Datasets:

Manuel

/

sentencias-corte-cons-colombia-1992-2021

like 1

T-614-92 Sentencia No Sentencia No. T-614/92 DERECHO AL EJERCICIO DE CARGOS Y FUNCIONES PUBLICAS-Vulneración El derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a  lograr la efectividad  de otro  derecho -genérico- cual es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa. Se deriva la viabilidad constitucional de la acción de tutela para impetrar del juez el amparo aludido por el artículo 86 de la Constitución cuando este derecho ha sido conculcado o sufre amenaza. Tanto el ingreso como la duración de la persona en una función o destino dentro de la estructura del Estado se hallan supeditados a las condiciones que señalen la Constitución y la ley. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD/SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad. Una  cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a  un caso concreto, la  cual  puede dejar de  producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales. ACCION DE TUTELA-Finalidad La finalidad que cumple la acción de tutela, a la cual tiende el Constituyente desde el Preámbulo y reitera en varios preceptos de la Carta, tiene que ver con la protección cierta de los derechos fundamentales, a cuya transgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario que debe culminar, si se dan en el asunto planteado las condiciones constitucionales y legales, en una orden de inmediato cumplimiento para que quien viola o amenaza el derecho actúe o se abstenga de hacerlo. ACCION DE TUTELA-Ejercicio simultáneo Puede suceder que el ataque contra el derecho fundamental o la amenaza que se cierne sobre él provengan de la aplicación que se haya hecho o se pretenda hacer de una norma -legal o de otro nivel- que resulta incompatible con la preceptiva constitucional. En esa hipótesis es indudable que surge la posibilidad de ejercitar en forma simultánea la llamada excepción de inconstitucionalidad y la acción de tutela, la primera con el objeto de que se aplique la Constitución a cambio del precepto que choca con ella, y la segunda con el fin de obtener el amparo judicial del derecho. La vigencia de la norma no se controvierte, ni tampoco se concluye en su inejecutabilidad o nulidad con efectos "erga omnes". Apenas ocurre que, con repercusión exclusiva en la situación particular, se ha desvirtuado la presunción de constitucionalidad; ella seguirá operando mientras no se profiera un fallo del tribunal competente que defina el punto por vía general. ACCION DE TUTELA CONTRA NORMAS JURIDICAS-Improcedencia/ACTO GENERAL La acción de tutela no cabe contra las normas de alcance general, impersonal y abstracto, tal como lo prevé el artículo 6º, numeral 5º, del Decreto 2591 de 1991. En lo referente a las leyes no puede olvidarse que la acción de inconstitucionalidad corresponde a un derecho de naturaleza política reservado a los nacionales colombianos en uso de la ciudadanía, al paso que la de tutela cobija a toda persona, con independencia de su nacionalidad. MAGISTRADO DE CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Periodo El derecho invocado por el actor tiene en realidad el carácter de fundamental, según se explica en esta sentencia. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional no era la acción de tutela el mecanismo apropiado para alcanzar los fines que buscaba, consistentes en impedir que se llevara a cabo la elección. En lo concerniente a la ley misma, la única posibilidad de afectar su vigencia era la acción pública de inexequibilidad, derecho del cual en efecto había hecho uso el peticionario por estimar que aquella era contraria a los preceptos fundamentales. Al mismo tiempo, ese era, en su caso el otro medio de defensa judicial cuya existencia excluía, en principio, la tutela según lo estatuido por el artículo 86 de la Constitución. En lo atinente a la pretensión de que se inaplicara la ley mientras esta Corte resolvía sobre la acción de inconstitucionalidad -tal era el objeto de la tutela interpuesta como mecanismo transitorio-, habría podido prosperar únicamente sobre la base de una incompatibilidad entre la disposición legal y la Constitución Política, pues aquí no bastaban los presupuestos del artículo 86 sino que eran necesarios los del 4º de la misma Carta. SALA PRIMERA DE REVISION Ref.: Expediente T-4716 Acción de Tutela instaurada por JESUS PEREZ GONZALEZ-RUBIO en cuanto a la aplicación del artículo 28 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del Congreso). Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). Revisa la Corte las sentencias proferidas en el asunto de la referencia por el Juzgado Veinticinco (25) Penal del Circuito y por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá los días veinticuatro (24) de julio y diez (10) de agosto del presente año. I. ANTECEDENTES El ciudadano JESUS PEREZ GONZALEZ-RUBIO, a la sazón Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante escrito presentado el diez (10) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992), ejerció acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, diciendo que buscaba obtener protección a sus derechos fundamentales al ejercicio de cargos y funciones públicas y a la integridad y supremacía de la Constitución, amenazados según el actor por el Congreso y el Presidente de la República. Expresó el peticionario: "El Congreso de la República ha decidido elegir nuevos Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para un período que se iniciaría el primero (1o.) de Septiembre del año en curso. Para viabilizar esta pretensión incluyó el artículo 28 en lo que hoy es la ley 05 de Junio 17 de 1992 "por la cual se expide el Reglamento del Congreso de la República, el Senado y la Cámara de Representantes", y cuyo tenor es el siguiente: "Los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria serán elegidos para un período de ocho años contados a partir del primero (1o.) de Septiembre de 1992". Se refiere a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Esta norma implica, como ya está dicho, que el Congreso elegirá nuevos Magistrados de la Institución mencionada antes del primero (1o.) de Septiembre de 1992, fecha a partir de la cual se contaría su período de ocho (8) años, interrumpiendo de esa manera el de los actuales. Es lo que los medios de comunicación y la opinión pública ha venido conociendo con el nombre de "revocatoria del mandato de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura". Citando jurisprudencia de esta Corte, en especial la contenida en fallo número T-03 del 11 de mayo de 1992 de la Sala Tercera de Revisión, expresó que la aludida decisión del Congreso implicaba un desconocimiento de su derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas, consagrado en el artículo 40, numeral 7º, de la Constitución. Señaló igualmente que estimaba amenazado el derecho fundamental a la integridad y supremacía de la Constitución, consagrado en los artículos 4º, 241 y 242 de la Carta. Citó al efecto apartes de la Sentencia No. T-06 de mayo 12 de 1992 de la Sala Segunda de Revisión. El actor señaló, como autoridades contra las cuales se instauraba la tutela, el Congreso y el Presidente de la República, el primero por pretender elegir nuevos Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sin que se hubiera producido vacante ni vencido el período de quienes venían ejerciendo los respectivos cargos y por haber expedido el artículo 28 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del Congreso), mediante el cual se ordenó llevar a cabo la elección; el segundo "en la medida en que se disponga a enviar las ternas, necesarias para la elección, y a posesionar a las personas que designara el Congreso". Afirmó el demandante que ejercía la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable mientras esta Corte resolvía acerca de la acción de inconstitucionalidad por él mismo intentada contra el mencionado artículo 28 de la Ley 05 de 1992. La demanda solicitaba en concreto que, en tanto se fallaba sobre la acción de inexequibilidad incoada, se ordenara al Presidente de la República abstenerse de enviar al Congreso las ternas indispensables para la elección de Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; al Congreso abstenerse de hacer la elección y de nuevo al Presidente de la República abstenerse de dar posesión a los elegidos en caso de que el acto electoral se produjese. II. LOS FALLOS MATERIA DE EXAMEN No consideró el Juzgado Veinticinco Penal de Circuito de Santa  Fe de Bogotá que fuera irremediable el perjuicio alegado por el petente, pues "... en el caso concreto en consideración, es evidente que la amenaza del perjuicio, deviniendo del artículo 28 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del Congreso de la República), ha sido objeto de demanda de inconstitucionalidad por el aquí accionante ante la Corte Constitucional y, aunque el fallo de dicha Corporación será exclusivamente declarativo de exequibilidad o inexequibilidad del indicado precepto atacado, de serle favorable el fallo al demandante (por declaratoria de inexequibilidad), así el Congreso de la República haya elegido, antes de aquélla decisión Superior, nuevos Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, bien puede el actor acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa para ejercitar la correspondiente Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que hoy reclama en tutela, deviniendo de esta última (Acción de Nulidad), y por consecuencia de que el fallo de la Corte Constitucional sólo tenga efectos hacia el futuro, como lo predica el actor, que la REPARACION, en síntesis, resultaría "MIXTA": Parte "indemnizatoria" y "reintegro" a un cargo (...). Existe, entonces, incuestionable POSIBILIDAD de que el perjuicio, en tal caso, hoy AMENAZA, sea REMEDIABLE". De lo dicho dedujo el Juzgado que en este asunto se daba la causal de improcedencia contemplada en el artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991. Por otra parte, citando jurisprudencia de esta Corporación, el juzgado estimó que de la acción de tutela están excluidas las leyes. Como consecuencia de tales consideraciones, la Juez de primera instancia decidió inadmitir la demanda por improcedente. Impugnado el fallo, correspondió resolver en segunda instancia al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal. Mediante sentencia calendada el diez (10) de agosto de 1992, cuyo original reposa en el expediente a excepción de la primera página, el Tribunal modificó la providencia de primera instancia en el sentido de negar la tutela solicitada por el doctor Jesús Pérez González-Rubio en virtud de las siguientes consideraciones: - El derecho al ejercicio de cargos y funciones públicas, de naturaleza fundamental, comprende también el de la permanencia en ellos, sin que pueda ser objeto de perturbación ilegítima, pues, de no ser así, la protección a dicha garantía sería nugatoria. - Pese a lo anterior, en el caso sometido a examen -afirmó el Tribunal- no se puede tutelar el derecho del peticionario, en cuanto para que proceda la inaplicación de una norma de jerarquía inferior a la constitucional, es necesario que el juez encuentre una manifiesta contradicción entre ésta y el Estatuto Fundamental.  Y no se advierte la existencia de una  violación evidente de la Carta por parte del artículo 28 de la Ley 5a. de 1992. Para respaldar esta aseveración basta tener en cuenta el debate que tuvo desarrollo en las Cámaras, en donde se expusieron diversas interpretaciones sobre los cánones en cuestión. Considera la Sala del Tribunal que toda democracia tolera una cierta desigualdad originada en la potestad interpretativa del juez, que implica un acto de valoración, siempre que no se traduzca en una manifiesta discriminación. Y que la función hermeneútica no es exclusiva de aquél, sino que también la cumple el Congreso por mandato expreso de la Constitución (numeral 1º del art. 150). CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Goza la Corte de competencia para revisar las decisiones judiciales de que se trata, habida cuenta de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991. El derecho fundamental genérico a participar en el ejercicio y control del poder político. El derecho específico de acceso a la función pública El peticionario estimó que el derecho fundamental amenazado por el Congreso de la República era el de participar en el ejercicio y control del poder político. Es menester, por tanto, que previamente a la definición particular de si las circunstancias invocadas ameritaban la protección judicial que se pedía, se formulen algunas consideraciones generales sobre el importante tema que suscita la acción incoada. Ha de reiterar la Corte lo expresado en sentencia No. T-03 del 11 de mayo de 1991 en torno al carácter fundamental del derecho consagrado en el artículo 40 de la Constitución: "Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas sino únicamente a los ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad, tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en "fortalecer la democracia participativa". No puede ser ajeno a la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política, ya que estos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos constitucionales y legales para su ejercicio.1 Como también lo expuso el citado fallo, el derecho a participar en el ejercicio y control del poder político es genérico, en cuanto la Constitución se ha ocupado en señalar varias formas del mismo, una de las cuales es precisamente la que interesa a los fines de este proceso, a saber la relacionada con el acceso al desempeño de la función pública. Sobre el particular dijo la Corte: "El derecho específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a  lograr la efectividad  de otro  derecho -genérico- cual es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa". Como en la misma providencia se concluyó para el caso entonces resuelto, de las precedentes consideraciones se deriva la viabilidad constitucional de la acción de tutela para impetrar del juez el amparo aludido por el artículo 86 de la Constitución cuando este derecho ha sido conculcado o sufre amenaza. Ahora bien, como quiera que, a la luz del artículo 40, la garantía constitucional básica -que preside y da sentido a distintas expresiones consignadas en la norma- consiste en "...participar en la conformación, ejercicio y control del poder político", es decir que la prerrogativa del ciudadano tiene realización efectiva cuando en verdad todos gozan  de opción para pasar de la potencia al acto en cada una de las formas constitucionalmente previstas, el fin perseguido resultaría burlado si, en el caso del numeral 7, los medios de defensa tan sólo cobijaran las posibilidades de acceso a la función pública y no comprendieran la permanencia en el cargo o desempeño de que se trata. Pero, claro está, tanto el ingreso como la duración de la persona en una función o destino dentro de la estructura del Estado se hallan supeditados a las condiciones que señalen la Constitución y la ley. Acción de inconstitucionalidad, inaplicación de normas inconstitucionales y acción de tutela Pretendió el actor que, mientras se tramitaba y resolvía en esta Corte acerca de acción de inexequibilidad por él instaurada contra el artículo 28 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso), el juez de tutela inaplicara dicha norma y a la vez amparara -como mecanismo preventivo enderezado a impedir un perjuicio irremediable- su derecho específico al desempeño de cargos públicos, en este caso el de Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria). Desde el Acto Legislativo número 3 de 1910, las constituciones colombianas, tanto la que rigió hasta el 7 de julio de 1991 como la que entonces inicio su vigencia, han distinguido entre la acción pública y la excepción de inconstitucionalidad, también conocida como aplicación preferencial de la Constitución. La nueva Carta, por su parte, en cuanto alude particularmente a los derechos fundamentales, ha instituido la acción de tutela con perfiles propios y objetivos bien delimitados. La peculiar situación del peticionario y el uso simultáneo que ha hecho de estos tres institutos llevan a la Corte a sentar, antes de resolver, algunas premisas en cuya virtud se marquen las diferencias así como las relaciones que entre ellos existen. La acción pública de inconstitucionalidad, hoy consagrada en el artículo 241 de la Carta Política, busca asegurar la supremacía e integridad de la Constitución. La propia Carta ha confiado a la Corte Constitucional la especialísima función de preservar la intangibilidad de sus disposiciones mediante distintos procedimientos de control de constitucionalidad, uno de los cuales es precisamente la acción pública, que puede ser intentada ante ella por cualquier ciudadano en ejercicio de un típico derecho político. El tema de la constitucionalidad de las normas jurídicas está reservado en principio a la decisión con efectos generales que adopte el tribunal competente: en el caso de las leyes o de los decretos con fuerza de ley la Corte Constitucional (artículo 241 C.N.) y, en el de los decretos que no se han atribuido a la decisión de ésta, el Consejo de Estado previo el ejercicio de la acción pública de nulidad en los términos del artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política. Al resolver, en el campo de su competencia, sobre las demandas que se instauren contra los actos enunciados por el artículo 241 de la Carta, las decisiones de esta Corporación implican la calificación definitiva, con efectos erga omnes y con fuerza de cosa juzgada constitucional, en torno a si tales actos se avienen a los principios y preceptos fundamentales o, por el contrario, los desconocen, y sobre su consiguiente ejecutabilidad o inejecutabilidad. El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular. Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles. Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí". En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas. Fluye de lo anterior con toda claridad  que una  cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a  un caso  concreto, la  cual  puede dejar de  producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º C.N.). En cuanto a la acción de tutela, su función está delimitada por el artículo 86 de la Constitución. La finalidad que cumple, a la cual tiende el Constituyente desde el Preámbulo y reitera en varios preceptos de la Carta, tiene que ver con la protección cierta de los derechos fundamentales, a cuya transgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario que debe culminar, si se dan en el asunto planteado las condiciones constitucionales y legales, en una orden de inmediato cumplimiento para que quien viola o amenaza el derecho actúe o se abstenga de hacerlo. Claro está, puede suceder que el ataque contra el derecho fundamental o la amenaza que se cierne sobre él provengan de la aplicación que se haya hecho o se pretenda hacer de una norma -legal o de otro nivel- que resulta incompatible con la preceptiva constitucional. En esa hipótesis es indudable que surge la posibilidad de ejercitar en forma simultánea la llamada excepción de inconstitucionalidad (artículo 4º C.N.) y la acción de tutela (artículo 86 Ibídem), la primera con el objeto de que se aplique la Constitución a cambio del precepto que choca con ella, y la segunda con el fin de obtener el amparo judicial del derecho. Obsérvese, sin embargo, que la vigencia de la norma no se controvierte, ni tampoco se concluye en su inejecutabilidad o nulidad con efectos "erga omnes". Apenas ocurre que, con repercusión exclusiva en la situación particular, se ha desvirtuado la presunción de constitucionalidad; ella seguirá operando mientras no se profiera un fallo del tribunal competente que defina el punto por vía general. Tal es el sentido de la norma consagrada en el artículo 29, numeral 6º, del Decreto 2591 de 1991 que, respecto al contenido del fallo de tutela, dispone: "Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de la norma impugnada en el caso concreto" (Subraya la Corte). En la misma perspectiva, el artículo 24 del Decreto 2067 de 1991 establece: "Artículo 24.- La declaración de constitucionalidad de una norma no obsta para que proceda la acción de tutela respecto de acciones y omisiones de las autoridades o de los particulares derivadas de ella. Tampoco impide que un juez no aplique la norma cuando por las circunstancias particulares del caso sea necesario proteger algún derecho constitucional que no fue considerado en la sentencia de la Corte Constitucional. En estos casos, el juez podrá, de oficio, elevar consulta a la Corte para que ésta aclare los alcances de su fallo. La Corte podrá resolver la consulta dentro de los diez días siguientes a la recepción del escrito donde se formule la consulta y comunicará inmediatamente al juez correspondiente la absolución de la consulta" (ha subrayado la Corte). La norma transcrita parte de un doble supuesto: que la sentencia que declara la exequibilidad no haya contemplado todos los aspectos constitucionales -lo cual implica que la cosa juzgada en ese evento es apenas relativa y que uno de tales aspectos no considerados sea cabalmente el que se halla en juego para los fines de la protección del derecho fundamental en la situación sujeta al fallo del juez. De lo contrario, no tendría sentido la consulta ni sería pertinente a luz de los principios que inspiran nuestro Derecho Positivo. Ahora bien, hecha la distinción entre la norma considerada en sí misma y su aplicabilidad, surge de lo dicho que la acción de tutela no cabe contra las normas de alcance general, impersonal y abstracto, tal como lo prevé el artículo 6º, numeral 5º, del Decreto 2591 de 1991. En lo referente a las leyes no puede olvidarse que la acción de inconstitucionalidad corresponde a un derecho de naturaleza política reservado a los nacionales colombianos en uso de la ciudadanía (artículos 40-6 y 241-5 C.N.), al paso que la de tutela cobija a toda persona, con independencia de su nacionalidad (artículo 86 C.N.). A ese propósito ha de reiterarse la jurisprudencia de la Corte Constitucional: "La acción de tutela es reconocida por la Constitución a favor de todas las personas cuando quiera que sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, sin distinguir entre ellas, de tal forma que, en principio, es posible intentarla contra actos emanados de servidores pertenecientes a cualquier rama u órgano del poder público y aun de las corporaciones públicas (artículo 123 de la Constitución). Así, pues, considera la Corte que (...) también los actos producidos por la Rama Legislativa son susceptibles de esta acción. Tanto las cámaras como las comisiones permanentes que dentro de ellas se conforman de acuerdo con lo previsto por el artículo 142 de la Constitución y sus mesas directivas tienen aptitud efectiva para proferir actos o incurrir en omisiones por cuyo medio se vulnere o amenace vulnerar un derecho fundamental, siendo lógico entonces que éste sea protegido por la vía de la acción de tutela, de manera definitiva o al menos transitoria en orden a evitar un perjuicio irremediable. Desde luego (...), están excluidas las leyes que expida el Congreso, pero también lo están -digámoslo de una vez- los actos legislativos reformatorios de la Constitución (artículo 374 y 375 Constitución Política), ya que respecto de aquellas y de éstos, la propia Carta ha previsto la acción de inexequibilidad para atacarlos por los motivos allí mismo indicados, si vulneran sus preceptos (artículo 241, numerales 1, 2, 4 y 10 Constitución Política)".2 Aplicación de los principios expuestos al caso controvertido El petente presentó ante esta Corte una demanda de inconstitucionalidad, cuyo trámite está en curso, contra el artículo 28 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del Congreso), mediante el cual se dispuso lo concerniente a la elección de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en los siguientes términos: "Artículo 28.- Período.- Los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria serán elegidos para un período de ocho (8) años, contados a partir del primero (1º) de septiembre de 1992". Mientras se adelantaba el proceso constitucional, en los términos previstos por el artículo 242 de la Carta y por el Decreto 2067 de 1991, el demandante instauró acción de tutela, expresando que la utilizaba como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El derecho invocado por el actor tiene en realidad el carácter de fundamental, según se explica en esta sentencia. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional no era la acción de tutela el mecanismo apropiado para alcanzar los fines que buscaba, consistentes en impedir que se llevara a cabo la elección. En lo concerniente a la ley misma, la única posibilidad de afectar su vigencia era -de acuerdo con lo dicho- la acción pública de inexequibilidad, derecho del cual en efecto había hecho uso el peticionario por estimar que aquella era contraria a los preceptos fundamentales. Al mismo tiempo, ese era, en su caso el otro medio de defensa judicial cuya existencia excluía, en principio, la tutela según lo estatuido por el artículo 86 de la Constitución. En lo atinente a la pretensión de que se inaplicara la ley mientras esta Corte resolvía sobre la acción de inconstitucionalidad -tal era el objeto de la tutela interpuesta como mecanismo transitorio-, habría podido prosperar únicamente sobre la base de una incompatibilidad entre la disposición legal y la Constitución Política, pues aquí no bastaban los presupuestos del artículo 86 sino que eran necesarios los del 4º de la misma Carta. Como bien lo expuso el Tribunal en el fallo de segunda instancia, un examen "prima facie" del artículo 28 del Reglamento del Congreso no permitía establecer que se cumpliera el indicado requisito, siendo menester que se aguardara el pronunciamiento definitivo de la Corte Constitucional. Dado que no es esta la sede apropiada, la Sala de Revisión se abstiene de entrar en cualquier análisis que implique comparación o cotejo entre dicho precepto y la Carta Política, ya que el punto deberá ser resuelto en su oportunidad procesal por la Sala Plena de la Corporación. IV. DECISION Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMASE, por las razones expuestas en este fallo, la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá el diez (10) de agosto del presente año, mediante la cual se modificó la pronunciada por el Juzgado Veinticinco (25) Penal de Circuito de la misma ciudad el veinticuatro (24) de julio, al resolver sobre la acción de tutela interpuesta por el ciudadano JESUS PEREZ GONZALEZ-RUBIO. Segundo.- Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. CIRO ANGARITA BARON Magistrado -Presidente de la Sala- (Salvamento de Voto) EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Salvamento de Voto a la Sentencia No. T-614 PERJUICIO IRREMEDIABLE (Salvamento de voto) Si la esencia y razón de ser de la tutela reside en su calidad de instrumento de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública-, el perjuicio ha de considerarse exclusivamente en la forma y características que tenga en el momento en que el peticionario interpone la acción de tutela ante el Juez, que es también aquel en que la vulneración o amenaza a sus derechos aparecen en toda su magnitud.  Por tanto, no puede luego otro Juez estimar que, por circunstancias subsiguientes y ajenas por entero a la voluntad del peticionario, el perjuicio no es ya irremediable y el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. El perjuicio que alegó el peticionario tenía carácter de irremediable e irreparable y carecía de otro medio de defensa judicial . Era procedente la tutela. DERECHO AL EJERCICIO DE CARGOS Y FUNCIONES PUBLICAS-Violación (Salvamento de voto) El derecho de acceso a las funciones públicas tiene carácter de fundamental y en tal virtud, la Constitución le ha reconocido también un espacio propio en el ámbito de los denominados derechos políticos lo cual implica, entre otras cosas, que goza también de los mecanismos más efectivos para su protección.  Entre los cuales sobresale la acción de tutela. En su dimensión individual dicho derecho contribuye a la realización del principio fundamental de la democracia participativa y pluralista, en la medida en que permite a todo ciudadano realizar su vocación de servir los intereses colectivos sobre bases claras de capacidades y méritos. En el caso sub-exámine, es claro que el peticionario es titular de un derecho fundamental de permanecer en el ejercicio de funciones públicas durante el término consagrado en el ordenamiento, por todo el tiempo que satisfaga las exigencias del mismo. Toda reducción o supresión arbitraria de dicho término -sin una clara razón que lo justifique- desconoce abiertamente sus derechos, más aún cuando, de otra parte, en el asunto que aquí se examina no aparece una  justificación razonable que permita afirmar que tal reducción responde ciertamente al principio de prevalencia del interés general, con el espíritu y alcance que a él quiso darle el Constituyente en una sociedad que hace de la dignidad humana, de la buena fé y de la democracia participativa elementos igualmente respetables. PRINCIPIO DE LA BUENA FE (Salvamento de voto) A la luz de la Carta de 1991- las relaciones del Estado con los ciudadanos deben ceñirse en todo momento al postulado de la buena fé, consagrado en su artículo 83.  Su ignorancia u omisión puede vulnerar derechos fundamentales cuando mediante actos sorpresivos que no tengan en cuenta la situación concreta del afectado se desconozca el valor ético de la confianza. Aplicado el principio de buena fé al caso concreto del peticionario, es claro que él confiaba que su permanencia en el desempeño de la función pública como miembro de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la  Judicatura estaba garantizada plenamente por el hecho de haber actuado de conformidad con las exigencias estrictas del régimen vigente, que era el único que lo obligaba y que estaba en condiciones de conocer con debida antelación. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Salvamento de voto) La inaplicación de la ley es también, obviamente, un imperativo derivado del mandato constitucional según el cual la Constitución es norma de normas y como tal debe prevalecer sobre toda otra de inferior jerarquía. La manifestación de la contradicción entre el texto constitucional  y el texto legal no es, pues, simple cuestión de expresiones literales. Es asunto que supone necesariamente considerar la norma legal frente al conjunto natural y formal de la Carta dentro de una perspectiva  que permita aplicarla a las situaciones concretas por la obvia prevalencia jerárquica que ella tiene en el conjunto del ordenamiento. Es claro que en el caso concreto la inaplicación del art. 28 de la ley 5a. de 1992 se justifica plenamente por cuanto que con ella se protege al peticionario contra la vulneración de sus derechos fundamentales a la primacía de la Constitución, -con los alcances atrás señalados- al acceso a las funciones públicas, a la buena fé en sus relaciones con el Estado y al trabajo mismo. MAGISTRADO DE CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Periodo (Salvamento de voto) Cuando la Constitución vigente establece expresamente un término para la permanencia del servidor público en su cargo -tal como ocurre con los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por virtud del artículo transitorio 25- no puede el legislador desconocerlo porque su acto vulnera los derechos fundamentales consagrados en los artículos 4, 40 (numeral 7) 25 transitorio, 83 y 125, entre otros, de la misma Carta. REF.: EXPEDIENTE T- 4716 Ley 05 de 1992 Art. 28 (Reglamento del Congreso) Justicia material  y  formalismo procesal "Cuando despertó, el dinosaurio todavía estaba allí". Augusto Monterroso En mi condición de autor del proyecto minoritario de sentencia, el suscrito Magistrado procede seguidamente a exponer las razones por las cuales me separo de la providencia aprobada, la cual niega la tutela al peticionario. El fallo explica y reconoce en forma expresa que el derecho invocado por el actor tiene en realidad el carácter de fundamental. No obstante, "desde el punto de vista constitucional no era la acción de tutela el mecanismo apropiado para buscar los fines que buscaba consistentes en impedir que se llevara a cabo la elección", comoquiera que la única posibilidad de aceptar la vigencia del artículo 28 de la ley 05 de 1992 (reglamento del Congreso) es el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad la cual es también "en su caso" el otro medio de defensa judicial cuya existencia  en opinión de la mayoría y en principio, excluye la tutela según su particular lectura del artículo 86 de la Constitución. La mayoría estima además que la inaplicación de dicho artículo solicitada por el actor "Había podido prosperar únicamente sobre la base de una incompatibilidad entre la disposición legal y la Constitución Política, pues aquí no bastaban los presupuestos del artículo 86 sino que eran necesarios los del artículo 4° de la misma Carta . Como bien lo expuso el Tribunal en el fallo de segunda instancia, un examen "prima facie" del art. 28 del reglamento del Congreso no permitía establecer que se cumpliera el indicado requisito, siendo menester que se aguardara el pronunciamiento definitivo de la Corte Constitucional (Subraya el disidente). En virtud de lo anterior, este Magistrado considera necesario retomar algunos temas esenciales para la justa definición del caso, convencido como sigo de que sólo un tratamiento global del mismo, ajeno a preocupaciones de coyuntura y dentro del marco de los valores, principios y normas de la Constitución vigente, hubieran permitido  el imperio de la justicia material. En consecuencia, insistiré en hacer algunas consideraciones acerca del perjuicio irremediable (1) el derecho fundamental al desempeño de funciones y cargos públicos (2), la función pública y los principios mínimos laborales (3), la buena fé de las relaciones del ciudadano con el Estado (4) y la inaplicación del artículo 28 de la ley 05 de 1992 (5). 1. El perjuicio irremediable Estimo apropiado hacer aquí algunas someras consideraciones acerca del momento y circunstancias en que el fallador de instancia deba apreciar la entidad y naturaleza del perjuicio para efectos de conceder la tutela, cuando ella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en los precisos términos del artículo 86 de la Carta vigente. Soy del parecer que -si la esencia y razón de ser de la tutela reside en su calidad de instrumento de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública-, el perjuicio ha de considerarse exclusivamente en la forma y características que tenga en el momento en que el peticionario interpone la acción de tutela ante el Juez, que es también aquel en que la vulneración o amenaza a sus derechos aparecen en toda su magnitud.  Por tanto, no puede luego otro Juez estimar que, por circunstancias subsiguientes y ajenas por entero a la voluntad del peticionario, el perjuicio no es ya irremediable y el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. Aceptar un argumento de esta naturaleza sería tanto como desvirtuar la naturaleza de la tutela como mecanismo de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales y permitir que el fallador dispusiera en forma discrecional y absoluta acerca de la procedencia de la acción.  En efecto, modificando la interpretación acerca de la naturaleza del perjuicio podría también reconocer en todos los casos que existe otro medio de defensa judicial, con lo cual obviamente, la acción de tutela perdería su carácter de instrumento eficaz de protección inmediata. Debo de otra parte, reconocer que asiste razón al peticionario cuando afirma que tanto el decreto 2591 de 1991 como el 306 de 1992 confunden el alcance del término "irremediable" con el de "irreparable".  Esto no es como pudiera pensarse un simple problema semántico lingüístico, sino que conduce necesariamente a una restricción indebida del alcance que a dicho término quiso darle en su sabiduría el Constituyente. En efecto, si como se desprende de los significados que en el lenguaje corriente y en los diccionarios especializados se le reconoce al término "irremediable" con las acepciones claras de "irreparable" e inevitable, no se entiende el fundamento  que hayan tenido los referidos decretos para utilizarlo exclusivamente en el sentido de "irreparable"  y que sólo lo sea el que pueda ser reparado en su integridad mediante indemnización.  Esta restricción contradice abiertamente el espíritu de la Carta. Por tanto, en el caso sub-lite el perjuicio que alegó el peticionario tenía carácter de irremediable e irreparable y carecía de otro medio de defensa judicial . Era procedente la tutela. 2.  El derecho fundamental al desempeño de funciones y cargos públicos. Ciertamente entre los derechos políticos que la Carta de 1991 reconoce a todo ciudadano aparece el de participar en la conformación,  ejercicio y control del político.  Una de las diversas manifestaciones de este nuevo derecho es precisamente, la de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Tal derecho tiene una bien clara tradición y raigambre comoquiera que ha sido también consagrado en instrumentos internacionales tales como la  Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en términos que indican una esencial coincidencia. En el derecho de acceso confluyen intereses de índole individual y social.  Son del primer tipo aquellos en cabeza de su titular que trascienden en la posibilidad de servir al Estado en condiciones reguladas previamente que eviten arbitrariedades o desviaciones del objetivo social predeterminado.  Son de índole social aquellos enderezados a garantizar la continuidad y eficacia del servicio en la medida que así lo requieren los intereses comunitarios. Desde luego,  los intereses individuales y sociales deberán conjugarse armónicamente en beneficio del interés general. Su punto de equilibrio debe radicar en su coexistencia. Por eso no es dable argüir que toda manifestación de interés de su titular debe inexorablemente ceder el paso o desaparecer por virtud de la presencia del interés general. No.  Como se verá adelante, el derecho de acceso a las funciones públicas tiene -como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte- carácter de fundamental y en tal virtud, la Constitución le ha reconocido también un espacio propio en el ámbito de los denominados derechos políticos (Artículo 40, numeral 7) lo cual implica, entre otras cosas, que goza también de los mecanismos más efectivos para su protección.  Entre los cuales sobresale,  por supuesto, la acción de tutela. En efecto, en su dimensión individual dicho derecho contribuye a la realización del principio fundamental de la democracia participativa y pluralista, en la medida en que permite a todo ciudadano realizar su vocación de servir los intereses colectivos sobre bases claras de capacidades y méritos. En tales condiciones, para que su ejercicio ceda el paso al interés general es preciso, ante todo, constatar primero que éste realmente recoge y subsume los elementos propios de una nación pluricultural, comoquiera que es preciso extraer de inmediato y para todos los efectos las consecuencias  concretas de la voluntad del Constituyente plasmada significativamente en el artículo 7 de Carta vigente.  Por tanto, la prevalencia del interés general no puede reducirse simplemente a una mecánica constatación de carácter numérico como sería la de confrontar el interés del peticionario con el de dos o más de sus potenciales o reales adversarios en la misma lid.  Porque bien miradas las cosas, todos y cada uno de los competidores son en últimas, también titulares del mismo derecho fundamental, absoluto, cuya efectividad es vital para la existencia de la democracia participativa. En el caso sub-exámine, es claro que el peticionario es titular de un derecho fundamental de permanecer en el ejercicio de funciones públicas durante el término consagrado en el ordenamiento, por todo el tiempo que satisfaga las exigencias del mismo.  Toda reducción o supresión arbitraria de dicho término -sin una clara razón que lo justifique- desconoce abiertamente sus derechos, más aún cuando, de otra parte, en el asunto que aquí se examina no aparece una  justificación razonable que permita afirmar que tal reducción responde ciertamente al principio de prevalencia del interés general, con el espíritu y alcance que a él quiso darle el Constituyente en una sociedad que hace de la dignidad humana, de la buena fé y de la democracia participativa elementos igualmente respetables. En estas condiciones, no encuentro motivo alguno para afirmar, -como lo hace el fallador de primera instancia-  que el derecho a la permanencia en el cargo en cabeza del peticionario no está llamado a prevalecer sobre el interés general de reducir el término de su vinculación. Esto es más cierto si se tiene en cuenta que dicho término emerge claramente de una norma de carácter constitucional, como es el artículo  transitorio 25.  Esta norma y su alcance estuvo siempre presente en los debates que precedieron la expedición de la ley 5a. de 1992 y, particularmente, de su artículo 28, tal como se desprende de las pruebas que obran en el expediente. El hecho concreto de que en los mencionados debates hayan surgido algunas dudas acerca de la duración del período para el cual fueron elegidos los primeros Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en nada afecta -como parece creerlo también el fallador de primera instancia- la certeza  del derecho del peticionario a permanecer en el cargo porque, como es apenas natural, los impulsores de la ley tenían por fuerza de las circunstancias que poner en duda tal duración como fundamento indispensable para hacer que el artículo 28 fuera aprobado con los alcances y el texto que finalmente se convirtió en ley de la República. Por tanto, es ingenuo creer, por decirlo menos, que dichos legisladores fueran al mismo tiempo los jueces más imparciales para decidir, con el peso de cosa juzgada, lo concerniente a dicho término. De otra parte, si se repara atentamente en las circunstancias que rodearon la aprobación del art. 28 de la ley 5a. de 1992, es claro que el Congreso actuó movido por el deseo de afirmar una competencia que ya había sido radicada -por expresa voluntad del Constituyente- en cabeza del Ejecutivo,  tal como se  desprende del texto del art.  33   del Decreto 2871 de 1991. Además, como se desprende de la simple lectura tanto del decreto de nombramiento de los Magistrados como de la respectiva acta de posesión, es claro que ellos fueron nombrados en propiedad sin que nada permitiera suponer que lo fueron por un término inferior al que la Carta vigente señala.  Si esto es así, el Estado estaba en su deber de hacer oportunamente las aclaraciones o interpretaciones de rigor.  No habiendo procedido a hacerlo, no puede ahora por un acto que viola,  con todas sus consecuencias el principio de buena fe de los funcionarios nombrados, el cual esta Corte ha reconocido en diversas providencias1 . 3.  La función pública y los principios mínimos laborales. También esta Corporación ha puesto de presente que en toda relación laboral del ciudadano con el Estado deben prevalecer los principios propios y protectores del trabajo, por cuanto no le es dado al Estado desconocerlos o poner en duda su prevalencia, frente a los claros dictados del artículo 53 de la Constitución Nacional comoquiera que: "Si bien la administración al momento de escoger sus funcionarios lo hace sobre presupuestos de necesidad del servicio y utilidad pública para que determinado empleo sea desempeñado, no indica ello que la administración imponga su voluntad sobre la persona designada, pues el funcionario también posee intereses y derechos que si en determinado momento ceden por la necesidad del servicio, superviven en lo que hace a la igualdad -en las condiciones de acceso al servicio-, la libertad y la protección jurisdiccional de su patrimonio. La administración no puede unilateralmente entrar a variar los derechos de sus servidores.  Se encuentra limitada por factores tales como la autorregulación sobre la forma de vinculación al servicio, los derechos que a partir de ella se generan y la forma en que ha de efectuarse el retiro. Es la misma ley la que ha establecido los derechos y deberes de que gozan las distintas clases de servidores; ella permite a la administración variar algunas condiciones dentro de ciertos límites en lo que hace a la función pública. Dentro de este contexto, el funcionario tiene el derecho de conocer desde el inicio las condiciones en las que ha de desarrollar su actividad decidiendo libremente si desea o no aceptar el cargo para el cual ha sido designado; por supuesto, no le es dado discutir las condiciones de su ejercicio, pues ellas están establecidas en la ley. Aquí no prima la voluntad de la administración porque no estamos frente a una carga pública sino ante una función pública. Tales modalidades se diferencias en sus implicaciones: En la primera -la carga pública- la administración unilateralmente impone a determinada persona la obligación de ejercer una actividad, por ejemplo, los jurados de conciencia, los jurados en épocas electorales, etc. Designaciones estas que se deben cumplir sin que le sea dado al particular decidir si desea o no ejercerlas: cargos que por lo mismo son de breve duración y gratuitas, no reportan ventajas patrimoniales ni su ejercicio requiere preparación profesional salvo contadas excepciones. En cambio, en lo que hace a la función pública existe una relación bilateral que no se desvirtúa por el hecho de que el ente nominador posea una facultad legal y reglamentaria. Al respecto dice Bielsa: " ... en la esfera de la función pública nada obliga al ciudadano a ser empleado o funcionario. Cuando la ley obliga a ese desempeño estamos frente a las llamadas cargas públicas.  Pero cuando para el ciudadano no existe esa obligación es indudable su libertad de aceptarlo o no. Por lo demás no podría el funcionario discutir con la administración pública el contenido de la relación jurídica, ya creada y reglada por el derecho público, en consideración al interés público"2 . Todo lo anterior implica que en el caso concreto el peticionario tenía perfecto derecho a esperar que su permanencia en el cargo se prolongara por todo el término señalado en el artículo 254 de la Carta, vale decir, 8 años, porque -siendo esta norma de normas dentro de un Estado social de derecho- no tenía por qué imaginar siquiera que el Congreso la hubiera desconocido en la forma sorpresiva y abrupta, como lo hizo cuando expidió el artículo 28 de la ley 5a. de 1992. Es claro que al proceder así, dicha entidad hizo caso omiso de los mínimos principios laborales que por mandato del Constituyente deben regir las relaciones entre el Estado y sus funcionarios, más si se tiene en cuenta que el trabajo en la nueva Carta ha sido elevado a valor fundante y elemento indispensable de la legitimidad que se inició en Colombia a partir del 7 de julio de 1991. 4. La buena fé en las relaciones del ciudadano con el Estado. Esta Corporación ha tenido a bien señalar que -a la luz de la Carta de 1991- las relaciones del Estado con los ciudadanos deben ceñirse en todo momento al postulado de la buena fé, consagrado en su artículo 83.  Su ignorancia u omisión puede vulnerar derechos fundamentales cuando mediante actos sorpresivos que no tengan en cuenta la situación concreta del afectado se desconozca el valor ético de la confianza3 . Aplicado el principio de buena fé al caso concreto del peticionario, es claro que él confiaba que su permanencia en el desempeño de la función pública como miembro de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la  Judicatura estaba garantizada plenamente por el hecho de haber actuado de conformidad con las exigencias estrictas del régimen vigente, que era el único que lo obligaba y que estaba en condiciones de conocer con debida antelación.  Este régimen alimentó, pues, sus justas esperanzas y expectativas. En estas condiciones y  ante la plena vigencia del artículo transitorio 25 de la Carta,  aparece como un acto sorpresivo por parte del Estado -sin justificación razonable alguna- la expedición del artículo 28  aludido y con ella  el desconocimiento del postulado de la buena fé que la Carta recoge y garantiza su efectividad. Por todo lo anterior, en un caso en que se profirió una resolución nombrando unos docentes sin especificar la duración de su vinculación  y posteriormente  se aclaró en otra que ella  tenía carácter temporal, esta Corporación reconoció expresamente que: "El postulado de buena fé se realiza plenamente cuando el ciudadano observa a cabalidad la conducta establecida por el ordenamiento vigente como condición para acceder a un cargo o exigir un derecho derivado de una relación jurídica con la administración.  En consecuencia, dicho postulado se viola cuando al ciudadano se le hacen aclaraciones que constituyen, en verdad, cargas inesperadas y también cuando se le informa la terminación de dicha relación sin ceñirse al debido proceso o por razones que el ciudadano tenía perfecto derecho a esperar que no existieran"4 . 5. La inaplicación del artículo 28. Ante la necesidad de clarificar el alcance concreto del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991 -en relación con las demandas de inexequibilidad presentadas en la Corte Suprema de Justicia y el cual dispone que la Corte Constitucional debía decidir "...  sobre la última de ellas antes del 1° de junio de 1992"-,  esta Corte consideró que tal fecha límite era incompatible con los precisos términos que establece el artículo 242 del Estatuto Fundamental para adoptar la decisión de la demanda  correspondiente. Por tanto, estimó pertinente inaplicar lo dispuesto por el aludido decreto y hacer prevalecer en cambio los términos constitucional es dando así cumplimiento  a lo dispuesto en el artículo 4o. de la Carta política vigente cuyo texto es el siguiente: "La Constitución es norma de normas.  En todo caso la incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades". Tal como se desprende claramente de las experiencias hasta ahora acumuladas en la materia, la inaplicación procede en aquellos casos en que la violación o amenaza de los derechos fundamentales se derive de una norma incompatible con ellas sin que el legislador haya determinado o cualificado específicamente el grado de incompatibilidad requerido para su procedencia.  Basta entonces que la contradicción lo viole o sea necesario para proteger algún derecho constitucional, tal como se desprende de los artículos 24  decreto 2591 de 1991 y 29 del decreto 2067 de 1991,  respectivamente. La inaplicación de la ley es también, obviamente, un imperativo derivado del mandato constitucional según el cual la Constitución es norma de normas y como tal debe prevalecer sobre toda otra de inferior jerarquía. La determinación acerca de si puede o no inaplicar por inconstitucionalidad, en un caso concreto, una norma debe ciertamente surgir de una contradicción entre su texto y el de la Constitución vigente.  Pero no todo puede reducirse a una mecánica confrontación literal entre ambos textos o a la consideración de opiniones expresadas en el curso de los debates de rigor que si bien tienen un valor relativo para determinar las inquietudes que en un momento específico embargaron el espíritu del legislador, no lo es menos que tales inquietudes pueden ser irrelevantes cuando se las confronta con los textos o mandatos expresos en los cuales se plasma la voluntad del Constituyente. Tal como ocurre en el caso sub-exámine en lo concerniente al período para el cual fueron elegidos los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entre los cuales se contaba el peticionario. En estas condiciones, es claro que en la etapa simplemente preliminar de la confrontación de los textos bien puede partirse de su tenor literal. Pero no se agota allí la labor que debe realizar el Juez cuando, por vía del control constitucional difuso consagrado en el ordenamiento nacional, le corresponde ocuparse de decidir acerca de la inaplicación de una norma que pueda estar en conflicto con los mandatos de la Carta. En este caso debe necesariamente tomar en cuenta el conjunto de sus valores, principios y normas globalmente considerados cuya efectividad es deber ineludible de las autoridades de la República, según lo dispuesto por el artículo 2o. de la Carta. La manifestación de la contradicción entre el texto constitucional  y el texto legal no es, pues, simple cuestión de expresiones literales. Es asunto que supone necesariamente considerar la norma legal frente al conjunto natural y formal de la Carta dentro de una perspectiva  que permita aplicarla a las situaciones concretas por la obvia prevalencia jerárquica que ella tiene en el conjunto del ordenamiento. Así las cosas, es claro que en el caso concreto la inaplicación del art. 28 de la ley 5a. de 1992 se justifica plenamente por cuanto que con ella se protege al peticionario contra la vulneración de sus derechos fundamentales a la primacía de la Constitución, -con los alcances atrás señalados- al acceso a las funciones públicas, a la buena fé en sus relaciones con el Estado y al trabajo mismo. Todas las consideraciones de los anteriores acápites fueron sin embargo ganadas por la decisión mayoritaria. Para ella no bastó la vulneración del derecho fundamental al desempeño de funciones públicas ni la demostración de un perjuicio irremediable que condujo al petente  a hacer uso de la tutela como mecanismo transitorio mientras se producía el fallo definitivo de la Corte Constitucional acerca de la acción pública frente al artículo 28 de la ley 05 de 1992. CONCLUSION Cuando la Constitución vigente establece expresamente un término para la permanencia del servidor público en su cargo -tal como ocurre con los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por virtud del artículo transitorio 25- no puede el legislador desconocerlo porque su acto vulnera los derechos fundamentales consagrados en los artículos 4, 40 (numeral 7) 25 transitorio, 83 y 125, entre otros, de la misma Carta. Por tanto, si se reparan los resultados de la sentencia T- 614, es evidente que la justicia material fue sepultada sin fórmula de juicio bajo un alud de procesalismo formalista impropio del Estado social de derecho y del espíritu de la Carta vigente.  Es también una más de las tristes y pírricas victorias del dura lex sed lex... hasta cuándo ?. Fecha ut supra. CIRO ANGARITA BARON Magistrado 1 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-03 de mayo 11 de 1992. 2 Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Fallo No. T-430. Junio 24 de 1992. 1  Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-457 de julio 14 de 1992, Mag Pon: Dr. Ciro Angarita Barón. 2 Cfr. Ibidem. 3 Cfr. Ibídem. 4 Cfr. Ibídem.

T-615-92 Sentencia No Sentencia No. T-615/92 DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación El carácter fundamental de un derecho no está supeditado a la ubicación del artículo que lo consagra dentro del texto de la Carta, pues el criterio predominante para determinar dicha calidad debe ser el que obedezca a una concepción material que parta de su inherencia a la dignidad de la persona. DERECHO AL TRABAJO-Contenido El derecho al trabajo, cuya plena garantía se constituye en uno de los primordiales fines de la Carta Política no comprende solamente el acceso al mismo y la permanencia en la actividad laboral, pues este derecho se puede ver lesionado de diversas formas, tantas como múltiples resultan ser las variadas facetas del mismo. TRASLADO LABORAL/POLICIA NACIONAL-Personal/TRASLADO No siempre el cambio en las condiciones laborales, en cuanto se refiere a la variación del lugar donde generalmente se presta el servicio personal, genera de por sí el desconocimiento de los derechos fundamentales, pues el juez para llegar a una solución justa del conflicto planteado, deberá siempre evaluar todas las circunstancias dentro de las cuales se desenvuelve el caso objeto de estudio. La naturaleza misma de la misión confiada al cuerpo de policía implica el despliegue de su acción a lo largo y ancho del territorio y, según las circunstancias de cada zona, el desplazamiento de sus efectivos a los sitios que acusan una mayor necesidad de su presencia. SALA TERCERA DE REVISION Ref: Expediente T-4895 Acción de tutela incoada por JUAN ESAU LOPEZ VALENCIA contra la División de Procedimientos de Personal de la Policía Nacional Magistrados: JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO -Ponente- ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). Procede la Corte Constitucional a revisar la sentencia de tutela proferida, en el asunto de la referencia por el Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal Militar, mediante la cual decidió denegar el amparo  solicitado. I. INFORMACION PRELIMINAR A. El ciudadano JUAN ESAU LOPEZ VALENCIA, un agente  de la Policía Nacional, instauró la acción de tutela contra la División de Procedimientos de Personal de dicha institución, por considerar que la decisión de trasladarlo del Departamento de Policía Risaralda al Departamento de Policía Arauca, constituye una clara vulneración del derecho al trabajo (artículo 25 C.N.), desintegra la familia (artículo 42 ibídem), desconoce la especial protección a la cual tienen derecho la mujer embarazada y las personas de la tercera edad (artículo 43 y 46). Los hechos que motivaron la acción son los siguientes: 1. La Dirección General de la Policía, a través de la División  Procedimientos de Personal dispuso el traslado del agente anteriormente mencionado. 2. Como consecuencia de dicha resolución, el actor solicitó el retiro de la institución a que pertenece, actuación que, al momento de resolver sobre la tutela, se encontraba aún en trámite. 3. Instauró la acción en referencia, con el fin de obtener la revocatoria de la orden de traslado a otro Departamento y además solicitó que, si llegare a prosperar la solicitud de retiro, éste se hiciera efectivo en el Comando del Departamento de Risaralda y no en otra guarnición. 4. Adujo la imposibilidad de llevar a su familia consigo. Dijo tener hijos pequeños y expresó que su esposa, embarazada para la época en que presentó la demanda, había sufrido recientemente una amenaza de aborto, a lo cual añadió que sus padres son de avanzada edad.  Por otra parte manifestó hallarse en dificultades económicas para atender a los gastos que demandaba el traslado impuesto. B. LA DECISION JUDICIAL Correspondió conocer de la acción al Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal Militar, el cual decidió negar la tutela con base en las siguientes consideraciones: 1.      Los derechos consagrados en los artículos 42, 43 y 46 de la Constitución se encuentran en el Capítulo 2 del Título II, que trata sobre los derechos sociales, económicos y culturales.  De allí concluye el juzgador que no es viable la tutela solicitada por el actor en lo concerniente a tales derechos, pues la acción de tutela sólo protege los derechos fundamentales. 2.      El derecho al trabajo (artículo 25 C.N.) sí constituye un derecho fundamental, ya que ha sido calificado expresamente por la Carta como tal. Sin embargo, no encuentra el juez que se hubiese lesionado este derecho, porque el peticionario goza de un empleo honorable que le permite responder por su propia subsistencia y la de su familia. 3.      Afirma, además,  que en relación con el derecho al trabajo, "no aceptamos como valedera la pretención (sic) del agente LOPEZ VALENCIA ESAU en querer enfatizar que por un simple acto rutinario dentro de la fuerza pública (Policía Nacional) como es la orden de un traslado, se vaya a desestabilizar en la forma por él reseñada, ya que sólo depende de su responsabilidad el bienestar de su familia, porque en el mismo plano de inconvenientes podrían estar cobijados los demás agentes de la Policía Nacional que en número de 7 deben cumplir traslado también al Departamento de Policía de Arauca, ya que el Manual de Procedimiento y Administración de Personal establece que de acuerdo a las políticas de personal es conveniente que tanto en forma conjunta como individual debe darse la rotación de personal como aspecto de moralización para  mantener un nivel de eficiencia aceptable en la Institución, hecho del cual es conocedor el agente LOPEZ VALENCIA, más aún, cuando éste llevaba laborando 7 años en esta Unidad". 4.      El juez de conocimiento funda también su decisión de declarar improcedente la tutela en la existencia de otro medio de defensa judicial (Decreto 2591 de 1991, artículo 6º, numeral 1º), ya que, en su criterio, el actor puede pedir la reconsideración  del traslado, presentando una solicitud escrita y debidamente motivada al Director General de la Policía Nacional, la cual deberá ser tramitada con el correspondiente concepto y ante el Comando de destino, tal como lo preceptúa el Manual de Procedimiento y Administración de Personal. C.      La sentencia de tutela proferida por el Juzgado Setenta y uno de Instrucción Penal Militar no fue objeto de impugnación y la Sala Octava de Selección de esta Corte la eligió para ser revisada. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corporación es competente para revisar el fallo en referencia, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991. Criterio material en la definición de los derechos fundamentales La Constitución Nacional, en su artículo 86, que consagra la acción de tutela, dispone que los derechos sobre los cuales recae esta protección son los constitucionales fundamentales. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional en varias oportunidades, el carácter fundamental de un derecho no está supeditado a la ubicación del artículo que lo consagra dentro del texto de la Carta, pues el criterio predominante para determinar dicha calidad debe ser el que obedezca a una concepción material que parta de su inherencia a la dignidad de la persona (artículos 1, 5 y 94 de la Constitución). Al respecto  ha dicho la Corte: "Fuerza concluir que el hecho de limitar los derechos fundamentales a aquellos que se encuentran en la Constitución Política bajo el título de los derechos fundamentales y excluír cualquier otro que ocupe un lugar distinto, no debe ser considerado como criterio determinante sino auxiliar, pues él desvirtúa el sentido garantizador que a los mecanismos de protección y aplicación de los derechos humanos otorgó el Constituyente de 1991"1 . En este orden de ideas, es errónea la interpretación del juez de tutela en el caso objeto de estudio, en virtud de la cual excluyó de protección tutelar varios de los derechos invocados por el demandante por el solo hecho de encontrarse codificados en el Título II, Capítulo II de la Carta, que trata de los derechos sociales, económicos y culturales, entre los cuales están la especial protección a la familia, a la mujer embarazada y  a las personas de la tercera edad. Alcance constitucional del derecho al trabajo. Su violación puede provenir de múltiples causas. El juez de conocimiento consideró que el derecho al trabajo no fue vulnerado por la Institución Policial, ya que el agente LOPEZ VALENCIA cuenta con un empleo debidamente remunerado. Al respecto es pertinente anotar que el derecho al trabajo, cuya plena garantía se constituye en uno de los primordiales fines de la Carta Política (Preámbulo y artículos 1, 2, 25 y 53, entre otros), no comprende solamente el acceso al mismo y la permanencia en la actividad laboral, pues este derecho se puede ver lesionado de diversas formas, tantas como múltiples resultan ser las variadas facetas del mismo.  A manera de ejemplo, se puede decir que se vulnera el derecho al trabajo cuando las condiciones ambientales y de salubridad en medio de las cuales se desarrolla la actividad laboral hacen que peligre la vida o la integridad del trabajador, o cuando el trabajo debe cumplirse sin consideración a la dignidad humana de quien labora, así como cuando se desmejoran las prerrogativas laborales ya consolidadas, se desconocen las garantías mínimas o se incumple el régimen de seguridad social. El traslado del lugar de trabajo Ahora bien, un traslado del lugar en donde habitualmente se venía laborando, puede constituir, en algunos casos, una violación del derecho al trabajo, según ya pudo expresarlo esta Corporación en reciente sentencia2 Sin embargo, no siempre el cambio en las condiciones laborales, en cuanto se refiere a la variación del lugar donde generalmente se presta el servicio personal, genera de por sí el desconocimiento de los derechos fundamentales, pues el juez para llegar a una solución justa del conflicto planteado, deberá siempre evaluar todas las circunstancias dentro de las cuales se desenvuelve el caso objeto de estudio. Así, pues, en el presente asunto, debe tenerse en consideración la finalidad que cumple la figura del traslado en la institución demandada. La Policía Nacional, que junto con las Fuerzas Militares integra en forma exclusiva la Fuerza Pública (artículo 216 de la Constitución) es un cuerpo armado permanente de naturaleza  civil organizado por la ley y a cargo de la Nación, cuyo fin primordial, según lo declara el artículo 218 de la Carta, es el de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Los enunciados objetivos son todos de interés público y exigen de la institución que integre su estructura y desarrolle su actividad sobre la base de una disciplina y un orden interno que aseguren el desempeño eficaz de la función, por lo cual no pueden supeditarse a la consulta con todos y cada uno de sus miembros acerca de la determinación concreta de las tareas que les atañen, el lugar y modalidades de su cumplimiento. La naturaleza misma de la misión confiada al cuerpo de policía implica el despliegue de su acción a lo largo y ancho del territorio y, según las circunstancias de cada zona, el desplazamiento de sus efectivos a los sitios que acusan una mayor necesidad de su presencia.  Los cambios son frecuentes y de por sí la eficiencia del servicio reclama que a ellos se atienda de manera inmediata, lo que a su vez repercute en la necesidad de un sistema de traslados que permita a la institución desarrollar estrategias y programas de cubrimiento local o regional en la seguridad de que a las decisiones de los mandos competentes seguirá siempre su concreta ejecución. Como se observa, el esquema dentro del cual se producen esos movimientos de personal no obedece a los mismos criterios ni tiene las mismas características del aplicable en las empresas privadas o en otras instituciones del Estado. Requiere cierto margen de discrecionalidad de quienes dirigen el cuerpo policial y una inmediata disponibilidad de su personal, aunque desde luego el poder correspondiente tampoco puede considerarse omnímodo sino que, como toda atribución discrecional, exige una orientación razonable y un ejercicio ajustado a los fines que persigue. Las razones expuestas dan fundamento a disposiciones como las contenidas en el Manual de Procedimiento y Administración de Personal de la Policía Nacional, entre las cuales cabe destacar, para los efectos de este proceso, las siguientes: "Artículo 61. TRASLADOS Y DESTINACIONES.-  Teniendo en cuenta la importancia que en la administración de personal, tanto en forma conjunta como individual debe darse a la rotación del personal, como factor de moral para mantener un nivel de eficiencia aceptable en la Institución, la Dirección General se propone establecer y mantener una política de personal en este sentido que asegure los siguientes objetivos: a) El relevo oportuno de personal asignado a Departamentos que tengan misiones de Orden Público. b) El establecimiento de un sistema de rotación que dé a todas las personas la misma oportunidad para prestar sus servicios en las diferentes guarniciones del país. c) La asignación de cada individuo en cargo apropiado de acuerdo con su especialidad y consecuentemente, la dotación de los Departamentos de las especialidades requeridas. d) El facilitar la reasignación motivada por ascensos u otros casos. (....)" Se concluye entonces que, de acuerdo con el señalado criterio de responsabilidad, las rotaciones y traslados de los agentes de policía, conforman una figura que consulta diversos elementos enderezados a los fines superiores buscados.  No corresponden, por tanto, al solo deseo o capricho de quien toma la decisión a nombre de la institución  gendarme. Además, es necesario afirmar que en el presente litigio no existe la vulneración o amenaza de los derechos invocados, ya que la Policía Nacional brinda a sus agentes garantías orientadas precisamente a evitar la desintegración del núcleo familiar. El Decreto 1213 de 1989, en el artículo 55 preceptúa: "Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo que sean trasladados o destinados dentro de las guarniciones del país o destinados en comisión permanente o transitoria al exterior, tendrán derecho al reconocimiento de los respectivos pasajes para ellos.  En las comisiones permanentes tendrán derecho si fueren casados o viudos, a pasajes para sus cónyuges e hijos menores de veintiún (21) años que les dependan económicamente, los inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años. Parágrafo. Cuando el Agente por razón del servicio o circunstancias del traslado, no pueda llevar la familia a la nueva repartición o guarnición y tenga que situarla en otro lugar dentro del país, tendrá también derecho a los pasajes correspondientes para el cónyuge e hijos menores de veintiún (21) años que le dependan económicamente, los inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años". El artículo 38, por su parte, dispone: "Artículo 38.- Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo que sean trasladados o destinados en comisión permanente dentro del país y tengan por ello que cambiar el lugar de residencia, tendrán derecho, si fueren casados o viudos con hijos a su cargo, a una prima de instalación equivalente a uno punto cuatro (1.4) sueldos básicos. Esta prima se reconocerá cuando el Agente lleve a su familia al sitio donde haya sido trasladado. En casos especiales, cuando las exigencias del servicio impidan el traslado de la familia a la nueva sede, se reconocerá dicha prima aun cuando el Agente no efectúe el traslado de aquella. (...)" Debe concluirse de lo dicho que la orden de traslado proveniente de la División de Procedimientos de Personal de la Policía no desconoce la unidad familiar, ni la especial protección que se debe brindar a los ancianos y a la mujer embarazada, ya que en el caso presente el peticionario puede trasladar a su familia al Departamento de Arauca,  haciendo uso de las garantías que se le ofrecen por la Institución para el caso.  Y si bien su esposa se encontraba en estado de gravidez en el momento de incoarse la demanda y había sido afectada en días recientes por una amenaza de aborto, un eventual aplazamiento de su viaje mientras recibía la atención requerida y llegaba el momento del parto habría significado apenas una temporal separación de su marido, sin que fuera dable atribuír a ésta la causa de una desintegración de la familia, cuyos lazos afectivos son por naturaleza lo suficientemente fuertes como para evitar el efecto alegado por el actor. Debe considerarse, además, que si se escudriñara la vida de cada uno de los agentes de policía y las múltiples dificultades de orden familiar y económico que deben afrontar, derivando de tan variadas circunstancias la forzosa sujeción de los mandos superiores de tal modo que todo traslado estuviese condicionado por aquellas, la inmovilidad  y paquidermia de la institución la haría fracasar en el cumplimiento de sus objetivos.  Lo expresado resalta la función pública que cumple la Policía Nacional y muestra a las claras la trascendencia del principio constitucional que impone la prevalencia del bien común sobre los intereses individuales, erigido por la nueva Carta en uno de los fundamentos esenciales del Estado y del ordenamiento jurídico (artículo 1º C.N.) III. DECISION Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Constitucional de la República de Colombia, actuando en Sala de Decisión, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida en el asunto  de la referencia por el Juzgado Setenta y uno (71) de Instrucción Penal Militar del Departamento de Policía de Risaralda, el treinta (30) de julio del presente año, en virtud de la cual resolvió denegar la protección solicitada. Segundo.- Líbrese por la Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados. Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-02 del 8 de mayo de 1992. 2 Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión Nº 3. Sentencia Nº T-593 del 9 de diciembre de 1992.

C-004-92 Sentencia Revisón de Constitucionalidad de Mayo /92 Sentencia No. C-004/92 EMERGENCIA SOCIAL/DECRETO LEGISLATIVO-Revisión/CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/CONTROL JURISDICCIONAL El control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas constitucionales, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella. En las actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial. ESTADOS DE EXCEPCION/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad/CONTROL POLITICO/CONTROL JURIDICO La Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad.  Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad. Los decretos que se dictan como consecuencia de la declaración de la emergencia, responden a una competencia discrecional -el Presidente valora en cada caso lo que exige el interés público y escoge entre varias alternativas de acción-, tratándose del decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia. En el estado de emergencia, el control político se extiende al pronunciamiento expreso sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra mucho más el Congreso en la esfera de discrecionalidad del Presidente. El control jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro límite a su discrecionalidad. EMERGENCIA SOCIAL-Causales No es cierto que una grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En principio, los decretos que se dicten en desarrollo de la emergencia, no tienen límite en razón de la materia. Lo decisivo es que tales Decretos tengan relación directa con las causas de la perturbación y se dirijan a conjurarla o a impedir la extensión de sus efectos. Es evidente que si la causa tiene raíz laboral, como es el caso del deterioro acelerado del salario de los empleados públicos, los Decretos tengan un contenido laboral ya que de lo contrario no se podría poner término a la emergencia. REF: Radicación R.E.-001 Revisión constitucional del                                                  Decreto 333 de febrero 24 de 1992                                             "por el cual se declara el Estado                                   de Emergencia Social." Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Aprobado según Acta No. 46 Santafé de Bogotá, D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de Revisión Constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". I. ANTECEDENTES En obedecimiento a lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N., el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte al día siguiente de su expedición el decreto 333 de 1992, para su revisión constitucional. Para asegurar la intervención ciudadana se efectuó la fijación en lista del negocio.  Se surtió también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor. II. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 333 de 1992 es el siguiente: Decreto número 333 de 1992 (24 de febrero) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de la facultad  que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que en los últimos días el clima laboral en el sector oficial se ha perturbado significativamente, en especial por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país. Que por la especial y única coyuntura de transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991 en materia de fijación de salarios, y a pesar del celo y diligencia del Congreso al comienzo de la presente legislatura, no va a ser posible expedir oportunamente la ley que permita dar respuesta al grave clima de perturbación laboral. Que dicho clima también se ha extendido a miembros de la fuerza pública por las misma razones. Que por lo tanto han sobrevenido hechos que amenazan perturbar en forma grave e inminente el orden social del país. Que el Presidente de la República tiene el deber de mantener el orden. Que el artículo 215 de la Constitución Política faculta al Presidente, con la firma de todos los Ministros para declarar el Estado de Emergencia con el fin de afrontar hechos sobrevinientes que "amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país". DECRETA: ARTICULO 1o. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto, declárase el estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto, y hasta las cero (0.00) horas del día martes 25 de febrero del año en curso. ARTICULO 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. Dado en Santafé de Bogotá, D.C. 24 de febrero 1992. III. LA INTERVENCION CIUDADANA Con miras a garantizar el derecho de intervención ciudadana  que consagran los artículos 242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el cuatro (4) de marzo del corriente año la Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de cinco (5) días.  Según lo acredita el informe que dicha dependencia rindió el once (11) del mismo mes y año, dicho término transcurrió y venció en silencio. IV. elementos de juicio Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio  sobre aspectos relevantes para la decisión, el primer Magistrado ponente Dr. Ciro Angarita Barón, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Presidente del Congreso el envío de informaciones escritas, precisas y pertinentes acerca de las circunstancias que impidieron a ese órgano culminar el trámite del proyecto en materia de fijación de salarios presentado por el Gobierno el 19 de diciembre pasado, así como sobre el estado en que  se encontraba la tramitación del susodicho proyecto, en febrero 24 pasado.  La respuesta respectiva reposa a folios 38 a 42  del expediente. Con ese mismo fin, solicitó a los señores Ministros de Defensa, Hacienda, Gobierno y Trabajo informaciones de la índole indicada, relativas a la gravedad e inminencia de los hechos sobrevinientes que amenazaron perturbar el orden y que hicieron necesaria la declaración del estado de emergencia social, las cuales obran a folios 10 a 31 V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 002 de abril 1 de 1992, rindió en tiempo  el concepto fiscal de rigor.  En él solicita a esta Corporación declarar constitucional el decreto sub-examine, con base en los razonamientos que a continuación se resumen conservando  los acápites en que el Agente Fiscal los expone. a.   Competencia de la Corte sobre los decretos legislativos          del artículo 215 Constitucional y su alcance. Para el Procurador, no es de recibo la jurisprudencia de la Corte sobre la constitucionalidad de los Decretos 1970 de 1974, 2919 y 3748 de 1982 y 3405 de 1986, según la cual el análisis debe contraerse a los requisitos estrictamente formales. Estima que respecto del decreto que declara la emergencia, no es posible ni la inhibición (como lo sostenía el Ministerio Público),  ni el control meramente formal (como lo sostuvo reiteradamente la Corte Suprema de Justicia). En consecuencia, el control constitucional debe ser tanto material como formal recogiendo así la tesis que en ese sentido sostuvo desde 1974 el magistrado Luis Sarmiento Buitrago.  Fundamenta su posición en los siguientes razonamientos: 1. La tesis del control meramente formal, a más de contravenir los artículos 4, 215 y 241 de la nueva Carta, conduciría a una limitación que reduciría el papel de la Corte Constitucional al de una simple actuación notarial que además resultaría contraria a la prevalencia de lo material sobre lo formal, que manda el art. 228 de la Constitución. 2. El control de fondo es aún más imperioso ahora, que ha sido eliminado el control previo que la anterior Constitución le atribuía al Consejo de Estado. 3. Del hecho de que la Constitución otorgue al Congreso el control político sobre el decreto de emergencia y sobre los que con fundamento en él se expidan, no se infiere que la Corte Constitucional esté inhabilitada para ejercer el control integral que la Carta le ha atribuído. A su juicio el simple control político no es suficiente pues éste se traduce en un juicio de "conveniencia y oportunidad".  El control jurídico que la Carta ha encomendado a la Corte Constitucional, por el contrario, "...se relaciona con un problema de adecuación y conexidad y, particularmente, en lo que respecta al decreto que declara la emergencia, con unos requisitos de fondo y forma que hacen que su utilización no sea discrecional sino reglada por ambos aspectos..."(Cfr. Fl. 85) "... "4. Porque en tratándose de una atribución exceptiva como la que autoriza el artículo 215, atribución que, en el caso particular del Decreto 333 objeto de examen le permite al Ejecutivo convertirse constitucionalmente en legislador, asumiendo también de modo constitucional una competencia que de ordinario debería estar precedida de una ley marco expedida por el Congreso de la República en ejercicio de la atribución a que se refiere el literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Carta, hace ineludible el control jurídico de la Corte Constitucional, tanto en el fondo como en la forma, no solo por la naturaleza exceptiva de la habilitación, sino también por el hecho de que es al Congreso al que, a voces del artículo 114 le corresponde, "hacer las leyes". Si en tiempos de paz económica, social o ecológica, la Corte ha de ser exigente en el análisis de las medidas dictadas al amparo de la Carta, con más razón en épocas de turbación del orden que dichos conceptos representan, no pudiendo restringir su función a lo meramente formal. Como se ha dicho con razón sobre este punto, el control debe ser integral o no tiene razón de ser. La competencia es sobre el fondo y la forma, para que la Constitución sea norma de normas y el control integral de constitucionalidad que la Carta postula, sea, en verdad, efectivo."(Cfr. fl. 86 y 87; Subrayas fuera de texto) b.   Los requisitos de fondo y forma exigibles del decreto   legislativo que declara el estado de emergencia        económica social o ecológica. En este punto el agente fiscal se refiere a los aspectos de fondo y forma exigibles en abstracto por el artículo 215 de la  Carta a dicho acto. c.   Análisis del Decreto Legislativo 333 de 1992. Procede en este punto el agente del Ministerio Público al análisis de dicha norma, en la siguiente forma: 1. Análisis de fondo Aquí examina el Señor Procurador los siguientes aspectos: - Que los hechos sean distintos de los mencionados en los artículos 212 y 213 de la Carta. - Que sean hechos sobrevinientes; - Que sean hechos perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden a que se refiere el art. 215. 1.1 Hechos distintos Para la Procuraduría, las circunstancias fácticas    relacionadas por el Gobierno en el Decreto 333 son distintas a las que darían origen a las medidas de excepción previstas en los  artículos 212 y 213 . Al respecto sostiene: "El factor salarial se erige como la etiología esencial de la perturbación del orden social, expresión última a la que hace alusión el artículo 215 constitucional y que debe interpretarse frente a la institución del Estado de Emergencia como un presupuesto asociativo y no como una finalidad en sí. "... "Las circunstancias laborales son desestabilizadoras, porque tradicionalmente se venía aumentando el salario de los empleados públicos en Diciembre del año anterior; no obstante, esto no se había producido hasta la fecha de expedición de la norma que se revisa y frente a una economía de inflación y devaluación evidentes..." (Cfr. Fl 89) A lo cual agrega: "De otra parte, no contaba el Gobierno con la herramienta jurídica con la que tradicionalmente realizaba el alza de salarios del sector público, cual era la "habilitación legislativa extraordinaria", debido al tránsito constitucional que prevé en adelante la sujeción a una ley marco para que dentro de los parámetros que fijara el Congreso en la misma, desarrollara el ejecutivo los objetivos o criterios que este le señalara para  fijar el régimen salarial" (Cfr. Fl 90) 1.2 Hechos Sobrevinientes. A este propósito el concepto fiscal expresa: "... sin duda estos factores son hechos sobrevinientes es decir, exceptivos, infrecuentes, inhabituales, cuya irrupción es repentina. El panorama laboral por el hecho que el gobierno demorara dos meses el decretar el alza habitual de salarios, así como la amenaza de paro de los miembros de las fuerzas militares, que no se presentaban en el país desde 1974, la falta del instrumento jurídico ya reseñado son hechos evidentemente inusuales...(Cfr Fl 90) "..." 1.3 Hechos perturbadores o constitutivos de amenaza  de turbación del orden a que se refiere el  Canon   215 de la Carta. Considera finalmente que los hechos son perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden social porque: "La coyuntura laboral así reseñada, de connotación eminentemente social y económica, tenía la virtualidad de alterar el orden público en forma mediata  y no inmediata, porque el acontecer social no es previsible y, por ende, el instrumento llamado a utilizarse por el ejecutivo era el del artículo 215 constitucional y no el de los artículos 212 y 213 Superiores. "..." "Separadas por el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público económico, al que se suman hoy las de social y ecológico, y que en últimas determina su validez constitucional, es aquella que tiene una relación de INMEDIATEZ con la situación que se pretende conjurar." ( Subrayas fuera de texto; Cfr. Fl. 91) 2. Análisis de forma El Ministerio Público constata que se cumplen todos los requisitos formales (firma del presidente y los ministros, motivos, definición del término, etc) pero hace la observación de que los motivos contenidos en el Decreto no están suficientemente desarrollados, como debe acontecer en casos futuros, aunque son inteligibles. Termina el Procurador su concepto haciendo unas consideraciones que el mismo califica de marginales: "...el tema del alza salarial de los servidores públicos, ha debido ser objeto tanto por la Asamblea Constituyente como por el Ejecutivo, de un tratamiento más cuidadoso que evitara la perturbación que finalmente motivó la expedición del Decreto que aquí se revisa. "...Al analizar el contenido de los sesenta artículos transitorios que finalmente expidió la Asamblea, en veinticuatro de ellos aquella otorga facultades al Presidente, para adoptar decisiones que eran tan urgentes como las del alza salarial "...tales consideraciones, empero, no tienen la virtud de cuestionar la constitucionalidad del Decreto 333. "...el tiempo hizo que el tema salarial pasara de la "regularidad de la anormalidad" a la "enormidad de la anormalidad". De ahí la constitucionalidad del Decreto 333 y del proceder del Gobierno Nacional al expedirlo. (Cfr. Fls. 93 y 94) "..." Solicita, en consecuencia a la Corte Constitucional la declaratoria de su exequibilidad. VI. LA OPINION DE LOS EXPERTOS En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el Primer Magistrado Ponente, Dr. Ciro Angarita Barón, invitó a expertos en las materias relacionadas con el tema que aquí se debate, a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuación se resume: l.       Concepto del abogado Gustavo Gallón, presidente           de la Comisión Andina de Juristas. Considera este experto que es equivocado concluir que hay cuatro circunstancias distintas e inconexas que permiten decretar el ESTADO DE EMERGENCIA (perturbación del orden económico, perturbación del orden social, perturbación del orden ecológico, o grave calamidad pública). Las deliberaciones de la Asamblea Constituyente permiten concluir, por el contrario, que sólo hay una causal principal que permite la declaratoria de emergencia: la grave calamidad pública. Ella puede presentarse indistintamente por perturbaciones graves e inminentes del orden económico, social  y ecológico del país, lo que permite pensar que en la nueva Constitución existe un único "estado de emergencia", a secas. A esa conclusión se llega, entre otras razones, por la derrota que sufrió la propuesta del Gobierno de instituir un Estado de Alarma, que fusionaba los conceptos de orden público político, económico y social. La Comisión Quinta, en la cual se originó la redacción del actual artículo 215, quiso, por el contrario, mantener la separación del concepto de orden público material de la noción de orden económico y social, que existe desde 1968, y alrededor de la cual hubo consenso en la Asamblea. La propuesta que se presentó a la Comisión fue igual a la que se presentó a la plenaria, con la diferencia de que en la primera se hablaba de "orden económico, ecológico o social del país", y en la segunda de "orden económico, social y ecológico del país", que fue como quedó finalmente. La conclusión lógica es que las tres clases de órdenes perturbados son uno solo: la calamidad pública. El concepto de calamidad pública nunca se consideró como un evento distinto de las perturbaciones de orden económico, social y ecológico. La grave calamidad pública debe ser la consecuencia de alguna de esas perturbaciones para que pueda considerarse la situación como de Emergencia. Ya el Presidente Lleras Restrepo, en 1969, había dicho que el Estado de Emergencia sólo puede decretarse ante una CRISIS, expresión que equivale al concepto de GRAVE CALAMIDAD PUBLICA. Incluso en materia ecológica, los ejemplos traídos a cuento en la ponencia para justificar su consagración, constituyen todos grave calamidad pública. La causal, entonces, para decretar el Estado de Emergencia, es la ocurrencia de una grave calamidad pública, entendida ésta como catástrofe, tragedia, desastre, suceso extraordinario de gravedad descomunal, y, por supuesto, para que den lugar a la declaratoria de Emergencia, tienen que ser distintas a las referidas al orden público político; deben ser relativas al "orden público no-político". "...En últimas, para que pueda decretarse un Estado de Emergencia se requiere que ocurra o esté a punto de ocurrir una grave calamidad pública que perturbe o amenace perturbar en forma grave o inminente el orden público no político (bien sea en el terreno económico, social o ecológico). Por grave calamidad pública debe entenderse un desastre, una tragedia, o una catástrofe, causada por un hecho imprevisto, extraordinario e irresistible, originado la mayoría de las veces en fuerzas de la naturaleza, y en ocasiones también en actos del ser humano." (Subrayas fuera de texto; Cfr. fl. 62) El clima de perturbación laboral en el sector oficial, en lenguaje técnico constitucional, es un típico hecho de perturbación del orden público político, y, además, son remotas las posibilidades de que ocurra una tragedia, en estricto sentido, como consecuencia de una perturbación laboral. No es un hecho de los previstos en el art. 215 de la Carta, pues aunque se admitiera, que es un hecho distinto de los previstos en los arts. 212 y 213 de la Carta, no es imprevisible ni irresistible, ni excepcionalmente extraño. El Dr. Gallón no cree entonces que haya sobrevenido una Emergencia, en el sentido consignado en la Constitución. Las causas que se arguyen, de carácter complejo, y permanente, o episódicas y simples, no implican la existencia de una situación de Emergencia en la forma prevista por el Art. 215. Además, existían otros instrumentos jurídicos gubernamentales alternativos. El intento de concertación, por ejemplo. Dialogar, analizar puntos de vista enfrentados, intentar llegar a acuerdos, es una de las primeras posibilidades para asumir y procurar resolver conflictos en todo Estado Democrático. El paro que se veía venir, hubiera podido ser afrontado con las medidas de policía ordinarias -en los casos en que procedieran- o, en su defecto, asumir políticamente la protesta. De otra parte estima que aceptar que un Gobierno pueda declarar un estado de excepción cuando el Congreso no le responde como él desea, es negar el principio de la separación de poderes, desconocer la razón de ser del órgano legislativo y poner en entredicho el Estado de Derecho. El derecho internacional de los derechos humanos, insiste cada vez más decididamente en la importancia de que ninguna otra autoridad podrá  asumir funciones legislativas por motivo de un Estado de Excepción. Termina el Dr. Gallón insistiendo en que no es riguroso hablar de un Estado de Emergencia Social. Parece que se quiere utilizar esta figura como sustituto del "Estado de Alarma", que no fue aprobado en la Constituyente. (Cfr. Fls. 50 a 72) 2.   Concepto del Dr. Oscar Rodríguez Salazar, Director del         Centro de Estudios Sociales de la Universidad         Nacional. Opina que para que se decrete la emergencia deben darse hechos distintos a los contemplados en los arts. 212 y 213. Los considerandos del decreto establecen como hechos distintos la perturbación del clima laboral en el sector oficial, extendido a miembros de la fuerza pública y originado en la restricción salarial. Las estadísticas revelan que el deterioro salarial entre enero de 1991 y febrero de 1992, fueron del 42.34 %. Una pérdida del salario real de más del 40% se puede considerar como un hecho distinto a lo establecido en el artículo 212 y 213 y por tanto amerita una declaratoria del estado de emergencia. También se detectaba una amenaza de perturbación del orden social, por las marchas y manifestaciones programadas por las organizaciones del Estado, en particular FENALTRASE, y por el anuncio de un paro en la policía, ambas motivadas por el deterioro salarial. Para que una perturbación configure "EMERGENCIA SOCIAL", debe tener características como el atentado colectivo y social contra los derechos fundamentales; un deterioro del medio ambiente; una catástrofe natural o movimientos huelguísticos generalizados. En últimas, lo que en sociología se llama FLUJOS DE MOVIMIENTOS SOCIALES. El deterioro de los indicadores económicos y sociales se pueden tomar como perturbación de las condiciones y calidad de vida, que ameritan legislación excepcional y configuran un estado de emergencia. El alza de salarios contrarresta eficazmente la Emergencia Social, soluciona problemas de coyuntura y aminora temporalmente la amenaza de conflicto. (Cfr. Fls. 73 a 75) 3.   Concepto del Dr. Alvaro Camacho, consultor de          Fedesarrollo. Considera que tres hechos parecen haber generado el clima de perturbación laboral que se aduce en los considerandos del Decreto 333 de 1992. a) La amenaza de huelga general de los trabajadores del                  sector energético; b) los sucesos militares de Venezuela; c) la supuesta intención de los miembros de la Policía Nacional de ir a cese de actividades. a) A su juicio, la huelga general de los trabajadores del sector energético tuvo dos componentes: " de una parte, es tradicional en el país que en estas épocas del año se presenten pliegos petitorios de organizaciones obreras."(Cfr.Fl. 77) De otra parte se presentó " la exigencia obrera de que se declarara la unidad de empresa en el sector de modo que el pliego petitorio y la eventual convención colectiva cobijara a la totalidad de los trabajadores".(Cfr. Fl. 77) A lo cual agrega: " Si bien hubo algunos actos perturbadores del orden público... estos hechos no han sido exclusivos de este período, y los gobiernos nacionales cuentan tanto con la experiencia necesaria como con los instrumentos legales requeridos para hacer frente a situaciones de esa índole... No parece por tanto, que, este hecho tuviera la gravedad que se invocó para la declaratoria de emergencia social". (Cfr. Fl. 77) b) El episodio militar de Venezuela tampoco podría ser tomado como causal, pues, tal como lo ha reconocido el propio Presidente Gaviria, las condiciones de Colombia difieren bruscamente de las del vecino país. c) Admite que la supuesta intención de miembros de la Policía Nacional de ir al cese de actividades, sí parecería ser una amenaza real, que se deduce de fragmentarias informaciones de prensa, aunque no es posible conocer la magnitud real de la intención. Si el episodio se hubiera materializado, habría producido una emergencia en la medida en que, a diferencia de otros países, la Policía Nacional pertenece al Ministerio de Defensa, y por lo tanto está sujeta a un régimen paramilitar en el que la disciplina y la obediencia estricta predominan sobre cualquier otra consideración. El problema central parece ser que si bien con el decreto se conjuró la amenaza, la opinión pública no está en condiciones de saber si con medidas disciplinarias internas se hubiera podido recurrir a la declaratoria de emergencia social. Sólo es posible aceptar que el gobierno tendría razones válidas, para declarar la emergencia, pero no es posible saber si verdaderamente las tenía. Cabe una interpretación alternativa: es posible pensar que ante los evidentes peligros, y a pesar de que el Estado cuenta con mecanismos regulares para enfrentarlos, el Ejecutivo decidió que, tratándose de exigencias basadas en situaciones reales de pobreza y mala situación laboral, la respuesta más adecuada sería proceder con la declaratoria de emergencia para responder a las demandas con un alza de salarios, en lugar de utilizar mecanismos de represión existentes. Esta parece ser una presunción de oportunidad del Gobierno, al afirmar que: "... a pesar del celo y la diligencia del Congreso en dar trámite al proyecto de ley presentado por el Gobierno al comienzo de la presente legislatura, no va a ser posible expedir oportunamente la ley que permita dar respuesta al grave clima de perturbación laboral...". El problema con esta interpretación es que sólo puede aceptarse de buena fe el argumento gubernamental de la oportunidad, o justificarse a la luz de principios filosóficos, con los cuales se puede estar o no de acuerdo, pero que no fueron esgrimidos en los considerandos del decreto en cuestión y por tanto sólo pueden ser considerados como posibles bases de interpretación. Termina el Dr. Camacho diciendo que "...A pesar de la complejidad del asunto, no parece que la magnitud de los hechos, ni la argumentación gubernamental son suficientes para tomar una medida que, como la que se comenta, tiene el riesgo de crear unos antecedentes muy nocivos para el país. En efecto, si se aceptara la generosa interpretación dada arriba, nada hay en el horizonte político y social colombiano que permita pensar que más adelante este u otro gobierno no decida recurrir al mecanismo para tomar medidas que respondan no a la justicia social y a la democracia económica, sino a otras razones filosóficamente menos defendibles." (Subrayas fuera de texto. Cfr. Fl. 79) (Los apartes relacionados con antecedentes (1), la intervención ciudadana (2), elementos de juicio (3), concepto del Procurador General de la Nación (4) y opinión de los expertos (5) corresponden al texto de la ponencia inicialmente presentada a consideración de la Sala Plena por parte del Honorable Magistrado Dr.  Ciro Angarita Barón). VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE COMPETENCIA 1. En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma. En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohija la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor. Sosteníase entonces y  ahora se reitera que: "...En tratándose del estado de emergencia (social, económica, o grave calamidad) también acepta la Corte su competencia para decidir de la constitucionalidad del decreto que la declara, solamente por razones de forma. Este control, que bien puede confiarse al radicador de decretos o simplemente a la Secretaría de la entidad, no corresponde al concepto que el constituyente, ha tenido siempre de entregar al más alto tribunal jurisdiccional la guarda de la integridad de la Constitución. "... "Ni en el Estado de Sitio, menos en el de Emergencia, puede haber actos discrecionales, omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar arbitrariamente. "... "Si la Corte no analiza los motivos de la emergencia y los encuentra reales, cómo puede cumplir la función que le confía la Carta sobre que los Decretos que dicte el Presidente con fuerza legal 'tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia'? "... "Carece de respetabilidad pensar que el Constituyente de Colombia, hubiera querido limitar la función de control jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo cual no hubiera sido necesario entregar a la más alta Corporación Judicial integrada por magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir con la más absoluta independencia de las otras ramas del poder público. El control debe ser en consecuencia integral o no tiene razón de existir. La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo o la guarda de la Constitución no es integral." (Subrayas fuera de texto; Cfr. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL, No. 2390-2391, pp. 427 a 436) 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estado de excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación, comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control. 3. Repárese además que el susodicho precepto tampoco distingue entre un control por vicios de forma y control por vicios materiales o de contenido, por lo cual ni al intérprete ni al juez les es dable hacer esa distinción. De otro lado el parágrafo del artículo 215, que reitera la sujeción de dichos actos al control jurisdiccional constitucional, no distingue entre esas categorías. Ello es cierto ahora, y también lo era a la luz de la Constitución anterior. 4. Pero sobre todo, el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior. Si el Gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos SOBREVINIENTES, GRAVES O INMINENTES que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA CONSTITUCION?. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin,  esto es, la Corte Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda. Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo. La voluntad del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la "integridad" y de la "supremacía" de la Constitución. No cabe duda que si un acto del Ejecutivo, - como sería el caso del decreto que constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa, - pudiera por razón de su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la "integridad" de la misma sino apenas una parte de ella. Por lo expuesto, el control jurídico-constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella. La Carta no contempla en su propio texto la posibilidad de que algunas de las ramas del poder cuya actividad regula pudiera vulnerarla, amparada en la inexistencia de controles, o, peor aún, en la existencia de controles formales o parciales, que terminan siendo a la postre controles ficticios. 5. De otra parte, debe recordarse que, atendiendo a su propia naturaleza, la Constitución califica el estado de emergencia como un ESTADO DE EXCEPCION. En tal virtud, la interpretación de su alcance ha de ser restrictiva, y su declaratoria y aplicación han de estar sometidas a los más estrictos controles, precisamente porque aún bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el artículo 1o. de la Constitución. 6.  Adviértase además que, conforme lo consagra el artículo 228 de la Carta en vigor, en las actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial. En presencia de tan claro y categórico mandato, cómo podría justificarse que la Corte Constitucional contrajera el control que le compete ejercer al ámbito de lo meramente formal? EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 7. La Corte encuentra que el Decreto 333 de 1992 cumple con las exigencias formales que exige el artículo 215 de la Constitución Política para los de su clase. En efecto: A) La declaración ha sido motivada en la medida en que en el texto mismo del decreto y a modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El aspecto material, amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite separado. B) El decreto que se revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros. C) El período para el cual se declaró - desde el 24 de febrero de 1992, fecha de entrada en vigencia del decreto hasta la cero (0.00) horas del 25 de febrero del mismo año- se encuentra dentro del límite máximo por el cual la Constitución autoriza al Ejecutivo hacer uso de las facultades propias de este estado de excepción, siendo ésta la primera vez que se decreta en el presente año calendario. Así las cosas, por cuanto dice relación al aspecto analizado, el decreto en revisión se conforma a las prescripciones del Estatuto Superior. (Los considerandos 1 a 7 corresponden al proyecto de fallo presentado por el Honorable Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón y que la Corte acoge) NORMALIDAD Y ANORMALIDAD EN LA CONSTITUCION POLITICA 8. La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica. 9.  Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia. 10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de  manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. 11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia).  Este principio de formalidad cumple variados propósitos:  1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción;  2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración. 12. Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento  temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad. Este principio de eficacia y economía de los poderes excepcionales, tiene entre otras proyecciones, las siguientes: 1) no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales;  2) no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado;  3)  el plus de facultades que adquiere el Presidente será el estrictamente necesario para conjurar la situación de anormalidad;  4) los Decretos que se expidan deberán referirse únicamente a materias que tengan relación directa y específica con la situación de anormalidad y su consiguiente superación;  5) las medidas que el Presidente adopte deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos;  6) el régimen de excepción es eminentemente temporal (CP arts 214-4 y 215); 7) el Presidente y los Ministros serán responsables por cualquier abuso que cometieren en el ejercicio de las facultades durante la situación de anormalidad. 13. Los estados de excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a  no decaer ni siquiera en épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de excepción se modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad, ella se mantiene.  En los estados de excepción, primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que éste órgano del poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del Gobierno. 14. En los Estados de excepción, la anormalidad no desvirtúa la separación de poderes. La visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas - que no pertenecen a un órgano sino al estado - con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad (CP arts. 2 y 113). La técnica de organización del poder que la constitución contempla para épocas de anormalidad, consulta fundamentalmente la necesidad de estructurar una respuesta rápida y eficaz frente a la misma con la preservación de un mecanismo particular de separación de funciones. La función legislativa es asumida por el Gobierno y sin agotar el trámite legislativo ordinario, por la vía de los decretos legislativos, se busca articular un eficiente mecanismo de respuesta. La función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus atribuciones. 15. La relación normalidad-anormalidad no quiere decir que el sistema construido por la constitución no sea capaz en condiciones de normalidad de afrontar con medios ordinarios las perturbaciones, conflictos y demandas del ambiente social, económico, político y cultural, tanto de orden interno como externo. Este sistema está diseñado para que opere sobre un medio sometido a todo tipo de presiones y produzca respuestas, adaptativas y transformadoras, de manera que el Estado-aparato en el proceso de modernización sea instrumento de cambio y vehículo de la cooperación social y, al mismo tiempo, defensor y custodio de las pautas y valores fundamentales de la nacionalidad, que deben persistir pese a los inevitables y deseables cambios y vicisitudes del discurrir social. 16. El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de  amenazar con superar un límite crítico. la función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso. MARGEN DE APRECIACION Y DISCRECIONALIDAD EN LOS  ESTADOS DE EXCEPCION Y ESPECIALMENTE EN EL DE EMERGENCIA 17. El relativo detalle de la regulación constitucional de los estados de excepción, la diferenciación de los mismos, y la distinción de las figuras de guerra exterior, orden público y orden público económico, social y ecológico, se inspira en el rechazo que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó contra el abuso del estado de sitio. No está ausente del repudiado abuso de las instituciones de excepción, aparte de las violaciones a los derechos humanos que puedan cometerse bajo su amparo, la virtual expropiación de la función legislativa por parte del Presidente - modificando de hecho el diseño de la organización y división del poder público establecida en la Constitución - cuando se recurra a la declaratoria de un estado de excepción sin reunirse objetivamente las causales para su procedencia. Por esta razón, la Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad. 18. Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad. La Constitución confía al Presidente la conservación del orden público en todo el territorio nacional y su restablecimiento donde fuere turbado (CP art.189-4). Lo que equivale al deber de velar por el bienestar, la tranquilidad y la seguridad materiales de la nación. El obligado y permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo colocan en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su conjuración. La Constitución no prevé las medidas concretas que frente a una singular situación de anormalidad declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea de suyo imposible de ser definida en abstracto, por lo variado, imprevisto y contingente de los hechos que pueden en la realidad trastocar gravemente la normalidad. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad. La escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público - en cualquiera de sus manifestaciones - es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución  de una situación de anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias - muchas veces desconocidas e imprevisibles - puedan o deban tomarse. El régimen de excepción debe, por tanto, interpretarse también en el sentido de instrumento legítimo, para proteger a la comunidad, a la democracia y a sus instituciones y al medio ambiente cuando resulten gravemente comprometidos en su integridad y funcionamiento como consecuencia de situaciones o eventos no susceptibles de ser tratados con el repertorio de medios ordinarios. 19. El control no puede tornar anodino el instrumento de excepción pero este no puede tampoco acarrear la negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio democrático que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio último y primero es su defensa.  La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado. 20. La declaratoria de los estados de excepción da lugar a un tipo de control político por parte del Congreso, aunque con modalidades propias para cada uno de ellos. Tratándose de los estados de guerra exterior y conmoción interior, los artículos 212 y 213 de la CP ordenan al Presidente informar al Congreso sobre "los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos", en el primer caso, y pasar a aquél" un informe motivado sobre  las razones que determinaron la declaración", en el segundo. Por su parte, el artículo 215 señala que el Congreso - como consecuencia de la declaratoria del estado de emergencia - "examinará por un lapso de treinta (30) días prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas". Según los artículos 214-5 y 215 de la carta, el Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las situaciones de anormalidad que los justifiquen y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de sus facultades. 21. Entre los varios objetivos a los cuales se endereza el control político que corresponde ejercer al Congreso bajo los estados de excepción, cabe destacar el relacionado con el concreto ejercicio de la discrecionalidad del poder Presidencial en estas situaciones. El juicio de responsabilidad que puede seguirse al Presidente y a sus Ministros cuando declaren los estados de excepción sin reunirse las causales respectivas, pone un primer límite a su discrecionalidad. La responsabilidad que a estos altos funcionarios del Estado puede igualmente endilgárseles por abuso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pone de presente un segundo límite a la discrecionalidad. Finalmente en el estado de emergencia, asunto que interesa particularmente para los efectos de esta sentencia, el control político se extiende al pronunciamiento  expreso  sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra mucho más el Congreso en la  esfera de discrecionalidad del Presidente. 22. El acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente. Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se adelante en el seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un debate sobre la específica problemática que originó el correspondiente estado de excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades, examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes. Los valores esenciales de la democracia y de la participación exigen que con ocasión de cada estado de excepción, particularmente los de conmoción interior y emergencia, el control político del congreso se ejerza con plenitud y de lugar al más amplio y profundo debate público en torno de los hechos que los suscitaron y de sus soluciones. Ningún sistema político puede persistir si la comunidad y las instituciones que la representan no tienen la posibilidad de recuperar su historia e introducir los cambios y transformaciones que las variadas circunstancias exijan, máxime si éstas han sobrevenido como hechos perturbadores de la normalidad. 23. El control jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro límite a su discrecionalidad. Si bien las anotaciones generales siguientes giran alrededor de los decretos relativos al estado de emergencia, en lo pertinente ellas son de recibo para los otros estados de excepción. 24. El Decreto que declare el estado de emergencia sólo podrá haberse dictado si en efecto han sobrevenido hechos distintos a la guerra exterior o a la conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país,o que constituyan grave calamidad pública (CP art 215). Los hechos anteriores constituyen el presupuesto objetivo del decreto que declara la emergencia económica, y su ausencia determina la inexequibilidad del acto y la responsabilidad del Presidente y sus Ministros (CP art. 215). Es claro que a luz de la Constitución, la verificación de la realidad del supuesto de hecho configurador de la emergencia, no entraña el ejercicio de ningún poder discrecional por parte del Presidente. El artículo 215 de la constitución no deja ninguna duda sobre el particular: "...El Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero..." Las diferentes situaciones de anormalidad que constituyen el presupuesto objetivo de la declaratoria del estado de emergencia, no son definibles en abstracto apriorísticamente, pues el constituyente ha utilizado fórmulas o conceptos jurídicos indeterminados que sólo resultan determinables frente al respectivo evento concreto, tales como hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, o la noción de grave calamidad pública. El Gobierno no puede arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública.  Se precisa que el hecho señalado por el Gobierno quede incluído en el ámbito conceptual y significativo de tales conceptos. La inclusión de una "cláusula general", de un "concepto jurídico indeterminado" o de una "fórmula abierta "en una norma constitucional, no inhibe a la Corte Constitucional para efectuar el correspondiente juicio sobre la adecuación del acto bajo su control con respecto a los indicados parámetros constitucionales. Al hacerlo la Corte no se transforma en  Tribunal político y, por el contrario, apelando a un método estrictamente judicial, extrae de los principios indeterminados plasmados en la constitución  la regla más justa y apropiada a su esencia, contribuyendo así por la vía de la interpretación, a su correcta explicitación y actualización concretas. Por lo demás, la  nueva constitución ha  introducido otros principios - igualdad, justicia, equidad etc. - cuyo sentido normativo e inspirador del entero ordenamiento no sufre mengua por el contenido general y abierto de su construcción positiva. La consagración constitucional de los hechos constitutivos de las causales de la emergencia, bajo la forma de conceptos jurídicos indeterminados - pero determinables frente a cada caso - significa que el juicio subyacente al decreto declaratorio de la misma, en cuanto hace a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional como referido a la oportunidad y conveniencia, sino  cognoscitivo y, por lo tanto, interpretativo. Al paso que los decretos que se dictan como consecuencia de su declaración responden a una competencia discrecional - el Presidente valora en cada caso lo que exige el interés público y escoge entre varias alternativas de acción -, tratándose del decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia. En este extremo, dominado por la interpretación - no por la discrecionalidad - el Presidente debe acertar, so pena de comprometer su responsabilidad política y penal, pues su apreciación está unívocamente vinculada a los criterios primarios de calificación de los únicos hechos que pueden sustentar la respectiva declaración. En cada momento histórico, conforme a dichos criterios, sólo habrá una solución que corresponda al correcto entendimiento de tales categorías constitucionales. De lo contrario, carecería de sentido la admonición del artículo 215 que hace responsables al Presidente y los Ministros "cuando declaren la emergencia sin haberse presentado algunas de las circunstancias previstas en el inciso primero". De otra parte, perdería toda sindéresis el control constitucional de los decretos dictados durante la emergencia, siendo su marco de referencia un presupuesto falaz y discutible. En fin, ni siquiera cabría imaginar los efectos de desestabilización institucional a que podría conducir abandonar al mero juicio de oportunidad y conveniencia, la verificación del presupuesto objetivo de la declaración de emergencia, vía franca para que el Presidente pueda a su arbitrio sustituir al Congreso en el ejercicio de la función legislativa. Lo expuesto torna imperioso el examen y escrutinio rigurosos, como lo ha decidido esta Corte, del decreto que declara la emergencia. La Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc, debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama. Se deduce de lo anterior, la necesidad perentoria de motivar adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la misma.  la Corte, por su parte, sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la preceptiva legal que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará a todos los medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva ocurrencia de las causales y motivos aducidos por el Gobierno para declarar cualquier estado de excepción. 25. La revisión constitucional de los decretos que se expiden como consecuencia de la declaratoria de emergencia, no necesita ser analizada en esta sentencia, y sólo brevemente se alude a ella para indicar que su examen completa el control jurídico instituído por el Constituyente sobre el ejercicio de los poderes excepcionales y que, por su parte, cumple la función de vigilar que la discrecionalidad del Presidente sea la adecuada para enfrentar la anormalidad y garantizar el inmediato retorno a la normalidad. La Constitución establece, para la fase que sigue a continuación de la declaración de la emergencia, esto es, para el ejercicio de las facultades extraordinarias que asume el Presidente y que entrañan un necesario margen de discrecionalidad, el siguiente límite que podría considerarse de orden dinámico: "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (CP. art. 215). EXAMEN DEL PRESUPUESTO OBJETIVO DE LA DECLARACION DE EMERGENCIA 26. El Presidente invoca como hecho que sustenta la declaratoria de emergencia, el siguiente: una significativa perturbación del clima laboral en el sector oficial originada en la falta de alza oportuna de salarios, extendida inclusive a los miembros de la fuerza pública, para conjurar la cual carecía - en razón del tránsito del régimen constitucional - de instrumento legal adecuado y que se tornaba en grave amenaza perturbadora del funcionamiento de la administración pública y el orden social del país. 27. La perturbación del clima laboral en el sector oficial es una circunstancia que a la luz de las informaciones recogidas por la Corte Constitucional, parece plenamente probada. Sobre su existencia real aseveran los Ministros de Gobierno, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional y de Trabajo y Seguridad Social. Un documento de inteligencia de la Dijín, da cuenta de una profusión de manifestaciones de los sindicatos y centrales de trabajadores, especialmente en el campo oficial en áreas vitales para la vida comunitaria como el sector eléctrico, petrolero, bancario y de comunicaciones, que acreditan un proceso de creciente tensión y cuyo contenido reivindicativo podía ser aprovechado para inducir un mayor grado de conflictualidad social por parte de las FARC y el ELN. En este informe se refieren varios indicios sobre la agitación que se estaba fraguando en el personal de agentes de la Policía Nacional de Santa Fe de Bogotá, originada en sus condiciones salariales, entre los cuales cabe resaltar la circulación de volantes que invitaban a una cesación en la prestación del servicio. En los informes de los expertos Doctores Oscar Rodríguez Salazar, Director del CES, y Alvaro Camacho Guizado, consultor de Fedesarrollo, ambos ajenos al Gobierno, no se desconoce la situación fáctica de agitación laboral presente en el sector oficial y que antecedió a la expedición del Decreto 333 de 1992, pese a que el último experto discrepa sobre la oportunidad de la medida. 28. Es un hecho público y notorio que para la época de ocurrencia de los hechos que integran el presupuesto objetivo de la declaratoria de la emergencia, no era posible, en razón de la situación de tránsito del régimen constitucional y del tiempo mínimo que debe transcurrir entre la presentación de un proyecto de ley y su aprobación por el Congreso, que el Gobierno, no habiéndose expedido la ley marco sobre salarios y prestaciones de los empleados públicos, pudiera dar respuesta a la perturbación laboral. 29. La grave perturbación laboral es un hecho distinto de la guerra exterior y de la conmoción interior. No obstante que la constitución, por las razones anotadas, mantiene un tratamiento diferenciado para las perturbaciones del denominado orden público político (CP art.213) y del orden económico, social y ecológico (CP art.215), no puede descartarse ab initio que la etiología última del estado de conmoción interior pueda residir en graves factores de tensión de orden económico o social. Por el contrario, parecería, si se revisa la historia, que ésta es la constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales, es la naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el insuceso que induce al estado de excepción. En el presente caso, la perturbación obedeció a la falta oportuna de aumento de salarios a los empleados públicos, incluídos en su condición de tales, los miembros de la fuerza pública; y, la falta oportuna de respuesta, no se debió a una falencia insuperable de los poderes de policía ordinaria, sino a la ausencia de un instrumento legal de política salarial. De otra parte, la agitación laboral, principalmente se manifestó como perturbación del orden social y no como conmoción interior. De ahí que la potenciación de la capacidad de respuesta del sistema frente a la tensión creada - objetivo de los estados de excepción - no fuera lógico buscarla en el incremento del poder de policía sino en la adopción de una medida económica: el alza de salarios. 30. Con el objeto de verificar si los hechos invocados en el decreto reunen intrínsecamente los demás criterios de calificación exigidos en la norma constitucional, es procedente precisar - frente a las situaciones concretas invocadas - el sentido de la enunciación del presupuesto fáctico contemplado en el estatuto fundamental como condición esencial para la declaratoria de emergencia. Una necesidad importante y extraordinaria e improrrogable en el tiempo es una hipótesis que entra en el concepto de hecho sobreviniente con aptitud para erigirse en amenaza grave e inminente del orden social. La necesidad extraordinaria es aquella que no puede ser satisfecha, en un tiempo razonable, a través de los medios de la legislación ordinaria. Esa necesidad es improrrogable en el tiempo y es importante si, en el contexto social y político del momento, su solución reviste carácter de urgencia y da respuesta a un interés vital para la sociedad, cuya negación puede y  tiene la aptitud para afectar la tensión social normal y desplazarla hacia un nivel crítico. 31. Los hechos aducidos por el Presidente en el Decreto examinado reunen,  a juicio de la Corte, las notas anteriores. Para hacerle frente al extenso clima de agitación laboral, el Presidente carecía de instrumentos jurídicos. Antes de la vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos era competencia del legislador que, regularmente confería facultades extraordinarias al Presidente, de modo que los emolumentos oficiales eran reajustados durante el primer mes de cada año. De acuerdo con la constitución actual, dicho régimen debe ser fijado por el Gobierno, ciñéndose a los criterios y normas  generales que  mediante ley señale el Congreso (CP art. 150-19) El manejo normal de la política laboral en el sector oficial, dió  paso a una situación súbita de anormalidad en la cual frente a manifestaciones de descontento laboral de variada intensidad, el Presidente carecía de medios idóneos para  encarar la situación. De otra parte, no era posible, que en un tiempo razonable, se pudiese dictar la ley marco del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Todavía  hoy setenta y cuatro (74) días después de decretada la emergencia no se ha expedido la mencionada ley. Sobra destacar que aparte del reajuste de salarios, ninguna otra medida era concebible para conjurar el creciente malestar laboral, de modo que sin instrumento legal, éste tendería a adoptar un curso impredecible, pudiendo llegar la tensión social hasta un nivel crítico. La pérdida del poder adquisitivo del salario real entre enero de 1991 y febrero de 1992, según cálculos del CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL, fue del orden del 42.34%. Este deterioro salarial marcado, requería de un inmediato reajuste, por lo menos para restablecerlo al nivel original, pues de lo contrario se hubiera continuado incubando un malestar social de incalculables proporciones, que, por lo demás, ya comenzaba a exteriorizarse a través de diversas manifestaciones. El acelerado deterioro del salario, particularmente, en este caso, del correspondiente a los empleados de menores ingresos, afecta un interés que no puede desconocerse como vital, dado que el salario es la base de la reproducción material de la existencia y sustento de la familia, núcleo esencial de la sociedad (CP art.42). La urgencia de la necesidad resulta igualmente convalidada por el contexto social y político del momento,que exigía una pronta solución al problema planteado, máxime si se tiene en cuenta que el deterioro salarial era creciente en el tiempo y su remedio, así fuese el simple paliativo del reajuste, no se conciliaba con la prevista duración mínima del proceso legislativo ordinario. No es cierto que una grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En principio, los decretos que se dicten en desarrollo de la emergencia, no tienen límite en razón de la materia. Lo decisivo es que tales Decretos tengan relación directa con las causas de la perturbación y se dirijan a conjurarla o a impedir la extensión de sus efectos. Es evidente que si la causa tiene raíz laboral, como es el caso del deterioro acelerado del salario de los empleados públicos, los Decretos tengan un contenido laboral ya que de lo contrario no se podría poner término a la emergencia. Si la consideración del trabajo como valor fundante del Estado impidiera la declaratoria de la emergencia - concebida como medio para contrarrestar un abrupto y grave deterioro salarial generador de un agudo malestar social -, en una situación tan particular como la que se refiere en esta sentencia, éste resultaría desplegando un efecto antinómico de su misma esencia protectora y defensora del trabajo, del trabajador y de su salario. En fin, si bien es cierto que el Gobierno no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los Decretos de Emergencia, nadie ha negado - y no lo podría hacer - que a través de ellos se puedan mejorar y con mayor razón evitar que se desmejoren. A la luz de las evidencias con que ha contado esta Corte y en razón de la naturaleza de los hechos expuestos, cabe advertir su aptitud para convertirse en grave amenaza del orden social. Este conjunto de circunstancias indican a la Corte que al apreciar la probabilidad real de amenaza que tales hechos entrañaban, el Presidente ha hecho uso adecuado del discreto margen de apreciación que en esta materia debe reconocérsele. La posibilidad de parálisis de la administración pública y la eventual y a todas luces ilegal cesación de funciones de los miembros de la fuerza pública, no podían ser descartadas si el horizonte del conflicto laboral hubiese continuado dilatándose. La potencialidad de grave daño social asociado a las crecientes manifestaciones de malestar y sus posibilidades de efectiva actualización, fueron justamente apreciadas por el Presidente. Es injusto con el cuerpo social y compromete la responsabilidad del Presidente - conciencia por excelencia previsora del sistema social - esperar a que la amenaza haga su tránsito ineluctuable a calamidad pública, para que entonces se decida a actuar. Esa exigencia no se lee en el artículo 215 de la Constitución. VIII.  DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, R E S U E L V E Declárase CONSTITUCIONAL el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". Comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                      Magistrado -Salvamento de Voto- JOSE GREGORIO HERNANDEZ G.  ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Magistrado FABIO MORON DIAZ            JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-004 DE MAYO 7 DE 1992, ESTADOS DE EXCEPCION/EMERGENCIA SOCIAL/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad (Salvamento de voto) La Corte no puede limitarse a verificar si el presupuesto objetivo alegado por el Presidente como causa de la declaratoria de emergencia, existe fácticamente o nó; por el contrario, su papel fundamental estriba en evaluar si a la luz del ordenamiento constitucional y principalmente de la manera como ella regula la dinámica normalidad-anormalidad, el hecho reputado como factor generativo de anormalidad puede, por su naturaleza y génesis, recibir ese calificativo y por ende, obtener el tratamiento propedeútico que su normatividad contempla para los de esa clase. El "margen de apreciación" que corresponde al gobierno durante los estados de excepción no equivale en modo alguno a potestad discrecional de apreciación de los hechos invocados como causa de la declaratoria ni mucho menos a facultad de decidir de manera arbitraria, desprovista de toda regulación por fuera de la omnímoda y caprichosa voluntad del actor. EMERGENCIA SOCIAL-Causales (Salvamento de voto) El deterioro del salario real, que es entendido como el hecho que dio origen a la agitación laboral, no puede considerarse como de carácter sobreviniente, puesto que no fue impredecible ni se presentó de improviso. La situación era grave y no existían medios de solución; pero no se trataba de una crisis en la sociedad sino de una crisis en el gobierno; de una crisis en la relación entre éste y sus súbditos, ocasionada por la puesta en marcha de una política de restricción de salarios. Permitir que el Presidente de la República haga uso de la declaratoria de excepción constitucional en este tipo de coyunturas es, ni más ni menos, convertir la norma constitucional en una herramienta a disposición de la política. Es claro que los conflictos laborales, propios de la dinámica obrero-patronal de nuestro sistema económico capitalista, a partir de la vigencia de la Carta de 1991 se ubican exclusivamente en el amplio universo de la normalidad y deben solucionarse mediante instrumentos jurídicos ordinarios, como corresponde a su nueva y privilegiada naturaleza constitucional. CONMOCION INTERIOR/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD(Salvamento de voto) La vigencia del principio de subsidiariedad, contemplado dentro de la normatividad del Estado de conmoción interior, fue extendida por la Corte al caso del Estado de Emergencia. De acuerdo con él, las medidas de excepción sólo pueden emplearse una vez se hayan hecho ineficaces los instrumentos ordinarios del Estado. La Corte entiende que este requisito se configuró al no existir en su momento un instrumento legal de política salarial, debido a que los términos constitucionales para el tránsito de un proyecto de ley en el Congreso impedían una respuesta oportuna a la perturbación laboral. No obstante, en el momento en que se expidió el decreto que se refería a la materia de la ley en curso en el Congreso, no se habían agotado aún los instrumentos ordinarios que tenía el Estado para resolver las crisis, en este caso la actuación de la cabeza de la rama legislativa. PROCESO R.E - 001 EN DEFENSA DE LA NORMALIDAD QUE LOS COLOMBIANOS HEMOS DECIDIDO CONSTRUIR Desde el tranquilo refugio de mi conciencia autónoma y en mi condición de autor del proyecto de fallo parcialmente improbado, el suscrito Magistrado expone las razones que lo han movido a salvar su voto y que aparecen agrupadas para mejor comprensión de cualquier curioso lector en los siguientes acápites: 1. El control material: discreto o inexistente? 2. El decreto 333 de 1992 es inconstitucional 3. La inexequibilidad diferida 4. Premio a la irresponsabilidad y agravio a la justicia 5. El Congreso, para qué? 6. La Corte Constitucional, para qué? 7. El Estado Social de Derecho y los Estados de Excepción 8. Control material por el Congreso? 9. Crisis Gubernamental, crisis social? 10.        Normalidad y anormalidad 11.        El trabajo: elemento esencial de la nueva legitimidad 1. EL CONTROL MATERIAL: DISCRETO O INEXISTENTE? Para comenzar con la exposición de las razones por las cuales me separo abiertamente de la sentencia, estimo pertinente manifestar que con relación al alcance de la competencia de la Corte en lo concerniente al control constitucional del decreto que declara el estado de excepción, hago míos los razonamientos que el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago expuso en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria del 15 de octubre de 1974 para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del Artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto estimo que ellos conservan toda su vigencia frente a la regulación que del estado de excepción hace hoy el artículo 215 de la Constitución de 1991. Movido por esta honda convicción procedí inmediatamente a solicitar al señor Presidente del Congreso el envío de informaciones escritas, precisas y pertinentes acerca de las circunstancias que impidieron a ese órgano culminar el trámite del proyecto en materia de fijación de salarios presentado por el Gobierno el 19 de diciembre pasado, así como sobre el estado de su tramitación en febrero 24 pasado. La respuesta reposa a folios 38 a 42 del expediente. Con el mismo fin solicité a los señores Ministros de Defensa, Hacienda, Gobierno y Trabajo informaciones relativas a la gravedad e inminencia de los hechos sobrevinientes que amenazaron perturbar el orden y que hicieron necesaria la declaración del estado de emergencia social, las cuales obran a folios 10 a 31. Aunque la sentencia de la Corte recoge en lo fundamental los planteamientos que acerca del control material me permití formular en el proyecto, no me propongo aquí reivindicar ninguna coautoría en la elemental tarea de interpretar y aplicar principios jurídicos que bien mirados son hoy evidentes acerca de la misión que esta Corte tiene como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta. Es, pues, mi voluntad que la modestísima cuota que pudiera corresponderme eventualmente en el nuevo rumbo de la jurisprudencia constitucional acrezca la porción de mis ilustres predecesores en la causa, ahora triunfante, del control constitucional integral y entre ellos, en primer lugar la que en justicia debe corresponderle al Magistrado Sarmiento Buitrago. Pero en virtud de lo anterior es claro, asímismo, que no comparto en absoluto la menguada concepción de un control material discreto, o, de un control material por parte del Congreso que ha sido acogida benévolamente en la sentencia. Porque como espero demostrarlo, tal concepción reduce a su mínima expresión el control jurídico amplio que enhorabuena la Constitución de 1991 ha confiado a esta Corte en defensa no sólo de los derechos fundamentales y de los transitorios intereses de un gobierno sino también y en forma prevalente, de los intereses de la nación colombiana. En efecto, en los términos en los que la decisión de mayoría concibe el "margen de apreciación y discrecionalidad" que corresponde al Presidente de la República en los Estados de Excepción y especialmente en la Emergencia, es claro que el control material es a tal punto discreto que deviene en inexistente. En el Considerando 17 se afirma que: "... la Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad. (p. 23). Sin embargo, en el Considerando 18, a renglón seguido se señala: "Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad (p.23). "... Y en el Considerando 24 se agrega: "... la Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc., debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, pues no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones..." (p. 28). En mi opinión, la Corte no puede limitarse a verificar si el presupuesto objetivo alegado por el Presidente como causa de la declaratoria de emergencia existe fácticamente o no; por el contrario, su papel fundamental estriba en evaluar si a la luz del ordenamiento constitucional y principalmente de la manera como ella regula la dinámica normalidad-anormalidad (para hablar en los mismos términos de la sentencia), el hecho reputado como factor generativo de anormalidad puede, por su naturaleza y génesis, recibir ese calificativo y por ende, obtener el tratamiento propedeútico que su normatividad contempla para los de esa clase. Por ello, insisto en afirmar, como lo hacía en el párrafo final que resultó eliminado del considerando concerniente al alcance de la competencia de la Corte pese a haber aprobado la Sala Plena la tesis del control material que era conclusión necesaria de las premisas que lo antecedían y que si fueron acogidas, que el "margen de apreciación" que corresponde al gobierno durante los estados de excepción no equivale en modo alguno a potestad discrecional de apreciación de los hechos invocados como causa de la declaratoria ni mucho menos a facultad de decidir de manera arbitraria, desprovista de toda regulación por fuera de la omnímoda y caprichosa voluntad del actor. Considero que ello es así pues tales estados se sustentan en supuestos fácticos consagrados en las propias normas que los regulan, que deben ser apreciados por la Corte mediante criterios objetivos y razonables en el momento de juzgar la constitucionalidad de su declaratoria. Por esto, sostener, como se hace en la sentencia que: "18. ... El obligado y permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo colocan en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas necesarias para su conjuración" (El énfasis es mío). Y que: "La escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público -en cualquiera de sus manifestaciones- es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban tomarse (pp. 23-4)". Me conduce a la pregunta: Y si ello es así, entonces para qué control político y control jurídico? Es que acaso la Corte Constitucional no dispone de condiciones y elementos que le permitan pronunciarse con autoridad acerca de los supuestos fácticos aducidos por el gobierno como razones de la declaratoria de un estado de excepción?  Y si carece de ellos, cómo puede al propio tiempo afirmar que realiza un control material sin incurrir en grave contradicción? Hecha la anterior aclaración, continuaré exponiendo, ahora con mayor tranquilidad, las razones fundamentales de mi disentimiento de la sentencia en el orden que he anunciado. 2. EL DECRETO 333 DE 1992 ES INCONSTITUCIONAL Considero que este decreto es a todas luces inconstitucional por cuanto los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social no reunen las características o calidades que la Carta exige, por las siguientes razones: A.         Tales hechos no son sobrevinientes; B.          Tampoco tienen la gravedad que la norma, la    jurisprudencia y la doctrina exigen; C.          Ni son distintos a los que dan lugar a los demás         estados de excepción. A. Los hechos no son sobrevinientes "Nuestro sistema capitalista de estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económico, está diseñado con suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación, la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por tanto sobreviniente." (Magistrados Ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín y Ricardo Medina Moyano. C.S.J. Sentencia de Sala Plena de febrero 23 de 1983. Gaceta Judicial, Tomo CLXXV No. 2413, pp. 68 ss). Por la particular autoridad que le confiere el no ser un pronunciamiento de validez simplemente coyuntural, he querido tomar como epígrafe en esta parte la afirmación de los Magistrados Ponentes de la sentencia del 23 de febrero de 1983, los cuales señalaron claramente la naturaleza propia del hecho sobreviniente en términos que hoy conservan su plena vigencia. La sentencia que es materia de este salvamento sostiene que: "16.  El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un límite crítico". (P. 22; Enfasis fuera de texto). Empero, causa a lo menos perplejidad el examen que del "presupuesto objetivo" de la declaración de emergencia se hace a partir del Considerando 26 pues, contrariamente a lo afirmado, se confiere carácter de anormalidad a hechos que mal podrían considerarse como sobrevinientes, por ser absolutamente normales, según pasa a sustentarse: a) Como en su momento tendré ocasión de exponerlo con algún detalle, el problema salarial es inherente al tema del trabajo que, por mandato constitucional, es valor fundamental del Estado colombiano. nada de lo que concierna al trabajo, puede, pues, sorprender o coger desprevenido al Estado. Lo afirmado no significa que ignore, como lo da a entender la sentencia en la página 32, "... que una grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia...".  Ciertamente pueden surgir por este motivo crisis amenazantes de tal magnitud, que ameritan la declaratoria de la emergencia. En todo caso, no es esta la situación, pues la reivindicación salarial y su presión a través de manifestaciones, huelgas y demás formas de activismo laboral, en cuanto reconocidas como legítimas por el orden constitucional, no se inscriben dentro de la anormalidad. b) Es ya una costumbre cíclica que a principios de cada año se agite el clima laboral: Las centrales, sindicatos y agrupaciones obreras entran entonces en el proceso de negociación colectiva con base en los pliegos de peticiones, y la simultánea escalada alcista de precios -habitual en los primeros meses del año- contribuye a un calentamiento del clima laboral. Así que la agitación laboral propia del sistema democrático y del estado social de derecho, y connatural en sistemas de esta índole, se agudiza siempre por esta época. No es, pues, un fenómeno sobreviniente. c) Si, coyunturalmente, ese habitual clima de agitación laboral estuvo más tenso que de ordinario este año, ello es atribuíble en forma determinante a las medidas tomadas por el gobierno para controlar la inflación. Así lo reconoce el propio gobierno, como consta en el informe que, a propósito de las causas que determinaron la emergencia, los ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y Trabajo enviaron a esta Corte: "En los días anteriores a la declaratoria de emergencia, el Gobierno Nacional había registrado una significativa perturbación en el clima laboral, particularmente por una circunstancia extraordinaria y coyuntural, como era la demora en el aumento de los salarios de los empleados públicos, que ya de suyo venían deprimidos por haberse ajustado solamente el 22%, en enero de 1991". (Subrayas fuera del texto; Cfr. fl. 10). El deterioro del salario real, que es entendido como el hecho que dio origen a la agitación laboral, no puede considerarse como de carácter sobreviniente, puesto que no fue impredecible ni se presentó de improviso. La existencia de un índice del 42.34% de disminución del poder adquisitivo de los salarios se dio por un proceso de acumulación, en el que mes a mes la situación se agravaba en un porcentaje casi constante. Por tanto, a nadie tomó por sorpresa la agitación social que resultó de las medidas anti-inflacionarias. b. Los hechos no tienen la gravedad que la norma, la jurisprudencia y la doctrina exigen Los hechos que aparecen invocados en los considerandos del Decreto 333 que, según el Presidente de la República condujeron a la declaratoria de Emergencia Social, son fundamentalmente los siguientes: - Una significativa perturbación del clima laboral en el sector oficial. - La falta de alza oportuna de salarios en dicho sector. - La extensión de la perturbación a miembros de la fuerza pública. Estos hechos fueron explicados en la comunicación que los Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa, y Trabajo, enviaron al suscrito que a la sazón actuaba como Magistrado Sustanciador (Cfr. folios 10 a 13), a la cual anexaron un informe de inteligencia acerca de las "Perspectivas-Jornada nacional de protesta". Sin desconocer en modo alguno la potencialidad perturbadora de varios de tales hechos, este Magistrado estima que, sin embargo, ellos no tenían en su conjunto la gravedad que tanto el artículo 215 como la jurisprudencia y la doctrina exigen para declarar un Estado de Emergencia. Baste a este propósito recordar que ya desde la carta que el entonces Presidente Lleras Restrepo dirigió a los directorios de los dos partidos históricos en Mayo de 1969, se ponía de presente que el Artículo 122 de la Constitución -antecedente necesario e inmediato del régimen actual en materia de estados de excepción-, solo podía decretarse: "... ante una crisis, es decir, ante un hecho que interrumpa o altere el curso regular de las cosas: un desastre natural; hechos anormales en el orden económico o social. Así, por ejemplo, no creemos nosotros que se puede declarar el estado de emergencia para dictar una tributaria. Pero, en cambio, si llegare a estallar en el mundo un conflicto bélico y, como consecuencia de él, descendiere súbitamente el producto de los derechos de aduana y se alterara el aprovisionamiento del país en artículos esenciales, podrá decretarse el estado de emergencia y establecerse con carácter transitorio una contribución extraordinaria o racionarse el consumo de los productos escasos". Refuerza la interpretación que vengo sosteniendo el que en los posteriores desarrollos de esta norma, la Corte Suprema de Justicia haya considerado que la crisis debe tener la entidad objetiva de una calamidad. Así se desprende no solo de la sentencia del 23 de febrero de 1983, sino de varias otras providencias de la Corte Suprema y a las cuales me remito. Este planteamiento está expuesto con suficiente amplitud en el concepto del Dr. Gallón, reconocida autoridad en este específico tema, quien concluye que: "... la causal para decretar el estado de emergencia es la ocurrencia de una grave calamidad pública. La perturbación o amenaza de perturbación del orden económico no podría dar lugar a la invocación del artículo 215 sino cuando implicara una grave calamidad pública. Lo mismo debe decirse de la perturbación o amenaza de perturbación del orden social y del orden ecológico". Pero lo sucedido tampoco llegó a configurar una amenaza extraordinaria del orden, razón por la cual habría sido igualmente inadecuado declarar por su causa un estado de conmoción interior. La agitación laboral que se presentó es un hecho normal de la convivencia democrática. El fallo de la Corte no explica como los hechos que dieron origen a la declaratoria revestían la gravedad que exige la emergencia. Primero, porque no existe claridad respecto de si la declaratoria se dio por la existencia de una perturbación del orden social o de una amenaza, o de ambas, como lo afirman las consideraciones del decreto. Se dice que existió un clima de agitación laboral, pero no se establecen sus magnitudes. Se afirma que había un malestar de incalculables proporciones, sin que apareciesen probadas la inminencia y la gravedad de la amenaza de perturbación. Contra la opinión del fallo, aquí es preciso dejar sentado que nunca se presentó una perturbación laboral, puesto que no se había llevado a cabo huelga ni manifestación alguna; apenas los sindicatos y unos volantes habían anunciado la realización de dichas acciones. Tampoco se trataba de una amenaza de las requeridas para decretar una emergencia, puesto que el ejercicio de los derechos civiles y sociales no puede entenderse como una grave calamidad pública, ni tampoco como un atentado contra las instituciones admitiendo, en gracia de discusión, que el Estado de Emergencia pueda declararse en casos distintos de una grave calamidad pública actual o inminente. c. Los hechos no son distintos a los contemplados en los demás Estados de Excepción El artículo 215 de la Constitución Nacional, siguiendo la pauta vigente desde 1968, exige para la declaratoria de la emergencia que los hechos sean distintos a los contemplados para los casos de "guerra exterior" y de "conmoción interior"; es decir, que se refieran a perturbaciones del "orden público no-político". En la Asamblea Nacional Constituyente fue negada por significativa mayoría la propuesta del Gobierno Nacional de introducir un Estado de Alarma, como una situación adicional de excepción. Quiso con ello el Constituyente impedir que se consagrara un estado de excepción para situaciones no-excepcionales, y, por sobre todo, mantener la clara diferenciación entre el orden público político y el orden público económico o social, afectado por graves calamidades públicas. No se pueden conjurar las perturbaciones que afectan a aquél a través de la norma contemplada para éste y viceversa. De ahí que la norma exija que para declarar el Estado de Emergencia, sea menester que los hechos motivadores de la misma sean distintos de los del orden público político. Los informes que el Gobierno Nacional allegó a esta Corte y la motivación misma del Decreto, indican que las medidas se tomaron para conjurar una serie de actividades propias de los mecanismos de presión laboral, y una escalada de la ofensiva guerrillera. En particular, preocupaba el eventual paro en la policía nacional. Este tipo de hechos son claramente de índole política. De hecho, la historia demuestra que en ocasiones similares estas situaciones se controlaban a través de las medidas de Estado de Sitio (orden público político). Este tipo de situaciones eran precisamente las que se contemplaban en la fracasada propuesta del estado de alarma. A lo sumo cabrían en la figura del Estado de Conmoción Interior. Pero aplicarlo a situaciones de política laboral y de actividad subversiva, implica un estiramiento imposible de la figura de la emergencia. En este punto, es pertinente la autorizada opinión del Dr. Gustavo Gallón, que este Magistrado comparte en su totalidad: "Puede ser una perturbación que no tenga características graves, y que se inscriba simplemente dentro del normal desarrollo de los conflictos que se presentan a diario en cualquier sociedad, sea que se tramiten dentro de la legalidad o por fuera de ella. O puede tratarse también de una perturbación excepcionalmente grave, "que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", caso en el cual eventualmente podría dar lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior, regulado por el artículo 213 de la constitución. Pero de ningún modo podría encajar en el artículo 215 para motivar una declaratoria del estado de emergencia, pues no tiene las características de imprevisibilidad, irresistibilidad y rareza, propias de una catástrofe, una tragedia o un desastre". (Subrayas fuera de texto; Cfr. Fl. 60). Acerca de la distinción entre los supuestos de la emergencia, de la guerra exterior, y de el estado de conmoción interior, es desconcertante la tesis expuesta en el párrafo 29, según la cual una agitación laboral pueda manifestarse como "perturbación del orden social" (causal entonces para decretar el Estado de Emergencia) y no como conmoción interior. Con el anuncio de una serie de acciones de los trabajadores para defender su salario, se presenta la posibilidad de una perturbación laboral, por la eventual realización de huelga y manifestaciones, circunstancia ésta que se enmarca dentro del orden público político. Por eso no es un evento distinto de los previstos en el artículo 213 C.N., razón por la cual no puede dar lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia. Por lo expuesto, no entiendo cómo, si la sentencia sostiene que "el gobierno no puede arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país, o constitutiva de grave calamidad pública" (pág.. 26) sí pueda la Corte hacer tal definición por fuera del "ámbito conceptual y significativo de tales conceptos".  No es esto una contradicción? 3. LA INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA Plenamente consciente de que el Juez del estado social de derecho no es un instrumento mecánico al servicio de un ciego racionalismo sino un conciliador del derecho positivo con los dictados de la equidad propios de una situación concreta y que debe, por tanto, evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho vigente, el suscrito Magistrado no ignoró en ningún momento los efectos sociales de su propuesta de declarar inexequible el Decreto 333 de 1992. Por eso, propuso, en forma simultánea, que dicha inexequibilidad tuviera efecto diferido a fin de no hacer recaer injustamente sobre los asalariados las consecuencias negativas del fallo y lograr la efectiva supremacía e integridad de la Carta. Como se arguyera que era preciso que el efecto diferido encontrara soporte adecuado en una norma no de simple estirpe constitucional sino de rango constitucional, oportunamente presenté un proyecto encaminado a adicionar el actual estatuto de la Corte con un artículo del siguiente tenor: "Artículo 52 A Nuevo:  Efectos de las decisiones. La Sala Plena de la Corte determinará en cada caso el momento a partir del cual surtirán efectos sus decisiones". Era mi propósito también el de contribuir modestamente a que se zanjara desde ahora la vieja e inconclusa disputa acerca de los efectos constitutivos, declarativos o especiales de los fallos de constitucionalidad. Puse de presente, además, que no encontraba tan obvia la existencia de una norma de rango constitucional que sirviera de fundamento sólido a lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 21 del decreto 2067 de 1991 en materia de efectos de los fallos de la Corte. Sin desconocerle alguna bondad al proyectado artículo, mi propuesta fue finalmente derrotada por considerársela no solo inconstitucional sino inoportuna y en contradicción lógica con la presunta naturaleza de la inexequibilidad que hace imperativo su cumplimiento inmediato. Nada pudieron pues las exigencias de la actual realidad social del país contra un racionalismo a ultranza, contra un perverso fundamentalismo jurídico que, por lo visto, terminaron por prevalecer. Con todo, debo reconocer que tal vez mi propuesta haya perdido su carácter de necesidad inmediata por virtud de la próxima sanción de la ley marco de salarios. 4. PREMIO A LA IRRESPONSABILIDAD Y AGRAVIO A LA JUSTICIA En el informe sobre las causas de la declaratoria de emergencia social que solicité a los señores Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y Trabajo se reconoce expresamente la incidencia que ha tenido en el actual clima de agitación laboral medidas tomadas por el gobierno para controlar la inflación. Los términos utilizados no permiten abrigar duda alguna al respecto y es oportuno reproducirlos textualmente: "En los días anteriores a la declaratoria de emergencia, el Gobierno Nacional había registrado una significativa perturbación en el clima laboral, particularmente por una circunstancia extraordinaria y coyuntural, como era la demora en el aumento de los salarios de los empleados públicos que ya de suyo venían deprimidos por haberse ajustado solamente el 22% en enero de 1991" (Subrayas fuera de texto. Cfr. folio 10). Como es claro que la depresión de los salarios registrada en el presente año tuvo su origen en el deficiente reajuste decretado en enero de 1991, cabe entonces preguntar con explicable curiosidad y pertinencia: Quién hizo este reajuste y por qué tan sólo ahora se reconoce que el 22% era una cifra manifiestamente injusta? De otra parte, en las informaciones que el señor Presidente del Congreso remitió al suscrito Magistrado aparece claramente que el proceso de discusión de la ley marco de salarios se venía adelantando en forma absolutamente normal. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el proyecto fue presentado por el Gobierno a la consideración del Parlamento tan solo el 19 de diciembre de 1991, vale decir, horas antes de que se clausuraran sus sesiones. Además, si se repara en el iter legislativo que este había cumplido, asiste plena razón al señor Presidente del Congreso cuando afirma que su trámite nada tuvo que ver con la declaratoria de la emergencia social. Todo lo anterior evidencia que la conducta del gobierno en la regulación de los salarios, dentro del contexto de su política macroeconómica enderezada a controlar la inflación como supremo y casi único desideratum, ha sido precisamente una de las causas determinantes de la perturbación laboral que aparece en las motivaciones de decreto 333 de 1992. Si, como es sabido, al ciudadano común no le es permitido alegar su propia culpa para eximirse de responsabilidad, puede hacerlo, en cambio, un gobierno, que reconoce sin pudor alguno su omisión grave? En estas condiciones, de acuerdo con la justicia propia de un Estado Social de Derecho debe premiárselo habilitándolo precisamente para expedir normas que corresponden al Congreso a fin de conjurar una calamidad que el gobierno ha contribuído en alto grado a desencadenar, actuando en forma que hace recordar a un aprendiz de brujo? Podemos contemplar tranquilamente la aparición de minicrisis parcial o totalmente autogestadas como motivación para acudir a la emergencia sin agraviar la justicia? 5. EL CONGRESO: PARA QUE? Es bien sabido que los estados de excepción han sido consagrados en la Carta para hacer frente a hechos sobrevinientes que lleguen a adquirir las proporciones de una calamidad pública real o potencial y que no puedan ser afrontados con los instrumentos jurídicos ordinarios. Así lo ha señalado con especial claridad el Magistrado Sarmiento Buitrago en su salvamento de voto en los siguientes términos que considero oportuno reproducir: "Los hechos enunciados como motivación del estado de emergencia, son crónicos en la economía nacional: décadas de años lleva el gobierno tratando de congelar precios, de mantener el valor real de los salarios, de soportar huelgas de maestros y empleados por falta de pago de salarios; de buscar la estabilidad del precio del café y principalmente de evitar el desequilibrio fiscal y el déficit de tesorería. Es propiamente un estado de normalidad dentro de la anormalidad económica que sufre no solo Colombia sino el mundo entero, incluyendo a los países desarrollados. La emergencia está instituída para cuando sobrevengan hechos de tal anormalidad que perturben gravemente la misma anormalidad que es propia de la economía nacional" (C.S.J. Sala Plena. Salvamento de voto a la sentencia de octubre 15 de 1974. Subrayas fuera de texto. G.J. No. 2390-2391, p. 431). Todo lo cual pone de presente que a dichos estados sólo debe acudirse en circunstancias excepcionalmente graves. No en aquellas otras alteraciones propias de una comunidad en la cual el conflicto social encuentra instrumentos de solución acordes con los imperativos de la normalidad y la dignidad humana. Una interpretación tolerante y laxa de los requisitos de los estados de excepción por parte de esta Corte, bien puede llevar a cualquier gobierno a querer siempre sustituír al Congreso con el fácil expediente de la declaratoria de emergencia. En efecto, guardadas proporciones, 2160 horas en las que de acuerdo con la Carta el gobierno puede hacer uso anualmente de dichos estados, le permitirían expedir a través de dicho recurso un número de normas igual o superior, tanto en calidad como en cantidad al que el Congreso produce en una legislatura ordinaria. Recuérdese al respecto que en el presente año ya se ha recurrido a dicho expediente en 2 ocasiones y que en desarrollo de las dos emergencias decretadas con un intervalo menor a dos meses, se han expedido 3 decretos. En estas condiciones el ciudadano común tiene motivos suficientes para preguntarse, preocupado con razón por la destinación de sus impuestos: el Congreso, para qué? 6. LA CORTE CONSTITUCIONAL: PARA QUE? No habiendo encontrado todavía respuesta satisfactoria a su interrogante, éste mismo ciudadano que creía ingenuamente que la Constitución le había dado en la Corte la más preciada guardiana de sus intereses, encuentra que es ella, paradoja de paradojas, quien le recomienda en su sentencia que: "19. El control no puede tornar anodino el instrumento de excepción... La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado. (Cfr. p. 23; Enfasis fuera de texto) "..." Entonces, anonadado o próximo ya a la desesperación, sólo le quedará el consuelo de reconocer, en la honrosa compañía de Shakespeare, que lo que resta definitivamente es el silencio. 7. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y LOS ESTADOS DE EXCEPCION El argumento según el cual la declaratoria del estado de excepción se justifica en el Estado Social de Derecho, en vista de que el ejecutivo, a través de este recurso puede desarrollar mejor sus postulados de compromiso y solidaridad social, carece de validez. En primer lugar razones de este tipo han tenido todos los regímenes que postulan una concentración de poderes; poco importa que la justificación se haga en nombre de la justicia social, de la libertad, de la verdad o de la voluntad general; lo grave no está en la justificación sino en lo justificado, en el mecanismo de excepción; "lo grave -como dice Martín Krielle- no es el derecho de excepción para momentos excepcionales, sino el abuso del derecho de excepción en situaciones normales" (Introducción a la Teoría del Estado; Depalma, 1981, p. 200). Es bien conocida la entronización de las ideas absolutistas mediante la interpretación extensiva de la prerrogativa de excepción (Auctoritas, non veritas facit legem) durante el gobierno de los reyes Jacobo I y Carlos I en Inglaterra. También es bien conocido que los orígenes del Constitucionalismo tuvieron lugar en aquella época, una vez el pueblo inglés impuso restricciones y controles a la posibilidad que tenían los reyes de interpretar las prerrogativas constitucionales. En segundo lugar, la idea del Estado social de Derecho no debe interpretarse como una muletilla más o menos vacía, como un tópico que en el mejor de los casos se refiere a una especie de solidaridad entre gobernantes y gobernados en aras de una sociedad libre e igualitaria. Si la libertad e igualdad son un propósito cierto en el Estado Social de Derecho, en todo caso ello no se logra a través de la inocente pretensión del entendimiento entre todos los intereses y poderes sino justamente en la aceptación de dichas divergencias para el establecimiento de relaciones basadas en el control y en el respeto de las reglas de juego constitucionales. Por lo demás, suplantar el control jurídico por el control político del parlamento en la utilización de los estados de excepción, significa, en teoría constitucional, una limitación difícil de aceptar y en la práctica institucional colombiana una ingenuidad difícil de creer. 8. CONTROL MATERIAL POR EL CONGRESO? La decisión de mayoría confiere un inusitado énfasis al control político que la Constitución otorga al Congreso respecto del decreto que declara un estado de excepción y los que en desarrollo de él se expidan. En efecto, en ella se sostiene: "13. Los estados de excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a no decaer ni siquiera en épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de excepción se modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad, ella se mantiene. En los estados de excepción, primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que este órgano de poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del Gobierno". "14. En los Estados de Excepción ... la función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus atribuciones". "21. Entre los varios objetivos a los cuales se endereza el control político que corresponde ejercer al Congreso bajo los Estados de Excepción, cabe destacar el relacionado con el concreto ejercicio de la discrecionalidad del poder presidencial en estas situaciones...". "22. El acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente..." (Enfasis fuera del texto). Se olvida así que el control político difiere sustancialmente por sus fines, efectos y alcance del jurídico, pese a que en el considerando 20 (pp. 23 y 24) se alude al artículo 215 de la Carta que consigna meridianamente la distinción entre ellos. En esa forma incurre la sentencia además en grave ingenuidad, pues con imperdonable desconocimiento del acontecer nacional confunde el plano de lo normativo- formal con el de lo fáctico-real, al fundamentar las consideraciones sobre ese tipo de control en el modelo gobierno-oposición como si éste se vivenciara y practicara en nuestro país a un nivel distinto del discurso y el simbolismo políticos. Lo dicho no debe entenderse en desmedro del reconocimiento que me merece el órgano legislativo como piedra angular del escenario democrático. No puede ignorarse que la dinámica de lo político en un sistema como el colombiano incide significativamente en la realidad del control. Este no pasa de ser una utopía en regímenes como el nuestro que se caracterizan porque el partido victorioso dominante en el ejecutivo es también el mayoritario en el órgano legislativo y en los que los partidos distintos del de gobierno, que por razones ideológicas podrían hacer oposición-control al gobierno, son tan minoritarios que su capacidad real de influir en las decisiones políticas es sensiblemente limitada o en la práctica casi inexistente, a lo cual se agrega como factor debilitador de la capacidad controladora el que además sean parte integrante del gobierno. El juez no puede ser parte. 9. CRISIS GUBERNAMENTAL, CRISIS SOCIAL? Desde tiempos remotos las personas que ejercen el poder han despertado la fascinación de los individuos. La expresión más extrema de este sentimiento se encuentra en el absolutismo. Bossuet, por ejemplo, sostenía sin vacilar que todo el Estado se encontraba contenido en el príncipe, y que, en consecuencia, el pueblo quedaba absorbido por éste. (Politique tirée des propres paroles de l'Ecriture Sainte, II, 2-1). El absolutismo desconoce toda relación de confrontación entre gobernantes y gobernados, y, en consecuencia, identifica toda crisis del gobierno con una crisis de la sociedad. Esta fascinación absolutista parece inspirar el fallo de la Corte Constitucional: una crisis gubernamental, ocasionada por el conflicto entre el Estado-patrón y la sociedad-trabajadora, y enmarcada dentro de una política de apertura económica, desencadenó un amenazante descrédito para el gobierno que fue interpretado por la Corte como una amenaza de crisis para la sociedad. Basta una mínima información sobre los orígenes modernos del constitucionalismo para reconocer que las relaciones entre gobernantes y gobernados están fundadas en la confrontación y por lo tanto en el control del ejercicio del poder. En consecuencia, una crisis del gobierno no siempre conlleva perjuicios para la sociedad; más aún, en ocasiones existe una especie de derecho ciudadano a que las crisis de los gobiernos conduzcan a la caída de los mismos o por lo menos a su descrédito. El marasmo de la vida institucional colombiana no estará, precisamente, en la dificultad para llevar las crisis institucionales y de gobierno hasta sus últimas consecuencias, impidiendo de esta manera que la solución final provenga de la sociedad civil? Esta preocupación desmedida por la suerte política de los gobernantes se manifiesta en la argumentación de la Corte al trivializar de tal forma el concepto de gravedad social que el mismo queda reducido a una gravedad gubernamental. La situación era grave y no existían medios de solución; pero no se trataba de una crisis en la sociedad sino de una crisis en el gobierno; de una crisis en la relación entre éste y sus súbditos, ocasionada por la puesta en marcha de una política de restricción de salarios. Permitir que el Presidente de la República haga uso de la declaratoria de excepción constitucional en este tipo de coyunturas es, ni más ni menos, convertir la norma constitucional en una herramienta a disposición de la política. Además, es permitir que la decisión de aplicar la constitución en forma plena, o de aplicarla en la forma restringida que supone el estado de excepción -aunque esté previsto por el derecho- dependa de la buena o mala posición del gobierno frente a la sociedad. Acaso es necesario recordar la historia de los pasados 45 años en Colombia para respaldar esta idea? 10. NORMALIDAD Y ANORMALIDAD El término normalidad, como el término norma, es ambiguo; con él se puede hacer referencia a una situación sometida a reglas o a una situación desprovista de manifestaciones excepcionales. Una tentación frecuente de los juristas consiste en confundir las dos acepciones y en pensar que siempre que el derecho regula una situación, en sentido jurídico, la normaliza, en sentido sociológico. Esta confusión ha sido favorecida por el positivismo jurídico al desconocer la separación entre legalidad y legitimidad. La decisión tomada por la Corte Constitucional se vale de esta ambigüedad para minimizar la gravedad de la decisión gubernamental de recurrir al estado de excepción, con el argumento de que al estar previsto por el texto constitucional se trata de una solución jurídica y por lo tanto de una solución legítima o normal. De esta manera, por su origen jurídico, el concepto de régimen de excepción constitucional "se normaliza", se banaliza; así se llega al resultado paradójico de un estado de excepción nada excepcional. Al eliminar las fronteras semánticas que separan lo normal de lo anormal se desvanecen las fronteras jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla y, en consecuencia, la opción entre lo uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y no de la interpretación jurídica. Dicho de otra manera: la norma constitucional que define la excepción se convierte en una norma política que define la regla. Pero eso no es todo; es bien sabido que el derecho, regula los comportamientos sociales no sólo a través de su capacidad para establecer sanciones, facultades y premios, sino también a través de su capacidad para crear representaciones colectivas acerca de las relaciones lícito/ilícito, legítimo/ilegítimo y también normal/anormal. En este sentido, el derecho construye la realidad social a partir de su propia enunciación y fijación del sentido de las relaciones anotadas. De acuerdo con esto y con la decisión de la Corte, no fue suficiente la promulgación de una nueva constitución para que los colombianos pudiésemos disfrutar de los beneficios de una idea de anormalidad constitucional realmente excepcional. Es justamente en este punto en donde se encuentra la divergencia fundamental que me separa de la decisión mayoritaria de la Corte: interpretar con ligereza y complacencia el recurso a los estados de excepción es desconocer la separación cualitativa de tipo axiológico entre la normalidad y la anormalidad, que consiste simple y llanamente en que lo primero es un beneficio y lo segundo un mal necesario. La Corte con su interpretación parece afirmar que el estado de excepción no sólo es un mal necesario para épocas calamitosas, sino también un bien conveniente para tiempos difíciles. En el momento de clausurar las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente el señor Presidente presentó la Carta de 1991 como un documento llamado a iniciar una nueva era política para Colombia y a demostrar que la nueva democracia que se comprometió a entregarle a sus ciudadanos puede funcionar y que no se trata de una simple utopía ni de un ejercicio académico o de un invento de laboratorio. Por tanto, es frustrante en alto grado, por decir lo menos, que sea precisamente la Corte, vale decir la guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, la misma que en su primer fallo declare a todos los vientos que las aspiraciones de millones de colombianos a un normal funcionamiento de sus instituciones jurídicas y dentro de los marcos propios de la nueva legalidad, están aún lejanas; que debemos resignarnos todavía a hacer uso de instrumentos que prolongan, reproducen y refuerzan la anormalidad a través de los denominados estados de excepción, defendidos en la sentencia de la cual me aparto con la cobertura de un conceptualismo jurídico aparentemente inocuo. 11. EL TRABAJO: ELEMENTO ESENCIAL DE LA NUEVA LEGITIMIDAD Debo observar además que -como lo afirmé en la ponencia derrotada- cuando el constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la construcción de la nueva legalidad. Así se desprende claramente del texto de la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y acogida finalmente por ella, en el sentido de reconocerle en forma expresa al trabajo en forma expresa al trabajo la categoría del fundamento esencial de la República unitaria. En dicha propuesta se pone de presente que: "... se trata de superar, con todas sus consecuencias la concepción que ve en el trabajo únicamente un derecho humano y una obligación individual y social... "No se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo humano se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluidos en la carta así como factor indispensable de integración social". (Subrayas fuera de texto; Cfr. Perry Guillermo, Serpa Horacio y Verano Eduardo. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 63. Gaceta Constitucional, martes 19 de 1991, p. 2). Con tales antecedentes, resulta imposible aceptar que las consecuencias de no haberse producido oportunamente un alza de salarios en el sector oficial puedan configurar una calamidad pública de tal naturaleza que amerite un tratamiento jurídico excepcional, como lo es la declaratoria de emergencia. Muy por el contrario, el Constituyente se propuso incorporar la materia laboral en el preciso marco de lo cotidiano y normal, queriendo con ello significar también que su tratamiento jurídico no ha de adquirir normalmente la naturaleza de lo excepcional o inusual o sobreviniente. En su afán de contribuír solícitamente a la solución de problemas coyunturales del actual Gobierno, la Corte muestra en esta sentencia una notoria indiferencia ante las necesidades permanentes de la Nación. No de otra manera puede explicarse su reticencia bien notoria a reconocer que siendo hoy el trabajo, por expresa voluntad del constituyente plasmada en el artículo primero de la Carta, materia prima indispensable para la construcción de la nueva legitimidad, los conflictos laborales no pueden ser relegados a las oscuras tinieblas de la anormalidad acudiendo al cómodo expediente de distinguir ante conflictos simplemente normales o graves perturbaciones. Al proceder así se desconoce claramente la letra y espíritu de la Carta como la voluntad del Constituyente que quiso reconocer al trabajo una preeminencia en el estado social de derecho sólo parangonable con la dignidad humana. Es claro entonces que por virtud de todo lo anterior, los conflictos laborales, propios de la dinámica obrero-patronal de nuestro sistema económico capitalista, a partir de la vigencia de la Carta de 1991 se ubican exclusivamente en el amplio universo de la normalidad y deben solucionarse mediante instrumentos jurídicos ordinarios, como corresponde a su nueva y privilegiada naturaleza constitucional. En efecto, las tensiones laborales propias de la relación capital-trabajo, que generalmente aumentan con ocasión de la discusión de los asuntos salariales; el ejercicio de los derechos constitucionales de huelga, reunión y manifestación, y la protesta social, no constituyen más que el acontecer ordinario de un sistema político bajo un Estado Social de Derecho y de democracia participativa. El conflicto cotidiano entre intereses sociales contrapuestos, son ya desde la concepción liberal de Kant en su "Filosofía de la Historia", no solo el fundamento de la existencia de la democracia, sino también el motor de su evolución. Por ello un Estado que tenga como principios rectores la protección de los intereses sociales y la participación, no puede rechazar la concreción de estos como perturbaciones de la normalidad. El conflicto es la normalidad en la democracia. Sólo la presencia de situaciones extraordinarias de enfrentamiento pueden dar lugar a la declaratoria del Estado de Excepción. Pero en tal caso, el correspondiente sería el estado de conmoción interior, si la gravedad de las circunstancias fuera verdaderamente excepcional. La vigencia del principio de subsidiariedad, contemplado dentro de la normatividad del Estado de conmoción interior, fue extendida por la Corte al caso del Estado de Emergencia. De acuerdo con él, las medidas de excepción sólo pueden emplearse una vez se hayan hecho ineficaces los instrumentos ordinarios del Estado. La Corte entiende que este requisito se configuró al no existir en su momento un instrumento legal de política salarial, debido a que los términos constitucionales para el tránsito de un proyecto de ley en el Congreso impedían una respuesta oportuna a la perturbación laboral. No obstante, en el momento en que se expidió el decreto que se refería a la materia de la ley en curso en el Congreso, no se habían agotado aún los instrumentos ordinarios que tenía el Estado para resolver las crisis, en este caso la actuación de la cabeza de la rama legislativa. Por el contrario, el Congreso adelantaba el trámite ordinario del proyecto cumpliendo las prescripciones de la Constitución, y esta función no podía serle arrebatada por el ejecutivo, máxime cuando éste había sido la causa de que no se hubiere avanzado en el estudio del proyecto, puesto que había presentado su iniciativa sólo unas horas antes del cierre de la anterior legislatura. El Ejecutivo no puede valerse de su contribución directa al atraso en funcionamiento del Estado, para asumir poderes de excepción. Cuando se confunde lo simplemente insólito con lo sobreviniente; cuando se considera que el control constitucional material no debe ser riguroso sino discreto y que el ejecutivo, regresando a una tesis que se creía afortunadamente superada, sigue poseyendo los mejores elementos de juicio para evaluar la gravedad de los hechos que conducen a la declaratoria de emergencia; cuando la preocupación dominante parece ser, paradójicamente, la de que no pierdan vigencia los estos de excepción; cuando el Estado social de derecho es concebido simplemente como una famélica versión de un justicialismo de quinta clase; cuando se pretende ignorar que la Carta de 1991 tiene como destinatario directo un sujeto no sumiso, dotado de conciencia autónoma que toma sus decisiones activa y responsablemente, como dueño que es de su destino, y que no está dispuesto a permutar cualquier eventual prestación que pueda recibir del Estado por sus derechos fundamentales; cuando a lo anterior se agrega una visión de la justicia dominada por el formalismo ciego de conceptos celestiales ajenos a la realidad circundante; entonces hay motivos para creer que estamos engendrando una irreparable frustración en el complejo y dilatado proceso de reconciliar a los colombianos con la eficacia de su nuevo ordenamiento. Las dolorosas experiencias de los últimos 45 años y el proceso que condujo a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente y a la expedición de la Carta de 1991, son títulos suficientes para que los colombianos podamos acceder sin escamoteos o dilaciones, al ignorado reino de la normalidad real. Por eso era necesario que desde el primer fallo de esta Corte Constitucional, la excepción no se convirtiera en la regla. La historia enseña que una falta acarrea otra. Abyssus abyssum invocat. CIRO ANGARITA BARON

C-005-92 SENTENCIA No. C-005/92 EMERGENCIA SOCIAL/DECRETO LEGISLATIVO-Conexidad Es requisito para la validez de los Decretos Legislativos proferidos en desarrollo del estado de emergencia social, que las medidas en ellos adoptadas tengan como finalidad exclusiva la de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", que es lo que ordinariamente ha sido denominado por la Jurisprudencia y la Doctrina como "conexidad", definida ésta como la "relación directa y específica" entre las normas dictadas y la situación que determinó la implantación del estado de emergencia. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/COMPETENCIA/EMERGENCIA     SOCIAL/SALARIO/PRESTACIONES SOCIALES El Gobierno Nacional estaba facultado en el caso de debate para dictar medidas destinadas a conjurar la crisis social del momento, lo que no se lograba solamente con el aumento de los salarios básicos de los servidores estatales, sino también con la concesión de prestaciones directas, que son las que percibe personalmente el trabajador, e indirectas, que son las que benefician a su familia o causahabientes y en general todas aquellas prebendas que  contribuyeran a mejorar sus condiciones de vida  no solo  de tipo salarial, sino también prestacional, médico asistencial, recreacional, cultural, etc. EMERGENCIA SOCIAL-Procedencia/LEY MARCO SALARIAL/TRANSITO CONSTITUCIONAL La excepcional situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1992, tuvo su origen, entre otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco salarial, la cual a su vez obedece al cambio en la normatividad constitucional.  Una vez superada la etapa de transición y cuando exista ya un marco trazado por el legislador sobre la materia, dentro del cual pueda resolverse la crisis, no podrá acudirse al expediente de la emergencia para evadir las limitaciones fijadas en la ley correspondiente, pues las nuevas disposiciones deberán acomodarse a la ley cuadro respectiva. REF.: EXPEDIENTE No. R.E.-003 Revisión constitucional del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992. Régimen salarial para el personal civil y militar del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares y Policía Nacional. Magistrado Ponente: Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Aprobada por acta No.47 Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. El Secretario General de la Presidencia de la República hizo llegar a esta Corporación dentro del término constitucional establecido en el parágrafo del artículo 215 de la Carta Fundamental, copia del decreto legislativo número 335 del 24 de febrero de 1992 "Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales,  suboficiales y agentes de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, y se dictan otras disposiciones en materia salarial" para efectos de su revisión constitucional. II. TEXTO DEL ORDENAMIENTO QUE SE REVISA. El texto es el siguiente: DECRETO NUMERO 335 DE 24 FEBRERO 1992 Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, y se dictan otras disposiciones en materia salarial. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto No. 333 de 1992, D E C R E T A ARTICULO 1o.- Los sueldos básicos mensuales para el personal de Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, serán los siguientes: Teniente Coronel o Capitán de Fragata     196.300 Mayor o Capitán de Corbeta                    150.000 Capitán o Teniente de Navío                     138.000 Teniente o Teniente de Fragata                 123.400 Subteniente o Teniente de Corbeta            112.500 PARAGRAFO. Los Tenientes Primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata. ARTICULO 2o.- Los oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante percibirán una asignación mensual por todo concepto igual a la que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho Ejecutivo, los Mayores Generales y Vicealmirantes percibirán el NOVENTA POR CIENTO (90%); los Brigadieres Generales y Contralmirantes el OCHENTA Y CINCO POR CIENTO (85%) y los Coroneles y Capitanes de Navío el SETENTA POR CIENTO (70%) de dicha asignación, distribuídas por cada grado así: el CUARENTA POR CIENTO (40%) como sueldo básico y el SESENTA POR CIENTO (60%) como primas. ARTICULO 3o.- El Obispo Castrense percibirá una remuneración mensual de QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS PESOS M/CTE. ($559.700.oo) de la cual el CINCUENTA POR CIENTO (50%) corresponderá a asignación básica y el CINCUENTA POR CIENTO (50%) restante a gastos de representación; el Vicario Castrense Delegado percibirá mensualmente un sueldo básico de CIENTO OCHENTA MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS M/CTE. ($181.710.oo) y gastos de representación en la misma cuantía. ARTICULO 4o.- El Director de los Liceos del Ejército, tendrá derecho a percibir mensualmente gastos de representación en cuantía de CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS PESOS MCTE. ($139.900.oo). ARTICULO 5o.- Los sueldos básicos mensuales para el personal de Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional serán los siguientes: Sargento Mayor, Suboficial Jefe Técnico o Suboficial Técnico Jefe                           118.600 Sargento Primero, Suboficial Jefe o Suboficial Técnico Subjefe 99.100 Sargento Viceprimero, Suboficial Primero o Suboficial Técnico Primero 87.100 Sargento Segundo, Suboficial Segundo o Suboficial Técnico Segundo 80.400 Cabo Primero, Suboficial Tercero o Suboficial Técnico Tercero 75.600 Cabo Segundo, Marinero o Suboficial Técnico Cuarto 74.900 ARTICULO 6o.- Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Especialista Asesor Primero                     173.500 Especialista Asesor Segundo                    158.200 Especialista Jefe                                        144.800 Especialista Primero                                 117.700 Especialista Segundo                                108.300 Especialista Tercero 99.050 Especialista Cuarto 91.800 Especialista Quinto 85.800 Especialista Sexto 76.300 Adjunto Jefe 74.400 Adjunto Intendente 71.900 Adjunto Mayor 70.400 Adjunto Especial 69.800 Adjunto Primero 69.200 Adjunto Segundo 68.500 Adjunto Tercero 67.900 Auxiliar Primero 66.600 Auxiliar Segundo 66.000 PARAGRAFO.- En este caso no se aplicará lo dispuesto en el Decreto No. 334 de 1992. ARTICULO 7o. El sueldo básico mensual para el personal de Agentes de los Cuerpos Profesional y Profesional Especial de la Policía Nacional será de: SETENTA Y TRES MIL CUARENTA PESOS MCTE. ($73.040.oo). Los Agentes de la Policía Nacional que por sus méritos profesionales sean distinguidos como Dragoneantes, recibirán mientras ostenten esta distinción una bonificación mensual de DOS MIL DOSCIENTOS PESOS MCTE. ($2.200.oo), la cual no se computará para la liquidación de primas, cesantías, sueldos de retiro, pensiones, indemnizaciones y demás prestaciones sociales. Los alumnos de las Escuelas de Formación de Suboficiales y de Agentes y el personal del Cuerpo Auxiliar de la Policía Nacional devengarán una bonificación mensual así: a)      Alumnos de las Escuelas de Formación de Agentes del Cuerpo Profesional y del Cuerpo Especial                                        19.300 b)      Personal del Cuerpo Auxiliar durante su permanencia en las Escuelas de Formación de Agentes como Alumnos                                 19.300 c)       Personal del Cuerpo Auxiliar                    22.295 d)      Alumnos de la Escuela de Formación de Suboficiales de la Policía Na- cional, por incorporación directa              19.300 El personal de que trata el presente artículo tendrá derecho al pago de una bonificación de NOVECIENTOS PESOS MCTE. ($900.oo) mensuales con destino al Fondo de Solidaridad del Ministerio de Defensa. ARTICULO 8o.- La bonificación mensual para el personal de Alféreces, Guardiamarinas y Pilotines de las Fuerzas Militares, Alféreces de la Policía Nacional y Alumnos de las Escuelas de Formación de Suboficiales de las Fuerzas Militares, será la siguiente: Para Gastos Personales DIECINUEVE MIL TRESCIENTOS PESOS MCTE. ($19.300.oo) y OCHOCIENTOS PESOS MCTE. ($800.oo) con destino al Fondo de Solidaridad del Ministerio de Defensa Nacional. ARTICULO 9o. Los Soldados, Agentes Bachilleres que presten el servicio militar obligatorio en la Policía Nacional y Grumetes de las Fuerzas Militares tendrán la siguiente bonificación mensual: Para Gastos Personales DIEZ MIL PESOS MCTE. ($10.000.oo) y OCHOCIENTOS PESOS MCTE. ($800.oo), con destino al Fondo de Solidaridad del Ministerio de Defensa Nacional. Los Soldados del Batallón Guardia Presidencial y de los Batallones de Policía Militar que hayan terminado el curso básico en esta especialidad tendrán una bonificación mensual adicional de UN MIL SETECIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE. ($1.725.oo). Los Dragoneantes de las Fuerzas Militares percibirán CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE. ($4.325.oo), como bonificación adicional. ARTICULO 10o.- Los Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, los Alumnos de las Escuelas de Formación de Suboficiales y de Agentes, los Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares y el personal del Cuerpo Auxiliar de la Policía Nacional devengarán una bonificación adicional en navidad igual a la bonificación mensual total. ARTICULO 11o.- Cuando los Oficiales, Suboficiales, Agentes del Cuerpo Profesional y Profesional Especial y Empleados Públicos a que se refiere el presente Decreto, cumplan en territorio colombiano, comisiones individuales del servicio fuera de su guarnición sede que no exceda de NOVENTA (90) días tendrán derecho al reconocimiento y pago de viáticos equivalentes al DIEZ POR CIENTO (10%) del sueldo básico mensual por cada día que pernocten fuera de su sede. Cuando para el cumplimiento de las tareas asignadas no se requiera pernoctar en el lugar de la comisión sólo se reconocerá el CINCUENTA POR CIENTO (50%) del valor fijado. ARTICULO 12o.- Los Oficiales, Suboficiales, Agentes y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio activo, tienen derecho a percibir anualmente una prima de navidad equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre de cada año de acuerdo con su grado y cargo. ARTICULO 13o.- Fíjase una bonificación en cuantía de SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MCTE. ($755.oo) diarios para el personal del servicio de protección y vigilancia de la Rama Jurisdiccional, de que trata el Decreto 3858 de 1985. PARAGRAFO 1o.- A la misma bonificación tendrá derecho el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que preste el servicio de protección y vigilancia al Comandante General de las Fuerzas Militares, Comandantes de Fuerza y Director General de la Policía Nacional, a los señores Expresidentes de la República, a los Ministros del Despacho y a los Jefes de Departamento Administrativo del orden nacional. PARAGRAFO 2o.- Para tener derecho a la bonificación de que trata este Artículo, es requisito indispensable prestar efectivamente el servicio y ser nombrados y destinado por el Comandante General de las Fuerzas Militares o por el Director General de la Policía Nacional en la Orden Administrativa de Personal. PARAGRAFO 3o.- La bonificación establecida en el presente Artículo, no es computable para ninguna prima, subsidio o auxilio consagrados en las normas que regulan los derechos del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como tampoco para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones sociales. ARTICULO 14o.- El subsidio y la prima de alimentación de que tratan los artículos 7o. y 8o. del Decreto ley 219 de 1979 será de SEIS MIL CUATROCIENTOS PESOS MCTE. ($6.400.oo) mensuales. ARTICULO 15o.- De conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización, en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica así: Oficiales Teniente Coronel o Capitán de Fragata                  15.0% Mayor o Capitán de Corbeta                                  45.0% Capitán o Teniente de Navío                                  15.0% Teniente o Teniente de Fragata                     10.0% Subteniente o Teniente de Corbeta                         10.0% Suboficiales Sargento Mayor, Suboficial Jefe Técnico o Suboficial Técnico Jefe                               10.0% Sargento Primero, Suboficial Jefe o Suboficial Técnico Subjefe                                     25.0% Sargento Viceprimero, Suboficial Primero o Suboficial Técnico Primero                                 30.0% Sargento Segundo, Suboficial Segundo o Suboficial Técnico Segundo                                18.0% Cabo Primero, Suboficial Tercero o Suboficial Técnico Tercero                                     14.0% Cabo Segundo, Marinero o Suboficial Técnico Cuarto                                                                12.0% Los Agentes de los Cuerpos Profesionales de la Policía Nacional en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes que se indican a continuación, liquidada sobre la asignación básica, según la antigüedad en el grado así: Antigüedad en años                                      Porcentajes Al cumplir el primer año de servicio             12% Al cumplir dos años de servicio                    13% Al cumplir tres años de servicio                    14% Al cumplir cuatro años de servicio                         15% Al cumplir cinco años de servicio                           15% Al cumplir seis años de servicio                    16% Al cumplir siete años de servicio                            17% Al cumplir ocho años y hasta cumplir catorce años de servicio                                          18% A partir de los quince años de servicio                   26% PARAGRAFO.- La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para el reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales. ARTICULO 16o.- Los oficiales, suboficiales, agentes, alumnos de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, soldados, grumetes, infantes y personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o incapacidad absoluta, tendrán derecho a una bonificación especial mensual adicional, equivalente al 23.2% de la totalidad de la respectiva pensión. ARTICULO 17o.- A partir de la vigencia del presente decreto, los soldados voluntarios de las Fuerzas Militares, tendrán derecho a una prima mensual de antigüedad equivalente al 3% de su bonificación por cada año de servicio, sin exceder del 30%. PARAGRAFO.- La prima establecida en el presente artículo será computable en la bonificación a que se refiere el artículo 6o. de la Ley 131 de 1985. ARTICULO 18o.- La cuota mensual del 5% que aportan los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión, a que se refiere el artículo 243 del decreto ley 1211 de 1990, se distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios médico-asistenciales de que trata el artículo 176 de dicho estatuto, y el 1% restante, para la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. ARTICULO 19o.- La cuota mensual del 5% con que contribuyen los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión, a que se refiere el parágrafo del artículo 97 del decreto ley 1212 de 1990, se distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios médico-asistenciales de que trata el artículo 157 de dicho estatuto, y el 1% restante, para la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. ARTICULO 20o.- La cuota mensual del 5% con que contribuyen los agentes de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión, a que se refiere el parágrafo del artículo 62 del decreto ley 1213 de 1990, se distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios médico-asistenciales de que trata el artículo 115 de dicho estatuto, y el 1% restante, para la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. ARTICULO 21o.- Para gozar de los reajustes de los sueldos a que se haya lugar en virtud de lo dispuesto por este Decreto, no se requerirá de nueva posesión. ARTICULO 22o.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, produce efectos fiscales desde el 1o. de enero de 1992 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto ley No. 145 de 1991. PUBLIQUESE Y CUMPLASE. SIGUEN FIRMAS III. INTERVENCION CIUDADANA. Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano GERMAN E. GUTIERREZ HOLGUIN presentó escrito de impugnación contra los artículos 15, 18, 19 y 20 del Decreto 335 de 1992, con los argumentos que a continuación se resumen: "Los artículos impugnados no tienen relación directa ni específica con el estado de emergencia que se invocó en el Decreto 333 de 1992" por cuanto dichos mandatos legales tienen por objeto desarrollar el Plan quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Policía Económica y Social "CONPES", plan que en sentir del impugnante debe desarrollarse por medio de leyes ordinarias, mas no con base en las atribuciones a que alude el artículo 215 del Estatuto Superior que confiere facultades al Gobierno para dictar medidas destinadas a "conjurar hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico" y la no puesta en vigencia del citado Plan en nada atenta o altera dicho orden. De otro lado, considera que las facultades que podía ejercer el Presidente de la República se contraían única y exclusivamente a fijar los salarios del sector público. IV. CONCEPTO FISCAL. El Jefe del Ministerio Público rindió la vista fiscal en oficio número 001 del 27 de marzo de 1992, la que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los artículos 1 a 15, 17, 21 y 22 del Decreto que se examina, por estar ajustados a la Constitución Nacional, pues las materias que en ellos se regula, además de guardar "relación directa y específica con el estado de emergencia social declarado por el Gobierno", establecen beneficios económicos que hacen parte de lo que se ha entendido por "salario". Respecto a lo dispuesto en el artículo 16, dice el Procurador General que este precepto es inconstitucional por regular materia diferente para la cual estaba habilitado el Presidente de la República, ya que en ella se consagra una prestación social de quienes no están en servicio activo, la que indudablemente está excluída de la "noción de salario", argumento que también predica de los artículos 18, 19 y 20 "en la medida en que la redistribución de la cuota que allí se señala de las asignaciones de retiro y de las pensiones, no es solo ajena a la noción de salario sino que también sus efectos se producen respecto de personas que ya no están vinculadas a los cuadros de los miembros activos de la fuerza pública", motivo por el cual deben ser declarados inexequibles. Finalmente y en punto a la tesis del impugnador afirma que no se puede sostener que "tal proceder sea ajeno a una determinación de emergencia, porque precisamente la autohabilitación legislativa facultaba al Gobierno para adoptar una medida, que aún cuando ya había sido previamente estudiada, las circunstancias perturbadoras que citó en el decreto declarativo ameritaban su puesta en vigor". V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia. Por tratarse de un decreto expedido por el Gobierno en ejercicio de las facultades a que alude el artículo 215 de la Constitución Nacional, corresponde a esta Corporación ejercer su control constitucional de conformidad con lo ordenado en el parágrafo del artículo citado en concordancia con el 241-7 ibidem. 2. La emergencia económica, social y ecológica. La emergencia económica y social apareció en nuestro orden constitucional como una institución autónoma con características propias, por obra del artículo 43 del Acto Legislativo número 1 de 1968.  Y es así como allí se contemplaron los supuestos de hecho que daban lugar a su declaratoria, los requisitos formales que debían cumplir los decretos que se expidieran, la fijación del límite temporal de tal estado, las facultades que tenía el Gobierno durante dicho periodo, la responsabilidad por las medidas adoptadas y la declaratoria de la emergencia y el control tanto político como jurídico que recaía  sobre el decreto declarativo como sobre los que se expidieran con fundamento en él. Dicha disposición constitucional quedó incluida en la codificación antes vigente en el artículo 122. En la Carta Fundamental que hoy nos rige, esta Institución jurídica que se halla consagrada en el artículo 215, no sufrió grandes variaciones con relación a la que aparecía en el Ordenamiento anterior, salvo algunas adiciones que se introdujeron, sobre las cuales se referirá la Corte en seguida, pero que en nada modifican los elementos esenciales o sustanciales que la estructuran y distinguen como mecanismo extraordinario al cual puede recurrir el Gobierno para conjurar graves crisis o alteraciones que perturbe o amenacen perturbar el orden económico y social del país, ni tocan con las exigencias de fondo y forma que debe reunir tanto el decreto declarativo como los que con fundamento en él se expidan. Los únicos aspectos nuevos de este instrumento jurídico excepcional son los que a continuación se reseñan y que ciertamente constituyen un aporte de gran importancia. -   Se amplían los órdenes que pueden resultar perturbados o amenazados con la crisis, pues ya no se trata exclusivamente de aquellos en los que se involucre el orden económico y social del país, sino también el "ecológico"; -   Se faculta al Gobierno para que transitoriamente establezca "nuevos tributos" o modifique los existentes, con la claridad de que estas medidas dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.  Materia que venía siendo tratada con gran acierto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias dictadas en ejercicio del control automático de constitucionalidad de decretos legislativos de esta índole. -   Se limita en el tiempo (1 año) la facultad que tiene el Congreso para derogar, modificar o adicionar los decretos que expide el Gobierno con fundamento en este precepto constitucional, en materias que ordinariamente son "de iniciativa del Gobierno", dejando incólume las de iniciativa , sobre las que puede ejercer tales facultades en todo tiempo, tal como se señalaba en el artículo 122 de la Constitución derogada. Para el caso de estudio la Corte Constitucional solo se referirá a los requisitos que deben cumplir los decretos expedidos con fundamento en el tantas veces citado artículo 215 superior, como a las facultades que puede ejercer el Gobierno por medio de ellos, en razón a que el decreto sobre el cual se ejerce el control constitucional pertenece a esta categoría. 3. Facultades del Gobierno durante el estado de emergencia (art. 215 C.N.). Conforme a este precepto constitucional el Gobierno está autorizado para dictar decretos con fuerza de ley con las siguientes características: -   Deben contener la firma del Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho; -   Proferirse dentro del lapso temporal señalado en el decreto declarativo de la emergencia; -   Señalar la vigencia del mismo, la que es indefinida hasta cuando el Congreso ejerza sobre ellos la facultad constitucional de derogar o modificar los preceptos dictados; -   No puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores; -   Como tales decretos tienen fuerza de ley, pueden derogar, modificar o adicionar la legislación preexistente; -   Las facultades atribuidas al Gobierno son indelegables; -   Los decretos expedidos deben estar dirigidos exclusivamente a "conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" y por tanto deben guardar "relación directa y específica" con la situación de emergencia. Ahora corresponde determinar si en el caso sub examine se acataron tales mandatos. 4. Requisitos formales del Decreto 335 de 1992. El Decreto 335 del 24 de febrero de 1992 fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 333 de 1992 "Por el cual se declara el estado de emergencia social", cuya EXEQUIBILIDAD fue declarada por esta Corporación en sentencia número C-004 del 7 de mayo de 1992. Tal ordenamiento legal cumple con las exigencias formales establecidas en la Carta, pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todo su Gabinete Ministerial; además de haberse expedido dentro del periodo de tiempo fijado en el Decreto Declarativo de la emergencia y señala la fecha a partir de la cual comienza su vigencia, que lo es, a partir de su publicación, hecho que tuvo ocurrencia el día 24 de febrero de 1992 en el Diario Oficial número 40.350. 5. Relación directa y específica con la situación de emergencia. Como se dejó expresado, es requisito para la validez de los Decretos Legislativos proferidos en desarrollo del estado de emergencia social, que las medidas en ellos adoptadas tengan como finalidad exclusiva la de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", que es lo que ordinariamente ha sido denominado por la Jurisprudencia y la Doctrina como "conexidad", definida ésta como la "relación directa y específica" entre las normas dictadas y la situación que determinó la implantación del estado de emergencia. En el evento que se analiza fueron según el Decreto 333 de 1992 motivos determinantes para declarar la emergencia social "la falta de alza oportuna de salarios" del sector oficial, incluída la Fuerza Pública, situación que amenazaba con causar graves traumatismos en el "funcionamiento de la Administración Pública", como "perturbar gravemente el orden social del País".  Y que en sentir de la Corte éste último se veía aún mas alterado por las protestas de los trabajadores que buscaban no solo el aumento de salarios y mejores condiciones laborales, sino también mejoramiento en su nivel de vida, todo lo cual iba a repercutir en el bienestar social propio como el de sus familias, motivo por el cual se exigía del Estado el cumplimiento de una serie de peticiones de todo tipo (laborales, médico-asistenciales, prestacionales, culturales, etc.). Ahora bien, confrontadas las causas que dieron origen a la emergencia social con el contenido del Decreto 335 de 1992, considera la Corte, en desacuerdo en esa parte con el Procurador General de la Nación y el impugnante, que dicho ordenamiento en su integridad  se aviene a los preceptos de la Constitución Política, pues las medidas allí adoptadas  tienen como fin único el de conjurar la crisis social que amenazaba producirse. Para esta Corporación no es acertado el criterio del Jefe del Ministerio Público según el cual, son constitucionales todos aquellos preceptos del decreto objeto de revisión que regulan aspectos que pueden incluirse dentro de la "noción de salario", de manera que las normas que consagran prestaciones sociales o emolumentos que inciden en la remuneración de los servidores estatales a que se refiere el Decreto 335 de 1992, pero que no pertenecen al concepto de "salario"son inconstitucionales, como son los artículos 16, 18, 19 y 20,  disposiciones que en su sentir también deben declararse inexequibles por referirse a personas que no pertenecen al servicio activo sino a quienes gozan de asignación de retiro o pensión, para lo cual no estaba autorizado el Gobierno Nacional. Da la impresión de que la vista fiscal con esta tesis quiere restringir las facultades excepcionales que puede ejercer el Presidente de la República cuando obra bajo el amparo del artículo 215 de la Constitución Nacional, aplicándole las características que rigen las facultades extraordinarias a que alude el artículo 150-10 ibidem, las cuales difieren tanto en su contenido como en su finalidad. En el evento de las facultades extraordinarias del artículo 150-10 de la Carta Política, el Congreso traslada en forma temporal al Gobierno la tarea legislativa, con el fin de que éste expida decretos con fuerza de ley sobre las materias que expresamente se le asignen en la ley de habilitación,  materias que, como es sabido, deben ser "precisas y limitadas", sin que el Presidente pueda al ejercerlas excederse de los precisos y concretos parámetros allí fijados. No ocurre lo mismo con los decretos leyes que expide el Gobierno en desarrollo del estado de emergencia económica, social o ecológica, pues allí se le faculta para expedir todas aquellas medidas que considere necesarias para afrontar la grave anormalidad producida por factores económicos, sociales o ecológicos, con la única restricción de que éstas se dirijan exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, por lo que deben guardar relación directa y específica con los motivos que dieron lugar a la emergencia. Por estas razones ha de afirmarse que el Gobierno Nacional estaba facultado en el caso de debate para dictar medidas destinadas a conjurar la crisis social del momento, lo que no se lograba solamente con el aumento de los salarios básicos de los servidores estatales a que se refiere el Decreto 335 de 1992, sino también con la concesión de prestaciones directas, que son las que percibe personalmente el trabajador, e indirectas, que son las que benefician a su familia o causahabientes y en general todas aquellas prebendas que  contribuyeran a mejorar sus condiciones de vida  no solo  de tipo salarial, sino también prestacional, médico asistencial, recreacional, cultural, etc. No puede olvidarse que el concepto de orden social está íntimamente ligado al de justicia social y no se altera dicho orden cuando existe armonía laboral, salarios justos, prestaciones médico-asistenciales adecuadas y en fin todas aquellas condiciones de vida que aseguren al trabajador su realización como ser humano para así lograr su bienestar personal y el de su familia. En este orden de ideas, como en el decreto que se examina se  fijan los sueldos básicos mensuales, gastos de representación, bonificaciones,  prima de navidad, subsidio y prima de  alimentación, prima de actualización,  prima de antigüedad y viáticos para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal civil y militar de la Armada Nacional (artículos 1 a 15); se crea una bonificación para los pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o absoluta (artículo 16), se determina el porcentaje de afiliación que deben pagar quienes gocen de asignación de retiro o pensión para  servicios médico-asistenciales y la Caja de Sueldos de Retiro (artículos 18, 19 y 20) y se  incluye el mecanismo procedimental requerido para el pago de los emolumentos creados (artículo 21), será declarado exequible por no violar el artículo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional, además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores. Ahora bien, la exequibilidad que se predica del Decreto en examen está sustentada, además de lo dicho, en la circunstancia específica del tránsito entre la antigua y la nueva Constitución.  Ese motivo explica el porqué se admite que el Presidente de la República haya acudido al mecanismo extraordinario previsto en el artículo 215 de la Carta sin acoger la vía constitucional indicada en el artículo 150 numeral 19, literal e), a cuyo tenor la función presidencial, en cuanto se refiere al régimen de salarios y prestaciones de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, exige la previa expedición de una ley marco que define las normas generales, los objetivos y criterios que la delimitan. En efecto, la excepcional situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1991, tuvo su origen, entre otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco en mención, la cual a su vez obedece al cambio en la normatividad constitucional.  Una vez superada la etapa de transición y cuando exista ya un marco trazado por el legislador sobre la materia, dentro del cual pueda resolverse la crisis, no podrá acudirse al expediente de la emergencia para evadir las limitaciones fijadas en la ley correspondiente, pues las nuevas disposiciones deberán acomodarse a la ley cuadro respectiva, tanto aquellas que deroguen o modifiquen los decretos que ahora se examinan como las que regulen otros aspectos de la materia de que se trata, ya que todas estarán al mismo nivel normativo, ostentarían igual índole derivada y se dictarán con apoyo en el artículo 150, 19, e) constitucional. En este orden de ideas, es preciso anotar que en el Decreto 335 hay, mezcladas, disposiciones de dos naturalezas normativas diferentes:  aquellas que reemplazaron al legislador ordinario y que, en consecuencia, son del tipo de las leyes cuadros de que trata el artículo 150, 19, e) constitucional, de un lado, y de otro lado aquellas que correspondían al ejecutivo de manera ordinaria, como desarrollo de las leyes cuadros, y que, en consecuencia, son del tipo de los decretos de que trata el artículo 189, 14 constitucional. Luego en el futuro las materias del Decreto 335 que son de naturaleza propia de una ley cuadro sólo podrán ser reformadas por medio de una ley cuadro que dicte el legislativo, mientras que las materias que son de naturaleza administrativa que desarrolla dicha ley sólo podrán ser reformadas por el ejecutivo mediante esta clase de decretos. En mérito de lo expuesto, la CORTE CONSTITUCIONAL, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución R E S U E L V E : ES EXEQUIBLE EL DECRETO 335 DEL 24 DE FEBRERO DE 1992. Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ -Salvamento de voto- JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO      ALEJANDRO MARTINEZ   CABALLERO FABIO MORON DIAZ                             JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA No. C-005 APROBADA POR ACTA No. 47 DE MAYO 11 DE 1992 Santafé de Bogotá, D.C. mayo 18 de 1992 EMERGENCIA SOCIAL-Causales (Salvamento de voto) El hecho reputado por el gobierno como factor generativo del estado de excepción y tenido como tal por la decisión mayoritaria de la Corte, no se inscribe dentro de la anormalidad pues el ejercicio de los derechos constitucionales de huelga, reunión, manifestación, y demás formas de activismo y protesta social-laboral tendientes a la obtención de reivindicaciones salariales se reputa legítimo en una democracia comoquiera que en ella los conflictos sociales de ésta índole se enmarcan dentro de la normalidad. EMERGENCIA SOCIAL-Conexidad (Salvamento de voto) Las medidas tomadas en el decreto 335/92 "no guardan relación directa y específica con la situación de emergencia" ni se encaminan a "conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". En segundo término, el contenido normativo de los artículos 16, 18, 19 y 20 del Decreto 335 "no guarda relación directa y específica" con la situación que dió lugar a la emergencia pues su regulación no concierne a la materia salarial, que según los considerandos del decreto 333 fue la causante de la crisis. EXPEDIENTE No. R.E. -003 Mi discrepancia respecto de la presente decisión, es consecuencia natural y obligada del salvamento de voto que formulé respecto de la sentencia de mayo 7 de 1992, por la cual la Sala Plena declaró exequible el Decreto declarativo de la emergencia social No. 333 de 1992 y que dí en denominar "En defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir". El planteamiento central de mi disentimiento fue el de que el hecho reputado por el gobierno como factor generativo del estado de excepción y tenido como tal por la decisión mayoritaria de la Corte a saber, "la significativa agitación del clima laboral en el sector oficial originada en la falta de alza oportuna de salarios, extendida inclusive a los miembros de la fuerza pública, para conjurar la cual carecía en razón del tránsito del régimen constitucional de un instrumento legal adecuado" (Cfr. Sentencia p. 28) no se inscribe dentro de la anormalidad pues el ejercicio de los derechos constitucionales de huelga, reunión, manifestación, y demás formas de activismo y protesta social-laboral tendientes a la obtención de reivindicaciones salariales se reputa legítimo en una democracia comoquiera que en ella los conflictos sociales de esta índole se enmarcan dentro de la normalidad (Cfr. pp. 6 y 22). Corolario necesario de esta profunda convicción es la de que los decretos que en desarrollo de dicha declaratoria se expidieron, entre ellos el No. 335, adolecen como ésta del vicio de inconstitucionalidad. Por ende, inexorablemente correspondía hacer respecto de ellos pronunciamientos de inexequibilidad. Pese a que las razones expresadas son por sí mismas suficientes para sustentar el presente salvamento, para mayor abundamiento, deseo agregar las siguientes específicas al decreto que fue materia del presente proceso de revisión constitucional: 1o. Las medidas tomadas en el Decreto 335 no están destinadas a conjurar la crisis ni a impedir la extensión de sus efectos Al exponer las razones de mi disidencia fundamental con la decisión adoptada por el pleno de la Corte a propósito del decreto declarativo No. 333, sostuve que la declaratoria era inconstitucional. Fundamenté mi parecer entre otras razones, en el hecho de que el conato de agitación del clima laboral se debió no a la falta de alza oportuna de salarios, sino al deterioro progresivo, creciente y acumulativo del salario real, a consecuencia de la política económica del gobierno. Para ello me basé, entre otras, en el propio informe sobre las causas de la declaratoria de emergencia social que solicité a los señores Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y Trabajo en el cual el gobierno expresamente admitió la incidencia en el clima de agitación laboral de medidas tomadas para controlar la inflación al sostener que los salarios "ya de suyo venían deprimidos por haberse ajustado solamente el 22% en enero de 1991"(folio 10). Cómo entonces aceptar que "el simple paliativo del reajuste" -para usar el calificativo empleado por la decisión de mayoría sea medida apta y eficaz para "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos"? (Cfr. sentencia p. 31). Como dice el proverbio popular: "La calentura no está en las sábanas". 2o. El Decreto 335 no guarda relación directa y específica con los hechos que originaron la declaratoria de la emergencia social. Considero que el decreto 335 desborda los límites previstos en el artículo 215 de la Constitución Política para el ejercicio de las competencias excepcionales de legislación de que queda revestido el Presidente de la República en virtud de la declaratoria por las siguientes razones: A) Si como lo reconoció el gobierno, en el clima de agitación laboral tuvo gran incidencia el deterioro del salario real producido por el deficiente reajuste decretado en enero de 1991, el cual, entre esa fecha y febrero de 1992, según cálculos del Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional fue del orden del 42.34%, necesario es concluir que las medidas tomadas en el decreto 335 "no guardan relación directa y específica con la situación de emergencia" ni se encaminan a "conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". De hecho, con el reajuste salarial se buscó acallar la amenaza de protesta social mediante "un simple paliativo". No se trató de contrarrestar o de frenar el proceso acumulativo y creciente de deterioro del poder adquisitivo del salario real. B) En segundo término, como lo hace ver el señor Procurador General de la Nación, el contenido normativo de los artículos 16, 18, 19 y 20 del Decreto 335 "no guarda relación directa y específica" con la situación que dió lugar a la emergencia pues su regulación no concierne a la materia salarial, que según los considerandos del decreto 333 fue la causante de la crisis. No parece procedente argüir, para desvirtuar el reparo anotado a este respecto por el Ministerio Público, que con ello se pretende aplicar a los decretos de emergencia "las características que rigen las facultades extraordinarias" de que trata el artículo 150-10 de la Constitución Nacional, que es como la decisión de mayoría despacha esta objeción. Se trata, ni más ni menos, de respetar uno de los límites impuestos por el Constituyente en el artículo 215 al ejercicio de los poderes excepcionales de legislación que se confían al Presidente de la República durante los estados de anormalidad, cuando dispone: "... "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las       facultades estrictamente necesarias para conjurar las   causas de la perturbación e impedir la extensión de    sus efectos". Finalmente, en razón a que la decisión mayoritaria de la Corte insiste nuevamente en sustentar la exequibilidad del decreto 335 "en la circunstancia específica del tránsito entre la antigua y la nueva Constitución" y en señalar que "la excepcional situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1991, tuvo su origen, entre otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco", considero pertinente reiterar las siguientes reflexiones, consignadas en el ya aludido salvamento de voto: "Si, como es sabido, al ciudadano común no le es       permitido alegar su propia culpa para eximirse de    responsabilidad, puede hacerlo, en cambio, un gobierno, que reconoce sin pudor alguno su omisión   grave?" "En estas condiciones, de acuerdo con la justicia propia de un Estado Social de Derecho debe premiárselo habilitándolo precisamente para expedir normas que corresponden al Congreso a fin de conjurar una calamidad que el gobierno ha contribuído en alto grado a desencadenar, actuando en forma que hace recordar a un aprendiz de brujo?" "Podemos contemplar tranquilamente la aparición de minicrisis parcial o totalmente autogestadas como motivación para acudir a la emergencia sin agraviar la justicia?" CIRO ANGARITA BARON MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-221-92 Sentencia de Constitucionalidad de Mayo /92 Sentencia No. C-221/92 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/PRINCIPIO          DE ECONOMIA PROCESAL Las demandas pueden inadmitirse si hay error, vacío o duda respecto de las normas constitucionales que se consideran infringidas, pero habiendo, una alusión directa al derecho constitucional del trabajo, y por las siguientes razones, debió admitirse la demanda: a) por ser el control constitucional una acción pública de naturaleza política que obliga al juez a confrontar la norma atacada con toda la Constitución, en virtud de la misión de atender a la guarda de su integridad y supremacía; b) porque el derecho sustancial prima sobre los aspectos formales y c) por razones de economía procesal. CORTE CONSTITUCIONAL/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD/COMPETENCIA-Alcance/TRANSITO CONSTITUCIONAL El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la de 1991, y no con base en textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. Tratándose de un punto de fondo, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma -como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque  en  este  caso  operaría  un  fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. DERECHO AL TRABAJO El trabajo tiene un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la carta -propiedad, trabajo, empresa-, cumple una función social. Es una actividad que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. IGUALDAD ANTE LA LEY/IGUALDAD FORMAL El principio de igualdad de oportunidades para  los trabajadores es una especie del principio de igualdad genérico consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. El caso sub exámine debe analizarse a la luz del nuevo marco axiológico de la Constitución en general y de los alcances de la igualdad material en particular. Si en la Carta de  1.886 la igualdad material estaba implícita, en la nueva Constitución de 1991 ella está explícita en el artículo 13. Ahora la jurisprudencia constitucional no está forzada a desentrañarla sino a desarrollarla a partir de la construcción de una dogmática en la que se establezcan criterios para determinar las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferente en un caso concreto. VIATICOS/IGUALDAD MATERIAL Es ajustado a la Constitución que los viáticos en cada caso se compadezcan, entre otros criterios, con la naturaleza de los asuntos que le sean confiados a un trabajador, pues los gastos de una comisión no pueden ser concebidos sin considerar al mismo tiempo la clase de labor que se realizará por fuera del domicilio ordinario de trabajo, ya que la finalidad del viático es atender al pago de los mayores costos que genera el cumplimiento de la comisión. La Corte, pues, considera que la igualdad hay que evaluarla en cada caso específico. En este caso, por ejemplo, este valor constitucional exige la posibilidad de que trabajadores encargados de diferentes comisiones devenguen también distintos viáticos establecidos en cada caso por el buen tino y la mesura de la entidad respectiva. Ello se inscribe además en los lineamientos de las normas internacionales sobre la materia. VIATICOS-Discrecionalidad El principio constitucional de la igualdad material debe ser aplicado por el SENA en forma racional, a fin de evitar la arbitrariedad que podría generarse a partir de un mal uso del ámbito de discrecionalidad del funcionario. En el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución. REF: Proceso No. D-006 Norma acusada: Artículo 6º (parcialmente) del Decreto 119 de 1.991 Actor: José Antonio Galán Gómez Magistrado: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santafé de Bogotá, mayo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada en acción pública de inconstitucionalidad, radicada con el Nº. D-006, incoada por José Antonio Galán Gómez. I. ANTECEDENTES El Gobierno Nacional expidió el 14 de enero de 1991 el Decreto ley No. 119, con base en las facultades que al efecto le confiriera la Ley 60 de 1990. El Decreto 119 de 1991, "por el cual se fijan las escalas de remuneración de los empleos del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, y se dictan otras disposiciones", fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad. Cumplidos como están los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1.991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. 1. De la demanda El ciudadano José Antonio Galán Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 119 de 91, para que la Corte Constitucional declare inexequible la expresión que a continuación se transcribe: "La naturaleza de los asuntos que le sean confiados". Esta expresión hace parte del artículo 6º del Decreto mencionado, que dice: "ARTICULO 6. Establécese la siguiente escala de viáticos para los empleados que deban cumplir comisiones en el interior del país o en el exterior: ASIGNACION MENSUAL                     VIATICOS DIARIOS            VIATICOS DIARIOS EN PESOS PARA        EN DOLARES ESTA- COMISIONES EN        DOUNIDENSES PARA EL PAIS                  COMISIONES EN EL EXTERIOR Hasta 92.540 Hasta    9.850        Hasta  105 De 92.451 a 165.350 Hasta   13.850       Hasta  170 De 165.351 a 231.500 Hasta   17.750       Hasta  234 De 231.501 a 300.800 Hasta   19.400       Hasta  247 De 300.801 a 371.900 Hasta   22.400       Hasta  270 De 371.901 en adelante                           Hasta   25.350            Hasta 279 La entidad fijará el valor de los viáticos según la remuneración mensual del funcionario comisionado, la naturaleza de los asuntos que le sean confiados y el lugar donde deba llevarse a cabo la labor, hasta por las cantidades señaladas en el presente artículo. Dentro del territorio nacional sólo se reconocerán viáticos cuando el comisionado deba permanecer por lo menos un día completo en el lugar de la comisión, fuera de su sede habitual de trabajo. Cuando para el cumplimiento de las tareas asignadas no se requiera pernoctar en el lugar de la comisión, sólo se reconocerá el cincuenta por ciento (50%) del valor fijado. Las comisiones de servicio se conferirán mediante acto administrativo en el cual se expresará el término de su duración, que no podrá exceder de treinta (30) días. Dicho término podrá prorrogarse hasta por otros treinta (30) días cuando fuere necesario por la naturaleza especial de las tareas que deba desarrollarse, previa autorización expresa e individual del Director General de la entidad. No podrá autorizarse el pago de viáticos sin que medie el acto administrativo que confiere la comisión y ordene el reconocimiento de los viáticos correspondientes. Queda prohibida toda comisión de servicios de carácter  permanente.". El actor aduce que con este criterio de fijación de viáticos se viola el derecho al trabajo y el derecho de igualdad de las personas a la luz del ordenamiento constitucional vigente en ese momento, esto es, el de 1.886. El argumento central del actor, según sus propias palabras, es que la norma acusada "hace una distinción entre sus empleados por razón de carácter intelectual o material de la labor, y en consecuencia paga, a unos funcionarios de igual remuneración mensual, una tarifa mayor de  viáticos, y a otros, que devengan la misma remuneración mensual, una tarifa inferior de viáticos, con lo cual se viola el principio de igualdad..." Además el demandante señala que la norma atacada desconoce el artículo 17 de la Constitución anterior, esto es, la de 1886, y se violan también el Decreto 1014 de 78, el artículo 10 del Código Sustantivo de Trabajo y la Ley 60 de 90. 2. Del concepto del Ministerio Público El Procurador General de la Nación emitió oportunamente el concepto de rigor, pronunciándose sobre aspectos de forma y de fondo. De forma, el Ministerio Público observa que se ha podido decretar la inadmisión de la demanda, con el fin de que el actor indique las normas constitucionales violadas, a la luz de la nueva Carta, ya que no le compete a la Corte Constitucional adecuar de oficio dichos textos. Y de fondo el Ministerio Público sostiene que la norma acusada, esto es, el artículo 6º del Decreto 119 de 1991, es exequible, por cuanto con ella "no se está creando ninguna desigualdad entre los acreedores de ese concepto que se hallen en las mismas circunstancias." El Procurador concluye que el Decreto 119 de 91 "no riñe entonces ni con el principio de igualdad laboral, ni con el derecho al trabajo, ni con aquellas disposiciones constitucionales relacionadas con materia laboral." Sobre las observaciones de forma del Procurador advierte esta Corte  que las demandas pueden inadmitirse  si hay error, vacío o duda respecto de las normas constitucionales que se consideran infringidas, pero habiendo, como hay, una alusión directa al derecho constitucional del trabajo, por las siguientes tres razones debió admitirse la demanda, como en efecto se admitió: a) El control Constitucional es una acción  pública de naturaleza política (artículos. 40 Nº 6º Y 241 Nº 4º), que obliga al juez constitucional a confrontar la norma atacada con toda la Constitución, en virtud de la misión de atender a la guarda de su integridad y supremacía (artículo 241 de la Constitución). b) El derecho sustancial prima sobre los aspectos formales (artículo 228). c) Por razones de economía procesal (artículo 209). II. FUNDAMENTO JURIDICO 1. De la competencia Por tratarse de un Decreto expedido con base  en las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por la Ley 60  de 1990, al amparo del entonces vigente artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo establecido por el articulo 241 numeral 5o. de la Constitución Política de Colombia. 2.  Del texto constitucional que sirve de referente para el            examen de las normas acusadas La demanda de la referencia fue presentada ante la Corte Suprema de Justicia el día 27 de junio de 1991, época en la cual aún se encontraba vigente la hoy derogada Constitución de 1886. Por consiguiente, el actor en su libelo sólo invoca el derecho al trabajo del artículo 17 de dicha Carta y el derecho de igualdad del artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo. No obstante, el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la de 1991, y no con base en textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. En efecto, tratándose de un punto de fondo, como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma -como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque  en  este  caso  operaría  un  fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. Es pues lógico y natural que el actor haya invocado la Carta de 1886. Pero es también de rigor que la Corte Constitucional sólo considere en sus análisis los preceptos de la Carta de 1991. Es justamente lo que se hace en las líneas siguientes. 3. Análisis de Fondo 3.1. Fundamento Conceptual de la Igualdad en el Derecho          al Trabajo. La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social  justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al  considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de  la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad  y  la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución). La persona es el sujeto de  la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II). El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de     derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social. El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de la especial protección  del  Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215). El mandato Constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2º). Entre los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo se encuentra "... la igualdad de oportunidades para los trabajadores... y la remuneración...  proporcional a  la cantidad y calidad del trabajo." El principio de igualdad de oportunidades para  los trabajadores es una especie del principio de igualdad genérico consagrado en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (artículo 5º) e inherentes (artículo 94). Dice así el artículo 13 de la constitución: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan". Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. Hay pues que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano. Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real  y  efectiva. En este sentido se debe adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. El operador jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir  a la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones  constitucionales   que  especifiquen el principio de igualdad y su alcance."1 El principio constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Convenio Internacional del Trabajo número 111 -aprobado por Colombia mediante  la Ley 22 de 1967 y ratificado  en 1969-, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dicho Convenio es pues en Colombia fuente de derecho de  aplicación  directa en virtud del artículo 53  de la Constitución Política, al decir: "los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna", cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Carta Fundamental. El artículo  1o. del Convenio citado  dice: "1. A los  efectos de este convenio, el término  'discriminación', comprende: A) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social, que tenga por efecto anular o alterar  la igualdad de oportunidades, de trato en el empleo  y la ocupación; B) Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades  o de trato en el empleo  u ocupación, que podrá ser especificada por el miembro interesado, previa consulta con las organizaciones representativas, de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan , y con otros organismos apropiados 2) Las distinciones, exclusiones o preferencias    basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación" (subrayas no originales). El artículo  2º del Convenio dispone: "Todo miembro para el cual este convenio se halle en vigor, se obliga a formular y llevar a cabo una política  nacional, que promueva, por métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto." Por otra parte el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966, que entró en vigor el 3 de enero de 1976 , fue aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1.968 y ratificado el 29 de octubre de 1969 que consagra: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad". De las simples lecturas de las normas se comprende su sentido de consagrar la igualdad de oportunidades en materia de empleo  y de ocupación. Como se podrá observar las diferencias objetivas no generan discriminación, a partir del principio según el cual las situaciones comparables no se tratan en forma diferente y las situaciones diferentes se tratan en forma desigual. Así se deduce claramente tanto  del texto del artículo 1o. numeral 2º del Convenio OIT, que permite establecer distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para el empleo, como de las consideraciones  de tiempo de servicio y capacidad, de acuerdo con el artículo 7º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Trato diferente que no contraría el principio de imparcialidad que consagra el artículo 209 de la Constitución, que consiste en el deber general de razonabilidad y en el parámetro adecuado para apreciar la legitimidad en el ejercicio de cualquier poder discrecional. La anterior interpretación es concordante con el principio "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo", que consagra como garantía mínima paralela el artículo 53 de la Carta. La proporcionalidad de la remuneración  por la cantidad y calidad del trabajo, está igualmente consagrada por la Organización Internacional del Trabajo en el Convenio numero 100  -aprobado mediante Ley 54 de 1962-, relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 16 de diciembre de 1.966, que entró en vigor el 3 de enero de 1.976 , fue aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1.968 y ratificado el 29 de octubre de 1.969  que  reconoce el derecho de toda persona al goce de condiciones equitativas  y satisfactorias que le aseguren en especial un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie. Concluyendo, la Corte Constitucional considera que el caso sub-exámine debe analizarse a la luz del nuevo marco axiológico de la Constitución en general y de los alcances de la igualdad material en particular. Además se recogen así los principios jurisprudenciales  anteriormente elaborados en Colombia. En efecto, la Corte Suprema de Justicia había establecido la igualdad en diversos fallos, deduciéndola no sin dificultad del artículo 16 de la anterior Carta de 1886. Por ejemplo, la igualdad formal fue incorporada por primera vez en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de 1.931, a propósito de un caso en el que se exigía distintos tipos de requisitos para que una persona acreditara  su capacidad para ejercer la abogacía. Esta primera sentencia es lo que los franceses denominarían "un fallo de principio". Sin embargo, la sentencia de aquel alto Tribunal que reconoció la igualdad material fue el fallo del 4 de septiembre de 1.970, con ponencia de Eustorgio Sarria, en donde se citó una frase de León Duguit para respaldar la idea de que la igualdad no implicaba una igualdad matemática, sino una igualdad de trato para los iguales y un desigual trato para los desiguales. Este proceso evolutivo de la jurisprudencia colombiana culminó en el fallo del 17 de octubre de 1991, en donde la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Simón Rodríguez Rodríguez, reiteró la igualdad material en una Sentencia de constitucionalidad contra la Ley 49 de 1990. Si en la Carta de  1886 la igualdad material estaba implícita, en la nueva Constitución de 1991 ella está explícita en el artículo 13. Ahora la jurisprudencia constitucional no está forzada a desentrañarla sino a desarrollarla a partir de la construcción de una dogmática en la que se establezcan criterios para determinar las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferente en un caso concreto. 3.2. Viáticos Antes de considerar los argumentos del caso concreto es preciso analizar el concepto de viático. La definición de "viático", según el diccionario Jurídico Abeledo-Perrot, de José Abelardo Garrone (Tomo III, pag.593), es la siguiente: "Importe que se abona a un empleado u obrero en compensación de los gastos en que él mismo ha debido incurrir por haber sido destinado transitoriamente a trabajar fuera de su residencia habitual". El concepto de viático surge de la comisión de  servicio, regulada en el artículo 6o. del Decreto Ley 2400 del 68, cuya finalidad es el cumplimiento de misiones especiales por parte de los servidores públicos, conferidas por sus superiores. Por lo tanto, la comisión es un deber que se cumple en el ejercicio de las funciones, según el Decreto 1950 del 73, artículo 79. El artículo 65 del Decreto 1042 del 78 por su parte prohibe los viáticos permanentes. Los viáticos son factor de salario (Art. 42 literal h del Decreto 1042 de 1978), sólo si se reciben en forma habitual y periódica; de lo contrario no constituyen salario. En efecto, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, para el caso de la liquidación del auxilio de cesantía y de pensiones les da el carácter de factor de salario, pero a condición de que "se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días  en el último año de servicio". Ahora bien, la norma atacada en este negocio no es nueva sino que tiene su antecedente en el artículo 62 del Decreto 710 de 1978 y desde entonces ha venido siendo reiterada por el legislador. En este orden de ideas, es ajustado a la Constitución que los viáticos en cada caso se compadezcan, entre otros criterios, con la naturaleza de los asuntos que le sean confiados a un trabajador, pues los gastos de una comisión no pueden ser concebidos sin considerar al mismo tiempo la clase de labor que se realizará por fuera del domicilio ordinario de trabajo, ya que la finalidad del viático es atender al pago de los mayores costos que genera el cumplimiento de la comisión. 3.3. Análisis del caso concreto En el caso concreto el actor afirma que de los tres criterios señalados en el Decreto 119 de 1991, para efectos de la fijación de viáticos -remuneración básica, naturaleza de los asuntos confiados y lugar donde se realiza la comisión-, el segundo de ellos desconoce la igualdad porque habría discriminación entre el trabajo intelectual y el  trabajo material. Para esta Corte el actor se equivoca, pues la norma atacada no viola la igualdad. Más aún, de no establecerse dicho criterio se atentaría, ahí si, contra el principio de igualdad en su generalidad concreta, pues los viáticos de una comisión deben apuntar, en sana lógica y justicia, a proporcionar al trabajador manutención y alojamiento y no como retribución por el servicio prestado. Fue Aristóteles quien dijo que la igualdad entre desiguales es injusticia. La Corte, pues, considera que la igualdad hay que evaluarla en cada caso específico. En el negocio que nos ocupa, por ejemplo, este valor constitucional exige la posibilidad de que trabajadores encargados de diferentes comisiones devenguen también distintos viáticos establecidos en cada caso por el buen tino y la mesura de la entidad respectiva. Ello se inscribe además en los lineamientos de las normas internacionales sobre la materia. Por los argumentos expuestos la Corte Constitucional comparte y acoge plenamente las tesis del Ministerio Público expuestas como argumento de fondo, para solicitar la constitucionalidad de la norma demandada. Ahora bien, habría desigualdad en la aplicación  de la norma si los destinatarios del Decreto 119 de 1991, teniendo el mismo nivel y grado, y hallándose en comisiones  sobre asuntos de igual  naturaleza,     fuesen objeto  de diferente régimen de viáticos. Allí sí se violaría  el principio de igualdad. Pero el caso que nos ocupa es bien distinto. Además la posibilidad de valorar en cada  caso los viáticos de los servidores que van a desempeñar la comisión, "según la naturaleza del  asunto que le sea confiado", permite racionalizar el gasto público en materia de viáticos; este gasto se debe someter al principio de eficiencia y economía de la gestión pública, como ordena el artículo 209 constitucional. Ello a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública, cuya verificación se realiza mediante el control de gestión y de resultado de que tratan los artículos 264, 267, 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343 de la Carta. El SENA adquiere así elementos de juicio razonables para la fijación de viáticos. En el procedimiento de determinación del monto de los viáticos, el peso específico de los tres criterios no es igual. El primer criterio (el salario) es básico y antecede a los demás, como quiera que establece un rango indispensable para la aplicación de los otros dos criterios, cuya inclusión está encaminada precisamente a buscar la reducción de la discrecionalidad propia de la fijación del monto del viático dentro del rango anotado. Por eso, dichos  criterios deben partir de elementos de juicio objetivos, reales: el sitio y la naturaleza del asunto. De estos dos criterios, el que más se presta a la apreciación subjetiva es el de la naturaleza del asunto. Sin embargo, es necesario dejar en claro que también este criterio está basado en razones de tipo objetivo, relacionadas con las circunstancias propias de las actividades que se realizan. De ninguna manera ella implica apreciación meramente subjetiva, fundada en una valoración apriori que discrimine entre labores de tipo intelectual y labores de tipo material, u otro tipo de discriminación. En síntesis, el criterio de la naturaleza del asunto debe ser entendido como un intento por establecer límites al poder necesariamente discrecional del funcionario encargado de establecer el monto de los viáticos y en consecuencia no debe dar lugar a posibles discriminaciones de ninguna índole sino, por el contrario, debe ser la fuente de una mayor objetividad y equidad en las relaciones laborales. Por voluntad expresa del constituyente, así como por el contenido orgánico de la Carta de 1991 y, en particular , el alcance  de los artículos 1º, 13, 25 y 53, la Corte Constitucional es plenamente conciente de que hoy menos que nunca puede prohijarse la vigencia de normas cuyo alcance o efecto implique discriminación que no esté razonablemente justificada en el propio ordenamiento constitucional En este sentido, la norma acusada se enmarca en los términos que establece el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, que dice: "En la medida  en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea  discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que le autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa." Entonces el principio constitucional de la igualdad material debe ser aplicado por el SENA en forma racional, a fin de evitar la arbitrariedad que podría generarse a partir de un mal uso del ámbito de discrecionalidad del funcionario. En el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución. Es lo que ha hecho el legislador extraordinario en el Decreto 119 de 1991. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 6º del Decreto 119 de 1991, "por el cual se fijan las escalas de remuneración de los empleados del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, y se dictan otras disposiciones en materia salarial", en el aparte que dice: "la naturaleza de los asuntos que le sean confiados." Cópiese, publíquese y comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. Dada en Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) días del mes de mayo mil novecientos noventa y dos (1992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Magistrado FABIO MORON  DIAZ                                JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado                                                Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Sacretaria General 1 Véase en ALESSANDRO, Pizzoruso. Lecciones de Derecho Constitucional. Pag. 169. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1.984.

C-416-92 Sentencia No Sentencia No. C-416/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Desde el punto de vista material, es decir, en lo que se relaciona con el contenido de las normas objeto de examen -por aspectos diferentes al del posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas- interesa definir si ellas se ajustan o no a las prescripciones de la Constitución vigente al momento de proferir el fallo.  Esa Constitución, por lo que atañe a esta demanda, no es otra que la Carta Política de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Carta de 1886 y sus reformas.  Instaurado y en vigencia el nuevo estatuto constitucional, no pueden coexistir con él normas legales ni de otro orden que lo contraríen. En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/COMPETENCIA/PERSONAL DOCENTE/UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA El Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías.  El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política. En este caso partiendo de una interpretación estricta de las facultades extraordinarias, tal como lo exige su carácter excepcional, es protuberante la diferencia existente entre las disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno mediante las normas cuestionadas y la sustancia de la habilitación legislativa extraordinaria. No significa que al proferir esta Corte un fallo de inexequibilidad en relación con la totalidad de las normas impugnadas, quede sin regulación legal el tema referente a la determinación de las remuneraciones básicas y adicionales para los profesores a quienes el Decreto se refiere, pues otras disposiciones del mismo que no son materia de esta acción, prevén las reglas aplicables para tal efecto. CONTROL CONSTITUCIONAL/SUSTRACCION DE MATERIA/SENTENCIA INHIBITORIA-Improcedencia /COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL La Corte discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los principios y preceptos que la integran. En casos semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una de tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y eficaz, inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar eficacia al principio de la cosa juzgada constitucional. -Sala Plena- Ref.: Proceso D-015 Acción de inconstitucionalidad contra varios artículos del Decreto ley número 112 del 14 de enero de 1991, "Por el cual se establece el régimen de remuneración del personal de empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonía y se dictan otras disposiciones en materia salarial" Actor: LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta No. 56, del dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES Procede la Corte a resolver sobre la acción pública de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA contra los artículos 3o., 5o., 8o., 9o., 16, 19 y 20 del Decreto ley número 112 del 14 de enero de 1991. La demanda fue presentada ante la Corte Suprema de Justicia y remitida a esta Corporación el día dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992), día siguiente al de su instalación formal.  Repartida, de conformidad con el Programa de Trabajo y Reparto aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida y se corrió traslado al Procurador para que emitiera el concepto previsto en el artículo 242, numeral 2, de la Constitución Política.  El dictamen fiscal fue rendido el día 23 de abril de 1992, mediante oficio número 008. II.  TEXTO DEL DECRETO DEMANDADO Las normas acusadas, pertenecientes al Decreto 112 de 1991, son del siguiente tenor literal: "DECRETO 112 DEL 14 DE ENERO DE 1991 Por el cual se establece el régimen de remuneración del personal de empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonia y se dictan otras disposiciones en materia salarial. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 1o. de la ley 60 de 1990, D E C R E T A : -------------------------------------------------------- ARTICULO 3.  Son condiciones para pertenecer a las categorías indicadas en el artículo anterior, las siguientes: 1.  Para ser profesor auxiliar se requiere: Tener título de formación universitaria o de tecnólogo especializado en el área correspondiente y acreditar dos (2) años de experiencia en el ramo profesional. 2.  Para ser profesor asistente se necesita reunir cualquiera de los siguientes requisitos: a.  Haber sido profesor auxiliar en la Universidad de la Amazonía por lo menos durante dos (2) años y tener ciento setenta (170) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; b.  Tener título de magister o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con dos (2) años de experiencia profesional y ciento diez (110) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; c.  Tener título de formación universitaria o de tecnólogo especializado en el área correspondiente, con cuatro (4) años de experiencia profesional y ciento diez (110) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión. 3.  Para ser profesor asociado se necesita reunir cualquiera de los siguiente requisitos: a.  Haber sido profesor asistente en la Universidad de la Amazonia por lo menos durante tres (3) años y tener doscientos setenta (270) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; b.  Haber sido profesor asistente en la Universidad de la Amazonia por lo menos durante dos (2) años, tener título de magister o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado y doscientos cuarenta (240) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; c.  Tener título de magister o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con cinco (5) años de experiencia profesional, de los cuales mínimo tres (3) deben corresponder a docencia universitaria y setenta (70) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; d.  Tener título de doctor o Ph.D. o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado con dos (2) años de experiencia docente universitaria y ciento noventa (190) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión. 4.  Para ser profesor titular se necesita reunir cualquiera de los siguientes requisitos: a.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la Amazonia por lo menos durante cuatro (4) años y tener doscientos noventa (290) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; b.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la Amazonia por lo menos durante tres (3) años, tener título de magíster o su equivalente internacional, en la modalidad de formación, avanzada o posgrado y doscientos sesenta (260) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; c.  Haber sido profesor asociado en la Universidad de la Amazonia por lo menos durante tres (3) años, tener título de doctor o Ph.D. o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado y doscientos diez (210) puntos en producción intelectual y/o capacitación y/o extensión; d.  Tener título de doctor o Ph.D. o su equivalente internacional, en la modalidad de formación avanzada o posgrado, con seis (6) años de experiencia docente universitaria y acreditar trabajo de investigación sobre la Amazonia colombiana o sobre temas que a juicio de la Universidad interesen a la región. PARAGRAFO 1.  El cumplimiento de los requisitos en cualquiera de las alternativas para efectos de inscripción o ascenso a las diferentes categorías del escalafón de la carrera docente universitaria, fijados en este artículo, otorga el puntaje básico asignado a la respectiva categoría en el artículo 2o. del presente decreto.  Para lo anterior, los docentes deberán ajustarse estrictamente a lo dispuesto en los artículos 9o. y 10 del presente decreto, según el caso. PARAGRAFO 2.  El docente está obligado a cumplir inicialmente con el puntaje mínimo fijado en este artículo, por concepto de cada uno de los factores de producción intelectual y/o capacitación y/o extensión, requerido para el correspondiente ascenso en el escalafón de cada categoría. Los puntos acreditados por encima del número establecido en este artículo se acumularán y se tendrán en cuenta cuando el docente solicite la asignación de dichos puntos para su clasificación en una nueva categoría o para conversión en remuneración adicional. ---------------------------------------------------------- ARTICULO 5.  Para el ingreso y promoción en el escalafón de la carrera docente se tendrán en cuenta los siguientes aspectos: 1.  La evaluación satisfactoria según lo establecido en el reglamento del personal docente de la Universidad de la Amazonia, teniendo además en cuenta los mecanismos e instrumentos señalados para tal efecto. 2.  El cumplimiento de los requisitos establecidos para cada categoría, tal como se especifica en el presente decreto. ---------------------------------------------------------- ARTICULO 8.  Los empleados públicos docentes de tiempo completo y de tiempo parcial, vinculados a la Universidad de la Amazonia con anterioridad al 1o. de enero de 1990, podrán solicitar la inscripción en el escalafón de la carrera docente en las categorías indicadas en el artículo 2o. del presente decreto, previo el lleno de los requisitos establecidos para el efecto. ARTICULO 9.  La presentación de solicitudes para ascenso dentro del escalafón docente o estudio de factores para la acumulación de puntos dentro de cada categoría, será hasta el 15 de agosto de cada año. A partir de esta fecha el comité de personal docente, procederá a evaluar y examinar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ascenso o reconocimiento de remuneración adicional.  Los efectos fiscales se producirán a partir del 1o. de enero del año siguiente, previo el acto administrativo respectivo. ---------------------------------------------------------- ARTICULO 16.  La autoridad nominadora no podrá efectuar nombramientos de docentes de tiempo completo, en favor de personas que estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo de igual dedicación. Para la posesión deberá aportar declaración juramentada ante juez o notario, de no estar vinculado de tiempo completo en otra entidad de cualquier orden. ---------------------------------------------------------- ARTICULO 19.  La aprobación por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior de nuevos programas académicos en la Universidad de la Amazonia, que impliquen costos adicionales en el presupuesto requerirán el concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto sobre la disponibilidad de recursos para financiar dichos programas. ARTICULO 20.  La Universidad de la Amazonía deberá someter a consideración del Gobierno Nacional en el término de sesenta (60) días a partir de la vigencia del presente decreto, las plantas de personal docente, empleados y trabajadores oficiales, de que trata el artículo 59 del decreto 80 de 1980, sin exceder el monto de la apropiación prevista por servicios personales en el presupuesto general de la Nación, correspondiente a la actual vigencia". ---------------------------------------------------------- III.  LA DEMANDA El actor, aunque presentó la demanda el 11 de julio de 1991, cuando ya la nueva Constitución había entrado a regir, señala como violadas varias disposiciones de la Carta anterior, en especial sus artículos 20, 55 y 76, numerales 1 y 12, y 118, numeral 8o. Enuncia, además, como "normas que sustentan la acción", la ley 8a. de 1979, en su artículo 1, numerales 3 y 4, y el Decreto 80 de 1980, artículos 59, literal c), y 91 a 121. Las razones que invoca el demandante, para solicitar que se declare la inexequibilidad de las disposiciones transcritas, pueden sintetizarse en el desbordamiento de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 60 de 1990. A su juicio, no podía el Presidente de la República establecer condiciones de pertenencia a las categorías del escalafón (art. 3o.); ni fijar "aspectos"  para ingreso y promoción en el escalafón de la carrera docente (art. 5o.); ni hacer referencia a solicitud de inscripción en el escalafón de la carrera docente (art. 8o.); ni establecer términos para presentación de solicitudes de ascenso dentro del escalafón (art. 9o.); ni prohibir a la autoridad nominadora efectuar nombramientos de docentes de tiempo completo en favor de personas que estén percibiendo remuneración por el desempeño de otro cargo de igual dedicación (art. 16); ni señalar que la aprobación de los nuevos programas académicos que impliquen costos adicionales requieren concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda, por conducto de la Dirección de Presupuesto (art. 19); ni exigir a la Universidad de la Amazonia que sometiera a consideración del Gobierno Nacional las plantas de personal docente, empleados y trabajadores oficiales (art. 20)..., pues en todos estos casos el Jefe del Estado carecía de facultades para legislar. Dice, por otra parte, que las condiciones para pertenecer a las categorías del escalafón deben ser previstas en los estatutos de personal docente que expidan los respectivos Consejos Superiores, según los artículos 59, literal c), 110 y 120 del Decreto 80 de 1980, y que, por ende, mal podía el Ejecutivo estatuír esas condiciones. IV-  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Jefe del Ministerio Público se detiene en primer lugar a considerar la incidencia del tránsito constitucional en el estudio sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias.  Dice al respecto que el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en aras de la certeza y la seguridad jurídicas, debe ser el resultado del juicio de validez de las normas acusadas frente a los preceptos constitucionales vigentes al momento del examen.  Sin embargo, distingue como lo hiciera la Corte Suprema de Justicia en varias sentencias que aparecen citadas en el concepto, el caso en el cual se impugna un decreto presidencial por exceso en el uso de facultades extraordinarias, afirmando que en tal caso el análisis correspondiente "debe hacerse necesariamente a partir de un cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio"[1] "Ello quiere decir -concluye-, para el caso en estudio, que la Ley de Facultades extraordinarias se regirá por la Constitución anterior al 91 y que los Decretos dictados en desarrollo de ella, se ajustaban a la misma, que era la vigente; y que cuando sobrevino la nueva Carta, ya se había ejercitado la facultad delegataria y se había agotado para el caso. Así se tiene que su exequibilidad o no, son dependientes en su juzgamiento, a la Carta vigente para entonces". Analiza luego la sujeción a la temporalidad en el ejercicio de las facultades y concluye que el decreto fue expedido dentro del término previsto en la ley 60 de 1990. Entra luego en el examen de los artículos objeto de la demanda en relación con el sometimiento de su materia a la precisión de las facultades otorgadas.  Sobre este particular expresa: -  Se percibe claramente que el Ejecutivo extralimitó las facultades extraordinarias al expedir los artículos 5 y 8 del Decreto 112 de 1991, toda vez que los preceptos aludidos regulan materias que son propias de un estatuto de carrera y no de nomenclatura y escalas de remuneración, temas a los cuales se hallaban limitadas aquellas. -  Los artículos 3o. y 9o. demandados, a pesar de lo dicho por la Corte Suprema en caso similar al presente (Sentencia 173 de noviembre 22 de 1990), son totalmente inexequibles, sin que haya lugar a excluir de la declaración parte de ellos, como en esa ocasión lo expresó la Corte en el citado fallo. "En efecto -dice la Procuraduría-, se tiene que el Decreto-Ley 80/80, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 8a. de 1979, contiene en su totalidad, el reglamento o estatuto legal que organiza el "Sistema de Educación Post-Secundaria", estatuto que se halla vigente.  Si el artículo 3o. del acto ley impugnado, se hubiera limitado a referirse al sistema Post-Secundario establecido en el Decreto 80/80, sin entrar a hacer definiciones relacionadas con calidades y cualidades presumiblemente determinantes de la idoneidad del profesor, como de otros aspectos atinentes a los mismo conceptos, sería innegable la tesis de la H. Corte Suprema, sobre su viabilidad constitucional, en frente a la ley de autorizaciones.  Pero como la misma Corporación en el fallo aludido, afirma el mal uso de las atribuciones anteriores y similares, que se referían a cuestiones relativas a los derechos económico laborales de los profesores, mal puede pretenderse una indebida aplicación de tales autorizaciones, a temas vedados dentro de la circunscripción de facultades. "De otra parte, no debe olvidarse que por interpretación de la misma Constitución Nacional y de las normas legales sobre elaboración de la ley, entre todas las disposiciones que integran un estatuto legal, existe o debe existir una unidad de contenido, en las que se articulan todos los preceptos, de manera necesaria.  En tales condiciones, cuando los artículos 3 y 9, en la parte en que la H. Corte, en caso similar estimó inexequibles, hace referencia expresa a las normas del decreto impugnado y que debe declararse inexequible, por lógica conclusión, su contenido también sufre de los vicios de inconstitucionalidad". -  "Respecto al artículo 19, que exige concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando los programas académicos de la Universidad, aprobadas por el ICFES, impliquen costos adicionales en el presupuesto, conceptúa el Procurador que la materia regulada no encaja dentro de las habilitaciones concedidas al Ejecutivo ni tampoco se ajusta a los conceptos de la Ley 60 de 1990, toda vez que la norma no obedece "a un desarrollo lógico ni consecuencial de las facultades concedidas por el Ejecutivo" ...no se pueden hacer interpretaciones extensivas ni acomodaticias de la ley que habilita". -  "...en lo tocante al artículo 20 del decreto puesto en tela de juicio, mediante el cual se ordena a la Universidad de la Amazonia "someter a consideración del Gobierno Nacional en un término de sesenta (60) días a partir de la vigencia del Decreto (subraya la Procuraduría), la planta de personal docente, empleados y trabajadores oficiales de que trata el artículo 59 del Decreto 080/80...", salta a la vista  -según el concepto fiscal- que el plazo dentro del cual debía presentarse a consideración del Gobierno Nacional dicha planta de personal, ya transcurrió, puesto que éste empezaba a correr desde el 14 de abril de 1991, fecha de entrada en vigencia del Decreto.  De tal manera, la norma legal en estudio es inexistente, desapareció de la vida jurídica al perder su  fuerza legal, lo que conlleva indefectiblemente, a un fallo inhibitorio por sustracción de materia". -  Solicita, por tanto, que la Corte Constitucional declare inexequibles los artículos 3, 5, 8, 9, 16 y 19 del Decreto 112 de 1991 y se inhiba de fallar sobre la exequibilidad del artículo 20 del mismo. V-  CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.  Competencia Esta Corporación es competente para resolver de manera definitiva sobre el asunto planteado, con arreglo a lo previsto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, en cuanto el Decreto 112 del 14 de enero de 1991, del cual hacen parte los artículos materia de la demanda, fue expedido por el Presidente de la República invocando las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por la Ley 60 de 1990. Como ya se ha reseñado, el actor, aunque presentó su escrito el 11 de julio de 1991, esto es, varios días después de haber entrado en plena vigencia la Constitución, lo dirigió a la Corte Suprema de Justicia y manifestó de modo expreso que esa Corporación era la competente para conocer de la acción, por mandato del artículo 214 de la Carta Política anterior. El Magistrado Sustanciador, en acatamiento al principio consagrado por el artículo 228 de la Constitución sobre prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia, admitió la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al proceso que ahora culmina. Como ya se indicó en el auto admisorio, el actor, al suponer extendida la competencia de la Corte Suprema por el solo hecho de que ante ella hubiera tenido que hacerse la presentación de la demanda por no estar aún instalada entonces la Corte Constitucional, interpretó equivocadamente el artículo 24 Transitorio de la Constitución, cuyo tenor literal no dejaba lugar a dudas:  "Las acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas antes del 1o. de junio de 1991 (no era este el caso) continuarán siendo tramitadas y deberán ser decididas por la Corte Suprema de Justicia, dentro de los plazos señalados en el Decreto 432 de 1969. Las que se hubieran iniciado con posterioridad a la fecha citada, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren". 2.  Normatividad aplicable En cuanto a la normatividad constitucional con la cual habrán de confrontarse las disposiciones impugnadas, debe procederse de acuerdo con las siguientes distinciones: Desde el punto de vista material, es decir, en lo que se relaciona con el contenido de las normas objeto de examen -por aspectos diferentes al del posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas- interesa definir si ellas se ajustan o no a las prescripciones de la Constitución vigente al momento de proferir el fallo.  Esa Constitución, por lo que atañe a esta demanda, no es otra que la Carta Política de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Carta de 1886 y sus reformas.  Instaurado y en vigencia el nuevo estatuto constitucional, no pueden coexistir con él normas legales ni de otro orden que lo contraríen. En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio. El tema específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de las normas que delimitaban la tarea del Gobierno en el momento en que hizo uso de la habilitación legislativa. En este sentido es pertinente acoger, como también lo hace el Procurador General de la Nación, los criterios expuestos por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991), en la cual afirmó que "...la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia", pues de ella carece en principio para expedir actos con fuerza de ley, y que, entonces, "la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituír éstos su fuente de validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio"[2]. 3.  Los artículos acusados frente a la ley de facultades extraordinarias Estando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en la ley habilitante. Así lo ha entendido de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y así lo considera también la Corte Constitucional. Ello implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías.  El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política. El Decreto 112 de 1991, del cual hacen parte los artículos demandados, invoca en su encabezamiento las facultades extraordinarias que confirió al Ejecutivo el artículo 1o. de la ley 60 de 1990. La norma legal en cuestión tiene el siguiente texto: "LEY 60 DE 1990 (diciembre 28) Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo 1o. de conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de quince (15) días calendario, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos: 1.  Fijar la nomenclatura de los empleos públicos, sus escalas de remuneración y el régimen correspondiente de comisiones, viáticos y gastos de representación de las distintas ramas y organismos del poder público, así: La Rama Ejecutiva en el orden nacional; los empleados del Congreso Nacional; la Rama Jurisdiccional; el Ministerio Público; la Dirección Nacional de la Carrera Judicial, y las Direcciones de Instrucción Criminal; el Tribunal Superior Disciplinario; la Registraduría Nacional del Estado Civil; y la Contraloría General de la República. 2.  Fijar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación de los empleados públicos pertenecientes a las empresas industriales y comerciales del Estado en el régimen de dichas empresas. En ningún caso las Juntas o Consejos Directivos podrán incrementar la remuneración de los empleados públicos de las entidades a que se refiere este numeral. 3.  Fijar las asignaciones mensuales de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional; del personal civil de la Defensa Nacional, el régimen de viáticos de los oficiales, suboficiales y agentes de la Casa Militar de la Presidencia de la República. 4.  Señalar las bonificaciones mensuales de alféreces, guardia-marinas, pilotines, grumetes, soldados y alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Parágrafo.  Para el uso de estas facultades se podrán establecer incrementos de salarios diferenciales a nivel de cada una de las entidades y organismos del sector público, procurando que los mayores incrementos se den en aquéllos que generen mayor ahorro en los rubros presupuestales de gastos por servicios personales y gastos generales" (Diario Oficial No.39.615 del 31 de diciembre de 1990). Tratábase de un conjunto de funciones que, al tenor del artículo 76, numeral 9, de la Constitución anterior, era del resorte del Congreso, al cual correspondía, por medio de leyes, fijar las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales. Así, pues, el Ejecutivo requería de habilitación legislativa para desempeñar tales funciones, esto es, para expedir normas generales sobre las enunciadas materias, ya que la atribución administrativa prevista en el artículo 120, numeral 21, debía ser cumplida "con sujeción a las leyes a que se refería el ordinal 9o. del artículo 76". Es menester corroborar si, siendo excepcional su atribución legislativa, acató el Gobierno los límites a los cuales se hallaba sometido o si, por el contrario, los excedió. El Decreto 112 fue expedido el catorce (14) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), tal como consta en el Diario Oficial de la misma fecha, de tal modo que, en cuanto al tiempo dentro del cual debía ser expedido, se sometió a la exigencia del precepto transcrito. En cuanto se refiere al límite material que la ley de facultades impuso al Presidente, del cotejo efectuado por esta Corporación resulta: a.  El campo de las autorizaciones legislativas correspondía únicamente a la fijación de la nomenclatura de los empleos públicos, sus escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación de las distintas ramas y organismo del poder público; la fijación de asignaciones mensuales para algunos cargos y de bonificaciones mensuales para otros, incluyendo facultad expresa para establecer incrementos de salarios diferenciales a nivel de cada una de las entidades y organismos del sector público. Es claro que la Universidad de la Amazonía, en su condición de establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2o. de la ley 60 de 1982, estaba incluída expresamente dentro de los organismos respecto de los cuales podía el Ejecutivo dictar decretos con fuerza de ley en desarrollo de las facultades extraordinarias. b.  Los artículos demandados, pertenecientes al Decreto 112 de 1991 consagraron, en cuanto a la Universidad de la Amazonía, condiciones para pertenecer a categorías docentes indicadas en el mismo decreto (artículo 3o.); aspectos que deberán tenerse en cuenta para el ingreso y promoción en el escalafón de la carrera docente (artículo 5o.); posibilidad de solicitar inscripción en el escalafón de la carrera docente por parte de empleados públicos docentes de tiempo completo o parcial vinculados a la Universidad con anterioridad al 1o. de enero de 1990 (artículo 8o.); plazo máximo, hasta el 15 de agosto de cada año, para la presentación de solicitudes de ascenso dentro del escalafón (artículo 9o.); evaluación y examen por el Comité de Personal Docente, sobre el cumplimiento de los requisitos para ascenso (artículo 9o.); efectos fiscales del ascenso a partir del 1o. de enero del año siguiente (artículo 9o.); prohibición de nombrar docentes de tiempo completo a quienes perciban remuneraciones por el desempeño de otro cargo de igual dedicación (artículo 16); exigencia de concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la aprobación de nuevos programas académicos por parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, cuando representen costos adicionales en el Presupuesto (artículo 19); obligación de la Universidad de la Amazonía de someter sus plantas de personal docente y de empleados y trabajadores oficiales a consideración del Gobierno dentro de los sesenta (60) días siguientes a la vigencia del Decreto (artículo 20). c.  Partiendo de una interpretación estricta de las facultades extraordinarias, tal como lo exige su carácter excepcional, es protuberante la diferencia existente entre las disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno mediante las normas cuestionadas y la sustancia de la habilitación legislativa extraordinaria. En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a éste sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una "distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración"[3]; las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos. De todo lo cual se deduce que dentro de esos precisos marcos no podía caber la enunciación de condiciones para pertenecer a categorías docentes, ni los criterios para el ingreso y promoción dentro del escalafón, ni los plazos para solicitar inscripción en el mismo, ni la evaluación de los requisitos para ascenso, ni sus efectos fiscales (artículos 3, 5, 8 y 9 del Decreto 112 de 1991), pues estas materias son del todo ajenas a las previstas por el legislador al conceder las facultades, pese a que todas están relacionadas con la vinculación laboral de servidores públicos, pues una cosa es regular niveles de cargos y escalas de remuneración y otra muy distinta estatuir reglas sobre carrera docente. El establecimiento de incompatibilidades para los docentes de tiempo completo de la Universidad (artículo 16) también rebasa el límite impuesto al Ejecutivo, ya que se proyecta en una prohibición al nominador y en una limitación al ejercicio laboral de quien aspira al empleo, materias éstas que en modo alguno encajan dentro del esquema de facultades comprendido por la fijación de la nomenclatura de empleos, escalas de remuneración, régimen de comisiones y viáticos y señalamiento de asignaciones. En cuanto a la exigencia de concepto previo de la Dirección General de Presupuesto para que el ICFES apruebe nuevos programas académicos que impliquen costos adicionales (artículo 19), se trata de un tema que ni siquiera es de carácter laboral, como los anteriores, sino educativo en lo que atañe a la aprobación oficial de los programas y presupuestal en lo referente al incremento de costos y a la requerida intervención previa del Ministerio de Hacienda.  Algo similar acontece con el artículo 20 sobre aprobación gubernamental de las plantas de personal de la institución universitaria. Obsérvese cómo se repite en este proceso, casi con idénticas características, la situación creada con la expedición de los artículos 3o., 5o., 8o., 9o. y 16 del Decreto 65 de 1990, relativo al régimen de remuneración del personal de empleados públicos docentes de la misma Universidad de la Amazonía, expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgada al Presidente de la República por el artículo 1o. de la ley 76 de 1989, similares a las previstas en el artículo 1o. de la ley 60 de 1990. Sobre la inconstitucionalidad de esas normas se pronunció la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia No.173 del 22 de noviembre de 1990, no obstante lo cual fueron reproducidas en el Decreto 112, del cual hacen parte los preceptos atacados, cuya fecha de expedición es el 14 de enero de 1991. Es pertinente, entonces, citar aquí algunos razonamientos que hiciera la Corte Suprema en esa oportunidad pues, en el sentir de la Corte Constitucional, gozan de plena validez para el caso que ahora se analiza: "Estudiado el contenido de los preceptos acusados -dictaminó la mencionada Corporación-, resulta evidente que ellos no son desarrollo lógico y consecuencial de las facultades que recibió el Ejecutivo, pues no encajan dentro de los conceptos de fijar la nomenclatura de los empleos y la escala de remuneración, ni obedecen a los de señalar el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación. Tales previsiones, no solo tienen los perfiles esenciales de las normas que regulan la carrera de personal, en este caso del personal docente (...), sino que se refieren expresamente a ella". (...) "Si bien es cierto que las previsiones reseñadas tienen con las que establecen la nomenclatura de los empleos y las escalas de remuneración el denominador común de ser normas relativas a la organización del personal del sector público, pues unas y otras están dirigidas a regular el manejo de los recursos humanos al servicio del Estado, no por ello puede aceptarse que con facultades precisas para fijar la nomenclatura de los cargos y la escala de remuneración correlativa, puedan expedirse disposiciones que no tienen en esencia ese carácter, pues corresponden a fases distintas de la organización de los servidores estatales y si bien inciden en el aspecto de la remuneración, se refieren a las condiciones de idoneidad que deben acreditar las personas para incorporarse y ascender dentro del escalafón de la carrera docente al cual, como antes se anotó, aluden de manera inequívoca, apartándose de la finalidad para la cual se invistió al Presidente de facultades extraordinarias". "Tal como fue conferida, la atribución legislativa solo comprendía la de definir en abstracto y de manera general los aspectos antes citados del sistema remunerativo y en ningún caso, las de legislar sobre la carrera del personal docente ni establecer casos de incompatibilidad de funciones". Esta Corporación estima, acogiendo lo entonces dicho por la Corte Suprema y lo expresado por el Procurador General dentro del presente proceso, que al expedir las normas impugnadas, el Presidente desbordó los límites de la atribución legislativa excepcional de la que se hallaba investido, violando así, en su momento, los artículos 55, 76 numeral 12 y 118, numeral 8º, de la Carta Política a la sazón vigente.  El primero por invadir una esfera de competencia del Congreso -al cual correspondía dictar por medio de leyes las normas relativas a la carrera administrativa, según las voces del artículo 76, numeral 10- y el segundo por ejercer las facultades que se le otorgaron con un alcance mayor del contemplado en la ley habilitante. Añádase a lo dicho que, al expedir esas disposiciones ya el Gobierno conocía el aludido fallo de la Corte Suprema de Justicia y aún así, siendo idénticos los linderos que las facultades extraordinarias fijaron las leyes 76 de 1989 y 60 de 1990 y tratándose, además, del mismo establecimiento público de educación superior al cual estaba referido el decreto que se dictaba, no tuvo inconveniente alguno en reproducir los textos hallados inexequibles por el Tribunal a cuyo cargo estaba la guarda de la integridad de la Constitución. Es precisamente a partir de conductas como las descritas, las cuales implican un abierto desacato a las decisiones judiciales en materia tan grave como la atinente al imperio de la norma fundamental del Estado, que la Asamblea Nacional Constituyente elaboró el concepto de la cosa juzgada constitucional, hoy incorporado en el artículo 243 de la Carta. Lo dicho es suficiente para concluir que los artículos objeto de la demanda eran contrarios a la Constitución de 1886 y sus reformas, con la cual se ha efectuado el parangón que precede, por ser sus disposiciones las que imperaban entonces en materia de competencia, según lo ya advertido. Agréguese, en función de la pedagogía constitucional confiada genéricamente al Estado (artículo 41 C.P.) y ejercida por esta Corte mediante sus providencias, que en la Carta de 1991 siguen vigentes los principios de la especialidad funcional atribuida a las Ramas del Poder Público y de la colaboración armónica entre ellas (artículo 113); la cláusula general de competencia en cabeza del Congreso en cuanto atañe a la función legislativa (artículo 150) y los límites de precisión y temporalidad a los cuales, además de otros nuevos, debe sujetarse el Gobierno al hacer uso de las facultades extraordinarias. 4.  El caso de los artículos 3o. y 9o. Precisamente en relación con el mencionado fallo de la Corte Suprema de Justicia, formula el concepto de Procuraduría una observación que a esta Corte parece pertinente. Es la relativa a los artículos 3o. y 9o. del Decreto 65 de 1990, hallados inexequibles apenas parcialmente con base en el argumento que a continuación se transcribe: "Cierto es que el artículo 3o. se refiere a las condiciones y requisitos para ascender en el escalafón docente a la categoría de profesor auxiliar, asistente, asociado y titular de la Universidad de la Amazonia, para lo cual se señalan los puntajes básicos respectivos y a los cuales corresponde también una asignación básica; no obstante, es indudable que dichos puntajes son elemento de referencia para obtener una remuneración adicional, toda vez que según el artículo 4o. los que logre acumular el docente por encima del mínimo requerido para cada categoría y cuyo total, desde luego, no sobrepase la de la siguiente, son convertibles, en dinero a razón de ciento treinta y cinco ($135.oo), cada uno, de acuerdo con la evaluación del artículo 2o. En tal virtud, el sistema de remuneración previsto para los empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonía, conforme al artículo 1o. parcialmente cuestionado, resulta basado en un sistema de puntos que se aplica de acuerdo con los siguientes factores: categoría en el escalafón docente, producción intelectual, títulos académicos, estudios de capacitación, actualización y perfeccionamiento, experiencia docente universitaria o profesional y extensión universitaria; significa ello que al disponer el artículo 3o. que el puntaje que el docente acredite por encima del mínimo previsto para cada categoría pueda acumularse para obtener una remuneración adicional, no desborda el marco de las atribuciones, puesto que en el entendimiento establecido aquí, la norma se limita a señalar las pautas para la fijación de una remuneración suplementaria y, en consecuencia, corresponde al desarrollo horizontal de la escala. Se declarará por ello exequible el artículo 3o. del decreto, con excepción de su parágrafo primero y del inciso primero del parágrafo segundo y las expresiones "para su clasificación en una nueva categoría" del inciso segundo de dicho parágrafo, que se declararán inexequibles; dado que, como ya se explicó, los puntajes allí establecidos se toman como factor base para liquidar la remuneración adicional, por cuanto la norma se remite expresamente a ellos para tal efecto y en este estricto entendimiento, que acota precisamente su exequibilidad, lo dispuesto en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º y el inciso segundo del parágrafo segundo, con la salvedad ya hecha, constituye un recto desarrollo de las facultades extraordinarias. Adviértese que el numeral 1o. que se refiere al profesor auxiliar se declarará ajustado a la Constitución no obstante que no establece ningún puntaje, pues tal cosa no significa que quienes pertenecen a esta categoría en la Universidad de la Amazonía no puedan acumular puntos convertibles en dinero mientras acceden a la siguiente y, por tanto, ha de entenderse que parten del puntaje básico de mil unidades que podrán aumentar por producción intelectual o capacitación o extensión o por experiencia, de acuerdo con lo normado en los artículos 2o. y 6o. del decreto No. 65 de 1990. Por otra parte, el artículo 9o. también es exequible, pero sólo en cuanto se relaciona con la oportunidad de formular solicitud para la acumulación de puntos para cada categoría con miras al reconocimiento de la remuneración adicional, pues esta disposición, en cuanto es complemento necesario de las relativas a la remuneración adicional del personal docente, que tiene características especiales, constituye un cabal ejercicio de las facultades extraordinarias. Por consiguiente, de este precepto únicamente se declararán inexequibles las expresiones "para ascenso dentro del escalafón docente" y "para ascenso" consignadas en el artículo que se analiza, debido a que ellas no corresponden a la materia para la cual le fue dada competencia al Ejecutivo"[4]. Como puede observarse, el motivo tomado en consideración por la Corte Suprema de Justicia para declarar exequibles en su mayor punto los nombrados artículos 3o. y 9o. del Decreto 65 de 1990 (hoy reproducidos con exactitud en los artículos 3o. y 9o. del Decreto 112 de 1991), se hizo consistir en la vinculación existente entre los requisitos allí contemplados y la remuneración adicional que, sobre la base de reunirlos, podían obtener los docentes de conformidad con el artículo 4o.  Entendió la Corte Suprema que, en tal sentido, los indicados requisitos, por ser elementos de referencia para liquidar una remuneración adicional, cabían dentro de la materia objeto de facultades extraordinarias. Acota el Procurador General que se aparta del criterio adoptado por la Corte Suprema, puesto que las normas en comento entran a hacer definiciones sobre carrera docente que la misma Corporación encontró inconstitucionales al estudiar los demás preceptos de la ley 65 ante ella acusados, razón por la cual su contenido también sufre de los vicios de inconstitucionalidad. Aduce también que el Decreto Ley 80 de 1980, hoy vigente, contiene en su totalidad el reglamento o estatuto legal que organiza el sistema de educación post-secundaria, de tal modo que si en los artículos 3o. y 9o. del Decreto 65 de 1990 -y, por supuesto, en los correspondientes del Decreto 112 de 1991- se hubiera hecho apenas una referencia, al sistema post-secundario sin fijar calidades y requisitos ni otros aspectos atinentes a los mismos conceptos, su viabilidad constitucional sería innegable. La Corte Constitucional coincide en este punto con la posición del Procurador, ya que estima improcedente la distinción que en su momento hizo la Corte Suprema, por los siguientes motivos: -  El hecho de que los requisitos en cuestión sirvan, según otra norma del decreto, para liquidar remuneración adicional dentro de cada categoría, en modo alguno desvirtúa la inconstitucionalidad provocada por el exceso en el uso de las facultades extraordinarias, ya que dentro del criterio estricto que esta Corporación acoge, como siempre lo hizo la Corte Suprema de Justicia, todo aquello que implique ejercicio de función legislativa por fuera del límite señalado en la ley habilitante, resulta contrario a la Constitución y así debe declararse. Tal es el caso de los artículos 3o. y 9o., cuyo contenido, aunque señale términos de referencia para incrementar las remuneraciones, excede ostensiblemente el campo de las autorizaciones legislativas, pues al tenor de ellas, no podía el Presidente de la República establecer condiciones ni requisitos para desempeñar los cargos docentes, ni para obtener ascensos. -  Si se aceptara esa extensión de las facultades, bastaría que el Ejecutivo incluyera en los decretos leyes, en íntima relación con materias ajenas a las facultades conferidas, algunos elementos que incidieran en la definición de asuntos que sí estuvieran cobijados por la habilitación extraordinaria, para que resultara forzoso declarar su exequibilidad.  Ello haría inútiles las delimitaciones que estableciera el legislador ordinario y ampliaría inconstitucionalmente las posibilidades legislativas del gobierno cuya interpretación, se repite, debe ser restrictiva en cuanto excepcional. -  Pero, además, no sería coherente este fallo si declarara exequible el artículo 3o. acusado, excluyendo de tal declaratoria su Parágrafo 1o., el inciso 1o. del Parágrafo 2o. y las expresiones "para su clasificación en una nueva categoría", o el 9o., con excepción de las expresiones "para ascenso dentro del escalafón docente" y "por ascenso", como lo hizo ante iguales textos del Decreto 65 de 1990 la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, pues la sola lectura de los citados apartes muestra a las claras que, en punto de uso de las facultades extraordinarias, nada hay en ellos que objetivamente los diferencie del contexto. Así, pues, dichos artículos serán declarados inexequibles en su totalidad por presentar el mismo vicio de inconstitucionalidad que se predica de los demás preceptos impugnados. Ahora bien, lo dicho no significa que al proferir esta Corte un fallo de inexequibilidad en relación con la totalidad de las normas impugnadas, quede sin regulación legal el tema referente a la determinación de las remuneraciones básicas y adicionales para los profesores a quienes el Decreto se refiere, pues otras disposiciones del mismo que no son materia de esta acción, prevén las reglas aplicables para tal efecto. Así, el artículo 2º establece a partir del 1º de enero de 1991 los puntajes y la remuneración para las categorías del escalafón docente (profesor auxiliar, profesor asistente, profesor asociado y profesor titular), señalando respecto de cada una el número de puntos que le corresponde por categoría y la asignación básica mensual, "que se obtiene partiendo de la suma básica de ciento sesenta y cinco mil pesos ($165.000.oo) moneda corriente, para todas las categorías, más el resultado del producto entre los puntos acreditados por encima de mil (1000) y el valor vigente para cada punto"; dice el parágrafo 2º que "a partir del 1º de enero de 1991, el valor del punto será de ciento sesenta y cinco pesos ($165.oo) moneda corriente". Por su parte, el artículo 4º señala que, además de la asignación básica mensual señalada en el artículo 2º para los distintos niveles, el docente puede obtener remuneración adicional, dentro de cada categoría, sin exceder el monto correspondiente a la inmediatamente superior. Lo dicho implica que, sin necesidad de acudir a los puntajes mínimos del artículo 3º, que será declarado inexequible por las razones expuestas, debe liquidarse en cada caso la remuneración adicional de los docentes, en su caso. 5.  El artículo 20 y la sustracción de materia La Corte no participa del criterio expuesto por el Procurador General en el sentido de que, vencido como está el término de sesenta (60) días que tenía la Universidad de la Amazonia para someter a consideración del Gobierno las plantas de personal docente, podría darse el fenómeno de la sustracción de materia en relación con el artículo 20 demandado. Debe observarse que ese vencimiento estaba referido al plazo del que gozaba la Institución para cumplir un mandato legal como el previsto en la norma, lo cual en modo alguno resta objeto a la decisión de la Corte sobre su inexequibilidad, como lo pretende la Procuraduría, ya que los efectos del cumplimiento o incumplimiento de la obligación allí prevista se proyectan hacia el futuro en aspectos tales como la responsabilidad de quienes tenían a cargo su ejecución e inclusive en relación con la validez de las plantas de personal docente, empleados y trabajadores oficiales si llegare a ponerse en tela de juicio. Vistas así las cosas, no tiene lugar un fallo inhibitorio, por cuanto en verdad no hay sustracción de materia, porque la esencia de la norma, aún vencido el plazo en ella consagrado, no ha desaparecido del mundo jurídico, al menos por lo referente a sus efectos ulteriores. No carece de objeto, entonces, el pronunciamiento de esta Corporación y, por ende, siendo inconstitucional ese precepto, toda vez que su materia de ninguna manera encajaba dentro de las facultades legislativas concedidas al Presidente, debe ser declarado inexequible, máxime si de su aplicación pueden derivarse responsabilidades que no tendrían sustento en el ordenamiento constitucional sino en un precepto expedido en contravención a él. Ahora bien, la Corte discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los principios y preceptos que la integran. Aún en el caso de pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y como elemento que unifica y corrige la jurisprudencia, según se desprende de lo preceptuado por los artículos 230, 241 y 243 de la Constitución y 23 del Decreto 2067 de 1991. Aquí cabe advertir que, si lo expresado era cierto a la luz de la Constitución anterior, de lo cual dejaron constancia en diversas oportunidades los salvamentos de voto suscritos por un número cada vez mayor de magistrados de la H. Corte Suprema de Justicia[5], es todavía más claro cuando se trata de definir los perfiles del control constitucional dentro del contexto y según la teleología de la Constitución Política de 1991, porque la visión sustancial o material del ordenamiento jurídico, prevaleciente en ella,  resulta del todo incompatible con criterios de naturaleza procesalista que sacrifiquen a la simple consideración de si la norma posiblemente transgresora aún conserva su vigencia desde el punto de vista formal, el primordial deber asignado a esta Corporación en cuanto a la salvaguarda del sistema constitucional, su supremacía e integridad y la efectividad de los derechos y deberes que la Carta incorpora, así como el magisterio moral que le corresponde ejercer y la función de pedagogía constitucional que le atañe. Lo dicho resulta aún más evidente si se considera, por ejemplo, que en el mundo jurídico es frecuente la existencia de normas con vigencia periódica que formalmente son distintas pero que, aparte de elementos accidentales o variables (cuantías, tablas, porcentajes, fechas, etc.) presentan idéntico contenido material.  En casos semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una de tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y eficaz, inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar eficacia al principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Carta. No puede, entonces, erigirse el argumento de la sustracción de materia, como sucedió en el pasado, en obstáculo infranqueable para que la jurisdicción constitucional cumpla cabalmente el trascendental cometido que  tuvo a bien confiarle el propio Constituyente. Ahora bien, no entra la Corte en el estudio material de las disposiciones acusadas frente a la Constitución vigente, pues, definida como lo ha sido, su inconstitucionalidad por exceso en la utilización de facultades extraordinarias, tal confrontación no es indispensable. IV.  DECISION Con fundamento en las consideraciones, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos ordenados por el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Decláranse INEXEQUIBLES los artículos 3, 5, 8, 9, 16, 19 y 20 del Decreto 112 de enero 14 de 1991, "Por el cual se establece el régimen de remuneración del personal de empleados públicos docentes de la Universidad de la Amazonia y se dictan otras disposiciones en materia salarial". Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ -Presidente- CIRO ANGARITA BARON              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                       Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO           FABIO MORON DIAZ Magistrado                        Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No. 87 del 25 de julio de 1991. Magistrado Ponente:  Dr. Pedro Escobar Trujillo.  Expediente 2284, citada por el Procurador en su concepto. [2]  C.S.J., Sala Plena, Fallo No. 87 de julio 25 de 1991.  Ponente: Magistrado Pedro Escobar Trujillo. [3]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No.173.  Noviembre 22 de 1990. Ponente:  Magistrado Rafael Méndez Arango. [4]  C.S.J., Sala Plena:  Sentencia No. 173.  Noviembre 22 de 1990. [5] Ver, por ejemplo, el Salvamento de Voto depositado el 18 de agosto de 1983 por los H. Magistrados Juan Hernández Sáenz, José Eduardo Gnecco C., Jorge Salcedo Segura, Fanny González Franco, Fernando Uribe Restrepo, Alvaro Luna Gómez, Gustavo Gómez Velásquez, Darío Velásquez Gaviria y José María Esguerra Samper. G.J. , Tomo CLXXV, Número 2413, página 518.

C-417-92 Sentencia No Sentencia No. C-417/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Las revisiones de exequibilidad que adelante la Corporación deben realizarse a partir de la Constitución vigente, por cuanto el control de constitucionalidad que tiene a su cargo, resultaría inocuo para los fines institucionales que le son propios, que no son otros que el aseguramiento de la conformidad del orden político-jurídico con la Carta Fundamental. Ninguna funcionalidad institucional justifica una labor de la Corte Constitucional que se orientara a retrover la constitucionalidad de un precepto frente a una Constitución inexistente. Sin perjuicio de lo anterior, se han previsto por la dogmática jurídica, en su capítulo sobre "la vigencia de las leyes en el tiempo",  reglas que determinan efectos cuya validez se consolidó conforme al orden  precedente.  Entre estas reglas, se encuentran las  relacionadas con las condiciones procedimentales de existencia de las leyes, de manera que las normas sobre  trámite en la elaboración de la ley, habiéndose cumplido, le garantizan a ésta, su validez, hacia el futuro, aún cuando sobrevengan cambios  a dichos trámites.  Así,  la acusación de inconstitucionalidad  de una norma, con base en  violaciones procedimentales, tal el presente caso, habilita hacia el futuro las reglas superiores que autorizaban la expedición de decretos extraordinarios, para con base en ellos adelantar un juicio de constitucionalidad. La Corte  revisa el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, con base en las regulaciones que sobre facultades extraordinarias contemplaba la Constitución Política de 1886, teniendo en consideración que sólo de ese aspecto se ocupará el presente fallo.  Cosa distinta sería si la revisión se adelantase sobre el contenido normativo del precepto, pues en esa eventualidad no hay duda, sería obligado su adelantamiento conforme a la Constitución actual. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/INCOMPATIBILIDADES No tenía el Presidente de la República facultades para establecer la incompatibilidad que trae la norma acusada en su primer inciso al disponer que no se podrá nombrar docente de "tiempo completo" o "por hora cátedra", a quienes estén  percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público.  Ni para consagrar la excepción a la incompatibilidad anterior, cuando la atención del servicio lo requiera, siempre y cuando se trate de profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, y, el horario dentro del cual desempeñe este cargo no se afecte con la atención de las horas cátedra que le corresponde dictar.  Ciertamente desbordó el legislador delegado las competencias de que estaba investido y por lo tanto la disposición resulta por estos aspectos contraria a las normas superiores a que debió sujetarse. SALA PLENA REF.  Expediente No. D-014 Acción de  Inconstitucionalidad contra el art. 32 del Decreto No. 111 de enero 14 de 1991. Exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias y tránsito constitucional. Demandante: LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobada por Acta No. 56 Santafé de Bogotá, D.C., junio dieciocho (18) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.   ANTECEDENTES El ciudadano LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la C.N. vigente al momento de  la presentación de la demanda, solicitó  a la Honorable Corte Suprema de Justicia declarar inexequible el artículo 32 del Decreto  No. 111 de 1991. La Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en cumplimiento de  lo preceptuado en el artículo  24 transitorio de la Constitución Política, dispuso remitir la presente demanda a la  Corte Constitucional, mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991). Una vez cumplidos los trámites de ley y oído el concepto del Procurador General de la Nación, previsto en los numerales 2o. y 4o. del artículo 242 de la Constitución Política de Colombia, la Corporación procede a dictar  sentencia. II.   NORMA ACUSADA "Decreto No. 111 de 1991 (Enero 14) "..... 'ARTICULO 32. Ninguna  autoridad  nominadora  podrá ordenar un nombramiento docente de tiempo completo o por hora cátedra, en favor de personas que estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público. Para la posesión deberá acreditarse constancia de autoridad del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá de no estar vinculado de tiempo completo en esas entidades  y dos (2) declaraciones extrajuicio de personas hábiles e idóneas, de no estar vinculado a otro cargo público'. 'No obstante, cuando la atención del servicio lo requiera, podrá vincularse como catedrático al profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, siempre y cuando el horario dentro del cual desempeñe este cargo no se afecte con la atención de las horas cátedra que le corresponde dictar'. El demandante considera que la  disposición acusada es contraria a  los artículos 20, 55, 62 y 76 numerales 1o., 12 y 118-8 de la Constitución Política de 1886, fundado en los argumentos  que a continuación se resumen: -   Que "El artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991 al disponer que  'ninguna autoridad nominadora podrá ordenar un  nombramiento docente de tiempo completo o por hora cátedra, en favor de personas que estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público', estableció un régimen de inhabilidades, régimen éste, que es exclusivamente de competencia de la ley, según el artículo 62 de la Constitución Nacional y para lo cual el Presidente de la República no quedó investido de facultades extraordinarias según la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990", por lo cual  se excedió en el uso de las facultades legislativas de que fue investido por el Congreso. -  Que  el artículo acusado consagró indebidamente requisitos para la posesión en un cargo docente, asunto éste, que también es propio de un régimen de personal y de competencia del Congreso, "para lo cual tampoco se le otorgaron facultades al Presidente de la República, en la ley 60 de 1990, desconociendo en igual forma la Constitución Nacional". -    Apoya su razonamiento en varias sentencias de la Honorable Corte Suprema de Justicia (Sentencia de mayo 15 de 1944 G.J., T. 57 pág. 317; Sentencia del 22 de noviembre de 1990, Exp.. No. 2157; Sentencia del 24 de septiembre de 1981, Exp.. No. 891); y señala que ya existía en idéntica materia pronunciamiento de inconstitucionalidad de esa alta Corporación, en sentencia del 17 de julio de 1980, expediente No. 796, mediante la cual  se declaró inexequible el artículo 10 del decreto No. 382 de febrero de 1980. Esta reseña la hace no sólo para sustentar su petición, "sino para hacer notar que pese a la reiterada jurisprudencia se mantiene la malsana costumbre de legislar pretermitiendo lo dispuesto en la Constitución Nacional". -   Que por "todo lo señalado, es fácil concluir que efectivamente el Presidente de la República, mediante el Decreto No. 111 de 1991, artículo 32, se extralimitó en el ejercicio de las funciones conferidas por la ley 60 de 1990, más concretamente cuando legisló sobre un nuevo régimen de incompatibilidades y creó nuevos requisitos para la posesión de los docentes, violando con esta actuación los artículos 76, numerales 1 y 12 en armonía con el artículo 118 numeral 8 de la Constitución Nacional". IV.   INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA El Ministerio de Educación Nacional, confirió poder a la Doctora ARCENIA BRITO SPROCKEL, para que expusiera las razones que justifican la constitucionalidad de la norma acusada, haciendo uso de la posibilidad consagrada, de manera expresa, en el artículo 244 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 11 del Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". La doctora BRITO SPROCKEL, dentro del término legal, presentó concepto sustentatorio de la constitucionalidad de la norma sometida a revisión, en el cual expone las siguientes razones: - Que en reiteradas oportunidades la interpretación jurisprudencial de la Constitución anterior había expresado "que cuando se acusa una norma por exceso de facultades otorgadas con base en el artículo 76, numeral 12, la norma infringida por el Presidente de la República sería el artículo 118-8 de la Carta y no el 76-12 de la misma, pues el artículo 76-12 hace referencia a la ley de facultades y ésta no es objeto de acusación.  En consecuencia es imposible la violación del numeral 1o. del artículo 76". -   Que el sueldo o asignación de los docentes proviene del Tesoro público y por lo mismo regía para ellos lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución de 1886, que establecía en forma categórica y como principio general la prohibición de recibir doble asignación, aplicándoseles la excepción contemplada en el artículo 32 de Decreto 1042 de 1978, "al consagrarse en el mismo artículo 32 del Decreto 111 de 1991, la presentación de constancia de no estar vinculado de tiempo completo con entidades del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, se quiso simplemente establecer un mecanismo que permitiera dar cumplimiento al artículo 64 de la Constitución Política y no crear requisitos adicionales para el ejercicio del cargo". -   Que sobre la excepción que trae la norma examinada, "de poder vincular como catedrático al profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, siempre que los horarios no se afecten, obedece a lo preceptuado por el literal b) del artículo 32 de Decreto 1042 de 1978". -   Que "la demanda no reune uno de los requisitos exigidos por el numeral 3o. del artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991, pues el actor no expresa en el texto de la demanda razones que fundamenten la violación de los artículos 20, 55, 62 y 118-8 de la Carta". V.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Mediante el oficio No. 003 del 10 de abril de 1992, el señor Procurador General de la Nación, rindió en término, el concepto de su competencia, y, en él solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad del artículo 32 del Decreto Extraordinario No. 111 de 1991, con fundamento en las siguientes razones que se resumen: -   Que "en cuanto al  ejercicio de las  facultades extraordinarias  por razón del tiempo no cabe reparo alguno de constitucionalidad, puesto que el decreto en examen fue expedido dentro del término de 15 días señalado por la ley 60 de 1990, publicada el 31 de diciembre de 1990, fecha en la cual comenzó a regir". -   Que conforme al artículo 76 numeral 9o. de la Constitución Política de 1886, las facultades conferidas por la ley, eran propias del Congreso y éste en consecuencia podía delegarlas. -   Que sobre las categorías laborales de "nomenclatura", "Escalas de Remuneración", "régimen de viáticos", "gastos de representación", y "comisión", ha precisado la Honorable Corte Suprema de Justicia que "el catálogo o nomenclatura de los empleos es la expresión de la clasificación técnica, racional y objetiva en la cual se agrupan por categorías y niveles los diferentes cargos, vale decir, es distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tabla diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categorías se retribuyen con la misma remuneración" (Sentencia número 173 de 1990). Así mismo se han señalado los perfiles de una escala de remuneración, anotando que ella se refiere a los puntajes requeridos, a las denominaciones de los cargos, a las remuneraciones asignadas y a las condiciones de ascenso dentro del escalafón (Sentencia No. 97 de 1988). Los gastos de representación son los emolumentos que se reconocen en forma permanente a quienes ocupan determinados empleos que dados los requisitos y calidades que se exigen para su desempeño, como la jerarquía del mismo, la responsabilidad de sus funciones, etc. requieren de personas que acrediten condiciones especiales (Sentencia No. 140 de 1991)". -  "Sobre la comisión se ha dicho que "el empleado se encuentra en comisión cuando por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al cargo de que es titular" (artículo 75, Decreto 1950 de 1973)". -   Que lo anterior demuestra que el artículo acusado no es "desarrollo consecuencial" de las facultades que recibió el Presidente, quien no fue investido para expedir normas sobre régimen de incompatibilidades, y en consecuencia desbordó los limites constitucionales al expedir el artículo 32 que se examina.  "Ante la clara extralimitación de facultades, deberá proceder la Corte Constitucional a retirar del ordenamiento jurídico el precepto impugnado, por lesionar los artículos 76-12  y 118-8 de la Constitución de 1886". VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE a)    La Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, por haber sido presentada con posterioridad al primero de junio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 transitorio de la Constitución Política y en el artículo 241 de la misma Norma Superior. b)   La materia La decisión se contrae a definir la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, en cuanto habiendo sido expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que consagraba el artículo 76-12 de la Constitución de 1886, por la delegación que se concedió al Presidente de la República en la ley 60 de 1990, vino la norma acusada a desbordar los límites de la competencia con la cual fue expedida. 1.   Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional. La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas genéricas. El expediente de la  "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de facultades extraordinarias. Sin duda  es sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la República, amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118 -8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991.  El hecho histórico es recurrente  a lo largo de las últimas décadas:  la plétora de la legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa  una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales.  Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las más  importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil,  el de Procedimiento Penal y el de Comercio han  surgido al amparo de las facultades extraordinarias.  Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo  en forma tan notable y fecunda  bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional. Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)1 del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado , se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que el anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,  cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el régimen constitucional que debe servir de referencia para revisar la constitucionalidad de que trata  el presente expediente. La norma acusada, fue expedida bajo la vigencia de la Constitución anterior, en desarrollo igualmente de una ley normada por los preceptos de ese Orden Superior. Una primera respuesta se impone al interrogante planteado: las revisiones de exequibilidad que adelante la Corporación deben realizarse a partir de la Constitución vigente, por cuanto el control de constitucionalidad que tiene a su cargo, resultaría inocuo para los fines institucionales que le son propios, que no son otros que el aseguramiento de la conformidad del orden político-jurídico con la Carta Fundamental. Ninguna funcionalidad institucional justifica una labor de la Corte Constitucional que se orientara a retrover la constitucionalidad de un precepto frente a una Constitución inexistente. Sin perjuicio de lo anterior, se han previsto por la dogmática jurídica, en su capítulo sobre "la vigencia de las leyes en el tiempo",  reglas que determinan efectos cuya validez se consolidó conforme al orden  precedente.  Entre estas reglas, se encuentran las  relacionadas con las condiciones procedimentales de existencia de las leyes, de manera que las normas sobre  trámite en la elaboración de la ley, habiéndose cumplido, le garantizan a ésta, su validez, hacia el futuro, aún cuando sobrevengan cambios  a dichos trámites.  Así,  la acusación de inconstitucionalidad  de una norma, con base en  violaciones procedimentales, tal el presente caso, habilita hacia el futuro las reglas superiores que autorizaban la expedición de decretos extraordinarios, para con base en ellos adelantar un juicio de constitucionalidad.  (Ver sobre el particular sentencias Nos. 85, 87 y  116  de 1991; 01 y 03 de 1992, de la Honorable Corte Suprema de Justicia). Lo expuesto lleva a la Corte a revisar el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, con base en las regulaciones que sobre facultades extraordinarias contemplaba la Constitución Política de 1886, teniendo en consideración que sólo de ese aspecto se ocupará el presente fallo.  Cosa distinta sería si la revisión se adelantase sobre el contenido normativo del precepto, pues en esa eventualidad no hay duda, sería obligado su adelantamiento conforme a la Constitución actual. La Ley 60 de 1990, otorgó, en lo pertinente, las      facultades legislativas que a continuación se transcriben: "Artículo 1o. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de Facultades Extraordinarias por el término de quince (15) días calendario, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos: "1.  Fijar la nomenclatura de los empleos públicos, sus escalas de remuneración y el régimen correspondiente de  comisiones, viáticos y gastos de representación de las distintas ramas y organismos del poder público, así: "La Rama Ejecutiva en el orden nacional; los empleados del Congreso Nacional; la Rama Jurisdiccional; el Ministerio Público; la Dirección Nacional de la Carrera Judicial, y las Direcciones de Instrucción Criminal ; el Tribunal Superior Disciplinario; la Registraduría Nacional del Estado Civil, y la Contraloría General de la República". "....... "Parágrafo. Para el uso de estas facultades se podrán establecer incrementos de salarios diferenciales  a nivel de cada una de las entidades y organismos del sector público, procurando que los mayores incrementos se den en aquellos que generen mayor ahorro en los rubros presupuestales de gastos  por servicios personales y gastos generales." El texto transcrito confirió facultades al Presidente de la República por un término de quince (15) días, dentro del cual se expidió el Decreto 111 de 1991, cuyo artículo 32 se revisa, por lo que no hay lugar a reparo en el uso de las facultades en lo atinente a su elemento temporal. Los asuntos que para desarrollo legal por el jefe del ejecutivo se precisaron en la ley son los siguientes:  Nomenclatura de los empleos públicos, que comprende las denominaciones de los distintos cargos, sus clases y niveles, traduciéndose en una jerarquización de los mismos; Escala de remuneración, que es la tabla diferencial de salarios que corresponde a los diferentes cargos;  Comisiones, concepto definido legalmente, así:  "El empleado se encuentra en comisión cuando, por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular" (art. 75 D. 1950/73); Viáticos, están constituídos por los costos que aparecen para el  trabajador como consecuencia del desplazamiento de su sede habitual de trabajo, cuyo régimen  consulta fijación de su monto según el nivel o grado salarial, y el lugar y el tiempo de dicho desplazamiento;  Gastos de Representación,  son pagos regulares hechos a los trabajadores para asegurar las condiciones sociales necesarias para el debido cumplimiento de su labor.  El parágrafo, comprendía también el otorgamiento de facultades  al Presidente para establecer incrementos salariales diferenciales,  procurando generar ahorros en determinados rubros presupuestales. De lo expuesto se concluye de manera clara que no tenía el Presidente de la República facultades para establecer la incompatibilidad que trae la norma acusada en su primer inciso al disponer que no se podrá nombrar docente de "tiempo completo" o "por hora cátedra", a quienes estén  percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público.  Ni para consagrar la excepción a la incompatibilidad anterior, cuando la atención del servicio lo requiera, siempre y cuando se trate de profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, y, el horario dentro del cual desempeñe este cargo no se afecte con la atención de las horas cátedra que le corresponde dictar.  Ciertamente desbordó el legislador delegado las competencias de que estaba investido y por lo tanto la disposición resulta por estos aspectos contraria a las normas superiores a que debió sujetarse. Las exigencias de las constancias sobre la inexistencia de la incompatibilidad en el orden nacional, departamental, municipal, "intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá", y de las dos (2) declaraciones extrajuicio de no estar vinculado a otro  cargo público, son una consecuencia operacional de dicha incompatibilidad, para lo cual no existía autorización expresa y por lo tanto serán igualmente declaradas inconstitucionales. No participa la Corporación del criterio del representante del Ministerio de Educación Nacional, según el cual al consagrarse en el artículo 32 del Decreto 111/91, la incompatibilidad reseñada, se quiso simplemente establecer un mecanismo que permitiera dar cumplimiento al artículo 64 de la Constitución de l886 (hoy artículo 128 C.N.) y no crear  requisitos adicionales para el ejercicio del cargo, por cuanto, sin perjuicio de que por su contenido la norma se encontrase acorde con el orden superior, solo el Congreso tenía competencia para dictarla y, mediante las facultades conferidas por la Ley 60 de l990, no la había delegado al Presidente de la República. De suerte que sobrepasó  los límites precisos que tenía para legislar y usurpó competencias del Congreso, que es el aspecto por el cual resulta inconstitucional la norma, por violar lo preceptuado  por los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución de 1886. VI. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, por exceder las facultades conferidas por la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990. Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ  GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ                                                           CABALLERO FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General 1 Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,  que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras",  todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19,  y que son las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales, y señalar en ellas  los objetivos  y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a)  Organizar el crédito público; b)  Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del  Banco de la República; c)  Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d)  Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e)  Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; f)  Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas."

C-434-92 Sentencia No Sentencia No. C-434/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/SENTENCIA INHIBITORIA-Improcedencia/TRANSITO CONSTITUCIONAL/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD La Corte Constitucional como órgano especializado del Control Constitucional, dentro de nuestro régimen, puede reconocer como derogada una disposición de rango legal que resulta abiertamente contraria a la nueva normatividad constitucional pero debe emitir un pronunciamiento de inconstitucionalidad, con la virtualidad de la cosa juzgada; también puede ocurrir que la nueva normatividad constitucional no resulte abiertamente contraria a la legislación anterior y deba esta Corporación adentrarse en un juicio de fondo que la obliga a elaborar reflexiones y deducciones especiales que no conducen directamente a una conclusión sobre el punto de constitucionalidad en cuestión; en estos eventos, la confrontación entre la legislación anterior y la nueva Carta  tampoco se puede resolver con un pronunciamiento inhibitorio y exige, por diversas razones relacionadas con la seguridad jurídica, un fallo que decida en uno u otro sentido con fuerza de cosa juzgada la cuestión. Esta es la consecuencia lógica y natural del principio de la eficacia  de la Constitución como norma directamente aplicable, que obliga a todos los órganos del poder publico dentro de nuestro Estado de Derecho, y habilita a los jueces ordinarios, dentro del marco de lo dispuesto por el Artículo 4o. de la Carta Fundamental, de remoto origen y larga tradición nacional, para no aplicar la ley  en los casos concretos en los que se plantee la contradicción entre la legislación anterior y la nueva Constitución. La regulación constitucional sobre el tema del procedimiento a seguir para la elaboración de la ley, no se aplica retroactivamente, salvo mención expresa de la Carta. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites El  requisito formal, especialmente previsto en la Carta de 1886 para efectos de regular la expedición de las leyes de facultades extraordinarias, es decir, el de su limitación temporal, se cumplió cabalmente ya que el artículo 2o. de la Ley 60 de 1990 del que forma parte la disposición acusada (numeral 1o.), establece un preciso ámbito temporal para el ejercicio de la facultad conferida. El segundo de aquellos requisitos formales especiales es el de la  precisión, y, en la disposición acusada, aparece con claridad que no deja duda de su cumplimiento, un conjunto de expresiones y enunciados normativos que señalan los límites precisos de la facultad legislativa conferida extraordinariamente al ejecutivo; dichas expresiones contraen  el ámbito de la función legislativa extraordinaria, conferida a la precisa materia de las condiciones de retiro del servicio de los funcionarios que atienden los empleos  en las distintas ramas y organismos del poder público; obviamente, es claro que el sentido y el significado de los términos utilizados por aquellos enunciados normativos comprende a todos los destinos públicos para los que la propia Constitución no señala unos procedimientos o unas hipótesis especiales de retiro. La disposición acusada comprende, pues, la facultad de señalar dentro del marco de la Carta, las causales de retiro de los funcionarios públicos tanto de libre nombramiento y remoción como a los de Carrera Administrativa. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Desarrollo/EMPLEADO PUBLICO-Retiro/RETIRO DEL SERVICIO Para esta Corporación el numeral 1 del art. 2 de la ley 60/90 no violó ninguno de los artículos de la Constitución de 1886 citados por el actor, ya que fue expedida dentro de las competencias del legislador ordinario que bien podía trasladar temporalmente al Ejecutivo y, además, con ella no se desconoce ningún otro de los derechos  garantizados por aquella Carta Constitucional en el titulo III; en este sentido, no existe desconocimiento al Derecho Constitucional al Trabajo,  ni deja de brindarse la especial protección que le  debe el Estado, pues se trata simplemente de facultar al legislador  extraordinario para establecer un régimen especial de condiciones legales de retiro de los servidores públicos, el que bien pudo ser expedido por el legislador extraordinario asegurando dicha protección o nó, cuestión que se resuelve en el examen del acto de desarrollo de dichas facultades y no propiamente en este juicio sobre la Ley. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/DECRETO LEGISLATIVO/UNIDAD NORMATIVA/PROPOSICION JURIDICA COMPLETA Extender a otros aspectos el examen de constitucionalidad de una norma respecto de la cual  sólo se predica aquel cargo sui géneris, es abrir la puerta de la acción pública a formulaciones extrañas a su carácter y contrariar sus fines;  en verdad dicha acción es un derecho político de los  ciudadanos que supone necesariamente la presentación de una demanda simple y sin formulismos especiales contra  una ley o un acto de aquella naturaleza, pero con el deber de plantear un cargo de violación a la Constitución Nacional, ya que la Corte no tiene en estos casos de la acción pública una potestad discrecional de atracción del objeto de su juicio, si no se formula cuando menos un cargo de inconstitucionalidad para, de ser necesario, integrar la unidad normativa completa. LEGISLACION PREEXISTENTE-No derogatoria SALA PLENA Ref: Expediente No. D-026 Acción Pública de Inconstitucionalidad contra el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990 y el Decreto 1660 de 1991. Actor: RAIMUNDO MENDOZA AROUNI Magistrado Sustanciador: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. 57 Santafé de Bogotá, D.C., junio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.    ANTECEDENTES El ciudadano RAIMUNDO MENDOZA AROUNI presentó ante la Corte Suprema de Justicia la demanda de la referencia el día trece (13) de Septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991); posteriormente, dicha Corporación remitió a la Corte Constitucional el expediente correspondiente en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 24 transitorio de la Constitución Política de 1991. En esta Corte se admitió la demanda; se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio y simultáneamente se produjo el traslado del expediente al Despacho del señor Procurador General de la Nación quién rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites que para esta clase de procesos establece la Constitución Nacional y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir el fallo correspondiente. II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente: "LEY 60 DE 1990 "... "art. 2o.-... 1. Determinar las condiciones del retiro del servicio de los funcionarios. En desarrollo de esta facultad se podrán establecer sistemas especiales del (sic) retiro del servicio mediante compensación pecunaria, como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación, para lo cual se precisará la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y condiciones de la indemnización que se pagará, y el procedimiento para su reconocimiento". MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO DECRETO NUMERO 1660 del 27 de junio de 1991 "Por el cual se establecen sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria y se dictan otras disposiciones". EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, DECRETA: CAPITULO I ARTICULO 1o. Campo de aplicación. Las normas del presente Decreto serán aplicables a los empleados o funcionarios de las distintas ramas y organismos del poder público, así: La Rama Ejecutiva, los empleados del Congreso Nacional, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil. PARAGRAFO. Este Decreto no se aplicará al personal de las Fuerzas Militares, a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional, al personal de la Policía Nacional, a los empleados civiles al servicio de la misma, y a los trabajadores oficiales. ARTICULO 2O. Causales de retiro del servicio. Establécense como nuevas causales de retiro del servicio las siguientes: insubsistencia con indemnización y retiro voluntario mediante bonificación, las cuales implican la cesación definitiva en el ejercicio de funciones públicas, y se aplicarán a los empleados o funcionarios amparados por derechos de carrera, inscritos o en periodo de prueba, y a los de libre nombramiento y remoción, según se determina más adelante. CAPITULO II INSUBSISTENCIA CON INDEMNIZACION ARTICULO 3o. Naturaleza El nominador podrá en cualquier tiempo declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por derechos de carrera, siempre y cuando medie la indemnización prevista en este Decreto. Para todos los efectos se entenderá que el retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia no constituye una sanción para el empleado o funcionario, y que la indemnización pecuniaria compensa los derechos de carrera. ARTICULO 4o. Procedencia de la insubsistencia con indemnización. Podrá declararse la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en las siguientes circunstancias: a. Cuando mediante un proceso disciplinario al empleado o funcionario le haya sido impuesta sanción de multa o de suspensión en el ejercicio del cargo. b. Cuando el empleado o funcionario obtuviere una o varias calificaciones deficientes que no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios. c. Cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o requerimientos técnicos o administrativos del servicio. d. Cuando se hubiere incurrido en irregularidades en el proceso de selección o de inscripción en la carrera, que hubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso. e. Dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado. ARTICULO 5o. Monto de la indemnización Cuando se declare la insubsistencia del nombramiento de un empleado o funcionario amparado por derechos de carrera, el Estado pagará por concepto de indemnización: a. Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicios menor de diez (10) años en la respectiva entidad: un mes (1) de salario básico por cada año de servicios, continuos o discontinuos, y proporcionalmente por meses completos. b. Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicios entre diez (10) y veinte (20) años en la respectiva entidad: un mes (1) y diez (10) días de salario básico, por cada año de servicios continuos o discontinuos, y proporcionalmente por meses completos. c. Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicios mayor de veinte (20) años en la respectiva entidad, la liquidación se efectuará conforme al numeral anterior hasta los veinte (20) años; en adelante, se liquidará un mes (1) de salario básico por cada año subsiguiente de servicios. ARTICULO 6o. Requisitos. En el acto administrativo por el cual el nominador declare la insubsistencia deberá ordenarse el pago de la indemnización respectiva conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, para lo cual bastará con que se exprese la orden de pago; contra este acto no procederá recurso alguno. Con base en este acto administrativo, la dependencia competente elaborará el respectivo acto de liquidación. CAPITULO III PLANES COLECTIVOS DE RETIRO COMPENSADO ARTICULO 7o. Naturaleza. Las entidades de que trata el artículo 1o. del presente Decreto podrán adoptar Planes Colectivos de Retiro Compensado en desarrollo de programas de personal, aplicables a toda la entidad u organismo o a determinadas áreas de la misma, y dirigidos al personal bien sea de carrera o de libre nombramiento y remoción. De igual manera, deberán elaborar tales planes cuando el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, así lo determine, previo acuerdo con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo del cual dependa la entidad. Tales planes podrán conformarse en las modalidades de Voluntario o Mixto. Un Plan Colectivo de Retiro Compensado será Voluntario cuando dentro del plan sólo se prevea el uso del Retiro Voluntario mediante Bonificación; y será Mixto, aquel en el cual el nominador podrá optar por declarar la insubsistencia o abstenerse de hacerlo. ARTICULO 8o. Características de los Planes Colectivos                     de Retiro Compensado. Los Planes Colectivos de Retiro Compensado deberán contener una invitación en la cual se indicará: a. La modalidad del plan. b. Los niveles de los empleos, y las dependencias de la entidad a los que dicho plan se extiende. c. El plazo durante el cual podrán los empleados o funcionarios presentar sus solicitudes de retiro, y el plazo de que gozará el nominador para aceptarlas. d. El término durante el cual el nominador podrá declarar las insubsistencias, cuando sea el caso. e. El monto, forma y condiciones en que se pagarán las indemnizaciones o bonificaciones, con sujeción a los límites previstos en este Decreto. Además, los Planes Colectivos de Retiro Compensado deberán contemplar los siguientes aspectos: a. Un programa que fije la política en la entidad en materia de personal. b. Un estudio de costo-beneficio del plan. ARTICULO 9o. Aprobación de los Planes Colectivos de                    Retiro Compensado Los Planes Colectivos de Retiro Compensado requerirán, para cada entidad, de la aprobación previa del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en lo referente a las modificaciones en los rubros de gastos de funcionamiento o inversión que se producirán con el plan, y a la conveniencia fiscal y financiera del mismo. Igualmente, cuando estos Planes impliquen modificaciones a las plantas de personal, éstas deberán ser aprobadas por el Departamento Administrativo del Servicio Civil. ARTICULO 10o.         Financiación de los Planes Colectivos de                            Retiro Compensado Las entidades podrán financiar sus Planes Colectivos de Retiro Compensado con la venta de activos improductivos, con el valor presupuestado en la respectiva vigencia fiscal para el pago de servicios personales, o con los demás recursos que se les asignen para ese efecto en el Presupuesto General de la Nación. En todo caso la venta de los activos improductivos no incluye aquellos bienes dados de baja que conforme a las disposiciones legales vigentes deben traspasarse al Fondo Nacional de Bienestar Social o a otras entidades. Sección 1a. RETIRO VOLUNTARIO MEDIANTE BONIFICACION ARTICULO 11. Naturaleza Los empleados o funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción podrán acogerse por voluntad propia a los Planes Colectivos de Retiro Compensado de que trata este Capítulo, presentando una Solicitud de Retiro en la cual manifiesten su voluntad de separarse definitivamente del servicio acogiéndose al Plan propuesto por la respectiva entidad. Para todos los efectos se entenderá que la Solicitud de Retiro es una figura distinta e independiente de la renuncia, la cual sólo podrá presentarse dentro de los Planes Colectivos de Retiro Compensado. PARAGRAFO. El nominador podrá abstenerse de aceptar las Solicitudes de Retiro presentadas por funcionarios o empleados contra los cuales se esté adelantando investigación disciplinaria. ARTICULO 12. Monto de la bonificación Cuando se acepte la Solicitud de Retiro presentada por un funcionario o empleado de carrera o de libre nombramiento y remoción dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado, el estado pagará a título de bonificación el valor que señale el plan correspondiente, el cual no podrá exceder en un 20% de la indemnización que corresponda de acuerdo con el artículo 5o. de este Decreto ni ser inferior a la misma. Sin perjuicio de lo anterior, la bonificación que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los funcionarios de carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento y remoción. ARTICULO 13. Requisitos En el acto administrativo mediante el cual se acepte la Solicitud de Retiro presentada dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado el nominador deberá determinar la fecha en que el retiro se hará efectivo, y ordenar el pago de la correspondiente bonificación conforme a lo dispuesto en el presente Decreto; contra este acto no procederá recurso alguno. Con base en este acto administrativo, la dependencia competente elaborará el respectivo acto de liquidación. Sección 2a. DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA DENTRO DE LOS PLANES COLECTIVOS DE RETIRO COMPENSADO ARTICULO 14. Indemnización La declaratoria de insubsistencia de nombramiento de empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción dentro de los planes a que se refiere este Decreto, dará lugar al pago de una indemnización, fijada en el plan respectivo, la cual no podrá exceder de la indemnización que corresponda de acuerdo con el artículo 5o., sin que en ningún caso llegue a ser menor del 75% de la misma. Sin perjuicio de lo anterior, la indemnización que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los funcionarios de carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento y remoción. CAPITULO IV DISPOSICIONES GENERALES ARTICULO 15. Pago de las indemnizaciones o bonificaciones El Estado pagará las indemnizaciones o bonificaciones a que se refiere este Decreto, en efectivo, por lo menos el valor de doce (12) meses de salario del respectivo empleado o funcionario. El excedente podrá cancelarse mediante la entrega de Títulos de Retiro cuyo plazo sea máximo de un (1) año para el equivalente hasta doce (12) meses de salario, y máximo de dos (2) años para el saldo. El rendimiento de estos títulos en ningún caso será inferior a la Tasa variable DTF que señala el Banco de la República; las demás características y condiciones financieras de los mismos serán fijadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ARTICULO 16. Término para el pago de las indemnizaciones o bonificaciones Las indemnizaciones o bonificaciones deberán ser canceladas dentro de los dos (2) meses siguientes de la expedición del acto de liquidación de las mismas. En caso de retardo en el pago se causarán intereses a favor del funcionario o empleado retirado, equivalentes a la misma tasa mencionada en el artículo anterior, a partir de la fecha del acto de liquidación. En todo caso el acto de liquidación deberá expedirse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al acto de retiro. ARTICULO 17. Compatibilidad con las prestaciones sociales La indemnización y la bonificación no constituyen factor de salario para ningún efecto legal. Su pago es compatible con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenga derecho el funcionario o empleado retirado. ARTICULO 18. Efectos de la indemnización o de la bonificación La indemnización y la bonificación constituyen una compensación del Estado al funcionario o empleado, por el retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia o el retiro voluntario mediante bonificación; por esta razón, su reconocimiento excluirá cualquiera otra reparación o compensación. Como consecuencia de lo anterior, cuando quiera que se reconozca indemnización por el retiro del servicio de un empleado de carrera se entenderá que se actúa dentro de las circunstancias contempladas en el presente Decreto. ARTICULO 19. Definición de salario básico Para efectos del presente Decreto se considera salario básico la asignación básica mensual que devengue el funcionario o empleado al momento del retiro, más los incrementos salariales por antigüedad o la prima de antigüedad, según el caso, la prima técnica, los gastos de representación, y los demás factores que perciba mensualmente el funcionario o empleado como retribución a sus servicios. En ningún caso se computarán los viáticos y las horas extras. ARTICULO 20. Autorizaciones Presupuestales El Gobierno Nacional queda autorizado para efectuar a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público las operaciones y trámites presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución del presente Decreto. ARTICULO 21. Vigencia y derogatorias El presente Decreto rige a partir del 1o. de julio de 1991, previa su publicación y deroga las disposiciones, que le sean contrarias. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Bogotá, D.C. a los 27 de junio de 1991 CESAR GAVIRIA TRUJILLO Ministro de Hacienda y Crédito Público (Fdo) RUDOLF HOMMES RODRIGUEZ Asesora del Consejo Superior, encargada de las funciones del Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil, (Fdo.) FABIOLA OBANDO RAMIREZ III.  LA DEMANDA A. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS El actor considera que las normas acusadas son contrarias a lo dispuesto por los artículos 2o., 55, 17, y 76 Núms. 9 y 12 de la Carta Constitucional de 1886, y a los artículos 1o., 3o., 4o., 25, 53, 113, 114 y 115 Núm. 7 de la Constitución Política de 1991. B. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA En primer lugar el Actor advierte que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el texto del numeral primero del artículo segundo de la Ley 60 de 1990 por ser contrario a la Constitución Política; además, pide que se declare la inconstitucionalidad consecuencial de todo el texto del Decreto 1660 de 1991. Fundamenta sus solicitudes en las consideraciones que se resumen así: - En su opinión, el objeto regulado por las normas acusadas es el derecho del trabajo y de modo especial el tema de la estabilidad en el empleo, adquirida por los servidores del Estado a lo largo del tiempo de servicio. En este sentido advierte que tanto la Constitución de 1886, como el texto de la nueva Carta Constitucional de 1991, coinciden en preceptuar que el trabajo goza de especial protección del Estado. -  Sostiene que en el Estado Democrático la función de hacer las leyes corresponde de ordinario al Congreso y sólo de  modo excepcional, por motivos de urgencia o de necesidad que lo aconsejen imperativamente, puede el Congreso delegar esa función en el Ejecutivo, siempre que lo haga con precisión absoluta y de manera temporal; tratándose de la delegación de facultades legislativas en materia de la regulación legal del Trabajo, resulta apenas obvio exigir la máxima precisión por parte del Congreso, pues la especial protección que brinda la Constitución a dicho derecho excluye la posibilidad de que el ejecutivo quede habilitado para legislar de modo arbitrario y antidemocrático. -   No es válida una delegación de funciones que consista en habilitar al ejecutivo para modificar el régimen prestacional o de estabilidad laboral, si apenas se señala la mencionada competencia sin precisión ni límite alguno para su ejercicio. En su opinión, la Ley de facultades acusada viola las prescripciones constitucionales que garantizan los  derechos democráticos ciudadanos y la especial protección del trabajo, pues en ella "se giró un cheque en blanco al Ejecutivo Nacional, para que a su arbitrio, sin límite ni condición alguna, fijara el modo, los casos y la cuantía de indemnizaciones o bonificaciones para que produjera insubsistencias incausadas, prohibidas hasta el momento por las normas fundamentales que se singularizan como violadas". -  En su opinión, de la inconstitucionalidad de la ley acusada por el aspecto de la precisión de las facultades otorgadas, se deduce, como lógica consecuencia, la inconstitucionalidad del Decreto 1660 de 1991, por ser desarrollo de una facultad declarada inexequible. -  Por último, señala el actor que el decreto 1660 de 1991 es objeto de reparo por inconstitucionalidad sobreviniente y resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Nacional de 1991 que impide a la ley suprimir los derechos ya reconocidos a los trabajadores; este cargo lo hace radicar en la amplitud de la ley de facultades dictada por el Congreso, que permitió dictar, sin limitación alguna, un régimen sobre la estabilidad laboral dirigido a un sector de los trabajadores que gozaba de protección absoluta a la estabilidad en su empleo. -  Advierte la Corte que el Actor limita y contrae el concepto de la violación y los fundamentos de la demanda, únicamente  a los argumentos y razonamientos que se resumen en este apartado. IV. LAS INTERVENCIONES OFICIALES Una vez cumplidas las comunicaciones ordenadas por la Constitución y por el Decreto 2067 de 1991, se recibieron en la Corte varios escritos en los que apoderados de los ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Hacienda y Crédito Público y el señor Director del Departamento Administrativo de Servicio Civil, manifiestan su concepto en relación con la constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda de la referencia. Las mencionadas intervenciones se resumen como sigue: A.   Los apoderados de los dos ministerios señalados piden a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas acusadas con fundamento en los siguientes razonamientos. 1o.  En su opinión, el examen de la Corte sobre las normas acusadas  debe verificarse frente a las disposiciones constitucionales vigentes al momento de adelantarse el juicio de la constitucionalidad, y nó ante las insubsistentes o derogadas; por tanto, sus consideraciones se contraen a deducir la conformidad de disposiciones acusadas con la Carta de 1991 y no sobre la Constitución de 1886. Los requisitos constitucionales establecidos por el Artículo 150 de la carta de 1991 para efectos de regular la concesión de facultades extraordinarias, no señalan una especial previsión en lo que se relaciona con el derecho al trabajo, no obstante la exigencia de la precisión, que bien cumple de manera particular el numeral primero del artículo 2o. de la Ley 60 de 1991, objeto principal de la demanda. En este sentido observan que "... la norma en cuestión no sólo se limitó a conceder facultades para 'Determinar las condiciones del retiro del servicio de los funcionarios' con cuya formulación se habrían cumplido exactamente los requisitos constitucionales de precisión y determinación de la materia objeto de las facultades, sino que la norma fue más allá y circunscribió el desarrollo de las facultades otorgadas mencionando los tipos específicos de causales de retiro que podían establecerse en términos semántica y jurídicamente tan claros, que envuelven en sí mismos la definición de las causales: 'la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación'.  Así mismo, se instruyó al Gobierno en el sentido de que determine la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y condiciones de las indemnizaciones que se pagarían y el procedimiento para su reconocimiento". Sostienen que las leyes de facultades extraordinarias no pueden quedar reducidas al concepto de precisión que señala el actor, puesto que entonces la función del ejecutivo sería solamente de carácter reglamentario; además, los decretos que la desarrollan son en su contenido material, verdaderas leyes. 2o.  En relación con el Decreto 1660 de 1990, sostiene que la constitucionalidad de la ley de facultades descarta la inconstitucionalidad consecuencial solicitada por el actor. Además, en lo que tiene relación con el argumento de la eventual violación del artículo 53 de la Constitución,  en cuanto a la posible limitación de derechos ya reconocidos en favor de la estabilidad absoluta de un sector de los trabajadores del Estado, manifiestan que de conformidad con el artículo 125 de la Carta de 1991, los empleados públicos son de libre nombramiento y remoción o de carrera y que, en todo caso, ni los unos ni los otros son absolutamente inamovibles, pues la ley bien puede señalar las causales de retiro de la función pública. El citado artículo 125 de la Carta señala que los empleados de carrera administrativa pueden retirarse por calificación no satisfactoria, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales que establezca la Ley; por ello, el establecimiento de causales de retiro del servicio no viola ninguna norma constitucional, como lo pretende el actor. Terminan su escrito con la afirmación según la cual la Carrera Administrativa tiene muy determinados fines relacionados con el buen funcionamiento de la administración, y se ocupa de la tecnificación del personal humano y procura unas relaciones laborales y técnicamente reguladas. Además, señalan que las causales de retiro son un instrumento del legislador que no puede aislarse del interés general, ni de las necesidades del funcionamiento de la administración pública en general. B. El señor Director General del Departamento Administrativo del Servicio Civil también se hizo presente ante la Corte y solicitó la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En su escrito sostiene que no asiste razón al actor en cuanto al argumento de la supuesta falta de precisión en el texto de la ley que confiere las facultades y que la precisión exigida por el actor no es aquella que se refiere a la Constitución, puesto que de aquella manera no tendría sentido conferirlas y resultaría racionalmente más provechoso que el legislador economizara su tiempo y esfuerzo en el trámite de la ley que establezca la regulación exacta que se pretende decretar, y no esperar un trámite tan dispendioso como el que implica el argumento del actor. Advierte, además, que es el legislador el competente para calificar cuando es que la necesidad o la conveniencia pública aconseja conferir las facultades. Sostiene que el decreto 1660 de 1991 fue proferido dentro de los límites señalados por la ley de facultades, y que también en él se cumplió  con el requisito de la precisión que exige la Carta. Dicha normatividad, en su opinión, se limitó a señalar dos nuevas causales de retiro de la función pública, acompañadas de la compensación pecuniaria, las que, no obstante su novedad dentro del sistema jurídico colombiano, no desbordan los límites constitucionales señalados. Estima que las citadas causales son similares a las que prevé el sistema de retiro establecido para las relaciones de derecho laboral entre particulares, y por tanto, son de recibo en el derecho colombiano. En su parecer el artículo 125 de la Constitución no establece el derecho a permanecer de manera indefinida en la administración y esa no ha sido la voluntad ni el espíritu del constituyente colombiano. Por el contrario, desde siempre, en el ordenamiento colombiano se han establecido varias causales de retiro de la administración, sin que ni la jurisprudencia, ni la doctrina hayan estimado que con ellas se desconozca derecho alguno de rango constitucional. Advierte que las normas del Decreto  1660 de 1990 generan beneficios económicos para los trabajadores y ponen en consonancia las políticas de administración de personal con los imperativos constitucionales de modernización y reforma administrativa que ordenó el constituyente; ademas, en todo caso, las disposiciones acusadas responden al interés general que debe inspirar las actuaciones públicas dentro del Estado colombiano. V.   EL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la parte acusada del artículo segundo de la Ley 60 de 1990 y de los artículos 1o.; 2o.; parcialmente; 3o.; 4o. literales a) y b); 5o.; 6o.; 15; 16; 17; 18 salvo la expresión "bonificaciones"; 19; 20; y 21 del Decreto 1660 de 1991. Además solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículo 4o.  literales c), d) y e); 7o.; 8o.; 9o.; 10; 11; 12; 13 y 14 del Decreto 1660 de 1991. El Despacho del señor Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud en este proceso en las consideraciones  que se resumen: En primer término el señor Procurador advierte que el demandante se dirige sólo a desvirtuar la constitucionalidad del numeral primero del artículo  2o. de la Ley 60 de 1990, por la supuesta falta de precisión del legislador en el contenido de  aquella, lo que lo lleva a deducir que es inexequible el ordenamiento expedido con base en las habilitaciones. El Jefe del Ministerio Público sostiene que el examen de las competencias otorgadas por el legislador al Ejecutivo debe hacerse en este caso frente a la normatividad constitucional vigente al momento de su expedición, ya que aquellas fueron ejercidas y desarrolladas antes del tránsito constitucional. Advierte que el artículo 62 de la Constitución anterior dejaba dentro de las competencias ordinarias del legislador, la regulación de las causales de retiro o despido de los funcionarios en las distintas ramas y organismos del poder público; ahora, dentro de la nueva Carta, el artículo 125  se ocupa de señalar algunas de las causales de retiro de la función pública, empero también deja en cabeza del Legislador la competencia para señalar las demás causales.  En estas condiciones, siendo de competencia de aquel determinar las causales de retiro, también se hallaba suficientemente investido de la competencia para otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo, como en efecto lo hizo en el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, al señalar que el Gobierno determinaría la naturaleza de aquellas causales. En su opinión la ley acusada no adolece del supuesto vicio de inconstitucionalidad que manifiesta el actor, pues  en ella se indican los límites materiales de las habilitaciones conferidas y, además, se indican con claridad muy determinadas y minuciosas exigencias al Ejecutivo respecto del contenido de los decretos que podía expedir en su ejercicio. Sostiene además que la Constitución en el numeral 4o. del artículo 125, señala que se garantiza la permanencia en el servicio público, mientras no se den las causales señaladas por la propia constitución y por la Ley. Advierte el Ministerio Público que el artículo 209 de la actual Constitución eleva al rango de principio constitucional una de las reglas básicas de la noción de Carrera Administrativa, conocida por la doctrina como principio de la eficacia y de la eficiencia de la Administración, o lo que, en otros términos, expresa la misma idea: Racionalización en la Administración Pública para limitar la burocratización. Además, en su opinión, la habilitación de la Ley 60 de 1990 buscaba que se produjera con rango legal una regulación que, con un criterio racionalizador, del crecimiento de las plantas de personal de los organismos públicos, dejara cerrada la puerta de la discrecionalidad con que pudiera actuar el nominador.  En este sentido observa el señor Procurador General que si el interés público implica la existencia de un Estado que cumpla con eficacia las funciones que la Constitución y la ley le han otorgado, es posible habilitar al legislador para que cree nuevas modalidades de desvinculación del servicio, tales como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación de los funcionarios  al servicio del Estado, tal como lo dispuso el artículo 2o. de la citada Ley 60; por tal razón y teniendo  en cuenta que se trata de establecer limitaciones al Derecho al Trabajo, el Congreso agregó al conjunto de las facultades conferidas  el deber del ejecutivo de precisar en su ejercicio  "la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y las condiciones de la indemnización que se pagará, y el procedimiento para su reconocimiento". En su concepto, tal es la precisión de las facultades controvertidas que en efecto quedó recortada la competencia reglamentaria y residual del ejecutivo sobre la ley, con base en el principio según el cual la limitación de las libertades no absolutas sólo es competencia de la Constitución y de la ley. En la parte relacionada con el Decreto 1660 de 1991, el señor Procurador sostiene que se presenta un vicio de inconstitucionalidad al no señalarse en los eventos y requisitos en que se verificarían los denominados planes colectivos de retiro compensado, y para lo cual había sido precisamente habilitado el ejecutivo; en su parecer se desconoce con tal proceder la competencia de origen constitucional radicada en el legislador. En otros términos, advierte que el Decreto 1660 de 1991, dejó a la regulación reglamentaria materias que debía regular él como legislador extraordinario.  De esta forma indica que  los artículos 7o, 8o., 9o. y 10 (planes colectivos de retiro compensado), así como los artículos 11, 12 y 13, (modalidades de retiro voluntario mediante bonificación) y el artículo 14 (declaratoria de insubsistencia con indemnización), todos del Decreto 1660 de 1991, resultan inconstitucionales. El  Ministerio Público encuentra que los literales a) y b) del artículo 4o. del citado decreto no son contrarios a lo dispuesto por los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución sino su desarrollo adecuado. Por el contrario, los literales c) y d) del mismo artículo 4o.  si desconocen los citados preceptos pues establece unas causales discrecionales y subjetivas de retiro por insubsistencia al otorgar al nominador la facultad de calificar si un empleado o funcionario satisface  o no las necesidades o los requerimientos técnico-administrativos del servicio, y la de calificar si hubo o nó  irregularidades en el proceso de selección en carrera. Advierte que la declaratoria de insubsistencia de servidores públicos amparados por derechos de carrera, a diferencia de aquellos de libre nombramiento y remoción, no es discrecional sino reglada, de manera tal  que sólo debe hacerse por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley. Por último señala que no obstante que la acusación contra el Decreto Ley 1660 de 1991, no va dirigida a impugnar la precisión con la que fueron expedidas sus normas, el procedimiento contemplado en el inciso segundo del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, habilita a la Corte para fundar  su pronunciamiento de inexequibilidad pedida por la violación a los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución de 1886. VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.   La Competencia De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo  241 de la Constitución Nacional , y teniendo en cuenta las consideraciones que se hacen en el siguiente considerando de esta providencia, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada contra el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, en atención a que se trata de una disposición que hace parte de una ley de la República.  Además, en atención a lo establecido por el numeral 5o. del mismo artículo, esta Corporación también es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación; como en este caso también se dice acusar la inconstitucionalidad sobreviniente del Decreto Ley 1660 de 1990, expedido con base en la citada Ley 60 de 1990, debe la Corte en principio aprehender su conocimiento, dada la naturaleza especial de la acción pública o ciudadana de inexequibilidad garantizada por la Constitución. Segunda. Las Facultades Extraordinarias y el          Tránsito de Normas Constitucionales A. Como cuestión principal, el actor pide a la Corte que examine la Constitucionalidad del  numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, expedida bajo el imperio de la Carta de 1886; empero, para adelantar el examen que corresponde, la Corte debe señalar previamente las características formales y materiales de la situación jurídica que se le presenta en este caso con ocasión de la entrada en vigor de la nueva Constitución, que establece, para la materia de las facultades extraordinarias, un régimen jurídico parcialmente diferente del contemplado en la Carta anterior. La entrada en vigencia de la nueva Carta Política de 1991, hace que se planteen situaciones jurídicas especiales, comprendidas algunas de ellas dentro del fenómeno conocido como el tránsito de normas en el tiempo; además, también se plantean cuestionamientos en lo que hace al vigor de la norma de superior jerarquía sobre las leyes expedidas con fundamento  en la anterior norma básica, asuntos todos que se deben dilucidar en cada caso por esta Corporación. Obvio es que el paso de un orden constitucional anterior a uno nuevo, ejerce una determinante incidencia en la labor de control constitucional que  se ejerce en el ordenamiento colombiano, mucho  más si se tiene en cuenta que también se modificó el régimen en lo que hace al principal órgano especializado en el control de las leyes. En efecto, el artículo 241 de la nueva Carta Constitucional establece que "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.  Con tal fin cumplirá las siguientes funciones: ....4.  Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación." Para lo que a este fallo corresponde, también se observa que esta disposición constitucional no hace distinción entre leyes anteriores y leyes posteriores a la nueva Carta y, por tanto, la competencia en principio es plena en este campo. La Corte Suprema de Justicia en ejercicio de las competencias de control constitucional que mantuvo hasta el despacho del último de los negocios de su competencia, en su sentencia No. 85 de  julio 18 de 1991 señaló al respecto que: "La nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fue derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo  otra sistemática jurídica a partir de aquella.  Tal es el alcance que debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria de la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas, añade:  'Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su  espíritu, se desechará como insubsistente". (M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo). Cabe resaltar que la Carta de 1991, salvo la derogatoria de la Carta de 1886 con todas sus reformas que ordena el Artículo 380, no estableció una cláusula expresa de derogatoria especial o general ni en bloque de la legislación ordinaria anterior a la nueva regulación constitucional, como  sí ocurrió dentro del especifico proceso de cambio constitucional en el caso de la Constitución Española de 1978, lo cual ha servido equivocadamente de argumento para que algunos doctrinantes nacionales establezcan como pretendido postulado general, la teoría de la inhibición de los órganos especializados encargados del control de constitucionalidad, de las disposiciones jurídicas anteriores a la nueva Carta y contrarias a ella por carencia actual de objeto, al presentarse la supuesta derogatoria por contradicción entre normas de distinta jerarquía. Lo correcto en este punto es partir del principio que admite que en los casos de evidente y notoria contradicción  entre el texto de la nueva Carta y la ley anterior a ella, no procede la inhibición de la Corte Constitucional  y lo que cabe  es su pronunciamiento de fondo al respecto, inclusive en la parte resolutiva del fallo correspondiente. En otros términos, la Corte Constitucional como órgano especializado del Control Constitucional, dentro de nuestro régimen, puede reconocer como derogada una disposición de rango legal que resulta abiertamente contraria a la nueva normatividad constitucional pero debe emitir un pronunciamiento de inconstitucionalidad, con la virtualidad de la cosa juzgada; también puede ocurrir que la nueva normatividad constitucional no resulte abiertamente contraria a la legislación anterior y deba esta Corporación adentrarse en un juicio de fondo que la obliga a elaborar reflexiones y deducciones especiales que no conducen directamente a una conclusión sobre el punto de constitucionalidad en cuestión; en estos eventos, la confrontación entre la legislación anterior y la nueva Carta  tampoco se puede resolver con un pronunciamiento inhibitorio y exige, por diversas razones  relacionadas con la seguridad jurídica, un fallo que decida en uno u otro sentido con fuerza de cosa juzgada la cuestión. Esta es la consecuencia lógica y natural del principio de la eficacia  de la Constitución como norma directamente aplicable, que obliga a todos los órganos del poder publico dentro de nuestro Estado de Derecho, y habilita a los jueces ordinarios, dentro del marco de lo dispuesto por el Artículo 4o. de la Carta Fundamental, de remoto origen y larga tradición nacional, para no aplicar la ley  en los casos concretos en los que se plantee la contradicción entre la legislación anterior y la nueva Constitución. B. Como cuestión de fondo se pide a la Corte que examine si la ley parcialmente acusada en su constitucionalidad, se ajustó en su momento a las previsiones de la Carta de 1886 y si resulta ahora contraria o ajustada a lo dispuesto por la Carta de 1991; es, en consecuencia, un examen que se asume en dos frentes y que  lógicamente debe adelantarse ante el fenómeno del tránsito de la normatividad constitucional. Esta Corporación, como se verá más adelante, se ocupa de esta labor teniendo en cuenta todos los elementos que forman el fenómeno en mención, como son, en general, la derogatoria expresa o tácita de la ley, la inconstitucionalidad sobrevenida y la convalidación constitucional; también se hace este juicio con base en la distinción entre las reglas sobre los procedimientos para la elaboración de  la ley, los demás requisitos especiales de origen constitucional y el contenido material de la misma. Con fundamento en lo anterior, y en relación con el caso que se plantea a la Corte en esta oportunidad, se tiene que la disposición jurídica que se acusa debe ser examinada bajo varios aspectos, así: 1)   En lo que respecta a la validez formal o al procedimiento que se debió seguir para la expedición de la ley, éste hace referencia al cumplimiento de las condiciones generales de rango constitucional, y también, en ciertos casos señalados expresamente por la Carta, a las reglamentarias igualmente generales previstas con el fin de regular el debido tramite de los proyectos de ley.  Es éste un elemento que comprende la competencia del órgano autor del acto jurídico y en principio está sometido, en el espacio y en el tiempo, a la ley vigente en el lugar o en el momento de su producción; se expresa doctrinariamente en el aforismo "Locus regit actum" y "Tempus regit actum".  Supone que la regulación constitucional sobre el tema del procedimiento a seguir para la elaboración de la ley, no se aplica retroactivamente, salvo mención expresa de la Carta. 2) Además, cabe examinar si en el acto acusado se cumplió con  los restantes requisitos formales especialmente previstos por el artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886, para las leyes de facultades  extraordinarias, como son el de la precisión y la temporalidad, que ahora aparecen al lado de otras exigencias nuevas, en el artículo 150 numeral 10 de la Carta de 1991. El último de los mencionados requisitos formales, especialmente previstos en la Carta de 1886 para efectos de regular la expedición de las leyes de facultades extraordinarias, es decir, el de su limitación temporal, se cumplió cabalmente ya que el artículo 2o. de la Ley 60 de 1990 del que forma parte la disposición acusada (numeral 1o.), establece un preciso ámbito temporal para el ejercicio de la facultad conferida, así: "De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el Término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleados de las distintas ramas y organismos del  poder público. "1o. ....." El segundo de aquellos requisitos formales especiales es el de la  precisión, y, en la disposición acusada, aparece con claridad que no deja duda de su cumplimiento, un conjunto de expresiones y enunciados normativos que señalan los límites precisos de la facultad legislativa conferida extraordinariamente al ejecutivo; dichas expresiones contraen  el ámbito de la función legislativa extraordinaria, conferida a la precisa materia de las condiciones de retiro del servicio de los funcionarios que atienden los empleos  en las distintas ramas y organismos del poder público; obviamente, es claro que el sentido y el significado de los términos utilizados por aquellos enunciados normativos comprende a todos los destinos públicos para los que la propia Constitución no señala unos procedimientos o unas hipótesis especiales de retiro.  Por vía de ejemplo se tiene que la Carta Fundamental se ocupa de regular ciertos casos de funcionarios que ejercen su empleo durante un periodo fijo, y otros en los que se puede producir el retiro sólo por ciertas vías judiciales, políticas o administrativas y otras mixtas; en aquellas hipótesis no es admisible que el legislador provea al respecto por fuera de las precisas regulaciones constitucionales, ni que habilite al ejecutivo para lo mismo. La disposición acusada comprende, pues, la facultad de señalar dentro del marco de la Carta, las causales de retiro de los funcionarios públicos tanto de libre nombramiento y remoción como a los de Carrera Administrativa; ahora bien,, a la luz del artículo 62 de la Carta de 1886 ahora derogada, se establecía como competencia del legislador la de establecer y regular las condiciones de retiro o despido del servicio público; dicha previsión surgió como un mecanismo para asegurar que el conjunto de las relaciones en el interior de la Administración no obedeciera a criterios predominantemente  o exclusivamente políticos.  Además, el numeral 10 del artículo 76 de la Carta de 1886 también señalaba como de competencia del legislador la de dictar  las normas concernientes a la Carrera Administrativa. La disposición acusada abunda en términos y en enunciados normativos, que hacen precisa la atribución de la competencia al señalar que, en desarrollo de aquella facultad podrá el ejecutivo establecer sistemas especiales del retiro del servicio mediante compensación pecuniaria como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación, para lo cual  se precisará la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y condiciones de la indemnización o bonificación que se pagará y el procedimiento  para su reconocimiento. Por este aspecto no existe violación a la Carta y no prospera la acusación planteada. 3) Cabe determinar si en efecto como lo sostiene el actor, las disposición acusada de la Ley 60 de 1990 resulta inconstitucional frente al texto de la Nueva Carta de 1991, no obstante que su cometido inicial haya sido cumplido al expedirse el decreto ley que desarrolla las facultades extraordinarias. Al respecto cabe tener en cuenta que dicha ley es el fundamento de validez formal y material mas directo del decreto citado y, por tanto, aunque haya cumplido su finalidad no ha desaparecido del ordenamiento jurídico.  Ahora bien, cabe precisar con fines ilustrativos que en esta oportunidad también  se examina  la disposición acusada por los restantes aspectos de su constitucionalidad para determinar si existió alguna violación a la Carta de 1886 que hubiese podido generar algún vicio de inconstitucionalidad sustancial. En efecto, para esta Corporación aquella disposición no violó ninguno de los artículos de aquella Constitución citados por el actor, ya que fue expedida dentro de las competencias del legislador ordinario que bien podía trasladar temporalmente al Ejecutivo y, además, con ella no se desconoce ningún otro de los derechos  garantizados por aquella Carta Constitucional en el titulo III; en este sentido, no existe desconocimiento al Derecho Constitucional al Trabajo,  ni deja de brindarse la especial protección que le  debe el Estado, pues se trata simplemente de  facultar al legislador  extraordinario para establecer un régimen especial de condiciones legales de retiro de los servidores públicos, el que bien pudo ser expedido por el legislador extraordinario asegurando dicha protección o nó, cuestión que se resuelve en el examen del acto de desarrollo de dichas facultades y no propiamente en este juicio sobre la Ley. No es en sí mismo violatorio de aquellos derechos el acto de  conferir las facultades extraordinarias  que se examinan, puesto que el Derecho al Trabajo  para los servidores públicos en general también comprende el deber  de someterse a un régimen legal de condiciones estatutarias y reglamentarias que regulan la permanencia y el retiro de la Función Pública; tampoco se desconoce ningún derecho adquirido de los trabajadores, pues de lo que se trata es de  establecer como lo advierte la Carta, las causales de retiro de la función pública y éstas son parte de aquel régimen legal y reglamentario que condiciona, tanto el ingreso como el retiro de los funcionarios, y asegura que mientras los derechos no ingresen al ámbito jurídico patrimonial  del funcionario por cumplirse los supuestos Jurídicos y fácticos de la norma que los garantiza, la ley pude variar dichos supuestos. C)  Por último, como se anunció más arriba, esta Corporación no extiende su examen sobre el Decreto 1660 de 1991, en este preciso asunto, a ningún otro aspecto distinto del señalado por el actor como la inconstitucionalidad consecuencial, pues aquel es sólo una simple deducción mecánica sobre una hipótesis cuya determinación con fuerza de cosa juzgada no corresponde al actor. La función de juzgar la constitucionalidad de las leyes es precisamente la función propia de la Corte en ejercicio de su Magisterio judicial, que ostenta como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución; en efecto, dicha modalidad de planteamiento o formulación de la demanda, en verdad no constituye ni se concreta en un cargo directo de inconstitucionalidad contra el citado decreto; sólo configura una forma de eludir el deber de formular adecuadamente este aspecto de la demanda,  que evidentemente carece de coherencia y de todo soporte racional y lógico. Por dicha vía, sin formular ningún otro cargo, lo que se plantea teórica y prácticamente es un expediente desnaturalizador  de la acción pública de inexequibilidad para evitar el deber de fundamentar la petición como  requisito inexcusable en este tipo de procesos de control constitucional.  Cabe sí observar que el actor señala que el mencionado decreto también es inconstitucional porque la Ley 60 de 1990 viola el artículo 53 de la Carta; en este caso, igualmente se plantea la demanda en su formulación  de inconstitucionalidad consecuencial y, por tanto, no es sino otra forma de repetir el mismo argumento que se examinó en este fallo. Extender a otros aspectos el examen de constitucionalidad de una norma respecto de la cual  sólo se predica aquel cargo sui géneris, como lo plantea el Despacho del Jefe del Ministerio Publico, es abrir la puerta de la acción pública a formulaciones extrañas a su carácter y contrariar sus fines;  en verdad dicha acción es un derecho político de los  ciudadanos que supone necesariamente la presentación de una demanda simple y sin formulismos especiales contra  una ley o un acto de aquella naturaleza, pero con el deber de plantear un cargo de violación a la Constitución Nacional, ya que la Corte no tiene en estos casos de la acción pública una potestad discrecional de atracción del objeto de su juicio, si no se formula cuando menos un cargo de inconstitucionalidad para, de ser necesario, integrar la unidad normativa completa. Bien puede ocurrir, como en este caso, que la norma acusada resulte constitucional y sin otro argumento se exija de la Corte Constitucional el deber de atender el examen de todo un estatuto o un conjunto de estatutos respecto de los cuales no se hace ningún cargo y que pueden guardar en sus distintas disposiciones, relaciones de dependencia y conexidad con otros tantos estatutos y sobre los cuales deba integrarse la unidad normativa o proposición jurídica completa a la luz del artículo 6o., inciso tercero del Decreto 2067 de 1991; sería esta una larga tarea de nunca acabar, con el grave riesgo de la incertidumbre y de la discrecionalidad que de seguro no corresponden al legítimo querer del constituyente. Habiéndose determinado que la disposición acusada de la ley 60 de 1990 no es inconstitucional,  se concluye que no asiste razón  para declarar la inconstitucionalidad consecuencial del Decreto 1660 de 1991, ni para adentrarse en el examen de su constitucionalidad en esta oportunidad. VII.   DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: Es EXEQUIBLE el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, desde el punto de vista formal, y por lo tanto no existe inconstitucionalidad consecuencial en relación con el Decreto 1660 de 1991. Copiése, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ      ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO GALINDO FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el Magistrado Doctor ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, no asistió a la sesión de la Sala Plena del 26 de junio del presente año, por encontrarse en uso de permiso debidamente autorizado por el señor Presidente de la Corporación, en consecuencia no firmó la presente sentencia. MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General

C-435-92 Sentencia No Sentencia No. C-435/92 CORTE CONSTITUCIONAL/TRANSITO CONSTITUCIONAL Las nuevas reglas constitucionales sobre competencia de los órganos legislativos ordinarios o habilitados de modo extraordinario, no se aplican para juzgar la inconstitucionalidad por este aspecto de la legislación anterior, ya que lo que impera en dicho aspecto es la norma constitucional antecedente. En todo lo demás el juicio de constitucionalidad debe adelantarse conforme a las reglas que permitan  determinar la compatibilidad o incompatibilidad de las normas de rango inferior frente a la nueva normatividad superior. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/CARRERA JUDICIAL/TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Auxiliar de Magistrado La ley habilitante facultó al Gobierno para aumentar y disminuir la planta de personal de empleados de la Rama Jurisdiccional, pero sobre la base del respeto a "las nuevas modalidades del servicio", y observando los procedimientos y criterios que rigen actualmente para el nombramiento de empleados y funcionarios de la misma. Dentro de la lista de excepciones de cargos de carrera no se encuentra los Auxiliares Judiciales de Magistrado de los Tribunales  Administrativos, por lo que forzosamente están comprendidos dentro del régimen aplicable a los funcionarios de carrera y excluídos del régimen de libre nombramiento y remoción;  también se observa que la voluntad del legislador ordinario al habilitar al ejecutivo era precisamente la de que en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas se respetara dicha condición jurídica de los servidores de la Rama Jurisdiccional. Con la expresión "....de su libre nombramiento y remoción", del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989, el ejecutivo desbordó  las previsiones que debía acatar en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas, ya que desconoció el especial carácter jurídico de aquellos destinos al definirlos como de libre nombramiento y remoción. SALA PLENA REF: Expedientes Nos.D-008 y D-010 Acción Pública de Inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288  de 1989 "Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo". -Acumulados- Actores: TERESA CASTRO VARGAS y NELLY FAJARDO ROBLES. Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. 57 Santafé de Bogotá D.C., junio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES Con posterioridad al primero (1o.) de Junio de  mil novecientos noventa y uno (1991), las ciudadanas TERESA CASTRO VARGAS  y NELLY FAJARDO ROBLES, mediante sendos escritos, presentaron ante la Corte Suprema de Justicia las demandas de la referencia. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 24 transitorio de la Constitución Política, dicha Corporación remitió los expedientes respectivos a la  Corte Constitucional que en Sala Plena del día veintisiete (27) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992) decidió acumularlas para su trámite conjunto. Admitidas las demandas, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos por el artículo 242 de la Constitución Nacional y por el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas presentadas. II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA La ciudadana TERESA CASTRO VARGAS,  pide que se declare la inexequibilidad de la expresión "...de su libre nombramiento y remoción.", contenida en el parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989, y la ciudadana NELLY FAJARDO ROBLES, solicita que se declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989, cuyo texto es el siguiente: "DECRETO 2288 DE 1989 "Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. "CAPITULO III "Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca "...... "Artículo 15.  Integración de las Secciones y Subsecciones....... ".... "Parágrafo. Cada Magistrado tendrá un Oficial Mayor, grado 12 y un Auxiliar Judicial, grado 11, de su libre nombramiento y remoción. III. LAS DEMANDAS A. Normas Constitucionales que se Consideran Infringidas Las actoras consideran que la norma acusada es contraria a lo dispuesto por los artículos 76 numeral 12  y 118 numeral 8 de la Constitución Política de 1886; además, la ciudadana TERESA CASTRO VARGAS, considera violados los artículos 16 y 148 del mismo ordenamiento. B.  Los Fundamentos de las Demandas La ciudadana TERESA CASTRO VARGAS dirige su acción de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto-ley No. 2288 de 1989 en cuanto se refiere a la expresión:  "....de su libre nombramiento y remoción"; por su parte la ciudadana NELLY FAJARDO ROBLES solicita la declaratoria de inexequibilidad de todo el texto del parágrafo referido. Fundamentan sus solicitudes en las consideraciones que se sintetizan así: - Advierten las actoras que la Ley 30 de 1987 en su artículo 1o. literal b) otorgó al señor Presidente de la República precisas facultades extraordinarias para aumentar la planta de personal de empleados de la Rama Jurisdiccional, "teniendo en cuenta especialmente las nuevas modalidades del servicio". - Que la alusión a "las nuevas modalidades del servicio" contenida  en la ley de facultades extraordinarias indiscutiblemente se remite "al nuevo régimen de los empleados al servicio de la Rama Jurisdiccional, genéricamente denominado  'CARRERA JUDICIAL',  consagrado en sus aspectos esenciales por los decretos extraordinarios  250 de 1970 y 52 de 1987, y en el Decreto 1660 de 1978, reglamentario del primero." - Que el artículo 7o. del Decreto 52 de 1987 indica cuáles son los cargos de libre nombramiento y remoción, sin que entre los allí recogidos se encuentren los de Auxiliar Judicial y Oficial Mayor de los Tribunales. - Que al determinar el Ejecutivo en el parágrafo atacado que los cargos de Auxiliar Judicial y Oficial Mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca serán de "libre nombramiento y remoción"  por cada Magistrado, extralimitó las precisas facultades de las que lo invistió el Congreso de la República, conforme a la Ley 30 de 1987,  que le imponía la obligación de tener en cuenta "las nuevas modalidades del servicio en la Rama Jurisdiccional",  esto es, que excepto los empleados señalados en el artículo 7o. del Decreto  52  de 1987, que son de libre nombramiento y remoción, todos los demás son de Carrera, en consecuencia,  el ejecutivo hizo caso omiso de las limitaciones que la ley de facultades le imponía y  que eran las de acogerse al Estatuto de la Carrera Judicial, el cual precisamente contrarió,  "por cuanto en dicho estatuto los mencionados cargos son de carrera y no de libre designación". - Que al desbordar los precisos términos con que  fue investido mediante la Ley 30 de 1987 al no seguir las pautas que la citada ley le prescribió, resultaron vulnerados los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución Política de 1886. - Agrega la accionante NELLY FAJARDO ROBLES que el hecho de que los cargos de Auxiliar Judicial y Oficial Mayor en los tribunales sean de Carrera, no significa que los empleados que los desempeñan  gocen de estabilidad absoluta, pues el mismo estatuto de la Carrera Judicial prevé diversas formas de separación del servicio. - Adicionalmente la actora Teresa Castro Vargas, argumenta que el artículo 16 de la Carta anterior al consagrar el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley pretendió "evitar la creación de privilegios o excepciones, e imponer que ante situaciones iguales se produzca un tratamiento legal igual",  lo cual fue desconocido por la norma acusada.  Considera igualmente violado el artículo  148 de la Constitución de 1886 dado que se establece una discriminación entre los Auxiliares  Judiciales Grado 11 de los Tribunales Administrativos y aquellos funcionarios del mismo rango y categoría de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y del Tribunal Superior de Aduanas, "por cuanto estos últimos están amparados en la Carrera Judicial por la excepción que contiene el artículo 7o. del Decreto 52 de 1987". Según la demandante se introduce así una desigualdad, desconocedora del espíritu del constituyente, que impone al legislador la organización de la Carrera Judicial  "como medio para garantizar la más correcta administración de justicia". IV. LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA Durante el término de fijación en lista el ciudadano RAUL ALEJANDRO CRIALES MARTINEZ presentó escrito por medio del cual pretende demostrar la constitucionalidad de la norma con base en los siguientes razonamientos: - Que la Ley 30 de 1987 se refiere a  las nuevas modalidades del servicio "en plural" y que dichas modalidades son dos, a saber:  de libre  designación y de carrera judicial. - Que el Decreto  0052 de 1987 estableció como criterio para el nombramiento de empleados de la Rama  Jurisdiccional el de que unos deben ser de libre nombramiento y otros de carrera judicial.  Además, el mencionado decreto contempla procedimientos para el ingreso al servicio así:  los de libre designación ingresan en propiedad, en interinidad o por encargo; los de carrera, con nombramiento en propiedad, en periodo de prueba o en provisionalidad. - En su opinión el Ejecutivo no extralimitó las precisas facultades que mediante la Ley 30 de 1987 le concedió el Congreso de la República, por cuando "no creó ninguna modalidad diferente a las contempladas para la Rama Jurisdiccional, ni cambió los criterios y procedimientos para el nombramiento de empleados y funcionarios de la misma", habiendo actuado de conformidad con las leyes pertinentes. V. EL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones "...de su libre nombramiento  y remoción" contenidas en la parte final del parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989. El Despacho del señor Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud, formulada dentro de este proceso en las consideraciones que se resumen: - Ante todo advierte el señor Procurador que se identifican en el concepto de la violación dos cargos; el primero de los cuales, hace referencia a la extralimitación por el Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante la Ley 30 de 1987, en tanto que el segundo se contrae a demostrar la violación de los artículos 16 y 148 de la Constitución anterior, por el parágrafo acusado. - Con miras a dilucidar la posible extralimitación,  en el ejercicio de las facultades extraordinarias, manifiesta el señor Procurador que el examen habrá de adelantarse "a partir de la comparación de la norma impugnada con las disposiciones que regían el otorgamiento y desarrollo de las  facultades extraordinarias, esto es,  los artículos 76-12 y 118-8  de la Constitución de 1886";  lo anterior, con base en tesis sostenida por la Corte Suprema de Justicia, conforme a la cual  las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo en últimas entrañan una cuestión de competencia y cuando una norma dictada con base en ella es atacada por extralimitación, lo que en el fondo se debate  es la falta de competencia del ejecutivo.  En este orden de ideas, "la valoración del ejercicio de una competencia" ha de hacerse teniendo en cuenta la normatividad vigente al momento de ser conferida,  normatividad esta que determina "su fuente de validez", y "la regularidad de su ejercicio".  El cambio de normatividad no puede enervar  "los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia", pues de ser así el nuevo ordenamiento tendría efecto retroactivo, frente a aquellos actos respecto de los cuales "ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente". Recuerda asímismo el señor Procurador que la Corte Suprema de Justicia puntualizó que de acogerse  una solución diferente, se sembraría la incertidumbre acerca de la vigencia de gran parte del  ordenamiento jurídico que venía rigiendo. - Sentada la anterior premisa, afirma el Jefe del Ministerio Público que el requisito de la temporalidad aparece suficientemente acreditado y en tal virtud se detiene en el análisis de los límites prescritos   al Ejecutivo por el Congreso en la ley de autorizaciones; aduce que la gestión de aquel debía encaminarse al aumento o disminución de la planta de personal de los empleados de la Rama Jurisdiccional, con observancia de los procedimientos y criterios vigentes; para el caso contenidos en las normas sobre carrera. - Que cuando el legislador habilitante hizo alusión a las "nuevas modalidades del servicio" se refirió a "la optimización del servicio de justicia" y autorizó al jefe del ejecutivo "para introducir una modificación en su organización administrativa y procedimental, pero no para la creación de los cargos y su provisión, para la cual  exigía sujeción a las regulaciones existentes." - Opina que "...al disponer el Ejecutivo en el parágrafo acusado que cada Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendría un Oficial Mayor Grado 12 y un Auxiliar Judicial Grado 11,  'de su libre nombramiento y remoción', desbordó con esta última previsión las precisas facultades con  que había sido investido en la ley de autorizaciones... ".  Con base en estos argumentos, concluye el señor Procurador General de la Nación que las referidas expresiones del parágrafo vulneran los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución derogada. - Respecto de la acusación que formula la ciudadana Teresa Castro  Vargas contra el parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288/89 por ser, además, violatorio de los artículos 16 y 148 de la Carta de 1886, considera el señor Procurador General  de la Nación que el análisis de tal impugnación se contraerá  a las normas constitucionales que en la actualidad contemplan el principio de igualdad frente a la carrera, entre otros, los artículos  2o. in fine, 13, 40-7 y 53 en concordancia con el 125. - Concluye el señor Procurador que, de las disposiciones citadas, se desprende la situación de desigualdad que introduce el parágrafo acusado, al excluír a los Oficiales Mayores, Grado 12 y a los Auxiliares Judiciales Grado 11 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del régimen de carrera, tornándolos en empleados de libre nombramiento y remoción del respectivo Magistrado,  "mientras que los demás servidores de los otros tribunales que desempeñan análogas funciones en cargos con igual nomenclatura, acceden  al servicio por el sistema de méritos",  privándose así a los primeros de las garantías propias de la Carrera Judicial, que en últimas proyectan sus efectos en la óptima prestación del servicio. - Finalmente, anota el señor Procurador, que las expresiones acusadas desconocen el espíritu  del constituyente, que impone al legislador la organización de la carrera judicial como medio  para garantizar la más correcta administración de justicia. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera. La Competencia Esta Corporación es competente para conocer de las demandas de la referencia, en atención a lo dispuesto por el numeral  5 del artículo 241 en concordancia con el inciso segundo del artículo 24 transitorio de la Carta Política de 1991. Además, se advierte que en este proceso el Magistrado Sustanciador ordenó inaplicar la expresión "...sobre la última de ellas antes del 1o. de junio de 1992", del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991. Segunda. El Ejercicio de las Facultades Extraordinarias y  el  Tránsito  de  la  Normatividad Constitucional Como lo ha advertido esta Corporación en oportunidades anteriores, el examen judicial de constitucionalidad de la  legislación anterior a la nueva Carta Política, está sometido en general a especiales reglas de interpretación propias de la disciplina del Derecho Constitucional, que tienen en cuenta decantados criterios que se relacionan con la constitucionalidad de la ley antecedente frente a la nueva Carta, con su derogatoria tácita, con la inconstitucionalidad sobreviniente, con la convalidación constitucional o con la cosa juzgada constitucional. Dichas reglas presuponen, en primer término, la voluntad del constituyente de 1991 de no derogar expresamente, y en bloque toda la legislación anterior o algunas de sus partes;  además, comprenden en cada caso la voluntad de proveer sobre algunas materias en sentido completamente diferente al establecido por la Carta anterior lo que conduce al fenómeno de la derogatoria tácita.  También dichos criterios tienen en cuenta  la voluntad de regular una materia o un asunto de igual o similar modo al previsto por la Carta anterior,  o la de hacerlo conforme a unos principios, fines, valores y objetivos nuevos, lo cual puede llevar a situaciones de constitucionalidad o de inconstitucionalidad sobrevinientes, según sea la compatibilidad o incompatibilidad entre las normas legales anteriores y la nueva Codificación Superior. Ahora bien, con fundamento en criterios racionales  que atienden a la necesidad de afirmar desde estos estrados de la jurisdicción constitucional, la ineludible seguridad jurídica predicada del orden político sobre cuyas bases se erige nuestro Estado social y democrático de Derecho, consagrado por la Carta de 1991, y para efectos del examen de la constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento en leyes de facultades extraordinarias conferidas a la luz de la anterior Norma Constitucional, este juicio se adelanta en dos fases o por dos aspectos complementarios, así: a) En el ámbito de la competencia ejercida b) En el ámbito del contenido material de la norma acusada Es necesario dejar sentado que en este caso,  tanto la ley que confirió las facultades extraordinarias, como su ejercicio  se produjo antes de la ocurrencia del fenómeno jurídico de la expedición de la nueva Constitución. En efecto, para ejercer la primera de aquellas tareas, se tiene que las reglas constitucionales sobre la competencia  vigentes al momento de la expedición del acto acusado, son las que sirven para juzgar su constitucionalidad.  En otros términos, las nuevas reglas constitucionales sobre competencia de los órganos legislativos ordinarios o habilitados de modo extraordinario, no se aplican para juzgar la inconstitucionalidad por este aspecto de la legislación anterior, ya que lo que impera en dicho aspecto es la norma constitucional antecedente. Así lo advirtió la Corte Suprema de Justicia cuando ejerció su competencia de control constitucional bajo los términos del artículo 24 transitorio de la Carta de 1991.  En dicha oportunidad dijo la Corte Suprema de Justicia: "En primer lugar, necesario es reparar en que la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia; porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente con la del legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese sólo hecho no pierde la capacidad normadora que le es inherente.  Por ello, cuando una disposición dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es acatada por exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está alegando en el fondo es la falta de competencia del Ejecutivo para expedirla. "En segundo término, considera la Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el contejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio.  Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro  del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente".  (Sentencia No. 87 Sala Plena.  Corte Suprema de Justicia de Julio 25 de 1991. M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo). Ahora bien, en todo lo demás el juicio de constitucionalidad debe adelantarse conforme a las reglas que permitan  determinar la compatibilidad o incompatibilidad de las normas de rango inferior frente a la nueva normatividad superior. No sobra advertir que dentro de aquel cuadro de normas reguladoras de los límites jurídicos del ejercicio de las facultades extraordinarias, también  quedaba comprendido, a la luz del artículo 118 numeral 8 de la Carta de 1886, el conjunto de los límites temporales y materiales establecidos por la misma ley habilitante, de manera tal que cuando la Constitución señalaba que el órgano legislativo ordinario podía revestir pro-témpore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias (art. 76 num. 12), y que éste podía ejercerlas y dictar los decretos con fuerza legislativa que ellas contemplan, estaba señalando que  aparte de los límites constitucionales generales y especiales previstos para regular la función  legislativa y la función normativa del Estado,  el legislador habilitado debía cumplir  con los límites señalados  por la ley. Así las cosas, se encuentra que las reglas que regían el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 30 de 1987, estaban contenidas en los artículos 76 num. 12 y 118 num. 8 de la Carta y en esta misma ley;  a ellas debe referirse la Corte en este juicio, como se verá enseguida. En primer término no cabe reparo alguno por el aspecto temporal del ejercicio de las facultades ya que el Gobierno Nacional estuvo investido de aquellas por  el término  de dos años contados a partir de la promulgación de la ley que produjo el nueve (9) de octubre de 1987, y el Decreto 2288  fue expedido el día 7 de octubre de 1989, según aparece en el Diario Oficial  No. 39013 del mismo año. En segundo término, se debe observar cuál es el ámbito material  que establece la citada ley como límite de las facultades conferidas; para dicho efecto se transcribe enseguida el texto de la misma así: "LEY 30 DE 1987 "Por la cual se confieren unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones "El Congreso de Colombia, "DECRETA: "Artículo 1o.  Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos (2) años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para: "..... "b) Aumentar o disminuir la planta de personal de empleados de la Rama Jurisdiccional y determinar las funciones de la misma, teniendo en cuenta, especialmente, las nuevas modalidades del servicio y la descentralización administrativa por Distritos Judiciales. "...... "Parágrafo 2o.  La creación de los despachos, plazas de Magistrados y Fiscales y los nombramientos que se hagan  en virtud de esta ley respetarán proporcionalmente las necesidades de todos los municipios del país; se hará con base en los estudios técnicos de la Oficina de Investigaciones Socio-Jurídicas del Ministerio de Justicia, consultando a los Presidentes de los Tribunales Superiores  de Distrito  y al Consejo Nacional de Instrucción Criminal y observando los procedimientos y criterios que rigen actualmente para el nombramiento de empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional." Se observa que sobre un cuestionamiento de constitucionalidad similar al que ahora se plantea, la Corte Suprema de Justicia en funciones de control de constitucionalidad y con ponencia del Magistrado que conduce este proceso, pronunció la sentencia No. 18 de febrero 15 de 1990, en la que declaró inexequible el parágrafo del artículo 1o. del Decreto 1359  de 1988 referido a los dos nuevos Auxiliares de Magistrado Grado 11 de los Tribunales Administrativos y que decía: "Los Auxiliares a que se refiere el presente artículo, serán de libre nombramiento y remoción del respectivo Magistrado"; aquel decreto se expidió invocando igualmente las facultades conferidas por la Ley 30 de 1987. Ahora bien, queda claro que la ley habilitante facultó al Gobierno para aumentar y disminuir la planta de personal de empleados de la Rama Jurisdiccional, pero sobre la base del respeto a "las nuevas modalidades del servicio", y observando los procedimientos y criterios que rigen actualmente para el nombramiento de empleados y funcionarios de la misma.  La ley de habilitación extraordinaria tuvo la expresa intención de exigir que la creación de destinos con base en la habilitación conferida se hiciera respetando las normas existentes relacionadas con los criterios de nombramiento o provisión de empleos en la Rama Jurisdiccional del Poder Público; estos criterios se hallaban consignados en los decretos extraordinarios  250 de 1970 y 052 de 1987 y, además, en el Decreto 1660 de 1978 reglamentario del primero. No sobra advertir que dicho bloque legislativo establece reglas propias y complementarias del régimen de la función pública de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y en especial de la Carrera Judicial de origen constitucional, señalando como principio general que los cargos en dicha Rama son de carrera y, como excepción, algunos de libre nombramiento y remoción. En lo que respecta a los cargos que son considerados por aquel régimen como de libre nombramiento y remoción, el artículo 7o. del Decreto 052 de 1987 señala en forma taxativa cuáles son los que escapan al  principio general de la Carrera Judicial en los términos que siguen: "Artículo 7o.  Todos los cargos de la Rama Jurisdiccional y de las Fiscalías son de carrera y deberán ser provistos por el sistema de méritos contemplado en el presente decreto. "No pertenecen a la carrera y son de libre nombramiento y remoción los siguientes: - Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y Consejero de Estado. - Fiscal del Consejo de Estado - Auxiliar de Magistrado y Abogado  Asistente de la Corte  Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. - Auxiliar Judicial de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado - Chofer." Como se observa, dentro de aquella lista de excepciones no se encuentra los Auxiliares Judiciales de Magistrado de los Tribunales  Administrativos, por lo que forzosamente están comprendidos dentro del régimen aplicable a los funcionarios de carrera y excluídos del régimen de libre nombramiento y remoción;  también se observa que la voluntad del legislador ordinario al habilitar al ejecutivo era precisamente la de que en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas se respetara dicha condición jurídica de los servidores de la Rama Jurisdiccional. Así las cosas, asiste razón a las demandantes y al Ministerio Público pues con la expresión "....de su libre nombramiento y remoción", del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989, el ejecutivo desbordó  las previsiones que debía acatar en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas, ya que desconoció el especial carácter jurídico de aquellos destinos al definirlos como de libre nombramiento y remoción; así, aparece evidente la violación a lo dispuesto por los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Carta de 1886. No se opone a esta conclusión el que el texto correspondiente de la ley habilitante señale que el incremento o disminución de las plantas de personal, y la determinación  de sus funciones se haría teniendo en cuenta, especialmente "las nuevas modalidades del servicio...", porque ellas se refieren precisamente a las múltiples  modificaciones que la misma ley autorizaba introducir a la organización administrativa y procedimental de la justicia, pero no a la creación de los cargos y a las modalidades de provisión, para las cuales impuso la sujeción a las regulaciones existentes. Es evidente que en el caso de la expresión señalada, las facultades otorgadas fueron ejercidas indebidamente por el exceso demostrado y que en  dicho sentido debe ser declarada inexequible; además, desde otro punto de vista, no aparece en la nueva Carta de 1991 ninguna disposición que permita convalidar o subsanar aquel vicio, pues el requisito del ejercicio de las facultades extraordinarias ajustado a los precisos límites materiales impuesto por la ley habilitante, no desapareció en nuestro sistema constitucional y fue reiterado por el numeral 10 del  artículo 150 que regula la materia.  También, el principio general de obligatoriedad de la Carrera Judicial aparece reiteradas veces en el texto de la nueva Constitución, sin dejar duda sobre la voluntad de Constituyente de asegurar un régimen legal que regule el ingreso, ascenso y retiro de los funcionarios de la Rama Judicial, como es denominado ahora en el nuevo texto fundamental. De conformidad con lo visto, las restantes partes del parágrafo acusado del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989 no contradicen ni el texto de la ley de facultades, ni los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Carta de 1886. En los demás  aspectos de su constitucionalidad, aquellas partes no son objeto de reparo alguno por la Corte Constitucional y más bien se encuentra su conformidad con la Carta de 1991. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: ES EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 15 del Decreto 2288 de 1989, en cuanto no desbordó la ley de facultades extraordinarias, salvo la expresión "...de su libre nombramiento y remoción", que se declara INEXEQUIBLE. Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ      ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO GALINDO FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el Doctor ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, no asistió a la Sala Plena del día 25 de junio de 1992, por encontrarse en uso de permiso debidamente autorizado por el Presidente de la Corporación, y en consecuencia no firma la presente sentencia. Santafé de Bogotá,D.C., junio veintiseis (26) de mil novecientos noventa y dos (1992). MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-447-92 Sentencia No Sentencia No. C-447/92 ESTADOS DE EXCEPCION/EMERGENCIA SOCIAL/SISTEMA ELECTRICO-Crisis/HECHO SOBREVINIENTE El sistema encargado de atender la demanda energética, conocido como "sector eléctrico", en razón de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo físico dada por la hidrología extremadamente seca asociada al fenómeno de "El Niño", quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su precaria respuesta que ha afectado una condición esencial de la vida social y económica, asociada al adecuado suministro de energía. El racionamiento, en este caso mayor por la vulnerabilidad del sector eléctrico, que se hizo patente al verse superado en el manejo de la hidrología extrema presentada, ha colocado a la entera sociedad en una situación de anormalidad. La situación de escasez presentada por el suministro de energía eléctrica es crítica en la medida en que lejos de asegurarse la prestación eficiente de este importante servicio público, como corresponde al Estado Social de Derecho, se ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situación anormal que debe subsanarse de inmediato. La prolongación del racionamiento por un año más, de conformidad con los cálculos efectuados, tendría efectos en alto grado perturbadores de la vida económica y social del país, que se adicionarían a los ya graves e irreversibles registrados hasta el presente. La Corte Constitucional encuentra plenamente acreditados los presupuestos fácticos del estado de emergencia cuya declaratoria se ha efectuado con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. ENERGIA ELECTRICA/SERVICIOS PUBLICOS El suministro de energía eléctrica es un servicio público esencial para el desenvolvimiento normal de las actividades sociales y económicas del país. La energía eléctrica, bien materia de la indicada prestación en la que se traduce el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar de la población y los requerimientos vitales del mayor número de procesos y actividades sociales. la energía eléctrica en Colombia, atendidas sus condiciones tecnológicas y económicas actuales y su alta dependencia de dicho recurso, es por lo tanto un bien público esencial en cuanto su carencia compromete la suerte de la colectividad. La energía es un bien no transable en el corto plazo. REF: Radicación R.E-004 Revisión constitucional del Decreto 680 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz Aprobado según Acta No 59 Santafé de Bogotá, D.C., Julio nueve(9) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN  NOMBRE  DEL  PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto 680 de Abril 23 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". I. ANTECEDENTES En obedecimiento a lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N, el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte al día siguiente de su expedición, el decreto 680 de 1992, para su revisión constitucional. Para asegurar la intervención ciudadana se efectuó la fijación en la lista del negocio. Se surtió también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor. II. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 680 de 1992 es el siguiente: Decreto número 680 de 1992 (23 de abril) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que de conformidad con el artículo 365 de la Carta es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; Que como consecuencia del agudo verano que ha sufrido el país en los últimos meses - fenómeno natural al que se han aunado negativamente las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico- ha sobrevenido una grave escasez del recurso eléctrico en todo el territorio nacional; Que igualmente en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se ha presentado un caso fortuito que destruyó una de sus plantas de  generación de energía eléctrica, lo cual ha originado un agudo déficit en el suministro de energía en el Departamento. Que ante la mencionada situación de escasez de energía eléctrica, las autoridades se han visto obligadas a aplicar racionamientos en el suministro de dicho servicio público a los usuarios, racionamientos éstos que podrían verse intensificados o prolongados si no se toman oportuna y ágilmente las medidas que estén al alcance del gobierno y que permitan prevenir tal situación; Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, "Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por periodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario". Agrega la misma disposición constitucional que "Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". Que habida consideración de la importancia que reviste el adecuado suministro del servicio de energía eléctrica tanto desde el punto de vista económico como social, la actual escasez del recurso eléctrico constituye un hecho que perturba en forma grave el orden económico y social del país; Que, en consecuencia, es procedente declarar el Estado de Emergencia Económica y Social, a fin de poder tomar medidas encaminadas tanto a conjurar la actual situación de escasez del recurso eléctrico como a impedir que se agrave dicha situación. DECRETA: ARTICULO 1º  Con el fin de conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto e impedir la extensión de sus efectos, declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto y hasta las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril del año en curso. ARTICULO 2º  El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. Dado en Santafé de Bogotá,D.C 23 de Abril de 1992 III. LA INTERVENCION CIUDADANA Con miras a garantizar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el 11 de mayo del corriente año la Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de cinco (5) días. Dicho término transcurrió y venció en silencio, según lo acredita el informe que dicha dependencia rindió el dieciocho (18) del mismo mes y año. IV. ELEMENTOS DE JUICIO Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó a los señores Ministros de Minas y Energía, Hacienda y Crédito Público, y Desarrollo Económico un informe escrito relativo a la gravedad de la crisis energética del país, a la posibilidad de su exacerbación, y a la forma en que tales hechos pueden perturbar en forma grave el orden económico y social. Para precisar algunos aspectos de la crisis, el mismo Ponente, mediante auto de mayo 27 de 1992, solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República copia del estudio elaborado por Alberto Brugman Miramón para la Comisión Nacional de Energía así como copia del informe presentado al Gobierno nacional por la Comisión Evaluadora de la Situación Eléctrica y sus Perspectivas, creada por el decreto 600 del 8 de abril de 1992. En la misma providencia se invitó al Ministro de Minas y Energía, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar, para que adicionara por escrito la versión del Gobierno Nacional sobre la crisis del sector eléctrico. Los Ministros presentaron en su  informe (visible a folios 84 a 92 del expediente), un análisis de la crisis, que la atribuyen a dos (2) causas principales: La situación anómala e incierta de las condiciones hidrológicas y la falta de operatividad de las plantas termoeléctricas. En cuanto al primer factor, recuerdan que el origen de la energía en Colombia es en un 78.1% hidráulica frente al mero 21.9% de generación térmica. Esto significa que el Sistema Eléctrico Interconectado depende fundamentalmente de la energía embalsada y, por lo tanto, de las condiciones hidrológicas y meteorológicas. Estas condiciones son fundamentalmente inciertas, como lo prueba la sequía que afectó a todo el sistema en 1991, haciendo descender los niveles en los embalses por debajo de los puntos críticos, para alcanzar los aportes hidrológicos más bajos salvo los del año 1958, que es "el año con aportes hidrológicos más bajos de los que se tiene historia". (pág 1 del informe del Gobierno Nacional). Respecto de la operación de las plantas termoeléctricas, el informe explica que su operación se vió dificultada por deficiencias en su mantenimiento, sabotaje y falta de combustible. La conjunción de estos factores llevó a un déficit en la generación nacional de energía eléctrica igual a un 25% del total, lo que está acarreando pérdidas económicas de 35 millones de dólares semanales, situación y pérdidas que podrán extenderse hasta el año próximo. Esta eventualidad, que los Ministros consideran factible, determina la orientación de los decretos de emergencia: impedir la extensión de los efectos de la crisis a 1993 (p. 2 del informe), y para ello señalan sin dubitar que la medida fundamental es "reparar a la mayor brevedad posible el parque térmico instalado, que es la opción más rápida y más barata". (p. 2 del informe). En cuanto a la perturbación del orden económico, causa inmediata de la emergencia, los señores Ministros afirman: "Un acentuado racionamiento como el actual perturba toda la actividad del país, tanto la productiva como la comercial y de servicios, además de la vida diaria de los hogares y la población en general. Las pérdidas económicas se estiman, como se dijo antes, en más de US $35 millones/semana. Estas pérdidas, si bien afectan a la industria grande y organizada, son más gravosas para los pequeños negocios para los cuales no es posible encontrar opciones alternas con las cuales suplir el déficit, o dichas alternativas tienen un costo que excede sus posibilidades. La consecuencia que puede preverse es que se disminuirán los empleos en esos niveles de producción. La falta de electricidad ha hecho también que la afluencia de compradores al comercio disminuya, con lo que se incrementa el efecto antes anotado. Igualmente, de prolongarse esta situación, la confiabilidad del país como proveedor de productos elaborados a mercados externos también afectará futuros mercados de exportación. El desempleo que podrá generarse agravaría considerablemente la ya difícil situación económica y social del país. Adicionalmente, como el mayor consumo se concentra en algunas horas de la mañana (en ciudades como Medellín y Cali) y en las primeras horas de la noche (como en Bogotá y otras), el racionamiento es más efectivo en esas horas. Ello trae malestar en la población pues son los periodos en que más se necesita el servicio. Como es de esperarse el descontento crecerá progresivamente con el tiempo si no se soluciona pronto esta situación. Por ello, el Gobierno considera indispensable asegurar la solución de la crisis y conjurar las posibilidades de su prolongación el año entrante con la mayor celeridad". (Informe del Gobierno a la Corte Constitucional, páginas 3 y 4). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador de la Nación, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó su concepto (fls. 610-620 del expediente) dentro del término legal. A continuación se resume y transcribe su opinión. En primer término el señor Procurador hace algunas reflexiones sobre el carácter de la revisión que esta Corte debe hacer de los decretos legislativos que expida el Gobierno Nacional en virtud del artículo 215 de la Carta Política. Reitera que el control debe ser integral o de mérito y no simplemente formal, para dar así cumplimiento a los artículos 4, 214, 215 y 228 de la Constitución Nacional. "El artículo 241 constitucional - expresa el Procurador - en su atribución 7a., determina que a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política le compete decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en el artículo 215 ibídem. Función que respecto del Decreto declarativo del estado de emergencia, en sentir de ese Alto Tribunal cuando revisó la constitucionalidad del decreto 333 de febrero 24 de 1992, debe verificarse de manera integral, esto es, a través de un control de mérito y no simplemente formal. Competencia que así entendida, armoniza con las preceptivas de los artículos 4, 214, 215 y 228 también superiores". (concepto fiscal pág 3). El señor Procurador reconoce la trascendencia del cambio en el alcance de la revisión: "En efecto, en sentencia de mayo 7 de 1992, el nuevo juez de la Carta dió un viraje a la doctrina mayoritaria de su homólogo en vigencia de la Constitución de 1886, que contraía a una revisión formal de constitucionalidad el ejercicio de la técnica de control automático sobre los decretos de estado de excepción, ya que se suponía, que los demás aspectos no podían ser comprobados, puesto que sólo el Ejecutivo disponía de la información y de los elementos valorativos necesarios para determinar si se daban y en qué medida los hechos perturbatorios, la crisis o amenazas de crisis económicas o sociales, o la calamidad pública que configuraban la emergencia". (concepto fiscal pág 3,4). Para el Doctor Arrieta Padilla el viraje consistió en lo siguiente: " La Corte Constitucional por su parte, propone y aplica el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos como garantía de la primacía de la Constitución, Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y del cumplimiento de la misión que le fue confiada como guardiana de preservar su supremacía e integridad." (concepto fiscal pág 4). Sobre la defensa de lo sustancial, como fundamento de la nueva jurisprudencia dice: "La prevalencia del derecho sustancial prescrita por el artículo 228 de la Constitución, norte obligatorio para los órganos que administran justicia, no compaginaría con un control meramente formal que ejerza esa Corporación respecto del decreto que declara el estado de excepción, máxime cuando el artículo 241-7 que le asigna esta función, no distingue entre un control formal y uno material, ni entre los decretos declarativos de la emergencia ni aquellos que se expiden para conjurarla. En este sentido, la naturaleza constitucional del estado de emergencia como un estado de excepción, implica que su declaratoria y posterior desarrollo 'han de estar sometidos a los más estrictos controles, precisamente porque aún bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el artículo 1º. de la Constitución'." (concepto fiscal, págs 4,5). Sobre el punto concluye el presente concepto fiscal: "Se trata pues, de un control jurídico, que frente al decreto que declara la emergencia comprende un examen de forma y de fondo, lo que hace que la habilitación legislativa por ministerio de la Carta sea reglada y no absolutamente discrecional. A su vez, el supuesto fáctico relacionado en dicho decreto se constituye en criterio de comparación de los decretos que seguidamente expide el Gobierno, para la comprobación del nexo causal, el cual les imprime validez constitucional." ( concepto fiscal pág 5). Encuentra el Doctor Arrieta Padilla que la constitucionalidad de un decreto de emergencia está condicionada a dos requisitos: la existencia efectiva de la perturbación o de la amenaza de perturbación, y la íntima relación entre las medidas de crisis y la situación de anormalidad. Destaca el Jefe del Ministerio Público la necesaria coincidencia  entre la especie de estado de excepción que se invoque (emergencia social, económica, ecológica o su combinación) y la naturaleza de la perturbación que se esté afrontando. Afirma el señor Procurador: "Separadas por el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público económico, sumadas a éste último las de orden social y ecológico (arts. 213 y 215) y entendidas éstas acepciones como presupuestos asociativos mas no como simples finalidades, la validez jurídico- constitucional de la medida de excepción que declare uno de estos estados, dependerá en primer término, de la realidad de los hechos reseñados como factores perturbadores que le dan origen, y en segundo lugar, de la relación de inmediatez entre la declaratoria producida y los hechos descriptivos de una situación de anormalidad; a guisa de ejemplo, como que a coyunturas económicas se responderá con medidas de la emergencia económica. Y, es aquí donde radica la naturaleza de respuesta de estos instrumentos jurídicos." ( concepto fiscal, págs 5, 6) No obstante la precisión que hace el Procurador sobre la deseable coincidencia entre el tipo de emergencia que se invoca (social económica o ecológica) y la naturaleza del hecho que la origina, él mismo reconoce la existencia de vasos comunicantes entre un orden y otro, como los que existen entre el normal funcionamiento de la economía y el de la sociedad como un todo y, correlativamente, la relación causa - efecto que se puede presentar entre una emergencia  ecológica (por ejemplo un grave accidente industrial) y una crisis social (efectos agravados ulteriores en la comunidad). Por esto dice el Doctor Arrieta Padilla: "Cabe sin embargo observar, que el acontecer social no es previsible y que la distinción entre los órdenes como presupuestos de cohesión no está matemáticamente separada, todos están vinculados, y así, un hecho desestabilizador puede estar inmediatamente relacionado con el equilibrio o normalidad de uno de ellos y mediatamente con el de otro." (concepto fiscal pág 6). Específicamente en relación con la emergencia económica, sostiene el Procurador: "      En el caso particular de la emergencia económica, se requiere además que los hechos consignados como supuestos de su declaración, sean distintos a los mencionados en los artículos 212 y 213 de la Constitución; que sean sobrevinientes y perturbadores o constitutivos de una amenaza de turbación del orden que contempla el mismo canon 215. En este contexto el radio de acción de las instituciones de la anormalidad, se contrae, tal como lo consignó la Corte, 'para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un limite crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso'." (concepto fiscal págs 6, 7 ). En cuanto al análisis de forma el Procurador encuentra que: 1) El Decreto 680 de 1992 esta firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; 2) El Decreto esta debidamente motivado pues: "(...) a modo de considerandos se identifican las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, las que se centran en la escasez del recurso eléctrico erigido como hecho que perturbaba en forma grave el orden económico y social del país. La relación fáctica permite aseverar que la declaración objeto de revisión satisface en debida forma este requisito." (informe fiscal pág 7). 3) El Decreto 680 señala para el ejercicio de las facultades de excepción un termino preciso que corrió desde el 23 de abril de 1992, hasta las 24 horas del día lunes 27 de abril de 1992". ( concepto fiscal pág 8). 4) Por ser un hecho público y notorio que el Congreso de la República estaba reunido a la fecha de ser expedido el Decreto 680 de 1992, el Procurador encuentra que: "(...) no era el caso, incluir en el texto del decreto la convocatoria de que trata el pluricitado artículo 215". (ibid). El Procurador, una vez hecho el análisis de forma, pasa a tratar el fondo de la cuestión de constitucionalidad del decreto en examen. Encuentra en primer término que los hechos invocados por el Gobierno son: "(...) distintos de los que darían origen a las medidas previstas en los artículos 212 y 213 de la Constitución, es decir, no son de aquellos que dan lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o del estado de conmoción interior." (concepto fiscal pág 9) Para el Procurador, tales hechos, con entidad suficiente para generar una emergencia económica son la aguda y grave escasez de la energía eléctrica y el racionamiento sobreviniente. En sus palabras, "El déficit del recurso eléctrico se considera como hecho que perturba en forma grave el orden económico y social del país, escasez atribuída a un agudo verano sufrido en los últimos meses, al que se sumó las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico y la destrucción por un acaecer fortuito de una de las plantas generadoras de energía eléctrica del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Cúmulo de circunstancias que generó la mengua en el suministro de energía, con la consecuente medida, por parte de las autoridades, de la aplicación de racionamientos a los usuarios de dicho servicio público." (concepto fiscal pág 8, sin negrillas en el original). Para el Doctor Arrieta, la concordancia entre los hechos perturbadores y la emergencia tiene como efecto el lleno de otro requisito a saber: "De la observancia de este requisito, se infiere también la relación de inmediatez que debe existir entre los hechos descriptivos de la situación de anormalidad y la declaración de alteración del orden producida. Aquí, la disminución acentuada en la prestación de servicio público de energía eléctrica con secuelas económicas y sociales, ameritaban, el adoptar las providencias para conjurarla e impedir la extensión de sus efectos, mediante la respuesta jurídica del instrumento de excepción de la emergencia económica, que una vez declarada, habilitaba al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley destinados a producir los efectos ya mencionados" ( concepto fiscal pág 9, sin negrillas en el original). En cuanto a la presencia de hechos sobrevinientes, el Doctor Arrieta señala: "Los factores relacionados como causantes de la crisis son hechos sobrevinientes aunque algunos de ellos se vinieron gestando de tiempo atrás, como por ejemplo, la crisis financiera del sector eléctrico, agravada por un fenómeno de devaluación del peso y revaluación de otras monedas, ocurrido de manera significativa, en la primera mitad de la década de los ochenta, e igual consideración podría hacerse respecto de la crisis estructural del sistema; circunstancias perceptibles con otras, en el acervo probatorio recaudado en el expediente de la revisión que nos ocupa. Sin embargo todas éstas, se vieron especialmente acentuadas con el verano ocurrido y calificado por los expertos como el más severo de los últimos cuarenta años, el que determinó aportes hídricos a los embalses inferiores a los promedios históricos en un sistema de generación de energía, que depende en buena parte de la variable de la hidrología. Este conjunto de circunstancias, de cuya ocurrencia da fe el material recaudado por la Corte, reviste sin lugar a dudas, la sobreviniencia que exige el artículo 215 para la validez de la declaración contenida en el Decreto 680 de 1992." (concepto fiscal págs 9 y 10). Los hechos sobrevinientes como núcleo de una situación de crisis que afecta todo un sistema técnico para la prestación de un servicio público esencial, son para el Procurador una fuente cierta de perturbación, configurándose así el último presupuesto de fondo de una emergencia económica. Dice al respecto: "La coyuntura de crisis en el servicio público de energía eléctrica, manifestada en medidas de racionamiento a los usuarios del mismo, produjo un impacto económico cuyo resultado negativo en los sectores de la producción y del comercio ya empieza a ser objeto de cálculo. La sociedad en general, sufre entonces las consecuencias del mismo, lo que afectándola al igual que su economía, ameritaba la declaración del estado de emergencia, habilitante para que el Ejecutivo adoptara las medidas con fuerza de ley indispensables e impostergables a fin de conjurar la crisis e impedir la extensión en el tiempo de sus efectos."( concepto fiscal pág 10). Todo lo anterior lleva al Jefe del Ministerio Público a solicitar de esta Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 680 de 1992. VI. INFORMES Y CONCEPTOS RECAUDADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de tener una visión lo más completa posible de la emergencia, el Magistrado Ponente invitó a expertos en materias relacionadas con el tema que aquí se debate, con el objeto de precisar los hechos relacionados con el proceso de gestación del déficit energético y su impacto en la economía y en la sociedad. Hizo lo mismo respecto de las principales sociedades y entidades del sector eléctrico por considerar que tienen información precisa y relevante sobre el racionamiento. 1.- Respuesta del Gerente de la Central Hidroeléctrica del Río Anchicayá, Ltda, "CHIDRAL". El escrito de respuesta a los interrogantes formulados por la Corte (fls. 195 a 200 del expediente), empieza por aclarar que el racionamiento se origina en un déficit de producción de energía eléctrica, esto es, potencia generada en un lapso de tiempo, y no en un déficit de la capacidad de producción por insuficiencia en el parque de máquinas generadoras. Respecto de la situación hidrológica, manifiesta que efectivamente constituyó la fuerza mayor causante del racionamiento. Sobre este particular, expresa: "El comportamiento de la hidrología ha sido absolutamente atípico y extremo. El conjunto de ríos que entregan sus aportes a los embalses del sistema ha presentado la peor sequía de los registros históricos en unos 30 años. La ciencia de predicción meteorológica en los trópicos no se ha desarrollado lo suficiente como para poder pronosticar periodos de sequía como el actual". (Concepto Chidral p. 4) Y concluye: "En una evaluación a posteriori, dada la extrema sequía presentada, pienso que la crisis era inevitable. Se podía haber decretado anticipadamente a lo ocurrido y haberse distribuido mejor en el tiempo. Pero un sistema en crisis financiera permanente y con extrema complejidad institucional tenía que presentar este tipo de crisis en cualquier momento." (Concepto Chidral p. 5). En el párrafo citado arriba, el Gerente de CHIDRAL pone de presente las que considera son las dos circunstancias, que sin ser la causa misma del racionamiento lo hicieron posible: la debilidad financiera del sector y su   estructura, en extremo compleja. Respecto de la primera circunstancia afirma: "Yo creo que la situación financiera del sector es la gran causa, el gran telón de fondo, que originó el racionamiento. Desde hace unos 10 años no se ha dado una solución real a la crisis financiera y se ha tratado de ajustar las inversiones requeridas a las posibilidades de manejo de la misma, luego las inversiones reales del sector han sido muy inferiores a sus necesidades en los últimos años." (Concepto Chidral p. 2). Esta situación de desarreglo financiero tiene un origen  estructural y no coyuntural (p. 3 del concepto). A ella han contribuído la devaluación de la moneda en un 51% que se efectuara en 1985, y la congelación de las tarifas. También se pueden mencionar las soluciones transitorias que consistieron en la obtención de nuevos créditos en condiciones cada vez más severas y, lo que es más grave, el recorte en los programas de inversión. Esta última respuesta a las deficiencias financieras llevó al deterioro de las plantas termoeléctricas. Con todo, el señor Gerente de CHIDRAL considera que la capacidad térmica total no hubiera sido suficiente para evitar el racionamiento: "ISA estimó que si se hubiera obtenido una generación máxima de las térmicas en 1991, esto sólo hubiera incrementado la producción en unos 600 Gwh cuando el racionamiento actual se estima entre 2000 y 3000 Gwh." (Concepto Chidral pág. 2). En este aspecto su apreciación difiere de la mayoría de conceptos y opiniones. La otra circunstancia que coadyuvó a la gestación del racionamiento fue la excesiva complejidad del sector. Dice a página 4 de su escrito: "Adicionalmente al elemento de fuerza mayor (la hidrología), un sistema que permanentemente se mantiene por más de 10 años en crisis financiera y de tesorería y que aplaza continuamente las inversiones requeridas en expansión, tiene que ser un sujeto favorable para ser afectado por una crisis como la actual. Adicionalmente, el sistema institucional del sector es demasiado complejo, la toma de decisiones se dispersa y no se asumen las responsabilidades correspondientes. En este sentido estimo que son muy convenientes las iniciativas legislativas presentadas por el Gobierno en los Proyectos de Ley de Servicios Públicos y Eléctrico". A su juicio, son de menor importancia otros factores asociados a la demora en la construcción de El Guavio y  Riogrande II, así como la acción de la guerrilla. En cuanto a lo primero, afirma que la operación de una sola unidad de El Guavio no hubiera bastado, necesitándose la entrada en operación de dos unidades; en el caso de Riogrande II, se hubiera requerido la operatividad de las tres unidades que lo integran. Respecto de esta última obra, incluye entre los factores de retraso, los engorrosos procedimientos de contratación, financiación y  los permisos del Incomex. Sobre el impacto del terrorismo afirma que su influencia es innegable pero difícil de cuantificar. Señala el efecto negativo para todo el sistema de la voladura de redes y posterior aislamiento de Termotasajero. Resumiendo, al preguntársele si consideraba que los factores climáticos influyeron decisivamente en la crisis energética, contestó a página 5: "Sí, pero también influyeron la crisis financiera y el desorden institucional". Su evaluación de los efectos y repercusiones es la de que el racionamiento se puede prolongar hasta fines del año, pero que podrá repetirse en 1993, dependiendo de qué tanta energía puedan aportar al sistema las nuevas instalaciones que haga el Gobierno. En todo caso considera que un racionamiento del 25% de la demanda de electricidad, como el actual, tiene un impacto negativo significativo en la industria, grande o pequeña y en el comercio. 2. Respuesta del Gerente de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. El Doctor Lázaro Mejía en su informe (fls 207 a 216 del expediente) coincide con el anterior, afirmando que fue la acción del fenómeno "El Niño" la que llevó el sistema a la parálisis que se vive hoy en día. Para él, la baja capacidad de los embalses, que a 1º de diciembre de 1991 estaban en un 54% de su cabida, se debió a una mayor utilización del recurso hidroeléctrico como contrapeso a la menor generación de las termoeléctricas y como efecto de la disminución de los caudales que llenan las represas en promedios muy inferiores a los históricos. Esta situación, que se presentó en mayo y junio de 1991, menguó algo en los meses de julio y agosto pero se recrudeció en la última parte del invierno de ese año, es decir durante los meses de octubre y noviembre. La sequía es elemento principal de la emergencia pues "dada la predominancia de las centrales hidroeléctricas sobre las termoeléctricas, el régimen hidrológico es de primordial importancia para el adecuado suministro energético". (p. 1 del informe). Reconoce así que en un sistema que depende en un 78% de la energía hidroeléctrica es fundamental la capacidad del sistema hídrico para renovar los embalses cada invierno. Este potencial se vió afectado por un hecho imprevisto consistente en la aparición de El Niño con fuerza desusada. Afirma a página 8 de su informe: "La presencia de un fenómeno natural como el de 'El Niño', que da lugar a comportamientos hidroeléctricos muy diferentes a los observados en condiciones normales, es de muy difícil predicción, como lo atestiguan los reportes del HIMAT, entidad oficial especializada en el estudio de los fenómenos meteorológicos. Por otra parte, los estudios del sector eléctrico se basan en análisis probabilísticos de las variables aleatorias involucradas en el balance energético, tanto desde el punto de vista de la oferta como la demanda. En estos estudios se acepta un nivel mínimo de incertidumbre por debajo del cual sería impracticable cubrirse, dados los altísimos costos involucrados. En el caso de la variable hidrológica, se trabaja con una predicción probabilística de caudales que tienen un  nivel de certeza del 95%. Los aportes hídricos promedios que ocurrieron en el periodo comprendido entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 en lo que se refiere a caudales destinados a la generación hidroeléctrica, estuvieron por fuera de la probabilidad de ocurrencia aceptada, al punto que no se presentaba una hidrología tan seca, desde el verano de 1958". El otro medio de generación de energía, o sea el térmico, no colaboró a la solución de la crisis por los problemas laborales y por encontrarse en reparación o en vías de rehabilitación la mayoría de las plantas. El Doctor Mejía atribuye esta situación de deterioro a las restricciones financieras que han pesado sobre todo el sector. Además del caso fortuito que representó la sequía, el gerente encuentra otros factores, esta vez estructurales, que contribuyeron al racionamiento. En primer término menciona la situación financiera del sector eléctrico, que tuvo como efecto negativo principal la decisión de disminuir el ritmo de las construcciones, entre ellas la hidroeléctrica de El Guavio lo cual redujo el nivel de reserva embalsada, creando un riesgo de racionamiento en vista de la peculiar conformación del sistema generador de electricidad, dependiente en alto grado de la generación hidroeléctrica producida en pocos embalses grandes. Esto aumenta el peso de un elemento aleatorio como es el comportamiento del clima. Otro efecto de la crisis financiera del sector eléctrico consistió en la reducción de los niveles de inversión, que obligó a postergar la rehabilitación de plantas técnicas como Termozipa e hidráulicas como El Salto I. Se limitaron además los gastos operativos, lo cual redundó en una limitación aún mayor de la generación térmica al reducirse las compras de carbón y al eliminarse los incentivos a la explotación del mismo, prefiriéndose la generación hidráulica. El Gerente le presta menor importancia a otros factores como pueden ser el de los atentados guerrilleros, y el de la debilidad de todo el sistema. De otra parte explica en detalle el influjo del llamado "costo del racionamiento".  El Doctor Mejía aclara que este indicador es un parámetro económico del modelo de funcionamiento del sistema eléctrico nacional, en cuya virtud se le asignan valores a las diferentes opciones de generación, para así poner en funcionamiento las más baratas en detrimento de la operación de aquellas cuyo costo es mayor. Para el caso de las termoeléctricas se tiene por costo de operación al valor del combustible utilizado. Es más compleja la determinación de ese valor en el caso de las hidroeléctricas. Se ha establecido que se trata del costo de oportunidad, es decir, el valor o valores de las actividades que se requeriría emprender, o de las situaciones que se suscitarían en caso de no utilizarse las termoeléctricas. De esta manera su costo de oportunidad es doble: o bien se trata de la energía térmica que puede remplazar, o es el costo para toda la sociedad del racionamiento que su operación evita. Se puede apreciar que el primero es una cifra fácilmente cuantificable: el valor del combustible no quemado. La segunda variante es más compleja: se trata de un simple estimativo. Entre más bajo se encuentre un embalse, mayor será el costo del racionamiento en que puede traducirse. Este costo es en últimas una evaluación sobre la posibilidad de que acaezca un hecho negativo en el futuro. Anota el gerente de la Empresa: "El costo de racionamiento representa, entonces, un indicador del riesgo que se está dispuesto a correr con las decisiones presentes con respecto al cubrimiento de la demanda futura. Así por lo tanto, entre más alto sea este indicador, mayor es la aversión al racionamiento, y por lo tanto hace aumentar el costo de oportunidad del agua, llegando incluso a superar el costo de la generación térmica" (Concepto de E.E.B. pág.6). Esta explicación arroja una luz sobre los cambios en el costo de racionamiento al momento de generarse la crisis: hasta diciembre de 1991, mes en el cual empieza el verano para el Sistema Eléctrico Nacional, el costo del racionamiento era de $28 Kw/h y fue elevado a $90 Kw/h. Indagado sobre la inevitabilidad de la crisis y su duración, Mejía afirma que "todo sistema está expuesto a riesgos y en mayor medida cuando se depende de la naturaleza, como es el caso de la generación hidroeléctrica, que es la base de la oferta de la energía eléctrica de nuestro país". (Concepto de E.E.B. pág.9). Para reducir a cero esa posibilidad de crisis, el Doctor Mejía prescribe un alto nivel de reserva en plantas de generación, exigiendo esto el debido mantenimiento de las mismas y el almacenamiento de agua en el caso de las centrales hidroeléctricas o de combustible en las térmicas. Subraya además, la necesidad de aumentar las inversiones en mantenimiento y rehabilitación de estas últimas. Coincide con otros expertos en estimar la prolongación del racionamiento hasta final de año. Igualmente coincide con el Gerente de CHIDRAL en señalar la existencia de cuellos de botella burocráticos en la importación de la maquinaria necesaria para el sector; éstos aparecen en los trámites de importación y nacionalización, en la aprobación de créditos y contratos y en las autorizaciones de endeudamiento. Finalmente cabe destacar su versión sobre los efectos negativos del racionamiento: "El impacto económico y social de un racionamiento con la intensidad del que está soportando el país es altísimo, y golpea especialmente a las actividades industriales y comerciales pequeñas y medianas, y por lo mismo a las clases menos favorecidas, cuyos ingresos se verán significativamente reducidos, con lo cual la armonía existente entre las diferentes clases sociales puede romperse. La economía del país, los programas de apertura e internacionalización de la economía se ven seriamente afectados con el racionamiento. La energía eléctrica es un insumo básico para la producción del país y para su desarrollo tecnológico. Con razón, en los estudios sobre costos del racionamiento se llegó a la conclusión de que el kilovatio-hora racionado podía tener para la economía del país un costo 10 veces superior a su tarifa. El racionamiento genera descontento popular, el cual puede ser aprovechado por grupos opositores al sistema político actual, aumentando los atentados contra los recursos del país hasta llegar a desestabilizarlo política y económicamente".(Concepto de E.E.B., pág. 11). 3.- Concepto del Doctor Miguel Urrutia Montoya. El experto (ver su concepto a folios 62 a 65 del expediente) considera que los factores climáticos influyeron decisivamente en la crisis de 1992, y que ésta "No era previsible, pero una serie de políticas diferentes la habrían hecho menos grave". (Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 4) Sobre la imprevisibilidad añade: "la crisis financiera del sector se viene gestando desde hace mucho tiempo. Pero el apagón ocurre cuando coinciden los siguientes hechos imprevisibles: 1. Actos terroristas y sabotaje sindical. 2. El peor verano en décadas en el año anterior a la entrada de Guavio, que era el momento de máxima vulnerabilidad del sector". (p. 3 del concepto). Sobre el primero de estos dos factores, afirma que "Los atentados guerrilleros contribuyeron a la crisis, al empeorar la crisis financiera del sector por aumentos en costos. Adicionalmente, sacaron de servicio a Termotasajero en un momento crucial, en que la generación térmica de esa central habría hecho posible ahorrar agua en las represas". (Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 2). Sobre el impacto del factor climático manifestó lo siguiente: "Tengo entendido que no estaban llenos los embalses en diciembre de 1991. Para disminuir costos, las empresas bajaron el costo del racionamiento en los modelos de operación, y esto llevó a desembalsar más agua de lo prudente durante 1991". (p. 1 del concepto). Esta afirmación lleva directamente a los temas del modelo de operación y del costo de racionamiento, sobre los cuales expresa a pág. 2 de su escrito: "En el modelo de operación, si se baja el costo estimado de racionamiento en la economía, se sesga el modelo hacia el uso de hidroelectricidad en momentos en que aumenta la probabilidad de racionamiento". El experto considera que además de los factores imprevisibles mencionados atrás, es pertinente tener en cuenta la crisis financiera del sector eléctrico en la génesis del racionamiento. Sobre ella afirma: "La crisis financiera del sector fue determinante en la crisis. Por el déficit financiero se bajó el costo de racionamiento en los programas de operación, pues los costos directos de generar con agua son menores a los costos térmicos. El déficit también llevó a los descuidos de mantenimiento de las térmicas. Es importante tener claro que el déficit financiero se debe a que durante mucho tiempo las tarifas cobradas a los usuarios no cubrían el costo marginal de largo plazo de producir la energía. Varios gobiernos y concejos municipales tomaron posiciones populistas en diferentes momentos de las últimas dos décadas que llevaron a que las tarifas no cubrieran los costos". (págs 1 y 2 del concepto). Pero según el experto, el problema de la crisis financiera no fue solamente de ingresos insuficientes, sino de una estructura de costos excesiva. Sostiene que los siguientes factores contribuyeron al crecimiento desmesurado de los costos: exceso de personal y aumentos desmesurados en las prestaciones sociales y, en los privilegios; las llamadas "pérdidas negras" por accidentes y robos de energía; el adelantamiento de proyectos de alto costo, entre los que menciona el caso de Betania, subestimación de costos y tiempo de construcción en tales proyectos y, finalmente, corrupción de la cual asevera: "Se habla, sin pruebas conocidas, de corrupción en la Empresa de Energía de Bogotá en ciertas etapas de la construcción de Guavio" (p. 3 concepto). Finalmente, el experto considera que "El racionamiento ha disminuido la tasa de crecimiento de la economía y del empleo, y le ha restado legitimidad al Estado". (p. 4 sin negrillas en el texto). 4. Concepto del Doctor Luis Fernando Alarcón Mantilla. El exministro coincide (ver folios 203 a 205 del expediente) con los conceptos anteriores en atribuir al factor hidrológico y meteorológico la materialización del racionamiento. A la pregunta sobre la existencia de una fuerza mayor generadora de la emergencia contesta: "Sí en la medida en que los aportes hidrológicos a las centrales hidroeléctricas no pueden predecirse con certeza. La información que he obtenido permite afirmar que tales aportes durante los últimos 12 meses fueron sustancialmente inferiores al promedio. El análisis estadístico de los datos muestra que una sequía de tal magnitud tiene una probabilidad de un 2.5%. Una situación negativa tan extrema bien puede calificarse de caso fortuito". (p. 2 del concepto). Sin embargo, considera que el componente térmico del sistema eléctrico, al no poder aportar la totalidad de su capacidad generadora, contribuyó a la magnitud del racionamiento. Dice al respecto: "Teniendo en cuenta que a finales de 1991 cerca del 20% del parque térmico se encontraba fuera de servicio, es correcto afirmar que el racionamiento hubiera sido inferior si se hubiera llevado a cabo un correcto mantenimiento de las plantas". (p. 1 del concepto). En concepto del Doctor Alarcón Mantilla se llegó a la situación de racionamiento por el hecho imprevisto de que se habló ya y por la conjunción de otros factores, también reconocidos en otros conceptos como los siguientes: a) El hecho de no estar terminados los proyectos del Guavio y Riogrande II; b) La acción destructora de la guerrilla; c) Los cuellos de botella producidos por normas de contratación y de protección a la industria nacional; d) La situación financiera del sector eléctrico y e) El manejo del modelo de operación, que incluye el factor "costo de racionamiento". Sobre la crisis financiera advierte: "La situación financiera del sector incide de manera indirecta en el racionamiento. La no disponibilidad de recursos condujo a un inapropiado mantenimiento de las plantas y a una operación de los embalses que en última instancia aumentó el tamaño de los racionamientos". (p. 1 del concepto). Entre las causas de este desarreglo financiero cita las siguientes: "Unos niveles tarifarios insuficientes para recuperar los costos económicos de la prestación del servicio; la construcción de algunos proyectos que no eran los más recomendables desde el punto de vista de la economía nacional; el cambio abrupto en los plazos para el pago de los créditos del Banco Mundial y el desgreño administrativo de las empresas del sector, que ha incrementado los costos". (p.2 del concepto). Sobre el índice denominado costo de racionamiento manifiesta: "El costo de racionamiento es un dato utilizado por los modelos matemáticos de planificación operativa que debe reflejar el costo para la economía de un KWH racionado, dependiendo de la magnitud del racionamiento. En la medida en que ese valor sea inferior al costo económico, las decisiones de operación recomendadas por el modelo conducen a aumentar la generación hidroeléctrica más allá de lo que sería económicamente recomendable; en otras palabras, los embalses se llevan a niveles que implican una alta probabilidad de racionamiento futuro. La información disponible indica que eso fue lo que se hizo durante 1991". (p. 2 del concepto). Por último concluye sobre los efectos del racionamiento: "Considero que ya se ha producido un notorio perjuicio a la economía nacional con implicaciones sociales que a mi modo de ver son evidentes". (p. 3 del concepto). 5.- Concepto del Doctor Carlos Rodado Noriega. Este experto (fls 178 a 194 del expediente) se aparta de los demás conceptos al considerar que el factor climático e hidrológico no fue determinante en la crisis. A la pregunta de si considera que los factores climáticos influyeron decisivamente en la emergencia energética que se pretende conjurar con el Decreto 680 de abril 23 de 1992 contesta: "Sí influyeron, pero no fueron los factores determinantes del actual racionamiento". (p. 17 del concepto, sin negrillas en el original). Su versión de la crisis destaca otros factores estructurales del sistema eléctrico nacional. "tenemos -expresa en su respuesta- un sistema de generación fundamentalmente hidráulico, lo que significa que nuestra infraestructura de generación eléctrica depende en un alto grado de la provisión de agua para mover unas turbinas. Sin embargo, como lo hemos sostenido, nuestro país no cuenta con una capacidad de almacenamiento de agua que permita operar tranquila y confiablemente todas las turbinas instaladas en periodos de verano. En efecto, los 15 embalses del sistema interconectado tienen un volumen útil de aproximadamente 6.000 millones de metros cúbicos de agua, y la energía equivalente almacenada es de unos 11.000 gigavatios-hora, de los cuales sólo unos 9.000 (por limitaciones técnicas) se pueden desembalsar (generar) en forma efectiva. Estos 9.000 gigavatios-hora equivalen a 3 meses de consumo (o de demanda) de energía de un país como Colombia, lo que es evidentemente insuficiente. El país cuenta con un solo embalse de regulación multianual (es decir, con capacidad para almacenar reservas por más de un año). No se han construido embalses grandes no sólo por restricciones financieras, y por la oposición que se ha suscitado en ciertos sectores preocupados por los impactos ambientales de los megaproyectos hidroeléctricos, sino también por la política de reducir las inversiones en un sector que se consideraba sobredimensionado". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, págs. 2 y 3). Para el Doctor Rodado la causa de la crisis reside en el hecho de no haberse construido suficientes embalses y plantas térmicas que hubieran podido suplir situaciones de verano. "En estos momentos - agrega el Experto - la demanda de energía eléctrica en el país es aproximadamente de unos 100 gigavatios-hora al día. De esa cifra, las plantas térmicas están suministrando 30 gigavatios-hora; las hidroeléctricas sólo generan 10 gigavatios-hora con el agua remanente de los embalses y 25 gigavatios-hora adicionales con los nuevos aguaceros que están cayendo. Es decir, hay un faltante de energía que ha obligado a las autoridades del sector eléctrico a programar racionamientos. Ni las hidroeléctricas están generando todo lo que podrían, ni las térmicas todo lo que deberían producir. Pero aún en el caso de que las térmicas generaran a la tasa de utilización deseable, todavía habría un déficit por falta de agua en los embalses. Si no se construyen verdaderos embalses con un volumen de regulación multianual -por razones que aquí no vamos a discutir-, entonces la única alternativa para darle confiabilidad al suministro de energía eléctrica en épocas de sequía es mediante la construcción de plantas térmicas que, obviamente no están sometidas al albur de las condiciones climáticas. Lo que no se debe hacer es cruzarse de brazos y no construir embalses, ni térmicas como ha acontecido en los últimos 6 años, cuando el mito del sobredimensionamiento llevó a no adicionar un sólo kilovatio de capacidad instalada para generar electricidad". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, págs. 3 y 4, con negrillas en el original). El Doctor Rodado Noriega aparentemente acepta la versión  que atribuye el desencadenamiento de la crisis a la necesidad de desembalsar más agua de la prevista para suplir así la carencia de energía que se presentó al quedar varias plantas térmicas fuera de servicio. A su turno esta carencia de potencia eléctrica térmica se debió a limitaciones presupuestales que impuso el Gobierno Nacional, a un inadecuado mantenimiento y a problemas sindicales. Todo lo anterior lleva a la idea pivote del Ex-Ministro: la crisis tuvo su origen en el tamaño de la capacidad efectiva de generar energía. Esta deficiencia según Rodado está presente tanto en el parque térmico como en el parque hidroeléctrico del país. Por eso considera que la entrada de El Guavio y Riogrande II hubiera evitado el racionamiento. Hablar de la utilización de estos dos componentes básicos del parque generador de energía implica hablar del costo de racionamiento. Sobre el mismo, el Doctor Rodado Noriega anota: "Si el costo de racionamiento es bajo en relación con el costo de operar las centrales térmicas, el modelo de ISA le da prelación a la generación de energía hidráulica y aplaza la puesta en funcionamiento de las térmicas. Un costo de racionamiento bajo significa no tenerle mucho temor a los racionamientos o, mejor, no considerarlos muy probables". (págs 9 y 10 del concepto, sin subrayas en el original). A renglón seguido el Doctor Rodado explica como se usó este índice en vísperas del racionamiento, y observa sobre su alcance: "El sector venía utilizando un costo del racionamiento que si bien era mayor que el costo de operar una térmica, era sustancialmente inferior al verdadero costo económico de los apagones. El día 13 de diciembre de 1991, el Ministro de Minas y Energía - Juan Camilo Restrepo, propone a la Junta Directiva de ISA adoptar el 'costo económico del racionamiento' para operar el sistema. De esa manera, el costo estimado del kilovatio hidráulico pasó de $28 a $90 con lo cual se mejoraron los mensajes que los diferentes niveles de precios relativos (energía térmica versus hídrica) le inducen al modelo de operación, estimulando una mayor generación térmica y por lo tanto menores desembalses en el sistema. Se debe advertir que el valor de $90, es apenas el valor inicial de una función de costo económico del racionamiento que va hasta $1.866 el kilovatio-hora. Este costo es mucho mayor a medida que el racionamiento se ve más inminente, vale decir, que su probabilidad de ocurrencia es más alta. A juicio de quien expresa estas opiniones, el mencionado costo económico del racionamiento aún en $90, es todavía muy bajo". (p. 10 del concepto). Respecto de la crisis financiera que aqueja al sector eléctrico el ex-ministro Rodado Noriega coincide con otros expertos en señalar una serie de causas: en primer término se menciona el riesgo cambiario, alimentado por una doble devaluación: la del peso respecto del dólar y la del dólar respecto del yen y del marco, monedas en las que se adquirieron muchos de los equipos. El riesgo cambiario aumenta si se tiene en cuenta que el negocio de vender energía eléctrica se realiza en pesos. Otros elementos de la crisis financiera serían la crisis general de la deuda externa latinoamericana que llevó a un endurecimiento en las condiciones de los empréstitos, y la devaluación que realizara en 1985 el Gobierno del Presidente Betancur. Además, se advierte, el manejo que se le dió a la deuda fue equivocado, pues se la refinanció con empréstitos nuevos en lugar de reestructurarla y contemplar la posibilidad de descuentos. Añade el experto que adicionalmente la politiquería, el clientelismo y la corrupción influyeron en la situación de las finanzas del sector eléctrico. Para Rodado los elementos de fuerza mayor o caso fortuito que influyeron en la crisis actual de racionamiento son bien diferentes de los encontrados por otros expertos: menciona problemas geológicos en las obras, los actos terroristas de la guerrilla, los sabotajes sindicales a las térmicas, la crisis de la deuda externa latinoamericana y la variación en las paridades cambiarias. En ninguna parte se refiere al elemento hídrico como verdadero factor fortuito e irresistible. "La crisis del sector - expresa el doctor Rodado - es la crisis de sus empresas. Por supuesto, ha habido deficiencias operacionales y financieras de dichas empresas que han tenido influencia en el actual racionamiento. La operación de los embalses, la operación de centrales térmicas y el mantenimiento de plantas han presentado deficiencias. Algunas de ellas han estado íntimamente relacionadas a la carencia de recursos financieros, especialmente en el periodo del denominado sobredimensionamiento cuando se recortaron drásticamente los aportes presupuestales para mantenimiento de plantas y se  dilató injustificadamente la aprobación de créditos para la financiación de proyectos de generación o para la recuperación de unidades térmicas". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, pág. 14). La noción de sobredimensionamiento está, para Rodado, en el centro de la emergencia eléctrica. A todo lo largo de su escrito el Ex-Ministro de Minas y Energía señala a esta visión restrictiva del sector eléctrico como la causa efectiva y real de limitaciones que en últimas condujeron a la actual situación. A página 15 afirma: "Aún cuando son múltiples y variados los factores que confluyen para producir una crisis energética, como se puede ver por las diferentes respuestas consignadas en este cuestionario, mi opinión es que la decisión de congelar, eliminar, aplazar o desacelerar el ritmo de construcción de proyectos de generación fue uno de los factores que más influyó en el actual racionamiento". Sobre los efectos negativos del racionamiento y su capacidad para poner en peligro la economía del país y la estabilidad de sus instituciones, Rodado no tiene dudas, y añade: "En estos momentos la Emergencia Económica es una necesidad; lo lamentable es que se haya llegado a ella". (p. 18 del concepto, con negrillas en el original). 6.- Concepto de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, FEDESARROLLO. La respuesta de esta entidad (fls 66 a 80 del expediente) se fundamenta en la encuesta que realizó entre 453 empresas industriales y comerciales. Es importante destacar que a ella se le solicitó absolviera un cuestionario específico, dirigido a determinar el impacto económico y social del racionamiento, antes que sus causas y desenvolvimiento. En lo que hace a los efectos económicos del mismo, Fedesarrollo encontró que al comenzar la medida, "(...) la producción industrial se redujo en 13.4% en la semana en la cual se empezó a aplicar el racionamiento de energía con la severidad que tiene en la actualidad. En el caso del comercio la reducción en las ventas fue del 9%". (p. 1 del concepto). Con base en lo anterior, Fedesarrollo concluye que si el racionamiento se prolonga tres meses, la producción industrial para todo el año bajará en un 3.1% y las ventas del comercio disminuirán un 2.1%. Por el aspecto de los costos se calcula "(...) que en la industria cada hora de racionamiento está generando costos al país por un valor de $1.786 millones. Cálculos semejantes para el comercio indican que en este caso el costo por hora del racionamiento es de $185 millones". (p. 1 del concepto) Añade la entidad que a estos costos directos de producción se sumarán aquellos costos no previstos que tendrán que realizar los establecimientos industriales y comerciales en equipos e instalaciones, desplazando así inversiones productivas. Acerca del impacto sobre el empleo, manifiesta Fedesarrollo no tener datos para hacer una estimación; predice, sin embargo, un aumento en los empleos temporales en desmedro de los permanentes. Y añade: "Sin embargo, debido a la caída de producción e ingresos esperamos un deterioro de los ingresos reales de los trabajadores independientes e informales, que posiblemente será el sector más afectado". (p. 2 del concepto). La entidad también adjunta un comunicado de prensa que emitió el pasado 4 de mayo titulado "El Impacto Económico del Racionamiento" (folios 68 a 79 del expediente). En dicho comunicado amplía las cifras dadas anteriormente. De entrada, presenta el efecto global: "Los racionamientos de energía reducirán en 1.3% el crecimiento económico que se tenía previsto para 1992. Los pronósticos de Fedesarrollo a comienzos del año indicaban que el crecimiento podría estar entre 2.0 y 2.5%. Como resultado de los cortes de energía, se situará posiblemente entre 0.7 y 1.2%. De llegarse efectivamente a este resultado, se tendría así la tasa más baja de los diez últimos años, semejante a la registrada en 1982, cuando se experimentó la más crítica recesión que haya conocido el país". (p. 1 comunicado de prensa, sin negrillas en el original). Respecto de la producción industrial, el comunicado hace las siguientes precisiones: "Sumando la pérdida de producción y los aumentos de costos unitarios, Fedesarrollo calcula que cada hora de racionamiento energético en el sector industrial está costando $1.786 millones de pesos. Por menor generación de ingresos en la industria cada hora de racionamiento vale $734 millones, y por aumento en costos unitarios $1.052 millones. Solamente una parte de estas pérdidas serán incurridas directamente por las empresas industriales. Otra parte posiblemente afectará la remuneración del trabajo. Por su parte, los consumidores pagarán en aumentos de precios y reducciones de calidad y servicios, aunque esta última posibilidad estará limitada por la mayor competencia de los productos importados por efecto de la apertura. Al ritmo actual de los racionamientos, cada semana se están dejando de generar ingresos en el sector industrial y se están incurriendo costos extras de producción por aproximadamente $45.000 millones. De esta manera, los menores ingresos y costos adicionales durante este año en el sector industrial difícilmente estarán por debajo de $540.000 millones, aproximadamente lo mismo que se espera de la reforma tributaria propuesta por el gobierno". (p. 2 informe de prensa, sin negrillas en el original). Sobre los costos indirectos añade: "A todo lo anterior hay que agregar que las empresas han tenido que recortar y aplazar los proyectos de inversión que tenían planeados para poder financiar los gastos adicionales de equipos e instalaciones necesarios para enfrentar el racionamiento. El 35.3% de las empresas industriales se ha visto obligado a aplazar proyectos de inversión y un 57% está realizando gastos de equipos que no tenía previstos. De esta forma, inversión poco productiva en una perspectiva de más largo plazo, está desplazando a los gastos de modernización que debían realizar los industriales para enfrentar el reto de la apertura". (p. 3 informe de prensa). En lo que hace al comercio, Fedesarrollo manifestó en su comunicado de prensa lo siguiente: "El costo de las menores ventas debido a pérdida de ingresos para los comerciantes y sus empleados ha sido de $150 millones de pesos por hora de racionamiento. Además, como en el caso de la industria, ha caído la productividad de los trabajadores y empleados y se están incurriendo costos laborales adicionales. El 47.1% de los establecimientos comerciales ha detectado que estas dos son las principales causas de mayores costos". (Comunicado de prensa. Pág. 3) El efecto agregado de la merma en la producción industrial y el descenso en las ventas comerciales produce en criterio de Fedesarrollo, el siguiente estado de cosas: "Las caídas en la producción industrial y en las ventas del comercio afectarán por diversos canales a otros sectores de la economía, incluso aquellos que no están padeciendo directamente el racionamiento. Disminuirán las demandas de insumos, caerán las utilidades de las empresas y será menor la creación de nuevas fuentes estables de trabajo, con efectos adversos sobre la demanda de todo tipo de bienes y servicios. Debido a las incomodidades y a la reducción del tiempo libre se afectarán además los gastos en actividades de esparcimiento y recreación, con un efecto negativo sobre los sectores de servicios. Aunque no existen bases adecuadas para estimar la totalidad de estos efectos, Fedesarrollo estima que, aparte de la industria y el comercio, el conjunto de los servicios será afectado en forma sensible y en una proporción semejante a lo que ocurra con el resto de la economía. Como resultado final, los cortes de energía esperados para todo el año afectarán el crecimiento de toda la economía en 1.3%. En términos de la reducción del producto de toda la economía, cada hora de racionamiento de energía está costándole al país $1.280 millones de pesos, equivalentes a unos 2 millones de dólares. Las pérdidas van mucho más allá, desde inversiones menos productivas hasta oportunidades de exportación y otros negocios perdidos, pasando por millones de horas laborales improductivas y todo tipo de limitaciones al ocio y al trabajo". (Informe de prensa, pág. 4, sin negrillas en el original). Respecto del impacto sobre la sociedad civil, Fedesarrollo presenta una hipótesis singular: la crisis no fue esperada ni prevista por la población y la obligó a recibir todo el peso del impacto de la grave y forzosa escasez de un bien indispensable. "La severidad de la crisis - señala Fedesarrollo - fue agravada por su carácter imprevisto. La información de que disponemos nos indica que cerca de la mitad del aumento de costos de producción industrial fue causado por el hecho de que las empresas no tuvieron posibilidad de prepararse para el racionamiento. Esto indica que los costos arriba mencionados tenderán a reducirse en la medida en que los cortes sean regulares y programados y en la medida en que se de a conocer al público información sobre la posible duración de la crisis. Por lo demás, a nuestro juicio el gobierno ha procedido en forma adecuada facilitando la importación y adquisición de equipos y acelerando los procesos administrativos dentro del sector público para llevar a cabo las inversiones de mantenimiento y expansión de la capacidad de generación de energía eléctrica". (p. 2 del concepto sin negrillas en el original). 7.-Respuesta de la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Esta dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, contestó otro cuestionario especial, destinado a entender la gravedad del fenómeno El Niño y a esclarecer el significado del término "grave calamidad pública" que aparece en el artículo 215 de la Constitución Política, así como el de algunos términos similares. Su respuesta (fls 245 a 255 del expediente) sigue los lineamientos que se condensan a continuación. "El Niño" es una manifestación natural poco conocida y solo recientemente estudiada. "Inicialmente se le consideró como un fenómeno originado en el desajuste de las relaciones existentes entre las condiciones del agua y la atmósfera en el Océano Pacífico. Más recientemente se ha encontrado, aunque de una manera muy imprecisa, que este fenómeno está vinculado con variaciones climáticas a escala de todo el globo terrestre". (p. 1 del concepto). Se ha establecido que este fenómeno tiene una aparición periódica, irregular, con un ciclo de 4 a 5 años y una duración de 10 a 18 meses. Su funcionamiento es bastante complejo, pero deja en claro el concepto que su efecto es la llegada de masas de aire húmedo a la Costa de Suramérica, "generando lluvias intensas e inundaciones en zonas usualmente secas, oleadas de calor y sequía en zonas normalmente lluviosas y reducción o perturbación del afloramiento de nutrientes de las corrientes marinas que provienen del sur..." (pág. 2 del concepto). La posibilidad de predecirlo es baja, porque como lo dice la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, "... el mismo no ha sido suficientemente estudiado como para que se puedan hacer precisiones y sacar conclusiones a escalas aún menores como lo son la escala nacional y departamental; por esta razón realizar pronósticos certeros de sus efectos en las diferentes zonas del país resulta actualmente muy difícil, particularmente cuando se ha detectado que muchos de los efectos sobre cuyas manifestaciones se tienen algunos indicios, han demostrado ser bastante atípicos cuando se enfrentan con la evaluación histórica de los eventos". (Respuesta, pág. 2). Los efectos en Colombia han sido los siguientes: "El último 'Niño' ocurrió durante el periodo 1986 y 1987. En ambos casos en Colombia se presentaron efectos y perturbaciones climáticas de consideración; en la zona norte y central de la costa pacífica se presentó una disminución de las lluvias, ubicándose éstas entre el 5% y el 15% de las que allí se presentan en condiciones normales. En la zona sur, en el departamento de Nariño, por el contrario, se presentaron intensas lluvias, aumento del nivel promedio del mar y fuertes marejadas por la confluencia del fenómeno atmosférico y el fenómeno de las mareas. Adicionalmente se registraron fuertes oleadas de calor en la cuenca del Río Cauca y en el Departamento del Tolima, superándose en 1986 los máximos registros de temperatura de los últimos 20 años en Cali e Ibagué. En forma simultánea se redujeron sensiblemente las lluvias en la zona Andina y aumentó el nivel del río Amazonas por la intensidad de las precipitaciones en el Ecuador y Perú". (p.3 del concepto). Estas perturbaciones han influído en diversos e importantes aspectos de la vida nacional, entre los que se cuenta la generación hidroeléctrica como lo pone de presente el Doctor Camilo Cárdenas Giraldo, Jefe de la entidad: "se produce sequía en otras regiones afectando las actividades productivas en el sector agropecuario y disminuyendo la producción de aguas para consumo humano y para la generación de energía para uso industrial, comercial, casero y colectivo". (p. 3 del concepto). Lo anterior lleva al experto a considerar que El Niño potencialmente puede calificarse como una situación de desastre. Pero lo es siempre y cuando sus efectos nocivos se vean amplificados por la vulnerabilidad de lo afectado. Dice el concepto a este respecto: "Pero dicho daño - declara la oficina Estatal - o alteración grave depende no solo del tipo de manifestación, intensidad y ubicación geográfica del fenómeno, sino fundamentalmente de la vulnerabilidad que presentan la población, sus bienes y su economía ante el mismo." (p. 4 del concepto). La vulnerabilidad en el frente de generación de agua la explica así: "Si, de otro lado, analizamos el agua para consumo humano o para producción de energía, igualmente la intensidad de la sequía condiciona la magnitud de sus efectos, pero, nuevamente, la vulnerabilidad frente al fenómeno es la que determina los resultados. Dicho de otra forma, el grado de conocimiento del fenómeno, la capacidad para identificar oportunamente la presencia del mismo, la capacidad para tomar medidas de mitigación, el volumen de aguas que se haya acumulado, las tecnologías alternativas disponibles, son todos elementos que condicionan la vulnerabilidad y por tanto la magnitud de los efectos del fenómeno". (p. 4 del concepto sin negrillas en el original). Concluye el Doctor Cárdenas afirmando que: "... por el conocimiento global que posee esta Oficina sobre el 'Fenómeno del Niño' y sobre la incidencia de las diferentes manifestaciones del mismo en el país, se considera altamente probable que la magnitud de la disminución de las lluvias en los últimos meses en el país, ocasionada por el 'Fenómeno del Niño', haya sido el evento detonante porque al encontrar otros hechos originados en causas diferentes a las del fenómeno antes mencionado, tales como la alta dependencia de la energía hidráulica para generación eléctrica o los deficitarios periodos invernales de 1991 y lo que va corrido de 1992, se haya presentado una concurrencia de causas de origenes distintos que condujeron a la actual crisis energética. (págs. 5,6 del concepto sin negrillas en el original). La segunda parte del concepto rendido por el Doctor Camilo Cárdenas está destinada a dilucidar algunos términos relativos a situaciones iguales o similares a la "grave calamidad pública". Su exposición gira alrededor del término desastre, esto es, el evento de origen natural o antrópico, que para ser considerado como tal debe reunir cinco elementos: 1) la magnitud del daño o de la alteración causada, que debe ser grave; 2) El tipo de daño que produzca, el cual se entendía tradicionalmente en término de vidas perdidas o bienes afectados, pero que hoy se entiende de una manera más amplia, que consiste en el colapso o disfuncionamiento de sistemas; 3) El área afectada; 4) El origen del evento, que debe ser natural o generado accidentalmente por el hombre y 5) El tipo de atención que debe dársele a la situación. Descrito de este modo el desastre, el autor del concepto lo compara con los términos "catástrofe" y "cataclismo", que en su entender son expresiones que tienen por objeto "enfatizar o dimensionar un desastre en su grado máximo". (p. 8 del concepto). "Emergencia" es para el autor el término que significa la presencia o probable presencia de un evento o fenómeno que puede calificarse de desastre o de calamidad pública. Aclara que la situación de emergencia no necesariamente tiene que desembocar en un desastre pero que siempre amerita un tratamiento especial por su carácter de situación anormal. "En general este término, señala el experto, se usa para denominar una situación que se genera cuando se identifica la presencia o probable presencia de un evento o fenómeno potencialmente peligroso que ya ha producido, está produciendo o puede producir situaciones de daño o alteración de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada y que de acuerdo al nivel de gravedad de estos daños o alteraciones pueda llegar a convertirse en una situación de desastre o calamidad pública". (pág 9 del concepto). "Es decir, agrega, una situación de emergencia no implica invariablemente una situación de desastre o de calamidad pública". (Ibid) "Crisis, especifica más adelante, es la situación que se produce cuando una comunidad es incapaz de resolver una situación de emergencia con los recursos humanos, institucionales, organizativos, técnicos, financieros y de todo orden que tenga en ese momento a su disposición para atenderla y que por tanto requiere de otros recursos que pueden catalogarse de 'excepcionales'. De no resolverse adecuadamente una crisis, se puede entonces generar una situación de desastre". (p. 9 del concepto sin negrillas en el original). Normalidad en su sentir es el estado anterior a la crisis, a la calamidad, al desastre o a la catástrofe. Pero esto solo en un sentido lato, porque normalidad también significa "la recuperación de las condiciones básicas de vida de las personas, de los servicios y de la infraestructura, independiente de las condiciones anteriores al evento,  pero que le permita una vida digna, excenta (sic) del peligro originado por el fenómeno natural o antrópico."(p. 10 del concepto). Normalidad es, pues, el restablecimiento del estado anterior de bienestar o de una situación potencial de bienestar. Finalmente, el experto contrasta la palabra "grave calamidad pública" con la noción de desastre y encuentra que si bien en el Decreto 919 de 1989, el vocablo "calamidad pública" es utilizado como una situación similar al desastre pero de menor entidad, con un nivel de  gravedad menor, en la Constitución Política (art. 215) el término es equivalente al de "desastre". Por último, a la pregunta que se le formulara sobre la naturaleza de desastre que pudiera tener la aguda y grave escasez de fluído eléctrico que actualmente padece el país, así como la existencia de casos similares, contesta textualmente: "Hoy día en Colombia una aguda y grave escasez de fluído eléctrico afectaría en forma importante sectores claves de la vida nacional. Se podría paralizar la actividad industrial y en buena medida la comercial; se reducirían y en algunas zonas se suprimiría la prestación de muchos de los servicios básicos como las comunicaciones, el agua potable y en algunos casos la disposición de aguas servidas; se desajustaría de manera grave la vida de los hogares en lo relativo a la iluminación, la producción de alimentos y las actividades recreativas; la seguridad ciudadana se vería afectada; los accidentes caseros por el uso de combustibles alternativos se incrementarían aún mas de lo que ha ocurrido en la actualidad. En síntesis se afectarían negativamente de manera grave las diferentes actividades económicas y sociales de la población colombiana. Es necesario aclarar que la escasez o ausencia del fluído eléctrico no puede considerarse en sí mismo un desastre, sino el origen de un posible desastre, ya que la ausencia de ese fluído es la que puede causar daños graves o alteraciones graves a las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada. Pero para que a las consecuencias de la escasez o ausencia de fluído eléctrico se les pueda calificar de 'desastre', a la luz del Decreto Extraordinario 919, es indispensable remontarse al origen del problema, ya que solo si este es fundamentalmente de orden natural, u originado accidentalmente por el hombre, es posible que se califique de 'desastre'". (p. 11 del concepto). 8.- Respuesta del Doctor Guillermo Perry Rubio Tal como lo expresa en su escrito (fls 478 a 486 del expediente), el Doctor Perry cree en el impacto inevitable de un elemento de fuerza mayor que consistió en la acción de una sequía inusual: afirma que la posibilidad de un verano como el actual era inferior a un 5%, lo que significaba que de presentarse tal evento (la sequía del 5%) era inevitable el racionamiento. "Como se indicó atrás, sostiene el doctor Perry, la planeación de expansión del sistema se llevaba a cabo con una confiabilidad del 95% (cifra que en los últimos años se ha reducido a un 91%),vale decir, con el criterio de que tenga la capacidad de atender una gran variedad de eventos hidrológicos probables, pero no los eventos hidrológicos extremos". (Informe, pág 8, sin subrayas en el original). Pero estas condiciones hidrológicas adversas no lo serían tanto si no estuviera presente el estado de descuido de las plantas térmicas, sobre las cuales asevera: "En un sistema mixto como el colombiano, con predominancia de las plantas hidroeléctricas, las plantas termoeléctricas tienen como función principal afirmar la energía hidráulica del sistema. Eso significa, en particular, que en las temporadas de verano es imprescindible tener disponible (en condiciones de servicio) la mayor parte de la capacidad termoeléctrica. La capacidad termoeléctrica instalada en el sistema es aproximadamente de 1.800 megavatios. Según cifras de ISA, al principio del verano estaba disponible solamente un 64% de esta capacidad (documento publicado en El Espectador en abril 18). El informe de la Comisión de Empresarios da cifras incluso más bajas para algunos momentos del actual verano. El hecho concreto es el de que, durante el verano de 1992, más de 450 megavatios de plantas térmicas grandes han estado fuera de servicio por distintas razones. 450 megavatios, con un factor de operación del 80% hubiesen podido generar cerca de 250 Gwh por mes adicionales durante varios meses del actual verano. Con un cálculo más conservador, la generación térmica máxima que se ha podido obtener en este verano es del orden de 840 Gwh por mes, mientras que la energía firme térmica estimada por ISA es de aproximadamente 11.793 Gwh por año o sea 983 Gwh por mes en promedio. Vale decir, con una disponibilidad térmica apropiada, se deberían haber producido al menos 150 Gwh adicionales durante los meses de verano (900 Gwh entre Diciembre y Mayo)". (Informe, págs 3,4, sin negrillas en el original.) El Doctor Perry atribuye esta falla de las térmicas principalmente a la falta de mantenimiento, pero admite la acción de otros factores exógenos como el sabotaje guerrillero y defectos de planeación: a Termochinú nunca se le garantizó combustible donde fue instalada y otro tanto le ocurrió a Termoguajira (ver pág 4 del informe). "En los demás casos, el problema se debió a atrasos o descuidos en el programa de mantenimiento y recuperación". (ibid). También coincide con la visión mayoritaria en considerar que la crisis financiera del sector tuvo repercusiones directas e indirectas en la actual crisis de producción de energía. Empieza admitiendo el influjo negativo que tuvo la situación de insolvencia del sector en las decisiones de mantenimiento y recuperación de las térmicas. Sobre este punto sostiene: "la crisis financiera pudo haber incidido en que tanto los gerentes de las empresas como algunas entidades responsables de aprobar partidas presupuestales u operaciones de endeudamiento, decidieran postergar algunos gastos de mantenimiento o de recuperación ante la necesidad percibida de dedicar los recursos escasos a fines tales como el pago de servicio de deuda o la ejecución de las inversiones en generación". (ibid) Una segunda consecuencia negativa de la situación financiera del sector se relacionó con el manejo de embalses. Al respecto advierte: "(...) La crisis financiera pudo influír también en las decisiones de operación del sistema durante 1991, como quiera que para haber almacenado una mayor cantidad de agua en los embalses, habría sido necesaria una mayor generación térmica durante ese año y la generación térmica exige mayores desembolsos de caja, para el pago de los combustibles. Es posible que empresas que estaban sufriendo una situación crítica financiera, hubiesen preferido no incurrir en esos mayores costos inmediatos, y más bien haber utilizado energía hidráulica que exigía menores erogaciones inmediatas, así con ello se hubiese incurrido en el riesgo de iniciar el verano con niveles de embalsamiento muy bajos"(Perry, informe a pág. 4). Pero tal vez el efecto más inmediato de la crisis financiera sobre el sector eléctrico se puede ver en el proyecto del Guavio, que es sin duda el de mayor envergadura del sector, y donde consideraciones de esta índole llevaron a extender el plazo para la entrada en operación de la presa. Dice el doctor Perry a página 5 de su concepto: "La crisis financiera de la Empresa hacía que ella no tuviese la capacidad de arbitrar el faltante de recursos propios o de conseguir crédito por su cuenta, aún con garantía de la Nación. En esas condiciones, fue necesario acudir al Banco Interamericano de Desarrollo por un crédito adicional por 360 millones de dólares, a través de ISA. En el curso de las negociaciones entre el Banco Interamericano de Desarrollo, ISA y la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, éstas tres entidades llegaron al acuerdo de fijar la fecha de entrada en operación El Guavio en octubre de 1992 ". (página 5 del informe, sin subrayas en el original). Este aplazamiento tuvo consecuencias graves, pues la energía de El Guavio hubiera podido impedir el racionamiento o mitigarlo. Así lo pone de presente el mismo doctor Perry al manifestar: "Si la hidroeléctrica de Guavio o la de Riogrande II hubiesen estado en operación en 1991, la intensidad de racionamiento hubiera disminuído apreciablemente, aun cuando seguramente no en su totalidad por la forma cómo se estaba operando el sistema..." (pág 5 del informe). Sobre el influjo de la crisis financiera del sector en esta nueva crisis de abastecimiento, dice el doctor Perry: "Como se observa, la crisis financiera del sector constituye una especie de telón de fondo de la actual crisis energética. Salvo en el caso del atraso del Guavio, donde resulta fácil comprobar su incidencia directa, en los demás casos, esa comprobación puede resultar algo más difícil". (pág 5 ibid). Respecto del uso del modelo de costo de racionamiento para la operación del sistema ISA, el doctor Perry coincide con la mayoría: mientras los costos de racionamiento utilizados en la planeación del sector ascendían a 94 pesos por Kilovatio-hora, en el modelo este costo estaba fijado artificialmente bajo en 28 pesos kilovatio-hora. A página 6 de su concepto, el Dr. Perry recuerda cómo las empresas del sector se opusieron a incrementar el mencionado índice: "El acta del comité de planeamiento de la operación correspondiente a la reunión de enero 14 y 15 del año de 1991 (fechada en enero 10) indica que desde finales del año anterior, los técnicos de ISA, el Ministerio de Minas y Energía, de la Comisión Nacional de Energía, de Planeación Nacional y la Junta Nacional de Tarifas, habían solicitado el cambio de (ilegible) parámetro. Según el acta, no se tomó ninguna decisión al respecto por cuanto con excepción de empresas públicas de Medellín, las demás empresas argumentaron que el valor de 28 pesos por kilovatio/hora que se estaba usando resultaba incluso alto, dado que ante eventuales racionamientos esos se aplicarían a los usuarios que pagan tarifas más bajas. Esta afirmación significa que las empresas están subestimando los riesgos de racionamiento (suponiendo que en caso de presentarse el racionamiento estos serían pequeños) y que su decisión estaba fundamentada exclusivamente en la pérdida de la facturación que para ellas ocasionaría aplicar este racionamiento sobre los usuarios residenciales que tienen tarifas más bajas (es decir, los dos estratos de ingresos más bajos). En otras palabras, las empresas no solamente subestimaron las probabilidades de racionamientos grandes, sino que en adición, guiaron sus decisiones exclusivamente por sus intereses financieros particulares de corto plazo y no tomando en consideración el costo eventual que podía tener un racionamiento eventual para la economía como un todo. (págs 6 y 7 del informe, sin subrayas en el original). El Doctor Guillermo Perry, en síntesis, explica la crisis como la conjunción de unas debilidades estructurales como eran la dependencia excesiva en lo hidroeléctrico, con un hecho que constituye fuerza mayor a saber, la aparición de la sequía más intensa en 38 años, con un manejo operacional descuidado, en el que se desembalsó más agua de lo prudente, en buena medida por efecto de un modelo donde el factor de racionamiento quedaba desestimado. Esta visión de la crisis considera que el problema financiero del sector, antes que operar como causa inmediata, obra como factor de debilitamiento (salvo el caso del Guavio tal y como lo presenta el Doctor Perry Rubio). 9.- Informe de la Contraloría General de la República El documento de la Contraloría General de la República (CGR) (fls.488 a 514 del expediente) tiene un enfoque diferente a los conceptos mayoritarios y llega a conclusiones diferentes. la CGR busca los responsables de la crisis del sector eléctrico y llega a la conclusión de que existen importantes fallas de la estructura y operación del sistema. El Contralor, doctor Manuel Francisco Becerra Barney, comienza haciendo un análisis de la estructura institucional del sector. Muestra una organización cuyo centro es ISA: "Desde el punto de vista de la operación, - se refiere - la generación de energía se concentra en Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), conformada por las principales empresas generadoras del país: el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL), con 14 filiales; la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), con 9 filiales; la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC); la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. (CHEC), la Central Hidroeléctrica de Betania (CHB), la Empresa de Energía de Bogotá (EEB); y las Empresas Públicas de Medellín (EPM)". (Informe CGR p.2) "Como se aprecia, las principales empresas distribuidoras son a su vez generadoras, pero algunas de ellas tienen la restricción de no poder atender su demanda con su propia generación, lo cual las convierte en compradoras de energía del sistema interconectado..." (Informe CGR pág 3 ). Luego de presentar la situación de oferta y demanda de energía de cada una de las empresas, el informe establece que la principal proveedora de energía es ISA, que en 1991 vendió a sus socios el 68.7% de su faltante; le sigue la Central Hidroeléctrica de Betania con un aporte del 16.7% del faltante y por último las Empresas Públicas de Medellín con el 15.2%. Esta situación lleva al señor Contralor a hacer  el siguiente diagnóstico: "Así, tres de los siete socios de ISA no son compradores de energía; ello hace que la Junta Directiva de ISA pueda definirse no como el 'club de generadores', denominado por algunos, sino como el 'mercado' sectorial donde se fijan los precios y las cantidades del bien que producen; además, se cuenta con un grupo de alto nivel técnico que les provee la información necesaria para operar el sistema de generación de manera 'económica'". (Informe citado, pág 5, sin negrillas en el original). Esta conclusión lleva a la Contraloría a afirmar: "Así las cosas, todo parece indicar que las decisiones tomadas a partir de los resultados de los complejos modelos matemáticos que se utilizan para operar el sistema y que se alimentan con datos hidrológicos y económicos, siempre han beneficiado a los vendedores de energía hidráulica". (Informe, pág 6). No sólo la estructura conduce a que los intereses privados de las empresas prevalezcan sobre el interés general más amplio; el modelo de operación se prestaba a ello o se utilizó para tal fin. En el centro del modelo está el índice denominado "costo de racionamiento", comentado extensamente por todos los expertos; sobre su manipulación dice el informe de la Contraloría: "Un ejemplo de ello fue el problema de la definición del costo de racionamiento, utilizado para decidir la forma en que deberán operar las plantas que integran el sistema (dependiendo de dicho costo, el modelo determina cuáles unidades de generación constituirán la oferta de energía). Desde hace varios años se venía discutiendo sobre la necesidad de incrementarlo; pero la existencia de intereses disímiles en el comité operativo impidió que se llegara a un acuerdo, a pesar de que los estudios adelantados por ISA demostraron que el costo de racionamiento utilizado no era el adecuado, criterio que sería ratificado por la Junta Nacional de Tarifas desde comienzos de 1991, cuando conceptuó sobre las dificultades que tenía la operación del sistema al mantener un costo de racionamiento tan bajo. Finalmente, en el Comité de Planeamiento prevalecería el criterio de la votación mediante el cual se han sacrificado conceptos de carácter técnico y  se han visto más beneficiados los intereses financieros de las empresas que los intereses nacionales. (Informe CGR pág 7, sin subrayas en el original). la Contraloría encuentra que los problemas del sistema no sólo son internos sino también exógenos. El Gobierno nacional no controla apropiadamente la operación del sistema. "La libertad o autonomía - expresa - en el manejo de la operación del sistema eléctrico, de que han gozado las empresas es una muestra de que el gobierno central nacional no ha contado con mecanismos de control directos e independientes para el seguimiento de la actividad del sistema de generación eléctrica". (pág 10 del informe). A continuación explica el señor Contralor la razón de esa falta de control  efectivo: "Desde la implantación del programa de ajuste en 1984, la acción de dicho nivel gubernamental se ha concentrado especialmente en la aplicación de un estricto programa de ajuste de las finanzas del sector, en consecuencia con la estrategia de manejo de la deuda externa seguida por el país, la cual ha consistido en cumplir oportunamente el servicio de la misma para, de esta forma, asegurar el financiamiento requerido para los años venideros. Sólo dentro de este contexto se puede comprender que el gobierno nacional hubiera concentrado sus preocupaciones en el problema financiero de las entidades y hubiera dirigido sus mayores esfuerzos a imponer continuos programas de ajuste en la ejecución de los gastos de funcionamiento e inversión, dejando de esta manera la evaluación de la operación del sistema, y su planificación, a ISA, entidad ésta que, por su naturaleza y organización, actúa con amplia autonomía como ya se indicó". (CGR, p. 10) Concluye el informe sobre este aspecto: "Los anteriores planteamientos son bastantes elocuentes como para formarse una idea acerca del manejo operativo que caracteriza al sector eléctrico. Para la CGR no es justificable que los intereses individuales de las empresas del sector, representadas en la Junta Directiva de ISA, hayan llevado al país a una semiparálisis del aparato productivo. Tampoco encuentra justificable que la administración potencial de generación eléctrica del país se haga estrictamente en función de los intereses financieros de las empresas, sin tener en consideración los objetivos e intereses nacionales, como se ha observado en el caso particular de la EPM. A juicio de la CGR, lo que obtuvieron como ganancias suplementarias no compensa las pérdidas totales de la economía, estimadas en 1.5 puntos del PIB". (Informe CGR, pág 9, con negrillas en el original). Continúa sobre el aspecto del control preferentemente financiero: "En lo que hace referencia al control de la planeación y la operación del sector, para el gobierno esa tarea adquiere una connotación fundamentalmente financiera. 'La planeación y la operación del sistema en el futuro inmediato deberá conducir a una mayor eficiencia económica sectorial para lograr un aumento en la generación interna de fondos y una reducción de los costos operativos de las empresas. Para tal fin se seguirán las siguientes acciones básicas: mayor facturación, control a los costos administrativos, promoción y venta de la mayor parte de los excedentes de energía, desplazamiento en el tiempo de las inversiones en generación y optimización del programa de expansión de la capacidad generadora nacional, y concentrar sus inversiones en transmisión, subtransmisión y distribución. '(...)" El texto citado, que aparece en las páginas 11 y 12 del informe del Contralor, corresponde a un aparte del documento del Departamento nacional de Planeación DNP-2318-UINF (pág 7). "A partir de la implantación del programa de ajuste -prosigue el informe de la Contraloría -, aparentemente las únicas variables relevantes tomadas en cuenta por el gobierno para hacer el seguimiento del sector eléctrico son las relacionadas con los cambios en la situación financiera de las entidades, y en especial las relacionadas con el pago de su deuda externa. Por esta razón se puede decir que el gobierno central tenía un desconocimiento relativo de cómo se adelantaba el manejo del sistema, dada la ausencia de un flujo de información correcto hacia éste, por parte de ISA, así como la capacidad de evaluación de dicha información por parte del Ministerio de Minas y Energía y los organismos pertinentes. Así mismo desconocía con qué criterios se operaba el sistema. En estas circunstancias era poco probable que el Gobierno Central estuviese en capacidad de prever los posibles efectos de las decisiones que se tomaban en la junta directiva y el comité operativo de ISA, a pesar de contar con 3 representantes en el seno de la primera (Ministerio de Hacienda, Ministerio de Minas y el Departamento Nacional de Planeación" (CGR, p.12). Concluye sobre la debilidad del control gubernamental: "El racionamiento que se registra ha puesto en evidencia que el gobierno tiene grandes debilidades e ineficiencias en el planeamiento y el control del sector. No se puede negar que la acción del gobierno ha sido eficiente en el control financiero y la reducción del gasto, como se puede ver en el cuadro 1. Sin embargo, a juicio de la CGR, esta mayor eficiencia no quiere decir, de ninguna manera, que la calidad en la administración del gasto haya mejorado, ni mucho menos que la capacidad de coordinación del gobierno se haya incrementado, a pesar de la estricta vigilancia a que ha sometido a las entidades del sector". (Informe CGR. p 14, con negrillas en el original). Las conclusiones a que llega la Contraloría sobre estas disfunciones institucionales internas y externas del sector, aparecen en los numerales 1 y 2 del capítulo final "Resumen y conclusiones": "1. La organización institucional actual del sector eléctrico ha permitido que la autonomía de las empresas sea cada vez mayor y que el país dependa de la racionalidad de sus decisiones, no siempre acertadas, según se deduce de hechos como la autorización concedida por ISA a las Empresas Públicas de Medellín para desembalsar la represa del Peñol, causando un desperdicio de agua injustificado". (pág 21 del informe). "2. La actual situación de racionamiento demuestra las imperfecciones y rigideces con que opera el modelo de despacho económico de las plantas de generación de ISA, al depender éste básicamente de la información que le suministran las empresas socias o el propio Comité de Planeamiento de la entidad. La confiabilidad de esa información ha dejado mucho que desear, pues con frecuencia está supeditada a los diferentes intereses comerciales y financieros de cada una de las empresas, más que al interés nacional" (Ibid). 10.- Informe de la Comisión Quinta del Senado Este documento ( ver fls. 379 a 398 del expediente) está encaminado más a la búsqueda de los responsables de la crisis del sector eléctrico que al análisis del proceso mismo de la crisis. En lo que hace al aspecto estructural se expresa lo siguiente: "Si buscamos la causa primigenia de la actual crisis, ello nos conduciría al esquema de planeamiento agenciado por ISA, desde su propia creación. Esta entidad, por su propia naturaleza, estaba llamada a constituírse en la rectora y reguladora del sector eléctrico. La estructura de ISA, integrada por EEB, EEPPM, CORELCA, ICEL, CVC, CHEC y su doble papel en el planeamiento y control de operaciones que se dan al interior del sistema interconectado, generó insalvables conflictos de intereses, que repercutieron en el sesgo de sus decisiones". (Informe Comisión Quinta. Pág. 3, sin negrillas en el original) Respecto de la situación financiera del sector, coincide el informe en presentarla como el efecto de un abuso del crédito externo y de la utilización de excedentes de entidades nacionales como ECOPETROL, TELECOM, el Fondo Nacional del Café y el Fondo Nacional del Ahorro. Se traen a colación algunas cifras indicativas: la relación o coeficiente endeudamiento/activos del sector es de un 65% en tanto que la tasa anual de retorno es del 5%; la deuda del sector eléctrico es equivalente al 35% de la deuda de toda la nación; al paso que la tasa de retorno del capital en el sector eléctrico es del 5%, el costo promedio de los créditos es del 12%, lo que se traduce en una aguda descapitalización. Igualmente, se menciona el problema de las devaluaciones, especificando que la del dólar en relación con monedas más fuertes como el yen y el marco se vió magnificada por la devaluación del peso en 1985 en un 51.2%. En cuanto a las causas de la crisis, las divide en las que no fueron previsibles ni controlables, entre las que incluye la intensa sequía, la prolongación del verano de 1991 (hacia 1992), la escalada terrorista y el conflicto laboral que afectó al sector en los primeros meses de 1992, y aquellos que si lo eran. Las causas controlables y previsibles fueron las siguientes: la planeación del sector y su vulnerable diseño   apoyado en el factor hídrico y el modelo de su operación, así como el deficiente mantenimiento y recuperación de las térmicas y la operación de los embalses. Antes de entrar a detallar algunas de estas causas, es preciso señalar que son estructurales o "sistémicas", es decir, hacen parte del sistema eléctrico nacional como fallas o defectos crónicos o como situaciones que por su precariedad pueden, en cualquier momento, perturbar gravemente su funcionamiento. En lo que toca a la vulnerabilidad frente a fenómenos de sequía, la Comisión afirma que se debe al sesgo en favor de la energía hidráulica. Critica el hecho de buscar las empresas del sector un menor costo (porque la generación hidráulica es más barata) incurriendo en un mayor riesgo. Además se pone de presente que la mayor capacidad instalada está concentrada en una sola cuenca hidrográfica. Finalmente explica la razón de ser de algunos megaproyectos: "...este patrón distorsionado de crecimiento del sector, respondió al esquema de financiamiento del plan de expansión, en el cual las entidades multilaterales, por la vía de la condicionalidad de los créditos, de tal forma, que las empresas del sector eléctrico solo podían acceder a los recursos de créditos para financiar los megaproyectos hidroeléctricos, no así a los proyectos térmicos". (Informe, página 8). Un problema conexo con el anterior es el de la deficiencia de las señales que el modelo da a sus empresas. Sin embargo en este aspecto el informe no se explaya y simplemente presenta algunos ejemplos de incongruencia como es el de las térmicas de Chinú, que se instalaron sin asegurarles previamente el suministro adecuado de combustible. La carencia de reparación del parque térmico constituye  una causa antes que un efecto. Al igual que otros informes, se hace radicar su gravedad en el hecho de no estar en plena producción al momento en que bajaban o se hicieron bajar los embalses. Se calcula que al momento de que al momento de la crisis, no se pudo contar con 370 Mw de generación térmica. Se encuentra que la decisión de no dar mantenimiento a las térmicas, se originó en las empresas del sector, y que el Gobierno nacional aprobó las partidas presupuestales para los casos en que tenía injerencia en su reparación. Esta decisión de no reparar tuvo su origen en una visión comercial equivocada. "Se concluye entonces, que las reglas comerciales del sistema incentivaron a las empresas a aparentar una mayor disponibilidad en sus plantas, con el propósito de efectuar menores compras de largo plazo y mayores de corto plazo a menor costo. Este hecho, a su vez, condujo a que las empresas no presupuestaran los recursos necesarios para los mantenimientos mayores de las plantas, porque se suponía, pues así lo habían manifestado comercialmente, que estarían disponibles. Como se diría en el lenguaje coloquial, 'le cañaron' al país. Con raras excepciones, como el caso Corelca, es evidente que estas acciones de mantenimiento no han sido prioritarias para las empresas". (informe, págs 9 y 10). Para la Honorable Comisión Quinta, la operación de los embalses fue uno de los mayores desaciertos del sistema. Sobre el peligro que encerraba un uso pródigo del agua embalsada, afirma: "Haber permitido desocupar los embalses a partir de septiembre de 1991, en pleno invierno, constituía una operación equivocada y riesgosa en cualquier año, pero especialmente antes del verano de 1992. Con el bajo nivel de los embalses a principio de año, 40%, y las térmicas fuera de servicio, con sólo repetirse el verano de 1991 se habría producido el racionamiento. El fenómeno del Niño agravó el problema. La subvaloración del costo de racionamiento en los modelos de despacho económico trajo como consecuencia la sobreexplotación de los embalses, particularmente durante los últimos meses del año de 1991, cuando todavía existía disponibilidad de energía térmica". (Informe, pág 10). El papel negativo que jugó el costo de racionamiento lo presenta así el informe: "Si el costo de racionamiento no se evalúa correctamente, dadas las diferencias entre los costos de generación hidráulica frente a la generación térmica, resultará siempre más atractiva la hipótesis de generación hidráulica, aún corriendo riesgos altos de racionar". (ibid) Sobre el influjo del fenómeno conocido como El Niño, se señala: "Por otra parte, habiendo tenido información oportuna sobre el incremento de las temperaturas en la zona del océano pacífico, creemos que hubo falta de previsión en la toma de la decisión de proteger oportunamente el nivel de los embalses, operando las plantas térmicas disponibles e iniciando racionamientos graduales, lo cual obligó a realizar un racionamiento, además de súbito, drástico a partir del mes de marzo (Informe, págs 10 y 11, sin subrayas en el original). Para concluir el tratamiento sobre el deficiente manejo dados los embalses se puede transcribir aquí la siguiente observación del informe: "Existe consenso en que un buen manejo de los embalses, habría reducido el racionamiento en forma sensible, que los analistas independientes calculan en un 40% pues el ahorro por este efecto habría sido aproximadamente de 900 Gw/h". (pág 11 del informe). 11.-Informe Especial del Señor Ministro de Minas y Energía, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar El Magistrado ponente en esta revisión constitucional solicitó al Ministro de Minas y Energía le absolviera un cuestionario adicional, más centrado en el hecho sobreviniente de la crisis y en sus aspectos estructurales. Sus respuestas (folios 437 a 447 del expediente) se refieren en primer término al sistema mismo y particularmente al grado de cohesión que presenta. Responde el señor Ministro: "En el sector eléctrico hay que distinguir dos aspectos: uno, el componente administrativo y financiero de cada empresa. Acá el sistema es bastante descentralizado. Existen empresas del orden municipal, como es el caso de la Empresa de Energía de Bogotá y las Empresas Públicas de Medellín. Existen empresas del orden nacional, como CORELCA e ICEL, las cuales a su turno tienen filiales del orden departamental. Existen empresas como la CVC, que teniendo un marco de acción regional, depende del Departamento Nacional de Planeación".(informe adicional Ministro de Minas y Energía, pág 1). Este aparte muestra la descentralización territorial del sistema. Como compensación, está el manejo centralizado que el señor Ministro de Minas ubica en ISA: "Ahora bien, desde el punto de vista operativo, el manejo del sistema tiene un grado relativamente importante de cohesión en torno a ISA y al Comité Operativo del sistema que lo conforman las empresas generadoras socias de ISA. Este comité de operación se rige por un acuerdo reglamentario aprobado por la Junta Directiva de ISA, y el sistema como conjunto, es coordinado por ISA. (...) " (Respuesta del Ministro de Minas y Energía a oficio de mayo 28 de 1992, en adelante, respuesta, págs 1 y 2, sin subrayas en el original). El señor Ministro resume así su posición sobre la cohesión del sistema: "Contestando en consecuencia la primera pregunta, podemos decir que en cuanto a la parte operativa se refiere, el sistema si tiene un grado importante de dirección unificada  y de cohesión". (Respuesta, pág 2) Agrega el Ministro que a partir de octubre de 1991, se creó el Comité directivo de operación, del cual hacen parte únicamente las empresas socias de ISA, con la participación y voto de esa entidad. Se trata de un foro que adopta decisiones con base en el consentimiento unánime de sus miembros. En caso de existir desacuerdo, éste lo desatará el Ministro de Minas y Energía. Nótese la existencia de diferentes Comités: el Comité Operativo del sistema, y el Comité de Planeamiento que se menciona a continuación: "(...) la entidad operadora del sistema es ISA, la cual tiene como marco de referencia para esta operación los llamados acuerdos reglamentarios. Hasta octubre de 1991, la Junta Directiva de ISA trazaba las orientaciones generales de la operación con base en recomendaciones técnicas que le proporcionaba el llamado 'Comité de Planeamiento'." (ibid). Agrega el Ministro: "El sistema se operó durante 1991 con base en acuerdos reglamentarios aprobados por el 'Comité de Planeamiento' y refrendados por la Junta Directiva de ISA. A partir de octubre de 1991, varió el esquema al crearse el Comité Directivo de Operación conformado exclusivamente por las empresas de generación del sector, y en el cual entró a participar ISA con voz y voto". (respuesta, pág 2). Una vez dejó establecido que ISA servía como instancia coordinadora del sector, el Ministro pasa a tratar el tema de una posible debilidad de esa entidad que está en el núcleo central del sector eléctrico colombiano: "En primer lugar debo observar que la situación financiera de la entidad no mostraba anormalidades especiales, diferentes de las que en términos genéricos vienen afectando al sector en la última década". (respuesta pág 3) A renglón seguido el Ministro explica un cambio fundamental en la estructura de capital de la entidad: "Vale la pena anotar que a partir del mes de noviembre de 1991 el Gobierno Nacional se subrogó en algunas de las obligaciones que tenían socios de ISA para con esta sociedad, con lo cual la participación accionaria del Gobierno Nacional de ser minoritaria pasó a ser mayoritaria a partir de noviembre del año pasado. Como consecuencia de esta operación se procedió a modificar los estatutos de ISA. Una de las modificaciones consistió en la modalidad para la designación de su gerente, la cual hasta noviembre de 1991 incumbía a la Junta Directiva de ISA, y a partir de la reforma estatutaria pasó a ser competencia del Presidente de la República". (Respuesta, pág 3) Lo anterior en cuanto a la estructura del sistema en crisis. Respecto del evento detonante de esa crisis, de aquel hecho sin el cual aquella no se hubiera presentado una vez ponderados los demás elementos que ayudaron a su gestación, dice el Doctor Restrepo Salazar: "A mi entender el detonante que hizo ineludibles los racionamientos fue la hidrología extremadamente crítica que se presentó entre enero y febrero de 1992. Este factor se vió agravado por dos hechos adicionales y sobrevinientes que también deben tenerse en cuenta: "a. Los conflictos laborales que se agudizaron a partir de noviembre de 1991, una de cuyas características fue la operación de brazos caídos que redujo la capacidad de generación de las plantas térmicas en este periodo crucial. En el cuadro anexo 'Disponibilidad Térmica' se puede ver claramente como fue a partir de noviembre de 1991, cuando las reducciones en la generación de energía térmica se acentúan de manera más ostensible. Este fenómeno está claramente asociado a los disturbios laborales, más que al defectuoso mantenimiento de las unidades térmicas que es más bien un fenómeno crónico al paso que el laboral sobrevino de manera inesperada; y "b. Algunos actos terroristas que se presentaron en este periodo haciendo aún más difícil el manejo de la situación de suyo precaria, que se venía presentando". (Respuesta, pág 7, sin negrillas en el original). En la misma página, el Ministro de Minas y Energía toca el tema del costo de racionamiento en relación con la aguda escasez de agua y por consiguiente de energía a diciembre de 1991: "A lo largo de 1991 se presentó una hidrología muy precaria, y esto coincidió también con una operación defectuosa del sistema (por ejemplo, no se vino a establecer el llamado costo económico del racionamiento, que hubiera inducido una mayor generación térmica, sino hasta diciembre de 1991) e igualmente hubo un funcionamiento defectuoso e insuficiente del parque térmico a todo lo largo de 1991. Pero aún así, de no haberse presentado las razones que he mencionado en el párrafo anterior, quizás se hubiera podido evitar los racionamientos aunque hubiéramos de todas maneras estado muy cerca de ellos". (Respuesta, pág 7, sin subrayas en el original). Encuentra el Dr. Restrepo Salazar, que las apreciaciones del experto Alberto Brugman coinciden con las suyas: "Esta conclusión que estoy consignando ante la H. Corte Constitucional es congruente con las apreciaciones a que llegó el doctor Alberto Brugman en memorando de abril 29 de 1992 dirigido al Ministro de Minas y Energía y titulado 'El racionamiento y la operación del sistema nacional interconectado, Informe ISA, abril 1992', copia del cual les acompaño. En este memorando el doctor Brugman llega a la conclusión - corriendo modelos alternativos a aquel con que se venía operando el sistema - que aún habiendo establecido un costo económico de racionamiento mayor desde comienzos de 1991, y aún habiendo tenido hipotéticamente una mayor disponibilidad térmica, de todas maneras se habría llegado a una situación de racionamiento en razón de 'la excesiva severidad de la sequía'..." (Respuesta, págs 7 y 8). Concluye lo siguiente el señor Ministro de Minas y Energía en cuanto a la que él cree es la causa necesaria de la crisis: "Como conclusión, diría que la causa inmediata del racionamiento, aquella sin la cual no se hubiera producido, fue la calamitosa hidrología de los meses de enero y febrero que confluyó con otros dos fenómenos inesperados sobre una situación que ya de por sí venía siendo precaria: Estos dos hechos adicionales fueron: los conflictos laborales que se agudizaron a partir de noviembre de 1991 y los atentados terroristas que afectaron la posibilidad de transmisión de energía". (Respuesta, pág 8, sin subrayas en el original). El Ministro distingue entre estos hechos, para él sobrevinientes, y fallas estructurales que ameritan acciones  decisivas pero no emergentes. Dice respecto de la presentación al Congreso de la República de un proyecto de ley denominado "Ley Eléctrica": "(...) donde se busca solucionar varias de las deficiencias estructurales de las que de vieja data viene padeciendo el sector eléctrico. Como es apenas natural, ninguna de estas soluciones a los problemas de carácter estructural hacia los cuales apunta la ley, que continúa su trámite ordinario en el Congreso, son objeto del Decreto 700 de 1992, el cual se circunscribió, como era lo propio, a proveer mecanismos para desarrollar el plan de emergencia y la creación del colchón de seguridad a que me he referido, a fin de evitar la extensión de los efectos de la crisis actual en 1993". (Respuesta, pág 9). Este punto de una posible extensión de la crisis a 1993 lleva al planteamiento de sus efectos actuales y de sus posibles efectos perturbadores futuros. En cuanto a los primeros, el doctor Restrepo Salazar manifiesta: "El costo de un racionamiento de la magnitud del que se está teniendo que aplicar en este momento (22% de la demanda) es supremamente alto para la economía del país. Cálculos que se efectuaron hace algún tiempo mostraron que un racionamiento de esta intensidad puede tener un costo para la economía en su conjunto del orden de 45 millones de dólares por semana, lo cual en un periodo de un año implicaría un costo de 2340 millones de dólares, en el evento de que fuera necesario mantener durante 12 meses el racionamiento actual con la misma intensidad. También como orden de magnitud para la ilustración de la H. Corte vale la pena mencionar que según estudios econométricos elaborados por ISA, el kilovatio racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos para la pequeña y mediana industria y de más de 1.000 pesos para la gran industria todo lo cual obviamente tiene efectos nocivos sobre el empleo y el crecimiento económico". (Respuesta, págs 4 y 5). También pone de presente algunos efectos sociales negativos, tal y como lo hiciera en el primer informe que el Gobierno Nacional rindió a esta Corte en relación a la actual crisis energética. Dice el señor Ministro de Minas y Energía: "Adicionalmente, en muchas ciudades, como por ejemplo Santafé de Bogotá, el racionamiento abarca horas nocturnas e incluye el alumbrado público en extensas zonas, lo cual puede contribuír a incrementar la criminalidad. De la misma manera, se ha transtornado el tráfico vehicular por las interrupciones prolongadas en el fluído eléctrico del sistema de semaforización, y se han alterado seriamente las actividades de los centros educativos, en especial los que tienen horarios nocturnos, quienes se han visto obligados a suspender las clases o a trasladar sus jornadas a los sábados, domingos y festivos, con los correspondientes perjuicios para los estudiantes". (Respuesta pág. 5) Respecto de una posible extensión de los efectos del racionamiento a pesar de las medidas tomadas en el Decreto 700 de 1992, afirma: "Por esta razón, o sea, el altísimo costo social y económico de un racionamiento, el gobierno está tomando diversas medidas, gran parte de las cuales están bosquejadas en el decreto 700 del presente año, a fin de 'conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos'. Si no se toman, o si fuere imposible por restricciones legales o presupuestales, la adopción de prontas medidas tendientes a conjurar la crisis, sería a mi entender ineludible que los efectos de la misma se extendieran a 1993 en el evento de que tuvieramos nuevamente un año seco en 1992. Las medidas que el gobierno constata que es apremiante poder tomar ahora apuntan fundamentalmente a impedir la extensión de la crisis en 1993 dándole al país en los próximos doce meses un colchón de seguridad de unos 600.000 a 800.000 kilovatios, que permitan recibir la temporada de verano del año entrante con una nueva capacidad instalada tal que aún en el evento de un año seco en 1992, como tiene trazas de hacerlo, podamos evitar los racionamientos en el año entrante,..." (Respuesta, pág 5). "Quiero aprovechar para subrayar este punto con la mayor claridad y franqueza ante la H. Corte Constitucional: si este colchón de 600 a 800 mil kilovatios nuevos en capacidad de generación no pudieran generarse con celeridad durante los próximos doce meses, y el segundo semestre de 1992 fuera nuevamente un periodo de baja hidrología, muy difícilmente el país podría evitar que los efectos traumáticos de la actual crisis energética no se extendiera a 1993".(Respuesta, pág 6) 12.- Informe del Gerente General de ISA, Jorge Bustamante Roldán. Este documento (fls. 275 a 287 del expediente) recibido en la secretaría de esta Corte bajo el número CG-92-06123 de fecha 2 de junio de 1992, tiene la importancia de constituír la respuesta de la entidad que aglutina al sistema eléctrico interconectado. Sobre la capacidad instalada del sistema para enfrentar la emergencia, se contesta: "Los análisis de operación indican que dentro de los niveles de riesgo del sistema, sí existía capacidad suficiente para atender la demanda estimada en el presente año, aún si ocurriera la octogésima hidrología más baja en la presente estación de verano, conocida en el argot como 'hidrología crítica'. Estos niveles de riesgo están definidos de común acuerdo entre las empresas generadoras con la aprobación de la Junta Directiva de ISA, autoridad donde tienen asiento los Ministros de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación, todos en representación del Gobierno Nacional". (Informe ISA, pág 2). El riesgo a que hace referencia el Doctor Bustamante se tomó en las siguientes condiciones: "Señor Magistrado, a comienzos de diciembre de 1991 los embalses estaban en el 54% de su capacidad. Estas reservas hídricas eran superiores a las mínimas requeridas para atender la demanda en el verano 91-92 aún en condiciones críticas, las cuales están definidas con base en los niveles de riesgo con que se opera el sistema interconectado desde 1986." (pág. 2 informe ISA, sin subrayas en el original). A renglón seguido, aclara el Doctor Bustamante: Sin embargo, las hidrologías reales que se han presentado están muy por debajo de los niveles críticos. Desde el punto de vista hídrico, éste es el peor verano que se tiene registrado en el sector eléctrico". (pág 2 informe ISA, sin negrillas en el original). Más adelante reitera el doctor Bustamante, "Una de las principales causas de la actual crisis energética es la gran reducción de los aportes hidrológicos a promedios muy inferiores a los correspondientes al nivel de riesgo con que se opera el sistema. El verano de diciembre/91 - abril/92 ha sido el más intenso en la historia del sector. Además los aportes hidrológicos han sido los más bajos en los últimos 37 años".(Informe ISA, pág 8). A semejanza de otros conceptos, el informe de ISA le dá importancia a la situación de inoperancia de las plantas térmicas. "Por limitaciones en la disponibilidad de las plantas térmicas se dejaron de generar 809 Gwh en el periodo noviembre 91 - abril/92. Debo decir, que esas limitaciones se presentaron, según CORELCA, por retrasos en los mantenimientos de las plantas, debido en parte a disminuciones presupuestales durante el gobierno pasado, por problemas en el abastecimiento de combustible en algunas de dichas plantas y problemas de índole laboral (...) En conclusión, parte del racionamiento se debe a las limitaciones en la disponibilidad de las plantas térmicas. (informe ISA, pág. 3, con subrayas en el original). Qué tan importante es esa parte del racionamiento que se debe a las térmicas inactivas? El informe no lo dice exactamente, pero en páginas 8 y 9 se afirma: "La baja disponibilidad térmica que se explica por el aplazamiento de los programas de mantenimiento de las plantas, hizo que la operación del parque térmico no generara lo programado. La falta de disponibilidad operativa es una causa importante del racionamiento actual. De otra parte, inconvenientes operacionales, sumados a la falta de recursos financieros y a problemas laborales, explican el incumplimiento en los programas de mantenimiento. Además, el mito del sobredimensionamiento del sector, es decir, el exceso de la capacidad instalada frente a la demanda, inhibió por algunos años adelantar una vigorosa política de recuperación de plantas térmicas en mal estado y de poner en funcionamiento algunas de éstas que presentando un buen estado carecían de posibilidad de funcionar por falta de combustible". Sin embargo se reconoce que la influencia negativa de este estado de cosas no era tal que hubiera ocasionado o evitado el racionamiento: "Con el mantenimiento del parque térmico y con la recuperación oportuna de las plantas que están fuera de servicio, se habría podido reducir la intensidad del racionamiento, pero no eliminar en su totalidad". (ISA, informe, pág 10). Otro factor de desarreglo institucional que se asocia con el balance entre el parque generador hidráulico y el térmico es el del costo de racionamiento. Al respecto dice el informe que se reseña: "Según el 'Acuerdo Reglamentario para la Planeación de la Operación del Sistema Interconectado Nacional',los costos de racionamiento para la operación del sistema, se determinaron hasta diciembre de 1991 con base en el cálculo de los ingresos que de las empresas distribuidoras de energía dejaban de percibir en caso de racionamiento, y ascienden a $28.oo Kwh racionado". (Informe ISA, pág 6, sin subrayas en el original). Como se puede ver, este informe es el que más destaca el motivo que llevó al sistema a mantener un bajo costo de racionamiento. Sobre el punto, añade: "Para fijar estos valores de los costos de racionamiento, se calculó la tarifa residencial más alta en el país y la tarifa residencial promedio: además existía una restricción según la cual el costo de racionamiento no podía ser inferior al costo del recurso térmico más alto en el sistema. Los costos de racionamiento así obtenidos se aplicaban en la operación de mínimo costo del sistema y a las transacciones entre empresas generadoras. Esta determinación de los costos de racionamiento estaba relacionada con las tarifas residenciales en todo el país (...) A partir de diciembre de 1991, la operación de 'mínimo costo' se realiza con costos económicos de racionamiento, es decir, los derivados de un estudio realizado en 1985 y actualizado a precios de 1991, el cual tiene en cuenta el costo de oportunidad para los sectores residencial, comercial,de la pequeña industria, y el de la gran industria, en otras palabras, estos promedios reflejan los costos para los usuarios de no disponer del servicio de electricidad. Es una función creciente que arranca de $90.oo Kwh y asciende a $1.856.oo Kwh dependiendo del nivel de racionamiento". (Informe ISA pág 6 y 7, sin subrayas en el original). De otro lado, el doctor Bustamante anotó sobre el problema del Guavio: "...los atrasos en el Guavio se causaron principalmente por los problemas en la consecución de los predios, pues obligaron a cambiar el programa de construcción afectando el cronograma inicial de la obra." (Informe ISA pág 3). Estos atrasos llevaron a un retraso total de cinco años y medio, que en su concepto fue nefasto para la situación actual, pues, con  sus propias palabras, "Con la hidroeléctrica del Guavio en operación se habría evitado el racionamiento actual. Con Riogrande II se atenuaría en un 30% aproximadamente, generando durante el verano." Se debe indicar que la Hidroeléctrica del Guavio tiene una capacidad de generación de 5.200 Gwh anuales; la de Rio grande II, de 1.400 Gwh año. El racionamiento desde marzo 2 hasta junio/92 se estima en 2.100 Gwh" (Informe ISA pág 5). El atraso de estas obras, en su concepto, es una expresión de la crisis financiera del sector. También lo sería el atraso en el plan de recuperación de las térmicas, demora sobre la cual no se explaya. En cuanto a las causas de esa crisis, Bustamante manifiesta: "Sin duda alguna, una de las causas fundamentales de la crisis financiera del sector, son las altas tasas de devaluación con las que las empresas se han visto obligadas a pagar. Como la deuda en general esta contratada en dólares ha sido necesario desembolsar más pesos para comprar la misma cantidad de dólares que van destinados a saldar el servicio de la deuda con los prestamistas internacionales. Este ha sido el caso, presentado en el año de 1985 en el cual hubo una devaluación del 51%, mientras que la inflación, o en su efecto, los incrementos a las tarifas estuvieron muy por debajo e inclusive fueron congeladas por varios años". (Informe ISA, pág 4). Otras razones de peso de esa crisis financiera fueron las tarifas subsidiadas y el hecho de estar financiando un crecimiento del sector, que no se materializó totalmente, con fondos costosos de la banca internacional ( pág 7 del informe). Bustamante termina afirmando respecto de la influencia de lo financiero: "En conclusión, algún peso de la crisis efectivamente le corresponde a éstos desfases tarifarios, a las altas tasas de devaluación y,  por lo tanto, a las dificultades financieras de las empresas." (Informe ISA, pág 4). Para el gerente de ISA, la crisis actual es la confluencia de factores diversos antes que la acción de un factor dominante. Al respecto afirma: "El referido hecho de la naturaleza, sumado a la aguda crisis financiera por la que desde tiempo atrás atraviesa el Sector Eléctrico Colombiano, la situación de orden público, y otros hechos colaterales tales como : problemas laborales, de suministro de combustibles, etc, nos obligan a decir que son una conjunción de circunstancias que afectaron la prestación normal del servicio público de energía eléctrica." (Informe ISA, pág 8). Sobre la inevitabilidad de la crisis, Bustamante opina que la gravedad de las condiciones hidrológicas la hizo inevitable, y aclara que la mera recuperación del parque térmico no hubiera solucionado la coyuntura. Por último, en lo que hace a los efectos, el informe es cauteloso en cuanto a su calificación y se limita a decir: "En resumen, se puede afirmar que en las actuales circunstancias del país, de prolongarse el racionamiento sin duda se afecta la economía nacional, sin entrar a calificar los problemas de estabilidad política y coherencia social." (Informe ISA, pág 12). 13.- Informe de la Comisión Evaluadora de la Situación Eléctrica y sus perspectivas En su informe final (folios 635 a 662 del expediente),la Comisión empieza haciendo un juicio severo: "El racionamiento actual hasta el mes de junio, es del orden de 2.400 Gwh; buena parte de él habría podido evitarse si se hubiera actuado con previsión, responsabilidad y sentido común." (pág 1 del informe). La perspectiva que tomó la Comisión, a diferencia de la que han adoptado la mayoría de las entidades y expertos consultados, fue la de atribuirle la crisis a disfuncionalidades del sistema eléctrico nacional antes que a un factor extraordinario singular, como sería el caso de la inusual sequía, o a una convergencia de factores deletéreos, como son el terrorismo, la presión de las tasas de devaluación, problemas sindicales y otros por el estilo. Por esto la apreciación de la comisión es fundamentalmente crítica. Empieza atacando la forma como se corrió el modelo de operación de ISA. Y sobre él afirma: "El complejo modelo de operación del sistema interconectado desarrollado por ISA no es el principal responsable de los errores, sino los equivocados parámetros con que se corrió". (Pág 2 del informe). Estos errores son los culpables de al menos la mitad del racionamiento. La comisión que: "En todos los casos se concluye que el racionamiento se hubiera reducido  menos en la mitad, de haberse utilizado parámetros racionales e información veraz sobre disponibilidad de las térmicas. Obviamente, si además las térmicas hubieran tenido buen mantenimiento, el racionamiento en el periodo de marzo a junio se habría reducido aún más, y no habría excedido el veinte por ciento del actual". (pág 1 informe Comisión, sin negrillas en el original). Las deficiencias del sistema de operación fueron las siguientes: "- No correlaciona las diferentes hidrologías. Subestima las probabilidades de hidrologías bajas y altas. - No entrega diferentes señales de alarma. Las explicaciones de los técnicos de ISA, permiten concluir que sólo cuando se cruzan las curvas de reservas hidráulicas con el nivel crítico, y se requiere racionar, el modelo ordena tomar las medidas de emergencia. Veamos el caso que nos ocupa: Un observador de las curvas de evolución de reservas hidráulicas en el periodo de abril-diciembre de 1991, concluye que en abril de 1991, éstas son un 13% inferiores al mínimo de 1990, y un 36% menores que el mínimo del 89. Si bien este mínimo es superior al ocurrido en 1988, en dicho año existían altos márgenes de seguridad. En septiembre de 1991 las reservas no se recuperaban y eran 14% menores que en el 90 y 25% menores que en el 89; diciembre del 91 termina con reservas 34%, 31% y 35% inferiores a los años 90, 89 y 88 respectivamente. Cualquiera de estas diferencias equivale en GWH al actual racionamiento. En síntesis no satisface la necesidad crucial de la Nación, de contar con un instrumento que advierta oportunamente el riesgo de racionamiento y evite situaciones dramáticas como la actual. Por qué operó mal el modelo? Los parámetros usados para 1991-1992 daban señales equivocadas: 1) Costos del KWH racionado. El modelo usó, hasta diciembre de 1991, un costo de $ 28/KWH que minimizaba el impacto económico del racionamiento. Este costo es muy inferior al real para la economía. Por una razón casi inexplicable, el costo de racionamiento es inferior al costo adoptado para la planeación de largo plazo. El BID -entidad que en algunas ocasiones cuestionó el asignar costos elevados al racionamiento-, propuso, en la evaluación de la reprogramación del Guavio de 1987, establecer en US$ 0.50/KWH el costo de la energía racionada (aproximadamente $ 300/KWH de 1991). En el Acta del Comité de Planeación de ISA de enero 15 y 16 de 1991, consta la razón dada por los socios de ISA (con excepción de EEPPM) para mantener subvaluado el costo de 'racionamiento'. Después de los análisis efectuados sobre el tema no se llegó a un acuerdo pues todas las empresas socias, con excepción de EEPPM, consideran que los valores utilizados son de por sí altos, teniendo en cuenta que el racionamiento se realiza en los usuarios de más bajas tarifas. Por su parte la CNE, DNP, MINMINAS y JNT, insistieron en la necesidad de hacer las modificaciones pues los valores actuales no están acordes con una racionalidad económica, produciendo un desestímulo a la inversión en generación.' 2) Reducción de los parámetros críticos. El modelo se calibró para operación bajo riesgo de tener una hidrología con el 80% de probabilidad de ser superada. Este parámetro en épocas de holgura de capacidad  de generación, no es de por sí alarmante. Lo extraño es haberlo mantenido en 1991 cuando ya se conocía el retraso de la central de Río Grande II, y cuando los atentados guerrilleros y la agitación laboral daban señales inequívocas sobre la necesidad de extremar los parámetros. Si a lo anterior se agrega la mala hidrología del 91, y la previsible del 92, no se encuentra justificación. Con relación a 1992, debe mencionarse que el fenómeno de El Niño era conocido en el segundo semestre de 1991, y de acuerdo con la información de ISA, sólo en noviembre el HIMAT informó de este hecho. La posibilidad de ocurrencia de verano de principios de año era altamente probable. El fenómeno de El Niño, al cual se atribuye la severidad de la sequía no es un fenómeno nuevo. Su registro histórico abarca más de 450 años. Según estudio del Dr. Hernando Dueñas Jiménez, miembro de número de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales 'en 1990 se presentó un intento de El Niño, el cual puso en alerta a la Comunidad Científica Internacional y  desde finales de 1990 se pronosticó con bases sólidas la presencia de El Niño, para finales de  1991'. 'Se le apostó - continúa el Dr. Dueñas Jiménez - al invierno de 1992 para esconder una crisis energética de grandes proporciones, pero se apostó sin mayor conocimiento de causa, puesto que la información de los últimos 52 años nos mostraba que El Niño aleja las lluvias en los Andes como aleja la pesca en el Pacífico'. Si bien en algunos pocos casos el fenómeno de El Niño produce más lluvias que la pluviosidad normal, en la mayor parte ocurre lo contrario. Es decir se apostó al invierno cuya probabilidad de ocurrencia era inferior al 50%. Otra deficiencia grave del sistema radicó en lo que la Comisión calificó de "dolosa" información sobre el estado de las plantas térmicas. Encontró que el modelo ordenó actuar a más baja capacidad térmica ( 590 Gw/h contra 633Gw/h) en el segundo semestre de 1991. Así, a diciembre 1 de 1991 el sistema térmico estaba en un 40 por ciento fuera de servicio; a doce de mayo de 1992, descendió su capacidad efectiva en un 59 por ciento. En relación con el deficiente desempeño del parque    térmico, la Comisión observó que lo grave fue su parálisis entre agosto y diciembre de 1991, cuando los embalses habían descendido. En ese periodo las plantas generaron únicamente 590 Gwh, y se dejaron de producir 900 Gwh cuya disponibilidad en diciembre de 1991 habría reducido el racionamiento actual en una tercera parte. (informe Comisión pág. 8). En punto de la crisis en el mantenimiento de las plantas térmicas, la Comisión se refirió a los siguientes valores, de suyo significativos. a. Capacidad térmica teórica:          2.100 Mw b. Capacidad térmica efectiva:         1.835 Mw c. Capacidad térmica promedio:         1.137 Mw d. Capacidad térmica fuera de servicio:  368 Ww Para la Comisión efectivamente existió una falta de presupuesto en el origen de la situación de inoperatividad que se describe, pero aclara que en buena medida se trató de carencias presupuestales de las empresas, no atribuibles al Gobierno Nacional, el que solo incluía en su presupuesto a Corelca e ICEL, a las cuales  les aprobó el 93 por ciento de lo solicitado para el periodo 1991-1992. Concluye el informe respecto del impacto que tuvo la situación de las térmicas: "Una idea de lo que representaban los 368 MW fuera de servicio en el momento en que se necesitaban, es la siguiente: Si las plantas térmicas hubieran operado al 75% de su capacidad durante los meses de enero a junio de 1992, el racionamiento se hubiera reducido a la mitad." ( informe Comisión, pág 11). Otro elemento de perturbación que la Comisión ubica en la raíz de esta crisis es el factor laboral de las empresas del sector. Señala sobre esta materia: "La ausencia de competencia en el sector ha propiciado la ineficiencia de las empresas y un aumento desmedido en los gastos de funcionamiento: crecieron en promedio, un 10% anual por encima de la inflación y se duplicaron en términos reales, en menos de ocho años". (informe Comisión, pág 11). "La 'generosidad' para atender las peticiones laborales,  agrega el informe, de los trabajadores olvidó que las relaciones industriales entre las empresas monopólicas estratégicas y sus sindicatos exigen el más delicado y estricto manejo, para precautelar el interés general". ( ibidem). " Como respuesta a esta generosidad y a partir de 1987, se intensificaron los actos de sabotaje, en especial en las térmicas de la Costa Atlántica. Entre los meses de diciembre de 1991 y abril de 1992, por causas laborales directas, se dejaron fuera de servicio, en promedio 22.600 KW/mes. Aún más delicado ha sido el efecto en el retraso de los mantenimientos programados". (informe Comisión, pág 12). El informe de la Comisión muestra un problema crónico del sistema en lo que hace a la relación obrero-patronal, la que se da en un ambiente enrarecido: "El real control de las empresas reside en una explosiva mezcla de administradores políticos con afanes electorales, de enriquecimiento o mixtos y estilos sindicales pasados de moda en todo el mundo. En muchas ocasiones las administraciones ineficientes o corruptas con el fin de evitar fiscalización por parte de los trabajadores (situación muy común en las empresas públicas) optaron por ceder a sus pretensiones. Esto explica el alarmante crecimiento de la burocracia y de los gastos administrativos de las empresas del sector, en particular la E.E.B y las electrificadoras de Corelca e ICEL. En la práctica un estilo perverso de privatización se ha apoderado de las empresas. Sus 'dueños' (los poderes administrativos, sindicales y electorales), no invirtieron sus capitales ni tomaron riesgos para hacerse al control de estos activos y usufructuarlos en su propio beneficio". ( informe Comisión, págs 22,23). La guerrilla y, los efectos de su acción es otro de los factores determinantes de la crisis, según la Comisión, pero ella no aporta muchos datos o argumentos sobre este extremo. Bajo el título "conclusión", el informe resume la visión de los males coyunturales que desembocaron en la actual crisis de la prestación del servicio eléctrico: "Es indispensable que la opinión pública conozca que la casi totalidad del racionamiento hubiera podido ser evitado, con una mejor operación del modelo, con una real disponibilidad de las plantas térmicas anunciadas, y sin los actos de sabotaje laboral y guerrillero. La parte atribuíble a la hidrología ( aproximadamente una quinta parte del racionamiento actual) también se hubiera evitado si las plantas térmicas que han debido operar en la emergencia hubieran tenido mantenimiento." (informe Comisión pág 12 y 13 sin negrillas en el original). Esta conclusión lleva a la Comisión a tratar el tema de la responsabilidad: "Es pertinente enfatizar que todas las que se han dado en llamar 'causas estructurales' eran conocidas plenamente, y por tanto no pueden ser alegadas como excusa a la coyuntura. La energía es un bien no transable en el corto plazo. Si se acaba, no puede ser importada de inmediato como otros bienes y servicios. Su importancia y su verdadero costo económico, político y social, son hoy una vívida realidad." (informe Comisión pág 15, sin negrillas en el original). En síntesis, la Comisión encontró que el colapso en la prestación del servicio eléctrico se debió fundamentalmente a errores en  la aplicación del modelo operativo de ISA, que llevaron a una situación de desembalse por debajo de los niveles críticos, situación que no hubiera tenido repercusiones decisivas en la implantación de un racionamiento si el parque térmico no hubiera estado en una situación de agravada inoperatividad. A esta conjunción de factores negativos se sumaron la acción de la guerrilla, el sabotaje laboral y, en un porcentaje que la Comisión ha señalado en un 20 por ciento, estaría cifrada la contribución del factor puramente hídrico. Esto en cuanto a los factores coyunturales o "causas inmediatas del racionamiento" como las denomina la Comisión. Siguiendo el hilo del informe, se reseña ahora lo encontrado por la Comisión en el ámbito de lo sistémico. Encuentra la Comisión, en primer término, ineficiencia administrativa e impunidad. También está presente en la debilitación del sector eléctrico, lo que la Comisión ha denominado la complejidad institucional del sistema, sobre la cual afirma: "La múltiple participación de entidades de todo orden en la operación del sector, lejos de lograr una coordinación adecuada del mismo, propició un esquema de responsabilidad diluída con la posibilidad de vetos individuales. Es importante mencionar que en el planeamiento del mediano y largo plazo, es necesario la participación de los organismos del orden nacional. Lo que es inaudito es su participación en la operación día a día y, más aún, en las decisiones de mantenimiento. El sector eléctrico colombiano es un monopolio estatal de la peor especie, con rasgos de oligopolio, que se colude para unos efectos, y se hace fraude para otros. Carece de dolientes que se ocupen de proteger la eficiencia microeconómica de cada empresa, y de un claro responsable nacional para velar por el permanente suministro de energía a la sociedad civil." (informe Comisión, pág 17 sin negrillas en el original). Otras debilidades estructurales, identificadas en el informe e igualmente mencionadas por los expertos invitados a colaborar en este proceso, son la devaluación de 1985 que debilitó el peso frente al dólar y la devaluación del dólar respecto de otras divisas, lo que terminó por debilitar los términos de intercambio y hacer más oneroso el pago de la deuda; la congelación y la reducción de tarifas, originadas en un manejo populista del tema que, adicionalmente, impide  incrementarlas si el público percibe corrupción y  privilegios sindicales excesivos en el manejo del sector. "Los costos laborales, - afirma la Comisión - la innecesaria duplicidad de funciones entre empresas del sector, las costosísimas convenciones colectivas, que han elevado los niveles prestacionales por encima del 200% en algunos casos, la burocratización con intereses electorales, son algunas de las causas que también inciden en la constante crisis de las finanzas del sector". (informe Comisión, pág 20). Más adelante el informe cuantifica este crecimiento desmesurado: "Crítica es la situación administrativa de las electrificadoras filiales del ICEL y Corelca. Estas empresas enrolaron 2.800 personas, en el periodo 1985-1990, lo que representa el 25% de su planta de trabajadores. En las empresas del ICEL, los gastos de funcionamiento crecieron al 37.5 anual, más de 12 puntos por encima de la inflación. Puesto que el aumento en los gastos de funcionamiento absorbió sus ingresos en forma creciente, los resultados financieros se deterioraron constantemente. Esta situación se agudizó en 1990, cuando el crecimiento nominal de los servicios personales fue del 51% y el de los gastos generales 46%. En este año los gastos operativos superaron los ingresos." (págs 20,21 del informe de la Comisión sin negrillas en el original). Como consecuencia de lo anterior, "Los gastos de funcionamiento de las matrices ICEL y Corelca crecieron 40% y 26% respectivamente durante el periodo anotado. Los ingresos corrientes sólo cubrieron un 75% de los gastos en ICEL y un 86% en Corelca". (ibidem). La Comisión señala en estas cifras el defecto estructural consistente en un crecimiento desordenado de la parte orgánica de las empresas, que rebasa la capacidad generadora de utilidades, fuente y medida de todo crecimiento. Esto lo hace patente al advertir: "Es bueno mencionar que en un estudio publicado en 1983 por la Contraloría General de la República se concluía que los costos administrativos de las diferentes empresas en el periodo 1974 - 1983, cuando se comparaban con otras empresas del sector público crecían en forma razonable. Se advertía, en ese mismo estudio que no podía afirmarse lo mismo de algunas de las electrificadoras como el ICEL y Corelca, cuyo crecimiento laboral, era superior en términos reales, a cualquier aumento de producción. (...)" (informe Comisión, pág 21). La preferencia por megaproyectos es una característica constante de la debilidad estructural, en el sentir de la Comisión. Estos grandes proyectos, que generan contratos igualmente cuantiosos, tienen por resultado la concentración de beneficios, la dispersión de responsabilidades y la distribución de costos entre toda la comunidad. Este énfasis en los megaproyectos trasluce una preferencia por la construcción de nuevas hidroeléctricas, en contraste con la baja prioridad dada al mantenimiento de lo construído. Menciona el informe el estudio que hiciera la Procuraduría General sobre el Guavio, en el cual se tratan aspectos técnicos y administrativos, pero se abstiene de identificar las conductas personales negligentes. La Comisión, refiriéndose al papel que jugó el atraso de tales obras en la crisis actual afirma: "Es obvio que de haber estado en operación a finales de 1991 los proyectos de Guavio y Río Grande II el racionamiento no se hubiera presentado. Sin embargo desde 1987 se sabía que el proyecto del Guavio no entraría con anterioridad al segundo semestre de 1992". (informe Comisión, pág 25). El texto citado muestra la posición del informe en comento sobre el tema de la dimensión del sector eléctrico; ésta  debe ser variable, de acuerdo con el volumen de la demanda, lo que exige un alto grado de previsión y planeación. A esta conclusión llega el informe cuando dice: "El sector más que sobre o subdimensionado está subadministrado. El concepto de dimensionamiento es dinámico. Si en 1987 eran claros los excesos de capacidad de generación y de potencia, éstos se iban agotando por el normal crecimiento de la demanda. En dicho año, al reprogramar la entrada del Guavio para 1992, se advertía que 1993 podía ser crítico; para 1992 no se preveía una situación difícil, pues estaría operando Río Grande II. Lo inexplicable, es que en 1990 ya se tenía certeza del atraso de Río Grande II y las medidas de emergencia se limitaron a acelerar la interconexión con Venezuela que sólo entraría a finales de 1992." (págs 26, 27 informe Comisión). 14.-Informe del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL El Director General del ICEL, Dr Francisco Estupiñán Heredia, contestó oportunamente el cuestionario formulado por esta Corte. Los principales aspectos de su respuesta (folios 267 a 274 del expediente) son los siguientes: Recuerda que el sistema tiene una capacidad instalada de 8.774 MW que corresponden a una potencia en firme de 38.000 Gw/h. Esta capacidad del sistema sirve para atender la demanda potencial ordinaria: 6.400 MW de potencia y 36.000 Gw/h de energía. Sin embargo la disponibilidad energética se vió reducida drásticamente por los menores aportes del componente hidráulico y por la falta de disponibilidad del térmico. Al respecto dice el informe: "No obstante, la disponibilidad energética con que contaba el sistema se vió drásticamente disminuída por efecto de los menores aportes hidrológicos y la indisponibilidad de unidades térmicas, lo que originó el racionamiento actual".( Informe ICEL, pág 2, sin subrayas en el original) Los embalses, con una capacidad teórica de 11.800 Gw/h, la que se reduce a una capacidad probada de 9.000 Gw/h, se encontraban notoriamente mermados al comenzar el invierno de 1991, alcanzando únicamente un nivel del 54% a finales de esa estación (noviembre 1991). Esto significó que los embalses llegaron al momento de vulnerabilidad, (1 de diciembre de 1991), con solo 6.334 Gw/h embalsados. Para el Director del ICEL, la crisis financiera del sector es el "trasfondo" de la actual coyuntura. Nótese que este mismo concepto de los problemas financieros como horizonte del actual racionamiento, se encuentra en el escrito de Guillermo Perry Rubio quien califica a la crisis financiera como el "telón de fondo". El informe del ICEL menciona los factores determinantes de los desarreglos financieros: a. Las tarifas por debajo de costo; b. La devaluación masiva (51%) en 1985 que modificó el servicio de la deuda al hacerla mucho más onerosa; c. La iliquidez crónica del sistema que tuvo un doble efecto negativo: bloqueó las fuentes de financiamiento, e inhibió a las empresas para realizar nuevas inversiones. d. El excesivo nivel de endeudamiento, que absorbe todos los ingresos para el pago de la deuda y obliga a la contratación de nuevos empréstitos; e. El recorte de inversiones estatales; f. La onerosidad de las refinanciaciones de créditos de la FEN g. Las altas tarifas de nacionalización de maquinaria y repuestos. El tema de Guavio y Río Grande II es importante en la respuesta del ICEL; empieza por explicar que Guavio generará 5.200 Gw/h al año y Río Grande II 1.400. Dado el racionamiento actual, que hasta mayo 10 era de 1.235 Gw/h, "La operación de una sola de las unidades del Guavio hubiera evitado el racionamiento" (pág 5 respuesta del ICEL). Sobre el costo de racionamiento el Dr. Estupiñán Heredia da la siguiente versión: "Los 'costos de racionamiento' utilizados en la operación del sistema, no corresponden realmente al concepto como tal. Al fijar el 'costo de racionamiento' en $28Kw/h, a mediados de 1991, se estaba hablando de un costo de operación de corto plazo pero no del costo de racionamiento real. La variable costo de racionamiento, viene siendo utilizada en los modelos de expansión del sistema. Es decir, se definen y determinan los proyectos requeridos para abastecer la demanda de energía futura, tomando en cuenta el costo que implicaría un racionamiento en los diferentes sectores de actividad económica. No obstante, la operación de corto plazo del sistema no está considerando el costo real de racionar. Simplemente evalúa y minimiza el costo de operación para el sistema: Compara opciones alternativas de generar con agua o con combustibles, de acuerdo al costo de oportunidad de estos dos recursos." ( pág. 6 respuesta del ICEL). En el informe del ICEL se ofrece una versión nueva del caso fortuito o fuerza mayor que pudo haber actuado en esta situación excepcional. Se trataría de la coincidencia de todos los factores de crisis. En un sentido parecido, se pronunció la Comisión Evaluadora de la Situación Eléctrica, sólo que en su informe no considera como caso fortuito o fuerza mayor a ese conjunto de eventos, sino a la causa genérica de la crisis. El señor gerente de ICEL afirmó: "El aspecto fortuito de la crisis actual, se relaciona con la confluencia de todos los factores ya expuestos de manera simultánea. La suma de los aspectos meteorológicos, los atentados guerrilleros, los problemas laborales, la situación financiera y la falta de validación del modelo empleado, se aunaron para desencadenar la crisis". (respuesta ICEL pág 7, sin negrillas en el original). El modelo de funcionamiento del sistema le merece críticas de fondo: a. Por primera vez actuó bajo condiciones críticas y falló; b. Las decisiones se tomaban en comités integrados por las empresas clientes del sistema. Esto sin duda le restaba objetividad a las decisiones. c. Los gastos de mantenimiento fueron recortados con motivo de la crisis financiera prevaleciente en el sector; d. El atraso en la obra del Guavio no permitió contar con excedentes de energía. En cuanto al congelamiento de los proyectos que hubieran podido ayudar en esta crisis, afirma el informe: "De haberse conservado el plan de expansión original, desestimando el comportamiento recesivo de la demanda en los últimos años, se habría evitado el racionamiento. Debe tenerse en cuenta, que de haberse dado la inversión inicialmente prevista, el sector eléctrico hubiera continuado absorbiendo la mayor parte de la inversión pública, en detrimento de otros sectores de la economía. Situación ampliamente cuestionada a nivel nacional, pero que evitó durante la década de los 80's el racionamiento". (Informe ICEL, pág 8). Finalmente, en lo que hace a la previsibilidad de la crisis y a su prolongación, encuentra el Director del ICEL que era un evento previsible, pero que la época en que ocurriría no lo era: "Todas las consideraciones y situaciones expuestas anteriormente, hacían prever la crisis del sector. Lo que no podía estimarse era el cuándo o el cómo sucedería".(respuesta ICEL. pág.8 sin negrillas en el original). 15.-Respuesta del Doctor Eugenio Carvajal, Director General de la  Corporación Autónoma Regional del Cauca En escrito de mayo 27 de 1992 (folios 413 a 420 del expediente), el Director General de CVC contestó a esta Corporación así: En lo relativo a la capacidad instalada, recuerda que el país al principio de 1992, tenía suficiente capacidad para atender la demanda en un momento dado (potencia) pero no la tenía para mantenerla continuamente (energía). Sobre los embalses afirma simplemente que estaban en un 52.8% de su capacidad, y aporta en el anexo de su escrito un cuadro ilustrativo de su composición. En cuanto a las termoeléctricas afirma escuetamente que no pudieron generar por tres motivos: a) aplazamiento de reparaciones mayores, b) razones puramente técnicas, c) agitación laboral. La crisis financiera en su concepto es un hecho crónico que viene desde hace 10 años sin solución real, y que como se ha dicho reiteradamente en informes y conceptos aquí allegados, ha conducido, a aplazamientos de los planes de mantenimiento y expansión. En lo tocante a El Guavio y Río Grande II asevera que con su entrada en operación se hubiera evitado el racionamiento, siendo de las dos centrales la más efectiva para esos fines, la del Guavio. En cuanto al factor de perturbación que constituye un costo de racionamiento inadecuado, afirma: "El costo de racionamiento se obtiene a partir de los costos unitarios a precios de Diciembre de 1991 para los distintos sectores demandantes de la energía, esto es: sector residencial, comercial, servicios y el sector industrial. Este costo que a Diciembre de 1991 tenía un valor de 28 pesos por Kw/h en lugar de aproximadamente 100 pesos Kw/h, implicaba que en caso de producirse un racionamiento se efectuaría fundamentalmente para el sector residencial y trajo como consecuencia que el modelo no explotase más ampliamente la generación térmica y desembalses en mayor proporción los embalses." (pág 3 respuesta de CVC). Entre las causas profundas de la crisis financiera, menciona las siguientes: a. La falta de concordancia entre los ingresos y los egresos del sector; b. El crecimiento de la cobertura del servicio de energía eléctrica, que pasó de un 40% en 1970 a un 80% en 1990; c. La doble devaluación de la deuda del sector y la congelación de tarifas; d. La necesidad de créditos adicionales, siempre más onerosos. Considera que el caso fortuito o fuerza mayor presente en esta situación de emergencia fue sin duda alguna el comportamiento hidrológico anormal. Estima igualmente que la congelación de proyectos no hubiera tenido incidencia negativa si no se hubieran retrasado las obras de Guavio y Río Grande II, las que en su criterio, eran la condición necesaria para evitar el racionamiento. A su juicio el presente racionamiento puede prolongarse durante el segundo semestre, cobijando un porcentaje de la demanda que oscila entre el 10 y el 15%. Encuentra que los factores climáticos sí fueron decisivos, dado que el comportamiento hídrico ha sido el más severo en cuarenta años a pesar de que el fenómeno de El Niño no tiene efectos concluyentes ni mayor posibilidad de ser pronosticado. 16.- Respuesta de las Empresas Públicas de Medellín. El Doctor Tomás Elejalde Jaramillo, Gerente General encargado de las empresas públicas de Medellín (EPM), envió el 9 de junio de 1992 su respuesta (folios 423-436 del expediente) al cuestionario que le formulara esta Corporación. Como los demás informes, distingue entre potencia y energía; considera que para 1992 la demanda de energía, que él estima en 37.072 Gw/h pudo atenderse si se hubieran dado los siguientes supuestos: a. Disponibilidad de las plantas térmicas; b. Ausencia de factores externos como los atentados guerrilleros y sabotaje sindical. Los embalses, en su concepto, estaban al iniciarse el verano, en un 53.8% de su capacidad. En este aspecto cabe   anotar que otros informes hablan del 54% y el de la CVC de un 52.8%. Estos embalses, al inicio del verano, deberían tener reservas mínimas para: a. satisfacer la demanda todo el verano; b. en condiciones hidrológicas críticas y con disponibilidad térmica. Este último aspecto es tratado por el informe a pesar de no tener las EPM térmicas bajo su control. Afirma que la inoperancia de las térmicas se debió a los siguientes factores: a: insuficiencia en el suministro de combustible, fundamentalmente carbón y gas; b. problemas laborales; c.  deficiente programa de mantenimiento. Sobre el costo de racionamiento expresa lo siguiente: "El costo de racionamiento es el valor asignado a la energía no suministrada a los consumidores y es utilizado como información de entrada al modelo de planeamiento de la operación, para que se realice una utilización prudente de los embalses y se disminuya así el riesgo de racionar el servicio. Hasta diciembre de 1991, el costo de racionamiento era calculado con base en la tarifa residencial promedia de todas las electrificadoras del sistema interconectado nacional". (Informe EPM pág 7) Sobre la existencia de hechos imprevisibles, reconoce tres categorías: la baja hidrología, los atentados guerrilleros y el incremento en la demanda. Su explicación sobre los dos primeros tipos de fuerza mayor sigue las líneas de lo expresado en otras respuestas. El incremento en la demanda, en cambio, es un concepto original que el expresa así: "Otra causa imprevisible de la actual crisis, es el incremento en la demanda de energía del sistema nacional para el periodo comprendido entre mayo de 1991 y febrero de 1992 en 407 Gw/h respecto a la demanda esperada para el mismo periodo. Este incremento representa 0.2 veces el racionamiento presentado en el periodo marzo-mayo de 1992. En cuanto al mercado de las Empresas Públicas de Medellín su demanda fue ligeramente inferior a la esperada para el periodo mencionado". (pág 10 respuesta de las EPM). Al ser interrogado sobre la inevitabilidad y la eventual prolongación de la crisis, respondió: "La actual crisis eléctrica es el resultado de múltiples causas, unas de tipo estructural o de largo plazo y otras coyunturales o de corto plazo. Las primeras, derivadas de la crisis financiera e institucional de más de una década del Sector, se traducen en los retrasos en la entrada en operación de los proyectos de generación Guavio y Riogrande II, en las limitaciones de inversión que, buscando un alivio financiero para el Sector, han impedido llevar a cabo los programas de mantenimiento, de recuperación de unidades, garantizar un suministro confiable y oportuno de combustibles y pagar las cuentas de energía. Entre las segundas se destacan la disminución de los aportes hidrológicos a los embalses, debido al escaso régimen de lluvias de los últimos 18 meses; los problemas laborales, especialmente en aquellos sistemas que operan plantas térmicas; y la proliferación de atentados terroristas contra el sistema de transmisión durante el ultimo año, que impidió al sistema aprovecharse de la complementariedad hidrológica que existe entre las diferentes regiones del país. Las causas coyunturales tienen un gran peso dentro de la crisis actual y debido a su naturaleza son difíciles de predecir, esto es, no se puede planear la operación del sistema eléctrico nacional para situaciones en las cuales confluyen factores que no son frecuentes, como por ejemplo que se haya presentado la sequía más fuerte de los últimos 37 años. Para el planeamiento se preven situaciones de riesgo pero no condiciones extremas. Por ello, es difícil tomar medidas de alivio con el fin de solucionar o atenuar las causas antes descritas de donde se concluye que el actual racionamiento era inevitable". (pág 11,12 respuesta de las EPM, sin negrillas en el original). En lo que atañe a la duración futura del racionamiento, el autor de este informe considera que podría prolongarse hasta mediados del próximo año. Finalmente hay que destacar en este informe la respuesta atinente al impacto sobre la economía y la sociedad". "Aunque ya el costo social y político y el deterioro de la imagen del gobierno han sido significativos, en caso de que las cuotas de racionamiento fueran superiores a las actuales, se haría necesario afectar por cortes de energía obligatorios a la gran industria, lo cual pondría en peligro a la economía del país y la estabilidad política del mismo, con sus consecuencias sociales". (pág 14 respuesta de las EPM sin negrillas en el original) 17.- Concepto del Doctor Alberto Brugman Miramón para la Comisión Nacional de Energía El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Doctor Luis Fernando Uribe Restrepo, envió a la Corte Constitucional el estudio que rindió el experto, Alberto Brugman Miramón a la Comisión Nacional de Energía (folios 400 a 412 del expediente). El Doctor Brugman comienza su estudio recordando la existencia de precedentes de la actual crisis. En efecto, se presentaron racionamientos severos en los años de 1976- 1977 y en los años de 1980-1981. El racionamiento 1976-1977, como el actual, tuvo su origen en una fuerte sequía que afectó al occidente colombiano, en el atraso en la construcción de Chivor I y en la demora en llenar el embalse de El Peñol, esto último por motivos de índole social. A los anteriores factores se añadió una emergencia técnica de la CHEC consistente en la reducción de su capacidad de generación eléctrica en un 85%. Como se puede apreciar, las similaridades con la situación actual son grandes. El racionamiento 1980-1981 tuvo su origen en un incendio de la Central de San Francisco, al que le siguió el retraso en la construcción de Chivor II y de San Carlos I, y el descenso en las reservas hidráulicas de regulación multianual. El Doctor Brugman hace también una exposición del desarrollo histórico del sistema actual. Explica cómo a junio de 1981 se planeó una expansión del parque generador de electricidad consistente en la construcción de tres térmicas adicionales, de seis hidroeléctricas nuevas entre ellas Riogrande II, todo ello con fundamento en un estimativo del crecimiento de la demanda igual a un 9.0%. Este plan sufrió revisiones sucesivas, como la de mayo de 1983, que incluyó dentro del sistema a las centrales de Urrá I y II, Playas, Betania y El Guavio. Todo esto al tiempo que la demanda se disminuía a un 7.9% en su crecimiento anual. En noviembre de 1984 se produjo una nueva revisión ante el hecho de un crecimiento aún más reducido (6.5%) El experto señala que en el año de 1987 se pusieron en funcionamiento 2.050 MW que equivalían en ese momento al 24% de la capacidad instalada del sistema (8.688 MW), y al 38% de la demanda pico para ese año (5.443 MW). Todo lo anterior llevó a un exceso de la oferta frente a la demanda, lo que hizo pensar en que solo se necesitaría un nuevo proyecto adicional hasta 1996, teniendo en cuenta que Riogrande II, con 322 MW proyectados y El Guavio, con 1.000 MW proyectados, estaban en avanzado estado de terminación. Ya en lo relativo al sistema y su crisis, el Doctor Brugman Miramón analiza el mantenimiento del sistema, y afirma: "Un aspecto crucial para garantizar la operación del sistema de generación es el de mantenimiento de las plantas, especialmente las térmicas." (estudio Brugman pág 4). " Desde 1987 se han hecho esfuerzos por recuperar el nivel de mantenimiento y de disponibilidad de las centrales (v.g. el Programa de Recuperación de Unidades de CORELCA) pero ello no ha resultado satisfactorio debido a tres razones principales: i) Por problemas laborales (el caso más crítico se presentó en el mes de Octubre de 1987 en la Costa cuando por problemas laborales la disponibilidad promedio de capacidad en esta región se bajó al 30.2%; asimismo, por ejemplo, en diciembre de 1991 no fue posible realizar el mantenimiento programado de la unidad 2 de TermoBarranquilla por problemas laborales), ii) Por problemas de orden público (por motivos de atentados dinamiteros a las líneas de transmisión el sistema se ha visto limitado en la posibilidad para aumentar la generación térmica en la Costa y en el Nordeste con destino a los sistemas del interior, estas situaciones han originado inconvenientes desembalsamientos), y iii) Por problemas financieros (el desarrollo del programa de recuperación de unidades de CORELCA y la recuperación de las térmicas de la EEB se han visto afectados por problemas presupuestales en estas empresas)." (informe Brugman, pág 4 ). La operación del sistema en el año de 1991 fue deficiente como lo constata el experto al señalar que a comienzos del verano 1991 (diciembre 1º), existían 6.334 GWH almacenados en los embalses, que equivalían a un 54% del total de capacidad embalsada. El experto encuentra que "(...) Esta situación se compara desfavorablemente con los niveles de almacenamiento superiores a los 8.200 GWH que se tuvieron al comienzo de los tres veranos anteriores" (informe Brugman pág 4). Paralelamente, la generación térmica anual fue de 7.601 GWH, fluctuando entre 542 y 688 GWH/mes, entre enero y noviembre, incrementándose en el mes de diciembre hasta 804 GWH/mes (sin duda como respuesta a la crisis inminente). El estudio destaca el manejo que se le dió a los principales embalses de regulación multianual: "Los embalses de El Peñol y Agregado de Bogotá de regulación multianual, se operaron reduciendo progresivamente el almacenamiento en el primero del 94% de su capacidad hasta el 41% y manteniendo el almacenamiento en el segundo en un 43%, para comenzar el verano".( informe Brugman pág 5). El experto identifica estas últimas reducciones como  decisivas en la gestación del racionamiento: "Un ejercicio 'ex post' de la operación ideal de los embalses de El Peñol y del Agregado de Bogotá, sugiere que con dicha generación térmica adicional y mediante el aprovechamiento parcial de los vertimientos, que se habrían podido colocar en la curva de carga con el fin de reducir desembalsamientos, el nivel de almacenamiento máximo potencial que se hubiera podido tener a comienzos del presente verano habría podido incrementar de los 6334 GWH a 8175 GWH, o sea 1841 GWH superior, (...). En el caso de haber contado con estas reservas adicionales muy posiblemente se habrían podido sortear la mayor parte de los niveles de racionamiento en la demanda de energía del 5% en Marzo, 25% en Abril y 20% en Mayo (equivalentes a unos 1500 GWH que en definitiva podrían verse incrementados hasta los 2000 GWH en Junio); sin embargo, en un sistema eminentemente hidroeléctrico como el nuestro, la consideración de la incertidumbre hidrológica no permite llegar económicamente, en términos de valor esperado para su operación real, a las condiciones ideales de operación 'ex post', al menos en su dimensión total. Para analizar que tan factible habría sido la obtención de condiciones menos severas de racionamiento resulta preciso examinar el proceso de planeamiento y de gestión de la operación, los posibles ajustes que habrían podido introducirse en ellos en el pasado y el efecto que éstos habrían tenido en la operación hidrotérmica,(...) ". (informe Brugman, pág 6 sin negrillas en el original). El Doctor Brugman maneja un modelo "ex post" donde se juega con los factores "costo de racionamiento" y "mayor disponibilidad térmica". Entre las diferentes opciones que presenta se destaca aquella que hubiera sido la mejor situación ante la emergencia energética en 1991: un factor de racionamiento alto aunado a una mayor disponibilidad térmica. El resultado es el siguiente: " 4) Finalmente se consideró un cuarto caso, con el efecto combinado de una mayor disponibilidad térmica y un costo de racionamiento alto. Tal situación hubiera conducido a niveles más bajos del racionamiento, del orden máximo del 8.6% de la demanda mensual y de 450 GWH en total. Este cuarto caso muestra que la excesiva reducción de los caudales que se presentó durante el último invierno (Mayo/91 a Abril/92) habría conducido inevitablemente a racionamientos, auncuando mucho menos severos." (informe Brugman pág 8). "Los racionamientos inevitables - prosigue el experto - se habrían explicado por las condiciones inherentes a la confiabilidad del 95 % para el suministro de energía en la cual se ha basado la expansión de nuestro sistema (parámetro que actualmente se ha reducido al 91 %) y al hecho de que los significativos menores caudales históricos recientes (que tienen baja probabilidad de ocurrencia) se hayan presentado en una época en la cual la oferta nacional de la generación garantizable de energía eléctrica (con el 95% de confiabilidad) se acercaba a la demanda que venía creciendo a una tasa promedio del 4.5% anual. Para efecto de comparar con los resultados de los análisis 'ex post' realizados por ISA se efectuó una simulación con un nivel intermedio en los parámetros de costo de racionamiento (curva baja de la figura) cuyos resultados muestran que, en el Caso 2, el mayor nivel de almacenamiento se hubiera reducido de los 890 GWH a los 490 GWH. Asimismo, si se realiza dicho análisis considerando una mayor disponibilidad térmica 'esperada' para el verano con relación a la que efectivamente se presentó (como consideran los análisis de ISA y como efectivamente sucedió) los mayores niveles de almacenamiento hubiesen sido de 620 GWH (para la curva alta de costo de racionamiento) y 250 GWH (para la curva baja). Este último valor resulta mayor a los 100 GWH estimados por ISA con dicho parámetro y ello podría tener relación con el hecho de que la simulación desagregada del sistema podría no estar representando adecuadamente los eventos de hidrología extrema y de racionamiento. Estos resultados muestran también la importancia de una estimación correcta de la disponibilidad térmica futura y su incidencia en el problema de racionamiento actual. A este respecto, los resultados de la simulaciones realizadas permitirían 'desglosar', a título ilustrativo y en forma muy aproximada, las causas de un racionamiento de 2425 GWH en la forma siguiente. RACIONAMIENTO SEGUN CAUSAS Racionamiento Total .............  2425 GWH ORIGINADO POR: a. Por disponibilidad térmica.....   850 GWH b. Por sobreestimación térmica....   235 GWH c. Por costo racionamiento........   890 GWH d. Inevitable por hidrología......   450 GWH (...)" (informe Brugman pág 9 sin negrillas en el original). Lo anterior significa que el racionamiento es atribuíble en un 36.7% al manejo del costo de racionamiento, en un 35.05 a la indisponibilidad del parque térmico, en un 18.55% a un evento hidrológico sobreviniente y en 9.69% a la sobreestimación de la capacidad térmica restante. El estudio hace algunas anotaciones al sistema eléctrico en sí mismo considerado: "Las condiciones monopólicas del sector oficial eléctrico, sus graves problemas financieros, su complejidad técnica y sus complicados procesos decisorios, muy posiblemente han contribuído a que no exista una adecuada asignación de las responsabilidades y de los riesgos inherentes a la operación del sistema". (informe Brugman pág 10). "Hasta octubre de 1991 - advierte el doctor Brugman - la operación del sistema estuvo bajo la responsabilidad de la Junta Directiva de ISA, organismo que seguía las recomendaciones técnicas del Comité de Planeamiento (compuesto éste por los socios de ISA y que cuenta con el apoyo técnico del Grupo de Planeamiento de esta empresa). Bajo este esquema, las decisiones en ISA se tomaban sin su voto y por mayoría de sus socios, quienes actuaban simultáneamente como propietarios, clientes y competidores en una forma posiblemente poco transparente. Adicionalmente, en su Junta participan, y al mencionado Comité de Operación se invita, el Ministerio de Minas y Energía como el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, con lo cual se conformaba una compleja e inconveniente mezcla de las actividades regulatorias y empresariales para el sector eléctrico,al menos para el caso de las actividades operativas y comerciales". (informe Brugman pág 10 sin negrillas en el original). Esta situación bien podría explicar hoy en día algunas decisiones de importancia relativas a la operación que posiblemente no han sido las más acertadas, tales como: "a. La consideración de condiciones de baja confiabilidad para la operación global del sistema (i.e curvas críticas de operación de embalses para hidrologías con el 80% de probabilidad de excedencia a nivel estacional, límites permisibles de valor esperado de racionamientos del 2% de la demanda de energía y valoración optimista de la disponibilidad futura de la capacidad termoeléctrica, que han resultado de muy alto riesgo) se habrían derivado de los fuertes intereses de los socios de ISA para reducir sus compras estacionales de energía y potencia, las cuales se basan en criterios similares. b. La revaluación del 'costo de racionamiento' a niveles técnica y económicamente correctos (que de por sí conducen a mayores niveles de confiabilidad operativa) fue ampliamente debatida en el seno del Comité de Planeamiento durante muchos años sin llegar a ningún acuerdo. Ello muy seguramente se debió a que los intereses comerciales de las empresas compradoras se veían fuertemente afectados por el hecho de que les representaba mayores precios para la energía optimizable a la vez que les permitía un comportamiento oportunista para sustituir compras de energía estacional, de alto precio, por compras más baratas de energía optimizable de corto plazo. c. Durante 1990 y 1991, buena parte de la problemática del sector se centró en la distribución de los excedentes potenciales de generación entre las empresas, y en la derogatoria del Decreto 3298 de 1985 que ordenaba las compras obligatorias del 75% de los derechos de energía y potencia en las plantas de propiedad compartida (tema que también se considera relacionado con el asunto del racionamiento al existir acuerdos entre las empresas para su distribución). Este enfoque de las discusiones pudo haber 'distraído' la atención del sector del alto riesgo de racionamiento actual". (informe Brugman págs 10,11 sin negrillas en el original). El experto concluye que las causas principales del racionamiento fueron el mantenimiento defectuoso del parque térmico y la incorrecta operación de las centrales hidroeléctricas. "a. Si bien la iniciación en 1991 de la puesta de servicio de un nuevo proyecto ( como Guavio o Rio Grande) hubiera podido contribuír a aliviar la situación actual de racionamiento, las mayores causas del mismo se originan en problemas de mantenimiento del parque térmico y en la operación hidrotérmica." (informe Brugman pág 12 sin negrillas en el original). - El esquema de generación mediante hidroeléctricas es fundamentalmente vulnerable, pues se ha comprobado que es sensible a eventos extraordinarios, como lo pone de relieve el autor del estudio: "(...) la generación garantizable 'ex ante' con el 95% de confiabilidad excedía a la demanda de 1992 en un margen significativo. Sin embargo, la apreciable reducción de los caudales durante las últimas estaciones de invierno y verano, que representan un evento de muy baja probabilidad de ocurrencia, habría llevado inevitablemente a un racionamiento, aunque muy moderado. Este análisis demuestra una inconveniente vulnerabilidad del sistema hidrotérmico a eventos de sequía que hace conveniente replantear su expansión futura con mayores componentes de capacidad termoeléctrica." (informe Brugman pág 13, sin negrillas en el original). El experto precisa que es de gran importancia para entender la compleja crisis energética el estado de inoperatividad de las plantas térmicas, que él atribuye a problemas laborales y financieros. La gravedad del racionamiento depende en buena medida, según el estudio, a una sobreestimación de la capacidad térmica disponible y al bajo nivel del costo de racionamiento. El Doctor Brugman explica así el efecto de estas dos fallas: "Como factores que han incidido en forma importante en los altos niveles del racionamiento actual aparecen también: i) la sobreestimación de la capacidad térmica disponible en el futuro, y ii) el bajo nivel de costo de racionamiento, ambos utilizados como base del planeamiento operativo. Ello seguramente llevó a muy bajos niveles de confiabilidad en la operación hidrotérmica que no fueron detectados oportunamente en razón de los deficientes criterios con que paralelamente se verificaba la operación del sistema. Las curvas críticas de operación construídas con hidrologías del 80% de probabilidad de excedencia y el índice VERE del 2% han resultado inadecuados como guías para garantizar 'apriori' una seguridad en el suministro eléctrico". ( informe Brugman pág 13). 18.-Concepto del Doctor Eduardo Wiesner Durán sobre el carácter de servicio no transable que tiene la energía eléctrica. A solicitud del Magistrado Ponente, la Secretaria Privada del Ministro de Minas y Energía envió a esta Corte el concepto que elaboró el Doctor Eduardo Wiesner Durán sobre el carácter no transable de la energía eléctrica (ver folios 517 a 519  del expediente). El Doctor Wiesner precisa que el término "transable" predicado de bienes y servicios es sinónimo de "transportable". "La base del comercio internacional - advierte el doctor Wiesner - la constituye el intercambio de bienes y servicios entre distintos países. La llamada 'teoría de la ventaja comparativa', de David Ricardo (1817), sostenía que el intercambio de bienes se traduciría en ganancias económicas para los países que aprovecharan esa ventaja. La teoría clásica se concentró en el intercambio físico de bienes y prestó poca atención al intercambio de servicios. La razón para este tratamiento se debió a la dificultad de definir y medir servicios así como a las limitaciones para transportarlos. Sin embargo, los postulados básicos de la teoría mantienen vigencia también para el caso de estos últimos.  En general, el análisis tiende a concentrarse en los llamados bienes transables y más recientemente en los servicios transables. Es decir, en aquellos bienes y servicios que son 'transportables' y que, desde el punto de vista económico, es atractivo o rentable hacerlo". (concepto bienes no transables pág 1 sin negrillas en el original). Para el experto en economía consultado, la transferabilidad de bienes y servicios tiene los siguientes parámetros: "Ahora bien, respecto a su transferabilidad, la clasificación de los bienes y servicios se refiere a tres tipos de condiciones. La transferabilidad física; la segunda, la ventaja económica hacerla; la tercera, el plazo o horizonte de tiempo para lograrlo. Dentro de los bienes que no son transportables, sino a un costo enorme, están, por ejemplo, los de finca raíz. Dentro de los servicios que no son transportables estarían los de albañilería, de limpieza, y de jardinería. Y dentro de aquellos que, en el corto plazo, no son transportables, sin una red de transmisión, estaría la energía eléctrica". (concepto bienes no transables pág 2, con negrillas en el original). La caracterización de la energía eléctrica como servicio no transable, la hace el Doctor Wiesner Durán así: "Respecto a esta última puede decirse que la energía eléctrica es un servicio con características especiales. La principal, el hecho de no ser almacenable. Se consume en el momento en que se produce. A diferencia de los energéticos primarios, como el carbón o el petróleo, ella solo es transportable - o transable - si se cuenta con una red de transmisión. Es decir, si en un periodo dado la demanda pico por electricidad excede su oferta, inescapablemente habrá racionamiento. La demanda y la oferta se igualan en el corto plazo a través del racionamiento". ( concepto  bienes no transables pág 2 sin negrillas en el original). Este papel de complemento de la oferta que el experto le atribuye al racionamiento, operó de la siguiente manera en la actual crisis: "En el caso particular de Colombia, el exceso de demanda de energía eléctrica sobre la oferta disponible necesariamente creó una situación de emergencia dentro de la cual el racionamiento resultó inevitable en el corto plazo; dadas estas condiciones, la solución tenía que estar dirigida a aumentar la oferta en el corto plazo y/o a reducir el plazo en el cual la oferta es ampliable. Estos son, en síntesis los objetivos a que estaba dirigido el Decreto de emergencia No. 700 del 24 de abril de 1992 y que buscaba 'conjurar la crisis en el servicio público de energía e impedir la extensión de sus efectos'." (concepto bienes no transables págs 2,3). VII. CONCLUSIONES La crisis se precipita por un evento hidrológico extremo: el peor verano en treinta y cuatro años. Este imponderable llega en un momento de vulnerabilidad coyuntural y estructural del sector. En lo inmediato, el factor amplificante de la hidrología es la inoperatividad del parque termoeléctrico, fruto de hechos de terceros como lo fueron el sabotaje y el terrorismo ejercido por la guerrilla. Pero el desarreglo del componente térmico del sector eléctrico se debió principalmente a una operación improvidente del sistema, que al utilizar un bajo costo de racionamiento favorecía el uso de la fuerza hidroeléctrica en lugar de la energía térmica. A la fuerza mayor constituída por los actos dolosos de terceros, y a la equivocada operación, se sumaron defectos incubados en el pasado, provenientes de una situación crónica de insolvencia que obligó a las empresas del sistema eléctrico nacional a destinar sus respectivos presupuestos al pago de la deuda externa, en lugar de utilizarlos para la reparación, acrecentamiento y provisión de las térmicas. Como se mencionará adelante, éstas son algunas de las ramificaciones de la llamada crisis financiera del sector, que sigue gravitando sobre el mismo. La estructura es débil porque depende en un 78% de la generación hidráulica, más propensa a imponderables y a fuerzas externas como las variaciones climáticas. Esta tendencia hacia lo hidráulico le ha traído al sector fragilidades adicionales: megaproyectos susceptibles de sobrecostos y atrasos y una preferencia por invertir en construcción antes que en mantenimiento: el sector eléctrico como fuente de obras y contratos. También es vulnerable la estructura por la peculiar conformación del sistema interconectado y la manera en que se toman las decisiones en su seno. Se trata de una cadena de empresas independientes o agrupadas bajo unas "sub-holdings" (Corelca e ICEL), que confluye en una filial común: Interconexión Eléctrica S.A., ISA. Esta empresa sirve a sus accionistas como coordinadora del mercado nacional de energía y como administradora de las redes que conectan los subsistemas regionales y locales. Debe enfatizarse el hecho de que ISA no tiene la dirección del sistema, que por lo tanto carece de mando. En sus Comités de Operación  y Planeamiento y en su Junta Directiva se enfrentan y ajustan los intereses de las empresas socias, que a la vez son clientes y competidoras de ISA y que ahora deben compartir ese poder decisorio con los representantes del Ministro de Hacienda y del Ministro de Minas y Energía, reguladores en teoría de todo el sector. Por esto los expertos han encontrado falta de objetividad y de transparencia en tales decisiones. Allí, el interés comercial de las empresas ha prevalecido sobre el interés general de la nación y el interés difuso de los consumidores. Su expresión más tangible ha sido el bajo costo de racionamiento, que constituyó un incentivo para usar energía hidráulica barata, descartando el uso de la energía térmica más costosa y, de paso, significó soslayar  la posibilidad de un racionamiento severo y agudo. La lógica perversa de este interés comercial mal entendido llevó a considerar el costo de racionamiento como un índice de cuánto costaba una determinada opción productiva a las empresas, olvidando que siempre se trataba de un estimativo del riesgo que se estaba dispuesto a correr. Hasta el momento (noviembre de 1991) en que el Presidente tuvo la facultad de nombrar al Gerente General de ISA, no existió quién defendiera el interés general inherente a la prestación ininterrumpida de un servicio público no transable (no renunciable ni transportable) en el corto plazo como lo es la energía eléctrica, la cual tampoco se puede almacenar, lo que obliga a consumirla al momento de ser producida. Estas características tan especiales hacen que se deba producir tanta energía eléctrica como lo exija la demanda, so pena de tener que aceptar e implantar racionamientos, que en último término son la diferencia entre la demanda efectiva de energía y una oferta disminuida. En este mercado no hay sucedáneos. El sistema eléctrico, lo reconocen los expertos y las entidades encuestadas, está aquejado por dos tendencias que actúan a manera de lastre: el primero es un crecimiento excesivo de su apalancamiento financiero, de su burocracia y de los proyectos que emprende, todo lo cual evidencia una tendencia a la saturación y al crecimiento inercial. En el otro extremo se encuentra una tendencia a minimizar aspectos esenciales como son el de una administración eficiente, el de una vigilancia estatal apropiada y el de estándares de operación y comportamiento más amplios que los propósitos comerciales de cada una de las empresas. Claro está que en este momento la carencia más dramática es la de producción del recurso para el cual fue establecido el sistema. En el horizonte de la crisis, y a la manera de trasfondo de la misma pero con ramificaciones aflorando en todos los aspectos negativos que se han reseñado, está la situación de falencia financiera en la que se encuentra el sistema eléctrico desde hace más de diez años. El efecto negativo de la improvidencia en el apalancamiento del sector, que hoy se descarga en los usuarios, es fundamental para entender la actual crisis de producción y oferta de energía, sin que pueda llegar a decirse que se trata de un mismo fenómeno. La crisis financiera ha estado siempre allí, y su influencia en el estado de emergencia que hoy se enfrenta es decisiva, pero no debe confundirse la esfera de un largo periodo de gestación con un fenómeno que se expresa abruptamente como el racionamiento actual. La crisis financiera influye en esta coyuntura actual al drenar los recursos obtenidos en la operación, de por sí deficitaria, y canalizarlos hacia el pago de la deuda; influye también al imbuir al sector de un mal entendido espíritu de ahorro, que se expresó en el retraso de construcciones, en la reducción de lo destinado a inversión, en el recorte de gastos de funcionamiento, en la adquisición de menos combustible para las térmicas y en la adopción de un costo de racionamiento bajo. La crisis financiera del sector eléctrico es el antecedente obligado de la coyuntura actual. Se puede afirmar de manera genérica que la emergencia económica eléctrica es el producto de una conjunción de los factores mencionados, pero sería preciso añadir que el núcleo y detonante de la crisis fue el evento hidrológico extremo (sequía extraordinaria), sin el cual no se hubiera presentado; habría que agregar que este caso fortuito se amplificó con la situación calamitosa del parque termoeléctrico, para surtir así los severos y agudos efectos sobre la oferta agregada, lo que hace de tal situación un componente esencial de la emergencia. Habría que decir también que la acción deletérea de la sequía y la postración en que se encontraba el parque térmico tuvieron su causa eficiente en una equivocada operación del modelo ISA, en la que se subestimó la posibilidad de ocurrencia de eventos extremos, relegándolos a una posibilidad del 5% y donde las señales de emergencia sólo estaban calibradas para indicar la necesidad de actuar en el umbral de la emergencia misma, en la cota crítica de embalse y no antes, como debiera hacerlo cualquier señal de alarma. Esta operación, se reitera, se desenvolvía alrededor de un costo de racionamiento demasiado bajo, que subestimaba la posibilidad de un racionamiento profundo y masivo como el actual. El bajo costo de racionamiento encarna la miopía y el mal manejo del sector. Traduce un desprecio evidente por todo lo que implica para la sociedad el hecho de verse sometida a la privación de un bien sin el cual los grandes conglomerados urbanos no tienen posibilidad de funcionar. Los operadores del sistema prefirieron verlo como un simple indicador de los costos en que podían incurrir. Como se anotó, este manejo constituyó el antecedente inmediato y obligado del hecho emergente, al posibilitar todo el impacto de la sequía y al impedir una intervención suficiente del parque térmico que hubiera minimizado el estado de aguda y grave escasez. No lo hubiera minimizado la entrada en operación de El Guavio y Riogrande II como se ha alegado, por la razón simple de no estar programados para su conexión sino hasta finales de 1992 en el caso de El Guavio y mediados de 1993 en el caso de Riogrande II. Estas obras monumentales estaban fuera de los límites del fenómeno que produjo la emergencia, si cabe así decirlo. En cambio si tuvieron parte los hechos dolosos de terceros, tales como el sabotaje y los paros promovidos a finales de 1991 y los ataques guerrilleros contra las redes de conducción. Sin embargo, es preciso destacar que estos factores agravantes del complejo sequía-parálisis termoeléctrica, que bien puede llamarse la matriz de la emergencia (así como lo financiero sería la raíz de la misma), no jugaron un papel sobresaliente en la gestación de esta situación de escasez. Son meros hechos coadyuvantes. Es también antecedente inmediato y obligado del racionamiento lo que podría llamarse la vulnerabilidad del sistema eléctrico nacional como un todo, vulnerabilidad que se expresa en su inarticulación, en la ausencia de un propósito por encima del mero beneficio de los componentes y en la laxitud con la que se dejó crecer su planta de personal. Es este un sistema débil, librado a su suerte por los organismos encargados de vigilarlo (salvo en lo financiero), que carece de un procedimiento unificador en cuanto a decisiones, las que se toman a manera de transacciones entre las empresas con el efecto de diluir la responsabilidad (informes de la Contraloría General de la República y del experto Brugman Bahamón). Esta vulnerabilidad estructural, conjuntamente con la errónea operación del sistema durante 1991, permitió que la sequía y el deterioro de las centrales térmicas surtieran sus efectos nocivos al máximo. En consecuencia, ambos serán tenidos como los antecedentes inmediatos y esenciales, pese al carácter coyuntural del segundo efecto y estructural del primero. La crisis financiera, con todo aquello que tiene de excesivo (endeudamiento) y de restrictivo (limitaciones presupuestales) será también antecedente esencial de la crisis actual, pero con la diferencia de serlo mediatamente, en reconocimiento a su carácter crónico. Una palabra final sobre la coyuntura que aquí se juzga. Como toda crisis, significa poner en tela de juicio los fundamentos. En el caso presente no sólo hay que entender lo inmediato, sino que para hacerlo es preciso remontarse a las disfunciones administrativas, estructurales y financieras. Tratándose de un proceso de agravamiento, la emergencia energética actual entró en una fase paroxísmica donde todas las carencias se acentuaron en los primeros días del mes de marzo de 1992, al no poderse evitar el paso de un racionamiento moderado y voluntario a uno agudo, grave y obligatorio. En la rapidez de ese tránsito radica el carácter agudo de la escasez, y en las dificultades enormes para conjurar la situación, está la gravedad de la misma. Hasta ahora se ha hablado indistintamente de escasez y racionamiento. Este último es la corporificación de aquella y ambos significan privación de algo que es esencial. Por estar el racionamiento en el ápice de la crisis que venía creciendo desde lo profundo del invierno de 1991 (julio-noviembre); por ser su manifestación cuantificable que golpeó de modo tangible a una población inadvertida como lo explica FEDESARROLLO, por todo eso, es tenido aquí el racionamiento y la grave y aguda escasez que lo antecedió, como el hecho sobreviniente y apto para afectar la economía en su conjunto, introduciendo incluso, cambios temporales en el funcionamiento cotidiano. Queda probado en el expediente su efecto en el índice de crecimiento de la economía en 1992, que se reducirá en la mitad, y se vaticina una cadena de desestímulos a las actividades dependientes de la industria, el comercio y el consumo. No se puede entender esta situación como una grave calamidad pública, pero sí como una emergencia que alcanzó ya un nivel de ruptura donde los recursos normales de la sociedad no bastaron para defenderla. VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE COMPETENCIA 1. De conformidad con los artículos 4º, 214, 215, 228 y 241-7 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el estado de emergencia corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. A este respecto la Corporación reitera su pronunciamiento sobre la materia contenido en su fallo del 7 de mayo de 1992. EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 2. El Decreto 680 de 1992 cumple con las exigencias formales exigidas por el artículo 215 de la Constitución. En efecto, en el texto del decreto se consignan las razones que dieron lugar a la declaratoria; el Decreto lleva la firma del Presidente y de todos sus Ministros; el periodo para el cual se declaró - desde el 23 de abril de 1992 hasta las veinticuatro horas del 27 de abril del mismo año - se encuentra dentro del límite máximo de ejercicio de las facultades derivadas del estado de emergencia; los periodos de emergencia previstos en los decretos 333 y 680,  ambos de 1992, sumados, no exceden de noventa días en el año calendario; finalmente, por estar reunido el Congreso para la fecha de la declaratoria del Estado de Emergencia, no era necesario efectuar su convocatoria en el texto del Decreto. EXAMEN DE FONDO 3. La Corte Constitucional procede a estudiar el presupuesto objetivo de la declaración de emergencia, advirtiendo que dicho análisis se realiza a partir del marco de referencia de la doctrina establecida en su sentencia del 7 de mayo de 1992, en la cual tuvo oportunidad de profundizar aspectos igualmente relevantes en el caso presente, referidos a la relación normalidad- anormalidad en la Constitución Política y al margen de apreciación y discrecionalidad en los estados de excepción y especialmente en los de emergencia. 4. Constituye hecho sobreviniente, distinto de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, la aguda y grave escasez y el consiguiente racionamiento de un bien público esencial, de carácter no transable, cuya  prolongación en el tiempo altera de manera significativa las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad y de la economía, pudiendo, de persistir, afectarlas hasta niveles críticos. Aguda y Grave Escasez y Racionamiento. 5. A partir del 2 de Marzo de 1992 se hizo patente que el Sistema Nacional Interconectado carecía de capacidad real y disponible para satisfacer integralmente la demanda de energía eléctrica del país. Lo anterior se manifestó en los cortes obligatorios de energía efectuados a partir del 2 de Marzo. El racionamiento hasta el día 7 de Junio había alcanzado la cifra de 1.849 GWH, equivalente a un promedio diario mensual del 18.9% de la demanda que, en consecuencia, ha quedado sin ser atendida. En el cuadro siguiente se indican las cifras del racionamiento practicado entre el 2 de Marzo y el 7 de Junio, así como el promedio diario mensual de la demanda que ellas representan. PERIODO ENERO 1-31 FEBRE 1-29 MARZO 2-31 ABRIL 1-30 MAYO 1-31 JUNIO 1-7 MARZ.2 A JUN 7 RACIONAMIENTO EN EL PERIODO (Gwh) 0 17 294 714 691 150 1849 PROMEDIO DIARIO (%) 0 0,6 9,8 23,8 22,3 21,4 18,9 FUENTE:  Ministerio de Minas y Energía 6. En el curso del mes de Abril, en el cual se declara la emergencia económica, se alcanza la cuota más alta de racionamiento, duplicándose respecto del promedio prevaleciente durante el mes anterior. La circunstancia anotada pone de presente la progresiva agudización del déficit en el suministro de energía, cuyo carácter crítico se revela adicionalmente al comprobarse la limitada capacidad real del sistema para enfrentar la demanda insatisfecha y la dependencia del país respecto del tipo de oferta energética objeto precisamente de falencia. Si bien la capacidad instalada del sistema eléctrico Colombiano es suficiente para atender la demanda de potencia - capacidad de producción en un momento dado, calculada en 8.356 MW - y puede, en condiciones normales, generar energía firme - utilización continua de la capacidad de producción de energía con una garantía de probabilidad del 95%, estimada en 38.000 GWH año -, ello no ha sido posible durante 1992 en razón del bajo nivel de los embalses nacionales y el alto grado de indisponibilidad del parque térmico existente. Dada la composición de la oferta energética (8.356 MW), la cual se descompone en 101 unidades hidroeléctricas que aportan 5.521 MW (78%) y 58 unidades termoeléctricas que aportan 1,835 MW (22%), es evidente que la producción de energía depende de la real  disponibilidad de las plantas, del agua almacenada en los embalses y del combustible disponible para generar. 7. En cuanto hace al recurso hídrico, cabe anotar que al iniciarse la estación de verano (del 1º de Diciembre de 1991 al 30 de Abril de 1992), el nivel agregado de los embalses se situaba en un 53.8% de su capacidad, equivalente a una energía almacenada del orden de los 6.200 GWH, lo que contrasta con los embalsamientos superiores a los 8.500 GWH que para la misma fecha se registraron en los años 89 y 90. La diferencia de energía almacenada respecto de los años anteriores - 2.300 GWH - es superior al racionamiento que se ha operado en todo este periodo (1.849 GWH a Junio 7), de donde puede inferirse la crítica situación de la fuente energética más importante del sistema al iniciarse la estación seca. En efecto, muy pronto, en el mes de enero del presente año, las reservas hidráulicas, de suyo menguadas, descendieron por debajo del nivel que de acuerdo con las regulaciones del sistema se considera crítico. La gráfica siguiente muestra la evolución de las reservas de agua almacenadas por el sistema y su abrupta caída por debajo de dicho nivel. 8. De otra parte, el componente térmico del sistema eléctrico colombiano, que representa el 22% de la oferta energética, durante los últimos meses del año pasado y a todo lo largo del presente año, no ha ajustado su disponibilidad a lo programado, y la consiguiente reducción de capacidad generadora es responsable de una parte del déficit de energía. Por diversas razones, durante el verano de 1992, precisamente cuando se hacía necesario suplir y apoyar al sistema hidroeléctrico, estaban fuera de servicio varias unidades termoeléctricas que habrían podido aportar 450 MW. En el informe del Doctor Alberto Brugman Miramón se  atribuye a la reducción de disponibilidad térmica, dentro de una cifra de racionamiento total de 2.425 GWH, el 35.05 % de participación (850 GWH). En el cuadro siguiente se ilustra la evolución de la disponibilidad térmica. Obsérvese cómo la disponibilidad real a partir del mes de noviembre de 1991 se separa de la programada, dando lugar a una reducción de oferta que traducida en términos de menor electricidad generada explica en buena parte el actual racionamiento. 9. La notoria disminución del recurso hídrico - por debajo de los niveles críticos- que almacenan los embalses, sumado a la reducida disponibilidad del parque térmico - que sólo opera en promedio el 62% -, se proyecta en una reducción de la oferta de energía eléctrica que produce el sistema, que oscila entre el 20 y el 25% y que, de acuerdo con los expertos consultados, puede  calificarse de aguda y severa. Máxime cuando el problema de los bajos embalses y menor disponibilidad térmica se presenta en el año 1992, "que se sabía iba a ser el más crítico del periodo 1986 a 1995 (en el sentido de que los márgenes de capacidad instalada y energía firme frente a las demandas de potencia y de energía firme serían los menores de dicho periodo)". (Perry, pág 28  de su presentación ante la comisión ad-hoc nombrada por el gobierno para indagar sobre las causas de los racionamientos y recomendar acciones a tomar (folios 571 a 609 del expediente) 10. La aguda y grave escasez sobrevino en razón de fallas vinculadas a la estructura, gestión y operación del sistema responsable de suministrar la energía eléctrica, así como en virtud de eventos incontrolables. La escasez de un bien o servicio público esencial, como es la energía eléctrica, reafirma esa connotación de aguda y grave cuando se descubre que el sistema social encargado de suministrarlo muestra vulnerabilidades operacionales y estructurales, de tal carácter y naturaleza que le restan confiabilidad social y lo hacen proclive a incurrir en fallas en la gestión del servicio, como se trasluce de los severos y prolongados racionamientos, imputables solo en una fracción a la naturaleza y el resto, atribuibles a quienes supervisan, gestionan y operan dicho sistema. En otras palabras, la escasez de un bien o servicio es aguda y grave también cuando la normalización de su suministro depende de la supresión de las vulnerabilidades y fallas operacionales y estructurales del sistema social responsable del mismo, de modo que mientras ello no se haga, sobre los consumidores recae de manera actual o potencial el peso y las consecuencias negativas - una de ellas es la escasez misma y el costo - de las insuficiencias, debilidades y errores de los proveedores del respectivo bien o servicio público. Las respuestas dadas por los expertos y los responsables del servicio al cuestionario formulado por la Corte Constitucional, al igual que las aseveraciones que se recogen en los diferentes informes, indican que las empresas y el sistema interconectado, responsables de garantizar la oferta confiable, segura y eficiente de energía eléctrica a la comunidad, adolecen de tiempo atrás de graves defectos estructurales y operacionales que en su negatividad se refuerzan mutuamente dando como resultado un sector eléctrico altamente vulnerable a las contingencias tanto de orden físico (vgr una hidrología extrema) como de otro origen (vgr, cambios en los mercados monetarios y financieros internacionales). De no obrar los anotados defectos estructurales y operacionales, la presencia de una hidrología ciertamente extrema como la ocurrida,la peor en 34 años, como lo atesta el Gobierno Nacional en su informe a pág 1, si bien habría hecho inevitable el racionamiento de energía, no tendría éste en ningún caso la intensidad del actual, como se reitera en varios informes (ver informes o conceptos de la Comisión Evaluadora del Sector Eléctrico a págs 1 y 12; el informe del Dr Rodado Noriega a pág 17, y el informe de Chidral, a pág 5 del mismo) que atribuyen a la hidrología sólo el 18.55% del mencionado racionamiento.(ver informe del Dr Brugman a pág, 9). 11. El sistema encargado de atender la demanda energética, conocido como "sector eléctrico", en razón de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo físico dada por la hidrología extremadamente seca asociada al fenómeno de "El Niño", quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su precaria respuesta que ha afectado una condición esencial de la vida social y económica, asociada al adecuado suministro de energía. El racionamiento, en este caso mayor por la vulnerabilidad del sector eléctrico, que se hizo patente al verse superado en el manejo de la hidrología extrema presentada, ha colocado a la entera sociedad en una situación de anormalidad. 12. La escasez es aguda en cuanto se manifiesta como externalidad negativa o costo que la sociedad ha tenido súbitamente que asumir como consecuencia de la misma. El peso de las deficiencias estructurales y operacionales del sector eléctrico, directamente relacionadas con su excesivo endeudamiento (apalancamiento extremo) y con reglas y praxis operativas que sólo maximizan el interés inmediato de  las empresas (modelo de racionamiento que subestima su costo social), se ha hecho recaer bajo la forma de racionamientos severos y prolongados en la sociedad civil, con el costo e implicaciones de todo orden que ello apareja. En el proceso de toma de decisiones de quienes planearon y diseñaron el sistema eléctrico, sobre la matriz de un endeudamiento no sustentable en un esquema financiero más sano y adecuado a la realidad de los proyectos y a las posibilidades de las finanzas de las empresas y del Estado, no parece haber entrado en sus consideraciones que la debilitada estructura financiera de las empresas generadoras, distribuidoras y transmisoras de energía, además de hacerlas vulnerables, podía traducirse, como en efecto ha ocurrido, en dificultades operacionales, de las cuales son prueba los racionamientos. Dicho riesgo operacional termina gravitando sobre los usuarios del servicio y es un costo que no parece  haya sido cabalmente estimado por las instancias de planeación y diseño del sector eléctrico. No cabe ciertamente aislar lo estructural de lo operacional, como quiera que un vicio estructural, al tornarse crónico - y no recibir el tratamiento debido - tiene la aptitud de manifestarse cuando ya deviene en crisis a través de múltiples problemas operativos. Una empresa agobiada por el servicio de su deuda externa, con tarifación inadecuada, carente de recursos o liquidez para mantener el parque térmico o asegurar la compra de combustible, es un ejemplo no teórico de esta situación. 13. Los defectos operacionales del sector eléctrico no necesitan ser relievados. Dentro de un estimativo de racionamiento total del orden de 2.425 GWH, el 35.05% se origina por indisponibilidad térmica, el 9.69% por sobreestimación térmica y el 36.7% por el inadecuado manejo del costo de racionamiento. Hasta la fecha, sólo  el 18.55% se atribuye a la inevitable hidrología, pudiendo este porcentaje por supuesto aumentar si ella se mantiene y extrema aún más. Es evidente que si  el modelo de planeamiento y gestión de la operación necesario para determinar el programa de generación y la intensidad de la utilización de los recursos del sistema - térmico e hidráulico - para satisfacer en cada instante la demanda, se alimenta con datos que sobreestiman la verdadera disponibilidad térmica y subestiman el costo de racionamiento, la señal derivada del modelo no induce- como por el contrario debería haberlo hecho si se utilizan los parámetros reales y adecuados a la verdadera situación y se valida el modelo frente a una hidrología extrema susceptible en todo caso de ser revisable físicamente, constatándose la disminución de algunos de los embalses en pleno invierno - a una mayor utilización del recurso térmico, evitando vertimientos y asegurando un mayor nivel de embalses al aproximarse la estación seca. Dado el mayor costo de la generación térmica, el resultado del modelo - deficientemente manejado -, que sugería una menor generación de este recurso, favorecía los intereses de los socios de ISA, que así podían reducir sus compras estacionales de energía. Esta decisión adoptada por los operadores del sistema tuvo relación directa con el bajo nivel de los embalses al iniciarse uno de los veranos más secos de que se tenga noticia. Sin perjuicio de la deducción de responsabilidades políticas, civiles y penales a quienes se compruebe actuaron de la manera indicada, lo cierto es que el riesgo de operación del sistema en esas condiciones, que aparentemente servían a las empresas, se trasladaba a los usuarios, como externalidad negativa,y han sido ellos quienes a la postre tuvieron que asumir su desenlace como víctimas del racionamiento. La indisponibilidad parcial del parque térmico, en los altos porcentajes señalados en los diferentes estudios e informes, se reflejó en el pasado año en una mayor utilización del recurso hidráulico desprotegiéndose de esta manera los embalses y, en el presente, dejando insatisfecha una parte de la demanda de energía. La indisponibilidad, ajena a la acción de los grupos guerrilleros y sabotajes laborales atribuible por lo tanto a caso fortuito, obedece en gran medida a carencias financieras y presupuestales que han impedido su adecuado mantenimiento y operación. La importancia estratégica del recurso térmico, para atender la demanda de energía y darle confiabilidad al sistema cuyo componente hidroeléctrico asciende al 78%, debió merecer una más atenta consideración, que se echa de menos al verificarse que el 41% está fuera del servicio, con lo cual se acentúa la vulnerabilidad del sistema. Aquí también se observa cómo los operadores y las autoridades involucradas en la toma de decisiones del sector eléctrico, mediante su acción y abstención, dejaron que el riesgo operativo vinculado a la vulnerabilidad del sistema como consecuencia de la indisponibilidad térmica, se desplazara hacia los usuarios que han terminado absorbiéndola como externalidad negativa. 14. La situación de escasez presentada por el suministro de energía eléctrica es crítica en la medida en que lejos de asegurarse la prestación eficiente de este importante servicio público, como corresponde al Estado Social de Derecho (CP ART 365), se ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situación anormal que debe subsanarse de inmediato. Si bien la eficacia y la economía son notas características de la función administrativa en un Estado Social de Derecho, ellas adquieren todavía más fuerza tratándose de la prestación de un servicio público (CP arts 209 y 365) dirigido a satisfacer necesidades de interés general y permanente, íntimamente ligadas a la economía, bienestar y calidad de vida de los habitantes. En todo caso las empresas del sector, en su carácter de tales, esto es como empresas, tienen una función social que implica obligaciones (CP art 333). La eficiencia es una de las obligaciones que una empresa, sea ella pública o privada, tiene en un Estado social de derecho. De otra parte, la empresa deja de cumplir su función social cuando al tomar sus decisiones no considera el costo social de las mismas y traslada a la sociedad o radica en ella el grueso de sus ineficiencias y riesgos. El Estado Social, a través de sus regulaciones, debe evitar que situaciones como éstas que producen inequidad y dan lugar a una mala asignación y uso de los recursos se sigan operando en la vida social y económica. 15. Es innegable que una parte de la escasez de energía eléctrica obedece a la extrema hidrología, que en esta ocasión, ha acompañado al fenómeno conocido con el nombre de "El Niño" y que, de acuerdo con los registros, se incluye entre las " 5 hidrologías más críticas de los últimos 36 años". En el cuadro siguiente se ilustra la severidad de la estación seca que tanto en el curso del año pasado como en el presente ha repercutido en la baja de los caudales que alimentan los embalses del sistema. El evento hidrológico, se ha sostenido por diferentes expertos, ha podido mitigarse o enfrentarse en mejores condiciones de contar con un sector eléctrico menos vulnerable estructural y operacionalmente. Bajo cualquier hipótesis, sin embargo, las consecuencias de la sequía se tendrían que manifestar en racionamientos inevitables. Varios estudios coinciden  en señalar que a este factor se le puede atribuir, hasta la fecha, el 18.5 % del actual déficit de energía. En este orden de ideas, la hidrología extrema, aunada a los ataques guerrilleros a plantas térmicas, y a líneas de transmisión y a sabotajes, se erige en el componente imprevisible o caso fortuito de la crisis del sistema eléctrico. Los mencionados eventos incontrolables contribuyen a conferirle a la escasez de energía el carácter de aguda y grave, en cuanto impiden su preciso pronóstico y tornan en grado sumo difícil la solución inmediata a las situaciones que crean. Particularmente, la incertidumbre que sigue acompañando a la prolongación del verano y a su intensidad, tiene aptitud para exacerbar la crisis del suministro y puede interferir o demorar su solución. La energía eléctrica como bien público esencial de carácter no transable. 16. Para el consumo de energía, el país depende principalmente de cinco fuentes o recursos primarios: hidroelectricidad, petróleo, gas, carbón mineral y madera. A excepción de la madera, las cuatro primeras fuentes se integran dentro de procesos de producción y distribución y se distinguen como "formas comerciales". Con base en estos recursos se ponen en movimiento las diferentes actividades que son necesarias para la vida social y económica. Si bien varias formas de energía pueden, en el corto plazo, ser sustituidas por otras, algunas no se prestan a esta sustitución en las condiciones tecnológicas y económicas actuales. En el caso colombiano, la hidroelectricidad conjuntamente con el recurso térmico satisfacen al año una demanda del orden de los 37.430 GWH y por esta razón se constituyen en el más importante recurso energético nacional. 17. El suministro de energía eléctrica es un servicio público esencial para el desenvolvimiento normal de las actividades sociales y económicas del país. La energía eléctrica, bien materia de la indicada prestación en la que se traduce el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar de la población y los requerimientos vitales del mayor número de procesos y actividades sociales. la energía eléctrica en Colombia, atendidas sus condiciones tecnológicas y económicas actuales y su alta dependencia de dicho recurso, es por lo tanto un bien público esencial en cuanto su carencia compromete la suerte de la colectividad. 18. De otra parte, la energía es un bien no transable en el corto plazo. La energía, en efecto, es necesaria en todo momento. La oferta de energía debe igualar a su demanda en cada instante. Salvo en los casos en que la energía puede ser sustituída por otro recurso, lo que sólo puede hacerse en cierta escala, para la atención inmediata y en el corto plazo del grueso de la demanda de energía requerida por el país, la hidroelectricidad no tiene sucedáneo. La energía, independientemente de su fuente, está condicionada a la existencia de un combustible o fuente, de una infraestructura y de un procedimiento de generación. Como factor productivo, la energía no puede dejarse de utilizar ni reemplazarse su fuente principal por otra forma en el corto plazo, ni importarse desde afuera dada la ausencia de líneas de transmisión. Por ello se dice que la energía, bajo la forma que en un momento dado sea la prevaleciente - y en Colombia hoy dicha forma es la hidroelectricidad con el agregado térmico- es en el corto plazo un bien no transable. Prolongación en el tiempo de la escasez de energía eléctrica 19. La abrupta reducción de la oferta de energía eléctrica ha ocasionado profundos traumas en la vida social y económica del país. Sólo en la primera semana del racionamiento, Fedesarrollo estimó un descenso en la producción industrial del orden del 13.4 % y una disminución de las ventas del comercio del 9%. Según dicha Fundación, cada hora de racionamiento genera costos a la industria nacional por un valor de $ 1.786 Millones y de $ 186 Millones para el comercio. Adicionalmente a estos costos, cabe agregar la inversión imprevista que el 80% de los establecimientos industriales y comerciales han tenido que realizar en equipos e instalaciones. Los racionamientos reducirán - de acuerdo con estos cálculos - el crecimiento económico previsto para 1992 en 1.3%. La perturbación a que ha dado lugar el déficit de energía eléctrica, aparte de incidir de manera grave sobre la economía y el empleo, gravita sobre el normal desarrollo de la vida social en sus diferentes manifestaciones. La falta de alumbrado público y las limitaciones que los racionamientos producen en los hogares, se proyectan en inseguridad y pérdida imprevista de la calidad de vida de la población, creando descontento y malestar inocultables. 20. De prolongarse el racionamiento, con la magnitud del actual (22% de la demanda), el costo calculado para la economía del país de 45 millones de dólares por semana, en un año habría llegado a los 2.340 millones de dólares. A este respecto debe tenerse en cuenta que de acuerdo con estudios econométricos elaborados por ISA, el kilovatio racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos para la pequeña y mediana industria y de más de 1.000 pesos para la gran industria, lo que contrasta de manera dramática con el costo del kilovatio racionado que se tomó en cuenta para el planeamiento de la operación en los meses que antecedieron el racionamiento y pone de presente como la evidencia de la escasez del recurso hídrico y térmico dispara el costo de oportunidad de la energía. 21. De no adoptarse medidas extraordinarias - facilidades para la importación de equipos de generación, contratación rápida de energía, aceleración del cronograma de obras, terminación de plantas y nuevas lineas de transmisión, reparación de térmicas etc - y de continuar la hidrología extremadamente baja como la presentada en los años 91-92, el racionamiento para los meses siguientes sería el siguiente: RACIONAMIENTO ESPERADO JUNIO 1992 A ABRIL 1993 (HIDROLOGIA EXTREMADAMENTE SECA) PERIODO JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR RACIONA- MIENTO EN EL PERIODO (GWh) 695 782 598 838 669 528 540 155 536 582 187 PROMEDIO DIARIO (%) 23 25 19 27 21 17 17 5 18 18 6 FUENTE: Ministerio de Minas y Energía La prolongación del racionamiento por un año más, de conformidad con los cálculos efectuados, tendría efectos en alto grado perturbadores de la vida económica y social del país, que se adicionarían a los ya graves e irreversibles registrados hasta el presente. Por lo expuesto, la Corte Constitucional encuentra plenamente acreditados los presupuestos fácticos del estado de emergencia cuya declaratoria se ha efectuado con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. VIII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, R E S U E L V E Declárase CONSTITUCIONAL el Decreto 680 de abril 23 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". Comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                           Magistrado -Con aclaración de voto- JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                                    Magistrado FABIO MORON DIAZ                           JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                                      Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Aclaración de voto del Magistrado CIRO ANGARITA BARON a la Sentencia No. C-447 Ref.: R.E. 004 Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Las características especiales de la decisión que viene de tomar la Corte a propósito de la nueva declaración del estado de excepción me llevan, en acuerdo con los demás magistrados de la Corte, a la firme convicción acerca de su constitucionalidad. Sin embargo, el hecho de haber disentido de manera radical de la decisión que juzgó la anterior declaración de emergencia y mi desacuerdo con algunos enfoques circunstanciales de la decisión mayoritaria, me obligan a poner sobre el papel algunas consideraciones aclaratorias de mi voto. 1. Debo manifestar mi complacencia por el amplio desarrollo que tiene la idea del control material del decreto que declara el estado de excepción; de esta manera se supera la idea del control meramente formal y la Corte cumple a cabalidad el mandato del artículo 241 sobre la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. La sentencia que se aprueba es un buen ejemplo de la importancia que tiene el control material: los numerosos elementos de juicio sobre la gravedad de la situación energética y el acopio de abundantes conceptos y opiniones sobre el particular hacen de la decisión de la Corte un verdadero instrumento de control y de protección del orden axiológico institucional. De otra parte, en esta sentencia se superan amplia y positivamente las vacilaciones acerca del alcance concreto del control material puesto que es bien claro que no ha sido aquí simplemente discreto, rayano en lo inexistente sino por el contrario, amplio, incisivo, comprometido con los valores y principios constitucionales del Estado Social de Derecho y casi exhaustivo, todo en beneficio de una eficaz labor de salvaguardia de la Carta que incumbe a esta Corporación. 2. Mi voto favorable a la ponencia en esta ocasión, se justifica por la diferencia que existe entre las dos declaraciones mencionadas, y cuyos elementos principales de distinción se encuentran en la formulación de la crisis como económica, social, grave y en la configuración del concepto de hechos sobrevinientes. a) En el caso del decreto 680 de 1992, y a diferencia del decreto 333, la formulación de la crisis como crisis económica, es correcta. En efecto, del análisis hecho en la Sentencia se desprende con toda claridad la idea de una grave situación económica derivada de la falta de disponibilidad de energía. Dice la sentencia en su página 107: "Sólo en la primera semana del racionamiento, Fedesarrollo estimó un descenso de la producción industrial del orden de 13.4% y una disminución de las ventas del comercio del 9% (...) Los racionamientos reducirán -de acuerdo con estos cálculos- el crecimiento económico previsto para 1992 en 1.3%" b) Se trata en este caso, y también a diferencia del decreto 333, de una crisis que afecta a toda la sociedad. Los drásticos racionamientos, la falta de previsión por parte del gobierno en relación con el sector energético, sumada a culpas de gobiernos anteriores y agravada por un fuerte invierno; desencadenaron un generalizado ambiente de malestar en la población, del cual se derivó una crisis gubernamental que trajo consigo el relevo de importantes funcionarios del Estado. Pero la crisis no se reduce al ámbito institucional: la falta de energía repercutió drásticamente en el sector económico del país y afectó considerablemente los hábitos cotidianos de las familias. Es por esto que la crisis, si bien se originó en una negligencia del Estado, extendió sus efectos a toda la sociedad. c) Se trata, también  a diferencia del decreto 333 de 1992, de una crisis grave, para cuya solución se requiere de mecanismos excepcionales. Así se desprende del estudio hecho en la sentencia por el magistrado ponente y especialmente de lo explicado en la página 107 sobre las consecuencias que se derivarían si no se adoptaran medidas excepcionales para facilitar la compra de equipos de generación eléctrica, la contratación de energía y la terminación de obras. d) El fuerte verano de principios del año 1992 puede ser considerado como un factor desencadenante, acaecido luego de un largo proceso de improvisaciones imputables tanto al actual gobierno como a los que le antecedieron en la última década. En estas específicas circunstancias, el verano anotado puede ser calificado como un hecho sobreviniente, en los términos del artículo 215 de la Constitución Nacional. Como se aprecia de la lectura de estos cuatro elementos, si bien una buena parte de la responsabilidad proviene del mismo gobierno, una interpretación razonable y justa del problema planteado a la Corte conduce a una decisión en la cual, sin desconocer el juicio de responsabilidades correspondiente, se tome una decisión que no conduzca al incremento de las cargas y perjuicios para los ciudadanos, derivados del mal manejo institucional del sector energético. 3. Lamento muy de veras que dentro de la línea de acudir a todas las fuentes posibles para obtener información acerca de las diversas causas de la crisis energética, lo cual llevó a consultar también a algunos de sus directos responsables, los cuales tuvieron amplia oportunidad de hacer sus descargos, se haya omitido la opinión de los dirigentes sindicales del sector. Ello debió ser tenido en cuenta antes de establecer si su conducta puede haber dado lugar a sabotajes laborales o no, de tal manera que la sentencia de la Corte pudiera despejar toda duda acerca de un cierto sesgo antisindical que algunos pudiesen ver entre líneas. En últimas, en el fallo que comparto se ha hecho un control material de las causas de la emergencia energética adecuado al espíritu del artículo 215 y del Estado Social de Derecho, hay una crisis social grave, los instrumentos ordinarios son insuficientes para superarla y, en consecuencia, la aspiración a la prevalencia de la normalidad se encuentra justamente limitada por la naturaleza misma de la crisis. CIRO ANGARITA BARON Magistrado

C-448-92 Sentencia C-448/92 Sentencia C-448/92 ESTADOS DE EXCEPCION/DECRETO LEGISLATIVO-Conexidad Declarada la perturbación en el orden económico, social o ecológico del país, las atribuciones que asume el Ejecutivo están delimitadas por la propia Constitución, luego mal se pueden extender indefinidamente a materias distintas de las relacionadas con el trance que mediante tal declaración se busca superar. Desde el punto de vista de la validez constitucional de esta clase de decretos, de lo dicho se desprende con toda claridad que no la tienen aquellos cuyo contenido esté destinado a fines ajenos al control de la crisis y sus efectos, o que se refieran a materias carentes de la relación directa y específica con ella. Estos límites configuran el marco de referencia al que habrá de concretarse el estudio de la Corte sobre el decreto revisado, en cuanto concierne a conexidad. Considera la Corte que todas las medidas guardan relación directa y específica con los motivos que llevaron al Gobierno a declarar el Estado de Emergencia Económica. DECRETO LEGISLATIVO-Alcances/CONTRATACION ADMINISTRATIVA No es extraño ni ajeno a la normativa constitucional que uno de los medios encaminados a sortear la crisis, consista precisamente en  ejercer funciones legislativas mediante las cuales modifique, de manera temporal o definitiva, aquellas disposiciones que habida cuenta de las exigencias que consagran sobre el supuesto de la normalidad, obstruyen las soluciones que el Ejecutivo estima adecuadas al fin propuesto. No ignora la Corte que las disposiciones relativas a contratación administrativa para las entidades del sector eléctrico resultan permanentes, al tenor del Decreto 700 de 1992, lo cual, sin embargo, no riñe con el texto constitucional, toda vez que las normas expedidas en virtud del estado de excepción referido en el artículo 215 de la Carta, no están limitadas en el tiempo, a diferencia de lo que acontece con los decretos que puede dictar el Presidente de la República en los casos de guerra exterior y conmoción interior. Hay una derogatoria parcial de las disposiciones que le sean contrarias y no una simple suspensión de las respectivas normas legales, lo cual, por las razones que se dejan expuestas, tampoco se opone a las prescripciones constitucionales. Las normas expedidas al amparo del Estado de Emergencia, ingresan al ordenamiento jurídico colombiano con carácter permanente, teniendo vigencia hacia el futuro hasta el momento en que el legislador, ordinario o extraordinario, decida derogar, modificar o adicionar su contenido. SISTEMA ELECTRICO-Medidas especiales/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades Por cuanto concierne a las medidas especiales que se adoptan en el decreto revisado para las entidades del sector eléctrico, ellas se ubican dentro de la perspectiva de un urgente y necesario salvamento, que exige una visión de conjunto, a la luz del artículo 215 de la Constitución Política. Esas medidas no pueden analizarse, entonces, de manera aislada sino como plan de emergencia para la recuperación del sector eléctrico. Es propio de la función gubernamental en el terreno socio-económico, que la Nación contraiga directamente obligaciones, bien por la vía de la celebración de contratos, ya por la negociación de empréstitos, o que asuma o avale las que se hallan en cabeza de entidades estatales que atraviesan por coyunturas críticas, con el objeto de preservar la eficaz prestación de los servicios públicos o la defensa de los intereses colectivos.  Para que esa función logre alcanzar sus fines sin transgredir las normas constitucionales, es indispensable que, en circunstancias normales, medie la autorización especial del Congreso, pero en periodos extraordinarios como son precisamente los reconocidos en el Decreto 680 de 1992, tal exigencia queda excluída desde el momento en que el Presidente de la República asume, además de su función administrativa, el papel de legislador extraordinario y, por tanto, dado el alcance legislativo de los decretos que puede proferir, mal podría requerírsele permiso expreso de la ley para cada operación de endeudamiento, pues ello implicaría la creación de obstáculos adicionales a la crisis en sí misma, esto es, se tendría una interpretación extraña a los dictados de la Carta. No resultan inconstitucionales los artículos que, sin definir cantidades, permiten que la Nación y otras entidades públicas tomen a su cargo obligaciones que se radicaban en cabeza de las empresas pertenecientes al sector eléctrico. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/FACULTADES LEGISLATIVAS-Límites Las facultades de orden administrativo y financiero no se pueden extender indefinidamente a situaciones posteriores ajenas a la crisis. No son admisibles aquellas disposiciones que implican el ejercicio indefinido de atribuciones ya no administrativas sino legislativas en cabeza del Gobierno, ya que, por mandato perentorio del artículo 215 citado, en concordancia con la cláusula general de competencia consagrada por la Constitución a favor del Congreso, las posibilidades de que el Ejecutivo legisle por la vía del estado de emergencia, además del límite material aludido, se hallan supeditadas de manera estricta al lapso de tiempo que el propio Gobierno señala al expedir el decreto que reconoce la perturbación del orden económico. De allí que no pueda el Presidente dictar decretos legislativos después de vencido ese término ni usar los que expida en tiempo para retener intemporalmente la función que mediante ellos se agota. Interpretar con largueza las atribuciones legislativas excepcionales, a tal punto que se reputaran ajustadas a la Constitución las normas por medio de las cuales el legislador extraordinario prorroga, más allá del término prefijado, dichas posibilidades, significaría aceptar que por este mecanismo es factible trasladar definitivamente la competencia del Congreso a manos del Ejecutivo. Con arreglo al criterio según el cual las normas jurídicas deben ser interpretadas de modo en que se acomoden a la preceptiva constitucional, se deduzca la exequibilidad de los transcritos apartes, sólo si su entendimiento y posterior aplicación consultan lo estatuido en el artículo 189, numeral 16 de la Carta y, por tanto, si se considera que las reformas estatutarias y las reestructuraciones que ellos prevén habrán de ser ejecutadas "con sujeción a los principios y reglas que defina la ley". De lo contrario, esos mismos apartes son inconstitucionales. ESTADOS DE EXCEPCION/EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades/PRESUPUESTO NACIONAL/RECURSOS FISCALES-Obtención Nada obsta, a la luz  de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la crisis.Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de emergencia económica,    sino de la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto  en armonía con los artículos 345 y siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre en el presente caso. No existiendo la institución de los créditos suplementales o extraordinarios que preveía el antiguo artículo 212 de la Carta, las emergencias como la que ahora se afronta no tienen para el Gobierno, en materia presupuestal,  salida distinta a la del artículo 215 de la Constitución. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades/DECRETO LEGISLATIVO/IMPUESTO-Exenciones/IMPUESTO-Modificaciones Ningún reparo encuentra la Corte al ejercicio de la función legislativa por el Presidente de la República para conceder exenciones temporales e introducir modificaciones a algunos impuestos, pues de manera expresa el artículo 215 de la Constitución autoriza al Ejecutivo para proceder a ello siempre que lo haga en forma transitoria. SALA PLENA Ref.:  Expediente R.E.-005 Revisión oficiosa del Decreto No.700 del 24 de abril de 1992, "Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos". Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada mediante acta de Sala Plena correspondiente a la sesión celebrada en Santafé de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de julio de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES El Secretario General de la Presidencia de la República, con oficio remisorio del 27 de abril de 1992, ha enviado a esta Corporación copia auténtica del Decreto Legislativo número 700, expedido el día 24 del mismo mes con invocación de las facultades previstas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 680 de 1992, por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social. Una vez cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir decisión de fondo. II.  TEXTO El Decreto materia de revisión dice textualmente: DECRETO NUMERO 700 DE 24 DE ABRIL DE 1992 Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 680 de 1992, y C O N S I D E R A N D O : Que por Decreto No. 680 del 23 de abril del presente año se decretó el Estado de Emergencia Económica y Social con el fin de conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica en el país e impedir la extensión de sus efectos. Que con el propósito de poder adoptar y poner en ejecución con la prontitud que las circunstancias requieren los proyectos de inversión necesarios para subsanar el actual déficit de generación de energía, es menester adoptar las medidas que contribuyan al saneamiento de la situación financiera de las entidades del sector eléctrico, incluidas las modificaciones que para dichos efectos sea pertinente introducir al presupuesto, al régimen presupuestal y de endeudamiento a que están sujetas tanto dichas entidades como la Nación y la Financiera Energética Nacional S.A. - FEN- Que de la misma manera, es necesario adoptar las demás disposiciones que permitan a la Nación y a las entidades del sector eléctrico contar de manera ágil y oportuna con los recursos necesarios y con los instrumentos legales adecuados para recuperar y fortalecer a la mayor brevedad posible, la capacidad de prestación del servicio de energía eléctrica. Que igualmente, y para efectos de que las entidades del sector eléctrico puedan celebrar, con la agilidad que requiere la actual situación de crisis, los contratos necesarios para aumentar su capacidad de generación y transmisión de energía, es preciso adoptar procedimientos especiales de contratación, no siendo suficiente, tal como lo demuestra la experiencia, acudir a la figura prevista en el artículo 43, numeral 22, del Decreto 222 de 1983, en virtud de la cual, previa calificación del Consejo de Ministros, puede prescindirse de la licitación cuando se trate de la inminente paralización, suspensión o daño de un servicio público. Que de la misma manera, es preciso establecer un tratamiento tributario especial y transitorio para efectos de la importación y adquisición de los elementos indispensables para hacer frente a la crisis en el suministro de energía eléctrica. Que a fin de aprovechar todos los recursos disponibles para aumentar el suministro de energía eléctrica, resulta necesario adoptar los instrumentos legales que faciliten y hagan viable en el corto plazo la participación del sector privado en la generación del mencionado recurso. Que, finalmente, es necesario adoptar disposiciones con el fin de subsanar el agudo déficit que se ha presentado en el suministro de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como consecuencia de la destrucción de una de sus plantas de generación de energía. D E C R E T A : CAPITULO I DEL CAMPO DE APLICACION Y DE LAS MEDIDAS SOBRE CONTRATACION, ENDEUDAMIENTO Y TRIBUTACION ARTICULO PRIMERO.- Las normas del presente Decreto, cuyo propósito es conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos, se aplican a la Nación, a los establecimientos públicos, a las empresas industriales y comerciales del Estado, a las sociedades de economía mixta, de todos los órdenes y niveles, y a las Corporaciones Autónomas Regionales, que deban atender la generación, transmisión y distribución de electricidad. También se aplicará a la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL en lo que se refiere a las actividades que ésta adelante en materia de generación y transmisión de energía eléctrica, y a los particulares para los efectos de lo previsto en los artículos 7o. y 23o. ARTICULO SEGUNDO.- Los contratos que tengan por finalidad subsanar el déficit en la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica que celebren exclusivamente las entidades a que se refiere el artículo anterior para el desarrollo de los proyectos a que hace referencia el presente Decreto, así como aquellos otros que el Ministro de Minas y Energía considere urgente celebrar con la misma finalidad, solamente se sujetarán a las siguientes reglas: A. Cuando su cuantía sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales no requerirán contrato escrito y sus obligaciones se reconocerán mediante resolución motivada. B. Cuando su cuantía sea igual o superior a cincuenta (50) e inferior a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales se podrán celebrar directamente por escrito, y se perfeccionarán con el respectivo registro presupuestal. A la misma regla se sujetarán los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios o la adquisición de bienes muebles que sólo determinadas personas puedan suministrar, cuando su cuantía sea superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales. C. Cuando su cuantía sea igual o superior a mil salarios mínimos legales mensuales y no tengan por objeto la prestación de servicios o la adquisición de bienes muebles que sólo determinadas personas pueden suministrar, se sujetarán a las siguientes disposiciones: 1. La entidad elaborará los términos de referencia que señalen las condiciones técnicas y económicas del contrato que permitan la selección objetiva del contratista. 2. Se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación nacional que, además de la invitación a proponer, contendrá información sobre el objeto y características esenciales del contrato que se pretende celebrar. 3. Una vez seleccionada la oferta más favorable el contrato se adjudicará y celebrará, previa expedición del correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. Si se comprometen vigencias fiscales futuras tendrá que contar con la autorización del CONFIS. La oferta más favorable será aquella que resulte ser la más ventajosa para la entidad, teniendo en cuenta los factores de escogencia previamente establecidos en los términos de referencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo y precio, y su ponderación precisa, detallada y concreta. 4. El acto de adjudicación o de escogencia se notificará al proponente favorecido, en los términos del Código Contencioso Administrativo. 5. El contrato se celebrará por escrito y sus estipulaciones serán las que, de acuerdo con las reglas del derecho privado, correspondan a su esencia y naturaleza, además de las que las partes estimen convenientes. Igualmente se incluirán las cláusulas obligatorias contempladas por el Decreto 222 de 1983. 6. El contrato se perfeccionará con la constitución y aprobación de las garantías y si éstas no se requieren, con el correspondiente registro presupuestal. Perfeccionado el contrato se publicará en el Diario Oficial o en las gacetas, si las hubiere, de las correspondientes entidades territoriales. La publicación se entenderá surtida con el pago de los derechos correspondientes. 7. El contratista deberá pagar los impuestos de timbre en la cuantía que señale la ley. 8. El incumplimiento de los requisitos previstos en los ordinales 6 y 7 impedirá la ejecución del contrato. 9. El control fiscal sobre los contratos a que se refiere el presente Decreto se ejercerá en forma posterior y selectiva. PARAGRAFO.- Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 1o. del presente Decreto, cuando de acuerdo con el régimen legal vigente, la celebración de los mismos esté sujeta al derecho privado. ARTICULO TERCERO.- Para la celebración y ejecución de los contratos de empréstito que, con cargo a los recursos de que trata el presente Capítulo y el Capítulo III de este Decreto, suscriban las entidades a que se refiere el artículo 1o., con excepción de la Nación, así como para el otorgamiento de las garantías a que haya lugar, se requerirá únicamente la aprobación de las respectivas Juntas o Consejos Directivos y el concepto previo favorable de la Dirección General de Crédito Público, sin que sea necesaria la intervención de autoridad distinta, ni la realización de trámites adicionales. Las modificaciones y traslados presupuestales necesarios para la ejecución de los recursos provenientes de los empréstitos a que se refiere el inciso anterior, sólo requerirán de la aprobación de las respectivas Juntas o Consejos Directivos. Cuando se trate de operaciones que afecten recursos de la Nación o de entidades del orden nacional, se requerirá, además, el concepto previo favorable de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesaria la intervención de autoridad distinta, ni la realización de trámites adicionales. ARTICULO CUARTO.- La Financiera Energética Nacional S.A. FEN podrá otorgar créditos hasta por treinta y cinco mil millones de pesos con destino a la recuperación del parque térmico e hidráulico instalado en el país. La selección de los proyectos se hará dando prioridad a las plantas de más rápida recuperación, de mayor capacidad de generación y de mejor rentabilidad económica, con el visto bueno del Departamento Nacional de Planeación. ARTICULO QUINTO.- El otorgamiento e incorporación de los créditos que se enumeran a continuación y que se concedan con cargo al Presupuesto General de la Nación, sólo requerirán el cumplimiento de las condiciones previstas por el presente Decreto: a. Crédito hasta por setenta mil millones de pesos a la Empresa de Energía de Bogotá, para el proyecto Guavio y el pago de servicio de deuda, y b. Crédito hasta por treinta y cinco mil millones de pesos a Interconexión Eléctrica S.A., para las líneas de interconexión con Venezuela, la línea la Mesa-Mirolindo, las subestaciones asociadas y otras líneas del segundo plan de refuerzos de transmisión. ARTICULO SEXTO.- Las obligaciones dinerarias a cargo de entidades del sector eléctrico, así como aquellas que tengan por objeto el suministro de determinada cantidad de energía eléctrica, podrán incorporarse en títulos valores negociables en el mercado de valores. La emisión y colocación de los respectivos títulos se regirán por las normas que regulan los bonos emitidos por entidades de derecho privado, salvo en lo que se refiere a la capacidad jurídica y patrimonial de la entidad emisora. ARTICULO SEPTIMO.- Las importaciones o enajenaciones, según el caso, que se realicen en los términos que se establecen en este artículo, gozarán de los beneficios impositivos que se disponen a continuación: a) Las importaciones y enajenaciones de bienes que clasifiquen por las siguientes partidas y subpartidas arancelarias, estarán excluídas del impuesto a las ventas siempre que la declaración de despacho para consumo o la declaración de importación temporal, según el caso, se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992: 85.02.10.10.00 85.02.10.20.00 85.02.10.30.00 85.02.10.90.00 85.02.20.10.00 85.02.20.20.00 85.02.20.30.00 85.02.20.90.00 85.02.30.10.00 85.02.30.20.00 85.02.30.30.00 85.02.30.90.00 b) Las importaciones de los bienes señalados en el literal anterior que se efectúen al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no causarán el impuesto al consumo, siempre que la declaración correspondiente se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992. c) Las importaciones previstas en el Decreto 606 de 1992 no causarán el gravamen o derecho único de aduanas del 15% contemplado en el Decreto-ley 1742 de 1991, siempre que la declaración correspondiente se presente con anterioridad al 31 de diciembre de 1992. d) Las importaciones de generadores, cables de alta tensión, perfiles, turbinas hidráulicas, de gas y de vapor y sus órganos reguladores, calderas de vapor y sus aparatos auxiliares, transformadores y aisladores eléctricos, así como sus repuestos, que realicen las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos de generación, transmisión o distribución de energía eléctrica o aquellas personas que en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 23 del presente Decreto vendan energía eléctrica en firme a dichas entidades, estarán excluídas del impuesto a las ventas, siempre que la declaración de despacho para consumo o la declaración de importación temporal, según el caso, se presente con anterioridad al 30 de junio de 1993. Las enajenaciones de los productos mencionados en el inciso anterior que se efectúen en el territorio nacional a las entidades allí señaladas, estarán igualmente excluídas del impuesto sobre las ventas. PARAGRAFO 1o. Los beneficios señalados en los literales a) y d) del presente artículo amparan las enajenaciones que se efectúen hasta el 31 de diciembre de 1992, en el primer caso, y hasta el 30 de junio de 1993, en el segundo. PARAGRAFO 2o. Las modificaciones del gravamen arancelario que decrete el Gobierno en relación con los bienes de que tratan los literales a) y d) de este artículo no requerirán de concepto o requisito previo alguno. ARTICULO OCTAVO.- Con sujeción a lo previsto en el presente Decreto, autorízase a la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -CORELCA- para contratar empréstitos internos hasta por las siguientes cuantías: a. Siete mil millones de pesos con la Financiera Energética Nacional S.A. FEN, para ser utilizados en la recuperación de plantas térmicas, y, b. Diez mil setecientos ochenta millones de pesos con la Financiera Energética Nacional FEN para la línea Valledupar Cuestecita. ARTICULO NOVENO.- Las Juntas o Consejos Directivos y los Gerentes, Directores o Presidentes de las entidades a que se refiere el presente Decreto, serán responsables de la aplicación y ejecución de sus disposiciones. De conformidad con las normas vigentes podrán ser sancionados en caso de inobservancia o uso indebido de las atribuciones conferidas. CAPITULO II DE LA REESTRUCTURACION FINANCIERA DEL SECTOR ELECTRICO ARTICULO DECIMO.- Con el fin de permitir la rápida ejecución del plan de emergencia para la recuperación del sector eléctrico y con el objeto de que las entidades que lo conforman sean viables financieramente, y por tanto posibles sujetos de crédito, adicionalmente a lo establecido en el Capítulo III de la Ley 51 de 1990, autorízase a la Nación para novar y asumir obligaciones a cargo de las entidades del sector eléctrico, a cambio de activos productivos, de acciones o de aportes sociales de propiedad de dichas entidades, así como para adquirir activos de ellas a cualquier título. Las entidades públicas podrán novar y transigir obligaciones a su favor y a cargo de las entidades del sector eléctrico, previo concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público. Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto. ARTICULO DECIMO PRIMERO.- En desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica CORELCA, entregará a la Nación las acciones que tiene en Interconexión Eléctrica S.A. ISA y activos de su propiedad, a satisfacción de la Nación, como pago de las sumas que le adeuda y como contraprestación por las obligaciones de deuda externa garantizada que esta última asuma y de las sumas que se apropian en el Capítulo III para efectos del pago parcial de activos. Dicha entrega deberá ser previa a la asunción por parte de la Nación de las obligaciones a que hace referencia el presente artículo. ARTICULO DECIMO SEGUNDO.- Para efectos de la reestructuración financiera de la Central Hidroeléctrica de Betania S.A. y como paso previo a su capitalización por parte de la Nación, se procederá a la reducción a un centavo del valor nominal de las acciones en que se encuentra dividido su capital social. ARTICULO DECIMO TERCERO.- El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- tendrá por objeto procurar la satisfacción de las necesidades de energía eléctrica en las zonas no interconectadas, ubicadas fuera del área de cubrimiento de las entidades electrificadoras. Se elimina la intermediación comercial que ejerce el Instituto a partir del 1o. de mayo de 1992. Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar. El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- entregará a la Nación activos de su propiedad a satisfacción de la Nación, como pago de las sumas que le adeuda y como contraprestación por las obligaciones a cargo de aquél que ésta última asuma. ARTICULO DECIMO CUARTO.- Con el propósito de facilitar el proceso de reestructuración financiera del sector eléctrico, facúltase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en desarrollo del presente Decreto y en nombre de la Nación, gestione y celebre con los acreedores que hayan otorgado créditos, al sector eléctrico, los acuerdos contractuales que sean necesarios en materia de crédito público. ARTICULO DECIMO QUINTO.- Con destino a la financiación y a la reestructuración del sector eléctrico, autorízase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en nombre de la Nación, emita Bonos de Deuda Pública Externa hasta por US$250 millones, o su equivalente en otras monedas, para ser colocados en el mercado internacional de capitales y en el local. Igualmente y con el mismo propósito, autorízase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en nombre de la Nación, celebre un contrato de empréstito interno con la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL con el fin de que esta última le entregue a título de mutuo una suma equivalente a setenta mil millones de pesos. ARTICULO DECIMO SEXTO.- Autorízase al Gobierno Nacional, para que a nombre de la Nación, celebre contratos de administración sobre los activos que ésta reciba a cualquier título de las entidades del sector eléctrico, entre los cuales se incluyen los contratos de fiducia. Dichos contratos de administración podrán celebrarse con las entidades mencionadas o con otras personas legalmente autorizadas para este efecto. Los contratos de administración se podrán celebrar con sujeción a las reglas de derecho privado. ARTICULO DECIMO SEPTIMO.- Todos los contratos de empréstitos que celebre la Nación en desarrollo de las autorizaciones contenidas en el presente Decreto sólo requerirán para su perfeccionamiento y ejecución de las firmas de las partes y de su publicación en el Diario Oficial, la cual se entenderá cumplida con la orden impartida por el Director General de Crédito Público. La emisión de bonos de deuda pública autorizada por el presente decreto sólo requerirá la publicación de la orden de emisión impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se señalarán su valor, características, términos y condiciones. ARTICULO DECIMO OCTAVO.- Las autorizaciones de endeudamiento conferidas en el presente Decreto amplían el cupo de endeudamiento general de la Nación. ARTICULO DECIMO NOVENO.- Los actos y contratos que se celebren en desarrollo del presente Decreto para la reestructuración financiera del sector eléctrico estarán exentos de impuesto de timbre, tasas, contribuciones y derechos notariales que puedan causar según su naturaleza. CAPITULO III MODIFICACIONES PRESUPUESTALES ARTICULO VIGESIMO.- Para llevar a cabo el proceso de reestructuración financiera del sector eléctrico, modifícase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992 de la siguiente manera: 1. Adicionar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la vigencia fiscal de 1992 en la cantidad de $1.605.352.773.600 así: INGRESOS DE LA NACION 2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION         $1.021.860.000.000 2.5 RECURSOS DE CREDITO EXTERNO               $ 286.860.000.000 2.5.1 BANCOS COMERCIALES E INVERSIONISTAS                                $ 70.000.000.000 2.5.1.1. BANCOS COMERCIALES                  $ 70.000.000.000 NUMERAL 1073 VALOR EN PESOS DE LOS CBI's PARA PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO POR US $100 MILLONES UTILIZABLES EN 1992 (CERTIFICADOS DE DISPONIBILIDAD No. 92-011 POR VALOR DE $48.930.000.000 y 92-009 POR VALOR DE $ 62.356.437.288.21 DEL CUAL SE UTILIZA EL VALOR DE $21.070.000.000) $      70.000.000.000 2.5.4 ORGANISMOS MULTILATERALES               $       41.860.000.000 2.5.4.1 BID                                               $       41.860.000.000 NUMERAL 1035 VALOR EN PESOS DEL CREDITO CONTRATADO POR LA NACION CON EL BID 640 OC-CO POR US $59.8 MILLONES UTILIZABLES EN 1992 (CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD 92-13) $       41.860.000.000 2.5.7 EN TRAMITE                                           $ 175.000.000.000 NUMERAL 1099 VALOR EN PESOS DE LOS BONOS QUE SE EMITIRAN EN VIRTUD DEL PRESENTE DECRETO POR VALOR DE US $250 MILLONES UTILIZABLES EN 1992 $ 175.000.000.000 2.6.  RECURSOS DE CREDITO INTERNO             $       70.000.000.000 2.6.2. ENTIDADES FINANCIERAS Y OTROS         $       70.000.000.000 2.6.2.1 OPERACIONES FINANCIERAS ORDINARIAS                                          $       70.000.000.000 NUMERAL 1041 VALOR EN PESOS DE LOS RECURSOS DE CREDITO QUE ECOPETROL OTORGARA A LA NACION POR VALOR DE US $100 MILLONES UTILIZABLES EN 1992 EN VIRTUD DE LO ESTABLECIDO EN EL PRESENTE DECRETO $       70.000.000.000 2.7 OTROS RECURSOS DE CAPITAL                     $ 665.000.000.000 NUMERAL 0025 RECUPERACION DE CARTERA DE LOS PRESTAMOS OTORGADOS POR LA NACION A CHB, ICEL, CORELCA y ELECTRIFICADORA DE BOLIVAR $   265.000.000.000 NUMERAL 0026 RECURSOS DE CREDITO EXTERNO DE CHB, ICEL Y CORELCA A SUBROGAR A LA NACION EN VIRTUD DE LO ESTABLECIDO EN LA LEY 51 DE 1990 $   265.000.000.000 NUMERAL 0027 RECURSOS DEL CREDITO INTERNO DEL ICEL SUBROGADOS A LA NACION EN VIRTUD DE LO ESTABLECIDO EN LA LEY 51 DE 1990 $   135.000.000.000 TOTAL INGRESOS NACION                                 $1.021.860.000.000 INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS 030400       CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CVC) I- RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA         $       5.945.973.600 ENTIDAD B-  RECURSOS DE CAPITAL                                $       5.945.973.600 II- APORTES DE LA NACION                     $ 255.000.000 210200  INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA (ICEL) I-   RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA       $ 393.226.800.000 ENTIDAD A-  INGRESOS CORRIENTES                               $ 50.000.000.000 B-  RECURSOS DE CAPITAL                                $ 343.226.800.000 210500 CORPORACION ELECTRICA DE LA COSTA ATLANTICA (CORELCA) I-   RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA       $ 184.320.000.000 ENTIDAD B-  RECURSOS DE CAPITAL                                $ 184.320.000.000 II- APORTES DE LA NACION                     $ 1.000.000.000 2 Adicionar las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992 en la suma de $1.605.352.773.600, así: PRESUPUESTO DE GASTOS O DECRETO DE APROPIACIONES NUM ART. ORD SUB REC PROG     SUB PRO SECCION 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO TOTAL PRESUPUESTO                         $ 846.260.000.000 A- PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO $ 689.800.000.000 UNIDAD 1301 01 DIRECCION SUPERIOR                                  $ 689.800.000.000 3       TRANSFERENCIAS                                         $ 689.800.000.000 022  OTRAS TRANSFERENCIAS                           $ 689.800.000.000 012 ACTIVOS PRODUCTIVOS EN GENERACION Y TRANSMISION DE ICEL Y CORELCA A TRAVES DE DACION DE PAGO PARA VENDERSE O ENTREGARSE EN FIDEICOMISO Y DE ACCIONES DE CHB. LEY 51 DE 1990. $ 689.800.000.000 53      OTROS RECURSOS DE CAPITAL SIN SITUACION DE FONDOS               $ 400.000.000.000 68       RECUPERACION DE CARTERA SIN SITUACION DE FONDOS               $ 265.000.000.000 17     CREDITO INTERNO NACIONAL          $ 16.800.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION                                             $ 8.000.000.000 UNIDAD 1301 05 DIRECCION GENERAL DE CREDITO PUBLICO B- PRESUPUESTO DE INVERSION               $ 156.460.000.000 4101 SERVICIO DE LA DEUDA, APORTES E INVERSIONES FINANCIERAS                       $ 156.460.000.000 004   APORTES A ORGANISMOS NACIONALES   156.460.000.000 008   CREDITO PRESUPUESTAL A LA EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA PARA PAGO DE SERVICIO DE DEUDA Y TERMINACION PROYECTO GUAVIO   70.000.000.000 29     VALOR EN PESOS DE LOS INSTRUMENTOS COLOMBIA- NOS AL PORTADOR EN EL EXTERIOR                            $ 49.000.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION   21.000.000.000 009   CREDITO PRESUPUESTAL A LA EMPRESA DE INTERCONEXION ELECTRICA S.A. ISA PARA LAS LINEAS DE INTERCONEXION CON VENEZUELA, LA MESA- MIROLINDO, LAS SUBESTACIO- NES ASOCIADAS Y OTRAS LINEAS DEL SEGUNDO PLAN DE REFUERZOS DE TRANSMISION                        $ 35.000.000.000 29     VALOR EN PESOS DE LOS INSTRUMENTOS COLOMBIA- NOS AL PORTADOR EN EL EXTERIOR                            $ 20.000.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLI- CA EMITIDOS POR LA NACION                       $ 15.000.000.000 011   SANEAMIENTO FINANCIERO SECTOR ELECTRICO. LEY 51 DE 1990                            $ 41.860.000.000 07     B.I.D.                            $ 41.860.000.000 012   PAGOS POR MENORES TARIFAS SECTOR ELECTRICO. DISTRI- BUCION PREVIO CONCEPTO DNP                                       $ 9.600.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION                 $    9.600.000.000 TOTAL CREDITO ADICIONAL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO               $ 846.260.000.000 SECCION 1401 SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA NACIONAL A- ADICIONES DE FUNCIONAMIENTO       $ 174.345.000.000 5       SERVICIO DE DEUDA EXTERNA                 $ 104.345.000.000 010  PREPAGO SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA SECTOR ELECTRICO                             $ 51.145.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION                 $   51.145.000.000 011  PAGO DEL SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA DEL SECTOR ELECTRICO                    $ 53.200.000.000 17     CREDITO INTERNO NACIONAL                           $ 53.200.000.000 6       SERVICIO DE DEUDA INTERNA                   $ 70.000.000.000 010  PAGO DE LA DEUDA VENCIDA DEL ICEL CON ISA PARA QUE ESTA A SU VEZ EFECTUE PAGOS DE SERVICIO DE DEUDA        $ 70.000.000.000 030     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION                 $   70.000.000.000 TOTAL CREDITO ADICIONAL SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA NACIONAL                             $ 174.345.000.000 PRESUPUESTO ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS SECCION 0304 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CVC) 3000  I-  RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD                              $ 5.945.973.600 3200  B-  RECURSOS DE CAPITAL                   $ 5.945.973.600 3220       CREDITO INTERNO                      $ 5.945.973.600 3221       PERFECCIONADO                                  $ 2.321.169.300 3222       NO PERFECCIONADO                           $ 3.624.804.300 4000  II- APORTES DE LA NACION          $ 255.000.000 4300  INVERSION                                       $ 255.000.000 TOTAL DE LA SECCION                             $ 6.200.973.600 SECCION 0304 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CVC) TOTAL ADICIONES                                              $ 6.200.973.600 B- PRESUPUESTO DE GASTOS DE INVERSION        $ 6.200.973.600 3602       TRANSMISION DE ENERGIA ELECTRICA    6.200.973.600 002   LINEAS Y SUBESTACIONES DE TRANSMISION                              $ 6.200.973.600 001   AMPLIACION SISTEMAS DE TRANSMISION                     $ 5.945.973.600 91     CREDITO INTERNO DIRECTO CONTRATADO  $    2.321.169.300 93     CREDITO INTERNO DIRECTO AUTORIZADO    $    3.624.804.300 010   LINEA DE TRANSMISION PASTO- TUMACO                              $ 255.000.000 30     VALOR EN PESOS DE LOS BONOS DE DEUDA PUBLICA EMITIDOS POR LA NACION         255.000.000 SECCION 2102 INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA (ICEL) 3000 I-    RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD                                                $ 393.226.800.000 3100 A-  INGRESOS CORRIENTES                      $ 50.000.000.000 3121       VENTA DE BIENES Y SERVICIOS       $ 50.000.000.000 3200 B-  RECURSOS DE CAPITAL                      $ 343.226.800.000 3220       CREDITO INTERNO                      $ 10.256.800.000 3222       NO PERFECCIONADO                           $ 10.256.800.000 3250       RECURSOS DEL BALANCE                  $ 332.970.000.000 3255       VENTA Y CESION DE ACTIVOS PRODUCTIVOS EN GENERACION Y TRANSMISION                                    $ 332.970.000.000 TOTAL SECCION                                    $ 393.226.800.000 SECCION 2102 INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA (ICEL) TOTAL ADICION                                                       $ 393.226.800.000 A- PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO          $ 379.170.000.000 1 SERVICIOS PERSONALES                                  $ 197.600.000 002 SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA      $ 93.200.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       93.200.000 006 AUXILIO DE TRANSPORTE                          $ 2.100.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $        2.100.000 007 PRIMA DE SERVICIO                                     $ 50.600.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       50.600.000 008 PRIMA DE VACACIONES                    $ 1.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $        1.000.000 009 PRIMA DE NAVIDAD                                    $ 10.200.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          10.200.000 010 PRIMAS EXTRAORDINARIAS                      $ 22.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       22.000.000 013 INDEMNIZACION POR VACACIONES                  $ 900.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $ 900.000 015 PERSONAL SUPERNUMERARIO                           $ 10.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       10.000.000 016 HONORARIOS                                       $ 1.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $           1.000.000 021 PRIMA TECNICA                                            $ 6.600.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $           6.600.000 2  GASTOS GENERALES                                          $       5.289.000.000 001 COMPRA DE EQUIPO                                    $ 15.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          15.000.000 002 MATERIALES Y SUMINISTROS                   $ 30.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          30.000.000 003 MANTENIMIENTO                                         $ 80.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          80.000.000 004 SERVICIOS PUBLICOS                                  $ 40.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          40.000.000 005 ARRENDAMIENTOS                                      $ 33.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       33.000.000 006 VIATICOS Y GASTOS DE VIAJE                  $ 10.000.000 001  AL INTERIOR                               $ 10.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          10.000.000 007  IMPRESOS Y PUBLICACIONES                 $ 5.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $           5.000.000 008 COMUNICACIONES Y TRANSPORTE                  $ 10.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          10.000.000 012  OTROS GASTOS GENERALES 001   GASTOS DE OPERACION, ADMINISTRA- CION Y MANTENIMIENTO DE PLANTAS $ 5.066.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       5.066.000.000 3  TRANSFERENCIAS                                               $ 228.129.000.000 003 CAJANAL - SERVICIOS MEDICOS               $ 23.700.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       23.700.000 004 CAJANAL - PENSIONES                       $ 11.300.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $       11.300.000 007 PENSIONES                                           $ 14.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $          14.000.000 022 OTRAS TRANSFERENCIAS                          $ 228.080.000.000 002 SUBROGACION POR LA NACION DE LA DEUDA INTERNA Y EXTERNA     $  228.080.000.000 98     OTROS RECURSOS DEL BALANCE                             $ 228.080.000.000 4       GASTOS DE OPERACION COMERCIAL                $ 40.664.400.000 001 CON CARACTER PURAMENTE COMERCIAL     $ 40.664.400.000 90     INGRESOS CORRIENTES            $   40.664.400.000 6       SERVICIO DE DEUDA INTERNA                   $ 104.890.000.000 011 PAGO DEL SERVICIO DE LA DEUDA A ISA SIN SITUACION DE FONDOS                $ 70.000.000.000 98     OTROS RECURSOS DEL BALANCE                             $ 70.000.000.000 012 GOBIERNO NACIONAL                                 $ 34.890.000.000 98     OTROS RECURSOS DEL BALANCE                             $ 34.890.000.000 B-      PRESUPUESTO DE INVERSION                    $ 14.056.800.000 3601 GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA 004   OPERACION Y MANTENIMIENTO DE DE SISTEMAS ELECTRICOS 001   RECUPERACION DE PLANTAS DE LAS ELECTRIFICADORAS. DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO DNP                           $ 1.800.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES   $    1.800.000.000 3602 TRANSMISION DE ENERGIA ELECTRICA  $ 12.256.800.000 002   LINEAS Y SUBESTACIONES DE TRANSMISION                              $ 12.256.800.000 005   CONSTRUCCION LINEA DE TRANSMISION DE ENERGIA ELECTRICA BUCARAMANGA- OCAÑA-CUCUTA A 230 KV-PNR     10.256.800.000 93     CREDITO INTERNO DIRECTO AUTORIZADO    $   10.256.800.000 015   OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EN TRANSMISION Y TRANSFOR- MACION ELECTRICA EN EL META                                             $       2.000.000.000 90     INGRESOS CORRIENTES    $       2.000.000.000 SECCION 2105 CORPORACION ELECTRICA DE LA COSTA ATLANTICA (CORELCA) 3000 I-    RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD                                       $ 184.320.000.000 3200 B-  RECURSOS DE CAPITAL                      $ 184.320.000.000 3220       CREDITO INTERNO                      $ 17.780.000.000 3222       NO PERFECCIONADO                           $ 17.780.000.000 3250       RECURSOS DEL BALANCE                  $ 166.540.000.000 3255       VENTA Y CESION DE ACTIVOS PRODUCTIVOS EN GENERACION Y TRANSMISION                              $ 166.540.000.000 4000 II- APORTES DE LA NACION            $ 1.000.000.000 4300      INVERSION                                             $ 1.000.000.000 TOTAL SECCION                                    $ 185.320.000.000 SECCION 2105 CORPORACION ELECTRICA DE LA COSTA ATLANTICA (CORELCA) TOTAL ADICION                                    $ 185.320.000.000 A- PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO $ 158.540.000.000 3                 TRANSFERENCIAS                                $ 79.480.000.000 022   OTRAS TRANSFERENCIAS                  $ 79.480.000.000 002   SUBROGACION POR LA NACION DE LOS CREDITOS EXTERNOS GARANTIZADOS                          $ 79.480.000.000 98     OTROS RECURSOS DEL BALANCE           $   79.480.000.000 6                 SERVICIO DE LA DEUDA INTERNA   $   79.060.000.000 002   SECTOR FINANCIERO Y OTROS         $ 16.800.000.000 98  OTROS RECURSOS DEL BALANCE           $   16.800.000.000 004   GOBIERNO NACIONAL                         $ 62.260.000.000 98     OTROS RECURSOS DEL BALANCE                   $ 62.260.000.000 B- PRESUPUESTO DE INVERSION      $   26.780.000.000 3601 GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA          $ 16.000.000.000 004  OPERACION Y MANTENIMIENTO DE SISTEMAS ELECTRICOS             $ 16.000.000.000 001     RECUPERACION DE UNIDA- DES TERMICAS                 $       7.000.000.000 93    CREDITO INTERNO DIRECTO AUTORIZADO    $       7.000.000.000 002     SUMINISTRO DE ENERGIA PARA EL DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA. DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO DNP                $       9.000.000.000 29    VALOR EN PESOS DE LOS INSTRUMENTOS COLOMBIANOS AL PORTADOR EN EL EXTERIOR $       1.000.000.000 98    OTROS RECURSOS DEL BALANCE                    $       8.000.000.000 3602 TRANSMISION DE ENERGIA ELECTRICA        $ 10.780.000.000 002   LINEAS Y SUBESTACIONES DE TRANSMISION                        $ 10.780.000.000 005     CONSTRUCCION LINEA VALLEDUPAR-CUESTECITA A 230 KV.                            $ 10.780.000.000 93    CREDITO INTERNO DIRECTO AUTORIZADO    $   10.780.000.000 3. Efectuar el siguiente contracrédito en el Presupuesto General de la Nación de 1992 por valor de $3.500.000.000, así: SECCION 2101 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA UNIDAD 2101 01 DIRECCION SUPERIOR TOTAL CONTRACREDITOS                           $       3.500.000.000 B- CONTRACREDITOS DE INVERSION        $       3.500.000.000 2103 SERVICIOS PUBLICOS URBANOS Y RURALES                                                 $       3.500.000.000 003    PLAZAS DE MERCADO                $       3.500.000.000 001     SUBSIDIO EN EL SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA. DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO DNP                $       3.500.000.000 27    INTEGRADO CHEMICAL BANK 91-94                 $       3.500.000.000 4. Con base en el contracrédito anterior abrir el siguiente crédito en Presupuesto General de la Nación de 1992 por $3.500.000.000, así: SECCION 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO UNIDAD 1301 05 DIRECCION GENERAL DE CREDITO PUBLICO TOTAL CREDITOS                                                    $       3.500.000.000 B- CREDITO INVERSION                                $       3.500.000.000 4101 SERVICIO DE LA DEUDA, APORTES E INVERSIONES FINANCIERAS               $       3.500.000.000 004  APORTES A ORGANISMOS NACIONALES        $       3.500.000.000 012     PAGOS POR MENORES TARIFAS SECTOR ELECTRICO DISTRIBU- CION PREVIO CONCEPTO DNP         3.500.000.000 27    INTEGRADO CHEMICAL BANK 91-94                 $       3.500.000.000 ARTICULO VIGESIMO PRIMERO.- Para la ejecución de los recursos adicionales en el Presupuesto General de la Nación de que trata el artículo anterior, se requerirá exclusivamente el envío de la documentación que soporta la operación a la Contraloría General de la República. CAPITULO IV OTRAS DISPOSICIONES ARTICULO VIGESIMO SEGUNDO.- Las operaciones de crédito que realice la Financiera Energética Nacional  S.A. -FEN- para el propósito del presente Decreto estarán exceptuadas de los límites o cupos individuales de crédito fijados por las normas vigentes, cuando así lo autorice la Junta Directiva de la entidad, previo concepto favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En desarrollo de lo dispuesto en el inciso anterior, y siempre que se cumplan las condiciones previstas en el mismo, estarán igualmente exceptuados de los límites o cupos individuales de crédito aquellos préstamos que otorgue la Financiera Energética Nacional S.A. -FEN-, con cargo a los recursos del empréstito externo otorgado por el EXIMBANK del Japón, con destino a los siguientes proyectos: Riogrande II, Segundo Plan de Transmisión, Interconexión con Venezuela, Recuperación Plantas Térmicas, Mantenimiento Planta Mesitas, línea Valledupar-Cuestecita, línea Bucaramanga-Ocaña-Cúcuta y Guavio. ARTICULO VIGESIMO TERCERO.- Con el exclusivo propósito de dotar del complemento indispensable a las acciones que emprendan las entidades del sector para superar el déficit en la generación de energía eléctrica, los particulares que cuenten con energía y potencia disponibles podrán venderlas. Para tal efecto, las entidades propietarias de redes de transmisión y de distribución deberán permitir la conexión de tales particulares, previo el cumplimiento de las normas técnicas y legales que rijan el servicio y la operación de la red, así como el pago de las retribuciones que le corresponda. Los cargos y precios serán acordados entre la empresa generadora, los propietarios de las redes y los usuarios de las mismas. En caso de no existir acuerdo y con el fin de garantizar el acceso y uso de la red, los cargos serán fijados por la Junta Nacional de Tarifas, que definirá la metodología para el cálculo de los mismos. ARTICULO VIGESIMO CUARTO.- Con el fin de asegurar la aplicación de las medidas contempladas por este Decreto relativas al suministro de energía eléctrica, ISA podrá comprar y vender libremente energía y potencia. ARTICULO VIGESIMO QUINTO.- Para el logro de los propósitos previstos en el presente Decreto la Empresa de Energía de Bogotá tomará todas las medidas necesarias para la pronta recuperación de su parque térmico y para acelerar la puesta en operación del proyecto hidroeléctrico del Guavio, con el fin de que la primera unidad entre en operación a más tardar en diciembre de 1992. Para tal efecto la Empresa de Energía de Bogotá, previa aprobación de su Junta Directiva, podrá pactar con los actuales contratistas de obra pública, suministro, interventoría, consultoría y asesoría, modificaciones, adiciones y reformas a los contratos en ejecución, autorizados o en perfeccionamiento. No se aplicará lo dispuesto en este inciso a las reclamaciones que hayan presentado o lleguen a presentar a la Empresa los contratistas. ARTICULO VIGESIMO SEXTO.- Con el fin de subsanar el déficit de generación de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica CORELCA celebrará los contratos que sean necesarios. Para tal propósito la Corporación podrá asociarse con entidades públicas o privadas. La celebración de los contratos a que hace referencia el inciso anterior requerirá la expedición previa del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. Dichos contratos se perfeccionarán con el registro presupuestal y requerirán la publicación en el Diario Oficial, la cual se entenderá cumplida por el pago de los derechos correspondientes. ARTICULO VIGESIMO SEPTIMO.- Con el fin de subsanar el déficit de suministro de energía eléctrica a la población de Tumaco, la Corporación Autónoma Regional del Cauca -CVC- podrá contratar, con la aprobación de su Consejo Directivo, directamente las siguientes obras complementarias de la línea de transmisión Pasto-Tumaco: 1.  Construcción y montaje de las subestaciones Buchelli y Tumaco. 2.  Construcción de la línea de subtransmisión entre las subestaciones Buchelli y Tumaco. 3.  Construcción y montaje del tramo común de línea a doscientos treinta kilovatios (230 kv) en doble circuito en Pasto. ARTICULO VIGESIMO OCTAVO.- Sin perjuicio de las situaciones jurídicas debidamente constituídas, lo dispuesto en el presente Decreto se aplicará a los contratos de empréstito que se encuentren previstos en el mismo y que estén en trámite. ARTICULO VIGESIMO NOVENO.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a 24 de abril de 1992 siguen firmas... III.  EL TERMINO DE FIJACION EN LISTA En cumplimiento de lo que establecen los artículos 242 de la Constitución política y 37 del Decreto 2067 de 1991, orientados a hacer efectiva la intervención ciudadana dentro del proceso de revisión oficiosa de constitucionalidad, el Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista por el término de cinco (5) días. Según informe secretarial de fecha 14 de mayo, dicho término transcurrió y venció en silencio. IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL El Procurador General de la Nación hizo llegar a la Corte en la oportunidad debida el oficio 030 de mayo 28, por medio del cual emitió concepto sobre la constitucionalidad del Decreto sometido a revisión. Según el criterio del Ministerio Público, las disposiciones que integran el Decreto 700 de 1992 están todas dirigidas a superar el déficit de energía que vive el país, "a través de la agilización en la adopción y ejecución de proyectos de inversión y del saneamiento de la situación negativa financiera y operativa del sector eléctrico", razón por la cual se ajusta al presupuesto constitucional que exige la observancia de este vínculo de conexidad para la validez de los decretos legislativos expedidos en aplicación del artículo 215 de la Carta. El Procurador solicita a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto que se examina, sin hacer excepción sobre ninguna de sus normas. V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.  Competencia Esta Corte es competente para resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad del Decreto en revisión, según lo disponen los artículos 215, Parágrafo, y 241, numeral 7, de la Constitución Política, ya que fue expedido por el Presidente de la República invocando las atribuciones excepcionales propias del Estado de Emergencia. 2.  Aspectos formales El inciso 2º del artículo 215 de la Carta exige, para la expedición de esta clase de decretos, las firmas del Presidente y de todos los ministros del Despacho. Examinado el Decreto 700 de 1992, se encuentra que tal requisito fue cumplido a cabalidad en este caso.  Los viceministros de Desarrollo Económico y Educación Nacional, quienes aparecen suscribiendo el Decreto, lo hicieron, como allí mismo se expresa, en su calidad de encargados de los correspondientes despachos, es decir que ostentaban el rango de ministros y tenían las facultades propias de los titulares. El Decreto 680, por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, hallado exequible por esta Corporación según sentencia de esta misma fecha, previó como término para el ejercicio de las facultades excepcionales el comprendido entre el día de su entrada en vigencia (23 de abril de 1992) y las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril. El Decreto sub-examine es de fecha 24 de abril, luego fue expedido en tiempo, de acuerdo con las previsiones constitucionales. Asimismo, en su artículo vigésimo noveno, está indicado a partir de cuándo comenzó su vigencia, es decir, desde la fecha de su publicación, la cual tuvo lugar el 24 de abril de 1992 (Diario Oficial número 40431). Así, pues, no hay en este aspecto tacha alguna de inconstitucionalidad. 3.  La conexidad Como institución excepcional, cuyos alcances son de interpretación estricta, el Estado de Emergencia no representa una investidura legislativa plena para el Presidente de la República.  Es decir, declarada la perturbación en el orden económico, social o ecológico del país, las atribuciones que asume el Ejecutivo están delimitadas por la propia Constitución, luego mal se pueden extender indefinidamente a materias distintas de las relacionadas con el trance que mediante tal declaración se busca superar. Es natural, entonces, que el artículo 215 de la Carta se ocupe en precisar, usando expresiones concluyentes, que los respectivos decretos con fuerza de ley estarán "destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" y que "estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia". En concordancia con los rigurosos términos transcritos, que circunscriben el campo de acción legislativa del Gobierno durante el periodo excepcional, el inciso 8º del artículo 215 de la Constitución previene: "El Presidente de la República y los ministros serán responsables (...) por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia". Desde el punto de vista de la validez constitucional de esta clase de decretos, de lo dicho se desprende con toda claridad que no la tienen aquellos cuyo contenido esté destinado a fines ajenos al control de la crisis y sus efectos, o que se refieran a materias carentes de la relación directa y específica con ella. Estos límites configuran el marco de referencia al que habrá de concretarse el estudio de la Corte sobre el decreto revisado, en cuanto concierne a conexidad. El Decreto número 680 de 1992 identifica como causas para la declaración del Estado de Emergencia las siguientes: -  El agudo verano que ha sufrido el país en los últimos meses; -  Las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico; -  La consiguiente grave escasez del recurso eléctrico en todo el territorio nacional; -  La destrucción de una de las plantas de generación de energía eléctrica en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; -  El forzado racionamiento que, como resultado de las circunstancias anteriores, han  decretado las autoridades; -  La posibilidad de que el racionamiento se intensifique o prolongue si no se toman oportuna y ágilmente medidas adecuadas. Los temas a que se refieren las medidas adoptadas por el Decreto 700 de 1992 para contrarrestar las aludidas causas de perturbación, pueden agruparse así: a)  Disposiciones enderezadas a agilizar y simplificar los procedimientos previos a la contratación administrativa en las entidades públicas que deban atender la generación, transmisión y distribución de electricidad así como en Ecopetrol, en lo que se refiere a las actividades que esta empresa adelante en la misma materia. Con igual sentido, normas relativas a la celebración y ejecución de los contratos de empréstito que, con cargo a los recursos previstos en el decreto, suscriban dichas entidades; al otorgamiento de las correspondientes garantías y a las modificaciones y traslados presupuestales necesarios para la ejecución de los mencionados recursos. El artículo 5o. extiende las ya mencionadas disposiciones sobre supresión de trámites, para el otorgamiento e incorporación de los créditos que, con cargo al Presupuesto General de la Nación, se concedan a la Empresa de Energía de Bogotá  para el proyecto Guavio y a Interconexión Eléctrica S. A., para las líneas de interconexión con Venezuela y otras. b) Beneficios tributarios, de carácter temporal, reconocidos, en cuanto al impuesto a las ventas, para las importaciones y enajenaciones de bienes necesarios al suministro y distribución de energía (según las posiciones arancelarias que el decreto enuncia, se trata de bienes clasificados como "grupos electrógenos"), así como para  las importaciones de generadores, cables de alta tensión, turbinas, calderas y otros bienes requeridos por las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos de generación, transmisión o distribución de energía eléctrica; ventajas tributarias en relación con el impuesto al consumo, para las importaciones de dichos bienes cuando se efectúen al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; exclusión del  gravamen o derecho único de aduanas (Decreto Ley 1742 de 1991) para las importaciones previstas en el Decreto 606 de 1992 (bienes o equipos correspondientes a los grupos electrógenos, acumuladores y otros aparatos de alumbrado). c)  Medidas orientadas a la reestructuración financiera de las entidades pertenecientes al sector eléctrico. Así, por ejemplo, se autoriza a la Nación para novar y asumir obligaciones a cargo de las entidades del sector; se faculta a las entidades públicas para novar y transigir obligaciones a cargo de entidades del mismo sector; se permite al Gobierno Nacional la adopción de reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional pertenecientes al sector eléctrico; se ordena a CORELCA la entrega a la Nación de su participación accionaria en ISA y se dispone que esta entidad y el ICEL hagan  entrega a la Nación  de activos de su propiedad, todo como pago de las sumas que le adeudan; se reduce a un centavo el valor nominal de las acciones de la Central Hidroeléctrica de Betania S. A.; se elimina a partir del 1o. de mayo del presente año, la intermediación comercial que ejerce aquel instituto. Con el propósito de adelantar la reestructuración financiera, se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para gestionar y celebrar con los acreedores del sector eléctrico los acuerdos contractuales necesarios en materia de crédito público, como también para emitir bonos de deuda pública externa hasta por US4.250 millones y para celebrar un contrato de empréstito interno con Ecopetrol a efecto de que esta empresa le entregue a título de mutuo una suma equivalente a setenta mil millones de pesos; y se permite al Gobierno Nacional la celebración de contratos de administración sobre los activos que la Nación reciba a cualquier título de las entidades del sector eléctrico. Se autoriza el otorgamiento de créditos con destino a la recuperación del parque térmico e hidráulico instalado en el país (artículo 4o.), así como la incorporación de las obligaciones dinerarias a cargo de entidades del sector eléctrico en títulos negociables en el mercado de valores (artículo 6o.). Las operaciones de crédito que se autoriza sean otorgadas por la Financiera Energética Nacional S. A. -FEN- son exceptuadas de los límites o cupos individuales de crédito fijados por las normas vigentes. d) Modificaciones presupuestales enderezadas a la reestructuración financiera del sector eléctrico, consistentes en una adición al Presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1992 en la cantidad de $1.605.352.773.600 y la consiguiente adición por la misma cifra en la ley de apropiaciones, con destino a la financiación de los proyectos que el Decreto  busca ejecutar para la generación, transmisión y distribución de electricidad; un contracrédito en el presupuesto general por valor de $3.500.000.000 y un crédito de inversión por la misma cuantía a favor del Ministerio de Minas y Energía, con iguales propósitos. e)  En el Capítulo IV se incluyen otras medidas, como la autorización a particulares para vender energía y potencia y a ISA para comprarla y venderla libremente; el mandato a la Empresa de Energía de Bogotá en el sentido de poner en operación el proyecto hidroeléctrico del Guavio, en su primera unidad, a más tardar en diciembre de 1992; la facultad de Corelca para celebrar los contratos indispensables  con el fin de subsanar el déficit de energía eléctrica en San Andrés, Providencia y Santa Catalina; la autorización a la CVC para contratar directamente obras complementarias en la línea de transmisión Pasto-Tumaco. En síntesis, la preceptiva del estatuto materia de control constitucional a que se contrae esta providencia, está referida al establecimiento de normas especiales sobre contratación administrativa para ciertas entidades, otorgamiento de beneficios tributarios sobre importaciones y enajenaciones,  reestructuración financiera del sector eléctrico y modificaciones al Presupuesto de la presente vigencia y las disposiciones complementarias a esas determinaciones. Considera la Corte que todas las medidas mencionadas guardan relación directa y específica con los motivos que llevaron al Gobierno a declarar el Estado de Emergencia Económica y que están consignados en el Decreto 680 de 1992, declaratorio de aquél. En efecto, al prever normas excepcionales en materia de contratación administrativa y evitar, por medio de ellas, las dificultades y demoras que propiciaría la aplicación rigurosa de todos los requisitos y trámites consagrados para épocas de normalidad en el Decreto 222 de 1983, el Ejecutivo no hizo nada diferente de concebir un régimen especial en este campo para las entidades públicas que tienen a su cargo la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, que era precisamente el recurso cuya grave escasez había reconocido en sus considerandos el Decreto Legislativo número 680 de 1992. Lo propio puede afirmarse de las temporales ventajas tributarias concedidas a quienes importen y enajenen bienes utilizables en el territorio nacional con el fin de atender la demanda de fuentes generadoras de electricidad o de aparatos idóneos para su transmisión y distribución. Se observa que las normas revisadas circunscriben los beneficios de manera inequívoca, tanto desde el punto de vista  material como por el aspecto temporal. Así lo hace mediante la determinación de las posiciones arancelarias correspondientes o la enumeración de los bienes objeto del especial tratamiento tributario y la definición de las fechas tope para efectuar los actos por él cobijados, todo lo cual encauza las medidas adoptadas hacia la finalidad específica de contrarrestar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tal como lo exige el artículo 215 de la Carta Política. En cuanto se refiere a la reestructuración financiera del sector eléctrico, es evidente que, dadas las circunstancias que el Decreto 680 de 1992 reconoció como deficiencias operacionales y financieras de las empresas a él pertenecientes, se hacía necesario diseñar, con la urgencia propia de la crisis, los planes de emergencia con arreglo a los cuales se garantizara la solidez económica del sector en su conjunto, a su vez basada en la recuperación de los niveles de equilibrio en las finanzas de las empresas consideradas individualmente, con el fin de eliminar las posibilidades futuras de que se  repitan  los fenómenos causantes de la perturbación. Ello, claro está, requería de acciones concretas en campos tales como la capitalización de algunas entidades, la reestructuración administrativa y financiera de otras,  la asunción por parte del Gobierno Nacional de obligaciones a cargo de dichas entidades, la celebración de acuerdos contractuales con sus acreedores, el trámite de contratos de empréstito y autorizaciones de endeudamiento, así como la modificación de los cálculos de rentas y recursos de capital en el Presupuesto Nacional, a fin de atender las operaciones financieras necesarias al restablecimiento del enunciado equilibrio económico, entre otras medidas. Existe, entonces, una indudable vinculación entre las razones invocadas por el Presidente de la República al declarar el Estado de Emergencia y las normas con arreglo a las cuales fueron establecidas las condiciones legales para desarrollar los fines en referencia, ya que, a la luz de la Constitución, no todos habrían podido alcanzarse con las facultades ordinarias del Ejecutivo y, aún con apoyo en ellas, los actos que hubiera sido factible realizar habrían tropezado con dificultades de trámite imposibles de conciliar con la gravedad de la crisis. Así establecido el nexo causal entre las determinaciones tomadas mediante el decreto que se revisa y la solución de la crisis o el control de sus efectos, encuentra la Corte que aquellas se sujetaron a las exigencias constitucionales  de relación directa, exclusiva y específica con la emergencia, contempladas en el artículo 215 de la Carta. 4.  Examen de constitucionalidad por otros motivos a. Contratación administrativa El artículo 150, inciso último, de la Constitución Política establece como de competencia del Congreso, la expedición del estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional. Desde luego, se trata de una atribución específicamente confiada a la rama legislativa en cuanto toca con disposiciones generales que se aplican a la administración cuando ésta adelanta actos de gestión, los cuales, dada su naturaleza, deben ser regulados por la ley, por ser ella el medio idóneo para fijar el ámbito de competencia a las actuaciones de las entidades públicas, preservando así la transparencia en la contratación. Esta facultad es ejercida por el Congreso en tiempos de normalidad, pero la situación cambia cuando se trata de afrontar coyunturas críticas que de suyo desbordan los marcos ordinarios establecidos por las instituciones, pues los naturales requerimientos de un régimen de contratación administrativa pueden convertirse, aunque no en el motivo determinante de la crisis, sí en factor concomitante que, sumado a los motivos de la perturbación, obstaculice o retarde la indispensable acción oficial tendiente a superar las dificultades que ofrece la alteración del orden económico. En consecuencia, no es extraño ni ajeno a la normativa constitucional que uno de los medios encaminados a sortear la crisis, consista precisamente en  ejercer funciones legislativas mediante las cuales modifique, de manera temporal o definitiva, aquellas disposiciones que habida cuenta de las exigencias que consagran sobre el supuesto de la normalidad, obstruyen las soluciones que el Ejecutivo estima adecuadas al fin propuesto. En ese orden de ideas, para el caso en estudio, la urgente e imperativa necesidad de contrarrestar la escasez de los recursos energéticos era precisamente, y sigue siendo, la adquisición pronta de equipos, aparatos, repuestos y demás elementos por medio de los cuales se genera, transmite y distribuye electricidad, para subsanar el déficit existente, lo cual a su vez requería la sujeción de las entidades públicas adquirentes a las reglas contenidas en el Decreto 222 de 1983 y disposiciones concordantes. Como quiera que algunos de los trámites allí previstos, en especial para contratos superiores a determinadas cuantías, están asociados, dentro del régimen ordinario de contratación, a periodos de tiempo demasiado extensos y a condiciones de procedimiento complejas, por ello contrapuestas a la imprescindible agilidad de tales contratos, resultaba forzoso estatuir, por vía excepcional, mecanismos expeditos para celebrarlos. No ignora la Corte que las disposiciones relativas a contratación administrativa para las entidades del sector eléctrico resultan permanentes, al tenor del Decreto 700 de 1992, lo cual, sin embargo, no riñe con el texto constitucional, toda vez que las normas expedidas en virtud del estado de excepción referido en el artículo 215 de la Carta, no están limitadas en el tiempo, a diferencia de lo que acontece con los decretos que puede dictar el Presidente de la República en los casos de guerra exterior y conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Carta). En el mismo orden de ideas, el decreto revisado declara en su artículo final que deroga las disposiciones que le sean contrarias, lo cual significa que, a partir de su vigencia, los preceptos generales para la contratación administrativa no son aplicables a las entidades aludidas en el artículo 1o., siempre y cuando se trate de contratos cuyo objeto corresponda al regulado en este estatuto. Es decir, hay una derogatoria parcial y no una simple suspensión de las respectivas normas legales, lo cual, por las razones que se dejan expuestas, tampoco se opone a las prescripciones constitucionales. Lo dicho resulta corroborado por el inciso 6o. del artículo 215 constitucional, a cuyo tenor está facultado el Congreso -titular de la atribución legislativa ordinaria- para derogar, modificar o adicionar los decretos dictados por el Gobierno durante la emergencia, bien dentro del año siguiente a su expedición, si se trata de materias de iniciativa gubernamental privativa, o en todo tiempo respecto de temas no incluidos en esa restricción. Si el legislador ordinario no se encuentra conforme con el contenido de las normas adoptadas por el Ejecutivo durante el periodo de emergencia, habrá de derogarlas, modificarlas o adicionarlas. Pero si, por el contrario, las deja intactas deberá entenderse su consentimiento en que las prescripciones excepcionales sigan rigiendo. Lo anterior significa que las normas expedidas al amparo del Estado de Emergencia, ingresan al ordenamiento jurídico colombiano con carácter permanente, teniendo vigencia hacia el futuro hasta el momento en que el legislador, ordinario o extraordinario, decida derogar, modificar o adicionar su contenido. La excepción a la regla anterior se encuentra enunciada en el inciso 3o. del artículo 215 constitucional, que autoriza al Ejecutivo, en ejercicio de facultades excepcionales, para legislar transitoriamente, estableciendo nuevos tributos o modificando los existentes. Tal legislación no tiene vocación de permanencia, toda vez que deja de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si bien queda al Congreso la atribución de prolongar su vigor, en caso de estimarlo conveniente. En el caso que se estudia, el legislador extraordinario ha fijado de manera exacta el límite temporal de las modificaciones tributarias, el cual es inferior al plazo máximo señalado en la Carta. b. Reestructuración financiera del sector eléctrico Esta Corporación ha reconocido de manera expresa que las deficiencias estructurales, financieras y operacionales del sector eléctrico constituyen factor determinante de primera importancia en la crisis que el Gobierno buscó afrontar al declarar el Estado de Emergencia Económica: "El sistema eléctrico, lo reconocen los expertos y las entidades encuestadas, está aquejado por dos tendencias que actúan a manera de lastre: un crecimiento excesivo de su apalancamiento financiero, de su burocracia y de los proyectos que emprende, todo lo cual evidencia una tendencia a la saturación y al crecimiento inercial.  En el otro extremo se encuentra una tendencia a minimizar aspectos esenciales como son el de una administración eficiente, el de una vigilancia estatal apropiada y el de estándares de operación y comportamiento más amplios que los propósitos comerciales de cada una de  las empresas. Claro está que en este momento, la carencia más dramática es la de producción del recurso para el cual fue establecido el sistema. En el horizonte de la crisis, y a la manera de trasfondo de la misma pero con ramificaciones aflorando en todos los aspectos negativos que se han reseñado, está la situación de falencia financiera en la que se encuentra el sistema eléctrico desde hace más de diez años.  El efecto negativo de la improvidencia en el apalancamiento del sector, que hoy se descarga en los usuarios, es fundamental para entender la actual crisis de producción y oferta de energía, sin que pueda llegar a decirse que se trata de un mismo fenómeno.  La crisis financiera ha estado siempre allí, y su influencia en el estado de emergencia que hoy se enfrenta es decisiva, pero no debe confundirse la esfera de un largo periodo de gestación con un fenómeno que se expresa abruptamente como el racionamiento actual. La crisis financiera influye en esta coyuntura actual al drenar los recursos obtenidos en la operación, de por sí deficitaria, y canalizarlos hacia el pago de la deuda; influye también al imbuir al sector de un mal entendido espíritu de ahorro, que se expresó en el retraso de construcciones, en la reducción de lo destinado a inversión, en el recorte de gastos de funcionamiento, en la adquisición de menos combustible para las térmicas y la adopción de un costo de racionamiento bajo.  La crisis financiera del sector eléctrico es el antecedente obligado de la coyuntura actual."[1] Abstracción hecha del nexo causal existente entre las medidas que plasma el decreto revisado en cuanto al aspecto financiero y las causas de la perturbación, debe la Corte establecer si, consideradas en sí mismas, tales disposiciones se ajustan a la preceptiva superior. Ninguna objeción de índole constitucional merecen las normas a cuyo tenor se autoriza a la Nación y a las entidades públicas para novar y asumir obligaciones a cargo de las empresas del sector eléctrico, puesto que ello es apenas natural, en el contexto de las atribuciones legislativas excepcionales, si de lo que se trata es de impedir que los efectos de la crisis se extiendan hacia el futuro. Dichos preceptos deben armonizarse con los consagrados de manera general para todas las entidades públicas por el Capítulo III de la Ley 51 de 1990, los cuales tienen el propósito de proveer a su saneamiento económico y financiero, mediante compensaciones, daciones en pago, capitalización de acreencias, operaciones de crédito público con garantía de la Nación, celebración de acuerdos de pago, reordenamiento, fusión y aún liquidación de entes, todo lo cual ha sido expresamente autorizado por el Congreso, para épocas de normalidad. Ahora bien, por cuanto concierne a las medidas especiales que se adoptan en el decreto revisado para las entidades del sector eléctrico, ellas se ubican dentro de la perspectiva de un urgente y necesario salvamento, que exige una visión de conjunto, a la luz del artículo 215 de la Constitución Política. Esas medidas no pueden analizarse, entonces, de manera aislada sino como plan de emergencia para la recuperación del sector eléctrico, tal como lo define el artículo 10o. del decreto objeto de examen. Es propio de la función gubernamental en el terreno socio-económico, que la Nación contraiga directamente obligaciones, bien por la vía de la celebración de contratos, ya por la negociación de empréstitos, o que asuma o avale las que se hallan en cabeza de entidades estatales que atraviesan por coyunturas críticas, con el objeto de preservar la eficaz prestación de los servicios públicos o la defensa de los intereses colectivos. Para que esa función logre alcanzar sus fines sin transgredir las normas constitucionales, es indispensable que, en circunstancias normales, medie la autorización especial del Congreso (artículo 150, numeral 9 de la Carta), pero en periodos extraordinarios como son precisamente los reconocidos en el Decreto 680 de 1992, tal exigencia queda excluída desde el momento en que el Presidente de la República asume, además de su función administrativa, el papel de legislador extraordinario y, por tanto, dado el alcance legislativo de los decretos que puede proferir, mal podría requerírsele permiso expreso de la ley para cada operación de endeudamiento, pues ello implicaría la creación de obstáculos adicionales a la crisis en sí misma, esto es, se tendría una interpretación extraña a los dictados de la Carta. Así, en situaciones como la que se analiza, en las cuales se halla comprometido el equilibrio financiero de todo un sector económico, se harían inalcanzables las metas del estado de excepción si la función reparadora que se confía al Gobierno tuviera forzosamente que moverse dentro de los estrechos límites de autorizaciones especiales y fijación de cuantías, que por otra parte, en situaciones como las que dieron origen a esta declaratoria de emergencia, serían imposibles de determinar previamente. Es esta la razón por la cual, en el sentir de la Corte, no resultan inconstitucionales los artículos que, sin definir cantidades, permiten que la Nación y otras entidades públicas tomen a su cargo obligaciones que se radicaban en cabeza de las empresas pertenecientes al sector eléctrico. Lo anterior resulta todavía más claro si se observa que el decreto materia de revisión contempla disposiciones con arreglo a las cuales los nuevos compromisos de la Nación se contraerán a cambio de activos productivos, de acciones o de aportes sociales de propiedad de las entidades pertenecientes al sector eléctrico (artículos 10, 11 y 16), lo cual asegura que los intereses nacionales no queden desprotegidos. Paralelamente a las medidas en referencia, el Decreto 700 de 1992 consagra disposiciones específicas que las complementan. Tal es el caso de la reducción a un centavo del valor nominal de las acciones en que se encuentra dividido el capital social de la Central Hidroeléctrica de Betania S.A. (artículo 12), mecanismo indispensable para su capitalización, que no viola la Carta Política por cuanto se trata apenas del reconocimiento de una situación anterior cual es el precario estado patrimonial de la compañía, necesariamente reflejado en el valor nominal de sus acciones. Ello no lesiona el interés económico de los socios y, por el contrario, habida cuenta de la capitalización que la norma dispone, repercute en la recuperación financiera de la entidad para orientarla hacia los fines del servicio público afectado como consecuencia de las deficiencias operacionales que motivaron al Ejecutivo para declarar el estado de excepción (Considerando 2, Decreto 680 de 1992). Agréguese a lo dicho que la función estatal debe enderezarse, para realizar los fines propuestos por el artículo 1o. de la Carta, hacia la prevalencia del interés general. El artículo 14, por su parte, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión de bonos de deuda pública externa y la celebración de contratos de empréstito interno, lo cual encaja dentro de las atribuciones propias del legislador (artículo 150, numeral 9), asumidas extraordinariamente por el ejecutivo, según lo expuesto. Lo propio puede afirmarse de lo previsto en los artículos 14 y 16, el primero de los cuales faculta al Ministerio de Hacienda para que gestione y celebre acuerdos contractuales con los acreedores de las entidades pertenecientes al sector en materia de crédito público, mientras el segundo autoriza al Gobierno para celebrar contratos de administración y  fiducia sobre los activos que reciba a cualquier título de dichas entidades. Estos actos, en punto de la competencia constitucional, están regidos por el mismo principio y, según lo antes afirmado, caben dentro del conjunto de atribuciones excepcionales del Presidente en el estado de emergencia. Los artículos 17 y 19 aluden a requisitos de contratación simplificados y a exenciones de impuestos respecto de los contratos autorizados, puntos que ya han sido materia de examen. El artículo 18 dispone la consecuencia apenas natural, derivada del conjunto normativo en estudio, es decir la ampliación del cupo de endeudamiento general de la Nación, según atribución legislativa radicada excepcionalmente en cabeza del Gobierno. En cuanto al artículo 13, desde luego enmarcado dentro de los objetivos de ordenación financiera del sector, tiene sin embargo, un alcance restringido al campo de la capacidad jurídica del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL-, ya que elimina, a partir del 1o. de mayo de 1992,  las posibilidades que dicha entidad tenía de efectuar actos de intermediación comercial, a objeto de encauzar sus actividades a la prestación del servicio de energía en zonas no interconectadas. Esto, además de corresponder al propósito de conjurar la emergencia, no es otra cosa que la expresión concreta  de la función legislativa en cuanto al régimen de las entidades públicas, también temporalmente a cargo del Ejecutivo. c. Inconstitucionalidad de la retención de facultades legislativas A juicio de la Corte, en relación con las medidas que integran el Capítulo II del decreto en estudio, es necesario precisar que ellas únicamente tienen justificación con motivo de las circunstancias extraordinarias invocadas por el Gobierno en cuanto a deficiencias actuales del sector energético en materia operacional y financiera, lo cual a su vez las ubica dentro del ámbito propio del Estado de Emergencia y reivindica su constitucionalidad, pero siempre y cuando sus efectos sean tan excepcionales como las causas que les sirven de sustento. Es decir que las facultades de orden administrativo y financiero conferidas en el Capítulo mencionado no se pueden extender indefinidamente a situaciones posteriores ajenas a la crisis (artículo 215 de la Constitución Política). En consonancia con ese criterio, no son admisibles aquellas disposiciones que implican el ejercicio indefinido de atribuciones ya no administrativas sino legislativas en cabeza del Gobierno, ya que, por mandato perentorio del artículo 215 citado, en concordancia con la cláusula general de competencia consagrada por la Constitución a favor del Congreso (artículo 150), las posibilidades de que el Ejecutivo legisle por la vía del estado de emergencia, además del límite material aludido, se hallan supeditadas de manera estricta al lapso de tiempo que el propio Gobierno señala al expedir el decreto que reconoce la perturbación del orden económico. De allí que no pueda el Presidente dictar decretos legislativos después de vencido ese término ni usar los que expida en tiempo para retener intemporalmente la función que mediante ellos se agota. Interpretar con largueza las atribuciones legislativas excepcionales, a tal punto que se reputaran ajustadas a la Constitución las normas por medio de las cuales el legislador extraordinario prorroga, más allá del término prefijado, dichas posibilidades, significaría aceptar que por este mecanismo es factible trasladar definitivamente la competencia del Congreso a manos del Ejecutivo. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. del Decreto 680 de 1992, invocado por el Presidente de la República para expedir el 700 que ahora se revisa, el Estado de Emergencia Económica y Social se extendió "desde la fecha de vigencia del presente decreto y hasta las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril del año en curso". Por tanto, únicamente dentro de dicho término podía el Gobierno dictar normas con fuerza legislativa, pues a partir de su vencimiento retomó pleno vigor la distribución ordinaria de competencias, quedando despojado el Ejecutivo de atribuciones suficientes para ejercer funciones de aquellas que la Constitución  confía al Congreso de la República. Tal es el caso de la facultad prevista en el artículo 150 numeral 7o. , de la Carta Política, relativa a asuntos como la determinación de la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (se subraya), el señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, entre otros aspectos allí mismo indicados, todos los cuales son objeto de ley y que bien podía el Presidente de la República haber asumido dentro del término del Estado de excepción para conjurar la crisis, pero no después de expirado el mismo. No obstante, sí es de la órbita ordinaria del Gobierno, según lo estatuye el artículo 189, numeral 19, de la Constitución, la función de "modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales", siempre y cuando se ejerza, como la propia norma superior lo exige, "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".  Nada impediría que el Presidente así lo hiciera, inclusive después de vencido el término de Emergencia Económica, en cuanto le corresponde como atribución suya que no necesita de investidura como legislador extraordinario, claro está que sujetándose a los principios y reglas generales definidas por la ley. En el Decreto Legislativo de cuyo examen se ocupa la Corte aparecen dos disposiciones cuya ambigüedad e indefinición impiden ubicar con certeza las facultades que incorporan dentro de una de las hipótesis planteadas.  Se trata del inciso 2o. del artículo 10 -"Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones de las entidades del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto" y de la oración final del inciso 1º del artículo 13 -"Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar"- (Subraya la Corte). Los transcritos apartes pueden ser interpretados en dos sentidos diferentes: uno, contrario a la Constitución, que consistiría en entender que hacia el futuro y sin límite el Ejecutivo quedara autorizado para efectuar las reformas estatutarias y reestructuraciones de establecimientos públicos u otros organismos nacionales pertenecientes al sector eléctrico como si fuera el Congreso, es decir, ejerciendo la atribución prevista en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, pues ello -se repite- lo habría podido hacer investido de los poderes excepcionales propios del Estado de Emergencia  antes de expirar el término de éste, agotando la facultad en calidad de legislador extraordinario, mas no autofacultándose o reteniendo tal atribución para ejercerla después de dicha expiración; otro, acorde con la Constitución, que radicaría en considerar que las reformas estatutarias y reestructuraciones habrán de ser efectuadas por el Gobierno con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley (artículo 189, numeral 16 de la Carta) y no reteniendo la atribución legislativa prevista en el numeral 7 del artículo 150, la cual, una vez expirado el tiempo de la Emergencia, retornó en su integridad y en forma exclusiva al Congreso de la República. Es consecuencia de lo dicho que, con arreglo al criterio según el cual las normas jurídicas deben ser interpretadas de modo en que se acomoden a la preceptiva constitucional, se deduzca la exequibilidad de los transcritos apartes, sólo si su entendimiento y posterior aplicación consultan lo estatuido en el artículo 189, numeral 16 de la Carta y, por tanto, si se considera que las reformas estatutarias y las reestructuraciones que ellos prevén habrán de ser ejecutadas "con sujeción a los principios y reglas que defina la ley". De lo contrario, esos mismos apartes son inconstitucionales. d. Modificaciones al Presupuesto Nacional Finalmente se ocupa la Corte en el análisis de las    disposiciones contenidas en el Capítulo III del Decreto 700 de 1992, las cuales deben mirarse en concordancia con las del Capítulo II ya tratado, toda vez que el Gobierno las estimó indispensables para llevar a cabo la reestructuración financiera del sector eléctrico. Esas normas contemplan modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992, según lo antes expuesto. Compete al Congreso, como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedición del Presupuesto General de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse ordinariamente previa la presentación del proyecto correspondiente por el Gobierno y con aplicación de los principios y trámites que establece el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución Política. En condiciones normales, toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, según resulta de las disposiciones consagradas en los artículos 150, numeral 11, y 154, inciso 2o., de la Carta.  En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser incrementado durante el año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual de presupuesto.  Sin embargo, nada obsta, a la luz  de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la crisis. Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de emergencia económica, sino de la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto (artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre en el presente caso. Esto no acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia, plasmada  especialmente en las sentencias del 25 de noviembre de 1976 (Magistrado Ponente: Dr. Guillermo González Charry) y del 13 de marzo de 1986 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en los del 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender las necesidades de orden público podía hacerse por medio de decretos legislativos. Así lo preveía de manera específica el artículo 104 del anterior estatuto orgánico del Presupuesto (Decreto 294 de 1973) y lo prevé en similares términos el artículo 69 de la ley orgánica de Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante los estados de excepción, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan. No ignora esta Corporación que el 15 de abril de 1986 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo 3518 de 1985, expedido al amparo de las atribuciones excepcionales del entonces artículo 122 de la Constitución, mediante el cual se introducían modificaciones al Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal de ese año con el objeto de atender las necesidades propiciadas por la erupción del volcán Nevado del Ruíz, pero debe observarse que esa oposición con la Carta Política fue deducida no de una imposibilidad constitucional de asunción de dicha facultad por el Ejecutivo en tiempos de crisis, sino de la existencia de figuras ordinarias alternativas, tales como la del artículo 212 de la Constitución derogada, que permitía la apertura de créditos suplementales o extraordinarios en el Presupuesto aun en tiempo de paz, no hallándose reunido el Congreso y siendo urgente la realización de gastos, previo concepto del Consejo de Estado, pues entendió entonces la Corte Suprema  que el Gobierno contaba con una vía expedita que hacía innecesaria la utilización de atribuciones extraordinarias. Es claro que hoy, no existiendo la institución de los créditos suplementales o extraordinarios que preveía el antiguo artículo 212 de la Carta, las emergencias como la que ahora se afronta no tienen para el Gobierno, en materia presupuestal,  salida distinta a la del artículo 215 de la Constitución. Por lo demás, debe anotarse que las normas presupuestales incluídas en el decreto analizado se aplican únicamente a la vigencia fiscal de 1992 y, por tanto, dejan intacta la capacidad del Congreso para disponer en la materia por lo que atañe a las futuras vigencias, no existiendo por ello retención de facultades legislativas por el Ejecutivo. A lo dicho se añade la posibilidad que de todos modos se otorga a las Cámaras en el sentido de derogar, modificar o adicionar, dentro del año siguiente, las normas dictadas, tal como lo estipula el artículo 215, inciso 6o., de la Constitución. e. Modificaciones a las normas tributarias Ningún reparo encuentra la Corte al ejercicio de la función legislativa por el Presidente de la República para conceder exenciones temporales e introducir modificaciones a algunos impuestos, según análisis ya efectuado, pues de manera expresa el artículo 215 de la Constitución autoriza al Ejecutivo para proceder a ello siempre que lo haga en forma transitoria. f. Otras disposiciones En cuanto son complementarias de las ya estudiadas y no vulneran en sí mismas precepto alguno superior, las reglas contenidas en los artículos 21 a 29 del Decreto 700 de 1992, serán declaradas exequibles. VI. DECISION Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO.- Declárase EXEQUIBLE el Decreto Legislativo No. 700 del 24 de abril de 1992, "Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades del sector eléctrico y se adoptan otras disposiciones con el fin de conjurar la crisis en el servicio público de energía eléctrica e impedir la extensión de sus efectos",  salvo los apartes que a continuación se indican. SEGUNDO.- En cuanto se refiere al inciso 2o. del artículo 10 ("Así mismo, el Gobierno Nacional podrá adoptar las reformas estatutarias y reestructuraciones administrativas de las entidades del orden nacional del sector eléctrico que sean necesarias para los fines del presente decreto") y a las expresiones "Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional adoptará las reformas estatutarias a que haya lugar", pertenecientes al artículo 13, son EXEQUIBLES interpretadas únicamente en el sentido de que las atribuciones allí conferidas al Ejecutivo se ejercerán "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", tal como lo establece el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política. En consecuencia, los referidos apartes, bajo cualquier otra interpretación, son INEXEQUIBLES. COPIESE, COMUNIQUESE AL GOBIERNO NACIONAL, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ -Presidente- CIRO ANGARITA BARON          EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]Cfr. Corte Constitucional.  Sala Plena.  Sentencia de esta misma fecha, por medio de la cual se declaró exequible el Decreto 680 de 1992. Magistrado Ponente:  Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

C-449-92 Sentencia No Sentencia No. C-449/92 ESTADO SOCIAL DE DERECHO La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le auna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos  humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento  de los fines esenciales del Estado; y criterios  de excelencia. CONTRATO ADMINISTRATIVO El constituyente distinguió las nociones de autorización previa general, autorización previa especial, y aprobación posterior de los contratos, a la luz de la Carta de 1991. En el proceso de contratación nacional participa tanto el Congreso de la República como el Ejecutivo, en forma separada y armónica, Pero la participación de estas ramas es diferente, ya que el Congreso se limita a la normación y el ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte que no se invaden recíprocamente su respectivas órbitas de acción. FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza La Federación es una organización no gubernamental y, en consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión pública. Así mismo, en la medida en que la Federación sea realmente una entidad sin ánimo de lucro, podrá contratar con el Estado. FONDO NACIONAL DEL CAFE-Naturaleza El Fondo Nacional del Café es una "cuenta especial". El objetivo del Fondo consiste en adquirir las cantidades de café que sea necesario comprar para la aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras. El Fondo no es pues una persona jurídica y es por ello que el Gobierno ha venido contratando su manejo con la Federación Nacional de Cafeteros. El Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta. El contrato de administración del Fondo es especial  no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal de sus recursos. FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS/CONTRATO-Revisión/CONGRESO DE LA REPUBLICA La facultad que aquí se atribuye el Congreso para "revisar" contratos viola doblemente la Constitución, a saber: Primero, porque el Congreso pretende "revisar", cuando sólo está facultado para autorizar o aprobar. Segundo, porque el contenido de la "revisión" es administrativo, ya que aquí se hace alusión a la prórroga, adición o modificación, que son situaciones concretas, sólo determinables fácticamente dentro de las fases propias del proceso de ejecución del contrato. Además, la norma acusada contiene una impropiedad consistente en afirmar que se "continuará" revisando contratos que antes no eran revisables por el Congreso de la República. Luego la norma apunta a una supuesta reiteración de un acto que antes ni siquiera existía, entre otras cosas por estar prohibido por la Constitución. El Congreso puede, en la ley de autorizaciones, determinar en abstracto las condiciones para las prórrogas, adiciones o modificaciones del contrato, y dejar al Gobierno la posibilidad discrecional de analizar la convivencia, oportunidad y necesidad de la decisión administrativa contractual. Lo que no puede es inmiscuirse en órbitas de otros poderes, por expresa prohibición de la Constitución. REF: Proceso No. D-033 NORMA ACUSADA: Artículo 33 (parcial) de la Ley 9a. de 1991. Actor: Jorge Arango Mejía Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santafé de Bogotá,D.C. 9 de julio de 1992 La Corte Constitucional de la República de Colombia EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha proferido la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada en acción  pública de inconstitucionalidad, radicada con el No. D-033, adelantada por el ciudadano Jorge Arango Mejía en contra del artículo  33 (parcial) de la Ley 9a. de 1991. ANTECEDENTES El Congreso de la República expidió la Ley 9a. de 1991, "por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional  para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias", el día 17 de enero de aquél año. El texto completo del artículo 33 de la Ley 9a. de 1991 es el siguiente: Artículo 33. Autorizaciones contractuales y Presupuestales. Autorizase al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieren para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten. "Los contratos, que para dar cumplimiento a esta ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno Nacional. "Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriban la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la publicación en el Diario Oficial. 1. De la demanda El ciudadano Jorge Arango Mejía presentó demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 33 de la Ley 9a. de 1991, que dice: "... del Congreso de la República ..." La demanda reunió a satisfacción los requisitos establecidos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, por lo cual la Corte Constitucional la admitió y tramitó debidamente. Los argumentos centrales del actor son los siguientes: a) La norma acusada viola los artículos 20, 55 y 78.2 de la Constitución de 1886. b) El texto demandado contradice los artículos 6, 113, 121, 136.1  y 189.23 de la actual Constitución Política de Colombia. Los ataques del actor, desde el punto de vista ya no normativo sino conceptual, son los siguientes: Primero, la frase acusada "... del Congreso de la República...", "no tiene asidero -anota el ciudadano- en el artículo 150 de la Constitución actualmente vigente ni en ningún otro... En ninguna de las numerosas facultades que se dan al Congreso en el artículo 150, se contempla la posibilidad de que dicha institución revise los contratos celebrados por el Gobierno debidamente autorizados por el Congreso". Segundo, según Arango Mejía, "el contrato vigente se celebró previa autorización legal y, por tanto, no está dentro del caso previsto en el numeral 14 antes citado". Y tercera, afirma el actor que "se consagra una extralimitación indebida, una intromisión del Congreso en la Rama Ejecutiva". 2. Del concepto del Procurador General de la Nación. El Señor Procurador General de la Nación, luego de relacionar la norma acusada, las disposiciones constitucionales infringidas y los argumentos de la violación reseñadas por el actor, entra a considerar los fundamentos jurídicos de su concepto. Allí, en primer lugar, el Ministerio Público advierte que el análisis de validez constitucional debe realizarse a la luz de la Carta de 1991, y no, como lo afirma el actor, con base en la antigua Carta de 1886. Ello porque "al entrar en vigor la nueva Constitución, su carácter intemporal le hace cubrir de manera retrospectiva y automática todo el ordenamiento legal vigente". Y sobre el fondo de la cuestión, el concepto fiscal se inclina por solicitar a la Corte que declare inexequible la frase "del Congreso de la República", que forma parte del inciso tercero del artículo 33 de la ley 9ª de 1991, por los siguientes motivos. El Procurador General de la Nación afirma que "la Constitución configura y ordena los poderes del Estado por ella constituídos. Así, en materia contractual distribuye funciones entre el órgano Ejecutivo y el Legislativo, identificándose entonces para uno la posibilidad de celebrarlo y para el otro, de aprobarlo". Luego, concluye el concepto fiscal, el Congreso sólo puede autorizar la celebración de contratos, "pero sin que ello entrañe la abrogación (sic) de una competencia que no le está dada, como ocurrió en el caso bajo análisis". En consecuencia es contrario a la Carta la revisión por el Congreso de contratos celebrados por el Gobierno "y es impreciso afirmar que continuarían sujetos a tal requisito, cuando con anterioridad no existía éste" (subrayas no originales). Termina el Procurador diciendo que la norma atacada violó los artículos 113 -separación de poderes-, 136.1 -prohibición de inmiscuirse el Congreso en asuntos ajenos- y 189.23 -facultad del Presidente para contratar-, de la Constitución. II FUNDAMENTOS JURIDICOS De la Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución, compete a esta Corte, en su calidad de guardiana de la integridad y de la supremacía del Estatuto Superior, decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad sub-exámine. Del texto Constitucional a la luz del cual debe examinarse la norma atacada 2. El actor acusa el artículo 33 (parcial) de la ley 9/91 por violar tanto la expresamente derogada Carta de 1.886 como la Carta vigente de 1991. Si bien la ley acusada fue expedida el día 17 de enero de 1991, esto es, cuando aún se encontraba vigente el antiguo régimen constitucional del país, para esta Corporación es claro que el examen de constitucionalidad de la ley debe hacerse a la luz de la Carta vigente, la de 1991, y no debe considerarse el Estatuto de 1886. Ello es así por dos motivos. Primero, porque de examinar la constitucionalidad frente a una Carta Política derogada necesariamente se llegaría a un fallo inocuo. Segundo, porque la Constitución de 1991, vigente, cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola así con sus dictados superiores. Del logro de los fines en el Estado social de derecho 3. La nueva Constitución Política definió a Colombia como un Estado social de derecho en su artículo primero. Se trata de una definición ontológica del Estado, de suerte que el concepto Estado social de derecho no es una cualidad accesoria del Estado sino parte de su esencia misma. La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece pues sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le auna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos  humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento  de los fines esenciales del Estado; y criterios  de excelencia. 4. El principio de legalidad consiste en el hecho de que, a partir de la soberanía popular, cada una de las ramas y órganos del Estado ejercen un poder reglado (artículos 3º, 6º, 121, 122 y 123 constitucionales). El artículo 3º de la Carta afirma que todos los poderes constituídos de la República se ejercen en los términos consagrados en la Constitución, de suerte que el único soberano es el pueblo. Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el cual el poder legislativo era soberano. Hoy en día entonces, el propio Congreso se encuentra, como los demás órganos del Estado, sujeto a los límites que la Carta le establece. 5. La  teoría de la separación de poderes ha sido reelaborada por la doctrina constitucional, pasando de su concepción clásica inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder hacía una sola y misma cosa -legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepción en la que los diversos órganos del poder se articulan  mediante funciones separadas, destinadas a la consecución de unos mismos y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la Constitución). Es por eso que el Congreso y el Gobierno deben coordinarse pero no duplicarse en las actividades que requieren su concurso simultáneo. Surge pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en Sala Plena, "la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad"1 . Todo ello sin perjuicio de la constatación según la cual las ramas y órganos del Estado, al lado de sus funciones primigenias, desempeñan algunas funciones típicas de otras ramas y órganos. Se rompe así la matriz órgano-función, como ya lo había establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde 1985[1]. 6. En cuanto a la excelencia en la gestión, ella se logra mediante la igualdad, la moralidad, la eficacia, la celeridad, la economía, la imparcialidad y la publicidad  en la actuación estatal, todo ello inscrito en una actitud de servicio a la comunidad por parte de los funcionarios. Ello está contenido en los artículos 209 y 123 de la Constitución como parámetro específico de la función administrativa, y en forma genérica en el artículo primero, en cuanto consagra la prevalencia del interés general, así como en el artículo segundo, en la medida en que establece que es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes. En el artículo 209 precitado se afirma: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla  con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. La eficacia -como término genérico que condensa todos los demás principios precitados-, es, en palabras de Luciano Parejo Alfonso[2], "la traducción en el ámbito jurídico-administrativo de los deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de 'socialidad' del Estado. Esta comprobación conduce directamente a la afirmación de un doble alcance del principio: a) De un lado, la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin, el interés general. b) Pero, de otro lado, el valor eficacia implica una condición de calidad, en el sentido de economicidad, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación en su resultado"[3]. Por otra parte es justamente el principio de la eficacia el que permite evaluar el uso que el agente le ha dado a una facultad discrecional. Así, en un Estado social de derecho las normas le confieren al funcionario un poder reglado en el que se le deja un margen de maniobra o de discrecionalidad al servidor público para que en forma eficaz procure la satisfacción del interés general. Como unidad de medida de la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el control de gestión y de resultado, en los artículos 256.4, 264, 267, 268.2, 277.5 y 343 constitucionales. Resumiendo, la gestión -de la cual la contratación es una de sus formas-, en un Estado social de derecho debe inspirarse en los principios de legalidad, de independencia y colaboración armónica, y en criterios de excelencia. Es así como se enmarca el estudio de la norma atacada en acción pública de constitucionalidad. En cuanto al asunto concreto de la contratación a la luz de la Constitución de 1991, ella debe regirse por los tres principios derivados del Estado social de derecho: legalidad, independencia y colaboración de los órganos para el cumplimiento de los fines del Estado y excelencia en la gestión. Ahora bien, como el punto concreto hace relación al contenido esencial de la división de poderes entre el Congreso y el Presidente de la República para efectos de la contratación pública, entra entonces la Corte a estudiar este punto. En materia de contratos, la separación y colaboración armónica de las ramas del Estado es la regla. Por lo tanto es preciso deslindar el alcance, los límites y la colaboración de ellas. Se estudiará a continuación, en primer lugar, la participación del Congreso en la contratación estatal; en segundo lugar la participación de la Administración en la contratación y en tercer lugar la interrelación de ambas funciones y sus implicaciones. De la contratación estatal 7. Para el cumplimiento de los fines del Estado, es necesario el aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. Luego el objeto de los contratos no es otro que la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz. Es por ello que el estudio de la contratación estatal debe inscribirse en los principios  axiológicos del Estado social de derecho, que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitución, las cuales se analizan a continuación. Haciendo una interpretación sistemática de la Carta  se advierte que en tres apartes diferentes de un mismo artículo (el 150) se trazan los lineamientos del régimen normativo de contratación de la Nación. 8. Primero, el estatuto contractual está previsto en el inciso final del artículo 150 de la Carta. Allí se dice: Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional. Se observa que esta norma tiene dos partes: de un lado debe haber un estatuto general de contratación -1ª parte- y de otro lado debe existir un estatuto especial de contratación para la Nación -2ª parte-. La primera parte estaría entonces destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, mientras que la segunda  sólo se dirige al nivel nacional. El marco territorial de la nueva Constitución, establecido en el artículo primero de la Carta, dice que Colombia es una república unitaria pero con autonomía de sus entidades territoriales. Así, en tanto que unitaria, el Congreso legisla centralizadamente sobre los principios generales en materia de planeación, presupuesto, tributos, crédito, contratación y control fiscal para adecuar la normación de todos los niveles de gobierno de la República. Y en tanto que autónomas, las entidades territoriales gozan de facultades constitucionales para estatuír sin injerencia sobre el cumplimiento de los mismos fines del Estado, pero sin desconocer el marco normativo general establecido por el Congreso. En este sentido la primera parte -estatuto estatal de contratación- es concordante con el artículo 352 de la Constitución, que dice que la ley orgánica de presupuesto fijará la capacidad de todos los entes estatales para contratar. A estas normas deben aunarse otras dos disposiciones constitucionales también relativas a contratos, que guardan armonía en su conjunto: el artículo 189.23, relativo a la facultad del Gobierno para celebrar contratos, y el 273, que versa sobre la audiencia pública en la adjudicación de una licitación. La ratio juris del estatuto contractual estriba en el hecho de que en un régimen democrático es preciso asegurar la intervención de un órgano colegiado de representación popular en un proceso que compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional. Lo anterior es como la otra cara del principio universal de las finanzas públicas, según el cual "no hay impuestos sin representación". Si para arbitrar recursos la Nación debe pasar por el tamiz de un órgano representativo, para disponer de los mismos, y por razones idénticas, debe también contarse con la anuencia de los voceros del pueblo, los cuales ostentan un poder derivado y reglado en la Constitución. Como se podrá observar, el artículo 150 inciso final contiene una autorización general, impersonal, no individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción de las necesidades del funcionamiento del  servicio bajo ciertas condiciones. 9. Segundo, dice el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución: "Corresponde al Congreso hacer la leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones." La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es excepcional y debe contener los elementos de  generalidad e impersonalidad, como toda ley, salvo que se señale al contratista en el  caso en que éste sea la única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del contrato. De lo contrario se violaría el principio de imparcialidad (artículo 209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para participar en la contratación pública. 10. Y tercero, el numeral 14 del artículo 150 dispone: "Aprobar e improbar los contratos y convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades publicas, sin autorización previa." La aprobación posterior es una ley de contenido administrativo, que no se otorga de oficio sino a solicitud del Gobierno. Es una declaración de voluntad aprobatoria que se funde con la declaración de voluntad administrativa  del acto. El Congreso sólo puede aprobar o improbar el contrato celebrado sin su autorización, estándole vedada la posibilidad de entrar a reformarlo. Se advierte además que en este punto la Carta de 1991 rompe con la regulación anterior (artículo 76.16 de la Carta de 1886), en la medida en que esta situación excepcional está ahora restringida al caso de "razones de evidente necesidad nacional", que justifican el hecho de ser el Presidente de la República su único titular. En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991. De la independencia y armonización de las ramas del poder público en la contratación 11. En el proceso de contratación nacional participa tanto el Congreso de la República como el Ejecutivo, en forma separada y armónica, como se anotó, de conformidad con los artículos 3º, 113, 150 y 189.23 constitucionales. En este orden de ideas, no puede afirmarse que se trata de una gestión pública exclusiva de una rama del poder. No. El constituyente en su sabiduría, tanto el del 91 como el del 86, quiso que la posibilidad de comprometer contractualmente a la Nación contara con la participación concurrente de dos ramas del poder público: la rama Legislativa y la rama Ejecutiva. Pero la participación de estas ramas es diferente, ya que el Congreso se limita a la normación y el ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte que no se invaden recíprocamente su respectivas órbitas de acción. No en vano el constituyente estableció en el artículo 136 de la Carta: "Se prohibe al congreso y a cada uno de sus cámaras: 1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades." Esta disposición es reiterativa de la separación de poderes y tenía una mayor justificación en la Constitución original de 1886 (artículo 78.2), hasta antes de la reforma establecida en el Acto Legislativo Nº 3 de 1910 (artículo 41), porque la ley era entonces considerada soberana. 12. En el caso particular de contratos de la administración pública, esta participación concurrente y separada encuentra su desarrollo en la Carta. En efecto, de la concordancia entre los numerales 9 y 14 del artículo 150, se desprende que el Congreso autoriza para contratar, en forma previa o posterior, respectivamente. El gobierno, por su parte, ejecuta, esto es, contrata, sin invadir la órbita de aquél. En este sentido, al reglamentar las funciones del Ejecutivo, la Constitución establece, en el numeral 23 del artículo 189, que le corresponde al Presidente de la República: "23. Celebrar contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley" (las subrayadas no son del texto original). Luego la concordancia es total entre los artículos 150 y 189 constitucionales. 13. La jurisprudencia nacional así lo ha entendido. En diversos fallos se ha sostenido la participación concurrente y separada del Congreso y el Ejecutivo en materia de contratación. El 24 de abril de 1972  sostuvo  la Corte Suprema de Justicia lo siguiente: "Estas normas regulan la coparticipación de las dos ramas del poder público, legislativa y ejecutiva, en la celebración de contratos..." Y la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de septiembre de 1977, dijo: "La Corte ha venido sosteniendo la tesis de que el punto que se discute refleja una modalidad de actos oficiales que requieren de un lado la participación del Congreso, y de otro una actividad administrativa..." 14. Ahora, un ejemplo  de la interrelación armónica y separada de estas dos ramas lo constituye el hecho que, de un lado, el Gobierno participa en la normación del Congreso  a través de la iniciativa legal, el trámite de urgencia, las objeciones y la sanción de la ley, entre otros; y, de otro  lado, en forma recíproca, el Congreso participa en materias relacionadas indirectamente con la gestión administrativa, como es el caso de la ley anual de presupuesto, el control político, los informes del Presidente, la aprobación de la cuenta general del presupuesto y el tesoro que realiza la Cámara de Representantes, entre otros. 15. De todas maneras, además de la normación, el Congreso se reserva su función constitucional de ejercer el control político, de que trata el artículo 114 de la Carta, insinuado ya en los informes que el Gobierno debe presentarle acerca del uso que le ha conferido a las autorizaciones contractuales previstas en el artículo 150.9 precitado. De la Federación Nacional de Cafeteros 16. La Federación Nacional de Cafeteros es, de acuerdo con el artículo 2o. de sus estatutos, una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter asociativo, de orden gremial que tiene como objetivo principal la defensa de la industria cafetera      colombiana. Ello es así por su origen, por su patrimonio. Por lo tanto no hace parte del Estado y se   rige  por  sus  Estatutos.  Ella  fue  constituída  en  Medellín, en  1927,  mediante  Acuerdo  No. 2 del II   Congreso Nacional  de  Cafeteros, por  el  cual se creó "la Federación Nacional de Cafeteros como entidad sindical (sic) de los interesados en la industria del Café". Sus estatutos fueron aprobados por el Gobierno Nacional mediante la Resolución No. 33 del día 2 de septiembre de 1927, publicada en el Diario Oficial       No. 20.894 del 14 de septiembre de 1928. Así lo ha admitido el legislador, en la Ley 11 de 1972. Es de advertir que el legislador, en razón del especial objeto social de la Federación, determinó que su organización y funcionamiento se regulará por principios democráticos. En efecto, la Ley 66 de 1942 dice en su artículo 7º: "El Gobierno Nacional queda facultado para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a fin de modificar los estatutos de la Federación cuando las circunstancias lo aconsejen, sobre las siguientes bases: a) Que todos los productores de café se afilien a la Federación, so pena de no gozar de los beneficios que ella otorga; b) Que todos los afiliados a la Federación voten para la constitución de los Comités Municipales, como célula matriz de la Federación, bajo sanción de no gozar de los beneficios que ella otorga; c) Que los Comités Municipales elijan los miembros de los Comités Departamentales; d) Que los escrutinios de uno y otros se hagan por el sistema de cuociente electoral, y que su personal se renueve cada año, por mitad, y e) Que los Comités Departamentales elijan los miembros del Congreso Cafetero que debe nombrar el Comité Nacional y elegir el Gerente, de terna que presenta el Presidente de la República. La representación actual del Gobierno se conservará" (subrayas fuera de texto). Así mismo, los Estatutos de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, adoptados mediante el Acuerdo  Nº 1 de 1989, en el XLVI Congreso Nacional de Cafeteros, repiten esta estructura democrática en los siguientes artículos: Para las elecciones municipales, el artículo 37 dice en su inciso primero: "En los Municipios productores de café que cuenten por lo menos con cuatrocientos (400) predios cultivados en café, se establecerá un Comité Municipal, compuesto por seis (6) miembros principales, con sus respectivos suplentes personales, elegido por los productores federados, en la fecha que señale el Comité Ejecutivo. Para establecer el número de cafeteros federados por municipio, se tendrán en cuenta solamente las cédulas expedidas en razón de predios ubicados en él." Para las elecciones departamentales, el artículo 26 establece en su inciso primero: " En cada una de las capitales de los Departamentos cuya producción cafetera exceda el dos por ciento (2%) de la producción nacional, funcionará, como  entidad permanente, un Comité Departamental integrado por seis (6) miembros principales y sus respectivos suplentes personales, elegidos por los Comités Municipales, previa convocación hecha por el Comité Ejecutivo con la oportunidad necesaria." Y para las elecciones del nivel nacional, de un lado, el inciso primero del artículo 8º dice: "El Congreso Nacional de Cafeteros se compondrá de tantos delegados por cada Departamento donde funcionen Comités Departamentales de Cafeteros, cuantos correspondan a su producción de café, tomando como base los datos que arroje el censo vigente, levantado por la Federación y aprobado por el mismo Congreso." Y de otro lado, el artículo 11 sostiene al respecto, en su inciso primero, lo siguiente: "El Comité Nacional de Cafeteros se compondrá de catorce (14) miembros, así: Los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Económico, y Agricultura; el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero; y ocho (8) miembros elegidos por el Congreso Nacional de Cafeteros, con sus respectivos suplentes." La organización democrática de la Federación fue retomada por el constituyente en 1991, al establecer en los artículos 38, 39 y 103 de la Carta Política el derecho de asociación en el marco de principios democráticos. 18. La Federación es una organización no gubernamental y, en consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión pública, de conformidad con el inciso 2º del artículo 103 de la Carta. Así mismo, en la medida en que la Federación sea realmente una entidad sin ánimo de lucro, podrá contratar con el Estado al tenor del inciso 2o. del artículo 355 idem. Del Fondo Nacional del Café 19. La regla general en materia de autorizaciones de contratos se rige por el estatuto general de contratación. Sin embargo la facultad del Congreso de "conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales", de que trata  el artículo 150.9 de la Carta, es una excepción al estatuto general de contratación. Luego surge la pregunta de ¿por qué son necesarias estas autorizaciones  para celebrar ciertos negocios jurídicos? La respuesta es simple: por la importancia del  asunto. En efecto, la enajenación de bienes nacionales, la negociación de empréstitos y la celebración de algunos contratos de gran magnitud tienen en común el hecho de que con ellos se puede comprometer la responsabilidad y aún la soberanía de Colombia. Uno de tales contratos es precisamente el celebrado entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros para la administración del Fondo Nacional del Café. 19. El Fondo Nacional del Café es una "cuenta especial", según la definición contenida en el artículo 8º del Decreto 2067 de 1940, que lo creó. Esta definición corresponde al concepto de fondo consagrado en el artículo 2º del Decreto 3130 de 1968 que dice: "De los Fondos. Los Fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados. Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la Ley, lleven o no la mención concreta de -Fondos Rotatorios-, son establecimientos públicos." El objetivo del Fondo consiste en adquirir las cantidades de café que sea necesario comprar para la aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras. El Fondo no es pues una persona jurídica y es por ello que el Gobierno ha venido contratando su manejo con la Federación Nacional de Cafeteros. Cuenta especial, el Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta. Es importante anotar que fue a iniciativa de los propios cafeteros, reunidos en su II Congreso en Medellín, en 1927, que se propuso auto-gravar la exportación de café. Los recursos así arbitrados, se dijo en aquella oportunidad,  "se deben gastar exclusivamente en beneficio de la industria cafetera". Un año más tarde -1928-, se creó efectivamente dicho impuesto y su recaudo y manejo estuvo a cargo de  la Federación. Este sistema operó hasta 1940, cuando  se creó, con los recursos provenientes del impuesto a la exportación de café, el Fondo Nacional del Café. El Fondo, en tanto que cuenta especial de recursos públicos, fue administrado desde sus origenes  por la Federación, en virtud de un contrato celebrado entre ésta y la Nación. En otras palabras, desde 1928 hasta el presente los recursos provenientes del impuesto al café han sido manejados por la Federación, pero con la diferencia que entre 1928 y 1940 la propia Federación los recaudaba y gastaba directamente, mientras que desde 1940 hasta la fecha, y en virtud de la creación del Fondo, dichos recursos los arbitra la Nación y ésta contrata su administración con la Federación. Hoy el Fondo Nacional del Café arbitra los recursos de que trata la Ley 9a. de 1991, en sus artículos 19 a 26, que reformaron las siguientes materias: el gravamen establecido en el artículo 5º de la ley 66  de   1942 -impuesto de pasilla-;  el impuesto de exportación del café consagrado en el artículo 226 del Decreto 444 de 1967 -modificado por el Decreto 2374 de 1974-; y el impuesto de retención del café a que hace alusión el artículo 63 del Decreto 444 precitado. En el caso de los ingresos regulados en la Ley 9a. de 1991, se trata de recursos provenientes de la industria cafetera que alimentan el Fondo para ser invertidos en el sector. Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 14 de octubre de 1970. El 10 de noviembre de 1977 aquél mismo tribunal, con ponencia de Guillermo González Charry, decidió que era exequible la Ley Anual de Presupuesto para 1977  -Ley 35 de 1976-, en la parte que excluía del presupuesto los recursos  parafiscales destinados a la industria del café. En aquella oportunidad dijo la Corte Suprema de Justicia: "Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a que se hace referencia disponen que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos  tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro preestablecido que hace parte de la tarea oficial. Hasta este momento no se percibe ningún quebranto de la Constitución..." Ahora bien, el contrato de administración del Fondo es especial  no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal de sus recursos. La parafiscalidad es una técnica de la finanzas públicas que nace en Francia y se desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad. Para la doctrina, los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las tasas y los impuestos sin confundirse con ellos. Ahora, como anota Laubadère, "las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos privados"[4] La Constitución Política de 1991 consagró la parafiscalidad  expresamente en dos artículos: el 150.12 y 338 inciso primero. El origen de la norma se encuentra en la constancia del delegatario Alfonso Palacio Rudas en la Asamblea Nacional Constituyente, donde se afirma que "constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad..."[5] De los contratos entre la Nación y la Federación 20. Como lo anota el actor de esta demanda, "el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros habían venido celebrando dos tipos de contratos: uno de prestación de servicios (desde 1927) y otro de administración del Fondo Nacional del Café (desde 1940). Dichos contratos, que fueron objeto de sucesivas prórrogas, desde las fechas acabadas de mencionar, se unificaron mediante el que se celebró el 20 de diciembre de 1978, que consagró una duración indefinida para la administración del Fondo Nacional del Café, y para la prestación de servicios un término de diez años. Este contrato, que rigió hasta el 31 de diciembre de 1988, fue sustituído por el celebrado el 22 de diciembre de 1988, actualmente vigente, que comprende también la administración del Fondo y la prestación de servicios", por un término de diez años. Estudiados estos contratos se observa que siempre ha intervenido el Legislador en su proceso de celebración, mediante leyes que en forma previa han autorizado al Ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos. En efecto, el Decreto Ley 2078 de 1940 y las Leyes 45 de 1940 y 11 de 1972 autorizaron al Gobierno para celebrar este tipo de contratos con la Federación. Por ejemplo el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 dice: "Autorizase al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la industria del café. Los contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por periodos de igual duración". Ha sido precisamente en virtud de esta norma que se celebró el contrato del 20 de diciembre de 1978, el cual fue prorrogado por las partes el 22 de diciembre de 1988, actualmente vigente. Así las cosas, es una Ley de 1972 la que ha autorizado el contrato vigente celebrado entre la Nación y la Federación de Cafeteros. Dicha ley concedió una autorización previa para el contrato inicial. De la razón jurídica del caso concreto 21. El inciso 3º de la Ley 9a. establece: "Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriban la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la publicación en el Diario Oficial (las negrillas no son originales). El legislador ubicó en el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, la expresión "Congreso de la República", a la par de la frase "del Consejo de Estado", es decir, aquélla quedó participando de la oración "continuarán sujetos a la revisión", que antecedía a ésta. De allí surge la confusión que dió origen a este proceso y que es necesario despejar, así: considera la Corte Constitucional que la facultad que aquí se atribuye el Congreso para "revisar" contratos viola doblemente la Constitución, a saber: 22. Primero, porque el Congreso pretende "revisar", cuando sólo está facultado para autorizar o aprobar. 23. Segundo, porque el contenido de la "revisión" es administrativo, ya que aquí se hace alusión a la prórroga, adición o modificación, que son situaciones concretas, sólo determinables fácticamente dentro de las fases propias del proceso de ejecución del contrato. 24. Además, la norma acusada contiene una impropiedad consistente en afirmar que se "continuará" revisando contratos que antes no eran revisables por el Congreso de la República. Luego la norma apunta a una supuesta reiteración de un acto que antes ni siquiera existía, entre otras cosas por estar prohibido por la Constitución. 25. Observa la Corte que el Congreso puede, en la ley de autorizaciones, determinar en abstracto las condiciones para las prórrogas, adiciones o modificaciones del contrato, y dejar al Gobierno la posibilidad discrecional de analizar la convivencia, oportunidad y necesidad de la decisión administrativa contractual. Lo que no puede es inmiscuirse en órbitas de otros poderes, por expresa prohibición de la Constitución. Por tanto la expresión "del Congreso de la República" debe en consecuencia  ser declarada inconstitucional y hacerla desaparecer definitivamente del mundo jurídico. 26. En virtud de las razones anteriores la Corte Constitucional decidirá que la norma atacada es inexequible. Esta Corporación coincide así plenamente con el concepto del Procurador General de la Nación; y acoge también los argumentos del actor. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Declarar INCONSTITUCIONAL la expresión "del Congreso de la República", del inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9a. de 1991, por las razones expuestas. Cópiese, publíquese y comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. Dado en Santafé de Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO  MORON  DIAZ             JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado                                                Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Sacretaria General 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-004. Mayo 7 de 1992. Considerando Nº 14. [1]Vid Sentencia del 28 de febrero de 1985. Corte Suprema de Justicia. Ponencia de Manuel Gaona Cruz. [2] Vid. PAREJO ALFONSO, Luciano. Estado Social y Administración Pública. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1.982. Pág. 143. [3] Idem, pag.145. [4]Vid. Laubadère, André de. Traité élémentaire de  droit administratif. Tomo III. Dalloz. París, 1966. pág. 87. [5]Véase Gaceta Constitucional Nº 89, junio 4 de 1991, pág. 7.

C-465-92 Sentencia No Sentencia No. C-465/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL Las acusaciones que se atribuyen a la ley impugnada deben estudiarse bajo el prisma normativo consignado en la Constitución de 1886 pues siendo ésta la norma atributiva de la facultad que se estima conculcada, la regularidad y validez de su ejercicio han de apreciarse a la luz de ella. ADMINISTRACION NACIONAL-Estructura/FUNCION PUBLICA/LEY CUADRO Compete al Congreso, a iniciativa del Gobierno, crear la estructura de la administración nacional  y señalar las funciones generales de los entes y dependencias que la integran. Al Ejecutivo, por su parte, le corresponde crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus funciones  específicas. La Constitución actualmente en vigor conserva las leyes que desde la reforma de 1968 se conocen como "Leyes-Cuadro" al tiempo que agrega otras. Como ya se indicó, lo fundamental es que se limitan a dar las reglas generales; los restantes aspectos normativos son confiados al ejecutivo, quien deberá desarrollarlos a través de decretos reglamentarios ampliados. La ley acusada para nada toca la estructura orgánica de las entidades del orden nacional ni las funciones que a ellas corresponden; de consiguiente, mal podría sostenerse que las reestructura, modifica o reorganiza. La materia de que trata la Ley 18 de 1989 no corresponde a la prevista en el artículo 76-9 en concordancia con el 120-21 de la antigua Carta, sino que es de las comprendidas en la órbita que constitucionalmente corresponde al quehacer ordinario del órgano legislativo. Por esa razón, bien podía originarse en la iniciativa de uno cualquiera de sus miembros, como de hecho aconteció. COSA JUZGADA RELATIVA El alcance del presente fallo se contrae a los aspectos formales analizados en su parte considerativa.  Quedan pues abiertas las puertas para examinar los aspectos de fondo o materiales  que  se relacionen con la normatividad cuestionada. El "dictum" de este pronunciamiento no es el de favorecer el ejercicio de una determinada profesión exclusivamente por parte de quienes posean la tarjeta requerida, en desmedro del derecho al trabajo de quienes carezcan de ella. Deja intactos los pronunciamientos que podrán hacerse en el futuro acerca de la igualdad real en el ejercicio del derecho al trabajo y de la erección de obstáculos, algunos de ellos de origen legal, para el ingreso de las personas al mercado de los servicios.  Todo ello a la luz de la Carta de 1991. REF: Proceso D-004 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 18 de 1989, "por medio de la cual se establecen requisitos y condiciones para el desempeño de la divulgación y prensa de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencas, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional." TEMAS: -Funciones de divulgación y prensa en las entidades del orden nacional: calidades y requisitos exigidos para desempeñarlas. -Iniciativa legislativa y distribución de competencias entre ejecutivo y legislativo en materia de: -Determinación de la estructura de la Administración                           Nacional. -Creación de dependencias y de cargos; -Señalamiento de funciones específicas a los empleos y  fijación de calidades y requisitos para el desempeño de  funciones en la administración nacional. -Profesionalización de Comunicación en el sector público central. ACTOR: HERNANDO VICENTE RODRIGUEZ  C. MAGISTRADO PONENTE: Doctor CIRO ANGARITA BARON Aprobada mediante Acta No    de Sala Plena a los dieciseis (16) días del mes de julio de mil novecientos noventa y dos (1992) en Santafé de Bogotá, D.C. I.  ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución Política de 1886 y que en la actual se prevé en el 241-4, el ciudadano HERNANDO VICENTE RODRIGUEZ CAMACHO solicitó a la Corte Suprema de Justicia la declaratoria de inexequibilidad de la ley 18 de 1989 con posterioridad al 1o. de junio de 1991. La Corte Suprema de Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año, día siguiente al de su instalación formal. Repartida, de conformidad con el Programa de Trabajo y Reparto aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida mediante auto de marzo trece (13) de mil novecientos noventa y dos (1992). Al proveer sobre la admisión de la demanda, el suscrito Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C. N. y 7, inciso segundo del Decreto 2067 de 1991. Así mismo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como también el traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió el dictamen fiscal. Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede ésta Corporación a decidir. II. NORMAS ACUSADAS El texto de la ley impugnada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 38673 de enero veintiseis (26)  de mil novecientos ochenta y nueve (1989), es el siguiente: "Ley 18 de 1989 (enero 26) "Por medio de la cual se establecen requisitos y condiciones en el desempeño de la divulgación y prensa de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional. EL CONGRESO DE COLOMBIA Decreta: Artículo 1o.- Las funciones de divulgación y prensa de cada uno de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional serán ejercidas en forma exclusiva por personas profesionales de la Comunicación. Parágrafo.  Será requisito indispensable acreditar la Tarjeta Profesional de Periodista de que trata la Ley 51 de 1975, para poder desempeñar el cargo anteriormente anotado. Artículo 2o.- El funcionario de que trata la presente Ley tendrá como mínimo la misma categoría, remuneración y prerrogativas del Jefe de División o su equivalente y sus funciones serán asignadas por el nominador de la misma entidad. Parágrafo.  La estructura administrativa de la oficina o dependencia encargada de la divulgación y prensa será definida por cada entidad del orden nacional conforme a lo contemplado en sus estatutos. Artículo 3o.- En el ejercicio de sus funciones, el profesional de la Comunicación, velará permanentemente por el cumplimiento de sus obligaciones éticas y morales, y en especial de las siguientes: a) Asesorar al Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendencia, Director o Gerente de Establecimiento Público y Unidades Administrativas Especiales en todo lo referente a la imagen institucional y actividades divulgativas. b)  Colaborar en la coordinación y producción de todas las actividades de índole divulgativa. c) Elaborar cronogramas y diagramas de flujo para la producción de materiales de prensa. d) Hacer control de calidad a la producción informativa de la Oficina de Prensa. e) Diseñar esquemas de los diversos géneros de información para todos los medios. f) Diseñar boletines y servicios informativos en forma periódica. g) Actualizar ficheros de periodistas y medios de prensa y registrar en ellos los despachos periódicos. Mantener listados de fuentes informativas. h) Seleccionar datos e información pública de interés para la entidad y hacerlos conocer internamente. i) Coordinar todo lo pertinente al Centro de Documentación y apoyar y alimentar el Centro Nacional de Documentación e información del sector público. j) Programar y coordinar eventos especiales como congresos, seminarios, foros internos y externos. k) Clasificar textos, ilustraciones, normas pertinentes al área y bibliografía de consulta. l) Responder por el archivo de audio, video e impresos. m) Las demás que le asigne el Jefe inmediato acordes con la naturaleza de las funciones  propias del cargo. Artículo 4o.  La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias. "..." III.   LA DEMANDA A juicio del actor, la ley acusada vulnera los artículos 30; 76-9; 78-2; 79, inciso 2o. y 120-21 de la anterior Carta Política.  Son sus razones, las siguientes: 1.- El contenido normativo de la ley enjuiciada corresponde a la materia prevista en el ordinal 9o. del artículo 76 de la Constitución de 1886 como quiera que se refiere a funciones de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional; incluye requisitos para el desempeño de cargos en esos organismos; establece remuneración para los mismos; define la estructura administrativa de la oficina o dependencias encargadas de ejercerlos en tales entidades al tiempo que precisa las funciones que a  ellos se asignan. Por ello considera que, conforme lo disponía el artículo 79, inciso segundo de la anterior Carta Política, la susodicha ley requería de iniciativa gubernamental. Careciendo de ella, se vició de inconstitucionalidad por el aspecto de los requisitos atinentes a su formación. 2.- La mencionada ley infringe el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886 pues el legislador se irrogó facultades que dicho precepto otorga al Presidente de la República, como son las de fijar las funciones especiales de los empleos que demande el servicio de la administración, ministerios y departamentos administrativos, con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9o. de su artículo 76. Por lo mismo, considera que la ley acusada, "al determinar la conformación de la oficina o dependencia dentro de la respectiva planta de personal; al fijar las funciones especiales del empleo en el artículo 3o.; al precisar que el funcionario de que trata la norma tendrá como mínimo la misma categoría, remuneración y prerrogativas del Jefe de División o su equivalente," transgredió la citada regla constitucional, por lo cual hay lugar a que se declare su inexequibilidad, por cuanto, además, el artículo 78, ordinal 2o. de la Carta anterior prohibía al Congreso y a cada una de sus Cámaras inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes. 3.-  Del mismo modo, alega que los literales i), k), l) y m) del artículo 3o. en cuanto involucran actividades propias de la profesión de Bibliotecólogo, violan el artículo 30 de la Constitución de 1886, al no garantizarse "el buen ejercicio de una profesión como quiera que el Comunicador no recibe preparación académica" sobre dichos aspectos. IV.  LA INTERVENCION CIUDADANA El suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso; a la Oficina Jurídica del Ministerio de Comunicaciones; al Círculo de Periodistas de Bogotá y al Colegio Nacional de Periodistas para que, si lo tuvieren a bien, pronunciaran su opinión sobre las pretensiones de la demanda. Dentro del término respectivo, el Ministerio de Comunicaciones, por intermedio de apoderada concurrió  en defensa de la constitucionalidad de la ley acusada; extemporáneamente se produjo la intervención del Presidente del Congreso así como las del Círculo de Periodistas de Bogotá, representado por su Presidente, Gabriel Cantor Zabala y la del ciudadano Orlando Pion Noya,  todas las cuales  defienden la constitucionalidad de la  ley acusada. V.   ELEMENTOS  PROBATORIOS Como pruebas se apreciarán, las que al proceso allegó la Corte Suprema de Justicia, conformadas por los antecedentes y el expediente legislativo correspondiente al proyecto que concluyó con la expedición de la ley demandada, los cuales fueron remitidos por los Presidentes de la Cámara y del Senado de la República (Fls.12 a 79). A dichos elementos se hará referencia en el acápite No. VII.  contentivo de las consideraciones que sustentarán la decisión a proferirse en este caso. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA  NACION El señor Procurador General de la Nación Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, mediante oficio No. 011 de mayo 6 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.  En él acoge la tesis que, con ocasión del tránsito constitucional, la Corte Suprema de Justicia expuso en sentencia No. 87 de 25 de julio de 1991, a propósito de las acusaciones de inconstitucionalidad originadas en supuestas transgresiones a normas sobre competencia: éstas deben examinarse a la luz de la Carta de 1886 que era la vigente al tiempo de su otorgamiento. Seguidamente el Procurador analiza las tres prerrogativas independientes que cobija el numeral 9 del artículo 76 de la Carta del 86, al tiempo que precisa el alcance que a cada una de ellas le dió la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Así, respecto de la que consiste en "determinar la estructura de la Administración Nacional" señala que al ejercerla, el legislador crea la parte estática de la administración, la cual comprende: la determinación de las funciones generales de la misma; los servicios a su cargo; los órganos de que va a disponer y el género de dependencias internas que integrarán cada  entidad. En ese mismo orden de ideas, y a propósito de la que consiste en "fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos" anota que esta prerrogativa lleva implícita la de clasificarlos según sus funciones, responsabilidades y calidades para ejercerlos así como por la remuneración que les corresponde. Con relación a la facultad de "determinar el régimen de prestaciones sociales" acota que ésta tiene como finalidad, la de cubrir los riesgos o necesidades del trabajador originadas en la relación de trabajo o como motivo de la misma, según el cargo que desempeñen y la escala salarial en que estén incluídos. Después  de estudiar el contenido normativo de la ley concluye, con base en la historia del proyecto, que lo normado en los dos primeros artículos requería iniciativa del gobierno tanto en el caso en que su finalidad hubiera sido la de crear las oficinas de divulgación y prensa en el sector público central, como aquel en el que se considerara que fue la de complementar, reformar o adicionar la "función de divulgación y prensa" que se venía cumpliendo a través de los órganos o dependencias existentes en la administración.   En aras de dar sustento a su posición aduce que "la determinación de la estructura de la administración no se lleva a cabo solamente mediante la creación de los organismos o dependencias que la integran, sino también a través de la modificación, reestructuración o reorganización  de los organismos que la componen y de sus funciones." Dado el quebranto de la preceptiva constitucional en lo que atañe a la competencia en materia de iniciativa, en tanto que modifica la estructura de la Administración Nacional, se abstiene de estudiar el artículo 3o. por considerar que, en esas circunstancias,  dicho estudio carece de objeto. Por lo expuesto, el supremo agente del Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la ley enjuiciada. VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A.  COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente la presente demanda, en virtud de lo prescrito en los artículos 241-4 y 24 transitorio de la nueva Carta Política como quiera que fue instaurada después del 1o. de Junio de 1991 y recae sobre una ley de la República. B.  LOS CARGOS FORMULADOS La ley atacada en el presente caso tuvo su origen en la normación de competencias que preveía la Carta de 1886 en materia de iniciativa legislativa. El agravio a la Constitución se hace consistir en el exceso en que presuntamente incurrió el Congreso de la República al expedirla, dada su incompetencia para legislar "motu propio"  sobre la materia que constituye su objeto, ya que el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución anterior, la reservaba en forma exclusiva y excluyente a la competencia del Presidente de la República. La cuestión que los cargos formulados en primer término plantea a la Corte Constitucional en este caso, es la de precisar cuál es el régimen constitucional aplicable para dirimir las acusaciones.   En efecto, sólo a partir del esclarecimiento de este interrogante es que, en orden a decidirlos, procederá analizar la materia que se desarrolla en la ley acusada a fin de establecer si se encuentra o no comprendida dentro de una cualquiera de las excepciones que tal preceptiva constitucional contemple en punto a la iniciativa para la formación de las leyes. A esos aspectos se orientarán las consideraciones que siguen. C.      LAS ACUSACIONES POR PRESUNTAS TRANSGRESIONES A  REGLAS SOBRE COMPETENCIA NORMADAS POR LA CARTA DE        1886 Y EL TRANSITO CONSTITUCIONAL En criterio de esta Corte, las acusaciones que se atribuyen a la ley impugnada deben estudiarse bajo el prisma normativo consignado en la Constitución de 1886 pues siendo ésta la norma atributiva de la facultad que se estima conculcada, la regularidad y validez de su ejercicio han de apreciarse a la luz de ella. Reitera así la Corporación el parecer que plasmó en Sentencia No. C-416 de junio dieciocho (18)  de 1992, (Proceso D-015, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) en la cual dejó definido que la Constitución de 1886 es la normatividad con base en la cual se deben dilucidar los alegados cargos por vicios de forma, como los que se originan en el presunto desbordamiento en el ejercicio de facultades extraordinarias. En efecto, esta Corte en dicho pronunciamiento sostuvo: "...En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio. "..." Coincide así la Corporación con el señor Procurador General de la Nación en prohijar la tesis que la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- consignó en la Sentencia No. 87 de Julio 25 de 1991 (M.P. Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo), al pronunciarse por primera vez sobre  esta materia con ocasión de demanda que, por haber sido intentada bajo la Carta de 1886 y tener que decidirse bajo la regencia de la Constitución de 1991, planteaba similar indagación.  Sus razonamientos en lo pertinente se reproducen como quiera que son enteramente aplicables a la cuestión preliminar que en el caso presente se plantea. Díjose entonces: "...La valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio.  Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento  respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente. Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración, plasmados en los conocidos aforismos "locus regit actum" y "tempus regit actum".  En otras palabras, la nueva ley sobre competencia y forma regirá "ex nunc,"  no "ex tunc". Así que en este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad... Por otra parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo. Piénsese, por ejemplo, en lo que implicaría para el país la desaparición, de un momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos -como han sido- en desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es fruto de esta clase de facultades, no utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991 para decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado. "..." Desde otra perspectiva, la tesis que se viene sosteniendo garantiza el derecho ciudadano a reclamar el imperio de la Constitución mediante la interposición de acciones públicas en su defensa. Ciertamente, una postura distinta de la que se acoge en este fallo, conduciría en la práctica a negar dicho derecho respecto de todas aquellas normas cuya publicación hubiere tenido lugar antes de que entrara en vigor la nueva Carta Política, pues respecto de ellas el término a que su artículo 242-3 sujeta la interposición de la acción por presuntos vicios de forma, para entonces -las más de las veces- habría  caducado. D.  LA INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL EN LAS CONSTITUCIONES DE 1886 Y 1991: EL  ALCANCE  DE  ESTA FACULTAD. Para decidir los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance de las facultades que al Congreso confería el  numeral 9o. del artículo 76 de la Carta  de 1886 así como distinguirlas de las que al Ejecutivo daba el numeral 21 del artículo 120 ibídem. Es del caso, asimismo, diferenciar dichas atribuciones de otras que caían dentro de la órbita constitucional que correspondía al órgano legislativo en virtud de disposiciones constitucionales expresas o de la cláusula general de competencia que la Constitución Política del 86 reconocía en su favor. Ahora bien, puesto que el primero de los aspectos mencionados toca con el tema de las denominadas Leyes-Cuadro o Marco, es también oportuno hacer unas breves consideraciones acerca de sus características en orden a definir la naturaleza y límites de las  funciones referidas.  Todo ello será materia de las reflexiones que siguen. Es bien sabido que la anterior Carta Política consagraba la iniciativa de proposición de proyectos de ley en forma compartida entre el Ejecutivo y el Legislativo, conforme distribución de competencias, por materias, que se hacía en su artículo 79.  Es también plenamente conocido que, respecto de ciertos asuntos, la reforma constitucional de 1968 restringió la libre iniciativa del primero, reservando sus principales aspectos, que fueron los enunciados en el 2o. inciso del citado artículo, a la privativa iniciativa del Ejecutivo, con el objeto de racionalizar la construcción orgánica y administrativa del Estado y de establecer un orden estricto en la política fiscal, presupuestal  y financiera del Estado que hiciera jurídica y técnicamente viable la realización de planes y programas de desarrollo económico y social. Entre las materias que la aludida reforma sustrajo de la iniciativa parlamentaria según el artículo 79, inciso 2o. de la Constitución anterior, se cuenta la prevista en el artículo 76-9 de la misma consistente en: "Determinar la estructura de la administración nacional  mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos así como el régimen de sus prestaciones sociales." Respecto de esta materia, el citado inciso segundo del artículo 79 del estatuto anterior preceptuaba que las leyes respectivas "solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno", o sea que al paso que radicó en éste dicha iniciativa, excluyó la posibilidad de que los miembros del Congreso impulsaran con la suya el proceso de producción normativa o de modificación de la regulación existente sobre la misma. En contrapartida a la prerrogativa dada al Congreso por el citado numeral 9o. del artículo 76, correlativamente correspondía al Ejecutivo, a voces del artículo 120-21 de la Carta del 86, la de: "Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos y los subalternos del ministerio público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9o. del artículo 76." Ahora bien, en la tipología normativa acuñada por la doctrina y la jurisprudencia las leyes a que se refería el numeral 76-9 de la Carta anterior corresponden a la categoría de las denominadas "Leyes Marco" o "Leyes Cuadro", que se han dado en caracterizar por los siguientes rasgos distintivos: 1o.   El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto. 2o.  Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos;  de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria. 3o.  Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido. 4o.   En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. 5o.  Revisadas las materias que la reforma de 1968  reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública. 6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por el legislador  en la respectiva Ley. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia diferenció y precisó lo que, bajo la vigencia de la Carta de 1886 se entendía por "determinar la estructura de la administración nacional", o sea, la función del Congreso según los términos de su artículo 76-9 y lo que comprendía la función de "crear, fusionar o suprimir los empleos" que demande el servicio de la misma, esto es, la atribución que conforme al artículo 120-21 ibídem correspondía al Ejecutivo. Así, en sentencia de mayo 6 de 1974 (M.P. Dr. Guillermo González Charry) que desde entonces fue reiterada en numerosas ocasiones, esa Corporación sostuvo: "... determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la integran, sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y señalar de modo general sus funciones.  En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática y permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. De modo que, fijada la estructura, o mejor, señalados los órganos (Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar las funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones, tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la república conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia. "..." Y en sentencia de octubre 9 de 1975 (M.P. Dr. Luis Sarmiento Buitrago), que adoptó la anterior, agregó: "En síntesis, el Congreso crea los Ministerios, Departamentos Administrativos, Establecimientos Públicos y las dependencias de estas entidades como son las Superintendencias, y señala las funciones generales asignadas a la administración, que se desarrollan o cumplen mediante los órganos que integran su estructura. El Gobierno por su parte, determina las funciones específicas dentro del cuadro que marca el Congreso. Se armonizan así los artículos 76-9 y 120-21 de la  Constitución." De lo dicho, claramente resulta que en orden a examinar la validez constitucional del ejercicio de  las competencias consignadas en los artículos 76-9 y 120-21 de la Carta de 1886, es del caso tener en cuenta la diferencia existente entre "cargo" o "empleo," por una parte y "función," por la otra. El término "cargo" o "empleo", en el derecho de la función pública designa un puesto de trabajo previsto tanto en la planta de personal como en el presupuesto de una entidad u organización determinadas. Por su parte, la noción de "función" tiene que ver con las tareas, atribuciones y  responsabilidades que se adscriben a una  actividad o estructura u organización para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos o finalidades. Compete al Congreso, a iniciativa del Gobierno, crear la estructura de la administración nacional  y señalar las funciones generales de los entes y dependencias que la integran. Al Ejecutivo, por su parte, le corresponde crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus funciones  específicas. Precisado lo anterior, conviene además señalar que la Constitución actualmente en vigor conserva las leyes que desde la reforma de 1968 se conocen como "Leyes-Cuadro" al tiempo que agrega otras. Como ya se indicó, lo fundamental es que se limitan a dar las reglas generales; los restantes aspectos normativos son confiados al ejecutivo, quien deberá desarrollarlos a través de decretos reglamentarios ampliados. El artículo 150, numerales 7o, 8o., y 19o. del Ordenamiento Superior enuncia las materias que pertenecen a esta modalidad legislativa, en los siguientes términos: "Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de  ellas ejerce las siguientes funciones: ... 7o. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. 8o.   Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. ... 19.   Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a.    Organizar el crédito público. b.    Regular el comercio exterior y  señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la  Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. c.     Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. d.  Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. e.  Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. f.  Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. g.   Regular la educación. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. "..." Respecto de las referidas materias, la competencia del Congreso se limita a formular el "marco" o "cuadro general"; con la reglamentación y desarrollo que de éste haga el gobierno se completa la fórmula normativa.  Por ello, cada uno de los casos enunciados en el referido artículo 150 debe complementarse con las correlativas competencias constitucionales que la Carta confiere al gobierno. Por ejemplo, en el caso que ocupa la atención de esta Corte, tiénese que las atribuciones conferidas al Congreso por el  artículo 150, numerales 7o. y 19o. literal e), se corresponden con las que al Ejecutivo competen en esta materia, conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numerales 14o., 15o. y 16o. ibídem, así: "14.  Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción  a los principios y reglas generales que defina la ley. "..." Así mismo, es del caso observar que la Asamblea Constituyente conservó en el artículo 154 de la nueva Carta, la restricción de la iniciativa legislativa respecto de algunas de las materias que son objeto de Leyes-Cuadro al señalar: "...No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3o.,7o., 9o., 11o. y 22o. y los literales a, b y c, del numeral 19o. del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. "..." E.     EL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY ACUSADA Sentadas las premisas anteriores, procede la Corte a examinar la materia de que es objeto la ley acusada, con el fin de determinar si se encuadra o nó dentro de la excepción a la iniciativa parlamentaria en la formación de las leyes a que se ha aludido. En este sentido, se observa lo siguiente: El artículo 1o. preceptúa que las funciones de divulgación y prensa en las entidades del sector público central que el mismo menciona, serán ejercidas en forma exclusiva por personas profesionales de la Comunicación y que dicha calidad debe acreditarse con la Tarjeta Profesional de Periodista. A juicio de esta Corte, el contenido normativo de la disposición que se analiza constituye cabal desarrollo de las competencias constitucionales que la antigua Carta otorgaba al Congreso de la República para, por medio de leyes, "regular los otros aspectos del servicio público" (art. 76-10), entre ellos el atinente a "las calidades necesarias para el desempeño de ciertos empleos" (art. 62 ibídem) en el cual obviamente queda comprendida la de determinar la manera de acreditarlas. Discrepa así la Corporación del parecer del señor Procurador General de la Nación pues, aun cuando acepta que la determinación de la estructura de la administración puede llevarse a cabo mediante la modificación, reestructuración o reorganización de los organismos que la componen y de sus funciones, considera que tal planteamiento no es aplicable al caso en estudio en razón a que la ley acusada para nada toca la estructura orgánica de las entidades del orden nacional ni las funciones que a ellas corresponden;  de consiguiente, mal podría sostenerse que las reestructura, modifica o reorganiza. Repárese además en que la norma no crea la Oficina de Divulgación y Prensa en las entidades que conforman el nivel central de la administración nacional, que es lo que, a partir de un supuesto no demostrado, sostiene alternativamente el señor Procurador. Asímismo, nótese que las disposiciones sub-examine tampoco crean el cargo dentro de la estructura organizativa de dichas entidades como quiera que nó amplían las respectivas plantas de personal ni autorizan las apropiaciones presupuestales que se habrían requerido y ordenado si los cargos se hubieran creado. Así las cosas, no hay fundamento para sostener que dicho precepto vulnera los artículos 76-9 o 120-21 de la Carta de 1886. Ello habría ocurrido si, careciendo la ley de iniciativa gubernamental, el legislador hubiera hecho lo primero, violando así el inciso segundo el artículo 79. Tampoco se remite a dudas que la creación de un cargo específico habría acarreado usurpación de las competencias que al ejecutivo entregaba el artículo 120-21 para que las desarrollara con sujeción a los parámetros generales trazados en la Ley-Marco. Particularmente ilustrativos a este respecto resultan los antecedentes del proyecto (Fls. 12 a 68) que la Corte no puede desconocer.  Ellos comprueban que en la versión inicial que su proponente, el Representante Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, presentó a la consideración de la Cámara de Representantes, distinguida con el No. 68/Cámara-88, se pretendía crear en las entidades mencionadas "una oficina de divulgación y prensa que servirá como unidad de información asesora" (art. 1o.) cuya planta de personal se fijaba al tiempo que se creaban los cargos respectivos (art. 2o.) y se disponía lo de rigor en materia de apropiaciones presupuestales (art. 5o.)1.  Empero, por iniciativa del Representante Javier García Bejarano, quien actuó como Ponente para primero y segundo debates, tales disposiciones  -por causa de su inconstitucionalidad- se suprimieron ya que correspondían a la órbita del ejecutivo, conforme al artículo 120-21 de la Carta de 18862.  De ese modo, el  proyecto se contrajo a señalar requisitos y condiciones para el desempeño de dicha función en las entidades que integran la administración nacional. Por su parte, el artículo segundo de la Ley acusada, No. 18 de 1989, se limita a señalar que el funcionario responsable de ejercer las funciones de divulgación y prensa tendrá la misma categoría, remuneración y prerrogativas de las conferidas a quien tenga el rango de Jefe de División o su equivalente. Adviértase a este respecto que el cargo de presunta violación al artículo 79, inciso segundo de la Constitución anterior que respecto de esta norma también se formula, es a todas luces infundado ya que en virtud de ella el Congreso no fija la escala de remuneración correspondiente a este empleo sino que se remite a la existente para los efectos de determinar el grado que en ella corresponde al funcionario a quien se asignen las referidas responsabilidades. Tampoco resulta contrario a la Carta el Parágrafo de esta disposición en el cual se indica que la estructura administrativa de la oficina encargada de las funciones de divulgación y prensa será definida por cada entidad del orden nacional conforme a lo contemplado en sus estatutos.  En efecto, necesario es interpretar la disposición a la luz del conjunto sistemático del cual forma parte para lo cual debe además tenerse en cuenta que la ley no creó  una dependencia con ese fin. Así, pues, el sentido correcto que a ésta debe darse es el de que a cada entidad compete hacer los arreglos institucionales internos que, dentro de lo previsto en el marco organizativo trazado por las normas que regulan su creación y organización, permita adecuar y acondicionar la dependencia respectiva, echando mano de lo existente de modo que a partir de ello se ordenen y dispongan los recursos humanos y materiales requeridos para su puesta en marcha. Ese mismo entendimiento debe darse a la parte del precepto que señala que las funciones del encargado de la divulgación y prensa serán asignadas por el nominador de la misma entidad.  Ciertamente a éste le corresponderá atribuirle las específicas que, en adición a las previstas en los estatutos y manuales internos, permitan  adecuar las contempladas en el marco general consignado en el artículo 3o. a las concretas y particulares necesidades que en ese campo tenga la entidad respectiva. Por su parte, el artículo 3o. en el cual el Congreso señala las tareas y responsabilidades propias de la función de divulgación y prensa encuentra fundamento constitucional en el artículo 63 de la anterior Constitución Política -que en la actual corresponde al No. 122- pues según éste la determinación de las funciones que correspondan a los distintos empleos que integran la función pública es materia propia de la ley. En este sentido, además se observa que nada obsta para que a las funciones básicas que una determinada formación académica o técnica habilite a desempeñar con idoneidad, el Legislador añada otras afines y conexas como las previstas en los literales i), k), y l) de este precepto; para el cabal desempeño de estas últimas resulta sumamente importante el dominio del área respectiva dado su carácter inter o multidisciplinario y no estrictamente unidisciplinario que, al parecer, es lo que desearía el actor. Finalmente el artículo 4o. señala la vigencia de la ley -a partir de su publicación- y su efecto derogatorio de la normatividad que le sea contraria, lo cual es característico e inherente a la función legislativa tanto en la Constitución anterior (art. 76-1) como en la actual (art. 150-1). Infiérese de las consideraciones precedentes que, contrariamente a lo afirmado tanto por el actor, como por el Ministerio Público, la materia de que trata la Ley 18 de 1989 no corresponde a la prevista en el artículo 76-9 en concordancia con el 120-21 de la antigua Carta, sino que es de las comprendidas en la órbita que constitucionalmente corresponde al quehacer ordinario del órgano legislativo. Por esa razón, bien podía originarse en la iniciativa de uno cualquiera de sus miembros, como de hecho aconteció. F.   OBSERVACIONES FINALES La Corporación advierte que el alcance del presente fallo se contrae a los aspectos formales analizados en su parte considerativa.  Quedan pues abiertas las puertas para examinar los aspectos de fondo o materiales  que  se relacionen con la normatividad cuestionada. El "dictum" de este pronunciamiento no es el de favorecer el ejercicio de una determinada profesión exclusivamente por parte de quienes posean la tarjeta requerida, en desmedro del derecho al trabajo de quienes carezcan de ella. En consecuencia, deja intactos los pronunciamientos que podrán hacerse en el futuro acerca de la igualdad real en el ejercicio del derecho al trabajo y de la erección de obstáculos, algunos de ellos de origen legal, para el ingreso de las personas al mercado de los servicios.  Todo ello a la luz de la Carta de 1991. VIII.      DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION RESUELVE: Es EXEQUIBLE  la Ley 18 de 1989, "por medio de la cual se establecen requisitos y condiciones en el desempeño de la divulgación y prensa de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional,"  en cuanto que se originó, como podía serlo, en la iniciativa de un miembro del Congreso. Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO  MARTINEZ   CABALLERO Magistrado FABIO  MORON   DIAZ        JAIME  SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                        Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr.  Proyecto de Ley  No. 68 Cámara/88 "Por el cual se establecen las Oficinas de Divulgación y Prensa de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del Orden Nacional", presentado el 11 de agosto de 1988 a la Cámara de Representantes por el H.R. Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, miembro de la Comisión Segunda.  Fls. 57  a 60. 2 Cfr.  Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 68 Cámara/88: Exposición de Motivos, Fls. 47 a 50;  Pliego de Modificaciones, Fls. 51 a 53;   Ponencia para Segundo Debate Cámara, Fls. 39 a 42; Ponencia para Primer Debate Senado, Fls. 29 a 34 ; Ponencia para Segundo Debate Senado, Fls. 21 a  27.

C-472-92 Sentencia No Sentencia No. C-472/92 IGUALDAD ANTE LA LEY El ordenamiento jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas distintas para hipótesis diferentes.  Entonces, no realiza este principio el sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás.  Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad. NOTIFICACION PERSONAL/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA La notificación personal busca asegurar el derecho de defensa, ya que al dar carácter obligatorio a este tipo de actuación procesal, se está garantizando que sea directamente aquel cuyo derecho o interés resulta afectado, o quien lleva su representación, el que se imponga con plena certidumbre acerca del contenido de providencias trascendentales en el curso del proceso. Se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso mediante la vinculación de aquellos a quienes concierne la decisión judicial notificada, es un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones. Este acto procesal también desarrolla el principio de la seguridad jurídica, pues de él se deriva la certeza del conocimiento de las decisiones judiciales. NOTIFICACION/ENTIDAD PUBLICA/INTERES GENERAL-Prevalencia Esa representación del ente público por parte de las personas naturales que lo conducen resulta apenas natural en procura del bien público que encarna y, desde luego, la exigencia de que a los servidores que lo representan se les notifique personalmente las providencias mencionadas en el numeral acusado, encuentra sustento en la razón sobre plena garantía de su defensa. Ella reviste mayor importancia si se tiene en cuenta que en la hipótesis planteada no están en juego los intereses particulares sino los colectivos, que prevalecen por mandato constitucional, lo cual excluye la consideración de una posible ruptura del principio de igualdad como lo pretende el demandante. A efectos de establecer con claridad el ámbito de las responsabilidades, de conformidad con el artículo 6º de la Constitución Política, es imprescindible la notificación personal del auto que cita al proceso y de la sentencia, en orden a definir en concreto cuál es el funcionario oficialmente enterado sobre esas providencias y sobre las medidas conducentes a la efectiva tutela del interés público. PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto El objeto de los procesos en materia de constitucionalidad no es el de resolver sobre casos concretos ni el de fallar en torno a la aplicación que en ellos pueda darse a una norma legal, sino el de definir con efectos "erga omnes" acerca de si esa norma, considerada en sí misma, se ajusta a los cánones constitucionales o, por el contrario, los contradice. SALA PLENA Ref.: Expediente D-032 Acción de inconstitucionalidad contra la reforma 143, numeral 3º, integrante del artículo 1o. del Decreto 2282 de 1989, "por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil". Actor: EDUARDO HENAO HOYOS Magistrado Ponente: Doctor JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Aprobada mediante acta, en Santafé de Bogotá, D.C., a los veintitres (23) días del mes de julio de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES El ciudadano EDUARDO HENAO HOYOS presentó demanda de inconstitucionalidad contra la reforma 143, numeral 3o., que hace parte del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, "por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil". Cumplidos como están los trámites y requisitos procesales indicados en el Decreto 2067 de 1991 y emitido el concepto de rigor por el Procurador General de la Nación, procede la Corte Constitucional a proferir la sentencia definitiva. II. TEXTO La disposición acusada es del siguiente tenor: "Artículo 1º.-  Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil: 143) El artículo 314, quedará así: Procedencia de la notificación personal.  Deberán hacerse personalmente las siguientes notificaciones: (...) 3. A los funcionarios públicos en su carácter de tales, la del auto que los cite al proceso y la de la sentencia". III. LA DEMANDA Sostiene el demandante que el numeral 3o. de la Reforma 143 introducida al Código de Procedimiento Civil mediante el artículo 1o. del Decreto 2282 de 1989 es inconstitucional, por cuanto rompe el principio de igualdad ante la ley establecido en el artículo 13 de la Constitución Política. De la demanda se concluye que, según el criterio del actor, la desigualdad que alega se produce en aquellos casos en los cuales el Ministerio Público actúa dentro de los procesos, en ejercicio de la función de defensoría de incapaces, en cuanto se otorga a estos una "ventaja" sobre las personas capaces, pues mientras a unos (los incapaces) se les notifica personalmente ciertas providencias, a otros (los capaces) se los somete a que se hagan presentes en la audiencia para defender sus intereses. IV. DEFENSA DE LA NORMA ACUSADA Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano RAUL ALEJANDRO CRIALES MARTINEZ presentó un escrito, encaminado a defender la disposición demandada. Expresa que los fiscales y los defensores de familia no son los únicos funcionarios que actúan en su carácter de tales en los procesos como lo afirma el demandante, por cuanto cualquier órgano del Estado puede ser parte en un proceso civil, como demandante o como demandado, y sus representantes administrativos actúan como funcionarios; que el Estado, para cumplir sus fines esenciales y mantener la prevalencia del interés general, goza de ciertas prerrogativas, una de las cuales es precisamente la norma demandada; que no por ello se viola el artículo 13 de la Constitución, ya que éste se refiere a la igualdad de las personas naturales y la norma acusada tuvo como espíritu la protección del interés general. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL El Procurador General de la Nación emitió concepto mediante Oficio Número 012 del siete (7) de mayo de 1992. Señala el Jefe del Ministerio Público que no tiene razón el demandante cuando afirma que en virtud de la disposición impugnada se concede a los funcionarios públicos, en su carácter de tales, una oportunidad procesal adicional para impugnar la sentencia respecto de las demás partes que intervienen en el proceso. Con base en una interpretación sistemática, concluye que el precepto demandado, lejos de quebrantar el principio de igualdad, lo desarrolla.  Afirma además, que se trata de una concreción del debido proceso (art. 29 C.N.), el cual a su vez surge, se inspira y fundamenta en el principio tutelar de la igualdad. A su juicio, es una situación bien diferente la de que, siendo los funcionarios públicos, en su carácter de tales, sujetos procesales en esencia distintos a las demás partes que intervienen dentro del proceso, la normatividad procesal consagre numerosas disposiciones tendientes a posibilitar el ejercicio de las funciones a ellos atribuídas por la Constitución y la ley, sin que esto vaya en detrimento del principio de la igualdad y en particular del debido proceso. En cuanto a la notificación de la primera providencia que se dicte en el proceso al Ministerio Público, expresa que se requiere para que éste tenga conocimiento del proceso y determine si es o no necesaria su intervención.  La notificación de la sentencia a dicho organismo debe efectuarse únicamente cuando de manera efectiva interviene en el proceso, ya que dicha intervención no es obligatoria sino potestativa. También anota que la intervención del Defensor de Familia en los procesos judiciales en el marco del Decreto 2737 de 1989 es obligatoria, y se produce sin perjuicio de las facultades que se le otorgan al Ministerio Público; que su actuación la ejerce en razón de sus funciones para los fines establecidos en la ley y, al igual que el Ministerio Público, no actúa en representación de los intereses derivados de las pretensiones que se debaten en el proceso, sino que es un sujeto procesal diferente a las demás partes que actúan en el mismo. Subraya que, en cuanto la ley, al crear la jurisdicción de familia, estableció una nueva categoría de funcionarios públicos especializados, los defensores de familia, éstos en principio, serían los únicos que a través de su intervención procesal defenderían los intereses estatales; más sin embargo -dice- el Ministerio Público en razón de su competencia general y prevalente para intervenir en los procesos, siempre y cuando lo considere necesario, puede actuar en ellos para controlar en particular la conducta de sus funcionarios y para salvaguardar el orden jurídico. Añade que para el Ministerio Público es indispensable la notificación personal de la sentencia, en razón de las funciones que desempeña, aunque tal notificación sólo debe efectuarse en el caso en que haya intervenido dentro del proceso, de conformidad con el numeral 7o. del artículo 277 de la Constitución. En consecuencia, recomienda a la Corte declarar exequible la norma acusada. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la exequibilidad del precepto impugnado, por hacer parte de un decreto con fuerza de la ley, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5 de la Constitución Política). 2. El principio de igualdad ante la ley Puesto que las glosas formuladas por el actor contra la disposición acusada se refieren al fondo de la misma, el estudio constitucional debe efectuarse respecto de la Carta Política vigente al momento de fallar, es decir, la de 1991. La norma superior que el demandante estima quebrantada es la del artículo 13 de la Constitución, que dice: "Artículo 13.-  Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos y maltratos que contra ellas se cometan". La igualdad ante la ley es principio jurídico que se deriva del reconocimiento de la persona como criatura dotada de unas cualidades esenciales -comunes a todo el género humano- que le confieren dignidad en sí misma, con independencia de factores accidentales como aquellos que a título de ejemplo enuncia el artículo transcrito, lo que implica proscripción de toda forma discriminatoria, sea ella negativa o positiva, en las relaciones entre gobernantes y gobernados así como en la creación, definición y aplicación de las normas que componen el ordenamiento jurídico.  Este, en el Estado de Derecho, es un conjunto armónico puesto en relación con la comunidad a la cual obliga y, en acatamiento al aludido principio, está llamado a procurar no tan solo una igualdad formal o de alcance puramente teórico en materia de derechos, deberes y obligaciones, sino que debe proyectarse al terreno de lo real, para hacerla efectiva mediante fórmulas concretas que eleven las posibilidades de quienes por sus condiciones de manifiesta inferioridad, no alcanzarían de otra manera el nivel correspondiente a su dignidad humana. Al respecto, la Corte Constitucional ya formuló en reciente fallo algunas precisiones sobre el sentido del referido precepto, entre las cuales, para los fines de este proceso, cabe citar las siguientes: "Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales.  Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado.  Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. "Hay pues que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano. "Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.  En este sentido se debe adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º. "La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad"1. Existe, pues, un principio general de igualdad entre las personas, cuyo carácter no puede tomarse como absoluto, ya que el supuesto del cual se parte no es el de la plena identidad entre los individuos (igualdad de hecho), de suyo imposible, sino el de una esencia común perfectamente compatible con la natural diversidad de caracteres, propiedades, ventajas y defectos de cada uno y con las distintas circunstancias en medio de las cuales actúan.  De ahí que la igualdad ante la ley en su genuina concepción jurídica, lejos de significar ciega uniformidad, representa razonable disposición del Derecho, previa ponderación de los factores que inciden de manera real en el medio dentro del cual habrá de aplicarse y de las diversidades allí existentes.  Así lo tiene establecido de tiempo atrás la jurisprudencia constitucional colombiana, como puede observarse en la Sentencia mediante la cual, citando a León Duguit, la Corte Suprema de Justicia afirmó que la igualdad no puede interpretarse como absoluta, matemática, sino "en el sentido de que todos los hombres deben ser igualmente protegidos por la ley; que las cargas deben ser no aritméticamente iguales, sino proporcionales.  Es preciso no olvidar jamás que queriendo realizar la igualdad matemática de los hombres, se corre fuerte riesgo de crear la desigualdad"2 . En concordancia con ello, el ordenamiento jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas distintas para hipótesis diferentes. Entonces, no realiza este principio el sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás.  Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad. Ahora bien, motivos de interés colectivo, de justicia social o de equidad pueden hacer indispensable que, en desarrollo de postulados constitucionales, se consagren excepciones a las reglas generales, cuyo sentido no puede interpretarse como ruptura del principio de igualdad si encajan razonablemente dentro de un conjunto normativo armónico, orientado a la realización de los fines del Estado. 3.  El caso de la norma acusada Por medio del artículo 1o., reforma número 143 del Decreto 2282 de 1989 se modificó el artículo 314 del Código de Procedimiento Civil relativo a la procedencia de la notificación personal. La norma sustituída establecía, en cuanto se refiere al tema de la demanda, que deberían hacerse personalmente las notificaciones correspondientes "a funcionarios públicos en su carácter de tales". El nuevo artículo señala que deben hacerse personalmente las notificaciones "a los funcionarios públicos en su carácter de tales, la del auto que los cite al proceso y la de la sentencia". Obsérvese que ambas disposiciones se limitan a contemplar -como es propio de la legislación procesal- una de las formas legales que puede asumir la notificación de providencias judiciales, pues además de la personal, están previstas las notificaciones por estado (artículo 321 C. de P.C.), por edicto (artículo 323), en estrados (artículo 325), por conducta concluyente (artículo 330) y por aviso (artículo 320). No es del caso entrar en un análisis sobre las motivaciones del legislador para estatuir distintas modalidades de notificación. Pese a ello, en cuanto toca con la personal, es oportuno recordar que, entre otros fines, busca asegurar el derecho de defensa, ya que al dar carácter obligatorio a este tipo de actuación procesal, se está garantizando que sea directamente aquel cuyo derecho o interés resulta afectado, o quien lleva su representación, el que se imponga con plena certidumbre acerca del contenido de providencias trascendentales en el curso del proceso. La notificación personal se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso mediante la vinculación de aquellos a quienes concierne la decisión judicial notificada, es un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones. Este acto procesal también desarrolla el principio de la seguridad jurídica, pues de él se deriva la certeza del conocimiento de las decisiones judiciales.  Al respecto, el profesor Emilio Pascansky, afirma que "...una providencia o resolución judicial o administrativa es procesalmente inexistente mientras no se la ponga en conocimiento de las partes interesadas.  Cuando se produce esa notificación legal comienzan a correr los términos para deducir contra la resolución que le dio nacimiento, todas las defensas, contestaciones, excepciones o recursos legales a fin de que se la modifique o se la deje sin efecto si la parte contraria así lo estimase".3 En virtud de este mecanismo, el sistema procesal asegura su finalidad esencial, cual es la búsqueda y el esclarecimiento de la verdad para la realización de la justicia distributiva, en desarrollo del derecho constitucional a la igualdad material, que es simultáneamente un postulado y un propósito dentro del Estado Social de Derecho. Es este, pues, uno de los institutos procesales en donde confluyen y se armonizan dos de los valores jurídicos por excelencia: la justicia y la seguridad, que en términos de Kuri Breña: "...forman la urdimbre y la trama de la tela de las relaciones humanas.  Estas deben ser exactas como la justicia y firmes como lo exige la seguridad...".4 Además, si del principio de igualdad se trata, la exigencia de esta clase de notificaciones para ciertas personas, en lugar de quebrantarlo, lo realiza y afianza. En efecto, desde ese punto de vista, la notificación se concibe como forma de protección a favor de quienes, siendo partes o interesados en el proceso, se encuentran en una situación de desventaja, por su imposibilidad o dificultad de acceso al conocimiento de decisiones judiciales que los puedan afectar, pudiendo en consecuencia, ver desconocido su derecho de defensa. Tal es el caso del demandado en cuanto al auto que confiere traslado de la demanda, pues de no mediar la necesaria notificación personal del mismo, muy seguramente se iniciaría el proceso a sus espaldas ante la ausencia de medios con mayor aptitud para garantizar que conoce de su existencia; el de los terceros, quienes en principio ignoran que se ha trabado una litis cuyos resultados les pueden concernir; o el que ha dado lugar a la presente controversia, relativo a la defensa de los intereses públicos, ya que éstos permanecerían expósitos de no haberse previsto la notificación personal de determinados actos procesales a quienes actúan en su representación. Aunque la demanda no sobresale precisamente por la nitidez de sus argumentos, de ella parece concluirse que el actor hace consistir la desigualdad alegada en diferente trato a favor del incapaz que es parte en un proceso cuando dentro de él tiene aplicación el precepto acusado. Dice así el demandante: "...mientras la parte capaz debe hacerse presente en la audiencia para defender sus intereses y apelar si es el caso, la parte incapaz apersonada por los agentes del Ministerio Público tiene derecho a esperar a que le notifiquen personalmente la sentencia". Considera la Corte que los cargos formulados contra el numeral sub-judice carecen de fundamento por varios motivos: - No es lógico inferir la inconstitucionalidad de una norma de carácter general como la impugnada, de circunstancias tan particulares como las descritas en la demanda: una categoría muy definida y especializada dentro del universo de los servidores estatales (los agentes del Ministerio Público); una de las muchas clases de procesos (los verbales, aunque no todos. sino únicamente los relativos a menores); una sola hipótesis (la supuesta desventaja de la persona capaz en cuanto se ve precisada a comparecer a la audiencia), para mencionar apenas algunos de los precisos confines dentro de los cuales ubica el actor los supuestos en que se apoya su argumentación. Cabe aquí reiterar que el objeto de los procesos en materia de constitucionalidad no es el de resolver sobre casos concretos ni el de fallar en torno a la aplicación que en ellos pueda darse a una norma legal, sino el de definir con efectos "erga omnes" acerca de si esa norma, considerada en sí misma, se ajusta a los cánones constitucionales o, por el contrario, los contradice. - Es errónea la interpretación que del artículo 13 de la Constitución hace el demandante cuando pretende que la ley omita considerar las circunstancias de inferioridad en que se encuentran los incapaces para negarles la protección a que tienen derecho y exigir de ellos cargas idénticas a las que se establecen para las personas capaces únicamente, por evitar a éstas la comparecencia personal a las audiencias en que se habrá de dictar sentencia. A este respecto, el actor parece ignorar la segunda parte de la norma constitucional que estima violada, a cuyo tenor: "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva" y "... protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta ...", así como el precepto del artículo 44 de la Carta, cabalmente aplicable a los menores, según el cual "Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás". - Pero, por otro lado, la demanda parte de un supuesto erróneo que el concepto fiscal ha refutado con exactitud: el de que los agentes del Ministerio Público son los únicos servidores públicos a quienes corresponde actuar dentro de los procesos judiciales en su carácter de tales. Al respecto es suficiente indicar que en todo proceso en el cual se vea involucrada una entidad pública, como acontece en el campo de la jurisdicción Contencioso Administrativa, son precisamente tales funcionarios los que tienen bajo su responsabilidad la representación de aquellas y la defensa de sus intereses y que al actuar lo hacen en su condición de tales, a lo que se refiere precisamente la norma acusada y no en ejercicio de un interés propio.  No a otra cosa alude el Título XVI del Código Contencioso Administrativo sobre representación y comparecencia de las entidades públicas, en especial su artículo 149, que dice: "Art. 149.- Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.  Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan. "En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador o Contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. "Sin embargo, el Ministro de Gobierno representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la rama jurisdiccional. "En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos Nacionales en lo de su competencia; o el funcionario que expidió el acto". Esa representación del ente público por parte de las personas naturales que lo conducen resulta apenas natural en procura del bien público que encarna y, desde luego, la exigencia de que a los servidores que lo representan se les notifique personalmente las providencias mencionadas en el numeral acusado, encuentra sustento en la razón ya expuesta sobre plena garantía de su defensa. Ella reviste mayor importancia si se tiene en cuenta que en la hipótesis planteada no están en juego los intereses particulares sino los colectivos, que prevalecen por mandato constitucional (artículo 1º), lo cual excluye la consideración de una posible ruptura del principio de igualdad como lo pretende el demandante. Por otro lado, a efectos de establecer con claridad el ámbito de las responsabilidades, de conformidad con el artículo 6º de la Constitución Política, es imprescindible la notificación personal del auto que cita al proceso y de la sentencia, en orden a definir en concreto cuál es el funcionario oficialmente enterado sobre esas providencias y sobre las medidas conducentes a la efectiva tutela del interés público. La Corte no encuentra que el precepto objeto de esta acción vulnere las disposiciones invocadas en la demanda ni tampoco otras de la Constitución Política. - Decisión Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E Primero.- Declárase EXEQUIBLE el numeral 3º de la Reforma número 143, artículo 1º, del Decreto 2282 de 1989, que dice: "A los funcionarios públicos en su carácter de tales, la del auto que los cite al proceso y la de la sentencia". Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                               Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ Magistrado                     Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Corte Constitucional.  Sala Plena.  Sentencia del 29 de mayo de 1992.  Magistrado Ponente:  Dr. Alejandro Martínez Caballero. 2 C.S.J.  Sala Plena.  Sentencia de marzo 5 de 1970.  Ponente: Magistrado Luis Sarmiento Buitrago.  G.J. Tomo CXXXVII bis, No. 2338 bis, pág. 72. 3 Pascansky, Emilio.  Enciclopedia Jurídica Omeba.  Editorial Bibliográfica Argentina.  1965. 4 Kuri Breña, Daniel.  Los fines del Derecho.  Editorial Jus. México.  1944.

C-477-92 Sentencia No Sentencia No. C-477/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control previo El artículo Transitorio 58 de la Constitución no excluye y, por el contrario, supone el control previo de constitucionalidad, ya que no puede interpretárselo de manera aislada sino en armonía con las demás disposiciones de la Carta. A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo, sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra, como medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento encaminado a evitar que el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa revisión de constitucionalidad. TRATADO INTERNACIONAL-Revisión de constitucionalidad/TRANSITO CONSTITUCIONAL/CORTE CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA La expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas concepciones en torno al juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma que contempla precisamente la función jurisdiccional de "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben". Al interpretar los artículos 241, numeral 10 y Transitorio 58 de la Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluír que los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. La Corte Constitucional, considera que tiene competencia para resolver sobre la constitucionalidad del Convenio al que se refiere este proceso y estima que le corresponde hacerlo de manera integral, es decir que debe pronunciarse tanto sobre los aspectos formales como en relación con el contenido material del tratado para verificar si se ajusta a las prescripciones constitucionales. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/TRATADO INTERNACIONAL-Celebración/IUS REPRAESENTATIONIS El Presidente de la República celebra los tratados internacionales, bien  participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o ya actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que consiste la celebración de un tratado internacional por intermedio de representantes revestidos de plenos poderes o de poderes restringidos para representar al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al convenio de que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en obligarse por él , todo sobre la base de que tales funcionarios son designados por el Jefe del Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes diplomáticos que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que las actuaciones llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la posterior confirmación del Presidente antes de que el Tratado sea remitido al Congreso para su aprobación. Debe recordarse que ciertos funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza misma de sus cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional como por el Derecho interno como investidos, por vía general, del ius repraesentationis, es decir que no requieren autorización expresa y especial  ni plenos poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas etapas previas y concomitantes a la negociación y firma de los tratados, estando desde luego sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación presidencial. Tal es el caso del Ministro de Relaciones Exteriores. SALA PLENA Ref.:  Expediente AC-TI-03 Revisión constitucional del ACUERDO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del seis (6)  de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES El Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a la Corte Constitucional para su revisión copia auténtica del acto por medio del cual la Comisión Especial creada por el artículo Transitorio 6 de la Carta Política, en ejercicio de la atribución conferida en el literal a) de la nueva norma, resolvió NO IMPROBAR EL "ACUERDO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY" celebrado en Bogotá el treinta y uno (31) de enero de mil novecientos ochenta y nueve (1989) y suscrito por los entonces ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y el Uruguay, Julio Londoño Paredes y Luis Barrios Tassano, respectivamente. Se adjuntó copia fotostática del Acuerdo, autenticada por la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores. Según consta en certificación que obra en el expediente, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley distinguido con los números 45 del Senado de la República y 200 de la Cámara (1989), por medio del cual se aprobaba el mencionado acuerdo básico, hizo su tránsito normal del Senado a la Cámara después de haber sido aprobado en aquel y desde el 28 de agosto de 1990 había sido repartido al representante Eduardo Alvarez Suescún, quien no rindió la ponencia pertinente. Así las cosas, entró a regir la Constitución de 1991 y fue necesario solicitar a la Comisión Especial Legislativa la no improbación del Acuerdo, la cual se produjo el día cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991). Cumplidos como están los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver. II.  TEXTO El Acuerdo Básico objeto de revisión es del siguiente tenor literal: "ACUERDO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY El Gobierno de la República de Colombia El Gobierno de la República Oriental del Uruguay Interesados en fortalecer y desarrollar los lazos de amistad existentes entre ambas naciones. Conscientes de que la mutua colaboración para estimular la cooperación horizontal en el campo de la actividad científica, la educación, la cultura, las comunicaciones, la tecnología, la administración, la gestión empresarial, y en otros campos que puedan acordarse, contribuirá al desarrollo económico-social de sus respectivas poblaciones y a una mayor integración regional. Han decidido celebrar el siguiente Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica: ARTICULO I Las partes contratantes impulsarán, de común acuerdo, la ejecución de programas de cooperación técnica y científica conforme a sus respectivas políticas de desarrollo. ARTICULO II Los proyectos y acciones de cooperación incluídos en los programas a que hace referencia el artículo anterior serán aprobados mediante Acuerdos Operativos que deberán especificar: los objetivos a lograr, las actividades a cumplir, los costos, el cronograma de cumplimiento, las obligaciones que asumen los organismos o entidades encargados de la ejecución, incluídas las de carácter financiero y las fuentes de financiamiento que se utilizarán. ARTICULO III Los proyectos y acciones de cooperación técnica podrán adoptar -entre otras- las modalidades siguientes: a)  Actividad de investigación b)  Organización de seminarios y conferencias c)  Actividades de formación y capacitación de personal d)  Prestación de servicios de consultoría y asistencia técnica específica e)  Cualquier otra modalidad que se convenga Los medios a través de los cuales operará la cooperación podrán ser los siguientes: a)  Envío de técnicos o expertos b)  Concesión de becas de formación y especialización c)  Envío de equipos y materiales d)  Intercambio de información y documentación ARTICULO IV Las partes contratantes podrán requerir la participación de organismos internacionales y asistencia multilateral complementaria para llevar a cabo los programas de cooperación aprobados al amparo de este Acuerdo. ARTICULO V La información técnica o científica que se intercambie al amparo del presente Acuerdo, o que surja como resultado de un proyecto de investigación llevado a cabo en común, podrá ser utilizado libremente; salvo cuando las Partes Contratantes o los organismos ejecutores convengan limitar su utilización. ARTICULO VI Cada Parte Contratante adoptará las medidas necesarias para facilitar la entrada y permanencia de técnicos, expertos y becarios de la Otra Parte, en ocasión de suscribirse el respectivo Acuerdo Operativo y de conformidad con su legislación interna, a fin de asegurar el cumplimiento de las actividades de cooperación previstas. ARTICULO VII Los equipos y materiales que sea necesario introducir a alguno de los dos países en desarrollo de los programas aprobados en ejecución de este Acuerdo, gozarán de la exención de derechos de aduana y cualquier otra tasa de gravamen fiscal o impuesto, así como de las facilidades para su ingreso, sea temporal o definitivo. De acuerdo con el párrafo anterior los objetos importados con franquicia aduanera, no podrán ser enajenados en el territorio de la Otra Parte, salvo cuando las autoridades competentes lo permitan y previo cumplimiento de los requisitos exigidos. ARTICULO VIII Las Partes Contratantes convienen en establecer una Comisión Mixta con representantes de los dos Gobiernos, que se reunirá alternativamente en Montevideo y Bogotá, en la fecha que se acuerde por vía diplomática a fin de impulsar la negociación y aprobación de Acuerdos Operativos, conforme a lo establecido en el presente Acuerdo Básico de Cooperación Técnica. La Comisión Mixta tendrá las siguientes funciones: a)  Definir las áreas, sectores y temas que servirán de marco de referencia a cada ejercicio de programación binacional. b)  Establecer el procedimiento y los mecanismos operativos más convenientes para la negociación de los programas de cooperación técnica. c)  Proponer los Acuerdos Operativos necesarios para la puesta en marcha de los proyectos y acciones de cooperación que se hubieren aprobado. d)  Recomendar las medidas necesarias tendientes a facilitar la ejecución de lo acordado. e)  Coordinar todos los aspectos vinculados a la preparación de las reuniones, utilizando los canales diplomáticos. f)  Evaluar los resultados alcanzados en el ejercicio de programación precedente. ARTICULO IX Cualquier controversia entre las Partes Contratantes relativa a la interpretación de este Acuerdo deberá ser resuelta por vía diplomática. ARTICULO X El presente Acuerdo será sometido por cada Parte a sus requisitos constitucionales y legales para su perfeccionamiento. Las Partes se notificarán por vía diplomática el cumplimiento de sus requisitos internos, y el Acuerdo entrará en vigor treinta días después de la segunda notificación. Tendrá validez durante cinco años, prorrogables automáticamente por periodos de un año, salvo que una de las Partes comunique, con un mínimo de seis meses de anticipación, su decisión en contrario. En caso de terminación o denuncia de este Acuerdo, los programas y proyectos en ejecución, no serán afectados, salvo convenio de las Partes en sentido diferente. Hecho en la ciudad de Bogotá, a los 31 días del mes de enero de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en dos originales en idioma español, siendo ambos textos igualmente auténticos. POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA JULIO LONDOÑO PAREDES Ministro de Relaciones Exteriores POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY LUIS BARRIOS TASSANO Ministro de Relaciones Exteriores" III.  DEFENSA La Ministra de Relaciones Exteriores, doctora NOHEMI SANIN DE RUBIO, confirió poder a la abogada MARTHA ESPERANZA RUEDA MERCHAN para que, actuando a nombre de la Nación, participara en el proceso, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. La Doctora RUEDA MERCHAN fundamenta la constitucionalidad del Acuerdo que se revisa en la contribución de éste al fortalecimiento de las Relaciones Internacionales a través de la Cooperación Recíproca, favorable al desarrollo económico y social de los pueblos, según propósitos incorporados en la Constitución Política. Cita, al efecto, el artículo 226 de la Carta, a cuyo tenor "El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional", así como el 227, que faculta al Estado para promover la integración económica, social y política con las demás naciones, sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad. Dice que el Convenio objeto de examen se ajusta a lo prescrito por el artículo 9o. de la Constitución , el cual ordena fundamentar las relaciones exteriores del Estado, entre otras bases, en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia. Así, el principio de cooperación internacional se encuentra incorporado, además de otros instrumentos, en el numeral 3º, artículo 1º, Título I de la Carta de las Naciones Unidas y en el numeral 2º, artículos 13 y 17 de la Carta de Derechos y Deberes de los Estados, reconocidos y aceptados en la práctica por Colombia. IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL El Procurador General de la Nación, mediante oficio 031 del 28 de marzo, solicita a la Corte que se abstenga de proferir fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Acuerdo Básico mencionado por cuanto, a su juicio, como no existía ley aprobatoria, la Asamblea Constituyente suspendió su procedimiento de incorporación ordinario para que única y exclusivamente se ratificase y entrase en vigor. En concepto del Procurador, no se daban los presupuestos  constitucionales necesarios en virtud de los cuales el Gobierno enviara el Convenio a la Corte Constitucional y sólo le quedaba una vía: ratificarlo o no hacerlo, en la medida en que la autorización era facultativa y no le señaló un plazo para utilizarla. Sostiene el Ministerio Público que la Corte no goza de competencia para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del convenio en cuestión, razonando así: "Inequivocadamente (sic), la competencia de la Corte Constitucional para ejercer su potestad de control previo de revisión, debe ajustarse a los presupuestos que se relacionan a continuación: 5.1.  Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional dentro de los seis días siguientes a la sanción de la Ley. 5.2. Que se trate de una ley aprobatoria de un tratado internacional, debidamente sancionada por el Presidente de la República. 5.3. Que la ley aprobatoria no se encuentre perfeccionada, esto es que el Estado no haya manifestado su consentimiento en obligarse internacionalmente al contenido clausular del convenio. Es evidente, que esos requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política vigente, no se reunen en el presente asunto, pues no existe ley aprobatoria del Acuerdo Básico de Cooperación, sino simplemente un convenio internacional cuya tramitación legislativa se truncó por mandato Constitucional Transitorio, pues se encontraba en trámite en la Cámara de Representantes después de haber sido aprobado por el Senado, sin que se presentare Ponencia para primer debate. Ante esta situación la Constituyente estimó necesario autorizar al Presidente de la República, para que ratificara los tratados internacionales que se hallaban en curso de ser incorporados válidamente en ordenamiento interno, obviando la segunda parte del proceso de adopción y la sanción presidencial de rigor". El Procurador formula glosas a la actuación del Gobierno Nacional en esta materia, pues, en su criterio, el Ejecutivo desconoció la autorización prevista en el artículo 58 Transitorio de la Constitución, que lo autorizó para ratificar los tratados o convenios que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las cámaras del Congreso de la República. Dice al respecto: "Verificados los presupuestos anteriores, el Gobierno Nacional en ejercicio de la autorización excepcional que le confiera (sic) la Asamblea Constituyente, debía abstenerse de ratificar el convenio o tratado, o sin que mediara sanción presidencial ni se sometiere a la culminación del trámite constitucional ordinario para esa clase de leyes, ni se enviare a la Comisión Especial, simplemente ratificarlos, pues en virtud a la disposición transitoria arriba transcrita, no se convertirían en leyes de la República. Sin embargo, el Gobierno Nacional haciendo caso omiso de la autorización precitada, no ratificó y todo indica que aún no ha ratificado el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República del Uruguay, ya que inexplicablemente lo envió a la Comisión Especial para que lo debatiera y aprobara, como si en el preciso marco de las funciones de ésta, se hallare la de considerar tratados o convenios internacionales". V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia No comparte esta Corte las aludidas apreciaciones del Procurador General de la Nación y estima, por el contrario, que es competente para decidir de manera definitiva sobre la exequibilidad del convenio internacional sometido a examen. Un estudio preliminar efectuado por el Honorable Magistrado Ciro Angarita Barón y acogido por la Sala Plena, relativo precisamente al tema de la competencia de la Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis tratados más recibidos del Gobierno Nacional, dejó establecidos con toda claridad los criterios que la sustentan. El estudio en referencia llega a las siguientes conclusiones: "Primera. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el control de constitucionalidad respecto de los Tratados Públicos. Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las leyes aprobatorias de tratados públicos. Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia sostuvo, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión. A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de su último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las leyes aprobatorias de Tratados Públicos por vicios de procedimiento en su formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del Tratado en sí mismo considerado. Segunda.  El control constitucional instituido por el Constituyente de 1991 en ésta materia tiene una fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4 en concordancia con el 9 ibidem, por la otra. La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de constitucionalidad en ésta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero, referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y, el segundo, a la vía que lo pone en marcha. De acuerdo a esos criterios, en ésta materia pueden distinguirse las siguientes formas de control de constitucionalidad: 1º  Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta. La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan esta tesis. 2º  Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del año siguiente a su publicación. Este control lo consagra el numeral 4 del artículo 241 ibidem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución. 3º Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos. Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o. y 9o. de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985- Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control. Tercera.  Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta". La Corte considera, además, que el artículo Transitorio 58 de la Constitución no excluye y, por el contrario, supone el control previo de constitucionalidad, ya que no puede interpretárselo de manera aislada sino en armonía con las demás disposiciones de la Carta, en especial con su artículo 241, numeral 10. En efecto, uno de los fines primordiales de los sistemas de control constitucional reside en la adquisición de certeza sobre el ajuste de un determinado acto a la normativa superior, deducida en el curso de un proceso que culmine con el pronunciamiento definitivo del órgano al cual esa tarea ha sido confiada, en el caso colombiano la Corte Constitucional. Desde el momento en que una cierta clase o categoría de actos queda sometida por la propia Constitución a ese procedimiento de control, todos los que a aquella pertenecen, si respecto de cada uno se dan los supuestos previstos por el ordenamiento jurídico, deben pasar, sin lugar a excepciones, por el correspondiente trámite que asegure su examen. A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo, sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra, como medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento encaminado a evitar que el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa revisión de constitucionalidad. Esa referencia a la ley aprobatoria en modo alguno implica que la Constitución autorice al Gobierno para poner en vigencia directamente convenios o tratados que no han pasado por el Congreso, como parcialmente ocurre en el presente caso, pues ello significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República. Cuando el artículo 58 Transitorio autorizó al Ejecutivo para ratificar los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados al menos por una de las cámaras, consagró norma excepcional en cuanto a la culminación del trámite en el Congreso habida cuenta del receso dispuesto para ese cuerpo legislativo (Capítulo 1o. de las disposiciones transitorias), pero nada indica que esa autorización incluyera, además, la excepción al control previo de constitucionalidad plasmado genéricamente en el artículo 241, numeral 10, de la Carta. Aceptarlo así equivaldría a concluír que los tratados o convenios cobijados por la norma Transitoria fueron inexplicablemente sustraídos del control previo. En estos términos, la falta de control político del Congreso no necesariamente implicaba la del control jurídico. Semejante consecuencia no se deriva del nuevo sistema constitucional y, muy por el contrario, riñe abiertamente en el objetivo de certeza buscado por el Constituyente al regular esta materia. Como es bien conocido, en el artículo 214 de la Constitución anterior no existía una competencia expresa de la Corte Suprema de Justicia para resolver sobre la constitucionalidad de esos actos, aunque se le confiaba la guarda de la integridad de la Carta y la decisión sobre exequibilidad de todas las leyes cuando fueran demandadas por cualquier ciudadano. La controversia doctrinal y jurisprudencial sobre el verdadero alcance de la enunciada disposición fluctuó entre la concepción de absoluta incompetencia, sostenida tradicionalmente por la Corte Suprema desde 1914, y la tesis de competencia plena e intemporal, nunca acogida por la Corte aunque sostenida por respetables autores, pasando por la posición intermedia o temporal, plasmada en sentencia del 6 de junio de 1985, y por la de una competencia intemporal pero circunscrita a la confrontación de los aspectos formales de la ley aprobatoria del Tratado, consignada en las sentencias del 12 de diciembre de 1986 y el 12 de febrero de 1987, la primera sobre la Ley 27 de 1980, por la cual se aprobó el Tratado de Extradición celebrado entre Colombia y los Estados Unidos, y la segunda declaratoria de la exequibilidad de la Ley 20 de 1974, que aprobó el Concordato  entre Colombia y la Santa Sede. La tesis de la absoluta incompetencia se sustentó en diferentes argumentos, entre los cuales cabe destacar el de la imposibilidad de separar la ley que aprueba un Tratado del texto del Convenio, sobre cuya constitucionalidad no existía competencia expresa, de tal modo que al pronunciarse la Corte sobre la exequibilidad de la ley conocería también sobre el Tratado mismo, invadiendo así la órbita constitucional propia del Presidente de la República, encargado de dirigir las relaciones internacionales y diplomáticas de Colombia; el de intangibilidad de los pactos internacionales, apoyado en el principio "Pacta Sunt Servanda", que resultaría vulnerado si la jurisdicción interna, al asumir la función de declararlos inexequibles, aceptara que los tratados se puedan romper unilateralmente; el de la naturaleza apenas formal de la ley aprobatoria, entendida tan solo como un requisito más para la entrada en vigor del tratado público; el de la improcedencia del control jurídico en cabeza de la Corte Suprema cuando la Constitución establecía el control político a cargo del Congreso de la República, cuyo acto de aprobación significaba entre otras cosas, de acuerdo con esta tesis, que no se había hallado incompatibilidad entre el contenido del Tratado y la Constitución Política. Por el contrario, la línea de pensamiento sobre la plena e intemporal competencia de la Corte Suprema partía de una interpretación amplia sobre la función misma del control de constitucionalidad y de la expresa atribución prevista en el artículo 214 para fallar sobre la exequibilidad de todas las leyes, sin lugar a distinciones entre ellas, así como de la necesidad de hacer prevalecer la soberanía nacional. Según este criterio, no era de recibo la confusión entre el control político confiado al Congreso y el jurídico, atribuído por la propia Constitución a la Corte Suprema, ya que el objeto de aquel no incluía, por definición, el estudio sobre si las cláusulas del tratado se ajustaban o no a las prescripciones de la Carta. Por otra parte, en caso de establecerse la inconstitucionalidad, no resultaba cierto que la Corte invadiera la esfera de competencia del Ejecutivo, pues el ámbito de la decisión judicial no era el de la conveniencia u oportunidad del pacto de Derecho Internacional sino el de la confrontación de su contenido con el de la Carta. La tesis intermedia o temporal, acogida por la Corte Suprema en 1985, tomaba elementos de una y otra posición y argumentaba que, no habiendo distinguido entre las leyes para excluír del control constitucional las aprobatorias de tratados internacionales, el artículo 214 de la Constitución le confería competencia para fallar sobre su exequibilidad, siempre y cuando no se hubiera producido aún el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, ya que en esta hipótesis, habiendo adquirido forma y validez el compromiso internacional (pacto sinalagmático), la seguridad jurídica depende de la estabilidad, honor y fe nacionales en que la Corte Suprema había venido apoyando sus decisiones inhibitorias. Antes de la vigencia de los tratados, sostuvo la tesis, estos son "actos jurídicos imperfectos que, por ende, aún no producen efectos internacionales, convenios en vía de formación, pactos que apenas se hallan en proceso, lo cual significa que las leyes aprobatorias de ellos si bien no alcanzan aún, en ese periodo, a producir efectos entre los estados celebrantes, sí ostentan el carácter común de normas de derecho público interno, hasta ese momento iguales a las demás que expide el Congreso, y sujetas, por tanto, como éstas, al juicio de constitucionalidad que compete a la Corte, sin que ello implique agravio alguno al compromiso internacional, sencillamente porque él aún no existe en razón de que el acto que lo contiene y lo produce todavía no está perfeccionado"[1]. Finalmente, la Corte Suprema estructuró la teoría de una competencia intemporal, limitada a la verificación de si las leyes aprobatorias de tratados internacionales ante ella acusadas presentaban vicios de procedimiento en su formación, casos estos en los cuales gozaba de competencia para declarar su inexequibilidad. Sostuvo al respecto esa Corporación: "Para que la ley pueda ser tenida como parte integradora del tratado e inseparable de este, es menester que se ajuste o adecúe a los requisitos constitucionales necesarios para su existencia pues un acto que solo aparentemente ostente la calidad de ley por haberse expedido sin el cumplimiento íntegro de esos requisitos o formalidades, no es apto para cooperar en la formación del ACTO COMPLEJO, y por ende, su impugnación o juzgamiento constitucional no afecta ni se proyecta en el ENTE CONTRACTUAL INTERNACIONAL que por el mismo motivo, no nace aún a la vida del derecho ni trasciende al ordenamiento interno". Añadía la Corte Suprema que si tales requerimientos faltaban, ese "conato"de ley estaba subordinado a la jurisdicción constitucional y que su impugnación y eventual inexequibilidad dejaban incólume la atribución presidencial del artículo 120-20 de la Constitución entonces vigente, por no haberse agotado el concierto de voluntades entre las dos partes que lo estipularon[2]. La expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas concepciones en torno al juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma -la del actual artículo 241, numeral 10- que contempla precisamente la función jurisdiccional de "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben". Sobre el particular fue definida desde un comienzo la tendencia en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En el Informe-Ponencia presentado a la subcomisión correspondiente por los delegatarios Arturo Mejía Borda, Guillermo Plazas Alcid, Miguel Santamaría Dávila, Alfredo Vásquez Carrizosa y Fabio de Jesús Villa R., sobre las distintas propuestas llevadas a la Asamblea en materia de relaciones internacionales (Gaceta Constitucional No.68, 6 de marzo de 1991, página 9), puede leerse lo siguiente bajo el subtítulo "RELACIONES EXTERIORES Y REGIMEN DE LOS TRATADOS PUBLICOS". "Señalan los señores constituyentes María Teresa Garcés Lloreda y José María Velasco, en la ponencia sobre control de constitucionalidad en relación con los tratados: "Decidir sobre la constitucionalidad de los tratados y de las leyes que los aprueban". Esta atribución la proponen los proyectos No.2 del Gobierno, No.6 del Constituyente Diego Uribe Vargas, No.7 del Constituyente Antonio Navarro Wolff y otros, No. 9 de los constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño, No. 27 de la constituyente María Teresa Garcés, No. 56 de la Corte Suprema de Justicia, No. 58 del Consejo de Estado, No. 67 del Constituyente Misael Pastrana y otros, No. 113 del Constituyente Alfredo Vásquez Carrizosa, No.124 del Constituyente Hernando Herrera Vergara, y No. 126 del Constituyente Antonio Galán Sarmiento. En este punto se presentan diferencias de criterio únicamente en relación con el momento en que deba realizarse el control: unos dicen que dicho control debe efectuarse una vez el tratado o convenio haya sido aprobado por la ley antes del canje de notas; y otros, que tal control debe realizarse antes de haber sido sometido a aprobación por ley del Congreso. Consideramos que el control debe tener lugar tanto sobre el contenido del tratado como sobre la ley aprobatoria del mismo, una vez ésta haya sido sancionada, sobre el fondo y la forma, pero que, a su vez evitaría duplicidad en la función de este control y por tanto dilaciones en la obtención de una seguridad jurídica. La declaratoria de inconstitucionalidad, ya sea del tratado o de la ley, por parte de la Corte, impediría la ratificación o el canje de notas. (Subraya la Corte). Sobre este particular todos los miembros de la subcomisión estuvieron de acuerdo en que es conveniente establecer el control de constitucionalidad  sobre los tratados públicos y sus leyes aprobatorias, de manera expresa antes de que se proceda a ratificarlos; pero hubo discrepancias en cuanto a la etapa del proceso interno, en que dicho control debe ser ejercido, y en cuanto a sí éste debe ser automático o solamente cuando se haga uso por cualquier ciudadano, de la acción de inconstitucionalidad" (Subrayas de la Corte). Así, pues, al interpretar los artículos 241, numeral 10 y Transitorio 58 de la Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluír, como lo hace la Corte Constitucional, que los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. En virtud de lo dicho, la Corte Constitucional, apartándose del criterio esbozado por el Procurador General de la Nación, considera que tiene competencia para resolver sobre la constitucionalidad del Convenio al que se refiere este proceso y estima que le corresponde hacerlo de manera integral, es decir que debe pronunciarse tanto sobre los aspectos formales como en relación con el contenido material del tratado para verificar si se ajusta a las prescripciones constitucionales. 2.  Examen de constitucionalidad del Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre Colombia y Uruguay a.  Competencia del negociador Estudia la Corte inicialmente lo relativo a la competencia del funcionario que, a nombre de Colombia, suscribió el Convenio objeto de revisión: el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes. El cotejo debe efectuarse por este aspecto con la Constitución anterior y con las demás normas vigentes al momento en que se llevaron a cabo los actos de negociación del Convenio, como resulta apenas lógico tratándose de una cuestión  formal como la competencia, siguiendo la doctrina ya trazada por esta Corporación en varios fallos.[3]  Ello no impide a la Corte partir de la premisa inicial de que, tanto bajo el imperio de la Constitución de 1886 (art. 120, numeral 20o.) como dentro de la vigencia de la actual Carta Política (art. 189, numeral 2o.), corresponde al Presidente de  la República, en su carácter de Jefe del Estado, la función de dirigir las relaciones internacionales de Colombia, nombrar a los agentes diplomáticos y celebrar con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional  tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. Así, pues, el Presidente de la República, en su condición de Jefe del Estado, tiene competencia exclusiva para la celebración de los tratados internacionales, tal como resulta de la mencionada regla, cuyo exacto sentido ya había sido objeto de análisis por la Corte Suprema de Justicia cuando expresó: "...esta es una función privativa del Presidente de la República que este no puede delegar por vía general ni puede ser limitada por medio de una ley o asignada por esta a otra autoridad o funcionario".[4] Pero, claro está, ello no implica que todos los pasos indispensables para la celebración de los tratados internacionales -que son actos complejos- deban correr a cargo del Presidente de la República en forma directa, pues, de tomar fuerza semejante idea, se entrabaría considerablemente el manejo de las relaciones internacionales y se haría impracticable la finalidad constitucional de promoverlas  en los términos hoy previstos por el Preámbulo y por los artículos 226 y 227 de la Carta.  Téngase presente, por otra parte, que al tenor del artículo 9º Ibidem, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional  aceptados por Colombia, uno de los cuales está contenido en el literal a) de la Sección 1a., artículo 7, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, que se transcribe más adelante en esta misma providencia y que fue aprobada mediante la Ley 32 de 1985. Por lo demás,  la naturaleza de la acción gubernamental en la hora presente exige agilidad en el trámite de los asuntos relativos a la cooperación internacional, cuya complejidad hace física y materialmente imposible que un solo ente o individuo ejerza de manera siempre directa el cúmulo de actividades orientadas al cumplimiento oportuno y adecuado de las responsabilidades y compromisos que el Estado asume en el plano de las relaciones exteriores, en especial cuando ellas tocan con temas en permanente evolución como los que se plantean en el ámbito de la integración económica. De allí se deriva que la negociación de tratados y convenios no tenga que ser objeto de la actividad personal del Presidente de la República, pues un criterio extremo que así lo exigiera estaría contrapuesto a la celeridad y eficacia ínsitas en el "telos" de nuestro nuevo Ordenamiento Constitucional  cuyo preámbulo  compromete al Estado a impulsar la integración y a promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.  Todo ello, mediante la negociación de esta clase de actos (artículos 9, 226 y 227 Constitución Política). Esta perspectiva no implica la aceptación de procedimientos en virtud de los cuales se pueda ver comprometida la soberanía colombiana a espaldas del Jefe del Estado, ni de vías distintas a los tratados internacionales, como simples oficios o notas, para fines que son propios de aquellos. El Presidente de la República celebra, entonces, los tratados internacionales, bien  participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o ya actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que consiste la celebración de un tratado internacional por intermedio de representantes revestidos de plenos poderes[5] o de poderes restringidos para representar al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al convenio de que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en obligarse por él , todo sobre la base de que tales funcionarios son designados por el Jefe del Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes diplomáticos que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que las actuaciones llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la posterior confirmación del Presidente antes de que el Tratado sea remitido al Congreso para su aprobación. Debe recordarse que ciertos funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza misma de sus cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional como por el Derecho interno como investidos, por vía general, del ius repraesentationis,es decir que no requieren autorización expresa y especial  ni plenos poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas etapas previas y concomitantes a la negociación y firma de los tratados, estando desde luego sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación presidencial. Tal es el caso del Ministro de Relaciones Exteriores, quien, por razones obvias, es el  agente que, en mayor grado, está encargado de orientar, bajo la dirección del Presidente, la política estatal en materia de relaciones internacionales y de asuntos exteriores.  Por ende, es lo natural y razonable que le corresponda concretarla a través de los instrumentos  respectivos, esto es,  mediante la negociación y suscripción de tratados, convenios y demás instrumentos aptos para acordar y fortalecer la cooperación internacional. Ello tiene fundamento en el Derecho Internacional y en el Derecho interno. El artículo 7o. de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados,  aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 32 de 1985,  sobre el tema de los PLENOS PODERES, dispone: "... PARTE II CELEBRACION Y ENTRADA EN VIGOR DE LOS TRATADOS Sección 1: Celebración de los Tratados. "... 2.   En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a.   Los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones Exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un Tratado. (Enfasis fuera de texto)" En lo referente a las normas de Derecho Público interno con arreglo a las cuales actúa en esta materia el Canciller, están hoy plasmadas, además de la mencionada Ley 32 de 1985, en la Ley 11 de 1991, por la cual se establece la estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y se determinan las funciones de sus dependencias, en cuyo artículo 1o., numeral 6, puede leerse: "Artículo 1º Atribuciones.- El Ministerio de Relaciones Exteriores  tiene a su cargo: ".... 6) Negociar los Tratados Internacionales y la vigilancia de su ejecución" (sic). En el asunto que se considera, la negociación del tratado tuvo lugar antes de la vigencia de la norma transcrita, y en consecuencia, le era aplicable en su momento  el artículo 1o. del Decreto Ley 2017 de 1968, el cual incluía dentro de las funciones del Ministerio "la negociación y celebración de Tratados y Convenios y la vigilancia de su ejecución". No ignora esta Corte que, habiendo sido demandado el artículo en mención, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles las expresiones "...y celebración...", pero observa que, por una parte, la sentencia es posterior a la negociación del Tratado que en esta ocasión se revisa[6] y, por la otra, que el Ministro de Relaciones Exteriores se encontraba autorizado para su negociación por la misma norma; este último aspecto fue hallado exequible por la Corte Suprema en el fallo aludido. Ahora bien, debe hacerse claridad en torno a que no toda firma de un Tratado Internacional tiene el mismo alcance, pues bien es sabido que algunas de ellas coinciden con el acto mismo de la celebración de aquél y, por ende, según la preceptiva constitucional analizada,  en tales hipótesis la representación del Estado corresponde de manera exclusiva e indelegable al Presidente de la República. Pero en otros casos, la firma del tratado es apenas la culminación del proceso de negociación del mismo y, por así decirlo, la constancia dejada por quienes a nombre de las partes intervinieron en ese proceso en relación con el contenido de su acuerdo, sin que ello represente el acto de celebración del tratado, razón por la cual nada justificaría que en tales circunstancias debiera comparecer de manera personal el Presidente de la República.  Estamos ante un acto intermedio que necesita de la posterior reiteración a cargo del Jefe del Estado, según lo dicho, pero que  únicamente se contrae al objeto específico de refrendar el texto que ha sido negociado. De allí se desprende que la celebración de un tratado no siempre -y más bien diríase que pocas veces- puede identificarse exclusivamente con su firma, sino que corresponde a un concepto amplio que incluye la realización de todos los actos previos conducentes a perfeccionar el consentimiento del Estado en obligarse internacionalmente. En el caso que nos ocupa, es claro que las firmas de los ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Uruguay corresponden precisamente a la categoría últimamente descrita, esto es que mediante ellas se convino el texto materia de negociación y, por ende, frente a la Constitución colombiana entonces vigente, era válida la actuación del Canciller, ya que en esta etapa, tanto su firma como la del Canciller uruguayo única y exclusivamente tenían el alcance de significar que el texto rubricado correspondía al contenido de lo que se acordó entre quienes participaron en la negociación. Requiriéndose manifestación expresa de confirmación de lo actuado, por parte del Presidente de la República, la Corte Constitucional fundamenta su fallo en este aspecto, por lo que concierne al Convenio que se revisa, en la copia auténtica, aportada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, correspondiente a la aprobación ejecutiva firmada por el entonces Jefe del Estado, doctor Virgilio Barco Vargas, fechada el trece (13) de julio de 1989, mediante la cual se confirmó el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República Oriental del Uruguay, suscrito en Bogotá el treinta y uno (31) de enero de 1989. Del presente análisis se deduce que el tratado sometido a revisión se avino a las disposiciones constitucionales en lo relacionado con la competencia para su negociación y firma, así como en lo atinente a la expresa manifestación de voluntad del Presidente de la República en celebrarlo. b.  Otros aspectos del convenio El acuerdo sub-examine compromete a las Partes Contratantes a impulsar, de común acuerdo, programas de cooperación técnica y científica conforme a sus respectivas políticas de desarrollo (artículo I). Los proyectos y acciones de cooperación técnica, que serán aprobados por medio de acuerdos operativos, pueden adoptar modalidades tales como actividades de investigación, seminarios, conferencias, formación y capacitación de personal, prestación de servicios de consultoría y asistencia técnica  específica. La cooperación puede operar por medio del envío de técnicos o expertos, la concesión de becas de formación y especialización, el envío de equipos y materiales y el intercambio de información y documentación (artículos II y III). Se establece la posibilidad de que las Partes Contratantes, para llevar a cabo los programas de cooperación, requieran la participación de organismos internacionales y la asistencia multilateral complementaria (artículo IV) y el compromiso de adoptar las medidas necesarias para facilitar la entrada y permanencia de técnicos, expertos y becarios de la otra Parte, de conformidad con la respectiva legislación interna (artículo VI). Asimismo se contempla la libre utilización de la información técnica o científica que se intercambie o la que surja de proyectos de investigación efectuados en común (artículo V) y el compromiso mutuo en el sentido de que los equipos y materiales que sea necesario introducir a los dos países en desarrollo de los programas de cooperación acordados, gozarán de la exención de derechos de aduana y cualquier otra tasa o gravamen fiscal o impuesto y de facilidades para ingreso (Artículo VII). En el artículo VIII se conviene establecer una comisión mixta con representantes de los dos gobiernos, encargada de impulsar la negociación y aprobación de los acuerdos operativos, al paso que el IX estipula que cualquier controversia entre las partes por razón del Acuerdo será resuelta por vía diplomática. El artículo X del Acuerdo establece lo pertinente al cumplimiento de requisitos internos para su entrada en vigor. A juicio de esta Corte, ninguna de las mencionadas cláusulas vulnera las disposiciones constitucionales y, por el contrario, ellas tienden al cumplimiento del compromiso propuesto como finalidad del ordenamiento constitucional según lo declara su Preámbulo: el impulso a la integración de la comunidad latinoamericana, también consagrado por el artículo 9o de la Carta como una de las metas hacia las cuales ha de orientarse la política exterior colombiana. Ello coincide, además, con los mandatos de los artículos 226 y 227 de la Constitución sobre promoción de las relaciones políticas, sociales y económicas con los demás Estados y de la integración con los países de América Latina y el Caribe, cuyo alcance puede llegar inclusive hasta la conformación de una comunidad latinoamericana de naciones. Considera la Corte que, por otra parte, dada la naturaleza de los asuntos a que se refiere el convenio, éste constituye instrumento apto para desarrollar el objetivo de promover y fomentar la educación permanente y la enseñanza científica, técnica y profesional, entre otras, al cual alude el artículo 70 de la Constitución Política. Igualmente, al prever la adopción de programas de capacitación de personal y actividades de formación e investigación y la concesión de becas para especialización, se propicia el cumplimiento de los fines previstos en los artículos 53 y 103 de la Carta Política. VI.  DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero. Declárase EXEQUIBLE el ACUERDO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, suscrito en Bogotá el 31 de enero de 1989 y no improbado por la Comisión Especial Legislativa el 4 de septiembre de 1991. Segundo.  Comuníquese al Gobierno Nacional -Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores- para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política. COPIESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CUMPLASE. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                       Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO    FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]  C. S..J., Sala Plena, Sentencia de junio 6 de 1985. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Medellín Forero. [2]  C.S.J. Sala Plena. Sentencia de diciembre 12 de 1986. Magistrado Ponente Dr. Jairo Duque   Pérez. [3]  Cfr. Corte Constitucional.  Sala Plena. Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández  Galindo. [4]  Cfr. C.S.J. -Sala Plena-. Sentencia No. 67, del 28 de septiembre de 1989.  Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín    Greiffenstein. [5] El artículo 2, letra C, de la Convención de Viena define los  "plenos poderes" así : "Un documento que emana de la autoridad competente de un Estado, y por el cual se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un Tratado, para expresar el consentimiento en obligarse por un Tratado, o para ejecutar cualquier acto con respecto a un Tratado". [6]  Cfr. C.S.J.  Sala Plena. Sentencia citada, de fecha 28 de septiembre de 1989.  El Convenio en revisión fue suscrito el 31 de enero de 1989.

C-478-92 Sentencia No Sentencia No. C-478/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. La nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. INTERVENCION ECONOMICA La facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se ejerce en atención a intereses nacionales y unitarios. La actuación macroeconómica del Estado, adelantese ésta bajo la forma de intervención legal económica, o bajo la forma de la acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación. LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO La Constitución de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la función presupuestal. El rango cuasi-constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan. La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución). La nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar  directamente la problemática de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y Municipales. AUTONOMIA REGIONAL/DESCENTRALIZACION La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y  control  de sus propios intereses. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Administración Local Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresión de tal principio pues enfatiza lo que es común denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. PRESUPUESTO-Normas orgánicas/DEPARTAMENTO/MUNICIPIO Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales. REF: Proceso No. D-003 Norma acusada: Artículo 94 de la Ley 38 de 1989 Actor: Benjamín Ochoa Moreno Magistrado Ponente: EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Aprobado según Acta No. 63 Santafé de Bogotá, D.C.,  seis (6) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la acción pública de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno, contra la norma en referencia. I. ANTECEDENTES 1. La demanda que dió origen a este proceso fue recibida en la Secretaría de esta Corporación el 18 de Febrero de 1992 (folio 14 del cuaderno principal), correspondiéndole el número D-003. 2. El 20 de febrero del presente año pasó el expediente al despacho del Magistrado Ponente con informe secretarial. 3. El texto acusado por el demandante, doctor Benjamín Ochoa Moreno, es el que a continuación se transcribe: ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION LEY  38  DE  1989 (abril 21) Normativo del Presupuesto General de la Nación El Congreso de Colombia, D E C R E T A: (...) Artículo 94: Las entidades territoriales de los órdenes departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente Ley. (...) Dada en Bogotá, D.E.,  a El Presidente del honorable Senado de la República, ANCIZAR LOPEZ LOPEZ El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, FRANCISCO JOSE JATTIN SAFAR El Secretario General del honorable Senado de la República, Crispín Villazón de Armas El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, Luis Lorduy Lorduy República de Colombia - Gobierno Nacional Publíquese y ejecútese Bogotá, D.E.,  21 de abril de 1989. VIRGILIO BARCO El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla. (Diario Oficial, Bogotá, D.E., viernes 21 de abril de 1989, año CXXV Nº 38.789, páginas 1,7). 4. En su demanda el actor expone los siguientes argumentos como sustento de su petición de inexequibilidad: 4.1 Primer argumento: El demandante considera que el Congreso excedió sus competencias al expedir la ley 38 de 1989, incluido su artículo 94. Los abusos en que incurrió, según el actor, fueron los siguientes: a) El Congreso pretendió transferir a las entidades territoriales mencionadas en el artículo 94 la facultad de expedir normas orgánicas del presupuesto, que la Constitución le había conferido de manera exclusiva. (artículo 76-3 de la Constitución de 1886, 151 de la actual). b) Dicho exceso, afirma el demandante, no se limitó al intento de transferir unas facultades propias y exclusivas, sino que tomó la forma de una imposición, lo cual no puede hacerse ni siquiera respecto de las asambleas departamentales, a las que el órgano legislativo puede conferir atribuciones especiales (art. 76-7 de la anterior Constitución, 150-5 de la Carta vigente). c) Esta imposición, para mayor desmesura, se pretende llevar a cabo con base en unos principios diferentes a los contenidos en la Ley 38 de 1989, los cuales se extraen mediante aplicación analógica. d) La función genérica que permite al Congreso expedir normas orgánicas es la legislativa. El demandante percibe en el artículo 94 un intento de transferencia de esa función, asignada primordialmente al Congreso en los artículos 150-1 y 150-2 de la Constitución vigente (artículos 76-1, 76-2, 76-10 de la Constitución derogada), a las entidades territoriales. 4.2 Segundo argumento: El actor, apelando a un argumento que guarda estrecha relación con el anterior, acusa al artículo 94 de la Ley 38 de conceder facultades a las Asambleas y Concejos y a los órganos correspondientes de las antiguas Intendencias y Comisarías, que constitucionalmente no tenían, como son las de expedir las normas presupuestales orgánicas de su órbita territorial. Bajo la anterior Constitución, tales órganos administrativos sólo estaban facultados para poner en vigencia el presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva entidad territorial. (artículos 187-7 y 197-5 de la Carta de 1886). 4.3 Tercer argumento: Acusa el demandante a la Ley 38 de inconstitucionalidad por incurrir en una supuesta falta de homogeneidad que pasó inadvertida a los Presidentes de las Comisiones Cuarta de Senado y Cámara. En su sentir, la incongruencia radica en el hecho de ser la materia del proyecto la regulación del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en tanto que el artículo impugnado hace referencia a los presupuestos de las entidades territoriales. (ver arts. 77 de la Constitución derogada y 158 de la vigente). 4.4. Cuarto argumento: La Ley 38 de 1989, a juicio del actor, exhibe una incoherencia insubsanable entre su título y su contenido,  principalmente el de su artículo 94, y viola por este concepto el artículo 92 de la Carta política derogada (169 de la Constitución vigente). 5. El Magistrado Ponente, admitió la demanda mediante auto del 4 de marzo del presente año, y en dicha providencia ordenó fijar en lista, efectuar las comunicaciones de ley al Presidente de la República y al  Presidente del Congreso, comunicar la iniciación del proceso al  Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Jefe del Departamento Nacional de Planeación y al  Director General de Presupuesto. 6. Igualmente ordenó comunicar la iniciación del proceso a entidades que se juzgó estarían dispuestas y en capacidad de aportar su punto de vista a esta contención. Ellas fueron la Federación Colombiana de Municipios y el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales CIDER de la Universidad de los Andes. 7. En el mismo auto admisorio se ordenó correrle traslado al Procurador General de la Nación por treinta (30) días para que rindiera su concepto. Se solicitaron los antecedentes de la ley al Congreso. Y se invitó a los expertos, doctores Hugo Palacios Mejía, Rodrigo Llorente Martínez y Juan Guillermo Serna para que absolvieran el cuestionario que les formuló el despacho y que obra a folios 19 y 20 del  cuaderno principal. 8. La apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público compareció al  proceso dentro del término de fijación en lista para impugnar la demanda en escrito que aparece a folios 55 a 57 del cuaderno principal y que, en lo fundamental, sustenta su oposición al libelo del actor con los argumentos que se transcriben a renglón seguido: "Los textos constitucionales infringidos señalados por el actor corresponden a la Constitución Política de 1986, la cual quedó derogada al igual que todas sus reformas por el artículo 380 de la Constitución de 1991. "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la expedición de sus estatutos presupuestales los cuales en los Departamentos solo podrán ser dictados a iniciativa del Gobernador tal como lo prevén los artículos 300 y 313 numeral 5 de la constitución política..." (Impugnación del Ministerio de Hacienda, folio 55 del cuaderno principal). En relación con la aplicación de los artículos 352 y 353 de la Constitución, la apoderada del Ministerio de Hacienda manifiesta: "De las disposiciones anteriormente citadas se infiere que los Departamentos y Municipios a través de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales están facultadas para expedir sus estatutos orgánicos y consignar principios análogos a los establecidos en la ley orgánica del Presupuesto Nacional, como el de la inembargabilidad." (Impugnación, folio 56 del Cuaderno Principal.). Concluye la apoderada, a folio 57 del cuaderno principal: "Además debe tenerse en cuenta que la constitución, prevé, que la ley orgánica del Presupuesto Nacional regulará no solamente lo correspondiente a la modificación, programación de los presupuestos de la Nación sino también de las entidades territoriales. Por las razones anteriormente expuestas considero que el artículo 94 de la ley 38, no contraviene la Constitución Nacional." 9. El Jefe del Ministerio Público, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó dentro del término legal su concepto fiscal que puede consultarse a folios 71 a 80 del cuaderno principal. Por considerarlos de importancia capital para el entendimiento del asunto a tratar aquí, se transcriben los apartes del estudio constitucional que hiciera y, en primer término, sus consideraciones respecto de los argumentos primero y segundo de la demanda. Dice así el Procurador: "Se duele el actor de que la norma acusada impone el deber a los Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distritos y Municipios de incorporar en sus códigos fiscales o estatutos Presupuestales, principios análogos a los contenidos en el artículo 8o. de la Ley 38 de 1989. "Visto desde la óptica de la preceptiva constitucional de 1991, nos encontramos frente a un clásico asunto de distribución de competencias de la Nación y las entidades territoriales en lo que hace relación a la función orgánica presupuestal. "Considerando que la Constitución es un todo inescindible y que para su correcta interpretación es menester un análisis de conjunto, es preciso armonizar las normas que sobre Organización Territorial y Hacienda Pública trae la Carta de 1991. "Así, de conformidad con el artículo 352 C.N., la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. "Junto a esta norma aparece el mandato constitucional 353, que ordena aplicar los principios y las disposiciones establecidos en el Título XII de la nueva Constitución en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Algunos de estos principios del Título XII aplicables a las entidades territoriales, podrían sólo enumerarse y sintetizarse así: "-Prohibición de incluir en el presupuesto apropiaciones para gastos que no hayan sido decretados para las Asambleas o Concejos (art. 345, inciso segundo); o que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos o a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las Ramas del Poder Público, o al servicio de la deuda, o a los planes de desarrollo que adopten las Asambleas o Concejos (art. 346, inciso segundo). "-Facultad de incluir en los presupuestos partidas para subsidiar a las personas de menores ingresos que no puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios correspondientes a las cantidades necesarias para cubrir sus necesidades básicas (art. 368). "-Derechos de los organismos Departamentales de Planeación de participar en la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los términos que señale la ley (art. 344, inciso primero). "-Deber de expedir el presupuesto dentro de los tres primeros meses de cada periodo de sesiones de los cuerpos de elección popular (art. 349). "-Obligación de los jefes de la administración regional de presentar los proyectos de presupuesto dentro de los diez primeros días de sesiones de las Asambleas y Concejos (art. 346, inciso primero). "-Solicitud de financiación del déficit, en el sentido de que el gobierno regional debe presentar proyectos enderezados a financiar el déficit resultante entre los gastos proyectados y los recursos disponibles (art. 347). "-Prohibición de tener rentas de destinación específica, salvo lo previsto en los artículos 359, 336, 356 y 361. "-Prohibición de hacer erogaciones que no estén autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345, inciso primero). "-Facultad para el Gobierno de expedir el presupuesto si los cuerpos de elección popular no lo expiden en tiempo oportuno (art. 348). "-Obligación de distinguir entre las apropiaciones las que se destinen al gasto público social (art. 350), etc. "Continuando con el análisis sistemático propuesto, los artículos 300-5 y 313-5 consagran una nueva facultad de las Asambleas Departamentales y de los Concejos, para expedir las normas orgánicas del Presupuesto de Rentas y Gastos. "Finalmente no pueden quedar por fuera de las directrices constitucionales expuestas en materia de presupuesto, las disposiciones 151 y 152 superiores sobre las leyes orgánicas entre ellas la de presupuesto y el artículo 287-3 al disponer que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los límites de la Constitución y la ley. "Todo lo anterior como marco de referencia de la constitucionalidad de la norma, puesto que el nuevo Estatuto Superior es claro en permitir la posibilidad de que las entidades territoriales incluyan dentro de sus estatutos presupuestales principios análogos a los contenidos en el artículo 8º de la Ley 38 de 1989. Obviamente en el entendimiento de que la analogía es semejanza y no igualdad, y por lo tanto habría que comprender que sólo los principios presupuestales compatibles con el funcionamiento administrativo y fiscal de las entidades territoriales y aquellos que no resultaren en contravía de la nueva Carta serían los llamados a aplicar en los respectivos Departamentos, Municipios, Intendencias, Comisarías y Distritos. Por todo lo expuesto, este cargo no prospera." (Concepto fiscal, folios 75 a 78 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). Respecto de los cargos tercero y cuarto de la demanda, se lee en el concepto fiscal: "En cuanto a la segunda glosa, considera el demandante que el art. 94 es contrario a los artículos 76 y 92 de la Carta anterior, hoy artículos 158 y 169, por cuanto se quebranta la unidad de materia que debe existir entre todas las normas de una ley y no guarda además la debida correspondencia con su título. "Los preceptos constitucionales que señala vulnerados el demandante, pertenecen a la enmienda constitucional de 1968 y tienen hoy el mismo alcance en los artículos 158 y 169, vale decir que a través de ellos se busca tecnificar el proceso legislativo, a fin de evitar que los Congresistas aprovechando el ambiente favorable de un proyecto de ley, pudieran hacerle agregaciones sorpresivas, ajenas y extrañas al propósito inicial del proyecto, lo que se conoce tanto ayer como hoy en el lenguaje parlamentario como 'colgar un mico', para destacar así lo inusitado de la disposición. "Para explicar el alcance de las expresiones 'todo proyecto de ley debe referirse a una nueva materia', (sic) dijo el Gobierno en la exposición de motivos de la Reforma de 1968: 'Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su conjunto y no las piezas separables del mismo'. (G.J. 2403 de 1980, Pág. 118). "El encabezamiento pues de las leyes tal como se anotó en Sentencia No. 13 de 1990 debe dar noticia de la materia de la cual tratan, pues exigir que en el título de la ley se consagren absolutamente todos los asuntos que ahí se regulen es absurdo e ilógico y basta simplemente que aparezca el tema principal que se reglamenta'. "Siendo exégetas e hilando delgado, un análisis aislado de la norma acusada la haría aparecer ajena al título de la ley, pero como lo procedente en estos casos es una visión de conjunto, la norma impugnada se limita simplemente a hacer una remisión general de los principios de la ley orgánica a los presupuestos de las entidades territoriales, cuestión ésta nada extraña al llamado general de la Ley". (Concepto fiscal, folios 78 a 80 del cuaderno principal). Concluye el doctor Arrieta Padilla: "En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la H. Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad del artículo 94 de la Ley 38 de 1989." (Concepto fiscal, folio 80 del cuaderno principal). 10. En escrito del 18 de marzo de 1992, el Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, ex-Director General de Presupuesto, contestó el cuestionario que le sometiera el Magistrado Ponente. Son particularmente relevantes los siguientes apartes: "La constitución vigente en los artículos 300-5 y 313-5 respectivamente, faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos para expedir las normas orgánicas del presupuesto, preceptos que no se pueden considerar aisladamente, toda vez que la misma carta en el Artículo 352 sujeta los estatutos presupuestales del orden Departamental y Municipal a las normas y principios contemplados en la ley orgánica del presupuesto. "El Artículo 352 de la Constitución, amplía la cobertura de la ley orgánica del Presupuesto, incluyendo en ella a todas las entidades territoriales y los entes descentralizados de los diferentes niveles administrativos, así como la coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo. "Este precepto también le incorpora a la norma orgánica del presupuesto un alcance importante, cual es el de establecer disposiciones sobre la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. "Se puede asegurar que la Constitución involucró y sujetó todas las instituciones públicas al marco general que sobre presupuesto y contratación debe contemplar la Ley Orgánica. Es decir, que la Carta buscó unificar a través de este marco los sistemas de presupuesto y contratación para lograr armonía en el manejo de las finanzas gubernamentales y facilitar su seguimiento y evaluación del gasto público. "En cuanto al artículo 353 vemos que este precepto ratifica una vez más la supremacía jurídica de la Ley Orgánica de Presupuesto, remitiendo los principios y disposiciones que se deben aplicar en las etapas de elaboración, aprobación, y ejecución del presupuesto, a los consagrados en la  Ley Orgánica del Presupuesto." (Concepto del Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 38 y 39 del cuaderno principal). Respecto del significado y alcance del término "principios análogos" que aparece en la norma demandada, afirma el experto: "Este aspecto se debe analizar desde el punto de vista de los componentes que por definición conforman los principios a los cuales la Ley 38 de 1989 identifica y desarrolla el carácter de cada uno de ellos en los artículos 8º. al 16 y el alcance del término análogo. "Cabe advertir que conforme a un criterio técnico, la planificación por ejemplo es una condición fundamental de provisión, racionalidad y manejo financiero que en ninguna forma puede ser perjudicial o contraria a las normas departamentales o municipales sobre la materia, lo mismo puede decirse de la universalidad y la especialidad. "Tan importante es hoy en día el concepto de la planificación, que la norma constitucional (Artículo 340) consagró el desarrollo concertado de los planes en el orden nacional y con las entidades territoriales conformando un sistema nacional de planeación integrado por los Consejos Territoriales y Nacional de Planeación. "La analogía es preciso aplicarla con el carácter de 'similitud', de semejanza y no igualdad o identidad. Si el alcance del término análogos fuera de igualdad, los códigos a expedir serían idénticos y no se hubiera ocupado la Constitución de otorgarle competencias en materia de normas orgánicas de presupuesto a las Asambleas y Concejos. "Es importante precisar que en la nueva Constitución se consagran los principios de universalidad, planificación, especialización y anualidad contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General, que deben ser incorporados en las normas Departamentales, Distritales y Municipales." (Concepto Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 39 y 40 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). 11. El Doctor Hugo Palacios Mejía, ex-Ministro de Hacienda y Crédito Público, y reconocido experto en la materia que aquí se trata, presentó en escrito del 27 de marzo de 1992 un enjundioso estudio sobre la temática que planteaba el cuestionario sometido por el Magistrado Ponente. 11.1 Respecto de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en lo que hace a la función orgánica presupuestal, el Doctor Palacios Mejía escribe: "De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución corresponde a la ley orgánica, además de lo que ella misma dispone en otros artículos, regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con el Plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución. "La redacción del artículo 352 es imperativa: la ley orgánica debe regular la materia, y no puede, simplemente, delegar su regulación en órgano alguno de las entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la 'ley orgánica de ordenamiento territorial', a la que se refiere el artículo 288 de la Constitución, vuelva sobre el tema. "El Congreso, al ejercitar su competencia, puede, sin embargo, ser tan general o preciso como quiera. En la medida en la que las regulaciones que expida se limiten a enunciados generales, la facultad de las asambleas y concejos, a la que me refiero enseguida, será mas amplia. "Los artículos 300, numeral 5, y 313, numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservaran cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos presupuestos. Pero, en la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad, quedará en manos del Congreso decidir cuánto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia. "Tanto el artículo 300, numeral 5, como el 313, numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más específico, sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3 que dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos 'dentro de los límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folios 43 y 44 del cuaderno principal). 11.2 Sobre la interpretación de los artículos 352 y 353 de la Constitución de 1991, afirma lo siguiente: "El artículo 353 de la Constitución es la norma suprema en materias presupuestales para las entidades territoriales. Ese artículo obliga al Congreso, al preparar la ley orgánica del presupuesto, y a las entidades territoriales, al expedir sus normas orgánicas, a aplicar los principios que incluye el título XII de la Constitución. "Cuando el artículo 352 dice que 'además de lo señalado en esta Constitución' la ley orgánica del  presupuesto regulará ciertos temas relacionados con las normas presupuestales aplicables a las entidades territoriales, hace referencia, de una parte, al artículo 151, que alude al contenido de tal ley; pero alude también al artículo 353, el cual señala que los principios y disposiciones del título XII se aplican a los asuntos presupuestales de aquellas entidades."  (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folio 44 del expediente). 11.3 Sobre el artículo 352 asevera el Doctor Hugo Palacios Mejía: "De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución corresponde a la ley orgánica, además de lo que ella misma dispone en otros artículos, regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con el plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución. (...) La redacción del artículo 352 es imperativa; la ley orgánica debe regular la materia y no puede, simplemente, delegar su función en órgano alguno de las entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la 'ley orgánica del ordenamiento territorial' a la que se refiere 288 de la Constitución, vuelva sobre el tema." (Concepto Dr. Hugo Palacios Mejía, folio 43 del cuaderno principal). 11.4 En cuanto al significado del término "principios análogos" que se encuentra en  el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, el experto aclara en  su escrito que: "En la Ley 38 de 1989 hay un artículo, el 8, que se refiere a los 'principios del sistema presupuestal'. Al examinar esos principios se encuentra que ellos inspiran por decirlo así, todas las demás disposiciones de la ley. Por ambas razones es de suponer que el legislador se quiso referir a ellos cuando dispuso, en el artículo 94, que las entidades territoriales deberían seguir principios análogos, es decir, inspirados en la misma lógica, que los que esa ley contiene". (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, sin negrillas en el original. Folio 48 del expediente). 11.5 El Doctor Palacios Mejía trata así el tema crucial de la autonomía territorial frente a la uniformidad de las regulaciones presupuestales: "En cuanto a las normas presupuestales relacionadas con las entidades territoriales, solo resta manifestar que Colombia es, según el artículo 1 de la Constitución, una república unitaria, y que, en consecuencia, no es de extrañar que muchas de las facultades que la Carta acuerda a las entidades territoriales hayan de ejercerse con sujeción a la ley. Ello era así antes de la reforma de 1991; entonces, a mi juicio, tales entidades podían dictarse normas orgánicas en materia presupuestal, y de hecho muchas lo hacían, aunque la Constitución no lo dijera en forma expresa. El artículo 8 del Decreto 294 de 1973 contenía un mandato similar al del artículo 94 de la Ley 38 de 1989. "Con la Constitución de 1991, aunque aparece de modo explícito la facultad de dictar normas orgánicas presupuestales en las entidades territoriales, se hace explícito también el deber de ajustar éstas a lo que disponen la Constitución y la ley, como resultado de lo dispuesto en los artículos 353 y 352. "Encuentro muy convenientes los mandatos constitucionales que tienden a unificar en todo el país los principios y procedimientos en materia hacendística y presupuestal. (...). La autonomía de las entidades territoriales debe manifestarse en sus decisiones sobre el monto y la administración de los impuestos que la ley ha hecho suyos, y en el manejo de las rentas que la Nación les cede o traspasa, así como en la orientación del gasto público. Pero las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto deberían ser comunes en alto grado entre las diversas entidades, y entre estas y la Nación." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folios 52 y 53 del cuaderno principal). 11.6 Esta autonomía tendría en concreto el siguiente ámbito: "Los artículos 300 numeral 5 y 313 numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservarán cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos presupuestos. Pero en la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad quedará en manos del Congreso decidir cuanto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia" (concepto del Dr. Palacios Mejía, folio 43 del cuaderno principal). Más adelante, el experto precisa. "Tanto el artículo 300 numeral 5 como el 3l3 numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más específico, sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3 dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Dr. Palacios Mejía, folios 2 y 3 del cuaderno principal). 11.7 Finalmente, el experto concluye: "De acuerdo con las opiniones que expuse arriba, los principios directrices que deben inspirar los estatutos orgánicos de los departamentos y municipios son, ante todo los que contiene el Título XII de la Constitución. Después los que indique la ley orgánica." (Concepto Dr. Palacios Mejía, folios 50 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). 12. El ex-Ministro de Hacienda y Crédito Público, Doctor Rodrigo LLorente Martínez, reconocido experto en los temas de Hacienda Pública y Presupuesto, aportó un profundo estudio que en líneas generales  coincide con lo expresado por el Doctor Palacios Mejía, y que puede leerse a folios 61 a 70 del cuaderno principal. Es procedente traer a colación su aporte en cuanto a la evolución de los principios constitucionales sobre presupuesto, que aparece en los folios 64 a 69 del cuaderno principal y que se reproducen a continuación: "Evolución de los principios constitucionales sobre presupuesto. "Este es un tema muy amplio y por la brevedad del tiempo infortunadamente solo puedo referirme a él de manera tangencial transcribiendo lo que sobre el particular escribí en un artículo que lleva como título 'Tres semanas como constituyente' que fue publicado en el número 115 de la Gaceta Constitucional de fecha 16 de Julio de 1991. "Respecto al tema del presupuesto transcribo lo que dije en la  exposición que hice ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que aparece en las páginas 26 y 27 de esa publicación: 'Normas básicas sobre presupuesto. A consideración de la plenaria se presentó un proyecto con cambios fundamentales a las normas de presupuesto. El Cofrade Alfonso Palacio Rudas hizo algunas críticas generales sobre el mismo. Los ponentes del proyecto defendieron sus propuestas las que, a mi juicio, representaban cambios de fondo. Por ejemplo desconocían la regla básica de que el presupuesto (de acuerdo con una sana tradición universal que habíamos incorporado a nuestros principios rectores del manejo presupuestario) es un acto condición. Según este principio al presupuesto no pueden incorporarse gastos o ingresos sin estar autorizados por leyes pre-existentes. En otras palabras, la ley que aprueba el presupuesto de una vigencia no puede autorizar por sí misma un gasto o ingreso nuevo. En cambio, en el proyecto presentado a consideración de las plenarias se dejaban puertas abiertas para desvirtuar este sano principio que hasta ahora había regido nuestras finanzas públicas.' 'En un artículo que afortunadamente fue modificado por la Comisión se proponía que en el proyecto de presupuesto anual se incorporaran como recursos 'condicionados' los provenientes de empréstitos cuyos contratos aún no hubieran sido suscritos, o estuvieren en proceso de serlo; o también fondos provenientes de reajustes en impuestos proyectados para efectuar en esa vigencia. Admitir esa posibilidad de incorporar gastos e ingresos 'condicionados' abre la posibilidad de mostrar un equilibrio hechizo y no real del presupuesto, puesto que todo queda condicionado a que se firmen los contratos de préstamo o se aprueben los aumentos en los impuestos.' (..) 'Por fortuna todos estos principios terminaron por tenerse en cuenta por la comisión respectiva al hacer una corrección al proyecto de normas presupuestarias que finalmente aprobaron las plenarias de la Asamblea. Insistí en la necesidad de flexibilizar el concepto de gasto social. El proyecto de la Comisión creaba rigideces para poder hacer ajustes y reducciones en los gastos en el momento en que fuese necesario. Los ministros de Hacienda deben conservar plena autonomía para hacerlo, para que lleguen a ser efectivamente responsables en el manejo del gasto público y para poder mantener, inclusive en situaciones de crisis, un presupuesto equilibrado.' 'Además insistí y por fortuna se logró que no se desechara la norma (introducida en la reforma de 1968) del Artículo 209 de la Constitución en virtud de la cual, si el Congreso no aprueba el 16 de diciembre de cada año, cuando terminan sus sesiones ordinarias, el presupuesto por el gobierno, dicho proyecto quedará automáticamente aprobado. Esta norma es clave para preservar la iniciativa del gasto público en manos del poder ejecutivo; que fue esencial en la sana reforma de 1968. Es posible que los ministros de Hacienda de turno pueden cometer abusos que quebrantan el origen democrático de la aprobación de los ingresos y gastos del Estado, pero peor sería dejar que en las discusiones parlamentarias los apetitos regionales lleguen a destrozar el equilibrio indispensable entre los mismos.' (Concepto del Doctor Rodrigo Llorente Martínez, folios 64 a 66 del cuaderno principal). II CONSIDERACIONES DE LA CORTE COMPETENCIA La demanda presentada por el ciudadano BENJAMIN OCHOA MORENO versa sobre pretendidos vicios de fondo que afectan al artículo 94 de la Ley 38 de 1989 y que deben ser examinados por esta Corte en desarrollo de lo previsto en el artículo 241-4 de la Constitución Política. EL TEXTO CONSTITUCIONAL REFERENTE En sentencia proferida el veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso D-006, (actor José Antonio Galán Gómez), con ponencia  del Doctor Alejandro Martínez Caballero, la Corte expresó: "(...) el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. "En efecto, tratándose de un punto de fondo como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. "Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. "Es pues lógico y natural que el actor haya invocado la Carta de 1886. Pero es también de rigor que la Corte Constitucional sólo considere en su análisis los preceptos de la Carta de 1991. Es justamente lo que se hace en las líneas siguientes." (Corte Constitucional, sentencia de mayo 29 de 1992, expediente D-006, Ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero). Estas observaciones tienen plena validez respecto de la demanda del doctor Benjamín Ochoa Moreno, quien presentó su libelo antes de que entrara en vigencia el nuevo Estatuto Fundamental y, por consiguiente, cita únicamente disposiciones de la Constitución derogada. ANALISIS DE FONDO 1. Cambios operados en la Constitución de 1991. La Constitución de 1991 introdujo cambios fundamentales en el régimen territorial. Este pasó de un esquema con centralización política y  descentralización administrativa, donde el énfasis estaba en lo nacional y la descentralización era una mera técnica de administrar, a un sistema de autonomía para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva Constitución. Por eso dijo Helena Herrán de Montoya en la Asamblea Nacional Constituyente: "Colombia tiene que ser un Estado autonómico, lo cual en manera alguna se opone a que sea una república unitaria. (...) Hablo deliberadamente de autonomía dejando de lado la descentralización, porque lo que ambiciono para nosotros es un Estado autonómico, no meramente descentralizado. Entiendo que el vocablo descentralización implica o da por supuesto que el origen del poder, su sede natural y obvia, es el centro, pero por un acto de generosidad, de largueza, es desdoblado para que llegue hasta la periferia. "Para mi el poder del Estado debe manifestarse en todas sus formas en cada lugar del territorio, tanto en el centro como en el más apartado confín." (G.C. Nº 19, pág. 7). En el campo económico la Asamblea Nacional Constituyente también introdujo modificaciones sustanciales al régimen constitucional anterior, reversando la tendencia de otorgar poderes cada vez mayores al Presidente en materias económicas. A diferencia de la Reforma de 1968, que tenía un marcado sesgo centralista y otorgaba preponderancia al Ejecutivo, la Constitución de 1991 fortaleció al Congreso Nacional y creó nuevas autoridades como la Junta Directiva del Banco de la República. A título de ilustración, se presentarán algunos cambios específicos que muestran la profundidad y dirección de la nueva normativa constitucional. a) El Sistema de planeación : En 1968 prevaleció la tesis de la política de planeación nacional unitaria, que nacía de la exclusiva iniciativa del Gobierno (Art. 79, inciso 2º C.N./86), se tramitaba de acuerdo con las reglas del art. 80 y se expedía por el Congreso (art. 76 ordinal 4º). Esta herramienta unitaria repercutía en los ámbitos departamental y municipal, pues, el Congreso, mediante ley que debía tener iniciativa del Gobierno, fijaba los procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y programas Departamentales y Municipales (art. 189 C.N./86). Sin embargo el sistema no funcionó por la imposibilidad de aplicar el procedimiento del art. 80. El sistema de planeación que trae la C.P. de 1991 (capítulo 2, Título XII), se diferencia del anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en que ésta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del gobierno para la elaboración del plan nacional (art. 340), participan directamente en la elaboración del plan (art. 341 C.P./91); c) buscar convertir el instrumento de planeación una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del PND), el Gobierno lo pondrá en  vigencia mediante  un decreto con fuerza de ley (art. 341 inciso 3º C.P./91). b) Sistema presupuestal antes y después de 1991. La materia presupuestal en la Constituyente sufrió cambios estructurales debido a la existencia de dos trabajos paralelos: el de la Comisión II encargada del ordenamiento territorial y el de la Comisión V encargada del tema económico. Ellas se ocuparon del tema presupuestal desde ópticas muy diferentes. La Comisión II, perseguía que los entes territoriales tuvieran un manejo independiente de sus presupuestos. La Comisión V, imbuída de un criterio centralizador, buscando proteger el aspecto macroeconómico, concedió más atención a las ataduras de los presupuestos locales con las reglas del nivel central. Por esto la Constitución de 1991 conserva en algunos artículos (151, 345 a 351 C.P./91) la estructura nacional de la Constitución anterior (Arts. 76.3, 206 a 213 C.N/86); y, en otros (arts. 352,353 C.P./91), refuerza el carácter de herramienta macroeconómica que tienen el Presupuesto y su Ley Orgánica, dejando resquicios de competencias para que los entes territoriales puedan obtener un mayor control de los principios concretos que regularán sus presupuestos anuales. c) Intervención económica: La Constitución de 1991 conservó en el art. 334 el espíritu del artículo 32 de la Carta anterior. No obstante, se observan cambios en el alcance de la intervención. Ella se extenderá al uso de los recursos naturales y  del suelo, sentando así las bases de un control mayor a los procesos de deterioro ambiental y de urbanización acelerada. De otra parte, se hace énfasis en cuatro nuevos aspectos: la calidad de vida, íntimamente relacionada con la prestación de los servicios públicos básicos; el medio ambiente sano; competitividad y productividad y, finalmente, la distribución equitativa de oportunidades para los ciudadanos y de recursos para las regiones, lo que debe llevar a un desarrollo armónico, en aras de la equidad individual y territorial. La Corte, ante los cambios que se esbozaron atrás, especialmente aquellos que se produjeron en las materias de planeación y presupuesto, se pronunciará sobre la interacción entre el régimen territorial consagrado en la Constitución de 1991, y el conjunto de disposiciones constitucionales que se refieren a las materias macroeconómicas y que está contenido en el Título XII de la Carta, para identificar con claridad los principios, mecanismos e influencias que un régimen tiene en el otro, a fin de hacer explícita la norma o normas aplicables al caso bajo examen. La regla que se establezca explicará cómo interaccionan (si es que lo hacen), los principios presupuestales del sistema territorial, con los principios presupuestales - tanto sustantivos como adjetivos - propios del sistema nacional y, por tanto, contenidos en una ley orgánica (art. 73-3 C.N./86; art. C.P./91), como lo es la Ley 38 de 1989, respecto de los cuales los primeros podrán o no ser armónicos, paralelos o diferentes. En relación con las bases o criterios generales que, en ejercicio de sus nuevas competencias constitucionales, pueden consagrar en sus normas orgánicas de presupuesto, los Departamentos, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas departamentales, a iniciativa del Gobernador (art. 330-5 C.P./91) y, los municipios, mediante acuerdos de los Concejos municipales (art. 313-5 C.P./91), la regla oscilará entre un modelo de autonomía presupuestal acentuada y un modelo de autonomía presupuestal restringida, que se explican a continuación. 2. Modelos alternativos de autonomía presupuestal. El modelo de autonomía presupuestal acentuada es aquel en el cual la autonomía territorial resulta ser la tendencia predominante. Para determinarlo debe tenerse presente que autonomía es la capacidad de manejar los asuntos propios, aquellos que le conciernen al ente, con una libertad que estará limitada por lo que establezcan la Constitución y la ley. La autonomía es afirmación de lo local, seccional y regional, pero sin desconocer la existencia de un orden superior. Si no existiera ese límite para el ente se estaría en presencia de otro fenómeno distinto en el cual el interés local, seccional o regional se afirmaría sin tener en cuenta ningún otro poder. Este es el caso de los estados federales. La configuración autonómica delineada atrás está consagrada en el art. 287 de la nueva Constitución. En un régimen de autonomía acentuada en materia presupuestal los entes territoriales elaborarán sus presupuestos anuales con fundamento en principios fijados por sus Asambleas y Concejos con un alto grado de independencia frente a la ley orgánica y a los principios en ella contenidos (elemento nacional), sin desconocer desde luego las condiciones generales fijadas en la Constitución. Esta autonomía territorial acentuada en materia presupuestal se predicará de los dos tipos de entes territoriales que el Constituyente reguló con mayor detalle: los Departamentos (art. 300 C. P.) y los Municipios (art. 313 C.P.). Son ellos los que a través de sus cuerpos colegiados de elección popular, podrían poner en marcha un proceso presupuestal similar o paralelo al que dicta el Congreso en el nivel nacional. El modelo de autonomía presupuestal acentuada tendría su principal expresión en la capacidad de expedir, con independencia de cualquier influencia nacional, sus propias normas orgánicas de presupuesto, es decir, ordenanzas orgánicas de presupuesto departamental (Art. 300-5 C.P./91) y acuerdos orgánicos del presupuesto municipal (Art. 313-5 C.P./91) que incluirían los principios que gobernarían la elaboración del presupuesto anual en cada ente territorial. Esta sería la principal señal o expresión de autonomía presupuestal. Los principios que gobiernan el proceso presupuestal han sido dictados siempre desde la esfera nacional hasta 1991. Las disposiciones de los arts. 300-5 y 313-5 de la Constitución, abren la posibilidad de que sean dictados por los entes territoriales que los van a aplicar. Así, las autoridades locales tendrían, por primera vez, el control de todo el proceso presupuestal. En un modelo de autonomía presupuestal restringida, lo decisivo es la regulación del presupuesto de la Nación. Los presupuestos Departamentales y Municipales se regirán por principios similares o análogos. El sistema presupuestal se ha estructurado según este modelo desde hace más de 25 años. En ese sentido, cabe recordar lo señalado en los arts 10 del Decreto 1675 de 1964, 8 del Decreto 294 de 1973 y  94 de la L. 38 de 1989. Dentro de este esquema lo determinante no es la forma de hacer aplicables los principios nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el hecho de ser relevante únicamente lo nacional. Ninguna consideración se presta a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto integrado de presupuesto. El principio de unidad de presupuesto se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la Nación y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o entre aquél y los presupuestos de las otras ramas del poder. Siguiendo este modelo, no se concibe el presupuesto de todo el país como una unidad operativa, aunque en la práctica, mediante los auxilios, transferencias y el situado fiscal se pretendía articular un sistema común. El Constituyente Gustavo Zafra Roldán criticó el sistema presupuestal que tenía su expresión en la Ley 38 de 1989. Afirmó en la Comisión Quinta sobre materias económicas, el 20 de marzo de 1991: "La visión del estado es absolutamente centralista, y es absolutamente monetarista, concentra el poder económico en el Ministerio de Hacienda y en Planeación Nacional y por supuesto en la Junta Monetaria. Y hay muchas personas, usted tal vez lo ha visto aquí por el debate en la comisión quinta, que creemos eso no democrático y nosotros si quisiéramos tener la certeza, que el nuevo estatuto de presupuesto refleje un régimen económico diferente (...) muchos que seriamente pensamos que ese estatuto puede realizarse -un nuevo estatuto- porque es un estatuto antidemocrático que va contra las regiones, contra la autonomía municipal y departamental. Tendríamos que pensar en incluir normas más detalladas en la Constitución, que garanticen esa autonomía territorial, regional y departamental." El mismo Constituyente Zafra Roldán, en su ponencia general sobre Departamentos, que figura a página 12 de la Gaceta Constitucional Nº 42 dice refiriéndose a los CORPES: "Los Consejos Regionales de Planificación forman parte de la logística centralista de Planeación Nacional y Min-Hacienda que diseñara el actual estatuto Orgánico de Presupuesto, el Confis, los bancos de proyectos, la actual Findeter, todos tendientes a subordinar las autonomías locales, departamentales y regionales al trío Junta Monetaria, Min-Hacienda y Planeación Nacional (...)". En este modelo, como lo pone de presente el constituyente Zafra Roldán, la ley orgánica tiene una importancia capital. Es alrededor de ella que se levanta todo el sistema presupuestal. Este predominio de la ley orgánica sobre las normas presupuestales  territoriales (orgánicas y anuales) se expresa mediante la imposición de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valiéndose del recurso de la aplicación analógica. La razón de ser de esta forma de control es una decisión del legislador de utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habría podido optarse por mecanismos más directos, como el de disponer en la misma ley orgánica sobre los presupuestos departamentales y municipales. Así, no se presentaría la necesidad de normas orgánicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la independencia o la autonomía presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en últimas, de la coherencia en el manejo del gasto público. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construcción de obras públicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades territoriales, y a que incurrieran en excesos burocráticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisión Quinta a consagrar la norma del artículo 353 de la C.P. 3. El principio de la unidad y sus manifestaciones El tratamiento de la autonomía presupuestal, restringida o acentuada, exige preguntarse por lo unitario que le sirve de contraste. Dentro de los diferentes grados de libertad para administrar y dirigir sus propios destinos, la palabra autonomía evoca varios matices. Un modelo acentuado puede ser el de España, donde han existido desde hace mucho tiempo provincias, regiones o países, como se les quiera llamar, dentro del Estado Español. No es el caso de Colombia, pues los Estados del siglo pasado no pasaron de ser un experimento del liberalismo radical y nunca correspondieron a verdaderos países con sus gobiernos, tradiciones e incluso lengua propia, como es el caso del país vasco y de Cataluña. En lo que hoy es Colombia existe una tradición de unidad de gobierno y de territorio, en la Colonia, en los primeros años de independencia (1819 - 1853) y, desde 1886 en forma continua hasta nuestros días, unidad que constituye un hecho histórico innegable. Ese es el antecedente necesario para entender la realidad social y jurídica frente a la cual se quiere construir la autonomía de los entes territoriales a partir del nuevo régimen territorial. 3.1 La unidad como fundamento y concepción del Estado El fortalecimiento de la unidad al cual alude el preámbulo de la Constitución no es el de la vieja concepción de unidad como sinónimo de centralismo. La unidad nacional de Colombia, si bien es una realidad jurídica y política, reconocida por el derecho internacional, ha estado en peligro en los últimos diez años por las tensiones extremas a que se ha visto sometido el país, víctima de las violencias más disímiles pero concurrentes, y del absoluto marginamiento de extensas capas de la población así como del aislamiento de la provincia. Esa es la razón para fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico. El carácter unitario de la Nación colombiana es la consecuencia lógica del propósito enunciado en el preámbulo, que se trató en el aparte anterior. En uno de sus proyectos de acto reformatorio de la Constitución, Alberto Zalamea afirmaba: "Somos con evidencia una Nación y la Nación históricamente ha adoptado la forma republicana de gobierno. Somos además una Nación unitaria que, a pesar de dificultades sin cuento y a través de una larga historia de luces y sombras, sigue siendo, sintiéndose y llamándose Colombia. Y el gentilicio colombiano ha adquirido ya una categoría irrenunciable (...) No importan las diferencias de matices ni variedades, el colombiano es una unidad y la Nación es resueltamente unitaria, dentro de una diversidad regional estimulante pero no disgregante." (ZALAMEA ACOSTA, Alberto. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nº 35 (artículo 1º de la Constitución). Gaceta Constitucional Nº 21, pág 7.). Se coincide con el ilustre constituyente en que las formas republicana y democrática de la Nación han estado históricamente presentes, como lo ha estado la unidad de la misma, salvo en el interregno del periodo federal, que progresivamente afianzaron las constituciones de 1853, 1858 y 1863. También se expresa la unidad en la necesaria salvaguarda de la integridad territorial. Este fin del Estado, reconocido en el artículo 2º de la Carta Política, es la aplicación de lo afirmado en el Preámbulo y en el art. 1º sobre la forma unitaria que se acordó mantener. Al respecto dijo el constituyente Jaime Arias López en ponencia para primer debate en plenaria: "Por último es fin primordial del Estado garantizar y fortalecer el concepto de unidad nacional, sobre un territorio soberano, de acuerdo con sus decisiones internacionales, que sea cimiento de un pueblo autodeterminado, en un orden justo y pacífico, en miras a  un fortalecimiento del Estado nacional." (ARIAS LOPEZ, Jaime. Fines del Estado. Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Gaceta Constitucional Nº 93, Bogotá D.E. sábado 8 de junio de 1991). Asimismo, la unidad se hace presente en la investidura del Presidente. La declaración del art. 188 en el sentido de hacer del Presidente un símbolo de unidad de la Nación es el reconocimiento de una realidad: es él quien dirige las relaciones internacionales (189-2 C.P.), y defiende su soberanía e integridad territorial, base física de la unidad de la Nación y de su independencia (art. 189-6 C.P.). Para ello tiene el rango de jefe supremo de las fuerzas armadas (189-3) que puede utilizar para enfrentar y rechazar peligros externos o para restablecer el orden interno (189- 4 C.P. en concordancia con los art. 212 y 213 ibid). El Presidente materializa la unidad nacional, no solamente en un plano simbólico, sino mediante sus poderes militares, de policía, de representación internacional, de mando sobre los gobernadores (arts. 303, 304 C.P.), de suspensión o destitución de alcaldes (Inciso 2º art. 314 C.P.). Pero, sobre todo, mediante sus poderes económicos, compartidos con otras instancias e instituciones públicas. 3.2 El bloque económico en la Constitución de 1991 La Reforma Constitucional de 1968 culminó un proceso de traslación de facultades de regulación de la economía al Presidente. La actual constitución ha reversado esa tendencia. En concreto, lo que se hizo en la Asamblea Nacional Constituyente fue traspasar funciones económicas radicadas en cabeza del Presidente al Congreso y, notoriamente, a la Junta Directiva del Banco de la República, autoridad del orden nacional.  Lo que debe tenerse presente es el carácter nacional de las autoridades encargadas de regular y reglamentar la actividad económica. El Congreso mantiene su función de dictar los lineamientos de la intervención. En efecto, el art. 150-21, al reconocer la facultad del Congreso de expedir las leyes de intervención económica, exige que esta competencia se ejerza de manera precisa, para definir fines y alcances y, particularmente, dejando diáfanamente trazados los límites de la libertad económica. Puede decirse que la facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se ejerce en atención a intereses nacionales y unitarios. La actuación macroeconómica del Estado, adelantese ésta bajo la forma de intervención legal económica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación. Esta debe adelantarse de la base hacia arriba, pues el plan se elaborará con la participación de las autoridades de planeación de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someterá al Consejo Nacional de Planeación (art. 340) donde tienen asiento las entidades territoriales al lado de representantes de intereses económicos y de otros compartimentos de la sociedad. Este Consejo, junto con los consejos territoriales de planeación, conforman el sistema nacional de planeación. Se trata de una función nacional que debe operar de manera democrática, sin imposición de criterios centralistas sino por el contrario teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los entes territoriales. Según el art. 339 de la C.P, el plan se divide en dos partes, la parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general señalará los propósitos y objetivos nacionales en el largo plazo. El mediano plazo está representado por las metas, que precisan hasta dónde se propone llegar el Gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de aquellas áreas de atención preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario, industria sustitutiva, etc). Finalmente, la parte general contendrá las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en este caso de encauzar la economía hacia esas prioridades y metas del mediano plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el planificador considera propósitos nacionales. Tratándose de la dirección de la economía, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que hace relación al todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo a que hace referencia el art. 339 de la Constitución es un documento y un acto que en lo económico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconómico en el sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o, más exactamente, agregador. La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: "constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores". Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra. Diferente de la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los arts. 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola entre las de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, incluídos los territoriales. La ley orgánica controla y unifica el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de Planeación. El Congreso quedó investido de amplias facultades para regular la economía en la Constitución de 1991. Fue la intención de la Asamblea Nacional Constituyente darle al órgano legislativo el liderazgo en materia de definiciones de política económica. Esto se expresa entre otras funciones, en la facultad de regular la moneda (art. 150-3 C.P) y la de fijar los parámetros de la política monetaria, que a pesar de estar en manos de la Junta Directiva del Banco de la República (art. 372), debe sujetarse a lo que disponga la ley. También regula las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del público (C.P. art. 150-19), categoría que abarca las actividades financiera, bursátil y aseguradora. Igualmente regulará el Congreso las materias de comercio exterior, aduanas y crédito público así como los cambios internacionales. Si a las competencias legislativas mencionadas se añaden las funciones de disponer lo relativo al presupuesto en el nivel nacional (ley orgánica y ley anual de presupuesto), la planeación (ley orgánica de planeación y ley del plan) y la intervención económica, se comprende que el órgano Legislativo detenta buena parte de las funciones económicas, por lo menos en el nivel más general de su formulación. A pesar de la parcial disminución de sus atribuciones directas en materia económica dentro de la Constitución, el Presidente sigue siendo un factor importante, fundamental podría decirse, del manejo económico. Y al igual que el Congreso, representa la presencia de lo nacional, de lo unitario y de lo macroeconómico en esa "Constitución Económica" que en 1991 se ha expandido hasta tener un capítulo propio. El Presidente conserva la capacidad de regular legislativamente la economía mediante el uso de las facultades extraordinarias que le otorgue por no más de seis (6) meses el Congreso, sin que pueda por esta vía decretar impuestos (art. 150-10 C.P.). Puede también hacer uso de sus poderes de emergencia económica, que le permiten si se hace necesario adoptar temporalmente normas tributarias (art. 215 C.P.). En ausencia de la acción legislativa para la expedición de la ley del plan (art. 341 C.P) y  de la ley de Presupuesto (arts. 348, 349), podrá el Presidente ponerlas en vigor mediante decretos que tienen fuerza de leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de su facultad reguladora reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias económicas (art. 189-25). Finalmente, en el campo económico detenta importantes facultades de inspección, las que se ejercen mediante las Superintendencias. (nums. 21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.). La tercera autoridad reguladora de aspectos generales en materias económicas que atañen a toda la Nación y que contribuyen a configurar la "política económica unitaria" es la Junta Directiva del Banco de la República. Este cuerpo es la autoridad que toma decisiones y fija políticas y derroteros para toda la economía en materias cambiaria, crediticia y monetaria. Las funciones de la Junta Directiva del Banco Emisor no son supralegales; se ejercen de conformidad con la ley que organice el Banco y su Junta, la que expedirá el Congreso en ejercicio de la facultad contenida en el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución. La Junta es independiente del Ejecutivo. El art. 372 es muy preciso al decir que sus miembros "representarán exclusivamente el interés de la Nación". Esta frase no solo expresa ese carácter independiente sino el hecho de representar a la unidad, a la Nación entera, en el manejo de asuntos comunes a todos. Las políticas monetaria, cambiaria y crediticia tienen relación con mecanismos centrales de la economía que constituyen palancas fundamentales de la actividad económica de toda la Nación. Su manejo es una muestra de la necesaria unidad de la política económica, unidad que en este caso se obtiene mediante la asignación de la responsabilidad a una entidad específica: la Junta Directiva del Banco de la República. Las funciones del Banco de la República relacionadas en el sistema financiero son igualmente centralizantes y refuerzan el concepto de la existencia de un manejo unitario de la economía colombiana: el Banco Central es prestamista de última instancia, es decir, la entidad encargada de facilitar créditos extraordinarios a los bancos y otras instituciones financieras que se encuentren en dificultades. Igualmente centralizadora es su función de administrar las reservas internacionales, en beneficio de la comunidad, que puede hacer uso de tales reservas bajo las modalidades que fije el Banco. Una última función, adscrita a la Junta Directiva del Emisor, es la de emitir la moneda de curso legal. Aquí el carácter unitario es patente, pues esta es una función que exclusivamente ejerce el Banco de la República y el signo monetario único es uno de los más poderosos instrumentos de unificación nacional. Para terminar este bosquejo de lo unitario en la Constitución económica se deben mencionar dos autoridades y sus atribuciones para unificar, mediante reglas generales, una determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. "(art. 268-1 CP). Además deberá "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial. "(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público (art.354 inciso segundo CP). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas. 3.3 Lo unitario en materia presupuestal. Queda visto cómo la unidad del manejo económico por el Estado colombiano se alcanza por varios caminos. El primero viene dado por la expedición de leyes, decretos leyes, decretos legislativos, decretos reglamentarios y las resoluciones que dicte la Junta Directiva del Banco de la República. Esta normal modalidad de conducción de lo económico es unitaria por las materias y por las entidades que dan origen a las normas. Otra expresión de la unidad, tal vez la más firme, está llamada a surtirse por medio de la planeación. En virtud de este procedimiento se construye de abajo hacia arriba, un diagnóstico de las necesidades nacionales y, luego, de manera deductiva, se prescriben medidas, metas y procedimientos para el corto, mediano y largo plazo. En la planeación se verifica una unificación no solo por vía del procedimiento sino en lo sustantivo. Queda la tercera forma de unificación, consistente en la estandarización de principios, que entre otros, debe realizar el Contador General. En punto de presupuesto, el carácter unificador se dará  principalmente bajo la última modalidad. La diferenciación tajante entre los presupuestos nacionales y los departamentales y entre ambos y los municipales es, en gran medida, ilusoria. En efecto, la existencia de un sistema nacional de recaudo de ciertos impuestos, como el de renta, el de IVA y, anteriormente, el de patrimonio, que son percibidos en todo el territorio por la Administración de Impuestos Nacionales, para quedar a disposición del Ministerio de Hacienda y de la Dirección General de Presupuesto y luego descender y esparcirse por todo el territorio mediante el sistema del situado fiscal (arts. 356, 357,358 C.P./91), lleva a la concepción de un sistema de acopio, centralización y redistribución de ingresos que se inicia en los Municipios y Departamentos, pasa por la Nación y vuelve a las entidades territoriales. Al margen quedan los ingresos de estas últimas, que conformarán la parte independiente dentro de sus presupuestos. Pero el hecho que salta a la vista es el de la integración de los recaudos que engrosan el presupuesto nacional con recursos provenientes de las entidades territoriales, o mejor, de sus respectivos habitantes. Un constituyente llegó a calificar el situado fiscal como una devolución antes que una transferencia. De otra parte, es evidente que los presupuestos territoriales en un porcentaje significativo se alimentan fondos que provienen del erario nacional, que pueden o no haber sido generados en el respectivo Departamento o Municipio. Es inevitable la imagen de una misma masa monetaria que cambia de administrador dependiendo del momento en que se mire el proceso. Si a ese flujo vertical se añade la percepción de una continuidad de la planeación Municipal, Seccional, Regional y Nacional, referible a los respectivos procesos presupuestales, se concluye que estas instancias  generan una red de planes no homogéneos aunque sí articulados e integrados y, a partir de este plano, el entero territorio nacional queda cubierto por un mismo proceso o malla de planeación que necesariamente se extiende, en cada nivel territorial, bajo la forma de un proceso presupuestal individualizado, que responde a estrategias y metas armónicas y que versa sobre unos fondos que circulan dentro del sistema en varias direcciones. La doctrina contemporánea sobre hacienda pública equipara el mecanismo del presupuesto al del mercado, en el sentido de servir ambos para distribuír recursos escasos. El presupuesto lo hace en el ámbito más reducido de los recursos públicos, en tanto que el mercado obra como la herramienta genérica de asignación y distribución en la economía. Otro matiz que los diferencia es el hecho de ser el presupuesto una distribución consciente de los recursos estatales a diferencia del mercado que actúa de manera automática. Sin embargo, lo que se quiere resaltar es el carácter de mecanismo distributivo dentro de la economía del Estado que tiene el presupuesto. En consideración a ese papel fundamental del presupuesto, al menos en el nivel nacional, se postula su coordinación, su vínculo con las políticas económicas generales. Dice al respecto Juan Camilo Restrepo en su  reciente obra Hacienda Pública (ed. Externado de Colombia, Santafé de Bogotá, 1992): "... la tendencia de la hacienda pública moderna es la de enmarcar el proceso presupuestal dentro del contexto de las grandes variables macroeconómicas: política monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc. El aporte del pensamiento Keynesiano sirvió para ilustrar las interrelaciones que tienen la política fiscal (cuya expresión cuantitativa es el presupuesto) con el funcionamiento del conjunto de la economía. Es por eso sintomático que el nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto la Ley 38 de 1989 no se ocupa de regular solamente lo concerniente con el presupuesto anual de la nación, sino que regula un conjunto más amplio que denomina 'Sistema Presupuestal' (artículo 3º)..." ( RESTREPO, Hacienda Pública, op. cit. págs 188, 189). "Ese sistema obliga a la elaboración, al mismo tiempo que el presupuesto anual, de dos documentos que servirán de base del mismo: a) un plan financiero que tendrá un horizonte temporal de dos (2) años o más, y que deberá ser elaborado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS (art. 28 L. 38/39) y b) un plan operativo anual de inversión que elaborará el Departamento Nacional de Planeación con fundamento en los Consejos Regionales de Planeación (Consejos Territoriales de Planeación) y que al igual que el plan financiero, será aprobado por el CONPES. En otras palabras, el Sistema Presupuestal de la Ley 38 de 1989 vincula decisiones presupuestales del nivel nacional a la aprobación de los organismos supremos de planeación y de política fiscal. Así, en palabras de Juan Camilo Restrepo, "... se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la política fiscal con la política monetaria, cambiaria y crediticia." (RESTREPO, Hacienda Pública, op. cit. pág. 212). La Ley Orgánica de Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término,  la misma Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la Ley Orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad; b) requieren de un quórum especial para su adopción según el art. 151; c) sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeación (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su distribución de competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del Congreso y de cada una de las dos Cámaras (arts. 151 C.P.). En el caso de la Ley Orgánica de Presupuesto, como lo pone de presente el experto, Doctor Hugo Palacios Mejía, la ley orgánica no solo regula los aspectos formales del presupuesto, "... sino aspectos sustantivos, de la mayor importancia económica y administrativa, como son los relativos a la programación y ejecución presupuestal, y a la armonización entre los presupuestos y el plan nacional de desarrollo (Art. 352)". (Concepto del doctor Hugo Palacios Mejía folio 43 del cuaderno principal). Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (consagrado sólo parcialmente en el art. 11 de la L. 38/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo común donde se asignan a financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificación: el presupuesto debe ser armónico con los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89, arts. 342, 352 C.P.). Todos estos principios están encaminados a darle coherencia interna al proceso de presupuestación y congruencia con el otro gran proceso económico de distribución de recursos y cargas que es el de planeación. Por eso se afirma aquí que la mera imposición de estos principios logra producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal. Adicionalmente, la Constitución de 1991 incorpora un mecanismo de remisión a los principios presupuestales que ella consagra como salvaguarda de la homogeneidad del sistema financiero público. Queda establecido que existe un sistema unificado de recolección de recursos, centralización de los mismos y reparto entre las entidades territoriales. Los propósitos finales del sistema descrito son: a) obtener los recursos necesarios para la prestación de los servicios a cargo de la Nación así como la realización básica de las tareas que a ella sola se encomiendan (seguridad territorial, relaciones exteriores, manejo unificado de la economía, etc) y b) proveer a las entidades territoriales los fondos que les permitan prestar los servicios básicos a las comunidades (agua, alcantarillado, teléfonos, electricidad, salud, educación) y, además, hacer efectiva su autonomía. Para asegurar el cumplimiento de la última finalidad mencionada, se debe evitar que las entidades territoriales dilapiden o manejen equivocadamente los recursos recibidos por la vía del situado fiscal y de la participación en los ingresos corrientes de la nación y en el fondo nacional de regalías. La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Política una consagración que no puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar "Artículo 353: Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban recoger las normas orgánicas, en el sentido de que las normas generales aplicables al presupuesto general de la nación se aplicarán analógicamente a la elaboración de los presupuestos de las entidades territoriales." (RESTREPO, Hacienda Pública, op. cit. pág. 269). Sin embargo, el mecanismo de sujeción de lo territorial a lo nacional en lo que respecta a principios es más fuerte y eficaz que el contenido en el artículo 94 de la L. 38 de 1989 y las normas que la precedieron, pues el parámetro lo consagra la Constitución misma. 4. Autonomía y descentralización en la Constitución de 1991 El concepto de autonomía es nuevo en el sistema constitucional colombiano y sin duda se trata de uno de los grandes avances incorporados por la nueva Carta Política. Pero antes de registrar su presencia en el articulado de la Constitución, es importante apreciar las razones sociales, económicas, demográficas, culturales y políticas que  sirvieron de sustento a esta idea a lo largo de la Asamblea Nacional Constituyente hasta plasmarla firmemente en nuestro ordenamiento constitucional. El motivo profundo que llevó a la autonomía fue la percepción ampliamente compartida, de un exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentración del  poder económico en la Nación, en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados. Hacinamiento de la población en cuatro ciudades, con la consecuente demanda de servicios y el descuido correlativo de la provincia. Centralización de las decisiones políticas en la capital, en el Presidente, en los organismos descentralizados por servicios que constituyen las ramificaciones del Gobierno Nacional en todas las regiones. No es de extrañar que, para algunos Constituyentes, Colombia estaba por integrar a pesar del centralismo prevaleciente desde hace más de un siglo. No obstante ser la descentralización territorial parte de la fórmula "centralización política con descentralización administrativa" que caracterizó los últimos decenios de vigencia de la Constitución de 1886,  es preciso reconocer que no es exacto yuxtaponer autonomía a descentralización. La primera es un fin, un estado de cosas que se busca y se obtiene en grados crecientes. Es, como lo dice el reciente Informe Final de la Misión para la Descentralización titulado Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal, "un grado cada vez mayor de libertad" (pág 71 del informe). La descentralización por el contrario es un mecanismo o una modalidad de administrar lo que no está a la mano o no debe estarlo, sean territorios o funciones.  Por eso se puede afirmar que con la Constitución de 1991 el proceso de descentralización dió un salto cualitativo importante, acercando a las entidades territoriales a un grado hasta hoy desconocido de autonomía. El Artículo 1 de la nueva Constitución menciona a la autonomía de las entidades territoriales como una característica de la república unitaria descentralizada que es Colombia. Esta definición reconoce que la Asamblea Nacional Constituyente decidió no adoptar un régimen federal; destaca igualmente la validez de un proceso de descentralización que está en marcha desde hace varios años y que se espera intensificar y, finalmente, introduce el término autonomía al lado de los vocablos "unitaria" y "descentralizada". La Corte sostiene que el proceso de traslado de competencias y de los recursos necesarios para ejercerlas que efectúa el nivel central, debe proseguir para obtener así la autonomía. El grado de autonomía es un estado de cosas en  permanente expansión. El ejercicio de la autonomía redundará en mayor libertad. Un primer requisito de la autonomía local es la existencia de una administración  elegida democráticamente. La elección popular de alcaldes, la escogencia de gobernadores a partir de la Constitución de 1991 (Inciso 1 art. 303) y el mantenimiento de las Corporaciones de elección popular para los Departamentos (art. 229 C.P.) y para los Municipios (art. 312) garantizan que esas autoridades seccionales y locales serán elegidas y constituídas democráticamente. Ellas son las autoridades propias de que habla el numeral 1º del art. 287 y su existencia es el primer fundamento de la autonomía territorial. La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art. 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (artículo 311. C.P.). La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control  de sus propios intereses. En este sentido, descentralización y autonomía, si bien tienen puntos de mira diferentes, resultan ser interdependientes y portadores de facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliación de la libertad en su acepción  territorial. 4.1 Competencias Autónomas El ejercicio de los poderes autónomos requiere de competencias que se radiquen en los diversos entes territoriales. Este debe ser el primer ángulo desde el cual se aborde la construcción de un concepto de autonomía. La Carta Europea de Autonomía Local contempla una serie de reglas atinentes a las competencias, a las modalidades de su ejercicio, a su alcance y a los medios para ejercerlas, que la Corte considera pertinente recordar, no como fuente sino como parámetro de comparación proveniente de países que han profundizado mayormente el proceso autonómico. El numeral 4 del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local establece el principio general de la plenitud de las competencias locales, para evitar que sean invadidas, limitadas o puestas en tela de juicio por autoridades de niveles superiores. El que sean plenas y completas, es decir, definidas, es una salvaguarda contra el poder central. En Colombia este criterio se esboza en el artículo 288 cuando enuncia los tres principios rectores del ordenamiento territorial: la coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad. El último de ellos, significa, entre otras cosas, que el municipio hará lo que puede hacer por sí mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada función independientemente, deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central,  como última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia. Los poderes autonómicos, dice la Carta en el numeral 3 del Art. 4º, deben corresponder "a las autoridades más cercanas a los ciudadanos", en homenaje al principio democrático. Esta cercanía sugiere, o, mejor, postula al municipio como la entidad territorial básica y fundamental, y así ha sido reconocido el art. 311 de la nueva Constitución. Cambio decisivo frente al antiguo régimen que veía a ese ente territorial como el último engranaje del Estado. Una tercera regla de la Carta Europea es la cláusula general de competencia en favor las autoridades locales, que les permite asumir la iniciativa en toda materia o asunto local que no les esté vedada o que no se haya atribuído expresamente a otra autoridad. De conformidad con el artículo 287 de la C.P: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (...)." La ausencia de limitación constitucional o legal, suscita la plenitud de la competencia de las autoridades locales, si se trata de definir o regular un interés propio. Las anteriores características expansivas del ejercicio autonómico, tienen dos limitaciones. La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que se quiera ejercer. Dice el numeral 3º del Art. 4º de la precitada Carta Europea de Autonomía Local, que "la atribución de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía". Esta limitación es particularmente importante pues su validez depende de factores objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan demasiado costosas para una localidad (vgr sistemas de transporte masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las capacidades del municipio (vgr construcción y mantenimiento de centrales de energía). Finalmente, se encuentra la palabra "economía" en el texto, refiriéndose a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayoría de las funciones nacionales tienen una o todas las características enunciadas: la defensa nacional, la red interconectada eléctrica nacional, el manejo de la macroeconomía, la construcción de aeropuertos y su operación, el control sobre entidades financieras y manejos de la misma especie. La segunda limitación es de índole jurídica. Las competencias se ejercerán, según el numeral 1 del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local, "de conformidad con la ley". El sentido de esta limitación es el de reconocer explícitamente que se está en un régimen de autonomía y no en uno de autarquía. Si la anterior concepción de Autonomía se predica de la existente en un Estado federal como el de Alemania o de un proceso de autonomía más avanzado que el nuestro como el de España, con mayor razón resulta aplicable a un sistema unitario como el colombiano. De ahí que el artículo 287 de la C.P permita la acción autónoma de las entidades territoriales "dentro de los límites de la Constitución y la ley". 4.2 Autonomía y dependencia financiera En la Asamblea Nacional Constituyente hubo consenso sobre la relación directa entre los recursos que se le trasladarían a las entidades territoriales y la posibilidad de la autonomía. Se entendió que para la gran mayoría de los municipios del país, la financiación por vía de las transferencias era la solución. Esto, porque enarbolar la soberanía fiscal era una burla a los municipios y departamentos, que habían quedado con los impuestos menos dinámicos y con mayor cúmulo de responsabilidades. Además, la soberanía fiscal equivaldría a anarquizar la política fiscal del país. Se imponía aumentar el flujo de fondos a los Municipios y Departamentos, elevando a rango constitucional la titularidad de los recursos tributarios Municipales y Departamentales existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional Constituyente comprendió que la única solución práctica residía en un reforzamiento de los canales tradicionalmente utilizados, al lado de la introducción de nuevos mecanismos de financiación. Los entes territoriales, en esta materia, seguirán vinculados y en cierto grado dependientes del apoyo financiero Nacional. Los Arts. 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que estos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuirán. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356). El art. 357 trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, en un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como mínimo. También se utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la población y las necesidades básicas insatisfechas. Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralización y alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades territoriales (Misión para la Descentralización y las Finanzas de las Entidades Territoriales, Informe Final, op. cit. pág. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la existencia de las normas analizadas, ya dependían de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles. Otra fuente de ingresos la proporcionan las regalías que produce la explotación de recursos naturales no renovables. El art. 360 reconoce el derecho que tienen los Departamentos y Municipios donde tiene lugar tal explotación, a una participación en esas regalías. Igualmente tienen derecho las demás entidades territoriales a participar en esos ingresos, por la vía de su participación en el fondo nacional de regalías, que reglamentará el Congreso (art.361). Se trata de una medida de equidad que nivela y mejora la situación de entidades territoriales pobres en recursos naturales. Una tercera vía para la obtención de recursos que permitirá el afianzamiento de las políticas de descentralización y la obtención de grados de verdadera autonomía es la nueva facultad que tienen las entidades territoriales de financiarse mediante la emisión de títulos y bonos de deuda pública (art. 295 C.P.). En la misma norma se prevé otro mecanismo financiero consistente en la obtención por parte de los municipios y departamentos de crédito externo. 4.3 Autonomía en la "Constitución Económica": planeación y presupuestación. Frente al principio de la unidad en lo económico también pueden encontrarse elementos autonómicos, instituciones concebidas para dar autonomía económica a las entidades territoriales. Ya se vieron los mecanismos especiales, distintos de las rentas tributarias y no tributarias, que los departamentos y municipios tienen a su alcance, y se encontró que el principal instrumento a la mano de las autoridades locales es el situado fiscal, cuyas transferencias están reguladas por los arts. 356 y 357 de la Constitución. En este punto cabría recordar lo dicho sobre la nueva facultad concedida a los departamentos y municipios de recurrir a la emisión de bonos y títulos de deuda pública y a obtener créditos en el mercado financiero internacional. En este caso, como en el de planeación y en el de presupuestación, el grado de autonomía concedido estará sujeto a la ley, tal como lo prescribe el art. 287 de la Constitución, con un alcance semejante al establecido por la Carta Europea de Autonomía Local. Se busca evitar un crecimiento desordenado de la deuda municipal y departamental sin medios diferentes de los que provengan del erario nacional. Bajo el imperio de la anterior Constitución, la Corte Suprema y la doctrina sostenían que los Departamentos y Municipios carecían de capacidad impositiva propia. La Corte, en sentencia del 2 de junio de 1971, con ponencia de Guillermo González Charry afirmó que "no puede, pues, hablarse de autonomía, ni aún relativa, en materia impositiva, pues las entidades seccionales quedan sometidas a los términos de la Ley en todos los aspectos de la tributación que se autorice". (C.S.J. junio 2 de 1971, Foro Colombiano T. IV Nº 24, 1971 p. 611). Según la Constitución Política, los departamentos y municipios podrán fijar los principales aspectos de sus tributos, respetando desde luego el marco genérico de la ley, pues si bien el numeral 3º del art. 287 les permite establecer los tributos necesarios para cumplir sus cometidos, todo lo deben hacer de acuerdo con la Constitución y, en segundo término, de conformidad con la ley. Esta sujeción a la ley se reitera en los artículos 330-6 y 313-4 de la C.P, con lo cual queda claro que se trata de autonomía fiscal y no de soberanía fiscal. 4.3.1 Planeación. El artículo 298 de la Constitución de 1991, expresamente otorga autonomía a los departamentos para la planificación y promoción del desarrollo económico y social de sus economías y territorios, "en los términos establecidos en la Constitución." Con todo, la sujeción a la ley persiste ya que las asambleas deben expedir los planes de desarrollo económico y social de acuerdo con lo que disponga la ley (arts. 300-2, 330-33, 305-4 C.P.). Otro tanto ocurre con los municipios, donde se presenta una dinámica semejante: iniciativa del alcalde (315-5), competencia del concejo (313-2) y sujeción a la ley (311). Lo que interesa a este respecto es reconocer un grado de autonomía para planificar, que se expresa en el hecho de ser todo el procedimiento de competencia local y seccional, con parámetros fijados por la ley. Obsérvese como la planificación en estos niveles está efectivamente en manos de las autoridades locales, y la injerencia ex-ante del nivel central se limita a la fijación de las pautas generales. La vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo es obligatoria, por mandato del inciso segundo del artículo 339, que establece la necesaria concertación de los planes de las entidades territoriales, los que están  compuestos por una parte estratégica y un plan de inversiones, a semejanza del plan que se elabora en lo nacional. En páginas anteriores se describió el sistema de planeación de la nueva Carta, haciendo énfasis en su carácter unificador. También se dijo que el diseño del nuevo sistema de planeación se estructura de "abajo hacia arriba". Las autoridades nacionales de planeación deben oír y tomar en consideración las necesidades y puntos de vista locales. La evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de los Departamentos y Municipios, la harán las autoridades Departamentales de planeación. Nótese que la injerencia de los organismos nacionales se circunscribe, de manera general, a establecer los sistemas de examen de la gestión y de los resultados (art. 343 C.P.), pudiendo hacer evaluaciones tanto a municipios como a departamentos de manera selectiva. Los artículos 298 y 344 de la Constitución son los soportes de la autonomía de las entidades territoriales en materia de planeación. 4.3.2 Autonomía y descentralización en materia presupuestal. La nueva Constitución erige en norma de rango supremo la existencia de disposiciones Departamentales y Municipales que regulan el proceso y los principios presupuestales de los respectivos ordenes  territoriales. La mayoría de los proyectos presentados ante la Comisión II encargada de los asuntos territoriales acogían el esquema convencional de una Ley Orgánica que aporta los principios presupuestales, y de normas de las entidades territoriales que simplemente aprueban el presupuesto de rentas y gastos. La novedad de un sistema orgánico presupuestal descentralizado aparece en la Gaceta Constitucional a partir del número 80, donde obra a páginas 2 a 17 el Informe Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En el Anexo 1 correspondiente al articulado que fue aprobado en la Comisión Segunda se dice: "5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos." (Concejos Municipales). Más adelante (página 11), se precisa que el Consejo Departamental, que sería la corporación de elección popular que reemplazaría - según este Informe-Ponencia - a las Asambleas Departamentales, tiene entre sus funciones la de: "5 Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el correspondiente presupuesto anual de rentas y gastos del departamento." En la memoria del articulado propuesto, que constituye el Anexo Nº 4, nada se dice sobre estos artículos en particular. El análisis de los textos constitucionales deberá entonces prescindir en este punto concreto de métodos historicistas para utilizar en cambio una metodología sistemática. El Art. 300-5 de la Carta Política consagra, en favor de los Departamentos, las dos funciones presupuestales básicas: a) la expedición de normas orgánicas que contengan principios y procedimientos, y b) la expedición de la ordenanza anual de presupuesto. Es importante reiterar que el Gobernador tiene la iniciativa para proponer tanto las ordenanzas anuales de presupuesto como las ordenanzas orgánicas del presupuesto Departamental (último inciso del art. 300). En la esfera municipal el art. 313-5 consagra las mismas facultades para el concejo, entregándole así la totalidad del proceso presupuestario local, pero a diferencia de lo que ocurre en el ámbito departamental, los alcaldes sólo conservan la iniciativa respecto de los proyectos de presupuestos anuales (315-5 C.P.). 5. Articulación de los principios rectores. Antes de tratar la materia orgánica presupuestal como un sistema dentro de nuestro ordenamiento constitucional, es preciso entender cómo se articulan los principios aparentemente opuestos de la unidad y la autonomía. Tanto la unidad de la República, como la autonomía de las entidades territoriales que la integran, constituyen principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente han de ser observados  al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses Regionales, Departamentales o Municipales. El fenómeno presupuestal es una de tales materias. Los principios de unidad y de autonomía están presentes tanto en la Constitución en general como en las disposiciones económicas fundamentales de la misma. La confrontación de estos dos principios, aplicada al tema del presupuesto y de sus normas orgánicas, tiene la virtud de entrelazar el tema de lo territorial en la Constitución, con el de la hacienda pública en su aspecto cuantitativo. A pesar de todas las carencias ha existido desde el siglo XIX un núcleo de Estado unitario colombiano que ha tenido desde los primeros años de la República una expresión jurídica muy compleja, una administrativa modesta como lo han sido también sus manifestaciones económicas y comerciales. Colombia ha existido como unidad política, geográfica y jurídica antes de la Constitución de 1991 y esta unidad fue la que permitió la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. Sobre la forma de Estado, asevera el constituyente Gustavo Zafra Roldán, uno de los partidarios más acérrimos de la autonomía: "La Constitución Nacional debe definir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano. (...). La mayor cercanía al unitarismo o al federalismo depende del grado de autonomía, del grado de descentralización y, sobre todo, de competencias para legislar y administrar justicia que tengan las entidades subnacionales. En este sentido ya la ANAC aprobó en primer debate adoptar en Colombia una forma de estado unitario pero con descentralización y autonomía de las entidades territoriales. (...). Este informe parte pues, de este supuesto." (G.C. Nº 80, pág 3). Esta Corte coincide con el jurista Zafra Roldán en su admisión de la realidad del Estado unitario, por su existencia previa a la nueva Constitución y por el hecho de haber reiterado la Asamblea Nacional Constituyente ese carácter. Si la unidad antecede a la Constitución y se refuerza en ella, no ocurre lo mismo con el principio de la autonomía de los entes territoriales. Representa la autonomía un concepto nuevo, históricamente posterior al de unidad, y necesariamente vinculado con este en cuanto coexiste con él y en cierta medida lo presupone. Lo unitario es tan esencial para la aplicación del nuevo régimen de autonomía territorial como puede ser el principio democrático, del cual también toma elementos la idea de autonomía en la Constitución. Como se ha visto, ésta se construye gracias a dos mecanismos. De una parte, la autodeterminación en materias determinadas; por la otra, la limitación de la misma autodeterminación, que bien puede provenir de la materia misma, la Constitución o la ley. Sería errado entender los principios de autonomía y de unidad como elementos contrarios que se anulan mutuamente. De ser así, cualquier movimiento autonómico llevaría a la disgregación del Estado nacional, sea en una federación suelta ora en un conjunto de territorios desligados y autárquicos. Esto constituiría una grave equivocación, porque en el actual periodo histórico el Estado-Nación sigue siendo el modelo básico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia mercados comunes y espacios económicos supranacionales que se adelantan con éxito variable en Europa y en otras regiones del mundo. Lo autónomo, expresión de intereses y de necesidades limitadas en el espacio, conexos con los intereses de la Nación pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional. De ahí la necesidad de articular los intereses nacionales con los autónomos. Para lograrlo es preciso establecer algunas reglas de solución de posibles conflictos entre los intereses territoriales y el interés nacional así como encontrar los límites de cada uno de ellos, lo que servirá para barruntar la linea divisoria entre lo unitario y lo territorial autónomo. 5.1 Primera regla de solución de conflictos. Cuando se afirma que el interés nacional y los intereses autónomos territoriales son articulables y no enfrentados, se está señalando que no es posible desmembrar la unidad de la república (jurídica, política, física) como solución a la problemática que nace del entrecruzamiento de competencias. Este fenómeno puede dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente, en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercerán de manera armónica. No obstante, si el entrecruzamiento lleva a contradicciones evidentes, se privilegiará el interés que concentre el mayor valor social. Entre el interés de un ente territorial y el interés general de toda la  Nación, mediará el principio de la jerarquía, que evita la indefinición y la contradicción de poderes. En este orden de ideas, se aceptará como dominante el interés local que tenga una réplica distante en la esfera de lo nacional. Prevalecerá, en principio, el interés general cuando la materia en la que se expresa la contradicción haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, siendo materia compartida entre las instancias locales y el poder central, corresponda a aquellas en las cuales el carácter unitario de la república se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el ámbito nacional. 5.2 Segunda regla de solución de conflictos. Si la primera regla hace énfasis en el aspecto que resulta dominante, esta nueva regla se orienta a preservar los extremos del conflicto sin anular la solución anterior. El primer elemento de la regla hace relación a todo aquello que significa homogeneidad, trátese de políticas económicas, de los derechos básicos reconocidos o de la aplicación de las leyes (igualdad formal ante la ley). Por la vía de reforzar elementos homogéneos se logra la unidad. Dentro de la técnica de la estandarización se ubican los principios generales de las diversas materias que serán compartidas por los órdenes Nacional, Departamental y Municipal. Las bases de dichas materias, las directrices que señalarán los procedimientos a seguir  tendrán origen en las autoridades nacionales, en reconocimiento a su mayor capacidad en términos de recursos humanos, físicos, jurídicos, pero sobre todo, porque esas autoridades nacionales actúan a partir de una perspectiva general. Ninguna administración local puede, en cambio, exhibir una motivación común a todos ni desprenderse de sus condicionantes locales. Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresión de tal principio pues enfatiza lo que es común denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. El segundo elemento de la regla hace referencia a la diversidad, independientemente de su origen territorial, racial, económico y político. Lo diverso lleva a lo específico y a lo plural y se presenta como el complemento obligado de todo lo que hay de unitario en la vida social. Aquello que se predica de la pluralidad frente a la unidad, se puede decir de lo específico, de lo Provincial, Departamental y Municipal frente a lo nacional, de lo microeconómico frente a lo macroeconómico. No se concibe ya a la unidad, a lo nacional, como lo único que existe o que tiene relevancia. Sin embargo se debe reconocer a lo unitario-homogéneo el valor aglutinante que lo distingue de la posición de los demás estratos. Además, lo nacional, que como se vió tiene el monopolio de lo general y abstracto, está a cargo de materias que no podrían tenerse por un agregado de lo local. La dirección de las relaciones internacionales y el manejo de la banca central, son ejemplos que sirven para ilustrar el aserto. Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integración sustancial de los diferentes elementos y comprender materias sólo a él reservadas no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos, o de lo diverso a hacer valer su diferencia sacudiéndose de la homogeneidad, o de lo específico a seguir un curso y un desarrollo que sin negar las pautas generales pueda crear un ámbito propio. Estas son las ideas que se encarnan en los artículos 7, 10, 16, 18, 19, 70 inciso 2,71,75 inciso 2, 79 inciso 2 de la Carta Política, que bien pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad cuya supervivencia constituye aplicación del principio de la prohibición del vaciamiento de competencias, que de manera general se concibe como el límite del elemento dominante que no podrá serlo hasta el punto de anular la autonomía y coartar sus legítimas expresiones. 5.3. Tercera regla de solución de conflictos Los principios expuestos (jerarquía, prohibición de vaciamiento de competencias), tienen una especial trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solución pone de presente que en  materias económicas se intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se exacerban cuando se trata de lo económico. En el ámbito económico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegración y la disfuncionalidad del sistema. La administración de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo. En materia económica, como se vió, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ahí que el principio de la jerarquía será también el que tenga aplicación preferencial. 5.4 Cuarta regla de solución de conflictos. Esta regla se ocupa de la delimitación de competencias en función del interés económico y territorial subyacentes. A cada esfera de acción económica corresponderá una competencia. De este modo será nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos de empréstito para aliviar un déficit fiscal nacional. Será departamental la competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodología, deberá ser exclusiva en lo posible. 5.5 Los límites. Se hará referencia en los párrafos siguientes a los límites de las fuerzas en tensión (lo unitario frente a lo autónomo). Este análisis permite entender la extensión real de las esferas de acción nacional y local. De manera general, lo unitario, en los asuntos que puedan tener incidencia nacional, prima sobre lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que tiene que ejercer y por su carácter preeminente para la vida social en su conjunto. Sin embargo, no puede expandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir inconvenientemente las competencias locales. Este resultado, sería abiertamente contrario al espíritu y texto de los artículos 1º y 2º de la Carta Fundamental. Por eso es necesario precisar hasta dónde puede llegar teóricamente la competencia nacional. Autonomía, como se expresó es el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de los residentes a quienes se aplicarán esas medidas. La materia "propia relevante" de manera directa para  cada localidad es límite de la competencia unitaria. Una primera limitación apunta a la eficiencia en el manejo de ciertos asuntos. La esfera territorial que con un criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respectiva competencia. Existen asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulación de la navegación aérea o marítima, defensa nacional, cambios, moneda, crédito, comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad financiera y bursátil, etc . Si se confiere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respectiva entidad territorial, es lógico que las autoridades nacionales - hasta hoy omnipresentes - se retiren a un segundo plano, para adoptar una posición de ayuda y de reemplazo potenciales. Esta nueva actitud del Estado central obedece al principio de "subsidiariedad", consagrado en el segundo inciso del artículo 288 de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse. El principio de la subsidiariedad en su variante positiva significa que la comunidad o entidad más amplia debe apoyar a aquella de menor alcance. El inciso del art. 365 de la Constitución así como el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos de la utilización de la subsidiariedad positiva. La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibición de intervenir en los asuntos locales a menos que sus autoridades se vean impotentes para realizar determinada tarea. La premisa básica será la de respetar la capacidad de acción de Municipios y Departamentos, de modo tal que sólo cuando no puedan objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad, entrará a actuar el órgano nacional. Es igualmente importante determinar los límites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales. Está en principio fuera de los límites de la competencia de un ente territorial aquella actuación que afecte negativamente a otros entes territoriales, incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de un departamento. El efecto negativo debe ser evidente y considerable, y en el caso de materias económicas se requiere que no se trate de meras fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitación se haría extensiva a aquellos actos que signifiquen un daño para toda la Nación. Establecida la necesidad de unidad jurídica, política y territorial por el artículo 1º de la Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesión debe ser un factor que se exprese en toda acción de Estado. Por eso, no podrá ejercerse competencia autónoma alguna que ilegítimamente la vulnere. La defensa de la unidad es predicable en materias económicas, por razones más bien desiderativas. En Colombia el Estado-aparato es pequeño en relación con las necesidades de sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar. El Estado-Nación debe auspiciar una economía robusta, donde exista un mercado de bienes, servicios y capital fluídos y sin barrera alguna dentro de los límites nacionales. Los actos, políticas y abstenciones de las entidades territoriales que impidan la consolidación de ese mercado nacional o que obstaculicen el libre tráfico de bienes, personas y capitales, está fuera de la órbita de la autonomía que admite el numeral 2 del artículo 287 de la Carta. 6. Articulación unidad-autonomía en lo presupuestal. Se enunciaron ya los mecanismos de articulación entre el principio de la unidad y el de autonomía y los límites de ambos, que permiten definir la extensión de sus respectivos campos. A continuación se presentará el enlace de estos dos principios en la materia presupuestal. 6.1 El proceso presupuestal en el contexto de la autonomía. El tema presupuestal es uno de aquellos que necesariamente propicia  áreas de concurrencia y, por ende, supone una labor previa de coordinación. Para su tratamiento hay que partir de la existencia de tres niveles de hacienda pública. La hacienda central o nacional, la hacienda seccional o departamental y la hacienda local o municipal. La nueva Constitución reconoce a las entidades territoriales una autonomía financiera limitada (art. 287-3 C.P.). La situación de estas haciendas seccionales y locales no es estática. Se oscila entre la vieja posición de apéndice de la hacienda central y la verdadera autonomía hacendística que está por nacer y que en lo presupuestal se refleja en la aparición de nuevas funciones. Se impone la necesidad de pensar en una redefinición de la ecuación tradicional, en la cual  las funciones de estabilidad, crecimiento, provisión y reparto de bienes y fondos en todo el territorio son competencia exclusiva o casi exclusiva de la hacienda central en tanto que las haciendas locales se reducen a financiar la prestación de los servicios tradicionalmente locales. A folio 22 del Anexo Nº 1 del expediente D-0003 obra la ponencia para segundo debate del proyecto que se convertiría en la Ley 38 de 1989. Allí se dice: "Se ha considerado necesario enmarcar en leyes orgánicas tanto el funcionamiento del Presupuesto General de la Nación como la planificación y programación del gasto público entre otros temas. Es un hecho que ambas funciones tienen una correlación innegable: el presupuesto como expresión financiera de la función económica del Estado; y los planes y programas como directrices de política, como estrategias para desarrollar los propósitos de la acción gubernamental, en forma coherente". (Expediente D-003, Anexo 1. folio 22, sin negrillas en el original). Por su parte, la Constitución reitera la conexión planeación-presupuesto. El art. 342 establece la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo. El art. 344 prescribe que los organismos Departamentales de planeación participarán en la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los términos que señala la ley. El art. 346 impone al gobierno nacional la debida correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo. El art. 352, finalmente, confia a la Ley orgánica de presupuesto lo relativo a la coordinación de los presupuestos nacional, territoriales y de los entes descentralizados por servicios con el plan nacional de desarrollo. El gasto al excluírse el principio del equilibrio presupuestal se convierte en el elemento fundamental del presupuesto está íntimamente ligado con la contratación administrativa, que se nutre precisamente del gasto aprobado y que se debe programar y ejecutar teniendo al presupuesto de rentas y gastos como parámetro. Por ello  el artículo 352 de la Carta Política le asigna a la ley orgánica de presupuesto la función de regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Se destaca entonces el carácter de procedimiento intermedio que exhibe el presupuesto, posterior al proceso de planeación pero anterior al proceso de gasto y contratación oficial. Esto coloca el tema presupuestal en el corazón de la actividad económica del Estado. El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las de disminuír el paro y financiar servicios sociales y públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. Su importancia va más allá de las actividades de fomento. Como dice Fernando Rojas (Economía Colombiana, revista de la Contraloría General de la República Nº 190-191): "El gasto público es en realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja la estructura y la lógica de la administración pública, el desarrollo territorial, la orientación del Estado, las ideas políticas predominantes, la relación del Estado y la ciudadanía y la particular vinculación del Estado al proceso de acumulación y desarrollo" (Rojas, op cit p.40). En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter  de instrumento de política económica. El presupuesto nacional está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional. Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad presupuestal frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo  respondan a patrones comunes. Estos presupuestos serán elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor exclusivamente por autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio autonómico fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia de éstas se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para lo cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de esas autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratará de un rango amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a cuatro: una primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la respectiva entidad territorial, de preparar, presentar - y algunas veces - adicionar el presupuesto, la que se denominará genéricamente "preparación del presupuesto". Le sigue en el tiempo, el ejercicio de la segunda competencia, consistente en discutir y aprobar el presupuesto, que de manera general se llamará en adelante de "aprobación" y que corresponde exclusivamente al órgano de elección popular. Aprobado el presupuesto ( y sus adiciones si las hay), vendrá una tercera fase de cumplimiento de lo aprobado, que se llamará aquí "de ejecución", coetánea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo órgano contralor. La preparación y presentación, por significar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respectiva administración, es por su naturaleza una función del órgano ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria) para poner en ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del principio democrático. La función de control corresponderá a varios órganos dependiendo del ángulo desde el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo ejercerá el órgano de elección popular desde que recibe el proyecto de presupuesto y hasta su fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal, será ejercido por el órgano contralor. Si la existencia de competencias propias, que serán ejercidas por autoridades locales, elegidas por los ciudadanos de la región, departamento o municipio es la característica que señala la existencia de un ejercicio autónomo de la función presupuestal - o para el caso, de cualquier función - , la aplicación de esa actividad a la asignación de fondos para unas tareas específicas en provecho de los habitantes del territorio, es el propósito último de todo el esquema autonomista. A ese respecto cabe citar el Art. 9º de la Carta Europea de Autonomía Local intitulado "Los recursos financieros de las Entidades locales", que afirma en su numeral 1º: "Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias". Sin recursos no hay posibilidad de realizar política autónoma alguna, pero incluso aún  disponiendo de los mismos, la libertad que caracteriza la situación autonómica sería anulada en caso de limitarse su destino. Este es un punto delicado en el que el balance o articulación debe hacerse con el mayor cuidado, pues la autonomía del gasto no significa autarquía en consideración a la necesidad de preservar la unidad económica. Correlativamente, es necesario destacar las particularidades de lo que hay de unitario en la materia presupuestal para así articularlas con lo autónomo territorial en esa materia. Esta temática tiene relación directa con los mecanismos derivados de las necesidades de coherencia, coordinación y supremacía del interés general. La unidad de presupuesto no se predica exclusivamente del presupuesto nacional. Existe, como se vio una "unidad de ingresos y gastos". Esta realidad hace de los diversos presupuestos locales, Departamentales y del Nacional, más un sistema que un conjunto heterogéneo de haciendas. Las herramientas para tornar perdurable y operante esa unidad de ingresos y gastos deben apuntar a eliminar las tendencias individualistas propias de las administraciones locales que las coloquen en contravía de las exigencias nacionales, del denominador común de la política presupuestal territorial. Se dejó establecido que en Colombia impera un sistema jurídico-económico de unidad monetaria, fiscal, aduanera y cambiaria. Adicionalmente, existe un sistema de planificación integrada. La economía, al menos la estatal, tiene un manejo centralizado que empezará a cambiar gradualmente a partir de la Constitución de 1991 a medida que se profundice el proceso autonómico. Por esto se requiere de un mecanismo que coordine y unifique los presupuestos de los entes territoriales entre sí y con el presupuesto nacional. En su ausencia, la unidad de las demás políticas corre peligro. La  unificación puede adelantarse a través de dos vías. Coordinar la actuación local, seccional y nacional mediante instancias administrativas, como se hizo en la nueva Constitución para lograr la coordinación del proceso de planeación (ver arts. 339 inciso 2º; 340 incisos 1º, 3º y 4º; 341, 342, 344), o conseguir un ejercicio uniforme de la respectiva función (en este caso presupuestación), apelando a la fijación de unos principios y procedimientos comunes, aplicables tanto a lo nacional como a lo territorial. La cohesión del sistema presupuestal asegura que un elemento más del sistema económico general esté trabajando al unísono en todo el territorio nacional. Pero además de satisfacer esa necesidad genérica, la cohesión presupuestal por vía de principios conlleva beneficios concretos nada despreciables. El primero de ellos consiste en evitar desviaciones, anomalías o mutaciones en los presupuestos de las entidades territoriales. Para evitar que las nacientes administraciones territoriales de elección popular se vean tentadas a emprender obras y tareas desmesuradas o carentes de financiación o que adopten principios presupuestales y contables incompatibles con los utilizados en toda la nación, se impone la necesidad de respetar ciertos cánones de funcionamiento en la materia. Esos principios comunes a todas las haciendas garantizan también que las transferencias de la nación a las entidades territoriales tengan el uso para el cual están destinadas. La relación planificación-presupuestación se pondría en peligro de existir una independencia absoluta en materia presupuestal. Serían inútiles los planes Nacionales y Departamentales de desarrollo y obras si las partidas se destinaran en una mayoría a rubros específicos (prohibidos de manera general por el art. 359 de la Carta Política para el ámbito nacional). Las partidas asignadas a un Municipio se verían agotadas si éste mismo desconoce la regla de no hacer erogaciones que no estén incluídas previamente en el presupuesto. Siendo el presupuesto el mecanismo fundamental para la identificación concreta de los gastos y la canalización de los recursos existentes hacia los mismos, se comprende que es un requisito a posteriori indispensable para poner en movimiento el esquema que el sistema planeación se ha encargado de elaborar. La delicada relación entre la anualidad que debe caracterizar a todo el sistema presupuestario y la realidad de la existencia de proyectos, inversiones y necesidades multianuales se desvirtuaría de aplicarse el anualismo de manera literal por algún municipio o departamento con significación económica en el concierto nacional. En el otro extremo del proceso de presupuestación se sitúa la contratación pública. La inexistencia de un orden presupuestal homogéneo se prestaría a toda clase de anomalías. Es posible que la mera vigencia de un código nacional de contratación sea un freno para esta disfuncionalidad, pero los principios uniformes en materia presupuestal son una defensa más que conviene mantener. Una política coherente de gasto público es tal vez el beneficio final que produce la unidad de principios y procedimientos presupuestales. En el reciente proceso constituyente colombiano se encuentra este llamado - igualmente urgente - a la coherencia del sistema económico, que hace Antonio Yepes Parra en su presentación titulada "Por una constituyente con compromiso social", reproducida a páginas 15, 16 y 17 de la Gaceta Constitucional Nº 26 del jueves 21 de marzo de 1991: "Por otra parte, la coherencia entre Municipios, Departamentos y Nación, permitirá establecer un régimen de competencias para cada ente territorial, fundado en el firme convencimiento de que al nivel local deberá asignarse como responsabilidad todos aquellos bienes y servicios que sean necesarios para garantizar la sana convivencia social. Para ello los Departamentos y la Nación deberán fortalecer su capacidad de financiación y cofinanciación, asesoría y promoción de desarrollo, y el nivel local tendrá autonomía para ordenar el gasto y definir los procedimientos que estime más adecuados. En apoyo de lo anterior debe diseñarse un estatuto presupuestal, técnicamente concebido, que responda efectivamente a la iniciativa de la comunidad y no como un simple enunciado. Mediante éste se hará la asignación de los recursos y se integrará el gasto público nacional, departamental y municipal." (G.C. Nº 26. P. 16). 6.2 Interacción de los principios anotados. Una vez identificadas las particularidades de cada uno de los principios que intervienen en el tema presupuestal, es preciso establecer como interactúan. Se advierte que el campo donde coincidirán es el orgánico presupuestal, esto es, la normativa en la cual se plasman los principios y procedimientos. Es importante también tener en cuenta lo establecido en otros países que edificaron su aparato estatal alrededor de la concepción del Estado social de Derecho, como España y Alemania. En ésta última se presentó un tránsito interesante de la independencia presupuestal a la unidad, gracias a la implantación de principios comunes a todas las haciendas, la federal y las estatales. Este papel unificador de lo orgánico presupuestal era particularmente evidente en el informe-ponencia de los Constituyentes Carlos Eduardo Giraldo Angel y Eduardo Verano de la Rosa titulado "Ordenamiento Territorial", que en su acápite "Las Normas de Operación de los Ingresos y el Gasto Público" se sostiene: "De conformidad con los criterios generales señalados respecto a las dimensiones que deben tener tratamiento constitucional se encuentran las normas de operación del gasto público, las cuales en realidad pueden ser extendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades territoriales. (...) "El gasto e ingresos públicos deben ser regulados por las normas orgánicas del presupuesto nacional en su manejo de programación, aprobación, presentación, ejecución, evaluación y control. Constitucionalmente es necesario establecer por lo menos los siguientes principios generales: "1) La Ley Orgánica del presupuesto debe definir los principios comunes aplicables a los tres niveles de gobierno sobre la gestión presupuestal y las facultades reglamentarias que tendrán las entidades territoriales sobre la materia, garantizando la armonía del presupuesto con la parte operativa o programática anual de los planes de desarrollo económico y social y de inversión en obras públicas. (...)" (G.C. Nº 41, martes 9 de abril de 1991, pág. 14). La materia orgánica de presupuesto se transforma en competencia concurrente de los tres niveles. La adopción de lo tratado en la ley orgánica de presupuesto como pauta para los procesos presupuestales de los entes territoriales, es un reconocimiento de la preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorial-autónomo. La interacción se da partiendo de la premisa de una supremacía. Esta preponderancia del elemento nacional contenido en la ley orgánica encuentra su justificación en los principios tratados de jerarquía y de necesidad de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación. La materia presupuestal de las entidades territoriales se manifestará en su aplicación práctica: los respectivos presupuestos anuales que son la expresión de la política de la entidad territorial. Si se lleva a una posición o postura extrema la autonomía, se dirá que ese presupuesto anual deberá expedirse en relación con metas propias del ente territorial, fijadas por sus órganos de administración; que tales metas se harán realidad con fondos que pertenecen o pertenecerán a esa división territorial autónoma sin que importe si provienen de rentas propias o de transferencias del gobierno central. La autonomía así entendida sería en buena medida, libertad de gastar los fondos que se tienen a disposición según las reglas que fije el mismo ente autónomo y para los fines que él mismo escoja. Sin embargo esta es una posición radical que no aporta mucho a la articulación de lo unitario con lo autónomo. La interacción entre lo unitario y lo autónomo en materia presupuestal se dará mediante la aplicación del contenido de la ley orgánica (principios y procedimientos) a los niveles territoriales, lo que encierra una aplicación de los principios de jerarquía y de salvaguarda de la unidad (en este caso presupuestal). La remisión a los principios legales se hará a todo nivel: regional, departamental, provincial distrital y municipal; dondequiera exista una competencia formal para expedir presupuestos y normas relacionadas con los mismos. Las normas orgánicas se utilizarán en situaciones diferentes pero similares, trátese de una aplicación literal de lo orgánico presupuestal o  de una analógica. Para los efectos de este fallo es particularmente importante entender que ambas posibilidades caben, pues lo que se utilizará de la ley orgánica de presupuesto es todo aquello que hace relación a las bases de lo presupuestal, que se expresan en principios universales como son el de la unidad de caja, unidad de presupuesto, anualidad, universalidad del gasto, entre otros, que pueden postularse para cualquier nivel. En caso de aceptarse que procede una aplicación analógica, se hará en atención a posibles y probables peculiaridades de las haciendas locales, que sin constituír una diferenciación, pueden expresar necesidades, limitaciones o anhelos específicos de cada localidad. 7. La prueba de la articulación en el régimen constitucional colombiano. La Constitución de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la función presupuestal. Esta temática se desdobla en todos los ámbitos donde esté presente. De una parte, es orgánica en la medida en que hace referencia a los principios y a los procedimientos, de manera tal que con ella se fijan las bases de esa actividad estatal. Es aplicada, en cambio, cuando la norma trata del presupuesto como ejercicio anual exclusivamente. El aspecto operativo anual de lo presupuestal no interesa para los efectos de este fallo. Es la presencia del elemento orgánico la que suscita dos alternativas claramente distinguibles: a) ese elemento lo aporta exclusivamente el nivel nacional o b) es un elemento que aparece en todos los niveles como producto de las decisiones tomadas en el seno del órgano representativo (Congreso de la República, Asambleas Departamentales, Concejos municipales). 7.1 Lo presupuestal alrededor de la ley orgánica. En la nueva Constitución se sigue utilizando el mecanismo especial de la ley orgánica para consagrar la regulación fundamental de la materia presupuestal. Se mantiene la tradición constitucional del país, que data de la Reforma Constitucional de 1945. Sobre este instrumento legislativo que tanto la Constitución de 1991 como la reforma de 1968 y, aún antes, la de 1945, adoptaron para gobernar el proceso presupuestal, señaló la ponencia sobre Función Legislativa que presentaron a la Asamblea Nacional Constituyente Alvaro Echeverry Uruburu, Rosemberg Pabón Pabón, Antonio Galán Sarmiento, Hernando Yepes Arcila, Luis Guillermo Nieto Roa, Arturo Mejía Borda y Alfonso Palacio Rudas: "En esta explicación se encuentran los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria. Añadiría que la ley orgánica no despoja al Congreso del ejercicio de la función legislativa puesto que, la misma sirve de fundamento a esa rama para dictar válidamente leyes posteriores. En nuestra opinión la ley orgánica por excelencia es la ley del presupuesto cuya gran categoría se la proporciona el artículo 210 de la Constitución actual..."(G.C. Nº 54, p.3). El texto traído a colación muestra claramente el rango cuasi-constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materia que regulan. Señala también cómo ese tipo normativo fue creado inicialmente para darle una importancia especial a la materia fundamental presupuestal. Hoy, merced al artículo 151 de la Carta, la mencionada técnica normativa se ha extendido a otras materias como planeación y el ordenamiento territorial, pero es oportuno recordar que originalmente era un instrumento concebido para evitar la dispersión de las reglas presupuestales, lo cual indica muy claramente que esa tendencia a lo homogéneo en materia orgánica presupuestal por la vía de la imposición de principios legales es parte de la historia constitucional colombiana. La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución). 7.2 El núcleo rector del sistema presupuestal colombiano. Tanto en la Constitución derogada como en la vigente, existía y pervive un conjunto de artículos que regulan la materia presupuestal desde un enfoque procedimental, primordialmente. Bajo uno y otro régimen, esta normatividad constituye la cúspide de la regulación  del proceso presupuestal, imponiéndose a las leyes, ordenanzas y acuerdos aprobatorios de los presupuestos anuales. La preeminencia del articulado presupuestal en materia constitucional no ha variado, pero se ha hecho explícita El artículo 352 señala: "Además de lo señalado en la Constitución...", indicando cómo la ley orgánica y bajo ella todos los presupuestos de la nación, las entidades territoriales y de todas las entidades descentralizadas por servicios deben conformarse a lo establecido en el Título XII (del régimen económico y de la hacienda pública) de la Constitución Política. Dentro de los principios que trae el Título XII de la Constitución, se destacan aquellos que se enuncian en los artículos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del Capítulo 3 sobre el Presupuesto. Esos artículos son, junto con el 353, el núcleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su temática lleva a concluir que, salvo el artículo 350 que establece la novedosa figura del gasto público social, el 368 ya comentado y el 345 que consagra el principio de la legalidad en asuntos presupuestales, todas las demás normas se refieren a una parcela o faceta del procedimiento para elaborar, programar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto de la nación o de una entidad determinada. Los principios presupuestales en el fondo son de naturaleza procesal, sin que sea posible en esta materia hacer una diferencia entre las "bases", entendiendo por tales las normas sustantivas que le dan contenido a lo procesal y lo procedimental en sí mismo. Salvo los artículos 345 inciso segundo, 352, 353, 354 y 355, que mencionan a los presupuestos descentralizados de una u otra forma, el Capítulo 3 del Título XII se ocupa de la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto nacional. Los procedimientos y salvaguardas allí establecidos son los principios mínimos que deberán regir el proceso presupuestal nacional central y descentralizado, y que podrán ser adicionados por aquellos que el legislador encuentre convenientes y que no contrarien la Constitución. Se aprecia que el núcleo rector se verá ampliado por lo que disponga la ley orgánica de presupuesto. La nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar  directamente la problemática de la concurrencia de competencias. La Carta Fundamental afronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos, a saber: a) reitera la supremacía de la Constitución; b) erige a la ley orgánica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y c) ordena que los principios constitucionales se apliquen "en lo que fuere pertinente" a las entidades territoriales para la elaboración (programación), aprobación (con sus modificaciones) y ejecución del presupuesto de cada una de ellas. Las dos primeras reglas de articulación citadas son la expresión concreta y operativa del principio de jerarquía aplicable al sistema presupuestal colombiano y a su proyección en la Carta Fundamental. La tercera, que bien podría denominarse la regla de aplicación analógica de los principios, se trata enseguida El vocablo "Pertinente" según el Diccionario de la Lengua Española (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Edición, Tomo V, Madrid 1987. p. 1050), significa genéricamente "perteneciente a una cosa", y en Derecho, "conducente o concerniente al pleito". Ambos sentidos dilucidan la razón de ser de su inclusión en el art. 353. Los principios contenidos en el título XII de la Carta Política, y dentro de ellos los que se agrupan bajo el acápite de "presupuesto" en el Capítulo 3 de ese Título, se aplicarán a los procesos presupuestales territoriales, cuando su sentido, normalmente genérico o encauzado al nivel nacional, tenga alguna proyección en el ámbito local presupuestal. Las disposiciones del Título XII deberán acatarse a todo lo largo del proceso presupuestal de las entidades territoriales. La enumeración de los segmentos del procedimiento presupuestal donde se aplicarán los principios constitucionales es menos extensa que la del artículo 352 (están ausentes las fases de programación y modificación, que bien pueden estar incluídas en las de elaboración y aprobación respectivamente), pero la idea subyacente es la misma. Se trata de regular todo el proceso presupuestal. Entre los artículos que integran el Capítulo 3 del Título XII aplicable "en lo pertinente" a los procesos presupuestales de los entes territoriales, merece especial mención el artículo 352. La expresión "Además de lo señalado en esta Constitución..." con la que se inicia el texto del artículo 352 no sólo evidencia la prelación de lo constitucional sobre lo orgánico presupuestal, sino que aclara cómo ambos órdenes actuarán de consuno; lo orgánico presupuestal (que es legal) sumado al núcleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto. Además, el artículo 353 debe entenderse como una regla de interpretación adicional que completa lo establecido en el art. 352. A un ente territorial determinado se le aplicará la Constitución en primer término y lo que disponga la respectiva ley orgánica. 7.3 Lo que resta a las entidades territoriales de la competencia orgánica presupuestal. Como fruto de la existencia de comisiones separadas para lo territorial (Comisión II) y para lo Económico (Comisión V), la Constitución de 1991 exhibe caracteres autonomistas en lo que hace a las haciendas seccionales y locales, y características centralizantes en lo relativo a la hacienda nacional. Esta aparente contradicción se resuelve, como se expresó antes, articulando lo local dentro de lo nacional por la vía de los principios, aplicados de manera jerárquica, con prevalencia del modelo constitucional y legal de tramite presupuestal. Esto deja al ámbito local la tarea de identificar y utilizar las modalidades específicas, y las adiciones a los principios constitucionales y legales, que no entren en contradicción expresa o tácita con los mismos. La actitud francamente propicia a la autonomía que imperó en la Comisión II de la Asamblea Nacional Constituyente, permitió que se añadiera al listado de funciones de las Asambleas Departamentales, la expedición de las normas orgánicas de presupuesto departamental. Esta modificación, que fue introducida en el artículo 300-5 de la actual Constitución, parece, a primera vista, una audaz concesión a la autonomía financiera y presupuestal, pues el acto de fijar los principios rectores del proceso presupuestal equivale a controlar ese proceso, y en dicho poder radica la autonomía en buena medida. Sin embargo, cuando se integra esta norma en el conjunto de la Constitución, se comprende  mejor su alcance. Lo mismo puede predicarse de los municipios que de tener únicamente la posibilidad de expedir sus presupuestos anuales con arreglo a la ley (art. 197-5 C.N./86), adquirieron el poder de expedir su propio estatuto orgánico de presupuesto (art. 313-5 C.P./91). Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales. La remisión a las normas superiores en materia presupuestal afecta la autonomía aparente que parece fluír de los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución. En cuanto a las normas Departamentales y Municipales que reciben el calificativo de orgánicas en esos artículos, se concluye que su efectividad necesariamente será residual, pues aquéllas sólo podrán establecer variaciones a partir de las bases establecidas por la Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no contradecirlas. 8. Los principios presupuestales singularizados. Es preciso ahora identificar aquellos principios actuantes en el Título XII que tiene la vocación de ser utilizados como modelo en materia presupuestal por los Departamentos y Municipios. Tratándose lo presupuestal de un procedimiento, con etapas definidas, se las utilizará como categorías dentro de las cuales se agrupan los principios constitucionales. 8.1 Preparación del presupuesto. En punto de preparación del presupuesto se identifican los siguientes principios, que pueden tener aplicación en las esferas  Departamental y Municipal. a) Se concede la facultad a los organismos de planeación Departamental para participar en la elaboración de los presupuestos Municipales como lo indica el artículo 344 de la Carta. b) No se podrá incorporar al presupuesto gasto alguno que no haya sido decretado por el respectivo cuerpo de elección popular (art. 345 inciso segundo C.N.). c) No se podrán incluir partidas que no correspondan a créditos reconocidos judicialmente, gastos decretado conforme a la ley preexistente, gastos propuestos por el gobierno con el propósito de atender el funcionamiento de las ramas del poder, el servicio de la deuda o la ejecución del plan nacional de desarrollo (art. 346 inciso 2) d) En el proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el principio de la universalidad pero de manera restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no a los ingresos. e) Es obligatoria la inclusión en todo presupuesto de un rubro denominado "Gasto Público Social", que será distribuído de acuerdo con el número de personas, las necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio, todo de acuerdo con la ley orgánica. (art. 350 C.P.). f) La Nación, los entes Territoriales y las demás entidades descentralizadas, incluirán en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tarifas de servicios públicos esenciales en favor  de las personas de menores ingresos (art. 368 C.P.). g) Los planes de las entidades territoriales tendrán dos partes: una estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo (art. 339 inciso tercero C.P.). h) Como lo establece el artículo 350 en su segundo inciso: "El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones". 8.2 Trámite del presupuesto y su aprobación. Se han encontrado aplicables los siguientes principios: i) Se establece la obligación a cargo del Ejecutivo nacional, Departamental y Municipal de presentar el presupuesto al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos, respectivamente, dentro de los primeros 10 días de sesiones (art. 346 inciso 1º) j) Simultáneamente con el presupuesto se presentará un proyecto de financiación del déficit (art. 347 C.P.). k) Está prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar el cómputo de rentas y de los recursos del crédito provenientes del balance del tesoro sin concepto previo y escrito del Ministro o Secretario del ramo (art. 349 inciso segundo). l) Está prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos o incluír nuevas partidas sin la aprobación del Ministro o Secretario respectivo (art. 351 inciso primero). m) El Congreso, las Asambleas y los Concejos podrán eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno o la autoridad local salvo las necesarias para el pago de la deuda pública, las obligaciones contractuales del Estado distintas de las anteriores, la atención de los servicios ordinarios de la Nación, los Departamentos y Municipios y las inversiones autorizadas en planes y programas (art. 351 inciso segundo). n) El Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales pueden aplicar a otras inversiones o gastos los fondos liberados al haberse cancelado o disminuído partidas del presupuesto, o al elevarse sus rentas (art. 351 inciso tercero) ñ) Los cuerpos de elección popular (Congreso, Asambleas, Concejos) deben expedir el presupuesto respectivo dentro de los primeros tres (3) meses de sesiones (art. 349 C.P.) 0) La falta de acción sea del ejecutivo, sea del órgano que aprueba el presupuesto (Congreso, Asambleas, Concejos), se solucionará de la siguiente manera (art. 348 C.P.): 0.1. Si el Congreso, las Asambleas o Concejos no expiden el presupuesto, regirá el presentado por el Presidente, el Gobernador o el Alcalde. 0.2. Si el Ejecutivo no presenta el proyecto, regirá el del año anterior. En este evento, el ejecutivo no podrá reducir gastos. 8.3 La asignación de rentas. Se trata aquí de reseñar un único artículo, el 359 de la Carta Política, que reviste una importancia extraordinaria. Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinación específica, salvo contadas excepciones, el Constituyente quiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que consistía en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar. Esta atomización del presupuesto rompía la unidad de caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda pública y debilita al Estado al privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros. El principio se formula en el siguiente numeral. p) Se consagra la prohibición expresa de establecer rentas nacionales de destinación específica, que tiene las siguientes excepciones constitucionales: los monopolios de suerte y azar (art. 336 inciso cuarto), la atención de los servicios de educación y salud (art. 356 incisos primero y segundo) y la integración de los servicios del Fondo Nacional de Regalías. (art. 361). 8.4 Ejecución del presupuesto. Sobre la materia es importante mencionar los siguientes principios constitucionales relativos a la ejecución del  presupuesto anual q) La prohibición de hacer erogaciones que no estén autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345 inciso primero). r) La prohibición de percibir contribuciones o impuestos que no estén incluídos en el presupuesto de rentas (art. 345 inciso primero). s) La prohibición de transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto (art. 345 inciso segundo). t) La obligación a cargo del gobierno Nacional, Departamental o local de enviar al órgano de elección popular el balance de la hacienda dentro de los seis (6) meses siguientes a la conclusión del año fiscal (parágrafo art. 354 C.P.) 9. La Ley Orgánica vigente y sus principios, en contraste con el Título XII. Examinadas las disposiciones contenidas en el Título XII relativas a  la preparación, trámite, aprobación y ejecución de los presupuestos locales, es preciso analizar la conformidad de la ley orgánica de presupuesto (ley 38 de 1989) con las mismas, dado que sólo sus principios que se ajusten a dichas disposiciones serán susceptibles de ser aplicados analógicamente por parte de las entidades territoriales. 9.1 El principio de la planificación. El artículo 9o de la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto nacional, establece el principio de la planificación que se traduce en la necesidad de armonizar el presupuesto con el sistema de planeación. El hecho de haber variado la composición de los planes, no desvirtúa en su esencia el mandato que la ley imparte a quienes deben elaborar los respectivos presupuestos de tener presente el plan nacional y los respectivos planes territoriales. La Corte encuentra la exigencia del art. 9o de la Ley de ajustar la materia presupuestal a la preceptiva de planeación, coherente con el sistema económico y de conveniencia insoslayable. Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos 342 ,344 y 352 de la Carta Política. El primero de ellos otorga a ley orgánica de planeación la función de correlacionar y someter los presupuestos a los planes de desarrollo; el art. 344 señala a los organismos departamentales de planeación como participantes en el proceso de elaboración de los presupuestos Municipales. Finalmente, el art. 352, establece la preeminencia de la ley orgánica del presupuesto sobre el sistema presupuestal en su conjunto, y postula la coordinación de los diversos presupuestos, Nacional y Descentralizados, con el plan nacional de desarrollo. Para la Corte es evidente que la finalidad última del principio de planificación que se examina se acoge en  la nueva Constitución. La modificación de los elementos integrantes del plan, no debe ser óbice para que el presupuesto en sus distintas manifestaciones se ajuste a él y persiga su plena congruencia. 9.2 El principio de la anualidad. Según el artículo 10 de la Ley 38 de 1989, los procesos presupuestales se cortarán anualmente y sólo excepcionalmente se trasladan al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas. Esta Corporación no encuentra que esta norma vulnere lo dispuesto por el artículo 339 de la Carta Política en lo relativo a los presupuestos plurianuales vinculados con el plan de inversiones. El establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no riñe con la consagración de un horizonte plurianual del componente de inversión cuando ello sea necesario. La Constitución, por estas razones, conserva el principio de anualidad en los artículos 346, inciso primero, 348 y 350. 9.3 El principio de la universalidad de ingresos. El principio de la universalidad de ingresos busca incluír en el presupuesto todos los ingresos y rentas del Estado en un determinado nivel. Este concepto aparece en el artículo 11 de la ley. La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas. 9.4 El principio de la unidad de caja. El artículo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. Para el experto doctor Hugo Palacios Mejía, el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud; también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalías, otra renta de destinación específica. Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es decir, son excepciones al principio bajo examen. Este último está positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general  en el artículo 359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación específica de manera general para lo nacional, con las excepciones que ese mismo artículo y la Constitución consagran. 9.5 El principio del equilibrio presupuestal. El principio del equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado en el artículo 347 de la Constitución. En esta última disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de incluír en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el periodo fiscal.  Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal. Agrega la disposición citada que "si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, antes las mismas Comisiones que estudian el proyecto de Ley del Presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el periodo legislativo siguiente" . 9.6 El principio de la programación integral. Este precepto, contenido en el art. 13 de la Ley, tiene gran importancia como mecanismo preventivo de la irresponsabilidad administrativa y de la práctica de ordenar inversiones sin presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las obras o servicios que se ponen en funcionamiento. 9.7 El principio de la especialización. También podría considerarse una formulación técnica el llamado "principio de la especialización" que exige la coherencia entre la apropiación y el uso que se le dé, y entre aquélla y el objeto y funciones del organismo para el cual se hace (art. 14 L. 38 de 1989). 9.8 El principio de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto. Sobre lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley, que proclama la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, la Corte reconoce la existencia de una extensa jurisprudencia que encontró constitucional esa disposición dentro del marco de la Carta derogada. Sin embargo cabe advertir que cursan ante ella varios procesos en los que se impetra la inexequibilidad de normas que consagran el mismo principio. Por ello se abstiene de pronunciarse respecto de su congruencia definitiva con la Carta Política en éste contexto. 10. El artículo 94 de la Ley 38 de 1989 frente a la Constitución. A manera de conclusión del examen de los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, se advierte que salvo los de universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal, los demás son coherentes con el Título XII de la Constitución. Luego, los restantes principios analizados son aplicables a los regímenes presupuestales de las entidades territoriales en razón de su compatibilidad con el Título XII y como aplicación específica del artículo 352 de la Carta. Los elementos de juicio aportados y la revisión de todo el panorama de la interacción entre los principios de unidad y autonomía, llevan a esta Corporación a concluír que es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 mencionados a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. El Constituyente, al insertar el término "en lo que fuere pertinente" dentro del texto del artículo 353 de la Constitución, reconoció las diferencias que existen y tienen que darse entre un presupuesto Nacional, con una mayor cantidad de variables y rubros y los presupuestos locales. También supuso que los propósitos de unos y otros podían ser distintos en razón de las tareas que la Constitución encomienda a cada uno de los niveles. En resumen, esta utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y Municipales. Lo que se predica de los principios constitucionales, con mayor razón debe decirse de los principios orgánicos de rango legal, que también se aplicarán en lo pertinente, es decir, en tanto sean compatibles con el sustrato al cual se les está superponiendo. La adaptación de los principios superiores, constitucionales o legales, a los ámbitos territoriales  siempre conllevará una operación reductiva y de aproximación a un campo menos amplio y de conversión para servir propósitos distintos. El sentido natural de esta aplicación analógica será servir de pauta para las disposiciones orgánicas tanto Departamentales como Municipales, que regularán la expedición de otras ordenanzas y acuerdos en materia presupuestal anual. Así se ejercerá una función de manera autónoma, pues serán autoridades locales las que, adoptando los principios constitucionales y legales, expedirán la norma orgánica, la cual a su vez les servirá de base para expedir los presupuestos anuales. Lo específico, lo propio de los principios y bases que nutrirán las normas orgánicas de los presupuestos territoriales, vendrá dado por la aplicación analógica. Si los principios fueran exactamente los plasmados en el nivel nacional, o si su aplicación fuere idéntica, se estarían gobernando los asuntos locales con instrumentos y con principios nacionales, lo que sería igual a anular la originalidad propia de esos ámbitos territoriales. El resultado es armónico con lo preceptuado y buscado por el constituyente. Los entes territoriales tendrán la posibilidad de imprimir un sello propio a procedimientos por demás estandarizados y aceptados por la doctrina. Se preservan así los dos grandes valores del régimen territorial, la autonomía y la unidad, en este caso la unidad económica en su vertiente presupuestal. 11. Examen de los cargos primero y segundo de la demanda. En este punto la Corte encuentra procedente el análisis de los argumentos primero y segundo de la demanda que motiva este fallo, pues habiéndose dibujado el entorno jurídico e histórico del mismo, es preciso entrar a resolver sobre lo pedido. A la luz de la nueva Constitución, el Congreso no transfirió a los entes territoriales una facultad exclusiva al dictar la Ley 38 de 1989 y específicamente su artículo 94. Queda claro de todo lo expuesto que los entes territoriales tienen una facultad originaria para crear sus normas orgánicas de presupuesto, señalando cuáles son sus principios, pero siempre en el marco de la ley orgánica del presupuesto y de las normas presupuestales contenidas en el Título XII de la Carta Política. Más aún, se ha establecido que entre ese Título XII, incluído su Capítulo 3, la ley orgánica del presupuesto, las normas orgánicas de los niveles territoriales inferiores (ordenanzas y Acuerdos orgánicos del presupuesto) y, finalmente, los presupuestos anuales de Departamentos y Municipios, debe existir una suerte de eslabón que transmita lo fundamental de la temática y el procedimiento. Los principios constitucionales inspiran a la ley orgánica de todo el sistema presupuestal (en virtud del artículo 352), y ese núcleo de bases fundamentales debe fluír hacia todas las demás expresiones del sistema hacendístico colombiano. No obstante el vínculo que se describe, es un hecho que la Constitución de 1991, rompiendo con una tradicional visión de la descentralización como simple artilugio administrativo, concedió a los Departamentos y Municipios poderes autonómicos efectivos, uno de los cuales es la competencia constitucional para dictar sus propios reglamentos orgánicos de la función presupuestal. Los principios descienden del nivel nacional, son tomados prestados y adaptados para funcionar en un ambiente financiero más sencillo, pero la competencia en sí misma es propia de cada entidad. Por esto es inaceptable la pretensión del demandante de ver en la existencia del artículo 94 de la Ley 38 una transferencia de competencias exclusivas. La aplicación analógica de la ley envuelve la utilización de normas similares para regular situaciones parecidas. Hay una simetría, una  transposición que permite construir una norma particular a partir de la que rige en un contexto análogo más amplio. Esa es la operación que permite realizar el artículo 94 de la Ley 38 de 1989 y ella es precisamente la que se debe efectuar en desarrollo de los artículos 352 y 353 para aplicar la Constitución y la ley orgánica, de modo que no se vulnere la autonomía territorial. Porque se la desconocería al imponer textualmente los principios de la ley, sin tener en cuenta la necesidad que tienen tales entes de darse sus propias normas, en ejercicio de competencias conferidas por la Constitución o la ley y mediante la acción autónoma de sus autoridades. La relación jerárquica que desata la contradicción unidad-autonomía y que ha servido de explicación al esquema de articulación territorial tratado en este fallo, es una realidad en nuestro ordenamiento constitucional. El artículo 287 proclama la autonomía de las entidades territoriales "dentro de los límites de la Constitución y la Ley". Esto significa que los entes territoriales sí pueden ser titulares de funciones o competencias que también ostenta la Nación, siempre y cuando se ciñan a lo que ordena la Constitución y la ley. Eso es precisamente lo que se buscó y se obtiene con el artículo 94 del estatuto orgánico vigente, que, al crear un necesario paralelismo entre las normas nacionales y las locales o seccionales, impide  cualquier divergencia entre los diversos órdenes, apuntalando así la existencia de un sistema presupuestal homologado. Es preciso reconocer que el método de aplicación analógica consagrado en el artículo 94 es precursor del sistema, más complejo y completo, que instauraron los artículos 352 y 353 de la Carta. 12. Examen de los argumentos tercero y cuarto. En relación con el tercer argumento de la demanda cabe recordar  que lo económico y lo presupuestal, constituyen una materia unificada e interrelacionada. Con razón se ha dicho que conforman una "malla elástica", en la cual una vibración en un sector afecta o puede afectar a todo lo demás. Por ello no hay falta de homogeneidad en la ley ni la hubo en el proyecto. Porque a pesar de ocuparse primordialmente del presupuesto nacional central y descentralizado, la referencia a las normas orgánicas de los entes territoriales es obligada si se quieren evitar disfuncionalidades que terminen incidiendo negativamente en la hacienda pública. Los mismos argumentos (unidad de la economía y del mercado, unidad de hacienda pública, unidad del sistema presupuestal) militan en favor del reconocimiento de la coherencia que existe entre el título y el contenido de la Ley 38 de 1989. Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional R E S U E L V E Declarar constitucional el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, normativo del Presupuesto General de la Nación Comuníquese al Señor Presidente de la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Señor Presidente del Congreso. Publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ G.     ALEJANDRO MARTINEZ C.                                  Magistrado                                          Magistrado FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Magistrado Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-479-92 ACUERDO COLOMBIA-URUGUAY Sentencia No. C-479/92 EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Las expresiones "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de 1992", que hacen parte del artículo Transitorio del Decreto 2067 de 1991, han sido inaplicadas en el presente proceso por razón de su incompatibilidad con los términos que establece el artículo 242, numeral 4º, de la Constitución Política, tal como lo ordena el artículo 4º Ibidem. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL Cuando el estudio se refiera al contenido de los preceptos cuestionados es necesario definir su exequibilidad teniendo en cuenta la preceptiva superior vigente al momento de proferir el fallo, es decir, la Constitución de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Constitución de 1886 y sus reformas.  Según lo expresó la Corte en recientes sentencias, instaurado y en vigencia el nuevo Estatuto Constitucional, no pueden coexistir con él normas legales ni de otro nivel que lo contraríen. En cambio, por cuanto atañe a los aspectos relativos a las formalidades que debieron observarse al expedir las normas demandadas, la Corte no puede exigir la sujeción a unos preceptos que no habían entrado a regir en ese momento, sino que se hace imprescindible considerar tales aspectos con arreglo a la Carta Política que estaba en vigor cuando fueron dictados los estatutos de cuya constitucionalidad se trata. CONSTITUCION POLITICA/PREAMBULO-Vulneración/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD El Preámbulo da sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas. Lejos de ser ajeno a la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de ella.  Las normas pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su articulado, menos aún les está permitida la transgresión de las bases sobre las cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan. El Preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios. DERECHO AL TRABAJO-Garantía El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial protección  del  Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales, cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana. La especial protección estatal que se exige para el trabajo alude a conductas positivas de las autoridades, así como al diseño y desarrollo de políticas macroeconómicas que tengan por objeto fomentar y promoverlo, de modo que quienes lo desarrollan (los trabajadores) puedan contar con suficientes oportunidades para acceder a él y con elementos indispensables para derivar de su estable ejercicio el sustento propio y familiar.  Pero también implica, al lado del manejo económico, la creación de condiciones normativas adecuadas a los mismos fines, esto es, la previsión de un ordenamiento jurídico apto para la efectiva garantía de estabilidad y justicia en las relaciones entre patronos (oficiales o privados) y trabajadores. No es factible argüir la ausencia de un estatuto legal que desarrolle tales principios para desconocerlos, ya que imperan por directo ministerio de la Constitución Política. El precepto que se examina hace ineficaz la carrera administrativa, en cuanto desconoce los derechos que ella incorpora, ya adquiridos por el trabajador, so pretexto de la insubsistencia con indemnización. CARRERA ADMINISTRATIVA/FUNCION PUBLICA-Eficiencia/FUNCION PUBLICA-Eficacia Se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública. Ello conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de los fines primordiales del Estado Social de Derecho. Los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere. PRINCIPIO NON BIS IN IDEM/DERECHO DE DEFENSA-Vulneración Cuando se autoriza al nominador para declarar la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en aquellos casos en los que mediante un proceso disciplinario ha sido impuesta sanción de multa o suspensión en el ejercicio del cargo, vulnera la Constitución Política.  Hace posible que el trabajador sea sancionado dos veces por el mismo hecho: una, cuando como culminación del proceso disciplinario, se le impone la multa o suspensión, y otra cuando se declara insubsistente su nombramiento con fundamento en esa circunstancia. La insubsistencia  es una sanción. Se desconoce el principio general de derecho, a su vez incluido en el postulado constitucional del Debido Proceso, de tiempo atrás sintetizado en las expresiones latinas "non bis in idem", cuyo significado excluye la posibilidad de que una persona sea juzgada doblemente por idéntico motivo. El enunciado principio no es aplicable únicamente a la materia penal sino también a la administrativa en cuanto, según ya se dijo, forma parte de las garantías que integran el debido proceso, expresamente exigido por el artículo 29 de la Carta como de ineludible aplicación "a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". De lo que se trata en el fondo es de una flagrante transgresión del valor de la justicia, garantizado en el Preámbulo de la Carta, toda vez que, por si fuera poco lo dicho, la pérdida del empleo -aunque se "indemnice"-, añadida a la multa o suspensión ya impuestas, representa un exceso, de suyo injusto, en el ejercicio de la facultad sancionatoria. RETIRO DEL SERVICIO-Compensación/IGUALDAD ANTE LA LEY-Vulneración Es inconstitucional la compensación ofrecida al funcionario amparado por derechos de carrera, no solo porque con ella se pretende sustituir sus derechos sino además por cuanto se crea un mecanismo generador de inestabilidad en el empleo para este tipo de servidores, que contraría abiertamente el artículo 53, inciso 2º, de la Constitución Política, llevándolo en forma implícita, a renunciar a los beneficios que le confiere el estar vinculado a la carrera administrativa. Un análisis integral de las normas acusadas permite establecer que mediante ellas se hicieron nugatorias las garantías que otorgaba la carrera administrativa a quienes ya estaban inscritos en ella, por cuanto se dio al nominador la posibilidad de disponer la insubsistencia de los nombramientos respectivos, en apariencia por aplicación de nuevas causas legales, pero realmente por su autónoma y libre voluntad, en ejercicio de facultades discrecionales que riñen con los caracteres sobresalientes de toda carrera, cuales son la estabilidad del empleado y la incidencia del mérito en su permanencia y promoción dentro del servicio, y que, fuera de eso, introdujeron varios factores de desigualdad ante la ley entre trabajadores en idénticas circunstancias objetivas. Lesiona el principio de igualdad ante la ley, en cuanto se da idéntico trato a personas que legalmente se encuentran en circunstancias y condiciones diferentes. En materia de igualdad, para romperla o ignorarla no es necesario plasmar una norma en cuyo texto estén contenidos todos los extremos de la discriminación, sino que basta introducir el elemento discriminatorio, como ocurre en este caso cuando los preceptos cuestionados permiten que unos empleados de libre nombramiento y remoción sean indemnizados por su declaratoria de insubsistencia al paso que la regla general consagrada en la ley vigente es la contraria, sin que exista razón objetiva para distinguir entre ellos. UNIDAD NORMATIVA Una de las características del Decreto No. 1660 de 1991 es su unidad normativa, tanto formal como material, lo cual significa que todo lo que afecte alguna de sus partes repercute en el cuerpo íntegro de la norma. Su nexo con el cuerpo íntegro del estatuto hace que necesariamente resulte afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo. Lo hallado contrario a los principios y preceptos de la Carta no son las indemnizaciones en sí mismas sino el sistema concebido en el Decreto materia de examen en su integridad, en cuanto atenta de manera flagrante contra las garantías consagradas a favor de los trabajadores. Ref.: Expedientes D-020, D-025, D-031, D-040 Demandas de inconstitucionalidad acumuladas contra el artículo 2º de la ley 60 de 1990 y el Decreto Ley 1660 de 1991. Facultades extraordinarias para determinar condiciones de retiro del servicio de funcionarios del sector público del orden nacional. Sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria. Actores: PEDRO JOSE SUAREZ VACCA y otros; ALIRIO URIBE MUÑOZ; JAIME ARIAS RAMIREZ; JAIRO CABEZAS ARTEAGA. Magistrados Ponentes: Doctores JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO. Aprobada mediante acta en Santafé de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES Los ciudadanos PEDRO JOSE SUAREZ VACCA y otros, ALIRIO URIBE MUÑOZ, JAIME ARIAS RAMIREZ, JAIRO CABEZAS ARTEAGA, CESAR AUGUSTO SANCHEZ MARTINEZ y ANTONIO JOSE RIOS GOMEZ, presentaron ante la Corte Suprema de Justicia sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 60 de 1990, "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones", así como contra diferentes artículos (en algunos casos se impugna la totalidad) del Decreto-ley número 1660 de 1991, "por el cual se establecen sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria y se dictan otras disposiciones".  Los expedientes se radicaron bajo los números D-020, D-025, D-031, D-040, D-013 y D-048, respectivamente. Instalada formalmente la Corte Constitucional el diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992), al día siguiente se recibieron las mencionadas demandas, provenientes de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 24 Transitorio de la Constitución Política y Transitorio del Decreto 2067 de 1991. La Sala Plena de esta Corte, en su sesión del dieciocho (18) de febrero, resolvió acumular los expedientes D-013, D-020, D-031, D-040, y D-048, los cuales fueron repartidos a los Magistrados JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, en aplicación de lo previsto en los artículos 3º y 5º del Decreto 2067 de 1991. Inadmitidas las demandas D-013 y D-048, por falta de requisitos formales, los actores no las corrigieron oportunamente y, en consecuencia, fueron rechazadas.  Se admitieron las demás (D-020, D-031 y D-040) y se remitieron al Procurador General de la Nación, quien emitió concepto el veintinueve (29) de abril. En sesión del cuatro (4) de mayo, la Sala Plena de la Corporación decidió acumular a dichas demandas la distinguida con el número D-025, cuya sustanciación había correspondido inicialmente al Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO. Cumplidos como están los trámites y requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS 1) La Ley 60 de 1990 dispone en su artículo 2º, objeto de impugnación, lo siguiente: "LEY 60 DE 1990 (diciembre 28) por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo 2º.-  De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público. 1. Determinar las condiciones del retiro del servicio de los funcionarios.  En desarrollo de esta facultad se podrán establecer sistemas especiales del retiro del servicio mediante compensación pecuniaria, como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación, para lo cual se precisará la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y condiciones de la indemnización o bonificación que se pagará, y el procedimiento para su reconocimiento. 2. Establecer un sistema mediante el cual se otorguen estímulos para los mejores empleados oficiales. 3. Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación. 4. Establecer un sistema de control y autorizaciones en relación con la negociación de futuras convenciones colectivas de trabajo por parte de las Juntas Directivas y los representantes legales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de los establecimientos públicos del orden nacional, así como por parte de los titulares de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos y entidades del sector público nacional". 2) El Decreto 1660 de 1991, acusado en su totalidad, dice textualmente: "DECRETO NUMERO 1660 DE 1991 (junio 27) Por el cual se establecen sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1o. del artículo 2º de la Ley 60 de 1990, DECRETA: CAPITULO I ARTICULO 1º.-  Campo de aplicación. Las normas del presente Decreto serán aplicables a los empleados o funcionarios de las distintas ramas y organismos del poder público, así: La Rama Ejecutiva, los empleados del Congreso Nacional, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, y la Registraduría Nacional del Estado Civil. PARAGRAFO. Este Decreto no se aplicará al personal de las Fuerzas Militares, a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional, al personal de la Policía Nacional, a los empleados civiles al servicio de la misma, y a los trabajadores oficiales. ARTICULO 2º.-  Causales de retiro del servicio. Establécense como nuevas causales de retiro del servicio las siguientes: insubsistencia con indemnización y retiro voluntario mediante bonificación, las cuales implican la cesación definitiva en el ejercicio de funciones públicas, y se aplicarán a los empleados o funcionarios amparados por derechos de carrera, inscritos o en periodo de prueba, y a los de libre nombramiento y remoción, según se determina más adelante. CAPITULO II Insubsistencia con indemnización ARTICULO 3º.-  Naturaleza. El nominador podrá en cualquier tiempo declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por derechos de carrera, siempre y cuando medie la indemnización prevista en este Decreto. Para todos los efectos se entenderá que el retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia no constituye una sanción para el empleado o funcionario, y que la indemnización pecuniaria compensa los derechos de carrera. ARTICULO 4º.-  Procedencia de la insubsistencia con indemnización. Podrá declararse la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en las siguientes circunstancias: a) Cuando mediante un proceso disciplinario al empleado o funcionario le haya sido impuesta sanción de multa o de suspensión en el ejercicio del cargo; b) Cuando el empleado o funcionario obtuviere una o varias calificaciones deficientes que no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios; c) Cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o requerimientos técnicos o administrativos del servicio; d) Cuando se hubiera incurrido en irregularidades en el proceso de selección o de inscripción en la carrera, que hubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso, y e) Dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado. ARTICULO 5º.-  Monto de la indemnización. Cuando se declare la insubsistencia del nombramiento de un empleado o funcionario amparado por derechos de carrera, el Estado pagará por concepto de indemnización: a) Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicio menor de diez (10) años en la respectiva entidad: un mes (1) de salario básico por cada año de servicios, continuos o discontinuos, y proporcionalmente por meses completos, o b) Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicios entre diez (10) y veinte (20) años en la respectiva entidad: un mes (1) y diez (10) días de salario básico, por cada año de servicios continuos o discontinuos, y proporcionalmente por meses completos, o c) Cuando el empleado o funcionario tuviere un tiempo de servicios mayor de veinte (20) años en la respectiva entidad, la liquidación se efectuará conforme al numeral anterior hasta los veinte (20) años; en adelante, se liquidará un (1) mes de salario básico por cada año subsiguiente de servicios. ARTICULO 6º.-  Requisitos. En el acto administrativo por el cual el nominador declare la insubsistencia deberá ordenarse el pago de la indemnización respectiva conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, para lo cual bastará con que se exprese la orden de pago; contra este acto no procederá recurso alguno.  Con base en este acto administrativo, la dependencia competente elaborará el respectivo acto de liquidación. CAPITULO III Planes colectivos de retiro compensado ARTICULO 7º.-  Naturaleza. Las entidades de que trata el artículo 1º del presente Decreto podrán adoptar Planes Colectivos de Retiro Compensado en desarrollo de programas de personal, aplicables a toda la entidad u organismo o a determinadas áreas de la misma, y dirigidos al personal bien sea de carrera o de libre nombramiento y remoción. De igual manera, deberán elaborar tales planes cuando el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, así lo determine, previo acuerdo con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo del cual dependa la entidad. Tales planes podrán conformarse en las modalidades de Voluntario o Mixto.  Un Plan Colectivo de Retiro Compensado será Voluntario cuando dentro del plan sólo se prevea el uso del Retiro Voluntario mediante Bonificación; y será Mixto, aquél en el cual el nominador podrá optar por declarar la insubsistencia o abstenerse de hacerlo. ARTICULO 8º.-  Características de los Planes Colectivos de Retiro Compensado. Los Planes Colectivos de Retiro Compensado deberán contener una invitación en la cual se indicará: a) La modalidad del plan; b) Los niveles de los empleos, y las dependencias de la entidad a los que dicho plan se extiende; c) El plazo durante el cual podrán los empleados o funcionarios presentar sus solicitudes de retiro y el plazo de que gozará el nominador para aceptarlas; d) El término durante el cual el nominador podrá declarar las insubsistencias, cuando sea el caso, y e) El monto, forma y condiciones en que se pagarán las indemnizaciones o bonificaciones, con sujeción a los límites previstos en este Decreto. Además, los Planes Colectivos de Retiro Compensado deberán contemplar los siguientes aspectos: a) Un programa que fije la política de la entidad en materia de personal, y b) Un estudio de costo-beneficio del plan. ARTICULO 9º.-  Aprobación de los Planes Colectivos de Retiro Compensado. Los Planes Colectivos de Retiro Compensado requerirán, para cada entidad, de la aprobación previa del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en lo referente a las modificaciones en los rubros de gastos de funcionamiento o inversión que se producirán con el plan, y a la conveniencia fiscal y financiera del mismo. Igualmente, cuando estos Planes impliquen modificaciones a las plantas de personal, éstas deberán ser aprobadas por el Departamento Administrativo del Servicio Civil. ARTICULO 10º.-  Financiación de los Planes Colectivos de Retiro Compensado. Las entidades podrán financiar sus Planes Colectivos de Retiro Compensado con la venta de activos improductivos, con el valor presupuestado en la respectiva vigencia fiscal para el pago de servicios personales, o con los demás recursos que se les asignen para ese efecto en el Presupuesto General de la Nación. En todo caso la venta de los activos improductivos no incluye aquellos bienes dados de baja que conforme a las disposiciones legales vigentes deben traspasarse al Fondo Nacional de Bienestar Social o a otras entidades. SECCION 1a. Retiro voluntario mediante bonificación ARTICULO 11.-  Naturaleza. Los empleados o funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción podrán acogerse por voluntad propia a los Planes Colectivos de Retiro Compensado de que trata este Capítulo, presentando una Solicitud de Retiro en la cual manifiesten su voluntad de separarse definitivamente del servicio acogiéndose al Plan propuesto por la respectiva entidad. Para todos los efectos se entenderá que la Solicitud de Retiro es una figura distinta e independiente de la renuncia, la cual sólo podrá presentarse dentro de los Planes Colectivos de Retiro Compensado. PARAGRAFO.  El nominador podrá abstenerse de aceptar las Solicitudes de Retiro presentadas por funcionarios o empleados contra los cuales se esté adelantando investigación disciplinaria. ARTICULO 12.-  Monto de la bonificación. Cuando se acepte la Solicitud de Retiro presentada por un funcionario o empleado de carrera o de libre nombramiento y remoción dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado, el Estado pagará a título de bonificación el valor que señale el plan correspondiente, el cual no podrá exceder en un 20% de la indemnización que corresponda de acuerdo con el artículo 5º de este Decreto ni ser inferior a la misma. Sin perjuicio de lo anterior, la bonificación que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los funcionarios de carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento y remoción. ARTICULO 13.-  Requisitos. En el acto administrativo mediante el cual se acepte la Solicitud de Retiro presentada dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado el nominador deberá determinar la fecha en que el retiro se hará efectivo, y ordenar el pago de la correspondiente bonificación conforme a lo dispuesto en el presente Decreto; contra este acto no procederá recurso alguno.  Con base en este acto administrativo, la dependencia competente elaborará el respectivo acto de liquidación. SECCION 2a. Declaratoria de insubsistencia dentro de los Planes Colectivos de Retiro Compensado ARTICULO 14.-  Indemnización. La declaratoria de insubsistencia de nombramiento de empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción dentro de los planes a que se refiere este Decreto, dará lugar al pago de una indemnización, fijada en el plan respectivo, la cual no podrá exceder de la indemnización que corresponda de acuerdo con el artículo 5º, sin que en ningún caso llegue a ser menor del 75% de la misma. Sin perjuicio de lo anterior, la indemnización que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los funcionarios de carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento y remoción. CAPITULO IV Disposiciones generales ARTICULO 15.-  Pago de las indemnizaciones o bonificaciones. El Estado pagará las indemnizaciones o bonificaciones a que se refiere este Decreto, en efectivo, por lo menos el valor de doce (12) meses de salario del respectivo empleado o funcionario.  El excedente podrá cancelarse mediante la entrega de Títulos de Retiro cuyo plazo sea máximo de un (1) año para el equivalente hasta doce (12) meses de salario, y máximo de dos (2) años para el saldo. El rendimiento de estos títulos en ningún caso será inferior a la Tasa variable DTF que señala el Banco de la República; las demás características y condiciones financieras de los mismos serán fijadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ARTICULO 16.-  Término para el pago de las indemnizaciones o bonificaciones. Las indemnizaciones o bonificaciones deberán ser canceladas dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición del acto de liquidación de las mismas.  En caso de retardo en el pago se causarán intereses a favor del funcionario o empleado retirando, equivalentes a la misma tasa mencionada en el artículo anterior, a partir de la fecha del acto de liquidación. En todo caso el acto de liquidación deberá expedirse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al acto de retiro. ARTICULO 17.-  Compatibilidad con las prestaciones sociales. La indemnización y la bonificación no constituyen factor de salario para ningún efecto legal.  Su pago es compatible con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenga derecho el funcionario o empleado retirado. ARTICULO 18.-  Efectos de la indemnización o de la bonificación. La indemnización y la bonificación constituyen una compensación del Estado al funcionario o empleado, por el retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia o el retiro voluntario mediante bonificación; por esta razón, su reconocimiento excluirá cualquiera otra reparación o compensación. Como consecuencia de lo anterior, cuando quiera que se reconozca indemnización por el retiro del servicio de un empleado de carrera se entenderá que se actúa dentro de las circunstancias contempladas en el presente Decreto. ARTICULO 19.-  Definición de salario básico. Para efectos del presente Decreto se considera salario básico la asignación básica mensual que devengue el funcionario o empleado al momento del retiro, más los incrementos salariales por antigüedad o la prima de antigüedad, según el caso, la prima técnica, los gastos de representación, y los demás factores que perciba mensualmente el funcionario o empleado como retribución a sus servicios.  En ningún caso se computarán los viáticos y las horas extras. ARTICULO 20.-  Autorizaciones presupuestales. El Gobierno Nacional queda autorizado para efectuar a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público las operaciones y trámites presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución del presente Decreto. ARTICULO 21.-  Vigencia y derogatorias. El presente Decreto rige a partir del 1º de julio de 1991, previa su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.E., a 27 de junio de 1991. CESAR GAVIRIA. Rudolf Hommes. Ministro de Hacienda y Crédito Público. Fabiola Obando Ramírez. Asesora del Consejo Superior, encargada de las funciones de Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil". III. LAS DEMANDAS Los argumentos que exponen los demandantes para sostener la inconstitucionalidad cuya declaratoria solicitan pueden sintetizarse así: 1) Demanda D-020 Los ciudadanos PEDRO JOSE SUAREZ VACCA y otros expresan: - Las normas demandadas contradicen el Preámbulo de la Constitución de 1991, a cuyo tenor se busca "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo..." - La Ley 60 de 1990 se fundamenta filosóficamente en el regreso a la libertad individual y a la igualdad de las partes frente a la ley, en oposición al carácter protector de la Constitución, la irrenunciabilidad de los derechos fundamentales, el interés de orden público, la prioridad de la norma más favorable, la presunción en favor del trabajador y la resolución de dudas en favor del asalariado. - El Decreto 1660 consigna causales de retiro no previstas en leyes anteriores y mucho menos en la Constitución; estatuye la insubsistencia con indemnización, que atenta contra la estabilidad laboral; reglamenta los planes colectivos de retiro compensado, que en la práctica significan "despidos masivos comprados"; desarrolla supuestos "retiros voluntarios", que en realidad configuran un medio indirecto de coacción para constreñir la voluntad de los empleados, induciéndolos a la renuncia; establece mecanismos unilaterales para la declaratoria de insubsistencia dentro de los planes colectivos de retiro compensado. Todo ello, en el sentir de los actores, desconoce el principio plasmado en el artículo 53 de la Constitución. - Según el artículo 4º de la Carta, ella es norma de normas, razón por la cual el Decreto 1660 debe ser declarado inexequible, pues ha creado zozobra, intranquilidad, amenazas de paros nacionales e inseguridad de millones de trabajadores. - El Decreto 1660 fracciona y progresivamente elimina el derecho de asociación sindical, en contradicción con la autonomía sindical consignada en los Convenios Internacionales 87 y 98 de la O.I.T., que hacen parte de la legislación interna según el artículo 53 de la Constitución Política, en cuanto transfiere a la solución individual conflictos de trabajo que deben ser tramitados dentro del espíritu de acuerdo (artículos 55 y 56 de la Constitución). - En el derecho al trabajo sólo están vigentes los convenios internacionales ratificados por el Congreso porque aún no se ha expedido el nuevo Estatuto de Trabajo, y repugna a la más elemental reflexión jurídica que puedan tener vigencia leyes expedidas a la luz de la anterior Constitución, contradictorias con la actual. - El artículo 8º Transitorio de la actual Constitución Política sólo dejo vigentes por 90 días después de su promulgación los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades del estado de sitio. La norma acusada no corresponde a dichas facultades. - El espíritu de acuerdo bilateral en la solución de conflictos laborales rige desde el día cuatro (4) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991), aunque la ley no lo haya reglamentado. 2) Demanda D-025 El ciudadano ALIRIO URIBE MUÑOZ expone: - Tanto en el artículo 2º de la Ley 60 de 1990 como en los artículo 1 a 15 y 18 del Decreto Reglamentario (Sic) 1660 de 1991 se crean sistemas que atentan contra el derecho al trabajo, que se manifiesta inicialmente en el derecho a adquirir un empleo y en el derecho a conservarlo. - Las normas demandadas vulneran el Preámbulo de la Constitución, en el cual aparece protegido el derecho al trabajo. - Resulta violado igualmente el artículo 25 de la Carta, según el cual el trabajo es un derecho que merece la especial protección del Estado.  La Constitución no hace distinción alguna, se refiere a toda persona y al trabajo en general.  Las normas acusadas acaban la estabilidad precaria que tenían los servidores del Estado, en especial los de carrera.  Ello implica que no hay protección al trabajo ni tampoco derecho a éste trabajo en condiciones dignas y justas. - El sistema de despidos previsto en las disposiciones que se demandan rompe con todas las reglas establecidas en la carrera administrativa, trocando la estabilidad, y el ingreso familiar por una indemnización irrisoria que el Estado pagará como pueda.  Si el trabajador no se retira voluntariamente dentro del plazo perentorio que fija el programa, seguirá una segunda fase del mismo en la cual la entidad nominadora declarará la insubsistencia de los trabajadores que quiera, pagando una indemnización inferior, lo cual es un atentado contra la dignidad del trabajador. - Se desconoce el principio del Estado Social de Derecho (artículo 1º de la Constitución), pues las normas acusadas son incompatibles con él. - Los preceptos acusados también vulneran el artículo 2º de la Carta, que señala entre los fines del Estado el de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la misma, entre los cuales está el trabajo. - Al desconocerse la estabilidad en el empleo, las normas demandadas chocan con el artículo 53 de la Constitución, que enuncia dicha estabilidad como uno de los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo. - El artículo 54 de la Constitución establece que el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar. Las normas acusadas, por el contrario, propician que los servidores del Estado pierdan su derecho a una ubicación. - También aparece quebrantado el artículo 125 de la Carta, el cual consagra que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. - Las normas cuestionadas desconocen la naturaleza y el objetivo de la carrera administrativa, que ha sido definida por la doctrina y la jurisprudencia como un mecanismo encaminado a defender que el ingreso, permanencia y ascenso en los empleos se produzcan conforme a méritos y competencia. - Sin necesidad de haber dictado estas normas, el gobierno cuenta con mecanismos legales, acordes con la Constitución, que permiten a la administración tener funcionarios honestos de carrera, en el manejo de la cosa pública. - El sistema legal creado por la Ley 60 de 1990 y el Decreto 1660 de 1991, perjudica también el funcionamiento del Estado mismo, ya que éste sólo se puede desempeñar  a cabalidad mediante la vinculación de personas competentes, que garanticen su efectividad y experiencia gracias a la permanencia y antiguedad en el servicio. 3)  Demanda D-031 Para el ciudadano JAIME ARIAS RAMIREZ, los motivos de inconstitucionalidad del Decreto 1660 de 1991 radican en que la Ley 60 de 1990 determinó los planes de retiro del servicio (la insubsistencia con indemnización, los planes colectivos de retiro compensado, el retiro voluntario mediante bonificación y la declaratoria de insubsistencia dentro de los planes colectivos de retiro compensado).  Esto implica, según el actor, exceso en el uso de las facultades extraordinarias, ya que en ningún artículo de la Ley 60 de 1990 se otorgaron autorizaciones para desconocer los derechos consagrados en las normas que regulan la carrera administrativa, ni para modificar su estructura. -  Además, en el decreto impugnado el Gobierno hizo similitud entre funcionarios de carrera y de libre nombramiento y remoción, aplicando sus normas a todos sin distinción. -  Se ha violado el Preámbulo de la Constitución, que indica como fines de ella el aseguramiento del trabajo para los integrantes de la Nación y la garantía de un orden político, económico y social justo.  Ello no se puede lograr si el propio Estado patrocina la desocupación simplemente para modernizar la administración. -  Las normas demandadas vulneran el artículo 1º de la Constitución, en cuanto lo previsto en ellas, no puede conciliarse con el concepto de  Estado Social de Derecho. -  El estatuto puesto en tela de juicio quebranta el artículo 2º de la Carta, porque a los servidores públicos no se les dio oportunidad de participar en la toma de la decisión que les suspendería el derecho fundamental al trabajo. -  Los artículos 5º y 42, que consagran a la familia como institución básica y núcleo fundamental de la sociedad, han sido igualmente violados por el decreto materia de la demanda. -  Hay desconocimiento del artículo 25 de la Constitución, pues en vez de proteger el derecho al trabajo, el Estado lo conculca a sus propios servidores. 4)  Demanda D-040 El ciudadano JAIRO CABEZAS ARTEAGA, cuya demanda se endereza únicamente contra la institución de los planes colectivos de retiro compensado (artículos 4º, literal e), 7, 8, 9 y 10 del Decreto 1660 de 1991), argumenta en los siguientes términos: -  El artículo 4º, literal e), al consagrar la insubsistencia de los nombramientos de personal amparado por los derechos de carrera, viola el artículo 58 de la Carta Política, que garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos por leyes posteriores.  El funcionario inscrito en carrera, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, adquiere un status jurídico, una vocación a la estabilidad y a los ascensos que no puede perderse sino por actos suyos, individuales, imputables a su responsabilidad o culpas personales, actos u omisiones del servicio o por mala conducta privada. -  El artículo 4º, literal e), vulnera el inciso 4º del artículo 125 de la Constitución, por cuanto las leyes anteriores al Decreto 1660 de 1991 no consagraban la insubsistencia "dentro de un plan colectivo de retiro compensado".  Se están modificando entonces, las causales de retiro de los funcionarios inscritos en carrera, establecidas en dicha norma constitucional. -  Los "planes colectivos de retiro compensado" desconocen los principios que debe contener el estatuto del trabajo previstos en el artículo 53 de la Constitución.  Aunque esta disposición requiere regulación legal, los principios que enuncia son los mínimos y están vigentes desde el 5 de julio de 1991. -  Dichos planes violan el artículo 25 de la Carta sobre la protección especial que el Estado debe brindar al trabajo. -  El literal e) del artículo 4º del Decreto 1660 de 1991 viola el artículo 188 de la Carta porque el Presidente de la República se comprometió a garantizar los derechos y libertades de los colombianos y con esta norma está desconociendo los que corresponden a los funcionarios inscritos en carrera o en periodo de prueba, quienes solo pueden ser retirados del servicio por causas legales indicadas en normas anteriores a dicho Decreto. -  También se quebranta el artículo 29 de la Constitución porque se están desconociendo los procesos administrativos indicados para el retiro de los funcionarios inscritos en carrera o en periodo de prueba. -  La ley 60 de 1990 no otorgó facultades al Gobierno para establecer esta causal de retiro del servicio. En su adición a la demanda, dada la existencia de unidad normativa entre el literal e) del artículo 4º, y los artículos 7, 8, 9 y 10 del Decreto 1660 de 1991, el actor extiende a dichos preceptos los cargos enunciados, efectuando un análisis de cada uno, para concluír que todos conculcan los artículos 25, 29, 53, 125, inciso 4º (sic), y 21 Transitorio de la Constitución. Añade que es aplicable el principio según el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, con el fin de demostrar que si el literal e) del artículo 4º del Decreto 1660 es declarado inexequible, las normas que lo desarrollan (artículo 7, 8, 9 y 10) serían también inexequibles, pero en lo referente a su aplicación unilateral por la administración para los funcionarios de carrera administrativa, mas no para los de libre nombramiento y remoción, o de carrera que voluntariamente quieran acogerse a dicho sistema, quienes sí pueden ser retirados unilateralmente por la administración a través de despidos colectivos compensados, según el inciso 1º del artículo 7º del Decreto 1660 de 1991. IV.  IMPUGNACIONES Y DEFENSAS De conformidad con lo previsto en los artículos 7º y 11 del Decreto 2067 de 1991, se dio oportunidad a los ciudadanos para impugnar o defender dentro del término de fijación en lista, la constitucionalidad de los preceptos demandados, y a los organismos y entidades públicas que participaron en su elaboración, la posibilidad de actuar directamente o por conducto de apoderado especialmente escogido para ese propósito, con el objeto de justificar la constitucionalidad de las normas sometidas a control, si lo estimaban oportuno. Según informe secretarial del 26 de marzo durante el término de fijación en lista fueron recibidos varios escritos presentados por el Sindicato de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los apoderados de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, el Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil y el Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo. En síntesis, los mencionados escritos dicen: 1)  Sindicato de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se refiere fundamentalmente a la aplicación del Decreto 1660 de 1991, no a las razones de posible inconstitucionalidad de éste.  Esa aplicación la circunscribe al ámbito del Ministerio de Hacienda, con la cual, según estima el Sindicato, se incurre en flagrante desacato del principio de supralegalidad constitucional; se viola el artículo 25 de la Constitución que exige protección especial al trabajo; se desconoce el artículo 43 de la Carta sobre protección especial a la mujer, ya que han sido despedidas varias funcionarias en estado de embarazo y otras en uso de licencia de maternidad; se vulneran los derechos de los niños consagrados en el artículo 44 de la Constitución al quedar sus padres injustamente privados del salario. Con razones similares a las consignadas por lo demandantes, el Sindicato sostiene que el Decreto 1660 de 1991 es violatorio de los artículos 38, 39, 46, 48, 49 y 55 de la Constitución Política. 2)  Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social. Expresan los apoderados de ambos ministerios que, "de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política vigente, la labor de la Corte Constitucional se contrae a la comparación de la norma objeto de su estudio con las normas constitucionales vigentes al momento de realizar el mismo". Agregan los apoderados de estos organismos que todo lo regulado en el Decreto 1660 de 1991 corresponde al desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante el artículo 2º de la ley 60 de 1990; que el Decreto Ley 3074 de 1968 establece las causales generales de retiro del servicio de los empleados públicos, dentro de las cuales deben destacarse la declaración de insubsistencia del nombramiento, la renuncia regularmente aceptada y la supresión del empleo; que la ley 61 de 1987, en cuanto a los empleados de carrera dispone que el nombramiento de funcionarios inscritos en ella debe declararse insubsistente cuando dentro del mismo año calendario haya obtenido dos calificaciones no satisfactorias de servicios; que el Decreto 1660 de 1991 se limitó a establecer, como se lo ordenó la ley de facultades dos causales legales de retiro del servicio de los empleados del orden nacional, a saber la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación. "De estas consideraciones surge con claridad -dicen los apoderados- que en el régimen anterior a la expedición del Decreto 1660 de 1991, ni los empleados de libre nombramiento y remoción, ni los de carrera administrativa gozaban de la estabilidad que los actores afirman que existía..." Sostienen que "el régimen previsto en el Decreto demandado resulta más benéfico para los empleados del Estado de libre nombramiento y remoción, por cuanto respecto de ellas se crean dos causales de retiro del servicio con contenido económico que antes de la vigencia del mismo no existían". "Para los empleados de carrera el régimen allí contenido resulta inclusive más conveniente que el aplicable en casos similares a los trabajadores del sector privado.  En efecto, estos últimos no tienen derecho a indemnización alguna en caso de despido con justa causa y tienen derecho a ella cuando el despido se produce en ausencia de justa causa, pero en este último caso exclusivamente por el hecho de producirse por decisión unilateral e independiente del motivo que hubiere tenido el patrono. Por el contrario, en el caso de los empleados de carrera todas las causales de insubsistencia con indemnización son legales, según lo establecido en el artículo 3º del Decreto 1660, con lo cual se favorece al funcionario con una normatividad que lo protege de decisiones arbitrarias. "En cuanto a los empleados de carrera administrativa se refiere debe mencionarse -adicionalmente-, que de conformidad con los dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política el retiro se realiza por la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y en la ley.  Por ello debe concluirse que el establecimiento de causales de retiro del servicio por la ley se aviene en un todo a la disposición constitucional referida, como a bien tuvo oportunidad de precisarlo la Corte Suprema de Justicia en Sentencia de octubre 17 de 1991. "Las causales de retiro del servicio son un instrumento del legislador dentro de un diseño general de protección que, si bien tiene rango constitucional en razón de que el artículo 53 ordena a la ley consagrarla al expedir el Estatuto del Trabajo, no puede aislarse del interés general que en momentos determinados debe hacer prevalecer el legislador, como sería la necesidad de que la función administrativa se desarrolle con fundamento en los principios de economía, eficacia y celeridad que exige el artículo 209 de la Constitución". 3)  Departamento Administrativo del Servicio Civil El doctor CARLOS HUMBERTO ISAZA RODRIGUEZ, Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil, en extenso escrito defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, en especial el Decreto 1660 de 1991, con razones como las siguientes: -  No es cierto que el Decreto en mención esté propiciando la desocupación y con ello se esté contra las finalidades de la Constitución consagradas en su Preámbulo, pues la norma atacada en ninguno de sus preceptos establece la prohibición para que el empleado, desvinculado mediante las dos nuevas causales de retiro, se vincule de nuevo a la administración pública inclusive al día siguiente al de su retiro. -  El empleado no queda desprotegido económicamente, pues por primera vez fueron establecidas para los empleados públicos causales de retiro del servicio acompañadas de un beneficio económico. -  Tampoco es cierto que por efecto del Decreto-ley 1660 de 1991 se vayan a lanzar a la calle 800.000 trabajadores y por ello se contravenga el carácter social del Estado (art. 1º Constitución). Los empleados retirados reciben una compensación pecuniaria que bien pueden invertir en una actividad lucrativa para hacer frente a sus necesidades vitales.  Esta liberalidad de la administración no viola ningún precepto constitucional, permite a los empleados retirados atender sus necesidades mínimas individuales y familiares y evita el impacto social que se produciría con el retiro de empleados que puede ocasionar la reestructuración de las entidades.  La cifra de 800.000 empleados por retirar es temeraria; el Gobierno no tiene esa finalidad y ni siquiera el total de la población de empleados a la cual podría aplicarse la norma asciende a esa cantidad. -  No se violó el artículo 2º de la Constitución al no haber contado con la participación de los funcionarios públicos en la expedición del decreto, pues la relación con ellos es de carácter legal y reglamentario, como lo han entendido la jurisprudencia y la doctrina y como está previsto en el artículo 1º, numeral 3º, del Decreto Reglamentario 1848 de 1969; no podían, pues, entrar a discutir o concertar sus condiciones laborales.  Por eso no resultan vulnerados los artículo 39, 54, 55 y 56 de la Constitución. -  No se puede entender el artículo 25 de la Constitución Política como un derecho a permanecer en los empleos de manera indefinida, porque este jamás ha sido el espíritu de nuestro Constituyente, el mismo que siempre ha sido consciente de la imposibilidad de que nuestro Estado de Derecho se convierta en una empresa que establezca la inamovilidad del trabajador.  No se violan entonces los artículos 5º, 42, 53 y 188 de la Constitución. -  En cuanto a la posible violación del artículo 58 de la Carta por desconocer derechos adquiridos, cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 26 de septiembre de 1991 según la cual "nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral". -  En relación con la pérdida de estabilidad en el empleo, cita un fallo del Consejo de Estado de fecha 1º de diciembre de 1966, en el que se expresó: "la carrera administrativa no tiene como objetivo principal la estabilidad de los funcionarios.  Pretende organizar una administración pública que sirva eficientemente a los intereses de la comunidad". -  No es posible sostener que una ley sea inexequible por el hecho de regular causales de retiro del servicio porque, desde luego, ello supone necesariamente la variación de los preceptos que regulan el servicio público. -  El retiro del servicio mediante compensación pecuniaria no es una figura jurídica nueva.  Figuras similares o iguales se han plasmado en la ley 6 de 1945, el Decreto 2351 de 1965 y la ley 50 de 1990. 4)  Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo. El doctor Jaime Cerón Coral representando al Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo, presentó un escrito en el cual realiza las siguientes consideraciones: "La infracción del numeral 12 del Artículo 76 de la Ley Suprema de 1886 ha de considerarse en relación con esta norma y no con las de igual materia de la de 1991, puesto que las facultades indicadas fueron conferidas con arreglo a aquella, que era la vigente cuando se otorgaron, y a cuyo tenor debía ceñirse la ley correspondiente.  Carece de lógica hacer valer al respecto disposiciones constitucionales promulgadas casi un año después. En cuanto la acusación versa sobre exceso del Gobierno en el ejercicio de los poderes extras al dictar todas o algunas de las disposiciones del Decreto 1660, tampoco vienen al caso preceptos de la Constitución de 1991, puesto que ese uso excesivo únicamente procede derivarlo del tenor y alcance de la ley cuyo desarrollo efectuó el Decreto. La censura encaminada a mostrar que la ley de facultades y su correspondiente Decreto son inexequibles por una "inconstitucionalidad sobreviviente", como la llama uno de los actores, y que, sin decirlo, equivale al planteamiento de los demás libelos, que invocan para ello numerosos textos de la Constitución de 1991, tampoco es válido a mi modo de ver, porque confunde dos fenómenos diferentes: El de la inexequibilidad y el de derogación o inaplicación de la ley que contraría la normatividad constitucional nueva". V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Dentro de la oportunidad constitucional, el Procurador General emitió los conceptos de rigor mediante oficios de fechas 23 y 29 de abril de mil novecientos noventa y dos (1992), relativos a los expedientes D-025 y D-020 (acumulado). -  El Jefe del Ministerio Público estima improcedente la comparación de las normas acusadas con el Preámbulo de la Constitución de 1991 pues, como expresó la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 19 de mayo de 1988, el Preámbulo no es una norma jurídica ni un conjunto de normas de ese género, sino un "querer ser" de la Nación; contiene las aspiraciones y no las disposiciones de la Carta, las cuales se reservan para el cuerpo de la misma que sí se compone de normas. -  En cuanto al artículo 2º de la Ley 60 de 1991 expresa: "Corresponde entonces en primer término efectuar el análisis de la competencia otorgada por el Legislador al Ejecutivo y la revisión del elemento precisión en la ley habilitante los cuales se deben examinar conforme a la normatividad Superior vigente al momento de su expedición, al haberse agotado los términos y desarrollado su contenido antes del tránsito constitucional. Ahora bien, el texto acusado se orienta a regular las condiciones del retiro del servicio de los funcionarios en las distintas ramas y organismos del poder público.  Por ello resulta necesario hacer referencia a ésta fase final de la función pública. Esta última, como es sabido es el manejo de los recursos humanos al servicio del Estado. A la luz del marco constitucional vigente para la fecha de expedición de la Ley 60 de 1990, la Constitución no consagraba las causales de retiro o despido, sino que, como se advierte de la lectura del artículo 62 Superior, dejaba su regulación a las normas que expidiera el Congreso. Ahora, no solo es el legislador el que determina las causales del retiro, sino que la propia Carta establece en el precepto 125 que el mismo tendrá lugar por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario "y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley".  De rango constitucional, como en la legislación brasilera, son en la actualidad algunas de las causales de retiro, sin que a ello se contraponga las que la ley tiene establecidas (artículo 25 del Decreto 2400 de 1968) como la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, la renuncia regularmente aceptada, el retiro con derecho a jubilación, la edad, la invalidez absoluta, la destitución y el abandono del cargo. Siendo de competencia del legislador determinar las causales de retiro del servicio, como se pudo observar en la doctrina constitucional transcrita, se hallaba suficientemente investido el Congreso de la atribución para otorgarla al Ejecutivo, como en efecto lo hizo en el numeral 1o. del artículo 2º de la Ley 60 acusado, al decir que el Gobierno determinaría la naturaleza de estas nuevas causales. De otra parte, las atribuciones otorgadas al Presidente de la República que se analizan, no adolecen de imprecisión.  El elemento precisión exigible antes y en la actualidad como requisito de validez en la concesión de facultades legislativas por el Congreso al Gobierno, implica la delimitación de la materia y la calidad en la determinación de la órbita en la que ésta se va a desarrollar. La misma norma impugnada señala que en desarrollo de tal facultad podrá el habilitado establecer sistemas especiales de retiro, siempre mediante compensación pecuniaria, y para ello cita algunos ejemplos como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación.  Indica además la norma en cuestión, que deberá precisarse en el Decreto o los Decretos respectivos, la naturaleza de las figuras que se creen, los casos y los requisitos para su aplicación, el monto y condiciones para la indemnización o bonificación que se pagará y el procedimiento para su reconocimiento, regulaciones que en forma determinada detalla toda una secuencia de actos que permiten predicar el cumplimiento de la exigencia constitucional, sobre el elemento precisión bajo estudio. Y es que si tomamos en cuenta, por ejemplo que los objetivos de la carrera son los de mejorar la eficiencia de la administración y de ofrecer a los trabajadores igualdad de oportunidades para el acceso al servicio, debe su desvinculación estar provista de una reglamentación detallada para que no se ocasione desmedro en el objetivo primordial de la función pública, cual es la de obtener el máximo en el manejo de los recursos humanos al servicio del Estado.  De ahí que se encuentre precisión y claridad en las determinaciones de la disposición acusada, al exigirse al Ejecutivo en forma minuciosa la especificación de las figuras que va a crear, las condiciones remunerativas en que se hará el retiro, para no ocasionar un desmejoramiento pecuniario en las condiciones del desvinculado, el procedimiento para el efecto y en fin todo cuanto va a rodear la salida del trabajador de la función pública. No es menester entonces realizar grandes elucubraciones sobre el contenido de la norma acusada, pues resulta a todas luces clara la materia para la cual estaba habilitado el Ejecutivo y la manera como debía ejercitar tales facultades, es decir, los límites materiales en los cuales debía moverse el Gobierno". Concluye, entonces, solicitando a la Corte que declare inexequible el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 60 de 1990. Advierte la Corte que, si bien el actor en la única de las demandas acumuladas en que se controvierte la constitucionalidad de la Ley 60 de 1990 acusa la totalidad de su artículo 2º, incluyendo todos los numerales, según obra en el expediente en la adición a la demanda D-025 (folio 35), sobre la cual versa el concepto fiscal, el Procurador General no se ocupa en consideración alguna sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los numerales 2, 3 y 4 de dicho artículo 2º. -  En torno al Decreto 1660 de 1991 argumenta el Procurador: "El sistema de carrera instituído en la Carta Política no puede tener otro fin que buscar la eficiencia de las funciones estatales desarrolladas a través de un adecuado reclutamiento y control de su personal, de donde la permanencia de los servidores públicos estará garantizada en tanto estos sean la herramienta, el recurso idóneo para el logro de los fines del Estado, comprometido con la comunidad.  La carrera debe no solamente fijar las condiciones de ingreso y promoción sino, fundamentalmente, las formas de retiro, para lo cual su fin último debe ser la mejor productividad y eficiencia del servicio público en cuanto debe alejar de este el personal que no contribuya a tal fin o de cause perjuicios con sus acciones u omisiones. El retiro de la función pública, sea en empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción, debe entonces obedecer a la idea de satisfacer el interés general o público, sin que para ello puedan esgrimirse en términos absolutos las normas relativas al derecho del trabajo, pues dicho interés está por encima del particular, o sea, del que concierne a los titulares de tal derecho.  No en vano en el mismo artículo primero de la nueva Carta, citado por el impugnante como norma violada, se reconoce que si bien Colombia es un Estado social de derecho y una república unitaria fundada en el trabajo, también se reconoce que es una república basada en "la prevalencia del interés general. La prevalencia de ese interés general, norte para la interpretación y ejercicio de los derechos de la anterior Constitución, es el que hace procedente un otorgamiento de facultades sobre las materias contenidas en el artículo segundo de la Ley 60 de 1990, el cual, como se desprende de la exposición de motivos de la misma, está dirigido a cumplir con el hoy constitucional principio de eficacia a que se refiere el artículo 209, en tanto intenta dar solución al problema de "burocratización" del sector público, con el propósito de morigerar el gasto global de funcionamiento dentro de una política de racionalización y eficiencia del mismo.  En otras palabras, porque el interés público implica la existencia de un Estado que cumpla con eficiencia la funciones que la Constitución y la ley le han otorgado, es posible habilitar al legislador para que cree nuevas modalidades de desvinculación del servicio, tales como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación de los funcionarios al servicio del Estado, tal como dispuso el artículo 2º de la citada Ley 60. Reseñando el marco constitucional, donde se conciben los derechos y su regulación, siempre teniendo en cuenta la prevalencia del interés general, sin duda igualmente explícito en la nueva Carta Política, se advierte en el Decreto 1660 que al no señalarse en el mismo los eventos y requisitos en que se verificarían los denominados planes colectivos de retiro compensado, para los cuales había sido precisamente habilitado el Ejecutivo, se desconoce con tal proceder la competencia de origen constitucional reguladora de los derechos atribuída al Legislador, al dejar desamparadas las garantías que hoy prolijamente protegen al trabajador". Sobre el retiro mediante declaración de insubsistencia con indemnización afirma el Ministerio Público que: esta modalidad de retiro la establece el Decreto 1660 de 1991 para empleados o funcionarios de carrera, inscritos o en periodo de prueba, y que al respecto, la jurisprudencia ha venido reconociendo que la declaratoria de insubsistencia de servidores públicos amparados por derechos de carrera, a diferencia de aquellos de libre nombramiento y remoción, no es discrecional sino reglada, de manera tal que solo debe hacerse por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley. Así visto, encuentra el Despacho que las declaratorias de insubsistencia con indemnización, consignadas en los literales a) y b) del artículo 4º del Decreto 1660, no se oponen al precepto 125 Constitucional, toda vez que la ley, respetando las pautas de retiro establecidas en el mismo, puede hacer más gravosos aún los motivos de retiro del servicio siempre que tales eventos tengan por fin mejorar el servicio público, la eficiencia administrativa. En referencia a la causal c) ibidem, se observa sí violación constitucional de los citados preceptos 25, 53 y 125.  Mal puede descansar en el arbitrio y subjetividad del nominador la facultad exclusiva de calificar cuándo un empleado o funcionario satisface o no las necesidades o los requerimientos técnico-administrativos del servicio.  Esta modalidad de retiro se contradice con la facultad reglada propia de las insubsistencias de empleos de carrera.  Además, la calificación de necesidades o requerimientos en mención, no puede originarse, únicamente, en apreciaciones genéricas del nominador por cuanto la naturaleza de la carrera exige que se soporte en causales serias y técnicas avaladas por el órgano director de la misma.  Respecto de la causal d) nos atenemos a lo dicho anteriormente sobre los planes colectivos de retiro. Y de otra parte, refiriéndonos al literal d) del artículo 4º, cuando este dispone que podrá declararse la insubsistencia de los nombramientos del personal de carrera, en el evento en que se hubiese incurrido en irregularidades dentro del proceso de selección o inscripción en la misma, éste resulta abiertamente contrario a los postulados de los artículos 209 y 238 superiores, sobre la legalidad de la función administrativa y la presunción de legalidad de los actos administrativos implícito en éste último, toda vez que el Legislador, en este caso el Extraordinario, no puede partir de la ilegalidad de un acto para dar lugar a una indemnización. La procedencia de la insubsistencia con indemnización para el personal amparado por derechos de carrera a que se refieren los literales a) y b) del artículo 4º, es acorde con la Carta en la medida en que armoniza con las preceptivas del artículo 125 constitucional, por cuanto la indemnización así concebida reviste un carácter compensatorio que atempera en el trabajador los efectos de la desvinculación.  Son por lo tanto exequibles sus previsiones". VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.  Competencia Es la Corte Constitucional el tribunal competente para fallar de modo definitivo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones objeto de acción, ya que se trata de artículos pertenecientes a una ley expedida por el Congreso Nacional y de un decreto dictado por el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política). Advierte la Corte que, como ya se expresó en los autos admisorios de las demandas que se resuelven mediante este fallo, las expresiones "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de 1992", que hacen parte del artículo Transitorio del Decreto 2067 de 1991, han sido inaplicadas en el presente proceso por razón de su incompatibilidad con los términos que establece el artículo 242, numeral 4º, de la Constitución Política, tal como lo ordena el artículo 4º Ibidem. 2. Normas aplicables al estudio de constitucionalidad Como ya lo ha señalado la Corte en casos similares, es necesario distinguir entre los aspectos formales y los de fondo de las disposiciones acusadas, con el objeto de establecer si el cotejo propio del examen de constitucionalidad debe hacerse con la Carta vigente o con la anterior. En efecto, cuando el estudio se refiera al contenido de los preceptos cuestionados es necesario definir su exequibilidad teniendo en cuenta la preceptiva superior vigente al momento de proferir el fallo, es decir, la Constitución de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Constitución de 1886 y sus reformas.  Según lo expresó la Corte en recientes sentencias, instaurado y en vigencia el nuevo Estatuto Constitucional, no pueden coexistir con él normas legales ni de otro nivel que lo contraríen. En cambio, por cuanto atañe a los aspectos relativos a las formalidades que debieron observarse al expedir las normas demandadas, la Corte no puede exigir la sujeción a unos preceptos que no habían entrado a regir en ese momento, sino que se hace imprescindible considerar tales aspectos con arreglo a la Carta Política que estaba en vigor cuando fueron dictados los estatutos de cuya constitucionalidad se trata.  Así ocurre, por ejemplo, con los cargos sobre posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias pues en últimas lo que allí se discute es si el Ejecutivo gozaba de competencia para expedir decretos con fuerza de ley tanto en relación con la materia de las autorizaciones como respecto del término señalado por la ley correspondiente. Siendo claro que el tema de la competencia es de carácter formal, la regla a seguir sobre la normatividad aplicable para el estudio de este tipo de cargos consiste en que se fallen teniendo por referencia la vigente cuando fueron ejercidas dichas facultades. Todas las disposiciones objeto de este proceso han sido acusadas por razones de fondo, pero debe tenerse presente que algunas -las integrantes del Decreto 1660 de 1991- también son cuestionadas con el argumento de que mediante ellas el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 60 de 1990. El tránsito constitucional hace imperativo entonces que, en relación con los distintos cargos formulados, esta Corporación acuda al ordenamiento jurídico frente al cual habrá de verificar el cotejo de las disposiciones impugnadas, siguiendo las reglas que se acaban de definir, razón por la cual en unos casos se atenderá a las disposiciones de la Constitución vigente y en otros a la ya derogada. 3. Poder vinculante del Preámbulo Varios de los demandantes fundan la posible inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas en una oposición entre éstas y el Preámbulo de la Carta Política. En los conceptos rendidos, tanto en este como en otros procesos, el Procurador General de la Nación sostiene que efectuar semejante cotejo resulta improcedente y cita, como respaldo jurisprudencial de su criterio, el fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia el 19 de mayo de 1988, basado a su vez en la idea de que el Preámbulo de la Constitución no es una norma jurídica, ni un conjunto de normas de ese género, sino la expresión de los principios y valores que la comunidad profesa en una determinada etapa de su vida socio-cultural, razón por la cual, siendo el de constitucionalidad un proceso en el que se comparan disposiciones de grado inferior con normas de superior jerarquía, mal se puede determinar la constitucionalidad de un precepto legal por comparación con un principio o valor de género diverso. Esta Corte, por el contrario, estima indispensable reivindicar la concepción jurídica según la cual el Derecho no se agota en las normas y, por ende, el Constitucional no está circunscrito al limitado campo de los artículos que integran una Carta Política. El Preámbulo de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los principios que inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que trasciende la pura literalidad de sus artículos. El Preámbulo da sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas. Lejos de ser ajeno a la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de ella. Las normas pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su articulado, menos aún les está permitida la transgresión de las bases sobre las cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan. Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio Constituyente a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el Preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las instituciones.  Quitar eficacia jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida con la teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en vano propósito del Constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana a cuyo amparo se ha establecido la Constitución. Juzga la Corte Constitucional que el Preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios. Si la razón primera y trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto. Importantes salvamentos de voto, contrarios a la tendencia jurisprudencial acogida por el fallo en que se funda la Procuraduría, coinciden en subrayar que el control de constitucionalidad no puede excluir las violaciones del Preámbulo como suficiente motivo para declarar la inexequibilidad de las normas que incurren en ellas. Así, el Magistrado Luis Carlos Sáchica, entonces miembro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, afirmaba en Salvamento de Voto del 2 de octubre de 1980: "No es descaminado pensar, como lo plantea el actor, que en las definiciones de las cuestiones de constitucionalidad deben tomarse en cuenta los principios y valores proclamados en el Preámbulo de la Constitución, pues ellos orientan la interpretación de la normatividad, al postular los fines y propósitos para los que fue expedida y aunque sus enunciados no tengan fuerza preceptiva sí tienen la función directiva que se deriva de los postulados teleológicos". --------------------------------------------------------- "Si se quiere, por otra parte, vivificar la Constitución, ello exige entender que ella no solo está conformada por las normas positivas en que se expresa, sino por los principios implícitos en las mismas y por los valores enunciados como objetivo de su preceptiva; estas son instancias supra, aunque no extraconstitucionales, a las cuales es necesario referir toda interpretación y aplicación de las normas positivas y su desconocimiento debe acarrear invalidez, inconstitucionalidad, pues todo lo que sea contrario a la justicia, tiene que ser contrario al derecho, y un control de constitucionalidad que no tenga este enfoque es incompleto y carece de eficacia.  En consecuencia, cuando las normas acusadas, no importa su rango, atentan contra la unidad nacional, la paz o la justicia, proclamadas en el Preámbulo de la Constitución como razón de ser de la forma de vida colectiva en ella propuesta, el juez de constitucionalidad debe invalidarlas, ya que el derecho positivo no se justifica por sí mismo"[1]. Este criterio fue también expuesto en Salvamento de Voto consignado por la mayoría de los magistrados que integraban la Sala Constitucional de la Corte Suprema en relación con la sentencia del 19 de mayo de 1988, en los siguientes términos: "Principio básico de este examen es la consideración de los fines de una Constitución, no solamente de la nuestra sino de todas las que se han dado desde cuando aparecieron en su real sentido a partir de las postrimerías del siglo XVIII; para ello la historia muestra una luz cierta y segura, pues los movimientos políticos que las obtuvieron tienen todos el denominador común de haber buscado determinados valores mediante una organización que se adecuara a la procura de esos propósitos. "En efecto, tanto la Declaración de Derechos del Estado de Virginia de junio 2 de 1776, la primera en su clase después de múltiples 'bills of rights' ingleses, como la Constitución de los Estados Unidos de América de septiembre 17 de 1787 y su 'bill of rights', que buscaba crear y establecer un orden estatal nuevo posterior a la colonia, como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 26 de agosto de 1789 y las Constituciones posteriores, que actuaban sobre un estado existente, todas tenían como propósito la realización política de determinados principios de libertad individual que estaban inspirados en el ideario demoliberal de la época y que, por fin, después de muchos siglos de evolución cultural llegaban a tener efecto real para expandirse de ahí a los campos de la vida entera hasta resultar en un nuevo sistema de vida distinta en todo al que se dejaba atrás y que era, para todos los menesteres, desde el derecho hasta el arte, desde la política hasta la moda, el 'ancien regime'. "Por supuesto que al lado de la influencia del credo político de los derechos naturales, perpetuos e inalienables del hombre, llevado a la conciencia pública por diversos escritores y filósofos y defendido especialmente por el 'iluminismo' de la ilustración, esto es, por los enciclopedistas, otras causas preñaron el momento histórico para hacer posible este paso fundamental de la humanidad, como la primera revolución industrial y el consecuente cambio en las relaciones de producción, pero ahora interesa resaltar, como se ha hecho, la significación política del nuevo régimen que se centró en un reconocimiento del hombre como ente dotado de libertad esencial y protagonista de la historia. "El amparo de estos principios se dejaba a una estructuración de la sociedad y del Estado de tal naturaleza que solamente la ley, la nueva ley, podía determinar los límites y condicionamientos de la conducta humana y éste solamente por la virtud de la nueva ley que era producto del pueblo soberano, de la 'volonté general', y no del arbitrio y concesión reales o del ejercicio de un privilegio.  Por aquí entraba en la nueva concepción la necesidad de organizar el Estado, lo cual se fue haciendo hasta llegar al moderno estado de derecho, todavía imperfecto, en que el estado debe servir al derecho y el derecho al hombre. "Al lado de las libertades se hablaba de otros fines, como la justicia, la felicidad, el progreso, y luego, la seguridad, el bienestar general y los derechos humanos, pero todos han sido apenas motes o, cuando más, vertientes de la libertad individual que ha movido el aparataje social, económico y político a través de los últimos dos siglos de historia constitucional. "Si esto es así, es decir, si se acepta que hay un 'ethos' superior inspirado por el concepto de libertad que conlleva y encierra tantos otros valores y se reconoce el carácter instrumental de la ley que debe enderezarse a realizarlos, tampoco puede dudarse que la Constitución debe aplicarse en una forma y de una manera que la vivifique y llene de contenidos positivos para la defensa de estos valores y ellos son, precisamente, los que se encuentran en el preámbulo de la nuestra"[2]. Por su parte, el tratadista argentino Germán J. Bidart Campos señala: "Nosotros discrepamos con quienes niegan normatividad al Preámbulo; por el hecho de ser una declaración de principios no quiere decir que no marque rumbos, que no contenga normas, que no emita enunciados revestidos de ejemplaridad.  Lo que dice el preámbulo debe hacerse.  De lo contrario, sería inútil.  Por algo sintetiza lo que se da en llamar principios fundamentales de la Constitución, principios directivos que dominan todo el conjunto del Derecho Constitucional"[3]. Ahora bien, en el caso de la Constitución colombiana de 1991, el texto del Preámbulo sufrió todos los trámites previstos en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y fue aprobado por ella al igual que lo fueron los artículos de la Constitución. Consta en la Gaceta Constitucional Nº 142 el Acta de la sesión plenaria celebrada el viernes 28 de junio de 1991, en la cual se discutió y aprobó en segundo debate el texto del Preámbulo de la Constitución con resultado de treinta y nueve (39) votos afirmativos, dejando constancia de su voto negativo los constituyentes Salgado Vásquez, Zalamea, Reyes y Santamaría Dávila.  No cabe duda, entonces, de su estirpe constitucional ni de su poder vinculante, puesto que surgió de un acto deliberado, discutido y votado por el cuerpo política y jurídicamente habilitado  para poner en vigencia la nueva estructura constitucional, sin tratamiento distinto al que se dió a todos y cada uno de los artículos aprobados. Por otra parte, la Constitución de 1991 es de carácter finalista, lo cual aparece consagrado en varias de sus normas, en especial las del Título I sobre principios fundamentales, estrechamente relacionados con los objetivos que proclama el Preámbulo; es decir, más que en otras constituciones, en esta son ostensibles unos propósitos del Constituyente, previstos en el Preámbulo y desarrollados en el articulado; no en vano el nuevo texto enuncia como razones de la Carta Política el fortalecimiento de la unidad de la Nación; la garantía de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz; la democracia participativa; la vigencia de un orden político, económico y social justo; el compromiso de afianzar la integración latinoamericana. Un sistema de control constitucional como el contemplado en los artículos 241 y concordantes de la Carta, cuyo fin primordial radica en asegurar su integridad y supremacía, no sería eficiente ni útil si desconociera esos postulados, en los cuales se nutre todo el orden jurídico estatal. Así, pues, la Corte Constitucional habrá de establecer en este proceso si existe o no el necesario ajuste entre las disposiciones impugnadas y el Preámbulo de la Constitución, como uno de los elementos de juicio encaminados a resolver sobre su exequibilidad. 4. El trabajo como uno de los fundamentos de la nueva Constitución. Uno de los elementos esenciales en la estructura de las instituciones colombianas ha venido siendo desde 1936 y con mayor énfasis a partir de la Carta del 91, el valor del trabajo, a cuya protección y promoción están destinadas no pocas de sus disposiciones, en el entendido de que su garantía constituye, como antes se indica, objetivo central, específica y conscientemente buscado por el Constituyente, tal cual lo manifiesta el Preámbulo y lo refrenda el artículo 1º de la Constitución al reconocerlo como uno de los factores en que se funda el Estado colombiano. Cuando ante la Asamblea Nacional Constituyente fue presentado el proyecto de lo que es hoy el artículo 25 de la Carta Política, extendiendo la protección especial del Estado a todas las manifestaciones del trabajo y ampliando la visión del artículo 17 de la Constitución anterior, los Constituyentes Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano subrayaban: "No se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico.  Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la constitución de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva Carta.  En estas condiciones, el trabajo se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluídos en la Carta, así como factor indispensable de integración social. Como lo demuestra la bien conocida y fecunda experiencia de Italia, el trabajo constituye base fundamental para el encuentro y compromiso de muy diversas vertientes ideológicas y sociales, no sólo en cuanto al contenido y alcance de una verdadera democracia pluralista y de la misma soberanía popular, sino también de los valores en que se sustenta y afirma la dignidad humana. No sobra señalar que, cualquiera que sea la naturaleza y jerarquía que dentro de las fuentes normativas se le reconozca a los denominados principios fundamentales y a los elementos esenciales del Estado, es lo cierto que por su prioridad política y lógica ellos no podrán ser ignorados por el intérprete de las normas que en su conjunto integran el ordenamiento jurídico. (...) Aquí se reconoce que el trabajo es un derecho individual y una obligación social y que gozará de la especial protección del Estado, independientemente de la forma en que se ejerza. (...) Este señalamiento expreso resulta de importancia dada la tendencia que ha tenido nuestro ordenamiento jurídico a proteger preferiblemente unas formas de trabajo sobre otras (...)"[4]. Sobre la señalada trascendencia del trabajo, visto como uno de los valores fundamentales de la Constitución vigente, reitera la Corte lo que afirmara en sentencia del veintinueve (29) de mayo del presente año: "La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social  justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al  considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de  la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad  y  la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución). La persona es el sujeto de  la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II).  El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social. El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial protección  del  Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215). El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2º.)"[5]. Así, pues, la Corte Constitucional no puede avocar el conocimiento de los estatutos acusados, cuya primordial característica es la de introducir modificaciones radicales en el ordenamiento jurídico vigente para los servidores del Estado, sin establecer previamente las consideraciones generales que habrán de inspirar su decisión con respecto a factores que, dentro de la Carta de 1991, resultan ser vitales en la concepción jurídico constitucional del trabajo, tales como la estabilidad y la igualdad en todo tipo de relaciones laborales y la eficacia y eficiencia de la función pública como elemento decisivo cuando se trata de establecer por la vía legislativa los criterios de permanencia y promoción de los servidores públicos en sus empleos, en especial respecto de la carrera administrativa, que son precisamente los temas abordados por la Ley 60 de 1990 y por el Decreto 1660 de 1991. 4.1. Estabilidad en el Trabajo En Colombia consagran la estabilidad en el empleo los artículos 53 y 125 de la Constitución, el primero alusivo a todos los trabajadores y el segundo aplicable a los servidores del Estado. Este principio se erige en factor primordial de protección para el trabajador y, en cuanto se refiere a los servidores públicos, se traduce también en una forma de garantizar la eficacia en el cumplimiento de las funciones confiadas al Estado. Considera la Corte  que el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo. Esa estabilidad, claro está, no significa que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa.  En nada riñen con el principio de estabilidad laboral la previsión de sanciones estrictas, incluída la separación o destitución del empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su venalidad o su bajo rendimiento.  Pero esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omnímodas al nominador para prescindir del trabajador sin relación alguna de causalidad entre esa consecuencia y el mérito por él demostrado en la actividad que desempeña. Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º C.N.). 4.2. Igualdad en el trabajo Los artículos 13 y 53 constitucionales consagran la igualdad material en general y en el trabajo en particular, respectivamente. De acuerdo con la primera de las normas mencionadas, "todas  las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica". En el artículo 53, específicamente aplicable a las relaciones laborales, exige la Carta que la ley, al expedir el Estatuto del Trabajo, tenga en cuenta como principio mínimo fundamental "la igualdad de oportunidades para los trabajadores", la cual debe extenderse a todos los aspectos de la protección que ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el empleo, la remuneración mínima vital y móvil, la proporcionalidad de ella a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la situación de favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho. Se reitera lo dicho por esta Corte en el ya citado fallo del 29 de mayo último y en la sentencia del 23 de julio de 1992, en las cuales se puntualiza: "El principio de la  igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la igualdad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado"[6]. "Existe, pues, un principio general de igualdad entre las personas, cuyo carácter no puede tomarse como absoluto, ya que el supuesto del cual se parte no es el de la plena identidad entre los individuos (igualdad de hecho), de suyo imposible, sino el de una esencia común perfectamente compatible con la natural diversidad de caracteres, propiedades, ventajas y defectos de cada uno y con las distintas circunstancias en medio de las cuales actúan.  De ahí que la igualdad ante la ley en su genuina concepción jurídica, lejos de significar ciega uniformidad, representa razonable disposición del Derecho, previa ponderación de los factores que inciden de manera real en el medio dentro del cual habrá de aplicarse y de las diversidades allí existentes. (...) En concordancia con ello, el ordenamiento jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas distintas para hipótesis diferentes. Entonces, no realiza este principio el sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás.  Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad. Ahora bien, motivos de interés colectivo, de justicia social o de equidad pueden hacer indispensable que, en desarrollo de postulados constitucionales, se consagren excepciones a las reglas generales, cuyo sentido no puede interpretarse como ruptura del principio de igualdad si encajan razonablemente dentro de un conjunto normativo armónico, orientado a la realización de los fines del Estado"[7]. Como se expresó, en la primera de las providencias citadas, el principio constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 7º, ordinal c), del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado el 16 de diciembre de 1966 y aprobado por el Congreso de Colombia mediante la Ley 74 de 1968 (Diario Oficial No.32682), que dice: "Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, que le aseguren en especial: -------------------------------------------------------- c) igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad". Como se observa, allí mismo está garantizado implícitamente el derecho a la estabilidad en el empleo, ya que la norma, al consagrar las posibilidades de ascenso a escalas superiores, lo hace, entre otros factores, con fundamento en el tiempo de servicios. La igualdad en materia laboral también aparece consagrada en el Convenio Internacional del Trabajo número 111 -aprobado por Colombia mediante  la Ley 22 de 1967 y ratificado  en 1969-, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. El artículo  1º. de dicho convenio expresa: "1. A los  efectos de este convenio, el término   `discriminación', comprende´: A) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social, que tenga por efecto anular o altere  la igualdad de oportunidades de trato en el empleo  y la ocupación; B) Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades  o de trato en el empleo  u ocupación, que podrá ser especificada por el miembro interesado, previa consulta con las organizaciones representativas, de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados. 2. Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación." El artículo  2º del Convenio dispone: "Todo miembro para el cual este convenio se halle en vigor, se obliga a formular y llevar a cabo una política  nacional, que promueva, por métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto." De la simple lectura de las normas citadas se comprende su sentido: consagrar la igualdad de oportunidades en materia de empleo y de ocupación, pero observando que, según lo ya expresado, las diferencias objetivas no implican en sí mismas una discriminación sino la obligación para la autoridad de reconocerlas y de actuar en consecuencia, dando distinto tratamiento a situaciones disímiles y previendo normas y efectos similares para situaciones análogas. Así  se deduce claramente de las normas internacionales citadas. El enunciado principio sobre igualdad ante la ley, que la Corte estima aplicable al análisis constitucional de las disposiciones acusadas, ya había sido objeto de amplia consideración por la Corte Suprema de Justicia en varias sentencias, entre ellas la del  4 de septiembre de  1970, con ponencia del Magistrado Eustorgio Sarria, y la del 17 de octubre de 1991, cuyo ponente fue el Magistrado Simón Rodríguez Rodríguez. 5.  Eficiencia y eficacia en un Estado Social de Derecho La declaración expresa formulada por la nueva Constitución Política (artículo 1º) en el sentido de que Colombia es un Estado Social de Derecho, corresponde a una definición ontológica del Estado, que alude a un elemento esencial de su estructura.  Se trata de un concepto que, sin desconocer los postulados sobre los que se sostiene el Estado de Derecho, subraya el fundamento que el interés común confiere a la actividad del Estado y a la responsabilidad de las autoridades públicas, llamadas a intervenir, dentro de los marcos constitucionales, para asegurar a los gobernados unas condiciones mínimas de convivencia, las cuales no son dádiva o merced que dispense el gobernante, sino verdadero derecho tutelado por la Carta Fundamental. Siendo parte de la definición del Estado, el término  "social" no puede ser visto como algo intrascendente o residual, sino como un concepto cuyo contenido debe reflejarse en la actuación de los poderes públicos y muy especialmente en las previsiones del legislador en materias que, como el trabajo, tienen hondas repercusiones en el desenvolvimiento de la vida comunitaria. El carácter del Estado de Derecho, sin embargo, no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona y en el interés colectivo los puntos de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le suma la efectividad de los derechos humanos y la justicia social como elementos que cohesionan y orientan la acción del Estado. Si bien la noción del Estado Social de Derecho gobierna la actuación de todos los operadores  jurídicos, en el caso que nos ocupa ella está dirigida muy específicamente a la relación del Estado con sus servidores; dentro de él, el poder público está sujeto a un marco axiológico completo, establecido por la Constitución, cuyo fundamento es la persona humana. El respeto por los derechos  humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro, constituyen las consecuencias prácticas de esa filosofía. En este sentido, se encuentra la Corte ante un asunto de constitucionalidad en el cual están en juego principios y directrices de la gestión pública en su conjunto, como son la eficacia de su actividad y la eficiencia de quienes la tienen a cargo. La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados. La eficacia es, en palabras de Luciano Parejo Alfonso, "una cualidad de la acción administrativa... en la que se expresa la vigencia del estado social en el ámbito jurídico-administrativo"[8].  El mismo autor añade que "en definitiva, la eficacia es la traducción (...) de los deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado directamente de la nota o atributo de   `socialidad´ del Estado". Según el autor citado, este criterio conduce a la conclusión de que la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin: el interés general, y adicionalmente a que el valor eficacia implique una condición de calidad, en el sentido de agilidad, economía, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación estatal en su resultado"[9].  Obsérvese al respecto que es justamente el principio de la eficacia el que permite valorar el uso que el agente le ha dado a una facultad discrecional. En efecto, dentro del esquema trazado por la Constitución, las normas confieren a las autoridades un poder reglado, de acuerdo con postulados característicos del Estado de Derecho (artículos 3º, 6º, 121, 122 y 123, inciso 2º, de la Constitución colombiana), pero en ciertas materias, como las relativas a la gestión económica y social, se deja un margen de discrecionalidad para que el Estado, en forma eficaz, procure la satisfacción del interés colectivo -carácter social del Estado de Derecho, artículos 1º, 2º y 209 de la Carta-. Como forma de medir y evaluar la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el control de gestión y de resultados, en los artículos 256, numeral 4, 264, 267, 268, numeral 2, 277, numeral 5, y 343 constitucionales, entre otros, pues la prestación satisfactoria de los servicios a cargo del Estado y el rendimiento de los recursos que administra no pueden escapar al sistema de controles que el ordenamiento jurídico introduce como elementos que salvaguardan el interés general. Pero la Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en términos económicos se traduce en el logro del máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestión estatal, significa la adecuada gestión de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pública.  En otros términos, el Estado, por razones de interés general, está obligado a efectuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias. A la eficiencia, como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos constitucionales como las contenidas en los artículos 48, 49 y 268, numerales 2 y 6, de la Constitución Política. En el terreno de las relaciones que los entes públicos establecen con sus servidores, se refleja necesariamente esta tendencia a la operación eficiente de la actividad estatal, que -se repite- es hoy principio constitucional de ineludible acatamiento, pero, no tratándose ya de "un recurso más", sino de la incorporación de la persona humana al desarrollo de las tareas que le corresponden, también la Constitución obliga al Estado a actuar dentro de criterios que respeten su dignidad (artículo 6º) y sus derechos (Preámbulo y artículos 1º, 2º y Título II de la Carta), como se verá más adelante. En este aspecto, la armonización de los dos principios analizados -la eficiencia y la eficacia de la función pública- con la protección de los derechos que corresponden a los servidores estatales resulta de una carrera administrativa diseñada y aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia del conjunto) el que determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución.  Estos aspectos, en una auténtica carrera administrativa, deben guardar siempre directa proporción con el mérito demostrado objetiva y justamente. En este sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública. Ello conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de los fines primordiales del Estado Social de Derecho. En ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere. 6. Necesidad de modernizar y racionalizar la planta de servidores del Estado sin desconocer los derechos de la persona La Corte Constitucional, una vez evaluado el contenido de la Ley 60 de 1990, su exposición de motivos, las ponencias correspondientes, el texto del Decreto 1660 de 1991 y los argumentos expuestos por el Gobierno Nacional que obran en el expediente, destinados a defender la constitucionalidad de las disposiciones que lo integran, debe manifestar que comparte los propósitos que animaron a la Administración al diseñar una política con arreglo a la cual se modernice y racionalice la planta de personal al servicio de las entidades públicas. El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen. El Estado moderno necesita tecnificarse para brindar a los gobernados plena garantía en el sentido de que controle los diversos factores de carácter económico y social que debe atender para cumplir el papel que le corresponde en orden a obtener el bienestar de la comunidad.  Eso es imposible si no se cuenta con mecanismos aptos para diseñar, en el corto y en el largo plazo, una planificación que, más allá del simple diagnóstico de necesidades, indique los medios a través de los cuales -en los distintos órdenes- se orientará una acción coordinada de las agencias estatales para atenderlas, señalando las prioridades y las metas propuestas, dentro de un contexto adecuado al desarrollo integral. Así se deduce de varios principios y disposiciones constitucionales, entre los cuales cabe destacar: a) El Preámbulo de la Carta indica como propósito fundamental del Estado el de asegurar a sus integrantes "un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana"; b) Al tenor del artículo 1º de la Constitución, que define a Colombia como un Estado Social de Derecho, la prevalencia del interés general es valor fundamental de la organización estatal; c) Para el artículo 2º de la Carta son fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; d) El mismo artículo ordena a las autoridades asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; e) Al Estado competen, según numerosos artículos de la Constitución, las mayores cargas y responsabilidades en relación con el apoyo, promoción y protección de los derechos individuales, sociales, económicos y culturales, en particular por lo que hace a salud, educación y vivienda; el saneamiento ambiental; la seguridad social; la protección de la familia y de los niños, los adolescentes, las personas de la tercera edad y los disminuídos físicos, sensoriales o psíquicos; la procura de la igualdad real y efectiva; los estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; el acceso progresivo de la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios; la formación y habilitación profesional y técnica; la producción de alimentos; la racionalización de las políticas en materia crediticia; la defensa del patrimonio cultural ... y, en general, el liderazgo de la comunidad hacia las metas del desarrollo y la promoción de los derechos individuales y colectivos, de conformidad con los demás preceptos constitucionales; f) El artículo 209 dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento. En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación de una carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los organismos estatales como la opinión pública. Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política, que dice: "El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece". Sobre el particular, debe observar la Corte que el empleado público de Carrera Administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada según el artículo 58 de la Carta.  Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo, como el resto del tríptico económico -del cual forman parte también la propiedad y la empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público.  De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera,  como podría acontecer con la aplicación del artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (artículo 13 C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública.  En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado. La Corte Constitucional encuentra deseable y, más aun, imperativo, a la luz de los retos y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas. Pero, claro está, ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de manera específica a los trabajadores. Esa perspectiva de modernización del aparato estatal no puede perder de vista el postulado acogido desde la Encíclica Rerum Novarum de León XIII y por las declaraciones internacionales de derechos humanos, que constituye elemento medular en la concepción del Estado Social de Derecho y que en Colombia se deriva de claras disposiciones constitucionales (artículos 1, 2, 5, 93 y 94, entre otros), según el cual el Estado y las instituciones políticas y jurídicas que se fundan en su estructura tienen por objetivo y razón de ser a la persona y no a la inversa, de donde se concluye que ningún proyecto de desarrollo económico ni esquema alguno de organización social pueden constituírse lícitamente si olvidan al hombre como medida y destino final de su establecimiento. El citado documento pontificio expresó, hace ya cien años, en dicientes párrafos: "... entre los deberes no pocos ni ligeros de los gobernantes, a quienes toca mirar por el bien del pueblo, el principal de todos es proteger todas las clases de ciudadanos por igual, es decir, guardando inviolablemente la justicia llamada "distributiva". (...) Exige, pues, la equidad que la autoridad pública tenga cuidado del proletario haciendo que le toque algo de lo que él aporta a la utilidad común, que con casa en qué morar, vestido con qué cubrirse y protección con qué defenderse de quien atenta a su bien, pueda con menos dificultades soportar la vida.  De donde se sigue que se ha de tener cuidado de fomentar todas aquellas cosas que en algo pueden aprovechar a la clase obrera. El cual cuidado, tan lejos está de perjudicar a nadie, que antes aprovechará a todos, porque importa muchísimo al Estado que no sean de todo punto desgraciados aquellos de quienes provienen esos bienes de que el Estado tanto necesita. El Estado no debe absorber ni al ciudadano, ni a la familia; es justo que al ciudadano y a la familia se les deje la facultad de obrar con libertad en todo aquello que, salvo el bien común y sin perjuicio de nadie se puede hacer".[10] A lo cual, comentando la Encíclica, en su Centenario, agrega Juan Pablo II que el hombre no puede ser "absolutizado" por la economía, en cuanto no se lo puede considerar más "como un productor o un consumidor de bienes que como un sujeto que produce y consume para vivir". "(...) León XIII no ignoraba que una sana teoría del Estado era necesaria para asegurar el desarrollo normal de las actividades humanas: las espirituales y las materiales, entrambas indispensables. (...) Tal ordenamiento refleja una visión realista de la naturaleza social del hombre, la cual exige una legislación adecuada para proteger la libertad de todos"[11]. En desarrollo de estos principios, el artículo 53, inciso final de la Constitución Colombiana establece: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores". De tal manera que, siendo loables los fines perseguidos por una política gubernamental enderezada a la mayor eficiencia de la función pública, la Constitución Política se convierte en barrera insalvable para su ejecución si aquella desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si vulnera garantías ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva fundamental consagra.  Y, desde luego, para asegurar que así sea, se ha dispuesto precisamente el sistema de control constitucional que a esta Corte corresponde ejercer y ejercerá con decidido empeño respecto de los actos que enuncia el artículo 241 de la Carta, con la honda convicción de que la estricta observancia y exigencia de los principios y normas constitucionales hará que el Estado no olvide que su razón de ser consiste, además del logro del bien común, en la protección y promoción de la persona humana. Así, pues, en el entendido fundamental de que una cosa son los propósitos que se persiguen al estatuír un régimen legal y otra muy distinta la coherencia de éste con las normas superiores a las que se encuentra sometido, la Corte Constitucional procede inmediatamente a dilucidar si, en efecto, las normas que ante ella han sido cuestionadas resultan ser paradigma de razonabilidad, como lo expresan los escritos de defensa, o si, por el contrario, vulneran principios tutelares y normas perentorias de la actual Constitución Política, cual lo señalan los demandantes. EL ARTICULO 2º DE LA LEY 60 DE 1990 Y EL DECRETO 1660 DE 1991 FRENTE A LA CONSTITUCION. 1. Ya la Corte Constitucional, mediante sentencia de fecha 25 de junio de 1992 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz), declaró exequible el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 60 de 1990, pero únicamente por sus aspectos formales. Procede ahora, a partir de las demandas instauradas, efectuar el análisis de fondo sobre dicho artículo en su materia y ya no solamente en cuanto a su numeral 1º, sino respecto de todos los demás, pues una de las demandas se refiere a él en su integridad. La Ley 60 de 1990 facultó al Ejecutivo, de manera genérica, para determinar las condiciones del retiro del servicio de los funcionarios pertenecientes a las distintas ramas y organismos del poder público.  En desarrollo de esa facultad, lo autorizó expresamente, a título de ejemplo, para establecer sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria como la insubsistencia con indemnización  y el retiro voluntario mediante bonificación. A la luz de la Constitución vigente, tal como sucedía bajo el régimen de la Carta anterior, encaja dentro de las atribuciones del Congreso la de establecer las condiciones de retiro del servicio, así como la de radicar temporalmente esta función en cabeza del Ejecutivo, mediante el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias.  Todo ello en desarrollo de la cláusula general de la competencia en materia legislativa y particularmente, para lo atinente a facultades, en virtud de lo previsto en el actual artículo 150, numeral 10, de la Constitución (76, numeral 12, de la antigua codificación). También se acomodan al ámbito de atribuciones del legislativo las materias previstas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 2º de la Ley 60 de 1990 (estímulos para los mejores empleados oficiales, modificación del régimen de prima técnica, establecimiento de un sistema de control y autorizaciones en relación con la negociación de futuras convenciones colectivas de trabajo por parte de las entidades públicas) y, por supuesto, dichos asuntos podían y pueden ser objeto de facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo, tal como se hizo en el caso que nos ocupa, dentro de los criterios de precisión y temporalidad que para la época de expedición de la Ley 60 preveía el artículo 76, numeral 12, de la Constitución Política. En estas condiciones, no se configura, por los aspectos analizados, ningún motivo de inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 60 de 1990. 2. Así, pues, si como consecuencia de esa habilitación legislativa, el Presidente señaló modificaciones, adiciones o supresiones al sistema que venía rigiendo en la materia, siempre y cuando lo haya hecho dentro del término legal y con sujeción a los precisos límites indicados por el legislador ordinario, en principio ejerció constitucionalmente las facultades otorgadas. Un examen del Decreto 1660 de 1991 permite establecer que, en efecto, el Presidente se sometió al término dentro del cual podía legislar extraordinariamente, pues gozaba para ello de seis (6) meses que, contados desde el 31 de diciembre de 1990 (fecha de la promulgación de la Ley 60 de 1990, Diario Oficial No.39.615), vencían el 30 de junio de 1991, y el Decreto 1660 fue expedido el día 27 de junio de 1991 (Diario Oficial 39.881). Por otra parte, en cuanto alude a la materia de dicho estatuto, ella está circunscrita a definir su campo de aplicación (artículo 1º), el cual coincide con el indicado en el artículo 2º de la Ley 60 de 1990; el establecimiento de nuevas causales de retiro del servicio, específicamente la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación (artículo 2º), modalidades expresamente previstas en la ley de facultades; la naturaleza de tales figuras (artículos 3º, 7º y 11); los eventos y requisitos para su aplicación( artículos 4º, 6º, 8º, 9º y 13); el monto  y condiciones de la indemnización o bonificación que se pagará y el procedimiento para reconocerlas (artículo 5º, 10º, 12, 14, 15, 16, 17, 18 y 19), todo ello de acuerdo con las precisiones consignadas en el texto del artículo 2º, numeral 1, de la ley habilitante. En síntesis, no prosperan las glosas formuladas por algunos de los demandantes sobre posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias, aspecto este por el cual no estima la Corte que el decreto cuestionado presente vicios de inconstitucionalidad. 3. Encuentra esta Corporación que las normas medulares del Decreto 1660 de 1991 son los artículos 2º, 3º y 4º, cuyo contenido inspira la totalidad del estatuto, de tal manera que se procederá inicialmente a su examen para luego establecer la debida concordancia con el resto del articulado. Desde el punto de vista material, el artículo 2º del Decreto 1660 de 1991 establece, como nuevas causales de retiro del servicio, la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación. Estas dos figuras nada tendrían de inconstitucionales de no ser por el alcance que el Decreto acusado contempla para cada una de ellas, el cual, en su conjunto, riñe con los principios y preceptos constitucionales. En efecto, la insubsistencia con indemnización es definida por el artículo 3º del Decreto 1660, adicionando pero no sustituyendo las pertinentes normas del 2400 de 1968, como una facultad en cabeza del nominador para declarar en cualquier tiempo la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por derechos de carrera, siempre y cuando medie indemnización. El artículo 4º demandado completa el alcance de la facultad enunciada, autorizando al nominador para declarar la referida insubsistencia, no obstante los derechos de carrera que amparen al trabajador, en las siguientes circunstancias: "a) Cuando mediante un proceso disciplinario al empleado o funcionario le haya sido impuesta sanción de multa o de suspensión en el ejercicio del cargo; b) Cuando el empleado o funcionario obtuviere una o varias calificaciones deficientes que no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios; c) Cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o requerimientos técnicos o administrativos del servicio; d) Cuando se hubiere incurrido en irregularidades en el proceso de selección o de inscripción en la carrera, que hubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso, y e) Dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado. 3.1. En las normas que se citan no hay inconstitucionalidad por el solo hecho de introducirse motivos para la declaratoria de insubsistencia adicionales a los ya previstos para empleados de carrera, entre otras normas, en los artículos 26, inciso 2º, del Decreto 2400 de 1968 y 3º de la Ley 61 de 1987, ya que la estabilidad propia de la carrera (artículo 125 C. Nal.) no viene a ser desconocida por el solo hecho de preverse por el legislador nuevas razones para que el nombramiento pueda o deba ser declarado insubsistente.  Interpretar lo contrario significaría congelar las posibilidades de adicionar o modificar la legislación.  El propio artículo 125 de la Carta Política contempla como causales de retiro "las demás (...) previstas en la Constitución o la Ley". Pero, en cambio, si las nuevas causales son en sí mismas lesivas de la justicia, la igualdad, la libertad, el debido proceso, la estabilidad laboral o, en general, cualquier otro derecho o garantía de orden constitucional, resultan necesariamente inexequibles. Las normas de cuya revisión se trata ofrecen no uno sino varios motivos de inconstitucionalidad que repercuten en el concepto de insubsistencia con indemnización, tal como ha sido concebida en las normas impugnadas. a) Cuando el literal a) del artículo 4º autoriza al nominador para declarar la insubsistencia de los nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en aquellos casos en los que mediante un proceso disciplinario ha sido impuesta sanción de multa o suspensión en el ejercicio del cargo, vulnera la Constitución Política en los siguientes aspectos: - Hace posible que el trabajador sea sancionado dos veces por el mismo hecho: una, cuando como culminación del proceso disciplinario, se le impone la multa o suspensión, y otra cuando se declara insubsistente su nombramiento con fundamento en esa circunstancia. No desconoce la Corte que el artículo 3º, inciso 2º, del Decreto atacado indica que "para todos los efectos se entenderá que el retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia no constituye una sanción para el empleado o funcionario". Empero, considerada materialmente la figura que se plasma en el mencionado literal, es de clara estirpe sancionatoria, por cuanto está ligada a la comisión de faltas, aunque éstas hayan sido ya sancionadas, siendo evidente que por medio de ella, en la norma que se considera, se establece una causal de retiro que no tiene motivo distinto al de la falta.  Es decir, puesto que en este literal se establece una relación de causalidad entre sanciones aplicadas previo proceso disciplinario, cuyo supuesto es siempre una infracción, y la insubsistencia, mal puede concluirse que ésta represente, en su sustancia, algo distinto de castigo o sanción. El contenido de una norma jurídica no se pierde por la calificación que de él haga el legislador y, por tanto, si se plasmó una sanción en un artículo de la ley, dicha sanción no deja de serlo porque otro artículo pretenda quitarle ese carácter. Establecido, pues, que la insubsistencia prevista en la disposición que se analiza es una sanción, fluye inevitablemente la consecuencia de su inconstitucionalidad, por recaer sobre hechos ya castigados, lo cual desconoce francamente el principio general de derecho, a su vez incluido en el postulado constitucional del Debido Proceso (art. 29 de la Carta Política), de tiempo atrás sintetizado en las expresiones latinas "non bis in idem", cuyo significado excluye la posibilidad de que una persona sea juzgada doblemente por idéntico motivo, como ocurre en el presente caso. El enunciado principio no es aplicable únicamente a la materia penal sino también a la administrativa en cuanto, según ya se dijo, forma parte de las garantías que integran el debido proceso, expresamente exigido por el artículo 29 de la Carta como de ineludible aplicación "a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Peor que el doble juicio es la doble sanción, en especial si prescinde del derecho de defensa (art. 29, inciso 4º de la Constitución) y ciertamente el literal en comento hace expedita la insubsistencia -que aquí es castigo- sin previo juicio en cuanto a su procedencia y con total exclusión de los medios de defensa a favor del empleado. De lo que se trata en el fondo es de una flagrante transgresión del valor de la justicia, garantizado en el Preámbulo de la Carta, toda vez que, por si fuera poco lo dicho, la pérdida del empleo -aunque se "indemnice"-, añadida a la multa o suspensión ya impuestas, representa un exceso, de suyo injusto, en el ejercicio de la facultad sancionatoria. Pero, dado el efecto de esta especial forma de sanción, que consiste, además de la pérdida del empleo, en la ineficacia de los derechos de carrera que asisten al empleado, también resultan conculcados los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución. La Constitución tal como queda expuesto en las consideraciones generales de este fallo consagra el derecho al trabajo como uno de los fines propuestos en su Preámbulo, junto con la garantía de un orden político, económico y social justo, a la vez que señala como propósito del Estado la efectividad de los derechos reconocidos en su preceptiva.  En concreto, el artículo 25 define el trabajo como un derecho y una obligación social y, reiterando el principio introducido en la reforma constitucional de 1936, declara que goza, en todas sus modalidades (una de la cuales es la del trabajo al servicio de la administración), de la especial protección del Estado y añade que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. La especial protección estatal que la norma exige para el trabajo alude a conductas positivas de las autoridades, así como al diseño y desarrollo de políticas macroeconómicas que tengan por objeto fomentar y promoverlo, de modo que quienes lo desarrollan (los trabajadores) puedan contar con suficientes oportunidades para acceder a él y con elementos indispensables para derivar de su estable ejercicio el sustento propio y familiar.  Pero también implica, al lado del manejo económico, la creación de condiciones normativas adecuadas a los mismos fines, esto es, la previsión de un ordenamiento jurídico apto para la efectiva garantía de estabilidad y justicia en las relaciones entre patronos (oficiales o privados) y trabajadores. En concordancia con lo expuesto, el artículo 53 de la Constitución ordena al Congreso expedir el estatuto del trabajo y tener en cuenta, en la respectiva ley, varios principios mínimos fundamentales -es decir de ineludible consagración y observancia-, entre los cuales se encuentran la igualdad de oportunidades, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, la situación más favorable del trabajador en caso de duda y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.  Se agrega la posibilidad de transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, lo que a su vez implica la garantía constitucional de que transacción y la conciliación no podrán referirse a derechos ciertos e indiscutibles como lo son, por ejemplo, los de carrera administrativa en el asunto que nos ocupa. Estos principios son mínimos en el sentido de que constituyen presupuesto necesario y obligatorio de las normas que el Congreso apruebe al expedir el estatuto del trabajo y, por tanto, ya hacen parte del ordenamiento jurídico en su base misma -la Constitución-, de tal manera que, aún no estando incluidos los artículos 25 y 53 dentro de la enumeración de los derechos de aplicación inmediata (artículo 85 C.N.), por ser principios mínimos de naturaleza constitucional, no necesitan esperar la expedición de una ley para que sea exigible su observancia.  Por consiguiente, no es factible argüir la ausencia de un estatuto legal que desarrolle tales principios para desconocerlos, ya que imperan por directo ministerio de la Constitución Política. La indicada protección al trabajo es contraria a toda política estatal que tienda a desconocer los expresados fines o a tornar en inútiles los mecanismos jurídicos concebidos para el logro de aquellos, como es el caso de la carrera administrativa.  Esta tiene expresa consagración en el artículo 125 de la Carta, que establece como principio general el de que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. La naturaleza misma de toda carrera contiene como elementos insustituibles los de la eficacia del servicio, la estabilidad del trabajador, la promoción de éste en consideración exclusiva a su rendimiento y méritos y la previsión de normas estrictas de carácter objetivo, tanto para el acceso al empleo (normalmente por concurso) como para el retiro del servicio. El último aspecto indicado -que nos interesa en este proceso- excluye por definición la arbitrariedad del nominador y toda forma de presión que tienda a desvincular al empleado del servicio por fuera de las causales, también objetivas, consagradas en la ley.  Así lo establece con meridiana claridad el artículo 125 de la Carta, que dice: "El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley". Desde luego, considera la Corte que la autorización constitucional al legislador para establecer causales de retiro debe entenderse conferida sobre la base de que las causales de origen legal se avengan a los principios y disposiciones de la Carta.  En otras palabras, la sola circunstancia de que el precepto superior en comento haya dejado en manos de la ley la posibilidad de añadir causas de retiro a las ya previstas por el Constituyente, en modo alguno significa que sea lícito al legislador plasmar motivos cuyo contenido material choque con los mandatos superiores.  Así, mal podría la ley, so pretexto de esta autorización, concebir como causal de retiro del servicio, el hecho de pertenecer a cierta religión, el de profesar determinadas ideas políticas o el de ser oriundo de una especial región del territorio nacional. Aplicado todo lo dicho al literal a) del artículo 4º del Decreto 1660 de 1991, resulta palmaria su oposición a la Carta Política, pues, lejos de brindarse al trabajo especial protección estatal, se desconoce el derecho a permanecer en él; se rompe con el criterio de estabilidad en el empleo que la Constitución ha plasmado como principio mínimo fundamental a favor de los trabajadores, por cuanto el solo hecho de haber sido objeto de sanción anterior se erige en motivo suficiente para que, de modo unilateral el agente del empleador ordene la separación del empleado por la vía de la insubsistencia; se propicia la transacción sobre derechos ciertos e indiscutibles, como los de carrera, en cuanto la norma autoriza la desvinculación a cambio de la indemnización; se convierten en renunciables los beneficios mínimos establecidos en las normas de carrera; se hace prevalecer la formal expresión de que esta insubsistencia no es sancionatoria, sobre la realidad incontrastable de un nuevo castigo al trabajador por faltas ya sancionadas, como se ha demostrado en esta providencia. Por otra parte, el precepto que se examina hace ineficaz la carrera administrativa, en cuanto desconoce los derechos que ella incorpora, ya adquiridos por el trabajador, so pretexto de la insubsistencia con indemnización. b) También cercena los derechos propios de la carrera y quebranta perentorias disposiciones de la Constitución el literal b) del artículo 4o. en estudio, a cuyo tenor procede la insubsistencia con indemnización "cuando el empleado o funcionario obtuviere una o varias calificaciones deficientes que no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios". Según el ya considerado principio de la estabilidad en el empleo de carrera administrativa, en armonía con el de eficacia del servicio público, el trabajador tiene derecho a permanecer vinculado mientras no sea calificado insatisfactoriamente en el desempeño de sus funciones (artículo 125, inciso 2º de la Constitución Política). Por tanto, la calificación no satisfactoria comporta la pérdida del derecho y da lugar al retiro del servicio sin que pueda afirmarse que al aplicar esa consecuencia en casos concretos se atente contra la estabilidad en el empleo inherente a la carrera. Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y de justicia que encuentran consagración positiva en los artículos 6º, 29 y 124 de la Constitución, el trabajador tiene derecho a conocer previamente cuál es el nivel mínimo de rendimiento que se le exige para que su vinculación subsista; es decir, con anterioridad a la calificación debe poder establecer con certeza dónde comienza a ser ella "insatisfactoria" y hasta qué punto puede entenderse "satisfactoria", dentro de los criterios técnicos fijados por la vía general y abstracta, que garanticen la definición objetiva sobre la mayor o menor eficiencia del empleado y la imparcialidad de quien aplica dichos criterios mediante la calificación. Un sistema concebido para calificación de los servicios que no responda a criterios ciertos y claros, debidamente conocidos por los trabajadores, abre paso a la arbitrariedad, en cuanto torna subjetivo lo que de suyo está llamado a la objetividad. Siendo ello así, cuando ya el empleado o funcionario ha obtenido calificaciones "que no dieren lugar a la declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios"(supuesto del cual parte la norma sub judice), ello significa, para hacer ciertos sus derechos y funcional el sistema de carrera, que ha ganado, a partir del examen objetivo de sus servicios, la oportunidad de seguir en el empleo, toda vez que se entiende fallida la condición que supeditaba a los resultados del examen la permanencia en el cargo.  Frente a esa calificación, que confiere un nivel de certeza tanto al empleado como a la entidad, resulta inexplicable el precepto cuestionado cuando señala, de todas maneras, la consecuencia de la insubsistencia en contra del trabajador que obtuvo calificación suficiente como para no ser excluido del servicio, por una adicional e indeterminada "deficiencia" de la calificación, cuyos límites quedan librados a la omnipotente voluntad del nominador. Roto así el principio de la seguridad jurídica, desconocido todo criterio de justicia y erigida la arbitrariedad en norma, la carrera administrativa queda desvirtuada.  Ello es suficiente para deducir la flagrante inconstitucionalidad del literal acusado. c) Idénticos argumentos llevan a estimar violatorio de la Carta Política el literal c) del artículo 4º atacado, a cuyo tenor está permitido a los nominadores declarar en cualquier tiempo la insubsistencia del nombramiento de funcionarios amparados por derechos de carrera "cuando el empleado o funcionario no satisfaga totalmente las necesidades o requerimientos técnicos o administrativos del servicio". En este caso, la subjetividad reside, además de la completa ausencia de criterios legales objetivos que el mismo Decreto ha debido aportar para definir los requerimientos técnicos o administrativos del servicio, en las expresiones "...no satisfaga totalmente..." (se subraya), puesto que, si de cuantificación se trata, la total satisfacción de las necesidades y los requerimientos técnicos o administrativos tendría que ser, según este precepto, del ciento por ciento, meta obviamente deseable pero criterio injusto para calificar las posibilidades de permanencia de un trabajador en un determinado empleo si no existen unos criterios de evaluación clara y anticipadamente definidos y conocidos por el nominador y por los empleados a quienes se aplican.  Supeditar a la perfección la subsistencia de la carrera administrativa, dejando en cabeza del nominador la discrecionalidad en cuanto al nivel de rendimiento requerido, equivale a ignorar de manera flagrante los mandatos constitucionales que la consagran. En este punto la Corte acoge el concepto del Procurador General de la Nación, quien afirma que esta modalidad de retiro se contradice con la facultad reglada propia de las insubsistencias de empleos de carrera y que la calificación de las necesidades o requerimientos en mención no puede originarse únicamente en apreciaciones genéricas del nominador por cuanto la naturaleza de la carrera exige que se soporte en causales serias y técnicas avaladas por el órgano director de la misma. d) Glosa especial merece el literal d) del artículo 4º demandado, el cual deriva la facultad de declarar la insubsistencia de los nombramientos de funcionarios inscritos en carrera de un motivo completamente extraño al criterio de eficiencia y, peor aún, anterior a la actual ubicación laboral del trabajador, además de ser atribuible por entero a fallas del organismo o entidad correspondiente: "cuando se hubiere incurrido en irregularidades en el proceso de selección o de inscripción en la carrera, que hubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o ascenso". No es admisible en ningún caso, pero menos aún cuando están de por medio derechos adquiridos, como los del trabajador inscrito en la carrera, alegar la propia culpa o negligencia como elemento configurativo de derecho. Imputar al trabajador la consecuencia de su separación del cargo (de por sí grave aunque haya indemnización) como una repercusión directa de la incuria en que pudo haber caído la propia administración, quebranta sin atenuantes el principio de justicia garantizada en el Preámbulo de la Constitución y todas las normas de la Carta, en este mismo fallo analizadas, sobre protección al trabajo, derechos mínimos de los trabajadores y efectividad de la carrera administrativa. También aquí asiste razón al Procurador General de la Nación cuando sostiene que este precepto resulta abiertamente contrario a los postulados de los artículos 209 y 238 de la Constitución. Obsérvese cómo el precepto en cuestión no puede ser interpretado en el sentido de que las irregularidades a las que se refiere hubieran podido ser imputables al trabajador -caso en el cual tendría razón de ser la insubsistencia-, toda vez que, por una parte, la disposición alude de manera concreta al "proceso de selección o de inscripción", siendo claro que tal proceso corre bajo la responsabilidad y la conducción del ente administrativo, y por la otra, si fueran atribuíbles al empleado acciones fraudulentas enderezadas a su selección o inscripción en la carrera, ninguna explicación lógica y menos aún jurídica tendría el que la insubsistencia decretada en su contra estuviese acompañada de una indemnización como la establecida por las normas acusadas. e) El literal e) del artículo 4º del Decreto 1660 de 1991, es también inconstitucional, como pasa a demostrarse. Cuando la norma en examen se ocupa de la naturaleza de este medio de desvinculación de servidores públicos, incurre en el desconocimiento de postulados constitucionales por cuanto el plan colectivo de retiro compensado al estar dirigido indistintamente a personal de carrera y de libre nombramiento y remoción, ignora los derechos del funcionario amparado por la institución de la carrera administrativa (artículo 125 de la Constitución), toda vez que, al incluirlo dentro de un plan colectivo de retiro compensado se le propone "canjear" derechos adquiridos por bonificación o compensación pecuniaria, sin tener en cuenta que la pérdida de los derechos de carrera -en buen número de casos alcanzados mediante alta cuota de sacrificio- y la pérdida del empleo dejan a la persona desprotegida hacia el futuro, en la incertidumbre de si podrá obtener nueva ocupación, en especial después de haber sobrepasado las llamadas "edades tope" para el mercado laboral. Es inconstitucional la compensación ofrecida al funcionario amparado por derechos de carrera, no solo porque con ella se pretende sustituir sus derechos sino además por cuanto se crea un mecanismo generador de inestabilidad en el empleo para este tipo de servidores, que contraría abiertamente el artículo 53, inciso 2º, de la Constitución Política, llevándolo en forma implícita, a renunciar a los beneficios que le confiere el estar vinculado a la carrera administrativa. De otra parte, dirigir este tipo de Plan al personal de libre nombramiento y remoción, significa, como ya se dijo, reconocer y pagar una compensación sin causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores públicos. Ahora bien, la norma acusada establece una clasificación del Plan y señala que puede ser voluntario o mixto, fijando como criterio de distinción entre uno y otro, la facultad existente en el segundo en cabeza del nominador, para optar por declarar la insubsistencia o abstenerse de hacerlo.  El concepto mismo de retiro voluntario mediante bonificación, establecido para la primera forma del plan, presenta una antimonia por cuanto el libre albedrío del servidor público para manifestar si quiere o no retirarse se ve afectado por la llamada "bonificación" unida a la expectativa de que, en todo caso, el nominador cuenta con los mecanismos ordinarios para prescindir de sus servicios (declaratoria de insubsistencia o suspensión del cargo, entre otros), lo cual implica una pérdida total de autonomía y espontaneidad al decidir, máxime cuando se señalan plazos perentorios para hacerlo.  Todo ello hace apenas nominal el carácter "voluntario" del retiro, pues mal puede pensarse que lo sea un acto con efectos jurídicos al que se llega con base en la doble presión del estímulo y la velada amenaza, como acontece a partir de las normas sub-judice.  Ello, desde luego, quebranta la libertad del individuo en cuanto se le impide que obre según su elección consciente y deliberada, lesiona la dignidad de la persona en cuanto induce su comportamiento sin esperar a la natural expresión de su voluntad y limita en grado sumo el libre desarrollo de la personalidad, ya que el sujeto, particularmente quien había trazado sus propios planes fundado en los derechos de carrera ya adquiridos, los ve forzosamente modificados no por su propia decisión sino por el ánimo de la administración al incluirla en el respectivo Plan Colectivo de Retiro Compensado. Para la segunda forma del plan -mixto- encuentra la Corte que él es violatorio de la norma superior por otorgar de manera omnímoda al nominador la facultad para desvincular a un funcionario o abstenerse de hacerlo, desconociendo así las normas constitucionales que refieren a la protección al trabajo (art. 25), los principios mínimos fundamentales (art. 53 C.N.), las garantías a los servidores públicos (art. 125 C.P.) analizados anteriormente en esta providencia. Adicionalmente a lo dicho, el artículo 4º del Decreto 1660 de 1991, en cuanto plasma causales contrarias a la Constitución para desvincular a empleados amparados por derechos de carrera, infringe abiertamente el artículo 58 de la Carta, pues los derechos incorporados a la inscripción en carrera son para el trabajador derechos adquiridos con arreglo a las leyes y éstas, según el mandato superior "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". Las normas básicas del Decreto 1660 consideradas en su conjunto Un análisis integral de las normas acusadas permite establecer que mediante ellas se hicieron nugatorias las garantías que otorgaba la carrera administrativa a quienes ya estaban inscritos en ella, por cuanto se dio al nominador la posibilidad de disponer la insubsistencia de los nombramientos respectivos, en apariencia por aplicación de nuevas causas legales, pero realmente por su autónoma y libre voluntad, en ejercicio de facultades discrecionales que riñen con los caracteres sobresalientes de toda carrera, cuales son la estabilidad del empleado y la incidencia del mérito en su permanencia y promoción dentro del servicio, y que, fuera de eso, introdujeron varios factores de desigualdad ante la ley entre trabajadores en idénticas circunstancias objetivas. En efecto, del estudio conjunto de los artículos 4º, 7º, 8º y 9º del Decreto 1660 de 1991 se concluye que, en primer lugar, las figuras de la insubsistencia con indemnización (capítulo II) y el retiro voluntario mediante bonificación (Capítulo III) -concebidas por la Ley 60 de 1990 como dos sistemas diferentes de retiro del servicio, cuyo denominador común era la compensación pecuniaria, pero que se distinguían en su origen, pues la una procedía de la voluntad de la administración y la otra de la del empleado- en el Decreto acusado se entrelazaron de tal manera que prácticamente se convirtieron en una sola, a lo cual contribuyó en especial la evidente falta de técnica legislativa. Así, se puede observar que el numeral e) del artículo 4º del Decreto, norma destinada a prever las causales para la insubsistencia con indemnización, expresó que dicha medida se podría adoptar "dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado", es decir, en los casos y con las características indicadas en el Capítulo III, estructurado para fijar las reglas propias de la otra nueva causal prevista en la Ley 60 de 1990. En consecuencia, al tenor de dichas normas, un trabajador que no pueda ser catalogado dentro de ninguna de las cuatro primeras causas de insubsistencia con indemnización contempladas por el artículo 4º, puede ser objeto de la misma si se lo incluye, según el criterio subjetivo de la administración, en un Plan Colectivo de Retiro Compensado Mixto o Voluntario.  Como se puede concluír de la lectura del artículo 7º, esta es una decisión para la cual la entidad administrativa no está limitada por causales imputables al trabajador ni condicionada en forma alguna distinta de la aprobación previa del CONFIS (artículo 9º), pero en relación específica con "la conveniencia fiscal y financiera" del Plan correspondiente, y la eventual aprobación formal de la planta de personal, por parte del Departamento Administrativo del Servicio Civil, si el Plan implica su modificación. Resulta, pues, del todo indiferente que la situación del trabajador encaje en alguna de las causales del artículo 4º y, además, tampoco importa si pertenece o no pertenece a la carrera administrativa, según lo dispone el artículo 7º.  Esto choca con los ya enunciados principios básicos de toda carrera y, adicionalmente, lesiona el principio de igualdad ante la ley, en cuanto se da idéntico trato a personas que legalmente se encuentran en circunstancias y condiciones diferentes. Pero, por otra parte, teniendo en cuenta que el Decreto 1660 no derogó expresamente, la normatividad que venía rigiendo, ni tampoco lo hizo tácitamente pues frente a ella no se tiene una contradicción como la exigida por el artículo 21 y ninguna disposición del Decreto previó que al entrar en marcha un Plan Colectivo quedara la administración despojada de sus atribuciones ordinarias, es claro que el trabajador de libre nombramiento y remoción permanece expuesto a la declaratoria de insubsistencia ordinaria (sin indemnización), lo cual representa de nuevo la ruptura del principio de igualdad ante la ley, pues de tal clase de empleados, unos (los que la administración escoja) tendrán derecho a que se los indemnice por la declaratoria de insubsistencia, al paso que los demás no contarán con esa posibilidad. A este respecto la Corte no puede admitir el argumento según el cual, como las disposiciones acusadas no incluyen en su propio texto las posibilidades enunciadas, no habría en ellas un desconocimiento del principio garantizado por el artículo 13 de la Carta Política. En materia de igualdad, para romperla o ignorarla no es necesario plasmar una norma en cuyo texto estén contenidos todos los extremos de la discriminación, sino que basta introducir el elemento discriminatorio, como ocurre en este caso cuando los preceptos cuestionados permiten que unos empleados de libre nombramiento y remoción sean indemnizados por su declaratoria de insubsistencia al paso que la regla general consagrada en la ley vigente es la contraria, sin que exista razón objetiva para distinguir entre ellos. Idéntica glosa merecen tales disposiciones en cuanto hace a los trabajadores inscritos en la carrera administrativa, ya que mientras algunos de ellos (los incluídos en el "Plan voluntario") están llamados a gozar de una "bonificación" si acceden a presentar en tiempo la solicitud de retiro -que objetivamente, excepto por la "invitación" que formula el nominador- en nada se diferencia de la renuncia, los no invitados que deseen voluntariamente separarse del cargo deben renunciar sin beneficio alguno diferente al pago de sus prestaciones ordinarias. No es difícil concluir la abierta infracción de los artículos 13 y 125 de la Constitución, cuyos perentorios mandatos ya han sido expuestos, y, claro está, de su Preámbulo, uno de cuyos fines consiste en realizar los valores de la igualdad y la justicia y que expresamente señala al Estado colombiano como postulado de su acción el de garantizar un orden económico, político y social justo. "Iustitia -en la bien conocida definición de Ulpiano- est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi" y una de sus formas, aplicable precisamente a las funciones que cumplen el Estado y el legislador, en cuanto es exigible al todo respecto a las partes, según la clásica expresión de Santo Tomás de Aquino, es la justicia distributiva, cuya característica primordial radica en el reparto proporcional de los bienes y las cargas comunes[12]; concepciones modernas la presentan como modelo de la justicia en sentido estricto, dotada de un criterio más auténticamente humano que toma en consideración -para establecer la igualdad- principalmente a la persona en su dignidad de tal, en sus condiciones, sus méritos, sus necesidades y que tiene en cuenta "a todas las personas que integran la comunidad de que se trate"[13]. Ya expresó el aforismo latino que "lex iniusta non est lex" y lo refrendó Santo Tomás al afirmar:  "La ley, en cuanto tiene de justa, en tanto tiene cualidad de ley"[14]. Unidad normativa Una de las características del Decreto No. 1660 de 1991 es su unidad normativa, tanto formal como material, lo cual significa que todo lo que afecte alguna de sus partes repercute en el cuerpo íntegro de la norma. Ella, en su artículo 2º, establece como nuevas causales de retiro del servicio la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación. El artículo 3º, define la naturaleza de la primera de las causas, dejando al artículo 4o. la regulación acerca de su procedencia, el que en su literal e) autoriza la mencionada insubsistencia cuando se actúe dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado. El artículo 5º, indisolublemente ligado con los anteriores, establece el monto de la indemnización que deberá pagarse al funcionario cuyo nombramiento sea declarado insubsistente. A partir del artículo 7º y hasta el 10º, la norma cuestionada regula lo atinente a los planes colectivos de retiro compensado, definiendo su naturaleza y estableciendo sus modalidades de Voluntario o Mixto; fijando en el artículo 8º, sus características, señalando en el artículo 9º, las condiciones para su aprobación y finalmente otorgando a la administración, en el artículo 10º los medios para financiar los Planes cuya inconstitucionalidad se ha establecido en este fallo. La segunda causal a la cual se refiere el artículo 2º del Decreto, es decir la de retiro voluntario mediante bonificación, está regulada en los artículos 11, 12 y 13, mediante las cuales se define su naturaleza, se fija el monto de la bonificación vinculando su cuantía con la establecida para la indemnización señalada en el artículo 5º, y finalmente se establecen los requisitos que debe cumplir el acto administrativo por medio del cual se acepta la solicitud de retiro. Por su parte el artículo 14 se ocupa de una de las modalidades de los Planes Colectivos de Retiro Compensado, esto es la de mixto, para fijar el monto de la indemnización, vinculándolo igualmente con el establecido en el artículo 5º. Los artículos 15 a 21, denominados disposiciones generales, dada su propia naturaleza, integran un solo cuerpo con los primeros catorce toda vez que se refieren a la forma en que el Estado pagará las indemnizaciones o bonificaciones establecidas en el Decreto, el término para el pago de las mismas, la distinción de acuerdo con la cual ni una ni otra constituyen factor de salario, estableciendo, al mismo tiempo, que su pago es compatible con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del funcionario público. Las consecuencias jurídicas derivadas de la indemnización o de la bonificación, según el caso, como lo señala el artículo 18, excluyen cualquiera otra reparación o compensación. Igualmente la definición que de salario básico trae el artículo 19 se refiere exclusivamente a los efectos del Decreto, como ocurre con las autorizaciones al gobierno nacional para efectuar las operaciones y trámites presupuestales. Por lo que hace al artículo 21, está destinado solamente a indicar la fecha en que principia la vigencia del Decreto y a disponer sobre la derogatoria de las normas contrarias. Su nexo con el cuerpo íntegro del estatuto hace que necesariamente resulte afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo. En conclusión: Por las razones invocadas, esta Corte habrá de declarar exequible el numeral 1º de la Ley 60 de 1990, en lo relativo a su materia, no sin recordar que en los aspectos formales de su numeral 1º debe atenderse al fallo de exequibilidad proferido por esta Corte el pasado 25 de junio. En cuanto al Decreto 1660 de 1991, las consideraciones que anteceden conducen necesariamente a la declaratoria de inconstitucionalidad total. Debe advertir la Corte Constitucional que este fallo no implica un beneplácito para que el Ejecutivo, con miras a la reducción de la planta de personal al servicio del Estado, proceda a efectuar despidos masivos sin indemnización, ya que lo hallado contrario a los principios y preceptos de la Carta no son las indemnizaciones en sí mismas sino el sistema concebido en el Decreto materia de examen en su integridad, en cuanto atenta de manera flagrante contra las garantías consagradas a favor de los trabajadores, según lo dicho en esta providencia. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, la Corte Constitucional de la República de Colombia, R E S U E L V E : PRIMERO: Declárase EXEQUIBLE, por el aspecto material, el artículo 2º de la Ley 60 de 1990. SEGUNDO:  En lo relativo a los aspectos formales del numeral 1º de dicho artículo, estese a lo decidido por esta Corte en Sentencia del veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). TERCERO: Declárase INEXEQUIBLE en todas sus partes, por ser contrario a la Constitución, el Decreto 1660 de 1991. COPIESE, PUBLIQUESE, COMUNIQUESE AL GOBIERNO NACIONAL, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente -Salvamento de voto- CIRO ANGARITA BARON           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                       Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ Magistrado                  Magistrado -Salvamento de voto- JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado -Salvamento de voto- MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-479 EMPLEADO PUBLICO-Retiro (Salvamento de voto) No hay duda sobre la posibilidad que tenía el legislador extraordinario (Decreto 1660 de 1991), para establecer nuevas causales de terminación de la relación laboral pública. La declaración de inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991 se produce en contravía de las políticas laborales en que se inspira la Carta de 1991, que si bien consagra el principio de igualdad, también lo hace con el principio de eficacia, así como con otros esenciales principios constitucionales. No reconocerlo así solo propicia el continuismo de una política y un régimen laboral y social que ha demostrado su fracaso ante el país, en las últimas décadas de la historia nacional. Los funcionarios de libre nombramiento y remoción podrán ahora ser despedidos sin ninguna contraprestación y los de carrera administrativa perderán sus derechos y el empleo por razón de la supresión de los cargos, que es causal vigente de retiro y que no da lugar a indemnización de ninguna clase y es de considerar, además, que la facultad de suprimir empleos dentro de la ley sigue perteneciendo al gobierno por mandato constitucional. PRINCIPIO DE IGUALDAD (Salvamento de voto) En cuanto al principio de igualdad, debe decirse que el Decreto no trata en forma desigual a ninguna clase o grupo de trabajadores, pues dispone igual regulación para todos los que se encuentren en las mismas condiciones; el decreto, por supuesto, tenía que atender la diferencia que existe entre los empleados de libre nombramiento y remoción y los de carrera, así como entender que la separación voluntaria es distinta de la insubsistencia, pero todas estas figuras traen igualdad de tratamiento y no discriminación contra nadie. Ahora bien, si lo que se quiso decir es que se establece una desigualdad en relación con el régimen común que sigue vigente, debemos anotar que, de ser esto así, no debió declararse inconstitucional el nuevo que es precisamente el más favorable. Ref. Expedientes D-020, D-025, D-031, D-040 Demandas de inconstitucionalidad contra el art. 2o. de la Ley 60 de 1990 y el Decreto Ley 1660 de 1991 I. El artículo 125 de la Constitución Nacional faculta al legislador para establecer causales que determinen el retiro de los servidores públicos de sus funciones. El precepto además de señalar como causas constitucionales del retiro del servicio la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario y la remisión a otras causales previstas en la Constitución Nacional como la pérdida de la investidura del Congresista (art. 83), o la revocatoria del mandato (art. 40 num. 4o.), entre otras, defiere a la ley la posibilidad de establecer causales que consulten como es lógico los intereses superiores de la administración. Lo anterior no deja duda sobre la posibilidad que tenía el legislador extraordinario (Decreto 1660 de 1991), para establecer nuevas causales de terminación de la relación laboral pública. II. La lógica de los intereses superiores de la administración que consulta el decreto 1660 de 1991 no es contraria a las aspiraciones del Constituyente de 1991. En realidad, el Estado Colombiano venía siendo objeto de un aumento desmesurado en el número de sus trabajadores, que ha obedecido más a intereses de clientelas políticas que a motivaciones orientadas a hacer más eficientes las acciones de las distintas agencias públicas. Es una burocratización que ha conducido al desaparecimiento de instituciones públicas en varias oportunidades, que se ha convertido en un peso muerto para el logro de los fines sociales y económicos del Estado. Ella ha desequilibrado el presupuesto de apropiaciones del Estado Colombiano al punto que, prácticamente en su totalidad, se destina a la atención de gastos de funcionamiento en cuyo monto no poca parte ocupa el costo de pagos de una burocracia innecesaria, improductiva y parasitaria de la productividad nacional. Es pues, una burocracia que por las modificaciones que han sufrido algunas instituciones existentes en el Estado colombiano por mandato de la nueva Constitución, deben reducir el número de sus empleados y trabajadores (ejemplo, Contraloría General de la República). De vieja data viene el país en un esfuerzo por realizar una auténtica Reforma Administrativa, que refleje las aspiraciones de modernización y racionalización de los servicios públicos, y, en general de la función pública, para que se satisfagan adecuada y eficazmente las necesidades de la colectividad. Ciertamente, hace por lo menos cincuenta años el país viene sufriendo este fenómeno que algunos doctrinantes han calificado como "los problemas de la burocratización". Es una proliferación de entidades y empleos que no sólo alcanza el nivel nacional, sino, también, el departamental y el municipal, en forma tal que existe un concepto general sobre la casi total distorsión de los fines del servicio público sobre la ineficiencia de la Administración y sobre la proclividad hacia la corrupción en estas actividades vitales del Estado. En la Reforma de 1968, el Presidente Carlos Lleras Restrepo hizo un gran esfuerzo por la modernización del Estado y especialmente de la Administración Pública, sin que desafortunadamente se hubiera logrado el plausible propósito de este vigoroso estadista. Pero indudablemente fue entonces cuando se intentó poner en marcha una Administración Pública eficaz y moderna, cuando se constitucionalizaron las llamadas "entidades descentralizadas" (establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economía mixta), que realizan la descentralización administrativa por servicios, sin que a pesar de ese esfuerzo desarrollado en el Decreto 1050 de 1968 se hubiera logrado organizar en esos tres tipos tales entidades: cuando se creó el Departamento Administrativo del Servicio Civil y otros mecanismos para regular una Carrera Administrativa seria, moderna y eficaz; pero no obstante tan generosos y plausibles objetivos, lo cierto es que ellos perecieron por obra de la influencia de políticas improvidentes y clientelistas que se apartaron de esos rumbos y orientaciones, y que, en lo referente al régimen laboral, se reflejaron en las peores formas de burocratización del Estado, hasta el punto de que bajo el marco de la nueva Constitución de 1991 vuelven a encontrar significado y connotación los objetivos de la modernización, racionalización, planeación y eficacia de la Carrera Administrativa y en general del régimen de la función pública. A la realización de tales fines se dirige la acción de la función administrativa del tipo de Estado que surge de la Carta de 1991. Esa es la filosofía que inspira la Reforma Laboral, y especialmente la Ley 60 de 1991, que dió al Ejecutivo las facultades extraordinarias para desarrollar tales principios en el Decreto 1660 de 1991. Por tanto la declaración de inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991 se produce en contravía de las políticas laborales en que se inspira la Carta de 1991, que si bien consagra el principio de igualdad, también lo hace con el principio de eficacia, así como con otros esenciales principios constitucionales. No reconocerlo así solo propicia el continuismo de una política y un régimen laboral y social que ha demostrado su fracaso ante el país, en las últimas décadas de la historia nacional. III. Más aún, y consultando nuevas técnicas de la Administración, a más de las circunstancias antes señaladas, la Constitución Política dispuso que la función administrativa por estar al servicio de los intereses generales debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.N.), que son extraños a ese fenómeno de burocratismo clientelista distante de los intereses generales y del adecuado funcionamiento de la administración. A fin de enfrentar esa problemática, el constituyente de manera expresa habilitó a la ley y al ejecutivo (arts. 189 nums. 14, 15 y 16; 150 num. 7), para crear, fusionar o suprimir conforme a la ley los empleos que demande la administración central y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, modificar la estructura de los Ministerios de manera ordinaria y además, por razones del tránsito institucional el gobierno nacional fue habilitado por el artículo 20 transitorio de la Constitución colombiana durante un periodo de 18 meses, desde la entrada en vigencia de la Constitución y teniendo en cuenta las evaluaciones y recomendaciones de una comisión especial para "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece"; luego no resultan tampoco por estos aspectos contrarios a la Constitución los preceptos que trae el Decreto 1660 de 1991. IV. Nos parece, en síntesis, por este aspecto, que no es cierto, como repetidamente lo dice la sentencia y tal como es el pilar de la decisión, que solamente por causas derivadas de deficiencias en la calificación y por motivos disciplinarios puede ponerse fin a la relación laboral del servidor público, pues la parte final del artículo 125 constitucional resultaría ociosa y sin significación; claro es que tal disposición no autoriza para que la ley eleve a la categoría de causal de retiro motivos que la propia Constitución desecha, tales como razones de conciencia, credo político, origen familiar o regional y tantos más, pero sí puede regular el asunto en forma que consulte, como en este caso, los intereses de la Administración, que también son respetables y dignos de protección y apoyo, que fue lo que la sentencia olvidó; los fenómenos de proliferación burocrática, de gigantismo del Estado y de falta de adecuación entre la planta de personal y las funciones oficiales, que demandan correctivos de modernización, acomodación y perfeccionamiento, fueron totalmente omitidos por la sentencia. Igualmente se olvidaron los nocivos efectos económicos de esta situación insostenible que perjudica al pueblo en general por razón de la ineficiencia del Estado y la deficiente prestación de los servicios públicos y en cuanto eleva el gasto público a unos niveles que imposibilitan controlar uno de los factores de la inflación, como es el déficit fiscal. V. Nos preocupa también que las consecuencias de la sentencia resulten en desmedro de los trabajadores en lugar de protegerlos como manda la Constitución, pues es claro que los funcionarios de libre nombramiento y remoción podrán ahora ser despedidos sin ninguna contraprestación y los de carrera administrativa perderán sus derechos y el empleo por razón de la supresión de los cargos, que es causal vigente de retiro y que no da lugar a indemnización de ninguna clase y es de considerar, además, que la facultad de suprimir empleos dentro de la ley sigue perteneciendo al gobierno por mandato constitucional (art. 189-14). En adelante, la reducción de la planta de personal sin compensación ninguna, como lo permite la sentencia, puede crear un grave problema social que la ley y el decreto quisieron evitar. VI. En cuanto al principio de igualdad sobre el cual la sentencia hace tanto énfasis, debe decirse que el Decreto no trata en forma desigual a ninguna clase o grupo de trabajadores, pues dispone igual regulación para todos los que se encuentren en las mismas condiciones; el decreto, por supuesto, tenía que atender la diferencia que existe entre los empleados de libre nombramiento y remoción y los de carrera, así como entender que la separación voluntaria es distinta de la insubsistencia, pero todas estas figuras traen igualdad de tratamiento y no discriminación contra nadie. Ahora bien, si lo que se quiso decir es que se establece una desigualdad en relación con el régimen común que sigue vigente, debemos anotar que, de ser esto así, no debió declararse inconstitucional el nuevo que es precisamente el más favorable. VII. El argumento de la estabilidad en el empleo tampoco nos convence, ya que tal estabilidad no puede confundirse con la inamovilidad ni llevarse a extremos en que se perjudique el servicio y se entorpezca el ejercicio de la función: la estabilidad no es absoluta ni plena, como lo reconoce la propia sentencia y debe armonizarse con el interés general y el debido cumplimiento de la función, que fue lo que no se tuvo en cuenta. En este punto, el Consejo de Estado ha sostenido que los derechos de carrera se justifican no tanto como garantías otorgadas al empleado sino como medios para lograr una buena administración y que, por lo tanto, tienen como fundamento el interés general en la debida gestión de la cosa pública y no el interés particular de quien resulta protegido. Y la Corte Suprema de Justicia ha sido de la tesis de que el pago de los perjuicios ocasionados por la ruptura del vínculo laboral, esto es, de la indemnización que ahora aparece tabulada en la ley para resarcir el daño emergente y el lucro cesante, es suficiente satisfacción del principio de la estabilidad. VIII. Además, cabe comentar que en el proyecto de sentencia presentado a consideración de la Sala Plena por los H. Magistrados Ponentes, y bajo el acápite No. 6 denominado "Las causas de legitimidad de una erogación por responsabilidad del Estado", se hacía depender la inconstitucionalidad del Decreto Ley 1660 de 1991 en sus textos acusados, en el artículo 90 de la Carta Política que es del siguiente tenor: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste". Y al anterior efecto se destacaban los tres elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado allí consagrada: el daño, la antijuridicidad y la imputación. Durante el transcurso de la discusión del referido proyecto, uno de los Magistrados disidentes observó que estaba mal traído a colación el susodicho artículo 90, pues él contempla la llamada responsabilidad patrimonial de la administración, que surge por la actuación irregular de ésta y se presenta bajo la forma de falta o falla del servicio público o culpa de la administración, de carácter funcional, orgánico o anónimo. Esa actuación produce un daño o perjuicio y entre aquél y éste debe existir un nexo de causalidad. Esta responsabilidad se deduce judicialmente a través de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A. Es decir, que normas de carácter general y abstracto, como son las del Decreto Ley 1660 de 1991, y obviamente las acusadas de inexequibilidad, no pueden bajo ningún respecto subsumirse en el mencionado artículo 90 constitucional transcrito, el cual se refiere a cuestión completamente diferente, esto es, a la responsabilidad patrimonial de la administración. Mas sucede que en el texto definitivo de la sentencia a que se dirige este salvamento, se suprimió el acápite sexto antes aludido, seguramente atendiendo las glosas de que se ha dado cuenta. IX. Finalmente, queremos manifestar nuestro entusiástico apoyo a la tesis conforme a la cual el preámbulo de la Constitución es una verdadera norma jurídica que como tal tiene poder vinculante y debe ser respetado y obedecido en todos los casos. Fecha ut supra, FABIO MORON DIAZ                           SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN [1] Salvamento de Voto.  Sentencia de octubre 2 de 1980.  Jurisprudencia y Doctrina, Tomo X, Revista No. 109. [2]  Salvamento de Voto.  Sentencia de mayo 19 de 1988.  Magistrados Jaime Sanín Greiffenstein, Fabio Morón Díaz, Jairo E. Duque Pérez, Gustavo Gómez Velásquez, Lisandro Martínez Z.  Gaceta Judicial, Tomo CXCV, número 2434, 1988, págs. 473 y 474. [3]  BIDART CAMPOS, Germán J.:  Derecho Constitucional.  Buenos Aires.  Ediar.  1968.  Tomo I, página 315. [4]  Asamblea Nacional Constituyente.  Proyecto de Acto Reformatorio número 63.  El Trabajo como valor fundamental.  Autores: Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano.  Gaceta Constitucional Número 23.  Marzo 19 de 1991.  Pág. 2. [5]   Corte Constitucional , Sala Plena, Sentencia de mayo 29 de 1992. Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Martínez Caballero. [6]  Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia citada. [7]  Corte Constitucional.  Sala Plena.  Sentencia Nº 472.  Julio 23 de 1992.  Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. [8]  Vid. PAREJO ALFONSO, Luciano. Estado Social y Administración Pública. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1.982. Pág. 143. [9]  Idem, pag.145. [10]  León XIII: Encíclica "Rerum Novarum".  Décima Sexta Edición.  1992.  Santafé de Bogotá, Ediciones Paulinas, págs. 32 y siguientes. [11]  Juan Pablo II:  Encíclica "Centesimus Annus".  Primera Edición.  1991. Bogotá.  Ediciones Paulinas.  Pags. 70, 71 y 79. [12]  Suma Teológica, 2-2, q. 61 a 1, Ed. B.A.C. Madrid.  1956.  Págs. 350 y 351. [13]  Cfr.: MONTEJANO, Bernardino:  Curso de Derecho Natural.  Cuarta edición.  Buenos Aires.  1986.  Edit. Abeledo-Perrot.  Pág. 142. [14]  Santo Tomás de Aquino:  Op. Cit.  I-2, q.  95, a 2.

C-504-92 revisión constitucionalidad mes de agosto/91 Sentencia No. C-504/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control previo/TRANSITO CONSTITUCIONAL/CORTE CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. La expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas concepciones sobre el juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma que contempla precisamente la función jurisdiccional de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/TRATADO INTERNACIONAL-Celebración/MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES/TRATADO INTERNACIONAL-Suscripción A la luz tanto del derecho constitucional colombiano como del derecho internacional público, el Canciller está autorizado para suscribir tratados, no así para celebrarlos, lo cual es atribución exclusiva del Presidente de la República como Jefe de Estado. Luego el Presidente de la República celebra los tratados y convenios pero el Ministro de Relaciones Exteriores los suscribe o puede suscribirlos. Ello porque una cosa es "celebrar" y otra "suscribir". En efecto, un tratado debidamente perfeccionado es un acto jurídico complejo que requiere la intervención de las tres ramas del poder público. Una vez aprobado por el Congreso, el proyecto de ley pasa para la sanción presidencial, que lo convierte en ley. Obsérvese que este acto, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, es indelegable por parte del Presidente de la República y pone de manifiesto una vez más la intervención personal del Jefe del Estado en la conducción de las relaciones internacionales. Seguidamente, y a partir de la Constitución de 1991, se surte el control automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, al tenor del artículo 241.10 de la Carta. Por último, el Presidente de la República realiza la ratificación, momento en el cual se entiende que se celebra el tratado. Según el derecho internacional público aceptado por Colombia, el Canciller puede suscribir convenios. Ref.: Expediente AC-TI-05 Revisión constitucional del Convenio entre Colombia y Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves, suscrito el 18 de abril de 1990 en la ciudad de Esmeraldas. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintisiete (27) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la revisión automática de constitucionalidad del Tratado Nº AC-TI-05. I. ANTECEDENTES 1. El Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a la Corte Constitucional para su revisión copia auténtica de la decisión por medio de la cual la Comisión Especial creada por el artículo transitorio 6º de la Constitución Política, en ejercicio de la atribución conferida en el literal a) de dicho artículo, resolvió NO IMPROBAR el  Convenio celebrado entre la República de Colombia y la República del Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves celebrado en abril 28 de mil novecientos noventa (1990) y suscrito por los entonces ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y de Ecuador. Según consta en certificación que obra en el expediente, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley distinguido con los números 88/90 en el Senado de la República y 192/90 en la Cámara de Representantes, por medio del cual se aprobaba el mencionado Convenio, hizo su tránsito normal del Senado a la Cámara después de haber sido aprobado en aquél. Desde el 24 de enero de 1991 había sido remitido a la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes. En esta época, entró a regir la Constitución de 1991 y fue voluntad del Gobierno solicitar a la Comisión Especial Legislativa la no improbación del Convenio, la cual se produjo el día 4 de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991). Cumplidos, como están, los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver. 2. El Convenio objeto de revisión es del siguiente tenor literal: "CONVENIO ENTRE COLOMBIA Y ECUADOR SOBRE TRANSITO DE PERSONAS, VEHICULOS, EMBARCACIONES FLUVIALES Y MARITIMAS Y AERONAVES INDICE CONSIDERANDOS. 1. TITULO -UNO- PROLOGO 1.1. CAPITULO -I- DEFINICIONES.- 2. TITULO -DOS- TRANSITO TERRESTRE BINACIONAL.- 2.1. CAPITULO -II- PERSONAS.- 2.2. CAPITULO -III- VEHICULOS PRIVADOS Y ALQUILADOS.- 2.3. CAPITULO -IV- VEHICULOS TURISTICOS 2.4. CAPITULO  -V- VEHICULO DE PASAJEROS Y DE CARGA.- 3. TITULO -TRES- TRANSITO MARITIMO BINACIONAL.- 3.1. CAPITULO -VI- EMBARCACIONES COMERCIALES.- 4. TITULO -CUATRO- TRANSPORTE AEREO BINACIONAL.- 4.1. CAPITULO -VIII- AERONAVES PARTICULARES Y COMERCIALES.- 5. TITULO -CINCO- TRANSITO TERRESTRE TRANSFRONTERIZO.- 5.1. CAPITULO -IX- PERSONAS.- 5.2. CAPITULO -X- VEHICULOS PRIVADOS Y ALQUILADOS.- 5.3. CAPITULO -XI- VEHICULOS OFICIALES.- 5.4. CAPITULO -XII- TRANSPORTE REGULAR DE PASAJEROS.- 5.5. CAPITULO -XIII- TAXIS.- 5.6. CAPITULO -XIV- VEHICULOS DE CARGA.- 6. TITULO -SEIS- TRANSITO FLUVIAL TRANSFRONTERIZO.- 6.1. CAPITULO -XVI- EMBARCACIONES PRIVADAS.- 6.2. CAPITULO -XVII- EMBARCACIONES COMERCIALES.- 7. TITULO -SIETE- TRANSITO MARITIMO TRANSFRONTERIZO.- 7.1. CAPITULO -XVIII- EMBARCACIONES PRIVADAS.- 7.2. CAPITULO -XIX- EMBARCACIONES COMERCIALES.- 8. TITULO -OCHO- TRANSPORTE AEREO TRANSFRONTERIZO.- 8.1. CAPITULO -XX- AERONAVES PARTICULARES.- 8.2. CAPITULO -XXI- AERONAVES COMERCIALES.- 9. TITULO -NUEVE- DISPOSICIONES ESPECIALES.- 9.1. CAPITULO -XXII EMBARCACIONES O VEHICULOS ROBADOS, INCAUTADOS, ABANDONADOS Y UTILIZADOS COMO INSTRUMENTO.- 10. TITULO -DIEZ- DISPOSICIONES GENERALES.- 10.1 CAPITULO -XXIII- REGULACIONES COMUNES PARA EL TRANSITO BINACIONAL.- 10.2 CAPITULO -XXIV- REGULACIONES COMUNES PARA EL TRANSITO TRANSFRONTERIZO.- 10.3 CAPITULO -XXV- REGULACIONES COMUNES PARA TODO TIPO DE TRANSITO.- 10.4 CAPITULO -XXVI- DISPOSICIONES FINALES.- CONSIDERANDOS: 1. Que el acuerdo entre Colombia y Ecuador para Regular el Tránsito de Personas y Vehículos, convenido mediante notas Reversales, en Quito, el 14 de octubre de 1977, resulta insuficiente y superado por las necesidades actuales en la materia; 2. Que es urgente regular, además el tránsito de personas y vehículos privados, el tránsito de vehículos de transporte regular de pasajeros y de carga, el transito fluvial, marítimo y aéreo; 3. Que es fundamental e imprescindible crear estímulos para la formación de empresas binacionales que sirvan al transporte regular de pasajeros y de grupos turísticos; 4. Que será de enorme utilidad la simplificación de trámites y documentos para el paso de frontera; 5. Que se debe propiciar la homologación de licencias, matrículas, Documentos Unicos y Manifiestos de Carga; 6. Que conviene uniformar la señalización y las reglamentaciones de tránsito; 7. Que deben expedirse normas que permitan y agilicen la recuperación o devolución de vehículos o embarcaciones robados, abandonados, incautados y utilizados como instrumento para actos penados; 8. Que debe facilitarse la administración de justicia y humanizarse el pago de sentencias de los habitantes de las zonas de integración fronteriza; 9. Que debe establecerse un mecanismo de solución de controversias binacionales que surjan en la zona de integración; 10. Que debe convenirse la asistencia mutua frente a desastres; 11. Que debe darse un tratamiento privilegiado a las zonas de integración fronteriza, para compensar los efectos atenuantes del fenómeno de periferie; 12. Que debe concebirse a la zona de integración fronteriza de los dos países como una unidad económica, social, cultural y de otros órdenes. Por los considerandos anteriores las Partes convienen en celebrar el presente Convenio sobre Tránsito de Personas, Vehículos, embarcaciones Fluviales y Marítimas y Aeronaves, contenido en los siguientes artículos: TITULO -UNO- PROLOGO CAPITULO -I- DEFINICIONES. ARTICULO 1.- Para los fines de este Convenio, se adoptan las siguientes definiciones: ACOMPAÑANTE; Es la persona que viaja justamente con el conductor del vehículo, embarcación o aeronave particular. ADHESIVO: Es la certificación, fijada en parte visible del vehículo, mediante la cual las autoridades nacionales señalan que lo han revisado. AERONAVE COMERCIAL: Es todo tipo de avión, autorizado para efectuar el transporte aéreo de pasajeros, de grupos turísticos o de carga. AUTOBUS: Es el vehículo destinado al transporte regular de pasajeros o de grupos turísticos, con capacidad mínima para veinte (20) personas. AUTORIZACION DE ZARPE: Es el documento otorgado por la autoridad nacional competente, mediante el cual se autoriza la salida de la embarcación, hacia un destino señalado y para transportar pasajeros, grupos turísticos o carga, según el caso. BOLETO: Es el recibo otorgado por el transportista, donde conste entre otros datos, el nombre de la empresa, el valor del pasaje, la fecha y hora del viaje, el lugar de salida y destino, el número del asiento asignado, nombre del pasajero, lugar y fecha de expedición. CENAF: Los Centros Nacionales de Atención en Frontera son el conjunto de instalaciones y oficinas donde se cumplen las inspecciones comprobaciones, trámites o diligencias indispensables para la salida del país o ingreso al otro. COCHE: Carruaje movido por tracción animal o humana. CONDUCTOR: Es la persona facultada por la autoridad nacional competente para conducir el vehículo de la categoría o características señaladas en la licencia. DOCUMENTO DE IDENTIDAD: Es el otorgado por la autoridad nacional competente, cualquiera que sea la denominación, en el cual constan los datos fundamentales de una persona, tales como: nombres y apellidos, lugar y fecha de nacimiento, oficio o profesión, estado civil, domicilio, fotografía, firma, huella digital, etc. DOCUMENTO UNICO DE CARGA: Es el otorgado por la autoridad nacional competente, en el cual consta que el transportador y el vehículo están autorizados para hacer el transporte transfronterizo de carga. DOCUMENTO UNICO DE INTERNACION TEMPORAL: Es el otorgado por la autoridad nacional competente, mediante el cual se autoriza el ingreso de una embarcación o vehículo matriculado en la otra Parte, libre de derechos y gravámenes de importación, o de garantías pero condicionado a salida obligatoria. DOCUMENTO UNICO DE PASAJEROS: Es el otorgado por autoridad nacional competente, en el cual consta que el transportador y el vehículo están autorizados para efectuar el transporte  de pasajeros. DOCUMENTO UNICO DE TURISMO: Es el otorgado por la autoridad nacional competente, en el cual  consta que el transportador y el vehículo, y embarcación están autorizados para el transporte de grupos turísticos. EMBARCACION: Es cualquier tipo de nave, de remo, o motor,  de cualquier categoría, facultado por la autoridad nacional competente para navegar. LICENCIA PARA CONDUCIR: Es el documento otorgado por la autoridad nacional competente, cualquiera que sea la denominación, mediante el cual el titular queda facultado para conducir el vehículo de las características o de la categoría señalada. LICENCIA PARA NAVEGAR: Es el documento otorgado por la autoridad nacional competente, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual el titular queda autorizado para manejar la embarcación de las características o de la categoría señaladas. LICENCIA PARA VOLAR: Es el documento otorgado por autoridad nacional competente, cualquiera que sea la denominación, mediante el cual el titular queda facultado para conducir la aeronave de las características o de la categoría señaladas. LISTA DE GRUPO TURISTICO: Es aquella donde constan los nombres, nacionalidad, número del documento de identidad o pasaporte y dirección permanente de cada uno de los turistas que viajan en el vehículo, embarcación o aeronave. MANIFIESTO DE CARGA: Es el documento elaborado por el transportador autorizado, en el cual se describe y se cuantifica la mercancía que transporte el vehículo y que ingresará al territorio de la otra Parte. MATRICULA: Es el documento otorgado por la autoridad nacional competente, cualquiera que sea la denominación, mediante el cual se autoriza la circulación del vehículo, embarcación o aeronave, cuyas características se detallan. PASAJERO: Es la persona que viaja en vehículo, embarcación o aeronave de transporte público o comercial, mediante la compra de un boleto. MERCANCIA: Es todo bien susceptible de ser transportado y sujeto a régimen aduanero. PASAPORTE: Es el documento de viaje, otorgado por la autoridad nacional competente. PILOTO, CAPITAN O PATRON: Es la persona facultada por la autoridad nacional competente para conducir una embarcación o aeronave de la categoría o características señaladas en la licencia respectiva. PLACA: Es la identificación exterior del vehículo, conferida por la autoridad nacional competente. PASO DE FRONTERA: Es el habilitado por las autoridades nacionales competentes para el ingreso y salida al territorio de la otra Parte de personas, vehículos, animales y mercancías. PUERTO: Es el lugar y conjunto de instalaciones, capacitados por la autoridad nacional competente para el arribo de vehículos, embarcaciones o aeronaves provenientes del territorio de la otra parte y para su salida. RETORNO DEL VEHICULO: Es la salida del vehículo, del territorio de la otra Parte y el ingreso correlativo en el país, al finalizar al tiempo de Internación Temporal o de tránsito fronterizo. RIOS FRONTERIZOS: Son los ríos San Miguel, Putumayo, Mira y Mataje, en su parte navegable. TARJETA DE CONTROL MIGRATORIO: Es el formulario que deberá llenar el pasajero, en el viaje binacional, para efectos exclusivos de registro. TAXI: Es el automóvil provisto de  taxímetro y destinado al transporte público de personas. TRANSBORDO: Es el traslado de mercancías de una embarcación o vehículo a otro. TRANSITO BINACIONAL: Es el que se efectúa por tierra, agua, o aire, desde cualquier punto de territorio de una Parte, a otro cualquiera de la otra Parte, excepto las zonas de integración fronteriza, que se regulan por disposiciones especiales. TRANSPORTE REGULAR DE PASAJEROS: Es el que se efectúa en autobús, con ruta, destino y horario preestablecidos por las autoridades nacionales competentes. TRANSITO TRANSFRONTERIZO: Es el que tiene lugar desde un punto cualquiera de la zona de integración fronteriza de la otra Parte. TRIPULACION: Es el personal indispensable para conducir y mantener el vehículo, embarcación o aeronave y para atender a los pasajeros en el trayecto. TURISTA: Es el nacional o extranjero residente en el territorio de la otra parte, que ingresa al país, por un tiempo limitado, sin ánimo de radicarse, ni para ejercer actividades lucrativas. VEHICULO: Es el carruaje provisto de motor, justamente con sus accesorios o agregados y autorizados para circular. VEHICULO ABANDONADO: Es aquel que salió de la posesión del dueño, con o sin uso de violencia, por parte de tercera persona, sin ánimo de apropiación. VEHICULO ALQUILADO: Es el perteneciente a compañías autorizadas para alquilar a particulares, mediante la celebración de un contrato de arriendo. VEHICULO DE CARGA: Es el autorizado por la autoridad nacional para transportar todo tipo de mercancía, mediante el pago del servicio, conforme a tarifas convenidas. VEHICULO DE PASAJEROS: Es el autorizado por la autoridad nacional competente para el transporte de personas, mediante el pago del servicio, conforme a tarifas establecidas. VEHICULO INCAUTADO: Es aquel que salió de la posesión de su dueño, por acto de autoridad o por acto de agente de autoridad, a causa de infracciones previstas en las leyes nacionales. VEHICULO INSTRUMENTO: Es aquel que salió de la posesión del dueño, sin autorización o conocimiento y que es aprehendido por haber sido utilizado en la ejecución de actos ilícitos por parte de tercera persona. VEHICULO OFICIAL: Es el destinado al uso exclusivo de Autoridades. VEHICULO PRIVADO: Es el destinado al uso particular, sin fines lucrativos. VEHICULO ROBADO: Es aquel que salió de la posesión de su dueño, con o sin uso de violencia, por parte de tercera persona y con ánimo de aprobación. VEHICULO TURISTICO: Es el destinado al transporte exclusivo de grupos turísticos. VISITANTE FRONTERIZO: Es el nacional o extranjero residente en la zona de integración fronteriza de una Parte, que ingresa por tierra, agua o aire a la zona de integración fronteriza de la otra Parte, por un tiempo  limitado. ZONA DE INTEGRACION FRONTERIZA: Es la que comprende, el territorio ecuatoriano, las Providencias del Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Napo y Sucumbíos; y, en territorio colombiano, el Departamento de Nariño y la Intendencia del Putumayo, además de otras que en el futuro incorporen las Partes. ZONAS PARA LIBRE CIRCULACION DE VEHICULOS: Es el espacio delimitado, junto al CENAF, donde los vehículos del otro país pueden dejar y recibir pasajeros, sin ningún tipo de inspección. TITULO -DOS- TRANSITO TERRESTRE BINACIONAL CAPITULO -II- PERSONAS.- ARTICULO 2.- Los nacionales que se trasladen por tierra, al territorio de la otra Parte, deben portar el documento de identidad o pasaporte. ARTICULO 3.- Los turistas que visiten el territorio de la otra Parte, llenarán la Tarjeta de Control Migratorio, sin costo alguno. ARTICULO 4.- Los nacionales que visiten el territorio de la otra Parte, están exentos de visa y no requieren exhibir pasaje de retorno ni cantidad alguna de dinero como garantía de subsistencia. ARTICULO 5.- El control migratorio se efectuará en el CENAF y por una sola vez. ARTICULO 6.- El menor de edad que viaje sin la compañía de sus padres requiere de autorización legal de ambos o de quien tuviere la custodia. ARTICULO 7.- Los nacionales y residentes extranjeros que visiten el territorio de la otra Parte, están exentos de impuestos al ausentismo y de cualquier otro causado por la movilización. ARTICULO 8.- Los turistas podrán permanecer en el territorio de la otra Parte hasta un máximo de noventa (90) días, prorrogables hasta por un periodo  igual. CAPITULO -III- VEHICULOS PRIVADOS Y ALQUILADOS.- ARTICULO 9.- El conductor debe portar la licencia de conducir, la matrícula y el Documento Unico de Internación Temporal. ARTICULO 10.- El vehículo, el conductor y acompañantes podrán permanecer en el territorio de la otra Parte hasta un máximo de noventa (90) días. ARTICULO 11.- La autoridad que hubiere revisado el ingreso del vehículo colocará, en parte visible del mismo, un adhesivo como constancia y que será válido para una sola entrada. CAPITULO -IV- VEHICULOS TURISTICOS.- ARTICULO 12.- Los conductores deben portar la licencia de conducir, la matrícula, el Documento Unico de Turismo y la lista del grupo turístico. ARTICULO 13.- El vehículo turístico, los conductores, tripulantes y turistas podrán permanecer en el territorio de la otra parte hasta un máximo de noventa (90) días. ARTICULO 14.- La autoridad que hubiere revisado el ingreso del vehículo colocará, en parte visible del mismo, un adhesivo como constancia y que será válido para una sola entrada. CAPITULO -V- VEHICULOS DE PASAJEROS Y DE CARGA. ARTICULO 15.- El transporte regular de pasajeros y de carga se rige por las disposiciones del Pacto Andino o por regulaciones internacionales que adopten las Partes. TITULO -TRES- TRANSITO MARITIMO BINACIONAL CAPITULO -VI- EMBARCACIONES PRIVADAS.- ARTICULO 16.- Los pilotos de cualquier tipo de embarcación de mar deben portar la licencia para navegar, la matrícula y la autorización de zarpe. ARTICULO 17.- La embarcación, los pilotos y acompañantes podrán permanecer en el territorio de la otra Parte hasta un máximo de noventa (90) días. CAPITULO -VII- EMBARCACIONES COMERCIALES.- ARTICULO 18.- El tránsito de embarcaciones de pasajeros, mixtas, grupos turísticos y carga, se regirá por disposiciones internacionales adoptadas por las Partes. ARTICULO 19.- La embarcación, el capitán, oficiales, tripulantes, pasajeros  y turistas, podrán permanecer en el territorio de la otra Parte hasta un máximo de noventa (90) días, TITULO -CUATRO- TRANSPORTE AEREO BINACIONAL CAPITULO -VIII- AERONAVES PARTICULARES Y COMERCIALES.- ARTICULO 20.- El transporte aéreo binacional se rige por los acuerdos específicos convenidos por las dos Partes o por Convenios multilaterales. TITULO -CINCO- TRANSITO TERRESTRE TRANSFRONTERIZO CAPITULO -IX- PERSONAS.- ARTICULO 21.- Los peatones, ciclistas, jinetes y cocheros nacionales de una Parte podrán ingresar, a la zona de integración fronteriza de la otra, portando el documento de identidad, como único requisito y deberán exhibirlo cuando les sea requerido. ARTICULO 22.- El derecho de ingreso a la zona de integración fronteriza será múltiple. ARTICULO 23.- El límite permisible, en cantidad, volumen o valor de alimentos o bienes que pueden llevar consigo los visitantes fronterizos será determinado por el Reglamento. CAPITULO -X- VEHICULOS PRIVADOS Y ALQUILADOS.- ARTICULO 24.- El conductor debe portar la licencia para conducir y la matrícula. ARTICULO 25.- La inspección del vehículo, cuando fuere necesario, se efectuará en el CENAF y por una sola vez. CAPITULO -XI- VEHICULOS OFICIALES.- ARTICULO 26.- El conductor debe portar la licencia para conducir y la matrícula. CAPITULO -XII- TRANSPORTE REGULAR DE PASAJEROS.- ARTICULO 27.- El conductor debe portar la licencia para conducir, la matrícula, el Documento Unico de Pasajeros y la lista de Pasajeros. ARTICULO 28.- Las autoridades nacionales competentes fijarán, de mutuo acuerdo, el valor del pasaje transfronterizo, con criterio de tarifa doméstica. ARTICULO 29.- Los vehículos podrán llevar únicamente pasajeros cuyo destino esté en la zona de integración del otro país. ARTICULO 30.- El transportista del lugar de origen será responsable de la validez del boleto y del cumplimiento de la operación hasta el destino final. ARTICULO 31.- Las rutas, horarios y frecuencias se fijarán de común acuerdo y se cumplirán bajo el principio de la reciprocidad real y efectiva. ARTICULO 32.- El destino final puede cumplirse de las siguientes maneras: a) hasta la Zona de Libre Circulación del Vehículo de la otra Parte; y b) hasta cualquier lugar de la zona de Integración Fronteriza de la otra Parte. En la modalidad del literal a) no puede operar el trasbordo. CAPITULO -XIII- TAXIS ARTICULO 33.- El conductor debe portar la licencia para conducir, la matrícula y el documento único de pasajeros. ARTICULO 34.- Las autoridades nacionales  competentes fijarán, de mutuo acuerdo, el valor inicial de la carrera y el unitario por kilómetro, así también las tarifas especiales nocturnas y de días feriados. ARTICULO 35.- El vehículo podrá llevar únicamente pasajeros, cuyo destino final esté en la zona de integración  fronteriza del otro país. ARTICULO 36.- Las Partes autorizarán, de común acuerdo, a las compañías o empresas de taxis que vayan a operar en el transporte transfronterizo. ARTICULO 37.- El destino final  puede cumplirse de las siguientes maneras: a) Hasta la zona de libre circulación de vehículos de la otra Parte; y b) Hasta cualquier lugar de la zona de integración fronteriza de la otra Parte. CAPITULO -XIV- VEHICULOS TURISTICOS.- ARTICULO 38.- El conductor debe portar la licencia para conducir, la matrícula, el Documento Unico de Turismo y la lista del Grupo Turístico. CAPITULO -XV- VEHICULOS DE CARGA.- ARTICULO 39.- El conductor debe portar la licencia para conducir, la matrícula, el Documento Unico de Carga y Manifiesto de Carga. ARTICULO 40.- El transporte por carretera podrá ejecutarse bajo cualquiera de las modalidades siguientes: a) en forma directa, sin cambio de vehículo; b) con cambio de la unidad de tracción (cabezal); y c) mediante trasbordo. TITULO -SEIS- TRANSITO FLUVIAL TRANSFRONTERIZO CAPITULO -XVI- EMBARCACIONES PRIVADAS.- ARTICULO 41.- El capitán o piloto y la tripulación de cualquier tipo de embarcación de río fronterizo deben portar la licencia para navegar, la matrícula y la autorización de zarpe. ARTICULO 42.- El capitán o piloto, tripulantes y acompañantes nacionales deben portar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la zona de integración fronteriza  de la otra Parte. CAPITULO -XVII- EMBARCACIONES COMERCIALES.- ARTICULO 43.- El capitán o piloto y la tripulación de cualquier tipo de embarcación de pasajeros, mixtas, turísticas o de carga, deben portar la licencia para navegar, la matrícula, la autorización de zarpe, el Manifiesto de Carga, la lista del grupo turístico y la lista de Pasajeros,  según el caso. ARTICULO 44.- El capitán o piloto, tripulantes, pasajeros nacionales y turistas, deben portar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la Zona de Integración Fronteriza de la otra Parte. TITULO -SIETE- TRANSITO MARITIMO TRANSFRONTERIZO CAPITULO -XVIII- EMBARCACIONES PRIVADAS.- ARTICULO 45.- El capitán y tripulantes de cualquier tipo de embarcación de mar, deben portar la Licencia para Navegar, la Matrícula y la autorización de zarpe. ARTICULO 46.- El capitán, tripulantes y acompañantes nacionales deben portar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la Zona de Integración Fronteriza de la otra Parte. CAPITULO -XIX- EMBARCACIONES COMERCIALES.- ARTICULO 47.- Los reglamentos establecerán los documentos que deben portar la tripulación, los requisitos, equipos de seguridad y certificados para la operación de las embarcaciones mayores y menores que desarrollen actividades de transporte en esta modalidad. ARTICULO 48.- El capitán, oficiales, tripulantes, pasajeros nacionales y turistas deben portar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la zona de integración de la otra parte. TITULO -OCHO- TRANSPORTE AEREO TRANSFRONTERIZO CAPITULO -XX- AERONAVES PARTICULARES.- ARTICULO 49.- El piloto debe portar la licencia para volar y la matrícula y cumplirá los requisitos establecidos por las autoridades nacionales competentes, precisados en el Reglamento. ARTICULO 50.- El piloto y acompañantes nacionales deben portar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la Zona de Integración Fronteriza de la otra Parte. CAPITULO -XXI- AERONAVES COMERCIALES.- ARTICULO 51.- Para los fines de este Tratado, se entiende como transporte transfronterizo de aeronaves el que se cumple de los aeropuertos o aeródromos de las siguientes ciudades colombianas: Tumaco, Puerto Asís, Cali, Pasto e Ipiales y viceversa, a los aeropuertos y aeródromos de las siguientes ciudades ecuatorianas: Esmeraldas, Tulcán, Ibarra y Nueva Loja (lago Agrio). Las Partes podrán convenir la incorporación de otros aeropuertos o aeródromos. ARTICULO 52.- Las partes aplicarán el principio de la reciprocidad real y efectiva, en la fijación de la tarifa común, en las condiciones del servicio, en el número de vuelos diarios o semanales, en la capacidad y tipo de aeronaves y en las tasas portuarias. ARTICULO 53.- Las dos partes adoptarán, de común acuerdo, los Reglamentos del tránsito aéreo transfronterizo. ARTICULO 54.- El piloto debe portar la licencia para volar y la matrícula y cumplirá los requisitos establecidos por las autoridades nacionales competentes, precisados en el Reglamento. ARTICULO 55.- Los pilotos, tripulantes, pasajeros nacionales y turistas deben aportar el documento de identidad o pasaporte, como único requisito para el ingreso a la zona de integración fronteriza de la otra Parte. ARTICULO 56.- Las tarifas de transporte aéreo de carga y de pasajeros serán convenidas por las partes, con criterio de tarifa doméstica. ARTICULO 57.- El transporte aéreo podrá cumplirse en vuelos regulares y no regulares; en estos últimos, mediante el uso de Taxi Aéreo, Fletamiento (Charter) o Vuelos Especiales. ARTICULO 58.- Las Partes convienen en declarar a los aeropuertos o aeródromos de las zonas de integración fronteriza como "de alternativa". TITULO -NUEVE- DISPOSICIONES ESPECIALES CAPITULO -XXII- EMBARCACIONES O VEHICULOS ROBADOS, INCAUTADOS, ABANDONADOS Y UTILIZADOS COMO INSTRUMENTO.- ARTICULO 59.- Las embarcaciones o vehículos identificados por las autoridades nacionales competentes como robados o abandonados, serán puestos a disposición del funcionario consular de la jurisdicción donde fueren localizados, sin dilación y en un plazo no mayor de quince (15) días. ARTICULO 60.- El dueño de la embarcación o vehículo robado o abandonado, en cuanto haya probado dicha calidad ante el funcionario consular del país de la matrícula, podrá entrar de inmediato en posesión. ARTICULO 61.- La recuperación de la embarcación o vehículo robado o abandonado estará exenta del pago de toda clase de tasas o gravámenes. ARTICULO 62.- Las embarcaciones o vehículos incautados quedarán  bajo custodia y responsabilidad de la autoridad administrativa que conozca del caso. ARTICULO 63.- La autoridad administrativa determinará, en un plazo no mayor de quince (15) días, si el dueño, conductor, capitán o piloto de la embarcación o vehículo incautado cometió o no la infracción o delito que motivó la medida. ARTICULO 64.- En cuanto se hubiere efectuado el reconocimiento de la embarcación o vehículo incautado o hubiere transcurrido el plazo de quince (15) días, la autoridad administrativa lo pondrá a órdenes del Cónsul de la jurisdicción, salvo los casos en que las leyes nacionales dispongan el comiso como sanción. ARTICULO 65.- Cuando la autoridad administrativa exima de responsabilidad al dueño, conductor, capitán o piloto, de inmediato y sin dilación pondrá la embarcación o vehículo a órdenes del Cónsul de la jurisdicción, para la entrega a su dueño. ARTICULO 66.- Las autoridades nacionales competentes intercambiarán, cada mes, las listas de las embarcaciones o vehículos robados, abandonados y utilizados como instrumento e informarán al Ministerio de Relaciones Exteriores de su país, para conocimiento de la otra Parte. TITULO -DIEZ- DISPOSICIONES GENERALES CAPITULO -XXIII- REGULACIONES COMUNES PARA EL TRANSITO BINACIONAL.- ARTICULO 67.- El control y presentación de documentos, para todo tipo de transporte terrestre, se efectuará en el CENAF y por una sola vez. CAPITULO -XXIV- REGULACIONES COMUNES PARA EL TRANSITO TRANSFRONTERIZO.- ARTICULO 68.- Las Partes establecerán, de común acuerdo, los Pasos de Frontera. ARTICULO 69.- El punto inicial y el destino final del tránsito terrestre, estarán dentro de las zonas de integración fronteriza de las dos partes, salvo las excepciones contempladas en este Tratado o convenidas posteriormente por las Partes. ARTICULO 70.- Las autoridades nacionales competentes fijarán, de común acuerdo, las rutas horarios y frecuencias del transporte regular de pasajeros, terrestre, fluvial y marítimo. ARTICULO 71.- Las autoridades nacionales competentes establecerán, de común acuerdo, las características, capacidad y tipos de vehículos, embarcaciones y aeronaves. ARTICULO 72.- Las autoridades nacionales competentes establecerán, de común acuerdo, un formato único de Boleto transfronterizo. ARTICULO 73.- Las autoridades nacionales competentes exigirán a las empresas calificadas para efectuar el transporte regular de pasajeros, de grupos turísticos y de carga, antes de iniciar operaciones, la contratación de una póliza de seguro que cubra daños a los conductores, pilotos, tripulantes, pasajeros, turistas, terceros y daños materiales, con validez en las dos zonas de integración fronteriza. ARTICULO 74.- El monto mínimo de indemnización de las pólizas será establecido por las autoridades nacionales competentes, de común acuerdo. ARTICULO 75.- El valor del boleto será convenido por las Partes, con criterio de tarifa doméstica. ARTICULO 76.- las Partes aplicarán el principio de la reciprocidad real y efectiva en el transporte regular de pasajeros, por carretera, río y mar. ARTICULO 77.- Las tasas portuarias de transporte terrestre, fluvial, marítimo y aéreo transfronterizo serán iguales a las domésticas. ARTICULO 78.- Las empresas o compañías binacionales de transporte transfronterizo, terrestre, fluvial, marítimo y aéreo, no estarán sujetas a doble imposición en el país de la Fuente y gozarán, en el país del domicilio, de una exención del 50% de los impuestos al Capital o a la Renta, sobre la base imponible a personas jurídicas nacionales. ARTICULO 79.- Las autoridades nacionales competentes mantendrán un servicio regular e ininterrumpido de los Pasos de Frontera. ARTICULO 80.- Las embarcaciones, aeronaves y vehículos privados o comerciales podrán permanecer, en la zona de integración fronteriza de la otra Parte, hasta un máximo de noventa (90) días. ARTICULO 81.- Las autoridades de migración, extranjería, aduana, policía, tránsito, transporte, sanidad, turismo, salud, etc., de los CENAF se prestarán asistencia y ayuda mutua, para el mejor desempeño de sus funciones y para facilitar el tránsito transfronterizo. ARTICULO 82.- Las partes se obligan a adoptar una acción conjunta para prevenir y combatir epidemias, plagas y enfermedades contagiosas y a prestarse ayuda en el control filozoo-sanitario. ARTICULO 83.- Las autoridades nacionales de los CENAF uniformarán los trámites del tránsito de personas y vehículos. ARTICULO 84.- Las autoridades nacionales de los CENAF concederán todas las facilidades necesarias y la ayuda indispensable a las autoridades de la otra Parte, en caso de catástrofes, especiales en lo concerniente al paso de equipos, elementos y materiales de socorro. ARTICULO 85.- Las reclamaciones o litigios que surjan entre personas naturales o jurídicas de las dos Partes, derivadas del transporte regular de pasajeros, de grupos turísticos o de carga, serán resueltos por un Tribunal de Arbitraje, designado por las Partes y el sujeto a reglamento especial. ARTICULO 86.- Las Partes convienen el reconocimiento mutuo de sentencias y la repatriación de los nacionales que hubieren sido sentenciados en la otra Parte, para que el juicio, éste se sustancie ante los jueces nacionales del detenido, quien deberá ser puesto a órdenes de las autoridades nacionales competentes. El Reglamento establecerá el procedimiento y fijará las excepciones a la repatriación. Los nacionales de una Parte, que sean residentes permanentes o inmigrantes en el territorio de la otra Parte, no podrán acogerse a los beneficios de la repatriación. CAPITULO -XXV- REGULACIONES COMUNES PARA TODO TIPO DE TRANSITO.- ARTICULO 87.- El conductor, capitán, piloto, oficiales, tripulantes, acompañantes, pasajeros y turistas deben portar el documento de identidad o pasaporte. ARTICULO 88.- El conductor, capitán, piloto, oficiales al integrar al territorio de la otra Parte, observarán las regulaciones de tránsito por carretera, de navegación, aduana, sanidad, migración, policía, etc. ARTICULO 89.- Cada parte autorizará a la compañía o empresa que vaya a operar en el transporte regular de pasajeros, de carga, o de grupos turísticos e informará a la otra Parte. ARTICULO 90.- El documento Unico de Turismo será válido para una sola operación. ARTICULO 91.- Las Partes adoptarán, de común acuerdo, un Reglamento Especial para cada una de las diversas modalidades de tránsito. ARTICULO 92.- Las autoridades nacionales competentes otorgarán el permiso de explotación en las diversas modalidades de transporte comercial y podrán suspenderlo, modificarlo o revocarlo, por las causales especificadas en el Reglamento. ARTICULO 93.- Ninguna autoridad, por ningún concepto, podrá retener el documento de identidad, pasaporte o matrícula, de nacionales o residentes de la otra Parte. ARTICULO 94.- Cada Parte reconocerá como válida la licencia de conducir, licencia para navegar, licencia para volar, matrícula del vehículo, embarcación o aeronave, otorgada por la otra Parte. ARTICULO 95.- Las autoridades nacionales competentes podrán ampliar el plazo de permanencia de vehículos, embarcaciones, aeronaves y de personas, en casos fortuitos o de fuerza mayor, hasta cuando desaparezcan o se resuelvan los obstáculos o hasta cuando se hallen habilitados para el retorno. ARTICULO 96.- Las autoridades nacionales competentes adoptarán, de común acuerdo, un solo formato para cada tipo de Documento Unico, de autorización de zarpe y de Manifiesto de Carga. ARTICULO 97.- El Documento Unico de Internación Temporal, de Pasajeros, de Carga y la autorización de zarpe, tendrán validez de un (1) año, a partir de la fecha de su expedición. ARTICULO 98.- Las autoridades nacionales competentes informarán a la otra Parte sobre las clases, diseño, formato, colores, nomenclatura y demás características de la Placa. ARTICULO 99.- Las autoridades nacionales competentes adoptarán, de común acuerdo, el formato único de licencia para conducir y navegar,  así también, de matrícula de vehículos y embarcaciones. ARTICULO 100.- Las autoridades nacionales competentes propiciarán y apoyarán la formación de empresas binacionales para el transporte de pasajeros, de grupos turísticos o carga, por carretera, por río, mar o aire. ARTICULO 101.- Las autoridades nacionales competentes de las dos partes adoptarán un sistema uniforme de señalización del transporte terrestre, fluvial y marítimo. ARTICULO 102.- Las autoridades nacionales competentes homologarán las regulaciones de tránsito terrestre, marítimo y fluvial. ARTICULO 103.- La inspección de los vehículos de pasajeros, de carga y de grupos turísticos, cuando tuviere lugar, se realizará en el CENAF y por una sola vez. ARTICULO 104.- El ingreso y salida de vehículos del territorio de una Parte a la otra, se efectuará únicamente por los Pasos de Frontera. CAPITULO -XXVI- DISPOSICIONES FINALES.- ARTICULO 105.- El Convenio entrará en vigencia en la fecha de canje de los Instrumentos de Ratificación. ARTICULO 106.- El presente Convenio tendrá una vigencia de cinco años, prorrogables por periodos iguales. ARTICULO 107.- Cualquiera de las Partes podrá denunciar el Convenio, mediante notificación escrita, la cual surtirá efecto noventa (90) días después. ARTICULO 108.- Este Convenio sustituye, al Acuerdo para Regular el Tránsito de Personas y Vehículos, de 14 de octubre de 1977. ARTICULO 109.- Este Convenio se suscribe en dos ejemplares auténticos, en idioma castellano, en la ciudad de Esmeraldas, a los dieciocho días del mes de abril de mil novecientos noventa. Julio Londoño                        Diego Cordovez Ministro de Relaciones  Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia Exteriores de Ecuador 3. El Ministro de Relaciones Exteriores, doctora NOEMI SANIN DE RUBIO confirió poder a la abogada Idoia Astrid Valladares Martínez, para que, actuando a nombre de la Nación, participara en el proceso, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. La Doctora Valladores Martínez fundamenta la constitucionalidad del Convenio que se revisa en la contribución de éste al "tránsito de vehículos de transporte regular de pasajeros y de grupos turísticos y de carga, el tránsito fluvial, marítimo y aéreo." Dice la apoderada que el Convenio objeto de examen se ajusta a lo prescrito por el artículo 9o. de la Constitución , el cual ordena fundamentar las relaciones exteriores del Estado, entre otras bases, en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia. Así, el principio de cooperación internacional se encuentra incorporado, además de otros instrumentos, en el numeral 3º., artículo 1º., Título I de la Carta de las Naciones Unidas. Así mismo sostiene que el Convenio permite desarrollar el derecho al trabajo de que trata el artículo 25 constitucional, ya que muchos ecuatorianos y colombianos devengan su sustento del transporte binacional. Por último la apoderada resume el trámite tanto en el Congreso de la República como en la Comisión Especial Legislativa de este Convenio. 4. El Procurador General de la Nación, mediante oficio   Nº 4 del 12 de junio de 1992, solicita a la Corte que se declare inhibida y se abstenga de proferir fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio mencionado. En concepto del Procurador, no se reunen los presupuestos  constitucionales necesarios en virtud de los cuales el Gobierno debía enviar el Convenio a la Corte Constitucional. Sostiene el Ministerio Público que la Corte no goza de competencia para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del convenio en cuestión. En este sentido sostiene lo siguiente la Vista Fiscal: "Que se vició la validez constitucional del Convenio objeto de control previo por la Corte Constitucional, pues la Asamblea Nacional Constituyente al adoptar tanto la Constitución como sus disposiciones transitorias, no facultó al Gobierno Nacional para someter a debate y aprobación de la Comisión Especial esa clase de actos internacionales. A lo anterior se suma una inconstitucionalidad por omisión, consistente en que el Gobierno Nacional omitió ejercitar la autorización para ratificar el Convenio..." El Procurador formula glosas a la actuación del Gobierno Nacional en esta materia, pues, en su criterio, el Ejecutivo desconoció la autorización prevista en el artículo 58 Transitorio de la Constitución, que lo autorizó para ratificar los tratados o convenios que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las cámaras del Congreso de la República. El Ministerio Público concluye lo siguiente: "Estos requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política no se reunen en el presente asunto, pues no existe ley aprobatoria de un tratado internacional..." 5. El Convenio que nos ocupa está suscrito por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Señor Doctor Julio Londoño. II. FUNDAMENTO JURIDICO A. Competencia 6. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad del convenio internacional sometido a examen. No comparte entonces esta Corporación las apreciaciones contrarias a esta decisión, por parte del Procurador General de la Nación. 7. A este respecto, un estudio preliminar efectuado por el Magistrado Ciro Angarita Barón y acogido por la Sala Plena, relativo precisamente al tema de la competencia de la Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis tratados más recibidos del Gobierno Nacional, dejó establecidos con toda claridad los criterios que  sustentan la competencia en este negocio. Dicho estudio llega a las siguientes conclusiones1 : "Primera. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el control de constitucionalidad respecto de los Tratados Públicos. Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las leyes aprobatorias de tratados públicos. Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia sostuvo, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión. A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de su último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las leyes aprobatorias de Tratados Públicos por vicios de procedimiento en su formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del Tratado en sí mismo considerado. Segunda. El control constitucional instituido por el Constituyente de 1991 en ésta materia tiene una fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4 en concordancia con el 9 ibidem, por la otra. La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de constitucionalidad en ésta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero, referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y, el segundo, a la vía que lo pone en marcha. De acuerdo a esos criterios, en ésta materia pueden distinguirse las siguientes formas de control de constitucionalidad: 1º. Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta. La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan esta tesis. 2º Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del año siguiente a su publicación. Este control lo consagra el numeral 4 del artículo 241 ibidem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución. 3º Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos. Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4º y 9º de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985-. Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control. Tercera. Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, [entre ellos el que nos ocupa, esto es, el AC-TI-05], pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta" (subrayas no originales). 8. La Corte considera, además, como ya lo estableció en la Sentencia SC-477 con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, que "el artículo Transitorio 58 de la Constitución no excluye y, por el contrario, supone el control previo de constitucionalidad, ya que no puede interpretárselo de manera aislada sino en armonía con las demás disposiciones de la Carta, en especial con su artículo 241, numeral 10. "En efecto, uno de los fines primordiales de los sistemas de control constitucional reside en la adquisición de certeza sobre el ajuste de un determinado acto a la normativa superior, deducida en el curso de un proceso que culmine con el pronunciamiento definitivo del órgano al cual esa tarea ha sido confiada, en el caso colombiano la Corte Constitucional. "Desde el momento en que una cierta clase o categoría de actos queda sometido por la propia Constitución a ese procedimiento de control, todos los que a aquella pertenecen, si respecto de cada uno se dan los supuestos previstos por el ordenamiento jurídico, deben pasar, sin lugar a excepciones, por el correspondiente trámite que asegure su examen. "A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. "La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo, sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra, como medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento encaminado a evitar que el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa revisión de constitucionalidad. "Esa referencia a la ley aprobatoria en modo alguno implica que la Constitución autorice al Gobierno para poner en vigencia directamente convenios o tratados que no han pasado por el Congreso, como parcialmente ocurre en el presente caso, pues ello significaría supeditar el control material que la norma establece al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República. "Cuando el artículo 58 Transitorio autorizó al Congreso para ratificar los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados al menos por una de las cámaras, consagró norma excepcional en cuanto a la culminación del trámite en el Congreso habida cuenta del receso dispuesto para ese cuerpo legislativo (Capítulo 1o. de las disposiciones transitorias), pero nada indica que esa autorización incluyera, además, la excepción al control previo de constitucionalidad plasmado genéricamente en el artículo 241, numeral 10, de la Carta. Aceptarlo así equivaldría a concluír que los tratados o convenios cobijados por la norma Transitoria fueron inexplicablemente sustraídos del control previo. En estos términos, la falta de control político del Congreso no necesariamente implicaba la del control jurídico. "Semejante consecuencia no se deriva del nuevo sistema constitucional y, muy por el contrario, riñe abiertamente en el objetivo de certeza buscado por el Constituyente al regular esta materia... "La expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas concepciones sobre el juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma -la del actual artículo 241, numeral 10- que contempla precisamente la función jurisdiccional de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben"2 . 9. Esta extensa cita de la decisión unánime de la Corporación coincide además con la doctrina universal sobre los principios del derecho internacional público. Por ejemplo Quoc Dinh, Daillier y Pellet afirman que, "en cuanto al juez constitucional... su intervención, por regla general, tiene por objetivo autorizar o impedir la adopción de una ley de autorización y, por vía de consecuencia, el compromiso definitivo del Estado."3 10. En Colombia la Asamblea Nacional Constituyente, en el Informe-Ponencia sobre las distintas propuestas llevadas a la Asamblea en materia de relaciones internacionales, sostuvo: "Señalan los señores constituyentes... en la ponencia sobre control de constitucionalidad en relación con los tratados: "Decidir sobre la constitucionalidad de los tratados y de las leyes que los aprueban". En este punto se presentan diferencias de criterio únicamente en relación con el momento en que deba realizarse el control: unos dicen que dicho control debe efectuarse una vez el tratado o convenio haya sido aprobado por la ley antes del canje de notas; y otros, que tal control debe realizarse antes de haber sido sometido a aprobación por ley del Congreso. Consideramos que el control debe tener lugar tanto sobre el contenido del tratado como sobre la ley aprobatoria del mismo, una vez ésta haya sido sancionada, sobre el fondo y la forma, pero que, a su vez evitaría duplicidad en la función de este control y por tanto dilaciones en la obtención de una seguridad jurídica. La declaratoria de inconstitucionalidad, ya sea del tratado o de la ley, por parte de la Corte, impediría la ratificación o el canje de notas4 . (subrayas fuera del texto). 11. Así, pues, al interpretar los artículos 241, numeral décimo y Transitorio 58 de la Constitución Política, concluye la Corte Constitucional que los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. 12. En virtud de lo dicho, la Corte Constitucional, apartándose del criterio del Procurador General de la Nación, considera que tiene ciertamente competencia para resolver sobre la constitucionalidad del Convenio al que se refiere este proceso. 13. Por otra parte esta Corte observa que el Convenio ha sido suscrito por el servidor público competente, esto es, el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia. En efecto, a la luz tanto del derecho constitucional colombiano como del derecho internacional público, el Canciller está autorizado para suscribir tratados, no así para celebrarlos, lo cual es atribución exclusiva del Presidente de la República como Jefe de Estado. En primer lugar, según el derecho constitucional colombiano vigente al momento de suscribirse el Convenio, o sea la Carta de 1886, al Presidente de la República le corresponde "celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios..." Y en el artículo 132 de la Carta 1886 se decía, en el inciso segundo, que la "la distribución de los negocios, según sus afinidades entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República." Luego el Presidente de la República celebra los tratados y convenios pero el Ministro de Relaciones Exteriores los suscribe o puede suscribirlos. Ello porque una cosa es "celebrar" y otra "suscribir". En efecto, un tratado debidamente perfeccionado es un acto jurídico complejo que requiere la intervención de las tres ramas del poder público, así: En primer lugar, el Gobierno Nacional negocia el tratado, ora por conducto del Presidente de la República, al cual le corresponde "dirigir las relaciones internacionales", según el artículo 189.2 constitucional, ora por intermedio del Canciller, en virtud de la distribución de competencias que el Presidente realiza entre los diversos ministerios en función de las materias, al tenor de los artículos 189.17 y 208 de la Carta. En este caso concreto obra prueba escrita y auténtica expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la que se certifica la aprobación personal y directa del Señor Presidente de la República al Convenio colombo ecuatoriano, así como su voluntad de someter el texto del Convenio a la consideración del Congreso de la República (vid anexo final del expediente original, documento del 22 de agosto de 1990). Posteriormente el Congreso aprueba el texto del tratado mediante ley. Las Cámaras sólo pueden aprobar o improbar el articulado, sin que les esté permitido introducir modificaciones al mismo. Una vez aprobado por el Congreso, el proyecto de ley pasa para la sanción presidencial, que lo convierte en ley. Obsérvese que este acto, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, es indelegable por parte del Presidente de la República y pone de manifiesto una vez más la intervención personal del Jefe del Estado en la conducción de las relaciones internacionales. Seguidamente, y a partir de la Constitución de 1991, se surte el control automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, al tenor del artículo 241.10 de la Carta. Por último, el Presidente de la República realiza la ratificación, momento en el cual se entiende que se celebra el tratado. En este orden de ideas, el Convenio entre Colombia y Ecuador se encuentra sólo en una fase de negociación que hace parte de un proceso complejo que concluye con la celebración del mismo. Para esta fase, esto es, la simple "suscripción", el Ministro de Relaciones Exteriores se encuentra habilitado debidamente, porque así lo autoriza la ley, esto es, el Decreto Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores vigente al momento de la suscripción del Convenio -18 de abril de 1990-, o sea el Decreto 2017 de 1968 artículo primero, que dice: "El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene a su cargo: ... la negociación de Tratados y convenios... " De este mismo sentir es la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando en 1989 sostuvo: "Ahora bien, en cuanto a la facultad dada al Ministerio de Relaciones Exteriores para la "negociación... de tratados y convenios" debe tenerse en cuenta que esta ha de ser entendida como una autorización que por su naturaleza corresponde a tal dependencia gubernamental y se reduce a actuar en el sentido indicado por la norma siguiendo las instrucciones y bajo la dirección del Presidente, pues es de cargo de éste no solamente celebrar tratados sino también "dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales" a más de que, como se ha visto, la negociación es apenas una etapa o parte del proceso que lleva a la celebración que a éste corresponde; por ello, entonces, puede el Presidente, según la naturaleza del asunto, preferir a otra dependencia que sea la del respectivo ramo, como cuando se trata de la hacienda, la salud, etc. En este entendimiento, la parte que se acusa es constitucional."5 Y en segundo lugar, la propia Constitución reconoce la vigencia en Colombia de los principios del derecho internacional público, al tenor del inciso primero del artículo 9o., que dice: "Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia" (se subraya) En este sentido, según el derecho internacional público aceptado por Colombia, el Canciller puede suscribir convenios, de conformidad con la Convención de Viena, aprobada internamente mediante la Ley 32 de 1985. En efecto, la Convención de Viena dice en el artículo 7º numeral 2º literal a): "En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a. Los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones Exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un Tratado" (se subraya por la Corte). En el artículo 10 literal a) se establece: "El Texto de un Tratado quedará establecido como auténtico y definitivo: a. Mediante el procedimiento que se prescriba en él o que convengan los Estados que hayan participado en su elaboración." Y en el artículo 13 idem se afirma: "ARTICULO 13. Consentimiento en obligarse por un Tratado manifiesto mediante el canje de instrumentos que constituyen un Tratado. El consentimiento de los Estados en obligarse por un Tratado constituido por instrumentos canjeados entre ellos se manifestará mediante este canje: a. Cuando los instrumentos dispongan que su canje tendrá ese efecto; o b. Cuando conste de otro modo que esos Estados han convenido que el canje de los instrumentos tenga ese efecto." Fue en desarrollo de estas tres normas, las cuales beben en las fuentes del artículo 9o. de la Constitución, que el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Julio Londoño, suscribió el Convenio con Ecuador, en el cual se sostuvo en el artículo 105 que "el Convenio entrará en vigencia en la fecha de canje de los Instrumentos de Ratificación." B. Examen de constitucionalidad del Convenio AC-TI-05 14. El Convenio entre Colombia y Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves, a juicio de la Corte Constitucional, no sólo no desconoce ningún precepto constitucional sino que, incluso, desarrolla y permite la expresión de los principios jurídicos-internacionales trazados en la Carta Política. En efecto, a juicio de la Corte Constitucional, y como ya lo tiene establecido en su fallo precitado, "ninguna de las mencionadas cláusulas vulnera las disposiciones constitucionales y, por el contrario, ellas tienden al cumplimiento del compromiso propuesto como finalidad del ordenamiento constitucional según lo declara su Preámbulo: el impulso a la integración de la comunidad latinoamericana, también consagrado por el artículo 9º de la Carta como una de las metas hacia las cuales ha de orientarse la política exterior colombiana. Ello coincide, además, con los mandatos de los artículos 226 y 227 de la Constitución sobre promoción de las relaciones políticas, sociales y económicas con los demás Estados y de la integración con los países de América Latina y el Caribe, cuyo alcance puede llegar inclusive hasta la conformación de una comunidad latinoamericana de naciones."6 Los diez títulos del Convenio, ciertamente, establecen mecanismos de transporte binacional que hunden sus raíces en los campos del artículo 9º de la Constitución, que dice: "Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe." 15. Considera la Corte que, por otra parte, dada la naturaleza de los asuntos a que se refiere el Convenio, éste constituye instrumento apto para desarrollar el objetivo de regular de una manera igualitaria, soberana y democrática el tránsito de personas y vehículos entre los pueblos hermanos de Ecuador y Colombia. En el concierto internacional los países acuerdan los lineamientos de sus relaciones recíprocas sobre bases civilizadas y razonables que respetan la independencia e igualdad de cada uno de los Estados Partes. Es justamente lo que ha hecho el Convenio que nos ocupa. 16. Así mismo el Convenio simplifica y homologa los trámites y procedimientos para el paso de frontera, lo cual se inscribe en los principios constitucionales relativos a la eficacia, celeridad y economía en la gestión (artículo 209 constitucional), así como en los principios que pretenden hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el procedimental (artículo 228 idem), todo ello en el marco de un Estado social de derecho que desea colocar a las instituciones al servicio de la persona (artículo 1º idem). Para esta Corte existe pues armonía entre el texto del Convenio y la Constitución Política de Colombia, en lo referente a las bases conceptuales de la gestión estatal. 17. Las zonas fronterizas, igualmente, se ven beneficiadas con las facilidades introducidas en el Convenio para el transporte binacional, lo cual fue también una preocupación del constituyente. En efecto, el artículo 289 de la Constitución dispone: "Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente." Esta norma es concordante con el artículo 337 de la Carta, que establece lo siguiente: "La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrolló." De estas dos normas se deduce sin dificultad que un Convenio como el que nos ocupa se inscribe perfectamente en la filosofía integracionista que la Constitución consagra para los casos especialísimos de las zonas de frontera. 18. Menos evidente aunque no es despreciable, el derecho al trabajo (artículo 25) invocado por la apoderada del Ministerios de Relaciones Exteriores podría verse, de paso, protegido. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, R E S U E L V E : Primero: Declárase EXEQUIBLE el Convenio celebrado entre la República de Colombia y la República del Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves y no improbado por la Comisión Especial Legislativa el día 4 de septiembre de 1991. Segundo: Comuníquese al Gobierno Nacional para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política. Cópiese, Comuníquese, Publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, devuélvase el expediente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Cúmplase. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                         Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO         FABIO MORON DIAZ Magistrado                          Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado 1 Vease Documento "El Control de constitucionalidad de los Tratados Públicos y de sus Leyes Aprobatorias en las Consticuiones de 1886 y de 1991. Naturaleza, contenido y Alcance. Magistrado Ciro Angarita Barón. Corte Constitucional. Marzo 26 de 1992. 2 Cfr Sentencia de la Corte Constitucional N° SC-477. Expediente      Nº AC-TI-03. Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. 3 "Vid Quoc Dinh, Nguyen; Daillier, Patrick y Pellet, Alain. "Droit International Public", 2 édition. LGDJ. París, 1980. Pág. 253 (traducción libre). 4 Gaceta Constitucional Nº 68, 6 de marzo de 1991, página 9. 5 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 28 de septiembre de 1989. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. 6 Véase Sentencia AC-TI-03 precitada.

C-510-92 Sentencia No Sentencia No. C-510/92 ARANCELES Y TARIFAS ADUANERAS CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad Impositiva/TRANSITO CONSTITUCIONAL La titularidad general de la función impositiva está en cabeza del Congreso, pues ella sólo excepcionalmente puede desplazarse a otro órgano y, en este caso, con carácter puramente transitorio. Si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto acusado es trasunto concreto y legítimo de la función legislativa aplicada a la materia aduanera, debería en todo caso concluírse que al haber sido expedido con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Constitución Política, la facultad extraordinaria concedida por el Legislador, no podía ser ejercida por contravenir el artículo 150-10 de esta última que prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias al Presidente para expedir las leyes a que se refiere el artículo 150-19 de la misma. De otra parte, en este orden de ideas, por involucrar de manera primaria una razón de política tributaria y no comercial, el Gobierno mediante decreto reglamentario o apelando a sus competencias ordinarias en punto de modificación del arancel, no podía establecer una tarifa especial para el caso de saneamiento de mercancías. El Decreto ley 2183 de 1991 dada su naturaleza predominantemente impositiva no podía dictarse por el Gobierno a partir de la fecha de vigencia de la Constitución Política. LEY MARCO-Régimen aduanero La modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador. los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. LEY MARCO-Objeto La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. SANEAMIENTO ADUANERO-Objeto/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA/COMPETENCIA/CODIGO-Expedición El saneamiento se orienta a evitar el decomiso de las mercancías y la imposición de sanciones a los responsables o la iniciación contra éstos de eventuales acciones penales. El saneamiento de mercancías se concibió como figura provisional en el tránsito de legislación que operó la mutación de una conducta calificada como hecho punible - contrabando - a otra de mera infracción administrativa. En el nuevo ordenamiento constitucional, la expedición de códigos - al igual que su modificación, como sería la derogación o modificación del Estatuto Penal Aduanero - y el establecimiento de impuestos - como sería la fijación de una tarifa ad valorem para el saneamiento de mercancías -, entre otras materias de competencia del Congreso, no pueden ser delegadas al Presidente. Por lo mismo, a partir de su vigencia, así no haya precluído el término de las facultades extraordinarias anteriormente concedidas, el ejercicio concreto de estas facultades carece de asidero constitucional y se torna inexequible. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites El Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. La finalidad de las facultades extraordinarias es la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización. DECRETO LEY-Modificación La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. REF: Demanda No. D-029 Actor: Jesús Vallejo Mejía Demanda de inconstitucionalidad del Decreto Ley 2183 de 1991 Facultades extraordinarias para el saneamiento aduanero Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz Aprobado por Acta No. 70 Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso ordinario de constitucionalidad del Decreto 2183 de 1991 "por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991". I. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 2183 de 1991 es el siguiente: DECRETO NUMERO 2183 DE 1991 (septiembre 19) por el cual se modifica el Régimen de Saneamiento Aduanero previsto en el Decreto 1751 de 1991. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales y legales, y en especial de las conferidas por el numeral 7 del artículo 61 de la Ley 49 de 1990. DECRETA: Artículo 1º El artículo 4º del Decreto 1751 de 1991, quedará así: "Tarifa ad valorem. El saneamiento de las mercancías se efectuará mediante la cancelación del monto resultante de aplicar las siguientes tarifas ad valorem de las mercancías: 75% Vehículos. 8% Las demás mercancías diferentes de vehículos. Parágrafo. El saneamiento aquí previsto no dará lugar a cobros diferentes de la tarifa ad valorem contemplada en este artículo. Los dineros serán consignados en la red bancaria, como parte del trámite de presentación de la Declaración de Saneamiento y serán tenidos en cuenta para efectos de lo previsto en el artículo 8º del Decreto 1751 de 1991". Artículo 2º Devoluciones. Quienes hubieren saneado mercancías de acuerdo con las tarifas ad valorem a que se refiere el Decreto 1751 del 4 de julio de 1991, tendrán derecho a obtener la devolución de la diferencia resultante entre la aplicación de las tarifas allí indicadas y la aplicación de las tarifas señaladas en el presente Decreto. Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, dentro de los quince (15) días siguientes a la vigencia de este Decreto, los declarantes deberán presentar la solicitud de devolución correspondiente ante el Administrador de Aduana quien la remitirá al Director General de Aduanas, el cual mediante resolución motivada, ordenará la devolución dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la solicitud, si así resulta procedente de acuerdo con las certificaciones expedidas para el efecto. Artículo 3º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 19 de septiembre de 1991. II. COMPETENCIA DE LA CORTE Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 241, en concordancia con el inciso segundo del artículo 24 transitorio de la Constitución de 1991. Además, se advierte que en este proceso el Magistrado Ponente ordenó inaplicar la expresión "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de 1992", del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991. III. ANTECEDENTES 1. La Ley 49 de 1990 "por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones", fue publicada el 31 de diciembre del mismo año en el Diario Oficial No. 39.615. En su artículo 61-1 facultó al Presidente para "eliminar el carácter de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la legislación aduanera y suprimir la Jurisdicción Penal Aduanera". De otra parte, el artículo 61-7 (ibid) confirió al Gobierno facultades extraordinarias para "establecer mecanismos que permitan la declaración y pago de los derechos e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al primero (1º) de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero". 2. El Gobierno, haciendo uso de las facultades conferidas en el artículo 61-1, dictó el Decreto 1750 de 1991, por el cual se eliminó, a partir del 1º de noviembre de 1991, el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero, variando su carácter al de infracciones administrativas aduaneras. 3. El Gobierno, en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 61-7, dictó el decreto 1751 de 1991 del 4 de julio, publicado en el Diario Oficial de la misma fecha. En su artículo 1º estableció la declaración de las mercancías y el pago de la tarifa ad valorem señalada en el artículo 4º como requisitos para que proceda el saneamiento y las mercancías no sean decomisadas, ni se aplique contra sus poseedores sanción alguna. La declaración, conforme al parágrafo 1º de este artículo, deberá presentarse durante el lapso comprendido entre el 1º de agosto y el 31 de septiembre de 1991. El saneamiento de las mercancías procederá además mediante la cancelación del monto resultante de aplicar a los bienes las tarifas ad valorem contenidas en el artículo 4º: 75% para vehículos; 10% para maquinaria, equipos, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos, y 35% para las demás mercancías. 4. Haciendo uso de las mismas facultades, el Presidente dictó el 19 de septiembre de 1991 el Decreto 2183, publicado el 20 de septiembre en el Diario Oficial, sustitutivo del artículo 4º del Decreto 1751, modificando las tarifas ad valorem en él contenidas, las cuales se establecen en 75% para los vehículos y 8% para las demás mercancías. 5. El artículo 150-10 de la Constitución de 1991 dispone que el Congreso podrá revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta por el término de seis meses, para expedir normas con rango legal, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo aconsejen. Estas facultades deben ser precisadas en la ley y no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, leyes marco1, ni para decretar impuestos. El Congreso puede, en todo tiempo, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades. 6. El artículo 150-19 consagra la facultad del Congreso para expedir leyes marco, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en su función de "modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" (CN, artículo 150-19-c). 7. El doctor Jesús Vallejo Mejía presentó, ante la Secretaría General de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el 1º de octubre de 1991, demanda contra el Decreto 2183 de 1991, que sustituyó al artículo 4º del Decreto 1751 de 1991. El expediente permaneció allí hasta el 18 de febrero de 1992, fecha en que fue recibido por esta Corporación. 8. Señala el demandante que la vía para introducir las modificaciones a las tarifas aduaneras no es la de los decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias, de conformidad con el artículo 150-10 de la Constitución de 1991, como es el caso del Decreto 2183, sino la de los decretos reglamentarios de las leyes marco en materia de régimen aduanero. De lo contrario se le restaría la necesaria flexibilidad de regulación a materias cambiantes por naturaleza; además de conculcarse, según su criterio, el poder del Presidente de modificar las tarifas en cualquier tiempo, ya que una vez vencidas las facultades sólo el Congreso podría modificar los decretos leyes. Agrega que la norma acusada excedió las facultades conferidas por el Congreso, dado que la ley de habilitación no autorizó al Gobierno para señalar tarifas o aranceles aduaneros. 9. Dentro del término de fijación en lista de la norma acusada, se presentó un escrito defendiendo su constitucionalidad, por parte de la doctora Cecilia Castañeda Sanjuan, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, cuyos argumentos se resumen a continuación. -Señala que el Decreto 2183 de 1991, modificatorio del Decreto 1751 de 1991, el cual tenía un término de aplicación comprendido entre la fecha de su publicación (4 de julio de 1991) y el 31 de octubre de 1991, estaba sometido en su vigencia a la del decreto inicial, y por no hallarse dentro de los casos excepcionales que por vía jurisprudencial ha enumerado la Corte Suprema de Justicia para fallar de fondo, procede un fallo inhibitorio de esta Corporación. - Sostiene que el argumento del demandante referente a la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, que debe hacerse por el Presidente por medio de decretos reglamentarios en ejecución de la correspondiente ley marco, no tiene en cuenta que el saneamiento de mercancías es una situación especial ajena al régimen aduanero, surgida a raíz de la despenalización del contrabando, conducta que deja de ser tratada como hecho punible y pasa a ser una infracción administrativa. Fundamenta lo anterior al expresar que el Código de Aduanas, en su artículo 1º establece los aspectos a que se refiere el régimen aduanero, que son los relativos a la importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, los cuales no tienen relación con la situación de mercancías que hubieren ingresado ilegalmente al país, materia propia del Estatuto Penal Aduanero. Por ello, prosigue, al autorizarse la despenalización del contrabando se hacía necesario el otorgamiento de facultades por parte del legislador para definir la situación de dichas mercancías. - En lo relativo al cargo del exceso en el ejercicio de las facultades por no contener la ley habilitante autorización alguna para fijar tarifas, señala que el ordinal 7º del artículo 61 es suficientemente preciso, puesto que de él se desprenden los elementos estructurales para la imposición de gravamen o tarifa, faltando solamente su regulación en detalle por parte del Ejecutivo. Concluye que si bien en el decreto acusado se le denomina tarifa ad valorem, ésta corresponde a la de un impuesto especial, cuyo objetivo era conseguir un fortalecimiento del fisco, como en toda amnistía, e inducir a la legalización de mercancías que se encontraban en incumplimiento de las normas aduaneras, lo que hace que este tributo no tenga la naturaleza de los aranceles o tarifas aduaneras de que trata la Ley 6a. de 1971. 10. El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 022 de mayo 25 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal. En él solicita a esta Corporación declarar inexequible el decreto bajo examen, con base en los razonamientos que a continuación se resumen. - Estima el señor Procurador que esta Corporación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, en razón de la previsión del artículo 241 de la Carta, según la cual se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política, en los estrictos y precisos términos de ese artículo. - Señala el concepto fiscal que el examen de constitucionalidad de un Decreto Ley cuyas disposiciones, antes del tránsito constitucional, agotaron los términos y desarrollaron los contenidos de la ley de autorizaciones, debe hacerse frente a la normatividad vigente al momento de su expedición. -Es distinta la situación cuando en el momento de verificarse el tránsito constitucional, estuviere corriendo aún el término de la habilitación señalado en la ley de facultades, ya que en tal caso, cesa en su legitimidad la misma, porque su contenido debe ajustarse automáticamente a las nuevas prescripciones de la Carta. Así, la capacidad gubernamental de dictar normas con fuerza de ley se ve recortada respecto a los nuevos presupuestos de validez constitucional que el mismo ordenamiento exige, siempre que éstos hayan variado. - Señala que la Ley 49 de 1990 del 28 de diciembre, en su artículo 61, habilitó al Ejecutivo, por el término de dos años contados desde la vigencia de la misma, para adoptar medidas en materia penal aduanera y de impuestos. Es claro entonces que la habilitación conferida se expidió bajo la vigencia de la Constitución de 1886. Por su parte el Decreto de facultades acusado fue dictado por el Presidente de la República el 19 de septiembre de 1991, es decir, luego de haber entrado en vigencia la nueva Constitución, por lo que automáticamente los presupuestos que le dan validez a este tipo de normatividad son los que en el Ordenamiento Superior se imponen y que, en materia de temporalidad, se circunscriben hoy al revestimiento de facultades extraordinarias hasta por seis meses. Así las cosas, la normatividad acusada deviene  inconstitucional, porque la ley habilitante vió recortada su validez en cuanto a la previsión del elemento temporal contemplado en la nueva Carta y el decreto que la desarrollaba, al no observar este presupuesto, fue expedido sin competencia. -Considera el señor Procurador que la anterior conclusión releva a su Despacho de analizar cualquier otro aspecto relativo a la inconstitucionalidad del Decreto 2183 de 1991. IV. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Competencia General del Congreso en materia fiscal La competencia impositiva general, expresada en la prerrogativa de crear tributos, establecer exenciones y autorizar a otras corporaciones representativas para hacerlo, corresponde al Congreso. Se trata de una materia, inveteradamente ligada a la génesis y desarrollo del Parlamento y, en general, al principio participativo que exige que el tributo no provenga de una imposición sino de una decisión que los mismos ciudadanos toman por conducto de sus representantes. Históricamente, la contribución económica sufragada por los contribuyentes, independientemente de cualquier otra consideración, sirvió para justificar el nacimiento y la permanencia de instituciones representativas, y esa circunstancia todavía hoy le otorga a esta competencia, unida a la otra función afín de votar el presupuesto, un valor central en el cuadro de sus atribuciones. Los Constituyentes, en su afán de robustecer al Congreso como expresión del principio democrático y representativo (CP art. 1), no sólo reiteraron sus títulos constitucionales en esta materia, sino que definieron, profundizaron y reforzaron con más vigor la esfera de sus competencias, como brevemente se demuestra a continuación. 2. Competencias tributarias específicas del Congreso Corresponde al Congreso establecer las contribuciones fiscales (impuestos, tasas y contribuciones especiales) y, excepcionalmente, las parafiscales (pagos que se hacen a organismos públicos o semipúblicos con el objeto de proveer a su financiamiento autónomo vgr. la retención cafetera) en los casos y bajo las condiciones que él mismo determine (CP art. 150-12). La facultad impositiva comprende la determinación de todos los elementos que contribuyen a estructurar su régimen legal tales como el señalamiento de sus sujetos, hechos y bases gravables, tarifas, liquidación, cobro, pago y recursos (CP art. 338). De conformidad con los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, es función del Congreso dictar las leyes en desarrollo de las cuales, Asambleas y Concejos, como entes corporativos de representación popular, y en sus respectivos ámbitos, podrán establecer los tributos locales. Si bien, de manera excepcional, el Gobierno puede, en el Estado de Emergencia, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, tales medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente (CP, artículo 215). La previsión anterior confirma, a juicio de la Corte Constitucional, la titularidad general de la función impositiva en cabeza del Congreso, pues ella sólo excepcionalmente puede desplazarse a otro órgano y, en este caso, con carácter puramente transitorio. 3. Principales limitaciones del Congreso en asuntos fiscales Para los efectos del presente asunto, cabe mencionar las siguientes limitaciones: El Congreso no puede conceder facultades extraordinarias al Presidente para decretar impuestos, configurándose así una función indelegable (CP artículo 150-10) (I); la leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (CP artículo 154) (II); la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales ni tampoco imponer recargos sobre sus impuestos (CP art. 294) (III). Las leyes tributarias no se pueden aplicar con retroactividad y tanto ellas, como las restantes normas que integren el sistema tributario, deben fundarse en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP artículo 363) (IV); la ley - en la órbita de sus competencias también las ordenanzas y los acuerdos - debe fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos (CP artículo 338) (V); la ley - lo mismo se predica de las ordenanzas y de los acuerdos - puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos o beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por ella (CP artículo 338) (VI); finalmente, las leyes - igual cosa se predica en su caso de las ordenanzas y acuerdos - que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley (CP artículo 338) (VII). 4. Aranceles y tarifas aduaneras como formas específicas de impuestos El arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las necesidades del servicio público. El arancel reune a cabalidad los caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo conozca con el nombre de impuesto de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un impuesto, por lo general indirecto en cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado doméstico. El arancel incorpora, de acuerdo con una específica y completa clasificación, un conjunto de mercancías que se distribuyen en diferentes posiciones arancelarias las que a su turno determinan el régimen y la tarifa aplicables. El arancel se dice específico si su tarifa se establece de conformidad con el peso, capacidad, volumen, número de mercancías y otras características del bien sobre el cual recae el gravamen. Será ad valorem si la tarifa se determina de acuerdo con el precio o valor de las respectivas mercancías. Los autores coinciden en destacar el doble carácter o función de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo público) y económico (instrumento de desarrollo y estabilidad económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas a favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda). 5. La ley marco en materia de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas De conformidad con el artículo 150-19-c de la Constitución Política, compete al Congreso por medio de la ley ejercer la siguiente función: "dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:...c) Modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". La modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador. La ley marco, técnica normativa de origen francés, fue incorporada al ordenamiento constitucional colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, y a ella se sujetaron, entre otras materias, la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio exterior y la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general  que se satisface con el decreto. La Asamblea Nacional Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto de las mismas que contemplaba la anterior Constitución las siguientes: La regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee en el informe-ponencia: "La Constitución debe mantener el esquema vigente que le permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de las medidas que a su juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley" (Informe-ponencia sobre regulación financiera, crédito, deuda externa, comercio exterior, régimen de aduanas. Ponentes: Rafael Ignacio Molina G., Rodrigo Lloreda C., Miguel A. Yepes P., Carlos Ossa E., Carlos Lemos S. y Oscar Hoyos N. Gaceta Constitucional, 18 de abril de 1991, p. 12). La consagración de las leyes marco, sin embargo, no tuvo la extensión que ella revestía en el proyecto presentado por el Gobierno, y al hacerlo se buscó conferirle contornos más precisos y suprimir en algunos casos la iniciativa exclusiva del Gobierno para proponerlas. Entre las causas que, a juicio de la Asamblea Nacional Constituyente, habían debilitado profundamente al Congreso, se encontraban el uso abusivo de las facultades extraordinarias y la utilización de las facultades constitucionales de las leyes marco "con lo que prácticamente se entregan numerosas y cardinales funciones privativas del Congreso"(Ponencia sobre la función legislativa, Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991). El actual texto del artículo 150-19-c, difiere del anterior texto de la Constitución (artículo 76-22) en cuanto supedita expresamente a razones de política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la competencia gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra suficientemente explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se demostrará a continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales" que por afectar los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre la Función Legislativa, ib p. 4). Se señala en la citada ponencia lo siguiente que tiene relación directa con el asunto que ocupa a la Corte Constitucional: "...Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales debe guardar la debida correlación  con la función puramente administrativa que le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior. Sin embargo, la práctica muestra que, en algunos casos, por la vía reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en consecuencia el de los particulares. " Por ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación (...) " De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho más lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de este año por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del contexto de una ley marco se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias (...) " La rama legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su función de regulación ( el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de política macroeconómica, tales como el control de la inflación (...) Así se desprende de la sustancia de las materias asignadas a dicha técnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la Función Legislativa, Gaceta Constitucional No.  51, martes 16 de abril de 1991, pág. 7). La naturaleza excepcional de las leyes marco - según la regla general en las materias de competencia del Congreso la extensión o densidad normativas, son asuntos librados a su soberana discreción -, unidos a una atenta consideración del nuevo texto del artículo 150-19-c, explicados a la luz de los debates y ponencias que condicionaron la competencia del Gobierno a la existencia de razones de política comercial, obligan definitivamente a excluir la posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar - no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad de "modificación" es su previo establecimiento legal - por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de política comercial. En el fundamento 4 se trataron los caracteres propios del arancel de aduanas. El primero, de naturaleza fiscal contribuye a darle la connotación de instrumento de recaudo de ingresos para el país, importante en el pasado de las finanzas públicas nacionales. El segundo, que explica mejor su actual utilización, de naturaleza económica, le confiere un decisivo papel en la protección de la producción nacional, el manejo de la oferta y demanda de bienes, la estabilidad y el desarrollo económico. La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de valoración de las mercancías, restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos: - Estimular el crecimiento económico del país. - Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria nacional. - Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas. - Promover la sustitución de las importaciones. - Promover las inversiones. - Servir de instrumento de control en la política de precios internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de la posición competitiva de los productos colombianos. - Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios internacionales, especialmente las relativas a los programas de integración económica. 6. El Decreto ley 2183 de 1991 no es el marco legal de la competencia legislativa en punto a la modificación del régimen aduanero ni da lugar a desarrollos reglamentarios en esta materia El Decreto acusado no se propone configurar el marco legal conforme al cual, así sea en un ámbito más específico, pueda el Gobierno modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas. Tampoco refleja el mencionado Decreto el uso de las competencias administrativas que en la materia detenta el Ejecutivo. De otra parte, ni una cosa ni otra, se infiere de la ley 49, artículo 61, numeral 7º, que otorgó facultades extraordinarias al Gobierno para expedir tal Decreto. El Decreto ley 2183 de 1991 se refiere a un aspecto central del mecanismo de saneamiento aduanero, el cual se aplica a mercancías ingresadas al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, sin cumplir las personas que las hubieren introducido, los requisitos y procedimientos consagrados en el régimen de aduanas. El saneamiento se orienta a evitar el decomiso de las mercancías y la imposición de sanciones a los responsables o la iniciación contra éstos de eventuales acciones penales. Como se dejó establecido en los antecedentes, el saneamiento de mercancías se concibió como figura provisional en el tránsito de legislación que operó la mutación de una conducta calificada como hecho punible - contrabando - a otra de mera infracción administrativa. En este contexto - de "despenalización" y supresión de la Jurisdicción Penal Aduanera - se quiso dar la oportunidad a los infractores del antiguo Estatuto Penal Aduanero para retornar a la "legalidad", máxime si se tiene en cuenta que el hecho punible como tal no desapareció sino que se transmutó, a partir del 1º de noviembre de 1991, en infracción administrativa aduanera, sujeta a las sanciones establecidas en el Decreto ley 1750 de 1991. El saneamiento, aparte de conceder la oportunidad a los infractores de la ley de acceder a la legalidad, pretende la recuperación de las ingresos fiscales dejados de percibir por concepto de derechos e impuestos. La materia del Decreto - fijación de la tarifa ad valorem que debe pagarse sobre las mercancías que se someten al procedimiento de saneamiento -, atendidas las finalidades del mismo, no guarda relación alguna con las funciones y cometidos especiales de la ley marco y de sus respectivos decretos reglamentarios. En primer término, este tipo de ley debe referirse a las reglas generales a las cuales se sujetará la modificación del régimen de aduanas por razones de política comercial, las que por definición son ajenas a la judicialización, desjudicialización, penalización o despenalización de una conducta, así ella esté ligada materialmente con el comercio exterior. El saneamiento no expresa una política comercial sino una política judicial del Estado y es emanación del ius puniendi. En segundo término, el saneamiento, no traduce una política comercial sino que da vida a un instrumento de recaudo de ingresos fiscales, y a ello se circunscribe concretamente el Decreto acusado. Ya se ha reiterado suficientemente en esta sentencia que el radio de acción de la ley marco y de su decreto reglamentario, en materia aduanera, sólo puede ocuparse primariamente del concepto económico del arancel, dejando a la ley impositiva la materia fiscal cuando ésta sea su función principal. Finalmente, la ley marco y sus decretos reglamentarios, miran hacia el futuro. Al Gobierno se le encarga el manejo coyuntural de la materia - cuyo carácter cambiante es universalmente reconocido - de acuerdo con las pautas más estables y de principio que se contemplan en la ley. En contraste, el Decreto ley 2183, pieza que se articula a la figura del saneamiento, mira a una situación ya consumada del pasado - su presupuesto es la introducción de mercancías al territorio aduanero nacional antes del 1º de septiembre de 1990 sin cumplir con los requisitos de ley -, frente a la cual no cabe llevar a cabo ningún manejo coyuntural por parte del Gobierno ni plantear, a nivel de la ley, ninguna política comercial ni ordenar al respecto criterios generales, como que su único propósito es el de promover la legalización de un comportamiento delictual devenido en contravencional por mandato legal y recuperar ingresos fiscales dejados de percibir. De lo expuesto se colige el error de apreciación en que incurre el demandante al ubicar el Decreto acusado en el campo de la ley marco aduanera y de sus respectivos decretos reglamentarios, premisa equivocada a partir de la cual construye el cargo de violación a la Constitución que le endilga. La abogada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, explica mejor el contenido de la norma acusada y reconoce expresamente que éste no tiene relación directa con la ley marco de aduanas. En su escrito advierte a esta Corte Constitucional lo siguiente: " (...) Observamos cómo dentro de los cuatro sistemas especiales que tratan todo lo concerniente al régimen aduanero, no se encuentra la situación de la mercancía que hubiera ingresado ilegalmente al país, situación ésta que era materia del Estatuto Penal Aduanero. Y, al autorizarse la despenalización del contrabando, se hacía necesaria la facultad otorgada por el legislador para establecer mecanismos que permitieran el saneamiento de mercancías que en la actualidad se encontraba en estado de ingreso ilegal, luego entonces repetimos era legalmente imposible regular sobre la materia en desarrollo de la ley marco de aduanas". Sobre la naturaleza impositiva de la norma acusada no se abriga duda alguna en el escrito citado y precisamente a ello obedece, según se deja establecido, la necesidad de que se dotara al Gobierno de facultades extraordinarias: " (...) Respecto de la acusación de la norma en lo que concierne a la no autorización para señalar tarifas, no es correcta la interpretación subjetiva que hace el demandante, pues el numeral 7 de la citada norma es claro al facultar al ejecutivo para que estableciera mecanismos que permitiera la declaración y pago de los derechos e impuestos, con relación a las mercancías objeto de saneamiento, y digo que no es correcta por cuanto parte de la premisa de que el legislador no puede dar lo que no tiene, premisa que para el presente caso carece de fundamento por los conceptos expuestos en el acápite anterior, cual es que el legislador es quien por regla general tiene la facultad de imponer tributaciones y el ejecutivo sólo por vías de excepción extiende su competencia legislativa a estos aspectos ( artículo 189 de la Constitución Nacional vigente)... Si bien en el Decreto se le denomina tarifa ad valorem, ésta corresponde a la de un impuesto especial cuyo objetivo era, como en toda amnistía, conseguir un fortalecimiento del fisco, e inducir a la legalización de mercancías que se encontraban en incumplimiento de las normas aduaneras. En consecuencia este tributo no tiene la naturaleza de los aranceles o tarifas aduaneras de que trata la Ley  6ª de 1971". Independientemente de lo sostenido atrás, si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto acusado es trasunto concreto y legítimo de la función legislativa aplicada a la materia aduanera, debería en todo caso concluírse que al haber sido expedido con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Constitución Política, la facultad extraordinaria concedida por el Legislador, no podía ser ejercida por contravenir el artículo 150-10 de esta última que prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias al Presidente para expedir las leyes a que se refiere el artículo 150-19 de la misma. De otra parte, en este orden de ideas, por involucrar de manera primaria una razón de política tributaria y no comercial, el Gobierno mediante decreto reglamentario o apelando a sus competencias ordinarias en punto de modificación del arancel, no podía establecer una tarifa especial para el caso de saneamiento de mercancías. 7. El Decreto ley 2183 de 1991 dada su naturaleza predominantemente impositiva no podía dictarse por el Gobierno a partir de la fecha de vigencia de la Constitución Política El Decreto acusado, como ya se ha explicado, dictado en el contexto de la despenalización y desjudicialización del antiguo delito de contrabando, "transmutado" en infracción administrativa, en cuanto fija la tarifa aplicable a las mercancías objeto del saneamiento, representa un instrumento de establecimiento y recaudo de ingresos fiscales, así como medio que cumplido y adicionado con el lleno de los demás requisitos consagrados en el DL 1751 de 1991, asegura a los otrora infractores del Estatuto Penal Aduanero la "legalización" - la abogada de la Dirección General de Aduanas habla de "amnistía"-, de sus reprochables y antijurídicas conductas. Es evidente que al amparo de la anterior Constitución, la figura del "saneamiento", en el marco de la aludida despenalización, como opción de política criminal del Estado utilizada en el tránsito del indicado proceso, siendo de naturaleza legislativa podía su regulación ser confiada al Presidente de manera transitoria y precisa y, reunidas estas condiciones, ser dictada por éste, aún en el evento de que la mencionada figura de saneamiento comportara un importante componente tributario. Este elemento fiscal, de otra parte, tenía estrecha conexión con la finalidad de promover la "legalización de las conductas", y por esto cabe admitir que la consagración de una tarifa global y su reducción, efectuadas por el Decreto acusado, cabían dentro del ámbito de las facultades, ya que ello podía concebirse como mecanismo idóneo y expedito para facilitar e inducir al pago de impuestos y derechos. En el nuevo ordenamiento constitucional, la expedición de códigos - al igual que su modificación, como sería la derogación o modificación del Estatuto Penal Aduanero - y el establecimiento de impuestos - como sería la fijación de una tarifa ad valorem para el saneamiento de mercancías -, entre otras materias de competencia del Congreso, no pueden ser delegadas al Presidente (CP artículo 150-10). Por lo mismo, a partir de su vigencia, así no haya precluído el término de las facultades extraordinarias anteriormente concedidas, el ejercicio concreto de estas facultades carece de asidero constitucional y se torna inexequible. 8. Modificación de Decretos leyes por otros nuevos Decretos leyes expedidos dentro del mismo término de ejercicio de las facultades extraordinarias. En uso de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990, se dictó el Decreto ley 2183 de 1991, por el cual se modificó el Decreto ley 1751 de 1991, previamente expedido en desarrollo de la misma ley de facultades. La procedencia de la derogatoria está relacionada con el sentido que se otorgue a la concesión de facultades. De admitirse que durante el término de las mismas, el Ejecutivo puede hacer un uso múltiple y permanente de ellas, es evidente que dicha derogatoria es inobjetable. La Corte, sin embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Al Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio, pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de facultades extraordinarias haya inducido a pensar equivocadamente en una especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley. Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional del Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual metamorfosis en "legislador extraordinario" - completada con la ley del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución "reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél pueda dictar decretos leyes. La concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una específica competencia legislativa puede resultar compartida con el ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado por el legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización. No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. La interpretación que en esta ocasión la Corte prohija se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los decretos leyes es una función asignada al Congreso. Desde el punto de vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder al uso de las facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho, caracterizado por la secuencia expedición - derogación - expedición, y todo en desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias. Por este aspecto el Decreto acusado trasluce una utilización irregular de las facultades conferidas, las cuales ya se habían agotado al dictarse el Decreto ley 1751 de 1991, y no podían por tanto servir de base para derogar, aún dentro del término de la ley de facultades, una norma del mencionado Decreto, como en efecto se hizo. V. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, R E S U E L V E Declárase inconstitucional el Decreto 2183 de 1991, "Por el cual se modifica el régimen de saneamiento aduanero previsto en el Decreto 1751 de 1991". SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                      Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ G.ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                                               Magistrado FABIO MORON DIAZ                           JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                                      Magistrado -Aclaración de voto- MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General La suscrita Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar: que el Magistrado Dr. Jaime Sanín Greiffenstein, no firma la presente sentencia por encontrarse incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad expedido por la Caja Nacional de Previsión. Aclaración de voto a la Sentencia No. C-510 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites (Aclaración de voto) El desarrollo de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en la Carta de 1991, de cuyo contenido fluye claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución y a la ley. Proceso No. D-029 Sentencia No. C-510 La aclaración de este voto a la tesis sostenida sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias en la Carta de 1991, en las sentencias de la referencia, tiene que ver sólo con unos aspectos o matices que consideramos desacertados o impertinentes, y no sobre el contenido restrictivo que le ha señalado el constituyente a este instituto, sobre lo cual reiteraremos la amplia y precisa tesis que sostuvimos en la sentencia No. C-417 de junio 18 de 1992, de esta Corte Constitucional. En efecto, en dichas sentencias se sostiene, contra lo que ha venido afirmando razonablemente la Honorable Corte Suprema de Justicia, que cuando el Presidente, dentro del término legal autorizado por la Constitución, (que ahora es de seis (6) meses), ejerce dichas facultades extraordinarias, sólo puede hacerlo por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota tales facultades. Nada en la Constitución derogada de 1886 ni en la vigente de 1991 autoriza una interpretación restrictiva de esta índole.  Se olvida así que en este caso se trata de una "colaboración armónica de dos Ramas del Poder Público en la realización de los fines del Estado", y que por otra parte el Congreso en ningún caso pierde su protagonismo institucional, porque es a él a quien corresponde decidir si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas aconsejan" el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al Ejecutivo y hasta por un término de seis (6) meses. Por eso la jurisprudencia de vieja data ha señalado que "Los decretos proferidos en uso de las facultades extraordinarias, deben ceñirse a los límites de éstas. Tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por tal razón pueden derogar, reformar o suspender las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se dieron las facultades. Rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno, en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o suspendan. Se considera que en estos casos existe, más que una delegación de funciones, una atribución de competencia". Otra cosa es que según la lógica de estas cuestiones políticas y jurídicas y precisamente por la complejidad y delicadeza de la materia, el Ejecutivo tenga que ser muy cuidadoso y racional en el empleo de las facultades extraordinarias y por ello reserve la expedición de los decretos para los últimos días en que ellas se agotan. Esto además hace imposible desde el punto de vista fáctico y jurídico que se planteé un conflicto entre un decreto ley de facultades extraordinarias y una ley del Congreso, cuyos trámites precisamente no permiten satisfacer en términos breves y eficaces "la necesidad o las conveniencias públicas", a juicio del mismo Congreso que confirió las facultades, sin que tampoco ello se oponga a que en todo tiempo y por iniciativa propia, pueda el Congreso, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de tales facultades. Pero el desarrollo de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en la Carta de 1991 (numeral 10 del art. 150), de cuyo contenido fluye claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución y a la ley. Aparte esta discrepancia de orden jurisprudencial y doctrinal, consideramos oportuno reproducir aquí lo dicho sobre el tema de "las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional, en sentencia No. 417 de junio 18 de 1992 (Expediente D-014; M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). "La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas genéricas. "El expediente de la "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de facultades extraordinarias. "Sin duda es sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la República, amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118-8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991. El hecho histórico es recurrente a lo largo de las últimas décadas: la plétora de la legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las más importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias. Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional. "Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)1 del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que la anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva del gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara". Fecha Ut Supra FABIO MORON DIAZ Magistrado 1 Sentencia Nº C-417, Junio 18 de 1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Fabio Morón  Díaz 1 Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras" todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19, y que con las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público. b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas

C-511-92 Sentencia No Sentencia No. C-511/92 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vigencia/CONSTITUCION POLITICA/TRANSITO CONSTITUCIONAL La entrada en vigor de la nueva Constitución, portadora de la reducción a seis meses del límite temporal de la concesión de facultades extraordinarias, no pudo entrañar la automática derogatoria de las leyes de facultades anteriores a su vigencia - como era el caso de la Ley 49 de 1990 - que contemplaban un período de utilización mayor y cuyo vencimiento se proyectaba con posterioridad a ella. El Congreso anterior al expedir leyes que consagraban competencias temporales en favor del Ejecutivo superiores a los seis meses, no hacía cosa distinta que ceñirse al ordenamiento constitucional a la sazón vigente. Supeditar la constitucionalidad de estas leyes a que su módulo temporal no exceda de seis meses, significa colocar retrospectivamente en cabeza del Congreso una obligación de imposible cumplimiento, como era imaginar una exigencia futura del Constituyente y haber actuado en consecuencia cuando ésta era inexistente. Más aún, independientemente del factor temporal, tamaña exigencia desconoce que la concesión de facultades en sí misma considerada, se cristalizó plenamente bajo la autoridad del antiguo ordenamiento y constituye un hecho jurídico sobre el cual en lo que tiene de consolidado y acabado no está llamada a tener injerencia alguna la nueva Constitución. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites El Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización. DECRETO LEY-Modificación La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. IGUALDAD ANTE LA LEY-Vulneración/SANEAMIENTO ADUANERO La igualdad sustancial no es compatible con clasificaciones y distinciones entre personas y grupos, basadas en elementos diferenciales desprovistos de justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la medida en cuestión, debiéndose en todo caso descartar aquéllos que no guarden una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. La promoción de la igualdad sustancial consiste en estos casos en eliminar dichas diferencias de trato, de modo que supuestos de hecho sustancialmente iguales deben recibir igual tratamiento jurídico. Así los supuestos sean distintos, y se justifique por tanto un trato jurídico diverso, la medida y su aplicación deben ser proporcionales al grado de desviación respecto del supuesto a partir del cual se hace la comparación (hipótesis o término de comparación) y al grado de desviación de sus consecuencias. Dado que en la situación examinada se pasó de un régimen de igualdad de tratamiento - para poseedores de mercancías y de vehículos -, plasmado en el Decreto ley 1751 de 1991, a uno de tratamiento diferenciado, consagrado en el Decreto acusado, la justificación del elemento diferenciador debió ofrecerse por parte de la autoridad pública que lo estableció, lo que no se hizo, con la consecuencia de que la discriminación alegada no ha podido ser desvirtuada. PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Expedición de normas Las normas que integran el Estado social de derecho se diseñan de manera que los destinatarios puedan cumplirlas; no de modo que aún antes de su vigencia, se tornen de imposible cumplimiento. El ordenamiento no es un instrumento para sorprender a los destinatarios de las normas y pierde toda seriedad y prestigio cuando se utiliza con ese propósito. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades - señala el artículo 83 de la CP - deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se vulnera cuando la actuación pública revela una conducta que no es la conducta normal y recta que cabe legalmente esperar del Estado y sus agentes. REF: Demanda No. D-034 Actor: Robinson Ricardo Rada y otros Demanda de inconstitucionalidad del Decreto 2250 de 1991 "por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991". Facultades extraordinarias para el saneamiento aduanero Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz Aprobado por Acta Nº 70 Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso ordinario de constitucionalidad del Decreto 2250 de 1991, "por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991". I. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 2250 de 1991 es el siguiente: Decreto número 2250 de 1991 (2 de octubre) por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991 El Presidente de la República de Colombia,en uso de las facultades que le confiere el numeral 7o. del artículo 61 de la Ley 49 de 1990. DECRETA: Artículo 1o. Modifícase el parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 1751 de 1991 el cual quedará así: "La presentación de la declaración de saneamiento deberá efectuarse en el lapso comprendido entre el 1o. de agosto de 1991 y el 31 de octubre de 1991, salvo que se trate de los vehículos a que se refiere el artículo 4o. de este Decreto, en cuyo caso el plazo para acogerse al saneamiento será hasta el 2 de octubre de 1991". Artículo 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 2 de octubre de 1991. (Diario Oficial Nº40.075, del tres (3) de octubre de 1991, págs. 1 y 2) II. COMPETENCIA DE LA CORTE Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 241, en concordancia con el inciso segundo del artículo 24 transitorio de la Constitución de 1991. Además, se advierte que en este proceso el Magistrado Ponente ordenó inaplicar la expresión "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de 1992", del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991. III. ANTECEDENTES 1. La Ley 49 de 1990 "por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones", fue publicada el 31 de diciembre en el Diario Oficial No. 39.615. En su artículo 61-7  otorgó facultades al Presidente de la República para "establecer mecanismos que permitan la declaración y pago de los derechos e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al primero (1º) de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero". En su artículo 80, la ley dispone que para el ejercicio de las facultades concedidas, el Gobierno debe oír previamente a una comisión asesora integrada por seis parlamentarios. 2. En ejercicio de las facultades extraordinarias y haciendo constar que se había oído previamente a la Comisión Parlamentaria, el Gobierno dictó el 4 de julio de 1991 el Decreto 1751, publicado en el Diario Oficial de la misma fecha, "por el cual se establecen mecanismos de saneamiento aduanero". En su artículo 1º establece la declaración de las mercancías y el pago de la tarifa ad valorem señalada en el artículo 4º como requisitos para que proceda el saneamiento y las mercancías no sean decomisadas, ni proceda contra sus poseedores sanción alguna. El parágrafo 1º de este artículo señala que la declaración debe presentarse durante el lapso comprendido entre el 1º de agosto y el 31 de octubre de 1991. El artículo 4º dispone que el saneamiento de mercancías se efectúa mediante la cancelación del monto resultante de aplicar las tarifas ad valorem en él señaladas para las distintas mercancías: 75%, vehículos; 10%, maquinaria, equipos, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos, y 35% para las demás mercancías. 3.- El 19 de septiembre de 1991, el Gobierno dictó el Decreto 2183 que subroga al artículo 4º del Decreto 1751, modificando las tarifas ad valorem previamente señaladas. Dispone en su artículo 1º que el saneamiento de las mercancías se efectuará mediante la cancelación del monto resultante de aplicar a las mismas las siguientes tarifas ad valorem: 75% para vehículos y 8% para las demás mercancías. 4.- El 2 de octubre de 1991, el Gobierno dictó el Decreto 2250 "por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991", en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 49 de 1990. Este decreto modifica el plazo para la presentación de la declaración de saneamiento de vehículos, que inicialmente era el mismo para todas las mercancías susceptibles de sanearse, es decir, hasta el 31 de octubre de 1991. El nuevo plazo para declarar los vehículos se señaló hasta el dos (2) de octubre de 1991, fecha de expedición del Decreto. El Decreto ley fue publicado el día tres (3) de octubre de 1991 en el Diario Oficial No. 40.075. 5. El artículo 150-10 de la Constitución de 1991 dispone que el Congreso podrá revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta por el término de seis meses, para expedir normas con rango legal, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo aconsejen.  Estas facultades deben ser precisadas en la ley y no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, leyes marco1, ni para decretar impuestos. El Congreso puede, en todo tiempo, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades. 6. Robinson Ricardo Rada González, Olga del Rosario Rada González, Oswaldo Puerta Camargo y Rafael Alfredo Olea Jiménez presentaron demanda contra el Decreto ley 2250 de 1991 ante la Secretaría General de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el 28 de octubre de 1991. 7. Entre los varios argumentos que exponen los actores se señalarán tan sólo aquéllos de contenido jurídico. - En primer término se sostiene que el Decreto acusado quebrantó el principio de la igualdad ante la ley (art. 13 de la Constitución), ya que un plazo concedido en principio para todos los tenedores de mercancías, se redujo únicamente para los poseedores de vehículos. - Se plantea que el Gobierno, al expedir la norma acusada fijando como expiración del término para el saneamiento de los vehículos el dos de octubre, la misma fecha en que se dictó el decreto,  imposibilitó el cumplimiento del mismo, con lo cual se violó el postulado de la buena fe establecido en el artículo 83. - Señalan la violación a sus derechos adquiridos, garantía establecida en el artículo 58 de la Constitución, dado que el Gobierno no les permitió declarar y sanear sus bienes en el término inicialmente establecido, al recortar el plazo con la expedición del Decreto. - Sostienen además que el Presidente no podía ejercer las facultades para esa fecha, ya que el límite de seis meses establecido por la nueva Constitución, el cual debe contarse a partir de la fecha de promulgación de la ley de facultades, había expirado. - Por último consideran que hubo un exceso en el ejercicio de las facultades, pues el Gobierno se desvió del objetivo perseguido con la ley de facultades, consistente en permitir el saneamiento de las mercancías, al igual que no cumplió con el requisito de oír previamente a la Comisión Parlamentaria. 8. Estando el expediente al Despacho del Magistrado Ponente, se recibió un escrito por parte de los demandantes el 27 de mayo de 1992, solicitando la acumulación de la acción de cumplimiento contemplada en el artículo 87 de la Constitución a la acción pública de inconstitucionalidad, para que en caso de prosperar esta última, se ordene el cumplimiento de la Ley 49 de 1990 y del Decreto 1751 de 1991. 9. Dentro del término de fijación en lista de las normas fue presentado un escrito por parte del doctor Juan Carlos Garzón Martínez, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, defendiendo la constitucionalidad del Decreto con los siguientes argumentos. - El Decreto 2250 de 1991 tuvo vigencia o surtió efectos hasta el 2 de octubre de 1991, por tanto procede un fallo inhibitorio de la Corte, como quiera que no puede proferirse un fallo de constitucionalidad sobre una norma que no produce efectos jurídicos. - La correcta interpretación sobre la temporalidad de las facultades extraordinarias no puede ser la de la retroactividad de la nueva Constitución (contabilizando el término a partir de la fecha de la ley de facultades), sino que los seis meses, límite establecido por la Constitución de 1991, deben comenzar a contarse a partir de su promulgación, y así el Decreto 2250 de 1991 fue expedido dentro del término. - En materia de facultades extraordinarias, no puede el Congreso o alguna de sus comisiones reservarse la facultad de colegislador en su ejercicio. La comisión consultora de que trata el artículo 80 de la ley de facultades, no adquiere competencia alguna y actúa en calidad de órgano asesor. Además, para la fecha de expedición del Decreto 2250, ese deber era física y jurídicamente imposible de cumplir, por la revocación del mandato a los congresistas. - Los derechos adquiridos garantizados en el artículo 30 de la Constitución de 1886 y en el artículo 58 de la Constitución de 1991, se refieren a la noción de derecho privado de los mismos y no al derecho público, porque de otra manera se impediría el manejo dinámico del Estado. Tanto la ley de facultades, como el Decreto 1751 de 1991, son de naturaleza general, y, por tanto, el Decreto 2250 de 1991 no vulnera situaciones jurídicas de naturaleza individual, subjetiva o concreta, que hayan ingresado al patrimonio de alguna persona. - El principio de igualdad ante la ley no es absoluto. No sería posible que el poder público cumpliera sus fines sociales, manteniendo un criterio estricto acerca de la igualdad jurídica de los administrados. En el caso concreto, el Decreto 2250 de 1991 no estableció beneficios para unos y cargas para otros; sólo por los acontecimientos manifestados por la parte actora ( a folio 20 del expediente), se hizo necesario para todos los administrados sin distinción, en relación con el saneamiento de vehículos, variar el plazo. - El fallo de inexequibilidad sólo puede surtir efectos hacia el futuro, y el Decreto 2250 no cabe dentro de las excepciones que la Constitución establece a esta regla general. 10. El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 019 de mayo 20 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal. En él solicita a esta Corporación declarar inconstitucional el decreto bajo examen, con base en los razonamientos que a continuación se resumen. - La exequibilidad de un Decreto ley, cuyas disposiciones antes del tránsito constitucional agotaron el término y desarrollaron los contenidos de la ley de autorizaciones, debe ser el resultado de su examen frente a la normatividad vigente al momento de su expedición. La situación es distinta cuando en el momento de verificarse dicho tránsito constitucional, estuviere corriendo aún el término de la habilitación señalado en la ley de facultades extraordinarias, porque en ese caso cesaría en su legitimidad la misma, como que su contenido deberá ajustarse automáticamente a las nuevas prescripciones de la Carta. -Señala que en el presente caso, la Ley 49 de 1990 en su artículo 61, entre otras materias, habilitó al Ejecutivo por el término de dos años, contados a partir de la vigencia de la misma (31 de diciembre de 1990), para establecer mecanismos que permitieran la declaración y pago de los derechos e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al 1o. de septiembre de 1990 sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero. Esta habilitación se confirió bajo la vigencia de la Constitución de 1886. - El Decreto acusado fue dictado el 2 de octubre de 1991 y publicado al día siguiente en el Diario Oficial, es decir, luego de haber entrado en vigencia la nueva Constitución, por lo que los presupuestos que le dan validez son los que se imponen en el nuevo Ordenamiento, que en materia de temporalidad se circunscriben hoy al revestimiento de facultades extraordinarias hasta por seis meses. - Por lo anterior el Decreto acusado es inconstitucional. La ley habilitante vió menguada su validez en cuanto a la previsión del elemento temporal contemplado en la nueva Carta. El decreto que la desarrollaba, al no observar este presupuesto, fue expedido sin competencia, debiendo por tanto ser declarado inexequible. - Señala, por último, que la anterior conclusión releva a su Despacho de analizar cualquier otro aspecto para predicar la inconstitucionalidad del Decreto 2250 de 1991. 11. Estando el expediente al despacho del Magistrado Ponente se recibió el 2 de julio del año en curso, un escrito por parte del doctor Juan Carlos Garzón Martínez, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, en que analiza el concepto del señor Procurador y expone los siguientes argumentos: - La nueva Constitución limitó la competencia temporal pero no abolió la competencia del legislativo para otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo. - Los seis meses de que trata el artículo 150-10 de la Constitución sólo comienzan a contarse a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, cuando el término inicial contemplado en la ley de facultades no se ha agotado. - Aún dentro de la tesis del concepto fiscal que sostiene que la ley habilitante vió recortada su legitimación en cuanto a la previsión del elemento temporal, se presentan dos eventos distintos: un decreto expedido dentro del límite de la ley de facultades, pero por fuera del nuevo límite temporal, será inconstitucional, en razón de la falta de competencia para dictarlo; y un decreto expedido dentro del nuevo límite temporal, como es el caso del Decreto 2250, expedido el 2 de octubre de 1991, será exequible. IV. FUNDAMENTOS JURIDICOS Ejercicio temporal de las facultades extraordinarias 1. El Decreto ley 2250 de 1991 se expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990, de las cuales había sido revestido el Presidente de la República, desde la fecha de vigencia de la citada ley (31 de diciembre de 1990) y hasta por dos años después (31 de diciembre de 1992). El Decreto acusado fue dictado el día dos (2) de octubre de 1991 y publicado al día siguiente en el Diario Oficial. La Constitución Política en su artículo 150-10 limitó a seis meses el término máximo para el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al Presidente. Se discute si el término para el ejercicio de las facultades extraordinarias atribuidas al Presidente por la Ley 49 de 1990, debe ser el original de dos años a partir de la fecha de su vigencia (i), ha expirado como consecuencia de la entrada en vigencia de la nueva Constitución (ii), o finalmente, dicho término concluye seis meses después de la promulgación de la Constitución (iii). 2. Si bien la Constitución no puede aplicarse a  situaciones y hechos jurídicos plenamente consumados y consolidados al amparo del ordenamiento constitucional derogado, como que entonces escapaba a los sujetos públicos y privados toda posibilidad de ajustarse a una norma futura, sí debe proyectar su imperio frente a las nuevas realidades y a las que se originaron al abrigo de la anterior Constitución y sólo quedaron cabalmente consumadas luego de que entrara en vigencia la nueva. En este último caso, en la medida en que la situación o hecho jurídico se perfecciona dentro del ámbito de vigencia de la nueva Carta, a ella deberán conformarse. Los efectos derogatorios, limitativos y preceptivos de la nueva Constitución - norma normarum - están llamados a moldear todos los supuestos de la vida social y política que respondan a sus previsiones y sobre los cuales tenga la posibilidad de incidir. Si la Constitución tiene virtualidad  derogatoria de normas anteriores incompatibles con su texto y espíritu, con mayor razón debe aceptarse que ella gobierne la porción de realidad político-social que sólo se consolidará, perfeccionará y consumará plenamente luego de su entrada en vigor, así sus raíces se localicen en el régimen anterior y éste haya sido su sistema inicial de referencia. 3. No puede pretenderse que la Constitución derogada - a ello se opone precisamente esta circunstancia -  rija el destino de una ley de facultades cuyo término de ejercicio se extiende más allá de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, la cual de otra parte se ha ocupado especialmente de dicha materia y contempla una competencia temporal diferente. No siendo una situación o hecho jurídico plenamente consumado bajo su amparo, la vieja Constitución, dada su derogatoria, carece de fuerza para atraer hacia sí  la parte inacabada o no consumada de los fenómenos que comenzaron a gestarse bajo su vigencia pero no alcanzaron a consolidarse plenamente. Como quiera que es posible y no repudia ni a la naturaleza ni al derecho, que tales partes inacabadas o no consumadas puedan ser gobernadas por la nueva Constitución, corresponde a ésta asumir su función de máxima ordenadora de la realidad social. 4. La entrada en vigor de la nueva Constitución, portadora de la reducción a seis meses del límite temporal de la concesión de facultades extraordinarias, no pudo entrañar la automática derogatoria de las leyes de facultades anteriores a su vigencia - como era el caso de la Ley 49 de 1990 - que contemplaban un período de utilización mayor y cuyo vencimiento se proyectaba con posterioridad a ella. El Congreso anterior al expedir leyes que consagraban competencias temporales en favor del Ejecutivo superiores a los seis meses, no hacía cosa distinta que ceñirse al ordenamiento constitucional a la sazón vigente. Supeditar la constitucionalidad de estas leyes a que su módulo temporal no exceda de seis meses, significa colocar retrospectivamente en cabeza del Congreso una obligación de imposible cumplimiento, como era imaginar una exigencia futura del Constituyente y haber actuado en consecuencia cuando ésta era inexistente. Más aún, independientemente del factor temporal, tamaña exigencia desconoce que la concesión de facultades en sí misma considerada, se cristalizó plenamente bajo la autoridad del antiguo ordenamiento y constituye un hecho jurídico sobre el cual en lo que tiene de consolidado y acabado no está llamada a tener injerencia alguna la nueva Constitución. 5. Las leyes que son objeto de consideración de la Corte - leyes de facultades cuyo término de ejercicio se extiende más allá de la fecha de su entrada en vigor -, deben interpretarse de conformidad con la nueva Constitución, dado que sus efectos, lejos de estar concluídos, están por consumarse, y la Constitución no enfrenta un fenómeno acabado cuya entidad deba forzosamente respetar, sino un curso de actuación de los poderes públicos que puede y debe ser regido por ella. El Presidente, en efecto, no podrá aducir que la exigencia constitucional relativa al límite temporal de los seis meses, constituye un evento futuro e imprevisible de imposible cumplimiento. La diferencia con la situación estudiada en el acápite anterior es patente. Mientras para el Congreso la exigencia constitucional del límite temporal de los seis meses es posterior e imprevisible; para el Presidente, que debe ejercer las facultades, dicha exigencia es anterior, de modo que al momento de hacerlo no podrá alegar desconocimiento e imprevisibilidad. La interpretación conforme a la nueva Constitución es aquella que sin frustrar la iniciativa legislativa garantice el cabal cumplimiento a la mencionada exigencia constitucional. En este sentido deben declararse constitucionales, por el aspecto temporal, las leyes de facultades dictadas con anterioridad y cuyo horizonte temporal se extienda más allá de la fecha de entrada en vigencia de la nueva Constitución, siempre que el término por vencerse no exceda de seis meses contados a partir de esa misma fecha, pues en el evento que ello sea así, el exceso carecerá de sustento constitucional y se entenderá extinto. 6. El Decreto ley acusado fue expedido por el Presidente el día 2 de octubre de 1991, dentro del término hábil para el ejercicio de las facultades extraordinarias. Por este aspecto, el cargo no está llamado a prosperar. Consecuencias de no haber oído previamente a la Comisión de Consulta prevista en el artículo 80 de la Ley 49 de 1990. 7. Al paso que el Decreto ley 1751 de 1991, antecedente inmediato del Decreto acusado y cuyo artículo 1º éste modifica, se dictó luego de oír a la Comisión integrada por tres Senadores y tres Representantes, como lo ordenara el artículo 80 de la Ley 49 de 1990, aquél no obstante constituír un ejercicio de las facultades concedidas por la citada ley, se profirió sin dar cumplimiento a dicha exigencia. 8. La creación de Comisiones Parlamentarias con funciones consultivas, a las cuales debe acudir el Gobierno en procura de su concepto u opinión no obligatorios, antes de expedir decretos leyes, corresponde a una praxis aquilatada en el país, plenamente refrendada por la jurisprudencia constitucional en cuanto expresa un grado importante de colaboración de las ramas del poder en el ejercicio de una función pública y no crea duplicidad ni interfiere con la autonomía del Ejecutivo al momento de desplegar en concreto las facultades extraordinarias recibidas. Adicionalmente, tratándose de un acto de derecho público por virtud del cual un órgano reviste de facultades extraordinarias a otro, no resulta incongruente que el primero además de precisarlas pueda supeditar su ejercicio a una condición o modalidad razonable como sería la de escuchar previamente el parecer - no vinculante - de una Comisión Parlamentaria constituída para el efecto. El desacato de la modalidad o condición razonablemente establecida por el Legislador, comoquiera que se integra al presupuesto habilitante de una competencia de suyo extraordinaria y excepcional, determina la irregularidad y por ende la inconstitucionalidad del ejercicio concreto de la facultad temporalmente desplazada en cabeza del Presidente. 9. La decisión de la Asamblea Nacional Constituyente expresada en el Artículo Transitorio publicado en la Gaceta Constitucional No. 137 del 12 de noviembre de 1991 y en virtud del cual se decretó el receso del Congreso hasta el dos (2) de febrero de 1992, significó la desintegración práctica de la comisión de consulta prevista en la Ley 49 de 1990 y, consecuentemente, la imposibilidad jurídica sobreviniente a la que se vió abocado el Gobierno por no poder contar con la misma para el ejercicio de las facultades extraordinarias. No es procedente atacar por este motivo el Decreto materia de examen, siempre que su expedición se sustente en los restantes factores que integran el presupuesto habilitante de la competencia extraordinaria. De no haber mediado la circunstancia excepcional mencionada, es importante subrayarlo, su omisión habría conducido a la inexequibilidad del Decreto expedido en esas condiciones. Modificación de Decretos leyes por otros nuevos Decretos leyes expedidos dentro del mismo término de ejercicio de las facultades extraordinarias. En uso de las facultades conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990, se dictó el Decreto Ley 2250 de 1991, por el cual se modificó el Decreto ley 1751 de 1991, previamente expedido en desarrollo de la misma ley de facultades. La procedencia de la derogatoria está relacionada con el sentido que se otorgue a la concesión de facultades. De admitirse que durante el término de las mismas, el Ejecutivo puede hacer un uso múltiple y permanente de ellas, es evidente que dicha derogatoria es inobjetable. La Corte, sin embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Al Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio, pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de facultades extraordinarias haya llevado a pensar equivocadamente en una especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley. Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional del Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual transmutación en "legislador extraordinario" - completada con la ley del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución "reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél pueda dictar decretos leyes. La concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una específica competencia legislativa pueda resultar compartida con el ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluída la tarea y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado por el Legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización. No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. La interpretación que en esta ocasión la Corte prohija se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los correspondientes decretos leyes es una función asignada al Congreso. Desde el punto de vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder el uso de las facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho, caracterizado por la secuencia expedición - derogación - expedición, y todo en desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias. Por este aspecto el Decreto acusado trasluce una utilización irregular de las facultades conferidas, las cuales ya se habían agotado al dictarse el Decreto ley 1751 de 1991, y no podían por tanto servir de base para derogar, aún dentro del término de la ley de facultades, una norma del mencionado Decreto, como en efecto se hizo. Perjuicios ocasionados por las mutaciones normativas 11. La modificación del Decreto ley 1751 de 1991, colocó a las personas que habían introducido vehículos al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, ante la virtual imposibilidad de presentar la declaración de saneamiento, dadas las restricciones establecidas por el nuevo Decreto ley 2250 del mismo año. El cambio legislativo, se alega en la demanda, ocasionó perjuicios patrimoniales de todo orden, personal y familiar, a este grupo de poseedores de vehículos, operando de esta manera una grave lesión a sus derechos adquiridos. 12. En principio la Constitución no establece una proscripción de los perjuicios que puedan atribuírse a las mutaciones legislativas, de otra parte necesarias y permanentes. Si bien el ordenamiento constitucional garantiza "los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores" (Constitución Política, artículo 58), ellos se circunscriben a las situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, sentencia del 26 de agosto de 1983, Magistrado Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar). En este ámbito no ingresan las meras expectativas o situaciones jurídicas abstractas u objetivas, ligadas al mantenimiento de una determinada norma legal, cuya suerte está inextricablemente vinculada a la misma dialéctica normativa. "Es propio de la mecánica misma del sistema jurídico - ha sostenido la Corte Suprema de Justicia - que quien es competente para expedir la ley lo es igualmente para derogarla y así está expresamente atribuído al Congreso por el artículo 76-1 de la Constitución Nacional sin que nadie pueda aspirar a que determinado régimen se conserve a perpetuidad y rijan eternamente las mismas reglas" (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 8 de junio de 1989, Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín Greiffenstein). 13. El ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones jurídicas preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta censurable sólo cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en virtud de situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda tener sobre los derechos en lo que hace a su proyección futura. En este último caso, tratándose de derechos fundamentales, el campo de su defensa no surge de una inexistente interdicción a la retroactividad de la ley, sino del ámbito de su núcleo esencial. Por las razones expuestas, los múltiples cargos que se formulan contra el Decreto, basados en su presunto contenido lesivo, atentatorio de derechos supuestamente adquiridos por un grupo de personas, afectadas en su vida, honra y bienes, no están llamados a prosperar. La igualdad de trato en la norma acusada 14. Se afirma en la demanda que el Decreto acusado vulnera la igualdad consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política al establecer un trato diferente para las personas, que en los términos de la norma, pretenden "sanear" vehículos, en comparación con las otras que aspiren a efectuar dicho procedimiento de "saneamiento" respecto de las demás mercancías. En el primer caso, se mantiene el primitivo plazo de saneamiento contemplado para todas las mercancías, incluídos los vehículos, en el Decreto ley 1751 (agosto 1º a 31 de octubre de 1991). En el segundo, se recorta el plazo y se fija uno máximo hasta el dos de octubre, fecha de expedición del Decreto, el cual dice regir a partir de la fecha de su publicación, la que se llevó a cabo el día siguiente, 3 de octubre (Diario Oficial No. 40.065). 15. Según el artículo 13 de la Constitución "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley". En principio, el legislador debe promover la igualdad de trato legal. Corresponde a una vieja aspiración democrática que la voluntad general, en atención precisamente a su origen, busque la generalidad e igualdad en su contenido. Los beneficios y las cargas sociales deben distribuírse equitativamente entre las personas. Sin embargo, la generalidad y la consigna de tratamiento igualitario corren el riesgo de convertirse en fórmulas vacías cuando, frente a los casos concretos, resulte procedente efectuar distinciones y clasificaciones. Cabe anotar que la creación de clasificaciones y distinciones es algo connatural a la función normativa, cuyo desenvolvimiento sólo en teoría puede ser figurado de manera simétrica. Lo decisivo es que las clasificaciones y distinciones que se hagan no vulneren la garantía de igualdad sustancial, exigida por la Constitución en el citado artículo 13 al prescribir "...(todas las personas) recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos y maltratos que contra ellas se cometan". El Estado-legislador, el Estado-administrador y el Estado-juez, están comprometidos a promover y satisfacer las exigencias de la igualdad sustancial. 16. La igualdad sustancial no es compatible con clasificaciones y distinciones entre personas y grupos, basadas en elementos diferenciales desprovistos de justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la medida en cuestión, debiéndose en todo caso descartar aquéllos que no guarden una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. La promoción de la igualdad sustancial consiste en estos casos en eliminar dichas diferencias de trato, de modo que supuestos de hecho sustancialmente iguales deben recibir igual tratamiento jurídico. Así los supuestos sean distintos, y se justifique por tanto un trato jurídico diverso, la medida y su aplicación deben ser proporcionales al grado de desviación respecto del supuesto a partir del cual se hace la comparación (hipótesis o término de comparación) y al grado de desviación de sus consecuencias. 17. Dado que en la situación examinada se pasó de un régimen de igualdad de tratamiento - para poseedores de mercancías y de vehículos -, plasmado en el Decreto ley 1751 de 1991, a uno de tratamiento diferenciado, consagrado en el Decreto acusado, la justificación del elemento diferenciador debió ofrecerse por parte de la autoridad pública que lo estableció, lo que no se hizo, con la consecuencia de que la discriminación alegada no ha podido ser desvirtuada. 18. La masiva introducción ilegal de vehículos al país con el objeto de sacar provecho de su posterior "saneamiento", parece haber sido la circunstancia que motivó al Gobierno a establecer un plazo diferente para cumplir dicho trámite, queriéndose con ello evitar la competencia "desleal" que se generaba a la industria automotriz nacional, aparte de poner freno al fraude a la ley que se estaba cometiendo al amparo de la anterior normativa. 19. Para los efectos del saneamiento, el supuesto de hecho de los poseedores de mercancías no es diferente de aquél en que se encuentran los poseedores de vehículos, desde el punto de vista de la naturaleza del bien, pues estos últimos pertenecen a ese género. El término de comparación de los dos supuestos - no acreditado por el Gobierno - está asociado a la realidad o posibilidad de fraude a la ley y de competencia desleal frente a la industria nacional aparentemente detectados en relación con la introducción ilegal de vehículos al país. La mayor facilidad de introducción del bien al país, es igualmente compartida por los vehículos y las restantes mercancías; inclusive es presumible que resulte más difícil para los primeros. La competencia desleal que genera la introducción ilegal de un bien a la industria nacional, es susceptible de darse tanto para los vehículos como para las restantes mercancías. El término de comparación, presumiblemente escogido para distinguir los dos supuestos de hecho, es a todas luces irrelevante y por lo tanto con base en el mismo no se justifica la desigualdad de trato que la norma opera entre los poseedores de vehículos y los poseedores de las demás mercancías. 20. De otra parte, la clasificación realizada por la norma carece de razonabilidad en cuanto incluye en la misma a las personas que introdujeron ilegalmente al país vehículos con posterioridad al primero de septiembre de 1990 y a los que lo hicieron antes y buscaban acogerse - sin incurrir en un fraude adicional - al sistema de saneamiento, sujetando, en consecuencia, a estos dos subgrupos al mismo régimen excepcionalmente restrictivo del Decreto acusado. 21. Aún admitiendo en gracia de discusión que los dos mencionados supuestos de hecho fueran en verdad diferentes - que no lo son -, el régimen que se aplica a uno y otro no es proporcional a la distancia que cada uno exhibe en relación con el presunto término de comparación (facilidad de la introducción ilegal y competencia desleal). En el caso de los poseedores de vehículos, la consecuencia jurídica es la extinción del plazo para efectuar el saneamiento, comoquiera que al publicarse el Decreto el plazo consagrado en él ya se encontraba vencido. En cambio, pese a la análoga facilidad de introducción ilegal y competencia desleal, respecto de los poseedores de las demás mercancías se mantiene el primitivo plazo de saneamiento que vencía el 31 de octubre de 1991. 22. La configuración de la clasificación - poseedores de vehículos contrapuesta a poseedores de las demás mercancías - crea una desigualdad entre los dos grupos que no tiene justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la misma, pues la consecuencia es hacer nugatorio el plazo de saneamiento para los primeros y real para los segundos, con lo cual se evidencia el propósito exclusivamente discriminatorio de la medida. 23. La proscripción de las prácticas abusivas podía seguramente llevarse a efecto a través de otros medios más efectivos e idóneos, sin exponer a la entera categoría de los poseedores de vehículos a un mismo tratamiento, que frustró súbita y totalmente las expectativas de aquellos que en los términos de la ley se preparaban a regularizar su situación. De lo anterior se concluye que el Decreto 2250 de 1991 viola el artículo 13 de la Constitución Política. Para restablecer la igualdad sustancial quebrantada y evitar que no obstante la misma el fallo de la Corte sea meramente declarativo y carezca de efecto práctico alguno, se ordenará la habilitación del término de saneamiento dejado de gozar como consecuencia de la expedición del Decreto acusado, con lo cual, de otra parte, se da respuesta a la petición mencionada en el antecedente No. 8. La fijación de un plazo de imposible cumplimiento y el postulado de la buena fe 24. La fijación de un plazo del cual no se puede hacer uso, pues al entrar en vigencia el Decreto, ya éste se encuentra vencido - como ocurre con el Decreto acusado -, equivale a la consagración de una obligación o término de imposible cumplimiento. Las normas que integran el Estado social de derecho se diseñan de manera que los destinatarios puedan cumplirlas; no de modo que aún antes de su vigencia, se tornen de imposible cumplimiento. El ordenamiento no es un instrumento para sorprender a los destinatarios de las normas y pierde toda seriedad y prestigio cuando se utiliza con ese propósito. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades - señala el artículo 83 de la CP - deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se vulnera cuando la actuación pública revela una conducta que no es la conducta normal y recta que cabe legalmente esperar del Estado y sus agentes. La conducta paradigmática que en todo momento debe observar el Estado no admite excepciones, ni siquiera frente a manifestaciones deshonestas y desleales de los administrados, para las cuales puede y debe apelarse a los muchos poderes y correctivos que brinda el ordenamiento y que aseguran una respuesta eficaz a los mismos. La fijación del plazo que a la fecha de publicación del Decreto ya se encuentra extinto, como exigencia desmesurada expresa una actuación desproporcionada y por ende contraria al postulado de la buena fe. Por este aspecto el Decreto ley 2250 de 1991 en su integridad viola el artículo 83 de la Constitución Política. V. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, R E S U E L V E PRIMERO.- Declárase inconstitucional el Decreto ley 2250 de 1991, "Por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991". Segundo.- Ordénase al Gobierno habilitar un término de veintinueve (29) días calendario, equivalente al mismo que los tenedores de vehículos dejaron de gozar a raíz de la expedición del Decreto 2250 de 1991, para los efectos de lo previsto en los artículos 1º y siguientes del Decreto ley 1751 de 1991. El Gobierno deberá establecer los requisitos, procedimientos y demás cautelas necesarias para evitar que personas diferentes a las originalmente amparadas por la norma de saneamiento, se favorezcan con la misma. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                      Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN -Aclaración de voto- MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General La suscrita Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar: que el Magistrado Dr. Jaime Sanín Greiffenstein, no firma la presente sentencia por encontrarse incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad expedido por la Caja Nacional de Previsión. Aclaración de voto a la Sentencia No. C-511 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites (Aclaración de voto) El desarrollo de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en la Carta de 1991, de cuyo contenido fluye claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución y a la ley. Proceso No. D-034 Sentencia No. C-511 La aclaración de este voto a la tesis sostenida sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias en la Carta de 1991, en las sentencias de la referencia, tiene que ver sólo con unos aspectos o matices que consideramos desacertados o impertinentes, y no sobre el contenido restrictivo que le ha señalado el constituyente a este instituto, sobre lo cual reiteraremos la amplia y precisa tesis que sostuvimos en la sentencia No. C-417 de junio 18 de 1992, de esta Corte Constitucional. En efecto, en dichas sentencias se sostiene, contra lo que ha venido afirmando razonablemente la Honorable Corte Suprema de Justicia, que cuando el Presidente, dentro del término legal autorizado por la Constitución, (que ahora es de seis (6) meses), ejerce dichas facultades extraordinarias, sólo puede hacerlo por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota tales facultades. Nada en la Constitución derogada de 1886 ni en la vigente de 1991 autoriza una interpretación restrictiva de esta índole.  Se olvida así que en este caso se trata de una "colaboración armónica de dos Ramas del Poder Público en la realización de los fines del Estado", y que por otra parte el Congreso en ningún caso pierde su protagonismo institucional, por que es a él a quien corresponde decidir si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas aconsejan" el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al Ejecutivo y hasta por un término de seis (6) meses. Por eso la jurisprudencia de vieja data ha señalado que "Los decretos proferidos en uso de las facultades extraordinarias, deben ceñirse a los límites de éstas. Tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por tal razón pueden derogar, reformar o suspender las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se dieron las facultades. Rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno, en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o suspendan. Se considera que en estos casos existe, más que una delegación de funciones, una atribución de competencia". Otra cosa es que según la lógica de estas cuestiones políticas y jurídicas y precisamente por la complejidad y delicadeza de la materia, el Ejecutivo tenga que ser muy cuidadoso y racional en el empleo de las facultades extraordinarias y por ello reserve la expedición de los decretos para los últimos días en que ellas se agotan. Esto además hace imposible desde el punto de vista fáctico y jurídico que se planteé un conflicto entre un decreto ley de facultades extraordinarias y una ley del Congreso, cuyos trámites precisamente no permiten satisfacer en términos breves y eficaces "la necesidad o las conveniencias públicas", a juicio del mismo Congreso que confirió las facultades, sin que tampoco ello se oponga a que en todo tiempo y por iniciativa propia, pueda el Congreso, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de tales facultades. Pero el desarrollo de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en la Carta de 1991 (numeral 10 del art. 150), de cuyo contenido fluye claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución y a la ley. Aparte esta discrepancia de orden jurisprudencial y doctrinal, consideramos oportuno reproducir aquí lo dicho sobre el tema de "las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional, en sentencia No. 417 de junio 18 de 1992 (Expediente D-014; M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). "La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas genéricas. "El expediente de la "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de facultades extraordinarias. "Sin duda es sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la República, amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118-8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991. El hecho histórico es recurrente a lo largo de las últimas décadas: la plétora de la legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las más importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias. Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional. "Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)1 del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que la anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva del gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara". Fecha Ut Supra FABIO MORON DIAZ Magistrado 1 Sentencia Nº C-417, Junio 18 de 1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz 1 Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras" todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19, y que con las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público. b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas

C-513-92 Sentencia No Sentencia No. C-513/92 PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto de Expertos El concepto del experto nada decide, nada define; apenas ilustra o complementa y deja a salvo la plena autonomía de la Corte para decidir. Frente a ese juicio que efectúa la Corte Constitucional, los aspectos materia del dictamen son únicamente de hecho, es decir, aquellos relacionados con elementos sobre los cuales habrá de recaer el fallo pero que no pueden confundirse con el análisis jurídico reservado a la Corte; no atañen a su fundamentación constitucional ni a la inferencia jurídica sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma sujeta a su control. Ref.: Expediente D-042 Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Invitación a entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en los servicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. Actor:  ISMAEL HERNANDO AREVALO GUERRERO. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES El ciudadano ISMAEL HERNANDO AREVALO GUERRERO, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, pide a la Corte que declare inexequible el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos como están todos los trámites y requisitos que contempla el propio Decreto mencionado, entra la Corte a decidir sobre la demanda incoada. II.  TEXTO La norma acusada dice: "DECRETO NUMERO 2067 (Septiembre 4 de 1991) Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo Transitorio 23 de la Constitución Política y surtido el trámite ante la Comisión Especial creada por el artículo 6º transitorio de la Constitución Política, D E C R E T A : ---------------------------------------------------------- Artículo 13.-  El Magistrado Sustanciador podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito, que será público, su concepto sobre puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. La Corte podrá, por mayoría de sus asistentes, citarlos a la audiencia de que trata el artículo anterior. El plazo que señale el Magistrado Sustanciador a los destinatarios de la invitación no interrumpe los términos fijados en este Decreto. El invitado deberá, al presentar un concepto, manifestar si se encuentra en conflicto de intereses". III.  LA DEMANDA El actor fundamenta su petición en los siguientes argumentos: 1.  Entre los artículos de la Carta relativos a la Jurisdicción Constitucional no hay ninguna norma que autorice a la Corte Constitucional para hacer invitaciones a personas para que expongan conceptos por escrito, ni tampoco para citar a dichos invitados a audiencia. 2.  La importancia de las decisiones de la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución Política) "no permiten situaciones que riñen con la formalidad de los actos". 3.  La posibilidad de "toda persona" (Sic) para intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otras personas, son "los únicos casos en los cuales se permite la intervención de terceros dentro de un juicio o actuación ante la Corte Constitucional". 4.  Las invitaciones previstas en el artículo acusado no son otra cosa que "pedir a estas personas que a manera de jueces ad hoc den un fallo adelantado", lo cual, según el demandante, desnaturaliza la función del ponente, quien debe tener la capacidad necesaria para elaborar un proyecto sin necesidad de conceptos emitidos por terceras personas. IV.  DEFENSA DE LA NORMA ACUSADA En la Secretaría de la Corte se recibió un escrito firmado por HERMINSO PEREZ ORTIZ, quien actúa a nombre del Ministerio de Justicia, orientado a la defensa del precepto impugnado. Allí se afirma que la norma legal sometida al estudio de la Corte es una forma de realizar el principio fundamental de publicidad que se predica de los juicios de constitucionalidad y que corresponde, además, a una oportunidad para hacer efectiva la obligación cívica de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (artículo 95, numeral 7, de la Constitución); que el Decreto 2067 de 1991 es el marco idóneo para establecer y regular un institución pura y típicamente procedimental como la que consagra el artículo acusado y que éste, lejos de vulnerar los postulados constitucionales es un desarrollo necesario de los mismos. V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR Mediante oficio número 21 del 21 de mayo de 1992, el Procurador General de la Nación emitió concepto mediante el cual solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la disposición demandada. Tras sustentar la competencia de la Corte en el numeral 5º del artículo 241 de la Carta Política, el Jefe del Ministerio Público analiza los alcances del artículo Transitorio 23 Ibidem y concluye que en él se facultó al Presidente de la República para expedir un régimen procedimental en asuntos de constitucionalidad que atendiera los fines previstos en el mismo Estatuto Supremo, entre ellos el de garantía de los derechos y deberes, la aplicación del debido proceso a toda clase de juicios y actuaciones y el respeto al derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Señala que la naturaleza jurídica de esta norma habilitante difiere sustancialmente de la autorización conferida al Gobierno Nacional en el literal c) del artículo 76 del Acto Legislativo Nº 1 de 1968, "en razón de que en el primer caso se facultó directa y extraordinariamente al Presidente de la República para que en el término de dos meses dictara el Decreto Legislativo, mientras que para el segundo caso, el Constituyente otorgó una potestad reglamentaria residual, ya que el Gobierno solo podía expedir el Decreto, mientras que el propio legislador no lo hiciera". En cuanto a la norma impugnada, el concepto fiscal sostiene que se ajusta a la Constitución desde el punto de vista de la temporalidad, por cuanto el Decreto 2067 fue expedido dentro del término que señalaba la norma habilitante. Agrega que una interpretación sistemática y finalista lleva a considerar que los invitados a que se refiere la norma no son partes o terceros intervinientes dentro del proceso sino que al emitir concepto se constituyen en auxiliares de la justicia en su calidad de expertos, para ilustrar al Magistrado sobre determinada materia. Sostiene que, interpretando armónicamente el artículo 50 y la disposición demandada del Decreto 2067 de 1991, se infiere que el invitado procesal no puede rehusarse a colaborar con la justicia si se trata de una entidad pública, en tanto que para los particulares la invitación no es obligatoria. Expresa el Procurador que resulta equivocado concluir, como lo hace el demandante, que los invitados procesales sean jueces ad-hoc pues sus conceptos no afectan la imparcialidad del Magistrado, a quien corresponde definir los puntos relevantes para la elaboración del concepto. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.  Competencia Esta Corporación deriva su competencia para fallar de manera definitiva sobre el asunto de constitucionalidad en referencia del artículo 241, numeral 5, de la Carta Política, habida cuenta de la naturaleza del Decreto 2067 de 1991, definida en el artículo Transitorio 23 Ibidem, como bien lo señala el Procurador General en su concepto. En efecto, el Decreto mencionado tiene fuerza de ley, ya que corresponde al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en forma directa por la Asamblea Nacional Constituyente.  Esa jerarquía normativa se halla expresamente reconocida por la disposición constitucional transitoria cuando estatuye que en todo tiempo el Congreso podrá derogar o modificar las normas así establecidas. 2.  La norma demandada a.  Materia de los conceptos emitidos por expertos El artículo objeto de acción pública se limita a facultar al Magistrado Sustanciador para invitar a personas públicas o privadas, o a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, en orden a obtener de ellas su concepto escrito sobre aspectos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. Se trata apenas de facilitar la obtención de elementos de juicio, informaciones y evaluaciones que puedan requerirse para la mejor preparación de la ponencia que se llevará al estudio de la Corte. Conviene a la mejor ilustración del Magistrado la facultad de obtener y de incorporar formalmente al proceso el apoyo de expertos en análisis y escrutinios referentes a tópicos que pertenecen a disciplinas especializadas o que requieren una cierta preparación académica o determinados niveles de experiencias que, sin ser en principio de índole propiamente jurídica o sin integrar el campo específico del Derecho Constitucional, inciden en la formación de conceptos útiles o necesarios para resolver el punto que habrá de definir la Corporación. Es claro que la norma no alude primariamente a la solicitud de conceptos jurídicos, salvo casos excepcionales relativos a materias altamente especializadas, ni a puntos de índole constitucional sub-exámine -así, por ejemplo, el referente  a si una norma damandada es o no exequible- pues se comprende que ellos son precisamente los que habrán de aportar tanto el Magistrado conductor como la Corporación en pleno.  Esta es la función propia de la Corte Constitucional y mal podrían los integrantes de ella, como lo sugiere el demandante, abdicar de su ejercicio, dejándola en manos de otras entidades públicas o de particulares. Ello no significa que al estudio de constitucionalidad que compete a la Corte sean ajenas las especialidades jurídicas distintas del Derecho Constitucional, ya que la índole de las cuestiones que se pueden suscitar en esta clase de procesos es muy variada como quiera que los asuntos objeto de las normas sometidas a examen también lo son.  De allí que, según lo dispone el artículo 239 de la Carta Política, en la integración de la Corte Constitucional se atenderá a un criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.  Esa composición multidisciplinaria garantiza que la aproximación a los temas de los cuales conoce la Corporación tendrá distintas perspectivas y facilitará una comprensión más amplia del asunto tratado. Debe resaltarse que se trata de conceptos, no del señalamiento de soluciones, pues al invitado no corresponde función pública y, menos aún, la propia de la Corte, cual es la de resolver acerca del conflicto constitucional planteado.  El concepto del experto nada decide, nada define; apenas ilustra o complementa y deja a salvo la plena autonomía de la Corte para decidir. Frente a ese juicio que efectúa la Corte Constitucional, los aspectos materia del dictamen son únicamente de hecho, es decir, aquellos relacionados con elementos sobre los cuales habrá de recaer el fallo pero que no pueden confundirse con el análisis jurídico reservado a la Corte; no atañen a su fundamentación constitucional ni a la inferencia jurídica sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma sujeta a su control. Las materias susceptibles de consulta con las entidades o personas a quienes llame el Ponente como invitadas al proceso son todas aquellas que, por su especialidad o complejidad, escapen al ámbito de conocimientos o de formación de aquél, como sería el caso de estudios técnicos o científicos necesarios para sustentar la decisión, o de proyecciones, datos, estadísticas o definiciones cuyo conocimiento o análisis -en el área de dominio del experto- pueda ser aconsejable para que la proyección del fallo se sustente, sin errores de apreciación, en los principios que rigen la materia confiada al estudio de la Corte. Esta Corporación no puede compartir las apreciaciones del demandante en el sentido de que el artículo 241 de la Constitución agote íntegramente la materia relativa a los procedimientos y trámites que deban seguirse en los asuntos de constitucionalidad, pues ello significaría negar al legislador toda posibilidad de injerencia sobre el particular contra el expreso texto de la misma disposición constitucional, que establece: "los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán reguladas por la ley conforme a las siguientes disposiciones..." (Subraya la Corte). Por razón del tránsito constitucional, las disposiciones legislativas a que se refiere el precepto en cita no fueron expedidas por el Congreso y fue necesario que el Constituyente otorgara facultades extraordinarias al Jefe del Estado para expedir las primeras normas relativas al régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban adelantarse ante la Corte Constitucional, las cuales están hoy contenidas en el Decreto 2067 de 1991, expedido por el Presidente de la República en desarrollo del ya aludido artículo 23 Transitorio de la Carta Política. Dentro de ese régimen no era de extrañar que se plasmaran, además de los pasos que deben seguirse en esta clase de procesos y de las reglas que observarán la Corte y sus magistrados al cumplirlos, las posibilidades de acudir a medios procesales idóneos para el más amplio y ponderado conocimiento de los asuntos sometidos a su decisión. Por otra parte, la circunstancia de que la Constitución consagre directamente la posibilidad de participación de todo ciudadano en tales procesos, para impugnar o defender la constitucionalidad de las normas sub-examine, en modo alguno implica que, como lo piensa el actor, sean estas las únicas posibilidades de intervención de personas, organismos o entidades dentro del juicio correspondiente.  Al respecto debe recordarse el carácter eminentemente público de la acción de inconstitucionalidad y los intereses, también públicos, que están en juego cuando se trata de definir con efectos erga omnes la exequibilidad de uno de los actos enunciados en el artículo 241 de la Constitución.  De allí que, fuera de la invitación a expertos, que puede formularse en desarrollo de la norma acusada, esté permitido al Magistrado Ponente, sin violar la Constitución y, por el contrario, haciendo efectivos los propósitos de la democracia participativa por ella buscados, auscultar las opiniones y criterios que sobre el tema en estudio tienen las universidades, los sindicatos, los gremios, las asociaciones de profesionales, de productores o usuarios de bienes y servicios afectadas en una u otra forma por las normas sujetas a la decisión de la Corte, o que hayan efectuado estudios o cuenten con información que pueda contribuir a la mejor instrucción del proceso. A lo dicho debe añadirse que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 95, numeral 7, de la Constitución, es deber de la persona y del ciudadano "colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia", siendo claro que el concepto rendido por un experto sobre determinados puntos de incidencia en el proceso constitucional no representa un desplazamiento de la responsabilidad judicial que compete a los miembros de la Corte sino una cooperación con ella, respecto de resoluciones del más alto interés público. b)  No interrupción de los términos judiciales Aunque el demandante no formula glosa alguna de inconstitucionalidad, aparece acusado también el inciso 2º del artículo en comentario, a cuyo tenor el plazo que señale el Magistrado Sustanciador a los destinatarios de la invitación no interrumpe los términos fijados en el Decreto 2067 de 1991. Debe anotarse a ese respecto que la disposición impugnada no hace otra cosa que reiterar el carácter perentorio de los términos conferidos a la Corte, a cada uno de sus magistrados y a la Secretaría General, así como a la Procuraduría General de la Nación, para el cumplimiento de las funciones que les corresponde desempeñar dentro de los procesos de constitucionalidad. El principio de estricto acatamiento a los términos procesales ha sido proclamado por regla general en el artículo 228 de la Constitución Política y se aplica con mayor razón a los asuntos de competencia de esta Corte, dada su excepcional trascendencia. Dentro de esos criterios, la posibilidad de invitar a expertos para que concurran al proceso aportando elementos de juicio de interés para la decisión, debe enmarcarse dentro del sentido que la invitación misma tiene: no se trata de un momento procesal obligatorio e insustituible ni de un requisito "sine qua non" para que el Magistrado Sustanciador elabore la ponencia o para que la Sala Plena proceda a resolver, sino de una opción que tiene a su alcance el Magistrado para acopiar informaciones o criterios, orientados a llevar al juez de constitucionalidad un convencimiento mejor fundamentado sobre el asunto en que consiste el fallo. Por tanto, cada Magistrado en el caso concreto y bajo la perspectiva de lo que mejor contribuya al indicado propósito en el tema de su responsabilidad, facilitará las condiciones más propicias para que, si requiere conceptos o experticios, los haga llegar al proceso sin necesidad de adicionar, modificar o interrumpir los términos normales. Eso nada tiene de contrario a la Carta Política y más bien tiende a preservar su efectivo imperio. c)  Conflicto de intereses Es lógico que la presentación de un concepto ante la Corte Constitucional en relación con determinado tema que será objeto de fallo por la misma, fuera de representar una distinción para quien es invitado o consultado, significa la posibilidad de influir, en mayor o menor grado, en la apreciación que puedan formarse los magistrados sobre el punto objeto de dictamen y, por ende, así el concepto no se acoja -pues no obliga a la Corte- podría repercutir en la decisión final. Así las cosas, una persona interesada en el sentido del fallo vería interferida su independencia e imparcialidad en torno a la materia consultada y podría encontrarse ante la disyuntiva que de allí surge, entre emitir un concepto que luego pueda ser tachado de parcial y negarse a rendirlo, privando a la Corporación de un enfoque autorizado que pudiera ser útil. De ahí la necesidad de una total transparencia en la emisión de estos conceptos, la cual únicamente puede lograrse si la Corte conoce de antemano el eventual conflicto de intereses en que pueda hallarse la persona o entidad a la cual acude para ampliar sus elementos de juicio sobre aspectos relevantes del proceso. Como es imposible que, salvo los casos de público y general dominio, la Corte posea la entera certidumbre de que el invitado procesal no se halla en la situación descrita, la norma demandada consagra en cabeza de éste la responsabilidad de manifestarlo, en forma tal que los magistrados tengan plena conciencia de la situación concreta y tomen las aseveraciones del invitado dentro de un esquema de valoración crítica de la prueba aportada. El invitado que no cumpliera con esta perentoria obligación estaría asaltando la buena fe de la Corporación, y tendría que correr con las consecuencias legales de esa actitud, a todas luces desleal. La Corte considera que, lejos de vulnerar la Constitución Política, esta exigencia encaja dentro del principio general de la buena fe (artículo 83 C.N.) y contribuye a la autonomía e imparcialidad de las decisiones que se adopten (artículo 228 C.N.). Así, pues, la norma acusada no viola los preceptos aludidos por el actor ni otros de la Constitución Política. Las consideraciones que anteceden son suficientes para declarar ajustado a la normativa superior el precepto acusado. VII.  DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previo concepto del Procurador General y administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declárase EXEQUIBLE, por no ser contrario a la Constitución Política, el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO         FABIO MORON DIAZ Magistrado                        Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-514-92 Sentencia No Sentencia No. C-514/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El estudio relativo a los aspectos formales de normas expedidas con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la preceptiva constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a los requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta la autoridad que expidió la ley o el decreto materia de examen.  Muy distinta es la situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en tales casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los principios y mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar si las disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico en razón de su compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de proferirse el fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella y, en consecuencia, no pueden continuarse ejecutando. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/EMPLEADOS PUBLICOS-Régimen prestacional Es indispensable que se distinga entre la atribución constitucional de establecer funciones o competencias a cargo de las entidades públicas y la de estatuir el régimen de prestaciones de los servidores estatales, ya que si bien las dos corresponden en principio al Congreso de la República y pueden inclusive guardar relación entre sí, son diferentes en sus alcances y en sus fines, sin que sea posible confundirlas.  De tal modo que el otorgamiento de facultades extraordinarias para establecer el régimen de prestaciones sociales de unos empleados estatales no implica la autorización para atribuir nuevas funciones o responsabilidades a otras entidades del Estado aunque ello se haga con el objeto de atender total o parcialmente dichas prestaciones. UNIDAD NORMATIVA la Corte estima pertinente hacer explícita la unidad normativa que existe entre las normas demandadas y el resto del articulado que integra el Decreto 1678 de 1991, pues se trata de preceptos que parten del principio y desarrollan la idea de la afiliación de los funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, que es precisamente lo encontrado inexequible por esta Corporación. Las normas no acusadas establecieron reglas de transición y autorizaciones para abrir créditos y contracréditos y efectuar traslados presupuestales, únicamente explicables a partir de la determinación fundamental adoptada en el decreto. Como el artículo 1º se limitó, en la parte no atacada, a reiterar que los empleados de la Presidencia de la República gozarán de las prestaciones sociales consagradas en la ley para los empleados públicos, así como de las prestaciones sociales especiales que les fije la ley, la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1678 de 1991 en nada afecta esos derechos, los cuales se regirán, como la propia disposición lo decía, por las leyes vigentes. SEGURIDAD SOCIAL/IGUALDAD ANTE LA LEY-Vulneración Hallándose facultada la Corte para declarar la inexequibilidad también por motivos diferentes a los que invoca el actor, debe poner de presente su preocupación por la tendencia que muestra el decreto sub-examine a conferir un tratamiento diferente a situaciones idénticas por naturaleza. Ello contraviene el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, según el cual los casos similares deben ser tratados de igual manera, así como las situaciones diferentes deben recibir un trato desigual. Este principio de igualdad debe caracterizar toda la actividad estatal, pero muy particularmente aquellas situaciones que comprometen los derechos de las personas, como es el caso de la seguridad social. Ref.:  Expediente D-038 Acción Pública de Inconstitucionalidad contra los artículos 1, 5, 7, 8, 9 y 10 del Decreto 1678 de 1991. Actor:  JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los diez (10) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES El ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO interpuso la acción pública de inconstitucionalidad en contra de las normas de la referencia, todas integrantes del Decreto Ley 1678 de 1971, expedido en virtud de las facultades que le otorgó el Congreso al Ejecutivo mediante la Ley 55 de 1990, artículo 4º. II.  TEXTO Se transcribe a continuación el texto íntegro del Decreto 1678 de 1991, al cual pertenecen las disposiciones acusadas, subrayando como lo hace el actor los apartes que él estima inconstitucionales: "DECRETO NUMERO 1678 DE 1991 (Julio 3) "Por el cual se establecen las normas que regulan el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se dictan otras disposiciones". El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 4º de la Ley 55 de 1990, D E C R E T A : "ART. 1º  Los empleados de la Presidencia de la República gozarán de las prestaciones sociales consagradas en la ley para los empleados públicos, así como de las prestaciones sociales especiales que les fije la ley, estarán afiliados a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria y tendrán derecho a los servicios y beneficios que esta Caja presta a sus afiliados. ART. 2º  Los empleados de la Presidencia de la República que con anterioridad a la fecha de vigencia del presente Decreto, hubieren sido pensionados por la Caja Nacional de Previsión Social, continuarán gozando de dicho derecho y de los demás servicios y beneficios en iguales condiciones. ART.  3º  La Caja Nacional de Previsión Social queda obligada a liquidar y a pagar las prestaciones sociales de los empleados de la Presidencia de la República, que a la fecha de vigencia del presente Decreto hayan cumplido los requisitos para obtener su reconocimiento y pago.  Así mismo,  la Caja Nacional de Previsión Social queda obligada a liquidar y a pagar las prestaciones sociales de los empleados de la Presidencia de la República que a la fecha de vigencia de este Decreto hubieren cumplido los requisitos para su reconocimiento y pago y que hubieren formulado la respectiva solicitud. ART. 4º  Serán de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social las prestaciones sociales de los empleados de la Presidencia, hasta la cuantía de los aportes que por tales conceptos hayan efectuado y en proporción al tiempo cotizado, cualquiera que hubiere sido la época de los pagos.  En el evento de que el valor de los aportes no sea suficiente para cancelar las prestaciones sociales, el tesoro nacional hará los aportes necesarios a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que se haga exigible la obligación a favor del beneficiario de la prestación. ART.  5º  El patrimonio de la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria se incrementará con las transferencias que reciba de la Presidencia de la República; con las cuotas patronales a cargo de la Presidencia de la República cuyos servidores a partir de la vigencia del presente Decreto son afiliados forzosos de la entidad; las cuotas periódicas de sus pensionados; con los aportes que se efectúen por parte de los empleados y pensionados en orden a la atención médica de los familiares que dependan económicamente, de acuerdo con los estudios actuariales que se hagan para el efecto; y con las cuotas de afiliación. PARAGRAFO TRANSITORIO.-  Los empleados de la Presidencia de la República que a la fecha de vigencia del presente Decreto sean afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social, ingresarán a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria sin que haya lugar  al pago de nuevos aportes por concepto de afiliación inicial. Para tal fin, bastará que el pagador de la Presidencia de la República expida la certificación correspondiente con destino a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, en donde conste la relación de las personas que hubieren cancelado la totalidad de las cuotas de afiliación.  Las personas que a la fecha de vigencia del presente Decreto tuvieren cuotas pendientes por concepto de afiliación, cancelarán tales valores a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. El pagador queda facultado para efectuar la liquidación correspondiente, hacer los descuentos y consignarlos a nombre de la entidad. ART. 6º  De conformidad con el artículo 5º de la Ley 55 de 1990, el Gobierno Nacional abrirá los créditos y contracréditos y efectuará los traslados presupuestales que sean indispensables para el cumplimiento que el presente Decreto exija. ART. 7º  La Caja Nacional de Previsión Social y la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, adoptarán las medidas que sean necesarias para el cumplimiento del presente Decreto. ART. 8º  A partir de la vigencia del presente Decreto, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tendrá un representante en la junta directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, designado por el Presidente de la República. ART. 9º  A partir de la vigencia del presente Decreto, los empleados de la Presidencia de la República no están obligados al cumplimiento de lo establecido en el literal i) del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981. ART.  10º  Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica y deroga las disposiciones que le sean contrarias. La afiliación de los empleados de la Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria surtirá efectos fiscales a partir del 1º de agosto del presente año. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.E., a 3 de julio de 1991". III.  LA DEMANDA El demandante considera que con las transcritas disposiciones han sido violados los artículos 118, numeral 8º, de la Constitución Política de 1886 y 189, numeral 10, de la actual Carta Política; es decir, piensa que el Presidente de la República desbordó el límite de las facultades extraordinarias conferidas. Para demostrar que su aseveración es verdadera, el actor razona así: a.  Aplicación ultractiva de las normas reguladoras de la competencia en la antigua Constitución. Considera el demandante que la validez de los actos expedidos por un órgano estatal cualquiera en cuanto se refiere a la competencia, está determinada por las normas vigentes al momento de su expedición.  Sustenta esta posición con base en el principio de la "seguridad jurídica" la cual sufriría grave quebranto si por un cambio de régimen en las competencias se pudieran viciar los actos proferidos con arreglo a la normatividad preexistente.  Los preceptos reguladores de la competencia, según el actor, tienen vigencia ultractiva. b.  Carácter restrictivo de las competencias legislativas del Presidente de la República. Señala el accionante que solo por excepción, de manera transitoria y dentro de restricciones temáticas precisas, puede el Presidente de la República expedir decretos con fuerza de ley y vigencia indeterminada y por lo mismo el examen de su constitucionalidad debe efectuarse con criterio restrictivo. c.  Desbordamiento de las facultades extraordinarias Considera el impugnante que el Gobierno no estaba facultado por el literal a) del artículo 4º de la Ley 55 de 1990 -que, según él, es la norma habilitante- para asignar funciones nuevas a organismos distintos de la Presidencia de la República, sino únicamente para trasladarlas.  Agrega que la seguridad social de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia no es una función de éste sino de la Caja Nacional de Previsión Social; asignarle a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria la función de proveer la seguridad social de los empleados de la Presidencia de la República, no implica una reforma de carácter accesorio o complementario, sino sustancial. El actor enuncia las diferentes disposiciones legales que fueron reseñadas por el Gobierno Nacional en la exposición de motivos de la Ley 55 de 1990, relativas a la creación y funcionamiento del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de las cuales concluye que en ninguna de ellas está tratado de modo directo ni tangencial el tema de la seguridad social de los empleados públicos que laboran en la citada dependencia. d.  Régimen de Seguridad Social aplicable a los empleados de la Presidencia de la República. Manifiesta el demandante que por regla general la seguridad social de las personas que laboran en el sector público está a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social como se desprende del Decreto 3128 de 1983, artículo 5º.  Agrega que ante la inexistencia de una excepción específica, los empleados de la Presidencia de la República están afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social.  El propósito del Decreto acusado es la creación de una excepción al régimen ordinario consistente en desplazar la protección del personal de la Presidencia de la República al correspondiente organismo de la Superintendencia Bancaria, sostiene el actor.  Así,  la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria ha recibido funciones que corresponden a la Caja Nacional de Previsión Social a pesar de que la Ley 55 de 1990 solo autorizaba transferir las funciones que correspondieran a la Presidencia de la República. IV.  IMPUGNACION DE LA NORMA ACUSADA En escrito del 3 de abril de 1992, el señor JUAN CARLOS BOTERO NAVIA coadyuvó la presente acción impugnando el Decreto 1678 de 1991, por considerar que el Gobierno actuó por fuera de lo autorizado en la Ley 55 de 1990 al asignar a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia funciones que no pertenecían al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. V.  DEFENSAS DE LA NORMA El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas con base en las siguientes argumentaciones: 1.  El Gobierno expidió el Decreto 1678 de 1991 dentro del término que le fijó el Congreso. 2.  De conformidad con el artículo 4º de la ley 55 de 1990 el Presidente de la República podría: "a.  -------------- --------------  --------------- b.  Adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos, las escalas de remuneración correspondiente y el régimen prestacional de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República". Considera el citado funcionario que el demandante incurre en un error al considerar que la norma habilitante de la competencia legislativa es la contemplada en el literal a) del artículo 4º.  El literal b) de este artículo fue claro en facultar  al Presidente de la República para establecer las normas relativas al régimen de prestaciones sociales de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia, siendo la determinación del ente que tiene a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones, parte del régimen prestacional mismo.  Concluye el Secretario de la Presidencia afirmando que el artículo 4º, literal b) de la Ley 55 de 1990 autorizó al Presidente de la República para expedir el Decreto 1678 de 1991 y no el literal a) del mismo artículo, como lo alega el demandante. En forma independiente el Director General y Representante Legal de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, en escrito presentado a esta Corte el 9 de abril de 1992, también solicitó la declaratoria de la exequibilidad de las normas acusadas por similares razones. VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL El Procurador General de la Nación rindió su concepto mediante el oficio Nº 017 del 15 de mayo de 1991. Sostiene el Jefe del Ministerio Público que en aras de la certeza y seguridad jurídicas, los pronunciamientos de esta Corte  deben ser el resultado del juicio de validez de la norma que se revisa frente a los preceptos constitucionales vigentes al momento del examen, con la salvedad de que la génesis normativa solo es revisable en relación con procedimiento vigente para ese momento. Concluye el Procurador que el Decreto 1678 de 1991 fue expedido dentro del término, contemplado en la ley de facultades. Haciendo referencia a la ley 55 de 1990, artículo 4º, agrega el concepto fiscal  que las normas impugnadas en cuanto asignan el manejo de las prestaciones sociales de los servidores del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, corresponden al ejercicio de la habilitación que autorizaba al ejecutivo para adoptar el régimen prestacional de los mismos, facultad que aun cuando amplia, no por ello era ambigüa o imprecisa.  Cuando se hacía referencia a "adoptar el régimen de prestaciones sociales" se aludía no solo a la determinación de éstas sino también a su manejo. VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.  Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, corresponde a esta Corte resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas, ya que ellas hacen parte de un decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias. 2.  Normatividad aplicable Como ha venido expresando la Corte Constitucional en recientes fallos[1] y como también lo entendió en su momento la H. Corte Suprema de Justicia[2], el estudio relativo a los aspectos formales de normas expedidas con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la preceptiva constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a los requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta la autoridad que expidió la ley o el decreto materia de examen.  Muy distinta es la situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en tales casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los principios y mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar si las disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico en razón de su compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de proferirse el fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella y, en consecuencia, no pueden continuarse ejecutando. Ahora bien, cuando se trata de definir si hubo exceso en el uso de facultades extraordinarias ejercidas con antelación a la vigencia de la nueva Constitución, en realidad el punto objeto de análisis es de carácter formal, puesto que se busca determinar si al momento de dictar el decreto respectivo gozaba el Presidente de competencia para legislar, bien en lo atinente al término de las facultades otorgadas, ya en lo que concierne a la materia de las mismas. Como en esta ocasión los cargos formulados por el actor están referidos precisamente al posible desbordamiento de las facultades extraordinarias, habrán de considerarse los artículos atacados frente a las normas constitucionales que regían en el momento de su expedición. 3.  Carácter estricto de las facultades extraordinarias Tanto en la Constitución anterior como en la vigente la institución de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo está caracterizada por su sentido restrictivo en cuanto son excepcionales, ya que la función legislativa corresponde, por cláusula general de competencia, al Congreso de la República, al paso que las ocasiones en las cuales puede desempeñar ese papel el Jefe del Estado se encuentran determinadas por el texto constitucional de tal forma que, en cuanto a cada una de ellas, la posibilidad que tiene el Presidente de expedir decretos con fuerza de ley habrá de ceñirse a los estrictos límites señalados por la Carta Política. Ello implica que, en cuanto se refiere al uso de las facultades contempladas en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución (antes 76, numeral 12) la capacidad de que dispone el Ejecutivo para legislar está circunscrita, tanto por el aspecto material como por el temporal, a las previas y expresas determinaciones que haya hecho el Congreso al conferirle la correspondiente habilitación. Ya ha señalado esta Corte que en lo concerniente al término de la investidura durante él no se confiere al Presidente un "estatus" de legislador sino que se lo comisiona por el Congreso para actuar en calidad de legislador respecto de asuntos precisamente definidos, de modo que, cumplida la comisión se entiende agotada la facultad[3]. Por cuanto atañe al límite material, tanto la tradicional jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como la que ya ha venido sentando esta Corporación[4], han coincidido en afirmar que cuando el Gobierno utiliza las facultades extraordinarias para legislar sobre temas no expresamente contenidas en la ley de habilitación incurre en abuso de las autorizaciones que le fueron otorgadas e invade la órbita propia del legislador. Como quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas.  Si actua por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión de legislador son inconstitucionales. 4.  Las facultades conferidas y su desarrollo La Ley 55 de 1990 estableció en su artículo 4º: LEY 55 DE 1990 (diciembre 28) Por la cual se establece el objeto, funciones y principios de organización del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se modifica el régimen de delegación de competencias Presidenciales y se confieren unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. "Artículo 4º  De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política revístese al Presidente de la República, de facultades extraordinarias, por el término de ocho meses, contados a partir de la publicación de la presente ley, para: a.  Reorganizar el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República mediante la determinación de su estructura orgánica básica, la creación de las entidades adscritas y vinculadas al mismo, y la asignación de sus respectivas funciones. En tal virtud podrán trasladarse funciones que fueron actualmente ejercidas por el Departamento Administrativo de la Presidencia a otros organismos de la administración pública y expedir las disposiciones complementarias para modificar la estructura, objeto y funciones de las entidades que las reciban. b.  Adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos, las escalas de remuneración correspondientes y el régimen prestacional de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; c.  Expedir el régimen especial en materia presupuestal, fiscal, administrativo y contractual del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; d.  Revisar y señalar las funciones que puede delegar el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución Política". El actor apoya su argumentación en el literal a) del artículo transcrito, ignorando por completo el literal b) de la misma norma, que servía de  de sustento al Ejecutivo para dictar las normas relativas al régimen prestacional de los empleados de la Presidencia de la República. Esa equivocación del demandante no es óbice para que la Corte Constitucional entre a fallar sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados, toda vez que la función de guardar la integridad y supremacía de la Carta no está circunscrita a los cargos que se formulen en la demanda; bien puede suceder que el fundamento del fallo sea completamente distinto del sostenido por el actor y ello en nada disminuye la competencia de la Corporación para proferir su decisión, en cuanto, ya originado el proceso a partir de la instauración de la demanda, el juez constitucional asume aquella en toda su plenitud. A juicio del demandante, la inconstitucionalidad de las normas sub-examine radica en que la ley de facultades no autorizaba al Gobierno para asignar funciones nuevas a entidades distintas de la Presidencia de la República como es el caso de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. Del análisis de la norma que permitió al Ejecutivo nacional expedir el Decreto ahora sometido a juicio de constitucionalidad, deduce la Corte que las facultades se hallaban circunscritas a introducir modificaciones al régimen prestacional de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sin autorizar al Jefe del Estado para afiliar los funcionarios de la mencionada entidad a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, establecimiento que tiene su propia organización legal y estatutaria, y aunque el Decreto 1678 de 1991 materialmente sea considerado como una ley, es cierto que su contenido desbordó las facultades conferidas por cuanto las mismas no permitían afectar a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. A ese respecto estima la Corte indispensable que se distinga entre la atribución constitucional de establecer funciones o competencias a cargo de las entidades públicas y la de estatuir el régimen de prestaciones de los servidores estatales, ya que si bien las dos corresponden en principio al Congreso de la República y pueden inclusive guardar relación entre sí, son diferentes en sus alcances y en sus fines, sin que sea posible confundirlas.  De tal modo que el otorgamiento de facultades extraordinarias para establecer el régimen de prestaciones sociales de unos empleados estatales no implica la autorización para atribuir nuevas funciones o responsabilidades a otras entidades del Estado aunque ello se haga con el objeto de atender total o parcialmente dichas prestaciones. Así, cuando las normas acusadas establecen, dentro del régimen prestacional de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, su afiliación a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, no solamente están indicando la forma en que les serán dispensados los servicios médico-asistenciales, sino que, al involucrar de manera imperativa una cierta Caja de Previsión como responsable de tales servicios, está atribuyendo a esa entidad una función adicional a la que ya viene desempeñando, la cual consiste en la prestación de esos servicios y en el pago de algunas prestaciones económicas a sus afiliados, que lo son, desde su fundación, los empleados de la Superintendencia mencionada. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que obra en el expediente, la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, es una entidad de Seguridad Social, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se rige por las normas aplicables a los establecimientos públicos del orden nacional y por los especiales consagrados en los Decretos Leyes 125 de 1976 y 1730 de 1991, según definición del Decreto 107 de 1992. Toda modificación del objeto de un establecimiento público o de una entidad que se rija por sus normas comporta un cambio en sus estatutos básicos y es claro que, por tanto, la competencia para efectuarla corresponde al legislador.  Así ocurría a la luz de la Constitución vigente para la época en que fueron expedidas las normas acusadas (artículo 76, numeral 10 de la Carta anterior) y así sucede actualmente, según lo dispone el artículo 150, numeral 7, de la Constitución. De lo cual se desprende que, no siendo atribución ordinaria del Ejecutivo, en el asunto que se examina se requería habilitación expresa contenida en ley del Congreso para que pudiera actuar en tal sentido el Presidente de la República. La desafiliación de la Caja Nacional Afiliar (del latín affiliare; de af, a, y filius, hijo) significa "juntar, unir, asociar unas personas a otras que forman corporación o sociedad"[5], y en materias como la que nos ocupa, matricular o inscribir a una persona o grupo en determinada institución, con el fin de hacerla partícipe de los beneficios que ella brinda, en desarrollo de su objeto específico, el cual no depende de la afiliación sino generalmente del esquema pre-establecido al que adhiere el afiliado. Claro está que las nuevas afiliaciones, en especial si son masivas, incrementan necesariamente el nivel de responsabilidades de la entidad receptora de la afiliación y, por ende, los costos en que ella debe incurrir para atender adecuadamente los compromisos que contrae. Es lógico que, para no causar una lesión económica al ente de que se trata, los mayores costos habrán de ser compensados con los aportes equivalentes de aquel a cuyo cargo está el servicio que se traslada, lo cual explica, en el caso sub-judice, las disposiciones contenidas en el artículo 5º demandado. Pero, como contrapartida, el cambio de Caja de Previsión para un cierto grupo de empleados representa para el establecimiento asistencial que les venía prestando sus servicios un retiro colectivo de afiliados.  La desafiliación masiva de usuarios de una determinada Caja de Previsión supone, a la vez, un impacto en su estructura financiera, aunque conlleve también un alivio en el cúmulo de sus responsabilidades. Conviene examinar, entonces, si el Presidente de la República se hallaba facultado para afectar en este sentido a la Caja Nacional de Previsión, a la cual estaban afiliados los trabajadores al servicio de la Presidencia de la República, disponiendo el traslado asistencial de éstos a la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria. Al respecto se tiene que, cuando la ley autorizó al Ejecutivo nacional para modificar el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios anteriormente mencionados, es decir para introducir factores nuevos en el reconocimiento y pago de los derechos y garantías que por este concepto les corresponden, no confirió atribuciones extraordinarias para desafiliar de la Caja Nacional de Previsión a unos servidores públicos que por mandato de la ley tienen calidad de afiliados forzosos. Así lo dispusieron, desde cuando se dictaron las normas con arreglo a las cuales se organizó esta Caja, los artículos 19 y 20 de la Ley 6 de 1945, la cual, en relación con instituciones que para entonces ya habían sido establecidas para atender a las necesidades de previsión social de empleados y obreros oficiales, dispuso que excepcionalmente gozaban de opción para fundirse con la Caja Nacional, o continuar como entidades independientes. Tal principio ha sido reiterado de manera expresa por el artículo 5º del Decreto 3128 de 1983, que dice: "Son afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión Social, con las excepciones que señale la ley, las personas naturales que prestan sus servicios en cualesquiera de las Ramas del Poder Público o de orden nacional, sean empleados públicos o trabajadores oficiales, y todas aquellas que determinen las disposiciones legales vigentes al respecto". La ley habilitante permitía al Gobierno Nacional  "adoptar el régimen prestacional de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República", y en tal virtud se podían establecer, suprimir, o fusionar prestaciones sociales reconocidas  a tales empleados.  Sería el caso, por ejemplo, de modificar el régimen aplicable al reconocimiento y pago de prestaciones por enfermedad no profesional, enfermedad profesional, accidente de trabajo, auxilio de maternidad, vacaciones remuneradas, prima de navidad, seguro por muerte, auxilio funerario, pensión de invalidez, pensión de jubilación, pensión de retiro por vejez, entre otras, sin que ello implicara, como indebidamente lo entendió el legislador extraordinario, el cambio de la entidad encargada del pago de tales prestaciones. La Caja Nacional de Previsión atiende y presta servicios a sus afiliados forzosos y facultativos, siendo los primeros, según la norma transcrita, todas las personas naturales vinculadas a cualquiera de las ramas del poder público del orden nacional, concepto que incluye a los servidores del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En este orden de ideas, corresponde a la Caja Nacional de Previsión la obligación de pagar a tales servidores públicos las prestaciones a las que hacía referencia la ley de facultades y que el Gobierno señaló en el Decreto 1678 de 1991. Es claro que, si el legislador extraordinario no se encontraba habilitado para desafiliar de la Caja Nacional de Previsión al grupo de funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, como tampoco para introducir modificaciones administrativas y, por consecuencia, estatutarias a un organismo que como la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria tiene una naturaleza y objeto jurídicos claramente señalados en la ley, el decreto del cual hacen parte las disposiciones impugnadas no podía mandar que la Caja últimamente mencionada acogiera en calidad de afiliados a algunos empleados respecto de los cuales la ley colombiana ya había previsto este tipo de garantía. Puesto que, en relación con el aspecto enunciado, resulta que la norma básica  -la del artículo 1º del Decreto 1678 de 1991, parcialmente acusado- vulnera la Constitución y teniendo en cuenta que otros de los preceptos objeto de la acción (artículos 5, 7, 9 y 10) están enderezados a desarrollar la disposición fundamental allí adoptada (afiliación de los empleados de la Presidencia a la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria), todos ellos resultan ser también inconstitucionales. En efecto, mediante la parte demandada del artículo 4º se dispone que si el valor de los aportes de los empleados no es suficiente para cancelar las prestaciones sociales, el Tesoro Nacional los completará a más tardar en el término de tres meses; el artículo 5º incrementa el patrimonio de la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria en la forma expuesta; según el 7º, habida cuenta del traslado de una Caja a otra, la Nacional de Previsión y la de la Superintendencia Bancaria adoptarán las medidas necesarias para el cumplimiento del Decreto; el 9º estipula que los empleados de la Presidencia de la República no están obligados al cumplimiento de lo establecido en el literal 2) del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981[6]; el artículo 10º indica la fecha a partir de la cual las mencionadas normas surten efectos fiscales.  Todo ello es apenas natural para hacer efectiva la afiliación y para sostener económicamente los costos indispensables al cumplimiento de ese objetivo, excluyendo a la vez pagos o aportes a cargo de los trabajadores a otras entidades como la Promotora de Vacaciones y Recreación Social -PROSOCIAL-, toda vez que la Caja asume, para los servidores de la Presidencia, las prestaciones que ésta venía atendiendo. Así, pues, las mencionadas normas, en cuanto desarrollaron la afiliación masiva que se ha encontrado inconstitucional, también quebrantaron el ordenamiento superior. Tampoco se hallaba facultado el Presidente de la República para establecer, como lo hizo mediante el artículo 8º demandado, que a partir de la vigencia del Decreto el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tendrá un representante en la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, designado por el propio Jefe del Estado.  Ello significa una injerencia en la autonomía administrativa de la mencionada Caja que, según ya se dijo, se rige por las normas aplicables a los establecimientos públicos del orden nacional y, en consecuencia, sus estatutos básicos no podían ser alterados por el Ejecutivo sino específicamente facultado para ello, ya que tal función, a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes cuando se hizo uso de las autorizaciones legislativas, era de competencia del legislador ordinario (artículo 76, numeral 10, de la Constitución anterior). El artículo 6º,inciso 3º, del Decreto 2067 de 1991 faculta a esta Corte para señalar en una sentencia de inexequibilidad aquellas normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con las disposiciones que declara inconstitucionales. En ejercicio de esta atribución, la Corte estima pertinente hacer explícita la unidad normativa que existe entre las normas demandadas y el resto del articulado que integra el Decreto 1678 de 1991, pues se trata de preceptos que parten del principio y desarrollan la idea de la afiliación de los funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, que es precisamente lo encontrado inexequible por esta Corporación. Las normas no acusadas establecieron reglas de transición y autorizaciones para abrir créditos y contracréditos y efectuar traslados presupuestales, únicamente explicables a partir de la determinación fundamental adoptada en el decreto. Como el artículo 1º se limitó, en la parte no atacada, a reiterar que los empleados de la Presidencia de la República gozarán de las prestaciones sociales consagradas en la ley para los empleados públicos, así como de las prestaciones sociales especiales que les fije la ley, la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1678 de 1991 en nada afecta esos derechos, los cuales se regirán, como la propia disposición lo decía, por las leyes vigentes. Derogatoria parcial del Decreto 1678 de 1991 No escapa al análisis de la Corte Constitucional la vigencia del Decreto número 1730, denominado "Estatuto Orgánico del Sistema Financiero", expedido el 4 de julio de 1991, el cual define la naturaleza y objeto de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, estableciendo en su artículo 4.1.9.0.10, que ella es "una Corporación sin ánimo de lucro, creada conforme a las disposiciones del Título XXXVI del Código Civil y que tiene a su cargo, por delegación del Estado, el reconocimiento y pago de las prestaciones legales de los empleados y pensionados de la Superintendencia Bancaria". (Subraya la Corte). A su vez el Decreto número 1678, expedido apenas un día antes del anteriormente mencionado, es decir el 3 de julio de 1991, dispuso en su artículo 1º, como ya se ha visto, que los empleados de la Presidencia de la República "estarán afiliados a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria".  Significa entonces que el Decreto número 1730 de 1991, que en tal sentido derogó tácitamente las disposiciones del Decreto 1678 en cuanto ampliaban el objeto y la cobertura de dicha Caja, la dejó sin la función de reconocer y pagar prestaciones a los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Como quiera que ante esta Corporación no ha sido demandado el Estatuto del sistema Financiero sino el Decreto 1678 de 1991, la sentencia  estará referida, tal como lo ordena la Carta, a las normas impugnadas. La Corte conoce igualmente que los estatutos expedidos por la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria con el fin de adecuar su estructura jurídica y administrativa a las previsiones del Decreto demandado, en lo relativo a la vinculación de los funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, aparentemente han perdido su sustento legal debido a la derogatoria parcial antes mencionada; pero igualmente considera que no es este el tribunal competente para decidir acerca de la legalidad del acuerdo número 011 del 15 de octubre de 1991 expedido por la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, que adoptó tales estatutos y que fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto número 107 del 22 de enero de 1992. Correspondería a la jurisdicción Contencioso Administrativa conocer y fallar este asunto, mediando las acciones y procedimientos señalados en las normas vigentes, por cuanto la confrontación estaría planteada entre el Decreto 107 de 1992 y la ley (Decreto 1730 de 1991). En conclusión: En criterio de la Corte Constitucional, en el caso sub examine el Ejecutivo desbordó las atribuciones que le correspondían como legislador extraordinario e invadió, por tanto, la órbita propia del Congreso, razón por la cual desconoció en su momento los preceptos consagrados en los artículos 2, 55, 76-12 y 118-8 de la Constitución Política que regía cuando se ejercieron las facultades invocadas. Pero, hallándose facultada la Corte para declarar la inexequibilidad también por motivos diferentes a los que invoca el actor (artículo 22 del Decreto 2067 de 1991), debe poner de presente su preocupación por la tendencia que muestra el decreto sub-examine a conferir un tratamiento diferente a situaciones idénticas por naturaleza. Ello contraviene el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, según el cual los casos similares deben ser tratados de igual manera, así como las situaciones diferentes deben recibir un trato desigual. Este principio de igualdad debe caracterizar toda la actividad estatal, pero muy particularmente aquellas situaciones que comprometen los derechos de las personas, como es el caso de la seguridad social, de que trata el artículo 48 de la Carta Política. VIII.  DECISION Por las razones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, R E S U E L V E : Declárase INEXEQUIBLE, por exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas, el Decreto 1678 del 3 de julio de 1991, "Por el cual se establecen las normas que regulan el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se dictan otras disposiciones". Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                   Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO    FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el Magistrado doctor JAIME SANIN GREIFFENSTEIN, no firma la presente sentencia por encontrarse incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad expedido por la Caja Nacional de Previsión. [1]  Cfr. Corte Constitucional.  Sentencia Nº C-221 del 29 de mayo de 1992.  Magistrado Ponente Dr.Alejandro Martínez Caballero; Sentencia Nº C-417 del 18 de junio de 1992.  Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia Nº C-416 del 18 de junio de 1992.  Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz. [2]  Cfr. Corte Suprema de Justicia.  Sala Plena.  Sentencia del 25 de julio de 1991. Magistrado Ponente: Dr. Pedro  Escobar Trujillo. [3]  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencias Nos. 510 y 511 del 3 de septiembre de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [4]  Cfr. Corte Constitucional.  Sentencia Nº 416 del 18 de junio de 1992.  Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. [5] Diccionario de la Real Academia de la Lengua.  Vigésima edición.  1984. Tomo I. [6]  El literal i) del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981, relativo a la Promotora de Vacaciones y Recreación Social -PROSOCIAL-, dice: "Artículo 20.-  El patrimonio de la Empresa estará constituído así: ----------------------------------------------- i)  Con los aportes de tres (3) días de la prima de vacaciones de los empleados oficiales, salvo las excepciones legales del caso".

C-517-92 Sentencia No Sentencia No. C-517/92 SERVICIOS PUBLICOS-Regulación/COMPETENCIA CONCURRENTE En el campo de los servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local. Tal competencia concurrente  constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. De una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios intereses.   Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca  satisfacer con esta estructura institucional. ENTIDAD DEPARTAMENTAL/ENTIDAD MUNICIPAL/AUTONOMIA ADMINISTRATIVA/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación El contenido normativo de las disposiciones, en cuya virtud el legislador regula aspectos atinentes al servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, como son tanto las condiciones generales bajo las cuales la Nación podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos que contraigan las entidades que desarrollen un sistema de  esa naturaleza; como las aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburrá, no contravienen la autonomía administrativa, patrimonial o fiscal de las entidades departamentales y municipales. Las citadas disposiciones restringen la autonomía de la Nación, no así la de las entidades territoriales. El señalamiento de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garantías por parte de la Nación se inscribe, desde otro ángulo complementario, en la preceptiva de que trata el aludido artículo pues dicha regulación apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento de la Nación no exceda su capacidad de pago. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/SERVICIOS PUBLICOS-Tarifas El legislador simplemente aplicó a un caso concreto el principio de solidaridad que debe presidir la determinación de las tarifas de los servicios públicos dentro de la obligación que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva frente a personas de escasos recursos. Como quiera que el artículo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la autonomía patrimonial de los entes territoriales consagrada en los artículos 262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no establece una exención que desconozca tal autonomía. ENTIDADES TERRITORIALES/AUTONOMIA FISCAL-Límites La denominada tesis de la "soberanía fiscal" de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional.  Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la Carta, sino además de la misma historia de dicha iniciativa. La  propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.  Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada.  Es decir,  su ejercicio se subordina a los términos que señale la ley. TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS-Area de Influencia/ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración de intereses La definición de un área de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana a los municipios servidos directamente, será inconstitucional siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definición concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de premisas fácticas determinadas. Esta Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un área de influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participación popular o al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluación objetiva sea claro que la obra no es de interés del respectivo municipio y que en cualquier caso su negación a participar en la misma no lesiona el interés nacional. DESCENTRALIZACION/AUTONOMIA En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo.  Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario. La elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descentralizacion política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial. Ref: Proceso D-001 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o.(parcial),4o.(parcial), 5o. (parcial), 7o., 8o. (parcial), 9o., y 12 (parcial) de la Ley 86 de 1989 "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento." TEMAS: -Descentralización y  autonomía  en el ámbito de la    República unitaria; -Relaciones entre el poder central y las instancias departamental y municipal en materia de servicios públicos y, en especial, en el campo del transporte público urbano masivo de pasajeros. ACTORES: Juan Fernández Carrasquilla William Namén Vargas MAGISTRADO PONENTE: Doctor CIRO ANGARITA BARON Sentencia  aprobada mediante Acta No. 73 Santafé de  Bogotá,  D.C., septiembre 15 de mil novecientos  noventa y dos (1992) I.  ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada tanto en el artículo 214 de la expirada Constitución Política como  en el artículo  241-4 y otros de la vigente,  los ciudadanos Juan Fernández  Carrasquilla y William Namén Vargas instauraron después del 1o. de junio de 1991,  y ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad en forma parcial contra los artículos 3, 4, 5, 8 y 12 de la ley 86 de 1989 y total contra los artículos 7 y 9  del mismo estatuto. La Corte Suprema de Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año, día siguiente al de su instalación formal. De conformidad con el programa de reparto y trabajo aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida mediante auto de  marzo cuatro (4)  del cursante año. Al proveer sobre la admisión de la demanda, el suscrito magistrado ponente ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del decreto 2067 de 1991. Del mismo modo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como el traslado de copia de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió el dictamen fiscal. Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir. II.  NORMAS ACUSADAS Las disposiciones impugnadas, conforme a la publicación de la Ley a la cual pertenecen en el Diario Oficial No. No. 39124 de diciembre 9 de 1989, son las que a continuación se transcriben.  Se subraya en ellas lo que es materia de acusación parcial. "LEY 86 de 1989 (diciembre 29) "Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPITULO I Principios Generales ".............. "Artículo 3o. El área de influencia de un sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros estará comprendida por el Distrito Especial de Bogotá o los municipios servidos directamente por el sistema y los conectados a ese y este por otros servicios de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana. De conformidad con lo previsto en el inciso anterior, el Gobierno nacional señalará el área de influencia con base en los estudios técnicos elaborados por la respectiva empresa pública que ejecute el proyecto ".......... CAPITULO II De la financiación de los sistemas de transporte masivo "Artículo 4o.  La nación solamente podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando éstas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto" "Artículo 5o.  Cuando las rentas propias de los municipios, incluído el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior, quedan facultados para: a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su competencia; b)  Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, Conpes. "Los incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio  público urbano de transporte masivo de pasajeros y se cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo" CAPITULO III Del sistema de transporte masivo del Valle del Aburrá ".......... Artículo 7o. En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en cuantía suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984. Artículo 8o.  La contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales en Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1, 2 y 3. Parágrafo 1o.  El Instituto Metropolitano de Valorización, Inval, recaudará la contribución por valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana.  Por su parte, la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia hará lo propio en el Municipio de Envigado. "............. Artículo 9o.  En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá se deberán pignorar las siguientes rentas: a)  La contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente Ley; b)   Rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7o. de esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente artículo. "............ CAPITULO V Otras disposiciones "Artículo 12. Para efectos de la administración de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los artículos 5o, 6o, y 9o. de la presente Ley, la Tesorería General de la República abrirá una cuenta de manejo para cada proyecto. La transferencia del recaudo de los impuestos se efectuará de conformidad con lo que establezca la reglamentación que se expida para este fin. "Parágrafo:  La Tesorería General de la República girará las sumas recaudadas a las empresas públicas que ejecuten el proyecto o hará pagos en su nombre, de acuerdo con lo que se establezca en convenios que deberán celebrar para estos fines con la Nación". III.  LA  DEMANDA Mediante escrito presentado personalmente a la Secretaría General el 24 de febrero pasado, los actores adecuaron la demanda a la preceptiva constitucional en vigor. A.-  DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS Estiman violados los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 6o, 34, 58, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300 numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7; 303, 305 numerales 2, 3, 4, 7; 311, 312, 313 numerales 1, 2, 4, 5, 6,;  314, 315 numerales 3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 según la publicación que de la Constitución Política convenida por la "Asamblea Nacional Constituyente" apareciera en la Gaceta Constitucional No. 116 del 20 de julio de 1991. B.-  CONCEPTO DE VIOLACION. Los demandantes estructuran sus cargos a partir de las disposiciones constitucionales que consideran transgredidas, así: a)   Acusación contra los artículos 4, 5, 7, 8 parágrafo 1, 9 y 12 de la Ley 86 de 1989 por violación de los artículos 1o, 2o, 4o, 6o, 58, 113, 121, 136-1, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300-1, 2, 3, 4, 5, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7, 311, 312, 313-1, 2, 4, 5, 6; 314, 315-3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 de la Constitución Política. En el primer capítulo, denominado "Consideración preliminar" los actores plantean que los  preceptos impugnados trasladan a los municipios del área de influencia del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá, las erogaciones causadas por su construcción y por el servicio de la deuda. Afirman asimismo que las susodichas disposiciones desconocen la autonomía administrativa, patrimonial, fiscal e impositiva de los entes territoriales. Seguidamente, bajo el epígrafe "Violación de la autonomía de las entidades territoriales" los demandantes reseñan la evolución constitucional que a partir de la Carta de 1863 se ha cumplido en materia de organización geopolítica del Estado colombiano la cual documentan prolijamente con citas de doctrinantes nacionales y extranjeros y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia. Aseveran que la Constitución Política de 1991: "amplió el campo de la descentralización consagrando como principio fundamental la organización del "Estado Social de derecho"  en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1o.) y distribución racional de funciones, realizable por partición de órganos, delegación de competencias, desconcentración, descentralización por servicios y descentralización territorial (art. 209)". "Esta especie de descentralización, presupone simultaneidad de autoridad, central y local, con vocación para la definición de sus asuntos, concesión de personificación normativa a las entidades territoriales ...dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía para la  gestión de sus intereses- dentro de los límites constitucionales y legales, y en esa virtud, gobierno y ejercicio de funciones por autoridades propias, administración de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el desarrollo de su cometido (art. 287)." Destacan que en la reforma constitucional de 1991 se concibe al municipio como "la ENTIDAD FUNDAMENTAL DE LA DIVISION POLITICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO," para lo cual precisan las funciones que conforme el artículo 311 C.N. le competen así como las que, según lo dispuesto en los artículos 312 a 315 ibídem, se distribuyen entre el Concejo y el respectivo Alcalde como expresión de la autonomía de que gozan en los órdenes político, administrativo, patrimonial, tributario y fiscal. Sostienen que como consecuencia de la organización institucional como "Estado Social de Derecho" consagrada en los artículos 2, 3, 113 y 209 C.N., "...ni el legislador ni el ejecutivo, pueden ALTERAR, CERCENAR O SUPRIMIR LAS COMPETENCIAS de las entidades territoriales de la República, ni desconocer la autonomía política, administrativa, patrimonial, tributaria y fiscal reconocida y concedida por la Constitución Política a los municipios y departamentos. "...la forma unitaria limita en los términos señalados restrictivamente por la Constitución Política, la independencia de las entidades territoriales, más no autoriza su cercenamiento ni supresión, según reiterado criterio de la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Carta de 1886, en vigor hoy, con mayor énfasis por la amplitud de la descentralización territorial y las limitantes consagradas a la autoridad central." En un tercer acápite que denominan "La violación de la facultad impositiva y garantía de los bienes de las entidades territoriales" señalan: "...la autonomía de las entidades territoriales y por tanto de los Departamentos y Municipios (art. 286), encuentra garantía tutelar en su patrimonio, bienes, rentas y recursos, particularmente por la expresa prohibición de incidencia en sus derechos e impuestos". A ese respecto, citan las disposiciones que en la Carta de 1886 consignaban dichos postulados, así como apartes de varios pronunciamientos en los que la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la facultad tributaria del Congreso, no podía desconocer, afectar, limitar o gravar, los bienes de las entidades territoriales (art. 183 C. N.) y menos, invadir su órbita o ámbito de acción. A propósito de lo dispuesto en esta materia por la Carta en vigor, expresan: "De acuerdo con el régimen constitucional instituído en 1991, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art. 338). Esta función se reconoce al Congreso de la República en el artículo 150, numeral 12 de la actual Carta. "No obstante, según los artículos 287/3, 298 y 311 de la Constitución, la autonomía de los entes territoriales, comporta la administración de sus recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para cumplir sus objetivos y al tenor de los arts. 300 y 313, numeral 4o, se asigna a las Asambleas Departamentales la facultad de "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones para el cumplimiento de las funciones departamentales" y a los Concejos Municipales, la de "votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales", recogiendo lo dispuesto en los artículos 191 y 197-2 de la Carta de 1886 y amplificando la potestad del municipio, porque, ahora, para estos menesteres, no se somete a las ordenanzas departamentales, sino a la Constitución y la ley. "La administración de los recursos de los entes territoriales es de SU COMPETENCIA PRIVATIVA, en cuya tutela, la prohibición de injerencia determina la imposibilidad para el ejecutivo y el legislador de intervenir en su dominio o manejo (arts. 121, 136, 287, 298, 300, 311 y 313 C. N.). "Por esto la autoridad central, no puede alterar, gravar, trasladar ni suprimir o cercenar el patrimonio de las entidades territoriales, según prevenía la Carta de 1886 en su artículo 183 y contempla la actual, especial y textualmente, en sus artículos 294 y 362. "..." Las consideraciones precedentes, los conducen a afirmar que: "Al estatuír la ley 86 de 1989, en sus artículos 4o.: la nación solamente podrá contratar o garantizar los créditos externos de dichas entidades "cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente;  5o: "cuando las rentas propias de los municipios incluído el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos"; 7o.: "se deberán pignorar rentas en cuantía suficiente y 9o.: "se deberán pignorar las siguientes rentas: a) la contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente ley; b) rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes..., viola flagrantemente la Constitución Política de 1991 desconociendo la autonomía administrativa, patrimonial y fiscal de los departamentos y municipios y con ello, sus arts. 1o, por cuanto se desconoce el principio fundamental de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales; 287 en consonancia con los arts. 286, 298 y 311, en tanto estas tienen autonomía para la gestión de sus intereses, gobierno por autoridad propia, ejercicio de sus propias competencias, administración de sus recursos y establecimiento de tributos necesarios para cumplir sus funciones; 294, pues la ley no podrá conceder exención, tratamiento preferencial ni recargo alguno respecto de los tributos de su propiedad; 362, por cuanto los impuestos y las rentas tributarias o no tributarias de departamentos y municipios son de su propiedad exclusiva, gozan a más de las garantías de la propiedad y renta de los particulares de especial protección constitucional, por la cual, la ley no puede trasladarlos a la Nación; 58 y 34, porque desconoce los derechos de las entidades territoriales sobre sus tributos e implanta una especie de "expropiación" o a lo menos de "confiscación irregular" sobre sus bienes. "No puede el legislador DISPONER A SU ARBITRIO DE LAS RENTAS, RECURSOS o TRIBUTOS de departamentos y municipios, obligándoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su antojo, pues, su facultad impositiva, encuentra en los artículos  294 y 362, en concordancia con los arts. 1, 2, 34, 58, 121, 136, 287, 298, 299, 300-4, 311, 312, 313-4 de la Carta de 1991, expresa restricción por la tutela constitucional a su propiedad. "Por este mismo respecto, los artículos 4o. 5o. 7o. y 9o. de la ley 86 de 1989, en cuanto gravan con la pignoración...las rentas propias de departamentos y municipios en cuantías suficientes, esto es, en forma general e indiscriminada, resultan violatorios de los artículos 294 y 362 de la Constitución. "Las características, naturaleza y efectos normativos de la "pignoración" indefinida e indiscriminada de las rentas departamentales y municipales evidencian la inconstitucionalidad de los preceptos. "La pignoración de "rentas en cuantías suficientes" también desconoce la prohibición consagrada en los artículos 305-7, 313-7, aparte final y 364, por cuanto ni los departamentos ni los municipios podrán "crear obligaciones que excedan el monto global para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado" y su endeudamiento "no podrá exceder su capacidad de pago", y el artículo 345 pues en tiempo de paz no puede percibirse contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación decretada por Congreso, Asamblea o Concejo, que no esté en el de gastos ni transferirse crédito alguno; el 346, 347 y 353, porque el presupuesto es anual y debe contener la totalidad de los gastos durante la vigencia fiscal." "..." Por otra parte, imputan al artículo 5o. de la ley 86 de 1989 como cargos específicos los de violar los principios de "determinación clara, inequívoca y específica de los elementos que integran la obligación tributaria" que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha definido como condición indispensable para su constitucionalidad al conceder "autorización" indefinida, intemporal, e ilimitada y sin precisión a las autoridades territoriales para aumentar "hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes de su competencia" cuando sus rentas propias resultaren insuficientes; y al delegar en la empresa ejecutora del proyecto la definición de la exigibilidad o cobro de la contribución al disponer que estos tendrán lugar a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo. Del artículo 8 ibídem, predican las siguientes tachas adicionales: a) Desconocimiento de los principios de utilidad, equidad, proporcionalidad e igualdad ante las cargas públicas al asignar a los municipios del área de influencia del Valle de Aburrá, la carga financiera del costo total de construcción y puesta en marcha del sistema de transporte masivo y la generada por la contratación del empréstito externo, sin consideración al beneficio o utilidad que para cada entidad territorial represente la obra. b) Transgresión de la autonomía administrativa municipal al disponer su parágrafo 1o. que el recaudo de la contribución por valorización lo harán entidades distintas a los municipios donde se establece el tributo, a saber, el Instituto Metropolitano de Valorización INVAL- en Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana- y la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia en Envigado. Para concluir este aparte, afirman que: "Siendo inconstitucionales los preceptos acusados, en lo pertinente a la "administración de las sumas" recaudadas con base en los artículos 5o. y 9o. por la Tesorería General de la Nación, también lo es el artículo 12 de la ley 86 de 1989." c)  Acusación parcial de los artículos 3o. y 8o. parágrafo 1o. de la Ley 86 de 1989, por violación de los artículos 1, 2, 3, 4, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7, 11 infine;  303, 305-2, 3, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 5, 6, 7 y 10;  314, 315-3, 5, 7 de la Constitución Política. A juicio de los actores, la inconstitucionalidad del artículo 3o. y del parágrafo 1o. del artículo 8 de la citada Ley se produce por cuanto dichos preceptos delegan sin restricción de tiempo o materia en el Gobierno nacional y en la empresa ejecutora del proyecto la determinación del área de influencia del sistema, lo que en su concepto, "... constituye ostensible intromisión en la competencia de las Asambleas Departamentales, del Gobernador, los Concejos y Alcaldes Municipales, reconocida por los artículos 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7; 303, 305-2, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 6; 314, 315-3, 5, 7, de la actual Constitución (arts. 187-2 y 5, 189-2, 194/3 y 9, 196, 197-1, 3 y 4 de la Constitución de 1986) y cercena en forma permanente e ilimitada, la autonomía de los Departamentos y Municipios al invadir su radio, ámbito u órbita de acción política y administrativa, pues el legislador no puede, por medio de leyes, disminuir las funciones concedidas por el Código Constitucional para la administración de los asuntos seccionales o locales, ni "insmicuírse en aquélla" (arts. 121 y 136), ni aún so pretexto, de la unidad del Estado, que le impone el respeto de la precitada autonomía política y administrativa, departamental y municipal en materia local o regional, ya que, la coordinación general de los planes y programas de desarrollo social y la planificación no es absoluta ni sustitutiva, ni implica co-gobierno, sino orientación de Asamblea, Gobernador, Alcalde y Concejo para la adopción de decisiones propias. "Por lo mismo, el legislador, de una parte, no puede desconocer tales atribuciones y de otra, trasladar las competencias constitucionales de los entes territoriales a otras esferas de la administración pública, como el Gobierno nacional y la empresa ejecutora del proceso. "Menos podrá el legislador incurrir en la anfibología  de dejar al juicio de una empresa y del Gobierno, la potestad de integrar en el área de influencia todo municipio conectado de cualquier manera por otros servicios de transporte colectivo urbano y por la red vial urbana al sistema, que en simplicidad de términos y sentido común, significa arbitrio administrativo." IV. LA INTERVENCION CIUDADANA Según lo acredita el Informe rendido por la Secretaría General en abril siete (7) del corriente año, dentro del término de fijación en lista del proceso presentaron escritos de impugnación a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Alvaro Osorio Sierra, como apoderado de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá -ETMVA- y Teresa de Jesús Martin Méndez como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El apoderado de la ETMVA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en las siguientes consideraciones: -No es exacta la afirmación según la cual las normas impugnadas trasladan el costo total del proyecto a las entidades territoriales de la República del área de influencia y al contribuyente por valorización y por impuestos de gasolina.  Las empresas que asumen la prestación de un servicio no necesariamente tienen que acudir a la suscripción de contratos de crédito y en consecuencia recurrir al cumplimiento de lo exigido por la ley 86 para que la Nación caucione los citados compromisos. Por ello, no se trata de que las erogaciones causadas por la construcción del proyecto, ni de la atención prioritaria al servicio de la deuda, hayan sido trasladadas a los municipios del área de influencia. Debe diferenciarse, dice, entre el origen de las fuentes de ingreso que permitan la financiación de los sistemas de transporte masivo y su pignoración. -No puede sostenerse que el legislador, al expedir la ley 86 de 1989, haya alterado, cercenado o suprimido las competencias de las entidades territoriales de la República o desconocido la autonomía que en sus diferentes campos les reconoce y concede la Constitución Política. El nuevo orden constitucional entraña un verdadero proceso descentralizador que, sin embargo, está limitado por las condiciones materiales y económicas de nuestros municipios que hacen inoperante el esquema de autonomía. Por ello, y en eso ha sido reiterativa la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la autonomía patrimonial y administrativa de que gozan las entidades territoriales no es absoluta. Esa afirmación mantiene su vigencia a la luz del nuevo ordenamiento constitucional. De hecho, varias normas constitucionales (49, 67, 150-4, 288, 356, 367), distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales y remiten permanentemente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La misma Constitución entonces admite que, dada nuestra propia realidad económica, existen serios obstáculos para materializar los principios de descentralización. Esa realidad económica, incluso, puede llevar a que sea imposible la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues no hay recursos para hacer la asignación de competencias que a ella le corresponden. -El municipio, a pesar de ser la "entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" no goza de una autonomía absoluta, por cuanto es al legislador a quien le corresponde determinar la distribución de competencias en los diferentes niveles de gobierno. -En la Carta Política, el nivel nacional tiene prelación sobre el local; así se refleja en las competencias que esta atribuye al Congreso;  al Presidente de la República en su calidad de jefe del Estado, suprema autoridad administrativa y símbolo de la unidad nacional; y a los demás órganos centrales. -La contribución de valorización constituye un sistema financiero eficaz que produce beneficios sobre determinadas áreas territoriales, en donde se advierte un incremento en el valor de la propiedad inmobiliaria. La contribución de este tipo consagrada en la ley 86, ya fue objeto de un pronunciamiento por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentido favorable.  En efecto, dicha Corporación sostuvo que la autonomía que la Constitución concede a las entidades territoriales para la administración y disposición de sus patrimonios les permite proceder, sin contrariar la normatividad jurídica, a la pignoración de sus rentas, cumpliendo con los requisitos legales. -Termina este impugnante afirmando que el servicio público de transporte, sobre todo en el caso de los sistemas integrados,  rebasa las fronteras municipales; no es "domiciliario" en los términos de la Constitución. Por eso, el gobierno nacional puede definir su área de influencia, con miras a realizar una verdadera forma de coordinación administrativa. Por su parte, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, empieza por relatar que mediante escritura pública No. 1020 del 31 de Mayo de 1979, otorgada en la Notaría Novena de Medellín, el Gobernador de Antioquia y el Alcalde de Medellín, autorizados respectivamente por la Asamblea y el Concejo correspondientes, constituyeron y solemnizaron la sociedad de responsabilidad limitada entre entidades de derecho público denominada EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRA LIMITADA, cuyo objeto principal es la "planeación, construcción, operación y administración del sistema de transporte rápido masivo del Valle de Aburrá". La impugnante informa en qué consistió la autorización dada por cada una de las dos corporaciones colegiadas mencionadas, y que tanto el departamento como el municipio concurrieron a la formación de la sociedad, cada uno aportando el 50% del capital social de la misma. Pero, dado el costo del proyecto y las exigencias de la banca internacional, se vieron conminados a solicitar la garantía de la Nación colombiana. Afirma que la pignoración de las rentas municipales y departamentales de que tratan las disposiciones de la ley 86 que se acusan, se endereza  a  cumplir con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del Decreto 222 de 1983, los cuales obligan a la nación a exigir contragarantías a efectos de poder garantizar un crédito externo; indica que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público planteó idéntica exigencia. La impugnante cita in extenso   la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, del proyecto que culminó con la expedición de la ley 86 de 1989, con el propósito de hacer ver que en ella se hizo énfasis en la necesidad de ayudarle a los municipios a realizar las obras que solucionen los problemas del transporte urbano, pero sin comprometer excesivamente y sin contragarantías los recursos de la Nación; de ahí que, en su opinión,  sea equitativo que se cobre la valorización y la sobretasa en las áreas de influencia del respectivo sistema. También cita la ponencia para primer debate en el Senado, en la que se afirma que el proyecto de ley es el producto de un consenso regional, con participación de las autoridades regionales, la clase política y el Gobierno nacional, lo que, incluso, llevó a la creación de una subcomisión en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Por último, hace referencia a la ponencia para segundo debate en el Senado, en la cual se afirma que dada la magnitud de estos proyectos de inversión y el impacto macroeconómico que tienen en el servicio de la deuda, se hace necesario que estos se desarrollen con nuevos esfuerzos de la comunidad beneficiada. Seguidamente,  la ciudadana interviniente se refiere al concepto de autonomía, de cuya historia hace un breve recuento, arrancando en Grecia y pasando por la Edad Media.  La define como "la facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno; todo dentro del marco de una subordinación a un poder central, y dentro de las instituciones políticas del Estado al cual pertenecen."  Considera que esta noción conserva su vigencia aún bajo el imperio de la nueva Constitución, como quiera que desde su preámbulo se indica la necesidad de fortalecer la unidad de la Nación. Procede a hacer una reseña jurisprudencial al respecto para, a partir de todos estos elementos, reiterar que a la ley le corresponde hacer la distribución de competencias, limitando, en cierta medida, la autonomía territorial. En igual sentido, afirma, se ha pronunciado el Consejo de Estado.  Por todo lo anterior concluye que "la autonomía de que nos habla la Constitución de 1991 tiene límites en el ámbito de la ley que constituye la expresión de la República unitaria. " IV.    ELEMENTOS PROBATORIOS Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales, solicitó a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión, con destino a las presentes diligencias, de copia auténtica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 86 de 1989.  Tales antecedentes obran en cuadernos separados: el No. 1 distingue los enviados por el Senado (69 folios) y el No. 2 identifica los provenientes de la Cámara (70 folios). La Corporación, en lo pertinente, hará referencia a dichos elementos en el acápite de "Consideraciones", correspondiente al numeral VII de este fallo. V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 014 de mayo 12 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor. Estima que como el argumento central de la acusación gira en torno a la presunta invasión por el nivel central, de competencias propias de las instancias seccional y local, es del caso examinar las disposiciones constitucionales que hoy institucionalizan la estructura del Estado y definen competencias  y funciones de todos los niveles administrativos. En ese orden de ideas, comienza el jefe del Ministerio Público por hacer un breve recuento del proceso de "búsqueda de un modelo descentralista" que se ha cumplido en el país en los últimos 20 años.  De él destaca algunos de sus hitos más relevantes (i.e., el traslado de funciones y de recursos del nivel central al nivel local que tuvo lugar en 1983 y la elección popular de alcaldes) y lo caracteriza como el "resultado de una reacción contra el creciente proceso de centralización y concentración de funciones..." A su juicio, la Carta de 1991 "dió un paso más hacia el descentralismo buscando un modelo viable, eficiente y compatible con un manejo económico equilibrado." El marco que estableció, para ser posteriormente desarrollado por el legislador, obliga a este a "formular orientaciones y mecanismos de articulación entre la Nación y las entidades territoriales manteniendo siempre tanto la unidad de políticas y estrategias como la autonomía de las administraciones seccionales y locales". En punto a los concretos cargos de la demanda, el Procurador reflexiona así: -  La determinación de lo que se entiende por área de influencia de un sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y la atribución al Gobierno nacional de la potestad para señalar dicha área, contenidas ambas en el artículo 3o. de la Ley 86 son inconstitucionales pues con ellas se desconoce  "la órbita misma de las funciones departamentales y municipales", pues no se trata de una instancia  de coordinación de aquellas previstas en el artículo 209, sino de la asignación al nivel central de una competencia que es propia del nivel departamental y local. -  Los artículos 4o, 5o. y 7o son constitucionales pues lo que de ellos se acusa corresponde a la racionalización financiera que se requiere para garantizar la realización de los proyectos de sistema de transporte masivo de pasajeros, (de gran envergadura e impacto)  y, por ende, a políticas de resorte del nivel central a cuyo cargo está la conducción "del manejo macroeconómico del Estado."   Opina que con estas previsiones: "...se está tutelando la prevalencia del interés general que se pregona desde el primer artículo de la Carta de 1991, sin desconocer con ello el modelo descentralista con autonomía de las entidades territoriales que prevé dicho precepto." En su concepto, las normas impugnadas no atentan contra la política de descentralización implícita en la Constitución, por cuanto permiten atemperar el impacto macroeconómico de proyectos que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se adecúan entonces a las preceptivas constitucionales que asignan el manejo global de las políticas y programas de desarrollo a la instancia central.  En apoyo de su aserto cita la exposición de motivos que presentó el gobierno cuando puso a consideración del Congreso el proyecto de la ley que aquí se acusa. -  Por lo demás, sostiene que lo impugnado del artículo 5: "... facilita el que las entidades territoriales que deseen emprender este tipo de proyectos cuenten con los recursos necesarios para obtener la garantía de la Nación; que no de otra manera, es decir, sin el suficiente respaldo, se podría otorgar". La constitucionalidad de esta norma, en su opinión, se refuerza con: "...la competencia de la ley para establecer el marco que determine la gama de tributos aplicables a cada una de las instancias de la administración, así como su base gravable, en virtud de la cual cada entidad territorial está habilitada para seleccionar los tributos que aplicará en su jurisdicción, y las tarifas que los han de regir, bajo ciertos principios rectores que eviten la desarticulación del sistema tributario nacional y la superposición de gravámenes." -  Las anteriores consideraciones son de recibo también, según el Procurador,  respecto de las preceptivas de los artículos 7o., 8o. y 9o. que se refieren a la estrategia de financiación para el caso particular del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá en las cuales se halla ínsita la protección al interés colectivo. -  La asignación que hace el artículo 8o. de la ley 86, al Instituto Metropolitano de Valorización INVAL, para el recaudo de la contribución por valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana, y a la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia para que haga lo propio en el municipio de Envigado, atribuye a entes del nivel descentralizado una competencia que de por sí y en atención a la naturaleza misma de este tipo de recaudo "les es propia". A juicio del Procurador: "Con ninguno de estos artículos (4o, 5o, 7o, 8o, y 9o) se transgrede el principio de soberanía fiscal el cual no puede ser observado en la hora actual únicamente bajo una óptica municipalista o departamentalista; por el contrario, su contenido permite a los entes territoriales evaluar la medida de sus capacidades para emprender la ejecución de proyectos de transporte masivo de pasajeros, debiendo para el efecto optimizar el esfuerzo y cobertura de sus tributos propios." Por lo demás , considera que el aparte final del artículo 5o. impugnado, al señalar la oportunidad para cobrar los incrementos que él mismo prevé, a partir del 1o. de enero del año siguiente en que se perfeccione el contrato "...no está delegando, como lo proponen los actores, en la empresa ejecutora del proyecto, la definición de la exigibilidad o cobro de la contribución ni se está irrogando con esta previsión un efecto retroactivo." -  El artículo 12, según el concepto del Procurador,  también se encuadra dentro del contexto de racionalización y orden de este tipo de proyectos, al asignar a la Tesorería General de la República la administración de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los otros artículos de la ley 86 de 1989. En síntesis, expresa: "Salvo el reparo hecho al artículo 3o. de la Ley 86 de 1989, las prescripciones de las demás disposiciones acusadas se adecúan al marco constitucional que se estima violado y especialmente a las previsiones de los artículos 286, 287 y 288 de la Carta Política." VI.    LA OPINION DE LOS EXPERTOS. En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el magistrado ponente invitó a expertos en las materias relacionadas con el tema que en él se debate a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuación se resume: l.       Concepto del doctor Alvaro Leyva Zambrano,                          Presidente del Instituto Colombiano de Derecho                Tributario. (Fls. 158  a 172) El doctor Leyva Zambrano hace inicialmente unos comentarios sobre la facultad impositiva en general; presenta luego un panorama sobre las diversas reformas constitucionales y concluye que el poder impositivo local ha estado siempre regulado por la  ley. "La nueva Carta puso énfasis en el principio de legalidad de los impuestos y le dió contenido. En el artículo 150-12 manifiesta que es función de la ley "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...". Y autoriza a las ordenanzas y acuerdos para decretar los locales (arts 300-4, 313-4 y 338). Y ordenó que las normas con capacidad de crear tributos debían definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas, si bien estas últimas se pueden determinar, según reglas legales, por "las autoridades", previa autorización legal..." Posteriormente, afirma que las áreas metropolitanas, por no ser entidades territoriales, no tienen potestad tributaria;  la nueva Constitución subordinó la competencia  en materia tributaria de ordenanzas y acuerdos a la ley. De acuerdo al Dr. Leyva, la nueva Constitución no dice qué elementos debe contener la ley que autorice la imposición local, lo que hace que la situación sea muy similar a la que rigió hasta 1991, cuando los criterios sobre este punto fueron laxos. Dice más adelante: "Se conservaron las prohibiciones a la ley de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en los tributos locales, y la de gravar lo ya gravado por los entes locales (arts. 294 y 362), y la de apropiarse de los tributos locales -salvo en caso de guerra exterior- y se les confirieron las garantías de la propiedad privada que les atribuía la Carta vieja." A lo que agrega, refiriéndose al contenido de la ley que autoriza el tributo local: "...La práctica legal, aprobada por la jurisprudencia, ha sido la de que, especialmente en lo relacionado a bases y tarifas, se deja amplio margen a las autoridades locales, pues la ley fija el sujeto activo -la entidad territorial- ; el pasivo  -quien se encuentre en la situación de hecho que causa el tributo, que también se define (tener un predio, ejercer el comercio, beneficiarse de una obra pública, etc)-, pero la entidad local al utilizar la autorización, fija y precisa  las bases, tarifas y los demás elementos que aún no se hayan definido. Es que el tributo no existe mientras el ente territorial no haya ejercido la potestad tributaria que le es intrínseca, pero que requiere autorización legal." El concepto entra de lleno a hacer algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, desde el punto de vista exclusivamente tributario. En cuanto al artículo tercero de la ley demandada, considera el Doctor Leyva que puede haber un conflicto si la obra es regional, por cuanto, al definir el área de influencia, el Gobierno nacional puede interferir en las competencias que la Constitución le otorga a las corporaciones locales.  En todo caso,  dice el experto, este artículo debe estudiarse en armonía con los artículos 234 y ss. del Decreto 1333 de 1986, relativos al cobro del impuesto de valorización. El artículo cuarto en nada compromete ni a nada obliga a las entidades territoriales que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte de pasajeros. "Cada entidad sabrá si pignora o no sus rentas, por cuanto tiempo y en que cuantía... y cada departamento o municipio lo puede hacer porque sus rentas se asimilan a la propiedad de los particulares... los cuales pueden empeñar todos sus bienes y rentas. Igualmente, lo pueden hacer porque para ello gozan de autonomía administrativa.  La ley a nada los obliga, ni interfiere en su autonomía." El  doctor Leyva analiza las acusaciones hechas al artículo quinto como sigue: El primer inciso, que enuncia lo que pasa cuando las rentas propias de los municipios no alcancen a servir de garantía al aval de la nación, deja en manos de cada distrito la decisión. La autorización para aumentar los impuestos propios de los municipios en caso de insuficiencia de la prenda, no es una sobretasa. Se está autorizando para aumentar la tarifa o base de los impuestos a la entidad que los percibe. "Si la Constitución prohibiera esa autorización los impuestos locales jamás se podrían aumentar," dice el concepto. El contrato de garantía con "contragarantía," (como es este caso) no tiene efectos presupuestales mientras el contrato principal se cumpla, pues no presupone ingreso ni desembolso alguno. En cuanto a las acusaciones contra los artículos 7o. y 9o., el Dr. Leyva puntualiza que su contenido implica que las entidades correspondientes reciben la autorización legal, de la cual pueden hacer uso si lo desean para aumentar unos impuestos y unas contribuciones; y en uso de su autonomía  pueden solicitar la garantía de la Nación a la cual se autoriza a concederla en determinadas condiciones. Con respecto a la acusación según la cual la ley viola los principios de equidad e igualdad, el concepto afirma que dicha violación no se puede establecer con las simples autorizaciones; habría que esperar a que se desarrollen las normas concretas que fijen los tributos. El concepto remata así: "la Ley acusada no está disponiendo en ningún caso y a ningún título, de las rentas y bienes de las entidades territoriales, por lo cual no está expropiándolas ni confiscándolas. Se repite que está autorizando a las entidades que deseen la garantía de la Nación para que pignoren esas rentas; y a la Nación para adquirir compromisos que representan deuda pública." 2.      Concepto del ex-constituyente y abogado Gustavo Zafra Roldán.      (Fls. 177-178) En su opinión: "El concepto de autonomía de las entidades territoriales que se consagra desde el artículo 1o. de la Constitución... tiene las siguientes características: a. Debe entenderse autonomía al interior de un Estado unitario; ello implica que no se trata de un Estado federal. b. La autonomía de las entidades territoriales es diferente a la mera descentralización porque de lo contrario carecería de sentido que se hubiera declarado al mismo tiempo, "la descentralización" y además la "autonomía." Considera igualmente que la autonomía supera a la mera descentralización, pero no se equipara al federalismo y  va ligada al Estado Social de Derecho. A propósito de la experiencia en materia de la ejecución del gasto social por las entidades territoriales, el Dr. Zafra observa que las leyes relativas a autonomía, que sean más restrictivas que las existentes antes de la Constitución de 1991, podrían ser inconstitucionales, porque sería absurdo que la autonomía se interpretara en retroceso de la descentralización ya lograda. Señala finalmente que: "...es claro que en los casos en los cuales la Nación vaya a ser garante de obligaciones de las entidades territoriales, fije la Nación las condiciones en las cuales se otorguen garantías." 3.      Concepto del abogado Jesús Vallejo Mejía (Fls. 173  a 176) Con el propósito de allegar elementos de juicio que contribuyeran a construir una visión global de los diversos intereses concernidos en la aplicación de la ley controvertida, el Magistrado Ponente insistió en tener una opinión del doctor Jesús Vallejo Mejía  no obstante que este, espontáneamente manifestara su eventual impedimento derivado de su condición de asesor de la EMTVA. Los aspectos pertinentes bien pueden resumirse así: -El artículo 150-23 atribuye al Congreso la potestad de expedir las leyes llamadas a regir los servicios públicos. Por ello, la ley puede establecer el área de influencia del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. También puede, por lo tanto, asignarle mediante ley competencia administrativa al Gobierno para que haga esa  fijación. Aunque se trate de un servicio que corresponde a las entidades territoriales y no a la Nación, lo puede hacer porque la autonomía de estas está circunscrita a lo que digan la Constitución y la ley (art. 287) y porque deben aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para la distribución de competencias conforme al artículo 288 de la misma. -El establecimiento por parte de la Nación de un límite para la contratación y garantía de créditos externos destinados a financiar sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, en nada afecta la autonomía de las entidades territoriales, sino la de la Nación. Una norma de esa índole desarrolla la disposición constitucional de asignarle al Congreso la atribución de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos. Además, la capacidad de pago de la Nación y de las entidades territoriales debe estar regulada por la ley. -De acuerdo a los artículos 300-4, 331-4, 302 y 320, la Ley puede establecer regímenes tributarios diferenciales para las entidades territoriales. -La prohibición de darles destinación específica a las rentas rige para la Nación, pero no para las entidades territoriales. Ello porque la prohibición tiene por objeto proteger el régimen de transferencias de la Nación a las entidades territoriales; como quiera que estas últimas no hacen transferencias, la prohibición no se les aplica. La ley puede, entonces, asignarles destinación específica. -Con respecto al inciso primero del artículo 8o. de la ley demandada, el Dr. Vallejo Mejía plantea una duda que tiene que ver con: "... la intervención administrativa que por medio de esta disposición está verificando el Congreso, dado que tal vez no sea tarea suya la de establecer en concreto el valor mínimo a distribuir por valorización por parte de entidades territoriales. Pero si ello se toma como un supuesto de las garantías que se autoriza a dar a la Nación y no como una obligación a cargo de las entidades territoriales, puede ser aceptado." Continúa afirmando que no cree que haya inconstitucionalidad en asignarle competencia a una entidad departamental para recaudar un gravamen de valorización en un municipio situado dentro de su respectiva jurisdicción, salvo que se concluya que el Congreso no puede legislar sobre materias específicas a realizar por las entidades territoriales. Termina su concepto con la consideración según  la cual el artículo 9o. : "...no merece reparo alguno en la medida que se lo tome ... como  que establece requisitos para que la Nación garantice la financiación del transporte masivo del Valle de Aburrá, pues no es obligación constitucional suya entregar esa garantía." VII.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE A.      COMPETENCIA Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para decidir la presente demanda. como quiera que las disposiciones que en ella se acusan hacen parte de una Ley de la República. B.      DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN EL AMBITO DE LA REPUBLICA UNITARIA 1. PROBLEMAS CONCEPTUALES. Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra República unitaria. Con todo, la determinación de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea que exige cuidadoso proceso previo de clarificación conceptual, ya  que tanto en el derecho como en la ciencia política, los autores no  los emplean siempre en sentidos unívocos. Esto  dificulta en grado sumo su identificación, interpretación y, lo que es más importante, su correcta aplicación en el ámbito de las funciones y competencias estatales. La dificultad se advierte no sólo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de "autonomía" y  "descentralización", que figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras. En lo que respecta a la descentralización, la falta de sentido unívoco se manifiesta en la diferencia entre definiciones que se refieren a ella como "un sistema de administración"1 ; como un fenómeno que consiste en el "aumento de funciones a las divisiones administrativas"2 ; o como "la acción de transferir parte de la autoridad"3 . En cuanto a la autonomía, las definiciones no son menos heterogéneas. Unas se refieren a ella en términos de "facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado"4 ; Otras, en cambio,  se refieren a la autonomía como una "descentralización política (...)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno"5 ; mientras que otras hablan de autonomía como "la libertad que se concede a una región, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, según normas y órganos propios, todos los asuntos concernientes a su administración" 6 . Las dudas e inquietudes en materia de descentralización y autonomía se hicieron sentir también en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, en la ponencia para primer debate sobre Ordenamiento Territorial, el constituyente Gustavo Zafra Roldán identificó claramente cinco ideas dominantes entre las cuales está presente en lugar destacado la "descentralización", como se desprende del siguiente texto: "... 3.3 ¿HAY UN MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL? "La multiplicación de entidades territoriales ha generado un esquema de ordenamiento territorial que no muestra claramente una visión integral, dado que la sustentación fue realizada separadamente para cada una de las entidades que la conforman. Así, el resultado aparece como la suma aritmética de las partes y no como una política integral para el desarrollo territorial colombiano. "Sin embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco ideas dominantes: - La autonomía de las entidades territoriales - La profundización de la descentralización - El fortalecimiento económico de los entes territoriales - La consagración del municipio como eje fundamental del Estado - La democracia participativa "Estas 5 ideas rectoras constituyen la filosofía del nuevo ordenamiento territorial colombiano que se propone sin que me comprometa en la afirmación sobre integralidad y coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayoría de la comisión.[1] ..." En la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos "descentralización"  y "autonomía"  como sigue: "...la Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes. Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia Constitución. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el momento por la Asamblea en la materia: "1a Darle a la descentralización un claro contenido autonómico. La relación que luego se hará de los artículos aprobados así lo confirma. "2a Definir en la propia Constitución ese regímen autonómico  y sentar en ella las bases para sus futuros desarrollos legislativos... "..." " Son varios los artículos que por primera vez le dan categoría constitucional al concepto de autonomía aplicado a la organización territorial interna del Estado. El tema ha sido, durante años, fuente de interminable controversia entre los tratadistas del derecho constitucional, la teoría del estado y la ciencia política. Hoy no existe una definición universalmente aceptada de autonomía, sea ésta municipal, departamental o regional. En lo único que coinciden los especialistas, con toda razón, es en afirmar que las distintas soluciones o fórmulas dependen de las peculiaridades de la legislación de cada país, de su historia constitucional y política, de sus condiciones culturales y de sus prácticas administrativas. Bien particular es, por ejemplo, el contexto dentro del cual se desenvuelve el autonomismo español, signado por las diferencias nacionales y el separatismo sobre los cuales se ha construido tan especial (y única) forma de Estado. "Por su parte, la doctrina administrativa francesa ha llegado al concepto de autonomía a fuerza de desarrollar y extraerle consecuencias significativas a la teoría de la descentralización administrativa, que con ella parece haber llegado al máximo de sus posibilidades especulativas. Según esta teoría de la descentralización administrativa -de antiguo arraigada y sistematizada entre nosotros a partir de las reformas administrativa y constitucional de 1968- los entes descentralizados (por servicios y territorialmente) están dotados de personería jurídica y disponen de amplias competencias jurídicas, en la medida en que disfrutan de autonomía administrativa y de patrimonio propio. En resumen, toda descentralización plenamente aplicada engendra una autonomía relativa (si bien no absoluta) del ente descentralizado, que por lo mismo es también válido denominar autónomo. Conviene observar, además, que la autonomía resultante puede presentar diversos grados de intensidad, según las circunstancias particulares de cada caso. "Debido, entonces, a la enorme posibilidad de variantes, la autonomía, como principio abstracto o teórico, sólo sirve de guía para el análisis de los distintos sistemas políticos, en sus formas de organización territorial del poder, aun cuando el Estado sea unitario, federal, regional o de cualquier otro tipo. Esta es cuestión que ya no se discute. El derecho administrativo francés ha reconocido por medio de destacados expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la autonomía es una "noción gradual" porque es concebible toda una gama de situaciones intermedias entre la descentralización de los Estados unitarios y el más extremo federalismo. Resulta claro, por tanto, que la forma unitaria del Estado es compatible con el principio de autonomía, por ser ésta, básicamente, resultado normal de una amplia descentralización. De manera que al combinar estos dos principios (Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales) los constituyentes no han incurrido en contradicción o error. Por el contrario, han trazado un rumbo que enriquece el potencial de nuestro sistema constitucional, político y administrativo. "Es importante dilucidar de una vez esta importante cuestión porque deliberadamente la reforma en curso hace reiterado énfasis en el principio de la autonomía de las entidades territoriales, situación que despeja cualquier duda sobre la verdadera intención del constituyente. El principio se consagra como precepto fundamental de la Constitución Política desde su primer artículo, y se ratifica luego cada vez que hay oportunidad de hacerlo, cuando son definidas las entidades territoriales en general, y, en particular, el departamento, la región e, inclusive, el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. "La autonomía, grado máximo de la descentralización, también tiene que plantearse en los campos político, fiscal y administrativo de la vida de las entidades territoriales en donde se aplique."[2] Por cuanto respecta a la jurisprudencia reciente de nuestros más altos tribunales acerca de la autonomía de las entidades territoriales en el ámbito del Estado unitario, queremos aquí, por razones de brevedad explicables, destacar tan sólo el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del cual fue ponente el magistrado Hernando Gómez Otálora, con ocasión de una demanda que cuestionaba la constitucionalidad de la competencia que la Ley 9a de 1989 atribuía en materia de suelos a las oficinas departamentales de planeación: "...si bien es cierto que la Constitución reconoce la existencia de departamentos y municipios como entidades territoriales, con cierta autonomía para el manejo de los asuntos seccionales y traza en su favor unas competencias determinadas radicadas en cabeza de sus órganos de gobierno, tal autonomía en el Estado Unitario que consagró el artículo 1o de la Constitución de 1886, que aún nos rige, es relativa y que, por ello, la misma Carta, respecto de ciertas materias, defiere a la ley la determinación por vía general de las competencias constitucionales asignadas al departamento o municipio, sin que ello signifique quebranto alguno a la autonomía reconocida constitucionalmente en favor de aquéllos, ni desconocimiento de sus competencias, pues en este caso, la actuación del legislador tiene nítido origen en la propia Constitución y, por lo mismo, puede la ley establecer limitaciones para encauzar el ejercicio y desarrollo de dicha autonomía, con el propósito de articular la actividad de los entes descentralizados y la del Estado Central. "Tal es el caso en materia de planeación del desarrollo departamental y municipal, en el cual el constituyente fue explícito en someter las competencias constitucionales atribuidas a los órganos de gobierno del departamento y del municipio, a lo previsto por la ley a fin de asegurar la necesaria coordinación y armonización de la planeación regional y local con la nacional."[3] Por último, es de destacar en este breve recorrido enderezado a identificar los elementos que permitan establecer el alcance de la descentralización y la autonomía en nuestra República unitaria, que el tema estuvo también presente en el reciente "Acuerdo Político" celebrado por el Gobierno y en el cual se establecen las bases para la participación de las diversas fuerzas políticas que lo suscribieron: "Convocados por el Presidente de la República, para evaluar la situación de la Nación y establecer las bases bajo las cuales entran a participar en el Ejecutivo por invitación que, en el ejercicio de su fuero, él les formulara, los partidos, movimientos y agrupaciones políticas lo suscriben con el solidario compromiso en lo atinente a la orientación y manejo de asuntos de interés nacional en consonancia con las orientaciones y lineamientos consignados en el presente acuerdo. ... DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA REGIONAL: El Gobierno y las fuerzas políticas en él representadas se comprometen a profundizar el proceso de descentralizacion con el propósito de garantizar el desarrollo armónico y equilibrado de todas las regiones del país, dentro del marco de autonomía que les otorga la Constitución."[4] Como se ve, los autores del acuerdo le dan a la autonomía un alcance genérico en cuyo ámbito opera como una de sus diversas formas, la denominada "descentralizacion profundizada." 2. ALGUNAS CLARIFICACIONES. Ahora bien, puesto que para decidir buena parte de los cargos  que aparecen en la demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance que tienen la descentralizacion y la autonomía dentro de la República unitaria que, por virtud de la voluntad expresa del Constituyente, continúa siendo Colombia en la Carta de 1991, nos proponemos hacer algunas someras consideraciones al respecto.  Confiamos que ellas puedan contribuir de alguna manera al proceso ineludible de clarificación que esta Corte debe realizar como exigencia no meramente semántica y teórica sino, -lo que es más importante-,  de la realidad política y administrativa cotidianas, en orden a definir la naturaleza y límites de algunas funciones y competencias del Estado. En lo que se refiere a la "descentralizacion", es preciso no perder de vista que Colombia es hoy un Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada (C.N., art. 1o.).  En desarrollo de estas características que hacen parte de la esencia misma del Estado, se dispone que los servicios de salud se organizarán de manera descentralizada (C.N., art. 49o.); que la función administrativa debe desarrollarse mediante la descentralizacion (C.N., art. 209); que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta (C.N., art. 210).  La descentralizacion aparece también en forma implícita en la autorización para crear divisiones del territorio distintas a la denominada general, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado (C.N., art. 285). De otra parte, la Ley Orgánica del Presupuesto deberá regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (C.N. art. 352). Así también, la Carta prohibe descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas (C.N. art. 356).  Tales entes  podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (C.N. art. 368). Por cuanto respecta a la "autonomía",  ella aparece inicialmente  consagrada como característica esencial tanto de las entidades territoriales que conforman el Estado colombiano (C.N. art. 1o.) como del organismo de derecho público a cuyo cargo estará la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión (C.N., arts. 76 y 77), de los órganos creados para el cumplimiento de algunas funciones estatales (C.N., art. 113), de las Corporaciones Autónomas Regionales (C.N., art. 150-7) y  de la administración de justicia (C.N. art. 228). Como manifestación de darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, la autonomía administrativa alcanza ciertamente su máximo esplendor ontológico y conceptual a nivel de la Carta del 91 en la autonomía universitaria (C.N. art. 69) De otra parte, la autonomía, sin otra precisión, es también una característica de la Fiscalía General de la Nación (C.N., art. 249),  de la Contraloría General de la República (C.N. art. 267), de las Contralorías departamentales y municipales (C.N., art. 272), de las entidades territoriales (C.N., art. 287), de las Asambleas Departamentales (C.N., art. 300) y de la Corporación Regional del Río Grande de la Magdalena  (C.N. art. 331). Como se ve, pues, el Constituyente de 1991 fue generoso en la utilización de los conceptos de descentralizacion y autonomía, otorgándoles sentidos multívocos que corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso, como etapa previa y necesaria de su aplicación.  Por ello, esta Corte estima pertinente hacer algunas breves consideraciones al respecto con el ánimo de ocuparnos luego de las implicaciones que parte importante de la doctrina jurídica moderna reconoce a los conceptos de descentralizacion y autonomía en el ámbito de estados que, como Colombia, son, simultáneamente, Repúblicas unitarias. En el ámbito institucional, como en el individual, los conceptos de autonomía y descentralizacion hacen referencia a un cierto grado de libertad en la toma de decisiones por parte de un determinado ente jurídico en relación con otro. Se utilizan en derecho constitucional y en ciencia política como parámetros teóricos, como tipos ideales (Max Weber) a partir de los cuales se cataloga o se describe una realidad caracterizada por tendencias. Como ha sido señalado por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera totalmente descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente centralizado. "Los estados históricos, esto es, los órdenes jurídico-positivos de cada Estado, no han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos una parte de centralización y otra de descentralizacion, habiéndose aproximado más o menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos ideales."[5] Ahora bien, el grado de descentralizacion o autonomía se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y la aplicación de las normas. Aquí también es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia. En consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias específicas, las normas constitucionales que se refieren a la descentralizacion y a la autonomía de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en términos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonomía. En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralizacion cualitativas y cuantitativas con la unidad de organización de la comunidad estatal.  Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (departamentos, municipios) o de una racionalización de funciones administrativas (vgr. corporaciones autónomas regionales). En el Estado federal típico, por el contrario, la descentralizacion es de tal grado que hace desaparecer la unidad de organización dando lugar en su interior al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresión de centros de autoridad dotados de potestad de autoorganización de origen constitucional. La descentralizacion aparece, pues, como un concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones.  Cuando ella  se manifiesta, por  ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía.  En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo.  Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario. Para una mejor inteligencia  de los diversos aspectos que involucra este fallo, es conveniente pues tener en cuenta la naturaleza y esencia de la descentralizacion  como libertad  en la toma de decisiones, cuyo ejercicio concreto se traduce en diversos grados y esferas propias de actividad por parte del sujeto que la ejerce. Es por eso que  unas veces se manifiesta,  prevalentemente,  en la  realización de funciones con abstracción del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa fundamentalmente es la racionalización administrativa en la prestación de un servicio.  Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posición dominante en el ejercicio de la descentralizacion.  El grado de libertad del sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a través de los típicos actos administrativos,  o puede adquirir también la forma de actividad normativa,  la cual se ejerce dentro de la unidad de organización de la comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad. Así se delimita y especifica la autonomía en el ámbito de una República unitaria, característica esta que el Constituyente ubicó significativamente en primer lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno vigente en Colombia. Es de destacar que el Estado unitario en sentido estricto, aparece  como una organización centralizada en la cual los entes locales están subordinados a él y ejercen las facultades propias de la autonomía y la descentralizacion  en diversos grados, los cuales no impiden, en modo alguno, la centralización de la organización política. En el ámbito del Estado federal típico, por el contrario, los denominados Estados Miembros son titulares de una potestad de autoorganización constitucional que les permite darse, dentro de límites determinados, su propio ordenamiento constitucional. Así, pues, en el Estado unitario típico puede darse una descentralizacion entendida como un cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades a nivel predominantemente  administrativo en tanto que en el Estado federal la descentralizacion alcanza un grado tal que no sólo trasciende los niveles administrativo y legislativo sino que llega también, como antes se dijo, al corazón mismo del nivel constitucional. 3. TENDENCIAS DE ORGANIZACION GEOPOLITICA         DEL   ESTADO          COLOMBIANO. De una interpretación sistemática de la carta de 1991 es clara, en primer lugar, una marcada tendencia hacia la acentuación y profundización de la descentralizacion y la autonomía concedidas a las entidades territoriales. Así mismo, se observa una tendencia insinuada hacia la construcción progresiva de un Estado regional. Dada su relevancia para el estudio de los cargos formulados en la demanda, señalaremos seguidamente  los principales aspectos en los  cuales se manifiesta  la primera de las tendencias mencionadas  en relación con los municipios. Varias normas dan cuenta de la tendencia en cuestión.  En efecto: 1o.    Se convierte al municipio en "la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" (C.N. 311), con lo cual se debilita el acento marcadamente centralista  de  la Constitución de 1886,  que lo concebía  como ente secundario y  subordinado en importancia a las instancias central y departamental.   En contraste, el ordenamiento constitucional actual lo concibe como la célula básica y primaria del Estado colombiano. 2o.    De manera congruente con su importancia, se asigna al  municipio por  cláusula general de competencia  la  satisfacción de las necesidades locales, tales como: "...prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.." ( Art 311 C.N.) La estrategia de fortalecimiento de la descentralizacion y la autonomía consagradas en favor del municipio, en la Carta de 1991 comprendió las  variables determinantes de  la vida municipal.   Es así como en efecto, en el ámbito político se aprecia un visible fortalecimiento de la participación ciudadana y comunitaria en el municipio  de modo que se constituye en el espacio esencial del discurrir democrático. Con la elección popular de alcaldes y la consulta popular en el plano municipal (Acto Legislativo No. 1o. de 1986), como también con la participación de representantes de la comunidad en las  juntas administradoras locales y en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos (Ley 11 de 1986), se inició la apertura de espacios para el ejercicio de la democracia local.  De esa  manera, además  de  entidades encargadas de la prestación de servicios los municipios se convirtieron en lugares donde  las comunidades determinan, deciden y resuelven los asuntos de su interés, en aras de su propio desarrollo. Con miras a consolidar ese proceso de conformación de un marco democrático según  lo postulan el Preámbulo y el artículo 1o. de la Carta, se toman las siguientes medidas: a) Se amplía el período de ejercicio de los alcaldes a tres (3) años, con lo cual se pretende superar los problemas que la brevedad del anterior término planteaba para el diseño óptimo de los planes de inversión y para la continuidad que demanda su cabal ejecución. b)  En el artículo 319 se señalan como parámetros de imperativa inclusión en la Ley de Ordenamiento Territorial, la participación de las  autoridades locales en los órganos de administración de las áreas metropolitanas y  la vinculación de los municipios respectivos mediante consulta popular. Igualmente, la Carta de 1991 refuerza la capacidad administrativa  y operativa de los gobiernos locales para que puedan dar una respuesta adecuada a las necesidades y aspiraciones de sus comunidades, al asignarles competencias tales como las que el artículo 313 confiere a los concejos a saber: -  Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio (numeral 1o.). - Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas (numeral 2o.). Se consagra así la planeación integral a partir de una concepción globalizante del municipio como unidad político-territorial y no únicamente como una competencia de ordenamiento físico del suelo urbano. De otra parte se faculta a los concejos para  dividir los municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales, "con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local." (Art. 318, inciso 1). En  cada una de las comunas o corregimientos, funcionarán juntas administradoras locales de elección popular. (Ibídem, inciso 2). 4. EL REDUCTO MINIMO DE LA AUTONOMIA EN LA      CONSTITUCION. La Carta del 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas.  Así, respecto de la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la  ley, que es el tema que interesa a los efectos de este fallo, corresponden a esta clase, competencias tales como las que en el artículo 300 se atribuyen a las asambleas departamentales para: "Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera (numeral 2o.). "Expedir  las normas orgánicas del presupuesto departamental (numeral 5o.). "Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal (numeral 8o.) "Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que determine la ley." (numeral10). Y las que el artículo 313 concede a los concejos municipales para: "Dictar las normas orgánicas del presupuesto (numeral 5o.). "Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (numeral 7o.). "Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (numeral 9o.)." De otra parte, es claro también que la garantía constitucional de la autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta del mapa de competencias. Por eso es preciso, a estas alturas, determinar en cuanto fuere posible los derechos propios que en virtud de la autonomía tienen las distintas entidades territoriales, vale decir,  el reducto mínimo intocable que el legislador debe respetar en observancia de lo dispuesto por el Constituyente de 1991. a.-   En primer lugar, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias. Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y de él se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonomía territorial y dentro de los límites del principio de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han creado mecanismos de participación ciudadana, como los contemplados en los artículos 40 y 103  de  la Constitución Nacional. De lo anterior es claro que el Constituyente buscó mucho más que una mera descentralizacion administrativa. En efecto, la elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descentralizacion política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial. Las autoridades de las entidades territoriales tiene entonces determinadas atribuciones políticas que en caso de conflicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, so pena de vulnerar la garantía de la autonomía territorial. b.- Las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda. En general son la Constitución y la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial las encargadas de definir tales competencias. Así, a falta de esta última, en principio los entes territoriales tienen derecho a ejercer las competencias a las que se refiere la Carta. En materia municipal, además de las atribuciones políticas la Constitución señala, entre otras, las siguientes competencias: prestar los servicios públicos que determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participación comunitaria, y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. (Art. 311 C. N.). De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la atribución política de decidir cuales son las obras que demanda el  progreso social y cuales no, así como cuales son las medidas que llevan a promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la evaluación de conveniencia de determinadas medidas, el interés del municipio se enfrenta a un interés departamental o nacional, la tarea será, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto. En este punto es importante resaltar que según el art. 367 los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. c.- Las entidades territoriales tienen además derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional para que una ley grave a la población de un municipio o departamento para el cumplimiento de las funciones específicas de éste o aquel.  Ahora  bien, los departamentos y municipios se encuentran sujetos al marco legal en la creación de sus tributos propios en virtud del principio de unidad nacional. En desarrollo de esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (art. 313 No. 4), dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (No. 5). d.- Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las rentas nacionales. Así, la propia Constitución establece el situado fiscal, acompañado de un importante principio según el cual "No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de recursos fiscales suficientes para atenderlas". (Art. 356 C. N.). e.- Por último, es importante destacar que en virtud de las atribuciones anteriores, corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. Así, según el art. 339 inc. 2 "Las entidades territoriales elaborarán y aprobarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso suficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley...".Será, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto. Ahora bien, las competencias de los distintos entes territoriales, en un Estado unitario son ejercidas bajo los principios de  coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el art. 288 arriba citado.  En ningún caso puede entenderse que la ley pueda reducir a un ámbito mínimo el espacio de autonomía de las entidades territoriales. Así, el principio de coordinación no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinación implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la única forma legítima, en un Estado democrático, de llegar a una regulación entre intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios. Igualmente, el principio de concurrencia evoca un proceso de participación importante entre los entes autónomos. La concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses respectivos. Es claro que el principio de subsidiariedad está directamente relacionado con el de complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es especialmente importante para su aplicación práctica que el apoyo funcional  de un ente territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus funciones o competencias. Con respecto al principio de subsidiariedad, esta Corporación señaló en sentencia proferida el seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso D-003, que  significa, entre otras cosas, que: "el municipio hará lo que puede hacer por si mismo, y que únicamente en caso de no poder ejercer determinada función independientemente deberá apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central como última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia". Las anteriores precisiones habrán de permitirnos abordar con elementos de juicio apropiados los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo. 5. SERVICIOS PUBLICOS: RELACIONES ENTRE EL PODER CENTRAL Y LAS INSTANCIAS DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL  . Con miras a dilucidar los cargos de la demanda,  se impone  también hacer unas someras reflexiones en torno a las competencias que, en lo atinente a los servicios públicos, distribuye  la Constitución Política de 1991 entre el nivel central y las instancias departamental y municipal. Tales competencias deben ser enmarcadas además en los principios rectores que la Constitución de 1991 consagra en materia de estructuración político-administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo integran. Así, por un lado, en materia de servicios públicos, la Constitución Política, defiere en el órgano legislativo del poder central una competencia de regulación normativa por la vía general. En efecto, sus disposiciones preceptúan: "Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones. ... 23.      Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos." "Artículo 365.       Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley... En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios."  (Enfasis fuera de texto). Por  otro lado,  los artículos 298, 300-1, 311 y 313-1 de la Constitución confieren en esta materia un poder regulador a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal. En efecto, tales disposiciones señalan que compete a  las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, y  a los concejos municipales, "reglamentar... la eficiente prestación de los servicios" que la ley adscriba a la correspondiente entidad territorial. Ahora bien,  no debe perderse de vista que por disposición de la propia Constitución  la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar... la prestación de los servicios" que la ley confie a la respectiva entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine. En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes parámetros que la  Carta consagra: a)      La autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo 287). b)      Conforme lo dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución. Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse  así: a) A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.) b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial.  En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según sean las características de las necesidades locales. Tal competencia concurrente  constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.  En efecto, de una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios intereses.   Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca  satisfacer con esta estructura institucional. Por cuanto se refiere concretamente al servicio público de transporte, es de observar que la única disposición que consagra la Carta del 91 es el numeral 2o. del artículo 300, conforme al cual a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas corresponde: "2o. Expedir las disposiciones relacionadas con el transporte" Esto no significa ni que el tema haya sido ajeno a las preocupaciones de la Asamblea Constituyente, ni que las Asambleas Departamentales sean las únicas autoridades a las que la Carta  confirió competencia de regulación normativa en la materia. Así las cosas, no ocurre con el transporte lo que con otros servicios públicos, respecto de los cuales la Constitución expresamente señala el nivel responsable de su regulación y prestación. Es el caso por ejemplo, de la seguridad social (art. 48), de la salud y del saneamiento ambiental (art. 49), de la educación (art. 67) y del servicio notarial y registral que están a cargo del Estado, según lo disponen las normas constitucionales. Con todo, es posible precisar el nivel territorial al cual corresponde la regulación y prestación del transporte. Recuérdese que, según se analizó ya, la propia Constitución Política en el artículo 288 señala que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad servirán de parámetros-guia para distribuir las competencias entre la nación y las entidades territoriales. Así, pues, las disposiciones de la Carta que consagran las bases constitutivas de la estructura político-administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes y las que, en particular, señalan los criterios de distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de servicios públicos son integralmente aplicables al transporte que es por excelencia un servicio de tal naturaleza. E-   LOS CONCRETOS CARGOS DE LA DEMANDA Procederá seguidamente la Corporación a analizar a la luz de estas precisiones los concretos cargos de la demanda.  Para ello agrupará las disposiciones cuestionadas, de acuerdo con la temática predominante en las acusaciones que contra ellas se formulan, así: 1.      La alegada violación a la autonomía decisoria de los municipios en virtud de lo dispuesto en los artículos 4o.(parcial), 7o.; 8o. y 9o. de la ley 86 de 1989. A juicio de la Corte Constitucional, el contenido normativo de estas disposiciones, en cuya virtud el legislador regula aspectos atinentes al servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, como son tanto las condiciones generales bajo las cuales la Nación podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos que contraigan las entidades que desarrollen un sistema de  esa naturaleza (art. 4o.); como las aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburrá (arts. 7o., 8o. y 9o.), no contravienen la autonomía administrativa, patrimonial o fiscal de las entidades departamentales y municipales. Lo que en ellas se dispone, en nada afecta o compromete la capacidad jurídica y política de que constitucionalmente ellas gozan y que las faculta para decidir acerca de la realización o no del proyecto o sobre la aceptación o rechazo de las condiciones fijadas por la Nación para avalar los créditos externos necesarios para ponerlo en marcha. Las citadas disposiciones restringen la autonomía de la Nación, no así la de las entidades territoriales.  En efecto, su tenor literal es claro al indicar que las condiciones a que se supedita el otorgamiento de garantías o la contratación de crédito externo gravan a aquella y no a éstas. Así las cosas, no le asiste razón a los actores cuando para sustentar su inconstitucionalidad afirman que en los artículos señalados de la ley 86 de 1989 el legislador ha dispuesto a su arbitrio de las rentas, recursos y tributos de departamentos y municipios "obligándoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su antojo".  No hay razón lógica para ver en su regulación conminación que coarte la facultad decisoria de las entidades territoriales. Antes que contrariar precepto constitucional alguno, la Corte las encuentra plenamente avenidas al estatuto supremo, pues  la regulación legal que se acusa encuentra pleno fundamento en el artículo 364 de la Carta, norma que señala que es del resorte de la ley regular lo concerniente al endeudamiento de la Nación. Por otra parte, hace ver la Corporación que el señalamiento de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garantías por parte de la Nación se inscribe, desde otro ángulo complementario, en la preceptiva de que trata el aludido artículo pues dicha regulación apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento de la Nación no exceda su capacidad de pago.  Coincide en este aspecto la Corporación con el señor Procurador quien con razón observó que esta normativa es de la incumbencia de la instancia central, en cuanto a esta compete preservar el equilibrio macroeconómico y tutelar el interés general. 2.      La presunta transgresión a la autonomía fiscal e impositiva de los municipios en virtud de  los artículos 5o. (parcial), 8o. y 12o. de la ley 86 de 1989. Los razonamientos que anteceden son también aplicables a lo dispuesto en los artículos 5o., 8o. y 12.  Ellos se ocupan, en su orden, de facultar a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá -hoy Distrito Capital- para aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes de su competencia en aquellos casos en los que el monto de sus rentas propias resultare insuficiente para garantizar la pignoración prevista en el ya analizado artículo 4o.; de fijar destinación específica al recaudo proveniente de tales incrementos (a saber, la financiación de las erogaciones que demande la atención de los gastos ocasionados por su construcción y el servicio de la deuda); de establecer el momento a partir del cual se cobrarán dichos incrementos; de estipular en el caso del Valle de Aburrá la cuantía mínima de la contribución por valorización; de excluir en el estimativo de la contribución por valorización a los estratos socio económicos l, 2 y 3;  así como de señalar las entidades a las que se encarga su recaudación.  Finalmente de radicar en cabeza de la Contraloría la obligación de abrir por cada proyecto, una cuenta de manejo para efectos de la administración de las sumas recaudadas por esos conceptos. En el caso del artículo 8 es necesario aclarar que cuanto esta norma dispone en materia de estratos 1, 2 y 3 no constituye una exención, por cuanto  no dispensa, releva o libera de la obligación de contribuir a dichos estratos, sino que simplemente dispone que en la valorización o determinación del monto de la contragarantía no habrán de incluirse  o estimarse las contribuciones o cargas que a ellos se impongan. Al proceder así, el legislador simplemente aplica a un caso concreto el principio de solidaridad que debe presidir la determinación de las tarifas de los servicios públicos (artículos 2, 365 y 368 Constitución Nacional) dentro de la obligación que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva frente a personas de escasos recursos. Como quiera que el artículo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la autonomía patrimonial de los entes territoriales consagrada en los artículos 262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no establece una exención que desconozca tal autonomía. Salvo el parágrafo 1o. del artículo 8o., en lo atinente al recaudo de la contribución de valorización, que en el municipio de Envigado se delega en la Oficina Departamental de Antioquia,  considera esta Corte que los referidos preceptos se ajustan a la Carta, pues lo normado en ellos constituye desarrollo de la competencia de  tributación municipal que, en los artículos 300-4, 313-4 y 338, la Carta concede a  la ley (artículos 300-4, 313-4 y 338). A propósito de este aspecto, la Corte juzga necesario  poner de presente que la denominada tesis de la "soberanía fiscal" de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional.  Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la Carta y en particular de los artículos citados, sino además de la misma historia de dicha iniciativa. La  propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.  Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada.  Es decir,  su ejercicio se subordina a los términos que señale la ley. En efecto, pese a que la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la subordinación de su poder normativo a la ley, según claramente lo estipulan los artículos 300-4 y 331-4 de la Carta.  En otros términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales continúa supeditada a la ley y ha de ejercerse con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen. Así las cosas, es necesario concluir que al expedir las mencionadas normas el legislativo no ha usurpado competencias reservadas a los poderes regionales sino que ha dado cabal desarrollo a las que la Constitución en esta materia le confiere.  Por lo expuesto, el cargo de violación a la autonomía impositiva y fiscal de las entidades territoriales que respecto de las disposiciones sub-examine se formula no está llamado a prosperar.  Así se decidirá. 3. La presunta vulneración del Artículo 3o. La definición que hace este artículo de la cobertura del área de influencia de un sistema de servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, en si misma, no vulnera la Constitución política de 1991.  Esto es así, porque ello implica simplemente una constatación fáctica de la zona que va a estar afectada directa o indirectamente por la prestación de un determinado servicio público.  Por tanto, interpretada de forma  independiente  no puede decirse que imponga deber u obligación alguna o que otorgue o reconozca un derecho, es decir, no puede predicarse efecto jurídico alguno y por lo tanto mal podría violar la Carta vigente. Ahora bien, si el establecimiento de un área de influencia, definida por el Gobierno nacional, con base en estudios técnicos elaborados por la empresa pública encargada de ejecutar el proyecto, es utilizada como referente para la aplicación de normas distintas, que tienen claros efectos jurídicos, el juicio de constitucionalidad debe recaer no sólo sobre la norma que crea el área de influencia, interpretada de manera exegética y de forma independiente, sino sobre esta norma interpretada de forma sistemática a la luz del conjunto  normativo al que pertenece. Así las cosas, el artículo tercero de la ley 86 de 1989 será inconstitucional sólo si la determinación técnica que se haga de la zona de influencia se ve acompañada de una aplicación tal que se vulnere la autonomía de las entidades territoriales que la conforman, en los términos de la Constitución Política de 1991. En principio y hasta tanto no se expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la que habla el art. 288 de la Constitución, el núcleo o reducto mínimo de la autonomía está constituido por los derechos y competencias que la propia Carta atribuye de manera general a las distintas entidades territoriales y de manera especial a cada una de ellas a través de todo el texto normativo. Cuando hay un conflicto entre intereses propios de diversas entidades territoriales, como el que puede surgir al definir una zona de influencia que impone cargas, deberes y obligaciones, los principios que deben tenerse en cuenta para dirimirlo no pueden ser simplemente los propios de un Estado central, sin considerar el espacio inviolable de autonomía que la Carta le concede a los entes territoriales. Por tanto, la definición de un área de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana a los municipios servidos directamente, será inconstitucional siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definición concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de premisas fácticas determinadas. Para la solución de eventuales conflictos de intereses entre distintos ordenes territoriales, bien pueden aplicarse las cuatro reglas señaladas en la sentencia proferida el 6 de agosto de 1992 dentro del proceso D-003,  a saber:  jerarquía, no viciamiento de competencia,  primacía   sin exclusividad del principio unitario en materia macroeconómica, y la exclusividad de las competencias asignadas a los distintos  niveles territoriales en función del interés económico y territorial subyacente. Por tanto, esta Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un área de influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participación popular o al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluación objetiva sea claro que la obra no es de interés del respectivo municipio y que en cualquier caso su negación a participar en la misma no lesiona el interés nacional. Puesto que la Constitución ubica a la comunidad por encima de los acontecimientos, el área de influencia de un sistema de transporte  masivo de pasajeros, que como se ha dicho, tenga claros efectos jurídicos sobre el espacio de autonomía de un ente territorial, no puede ser determinada, repetimos, sin la participación de sus destinatarios, expresada, por ejemplo, a través de una consulta popular de orden local. Solo a las entidades territoriales, en ejercicio de las competencias de gestión de sus propios intereses, les corresponde evaluar el beneficio o la utilidad de su participación en un sistema de esa índole y tomar, en desarrollo de su autonomía patrimonial, la decisión de comprometer sus recursos presupuestales a la financiación de las erogaciones que demande su realización.  El nivel central no puede tomar decisiones que comprometan la capacidad de los entes territoriales de decidir y gestionar lo que más convenga a sus intereses, so pena de desconocer la autonomía  administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución reconoce a los entes territoriales de los niveles regional y local. En conclusión, el artículo 3o. estudiado es inconstitucional solo si su aplicación concreta vulnera en forma directa o indirecta la autonomía reconocida a los entes territoriales, en los artículos 1, 287, 288 y demás normas concordantes de la Carta vigente. 4.      La expresión "departamental de Antioquia" del parágrafo 1º del      artículo 8º: A la luz de los principios que inspiran el nuevo ordenamiento territorial en Colombia, consagrados en los artículos 1º y 287 de la Constitución, resulta violatorio de la Carta el hecho de que una ley de la República establezca que una oficina departamental -en este caso de valorización- sea la encargada de tramitar un asunto en un municipio que tiene una oficina semejante para realizar la misma gestión. Aquí es claro que la ley desconoce la autonomía (art. 1º y 287), la subsidiariedad de los niveles superiores de gobierno (art. 288), el carácter del municipio de entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (art. 311) y el principio de eficacia de la gestión pública (art. 209). Así mismo se observa que en la propuesta presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por la Federación Colombiana de Municipios se encuentra la idea de construir el Estado "de abajo hacia arriba", partiendo de la comunidad y culminando  en la Nación. Todo el tiempo estuvo en las mentes de los constituyentes el concepto de la democracia participativa (art. 1º, 3º y 103), en la cual se inscribe la necesidad de consultar en el municipio y con el municipio las decisiones de interés general. Así quedó plasmado, por ejemplo, para efectos de la creación de áreas metropolitanas  (319), de provincias  (321), de incorporación a Bogotá  (326), de participación ciudadana  (103), etc. Ello además se enmarca perfectamente en la filosofía del Estado social de derecho, participativo y con soberanía popular (vid supra). Luego, viola la Carta la suplantación del municipio por una agencia departamental  de igual naturaleza y función . Por ello, esta frase será declarada inexequible. VII.   DECISION. Con base en las anteriores consideraciones,  la Sala Plena de la Corte Constitucional, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION En relación con la ley 86 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento", RESUELVE: 1o. ES INEXEQUIBLE  la expresión "departamental de Antioquia" contenida en el parágrafo 1o. del artículo 8o. 2o.  Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia es EXEQUIBLE  en su integridad el artículo 3o. en la medida en que su aplicación concreta no vulnere la autonomía y descentralizacion  atribuidas a los entes territoriales en la Carta vigente. 3.- Del artículo 4o., son EXEQUIBLES la expresión "solamente" y la frase final que dice: "cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto." 4o.    Del artículo 5o., son EXEQUIBLES la expresión "propias" y los siguientes apartes: "...para garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su competencia; "...se cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo." 5o.    Es EXEQUIBLE el artículo 7o., que dice: "En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en cuantía suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984." 6o.    ES EXEQUIBLE el  artículo 8o. en la parte que dice: "La contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales en Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1, 2 y 3. 6.1. ES EXEQUIBLE el Parágrafo 1o. del artículo 8o. en la parte que dice: "El Instituto Metropolitano de Valorización, Inval, recaudará la contribución por valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana.  Por su parte, la Oficina de Valorización ... hará lo propio en el Municipio de Envigado." 7o. Es EXEQUIBLE el artículo 9o., en la parte que dice: "En el caso del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá se deberán pignorar las siguientes rentas: a) La contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente Ley; b) Rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7o. de esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente artículo." 8o. Es EXEQUIBLE el artículo 12 en los apartes que dicen: "5o. ... y 9o." Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON  RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON           EDUARDO CIFUENTES  MUÑOZ Magistrado Ponente                     Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Magistrado FABIO MORON DIAZ            JAIME SANIN  GREIFFENSTEIN Magistrado                               Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Diccionario Jurídico Editorial TEMIS, 1986. 2 Diccionario de Derecho político y constitucional. Diego Renato Salazar. Librería el Profesional, 1987 3 Diccionario de derecho Usual. G. Cabanellas, 1968. 4 Diccionario de Politica y Derecho Publico. Eduardo Rozo Acuña, pg 17, 1986. 5 Enciclopedia Juridica Omeba, pg 961. 6  Diccionario de Derecho Usual. Cabanellas. [1] Cfr. Gaceta Constitucional numero 80, Jueves 23 de Mayo de 1991, pg. 4 [2] Cfr.  Gaceta Constitucional número 120. Miercoles 21 de Agosto de 1991, pg 26. [3] Cfr. Gaceta Judicial. Tomo CXCVII. Número 2436. Bogotá, 1989. Pg 262 [4] EL TIEMPO, 4 de Julio de 1992, página 8A. [5]  Hans KELSEN, "Teoría general  del Estado," Editora Nacional, México, p. 245.

C-541-92 Sentencia No Sentencia No. C-541/92 JURISDICCION PENAL-Alcance Al ser regulada la institución de la jurisdicción penal y de sus competencias en el ámbito de la definición de la responsabilidad punitiva y civil derivada del hecho punible, tanto en cabeza del autor o autores y de las personas llamadas a responder por el hecho punible de otro, no se quebranta ninguna de las disposiciones que hacen parte del ordenamiento constitucional ni se desvirtúa la naturaleza del proceso penal, cuyo objeto es precisamente la administración de la justicia. TERCERO CIVILMENTE RESPONSABLE-Participación incidental Como el llamamiento a responder civilmente por las consecuencias del hecho punible de otro, debe hacerse por el funcionario de conformidad con la ley sustancial previa solicitud del legitimado para interponer las acciones concedidas, el "tercero" puede controvertir los fundamentos legales de aquella demanda. Obviamente, el debate procesal de la acción civil contra el "tercero", dada la naturaleza del proceso penal en el  que se surte y que condiciona de modo prevalente sus trámites,  supone que el llamado en tales condiciones debe actuar en el sentido de  la determinación del grado de su responsabilidad. INDEMNIZACION-Cuantía/JURAMENTO-Valor Desde siempre se ha considerado que en cabeza del posible perjudicado por un hecho punible contra el patrimonio económico, se puede  radicar la facultad para señalar la cuantía  del objeto material del delito, y la cuantía y el monto de la posible indemnización que quepa por los daños ocasionados; obviamente, esta apreciación está sometida al proceso de crítica y valoración judicial que naturalmente corresponde al funcionario judicial y a la controversia probatoria de los demás sujetos procesales comprometidos como se ha advertido. El valor que se le dá a dicho juramento es el de una prueba más que puede ser aportada como las restantes en todo proceso en el que prevalece el principio de la contradicción y audiencia; esta intervención, como las restantes en el proceso penal, no desplaza a los funcionarios competentes en la función de administrar justicia, pues, por el contrario, hace parte del deber de las personas de contribuir con su actividad leal a la consecución de los fines de la Administración de Justicia. NULIDAD PROCESAL-Oportunidad/DEBIDO PROCESO La norma acusada propende por la vigencia efectiva del principio de lealtad procesal y por el de la realización de la Justicia; así, cuando dentro de la etapa investigativa cualquiera de los sujetos procesales se percate de la existencia de una nulidad, debe de inmediato ponerla en conocimiento del Fiscal que adelante el caso. Además la norma acusada no contraría el Debido Proceso por cuanto los sujetos procesales cuentan con oportunidades suficientes para invocar las nulidades de los actos procesales originadas en la etapa de investigación y el juez está dotado de facultades oficiosas para declararlas; ademas, la "convalidación" transitoria de las no invocadas dentro de las oportunidades señaladas, no se opone al principio del adelantamiento de un proceso libre de cualquier vicio de evidente raigambre constitucional, todo lo contrario, pretende que se llegue a la etapa de juzgamiento y se adelante ésta con la mayor garantía posible. NULIDAD-Convalidación/DEBIDO PROCESO/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL El Debido Proceso contempla un marco amplio de garantías y comprende "la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", contenido que ha de interpretarse en perfecta correspondencia y armonía con lo dispuesto por el artículo 228 de la Carta, que en su parte pertinente dice: "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial". Esta prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal viene a corroborar las razones expuestas más arriba, en tal virtud, quien desempeñe la función jurisdiccional ha de procurar la corrección de ciertas irregularidades que puedan presentarse, todo con miras a que el proceso culmine resolviendo la concreta situación jurídica debatida. EXEQUATUR-Finalidad/EXEQUATUR-Contenido/EXEQUATUR-Control El hecho de omitir el control que por vía del exequátur  ejerce la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sobre sentencias extranjeras condenatorias e incorporadas como medio de prueba, no implica violación o desconocimiento del Debido Proceso, ya que aquella figura no es de rango constitucional y corresponde al legislador proveer al respecto, claro está con el respeto a los Derechos Constitucionales Fundamentales reforzados especialmente en materia penal y además, porque se refiere sólo a los colombianos no capturados ni privados de la libertad en el exterior. No pretendiéndose la ejecución en Colombia de esa sentencia, y que en ningún caso se concederá la extradición del nacional colombiano por nacimiento, hipótesis que sí puede cobijar al nacional por adopción y al extranjero, salvo en este último por delitos políticos, sino apenas su incorporación como prueba, no advierte la Corte violación alguna a la Carta Fundamental; se trata entonces de eliminar un trámite que aunque tradicionalmente ha sido de fundamental importancia para la legalidad del proceso penal, corresponde al legislador establecerlo. Inclusive, se reitera, dicho trámite de exequátur, no puede conducir a ningún fin específico de extradición de los nacionales por nacimiento. Ref: Expediente No. D-045 Acción Pública de Inconstitucionalidad contra los artículos 154, 155, 295, 306, 308 y 537 del Decreto Ley 2700 de 1991, Nuevo Código de Procedimiento Penal. Actor: HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO Magistrado Sustanciador: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. 75 Santafé de Bogotá, D. C., Septiembre veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES El trece (13) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992), el ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO presentó en la Secretaría de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, un escrito  mediante el cual formula la demanda de la referencia. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dispuso la permanencia del libelo en la referida Secretaría, mientras la entidad destinataria del mismo iniciara el ejercicio de sus funciones. El dieciocho (18) de febrero del año en curso, se recibió el expediente en la Secretaría de la Corte Constitucional. Admitida la demanda se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación quién rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos por el artículo 242 de la Constitución Nacional y por el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcriben las disposiciones acusadas: "Artículo 154. Oportunidad. El tercero civilmente responsable podrá intervenir en el trámite incidental de la liquidación de perjuicios que se promueva con posterioridad a la sentencia." "Artículo 155.   Facultades.  El tercero civilmente responsable tiene los mismos derechos y facultades de cualquier sujeto procesal. No podrá ser condenado en perjuicios cuando no se haya notificado debidamente y se le haya permitido controvertir las pruebas en su contra". "Artículo 295.  Avalúo de Bienes en Hechos Punibles contra el Patrimonio Económico.  Para determinar la competencia en los hechos punibles contra el patrimonio económico, la cuantía y el monto de la indemnización, podrá ser la que fije el perjudicado bajo la gravedad del juramento, siempre y cuando no sea impugnada durante la investigación por cualquiera de los sujetos procesales, caso en el cual el funcionario decretará la prueba pericial para establecerla". "Artículo 306.  Oportunidad Para Invocar Nulidades Originadas en la Etapa de Instrucción.  Las nulidades que no sean invocadas o decretadas hasta el término de traslado común para preparar la audiencia, sólo podrán ser debatidas en el recurso de casación." "Artículo 308.  Principios que orientan la Declaratoria de las nulidades y su Convalidación. "1. No se declarará la invalidez de un acto cuando cumpla la finalidad para la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho de defensa. "2.  Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial, afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento. "3.   No puede invocar la nulidad el sujeto procesal que haya coadyuvado con su conducta la ejecución del acto irregular salvo que se trate de la falta de defensa técnica. "4. Los actos irregulares pueden convalidarse por el consentimiento del perjudicado, siempre que se observen las garantías constitucionales. "5. Sólo puede   cuando no exista otro medio procesal para subsanar la irregularidad sustancial. "6. No podrá declararse ninguna nulidad distinta a las señaladas en el artículo 304 de este Código. ( Lo subrayado es lo demandado). "Artículo 537.  Sentencias condenatorias en el Exterior  en Casos de no Extradición. Cuando un colombiano por nacimiento haya sido condenado en el exterior y esta providencia se encuentre debidamente ejecutoriada, el funcionario judicial que fuere competente de acuerdo con la legislación colombiana para conocer del hecho, podrá sin necesidad de exequatur, incorporar la sentencia como prueba al proceso que se adelante o llegare a adelantarse en el país." III. LA DEMANDA A.  Normas Constitucionales que se consideran infringidas El actor considera como normas constitucionales infringidas los artículos 13, 29 y 116 de la Constitución Política de Colombia y también el Preámbulo de la Carta. B.  Los fundamentos de la demanda 1o. Artículos 154 y 155. El Tercero Civilmente Responsable. Estima el ciudadano BARRERO BRAVO, que los artículos 154 y 155 del Decreto 2700 de 1991 contrarían los artículos 29 y 13 de la Carta Fundamental, así como el Preámbulo de la misma y expone las razones de tal violación, así: - De la definición legal del tercero civilmente responsable contenida en el artículo 153 del C. de P.P., se desprende que "estamos frente a lo que comunmente se denomina "responsabilidad extracontractual" derivada de un hecho punible, fuente de obligaciones que "da origen a acción indemnizatoria en favor de la víctima o de los herederos o sucesores", acción que puede intentarse bien ante un juez civil o en su defecto, en el proceso penal constituyéndose en parte civil. - Afirma el demandante que "es indiscutible la importancia que para la agilidad del proceso y la efectividad de la condena tiene la posibilidad de que la víctima o sus herederos o sucesores se constituyan en parte civil del proceso penal y lleven a él al tercero civilmente responsable, pero ello no nos puede permitir que en el proceso penal se le desconozcan a éste sus derechos fundamentales, como ocurre con el solo acatamiento de los artículos demandados, que no son suficientes, porque el civilmente responsable, por ejemplo, no podría ejercer las facultades que en un proceso civil podría invocar, porque la naturaleza del proceso penal no se lo permite, por su agilidad, entre otras cosas y por ser "contrarias a la naturaleza propia del procedimiento penal". - Considera, además, que "el hecho de 'notificar personalmente el auto admisorio de la demanda' de parte civil dentro del proceso penal y asignarle el 'carácter de sujeto procesal' para 'intervenir en el proceso penal para controvertir las pruebas de las que se derive su responsabilidad' otorgado por el artículo 44 del Decreto 2700 de 1991 a 'quienes de acuerdo a la ley sustancial deban reparar el daño', no es suficiente para garantizar los derechos reconocidos por el artículo 29 de la Carta, porque la participación de este tercero, se limita, en voces del artículo 155 del Decreto 2700/91 a ser 'notificado debidamente del auto admisorio de la demanda' y a 'controvertir las pruebas en su contra', quedando por fuera otras actuaciones, defensas, excepciones, etc., que en el proceso civil ordinario podría ejercer plenamente". - Agrega que "tampoco es suficiente garantía  del artículo 29 de la C.N., el permitirle 'intervenir en el trámite incidental de liquidación de perjuicios que se promueva con posterioridad a la sentencia' -art. 154-, porque el 'incidente' no es suficiente para ejercer aquellos derechos procesales que venimos comentando" y cita en apoyo de su tesis una jurisprudencia emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. - Finalmente, señala que "los artículos 154 y 155 del Decreto 2700/91 violan el principio de igualdad contemplado en el preámbulo y en el artículo 13 de la Ley Suprema, al no permitirle al tercero civilmente responsable actuar en el proceso penal, con iguales derechos y oportunidades que los conferidos en el proceso civil; estar en desigualdad con los otros sujetos procesales ante la jurisdicción penal cuando la víctima, sus herederos o sucesores se constituyen en parte civil y no garantizarle el procedimiento penal,  las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva". 2o. Artículo 295.       Avalúo de Bienes en Hechos Punibles contra el Patrimonio Económico. Acerca de la inconstitucionalidad del artículo 295 del Decreto 2700 de 1991, sostiene el actor que "el juramento estimatorio es una figura o prueba de estricto carácter civil" y que este "préstamo" al proceso penal "no es conveniente ni constitucional" y apoya esta aseveración en los siguientes argumentos: - "El juramento estimatorio puede dar lugar a estimaciones notoriamente injustas, a fraudes o colusiones; es decir, se patrocina la inseguridad jurídica, se pierde la imparcialidad e igualdad ante la ley a que se refiere el artículo 13 de la Carta Fundamental, en perjuicio de un debido proceso en materia penal". - El empleo de este elemento probatorio genera gravísimas consecuencias en lo atinente a la tasación de la pena y de los posibles agravantes por cuanto el sujeto pasivo podría hacer más gravosa la situación del procesado; manifiesta el actor que el principio de igualdad "se rompe en perjuicio del imputado de haber cometido un hecho punible contra el patrimonio al dejar en manos del sujeto pasivo del mismo la tasación de la pena, los agravantes de la misma, según la importancia o valoración que le otorgue al objeto del delito, así como la competencia para conocerlo". - Reitera que el juramento estimativo permite circunscribir aspectos importantes como la competencia, la valoración del objeto material, el tipo de pena y sus agravantes, la valoración de los daños y perjuicios, a la voluntad exclusiva de un particular "creando en contra de la Constitución Nacional casi una jurisdicción especial o invistiendo sin facultad alguna a una persona particular, el sujeto pasivo, de la función de administrar justicia", lo que, en su sentir, contraría el artículo 116 de la Carta. - Por último, expresa que "al poner en manos de ese particular atribuciones estrictamente pertenecientes a un funcionario judicial, se introduce un elemento extraño a la propia naturaleza del procedimiento penal y se establece una tarifa legal de prueba, superada oportunamente hace mucho tiempo". 3o. Artículo 306.           Oportunidad para Invocar Nulidades Originadas en la Etapa de Instrucción - Realiza el demandante un somero análisis de proyectos y códigos anteriores al nuevo estatuto procesal penal y concluye que por ninguna parte aparece norma "similar a la glosada" que "impide a los sujetos procesales ejercer el derecho a que no se siga un proceso nulo, a partir del término de traslado común para preparar la audiencia". No se explica por qué se impide alegar una nulidad en otros momentos procesales y expresa que el principio de legalidad "se ve restringido porque las nulidades pueden aparecer en todos y en cualquier momento del proceso y no sólo hasta el "término de traslado común para preparar la audiencia". - Agrega que siendo la etapa de la investigación la más importante en el proceso penal, "se presta normalmente para cometer algunas irregularidades que pueden dar lugar a nulidades" que de no alegarse en el momento señalado por la norma acusada, sólo podría alegarse en casación, "todo en perjuicio del derecho de defensa del imputado o sindicado, contemplado en el artículo 29 de la C.N., a quien se le impide alegarla en segunda instancia". - Señala el actor que la nulidad puede ser invocada pero no decretada en ese momento, situación que conduce "a seguir un proceso nulo hasta la decisión en casación", con notable detrimento del debido proceso que ordena adelantarlo "diáfanamente, libre de cualquier vicio". 4. Artículo 308.       Principios que Orientan la Declaratoria de las Nulidades y su Convalidación. - Aduce el actor que este es un artículo "típicamente prestado del proceso civil, no aplicable en su concepción al penal que requiere de mayores garantías al estar en juego el bien más preciado, después de la vida, la libertad", en efecto, en materia penal las nulidades "no pueden convalidarse sino corregirse", pues en materia penal "no hay principios que valgan para convalidar las nulidades, por los derechos que se protegen". - Sobre el numeral 1o. del artículo atacado expresa que resulta inconstitucional "al consagrar legalmente que salvo la violación del derecho de defensa, así se violen otras garantías constitucionales, es convalidable una nulidad; esto contraría el principio de legalidad del proceso; deja al arbitrio del funcionario la apreciación del acto procesal permitiéndole violar en el caso concreto el derecho de defensa". - Acerca del numeral 2o., expone que es contrario al debido proceso porque en supuestos contrarios a los allí previstos no habría nulidad o esta se convalidaría, desconociéndose de ese modo "la protección debida a los sujetos procesales, en especial al imputado o sindicado". Se pregunta el actor qué sucede cuando la nulidad no es alegada o cuando existe "pero el funcionario no la aprecia o no la quiere ver". Sostiene que a pesar de la importancia que tiene el hecho de decidir en asuntos penales, al funcionario se le convierte en un convidado de piedra. - Respecto del numeral 3o. expresa el demandante que la iniciativa en el proceso penal la tiene el Estado como titular de la acción penal, titularidad que ejerce mediante la Fiscalía General de la Nación durante la etapa de la investigación y mediante los jueces competentes durante la etapa del juicio y en casos excepcionales el Congreso; "cabe entonces preguntarnos si ellos como sujetos procesales no pueden coadyuvar con su conducta a la ejecución del acto irregular, en perjuicio del imputado o sindicado, violándose al aplicar este principio el derecho al debido proceso y el artículo 13 de la C.N.  Qué pasaría cuando esto sucede y el imputado o sindicado no alega la nulidad en la forma exigida en el numeral 2 de este artículo?.  Agrega, que tal como lo hicieron conocer los ponentes del proyecto "esto sería entregarle la legalidad del proceso a los sujetos procesales, dando margen a que la voluntad de las personas que intervienen en el mismo determine en qué momento existen o no irregularidades que son de orden público y no de la órbita del derecho privado o de la voluntad de los sujetos procesales". Finalmente manifiesta que la demanda no incluye los restantes numerales del artículo 308. 5. Artículo 537.         Sentencias Condenatorias en el Exterior en Casos de no Extradición. - Considera el actor que este artículo "viola el artículo 29 de la Carta Superior al permitir al funcionario judicial competente de acuerdo con la legislación Colombiana incorporar la sentencia producida en el exterior como prueba, al proceso que se adelante o llegare a adelantarse en el país sin necesidad de exequatur." - Precisa el actor que la no exigencia del exequatur desconoce al sindicado o imputado el derecho a un debido proceso, pues se impide que la sentencia proferida en el exterior sea estudiada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, facultada para decidir si se ajusta o no a lo dispuesto en tratados internacionales sobre importantes aspectos tales como pruebas, derechos y garantías en el proceso etc., todo lo cual interesa "para garantizar la imparcialidad de la justicia en el momento de apreciar aquellas sentencias ..." IV. INTERVENCION OFICIAL Dentro del término de fijación en lista, el profesional LUIS ENRIQUE CUERVO PONTON, en representación del Ministerio de Justicia presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las normas acusadas, así: 1o. El Tercero Civilmente Responsable. - Se extiende el memorialista en consideraciones sobre la naturaleza y finalidad del proceso penal y de la pretensión jurídica que vincula al tercero civilmente responsable; afirma que el procedimiento penal "es simplemente un medio para dar aplicación a las normas sustanciales" cuya finalidad, como la de todo proceso es "la de permitir la realización de la justicia". Se detiene en el análisis de la figura del tercero civilmente responsable, examina el origen de las disposiciones atacadas y algunas decisiones jurisprudenciales, de la Corte Suprema de Justicia, con especial referencia a los respectivos salvamentos de voto. Concluye que en tratándose del tercero civilmente responsable no se controvierte la constitucionalidad sino "cuestiones de conveniencia que correspondió evaluar al Ejecutivo y lo hizo en el seno de la Comisión Especial Legislativa; fue por tanto una decisión conjunta de los poderes ejecutivo y "legislativo".  Aduce que "permitir o no la intervención del tercero civilmente responsable en el proceso penal es cuestión que admite opiniones encontradas. Son válidos los argumentos según los cuales es preferible que la pretensión civil se ventile ante la propia jurisdicción, como también lo son los que pretenden que ante todo se "haga justicia" y sea posible que el perjudicado con el hecho punible reciba una indemnización efectiva". - Agrega que la intervención del tercero civilmente responsable dentro del proceso penal, no se opone al Debido Proceso pues "debe prevalecer la menor ritualidad de los procesos penales, como ocurre cuando se opta por ejercer la acción civil dentro de los mismos, pero en todo caso el juez actuará  como si se tratara del juez de la propia jurisdicción, con una notificación adecuada y la oportunidad para controvertir las pruebas en su contra creemos que se garantizan las exigencias del debido proceso; sin que sea necesario incorporar cuestiones propias del proceso civil, lo que tampoco ocurre cuando se interpone demanda de constitución en parte civil dentro del proceso penal." - Expresa el memorialista que no comparte el argumento según el cual las disposiciones atacadas contrarían el Preámbulo, pues en su opinión, "es discutible la naturaleza jurídica del preámbulo de la Constitución. Con claridad no se trata de una norma pues no se encuentra incorporada al texto de la misma Carta. Es una declaración previa a las disposiciones mismas que refleja su espíritu y filosofía, pero mal puede citarse como 'norma violada'. Los fines expresados en el preámbulo encuentran consagración constitucional en normas de la Carta y es a ellas a las que se debe hacer referencia". - Tampoco se evidencia vulneración del artículo 13 de la Constitución, pues "afirmar que dentro del proceso penal el tercero civilmente responsable goza de menos derechos y oportunidades que dentro del proceso civil no equivale a atentar contra la igualdad. Esta última se predica con respecto a las relaciones de individuos y no de la relación entre procedimiento penal y civil." - Señala que "podría predicarse falta de igualdad si el tercero civilmente responsable tuviera menores oportunidades probatorias, situación de inferioridad para controvertir las pruebas y ejercer su derecho de defensa en relación con cualquier otro sujeto procesal y habida cuenta de la naturaleza de la pretensión debatida". 2o. Avalúo de Bienes en delitos contra el Patrimonio Económico. - Relata el memorialista los antecedentes que condujeron a la inclusión de la norma acusada dentro del nuevo Código de Procedimiento Penal y afirma que la Constitución consagra la presunción de buena fe y que "consecuencia lógica  de este principio es la de permitirle al perjudicado estimar el valor del objeto materia del delito y de los daños ocasionados". - Si bien es cierto, que algunos perjudicados pueden excederse "al hacer sus estimativos", corresponde al funcionario judicial valorar el contenido de los mismos y, además, los sujetos procesales tienen la posibilidad de impugnar las cuantías presentadas por el perjudicado. - Cuando se trata de delitos contra el patrimonio económico, la cuantía determina cuál es el juez competente para tramitar el proceso, aún así la cifra calculada "es simplemente un instrumento útil, que no es definitivo, ni mucho menos arbitrario pues está sujeto a discusión y valoración judicial". - Advierte, que el juramento no constituye medio de prueba autónomo, es en realidad una formalidad exigida con respecto a ciertas declaraciones y no es exclusivo de ningún tipo de procedimiento. - El memorialista resume sus argumentos así: "En ningún momento esta cifra compromete la decisión del funcionario judicial. Primero, porque se trata simplemente de una prueba más que debe ser sometida al proceso de crítica y valoración judicial. Segundo, porque el texto mismo del artículo es enfático en atribuirle carácter no imperativo a dicha estimación, al utilizar la expresión "podrá ser". Tercero, porque de ser impugnada obliga a que se ordene un avalúo pericial, prueba adicional que tendrá que ser valorada por el funcionario judicial. Y finalmente, porque la tasación de la pena depende de múltiples factores ... y no simplemente del valor del objeto material ni de la indemnización de perjuicios". "No se atenta contra el derecho a la igualdad pues no se coloca al perjudicado en situación preferencial con respecto a ningún sujeto procesal, ni el permitirle presentar este estimativo le otorga privilegio alguno." - Tampoco se otorga al perjudicado atribución alguna de administrar justicia, pues, "muchos particulares intervienen dentro de los procesos en calidad de partes y por eso adquieren derechos y obligaciones procesales, pero no por eso se puede concluir que administran justicia. Por lo tanto estimar infringido el artículo 116 carece de total fundamento. La Administración de Justicia está a cargo de los jueces competentes, pero no puede ser independiente de los ciudadanos. Estos tienen la obligación de colaborar con la administración de justicia pues hace parte de su representación en el poder público y es en últimas expresión de su identidad colectiva. Se trata además de una obligación consagrada en el artículo 95 de la Carta. Son, en todo caso, claras las diferencias entre colaborar con la justicia, ejercer las atribuciones propias del sujeto procesal y administrar justicia". 3o. Oportunidad Para Invocar Nulidades Originadas en la Etapa de    Instrucción. - Respecto de la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 306 del Decreto 2700 de 1991 estima el memorialista que el actor no presenta las razones por las cuales este artículo contraría la Constitución y "podría por esta simple razón desestimarse el cargo". - Considera que el Derecho de Defensa "no es ilimitado", pues dentro de los procedimientos existen oportunidades probatorias, términos para impugnar providencias interlocutorias, en fin, oportunidades para solicitar nulidades. Afirma que "el código contempla que el funcionario judicial pueda declarar de oficio una nulidad siempre que la advierta y permite que los sujetos procesales invoquen nulidades originadas en la etapa de la instrucción hasta el término de traslado para preparar la audiencia. Al limitar la oportunidad para invocar nulidades originadas en la etapa del sumario se pretende simplemente evitar la realización de audiencias públicas en procesos viciados. Si hasta el momento en que se corre traslado para preparar la audiencia los sujetos procesales  no han alegado causal de nulidad, debe procederse al debate público con el fin de obtener sentencia de fondo".  Agrega que los sujetos procesales tienen la  obligación de actuar con lealtad y "si se descubre una nulidad esta debe ser alegada de inmediato". - Por último, señala que "el debido proceso garantiza los trámites sin dilaciones injustificadas.  La posibilidad de invocar nulidades originadas en la etapa del sumario, en cualquier momento, puede convertirse en atentado claro contra este derecho fundamental.  Por el contrario, la consagración de una oportunidad procesal para invocarlos, otorga vigencia al concepto de "debido proceso sin dilaciones injustificadas". 4o. Principios que Orientan la Declaratoria de las Nulidades y su Convalidación. - Según el memorialista "existe también aquí ausencia de argumentos o razones que expliquen por qué los textos del Código se encuentran en contradicción con disposiciones de la Constitución. Estos simples defectos serían suficientes para desestimar también este cargo". - Afirma que el artículo 308 no viola la Carta, "los criterios en él establecidos buscan simplemente la protección del derecho sustancial, y su imperio sobre la forma. Se trata de que el proceso sea el camino para la realización de la justicia, la aplicación del derecho sustancial y la realización de sus fines". - Estima que igualmente los numerales del artículo 308 pretenden "garantizar la efectividad del derecho material y el carácter accesorio y subordinado de la norma.  Así, sí un acto procesal cumplió la finalidad para la cual estaba previsto, un error, por ejemplo, al consignar la fecha de su realización podría ser corregido sin necesidad de dar lugar a una nulidad del proceso. No puede pensarse, como lo han pretendido algunos, que este numeral consagre la posibilidad de realizar actuaciones que atenten contra principios fundamentales. Las normas rectoras del Código, según el artículo 22 del mismo, prevalecen sobre cualquier otra disposición y son obligatorias. Entre ellas se encuentran: el debido proceso, la presunción de inocencia y el reconocimiento de la dignidad humana. Por eso el numeral primero del artículo 308 no puede entenderse como la ocasión para ejecutar actos arbitrarios y contrarios a la Carta." - Agrega que "se pretende simplemente que los recursos del estado sean utilizados debidamente y que las actuaciones además de ajustarse a la Constitución cumplan con su finalidad y tengan sentido. La nulidad no puede referirse a cuestiones simplemente adjetivas, para que ésta se presente la deficiencia en la forma ha de afectar derechos y ese es el sentido del segundo numeral del artículo. Finalmente, el tercer numeral recoge el tradicional principio de que nadie puede alegar su propia culpa". 5o. Sentencias Condenatorias en el Exterior en Casos de No     Extradición. - El artículo 537 permite incorporar una sentencia condenatoria en el exterior al proceso penal que deberá adelantarse en el país, pero esto no puede confundirse con el exequator que pretende la aplicación en Colombia de una sentencia proferida en el exterior, "el artículo 537 incorpora como medio de prueba la sentencia, sin pretender darle aplicación inmediata". V. EL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 154, 155, 295, 306, 308 y 537 del Decreto 2700 de 1991. El Despacho del señor Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud, formulada dentro de este proceso en las consideraciones que se resumen así: 1. El Tercero Civilmente Responsable - Sostiene el señor Procurador General de la Nación en su concepto que los artículos 154 y 155 acusados no vulneran "con sus preceptivas el debido proceso amparado por el artículo 29 Superior, puesto que como se vió, esta figura del Tercero Civilmente Responsable, si bien pertenece a un aspecto tratado por el derecho civil, como es la responsabilidad civil extracontractual, puede ser visto bajo el marco del derecho procedimental penal con el único fin de obtener la indemnización de perjuicios causados por el delito". - Ante la afirmación hecha por el actor de que el tercero no goza de las prerrogativas propias de un proceso civil ordinario, recuerda el señor Procurador que "en esta clase de acciones es el perjudicado quién elige la vía que definirá la indemnización". - No advierte el señor Procurador General de la Nación infracción al principio de igualdad "porque si bien el artículo 154 del decreto 2700 habla de la posible intervención del tercero en el trámite incidental de perjuicios que se promueva con posterioridad a las sentencias, el 155 ibídem determina que éste tiene los mismos derechos y facultades "de cualquier sujeto procesal" lo que lo coloca en igualdad de condiciones con los demás intervinientes". 2. El Juramento Estimatorio - Destaca el jefe del Ministerio Público que "el cotejo entre la norma acusada y el Preámbulo de la Carta es improcedente porque este último consagra principios filosóficos, jurídicos y políticos que sirven de norte al Constituyente Primario sobre su querer y su deber ser"; agrega que "la más de las veces los valores que el preámbulo contiene tales como la justicia, la igualdad, la libertad, la paz, el trabajo, etc., podrían dar ocasión a que el juez de la Carta, se convirtiera en legislador según el enfoque que dé a los mismos, lo que como asegura la doctrina constitucional 'daría lugar a la inseguridad jurídica y a través de ella a la arbitrariedad'". - Con relación a la violación del artículo 13 de la Constitución Nacional considera el señor Procurador que "bien extraña resulta al proceso penal la introducción de esta figura de origen civil (el juramento estimatorio) para determinar la competencia en los hechos punibles contra el patrimonio económico, pero ello no significa que se vulnere la igualdad que deben tener las partes en el proceso penal, lo que en el fondo involucraría además al principio del debido proceso; y se afirma que no se infringen tales fundamentos porque allí mismo se determina que la estimación podrá ser impugnada durante la investigación por cualquiera de los sujetos procesales, en cuyo evento para mayor garantía, el funcionario decretará la prueba pericial para establecer la competencia, lo que asegura la contradicción y la comprobación de elementos garantizadores de la equidad procesal. 3. Las Nulidades (Artículos 306 y 308). - Respecto del artículo 306 afirma el señor Procurador que no le asiste razón al demandante, pues, la norma consagra la oportunidad para invocar nulidades originadas en la etapa de instrucción, "pero no impide que las ocasionadas en el juicio puedan interponerse y fallarse en esta segunda etapa del proceso". Más adelante añade que "la etapa de instrucción que habrá de adelantarse bajo la dirección del Fiscal, puede presentar la ocurrencia de causales que den ocasión a la nulidad de lo actuado, las que de no haberse resuelto en esta fase investigativa, podrán ser objeto de decisión cuando al iniciarse la etapa del juzgamiento adquieran competencia los jueces encargados de la misma. - Con referencia al artículo 308, cita el señor Procurador las causales de nulidad del artículo 304 y expone que las causales "que en forma taxativa trae la norma, no pueden ser aplicadas sin el apoyo de los principios que orientan su declaratoria, porque como lo ha señalado la doctrina, sería imposible y además antitécnico, que el Código enumerase todos los vicios trascendentales en la relación jurídico procesal. De manera que debe el juez aplicar dichos principios, en aras de lograr con precisión y certeza el uso de la causal, con el fin de preservar garantías de amplia y fundada consagración constitucional, pues como se sabe no todas las causales de nulidad que se invocan están en la ley...". - La convalidación de nulidades no viola las garantías y derechos del imputado, pues para proceder a ella se prevé el consentimiento del perjudicado y además siempre deben observarse las garantías constitucionales.  Señala el señor Procurador que este principio de convalidación no ha sido ajeno al derecho penal, sólo que ahora se ha elevado a rango legal, sin que ello implique violación del artículo 29 de la Carta. 4. El Artículo 537 - El Jefe del Ministerio Público opina que el artículo 537 se limita a señalar la forma de incorporación de una sentencia proferida en el extranjero al proceso como una simple prueba; no determina la valoración que el Juez le dará pues "la misma obedecería al igual que todas las pruebas en el proceso, al principio de la sana crítica; tampoco indica que la sentencia extranjera pueda o deba ser ejecutada en Colombia, de ello se ocupan otros artículos del Decreto 2700 de 1991; no advirtiéndose, en consecuencia, infracción del debido proceso. II CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera: La Competencia Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo dispuesto por el artículo 10o. transitorio de la Carta Política de 1991, ya que las normas acusadas fueron dictadas por el Presidente de la República, en ejercicio de las Facultades Extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente en el literal a) del artículo 5o. transitorio de la misma, con la participación de la Comisión Especial Legislativa. Además, se advierte que en este proceso el Magistrado Sustanciador ordenó inaplicar la expresión "...sobre la última de ellas antes del 1o. de junio de 1992", del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991. Segunda: El Tercero Civilmente Responsable A. En primer término, debe la Corte examinar la parte de la demanda que se dirige contra la constitucionalidad de los Artículos 154 y 155  del Nuevo Código de Procedimiento Penal, en los que se regulan muy determinados aspectos de la figura conocida en nuestro sistema jurídico como el "Tercero Civilmente Responsable". Como se vió en la parte de antecedentes de este fallo, de las peticiones formuladas por el Actor se desprende que el principal argumento sobre la constitucionalidad de los Artículos 154 y 155  del Nuevo Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), radica en su concepto sobre responsabilidad civil dentro del proceso penal que, en su opinión, se contrae a la tradicional noción de Responsabilidad Extracontractual prevista en los artículos 2341 a 2360 del Código Civil Colombiano; en este sentido, el Actor sostiene que el proceso penal no garantiza los derechos fundamentales del "Tercero Civilmente Responsable", especialmente los consagrados en el Preámbulo y en los artículos 13 y 29 de la Carta, ya que en las disposiciones acusadas, no se atiende a la Igualdad Real y Efectiva de todas las personas ante la Ley, y se desconocen las garantías propias del Debido Proceso. B. Para adelantar su juicio, esta Corporación tiene en cuenta que la Constitución Política de 1991, siguiendo la orientación constitucional y legal de nuestro ordenamiento jurídico, propia de un Estado de Derecho, sienta  desde su Preámbulo las bases de la responsabilidad derivada de la conducta punible, al establecer entre los principios orientadores y fundamentales del Estado, y por tanto exigibles por los jueces, el de asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia,..la justicia y la igualdad ,... dentro de un marco jurídico que garantice un orden económico, político y social justo; ademas, la misma Carta en el Articulo segundo (2o.) reitera dichos postulados al señalar los fines del Estado que, según la voluntad constituyente, tienen carácter esencial, e incorpora dentro de ellos el de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. En concepto de la Corte estos presupuestos de rango constitucional dan fundamento jurídico no solo a la potestad reglada del Estado para exigir de los sujetos comprometidos en el hecho punible la responsabilidad punitiva que les quepa, sino para promover con medidas coactivas la sanción de la conducta penalmente reprochable; pero además, dentro de este marco jurídico de rango constitucional, también queda comprendida la competencia del legislador para atribuir a los jueces la facultad de exigir de los comprometidos en la conducta punible la responsabilidad civil que quepa, no sólo al autor en sus distintas modalidades, sino al llamado, conforme a la ley sustancial, a responder por otro. Empero, lo anterior debe ser examinado de conformidad con lo establecido por otras disposiciones de la Carta Fundamental, con el propósito de obtener el cabal entendimiento de la institución de que se trata; igualmente, las normas acusadas deben ser examinadas en sus relaciones con otras disposiciones de rango legal, tanto del mismo estatuto a que pertenecen, como de las restantes disposiciones que se ocupan de la figura de la responsabilidad por el hecho de otro, vertidas en los códigos penal, civil y de procedimiento civil. Adviértase además, que en relación con este instituto jurídico existen diversas tendencias en la doctrina nacional e internacional en lo que hace a la conveniencia de la presencia del tercero civilmente responsable dentro de las actuaciones judiciales propias del proceso penal;  estas tendencias que se ubican en ambos extremos de la figura, también aparecen formuladas en instituciones intermedias que admiten la vinculación parcial o apenas relativa del tercero civilmente responsable.  No obstante lo anterior, esta Corporación contrae su examen a todos los aspectos de la constitucionalidad de las normas que regulan la figura del tercero civilmente responsable. C. También, el Constituyente hizo expresa advertencia en relación con los elementos que integran la noción de orden económico, político y social justo al establecer que "...las autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades..." (art. 2o inciso segundo C.N.). Además, es claro que la Carta atribuye de modo prevalente aunque no exclusivo, dadas las excepciones previstas en los artículos 246 y 247 y en  los incisos 2o., 3o. y 4o del articulo 116, la función de administrar justicia a los funcionarios judiciales. El articulo 116 que se cita señala en la parte pertinente que: "La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar. ......" Igualmente, en desarrollo de la nueva concepción del Constituyente sobre la función de administrar justicia y en especial sobre la función de la Fiscalía General de la Nación dentro de la estructura orgánica y funcional del Estado,  el artículo 250 de la Carta señala que: "Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Se exceptúan los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio. Para tal efecto la Fiscalía General de la Nación   deberá: 1. Asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de aseguramiento. Además, si fuere del caso, tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito. ...."(subrayas de la Corte) D. Todo este conjunto de elementos normativos previstos por la Carta Fundamental, hacen parte de uno de los presupuestos inseparables de la noción de Estado de Derecho que, desde sus origenes, se erige para superar los estados de arbitrariedad y para garantizar la dignidad y los derechos de las personas, dentro de los limites de la misma Constitución y de las leyes que se pueden expedir en su desarrollo y bajo su amparo, y atendiendo a las nociones que ella misma permite determinar en cuanto a la Justicia y al Derecho. Igualmente, el artículo 95 de la Constitución establece como deberes de las personas el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, la obligación de cumplir la Constitución y las leyes, en concordancia con el artículo 6o. que impone la responsabilidad legal de las personas al señalar que "Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o por extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Ahora bien, como lo tiene definido la doctrina nacional, la Constitución es esencialmente la unidad doctrinaria, programática e ideológica del orden jurídico del Estado y, desde el punto de vista material, es el conjunto de instituciones y reglas jurídicas que sientan las bases de la organización general de éste y de su funcionamiento, de tal manera que aquella determina la forma de gobierno, define los derechos y deberes fundamentales de los asociados y consagra las garantías de su libertad, lo mismo que las principales reglas de distribución de competencias entre los órganos y autoridades que se encargan de la función pública. Lo anterior presupone una interpretación que armonice y disponga de modo coherente los preceptos constitucionales, en lo que hace a sus principios y fines, lo mismo que a sus valores, en especial los que se relacionan con la interpretación y protección de los derechos fundamentales, y la organización institucional de sus distintos  elementos encargados de las funciones que le son propias, como la de administrar justicia que es, en verdad, el tema que trasciende las iniciales formulaciones de la demanda. En este sentido, es claro que para definir la situación planteada por el actor es necesario tener en cuenta cuál es la estructura constitucional de la Rama judicial del Poder Publico y sus funciones propias, bajo la advertencia de que salvo las expresas competencias que la Carta Fundamental reserva a la Corte Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia,  al Consejo de Estado, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación y al Congreso de la República, corresponde a la Ley distribuir las competencias entre los organismos y funcionarios de la Rama Judicial del poder publico. E. Siguiendo estos fundamentos constitucionales, también es claro que la jurisdicción penal y las competencias legales que la regulen de conformidad con la Carta, se han de establecer para determinar la responsabilidad penal de quiénes han intervenido o participado en la realización del hecho tipificado como punible en calidad de autores materiales o intelectuales, coautores, cómplices necesarios o no necesarios, realizando así uno de los fines esenciales del Estado del cual es titular la Rama Judicial del poder público en nombre de la República y que se refiere  a la función tradicional de administrar justicia; dentro de este ámbito, el establecimiento de la jurisdicción penal conduce, ademas, a reconocer en cabeza de los Jueces y de los funcionarios judiciales competentes para administrar justicia según los términos de las atribuciones constitucionales y legales, la facultad suficiente para  investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores en el caso de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y, en el caso de los jueces y tribunales, la de juzgar la conducta estimada como punible, pudiendo imponer, si es del caso, las penas y las medidas de seguridad que correspondan en la lucha por asegurar el respeto de los derechos de todas las personas y por alcanzar un orden jurídico justo. En juicio de la Corte, también se extiende esta competencia de origen constitucional a la atribución  de la facultad para definir la responsabilidad civil del autor directo del hecho punible, por las consecuencias o efectos que de este se desprenden y  la de quien sin serlo, también resulte comprometido civilmente, de conformidad con la ley sustancial, por la actuación de quien ha transgredido la norma penal. Así, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia en oportunidad anterior, dada la íntima correlación que suele existir entre el daño público y el privado generados por el delito, al legislador le está permitido refundir aquellas competencias y asignarlas al funcionario penal que puede calificar la conducta civil de quien  no ha participado en el hecho como autor, coautor o cómplice, pero debe responder de conformidad con la ley sustancial de los perjuicios derivados de la conducta punible descrita por la normatividad  penal. Al ser regulada de esta manera la institución de la jurisdicción penal y de sus competencias en el ámbito de la definición de la responsabilidad punitiva y civil derivada del hecho punible, tanto en cabeza del autor o autores y de las personas llamadas a responder por el hecho punible de otro, no se quebranta ninguna de las disposiciones que hacen parte del ordenamiento constitucional ni se desvirtúa la naturaleza del proceso penal, cuyo objeto es precisamente la administración de la justicia. F. De otra parte, estima la Corte que las disposiciones acusadas no son violatorias de la Carta Política, puesto que no desconocen los presupuestos constitucionales del Debido Proceso, ni el Derecho de Defensa, ni la Igualdad real y efectiva de las personas ante la Ley, ya que la Constitución permite al legislador distribuir las competencias entre los organismos que administran justicia dentro de la estructura del Estado y, ademas, lo habilita para establecer los correspondientes procedimientos, con las garantías del debido proceso y del derecho de defensa, que precisamente en materia penal o restrictiva de la libertad personal y física, aparecen reforzados en favor del investigado o del acusado y por tanto se extienden directa e indirectamente en favor de quien debe responder civilmente por el hecho punible ajeno, por virtud de los principios de la preexistencia normativa o de la tipicidad penal, del juez competente, de las formas propias de cada juicio, de la favorabilidad penal,  de la presunción de inocencia, del derecho a gozar de la asistencia de un abogado  y de un debido proceso público y sin dilaciones, a presentar y controvertir pruebas, a impugnar la sentencia condenatoria y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho; además, en favor del imputado del hecho punible, la Carta otorga el derecho a invocar el Habeas Corpus y  a no declarar contra sí mismo entre otras garantías, quedando en claro que nada se opone dentro de la Carta a que dentro del trámite de la acción penal, que es de naturaleza pública por los principales intereses que se examinan, se adelante la tramitación de las correspondientes actuaciones en las que se determine la vinculación obligacional de la persona llamada a responder civilmente por el hecho de otro, de conformidad con la ley sustancial. Ahora bien, en atención a los argumentos de la demanda y de los  pronunciamientos que bajo otro contexto constitucional y dentro de otra regulación sustantiva y procesal penal profirió la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena (Sentencia de Diciembre 3 de 1987 M. P. Jairo Duque Pérez), cabe señalar que la noción constitucional de Juez  o Tribunal competente establecida en el inciso segundo del artículo 29 de la Carta de 1991, se refiere a la prohibición de crear Jueces, Juzgados y Tribunales de excepción, cuya prohibición se reitera en los artículos 213 y 214 de la misma norma superior. Este principio de carácter normativo  definido desde la Carta Fundamental, comprende una doble garantía en el sentido de que asegura en primer término al imputado el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la Jurisdicción, evitándose la posibilidad de crear ex novo competencias distintas de las que comprende la organización de los jueces;  además, en segundo término, significa una garantía para la Rama Judicial en cuanto impide la violación a los principios de independencia, unidad y "monopolio" de la jurisdicción ante las modificaciones que podrían intentarse para alterar su funcionamiento ordinario. Como se advirtió, la primera de las reglas en materia de la competencia de los jueces o tribunales, para efectos de determinar lo que se entiende por  juez competente la define la misma Constitución, y en segundo lugar dicha calidad es definida por la Ley en sus distintos niveles, como son la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Art. 152 lit. b C.N.) y los códigos sustantivos y de procedimiento. En este sentido se encuentra que, salvo las precisas competencias residuales que entrega la Carta al Consejo Superior de la Judicatura en el numeral tercero del artículo 257, en adelante queda suprimida cualquier competencia, reglamentaria o administrativa o de excepción, para dictar normas que incidan sobre la existencia y organización  del Juez competente. Se tiene bien definido por la jurisprudencia y la doctrina nacional que el Debido Proceso que asegura la Carta,  en líneas generales consiste, con las salvedades que impone el especial reforzamiento de las garantías en favor del imputado en el ámbito penal, en que nadie puede ser condenado sin habérsele oído y vencido previamente en juicio, con la cabal observancia de las ritualidades procesales propias del caso  y por el Juez o Tribunal competente y preestablecido para decidir el asunto judicial.  Este principio no significa que el constituyente haya graduado la intensidad, la amplitud o la extensión de los procedimientos en el campo de las responsabilidades civiles, pues lo anterior corresponde por principio al legislador; obviamente, y bajo el marco de la nueva Carta Constitucional, existen algunas otras definiciones del Constituyente en materia de los presupuestos, vías e instrumentos constitucionales que aseguran el derecho de acceder a la justicia, como lo son la Acción de Tutela en favor de la garantía los derechos constitucionales fundamentales, las Acciones Populares para la defensa de las derechos colectivos y del ambiente, y las Acciones de Clase o de Grupo entre otras. Queda así claro que bajo las reglas que se han señalado en materia de garantías constitucionales en el proceso penal, y salvo  el caso de la Acción de Tutela prevista en el articulo 86 de la Carta, que establece algunas regulaciones sobre la misma en términos de su ritualidad, la regulación de las materias relacionadas con las características de cada proceso corresponden al legislador y éste bien puede proveer al respecto, como lo hizo en las normas que se examinan en las que se desarrollan algunas de las hipótesis normativas sobre la actuación del "Tercero Civilmente Responsable". G. En cuanto se relaciona con los específicos enunciados normativos que establecen los artículos 154 y 155 que se acusan,  es necesario advertir que los artículos 103 y 105 del Código Penal (Decreto 100 de 1980), regulan de modo expreso las características de la responsabilidad civil derivada del hecho punible, al determinar que este origina obligación de reparar los daños materiales y morales que por él se generen, y que, además,  están obligados a hacerlo en forma solidaria, las personas penalmente responsables y quiénes de acuerdo con la ley están comprendidos dentro de la misma obligación. En principio, este fundamento legal de la responsabilidad común por los delitos y las culpas, se encuentra establecido en el Titulo XXXIV del Libro Cuarto del Código Civil y, especialmente, en los artículos 2341, 2342, 2343, 2344, 2347, 2348, 2349, 2352, 2357 y 2358 de aquel estatuto. En este orden de ideas, y según la decantada jurisprudencia nacional, aceptada no sólo en el ámbito de la jurisdicción civil, sino en el de competencia de los jueces penales, los llamados "terceros" en esta institución son responsables, de conformidad con la ley sustancial, con carácter colateral o indirecto, por las consecuencias del hecho punible de otro, como el padre del menor o el guardador del incapaz, que por distintas razones omitieron la vigilancia que debían sobre aquellos, o el patrono que no se guarda de escoger y vincular a su actividad  económica o doméstica servidores idóneos, probos y de buena conducta en las mismas. Como se destaca, es la propia culpa, sea colateral o indirecta, la que permite a la ley llamar a responder al "tercero", y por tal razón, se parte del supuesto de que éste tiene interés para intervenir en la resolución judicial de una situación jurídica que lo obliga como sujeto procesal. Pero además, el articulo 44 del mismo Código de Procedimiento Penal señala que "Están solidariamente obligados a reparar el daño, resarcir los perjuicios causados por el hecho punible y a restituir el enriquecimiento ilícito las personas que resulten responsables penalmente, quiénes de acuerdo con la ley sustancial deban reparar el daño y aquellas que se hubieren beneficiado de dicho enriquecimiento. Quiénes sean llamados a responder de acuerdo con la ley sustancial, deberán ser notificados personalmente del auto admisorio de la demanda, tendrán el carácter de sujetos procesales e intervendrán en el proceso penal para controvertir las pruebas de las que se derive su responsabilidad." (Subraya la Corte). En este sentido queda claro que el llamado a responder en tales condiciones, requiere del cumplimiento de este fundamental requisito de la notificación, que le da el carácter necesario para actuar dentro del proceso como un sujeto procesal, con las facultades suficientes para controvertir las pruebas que se reciban procesalmente para derivarle responsabilidad, para constituir apoderado o para que se le nombre de oficio, para presentar pruebas conducentes a demostrar la exclusión de su responsabilidad, para interponer los recursos que se refieran a los actos que lo comprometan en la citada responsabilidad; todo esto presupone que este sujeto procesal ha podido participar en el trámite del proceso, a partir de la resolución de apertura de instrucción y previa la notificación de la demanda hasta antes de que se profiera sentencia de segunda o única instancia, y su intervención en el eventual tramite incidental de liquidación de perjuicios, que regula el artículo 154, en concordancia con los artículos  56 a 62 del mismo estatuto de procedimiento penal, se garantiza sobre la base de la preexistencia de la sentencia ejecutoriada. No comparte la Corte la interpretación del actor en el sentido de considerar que la hipótesis planteada por el articulo 154 reduce las oportunidades de intervención del "tercero" sólo a su participación en el citado incidente; más bien, lo correcto es entender que esta participación incidental corresponde a una etapa posterior al tramite de la definición judicial de la responsabilidad de éste y de sus alcances concretos, durante la cual ha podido debatir plenamente y a la luz de toda la normatividad sustancial que regula su situación jurídica,  el compromiso civil que le cabe por el hecho de otro. Se deja en claro que, como el llamamiento a responder civilmente por las consecuencias del hecho punible de otro, debe hacerse por el funcionario de conformidad con la ley sustancial previa solicitud del legitimado para interponer las acciones concedidas, el "tercero" puede controvertir los fundamentos legales de aquella demanda. Obviamente, el debate procesal de la acción civil contra el "tercero", dada la naturaleza del proceso penal en el  que se surte y que condiciona de modo prevalente sus trámites, supone que el llamado en tales condiciones debe actuar en el sentido de  la determinación del grado de su responsabilidad. Además, en favor de las garantías de los intereses patrimoniales del tercero llamado a responder civilmente, adviértase que el artículo 62 del Código de Procedimiento Penal establece que la acción civil proveniente del hecho punible se extingue en todo o en parte, por cualquiera de los modos consagrados en el Código Civil; en este sentido el artículo 1625 de dicho Código establece las causales de extinción de toda obligación y advierte que la principal vía para dicho fin es la de la convención de las partes interesadas siendo capaces de disponer libremente de lo suyo; además, allí se señalan  otras causales, que para los efectos del entendimiento de la norma que se examina son parte de ley sustancial, y, para su procedencia en el trámite del proceso penal, deben examinarse a la luz de la naturaleza del vínculo obligacional causado por el hecho punible de otro. También debe tenerse presente que el inciso segundo del artículo 2358 del Código Civil establece un término de caducidad de la acción para la reparación del daño causado por el delito de otro de tres  (3) años contados desde la perpetración del acto, lo cual redunda en favor de las garantías procesales del Tercero Civilmente Responsable y también contribuye a dilucidar los cargos formulados por la demanda. Adicionalmente, y para un mejor entendimiento de los fines del legislador al elaborar las disposiciones que se examinan, se advierte que el artículo 21 del mismo Código de Procedimiento Penal, como norma de integración de dicho estatuto con las restantes disposiciones de la legislación,  dispone que: "ARTICULO 21.  Integración.  En aquellas materias que no se hallen expresamente reguladas en este Código, son aplicables  las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de otros ordenamientos procesales que no se opongan a la naturaleza del Procedimiento Penal". Cobra fundamental importancia dicha garantía de intervención en el incidente de liquidación en tratándose de perjuicios por el agravio a derechos o intereses colectivos o de grupo ocasionados a un numero plural de personas y  reclamados en el proceso penal por virtud del ejercicio de las acciones populares de origen constitucional y reguladas para estos casos en el mismo código sobre la base de asegurar el acceso a la justicia a todas las personas; en estos eventos, dada la naturaleza de la  acción  popular por el daño causado a un numero indeterminado de personas, y del eventual fallo condenatorio, la ley ha dispuesto la constitución de un fondo administrado por el Defensor del Pueblo para ser distribuido entre los beneficiarios de acuerdo con sus propios intereses según la liquidación que resulte (Art. 56 inc.2o. C. de P.P.). Así las cosas, no cabe duda a la Corte Constitucional sobre el fundamento jurídico de los artículos 154 y 155  que se acusan y procederá a declarar su conformidad con la Carta . Tercera:    El Avalúo de Bienes por el Perjudicado. A. En segundo término, el actor dirige su demanda contra el artículo 295 del decreto 2700 de 1991, por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal, pues, en su opinión, con dicha disposición se desconoce el artículo 29 de la Carta Fundamental que consagra las nociones del Debido Proceso en materia penal; igualmente, el actor estima que con la disposición acusada se violan las previsiones del artículo 116 de la Constitución ya que la hipótesis que consagra, permite revestir de facultades jurisdiccionales a las personas particulares por fuera de las consideraciones y limites que para dicho fin  se establecen en la normatividad superior. En concepto de la Corte no asiste razón al actor en atención a que la acusada es una figura jurídica equiparable a un medio de prueba sometido a evaluación del funcionario judicial. En este sentido, tal como ocurre con los demás medios de prueba previstos en el artículo 248 del mismo Código de Procedimiento Penal, la estimación jurada del perjudicado sobre la cuantía y el monto de la indemnización, esta sometida a la sana valoración critica del funcionario judicial que deberá razonadamente exponer el mérito que le asigne. A esta conclusión se arriba del examen sistemático de la disposición acusada en su relación con  lo dispuesto por el artículo 254 de el Código de Procedimiento Penal que regula la materia. B. En verdad, se trata de la declaración testimonial fijada anticipadamente por el perjudicado bajo la gravedad del juramento, que no tiene en sí misma poder vinculatorio y puede ser impugnada durante la investigación por cualquiera de los sujetos procesales. En este último evento, el funcionario competente de la investigación deberá decretar la prueba pericial necesaria y suficiente para establecer la cuantía respectiva. En otros términos, se trata de una actuación equiparable a la denuncia del hecho punible que sirve para determinar, como punto de referencia inicial, la competencia del funcionario judicial, pero que en sí misma no es vinculante absolutamente. C. Desde siempre se ha considerado que en cabeza del posible perjudicado por un hecho punible contra el patrimonio económico, se puede  radicar la facultad para señalar la cuantía  del objeto material del delito, y la cuantía y el monto de la posible indemnización que quepa por los daños ocasionados; obviamente, esta apreciación está sometida al proceso de crítica y valoración judicial que naturalmente corresponde al funcionario judicial y a la controversia probatoria de los demás sujetos procesales comprometidos como se ha advertido. No asiste razón al actor, puesto que el valor que se le dá a dicho juramento es el de una prueba más que puede ser aportada como las restantes en todo proceso en el que prevalece el principio de la contradicción y audiencia; esta intervención, como las restantes en el proceso penal, no desplaza a los funcionarios competentes en la función de administrar justicia, pues, por el contrario, hace parte del deber de las personas de contribuir con su actividad leal a la consecución de los fines de la Administración de Justicia. No se vé que esa inicial apreciación contribuya al desconocimiento ni del fin Constitucional de la Justicia consagrado en el Preámbulo de la Carta, ni del principio de la igualdad real y efectiva de las personas ante la Ley; por el contrario, como se ha advertido, la actuación del posible perjudicado, está sometida al rigor de las consecuencias punibles por el desconocimiento de la gravedad del juramento vertido en actuación judicial que se exige en la hipótesis de la norma acusada y favorece la virtual realización de dichos propósitos del constituyente. Cabe señalar, además, que las variaciones que se susciten por la tasación pericial de la posible indemnización, pueden conducir a la variación de la competencia en razón de la cuantía del hecho punible contra el patrimonio económico, pero no vician de nulidad las actuaciones y las pruebas surtidas cabalmente; estas últimas tienen validez si se han practicado conforme a los principios y reglas que se aplican en el proceso penal. Cuarta. Las Nulidades Originadas en la Etapa de Instrucción. A. En opinión del actor, el artículo 306 acusado, desconoce las reglas del Debido Proceso Penal y el Principio de Igualdad que asegura la Carta al reducir las oportunidades para invocar y decretar las nulidades en la etapa de instrucción, hasta el "término de traslado común para preparar la audiencia". En concepto de la Corte, el artículo 306 del Nuevo Código de Procedimiento Penal, que también se acusa en la demanda de la referencia bajo el cargo de desconocer lo dispuesto por el articulo 29 de la Constitución Nacional que consagra el Derecho de Defensa y el Debido Proceso, establece, en armonía con los presupuestos de la Carta Fundamental como regla básica para determinar con precisión hasta que momento va la oportunidad para invocar y decretar las nulidades de los actos procesales surgidas durante la etapa de investigación, que es previa a la de juzgamiento, precisamente el vencimiento del término de traslado común para preparar la audiencia. Cabe advertir que la iniciación de la etapa de juzgamiento comienza con la ejecutoria de la Resolución de Acusación que dá por terminada la etapa de la investigación, después de lo cual, adquieren competencia los jueces encargados de adelantarla, previa fijación de la fecha y de la hora para la audiencia y del decreto de las pruebas, cuando una y otras sean procedentes; ademas, debe advertirse que el mencionado término de traslado a que se refiere la norma acusada como otra oportunidad para invocar y decretar las nulidades de los actos procesales que se hayan originado en la etapa de investigación y que no se hayan resuelto durante la misma, se surte ante el juez competente y complementa las oportunidades anteriores, que también permiten a los sujetos procesales, solicitar la declaratoria correspondiente. Así las cosas, en las etapas anteriores al término de traslado común de treinta días hábiles para preparar la audiencia pública, se permite al funcionario judicial decretar las nulidades de los actos procesales, aún de oficio, cuando advierta que se ha presentado alguna de las causales correspondientes previstas en el artículo 304 del mismo código. En este ultimo caso, el funcionario ordenará que se reponga la actuación del acto declarado nulo para que se subsane el defecto. Esta disposición se encuentra relacionada con lo dispuesto por los artículos 446 y 447 del mismo Código que establecen: "Artículo 446.     Traslado para preparación de la audiencia. Al día siguiente de recibido el proceso, previa constancia secretarial, el expediente quedará a disposición común de los sujetos procesales por el término de treinta días hábiles, para preparar la audiencia pública, solicitar las nulidades que se hayan originado en la etapa de instrucción que no se hayan resuelto y las pruebas que sean conducentes. "Artículo 447.    Fijación de fecha para la audiencia. Si no se declara la invalidez del proceso, finalizado el término señalado en el artículo anterior se fijarán fecha y hora para la audiencia cuando ésta sea procedente, la cual no  podrá exceder de diez días hábiles. En el mismo auto el funcionario decretará las pruebas que considere procedentes." B. Deduce el actor la violación del artículo 29 de la Constitución por  parte del artículo 306 del Decreto 2700 de 1991, con fundamento en dos afirmaciones básicas que es necesario examinar con el fin de adelantar el juicio que corresponde en esta oportunidad a la Corte Constitucional. En primer término, con dicha disposición se impide alegar las mencionadas nulidades en momentos procesales posteriores al término de traslado común para preparar la audiencia, y además, en segundo lugar, si tales nulidades no se alegan en el momento indicado por la norma acusada, sólo podrán alegarse en casación, lo que implica la continuación de un proceso nulo hasta aquella decisión. Como se vió en la primera parte de esta consideración,  para el cabal entendimiento de la disposición jurídica acusada, resulta indispensable tener en cuenta  la estructura general del proceso penal, pues éste comprende la etapa de investigación y la del juzgamiento; la primera se halla en principio a cargo de la Fiscalía General de la Nación a la que, de acuerdo con el artículo 250 de la Carta, corresponde "de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes", con la excepción prevista en el artículo 14 transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal que señala:  "Los jueces penales municipales o promiscuos, continuarán  investigando, calificando y juzgando los delitos de su competencia, hasta cuando se implante gradualmente lo previsto en el presente decreto". Superados los trámites propios de la investigación, de acuerdo con las circunstancias del caso concreto, se califica el sumario profiriendo para tal fin, resolución de preclusión o resolución de acusación, evento este último indicativo de que se proseguirá el proceso, dando paso a la siguiente etapa; en efecto, según el artículo 444 del C. de P.P. "Con la ejecutoria de la resolución de acusación adquieren competencia los jueces encargados del juzgamiento". C. Ahora bien, es evidente que las nulidades en general pueden presentarse tanto en la etapa de la investigación como en la de juzgamiento; empero, cuando ésta última vaya a iniciarse, por así preceptuarlo el artículo 446 del estatuto procesal penal, al día siguiente de recibido el proceso quedará el expediente a "disposición común de los sujetos procesales por el término de treinta días hábiles" para, entre otras cosas, "solicitar las nulidades que no se hayan resuelto" y dentro de esta perspectiva se ubica el contenido del artículo 306 atacado, al indicar que aquellas nulidades de los actos procesales no invocadas o decretadas hasta el término de traslado común para preparar la audiencia, sólo podrán ser debatidas en el recurso de casación. La finalidad de la norma es la de garantizar una etapa de juzgamiento libre de cualquier vicio ordinario y, con dicho fin, se establecen oportunidades para que las nulidades de los actos procesales que hubiesen podido presentarse durante la investigación, que también comprende las fases de la indagación previa y la del sumario, puedan ser invocadas y resueltas antes de proceder al juzgamiento.  Así, el término de 30 días previsto en el artículo 446 persigue el examen minucioso del proceso por parte  de los sujetos procesales y también del juez, quien, si advierte alguna de las causales previstas, deberá, de oficio, decretar la nulidad.  Puede incluso, dentro de este término solicitársele al juez la consideración de nulidades que hayan sido invocadas ante el Fiscal y que este funcionario no haya concedido, quedando su decisión sometida a los recursos pertinentes. El principio según el cual las posibles nulidades ordinarias producidas en la etapa de la investigación que no hubiesen sido invocadas hasta el término del traslado común o advertidas por el funcionario judicial, sólo podrán alegarse en casación, fuera de permitir que prosiga la etapa del juzgamiento libre de cualquier vicio que pudiera afectarla, da cuenta del razonable propósito de impedir la invocación de cualquier nulidad en cualquier momento del proceso. Esta última fue una práctica común traducible en el entrabamiento y en la ruina del mismo que desvirtuaba la agilidad propia del proceso penal y se opone a las aspiraciones del Constituyente de fortalecer la noción y la practica de la Justicia como principio básico de convivencia social y política dentro de nuestro Estado. D. Pero además, y para complementar lo dicho, se advierte que en el juicio de la Corte, la norma acusada propende por la vigencia efectiva del principio de lealtad procesal y por el de la realización de la Justicia; así, cuando dentro de la etapa investigativa cualquiera de los sujetos procesales se percate de la existencia de una nulidad, debe de inmediato ponerla en conocimiento del Fiscal que adelante el caso. También, encuentra la Corte que la norma acusada no contraría el Debido Proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución, por cuanto que, como queda expresado, los sujetos procesales cuentan con oportunidades suficientes para invocar las nulidades de los actos procesales originadas en la etapa de investigación y el juez está dotado de facultades oficiosas para declararlas; ademas, la "convalidación" transitoria de las no invocadas dentro de las oportunidades señaladas, no se opone al principio del adelantamiento de un proceso libre de cualquier vicio de evidente raigambre constitucional, todo lo contrario, pretende que se llegue a la etapa de juzgamiento y se adelante ésta con la mayor garantía posible; es más, el Recurso de Casación permite el debate de estas nulidades como última garantía judicial para la defensa del Debido Proceso de competencia de la jurisdicción ordinaria. De otro lado, al procurar la aplicación efectiva del principio de lealtad procesal se garantiza un debido proceso "sin dilaciones injustificadas", lo que en lugar de contrariar el artículo 29 de la  Carta confirma y desarrolla su contenido. E. Como corolario, se tiene que todo lo anterior significa que una vez vencido el término de traslado común para preparar la audiencia, también pueden invocarse ante el juez que adelanta la etapa del juzgamiento otras nulidades, como fácilmente se desprende de las consideraciones arriba expuestas; esta afirmación es cierta pero no respecto de aquellas nulidades ordinarias de los actos procesales generadas en las fases de la etapa investigativa que, se reitera, deben evacuarse dentro de los términos advertidos, y aún después, en la etapa de la casación.  Las nulidades que pudieren llegar a presentarse dentro de la tramitación propia del juzgamiento, podrán ser invocadas por cualquiera de los sujetos procesales en el  desarrollo de aquella, sin que sobre advertir que en punto a la declaratoria de nulidades, conserva el juez sus facultades oficiosas que siempre han rodeado a dichos funcionarios en nuestro régimen jurídico.  Esta consideración adicional contribuye a disipar cualquier duda que se cierna sobre la constitucionalidad  de la norma atacada. F. Otra cuestión que contribuye al cabal entendimiento de la figura bajo examen (art. 306 C.P.P.) es lo previsto por el último inciso del artículo 29 de la Carta que establece la "nulidad de la prueba obtenida con violación del "Debido Proceso". En principio podría intentarse una simple interpretación textual de la hipótesis normativa acusada ante la disposición constitucional que se cita y concluir en el contraste inconciliable entre una y otra; empero, el debido entendimiento de los términos de ambas disposiciones permite al intérprete señalar sus verdaderos alcances jurídicos, y afirmar cuál es el sentido que conforme a la Constitución debe dársele a la acusada como se verá enseguida. En efecto, el artículo 306 del nuevo Código de Procedimiento Penal, no se opone a la solicitud y al decreto judicial en cualquier momento procesal de la nulidad de la prueba que haya sido obtenida con violación de las reglas constitucionales del Debido Proceso en materia penal que aparece recogido en los artículos 12, 15 incisos tercero y cuarto, 28, 29 incisos segundo, tercero, cuarto y quinto, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 213 inciso final, 214 numeral segundo y 229 y se predica en favor de todas las personas, como un especial reforzamiento, previsto por el Constituyente, de las libertades personales. Otras disposiciones constitucionales prevén especiales reglas para las personas revestidas de altas dignidades y cargos públicos que también hacen parte de la noción del Debido Proceso Constitucional en materia penal y quedan comprendidas por esta especial noción prevista en el artículo 29 de la Carta. Quinta: Los Principios que Orientan el Régimen de las Nulidades Argumenta el actor que los principios que orientan la declaratoria de nulidades, previstos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 308 del Nuevo Código de Procedimiento Penal, al permitir la convalidación de vicios que puedan presentarse, vulneran las garantías propias  del Debido Proceso, enunciadas en el artículo 29 de la Constitución Nacional y aduce que en razón de los derechos que se ven implicados dentro del proceso penal resulta impropia a su estructura la figura de la convalidación, de raigambre estrictamente civilista. Es evidente que el funcionario que adelanta un proceso ha de ceñirse a las reglas que la ley le indica,  reglas que además, deben ser conocidas por los sujetos procesales, garantizándose así el cabal cumplimiento de las funciones encomendadas al primero y el correcto ejercicio de los derechos que asisten a los segundos durante el desarrollo del proceso. La observancia de aquellas "formas propias de cada juicio", y en sí de todo el contenido propio de la noción de Debido Proceso, se erige en fundamental garantía en favor de los asociados, cuyo desconocimiento durante la actuación procesal constituye fuente de nulidad de los actos cumplidos en contrariedad con tales enunciados. Consciente el Constituyente de la importancia de los elementos que confluyen a la integración del concepto de Debido Proceso, señaló que es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del mismo; nulidad de pleno derecho, establecida en la Carta (art. 29 C.N.), y que de ningún modo se opone a aquellas otras nulidades predicables ya no de las pruebas sino de los actos procesales,  que de oficio declara el juez o que son alegadas por los sujetos procesales (arts. 305 y 307 C. P. P.) de conformidad, en uno y otro caso, con las precisas causales estatuídas en el artículo 304 del Decreto 2700 de 1991:  La falta de competencia del funcionario judicial, la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el Debido Proceso, la violación del Derecho de Defensa. También, es dable afirmar que no toda irregularidad que llegue a generarse ha de tenerse por nulidad, sin que ello se traduzca en vulneración del Debido Proceso. El Código de Procedimiento Penal consagró dentro de sus normas rectoras la corrección de actos irregulares en los siguientes términos: "El funcionario judicial está en la obligación de corregir los actos irregulares, respetando siempre los derechos y garantías de los sujetos procesales". Resulta claro que dentro de este mismo propósito han de analizarse los principios que orientan la declaratoria de nulidades y su convalidación, así; en concordancia con la agilidad propia del proceso penal y con la ausencia de dilaciones injustificadas se prevé la no declaratoria de invalidez de un acto que "cumpla la finalidad para la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho de defensa"; se prevé, además, la demostración de que la irregularidad sustancial alegada "afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento",  para lo cual,  entiende la Corte, será indispensable, en primer lugar, precisar las violaciones invocadas en forma tal que le sea posible al funcionario conocer el vicio observado, su profundidad y extensión, y además de ello, en segundo término, indicar cuál o cuáles de las garantías procesales fueron conculcadas, lo contrario sería patrocinar una vaguedad o generalidad inconveniente que lejos de contribuir a la observancia del debido proceso terminaría desvirtuándolo. La tercera de las causales atacadas es expresión de aquel principio según el cual nadie puede alegar su propia culpa. Es de anotar que cada uno de los numerales acusados permite la operancia de la hipótesis que contempla cuidando de la no violación  del derecho de defensa o de aspectos del debido proceso. Como tantas veces se ha consignado dentro de esta providencia, el Debido Proceso contempla un marco amplio de garantías y comprende "la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", contenido que ha de interpretarse en perfecta correspondencia y armonía con lo dispuesto por el artículo 228 de la Carta, que en su parte pertinente dice: "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial". (Se Subraya). Esta prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal viene a corroborar las razones expuestas más arriba, en tal virtud, quien desempeñe la función jurisdiccional ha de procurar la corrección de ciertas irregularidades que puedan presentarse, todo con miras a que el proceso culmine resolviendo la concreta situación jurídica debatida. La subordinación de lo formal a lo sustancial, o en otros términos, la orientación del derecho procesal al cumplimiento del material se inscribe dentro de la perspectiva del artículo 228 de la Constitución.  A su vez, el cuidado que ha de tenerse en el sentido de no menoscabar el derecho de defensa y el debido proceso,  cuando se actúe dentro de los supuestos de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 308 del Código de Procedimiento Penal, no deja dudas acerca de su constitucionalidad. Sexta: Las Sentencias Condenatorias en el Exterior En primer término y por su relevancia para las consideraciones de este fallo, se tiene que en su acepción más simple el exequátur es la autorización que emite, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia con miras a la aplicación o ejecución de una sentencia extranjera, todo dentro de la filosofía que impone la Cooperación de los diversos paises en la lucha contra el delito, y de la vigencia del derecho interno en favor de todas las personas, principalmente en lo que hace a la inderogabilidad de los Derechos Constitucionales Fundamentales; ademas, este instituto del Derecho Internacional que ha sido recogido de modo especial por el Derecho Penal en varias latitudes, en especial en el Código de Bustamante, forma parte de la tradición legal colombiana y ha servido de instrumento de garantía de la legalidad de las acciones punitivas del Estado de tal modo que aparece también reiterado en las codificaciones del ordenamiento penal nacional. Claro resulta entonces, que el exequátur tiene principal operancia cuando se trata de la ejecución de la sentencia condenatoria extranjera, ejecución que es posible dentro de la regulación establecida por los artículos 533, 534 y 535 del Código de Procedimiento Penal, esto es, cuando tal providencia se profiere en contra de extranjeros o de nacionales colombianos por adopción, e incluso por nacimiento, siempre que éstos últimos hayan sido capturados o privados de la libertad en el exterior y se proponga la ejecución de la sentencia en Colombia. En lo atinente a lo dispuesto por el artículo 537 del Nuevo Código de Procedimiento Penal y su relación con las sentencias condenatorias pronunciadas en el exterior, y para los fines de esta decisión, cabe distinguir en principio, dos situaciones claramente diferenciadas, así: - Una de ellas, tiene que ver con la ejecución de las mismas en Colombia (arts. 533 a 536 del C.P.), y la otra, se refiere a la incorporación de dichas sentencias, apenas como medio de prueba, al proceso que se promueva o llegare a promoverse en el país contra un colombiano por nacimiento no capturado ni privado de la libertad en el exterior, distinción ésta que, de conformidad con la estructura del Nuevo Código de Procedimiento Penal, se complementa con una adicional, que tiene en cuenta lo previsto por el artículo 35 de la Carta, relativa a las personas sobre las que recae el pronunciamiento proferido en el extranjero, ya que éste puede "vincular" con muy precisas salvedades a extranjeros o a nacionales colombianos por adopción, o a nacionales colombianos por nacimiento. El análisis de la primera situación conduce a establecer que, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, es posible ejecutar en Colombia, sentencias penales proferidas por autoridades de otros paises contra extranjeros o nacionales colombianos por adopción y por nacimiento, previa petición formal de las respectivas autoridades extranjeras formulada por la vía diplomática, hipótesis recogida in extenso como se ha advertido en el artículo 533 del estatuto procesal penal y desarrollada en los artículos 534, 535 y 536 de ese ordenamiento. Adviértase que para el caso de la ejecución de las sentencias condenatorias proferidas en el exterior contra nacionales colombianos por nacimiento, el Código de Procedimiento Penal, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 35 de la Carta Fundamental, distingue entre los condenados que han sido capturados o privados de la libertad en el exterior y los que se encuentran en nuestro país; así, para los nacionales colombianos por nacimiento que han sido privados de la libertad en el exterior y condenados en el exterior TAMBIÉN es posible cumplir la pena en nuestro país por virtud del trámite previsto en los artículos 534 y 535 del Código de Procedimiento Penal llamado EXEQUATUR, adelantado por la vía diplomática y judicial especial, mientras que para los nacionales colombianos por nacimiento que hayan sido condenados en el exterior pero que se encuentren en nuestro país y que no hayan sido privados de la libertad en el exterior, sólo es posible al funcionario judicial nacional competente incorporar la sentencia debidamente ejecutoriada como una pieza probatoria dentro del proceso que se adelante o llegare a adelantar en el país, ya que según los términos del citado artículo 35, los colombianos que hayan cometido delitos en el exterior serán procesados y juzgados en Colombia. Se combinan aquí, como queda visto, dos elementos tomados de las distinciones que se han formulado: 1. La ejecución de la sentencia extranjera en Colombia y su relación evidente con los extranjeros o con nacionales colombianos por adopción o con nacionales colombianos por nacimiento privados de la libertad o capturados en el exterior y que resulten condenados, supone un especial trámite garantizador de los derechos fundamentales y de la noción de Debido Proceso Penal que vincula a los más altos órganos e instituciones de los poderes ejecutivo y jurisdiccional denominado exequátur.  Esto implica la posibilidad del cumplimiento de la pena en Colombia y el traslado de los condenados a nuestro país, inclusive por razones humanitarias y de política de intercambio de presos. Se observa que el artículo 536 del mismo Código advierte que en la ejecución de las sentencias extranjeras se aplicarán los tratados internacionales correspondientes. 2. La hipótesis restante confluye para integrar una segunda situación, referente a la incorporación a un proceso penal en Colombia de la sentencia condenatoria proferida en el exterior debidamente ejecutoriada y que contiene la condena de un colombiano por nacimiento, no capturado ni privado de la libertad en el exterior, evento en el cual según las voces del artículo 537 acusado "el funcionario judicial que fuere competente de acuerdo con la legislación colombiana para conocer del hecho, podrá sin necesidad de exequátur, incorporar la sentencia apenas y sólo como prueba al proceso que se adelante o llegare a adelantarse en el país". (Se Subraya). Esto también se establece en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 35 de la Carta que establece: "Artículo 35: Se prohibe la extradición de colombianos por nacimiento.  No se concederá la extradición de extranjeros por delitos políticos o de opinión. "Los colombianos que hayan cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la legislación nacional, serán procesados y juzgados en Colombia." (Subrayas de la Corte) Adviértase también que la norma acusada (art. 537 C.P.P.), presupone que en ningún caso el colombiano por nacimiento puede ser extraditado (art. 35 C.N. inciso primero), y que como sólo se trata de facilitar la incorporación de dicha decisión ejecutoriada, apenas como medio de prueba al proceso penal en Colombia, bien puede suprimirse para dicho evento, por innecesario, el trámite tradicional del exequátur, que por principio garantístico general agrava y dificulta la incorporación con fines de ejecución de las decisiones judiciales extranjeras, dado el especial celo de las previsiones constitucionales sobre el Debido Proceso y los demás derechos constitucionales fundamentales. Como se vió en el artículo 537, se trata simplemente de la posibilidad legal de ordenar la incorporación de la sentencia extranjera condenatoria, como medio de prueba, al proceso que cursa o que puede iniciarse en territorio patrio, contra un nacional por nacimiento no capturado ni privado de la libertad en el exterior, y no de la ejecución de aquella sentencia, ni de tramitar una solicitud de extradición sobre esta categoría de personas en acatamiento del artículo 35 de la Carta que se ha citado.  Cabe observar que también existe conformidad entre la norma acusada con lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta Fundamental que establece como uno de los supuestos normativos inderogables del debido proceso penal el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, o lo que en otros términos se conoce como el non bis in idem, ya que lo que se pretende es apenas incorporar la sentencia como un medio de prueba a un proceso que se adelante o llegare a adelantar en Colombia; en este sentido es deber del juez darle plena aplicación a esta regla constitucional del debido proceso para no transformar la hipótesis de la incorporación de la sentencia en un fundamento específico del proceso en Colombia.  Observa la Corte que este es el sentido cabal que corresponde a la interpretación constitucional del artículo 537 acusado, de conformidad con los principios y reglas previstos por el derecho internacional en especial en las consideraciones contenidas en el Código Bustamante que siguen inspirando a la doctrina en estas materias. Obviamente, estas reglas se aplican de modo sistemático con lo previsto por el artículo 15 del Código Penal en lo que hace a los casos de extraterritorialidad de la ley penal colombiana. Además, el especial tratamiento que se ha esbozado, tiene su razón de ser en el artículo 35 de la Constitución Nacional y obliga al juzgamiento en Colombia de los nacionales que hayan cometido delitos en el exterior también considerados como delitos en Colombia; luego, en lo que hace a este aspecto, el Decreto 2700 de 1991 no pretende otra cosa que la adecuación del procedimiento penal a la nueva normativa constitucional y asegurar una cabal administración de justicia que no ampare el delito común, sean quienes sean los responsables. Ahora bien, el hecho de omitir el control que por vía del exequátur  ejerce la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sobre sentencias extranjeras condenatorias e incorporadas como medio de prueba, no implica violación o desconocimiento del Debido Proceso como pretende hacerlo ver el demandante ya que aquella figura no es de rango constitucional y corresponde al legislador proveer al respecto, claro está con el respeto a los Derechos Constitucionales Fundamentales reforzados especialmente en materia penal y además, porque se refiere sólo a los colombianos no capturados ni privados de la libertad en el exterior. Es obvio que dicha providencia, al allegarse al proceso, tiene valor de prueba documental y en consecuencia, se someterá al debate probatorio propio de este tipo de trámites y el juez podrá asignarle el valor que resulte, según los principios de la sana crítica, ya que, el nacional por nacimiento no capturado o privado de la libertad en el exterior debe ser juzgado en Colombia . A título de ejemplo, puede afirmarse que esta situación podría presentarse para efectos de allegar al proceso los antecedentes del imputado o en las circunstancias del numeral 1o. del artículo 15 del Código Penal que prevé la posibilidad excepcional y exclusiva de un  juzgamiento en Colombia al estatuir que la ley penal colombiana se aplicará "a la persona que cometa en el extranjero delito contra la existencia y la seguridad del Estado, el régimen constitucional, el orden económico social, la salud pública, la administración pública, o falsifique moneda nacional, documento de crédito público, papel sellado o estampilla oficial, aún cuando hubiere sido absuelta o condenada en el exterior a una pena menor que la prevista en la ley colombiana". Se reitera, que no pretendiéndose la ejecución en Colombia de esa sentencia, y que en ningún caso se concederá la extradición del nacional colombiano por nacimiento, hipótesis que sí puede cobijar al nacional por adopción y al extranjero, salvo en este último por delitos políticos, sino apenas su incorporación como prueba, no advierte la Corte violación alguna a la Carta Fundamental; se trata entonces de eliminar un trámite que aunque tradicionalmente ha sido de fundamental importancia para la legalidad del proceso penal, corresponde al legislador establecerlo. Inclusive, se reitera, dicho trámite de exequátur, no puede conducir a ningún fin específico de extradición de los nacionales por nacimiento. En consecuencia, desvirtuados como están los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el artículo 537 del D. 2700 de 1991, se impone su declaratoria de exequibilidad y así se consignará en la parte resolutiva de esta providencia. D E C I S I O N En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 154, 155, 295, 306, 308 numerales 1o., 2o. y 3o. y 537 del decreto Ley 2700 de 1991 (Noviembre 30) por el cual se expiden las normas de Procedimiento Penal . Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ      ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO GALINDO FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General

C-543-92 Sentencia No Sentencia C-543/92 ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS/CADUCIDAD Resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuído en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991. Esta norma contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela, quebranta la autonomía funcional de los jueces, obstruye el acceso a la administración de justicia, rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones, impide la preservación de un orden justo  y afecta el interés general de la sociedad, además de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico. ACCION DE TUTELA-Naturaleza La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. COSA JUZGADA/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica,  la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces. El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29  de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto.  En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada. COSA JUZGADA MATERIAL/COSA JUZGADA FORMAL-Diferencias Se distingue entre los conceptos que en la doctrina se conocen bajo las denominaciones de cosa juzgada material y cosa juzgada formal.  La segunda hace que no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado dentro del mismo proceso y por los mismos hechos y fundamentos que motivaron tal resolución, mientras que la primera, también conocida como cosa juzgada sustancial, implica la absoluta inmutabilidad de la sentencia en firme, no ya dentro de un proceso determinado, sino ante cualquier otro proceso y  en relación  con cualquier  motivo o  fundamento,  pues a  ella se accede por el agotamiento de todas las posibilidades procesales y supone, por tanto, que la actividad jurisdiccional del Estado se desplegó íntegramente en relación con la materia debatida. ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS-Improcedencia/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Si la Constitución dispone que ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el mismo hecho -"non bis in idem"-, con esa garantía procesal resulta incompatible la posibilidad de intentar acciones de tutela contra sentencias ejecutoriadas, toda vez que ello representaría la reapertura del proceso culminado. Aunque se admitiera, en gracia de la discusión, que, a pesar de las razones enunciadas, fuera procedente la acción de tutela para que un juez impartiera órdenes a otro en relación con las providencias proferidas por su Despacho, tal posibilidad de todas maneras resultaría contraria al espíritu y al mandato del artículo 86 de la Constitución, pues reñiría con su carácter inmediato, en cuanto la orden habría de retrotraerse necesariamente al proceso culminado, con la inequívoca  consecuencia de la invalidación, total o parcial, de etapas anteriores a la adopción del fallo, prolongando indefinidamente la solución del litigio. No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA El acceso a la administración de justicia requiere, para que en efecto tenga utilidad, de un sistema jurídico que contemple un momento procesal definitivo en el que, con certeza, las resoluciones que se profieran sean aptas para la concreción de los derechos.  Pero, además, implica que los jueces vayan resolviendo los asuntos puestos a su consideración de tal modo que, evacuados los que se definen, puedan prestar atención a nuevos procesos.  Los pleitos interminables acaparan y obstruyen el aparato judicial y por lo tanto impiden a otras personas acceder a la administración de justicia, causando simultáneamente daño al interés general. AUTORIDAD PUBLICA/ACCION DE TUTELA/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ De conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función  de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.  En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o  que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí  está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente.   En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales, a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. UNIDAD NORMATIVA No desconoce la Corte la existencia del artículo 40, perteneciente al mismo decreto del cual hacen parte las normas demandadas, disposición que establece la competencia especial para conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea ejercida contra sentencias proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.  Esto genera una obvia e inescindible unidad normativa entre ella y el artículo 11, hallado contrario a la Constitución, puesto que la materia que constituye núcleo esencial de los preceptos no es otra que la examinada en este fallo, es decir, la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En desarrollo de lo previsto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte declarará  que, habida cuenta de la unidad normativa, también dicho artículo es inconstitucional. INDEMNIZACION DE PERJUICIOS Ningún motivo de inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, también acusado en este proceso, puesto que ese precepto se limita a indicar la natural consecuencia atribuída por el Derecho, en aplicación de criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo de quien lo ocasionó, tal como dispone el artículo 90 de la Constitución. Considera la Corte que no es el artículo acusado el que puede tildarse de contrario a la preceptiva superior, toda vez que en él no se dispone ni autoriza que la actuación judicial se lleve a cabo de espaldas a las reglas constitucionales aludidas. Su texto en modo alguno excluye el debido proceso y más bien lo supone. SALA PLENA Ref.:  Expedientes D-056 y D-092 (Acumulados) Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 y 25 del Decreto 2591 de 1991. Actores:  LUIS EDUARDO MARIÑO OCHOA y ALVARO PALACIOS SANCHEZ. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Aprobada mediante acta en Santa Fe de Bogotá, D.C., el primero de octubre  de mil novecientos noventa y dos (1992) I.  LAS NORMAS DEMANDADAS Los ciudadanos LUIS EDUARDO MARIÑO OCHOA y ALVARO PALACIOS SANCHEZ, haciendo uso del derecho que les confiere el artículo 241 de la Carta Política, presentaron a la Corte sendas demandas de inconstitucionalidad, el primero contra los artículos 11 y 12, el segundo contra los artículos 11 y 25 del Decreto 2591 de 1991. La Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el 14 de mayo del presente año, resolvió acumular las dos demandas para que fueran tramitadas y resueltas de manera conjunta (artículo 5º Decreto 2067 de 1991). Cumplidos como están todos los trámites y requisitos previstos en el Decreto que rige los procesos de constitucionalidad, entra la Corte a resolver de manera definitiva sobre las normas acusadas, cuyo texto es el siguiente: "DECRETO NUMERO 2591 (noviembre 19) Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el literal b) del artículo Transitorio 5 de la Constitución Nacional oida y llevado a cabo el trámite de que trata el artículo Transitorio 6, ante la Comisión Especial, D E C R E T A : --------------------------------------------------- Artículo 11.- Caducidad.  La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente. Artículo 12.- Efectos de la caducidad. La caducidad de la acción de tutela no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción, si fuere posible hacerlo de conformidad con la ley. --------------------------------------------------- Artículo 25.- Indemnizaciones y costas. Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela el juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso.  La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia de toda la actuación. La condena será contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considerara que ha mediado dolo o culpa grave de su parte, todo ello sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o penales en que haya incurrido. Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad". II.  LAS DEMANDAS a)  Cargos contra el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 El ciudadano LUIS EDUARDO MARIÑO OCHOA subraya en su demanda únicamente la parte del artículo 11 que dice:  "... la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente". No obstante, el actor no circunscribe a esa expresión su solicitud de inconstitucionalidad ni tampoco la argumentación que busca sustentarla, pues una y otra aluden a la integridad de la norma. En consideración a lo dicho y a la circunstancia de haber sido acusado el resto del artículo por el otro demandante, ALVARO PALACIOS SANCHEZ, la Corte Constitucional proferirá sentencia sobre la totalidad del mismo. Para el primero de los ciudadanos en mención, este precepto, en cuanto preve un término de caducidad, riñe con el artículo 86 de la Constitución, pues la voluntad del Constituyente consistió en que la acción de tutela pudiera ejercerse en cualquier tiempo contra la decisión de cualquier autoridad pública; además, porque de acuerdo con lo establecido en el artículo demandado se quedarían sin acción de tutela todas las providencias judiciales anteriores a su vigencia. En concepto del segundo de los demandantes, la disposición es inconstitucional en cuanto permite que se instaure acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales pues la protección que busca la Carta está referida a actos administrativos, que se pueden concretar en acción u omisión, pero no puede convertirse en flagrante desconocimiento del principio de la cosa juzgada, ni en una dualidad de funciones entre la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Es claro -afirma- que el fallo puede ser objeto de recursos pero nunca de tutela, ya que ésta es únicamente una medida preventiva. b)  Cargos contra el artículo 12 del Decreto 2591 de 1991 Según el demandante MARIÑO OCHOA, este artículo es violatorio del 29 de la Constitución Nacional, el cual confiere derecho al sindicado para impugnar la sentencia condenatoria y las impugnaciones no pueden tener término ni causales en la ley, "ya que el referido artículo 29 es una norma general, en la que no se expresa que la ley reglamentará, luego mal puede el artículo 12 del Decreto 2591 de 1991 hacer salvedad alguna en cuanto a la caducidad de la acción de tutela y el ejercicio constitucional de los recursos a que tiene derecho el sindicado...". c)  Cargos contra el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 En el criterio del demandante PALACIOS SANCHEZ, es imposible deducir del artículo 86 de la Constitución Nacional que en la acción de tutela sea procedente la condena a indemnizaciones y costas, pues estas solo pueden ser resultado del debido proceso, el cual según el inciso 1º del artículo 29 de la Carta se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y supone la presunción de inocencia y la prohibición de juzgar a una persona dos veces por el mismo hecho. A su juicio, la acción de tutela concebida contra sentencias y providencias y con la posibilidad de producir indemnizaciones y costas, se convierte sin duda en un doble juzgamiento y en violación de principios como la cosa juzgada, el derecho de contradicción, el debido proceso, el de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho y el de que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y vencido en legal juicio. III.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Jefe del Ministerio Público, en concepto Nº 038 de julio 13 de 1992, solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles los artículos demandados, con base en los siguientes argumentos: 1.  El término de caducidad señalado en los artículos 11 y 12 acusados, así como los efectos de dicha figura frente a la acción de tutela dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, se ajustan a la Constitución. "En efecto, aún cuando del tenor literal del artículo 86 pareciere inferirse, al disponer que "toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar" que esta no tiene límite temporal para su accesibilidad, también es cierto que una interpretación racional del texto con los demás del Ordenamiento Superior, en especial con los artículos 5 Transitorio y 214-9 nos enseñan, que la misma Carta defirió en el legislador la posibilidad de reglamentar este novedoso instrumento para la garantía de los derechos constitucionales, reglamento en el cual se halla ínsita la facultad para determinar la oportunidad en que deberá intentarse la misma". 2.  Estima el Procurador que la acción de tutela es procedente contra las sentencias o providencias que le pongan fin a un proceso, pues los órganos o autoridades que administran justicia son autoridades públicas que pueden vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de las personas y que no pueden sustraerse al ámbito de aplicación de la institución plasmada en el artículo 86 de la Constitución. La acción de tutela es, en su parecer, de carácter judicial y no solamente cumple una función cautelar; dependiendo de si se ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o no, en el primer caso se está ante un remedio accesorio y transitorio del derecho amenazado o vulnerado y en el segundo ante un juzgamiento definitivo del derecho controvertido. Constitucionalmente hablando -dice el Procurador- no se evidencia incompatibilidad o quebrantamiento alguno de la preceptiva superior con la procedencia de la acción de tutela contra las sentencias o providencias que le ponen fin a un proceso. 3.  En lo relativo a la caducidad expresa: "Así pues, para este Despacho, la figura de la caducidad es el punto de equilibrio entre el principio de la cosa juzgada y la procedencia de la acción de tutela, contra las sentencias o providencias que le ponen fin a un proceso, -entendida ésta como el plazo perentorio e improrrogable, establecido por la ley para iniciar ciertos procesos-, en razón de que se ampararán o tutelarán los derechos fundamentales que se hayan puesto en peligro, como consecuencia directa de tales providencias, cuando no puedan ser protegidos por un mecanismo judicial idóneo, y de otra parte, se evita la indefinición en el tiempo de las controversias objeto de la litis. Es importante que la Corte, en esta oportunidad se pronuncie acerca del término exacto en que opera la caducidad, entratándose de la acción de tutela, contra las sentencias o providencias que le ponen fin a un proceso, en razón de que el artículo 11 del Decreto objeto de estudio la establece en un término de dos meses, mientras que en el parágrafo 1, del artículo 40 ibídem, el término para interponer la acción es de 60 días, contados a partir del día siguiente a la firmeza de la providencia, que hubiere puesto fin al proceso. Los presupuestos consagrados en ambas normas son los mismos, ya que de una parte, según el artículo 11 interpretándolo conjuntamente con el numeral 1 del artículo 6, la acción de tutela, procede en el evento de que, en el caso concreto, no existan otros recursos o medios de defensa judiciales salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, al igual que el requisito contenido en el artículo 40. Y dado que en aplicación del artículo 62 del C. de R.P.M. los términos señalados en días se consideran hábiles al paso que los que se indican en meses y en años son calendario, el término de dos meses, consagrado en la primera de las normas es diverso del de 60 días de la segunda. Por lo tanto, para este despacho, por ser norma posterior el artículo 40, el término que debe aplicarse para efectos de la procedencia de la acción de tutela, contra las providencias que le pongan fin a un proceso, es de 60 días". 4.  En torno al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, dice la Procuraduría: "En el evento que en un proceso de tutela, se establezca que el Estado, sus organismos, autoridades o funcionarios, o un particular, agredió o amenazó un derecho fundamental de una persona, y que como consecuencia de ello, causó un perjuicio, éste debe ser indemnizado de conformidad con los artículos 6 y 90 de la Carta Política, y con las normas legales dispuestas para el efecto en cada ordenamiento. Ahora bien, teniendo en cuenta, que la tutela se consagró para que mediante un proceso preferente y sumario, se proteja inmediatamente a las personas objeto del agravio, en sus derechos constitucionales fundamentales, disponiendo el juez de sólo diez (10) días para su resolución, contados a partir de la solicitud (art. 86 C.N.), en los cuales no podría pronunciarse en concreto acerca de los perjuicios ocasionados con la lesión, porque si bien, en el presente caso el juez debe tener la certeza, de que se causaron éstos y que además de ello, es necesaria su indemnización para que se proteja el derecho conculcado, en tan corto tiempo no podría establecer su monto y se violaría el derecho de defensa de quien estuviera en la obligación de responder por el daño inferido al perjudicado. Respecto de la condena en costas, considera este despacho que se encuentran ajustadas a la preceptiva constitucional, toda vez que el artículo 29 dejó en manos de la ley su inclusión, al punto que aunque las partes no lo hayan solicitado, el juez, en todos los ordenamientos esté facultado para decretarlas". IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.  Competencia Las disposiciones acusadas hacen parte de un decreto expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente (artículo Transitorio 5, literal b), de la Constitución Política). Según el artículo Transitorio 10, los decretos dictados con apoyo en tales facultades tienen fuerza de ley y son objeto del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación. 2.  Los cargos de inconstitucionalidad El artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 tiene un doble aspecto, tal como puede observarse a partir de las dos demandas que dan lugar a la presente sentencia: a) La limitación en el tiempo de las posibilidades de acudir a la acción de tutela (caducidad); b) El supuesto -del cual parte y al cual se refiere la aludida caducidad- de que es procedente la tutela contra sentencias que pongan fin a un proceso judicial. La Corte se ocupará de estos dos asuntos de manera independiente, tomando en consideración los argumentos de los actores. a)  Inconstitucionalidad de la caducidad El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona "tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar (...) la protección inmediata de sus derechos fundamentales...". El artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 reitera la disposición constitucional cuando expresa que tal acción "podrá ejercerse en todo tiempo", pero introduce una excepción: "... salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente". La figura jurídica de la caducidad, bien conocida en el Derecho Procesal, ha sido objeto de distintas definiciones: Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua es "una presunción legal de que los litigantes han abandonado sus pretensiones cuando, por determinado plazo se abstienen de gestionar en los autos". Ennecerus la entendió como un plazo, transcurrido el cual el derecho del que se trata ha dejado de existir. Von Tuhr afirma que la caducidad es "la pérdida de un derecho como consecuencia legal de un acto del titular", al paso que, según Castán, ella tiene lugar "cuando la ley o la voluntad de los particulares señalan un término fijo para la terminación de un derecho, de tal modo que transcurrido, éste último no puede ya ser ejercitado"[1]. Para Alessandri y Somarriva[2], la caducidad "es la extinción ipso jure de la facultad de ejercer un derecho o celebrar un acto, por no haberse ejercido o realizado  dentro de un plazo de carácter fatal que la ley establece". La jurisprudencia nacional se ha ocupado del tema, dentro del que ha sido imprescindible hacer una distinción con otra institución similar -la prescripción extintiva- definida por los ya citados Alessandri y Somarriva como "una forma de extinguir los derechos y acciones por no haberlos ejercitado el acreedor durante cierto espacio de tiempo, unido a los demás requisitos legales" o como "un modo de extinción de los derechos resultante del silencio de la relación jurídica de que emanan, durante el tiempo marcado por la ley". La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1 de octubre de 1946 dijo al respecto: "...es obvio que existe aquí una confusión entre dos órdenes de instituciones jurídicas de características esenciales bien diferenciadas, como se ha puesto de relieve por la doctrina de los autores y las creaciones de la jurisprudencia.  En efecto, al lado de la prescripción liberatoria, como medio de extinguir las acciones en juicio se admite desde hace algún tiempo y con mayores o menores reservas por parte de los tribunales de justicia el de la caducidad o término perentorio, el cual puede producir -es verdad- los mismos efectos, pero cuyos fundamentos esenciales así como su régimen en la actuación positiva del derecho son muy distintos de los que integran aquella figura.  En otras palabras, y de acuerdo con esta concepción, la prescripción civil no viene a ser el único medio -sino simplemente uno de los medios jurídicos- de extinguir las acciones por el transcurso del tiempo". "Si la caducidad -según definición de los expertos- es la extinción del derecho o la acción por cualquier causa -como el transcurso del tiempo- muy clara resulta la diferencia substancial con la prescripción extintiva o liberatoria...  La caducidad es toda extinción; en tanto que la prescripción liberatoria únicamente puede sobrevenir por el transcurso del tiempo..."[3]. Igualmente el Consejo de Estado se pronunció sobre el controvertido tema indicando: "Caducidad, del latín  "caducus", lo decrépito o muy anciano, lo poco durable. Caducidad es la acción y efecto de caducar, acabarse, extinguirse, pierde su efecto o vigor, por expiración del plazo señalado en la ley". "... "Hay caducidad de la acción, cuando ha expirado el plazo fijo señalado por la ley para ejercerla, lo cual ocurre fatalmente, sin suspensión, sin interrupción, sin proposición y sin necesidad de investigar negligencia. "... "La caducidad tanto se da en el derecho privado como en el derecho público y en ambos tiene carácter de orden público, pues su organización obedece a la necesidad social derivada de razones de interés general de obtener en tiempos breves la definición de ciertos derechos"[4]. Por su parte, esta Corporación ya ha tenido oportunidad de referirse al tema  y lo ha hecho dejando en claro los siguientes criterios: "Consiste la caducidad en el fenómeno procesal de declarar extinguida la acción por no incoarse ante la jurisdicción competente dentro del término perentorio establecido por el ordenamiento jurídico para ello.  Opera la caducidad ipso jure, vale decir que el juez puede y debe declararla oficiosamente cuando verifique el hecho objetivo de la inactividad del actor en el lapso consagrado en la ley para iniciar la acción.  Este plazo no se suspende ni interrumpe, ya que se inspira en razones de orden público, lo cual sí ocurre en tratándose de la prescripción civil,  medio éste de extinguir las acciones de esta clase"[5]. En este orden de ideas, la caducidad corresponde a un término que se otorga para realizar un acto o para hacer uso de un derecho, generalmente por razones de orden público, con miras a no dejar en suspenso por mucho tiempo el ejercicio del derecho o la ejecución del acto de que se trata. Como se observa, aplicado a las acciones, el término de caducidad es el que -señalado por la ley- una vez transcurrido, aunque no debe confundirse con la prescripción extintiva, impide que la correspondiente acción se ejerza. Lo cual significa que prever un tiempo de caducidad para el ejercicio de la acción de tutela implica necesariamente que tan solo dentro de él puede tal acción interponerse.  En otras palabras, quiere decir la norma cuestionada que la acción de tutela cuando se dirija contra sentencias que pongan fin a un proceso no puede ejercerse en cualquier tiempo sino únicamente dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria. En la presente providencia se resolverá también si procede la tutela contra fallos ejecutoriados pero, independientemente de ello, resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991. Apartándose de la tesis sostenida por el Procurador General de la Nación, no cree la Corte que esta contradicción entre el texto legal y el mandato de la Constitución pueda considerarse saneada en razón de las facultades confiadas al legislador para reglamentar la acción de tutela, pues, por una parte, las competencias para reglamentar o desarrollar un precepto superior jamás pueden incluir las de modificarlo y, por otra, en el caso que nos ocupa, la amplitud del Constituyente en cuanto al tiempo para acudir a este instrumento resulta ser tan clara que no da lugar ni admite forma alguna de regulación legal en contrario.  Aceptar en este caso la  generosa interpretación del Ministerio Público equivaldría a sostener que las leyes ostentan la misma jerarquía normativa de la Constitución. Deducida la inconstitucionalidad de la norma objeto de examen, carece de sentido que la Corte entre a definir, como desea el Procurador, si el término de la caducidad debe ser de dos meses o de sesenta días, en especial si se tiene en cuenta lo que en esta providencia se concluye en relación con el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Así, pues, dada su relación con la mencionada norma, que constituye su supuesto, también es inconstitucional el artículo 12 del mismo estatuto, enderezado a estipular los efectos de la caducidad, declarando que ésta no es obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción. b) Inconstitucionalidad de la acción de tutela contra sentencias Una de las demandas sobre las cuales se pronuncia la Corte en esta oportunidad se halla estructurada sobre la base de que el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 quebranta los preceptos constitucionales no tanto por introducir un término de caducidad sino por permitir que se ejerzan acciones de tutela contra sentencias amparadas por el principio de la cosa juzgada. A este respecto, la Corte Constitucional formula las siguientes consideraciones: Carácter subsidiario e inmediato de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución consagra la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de autoridades públicas o de particulares. La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:  la primera por cuanto tan sólo resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la Constitución); la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituída como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.[6]  Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales. En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el pago de una indemnización (artículo 6º  del Decreto 2591 de 1991). Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.  Sobre el tema ha declarado la Corte Constitucional a propósito de casos concretos: "Quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos.  De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia.  Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal"[7] Vistas así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición "otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela. La Corte acoge en este aspecto lo expresado por el Magistrado Jaime Sanín Greiffenstein en la aclaración de voto formulada el dos (2) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) en los siguientes términos: "Ahora bien, es fácil comprender que si prevalece la acción ordinaria y no procede la de tutela, la preferencia de la Constitución por este remedio es clara y que no se entendería que después de manifestar esa preeminencia y remitir el asunto a esa vía, venga luego a someter el resultado de su ejercicio, trámite y decisión al sistema que desde el principio desechó. Inclusive cuando por la circunstancia especial anotada (la del perjuicio irremediable) procede la acción de tutela, así acontece para que tenga efectos efímeros, esto es, hasta cuando la ordinaria defina, por preferencia del mismo constituyente, el punto"[8]. Subsistencia del orden jurídico compatible con la Carta Debe tenerse en cuenta que, como ya lo dijo esta Corte[9], la Constitución de 1991 no contiene una cláusula por medio de la cual haya sido derogada en bloque la legislación que estaba vigente al momento de su expedición.  El artículo 380 se limitó a derogar la Carta de 1886 con todas sus reformas.  Es decir, los cambios se produjeron en el nivel constitucional; las demás escalas de la jerarquía normativa siguen vigentes mientras no sean incompatibles con la nueva Constitución (artículo 4º C.N.). Es claro que las leyes por medio de las cuales han sido establecidas las competencias de los jueces en las diversas materias objeto de su función, los procedimientos previos a las decisiones que adoptan y los recursos que pueden intentarse contra tales decisiones en nada desconocen la preceptiva constitucional y, por el contrario, son desarrollo de las normas contenidas en el Título VIII de la Carta. En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha consagrado el ordenamiento jurídico en vigor.  El entendimiento y la aplicación del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a los fines que le son propios si se lo armoniza con el sistema.  De allí que no sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no querido por el Constituyente. La tutela contra sentencias ante el principio de la cosa juzgada La Carta Política, al ampliar el espectro de los derechos y garantías y al plasmar los mecanismos para su efectivo respaldo, dotó al orden jurídico de nuevos elementos que están destinados a fortalecer, lejos de debilitar el Estado de Derecho y los valores jurídicos esenciales que lo inspiran. Es inadmisible que, por haberse instituido una figura como la acción de tutela,  cuyo fin está exclusivamente relacionado con el amparo inmediato y cierto de los derechos ante situaciones no previstas por los medios ordinarios, se haya puesto fin a la vigencia de los postulados básicos en los cuales se ha fundado y desarrollado nuestra civilización jurídica.  Uno de ellos es el principio  de la cosa juzgada, que se traduce en el carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por la ley. El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales. La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica,  la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces. Considera la Corte que no puede haber verdadera justicia sino dentro de un orden que garantice a la sociedad la certidumbre sobre el sentido último de las decisiones judiciales, o, como dice RADBRUCH, un "orden superindividual (...) para dotar prácticamente a la vida social de una instancia decisiva" [10], es decir, la plena conciencia en torno a que los juicios lleguen a su fin mediante resoluciones fijas y estables que precisen el derecho.  La actividad de la jurisdicción  no puede moverse eternamente en el terreno de lo provisional.  El punto final,  después de agotados todos los momentos procesales,  se erige en factor insustituible de la convivencia, en cuanto implica la consolidación real del  criterio de justicia. La introducción de elementos que desconozcan este postulado y que, por tanto, lesionen el valor de la seguridad jurídica,  impide la vigencia del orden justo al que aspira la Carta Política tanto en el Preámbulo como en su artículo 2o., pues el logro de aquél exige momentos de definición judicial que otorguen al conglomerado la confianza en lo resuelto, sin el albur de nuevas y siempre posibles acciones que provoquen la indefinida reanudación de procesos nunca culminados. GUASP, para quien la cosa juzgada es "la fuerza que el derecho atribuye normalmente a los resultados procesales", afirma la necesidad de esta institución en términos que comparte la Corte:  "El ordenamiento procesal no puede renunciar a la institución de la cosa juzgada sin incurrir en una contradicción esencial de sus bases.  Cuando el derecho del proceso otorga fuerza a una decisión judicial es porque entiende que con ella la finalidad peculiar del proceso, la satisfacción de pretensiones, ha quedado alcanzada.  Si admitiera luego la renovación integral del litigio tendría que destruir  ese principio"[11] La función estatal de administrar justicia lleva implícito el concepto de la  cosa juzgada aún antes de su consagración en normas positivas, pues resulta esencial a los fines que persigue. Si es propio de la potestad atribuida al juez la capacidad de definir el derecho en el asunto materia de su competencia, sus facultades se actualizan y concretan  en el momento en que resuelve y su resolución es vinculante. La Corte Constitucional no podría compartir una interpretación jurídica en cuyo desarrollo se hiciera posible sacrificar el supremo valor de la justicia en aras de un orden o de una seguridad que no la realizaran, pero reconoce a estos valores, razonablemente entendidos, el carácter de presupuestos indispensables para que la justicia se haga realidad concreta en el seno de la sociedad.  Así entendida, la seguridad jurídica no se contrapone a la justicia sino que se integra con ella. En este sentido, no está  equivocado LEGAZ Y LACAMBRA cuando afirma que, si bien la justicia es un valor más alto que el orden y la seguridad, los cuales no pueden existir al margen de ella, tales valores son ontológica y ónticamente condicionantes de la justicia: "Sólo sobre la base de un orden se puede hablar de justicia o injusticia en la sociedad; si ese orden no existe, entonces se puede hablar de ideas de justicia, pero no de justicia existente en las relaciones de la vida, pues desde el momento que se admite que la vida social está regida por la justicia, se presupone que existe un orden establecido precisamente por el Derecho en cuanto que es Derecho"[12]. Mediante la observancia del principio de la cosa juzgada  -cuyo carácter metapositivo hace que deba entenderse incluido en la Carta como intrínseco a los valores que la inspiran y la fundamentan[13]- se manifiesta la autoridad del Estado traducida en decisiones eficaces de los jueces, quienes administran justicia en nombre suyo.  Como expresa COUTURE, "donde hay cosa juzgada hay jurisdicción y donde no hay cosa juzgada no existe jurisdicción", de tal manera que negar el principio es negar la función misma, pues la administración de justicia tiene concreción en la providencia por cuyo conducto el juez dice la verdad final sobre la controversia planteada, realizando en ese asunto la previsión general consagrada en el texto de la ley. Por otra parte, desde el punto de vista individual, las partes dentro de un proceso judicial buscan la definición acerca de sus pretensiones y, por tanto, la sentencia constituye para ellas objetivo de su actividad y normal culminación de sus expectativas. La sentencia con autoridad de cosa juzgada representa, para la parte favorecida, un  título dotado de plena validez y oponible a todo el mundo, pues crea una situación jurídica indiscutible a partir de la firmeza del fallo. Debe distinguirse entre los conceptos que en la doctrina se conocen bajo las denominaciones de cosa juzgada material y cosa juzgada formal.  La segunda hace que no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado dentro del mismo proceso y por los mismos hechos y fundamentos que motivaron tal resolución, mientras que la primera, también conocida como cosa juzgada sustancial, implica la absoluta inmutabilidad de la sentencia en firme, no ya dentro de un proceso determinado, sino ante cualquier otro proceso y  en  relación  con cualquier  motivo o  fundamento,  pues a  ella se accede por el agotamiento de todas las posibilidades procesales y supone, por tanto, que la actividad jurisdiccional del Estado se desplegó íntegramente en relación con la materia debatida. Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto de las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, la cosa juzgada formal, como si han hecho tránsito a cosa juzgada material.  En el primer evento por existir otra vía propicia a la defensa del derecho en cuestión, como cuando se pide revisar, en virtud de hechos nuevos o de cambio de circunstancias, la liquidación de obligaciones alimentarias periódicas o el régimen de visitas de los esposos separados a sus hijos comunes.  En la segunda hipótesis, por la esencia misma del concepto de cosa juzgada y por el hecho de haber culminado plenamente, en cuanto a todos los aspectos del asunto controvertido, el trámite del proceso como medio idóneo para ventilarlo ante la justicia. La falacia del error judicial La sentencia no es simplemente un documento suscrito por el juez sino el resultado de una génesis que tiene lugar en dos planos diversos: el objetivo, que es propiamente el proceso considerado en sentido jurídico, integrado por las varias etapas que la ley contempla, y el subjetivo, que corresponde a la operación mental efectuada por el fallador, en cuyo fondo lógico hay un silogismo que tiene como premisa mayor la norma general y abstracta de la ley, por premisa menor los hechos controvertidos y por conclusión la parte resolutiva del fallo, que se constituye en mandato concreto, obligatorio para quienes fueron partes dentro del proceso. Tal razonamiento, sin embargo, no encierra únicamente el desarrollo  de una operación lógica sino que requiere, para alcanzar el nivel de lo justo, como exigen los fines del Derecho, de una interpretación sobre el contenido de las normas aplicables y de una valoración consciente de las pruebas llevadas al proceso para definir la solución que, en el sentir del juez, se acomoda a las exigencias de la Constitución y de la ley. Habida cuenta de las dificultades inherentes a esta actividad, mal pueden desconocerse las posibilidades  de error judicial por apreciación equivocada de los hechos tanto como por indebida interpretación de las leyes y aún por violación abierta de sus disposiciones.  El principio de la cosa juzgada no parte del supuesto de la perfección del juez, ya que resulta imperativo el reconocimiento de su naturaleza humana y, por tanto, falible. Tampoco podría negarse que las equivocaciones de los jueces, cuando en ellas incurren, constituyen fuente de injusticias y de violaciones a los derechos de quienes tienen interés en los resultados del proceso, razón que justifica la existencia de múltiples medios de control previos, concomitantes y posteriores a la adopción de los fallos, a fin de asegurar que quien se considere lesionado en sus derechos pueda obtener que se corrija el rumbo del proceso, impugnar el fallo que le es adverso y verificar en diferentes momentos procesales si el juicio se ajusta a las prescripciones constitucionales y legales, dentro de un conjunto de garantías que nuestra Carta Política cobija bajo la institución del debido proceso consagrada en su artículo 29.  La ley en su desarrollo, establece recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, impedimentos, recusaciones, principios de valoración y contradicción de las pruebas, nulidades y oportunidades de impugnación contra las providencias proferidas por el juez, entre otros medios cuyo objeto es el de verificar la observancia de la legalidad, la imparcialidad del juzgador, el respeto a los derechos de los afectados por sus decisiones y el mayor grado de justicia en el contenido de éstas, además de las formas de responsabilidad patrimonial del Estado y del propio juez por los perjuicios que ocasione un yerro judicial debidamente establecido por la jurisdicción correspondiente. Pero la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada.  Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (artículo 1º C.N.), representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales. Agréguese a lo dicho que, si de naturaleza humana hablamos, no es menos falible la del juez que actúa en sede de tutela que la del juez encargado de fallar en los procesos ordinarios.  Repárese en que, a la luz de la Constitución, son los mismos jueces encargados de fallar los procesos ordinarios los que, por mandato expreso del Constituyente tienen bajo su responsabilidad la decisión de las demandas de tutela, por lo cual es cuando menos inverosímil suponer que si un determinado juez actúa dentro del proceso ordinario está en capacidad de lesionar los derechos fundamentales por su equivocación o por su dolo, pero que no corren tales riesgos las sentencias que ese mismo juez profiera cuando lo haga a propósito de las acciones previstas en el artículo 86 de la Constitución.  Téngase presente que, tal como lo estatuye el  Decreto 2591 de 1991, sus competencias para efectos de tutela no están distribuidas por especialidades, lo cual permite que en gran parte de los casos se acuda en ejercicio de esta acción ante un juez de especialidad diferente al de conocimiento; más aún, la disposición del artículo 40 de dicho estatuto, cuando se trate de sentencias emanadas de salas especializadas de los tribunales, dispone que conozca de la acción contra sus providencias otra sala, necesariamente encargada de administrar justicia en un ramo diferente. En estas circunstancias, agravadas por el perentorio término de diez (10) días dentro de los cuales tiene que resolverse sobre la demanda de tutela, no existe nunguna garantía de menor error judicial y, menos aún, de perfecta protección de los derechos cuando se defiende la tutela contra sentencias como única fórmula para implantar la justicia supuestamente ignorada en el proceso. Pero, además, no es lícito acudir a los casos singulares de equivocación judicial como instrumento dialéctico para presumir que todos los jueces aplican errónea o indebidamente la normatividad jurídica, que todos prevarican o que todos cometen injusticia en sus fallos. Suponer que la regla general es la decisión judicial desacertada e incorrecta, implica una descalificación anticipada sobre la idoneidad de la administración de justicia y de los numerosos medios de defensa judicial previstos por  el ordenamiento jurídico para realizar en los casos concretos los fines propios del Derecho. En este aspecto, asiste la razón al Procurador General, cuando, en concepto rendido ante esta Corte en proceso diferente, afirma que se viola la Constitución (artículo 83) si se supone por vía general que los jueces no actúan razonablemente en derecho.[14] Por otra parte cuando, como corresponde a la Corte, se hace una interpretación de las normas constitucionales para establecer su verdadero sentido, ha de emplearse un método objetivo, que implique la consideración general y abstracta de la preceptiva analizada en sus alcances generales y abstractos. No puede partirse del casuismo, que utiliza la formulación de eventos extremos y excepcionales, con la aspiración de tomar supuestos que corresponden a circunstancias insulares como aplicables al entendimiento común de las disposiciones materia del examen. De allí que no resulten aceptables para efectos del presente juicio de constitucionalidad ciertos ejemplos, invocados para sustentar la tesis que favorece la procedencia de acciones de tutela contra sentencias. Situaciones de error judicial exagerado, en muchas de las cuales  juega más la imaginación que el rigor científico -como ocurre con la planteada frecuentemente sobre una teórica sentencia mediante la cual una persona pudiera ser condenada a la pena de muerte o a la cadena perpétua- debilitan ellas mismas el argumento que pretenden apoyar, en cuanto escapan de la realidad cotidiana y construyen el análisis jurídico, que de suyo exige ponderación, sobre la base deleznable de hechos ficticios, o en relación con unos pocos casos tomados de la realidad y de contornos hábilmente dramatizados, cuya singularidad los caracteriza precisamente como excepcionales. Agréguese a lo dicho que la acción de tutela no es el único mecanismo orientado a la protección de la persona humana y sus derechos esenciales. Todos los procesos y la integridad del aparato judicial tienen ese mismo fin, de donde se desprende la falacia de los argumentos que tienden a presentar el conjunto de garantías representadas en la idea misma del proceso (artículo 29 de la C.N.) como un rígido esquema formalista que sacrifica al hombre y desconoce sus derechos. Si así fuera, la propia Carta, lejos de exigir que la verdad jurídica con efectos concretos se dedujera siguiendo "las formas propias de cada juicio", habría prohibido los procesos, sustituyéndolos por la tutela, lo cual no acaeció. El principio de especialidad, que sirvió de base a la creación y perfeccionamiento de las distintas jurisdicciones, estaría igualmente siendo amenazado toda vez que al permitirse el ejercicio de la acción de tutela en forma indiscriminada contra cualquier tipo de sentencias judiciales, llegaría el momento en que el mecanismo "subsidiario" se convertiría en principal medio para ser interpuesto no sólo en diferentes instancias del proceso, sino a cambio de éste, viniendo así a suplir todos los medios que permiten acceder normalmente a la administración de justicia y, lo que es más grave, llegando a convertirse en un instrumento único de petición ante los jueces, con menoscabo de la estructura judicial. La coherencia es rasgo  característico de todo orden y es evidente que, como ya se ha dicho, un sistema jurídico, cuyo  sentido y razón radican precisamente en el imperativo de introducir criterios ordenadores  de la vida en sociedad con arreglo a los principios y valores que la inspiran y sostienen, está llamado a ser coherente para no caer en el absurdo de convertirse -precisamente él- en motivo de confusión. Así, pues, no corresponde a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas. Debe entenderse, por el contrario , como lo ha entendido desde su instauración el Constitucionalismo, que los procesos han sido instituídos en guarda de la justicia y  la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta, sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones jurídicas. Así concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el artículo 86  de la Constitución. Fundamentos constitucionales del principio de la cosa juzgada Que la Constitución no destine uno de sus artículos a proclamar expresamente y para toda clase de procesos el principio de la cosa juzgada, en nada disminuye la raigambre constitucional del mismo ni su carácter vinculante para el legislador, cuyos actos no pueden contrariarlo. Debe observarse que el concepto  esencial de cosa juzgada se halla explícitamente acogido por la actual Carta Política  cuando en el artículo 243 declara: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional". Si el Constituyente resolvió especificar bajo el calificativo de "constitucional" la cosa juzgada que ampara esta clase de sentencias, es porque supuso el principio genérico y adoptó, para tales juicios,  los fundamentos y las consecuencias jurídicas en él incorporadas. El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29  de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto.  En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada. Pero, además, si la Constitución dispone que ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el mismo hecho -"non bis in idem"-, con esa garantía procesal resulta incompatible la posibilidad de intentar acciones de tutela contra sentencias ejecutoriadas, toda vez que ello representaría la reapertura del proceso culminado. Por otra parte, el Preámbulo de la Constitución señala como uno de los objetivos hacia los cuales se orienta la autoridad del Estado colombiano, el de "asegurar a sus integrantes (...)  la justicia,  (...) dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden (...) justo..." . A juicio de la Corte, mal se puede asegurar la justicia y garantizar un orden justo si el marco jurídico que se disponga fundamenta el concepto de justicia sobre la base de la incertidumbre. El artículo 1º de la Carta consagra como principios fundamentales del Estado Social de Derecho los del respeto a la dignidad humana y la prevalencia del interés general. El primero de ellos implica la posibilidad de obtener definiciones en materia de justicia sin la presencia perturbadora de renovadas instancias que hagan inciertos los derechos deducidos en juicio.  Al segundo se opone la inestabilidad provocada en el seno de la colectividad por el desconocimiento de la seguridad jurídica. La efectividad de los derechos consagrados en la Constitución tiene su mejor prenda en la culminación de las controversias sobre la base de una verdad discernida previa la garantía de los derechos procesales.  Por el contrario, resulta vulnerada cuando esa verdad, varias veces debatida, no se establece con certidumbre. El acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución) requiere, para que en efecto tenga utilidad, de un sistema jurídico que contemple un momento procesal definitivo en el que, con certeza, las resoluciones que se profieran sean aptas para la concreción de los derechos.  Pero, además, implica que los jueces vayan resolviendo los asuntos puestos a su consideración de tal modo que, evacuados los que se definen, puedan prestar atención a nuevos procesos. Los pleitos interminables acaparan y obstruyen el aparato judicial y por lo tanto impiden a otras personas acceder a la administración de justicia, causando simultáneamente daño al interés general. La tutela contra otras providencias judiciales frente al principio de la autonomía de los jueces El principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta. Aún cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido.  De ningún modo se podría preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si la sentencia por él proferida en un caso específico quedara expuesta a la interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez ajeno al proceso correspondiente, probablemente de especialidad distinta y, además, por fuera de los procedimientos legalmente previstos en relación con el ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios. Téngase  presente que en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones implícitas ni las facultades de alcance indeterminado,  lo cual equivale al rechazo del acto proferido por quien carece de autoridad previa y claramente definida por norma positiva para actuar en la materia correspondiente (artículos 6º, 122 y 123 de la Constitución). De este postulado se concluye con facilidad que en el campo de la administración de justicia quien cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo revestido de jurisdicción y competencia.  Ya que la segunda tiene a la primera por presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para fallar en el caso concreto. Como se puede advertir, habiendo establecido el Constituyente jurisdicciones autónomas y separadas (Título VIII de la Constitución) y puesto que el funcionamiento de ellas ha de ser desconcentrado y autónomo (artículo 228 de la Carta), no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a  fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas. Considerar que semejante opción se aviene a lo preceptuado por la Carta, tanto vale como aceptar que ésta consagró jurisdicciones jerarquizadas, lo cual no encuentra sustento en la normatividad vigente. Aunque se admitiera, en gracia de la discusión, que, a pesar de las razones enunciadas, fuera procedente la acción de tutela para que un juez impartiera órdenes a otro en relación con las providencias proferidas por su Despacho, tal posibilidad de todas maneras resultaría contraria al espíritu y al mandato del artículo 86 de la Constitución, pues reñiría con su carácter inmediato, en cuanto la orden habría de retrotraerse necesariamente al proceso culminado, con la inequívoca  consecuencia de la invalidación, total o parcial, de etapas anteriores a la adopción del fallo, prolongando indefinidamente la solución del litigio. No es posible establecer con precisión qué clase de órdenes podrían darse en estos casos, lo cual implica que en cabeza de los jueces de tutela, si en efecto gozaran constitucionalmente  del poder que les atribuyen las normas demandadas, se habrían concentrado ilimitadas atribuciones, en ejercicio de las cuales estarían autorizados para invadir los procesos que se tramitan en las diferentes órbitas de la jurisdicción, horadando y destruyendo el esquema que la ley por mandato de la Carta (artículos 29 y 150, numeral 2) ha establecido para cada uno de ellos. La gama de posibilidades es muy amplia, pues sobre el supuesto, no aceptado por la Corte, de que las sentencias  son vulnerables a la acción de tutela, ésta no encontraría linderos en relación con los distintos momentos procesales que antecedieron al fallo y, por ende, las perspectivas de revisión de lo actuado cubrirían desde la reiniciación del proceso, a partir de la primera instancia, hasta la corrección de lo resuelto de fondo en la sentencia definitiva, pasando por eventuales modificaciones de providencias intermedias,  cumplidas o no, y de sentencias que fueron objeto de recursos, así como la declaración de nulidades, a todo lo cual se agregaría, en sede de tutela, la resolución inicial, la impugnación del fallo  proferido en la primera instancia y, además, la eventual revisión por parte de la Corte Constitucional.  En cada una de estas etapas podrían producirse  decisiones contrarias y, en consecuencia, lejos de alcanzarse la finalidad de una justicia  efectiva tal como lo ordena la Constitución (Preámbulo y artículos 2º, 29 y 228), se generaría la confusión en las relaciones jurídicas y, por consecuencia, desaparecería  todo asomo de orden justo. Como ya se ha señalado, la acción de tutela cabe, según la Constitución, contra actos u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ha entendido esta Corporación el concepto de autoridades de la siguiente manera: "La autoridad, en términos generales y tomada en un sentido objetivo es la potestad de que se halla investida una persona o corporación, en cuya virtud las decisiones que adopte son vinculantes para quienes a ella están subordinados.  Esa autoridad es pública cuando el poder del que dispone proviene del Estado, de conformidad con las instituciones que lo rigen. Subjetivamente hablando, la expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejerce esa potestad. El artículo 123 de la Carta Política de modo general define quiénes son servidores públicos, denominación ésta que comprende a todos los empleados estatales, abstracción hecha de su nivel jerárquico y de sus competencias específicas. (...) "... mientras las expresiones "servidores públicos" son adecuadas para referirse a todas las personas que laboran para el Estado en cualquiera de las ramas del poder, bien sea en los órganos centrales o en las entidades descentralizadas o por servicios, los términos "autoridades públicas" se reservan para designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados".[15] Respecto de particulares, la acción de tutela no procede por regla general sino únicamente en los casos previstos por la ley y dentro de las condiciones que contempla el último inciso de la norma constitucional mencionada[16]. Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.  En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o  que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí  está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).   En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso.  Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales. De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. Los antecedentes constitucionales Un recto sentido de la acción de tutela no puede conducir a excesos como los descritos, ya que el fundamento de su consagración, según los registros correspondientes a los debates efectuados en la Comisión correspondiente y en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, consistió en la protección oportuna y eficaz de los derechos para hacer justicia en circunstancias que escapaban a las previsiones del ordenamiento jurídico anterior, pero no en la desestabilización de los medios procesales que ya habían sido especialmente contemplados también para la defensa y efectividad de los derechos. De gran importancia resulta en este caso la consideración de los antecedentes constitucionales. En la Asamblea Nacional Constituyente se perfiló desde el comienzo el alcance del mecanismo hoy consagrado  en el artículo 86 de la Carta como oponible a actos u omisiones de autoridades públicas, pero no a las sentencias ejecutoriadas. Apenas motivos relacionados con la forma o redacción del articulado llevaron a suprimir la limitación expresa en este sentido, de lo cual obra constancia de indudable precisión y autenticidad. "Con el criterio de simplificar el artículo, en la comisión se suprimieron ciertos aspectos.  Unos, como la referencia expresa a los derechos colectivos, porque serán protegidos de manera especial mediante la consagración de las acciones populares.  Otros, porque se considera que hacen parte de la naturaleza de la institución y no requieren por lo tanto enunciarse expresamente; tal el caso de la no procedencia de la acción frente a las situaciones consumadas o frente a las cuales se haya producido sentencia con fuerza de cosa juzgada (Subraya la Corte). En estos últimos casos es evidente que ya no cabe la protección inmediata de los derechos bien sea porque lo procedente es intentar una acción ordinaria de reparación o porque hay una decisión definitiva de la autoridad competente (...).  Por esta razón, consideramos conveniente insistir en que este inciso se suprimió simplemente para simplificar el artículo, pero su precepto es parte consustancial de la figura que se propone y se mantiene implícitamente en la norma tal como se aprobó en la Comisión"[17].(Se subraya) Existió, pues, en el seno de la Asamblea Constituyente la plena convicción sobre el verdadero entendimiento del artículo aprobado:  se consagraba la acción de tutela como forma nueva de protección judicial de los derechos, pero no contra las decisiones dictadas por los jueces para resolver sobre los litigios a su cargo. Que hayan sido negadas proposiciones tendientes a consagrar de modo expreso tal limitación no supone que el Constituyente hubiese elevado a norma constitucional la tesis contraria a la que tales propuestas hubiesen deseado plasmar  literalmente. El rechazo de ellas apenas  significa la improbación de textos determinados , probablemente acogiendo la tesis del informe-ponencia citado en el sentido de que su inclusión no era necesaria, pero de ninguna manera sería lícito inferir de dicha negativa la actual vigencia de un "mandato implícito" en el que pueda apoyarse la tutela contra los proveídos judiciales. Advierte también la Corte que, en una concepción claramente restrictiva, dentro del propósito inicial que guió al Gobierno Nacional como promotor del proceso que condujo a la expedición de una nueva Carta Política, no estuvo comprendida la posibilidad de diseñar la acción de tutela como mecanismo que pudiera incoarse contra decisiones judiciales.  Así, el proyecto de acto reformatorio de la Constitución sometido por el Gobierno a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, contiene una parte dedicada a los instrumentos para la eficacia de los derechos, siendo uno de aquellos el "derecho de amparo" en virtud del cual, según el texto de la propuesta, "cualquier persona podrá solicitar, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien la represente, ante una autoridad judicial el amparo de sus derechos constitucionales directamente aplicables cuando sean violados o amenazados por actos, hechos u omisiones de cualquier autoridad pública".  Más adelante, al fijar el alcance del proyecto, en la exposición de motivos se lee que "para efectos del artículo propuesto, autoridades públicas serían los órganos, corporaciones o dependencias de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas, los órganos de control, los órganos electorales y las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Cualquier acto, hecho u omisión de estas autoridades públicas podría dar lugar al ejercicio del derecho de amparo"[18] Obsérvese que el criterio que se cita estuvo orientado en un sentido más restringido que el finalmente acogido por la Asamblea Nacional Constituyente y que ahora interpreta la Corte Constitucional en esta providencia, haciendo posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. El tema en estudio frente al derecho comparado No escapa a la Corte Constitucional que en otras latitudes existen especiales modelos institucionales que establecen vías, procedimientos y, en algunos casos, órganos de control y examen de la constitucionalidad de las actuaciones judiciales; empero, también es cierto que en ellos se contemplan, por principio general que corresponde a todo Estado de Derecho, las garantías a la seguridad jurídica, a la unidad del ordenamiento y a la autonomía de la organización jurisdiccional.  Dichas vías o instancias se erigen de modo específico con fundamento en el supuesto según el cual la Constitución es un conjunto armónico de regulaciones coherentes que debe regir las actuaciones de todas las autoridades públicas, incluso las judiciales, para ofrecer a los asociados la oportunidad de obtener justicia constitucional, no siendo de recibo en tales modelos, elementos desarticuladores, inarmónicos y anárquicos que descompongan la unidad misma de la Carta.   Así,  se conocen por ejemplo, entre otros, la cuestión prejudicial de constitucionalidad en el caso del régimen italiano de control concentrado ante la Corte Constitucional; el recurso extraordinario de amparo ante el Tribunal de Garantías Constitucionales Español; el recurso de amparo ante la Corte Suprema Federal Argentina o el amparo-casación ante la Sala Constitucional de la Suprema Corte Federal Mejicana; igualmente se conoce el modelo de apelaciones sucesivas por razones de constitucionalidad y de garantías de los derechos fundamentales en el caso del control judicial norteamericano, que permite la unificación jurisprudencial ante la Suprema Corte Federal por virtud de la institución del "cerciorary".  Ninguno de estos sistemas sacrifica, en aras de un amparo exento de controles y pautas nítidamente establecidas, la estructura de la administración de justicia ni cuestiona el principio de autonomía funcional del juez. En la Constitución española de 1978, en cuya enfática defensa de los derechos se ha insistido para reclamar el reconocimiento de una especie de modelo seguido por el Constituyente colombiano en 1991, aparece la autonomía del juez como elemento esencial de la estructura jurídica (artículos 24 y 117), según puede observarse de los expresado a propósito del tema por el magistrado José Manuel Sánchez-Cruzat: "Por ello podemos afirmar tajantemente, sin ninguna ambiguedad, que la Constitución española de 1978 considera la independencia del juez, la independencia de los tribunales de justicia, como un valor fundamental al mismo orden jurídico-político del Estado, considera la independencia de los tribunales como el principio que permite descubrir la justicia y la organización del Estado; valor que se erige en pieza esencial para consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular, en palabras del Preámbulo de la Constitución.  Y de esta aseveración surge la obligación de todos los poderes estatales de respetar la independencia del juez; nace el compromiso puntual de velar por la efectividad del principio de independencia judicial y de abstenerse de cualquier conducta de injerencia o intromisión en esa esfera constitucionalmente protegida de la independencia judicial. En el plano normativo, este principio vicia de inconstitucional a cualquier ley que pretenda inmiscuirse o desvalorizar la independencia del juez y anula radicalmente cualquier reglamentación que intente conculcarla. El Tribunal Constitucional no duda que la independencia de jueces y magistrados constituya un principio constitucional -y así lo expresa la sentencia de 17 de abril de 1986-, y que constituye una pieza esencial de nuestro ordenamiento como del de todo Estado de Derecho, como se declara en la sentencia de 26 de julio de 1986; pero también considera el principio de la independencia judicial como un derecho subjetivo de los ciudadanos exigible en el proceso, y así de la sentencia de 12 de julio de 1982 se infiere que el derecho constitucional al juez ordinario predeterminado por la ley, consagrado en el artículo 24, trata de garantizar la independencia e imparcialidad del órgano judicial  ayudándose el Alto Tribunal en su razonamiento del contenido del artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y del artículo 6.1 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que lo reconocen expresamente-"[19] (Ha subrayado la Corte). En todos los modelos conocidos de justicia constitucional prevalecen las nociones de seguridad y certeza en las relaciones jurídicas de los asociados y los mecanismos que se establecen en el sentido expresado, son específicos, directos, subjetivos y concretos, regulados de manera precisa, con el solo fin de preservar la vigencia de la Constitución en las controversias judiciales, respetando la unidad y la coherencia de las jurisdicciones e instituyendo las reglas orientadas a regir de manera cierta las posibilidades de revisión. Es inadmisible en el derecho comparado, la existencia de estructuras judiciales paralelas, transversales y contradictorias como la que entre nosotros han pretendido introducir los artículos demandados. Resulta por ello impertinente aducir la existencia de semejantes previsiones en otros ordenamientos como un motivo para hacer decir a la Constitución colombiana lo que no dice, edificando, a contrapelo de sus mandatos, la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Ciertamente, si la Corte Constitucional encontrara que el artículo 86 de la Carta prevé ese remedio extraordinario contra los fallos de los jueces, así lo declararía sin titubeos, pero tal cosa no acontece y el deber de la Corporación consiste en guardar la integridad y supremacía de la Constitución tal como ella es, razón por la cual, como su intérprete auténtica, goza de autoridad para retirar del ordenamiento jurídico las disposiciones que se oponen a su preceptiva. La unidad normativa Conclusión forzosa de las consideraciones que anteceden es la inconstitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.  Esta norma contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela (artículo 86), quebranta la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230), obstruye el acceso a la administración de justicia (artículo 229), rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones (Título VIII), impide la preservación de un orden justo (Preámbulo de la Carta) y afecta el interés general de la sociedad (artículo 1º), además de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico. No desconoce la Corte la existencia del artículo 40, perteneciente al mismo decreto del cual hacen parte las normas demandadas, disposición que establece la competencia especial para conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea ejercida contra sentencias proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.  Esto genera una obvia e inescindible unidad normativa entre ella y el artículo 11, hallado contrario a la Constitución, puesto que la materia que constituye núcleo esencial de los preceptos no es otra que la examinada en este fallo, es decir, la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En desarrollo de lo previsto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte declarará  que, habida cuenta de la unidad normativa, también dicho artículo es inconstitucional. En relación con este precepto debe formular la Corte algunas observaciones: En su texto se consagra que la tutela cabe contra las sentencias y demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, "cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubiesen agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado". Como puede percibirse de la transcripción que antecede, la procedencia de la acción contra sentencias se encuentra allí impropiamente condicionada. La primera condición para que proceda es la de que tendrá lugar únicamente "cuando la lesión del  derecho sea consecuencia directa de éstas (las providencias judiciales) por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva".  La parte resolutiva de las sentencias, según se ha señalado, contiene la decisión sobre la litis a que llegue el juez luego de considerar los hechos y el derecho y no puede ser objeto de racional valoración sin tener en cuenta las consideraciones en que se funda.  En esta parte resolutiva se "declara" la existencia o inexistencia del derecho y no le es dable al juez de tutela, como pretende la condición examinada, desvirtuar la decisión declarativa que por competencia constitucional y legal le corresponde a la autoridad judicial, mediante un fallo que, por su naturaleza y finalidades (artículo 86 de la C.N.) sólo puede prevenir o remediar directamente la vulneración o amenaza del derecho fundamental mas no declarar la existencia o inexistencia del derecho; si lo uno hizo el juez que profirió la decisión que se revisa, no puede declarar lo contrario el juez de tutela, como se colige de precedentes contenidos de este fallo. La segunda condición que trae el parágrafo indica que sólo procederá cuando "se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial".  El legislador al expedir el precepto pretendió conservar -por lo menos formalmente- el carácter subsidiario de la acción de tutela, pero no pudo lograrlo desde el punto de vista material, toda vez que -como ya se ha visto- lo que consiguió fue adicionar una nueva instancia a las actuaciones procesales ya cumplidas, lo cual hace manifiesta su oposición al artículo 86 de la Constitución.  Lo dicho resulta confirmado si se repara en una contradicción esencial resultante de admitir que proceda la tutela contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso: si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que puso fin al mismo; luego, por sustracción de materia, no tiene operancia en la hipótesis la subsidiariedad prevista en la Constitución Política. La tercera condición que trae el parágrafo se refiere a que "no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado".  La expresión "otro mecanismo idóneo" permite concluir, vista la condición anterior, que se trata de un mecanismo no judicial,  que pudiera existir para evitar la demandada violación o amenaza del derecho fundamental; es decir, en este aspecto la norma parte de un supuesto inconstitucional:  el de la existencia de medios no judiciales para evitar el cumplimiento de las sentencias, enunciado que contraría flagrantemente el principio fundamental de orden jurídico-político acogido en el artículo 113 de la Carta sobre separación de funciones entre las ramas del poder público y, de nuevo, el postulado de autonomía judicial, estatuído en los artículos 228 y 230 de la Constitución. Así, pues, estas tres condiciones para que proceda la acción de tutela contra las sentencias o las providencias judiciales que pongan fin a un proceso infringen abiertamente el orden constitucional. c) La indemnización de perjuicios causada por la violación del derecho. Ningún motivo de inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, también acusado en este proceso, puesto que ese precepto se limita a indicar la natural consecuencia atribuída por el Derecho, en aplicación de criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo de quien lo ocasionó, tal como dispone el artículo 90 de la Constitución.  Se trata de reparar, por orden judicial, el daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, la violación sea manifiesta y provenga de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, supuestos que justifican y aún exigen que el fallador, buscando realizar a plenitud la justicia en cada caso, disponga lo concerniente. Desde luego, no se trata  de sustituir a la jurisdicción especializada ya que el juez de tutela tan sólo tiene autorización para ordenar la condena en abstracto y su liquidación corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o al juez competente, lo cual en nada se opone a las previsiones constitucionales. Tiene razón uno de los demandantes cuando afirma que la condena en cuanto a indemnizaciones y costas sólo puede ser el resultado de un debido proceso, pero esta aseveración no lleva necesariamente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues el proceso de tutela, aunque sumario y preferente, debe surtirse con plena observancia de las previsiones generales consagradas en el artículo 29 de la Constitución, de las cuales no ha sido ni podría haber sido excluido en cuanto se trata de un derecho fundamental. Si en un proceso específico tales requerimientos constitucionales se transgreden, tiene competencia el superior ante quien se impugne el fallo y, en su caso, esta Corporación, para revocar la correspondiente decisión judicial. Considera la Corte que no es el artículo acusado el que puede tildarse de contrario a la preceptiva superior, toda vez que en él no se dispone ni autoriza que la actuación judicial se lleve a cabo de espaldas a las reglas constitucionales aludidas. Su texto en modo alguno excluye el debido proceso y más bien lo supone, razón por la cual no es admisible la tesis del actor sobre posible desconocimiento de las normas fundamentales que lo consagran. Tampoco es contrario a la Carta Política que se disponga el pago de las costas procesales a cargo del responsable de la violación o del peticionario que incurrió en temeridad, según el caso, pues ello es apenas lógico y equitativo tratándose de procesos judiciales. V.  DECISION. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, R E S U E L V E : Primero:  Decláranse INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución, los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991. Segundo:  Declárase INEXEQUIBLE, dada su unidad normativa con los preceptos mencionados, el artículo 40 del mismo Decreto. Tercero:  Declárase EXEQUIBLE el artículo 25 del Decreto en mención. Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                               Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO           FABIO MORON DIAZ Magistrado                                     Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General COMUNICADO Sentencia C-543 MAGISTRADOS DISIDENTES En relación con informaciones que han sido divulgadas a través de diferentes medios de comunicación acerca de la sentencia de esta Corte del 1o. de octubre de 1992, mediante la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (Tutela contra sentencias) y el salvamento de voto, los magistrados que suscribieron éste último, se permiten formular las siguientes precisiones: 1. En el salvamento de voto no se consignan acusaciones -que no existen- contra la mayoría sino que se exponen libremente las razones jurídicas y los motivos por los cuales los magistrados CIRO ANGARITA BARON, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO se apartaron de la decisión mayoritaria; 2. En el salvamento de voto no se acusa -como de manera inexacta y ligera se ha interpretado en algunos medios de comunicación- a los demás magistrados de haber alterado o cambiado el Fallo. Simplemente, se hacen comentarios y se desarrollan argumentos a partir de textos que aparecen en la versión definitiva del fallo y que, a juicio de los disidentes, tienen una importancia capital y en su opinión han debido reflejarse en la parte resolutiva. Se trata de un argumento adicional del salvamento que no entraña acusación alguna contra la mayoría y no puede ser utilizado -por fuera del contexto natural del debate en detrimento de su dignidad y rectitud. De hecho, en el salvamento se reconoce que la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, a la cual se refieren los textos aludidos, es el punto de acuerdo de todos los magistrados de la Corporación. 3. En los cuerpos colegiados y en los asuntos jurídicos es corriente que respecto de ciertas materias no exista unanimidad. Sin embargo, en esencial que se adopte, después de un razonado debate, una decisión definitiva. 4. La decisión definitiva fue acogida por cuatro votos contra tres y como sentencia merece el respeto y acatamiento de todos los magistrados, incluídos los que se apartaron de la misma. Por lo anterior, se solicita a los medios que en aras de la transparencia y correcta divulgación de las sentencias de esta Corporación, los análisis y argumentos jurídicos se divulguen objetivamente. CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                                   Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Salvamento de voto a la Sentencia No. C-543 COSA JUZGADA (Salvamento de voto) La sentencia que pone fin al proceso puede traducir un comportamiento del Juez que irroga agravio a los derechos fundamentales de una persona. El otro medio de defensa judicial en este caso no puede ser ni el antecedente de la sentencia - por definición anterior al agravio - ni esta última - por definición causa del agravio -, por elementales razones de orden temporal, tratándose del primero y, lógico, tratándose de aquélla. El deplorable error de la mayoría se acompaña de una pérdida acusada de poder focalizador. El proceso no se dirige contra el Juez; lo falla el Juez. La acción de tutela contra sentencias, en cambio, sí se dirige contra el Juez y lo falla otro Juez. Cómo, sin confundir irremisiblemente una y otra cosa, puede sostenerse que el primer proceso es el medio de defensa  de la persona frente a las vulneraciones de sus derechos fundamentales originadas en la actuación judicial?. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA (Salvamento de voto) El derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia impone a los jueces el deber de actuar como celosos guardianes de la igualdad sustancial de las partes vinculadas al proceso. La notificación, presupuesto esencial para que una parte  pueda ejercitar su derecho de defensa, no puede ser reducido a mero requisito de forma y sobre el juez recae la obligación de garantizar el derecho fundamental a ser notificado de conformidad  con la ley de manera efectiva y real. ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS (Salvamento de voto) La acción de tutela prevista en el artículo  86  de la Constitución Política es un medio procesal especial que complementa  el derecho sustantivo constitucional, mediante la concesión de un arma  poderosa a las personas que vean sus derechos fundamentales violados o desconocidos. Tratándose de sentencias que vulneren estos derechos, la acción de tutela, es un medio idóneo para depurar el eventual contenido de injusticia de la sentencia atacada y evita que ésta se torne inimpugnable e  irrevocable  no obstante el flagrante desconocimiento del mínimo de justicia material  que debe expresar toda sentencia y que sólo se da cuando se respetan y se hacen efectivos  los derechos fundamentales. La acción de tutela puede recaer sobre sentencias y demás providencias  que pongan término a un proceso, proferidas por los Jueces, Tribunales, Corte Suprema de Justicia y Consejo  de Estado, cuando éstos a través de las mismas vulneren o amenacen  por acción u omisión cualquier  derecho constitucional fundamental. COSA JUZGADA (Salvamento de voto) La cosa juzgada, como límite de lo  inimpugnable e inmutable, puede  ser objeto de mudanza  por la ley  al adicionar o cercenar posibilidades de impugnación, en cuyo  caso la cosa juzgada avanza o retrocede pero no se elimina en cuanto que siempre habrá un límite y en realidad lo que le importa a la sociedad es que los litigios  y causas tengan un fin  y "se pronuncie la última palabra". Si la ley puede producir el anotado desplazamiento  - en  cualquiera de los sentidos - de la cosa juzgada, lo que no equivale a su eliminación, con mayor razón lo puede hacer el constituyente al incluir una acción - en este caso la acción de tutela como mecanismo idóneo - contra las sentencias que violen los derechos fundamentales. En este caso el límite  de la cosa juzgada se desplaza hacia adelante y sólo luego  de la decisión que desate el procedimiento  que se instaura con ocasión  de la acción de tutela se puede hablar en estricto rigor de cosa juzgada. PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/PRIMACIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES (Salvamento de voto) La interpretación constitucional debe favorecer la coexistencia y máximo desenvolvimiento de los valores y fines constitucionales. La sentencia de la Corte, lamentablemente, sacrifica el interés general, la justicia y la primacía de los derechos fundamentales - que dice defender - en aras de una espuria seguridad jurídica, representada por las sentencias violatorias de los derechos fundamentales devenidas inimpugnables. A este respecto, la mayoría eludió todo esfuerzo interpretativo enderezado a conciliar la certeza jurídica - que privilegia en su sentencia por encima de cualquier otra consideración y valor - y la Justicia - que la supedita a una subalterna necesidad de "certidumbre jurídica". Anteponer la seguridad jurídica a la justicia material - mal interpretada porque una comunidad donde la violación de los derechos fundamentales permanezca impune no reúne ninguna condición mínima de seguridad - es un recurso truculento inspirado únicamente en la lógica ciega del poder y en el inconfesado deseo de conservar feudos intocados dentro del Estado. Si la seguridad jurídica fuese un principio "metapositivo", como lo afirma la sentencia - sin aportar prueba de su aserto -, es decir si estuviese por encima de las contingencias propias del derecho creado por los hombres, nada de la evolución descrita habría tenido lugar. ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS/JUEZ DE TUTELA-Actuación (Salvamento de voto) La acción de tutela contra sentencias se ejerce ante un Juez - el llamado Juez de Tutela - y se dirige contra el Juez que dictó la sentencia que el afectado considera vulnera un derecho fundamental. La denominada "cuestión litigiosa" no es objeto de la acción de tutela contra sentencias, sino la actuación o la omisión del juzgador que ha causado la presunta lesión a un derecho fundamental. No es posible ni jurídico dejar que sea el Juez "acusado" el que se pronuncie sobre la constitucionalidad de su propio comportamiento y determine si cometió o no una arbitrariedad contra la persona; sería como librar a la parte la definición de su propia causa. Cuando el Juez de tutela se pronuncia sobre la conducta del "Juez acusado" no infringe la autonomía ni la independencia judicial de éste último salvo que se entienda que ellas autorizan a violar impunemente con ocasión del cumplimiento de su función los derechos fundamentales de las personas. Con apoyo en semejante interpretación del principio de "autonomía funcional del juez", no sería posible que un juez penal conociera del prevaricato cometido por otro Juez al dictar una sentencia. JURISDICCION CONSTITUCIONAL (Salvamento de voto) La Jurisdicción Constitucional se ha establecido por la misma Constitución como función pública asignada a ciertos órganos  dotados de competencias judiciales especiales cuyo cometido  consiste en asegurar la integridad y primacía de la Constitución. La Jurisdicción Constitucional es la garantía básica del Estado constitucional de derecho. Asegura que efectivamente todos los poderes públicos sujeten sus actos (aquí quedan comprendidos entre otros las leyes, las sentencias y los actos administrativos) a las normas, valores y principios constitucionales, de modo que cada una de las funciones estatales sea el correcto  y legítimo  ejercicio de una función constitucional. Esta Jurisdicción Constitucional asume como competencia  especialísima  la guarda  de los derechos fundamentales buscando, conforme a la expresa y reiterada intención de todos los constituyentes, la efectividad de los mismos y su oponibilidad frente a todos los órganos del poder público. COMPETENCIA DE TUTELA/PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD DE SALAS (Salvamento de voto) La asignación de competencias  en materia de acción de tutela a las salas de la Corte Suprema de Justicia y a la Corte en pleno, la erige a ella y a sus salas en órganos a través de los cuales se ejerce en Colombia  la Jurisdicción Constitucional. La tesis de la diversidad y especialización de las salas, que se esgrime contra la posibilidad de que una de ellas conozca en sede de tutela la sentencia proferida por otra,  desconoce que es la materia constitucional exclusivamente la que suscita la acción de tutela y su definición e impugnación. No se trata por tanto de entrar a conocer del proceso tallado por otra Sala, sino que el juez constitucional examina la conformidad de la sentencia con los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS/PRINCIPIO DE JERARQUIA/SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION (Salvamento de voto) Si se admitiera que la acción de tutela sobre sentencias de la Corte Suprema de Justicia, plantea un problema de jerarquía, de todas maneras, tal acción y eventual revocatoria de las sentencias inconstitucionales serían procedentes. Las exigencias vinculadas a la primacía de la Constitución se imponen  sobre las derivadas de cualquier principio jerárquico. REVISION FALLO DE TUTELA-Objeto/JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL (Salvamento de voto) La competencia de la Corte para revisar  sentencias de tutela es una manifestación  de su posición  como máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional y obedece a la necesidad de unificar la jurisprudencia nacional sobre derechos fundamentales. La actuación de esta Corte como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, permite darle cohesión e integrar en sentido sustancial la aplicación e interpretación de la Constitución en las restantes jurisdicciones. La Jurisprudencia  Constitucional de la Corte Constitucional, aparte de los efectos de cosa juzgada constitucional de sus sentencias, tendrá una influencia irradiadora importante en los casos de aplicación preferente de la Constitución frente a otras normas. DERECHO A LA PROTECCION INMEDIATA DE DERECHOS FUNDAMENTALES (Salvamento de voto) El derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales entraña un mandato perentorio al legislador para que adopte los procedimientos necesarios y ágiles para la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos. La acción de tutela es uno de los medios a través de los cuales se pretende satisfacer el mencionado derecho fundamental, pero su utilización se subordina, en primer término, a la condición de que el afectado "no disponga de otro medio de defensa judicial". MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia (Salvamento de voto) La "efectividad" del medio judicial es una combinación de la sencilles y la rapidez, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado el interés concreto del afectado,  lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de los derechos lesionados. ACCION DE TUTELA-Finalidad (Salvamento de voto) La acción de tutela se concibe  como medio último y extraordinario de protección al cual se puede recurrir  sólo en ausencia efectiva de un medio judicial ordinario capaz de brindarla. Con mayor razón, se abre la vía de la tutela a los afectados que han agotado en vano los medios judiciales ordinarios sin encontrar protección efectiva a sus derechos constitucionales conculcados. Consideraciones de equidad, que se encuentran en la base de la acción de tutela, militan igualmente en favor de su concesión  en esta situación extrema, de modo que al término de la vía judicial ordinaria se abra la vía de la Jurisdicción Constitucional. No puede ser de otra manera cuando la Constitución ve en el respeto a la dignidad  humana y la consiguiente efectividad de los derechos fundamentales el valor fundante y el fin esencial del estado. JUEZ DE TUTELA-Facultades (Salvamento de voto) Cuando la acción de tutela verse sobre sentencias, la actuación del juez del conocimiento se circunscribe  al examen  y decisión de la materia constitucional con prescindencia  de todo aquello que no  tenga que ver con la vulneración o amenaza de vulneración  del derecho constitucional fundamental. La acción de tutela no representa frente a los respectivos  procesos judiciales instancia ni recurso alguno. Cuando la vulneración del derecho constitucional se estudia con ocasión del trámite  de la acción de tutela, no se avoca el conocimiento y desarrollo de la litis, lo que bajo ninguna circunstancia es de la incumbencia de la Jurisdicción Constitucional, sino única y exclusivamente  la conducta del juez reflejada en su providencia y en cuanto  ésta haya violado un derecho fundamental o amenace con hacerlo. Este es el único asunto que tiene relevancia constitucional. De la naturaleza y de las  funciones  del juez constitucional se desprende un compromiso ético esencial: velar por la integridad de la Constitución y por la efectividad de los derechos fundamentales, los valores y principios constitucionales y toda la organización estatal derivada de ellos. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (Salvamento de voto) Al haberse agotado en Colombia -por supresión de materia- el control vía acción de tutela de las providencias judiciales, queda expedito el camino para que, ante la violación de un derecho constitucional fundamental por parte de una decisión de los jueces, se recurra ante la Corte Interamericana. En consecuencia, a pesar de la decisión de mayoría de la Corte Constitucional en este negocio, queda aún un recurso judicial para las víctimas de las violaciones por parte de las providencias judiciales. A LA SENTENCIA DEL 1o. DE OCTUBRE DE 1992 PROFERIDA POR LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Magistrados: CIRO ANGARITA BARON, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO "No habiendo podido lograr que lo justo sea también lo fuerte, se ha hecho que lo fuerte sea lo justo". Blas Pascal (Pensées, 298) Los suscritos magistrados exponen a continuación las razones de su salvamento de voto a la sentencia del 1o. de octubre de 1992 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ellas son el resultado de una divergencia de fondo, que no sólo involucra un problema específico de interpretación constitucional, sino que también cuestiona una empecinada concepción del derecho que se resiste al cambio introducido por la nueva Constitución. Los fundamentos jurídicos que sustentan el salvamento de voto se agrupan bajo los siguientes títulos: Una interpretación constitucional sesgada - desfiguración y reducción de la acción de tutela para propiciar su inexequibilidad - el valor constitucional del principio de la cosa juzgada - seguridad jurídica y justicia: el triunfo de una visión opresiva del interés general - desconfianza en el juez constitucional y descaecida fe en la justicia - lectura autoritaria de la Constitución - autonomía funcional del Juez y protección de los derechos fundamentales - la definitiva y cabal intención del Constituyente - jurisdicción constitucional - justicia abstracta y justicia concreta: naturaleza y alcance de la tutela - procedencia del control constitucional sobre sentencias en el derecho comparado - un viraje inesperado - consideraciones finales. Una interpretación constitucional sesgada 1. La sentencia de la Corte Constitucional exhibe desbordado celo de guardián de su integridad y primacía al encontrar "palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1992". "Apartándose de la tesis sostenida - agrega la Corporación - por el Procurador General de la Nación, no cree la Corte que esta contradicción entre el texto legal y el mandato de la Constitución pueda considerarse saneada en razón de las facultades confiadas al Legislador para reglamentar la acción de tutela, pues la amplitud del Constituyente en cuanto al tiempo para acudir a este instrumento resulta ser tan clara que no da lugar ni admite forma alguna de regulación en contrario. Aceptar en este caso la generosa interpretación del Ministerio Público equivaldría a sostener que las leyes ostentan la misma jerarquía normativa de la Constitución". 2. Ciertamente, el artículo 86 de la CP contiene dos expresiones inequívocas: La primera, "en todo momento y lugar", frase que la mayoría está presta a reivindicar y que, en su sentir, excluye inclusive el establecimiento de un término de caducidad; la segunda, "cualquier autoridad pública", palabras que no merecen análoga actitud por parte de la misma mayoría, al punto que excluyen - a propósito de la acción de tutela contra sentencias - de esa categoría a los jueces, pese a que apelando a la misma definición suministrada por la sentencia aquéllos "ejercen poder de mando o decisión dentro del ordenamiento jurídico". 3. Si la mayoría hubiera aplicado idéntico celo guardián respecto de la segunda frase - "cualquier autoridad pública" -, no habría podido declarar la inexequibilidad de la norma, que precisamente contemplaba la acción de tutela contra sentencias en el entendido, por todos compartido, que "los jueces son autoridades públicas". Como quiera que el "tenor literal", en un caso, conviene a la opción tomada por la mayoría, se exige el respeto a la frase, se declara la inexequibilidad y, de paso, se desestima desdeñosamente la actitud contraria del Procurador encontrándola excesivamente "generosa". La otra expresión "cualquier autoridad pública" - no puede correr la misma suerte, pues arruinaría la alternativa asumida por esa mayoría, que de reclamar acatamiento para la misma, se vería forzada a aceptar ajustada a la Constitución la tutela contra sentencias. 4. Cuando el guardián de la Constitución, a su talante y según la opción que desea favorecer, reivindica el tenor de una expresión de la Constitución que conviene a la tesis que desea relievar y olvida otra expresión que la obligaría a cambiar de posición, erosiona su autoridad y mina su imparcialidad. El ciudadano debe poder distinguir al juez del mero litigante. La Corte Constitucional no podía, dada la meridiana claridad de la expresión "cualquier autoridad pública", eliminar la acción de tutela contra los jueces. ¿Lo hizo por "generosidad"? La severidad de guardián que mostró para defender la expresión "en todo momento", se echa de menos respecto de la expresión "cualquier autoridad pública". Esto prueba que el ánimo de rígido guardián de la Constitución pertenece más al mundo de los "gestos", de las "máscaras", en suma, del teatro, que a la convicción profunda y sinceramente arraigada que debe caracterizar al Juez Constitucional. Desfiguración y reducción de la tutela para propiciar su inexequibilidad 5. La mayoría renuncia a demostrar la supuesta inconstitucionalidad de la consagración normativa de la acción de tutela contra sentencias. En cambio, sin suministrar justificación alguna, gratuitamente asocia a la acción de tutela contra sentencias, características y presupuestos, que da por sentados y con base en los cuales, incurriendo en una típica petición de principio, descalifica esta modalidad de tutela. Por este camino, bastará en el futuro reunir, ayuno de cualquier criterio científico, determinados prejuicios y vincularlos a una institución y ésta podrá así perder súbitamente sustento constitucional. La elocuente falta de rigor de la Corte no se compadece con ningún canon de interpretación constitucional. Si se desfigura deliberadamente el precepto legal acusado, su confrontación con la Constitución no puede arrojar un resultado cierto y justo. También la hermenéutica constitucional se resiente cuando se alteran los "pesos y medidas" de las normas sujetas a su sereno y objetivo examen. 6. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin aportar prueba alguna de su aserto - sustituye y remplaza los procesos ordinarios y especiales. La acción de tutela contra sentencias, lejos de sustituir o remplazar los procesos ordinarios y especiales, los presupone, pues sin ellos no se producirían sentencias y aquélla carecería de objeto. Justamente el artículo 11 del DL 2591 declarado inexequible disponía: "La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia respectiva". Mal puede aseverarse que la acción de tutela contra sentencias sustituya o reemplace los procesos ordinarios y especiales, si ella sólo opera gracias a su iniciación y únicamente después de su culminación. Menos todavía, a la luz del precepto legal, puede afirmarse que dicha acción de tutela contra sentencias, constituye un sistema de justicia paralelo si ella sólo versa sobre providencias judiciales que hubieren puesto fin a un proceso. El derecho positivo, que la Corte olímpicamente ignoró en su afán de desfigurar la institución y por esta vía apurar la declaratoria de inexequibilidad, no permite inferir la existencia de un sistema paralelo de justicia como consecuencia de esta modalidad de tutela. La acción de tutela contra sentencias no estaba llamada a sustituir los procesos dentro de los cuales éstas últimas se hubieren dictado. La relación procesal y litigiosa entre las partes, en principio, debería ser ajena al Juez de tutela. La actuación del Juez ordinario - necesariamente materializada en la sentencia - debía ser el único objeto de la acción de tutela y sólo en la medida en que la misma fuere la causa de una vulneración de derechos constitucionales fundamentales de una persona. La acción de tutela contra sentencias es una forma elíptica de aludir a su verdadero objeto: el comportamiento constitucional del juez y bajo la exclusiva óptica de su respeto a los derechos fundamentales. Se comprende la velada metamorfosis que se produce cuando se imputa a la acción de tutela contra sentencias el efecto de sustituir los procesos ordinarios y especiales. Se parte de la equivocada premisa de que es el proceso el objeto de esta acción de tutela. Se imagina que es el proceso el autor de la vulneración del derecho fundamental. No. El proceso no es sujeto. El proceso es sólo coordinación y agregado de actos. Al proceso no puede adscribírsele actos u omisiones lesivos de los derechos fundamentales de las personas. El proceso no es autoridad pública. La única autoridad pública, que en este contexto, puede violar los derechos humanos es el Juez y por ello sólo contra él se dirige la acción de tutela. Ahora, la generosa actitud de la mayoría, para mantener una inmunidad y un privilegio odiosos en el marco constitucional, decide esquivar la acción de tutela contra los jueces alegando que ésta sustituye y reemplaza los procesos. Olvida la mayoría que la acción de tutela contra sentencias es ante todo un contencioso constitucional de la conducta del juez y que este no puede confundirse con el proceso ni servirse del mismo como refugio para eludir su responsabilidad frente al respeto de los derechos fundamentales. En todo caso resulta trágico que sean los guardianes de la Constitución los que con base en tan fingida argumentación ayuden a franquear a los jueces la puerta de la impunidad constitucional. 7. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin aportar prueba alguna de su aserto - se convierte en medio alternativo a los medios judiciales ordinarios. Si los medios judiciales ordinarios no son idóneos para proteger eficazmente el derecho fundamental vulnerado, es legítimo recurrir a la acción de tutela cuya función precisamente estriba en servir como alternativa última o única en casos de indefensión, y así cumple su propósito. La burda estrategia hermenéutica interesada en presentar la acción de tutela contra sentencias como grotesco y contrahecho mecanismo procesal, seguramente impidió a la mayoría detenerse a analizar las exigencias con que el Legislador Extraordinario quiso rodear a este tipo de acción de tutela. En efecto, se lee en el parágrafo 1o. del artículo 40 del DL 2591 de 1991 declarado inexequible, "La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá (...) cuando se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado". Tratándose de esta modalidad de tutela, la condición para su procedencia es más estricta que en la generalidad de los casos. El texto de la norma no autoriza se atribuya a la acción de tutela la característica de ser alternativa del medio judicial ordinario - que de todas maneras no sería constitucionalmente censurable - pues no puede ser más meridiano que tiene el carácter de medio de defensa último y único como quiera que supone el agotamiento previo de todos los recursos ordinarios y la inexistencia de otros mecanismos idóneos de protección. 8. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin aportar prueba alguna de su aserto - se torna en recurso último al alcance del actor. Es evidente que si contra una sentencia dictada  por el Juez en abierta violación de los derechos constitucionales fundamentales, se ejercen todos los medios de impugnación ordinarios y, no obstante, la vulneración persiste, no disponiendo el afectado de otro medio de defensa judicial - se han agotado todos - sólo le queda la acción de tutela que, según el artículo 86 de la CP "Sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial". En este caso - persistencia de la vulneración de un derecho fundamental pese al agotamiento de los recursos ordinarios - el único y último medio de protección es la acción de tutela. La mayoría parte de la falsa premisa de que la acción de tutela se consagró en la Constitución con el único propósito de llenar los vacíos que pudiera tener el ordenamiento jurídico en materia de mecanismos de protección de derechos. En otras palabras, la función de la tutela sería la de llenar lagunas de protección. De ahí que - sostiene la mayoría - si el ordenamiento objetivo consagra una acción o recurso, no puede caber en ese caso la acción de tutela que sería eminentemente subsidiaria. Según esta tesis, en el campo judicial, la sola existencia del proceso y la regulación del mismo en el Derecho positivo, significa que la acción de tutela - subsidiaria en términos abstractos y formales - no sería procedente. En el campo administrativo, la consagración de las diferentes acciones de nulidad, restablecimiento del derecho, indemnización y reparación directa, reguladas en el Código Contencioso Administrativo, que cubren el universo de la actuación administrativa, convierte a la acción de tutela - subsidiaria en términos abstractos y formales - en un mecanismo absolutamente residual y marginal. La tesis de la Corte conduce al marchitamiento de la acción de tutela. Para disimular la desaparición de la acción de tutela contra la actuación judicial y su virtual e inevitable aniquilamiento en relación con la actuación administrativa, esto es, su extinción, la mayoría bondadosamente acota el terreno donde ella puede actuar: "La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho". Según la nueva doctrina de la Corte Constitucional - que de tajo ha eliminado la sólida jurisprudencia de sus Salas de Tutela - no procede la acción de tutela contra los actos administrativos ni contra las sentencias. En el primer caso, "el sistema jurídico" contempla la acción de nulidad y la suspensión provisional y, en el segundo, el proceso mismo y su regulación legal son de por sí suficiente protección. Excluyéndose la tutela frente a las decisiones judiciales y administrativas, cómo pueden los Honorables Magistrados de la mayoría, en reciente comunicado exculpatorio, informarle a la opinión pública que la acción de tutela permanece incólume en un porcentaje, que ellos con exactitud matemática, se atreven a precisar en el 98%?. Luego de sustraerle a la acción de tutela - instrumento de los débiles y de las víctimas de los desafueros de las autoridades públicas - el 98% de su potencial reivindicativo, había podido ahorrarse la mayoría precisiones más expresas y precisas de su designio nulificador y desvastador de la acción de tutela. La mayoría no tiene rubor en plantear los nuevos términos de intercambio:  La acción de tutela no procederá contra las sentencias judiciales, pero sí contra las situaciones de hecho. Las situaciones de hecho se presentan por la mayoría como  premio de consolación de la marchita tutela. Limitando la acción de tutela a las tropelías físicas (abuso de la fuerza y de la posición), la mayoría ha querido desconocer que las violaciones de los derechos fundamentales en un Estado de Derecho surgen ordinariamente de las decisiones de sus autoridades amparadas normalmente bajo las formas y procedimientos regulares (abuso del derecho y de las formas jurídicas), pese a entrañar las más variadas y abiertas violaciones a la Constitución. Desde luego en el Estado horda la acción de tutela así concebida sí se hubiera manifestado como eficiente y general mecanismo de protección de los derechos, por lo menos frente a los más fuertes. La mayoría no se limita, en este punto, a desnaturalizar la acción de tutela en su vertiente legal. El otro extremo de la confrontación, el constitucional, es asimismo mutado. La interpretación de la Corte desatiende el texto y el espíritu de la Constitución y reduce el alcance de la Jurisdicción Constitucional. La acción de tutela fue introducida en la Constitución como instrumento de garantía del derecho fundamental a la protección efectiva de los derechos que ella consagra. En la mente del Constituyente, así surge del examen de sus antecedentes, no influyó el propósito de "llenar vacíos" de la legislación ordinaria sino el de entregar a la persona un poderoso mecanismo para defender eficazmente sus derechos frente a las actuaciones u omisiones arbitrarias de las autoridades. La acción de tutela es una de las concreciones más importantes de la "efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución" (CP art. 2), la cual, en razón del valor central y privilegiado de la persona y de su dignidad en el nuevo marco constitucional, ha sido elevada a fin esencial del Estado. El trasfondo axiológico y finalista que resplandece en la Constitución, no autoriza sin traicionar su genuino sentido, se supedite la procedencia de la acción de tutela a la inexistencia de un medio de defensa judicial ordinario, independientemente de su efectividad y eficacia como mecanismo de protección. El artículo 86 reconoce a toda persona un derecho a la protección inmediata de sus derechos fundamentales. No se trata del simple derecho de acceso a la justicia (CP art. 229), sino a que ésta le brinde a la persona amparo inmediato frente a cualquier violación de un derecho fundamental. Por esta razón, el medio judicial ordinario prevalece sobre la acción de tutela sólo si y sólo si por su conducto se garantiza una eficiente y eficaz defensa a la persona afectada que, de no ser así, tendrá siempre derecho a ejercer la acción de tutela. Se comprende lo distante que se encuentra del texto y del espíritu de la Constitución, la postura de la mayoría que con un criterio formalista y abstracto condiciona la procedencia de la acción de tutela a la inexistencia - vacío del sistema - en el ordenamiento de un medio de defensa ordinario, que en todo caso se preferiría sin entrar a considerar su eficacia y efectividad para proteger el derecho conculcado. Circunscribir la acción de tutela a las situaciones de hecho y a los obstáculos de hecho, sirve bien a los intereses corporativos de las cabezas de las jurisdicciones ordinaria y Contencioso administrativa - mantiene la intangibilidad de sus competencias y garantiza su inmunidad constitucional - pero cercena la propia Jurisdicción constitucional y el derecho fundamental del pueblo a la primacía e integridad de la Constitución. En efecto, quedan por fuera del control constitucional y de la eventual revisión de la Corte Constitucional, el universo de las decisiones administrativas y el universo de las decisiones judiciales, esto es, el Estado-Administrador y el Estado-Juez, así vulneren los derechos fundamentales. Sólo cuando la actuación inconstitucional de la autoridad revista las características de situación de hecho u obstáculo de hecho - pugilato directo con la víctima - la jurisdicción constitucional, según la novedosa doctrina de la Corte, entra en funcionamiento; pero, aún en este caso, el Juez Penal podrá remplazar al Constitucional. La generosidad de la mayoría - por lo indebida e inconsulta, sin antecedentes en ningún Tribunal Constitucional del mundo - con las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, se ha hecho a costa de reducir el ámbito de la jurisdicción constitucional y debilitar hasta su mínima expresión la acción de tutela, arma que el constituyente quiso entregar directamente a la persona para ponerla al abrigo de la arbitrariedad del Estado, de sus administradores y de sus jueces. 9. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin aportar prueba de su aserto - da lugar a que una misma persona pueda ser juzgada dos veces por el mismo hecho. Si la acción de tutela contra sentencias se ejerce contra el juez en razón de actos u omisiones suyos violatorios de los derechos fundamentales del afectado, no puede sostenerse en sana lógica que se está juzgando dos veces a una misma persona. La mayoría no puede ignorar que toda acción de tutela se dirige contra una autoridad y, en ningún caso,  contra las eventuales partes de un proceso. La afirmación, por cierto gratuita, no tiene otro objetivo que desfigurar la acción de tutela contra sentencias, a fin de que la misma no resista la confrontación con la norma constitucional. 10. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin aportar prueba de su aserto - lleva a la indefinición e incertidumbre jurídicas y da lugar a "pleitos interminables". La mayoría vuelve aquí  a servirle de eco a algunas voces que se levantaron contra la acción de tutela y amenazaron a la población civil con el "caos" - palabra que se repite varias veces en la sentencia - y la amenaza de la incertidumbre, que se apoderarían del país de abrírsele paso a esta modalidad de tutela. El efecto inhibitorio buscado que sólo pretendía mantener a los jueces al margen de la Constitución y exonerados de todo contencioso constitucional, finalmente encontró en la mayoría respuesta positiva. La mayoría dócilmente resignó inclusive el más elemental celo investigativo. El artículo 86 de la CP señala que "en ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución". El artículo 11 del DL 2591 declarado inexequible, establecía un término de caducidad de la acción de tutela contra sentencias de dos meses contados a partir de su ejecutoria. Por su parte, el artículo 32 del mismo Decreto, dispone que el Juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá decidirla dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. La revisión eventual de una sentencia de tutela, por parte de la Corte Constitucional, deberá hacerse en un término de tres meses (DL 2591, art. 23). Finalmente, no cabe la tutela contra fallos de tutela (DL 2591 de 1991, art. 40, parágrafo 4o.). El carácter preferente y sumario de la acción de tutela, ordenado por la Constitución, y regulado de manera precisa y sujeto a términos breves y perentorios, contradice completamente la afirmación de la mayoría, empecinada en mostrar una acción de tutela contra sentencias que no corresponde a su esencia ni a su marco regulatorio. 11. La acción de tutela contra sentencias - dice la mayoría sin probar su aserto - no es procedente pues en este caso el medio judicial ordinario existe y es el  proceso. La sentencia que pone fin al proceso puede traducir un comportamiento del Juez que irroga agravio a los derechos fundamentales de una persona. El otro medio de defensa judicial en este caso no puede ser ni el antecedente de la sentencia - por definición anterior al agravio - ni esta última - por definición causa del agravio -, por elementales razones de orden temporal, tratándose del primero y, lógico, tratándose de aquélla. El deplorable error de la mayoría se acompaña de una pérdida acusada de poder focalizador. El proceso no se dirige contra el Juez; lo falla el Juez. La acción de tutela contra sentencias, en cambio, sí se dirige contra el Juez y lo falla otro Juez. Cómo, sin confundir irremisiblemente una y otra cosa, puede sostenerse que el primer proceso es el medio de defensa  de la persona frente a las vulneraciones de sus derechos fundamentales originadas en la actuación judicial?. El valor constitucional del principio de la cosa juzgada 12. El formalismo y la estólida servidumbre a la autoridad, notas características de esta sentencia - paradójicamente proferida bajo la égida de la Constitución de 1991 cuyo eje es el derecho sustancial y el respeto a la persona y a sus derechos -, llegan a un momento de éxtasis cuando, la mayoría, sin aportar prueba alguna de su aserto, proclama que la cosa juzgada tiene "carácter metapositivo" y que "hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto a la autoridad de la cosa juzgada". 13. No obstante que la Constitución tiene pleno valor normativo y se postula ella misma "norma de normas" (CP art. 4), las sentencias "firmes" pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental, y no ser objeto del control constitucional representado por la acción de tutela. La cosa juzgada así entrañe una flagrante inconstitucionalidad, se sitúa más allá del derecho y se impone, ella y el Juez que profiere la sentencia, sobre la misma Constitución. La sentencia adquiere un valor supranormativo y supraconstitucional y el Juez un poder mayor que el propio del Constituyente, pues así las sentencias riñan con la Constitución la cosa juzgada  las inmuniza de cualquier ataque y garantiza su intangibilidad. 14. El supuesto "derecho constitucional fundamental a la sentencia firme", tendría primacía sobre todos los demás derechos fundamentales, incluido el derecho al debido proceso, que de acuerdo con el criterio de la mayoría consagra de manera implícita el principio de la cosa juzgada. La sentencia puede violar derechos fundamentales de una persona, pero en razón de su valor como cosa juzgada  se pone al amparo de cualquier ataque. Se puede llegar al absurdo de que la sentencia menoscabe el derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29), fundamento según la mayoría de este supuesto "derecho a la cosa juzgada", y aquél resultará sacrificado por éste. Tal la fuerza avasallante de este derecho procesal que se impone sobre su propio fundamento. Se invierte el principio matriz del artículo 228 de la CP que favorece en la administración de justicia la prevalencia del derecho sustancial, y se lo sustituye por el predominio de la forma. 15. La intangibilidad de las sentencias, así vulneren los derechos fundamentales, socava el fin esencial del Estado de garantizar su efectividad (CP art. 2) y niega la primacía (CP art. 5) que la Constitución les reconoce. Esta tesis de la mayoría concuerda con la sostenida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en su sentencia del 9 de diciembre de 1991. Las dos Cortes finalmente han coincidido, equivocadamente, en atribuir a la cosa juzgada un valor metapositivo - casi místico - capaz de imponerse sobre la Constitución y los derechos fundamentales de las personas. En esa oportunidad la Corte Suprema de Justicia pretendió igualmente construir un derecho constitucional a la cosa juzgada - en su sentir, "derecho inherente a la persona humana" -, apelando en su caso a lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución. Los argumentos formulados por la Corte Constitucional en su sentencia del 12 de mayo de los corrientes, son pertinentes para refutar la posición análoga a la de la Corte Suprema de Justicia que ahora prohija la mayoría: "55. Resta una mención expresa al valor del principio de la cosa juzgada esgrimido por la Corte Suprema de Justicia para negar que la acción de tutela pueda dirigirse contra sentencias. El primer argumento, apenas esbozado por la Corte, se relaciona con la intangibilidad de la cosa juzgada que sufriría  quebranto de aceptarse su procedencia. 56. Según la Corte Suprema de Justicia la cosa juzgada responde a un  principio no escrito de valor universal, cuyo apoyo constitucional lo ofrecería el artículo 94 de la Carta Política. Este precepto constitucional afirma la vigencia en el  ordenamiento de los derechos y garantías  que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en el texto de la Constitución  y en los convenios internacionales suscritos por Colombia. 57. Como derecho o garantía inherente a la persona humana la cosa juzgada, de acuerdo con esta postura,  adquiriría una fuerza supraconstitucional. En efecto, cerrar la vía a la acción de  tutela contra sentencias cuando éstas violen derechos fundamentales expresos,  equivale a eludir  toda confrontación entre aquél derecho o garantía inherente a la persona humana y  los mencionados derechos fundamentales expresos,  para de esta manera mantener la intangibilidad de la cosa juzgada que asumiría una posición de primacía constitucional, hasta el punto  de clausurar ab initio  el debate sobre la eventual vulneración de  tales derechos por parte de la sentencia. 58. Si el principio de la cosa juzgada tiene el alcance que sostiene la Corte Suprema de Justicia, debe averiguarse su naturaleza y determinarse si él corresponde a una emanación de la personalidad humana y si como tal se impone a  los derechos constitucionales expresos  pese a que frente a éstos sólo exhiba el carácter de un derecho o garantía constitucional implícita. 59. Se dice que una sentencia tiene fuerza de cosa juzgada cuando ella se torna  inmutable y definitiva  y no puede ser modificada o revocada por ningún  medio jurídico, ordinario o extraordinario, dentro o fuera del proceso  en que se produjo. Las diversas teorías que se han expuesto sobre la naturaleza y fundamento de la cosa juzgada no la hacen depender de un supuesto  derecho o garantía a la persona humana,  como afirma la Corte Suprema de Justicia. Un rápido repaso y comentario a las principales  teorías sobre la materia,  desde las clásicas hasta las modernas, sirve  para confirmar el aserto. En el Derecho Romano primitivo, dada su influencia religiosa se imputaba a la divinidad el poder de hacer las leyes y decidir  los litigios. "Una disputa surgia entre dos ciudadanos:  solamente la divinidad, por intermedio de sus ministros , los Pontífices, podía ponerle fin. Pero para obtener el juicio divino era aún necesario utilizar ciertas formas, hacer ciertos gestos. Si las formas exigidas  habían  sido regularmente  cumplidas, los Pontífices no tardaban  en expresar la voluntad divina. Si, por el contrario, las formas se habían cumplido imperfectamente, la voluntad de los dioses no se revelaba. Pero en todos los casos  estaba prohibido renovar  el procedimiento. Quién hubiera osado  ofender  a los Dioses, formulando dos veces la misma cuestión?" (Jean Dumitresco, L'autorité de la chose jugée et ses applications en matiére des  personnes physiques, citado por Esteban Ymaz, en "La esencia  de la cosa juzgada y otros  ensayos",  ed Arayú, Buenos Aires, p. 7). La cosa juzgada tiene aquí una  explicación mágico-religiosa  y en ella está ausente toda consideración a su origen humano. El mismo Derecho Romano, en su evolución  posterior, superó esta primera visión y redujo la pretensión de la cosa juzgada  a la de una presunción  de verdad condensada  en la conocida fórmula "res iudicata pro veritate accipitur" (la cosa juzgada es admitida como verdad). El fundamento mítico fue sustituido por otro de orden mundano y de carácter acendradamente  práctico,  desde entonces  alegado como cimiento de la cosa juzgada: la necesidad de darle certeza al  derecho y mantener la paz social de suyo inconciliable con las múltiples  sentencias contradictorias y la indefinida prolongación  de los procesos. Tampoco esta justificación  tiene filiación  con un pretendido derecho inherente a la persona humana sino que obedece  sencillamente  a un criterio práctico de conveniencia  general. El código de Napoleón, como es suficientemente sabido, consagró  legalmente la concepción de la cosa juzgada proveniente del  Derecho Romano (CC arts 1350-1352) confiriéndole  el carácter de una presunción  iuris et de iure, o sea sin dar lugar a admitir  prueba alguna contra lo decidido en ella. En este orden de ideas, la sentencia mantiene  su status de verdad legal pese a que en muchos casos contraríe la realidad o el juez haya incurrido en  error de derecho. No se descubre en esta concepción legal una  explicación diferente a la ya mencionada del Derecho Romano. Cabe resaltar que ahora el principio de la cosa juzgada se convierte en derecho positivo y que es el estado, a través de su  instrumento natural, la ley, el que otorga a ciertas sentencias  el valor de presunción de derecho y el que niega a otras esta  autoridad y, finalmente, será también el Estado el llamado a consagrar excepciones  a dicha presunción. No subyace a esta  manifestación del derecho estatal, ningún  ligamen con un supuesto derecho inherente a la persona humana. Por el contrario,  antes que reafirmar un derecho de la personalidad,  la cosa juzgada  consagrada en la ley reivindica el poder de jurisdicción  del estado que se ejerce a través de los jueces. La cosa juzgada se  trata no como derecho de los individuos sino como algo que por  antonomasia pertenece al derecho público y donde campea una voluntad  supraindividual que como acto de imperio otorga  y despoja, a su arbitrio, contenido  de verdad  a sus  manifestaciones, de suerte que cuando decide que ciertas decisiones de los jueces son definitivas e inmutables, ellas  valen como verdad, lo que representa simplemente  un llamado a su  acatamiento y una técnica persuasiva o un excesivo recurso de legitimación que puede tal vez ser eficaz. Detrás de la presunción puede que sólo haya metáfora  y metalenguaje, pero en últimas siempre  será posible exigir el cumplimiento  de las sentencias no porque  éstas sean la verdad  sino porque provienen de uno de los poderes  públicos, o sea están dotadas de autoridad. En el Código Civil Francés, y en los Códigos inspirados en él, el aspecto de autoridad propio de una decisión judicial definitiva e inmutable, quiso ser asociado con la noción de verdad, pretensión  que refleja el deseo del estado no de consagrar un derecho inherente a la persona humana sino de reclamar  para una de sus  manifestaciones existenciales- las decisiones de sus jueces - el  mayor y máximo respeto y observancia, toda vez que ellas  - aquí  estriba su pretensión - no pueden ser miradas solamente como  meras manifestaciones de su autoridad sino como muestras absolutas de verdad.  Si ante  un fallo con autoridad de cosa juzgada, no vale implorar derechos de la persona por el cercenados, pues sobre ellos el Estado  reclama   para las decisiones  de los jueces  incondicional  obedecimiento como mandatos  que reúnen auctoritas y veritas, ¿cómo puede sostenerse que estas cualidades  de las sentencias se deriven de un supuesto  derecho  inherente a la persona humana?. Adoptando una perspectiva diversa, algunos doctrinantes  han preferido explicar el fenómeno de la cosa juzgada recurriendo a la figura de la ficción como más apropiada que la de la presunción de derecho. El estado simplemente supone (de ahí la idea de la ficción) que el contenido de la sentencia corresponde  a la verdad, independientemente que ello sea o no cierto. La teoría de la ficción,  que no entra esta Corte a criticar o avalar,  no sugiere que la cosa juzgada sea la proyección de un derecho inherente a la persona humana. Al igual que las restantes teorías su función es explicar y justificar el carácter definitivo e inmutable que la ley otorga a ciertas decisiones judiciales.  En todo caso, nada estará más alejado de un derecho inherente a la persona humana que "una ficción de verdad". Los derechos fundamentales no pueden construirse a partir de este tipo de ficciones. Menos todavía cuando ellas pretenden dar una base de legitimidad social a dictados provenientes del  imperio del estado. Solamente a partir de un completo sojuzgamiento del individuo por el estado - alienación total -, es dable construir la categoría  de los derechos fundamentales de la persona humana sobre la apropiación e internalización  en la órbita de esta última de todas aquellas necesidades  funcionales y existenciales  del aparato estatal, como lo es la necesidad que llegue un momento en que los jueces del estado deban pronunciar, en los  asuntos que se les sometan, la última palabra. Una concepción diferente vincula la cosa juzgada a los efectos de la sentencia  de modo que aquella se la hace residir en la fuerza  vinculante de la declaración de certeza que ésta contiene, la cual es especialmente  obligatoria para los jueces que deben  sujetarse a ella en cualquier debate posterior sobre el mismo asunto decidido. Otra teoría postula que las sentencias irrevisables  no se limitan  a declarar el derecho objetivo sino que tienen  virtualidad configuradora y transformadora de las relaciones jurídicas debatidas. Ambas teorías vinculan la cosa juzgada a la declaración  de certeza realizada por el juez, la primera de ellas circunscribiendo su eficacia en términos puramente procesales y la segunda otorgándole efectos sustantivos en lo que hace al reconocimiento y extinción  de relaciones jurídicas. En últimas, la cosa juzgada se conecta  con el efecto de la sentencia que genera una indiscutible  declaración de certeza ya sea que ésta tenga  una vigencia reducida  al plano procesal o se predique del ámbito de los derechos que reconoce  o extingue.  En ninguno de los casos la cosa juzgada se entiende como emanación  de un derecho inherente a la persona humana. Por el contrario,  el fundamento de la cosa juzgada se reivindica como campo  particular del derecho  procesal del estado, según  la primera de las teorías estudiadas. Y, de acuerdo con la última, la cosa juzgada se manifiesta en la configuración  directa por la sentencia de relaciones jurídicas  sin ser ella misma, aparte de forjadora de relaciones  jurídicas, derivada de un supuesto derecho inherente a la persona humana. Finalmente, a partir de una concepción puramente normativa, la sentencia se contempla como norma individual y el problema de la cosa juzgada se plantea en términos de su vigencia en el tiempo,  concretándose  en la prohibición  existente para ciertos casos de la derogación de esta especie de norma individual judicial por otras normas posteriores, con el objetivo de garantizar la  estabilidad jurídica del sistema. La prohibición aquí tampoco obedece a un pretendido derecho inherente a la persona  sino a  una norma positiva que establece la prohibición derogatoria y de esta manera fundamenta la cosa juzgada. 60. El recuento de algunas de la principales teorías  acerca del fundamento de la cosa juzgada demuestra que no deriva este principio de un pretendido derecho inherente a la persona humana. Las teorías  modernas se ocupan de justificar la figura a partir de su expresa consagración  legal y de criterios prácticos de conveniencia general inspirados en la necesidad de mantener los valores de certeza jurídica y paz social. Los diferentes códigos de procedimiento han consagrado  expresamente la figura de la cosa juzgada. En los indicados  códigos se regula el ejercicio de la jurisdicción por parte del estado y de manera especial el efecto de las sentencias, principal acto a través del cual el órgano jurisdiccional cumple  la obligación correlativa al derecho de acción y ésta a su vez  realiza su objeto y simultáneamente se da cabida y responde  al derecho de contradicción. En Colombia no se hace necesario recurrir a principios universales o a tratados internacionales para descubrir la figura  de la cosa juzgada. El Congreso, en ejercicio de su atribución  constitucional de dictar las leyes y, particularmente, de su función de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones" (CP art. 150, numerales 1 y 2),  ha consagrado y precisado  los contornos de esta figura. Entre otras normas legales que regulan la cosa juzgada basta citar las siguientes : artículos 9 y 16 del Código Penal; artículo 17 del Código de Procedimiento Penal;  artículos 332 y 333 del Código de Procedimiento Civil; artículo 175 del Código Contencioso Administrativo. La definición de la cosa juzgada  en los diferentes procesos  y sus efectos, la determinación  de sus requisitos, el señalamiento de las sentencias que constituyen  y no constituyen  cosa juzgada, y sus excepciones, son aspectos que integran una materia que, en nuestro ordenamiento, es de orden legal y carece de jerarquía constitucional. Entre otras razones, la rigidez propia del texto constitucional no aconseja someter una  materia tan dinámica a la normativa constitucional. Por eso el Constituyente abandonó su tratamiento concreto a la ley y no es difícil verificar que su regulación se aloja en los códigos de  procedimiento. 61. Las leyes que consagran y regulan la cosa juzgada deben respetar la Constitución. La regulación legal de la cosa juzgada no tiene una jerarquía o status superior a la Constitución  y su interpretación  debe hacerse según  el sentido que mejor armonice con sus principios y preceptos. Parecería  la aclaración anterior una ociosa reiteración del  principio de supremacía de la Constitución sobre las leyes. Se impone hacerla sin embargo por la persistencia del arraigo mítico que la cosa juzgada todavía  suscita en la jurisprudencia nacional y que recuerda esa fase del Derecho Romano primitivo brevemente reseñada en esta sentencia.  De hecho el intento que se ha  demostrado fallido de sustentar la cosa juzgada en el artículo 94 de la Constitución Política como derecho inherente a la persona humana expresa una  creencia en un equivocado y distante valor supranormativo y supraconstitucional de dicha figura. De otra parte, la aclaración pretende dejar  bien establecido que  los linderos entre Constitución y ley no se suprimen ni se extinguen por confusión cuando esta última refleja  y desarrolla valores y principios constitucionales. Los valores y principios constitucionales - como los de paz, prevalencia del interés general y vigencia de un orden justo - están llamados a inspirar y permear todo el ordenamiento  jurídico, sin que por ello las leyes que sirvan de vehículo para su realización práctica adquieran rango constitucional. Aún más, en caso de conflicto entre dichos valores y la eficacia de los derechos fundamentales el constituyente ha optado por la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5). La regulación de la cosa juzgada por la ley puede justificarse en criterios de interés general y de conservación  de la paz social. De allí no se sigue que esa ley y la materia regulada, la cosa juzgada, adquieran status constitucional. Hacer caso omiso de la posible violación  de los derechos constitucionales fundamentales a fin de mantener la intangibilidad de las cosa juzgada es  supeditar la Constitución a la ley e invertir la pirámide normativa. El raciocinio de la Corte Suprema de Justicia obra en la ley una extraña metamorfosis pues la convierte en principio supranormativo y como  tal condicionante y subordinante  de la Constitución, para lo cual apela a la idea de la cosa juzgada como derecho inherente a la persona humana, extremo que ha resultado carecer de todo fundamento. El camino lógico que debe transitarse es el de entender cabalmente el contenido y alcance legal de la cosa juzgada y dar una interpretación de la misma conforme a la Constitución. De este modo se podrá determinar si la institución de la cosa juzgada  puede conciliarse - y de qué manera - con el respeto a  los derechos fundamentales consagrados en la Constitución y cuyo  cumplimiento coactivo puede surtirse a través de la acción de tutela. 62. En este orden de ideas, la exacta delimitación del problema  constitucional que suscita la regulación legal de la cosa juzgada, exige detenerse a examinar la tensión que subyace a esta figura así como a la dinámica de sus elementos. Los litigios y controversias cuya resolución pacífica se somete  a la decisión de los jueces, deben tener un fin y reclaman una  pronta composición por parte del estado. Así se satisfacen  los deberes del estado frente a las demandas de estabilidad jurídica y paz social. Llega un momento en que las sentencias deben  adquirir irrevocabilidad e inmutabilidad, para no poner en peligro la estabilidad jurídica. De otra parte, para asegurar la agilidad que debe caracterizar  al estado en la definición de los procesos, la Constitución Política ordena a los jueces cumplir diligentemente los términos procesales (CP art. 228), pues de lo contrario no solamente se pierde la utilidad y la oportunidad de la justicia sino se incuba un germen de desorganización social que puede quebrantar la paz. Pero la paz también  exige que la decisión  de los jueces sea justa como quiera que la injusticia es la mayor  causa de congoja e insatisfacción  que puede soportar un pueblo. Definir el problema planteado supone tener en cuenta los elementos mencionados sobre los cuales la Constitución se pronuncia de manera expresa. Se garantiza  el derecho de toda persona para solicitar la tutela de la justicia (CP art. 229). La Administración de Justicia debe tomar decisiones sobre los asuntos que se someten a su consideración y hacerlo de manera imparcial (CP art. 228). Los jueces deben actuar con prontitud y diligencia (CP art. 228). Las sentencias de los jueces deben ser justas  dado que ellos son uno de los principales instrumentos del estado para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (CP art. 2). De ahí que el verdadero problema constitucional que plantea la cosa juzgada no sea el vislumbrado por la Corte Suprema de Justicia  pues es evidente  que la regulación legal de la misma debe someterse a la Constitución y por ende respetar los derechos fundamentales y ser objeto de escrutinio especial para tal efecto, sino el de la compatibilidad de dicha regulación legal de la cosa juzgada  con la exigencia que impone la Constitución a los jueces: que sus sentencias aseguren la convivencia pacífica  y la vigencia de un orden justo. 63. El fin del proceso debe ser la sentencia justa (CP art. 2): No la cosa juzgada a secas. Se admite sin embargo que entre ese fin y su resultado concreto siempre existirá un margen de diferencia atribuible a la falibilidad  del juicio humano y a las limitaciones de orden  técnico y probatorio inherentes al instrumental del cual se sirve  el juez  y que en cierto modo se tornan muchas veces insuperables. Repárese solamente en las variadas limitaciones intrínsecas y circunstanciales que exhiben los diferentes medios de prueba (testimoniales, documentales etc.) para apreciar la dificultad que enfrenta el juez que sólo por su conducto puede acceder al conocimiento de los hechos que sustentan las pretensiones de las  partes o conforman la base real e histórica de las causas sobre las cuales debe decidir. Añádase a lo anterior, el deber  imperioso de fallar que pesa  sobre el juez, so pena  de incurrir en caso contrario en denegación de justicia (Ley 153 de 1887, art. 48; artículo 150 del Código Penal),  independientemente de la deficiencia del material probatorio y del silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley a aplicar. La búsqueda de la justicia y la verdad podría no tener término. Razones prácticas ya mencionadas llevan a la necesidad de clausurar en un momento dado las controversias y a que sobre  ellas se pronuncie la última palabra por parte del juez, no obstante las deficiencias e inseguridades anotadas. La cosa juzgada  precisamente se edifica sobre la precariedad objetiva y subjetiva de la tarea secular de administrar justicia y se hace  cargo de tal precariedad, inmunizando las decisiones judiciales  que la ley determina, contra los ataques e impugnaciones posteriores que contra ellas se dirijan.  Esas decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada, pese a su no-verdad o no completa verdad, valen como verdad y deben cumplirse. Lo que se expresa en la conocida expresión res iudicata pro veritate habetur. La cosa juzgada es en últimas una fórmula de compromiso, quizá imperfecta pero en todo caso práctica,  entre las exigencias  de justicia y paz, y la certeza jurídica y agilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional. La cuestión que tiene directa relevancia  constitucional es la de determinar cuánta justicia y cuánta paz deben sacrificarse  en aras de la certeza  jurídica y de la agilidad de la función jurisdiccional. Esta pregunta es forzosa  en el nuevo marco constitucional que asigna a los jueces la  misión de administrar justicia y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2o). 64. El sentido de la entera obra del Constituyente  se orienta al  establecimiento de un orden social justo. Por consiguiente entre las alternativas de solución de un caso, el Juez debe  inclinarse  por la que produzca el resultado más justo y resuelva de fondo la controversia dando prevalencia al derecho sustancial (CP Preámbulo, arts. 2 y 228). No cabe duda que a la luz de la Constitución  debe afirmarse como valor orientador de la actividad judicial el favorecimiento de la justicia material que se condensa en la consigna pro iustitia. En razón del principio pro iustitia la regulación legal de la cosa juzgada debe en aras de la seguridad jurídica sacrificar lo menos posible la justicia. El juez como instrumento de la justicia y de la paz y no solamente de la ley positiva tiene, en la nueva Constitución, la delicada y excelsa misión de ser con ocasión de cada caso concreto sometido a su decisión, el artífice de ese orden social justo. Lo que cubre la cosa juzgada con su firmeza debe en su mayor extensión  responder a un contenido de justicia material. El mero "decisionismo", no corresponde  a la filosofía que anima la Constitución. Frente al problema planteado conviene avanzar en un doble sentido. Primero, determinando unos criterios generales que apunten a la progresiva construcción  de la justicia material, de modo que la cosa juzgada sea más el escudo de una decisión justa que la mera inmunidad que protege una decisión de estado. Y es que la cosa juzgada,  en el nuevo ordenamiento constitucional, vale no  como  razón de estado sino como expresión de justicia. Segundo, señalando  específicamente lo que en ningún caso puede  ser sacrificado en función de la certeza o seguridad jurídica y que corresponde al "mínimo de justicia material" que debe contener una sentencia. Sólo de esta manera se puede delimitar el ámbito de seguridad jurídica que permite sustraer a una decisión  judicial cubierta por la cosa juzgada de los ataques  e impugnaciones  de que puede ser objeto por su ilegalidad o injusticia. 65. La progresiva construcción de justicia  por los jueces enriquece la cosa juzgada pues sus fallos tendrán más valor en términos de justicia y verdad. Los criterios generales de justicia material, cuya elaboración debe hacerse a partir de la Constitución, están llamados a consagrarse  en el curso de una  evolución histórica que tenga siempre presente la realidad del país. Sin embargo, desde ahora pueden esbozarse algunas pautas de justicia que surgen  directamente del texto constitucional y cuya incorporación  a la faena judicial no hará sino, como acaba  de decirse, enriquecer la cosa juzgada. Los artículos 228 y 229 de la Constitución Política atribuyen a las personas el  derecho fundamental de acceso efectivo a la administración justicia. Por esta vía los particulares solicitan a los jueces la protección de sus derechos tanto de los consagrados en la Constitución como en otras normas. Este derecho se asienta sobre  la concepción de un Estado material de derecho que por definición no agota su pretensión  ordenadora en la proclamación formal de los derechos de las personas sino que se configura a partir de su efectiva realización. El derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia  comprende en su ámbito las sucesivas  fases de tramitación  de las peticiones  de actuación  que se formulan al órgano de justicia y la respuesta que éste en cada caso dé a las mismas. Por fuerza de las cosas el mencionado derecho cubre los dos "tramos" que corresponden respectivamente a los momentos de tramitación y resolución de peticiones. En lo que reLa sentencia que pone fin al proceso puede traducir un comportamiento del Juez que irroga agravio a los derechos fundamentales de una persona. El otro medio de defensa judicial en este caso no puede ser ni el antecedente de la sentencia - por definición anterior al agravio - ni esta última - por definición causa del agravio -, por elementales razones de orden temporal, tratándose del primero y, lógico, tratándose de aquélla. El deplorable error de la mayoría se acompaña de una pérdida acusada de poder focalizador. El proceso no se dirige contra el Juez; lo falla el Juez. La acción de tutela contra sentencias, en cambio, sí se dirige contra el Juez y lo falla otro Juez. Cómo, sin confundir irremisiblemente una y otra cosa, puede sostenerse que el primer proceso es el medio de defensa  de la persona frente a las vulneraciones de sus derechos fundamentales originadas en la actuación judicial?. specta al primer momento, debe comenzarse por afirmar que en virtud de lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, se ha constitucionalizado el principio de interpretación según el  cual la ley procesal debe interpretarse teniendo en cuenta  que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley. Con esta idea en mente pueden destacarse  otros principios con efectos inmediatos  en el desenvolvimiento  del proceso. Las dilaciones indebidas en el curso de los diferentes procesos desvirtúan la eficacia de la justicia y quebrantan el deber de diligencia y agilidad que el artículo 228 impone a los jueces que deben tramitar las peticiones de justicia de las personas  dentro de unos plazos razonables. Sopesando   factores inherentes a la Administración de Justicia que exige cierto tiempo para el procesamiento  de las peticiones  y que están vinculados con un sano criterio de seguridad jurídica, conjuntamente  con otros de orden externo propios del medio y de las condiciones materiales de funcionamiento del respectivo Despacho judicial, pueden determinarse retrasos no justificados que, por apartarse del rendimiento medio de los funcionarios judiciales, violan el correlativo derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos. El derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia impone a los jueces el deber de actuar como celosos guardianes de la igualdad sustancial de las partes vinculadas al proceso. La notificación, presupuesto esencial para que una parte  pueda ejercitar su derecho de defensa, no puede ser reducido a mero requisito de forma y sobre el juez recae la obligación de garantizar el derecho fundamental a ser notificado de conformidad  con la ley de manera efectiva y real. La igualdad sustancial  de las partes y el respeto a sus derechos fundamentales obliga al juez a abstenerse de decretar y prácticar ciertas pruebas que resulten incompatibles con el ordenamiento constitucional. Pero, sin perjuicio de lo anterior, el juez en términos  generales tiene la obligación positiva de decretar y prácticar las pruebas que sean necesarias para determinar la verdad material, pues esta es la única manera para llegar a una  decisión de fondo que resuelva la controversia planteada y en la que prime el derecho sustancial y el valor justicia, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución Política. En este sentido, debe  reinterpretarse a la luz de la Constitución, el alcance de la carga de la prueba regulada por algunos códigos de procedimiento. Independientemente de la aplicación general del indicado principio probatorio, en algunos casos el Juez en atención a la necesidad  de promover la efectividad de los derechos fundamentales y en razón del principio pro iustitia podrá disponer que la prueba de un hecho, dadas las circunstancias  concretas y excepcionales de la causa, no recaiga sobre quien lo alega sino sobre la parte que esté en mejores condiciones  o posibilidades de probarlo. En lo que respecta al segundo momento, o sea el de la resolución de las controversias, debe tenerse en cuenta que la aplicación  e interpretación del derecho debe hacerse conforme a la Constitución. La norma que primero y en grado mayor obliga al juez es la Constitución. Si bien los jueces en sus providencias  sólo están sometidos al imperio de la ley (CP art. 230), en todo caso de incompatibilidad  entre la Constitución y la ley  u otra norma jurídica, se aplicarán sus disposiciones (CP art. 4). Las normas constitucionales están llamadas a ser aplicadas directamente a las controversias  y para ello, por regla general, no requieren de la mediación  de la ley por cuanto tienen un contenido normativo propio y autosuficiente. Las leyes y demás normas del ordenamiento no deben aplicarse si resultan  incompatibles con el sentido de la Constitución y, en todo caso,  deberán interpretarse del modo que más armonicen con el texto constitucional. La Constitución aspira a tener una plenitud de sentido y a permear con sus principios y valores el entero  ordenamiento. Cualquier pieza normativa del ordenamiento, por ende, para subsistir en él y reclamar obediencia debe  conciliarse con la letra y el espíritu de la Constitución. Esa decisiva  verificación  es una de las tareas más delicadas que el Estado confía al poder judicial, en el momento en que éste procede a decidir los asuntos que se someten a su consideración. No se trata de una mecánica y formal aplicación del derecho a los hechos. La Constitución pretende que el juez - obligado portador de los principios y valores incorporados positivamente al texto constitucional - al decidir la controversia busque materializar en el mayor grado posible tales principios y valores de modo que su sentencia asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. En la sociedad democrática que establece la Constitución la misión del juez se concreta en la de ser un instrumento eficaz de justicia material. 66. De lo dicho puede colegirse que la regulación legal de la cosa juzgada sólo puede mantenerse en la sociedad democrática y justa diseñada por el Constituyente bajo la condición de que como fórmula histórica y evolutiva de compromiso sacrifique cada vez menos justicia en aras de la consecución de la necesaria estabilidad jurídica. En otras palabras, en cada momento histórico habrá un "precio" límite en términos de justicia sacrificada a partir del cual no se podrá ofrecer nada más a fin de garantizar la necesaria seguridad jurídica. Los criterios de justicia material extraídos de la Constitución, llamados a gobernar el proceso y su resolución - o sea, los momentos de tramitación de los pedidos de justicia y de decisión de las controversias - están destinados a ganar para la justicia material un mayor espacio. El acatamiento de las indicadas pautas de justicia hará que las sentencias que hagan tránsito a cosa juzgada tengan un mayor contenido intrínseco de justicia. Aparte de los criterios constitucionales aplicables a la tramitación y decisión de los procesos, cuya finalidad es incorporar a la sentencia el máximo contenido de justicia, la Constitución determina un ámbito que representa el mínimo de justicia material que ella debe contener y que en ningún caso puede sacrificarse en aras de la seguridad jurídica. Ese ámbito merecedor de tan especial protección corresponde a los derechos fundamentales cuya efectividad se eleva a fin esencial del estado y a razón de ser de sus autoridades (CP arts. 1 y 2). Los derechos fundamentales previstos en la Constitución abarcan igualmente los momentos de trámite de los procesos - garantía del debido proceso - así como de decisión de la controversia que deben enderezarse hacia la efectividad de los mismos. La sentencia que se produzca con violación o desconocimiento de los derechos fundamentales - tanto de orden sustantivo como procesal -, por no incorporar el mínimo  de justicia material exigido por  el ordenamiento constitucional, no puede pretender hacer tránsito a cosa juzgada. Sólo la cosa juzgada que incorpore por lo menos ese mínimo de justicia puede aspirar a conservar su carácter. La violación o desconocimiento de los derechos fundamentales, base de la convivencia, quebranta la paz social. La  violación o desconocimiento de los derechos fundamentales se opone a la vigencia de un orden justo. La seguridad jurídica no se puede construir ni mantener a costa de la violación o desconocimiento de los derechos fundamentales y la que se consiga de esa manera será siempre frágil. El juez que profiere una sentencia que desconozca o viole los derechos fundamentales obra por fuera de sus competencias e incurre en arbitrariedad. La jurisdicción del estado como todo poder público se origina en la soberanía que reside exclusivamente en el pueblo  y no puede ejercerse para desconocer o violar sus derechos fundamentales. Todo lo anterior explica suficientemente porqué se desintegra la cosa juzgada cuando ella afecta el mínimo de justicia material dado por los derechos fundamentales. Ninguno de los elementos cuyo equilibrio conforma y regula la cosa juzgada -paz social, justicia, seguridad jurídica,  autoridad judicial- se mantiene en pie cuando la sentencia vulnera o desconoce los derechos fundamentales. 67. La Constitución y la ley promueven a través de la consagración de diversos recursos la consecución de un resultado justo como desarrollo de la actividad judicial. El ordenamiento, a través de la organización de recursos, pretende "maximizar" las posibilidades de arribar a una decisión justa. Se quiere que la cosa juzgada, pese a las dificultades objetivas y subjetivas de todo orden, exprese el mayor contenido posible de justicia. La nueva Constitución asigna a los recursos ordinarios y extraordinarios que puedan proponerse contra las providencias judiciales una importancia decisiva como mecanismos que permiten al aparato judicial depurar los contenidos de injusticia de sus proveídos. De ahí que el artículo 31 de la Constitución Política establezca que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. La impugnación y la consulta son la regla general con el fin de asegurar - con las limitaciones propias de lo humano - la justicia y ponderación de las decisiones finales de los jueces. Apuntando los recursos a la  obtención  de justicia  material y teniendo prioridad la  efectividad de los derechos y la aplicación del derecho sustancial, la concesión de los recursos no debe supeditarse a un excesivo ritualismo y sobrecarga de requisitos formales, como  ocurre con el recurso de casación. Por el contrario, existe una clara correlación entre la concesión  de derechos por la  Constitución  y la ley y la entrega a las personas de recursos y  medios procesales para hacerlos valer. En este contexto la acción de tutela prevista en el artículo  86  de la Constitución Política es un medio procesal especial que complementa  el derecho sustantivo constitucional, mediante la concesión de un arma  poderosa a las personas que vean sus derechos fundamentales violados o desconocidos. Tratándose de sentencias que vulneren estos derechos, la acción de tutela, es un medio idóneo para depurar el eventual contenido de injusticia de la sentencia atacada y evita que ésta se torne inimpugnable e  irrevocable  no obstante el flagrante desconocimiento del mínimo de justicia material  que debe expresar toda sentencia y que sólo se da cuando se respetan y se hacen efectivos  los derechos fundamentales. 68. El análisis anterior permite acotar un terreno en el cual no son inconciliables  las instituciones de los derechos fundamentales - la acción de tutela que es el instrumento especial de su defensa es a su turno  y por esta razón  un derecho fundamental - y la cosa juzgada. Hemos visto que encontrarlo es indispensable para la sobrevivencia constitucional de la cosa juzgada que debe interpretarse siempre de conformidad con la Constitución. La cosa juzgada marca el límite que la ley establece a las impugnaciones y mutaciones de que puede ser objeto una sentencia  judicial. Hay sentencias que están expuestas  a cambios  y modificaciones y no hacen tránsito  a cosa juzgada. Existen otras que  no pueden luego de ejecutoriadas ser objeto de recurso alguno, pero que admiten su revisión extraordinaria como es el caso de los recursos extraordinarios de revisión y anulación. Cuando  ya no cabe recurso alguno, dentro ni fuera del proceso, se habla en estricto rigor de cosa juzgada. La cosa juzgada, como límite de lo  inimpugnable e inmutable, puede  ser objeto de mudanza  por la ley  al adicionar o cercenar posibilidades de impugnación, en cuyo  caso la cosa juzgada avanza o retrocede pero no se elimina en cuanto que siempre habrá un límite y en realidad lo que le importa a la sociedad es que los litigios  y causas tengan un fin  y "se pronuncie la última palabra". Si la ley puede producir el anotado desplazamiento  - en  cualquiera de los sentidos - de la cosa juzgada, lo que no equivale a su eliminación, con mayor razón lo puede hacer el constituyente al incluir una acción - en este caso la acción de tutela como mecanismo idóneo - contra las sentencias que violen los derechos fundamentales. En este caso el límite  de la cosa juzgada se desplaza hacia adelante y sólo luego  de la decisión que desate el procedimiento  que se instaura con ocasión  de la acción de tutela se puede hablar en estricto rigor de cosa juzgada. De la manera señalada, la cosa juzgada no se elimina y por el contrario se enriquece  pues si prospera la acción de tutela y por ende se modifica la sentencia judicial, ésta incorporará ese mínimo de justicia material sin el cual la cosa juzgada por sí sola no se sostiene frente  a la nueva Constitución. Finalmente, es importante destacar que la acción de tutela no se superpone  a la cosa juzgada, en cuanto el objeto de la primera es la acción o abstención del juez que en el sentir del actor viola sus derechos fundamentales y así mismo el sujeto  frente  al cual ella se dirige es el mismo juez a quien se imputa tal acción  o abstención. Lo que ocurre es que el contencioso constitucional  a que da lugar  la acción de tutela - la conducta  inconstitucional  del juez - necesariamente se refleja en la sentencia y por esta  razón, de prosperar, acarrea su revocatoria y el consiguiente  desplazamiento de la cosa juzgada". Seguridad jurídica y Justicia: el triunfo de una visión opresiva y falsa del interés general 16. La idea de justicia y de interés general se vincula exclusivamente, por la mayoría, "con la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales". La sentencia proferida por la Corte Constitucional se inspira en el temor de que la acción de tutela contra sentencias violatorias de los derechos fundamentales, afecte la seguridad jurídica y, consiguientemente, el interés general y la justicia misma. De haber profesado la mayoría no un concepto puramente formalista y autoritario del interés general y de la justicia, seguramente habría disipado su infundado temor. Repudia al interés general y a la justicia que se mantengan y desplieguen toda su eficacia, sentencias dictadas en abierto desacato de la Constitución y profanando los derechos fundamentales de las personas. Por el contrario, el interés general y la justicia se favorecen con la implantación de mecanismos - como la tutela contra sentencias - orientados a depurar el contenido de injusticia y de inconstitucionalidad de las sentencias. La interpretación constitucional debe favorecer la coexistencia y máximo desenvolvimiento de los valores y fines constitucionales. La sentencia de la Corte, lamentablemente, sacrifica el interés general, la justicia y la primacía de los derechos fundamentales - que dice defender - en aras de una espuria seguridad jurídica, representada por las sentencias violatorias de los derechos fundamentales devenidas inimpugnables. A este respecto, la mayoría eludió todo esfuerzo interpretativo enderezado a conciliar la certeza jurídica - que privilegia en su sentencia por encima de cualquier otra consideración y valor - y la Justicia - que la supedita a una subalterna necesidad de "certidumbre jurídica". Por ello dejó de reflexionar sobre las características de preferencia y sumariedad de la acción de tutela y la consagración de breves y perentorios términos para su ejercicio, impugnación y revisión, y la existencia misma de un término corto de caducidad, todo lo cual ofrecía al intérprete una base material suficiente para conciliar la verdadera exigencia de certeza con la necesidad de justicia. Pero, ya se ha visto, fue otro el camino escogido por la mayoría. Desacreditar la acción de tutela contra sentencias, atribuirle a ella características inexistentes y omitir sus rasgos propios derivados de la Constitución y de la ley, y así tornar expedita, fácil y ligera la obra de ultimar su inexequibilidad. Como la mayoría no puede negar "que las equivocaciones de los jueces constituyen fuente de injusticias y de violaciones a los derechos", la inimpugnabilidad de las sentencias basadas precisamente en esas "equivocaciones", condición para no afectar el "interés general", resulta a la postre sacrificando a las víctimas de los desafueros judiciales, de quienes se pretende un ulterior acto de inmolación, a fin de que la justicia-andamiaje no sucumba, y ese acto es que renuncien a la acción de tutela. Haciendo un rápido recuento de algunas situaciones examinadas por esta Corte al revocar sentencias violatorias de derechos fundamentales, bajo la nueva óptica que ofrece la novedosa doctrina acogida por la mayoría, debió la Corporación, en lugar de haber ordenado la revocatoria de la sentencia que aumentaba la pena del apelante único de 18 meses de prisión a cuatro años dos meses, haber convencido al afectado, señor MOISES TUATY, a que permaneciera 36 meses más en prisión contribuyendo a evitar que el interés general se viera expuesto a peligro y que el caos se apoderara del sólido sistema judicial colombiano que no sería capaz de asimilar una rectificación de este error judicial. Por su parte, la señora ESTHER VARELA, en aras del interés general, no ha debido ejercer la acción de tutela para impedir que se consumara la entrega del 50% del inmueble que venía poseyendo ininterrumpidamente desde hacia 21 años y que, desconociendo su aporte laboral a la sociedad de hecho conformada con su concubino fallecido, se había adjudicado judicialmente a la heredera única de este último. Tampoco SOL ANYUL RIOS ZAPATA, agente oficiosa y única persona que en este momento protege a la menor de edad LUISA FERNANDA GARCIA RIOS, sobrina suya, ha debido solicitar mediante la acción de tutela la protección de sus derechos constitucionales conculcados con la sentencia de un juez de familia que se negó a suspender la potestad parental del padre por no encontrar probado el abandono de la menor pese a que éste fue declarado reo ausente en el proceso penal en el que se le sindica de haber dado muerte a la madre de aquélla y no se hizo presente, en ningún momento, en el proceso de suspensión de la potestad parental, en el curso del cual se le debió designar curador ad litem. SOL ANYUL RIOS ZAPATA todavía ignora que la revocatoria de la sentencia, por ella solicitada como mecanismo de protección, ha causado caos en el sistema judicial colombiano y que ha debido, bien miradas las cosas, abstenerse de formular su petición constitucional de protección de los derechos de la menor, a fin de evitar tamaña afrenta al interés general. Igualmente, en mala hora y sin pensar ni considerar el interés general - quizá por su estado de enfermos mentales -, en un acto de egoísmo un grupo de inimputables privados de la libertad por más de 22, 26 y 30 años se revelaron contra las decisiones judiciales que, sin atender los dictámenes médicos que los favorecían, les habían impuesto en la realidad una medida de seguridad perpétua, y ejercieron la acción de tutela que condujo a una sentencia de revisión de la Corte Constitucional que ordenó la revocatoria de tales decisiones, inaugurando una era de caos en la administración de justicia, a la cual la mayoría friamente - sin el "dramatismo" que ella repudia -  ha querido poner fin. La justicia, como toda obra humana debe obedecer a un diseño, así sea elemental. El interés general y la justicia, erigidos sobre el sacrificio irredimible de las víctimas de los administradores y jueces del Estado, no corresponde a un esquema que pueda perpetuarse sin aceptar que la ignominia y el oprobio sean el sustento del derecho. El interés de todos que reclame el sacrificio de una minoría es tiranía. La administración de justicia que exija, como condición esencial de funcionamiento, la conservación de situaciones como las mencionadas, no es justicia o es inoperante y caduca y, en todo caso, es manifiestamente cínica. Por eso los Magistrados que salvamos el voto advertimos al país que anteponer la seguridad jurídica a la justicia material - mal interpretada porque una comunidad donde la violación de los derechos fundamentales permanezca impune no reúne ninguna condición mínima de seguridad - es un recurso truculento inspirado únicamente en la lógica ciega del poder y en el inconfesado deseo de conservar feudos intocados dentro del Estado. Desconfianza en el juez constitucional y descaecida fe en la justicia 17. El formalismo es una mera técnica de dominación social, lamentablemente muy extendida entre los jueces del país. Como toda ideología de esa estirpe sólo confía en el nudo procedimiento del poder del cual emana y al cual sirve. No puede por tanto creer en la justicia material. No falta en la sentencia la confesión de ese credo y la reserva mental inextinguible que profesan sus ilustres conmilitones: "(...) si de naturaleza humana hablamos, no es menos falible la del Juez que actúa en sede de tutela que la del Juez encargado de fallar en los procesos ordinarios". 18. El escepticismo autoritario de la mayoría es el mayor mentis que ha recibido la Constitución de 1991 como que no puede ignorarse porque procede de sus guardianes. No se tiene por cierto que los Jueces puedan ser instrumentos de justicia material. De plano, sin aportar prueba de su aserto, los cuatro guardianes desestiman la capacidad del aparato judicial para administrar justicia constitucional. La Constitución, en cambio, cree en la persona humana, defiende su dignidad y confía al Juez la protección de sus derechos. Esta convicción es la esencia de la Constitución. La Constitución es la defensa de esta convicción. La Constitución, así como reivindica la dignidad de la persona humana, cree en el Juez, sin parar mientes en su especialidad, como defensor de sus derechos. Un Juez puede, por tanto, examinar la actuación de otro Juez y determinar si respetó o vulneró los derechos fundamentales de una persona y al hacerlo está cumpliendo el sagrado ministerio que se ha impuesto el Estado social de derecho: preservar la dignidad humana y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y su acatamiento por todas las autoridades públicas, sin excepción. 19. Con prescindencia de la actitud sicológica del Juez constitucional, ésta no puede convertirse por sí sola en pauta o referencia constitucional, contra la cual se examine la constitucionalidad del precepto acusado. La Constitución expresamente organiza un sistema de defensa de los derechos humanos caracterizada por la prontitud - en diez días debe resolver sobre la solicitud de protección - y la existencia de dos instancias y de una eventual revisión a cargo de la Corte Constitucional. La visceral desconfianza de la mente autoritaria en la justicia terrenal no puede desautorizar el sistema cuya ingeniería fue obra del mismo constituyente. No pueden los guardianes de la Constitución con apoyo en sus propios prejuicios dejar de lado el texto de la Constitución y cercenar, por sí y ante sí, las oportunidades que él brinda a sucesivos jueces y a la misma Corte para hacer justicia, desde luego dentro de las posibilidades humanas. Con tanta desconfianza hacia el juez constitucional ¿para qué justicia? Lectura autoritaria de la Constitución 20. La lectura de la Constitución que realiza la mayoría recupera únicamente vocablos y expresiones que en ella evocan poder y autoridad. La función de guarda de la Constitución se confunde con la preservación del orden y la autoridad. Por vía de ilustración de este significativo matiz de la sentencia, a continuación se describe un paisaje de la misma respetando la negrillas con las que la mayoría quiso resaltar y marcar un énfasis: "(...) el preámbulo de la Constitución señala como uno de los objetivos hacia los cuales se orienta la autoridad del Estado Colombiano, el de "asegurar a sus integrantes (...) la Justicia, (...) dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden (...) justo (...)". Aparte de que se omite del preámbulo la importante mención que hace a la vida, la convivencia, el trabajo, la libertad y la paz, llama la atención que sólo se subraye lo que tiene que ver con la seguridad y el orden. El principio democrático y la justicia, no recibe el idéntico énfasis por parte de la mayoría. 21. La lectura autoritaria de la Constitución lleva inexorablemente a una interpretación autoritaria, que no es la que corresponde a la verdadera semántica de ese texto, el cual se altera con una lectura tan deliberadamente segmentada como hace la mayoría. Y es que orden político, económico y social justo, no es lo mismo que orden. Igualmente, asegurar un orden no es equivalente a asegurar un orden político, económico y social justo. Este orden justo es un orden ontológicamente cualificado como lo es también el Estado social de derecho. En los dos casos, orden y Estado, lo que determina una esencia diferente es su necesario contenido de justicia. No sorprende que esa lectura autoritaria desprovista de la carga axiológica y finalista de la nueva Constitución y, por lo tanto, alejada de su semántica sustancial y de su sentido histórico renovador, hable de la cosa juzgada "a secas" sin exigir que para que lo sea deba incorporar un mínimo de justicia material representado por el respeto a los derechos fundamentales. Tampoco escandaliza, teniendo presente la lectura segmentada hecha por la mayoría, que de acuerdo con ella pueda el juez en su sentencia vulnerar los derechos fundamentales y no obstante conservar su intangibilidad, pues, para la mayoría su función estriba en asegurar un orden y no en ser instrumento de un orden justo y como tal estar también limitado por ese orden justo. El aseguramiento del orden  puede pasar por el despotismo - a ello conduce la violación de los derechos fundamentales por parte de la autoridad -, pero eso no preocupa a la mayoría, al punto que intentar actuar contra él y cuestionar a través de una acción judicial ese ejercicio torcido del poder es estigmatizado como fermento del caos. Autonomía funcional del Juez y protección de los derechos fundamentales 22. La acción de tutela contra sentencias, a juicio de la mayoría, quebranta "el principio democrático de la autonomía funcional del Juez" que "busca evitar que las decisiones  judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta". Más adelante agrega la mayoría: "De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. No puede, por tanto, proferir decisiones que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez del conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas (...) por cuanto ello representaría una invasión en la órbita del Juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (art. 228 C.N.)". 23. La acción de tutela contra sentencias se ejerce ante un Juez - el llamado Juez de Tutela - y se dirige contra el Juez que dictó la sentencia que el afectado considera vulnera un derecho fundamental. La denominada "cuestión litigiosa" no es objeto de la acción de tutela contra sentencias, sino la actuación o la omisión del juzgador que ha causado la presunta lesión a un derecho fundamental. No es posible ni jurídico dejar que sea el Juez "acusado" el que se pronuncie sobre la constitucionalidad de su propio comportamiento y determine si cometió o no una arbitrariedad contra la persona; sería como librar a la parte la definición de su propia causa. Cuando el Juez de tutela se pronuncia sobre la conducta del "Juez acusado" no infringe la autonomía ni la independencia judicial de éste último salvo que se entienda que ellas autorizan a violar impunemente con ocasión del cumplimiento de su función los derechos fundamentales de las personas. Con apoyo en semejante interpretación del principio de "autonomía funcional del juez", no sería posible que un juez penal conociera del prevaricato cometido por otro Juez al dictar una sentencia. 24. La mención que hace la mayoría sobre posibles excesos e intromisiones del Juez de tutela respecto de "diligencias judiciales ya ordenadas" o " providencias ya dictadas", parece desconcertante si ella rechaza la procedencia de la acción de tutela contra sentencias, con lo cual tales interferencias o "presiones" teóricamente no podrían presentarse". En verdad, las consideraciones de la mayoría no están dirigidas a soportar directamente la decisión que se adopta en el fallo. Ellas solo adquieren sentido frente a lo decidido en algunas sentencias de revisión dictadas por varias Salas de Tutela de esta Corporación  que dispusieron la revocatoria de sentencias violatorias de los derechos fundamentales. Estas sentencias suscitaron la crítica pública por parte de algunos voceros de los altos tribunales que alertaron sobre presuntos excesos y dejaron entrever la investigación penal de los Magistrados incursos en tales "extralimitaciones". La mayoría ha creído oportuna esta ocasión para reiterar en un lenguaje, no por abstracto y general menos comprensible y acusador, los cargos y censuras de que hemos sido objeto los Magistrados que suscribimos este salvamento de voto. Como pieza a la cual puede apelarse en el futuro, parece que no quería desaprovecharse la oportunidad de verter estas consideraciones - ciertamente innecesarias desde el punto de vista del fallo adoptado- en el cuerpo de una sentencia que haría tránsito a cosa juzgada constitucional. 25. De todas maneras las medidas tomadas en las sentencias de revisión referidas no pretendían interferir en ámbitos legítimos de la independencia judicial. Su sentido no era otro que el de proteger los derechos fundamentales de las personas que, en los diferentes casos, habían sido víctimas de diversa suerte de arbitrariedades judiciales. En los propios términos de la Constitución, la función de protección es consustancial a la acción de tutela y no puede, por tanto, ser ajena a la Corte Constitucional cuando revisa fallos de tutela y decide revocarlos, precisamente en razón de su "autonomía e independencia funcional", para utilizar aquí de manera exacta y correcta la expresión usada por la mayoría. La definitiva y cabal intención del Constituyente 26. La interpretación de la mayoría no solo distorsiona la figura de la acción de tutela contra sentencias y modifica el sentido y alcance de la Constitución. Termina por introducir una versión incompleta e inexacta de sus antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, que en modo alguno autoriza a la Corte para sostener orondamente como lo hace que "existió, pues, en el seno de la Asamblea Constituyente la plena convicción sobre el verdadero entendimiento del artículo aprobado: se consagraba la acción de tutela como forma nueva de protección judicial de los derechos, pero no contra las decisiones dictadas por los jueces para resolver los litigios a su cargo." Sobre este particular se precisó en la Sentencia de esta Corte del 12 de mayo de los corrientes, lo siguiente: "En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente fue negada reiteradamente la propuesta que buscaba circunscribir la expresión "autoridades públicas", que aparece en el texto del artículo 86 de la Constitución, de manera que sólo cobijara a las "autoridades administrativas". En el proyecto de articulado presentado por la Comisión I a la Plenaria no se acogió la pretendida limitación del alcance del derecho de amparo o de la acción de tutela a las autoridades administrativas (Proyecto No. 67, artículo 62 Misael Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos Rodado Noriega, Hernando Yepes Arcila y Mariano Ospina Hernández. Gaceta Constitucional No. 23) y, por el contrario, adoptó la fórmula  amplia de incluir como sujeto pasivo de dicha acción a cualquier autoridad pública. Igualmente, en el curso del segundo debate en Plenaria, se presentó una propuesta sustitutiva en el sentido de restringir a las acciones u omisiones de las autoridades administrativas la interposición de la acción de tutela cuando éstas vulneren o amenacen vulnerar los derechos fundamentales, la cual fue nuevamente derrotada al aprobarse definitivamente  el actual artículo 86 de la Constitución Política. (Propuesta sustitutiva presentada por los honorables constituyentes Hernando Yepes Arcila, Rodrigo Llorente Martínez, Carlos Rodado Noriega, Mariano Ospina Hernández y María Garcés Lloreda. Gaceta Constitucional No. 142 p.18)". De otra parte, coincide con la apreciación anterior el doctor MANUEL JOSE CEPEDA, Consejero Presidencial para la Reforma Constitucional, en su libro "La Tutela Materiales y reflexiones sobre su significado", (Imprenta Nacional de Colombia 1992), en el cual se expresó: "El polémico tema de si procede la tutela frente a sentencias se ve esclarecido al revisar lo sucedido dentro de la Asamblea. En el trámite del artículo 86 hay dos hechos trascendentales que vale la pena resaltar. El primero es que la Comisión Primera propuso a la Plenaria un artículo sobre la acción de tutela en el cual no se decía nada sobre su procedencia frente a las sentencias y las demás providencias judiciales o sobre el principio de la cosa juzgada. La subcomisión de la Comisión Primera que elaboró el primer borrador trató de prohibir este tipo de tutelas en su proyecto preparatorio, que según el reglamento de la Asamblea carece del valor para reformar parte de los debates formales puesto que responden tan solo a informe de los ponentes cuya labor era la de preparar documentos que sirvieran de puente de partida en la Comisión correspondiente. Sin embargo, la misma Comisión Primera suprimió dicha restricción, según la cual "esta acción no procederá en relación con situaciones consumadas o irreversibles o sobre las cuales se haya producido una decisión con autoridad de cosa juzgada". De tal manera, que el debate se inició sin que la Asamblea contemplara formalmente siquiera esa restricción a la acción de tutela. En esos términos se aprobó desde el Primer Debate. En la Comisión Codificadora se abordó el tema de la tutela frente a sentencias. Algunos delegatarios como Hernando Yepes Arcila propusieron que se impidiera este tipo de tutelas cambiando la expresión "autoridad pública" por "autoridad administrativa". Otros delegatarios como Alvaro Echeverry Uruburu y el Gobierno se opusieron a una exclusión constitucional de esta naturaleza. Finalmente, se mantuvo la expresión "autoridad pública". En el Segundo Debate, el constituyente Hernando Yepes, junto con otros tres delegatarios del Partido Social Conservador y la constituyente María Teresa Garcés, presentaron a la Plenaria una proposición sustitutiva que cambiaba la expresión "autoridad pública" por la de "autoridad administrativa", precisamente para llevar ante toda la Asamblea la sugerencia que se había formulado en el seno de la Comisión Codificadora. La Plenaria prefirió adoptar el artículo ya aprobado en Primer Debate y mantenido por la Comisión Codificadora. De la evolución de la norma contenida en el artículo 86 de la Carta en la Asamblea Constituyente se deriva una conclusión clara: Cuando la Plenaria tuvo la oportunidad expresa de excluir la acción de tutela frente a autoridades judiciales prefirió no hacerlo". La Comisión Especial Legislativa, intérprete cercano del Constituyente, en desarrollo de las facultades constitucionales para reglamentar la acción de tutela, se pronunció favorablemente y consagró la procedencia de la acción de tutela contra sentencias. La mayoría de esta Corte hizo caso omiso de la decisión democrática del Legislador Especial, el cual desarrolló en el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, declarado inexequible, la intención del constituyente. Jurisdicción constitucional 27. El celo guardián de la Constitución y de los derechos fundamentales, se ve suplantado en la sentencia de la mayoría, por un obsesivo designio de conservar, a costa de la Jurisdicción Constitucional, las competencias de las Jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa. No responde a la esencia del principio de autonomía judicial, pregonado por la mayoría, sacrificar el derecho a la primacía e integridad de la Constitución y, consiguientemente la Jurisdicción Constitucional. Cabe aquí reiterar lo que sobre la materia se expresó en la sentencia de tutela del 12 de mayo de 1992: "34. La Constitución realiza su objetivo cuando el discurrir comunitario y estatal se conforma a sus dictados y acredita su primacía en cuanto sea capaz de imponerse sobre las conductas que contradigan o ataquen el orden que pretende establecer. La idea de Constitución es inseparable del atributo de prevalencia con el que enfrenta las manifestaciones de la vida estatal o comunitaria que la nieguen. La existencia de la Constitución, como sistema o conjunto de normas, no es independiente de su efectiva aplicación a la realidad concreta que pretende modelar. La deliberada configuración normativa de la Constitución - norma de normas - exige la institucionalización  de una eficiente y organizada reacción contra su incumplimiento. Como lo expresaran los constituyentes ponentes del tema sobre Control de Constitucionalidad "el corolario lógico de la jerarquía  de normas en cuya cima se encuentra la Constitución, es la necesidad de un control de constitucionalidad que vuelva eficaz el principio de la superioridad  de las normas  constitucionales. Así en caso de contradicción entre la ley inferior y la ley superior, es esta última la que deben aplicar los tribunales, los cuales rehusarán aplicar la ley inferior o bien declararán su inconformidad con la Constitución". (Ponencia sobre Control de Constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado. María Teresa Garcés Lloreda y José María Velasco Guerrero. Gaceta Constitucional No. 36 p.2). La Jurisdicción Constitucional se ha establecido por la misma Constitución como función pública asignada a ciertos órganos  dotados de competencias judiciales especiales cuyo cometido  consiste en asegurar la integridad y primacía de la Constitución. El ejercicio de la función de defensa del orden constitucional  confiada a la Jurisdicción Constitucional contribuye de manera eficaz a configurar la realidad constitucional, como quiera que su misión es la de que la Constitución trascienda su expresión formal y se convierta en Constitución  en sentido material. Sin ella la Constitución no sería norma de normas y carecería de carácter coercitivo. Este carácter  que puede en ciertos eventos evidenciarse a través del uso de la fuerza, en materia constitucional generalmente se hace visible con ocasión del ejercicio de la Jurisdicción Constitucional que excluye del mundo jurídico o impone la inaplicación de las normas contrarias a la Constitución y sujeta a sus dictados las conductas transgresoras. La Jurisdicción Constitucional se pone en movimiento en los eventos previstos en la Constitución. En algunos de ellos sólo se requiere de una iniciativa ciudadana - acción de inexequibilidad - o de la petición de la persona agraviada - acción de tutela. Con lo anterior quiere destacarse que la integridad y primacía de la Constitución, consagrada por virtud del querer soberano del pueblo, es un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas -acción de inexequibilidad, acción de nulidad,  excepción de constitucionalidad, acción de tutela etc.- se concede a ellas por la Constitución con miras a vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes  públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías  de las personas. Con independencia de la necesidad institucional de la Jurisdicción Constitucional, inherente a la condición normativa de la Constitución, ésta se instituye con el objeto de hacer posible  el ejercicio del derecho fundamental de todas las personas a la integridad y primacía de la Constitución. No sobra relievar la naturaleza  fundamental de este derecho. En la Constitución se consagran las reglas básicas de la convivencia pacífica y de la organización y ejercicio de los poderes públicos. A través de la Jurisdicción Constitucional se asegura su respeto. 35. La Jurisdicción Constitucional, bien comprendido su objeto, debe entenderse en sentido material, máxime si se tiene en cuenta  que las competencias específicas sobre el particular no se radican en un único órgano judicial. De otra parte, sólo el conjunto de las competencias en punto de control  constitucional, permite extraer las características  y finalidades propias de la Jurisdicción Constitucional, las cuales brevemente esbozamos a continuación. 36. Las principales competencias en materia constitucional son  conferidas a los diferentes órganos judiciales de manera directa por la Constitución. El artículo 241 de la Constitución Política confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y enumera los asuntos  de constitucionalidad sobre los cuales debe pronunciarse. El artículo 237 de la Constitución Política atribuye al Consejo de Estado el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. De otra parte, según la misma norma, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley, le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de la actuación administrativa. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tendrá acción para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. Con base en lo previsto en el artículo 4 de la Constitución Política, en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, los jueces deberán aplicar las disposiciones  constitucionales. La configuración de la Jurisdicción Constitucional es una tarea que acomete  directamente la Constitución y lo hace con base  en criterios materiales. Todas las competencias de la Corte Constitucional integran la Jurisdicción Constitucional, pero no todos los asuntos que pertenecen a ésta última se han adscrito a su conocimiento. En todo caso, el ejercicio de las competencias en materia de control constitucional, independientemente del órgano judicial que las ejerza, se proponen de manera inmediata asegurar la primacía e integridad  de la Constitución y conforman por ello la Jurisdicción Constitucional. Correlativamente, la Jurisdicción Constitucional sólo  establecida del modo indicado, o sea en términos materiales, corresponde a la extensión  del derecho fundamental de toda persona a la integridad y primacía de la Constitución,  que exige que en los distintos ámbitos de la vida pública y privada la Constitución pueda desplegar en concreto su máxima eficacia ordenadora como suprema condición de la paz social y pueda convertirse así en Constitución material, con lo cual satisface su objetivo esta jurisdicción. 37. El derecho fundamental a la integridad y primacía de la Constitución y las normas que articulan la Jurisdicción Constitucional, deben interpretarse de manera que potencien  al máximo la defensa y cumplimiento de la Constitución. Basta observar que la Jurisdicción Constitucional  tiene una significación esencial para el perfeccionamiento y vigencia del estado constitucional de derecho, la división y equilibrio de las ramas del poder público, la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos, la división vertical del poder del estado y el respeto de los derechos fundamentales. 38. La Jurisdicción Constitucional es la garantía básica del Estado constitucional de derecho. El poder público en todas sus manifestaciones - estado-legislador, estado-administrador y estado-juez - se origina en el pueblo y se ejerce en los términos que la Constitución establece (CP art. 3o.). La Jurisdicción Constitucional asegura que efectivamente todos los poderes  públicos sujeten sus actos (aquí quedan comprendidos entre otros las leyes, las sentencias y los actos administrativos) a las normas, valores y principios constitucionales, de modo que cada una de las funciones estatales sea el correcto  y legítimo  ejercicio de una función constitucional. El ejercicio de la Jurisdicción Constitucional, indispensable en el estado de derecho, es hoy además crucial a fin de mantener un adecuado equilibrio de poderes y salvaguardar la esfera de la libertad y los derechos de grupos y minorías carentes de influencia real en el proceso de toma de decisiones. La intervención creciente del estado en sectores de la vida económica y social, antes alejados de su interferencia, ha multiplicado el tamaño  y poder de la administración y modificado el papel de la ley y la función  del Congreso. A lo anterior se suma el grado variable de incidencia de los grupos privados organizados sobre las dos ramas que concentran los más importantes recursos de poder en la sociedad. La rama judicial, a través de la Jurisdicción Constitucional, está llamada a contrapesar  inteligente y responsablemente  el crecimiento del legislativo y del ejecutivo modernos. El estado de derecho requiere del igual fortalecimiento de las tres ramas del poder público. 39. La  Jurisdicción Constitucional,  y el derecho fundamental a la integridad y primacía de la Constitución, se orientan a preservar la división, que nunca debe soslayarse, entre poder constituyente y poderes constituidos. Esta función esencial se cumple por la Jurisdicción Constitucional, al impedir que los poderes  constituidos (ramas legislativa, ejecutiva y judicial) se aparten de los mandatos y cauces de actuación establecidos en la Constitución. La ausencia de control, tesis sostenida por la Corte Suprema de Justicia en relación con las sentencias, lleva a que se esfumen los contornos de esta división sobre la cual se asienta la existencia de la Constitución. 40. La Jurisdicción Constitucional garantiza el respeto y adecuada distribución de competencias entre la administración central del estado y las entidades territoriales de modo que no se lesione su autonomía. Leyes y actos administrativos que desconozcan el grado de autonomía constitucionalmente reconocido a las entidades  territoriales, que expresan una forma de división vertical del poder del estado, se exponen a ser proscritos del ordenamiento al ponerse en marcha variados mecanismos de control constitucional. 41. La Jurisdicción Constitucional está llamada a asegurar la primacía del núcleo esencial de la Constitución que corresponde a la consagración  de los derechos constitucionales fundamentales de las personas. La enunciación de derechos fundamentales sería proclama vacía si no se hubieren contemplado vigorosos mecanismos  de defensa constitucional de tales derechos. La Jurisdicción Constitucional asume como competencia  especialísima  la guarda  de los derechos fundamentales buscando, conforme a la expresa y reiterada intención de todos los constituyentes, la efectividad de los mismos y su oponibilidad frente a todos los órganos del poder público. La defensa constitucional de los derechos puede plantearse por vía general a través de las acciones de inexequibilidad o nulidad, dependiendo de si la ofensa a los derechos se origina en una ley o en un acto de la administración, respectivamente. Ante violaciones  concretas  de derechos fundamentales producidas por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, la persona agraviada tiene la acción de tutela, a la cual se refiere  el artículo 86 de la Carta Política. 42. En los considerandos anteriores se ha demostrado extensamente  que la tesis sostenida por la Corte Suprema de Justicia, desconoce el texto de la Constitución y los principios fundamentales del ordenamiento constitucional que tienen  que ver con la separación de los poderes, la preferencia por el derecho sustancial, el valor normativo de la Constitución, la efectividad de los derechos, la intangibilidad del contenido material de la Constitución, la conciencia  de los fines del estado y la pretensión de vigencia de la Constitución. Sólo resta hacer referencia a los argumentos de la Corte Suprema de Justicia que se esgrimen contra la sujeción de las sentencias a la acción de tutela: el alcance de esta acción dadas sus características y el valor de la cosa juzgada. 43. La acción de tutela puede recaer sobre sentencias y demás providencias  que pongan término a un proceso, proferidas por los Jueces, Tribunales, Corte Suprema de Justicia y Consejo  de Estado, cuando éstos a través de las mismas vulneren o amenacen por acción u omisión cualquier  derecho constitucional fundamental. 44. La asignación de competencias al pleno de la Corte Suprema de Justicia y a sus salas, en materia de tutela, no viola el artículo 234 de la Constitución Política. La norma que lleva a cabo la distribución de competencias tiene fuerza de ley. De otra parte, el criterio de separación se mantiene. En efecto, el conocimiento de la acción de tutela  dirigida contra la sentencia de una sala, compete a la sala que le sigue en orden; la impugnación contra la sentencia de tutela de ésta última, se atribuye a la Sala Plena. El conocimiento de la acción de tutela y la impugnación se adscriben como competencias separadas a la Corte en pleno y a las salas respectivas. 45. La ley puede, en el marco de la Constitución, adicionar las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia (CP art. 235-7) y determinar su distribución  entre la Corte en pleno y sus salas (CP art. 234). Dado que las sentencias de la Corte Suprema de Justicia pueden ser objeto de la acción de tutela, se hacía necesario que la norma reglamentaria  de esta acción asignara nuevas competencias a la Corte Suprema de Justicia y articulara un sistema separado de conocimiento de la acción e impugnación del fallo de tutela. La Corte Suprema de Justicia en su carácter  de Juez Colegiado  no podía sustraerse del conocimiento de las acciones de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política compromete a todos los Jueces en la defensa de los derechos fundamentales. La nueva atribución  que adiciona las competencias de la Corte Suprema de Justicia, no es sino la refrendación de un mandato organizativo de la Constitución. Corresponde al legislador, en desarrollo del artículo 86 de la Constitución, perfeccionar  el mecanismo procesal más adecuado para que las personas  agraviadas puedan obtener la protección de sus derechos fundamentales. Entre las distintas alternativas posibles de regulación, el Legislador histórico optó por una que a juicio de esta Corte consulta la naturaleza de la Corte Suprema de Justicia y de los otros altos  cuerpos colegiados de la Justicia y que conjuga a su vez, dentro de los límites de la Constitución y el prioritario respeto que merecen los derechos fundamentales, la debida consideración a su rango e independencia. En efecto, otras fórmulas en materia de tutela cuyo objeto fuesen sentencias de la Corte Suprema de Justicia acusadas de violar derechos fundamentales, habrían podido concluir en la institucionalización de controles judiciales  externos a dicha Corte para asumir la doble función - ordenada en la Constitución - de conocimiento de la acción de tutela e impugnación del respectivo fallo. 46. La asignación de competencias  en materia de acción de tutela a las salas de la Corte Suprema de Justicia y a la Corte en pleno, la erige a ella y a sus salas en órganos a través de los cuales se ejerce en Colombia  la Jurisdicción Constitucional. La tesis de la diversidad y especialización de las salas, que se esgrime contra la posibilidad de que una de ellas conozca en sede de tutela la sentencia proferida por otra, desconoce que es la materia constitucional exclusivamente  la que suscita la acción de tutela y su definición e impugnación. No se trata por tanto de entrar a conocer del proceso tallado por otra Sala, sino que el juez constitucional examina la conformidad de la sentencia con los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. La violación actual o potencial  de un derecho constitucional fundamental es primariamente un asunto constitucional y el ejercicio de la acción de tutela se convierte en el presupuesto para que su resolución corresponda a la Jurisdicción Constitucional. Los momentos de ejercicio de la acción, impugnación del fallo de tutela y eventual revisión de éste último, son tramos de la indicada jurisdicción y los órganos judiciales encargados de cada momento pertenecen materialmente a la Jurisdicción Constitucional y aplican Justicia Constitucional. Los distintos planteamientos de la Corte Suprema de Justicia sobre diversidad, especialización, igualdad, autonomía e independencia de las salas, desconocen su importante ubicación en la Jurisdicción Constitucional  y la forma particular de estructuración de esta Jurisdicción en el país, que se sirve, como se ha visto, del aparato judicial ordinario para el cumplimiento de su alta misión, lo cual debe llevar a distinguir  respecto de cada órgano judicial los asuntos que se incluyen en la esfera de su respectiva jurisdicción y los que pertenecen a la esfera de la Jurisdicción Constitucional. Nada más alejado del querer constituyente, que un órgano judicial ordinario reniegue de su función como Organo de la Jurisdicción Constitucional anteponiendo criterios de especialidad, diversidad, igualdad y autonomía, propios y exclusivos de su esfera ordinaria de actuación. En fin, teniendo entidad propia y diferenciada la materia constitucional, la Jurisdicción Constitucional y la Justicia Constitucional, el argumento de la diversidad igualitaria de las salas no puede prosperar. Queda claro que en el orden constitucional, un órgano puede cumplir distintas funciones y una misma función puede ser ejercida por distintos órganos, en cuyo caso una interdependencia organizativa y sistemática de los órganos entre sí no es incompatible con la normal independencia jurídica con la que uno de tales órganos en particular realiza sus funciones ordinarias. 47. Tampoco están destinados a prosperar los múltiples argumentos  de la Corte Suprema de Justicia que tienen su raíz en un supuesto principio jerárquico que se desvirtuaría de permitirse la acción de tutela contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia, así como por librarse su decisión a la sala que le siga en orden, asignarse la definición  de su impugnación  a la Sala Plena y mantenerse la revisión del fallo de tutela por la Corte Constitucional. La acción de tutela, la impugnación y revisión consiguientes, se inspiran  en la configuración de un eficaz sistema de defensa de los derechos fundamentales que trasciende la mera satisfacción de los intereses concretos en juego y se constituye en un control objetivo de constitucionalidad. En consecuencia, los diferentes jueces que intervienen en las sucesivas fases judiciales de la tutela no ejercen entre sí una suerte de control jerárquico. El fallo de tutela no expresa la voluntad del juez que lo emite ni su propósito de dirigir y coordinar la actuación del juez (o sala) que profirió la sentencia objeto de la tutela, del mismo modo como se desata un recurso jerárquico. Por el contrario, este fallo - y lo mismo puede predicarse del que define su impugnación  y el de revisión - se pronuncia en condiciones de independencia para la realización  y garantía del derecho constitucional objetivo y por conducto de un órgano judicial que en cada caso representa la soberanía  del estado aplicada a la función de administrar Justicia Constitucional. La independencia  en este caso está completamente desligada de la jerarquía y quiere decir que el juez, en materia de tutela, sólo depende de la norma constitucional y circunscribe su función, no a la realización de un control jerárquico, sino a la protección de los derechos fundamentales. La revocatoria  de una sentencia de una sala de la Corte Suprema de Justicia producida por otra en ejercicio de la acción de tutela, no es la señal de un control jerárquico, a todas luces inexistente, sino la prueba y consecuencia de su patente  inconstitucionalidad. Pero, si en gracia de discusión, se admitiera que la acción de tutela sobre sentencias de la Corte Suprema de Justicia, plantea un problema de jerarquía, de todas maneras, tal acción y eventual revocatoria de las sentencias inconstitucionales serían procedentes. Las exigencias vinculadas a la primacía de la Constitución se imponen  sobre las derivadas de cualquier principio jerárquico. Si se lleva el conflicto hasta sus últimas consecuencias  y se plantea la no coexistencia  en dado caso de estos dos extremos, el criterio  jerárquico sucumbe ante la necesidad  de salvaguardar la primacía de la Constitución. Este conflicto, primacía de la Constitución - jerarquía, ya ha sido resuelto en favor de la primera por la misma Constitución en su artículo 91: "En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta". Por lo demás, el texto del artículo 4o.  de la Constitución Política, tantas veces citado, impone la supremacía  de la Constitución por encima de cualquier acto de las autoridades públicas. 48. La revisión de las sentencias de tutela originadas en la Corte Suprema de Justicia por parte de la Corte Constitucional no va en detrimento de la condición de la Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la Jurisdicción  Ordinaria y, en su caso, del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Se trata, en primer término, de una competencia  expresamente  asignada a la Corte Constitucional por la misma Constitución (CP arts 86 y 241-9). De otra parte, la paridad jurídica de los máximos tribunales es compatible con el predominio de uno de ellos en el ejercicio de las funciones que tengan relación más directa e inmediata con sus competencias ordinarias. A diferencia de los otros altos tribunales, la Jurisdicción Constitucional es para la Corte Constitucional su competencia única. De idéntica manera, como acontece con las otras jurisdicciones, la Constitución señala para la Jurisdicción Constitucional a la Corte Constitucional como máximo  tribunal en esa materia, al confiarle de manera expresa "la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución" (CP art 241). La competencia  de la Corte para revisar  sentencias de tutela es una manifestación  de su posición  como máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional y obedece a la necesidad de unificar la jurisprudencia nacional sobre derechos fundamentales. La circunstancia de que todos los jueces, independientemente de la jurisdicción a que pertenezcan, son para estos efectos jueces constitucionales - con lo que se ha querido ampliar la Jurisdicción Constitucional  a fin de otorgar la máxima protección a los derechos fundamentales - torna más necesaria aún la unificación de la Jurisdicción Constitucional. Por lo demás, la actuación de la Corte Constitucional como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, permite darle cohesión e integrar en sentido sustancial la aplicación e interpretación de la Constitución en las restantes jurisdicciones. La Jurisprudencia  Constitucional de la Corte Constitucional, aparte de los efectos de cosa juzgada constitucional de sus sentencias, tendrá una influencia irradiadora importante en los casos de aplicación preferente de la Constitución frente a otras normas. Igualmente, la Corte Constitucional como juez de la constitucionalidad de las leyes y de las normas con fuerza de ley, provee a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la ordinaria la base legal depurada conforme a la cual se juzgará la actuación administrativa y la aplicación de la ley a los casos concretos, respectivamente. 49. El derecho fundamental a la integridad y supremacía de la Constitución se traduce en materia de derechos fundamentales en el derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales. De conformidad con lo estipulado en el artículo 228 de la Constitución, los mecanismos procesales ideados por el constituyente y por el legislador deben interpretarse de manera que prevalezca el derecho sustancial. La acción de tutela - al igual que los restantes mecanismos y procedimientos legales de protección de los derechos fundamentales - deben interpretarse, en consecuencia, buscando el máximo grado de cumplimiento y eficacia de la Constitución que, en este caso, equivale a la mayor  efectividad  del derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales.  La Corte Suprema de Justicia, por el contrario, interpreta la acción de tutela, con una visión tan restrictiva que frusta su naturaleza, finalidad y sentido y desconoce la materialidad del derecho sustancial que dicha acción pretende amparar". Justicia abstracta y justicia concreta: naturaleza y alcance de la tutela 28. El sistemático afán demostrado por la mayoría de conservar - siguiendo un desueto esquema feudal de adscripción de poderes - las competencias de las Jurisdicciones ordinaria y contencioso Administrativa, rinde su fruto y en efecto logra el pretendido marchitamiento de la tutela. En los términos del artículo 86 de la C.P., bajo la novísima interpretación, la acción de tutela no procede si el ordenamiento contempla expresamente una posibilidad legal de acción, así ésta atendidas las circunstancias concretas relativas a la víctima de la vulneración del derecho fundamental no resulte ser un medio apto, idóneo y eficaz de defensa judicial. La extensión "teórica" del ordenamiento legal brinda sólo "posibilidades teóricas" de protección. Si la interpretación formalista y abstracta de la mayoría se impone, la acción de tutela no será solamente "subsidiaria" sino también una acción eminentemente "residual" y "marginal". Resulta procedente recalcar lo que esta misma Corte expuso en la sentencia del 12 de mayo de 1992: "50. El derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales entraña un mandato perentorio al legislador para que adopte los procedimientos necesarios y ágiles para la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos (CP arts. 86, 98 y 152-a). La acción de tutela es uno de los medios a través de los cuales se pretende satisfacer el mencionado derecho fundamental, pero su utilización se subordina, en primer término, a la condición de que el afectado "no disponga de otro medio de defensa judicial". Para determinar si se dispone de "otro medio de defensa judicial", no se debe verificar únicamente, como lo sugiere la Corte Suprema de Justicia, si el ordenamiento contempla expresamente una posibilidad legal de acción. No se trata de garantizar simplemente el "derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia" (CP art. 229), sino el derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales. En consecuencia, debe determinarse, adicionalmente, si la acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados. Esta interpretación consulta, de otra parte, la Convención  Americana de Derechos Humanos, suscrita por Colombia, que en su artículo 25 ordena: "Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención,  aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales". Y no de otra manera podría ser ya que como lo expresara el legislador  especial - Comisión Especial Legislativa -  en su momento "la real existencia de medios judiciales de defensa no se suple con una existencia formal o de mero papel. Para que ésta pueda predicarse requiere que los medios sean eficaces y aptos para remediar la vulneración o eliminar la amenaza. Si el medio existe, pero es tardío, lo que lo hace ineficaz, determina la procedencia de la acción" (Informe Ponencia para Debate en Plenaria. Informe de Mayoría. Ponentes Germán Sarmiento Palacio, Hidela Avila de Zuluaga, Armando Novoa García. Comisión Especial Legislativa, Gaceta Legislativa No. 18 p. 5). Es imperioso, a voces del artículo 93 de la Constitución, interpretar los derechos y deberes constitucionales de conformidad  con los tratados internacionales  sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En este orden de ideas, es importante destacar que las notas de "sencillez", "rapidez" y "efectividad", son  determinantes para establecer si un procedimiento legal,  diferente a la acción de tutela, tiene aptitud para brindar a los afectados la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados. No es lógico ni jurídico que Colombia sólo cumpla la Convención  Americana de los Derechos Humanos, cuando no exista en la ley medio judicial alguno de protección de los derechos, en cuyo caso sería procedente la acción de tutela - que sí reune las mencionadas notas de aptitud para brindar la protección inmediata - y deje de cumplirla en los demás casos en los cuales no sería procedente la acción de tutela por existir un medio judicial ordinario, pese a que este no reuna las indicadas características. La "sencillez" del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las limitaciones  de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha acompañado a estos grupos (C.P. art. 13). La "rapidez" del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo pueda tener  sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual  deberán examinarse las circunstancias del caso. La "efectividad" del medio judicial es una combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado el interés concreto del afectado,  lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de los derechos lesionados. 51. Es evidente que si el afectado ha hecho uso de los medios de defensa judiciales ordinarios hasta agotarlos, sin obtener efectiva protección de sus derechos constitucionales amenazados o vulnerados, a su término no dispondrá "de otro medio de defensa judicial" y podrá perseguir esa protección a través de la acción de tutela. En este caso,  es necesario que la protección de los derechos se haya planteado de manera expresa ante las diferentes  instancias judiciales. La acción de tutela se concibe  como medio último y extraordinario de protección al cual se puede recurrir  sólo en ausencia efectiva de un medio judicial ordinario capaz de brindarla. Con mayor razón, se abre la vía de la tutela a los afectados que han agotado en vano los medios judiciales ordinarios sin encontrar protección efectiva a sus derechos constitucionales conculcados. Consideraciones de equidad (CP art. 230), que se encuentran en la base de la acción de tutela, militan igualmente en favor de su concesión  en esta situación extrema, de modo que al término de la vía judicial ordinaria se abra la vía de la Jurisdicción Constitucional. No puede ser de otra manera cuando la Constitución ve en el respeto a la dignidad  humana y la consiguiente efectividad de los derechos fundamentales  el valor fundante y el fin esencial del estado. 52. La lesión de los derechos constitucionales  fundamentales puede producirse en el curso de cualquier  proceso judicial o a su término, sin que necesariamente el mismo se haya instaurado con miras a la protección de un derecho de esta naturaleza. En estos casos, el autor de la vulneración de un derecho o de su amenaza es el juez. Las providencias judiciales respectivas pueden en estas condiciones ser objeto de acción de tutela si no existe otro medio judicial idóneo para proteger el derecho conculcado. De persistir la violación, pese a la interposición de los recursos correspondientes, el agotamiento de la vía judicial ordinaria,  permitirá al afectado acceder a la Jurisdicción Constitucional. 53. Cuando la acción de tutela verse sobre sentencias, la actuación del juez del conocimiento se circunscribe  al examen  y decisión de la materia constitucional con prescindencia  de todo aquello que no  tenga que ver con la vulneración o amenaza de vulneración  del derecho constitucional fundamental. La acción de tutela no representa frente a los respectivos  procesos judiciales instancia ni recurso alguno. Cuando la vulneración del derecho constitucional se estudia con ocasión del trámite  de la acción de tutela, no se avoca el conocimiento y desarrollo de la litis, lo que bajo ninguna circunstancia es de la incumbencia de la Jurisdicción Constitucional, sino única y exclusivamente  la conducta del juez reflejada en su providencia y en cuanto  ésta haya violado un derecho fundamental o amenace con hacerlo. Este es el único asunto que tiene relevancia constitucional. 54. La acción de tutela da lugar a un verdadero proceso judicial,  es decir, formulada la petición de protección, se requiere de una serie de actos coordinados  y regulados por el derecho cuyo  cumplimiento es necesario  para la declaración o ejecución del  derecho. La Constitución señala que ese medio a través del cual se persigue la efectividad de la pretensión  - en este caso la declaración  y protección de un derecho fundamental - tenga las características de un procedimiento preferente y sumario. La intervención de los jueces para la definición de la acción de tutela y de su impugnación, aunada a la revisión eventual de la Corte Constitucional y a que todas las actuaciones anteriores  rematan  en sentencias, le resta toda verosimilitud a la tesis de la Corte Suprema de Justicia que pretende asimilar la acción de tutela y su resultado a un simple trámite policivo que arroja medidas a lo sumo precautelativas. Desconoce, de otra parte, la Corte Suprema de Justicia que la Constitución en el mismo artículo 86 está sujetando a la competencia judicial y no administrativa la definición de controversias sobre la vulneración o amenaza de derechos constitucionales fundamentales. Después de que el constituyente consagrara una reserva judicial en esta materia, precisamente para asegurar y fortalecer la defensa de los derechos, núcleo esencial de la carta, no es posible reducir la actuación judicial y su resultado -  que se expresa en sentencias y en un procedimiento  de doble instancia - a un asunto puramente policivo. La acción de tutela busca la efectividad de la protección del derecho fundamental vulnerado o amenazado  y como medio de protección debe interpretarse atendiendo el cumplimiento de su finalidad. Corresponde a la regulación y a los jueces, considerando las circunstancias del caso, graduar los efectos de las sentencias que pueden ser definitivos (generalmente en los casos en los cuales no haya otro medio judicial), temporales, suspensivos o transitorios (cuando se utilice como mecanismo transitorio). La variabilidad de los efectos de las sentencias de tutela y la naturaleza preferente y sumaria de su procedimiento,  no desvirtúa su carácter judicial - que es la razón  de ser de su garantía - sino que responde a la exigencia de asegurar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de manera que se haga justicia al caso concreto y ésta sea cumplida y pronta". Procedencia del control constitucional sobre sentencias en el derecho comparado 29. En la sentencia se hace referencia, no ciertamente con mucha claridad, al derecho comparado. Se dice en el fallo, que si bien en otros ordenamientos "existen especiales modelos institucionales que establecen vías, procedimientos y, en algunos casos, órganos de control y examen de la constitucionalidad de las actuaciones judiciales; empero, también es cierto que en ellos se contemplan por principio general que corresponde a todo estado de derecho, las garantías a la seguridad jurídica, a la unidad del ordenamiento y a la autonomía de la organización jurisdiccional...no siendo de recibo en tales modelos, elementos desarticuladores, inarmónicos y anárquicos que descompongan la unidad misma de la Carta" Después de tan categórica afirmación, la sentencia omite mencionar las razones concretas que hacen que en los ordenamientos que se citan, el amparo o tutela constitucional contra sentencias judiciales no se convierta en un mecanismo caótico, que vulnere los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada, mientras que la figura en Colombia, sí es considerada como "elemento desarticulador, inarmónico, y anárquico", hasta el punto de descomponer "la unidad misma de la Carta". En su argumentación, la mayoría se limita simplemente, a señalar que en los modelos de jurisdicción constitucional de varios países, los mecanismos que se establecen son "específicos, directos, subjetivos y concretos", siendo inadmisible, "en el derecho comparado, la existencia de estructuras judiciales paralelas, transversales y contradictorias como las que entre nosotros han pretendido introducir los artículos demandados". Como se ha visto en este salvamento, poco tiene de paralela, trasversal y contradictoria la estructura judicial que crea el mecanismo de la tutela contra sentencias judiciales, y aunque esto fuera así, sería este un argumento de conveniencia y no de constitucionalidad, por lo que la Corte no podría entrar a proscribirlo. Ahora bien, parecen ignorar los magistrados que conformaron la mayoría en este fallo, que en el derecho comparado y particularmente en los ordenamientos por ellos citados, la vía de control constitucional mediante amparo o tutela de las sentencias judiciales opera, generalmente, bajo los mismos principios que sustentan los artículos declarados inexequibles. En todos los ordenamientos jurídicos a los que se alude existe, de manera concentrada o difusa el control constitucional de los fallos judiciales, mediante una acción ciudadana. En la mayoría de dichos ordenamientos esta figura es considerada como una de las piezas claves del sistema de protección a los derechos fundamentales. Opera fundamentalmente contra sentencias ejecutoriadas de única o última instancia, y el control lo ejercen bien los Jueces y Tribunales ordinarios, - México y Estados Unidos - o la respectiva Corte Constitucional - Alemánica y España. En los ordenamientos en los que existe una jurisdicción constitucional especial, -Alemania y España- los respectivos Tribunales constitucionales conocen de las sentencias judiciales, no solo por violación del debido proceso sino, por la correcta interpretación y aplicación de los derechos fundamentales, y ello, no interfiere la autonomía funcional del juez. Por el contrario, queda claro que es enteramente compatible, y así lo han manifestado jueces, tribunales y tratadistas de los distintos países, que la creación de una jurisdicción constitucional  que tiene como una de sus funciones el control de las sentencias judiciales y principalmente de aquellas contra las que no procede recurso ordinario alguno, en nada atenta contra la independencia funcional del juez. Dada la confusa referencia al derecho comparado que trae el  fallo del que nos apartamos, nos parece de especial pertinencia citar a tratadistas de incuestionable trayectoria, para que ellos mismos sean los encargados de aclarar las dudas que se plantean con la lectura del mencionado fallo. En Alemania no solo la Constitución (art. 19, parágrafo1, frase 4 Ley Fundamental de Bonn) sino las distintas leyes que establecen procedimientos y competencias, constituyen la posibilidad de amparo o tutela contra las decisiones judiciales que vulneren los derechos fundamentales. Muchos son los tratadistas que han explicado el funcionamiento del sistema que, en lo que se refiere al control y efectos de los fallos del Tribunal Constitucional respecto a las sentencias judiciales, en poco se diferencia del Colombiano. En aras de la claridad y brevedad, nos permitimos citar al Profesor Hans Peter Schneider, quien de manera transparente explica la figura que aquí se debate: "Finalmente, también la jurisprudencia está obligada por la Constitución a aplicar directamente los derechos fundamentales. Esto es indiscutible, en primer lugar, en cuanto a los derechos fundamentales del procedimiento judicial...así como también para las prerrogativas judiciales garantizadas constitucionalmente. Pero a la hora de adoptar decisiones judiciales han de tenerse en cuenta también los derechos fundamentales como elementos objetivos del sistema. Ellos inciden sobre el derecho privado cuando se interpretan las cláusulas generales, y éste, a su vez, hay que entenderlo a la luz de los derechos fundamentales (efecto de reciprocidad)". (Hans Peter Schneider. Democracia y Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1991, pag 80-81) Y continua el autor: " dado que por consiguiente los derechos fundamentales pueden ser vulnerados por resoluciones del poder judicial, se le concede al particular incluso el recurso de amparo contra decisiones judiciales una vez agotadas todas las vías jurídicas". (Ibídem, pág 81) "Según esto los Tribunales concretamente tienen que tener en cuenta, en la interpretación y aplicación del derecho común, especialmente en la de las cláusulas generales, los contenidos normativos de los derechos fundamentales. Si un Tribunal no sigue estas directrices viola, como órgano estatal y sujeto del poder público, la Ley fundamental, su sentencia debe ser revocada por el Tribunal Constitucional Federal a través de un recurso de amparo". (Ibídem, pág139) "(P)uesto que también la jurisdicción, al igual que todo poder público, esta sometida directamente a los derechos fundamentales, como consecuencia obligada de este efecto vinculante se puede iniciar el camino de Karlsruhe (recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional Federal) incluso contra las más elevadas sentencias judiciales, de modo que al Tribunal Constitucional Federal le coresponde prácticamente el papel de una <<súper instancia de revisión>>." (Ibidem Pag134) Y no podía ser de otra forma, si la eficacia normativa de los derechos fundamentales obliga a una interpretación del ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución, la cual para que sea coherente y homogénea debe provenir de un cuerpo con suficiente poder vinculante para revisar los fallos y ajustarlos a la nueva axiología constitucional. En este sentido señala Schneider: " el campo de ejercicio apropiado para un desarrollo posterior de la interpretación de los derechos fundamentales es más bien el control de las sentencias judiciales que la legislación." (Ibídem pag 149) En punto de la autonomía del Juez, agrega el profesor Schneider: "Desde hace tiempo resulta familiar a la ciencia, el reconocimiento de que el problema de la separación de poderes se plantea de una nueva manera con la existencia de la jurisdicción constitucional, a las que están atribuidas las funciones de control abstracto de las normas, así como la decisión sobre conflictos de competencia entre órganos y sobre recursos contra leyes o resoluciones constitucionales". (Ibídem pag 195) No queda claro entonces porqué, para la mayoría, la tutela contra sentencias judiciales de ultima instancia, en Colombia, vulnera el principio de autonomía funcional del juez, mientras que en el ordenamiento alemán, en el que dicho control es riguroso, sí se respeta dicha autonomía. Parecería más bien que la creación en Colombia de una jurisdicción Constitucional, garantía plena de los derechos fundamentales, no ha sido todavía cabalmente comprendida. En el ordenamiento jurídico Español, se establece también un riguroso control de las sentencias judiciales respecto a los derechos constitucionales fundamentales. El tribunal Constitucional, separado estructuralmente del poder judicial ordinario, tiene a su cargo, en virtud del art. 53 de la Constitución y del art. 44.1.b de su Ley Orgánica, el control de las sentencias de los jueces y tribunales cuando éstas violen un derecho fundamental, y en ningún caso se ha discutido que por ello se vulnere la autonomía funcional del juez. Por el contrario, sólo gracias a este mecanismo de control, según afirmaciones de importantes juristas españoles, la Constitución se convirtió en norma de obligatorio cumplimiento en todas las esferas de aplicación del derecho, y los derechos fundamentales han podido desplegar una importante eficacia vinculante. En materia de la relación que existe entre Tribunal Constitucional y poder judicial en España, relación que se desarrolla fundamentalmente a partir del recurso de amparo contra sentencias judiciales, el profesor Eduardo García de Enterría señala como el Tribunal Constitucional ha de entenderse en España como un órgano materialmente jurisdiccional, pero diferenciado del poder judicial, "como nuestra constitución, por lo demás, parece aceptar al regular al Tribunal Constitucional en un título distinto, el IX, del que dedica al poder judicial (título VI), de cuya organización está totalmente exento y al que, en último extremo fiscaliza (arts. 44, 59-3, y 73 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Ed. Civitas, Madrid 1991, pag. 199-200). Inexplicablemente, la mayoría entiende y acepta que el control del Tribunal Constitucional español sobre las sentencias judiciales, se realiza sin menoscabo de la autonomía funcional del juez, pero niega que en Colombia, la misma pueda hacerse sin vulnerar este principio. La única razón que podría argumentarse, para referirse ella a la diferencia fundamental entre el amparo español y la tutela colombiana, es que mientras en España se dispone de un control concentrado, en Colombia se parte de un control difuso, puesto que todos los Jueces de la República están encargados de controlar el debido respeto de los derechos fundamentales en las sentencias judiciales. Si este fuera el argumento para señalar que en Colombia la tutela vulnera la autonomía funcional del juez, bastaría con citar a uno de los más autorizados tratadistas españoles, Enrique Alonso García, letrado del Consejo de Estado Español, quien al respecto afirma: "Existe un problema todavía mayor cuando es el propio Juez el que infringe las garantías procesales o constitucionales, toda vez que en esos supuestos no hay vía preferente y sumaria alguna, debiendo pura y simplemente agotarse los recursos que existan contra el acto judicial (final o de trámite) infractor del derecho fundamental en el seno de un proceso ordinario. La cuestión no tendría más trascendencia por que se supone que será más breve el procedimiento, ya que, a diferencia de lo que ocurre con otras violaciones de los derechos fundamentales, ya está puesto en marcha un procedimiento en el seno del cual el juez infringe los derechos fundamentales. Sin embargo, si se constata que en un porcentaje elevadísimo de las violaciones de los derechos fundamentales se producen por los propios Jueces (el artículo 24 de la Constitución ha sido el más desarrollado, con muchísima diferencia, por el Tribunal Constitucional), se llegará a la conclusión de que, como el tribunal Constitucional ha insinuado e incluso pedido en numerosas ocasiones, deberá regularse un procedimiento especial que permita a los tribunales superiores examinar preferente y sumariamente dichas violaciones del artículo 24, para evitar el colapso, a su vez, del propio Tribunal Constitucional". (La Garantía Constitucional de los Derechos Fundamentales, Antonio López Pina, Editor, Ed Civitas, Madrid 1991 pag. 225-226). Así las cosas, mientras para la mayoría de esta Corte Constitucional, la existencia en nuestro país de un control difuso de constitucionalidad sobre las sentencias judiciales, es la razón del caos judicial y la creación de una justicia paralela, transversal y contradictoria, "inadmisible en el derecho comparado", en España, no sólo los mas importantes tratadistas de Derecho Constitucional, sino los propios miembros del poder judicial así como el Tribunal Constitucional, reconocen la necesidad de dotar de competencia a los Tribunales para que conozcan del recurso de amparo contra sentencias judiciales, como un paso previo al control del Tribunal Constitucional. Por su parte, en los Estados Unidos de América, son los propios jueces superiores los encargados de controlar que las sentencias se ajusten a los derechos fundamentales, hasta culminar el sistema en la Suprema Corte Federal que, como en Colombia a través de la Corte Constitucional, es la encargada de unificar la jurisprudencia constitucional. Por último, extraña también la cita del modelo mexicano, pues en el sistema jurídico de dicho país, no solo existe el recurso de amparo contra sentencias judiciales sino que son los propios jueces los encargados, en una primera instancia, de tramitarlo mediante un procedimiento especial, preferente y sumario. En este país, el amparo procede contra sentencias definitivas que pongan fin al juicio, sin que proceda contra ellas ningún recurso ordinario, contra sentencias u otras resoluciones judiciales cuya ejecución sea de imposible reparación, fuera del juicio o después de concluido, o contra actos judiciales que afecten a personas extrañas al juicio (art. 107, No 5 y 6 de la Constitución Mexicana).  Dicho recurso se interpone ante el juez del Distrito de la jurisdicción del lugar en que el acto reclamado se ejecute, y se tramita en audiencia, en la que se reciben las pruebas ofrecidas por las partes, se oyen los alegatos y se pronuncia la sentencia. Las sentencias de los jueces, son a su vez revisables por la Suprema Corte de Justicia. Podría hacerse aquí un recuento de otros sistemas jurídicos, férreamente consolidados, en los que difícilmente puede advertirse caos, o la existencia de una justicia paralela, por la mera existencia de una jurisdicción constitucional encargada de conocer los recursos de amparo o tutela contra sentencias judiciales. En fin, sólo el desconocimiento del derecho comparado puede llevar a sostener lo que se lee en la sentencia de la que nos apartamos. No es ciertamente la existencia de la figura la que genera el caos, pues la mayoría comprueba su viabilidad y validez en otros ordenamientos. Tampoco es el control por parte de la Corte Constitucional lo que vulnera el principio de autonomía funcional del juez, pues en países como Alemania y España, donde existe, por cierto de forma harto exigente, según el fallo, no hay vulneración de dicho principio. De otra parte, la existencia de una jurisdicción constitucional difusa no puede ser responsable de tales paralelismos y contradicciones, pues citan los magistrados  casos de jurisdicción difusa y a su juicio el sistema funciona debidamente. ¿Cuáles son las razones para argumentar que en Colombia la tutela contra sentencias judiciales suscita caos, si al tiempo se reconoce que en otros países independientemente del tipo de jurisdicción difusa o concentrada, el control constitucional de las sentencias no es causa de traumatismo alguno en el sistema judicial? Un inesperado viraje 30. La crítica expresada por algunos sectores de la sociedad civil a la posición de la mayoría y a la manera como ésta condujo el debate[20], quizá pudo contribuir en parte a una reflexión más explícita y al inesperado viraje que da cuenta el fallo de la Corte en su versión definitiva, que en los fragmentos que se resaltan de la transcripción que a continuación se hace no fue objeto expreso de consideración ni de decisión en la Sala Plena del 1o. de octubre de los corrientes, a la cual se sometió el texto de la ponencia original. "Ahora bien, - advierte la Corporación en el texto final de la sentencia - de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación  injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual si esta constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). (...) De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente". Si al momento de tomar la decisión se hubiera sometido el agregado tardío que se introdujo después al redactar la versión definitiva, los suscritos Magistrados, por lo menos, habríamos manifestado nuestro acuerdo con la mayoría en lo que respecta a la procedencia de la tutela contra sentencias como mecanismo transitorio y para evitar un perjuicio irremediable, como lo establece la Constitución y la ley. Trátase de un aspecto fundamental del fallo que no ha debido librarse a una simple adición circunstancial sino que merecía ser objeto expreso de debate y votación. La adición de última hora, como ineluctablemente ocurre con los suplementos de su género, introduce contradicciones insalvables con el resto del texto y, particularmente, con la parte resolutiva. En efecto, de ser consecuente la mayoría luego de su inesperado viraje ha debido también modificar la parte resolutiva, declarando la exequibilidad parcial o condicional de los preceptos acusados, dado que ella misma reconoce, así sea tardíamente, la constitucionalidad de la acción de tutela contra sentencias y demás decisiones judiciales como mecanismo transitorio y a fin de evitar un perjuicio irremediable. La ubicación de la morosa reflexión de la mayoría en la parte motiva - y no en la resolutiva que es la que resulta decisiva - muestra que es un gesto irresoluto y desesperado de cara a la tribuna que instintivamente rechazó la sentencia por contrariar la esencia democrática de la nueva Constitución y los derechos fundamentales que en ella son su nervio vital. De todas maneras, lo escrito escrito está, y haciendo caso omiso de sus motivaciones próximas, de la marchita tutela se conserva la acción de tutela contra sentencias como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la cual por surgir de la misma Constitución y reiterarse por la Corte Constitucional puede ser utilizada desde ahora por las personas afectadas por las decisiones judiciales que vulneren sus derechos fundamentales. En todo caso, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución, los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia hacen parte del ordenamiento interno con carácter supralegal  y también con finalidades interpretativas. Uno de tales instrumentos es la Convención americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San José de Costa Rica", ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968. Este Pacto establece que cuando se agota el ordenamiento interno de un Estado parte, se puede acudir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, regulada en el Capítulo VIII de la Convención, artículos 52 a 69. Concretamente los artículos 61 y 63 regulan la competencia, requisitos y alcance de los fallos. En este sentido, al haberse agotado en Colombia -por supresión de materia- el control vía acción de tutela de las providencias judiciales, queda expedito el camino para que, ante la violación de un derecho constitucional fundamental por parte de una decisión de los jueces, se recurra ante la Corte Interamericana. En consecuencia, a pesar de la decisión de mayoría de la Corte Constitucional en este negocio, queda aún un recurso judicial para las víctimas de las violaciones por parte de las providencias judiciales. Por último se exponen algunas consideraciones a manera de recapitulación. Consideraciones finales: Constitución y voluntad constitucional 31. Una Constitución es ante todo -como dijo el juez Oliver W. Holmes- el conjunto de interpretaciones que los jueces hacen de los textos constitucionales. La interpretación constitucional cambia cuando cambian la percepción que se tiene sobre los valores, los principios, los derechos y la organización del poder. Para lograr el cambio de la interpretación no basta con modificar los textos constitucionales, se precisa de una nueva sensibilidad, acorde con  una nueva visión del mundo y un nuevo punto de referencia. La historia constitucional colombiana ilustra un régimen restringido de derechos, en el cual una prolífica discursividad  en pro de  los derechos individuales se ha combinado con una asidua práctica en favor de la seguridad jurídica y de los intereses institucionales.  Esta combinación ha sido utilizada estratégicamente para disociar los beneficios políticos de la promulgación de normas reivindicadoras de derechos ciudadanos, de los compromisos institucionales derivados de tales promulgaciones. La  Asamblea Nacional Constituyente recogió esta preocupación e hizo un esfuerzo sin precedentes por acercar la Constitución a los ciudadanos. Prueba de ello es la insistencia del texto constitucional en la efectividad de los derechos y en los mecanismos de protección de los derechos fundamentales. Pero la promulgación de una constitución no siempre basta para cambiar la realidad, se necesita, además, que los jueces tengan la voluntad de aplicarla; que los jueces crean en ella. La intransigencia de los sectores tradicionales, dentro y fuera de la comunidad jurídica colombiana, no ha permitido que los nuevos textos constitucionales respondan a sus objetivos implícitos y produzcan los cambios que el constituyente pretendió con su elaboración.  De este modo, el nuevo derecho constitucional es interpretado bajo los viejos supuestos interpretativos, dando como resultado un derecho constitucional aún más alejado de la realidad que el anterior y una realidad colmada por  los atropellos y felonías de siempre. La función social y moral del juez constitucional 32. El desmonte del absolutismo y la instauración del ejercicio democrático del poder es un proceso que coincide con la eliminación del principio de la infalibilidad de aquellos que detantan el poder. Así por ejemplo en el ámbito ejecutivo el ejercicio del poder estaba fundado en la idea de delegación o de representación divina. Durante los siglos XVII y XVIII se produce en Inglaterra y Francia el desmonte del absolutismo con la caida de Carlos I y de Luis XVI. Siguiendo esta evolución en el siglo XIX en Francia, la rama ejecutiva fue objeto del control de legalidad de sus actos, incluso ante ausencia de norma positiva que así lo dijese, por creación jurisprudencial del Consejo de Estado francés, en el célebre fallo Blanco, del 8 de febrero de 1873. Desde entonces y hasta nuestro días, se tiene también como supuesto la falibilidad de la rama ejecutivo. La rama legislativa también fue despojada de su pretensión de infalibilidad. El fallo Bonham'a case del juez inglés Eduard Coke en 1610 primero y luego en América el caso Madinson vs Marbury, del juez Marshall de la Corte Suprema de los Estados Unidos, en 1803, establecieron la posibilidad del control de los actos del legislador. El Control de los actos judiciales dentro del cual se enmarca la posibilidad de tutelar las sentencias que vulneren los derechos fundamentales de las personas, es una consecuencia de la evolución anotada y del principio de la supremacía de la constitución. Sin embargo, la posición de mayoría de la Corte Constitucional, de la cual nos separamos por medio de este salvamento de voto, todavía piensa, haciendo eco de las posiciones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, que los jueces colombianos son una especie de ungidos por la providencia para ser infalibles y, por tanto, les permite estar por fuera del control judicial -vía tutela- de sus providencias. En la democracia constitucional la soberanía se ejerce en los términos que la constitución establece. Por esta razón, mientras no se presente una situación de crisis, el ejercicio cotidiano de los poderes no puede tener otro parámetro que el previsto por la Carta. El juez constitucional es el encargado de que esta vinculación se lleve a cabo. Su conocimiento del derecho y su vinculación con los casos concretos y con la vida cotidiana de las personas hacen de él un defensor inmejorable del orden y de los derechos constitucionales. De la naturaleza y de las  funciones  del juez constitucional se desprende un compromiso ético esencial: velar por la integridad de la Constitución y por la efectividad de los derechos fundamentales, los valores y principios constitucionales y toda la organización estatal derivada de ellos. Con la decisión tomada por esta Corte no sólo pierde fuerza un mecanismo de protección de los derechos fundamentales, además, y esto es lo peor, se derrumba una concepción, una interpretación constitucional según la cual las instituciones jurídicas están al servicio de las personas y no a la inversa. Esta concepción tiene sus orígenes en la filosofía estoica y en la doctrina cristiana y se consolidó como valor fundamental en la teoría democrática de los siglos XVII y XVIII en Inglaterra y Francia.  La decisión mayoritaria tomada por la Corte, haciendo caso omiso de esta evolución milenaria en beneficio de los derechos y en detrimento de formalismo ocioso,  subordina la  protección de los derechos fundamentales de las personas a la protección de los intereses funcionales e institucionales de la más conspicua tradición judicial colombiana, y de esta manera se rescata el sigiloso propósito de varios estamentos e instituciones de evitar una reforma constitucional de la carta de 1886. Si se hace un intento por reconstruir los argumentos, nunca presentados de manera coherente, que subyacen en la decisión mayoritaria para preferir la institución jurídica de la cosa juzgada sobre la protección de los derechos fundamentales, hay que recurrir a la vieja discusión jurídica relativa al enfrentamiento entre los valores de la seguridad  y justicia en el derecho. Todo sistema jurídico debe mantener un delicado balance entre justicia y seguridad, so pena de caer en el oscurantismo de las formas insulsas o en la incertidumbre de las soluciones políticas. Cada época, con su concepción de los valores y su apreciación del derecho, establece dicho balance. La acusación histórica contra la decisión tomada por la Corte, no proviene del hecho de querer proteger la seguridad jurídica, ello es perfectamente legítimo; proviene del hecho de querer proteger una idea anacrónica e indolente de la seguridad jurídica. El valor de la seguridad jurídica como el valor de la dignidad de la persona, ha cambiado con el tiempo y no existe duda alguna sobre el sentido de la evolución que han tenido ambos valores. Max Weber explica la historia del derecho como un proceso de racionalización de las formas jurídicas que atraviesa por cuatro períodos, desde el derecho carismático, pasando por el derecho sagrado y el  derecho  de los notables,  hasta llegar al derecho del Estado burocrático. El trayecto recorrido puede ser descrito como un paulatino abandono de formas tozudas y míticas en beneficio de formas racionales y de contenidos humanitarios. El sentido de esta evolución permitió en Grecia y en Babilonia la sustitución del oráculo por el juez civil; permitió  en la edad media la sustitución de las ordalías por las pruebas de investigación racional; permitió en el siglo XVIII la eliminación de la responsabilidad objetiva del delincuente y del suplicio, en favor de la idea  culpabilidad y de la humanización de las penas; permitió en los albores del siglo XX la adopción, en el derecho constitucional, del principio de la igualdad material como complemento de la simple igualdad ante la ley. Si la seguridad jurídica fuese un principio "metapositivo", como lo afirma la sentencia - sin aportar prueba de su aserto -, es decir si estuviese por encima de las contingencias propias del derecho creado por los hombres, nada de la evolución descrita habría tenido lugar. Al incursionar temerariamente en los ámbitos de la ontología jurídica con la idea del principio metapositivo, la sentencia desconoce conceptos y principios que el más burdo y primario iusnaturalismo decimonónico, por no ir más lejos, tenía en cuenta.  En efecto,  todo iusnaturalismo, de corte teocrático o racionalista, condiciona la validez, o por lo menos la justicia, del derecho positivo, a la aceptación de valores considerados como metapositivos, inmutables, universales. Nunca hubo acuerdo en el catálogo de valores que hacían parte de tal categoría, pero, en todo caso, siempre se trató de delimitar un conjunto de derechos inmodificables a partir de la naturaleza misma del hombre. La escuela del derecho natural, como su nombre lo señala, indica la existencia metapositiva de derechos inherentes a la condición humana. Suponer que una institución jurídica o un tipo de organización o un procedimiento, hacen parte de la naturaleza inmodificable del hombre, es no sólo un exceso inaceptable a la luz de cualquier iusnaturalismo, sino también un absurdo lógico que desconoce la diferencia entre los derechos humanos como fines en sí mismos y los principios de organización como medios para llevar a cabo tales fines. La relación entre seguridad jurídica y justicia ha sido bien descrita por Luis Recassens Siches un clásico defensor de valores metapositivos, quien se refería a dicha relación en un texto publicado 1956, en los siguientes términos: "(...) las ideas de certeza y seguridad son meramente formales, por sí solas son adiáforas, son indiferentes respecto de sus contenidos, respecto de lo que determinen con certidumbre y de lo que garanticen con seguridad". Consecuencias de la sentencia 33. Los efectos de la desviación del sentido del texto constitucional que consagra la tutela, no se reducen al ámbito constitucional. Toda reforma constitucional crea y recrea un espíritu colectivo que se manifiesta en las expectativas y derechos derivadas de los nuevos textos. Una visión restrictiva y retardataria de los derechos ciudadanos, como la que inspira la sentencia en cuestión, tiene el efecto de agregar una frustración más en la conciencia ciudadana y en su percepción y confianza en las instituciones.  Con el derrumbe de la esperanza caerá también la confianza. Prioridad de los derechos fundamentales 34. La consideración de la persona humana y de su dignidad es el centro de gravedad del Estado constitucional. Todo lo relacionado con la organización del poder, con su ejercicio y su funcionamiento, deriva de allí su sentido y su alcance. El poder normativo del contenido material de la  Constitución proviene de la voluntad del constituyente expresada en el artículo 228 y debe inspirar el comportamiento y la disposición de todos los organismos estatales. Pretender, como lo hace la decisión mayoritaria, que existe un derecho fundamental a la cosa juzgada que prima sobre cualquier otro derecho fundamental violado por una autoridad judicial, es un despropósito lógico y axiológico, es tomar el medio por el fin y es supeditar la decisión judicial al simple procedimiento para lograrla. La acción de tutela no sólo introduce un nuevo y eficaz instrumento de protección de los derechos fundamentales, también trae consigo una nueva manera de ver tales derechos. Se trata de un cambio de perspectiva, de énfasis, de acento y estos son los cambios que producen interpretaciones diferentes, estos son los cambios reales. La acción de tutela agrega a la tradicional concepción de la supremacía de la Constitución, un énfasis en el carácter normativo de sus textos; en la permanencia y obligatoriedad de su cumplimiento. Sólo de esta manera, el ordenamiento jurídico resulta siendo coherente y resulta obedeciendo a un catálogo axiológico único y conexo. Cuando se plantea la violación de un derecho fundamental por medio de un acción de tutela,  el parámetro esencial e inmediato de interpretación es el texto constitucional y no sólo la legislación ordinaria vigente. Quizás lo más sorprendente de la decisión mayoritaria  consiste en su falta de  aprecio por el valor del texto constitucional frente a las demás normas del ordenamiento jurídico. El derecho constitucional es visto como un conjunto de reglas cuyo sentido se acomoda al resto del derecho y no, como debe ser,  como un derecho con normas que proporcionan sentido al resto del ordenamiento. La decisión mayoritaria, friamente, - sin dramatismo - desconoce  el verdadero sentido y alcance del concepto de Estado social de derecho en el constitucionalismo contemporáneo del cual la Constitución colombiana es tributaria y, como consecuencia de ello, desatiende  la importancia de la consagración de la acción de tutela como mecanismo jurídico que responde al propósito de acentuar la fuerza normativa de la Constitución en todos los ámbitos de la vida jurídica nacional y como instrumento de constitucionalización del poder. la decisión mayoritaria ignora incluso los numerosos fallos en los cuales  esta Corte  se ha mostrado consciente de las implicaciones y exigencias concretas del Estado social de derecho. Después de contradecir el contenido y alcance de la Constitución, nada podía evitar que se contradijera consigo misma y por eso nuestras voces fueron desoidas y nuestras razones soslayadas. [1] Enciclopedia Jurídica OMEBA.  Buenos Aires.  Ancalo S.A.  1976.  Tomo II. Pág. 481. [2] ALESSANDRI, Arturo y SOMARRIVA, Manuel. "Curso de Derecho Civil" tomo III. Ed. Nascimiento. Santiago de Chile. 1941. [3] Corte Suprema de Justicia. Sentencia Sala de Negocios Generales del 1 de octubre de 1946. G.J. No. 2040.  Pág.587. [4] Consejo de Estado.  Sala de lo Contencioso Administrativo.  Sección Tercera. Sentencia del 17 de julio de 1986. [5] Corte Constitucional.  Sentencia Nº T-433. Sala Sexta de Revisión. 24 de junio de 1992.  Ponente: Magistrado Simón Rodríguez Rodríguez. [6] Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-1. Abril 3 de mil novecientos noventa y dos (1992) [7] Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.  Fallo No. T-520. 16 de Septiembre de 1992. [8] Cfr. SANIN GREIFFENSTEIN, Jaime.  Aclaración de Voto.  Corte Constitucional. Sentencia Nº T-223 del dos (2) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). [9] Cfr. Corte Constitucional.  Sala Plena. Sentencia Nº C-434. Junio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y dos (1992), Magistrado Ponente:  Dr.Fabio Morón Díaz. [10] Cfr. RADBRUCH, Gustav, citado por PACHECO, Máximo en "Teoría del Derecho". Santiago. Editorial  Jurídica de Chile. 1988. Pág 752. [11]Cfr. GUASP, Jaime. "Derecho Procesal Civil". Madrid. 1968. [12] Cte LEGAZ Y LACAMBRA, Luis: Filosofía del Derecho. Bosch, Casa Editorial Barcelona. 1979. Quinta Edición. Pág 604. [13] Cfr.  SANIN GREIFFENSTEIN, Jaime: Aclaración de voto citada. [14]ARRIETA, Carlos Gustavo.  Concepto ante la Corte Constitucional dentro del proceso R.E.-006. Revisión constitucional del Decreto 1155 de 1992. [15] Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-501 del veintiuno (21) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992). [16] Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-492 del doce (12) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992). [17] Cfr.  Asamblea Nacional Constituyente.  Informe-Ponencia  "Mecanismos de protección de los derechos fundamentales y del orden jurídico". Constituyentes Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero.  Gaceta Constitucional Nº 77.  Mayo 20 de 1991.  Págs. 9 y 10. [18]Presidencia de la República.  Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia.  Febrero de 1991. págs. 203 y 205. [19]BANDRES, José Manuel.  "Poder Judicial y Constitución". Bosch Casa Editorial. Barcelona. 1987. págs. 24 y 25. [20]El contexto dentro del cual se profirió la sentencia, los actores y los intereses se reflejan en el contenido y móviles subyacentes del intruso comunicado que a continuación se transcribe: "Los magistrados de las altas corporaciones de la Rama Judicial que integran la Comisión Técnica para la elaboración del Proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia registran con inquietud la exposición pública de dictámenes, sin vinculación con los episodios procesales que constituyen la oportunidad de pronunciamiento legítimo de los jueces, que sobre asuntos de trascendencia nacional, sometido actualmente a examen de la Honorable Corte Constitucional, hicieron tres Honorables magistrados de esta alta corporación a cerca de la exequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Esperamos que en acatamiento al efecto inhibitorio que el ordenamiento jurídico ineludiblemente anexa a los pronunciamientos anticipados de cualquier fallador, los Honorables magistrados se separen del conocimiento del proceso cuya materia litigiosa fue objeto de su prejuzgamiento". (Comunicado dado a conocer a la opinión pública por parte de los Presidentes de las Altas Corporaciones de la Rama Judicial, doctores HERNANDO YEPES ARCILA, PEDRO LAFONT PIANETA y ALVARO LECOMPTE LUNA. El Tiempo, septiembre 15 de 1992)

C-544-92 Sentencia No Sentencia No. C-544/92 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia CONSTITUCION POLITICA/CONTROL JURISDICCIONAL-Improcedencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia/SENTENCIA INHIBITORIA La Corte Constitucional, a partir de un análisis razonable del caso a la luz de los métodos de interpretación literal, subjetivo, sistemático e histórico, concluye que en este negocio concreto carece de competencia para pronunciarse sobre el fondo del mismo. La competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución, no a la reforma anterior que terminó con la expedición de la Carta de 1991. A la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma restrictiva. Surge para la Corte, como órgano constituído, una competencia y una incompetencia. La Corte Constitucional no es competente para conocer de las demandas acumuladas de la referencia. De hacerlo incurriría en un abuso del poder, ya que ejercería funciones que el constituyente primario no le ha atribuído. Es por ello que proferirá sentencia inhibitoria. No es posible, pues, atacar judicialmente la Constitución Política de Colombia, ora per se, ora el acto de su promulgación. CONSTITUYENTE PRIMARIO/CONSTITUCION POLITICA-Expedición La Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano. La Constituyente actuó una vez superados los obstáculos que establecía el artículo 13 del plebiscito de 1957 para el pronunciamiento del constituyente primario, y en ese sentido las decisiones populares que permitieron la convocatoria hicieron irreversible el proceso de renovación institucional. La comprensión del proceso colombiano de reforma se encuentra pues en el concepto de anormalidad constitucional; y este concepto sólo puede ser definido políticamente, por ser acto fundacional, pues se refiere a un presupuesto del derecho que todavía no es jurídico. Este proceso de expresión del Poder Constituyente primario, en concepto de la Corte, es emanación especial del atributo incuestionable de las comunidades políticas democráticas que, en el Estado contemporáneo, pueden acudir de modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades originarias para autoconformarse, o para revisar y modificar las decisiones políticas fundamentales y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de la regulación básica con una nueva orientación pluralista. CONSTITUCION POLITICA-Validez Cuando una constitución es reemplazada por otra que termina siendo eficaz no tiene sentido -como ocurre con estas demandas- cuestionar su validez.  En este caso las condiciones de lo verdadero y lo falso, de lo válido y lo inválido, de lo legal y de lo ilegal, son otras. Por lo tanto carece de razonabilidad todo análisis que suponga una continuidad lógico-jurídica. NORMA CONSTITUCIONAL-Naturaleza Las normas tachadas de inconstitucionalidad no son de diferente jerarquía que las demás normas de la Carta, esto es, no son inferiores. La Constitución Política tiene ciertamente en sus normas iniciales unos valores y principios materiales que poseen un plus respecto de las demás normas de la Carta, en el sentido que los valores que aquéllas incorporan permean a éstas. Existe pues igualdad cualitativa en la esencia de las normas constitucionales, acompañada de una diferencia  en el alcance del contenido de las mismas. Los artículos acusados en este negocio son jerárquicamente iguales a las normas con las cuales se pretende confrontarlos. CONSTITUCION POLITICA-Normas Transitorias El hecho de que el artículo transitorio 59 de la Carta sea precisamente de vigencia temporal, no justifica que tal norma pueda ser confrontada con una disposición constitucional definitiva y, en caso de incompatibilidad, sea declarado "inexequible". Ello, como en el caso anterior, es un sin sentido. En realidad la razón de ser de un artículo transitorio es permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas disposiciones constitucionales. De hecho es frecuente que un artículo transitorio, por definición, prolongue temporalmente la vigencia de una norma del antiguo régimen o posponga el inicio de la vigencia de una norma novedosa, sin que a nadie se le ocurra pensar que, por tales fenómenos propias de una transición, dichas normas son inconstitucionales por violar las normas definitivas que establecían diferentes tiempos de vigencia. Luego no existe una diferencia entre las normas constitucionales permanentes y las transitorias que implique una subordinación de éstas frente a aquéllas. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación No se comparte tampoco la tesis que sostiene que con las normas acusadas se viola el derecho a acceder a la administración de justicia, porque dicho derecho puede ser regulado por la ley para su eficaz ejercicio. REF.: Expediente No. D-017, D-051 y D-110. Actores: Luis Carlos Sáchica; Ricardo Alvarez y Rudesindo Rojas; y Jaime Horta, respectivamente. Norma acusada: artículos 380 y 59 transitorio de la Constitución y artículo 2º del Acto Constituyente No. 2 de 1991. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y dos (1.992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En las demandas de la referencia, las cuales han sido acumuladas para ser decididas conjuntamente en esta Sentencia. I-. ANTECEDENTES 1. De las demandas Las demandas que desataron esta acción pública de inconstitucionalidad fueron presentadas por los ciudadanos Luis Carlos Sáchica (el proceso N° D-051), Ricardo Alvarez y Rudesindo Rojas (el D-017) y Jaime Horta (el D-110). Originalmente este proceso fue repartido al Magistrado Jaime Sanín Greiffenstein, pero por decisión posterior de la Sala se adjudicó la ponencia al Magistrado Alejandro Martínez Caballero. El Decreto 2067 de 1991, en su artículo 5º, obliga acumular las demandas en las que, como estas que nos ocupan, "exista una coincidencia  total o parcial de las normas acusadas...".  Así, en todos los tres procesos acumulados se atacaba el artículo 59 transitorio de la Constitución, sin perjuicio de tachar en cada caso normas adicionales. Es por ello entonces que el día 4 de junio de 1992 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular dichos procesos, según se comprueba en la constancia secretarial que obra en el expediente. Ahora inicialmente sólo se presentaron, repartieron, admitieron, acumularon y remitieron para la vista fiscal las demandas D-017 y D-051. En este estado del proceso se presentó, se repartió y se acumuló con aquellas el proceso  D-110. Como el concepto del Procurador de las dos demandas iniciales fue recibido con anterioridad a la acumulación de la demanda D-110, nuevamente se remitió y allegó la vista fiscal de esta última. Es por ello que en el proceso de la referencia obran dos conceptos de la Procuraduría. 2. Del texto de las normas demandadas Las demandas acumuladas atacan las siguientes tres disposiciones, todas de orden constitucional. Al final de las mismas se indica entre paréntesis cuál demanda es la que ataca la norma concreta, así: "Artículo 380 de la Constitución.- Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación" (D-110). "Artículo transitorio 59 de la Constitución.- La presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno" (D-017, D-051 y    D-110). "Artículo 2° del Acto Constituyente N° 1 de 1991.- Los actos que sancione y promulgue la Asamblea Nacional Constituyente, no están sujetos a control jurisdiccional alguno" (D-017). 3. De los argumentos de los actores En este punto es necesario distinguir las consideraciones jurídicas de los demandantes en favor de la competencia de la Corte Constitucional de las consideraciones sobre el fondo o contenido propiamente dicho de los artículos acusados, así: 3.1. Argumentos en favor de la competencia de la Corte: En síntesis los actores coinciden en afirmar que la Corte Constitucional es competente para conocer de estas demandas, por los siguientes motivos: Primero, el ciudadano Luis Carlos Sáchica sostiene que "la H. Corte es competente para conocer y decidir esta demanda por la naturaleza y jerarquía de la disposición acusada y porque la acción que estoy ejercitando se funda en el derecho constitucional fundamental y de vigencia inmediata, según el artículo 85 de la Carta, enunciado en el artículo 40-6, de acuerdo con el cual 'todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político'... derecho que no puede restringirse a la enumeración del artículo 241, por su carácter de derecho constitucional (sic) fundamental. De manera que la H. Corte no puede rechazar esta petición... Tampoco, señores Magistrados, es posible eludir la decisión de mi demanda..., con el fundamento de que la disposición que acuso está sustraída expresamente del control de esa jurisdicción... porque ese es precisamente el objeto sobre el cual debe recaer su sentencia." Este actor añade, por otra parte, que esta Corporación es competente porque las normas acusadas no son de la misma clase o rango que las demás normas constitucionales, ya que ellas son transitorias y no hacen parte del cuerpo de la Carta. En segundo lugar, los ciudadanos Ricardo Alvarez y Rudesindo Rojas afirman que la Corte es competente en este caso porque el artículo 241 de la Constitución la autoriza para conocer de los vicios de forma de las reformas constitucionales     -numeral primero- y de las leyes -numeral tercero-. Y en este caso, respectivamente, se excedieron las facultades conferidas por el Decreto 1926 de 1990 y "la carta Constitucional es una ley", luego "es demandable tanto por circunstancia de fondo como de forma". Los actores agregan que la Asamblea Nacional Constituyente fue convocada para reformar la Carta dentro del marco del Estado de derecho, el cual reconoce la existencia de un poder judicial. Y en tercer lugar, el ciudadano Jaime Horta Díaz estima que esta Corporación es competente en este caso porque los Decretos Legislativos N° 927 y 1926 de 1990 "autorizaron la convocatoria de una asamblea constitucional para reformar la constitución", que no de una asamblea constituyente para abolirla. Citan en apoyo de sus tesis el texto de la tarjeta electoral, de un lado y, de otro, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en donde se reitera los límites del poder constituyente secundario o delegado, como lo fue la Constituyente. 3.2. Argumentos sobre el fondo de las normas: Los argumentos de fondo expresados en las tres demandas acumuladas se sintetizan en las siguientes ideas: Primero, en la demanda D-051 se dice que la ausencia de control constitucional sobre una norma determinada viola claramente los artículos 2°, 4°, y 229 -concordado con el 87 y el 89- de la Constitución. "Se dirá -anota el ciudadano Sáchica- que es absurdo afirmar que el constituyente violó la constitución que él mismo acababa de expedir. Pero así son las cosas en el caso que someto a su juzgamiento. La supremacía y la integridad del sistema constitucional no pueden tener baches... Paralizar el funcionamiento de... toda una jurisdicción, es un golpe de Estado." Segundo, en la demanda D-017 se sostiene que la ausencia de control constitucional sobre el artículo 59 transitorio es inadmisible, ya que éste "no es parte integrante, inescindible de la nueva constitución, tiene [el artículo citado] dicho control como si se tratara de una simple ley, máxime que las facultades de los delegatarios eran para reformar la carta... en un texto único, de donde no se entiende porqué se atribuyen facultades para dictar normas por fuera de la carta constitucional, de tipo transitorio..." Por otra parte los actores afirman que "no es muy claro, que mientras por un lado lo (sic) reformadores predican con bombos y platillos, como mérito grande de la reforma la Democracia participativa, en lo que toca con ellos en eso sí consideran que deben sustraerse a la facultad ciudadana de ejercer control jurídico a la misma. Egoismo? maniqueismo político? deseo de posteridad? o que?" (sic). Y tercero, en la demanda D-110 se afirma que la ausencia de control constitucional sobre las normas acusadas no es afortunada porque "la Nación Colombiana tiene derecho a conocer y verificar qué ocurrió en la Asamblea Constitucional (sic). El espectáculo de los últimos días de sesiones en que se aprobaban artículos en serie, la promulgación de un texto inexistente y el deprimente rol del exsecretario de la Asamblea de rescatar artículos e incisos, como un mago de un cubilete... debe examinarse y establecerse a la luz de los hechos... Lo anterior no será posible si antes la Honorable Corte Constitucional no retira del mundo jurídico el artículo 59 transitorio." Luego el actor añade que "la confrontación debe hacerse con las normas anteriores a la nueva Carta". Así mismo sostiene el ciudadano que "la amenaza de dictadura ronda nuestros países vecinos. Entonces, los potenciales o reales aspirantes a dictadores tienen a la mano la fórmula elaborada por la democracia para acabar con ella... A todas éstas uno puede preguntarse: ¿Para qué Constitución? ¿Para qué Corte Constitucional?... ¿Sí hubo nueva Constitución? ¿Cuál es la vigente?" Concluye el actor que "en todo caso deben tenerse en cuenta los mandatos del constituyente primario en las consultas del 27 de mayo y 9 de diciembre de 1990 en los cuales se convocó una Asamblea Constitucional 'para reformar la Constitución Política de Colombia', que constituiría su competencia y su límite". 4. De la intervención institucional y ciudadana Se presentaron tres escritos en ejercicio de la facultad institucional y ciudadana para intervenir en los procesos de constitucionalidad, de conformidad con el artículo 242 y siguientes de la Constitución, así como con el Decreto 2067 de 1991, a saber: 4.1. Escrito de la Presidencia de la República: El Secretario General de la Presidencia de la República, doctor Fabio Villegas Ramírez, presentó escrito en este proceso para solicitar a la Corte "abstenerse de decidir de fondo" sobre las demandas de la referencia. Luego de unas reflexiones preliminares sobre el alcance del artículo 59 transitorio de la Carta y las facultades del poder constituyente, el Secretario General de la Presidencia de la República aborda el tema de la imposibilidad del ejercicio de un control de constitucionalidad sobre la Constitución de 1991, debido a que ello "corresponde claramente a la naturaleza de las cosas, pues el juicio de constitucionalidad implica confrontar el contenido de dos disposiciones de diversa jerarquía, lo cual es por definición imposible en el caso de una reforma constitucional -salvo cuando el análisis se limita a la competencia o al procedimiento de reforma-, pues las normas son de la misma jerarquía". A este respecto agrega que la Corte Suprema de Justicia históricamente no ha asumido "un control sobre el contenido mismo de las disposiciones Constitucionales contenidas (sic) en una reforma". En un último acápite el doctor Villegas Ramírez entra a estudiar la naturaleza de los artículos transitorios de la Carta y la posibilidad de su control por parte de esta Corporación. Allí se concluye que las disposiciones transitorias no tienen una naturaleza distinta a la de las demás normas de la Carta y, por tanto, aquéllas no están subordinadas a éstas. En sustento de esta afirmación se expresa, entre otros argumentos, que "si se aceptara que las normas constitucionales transitorias son posteriores a las permanentes habría que concluir que las mismas implican una suerte de reforma transitoria de la Carta, lo cual llevaría a concluir (sic) que las mismas se adoptaron irregularmente porque no se dió cumplimiento a los artículos 374 y siguientes de la Carta. Este razonamiento evidentemente sería absurdo..." Finalmente en este escrito se argumenta porqué los artículos 40 y 229 de la Constitución no son violados por las normas acusadas por los demandantes en los procesos acumulados de la referencia. 4.2. Escrito del Ministerio de Justicia: La apoderada del Ministerio de Justicia, abogada Zully Tome Marín, solicita a la Corte que se sirva "declarar exequible los artículos impugnados", ya que sería "ingenuo" e "irresponsable... dejar una puerta abierta donde por vía de interpretación jurídica se ponga en peligro y se desestabilice las nuevas Instituciones Políticas". 4.3. Escrito de la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue: Esta ciudadana interviene en el proceso para coadyuvar las demandas de constitucionalidad contra las normas acusadas. En primer lugar la ciudadana se detiene en los argumentos tendientes a demostrar la competencia de la Corte Constitucional en este negocio. Para ello afirma que el "poder de salvaguarda del orden jurídico deriva en última instancia del constituyente primario..." En cuanto al fondo del asunto, la ciudadana afirma que el artículo 59 transitorio de la Carta es inconstitucional porque "los límites de la Asamblea están dados por el constituyente primario en la expresión de la papeleta que dice: 'para fortalecer la democracia participativa...' De donde necesariamente se desprende que la Asamblea no tenía facultades para dictar ninguna norma que implicara el desconocimiento de la democracia como fin último de las reformas que efectuara. Ahora bien, el carácter del artículo cincuenta y nueve transitorio... está tomando una medida más tiránica y absolutista que de otro carácter..." Por último la coadyuvante invoca también como violado el artículo 40 de la Constitución por parte de la norma acusada, ya que se limita con ella el ejercicio de derechos políticos fundamentales. 5. Del concepto del Procurador General de la Nación 5.1. Primer Concepto (D-017 y D-051): El Señor Procurador General de la Nación pide a esta Corporación que se declare inhibida para conocer de las demandas, con base en los siguientes motivos, los cuales, por su importancia, se citan in extenso: "La Carta de 1991 como instrumento jurídico es el resultado de la expresión del principio de la autodeterminación política comunitaria, que es presupuesto de carácter originario y no derivado de toda norma superior. No se trata de discernir, si la vía adoptada para reformar la Constitución de 1886 a través de una Asamblea Nacional Constituyente era la adecuada o no, de si la misma era (o lo fue) representativa o no de todo el querer nacional, pues ya la Corte Suprema de Justicia, cuando actuaba como juez de la Carta y revisó el Decreto 1926 de 1990, que ordenaba contar los votos de la elección de una Asamblea Nacional Constituyente discernió el primer aspecto, e identificó la supresión del control jurisdiccional de constitucionalidad sobre los actos de dicha Asamblea,  el que podría surgir en un futuro respecto de ella o de la Corporación que la sustituyera "con las modalidades, características y requisitos que la Asamblea Nacional Constitucional considere y disponga, en ejercicio de su soberanía..." (Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- Sentencia de octubre 9 de 1990)... De los pronunciamientos traídos a colación se advierte, que giraron en últimas, en torno de un problema de competencia, de si la Corte, entonces guardiana de la Constitución Nacional, podría o no, conocer y decidir sobre demandas instauradas en contra de los actos del cuerpo constituyente. Problema que hoy se plantea nuevamente en la causa que nos ocupa ante el Tribunal que por ministerio de la misma Constitución es el encargado de velar por la integridad de sus preceptivas, y que sin duda para este Despacho, ha empezado a dilucidarlo, cuando en auto de marzo 3  de 1992, suscrito por el Magistrado doctor Alejandro Martínez Caballero rechazó, haciendo uso del instrumento procesal institucionalizado por el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, demandas acumuladas contra la Constitución Política de 1991. De análisis que se hizo en el auto citado, construído desde distintos tópicos de interpretación, utilizando los métodos literal, subjetivo, sistemático e histórico, inmersos todos en un contexto finalístico, se reseñó con toda claridad la naturaleza y efectos del poder constituyente frente al poder constituído, el valor absoluto del primero que deviene de su carácter originario, no sometido a norma alguna, que puede actuar por ende al margen de lo dispuesto en la Constitución -y que sostengo, nunca en contra de lo que la comunidad política quiera que sea  su Carta Fundamental-, reformándola también al margen del procedimiento que la misma prevé para su modificación, en voz del Doctor Sáchica hoy uno de los impugnantes, 'aunque la Carta se declare irreformable'... Y más adelante, luego de enseñar los principios consagrados en la nueva Constitución, así como la moral social, el pluralismo expresado en la diversidad étnica y cultural, ínsitos en el cuerpo de la Norma Suprema, a los que sumo, los nuevos canales de participación ciudadana en las decisiones y conformación del poder político, agrego... que la Constitución Política de Colombia, ora per se, ora el acto de su promulgación, no son susceptibles de ataque ante jurisdicción alguna, sentando así un principio de seguridad jurídica indispensable para el orden normativo de la República. Seguidamente el Procurador General de la Nación analiza el tema de la manifestación de la soberanía popular, donde afirma: "El poder del pueblo, el poder constituyente, es un presupuesto asociativo y organizador de la comunidad política, de la sociedad, es así anterior y supra jurídico, se manifiesta en los más de los casos a través de un Código Supremo, que configura y ordena los poderes del Estado, establece los límites al ejercicio del pueblo, el ámbito de los derechos y libertades y señala los objetivos y las prestaciones que éste último debe cumplir para el beneficio común. A éste ordenamiento lo avala la técnica, según la cual se le atribuye un valor normativo superior, inmune a las leyes ordinarias y más bien determinante de la validez de éstas. Valor Superior que es judicialmente tutelado... Así, todo acto que produjera la Asamblea es acto constituyente, ora el reglamento, las disposiciones transitorias o la propia Constitución son actos políticos, cuya legitimidad fue reconocida por la propia Corte Suprema de Justicia y vigor jurídico, de facto, deviene de un hecho político, disposición directa del pueblo en período de anormalidad constitucional..." Luego la vista fiscal se detiene en el análisis acerca de la posibilidad o imposibilidad de juzgar un acto constitucional, así: "Predicar lo primero, particularmente en casos como el presente, en el que los límites jurídicos de la Asamblea fueron eliminados por la Corte al declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo Político incorporado al Decreto 1926, es convertir al Juez, guardián de la Carta, en su reformador, lo que riñe con las preceptivas superiores según las cuales "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece" (artículo 3º); y aquel otro según el cual "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de éste artículo... (artículo 241), en el cual no aparece por ninguna parte la posibilidad de que decidiendo ese Tribunal sobre demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución cualquiera que sea su origen, se pronuncia sobre el fondo propio de un cambio constitucional, circunscribiéndose, eso sí, en tal juicio únicamente a los vicios de procedimiento. Sobre el artículo 59 transitorio de la Constitución, en particular, el Ministerio Público conceptuó: "Todas y cada una de las normas transcritas hacen parte de la Constitución de 1991. Su texto no terminó con el artículo 380, sino que se extendió hasta el artículo 60 transitorio. Se trata de manifestaciones de la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente y por lo tanto de jerarquía constitucional. Que haya sido dictado con posterioridad al artículo 380 constitucional no quiere decir que el artículo 59 transitorio sea posterior a la vigencia de la Constitución, porque el orden de la numeración de los artículos no influye en relación con el momento en que entran a regir las disposiciones de un mismo texto normativo. toda la Constitución entró en vigor a partir de un solo momento." Finalmente el Procurador realiza unas reflexiones que él denomina "consideraciones marginales ", en las que expresa: "... quiere sí el Procurador General de la Nación hacer algunas anotaciones marginales que atañen, sin embargo, al asunto... porque sería deseable que hacia el futuro... no hubiera reformadores absolutos, es decir, sueltos del derecho. Esa es la lección democrática que jurídica y políticamente debe deducirse... Por último, si es posible que normas constitucionales sean declaradas inconstitucionales y si es posible también que el Constituyente Primario se autolímite jurídicamente cuando decida obrar mediante una asamblea, es válido inferir entonces que cuando ello ocurre, existe entre Constituyente Primario y Asamblea la misma relación que la Corte Construyó (sic) bajo la vigencia de la Constitución del 86 entre la Nación (Constituyente Primario) y el Congreso (Constituyente Derivado), y que la Corporación volvió jurisprudencia a partir del fallo de 5 de mayo de 1978... Estas inquietudes, empero, en nada inciden con la solicitud de inconstitucionalidad que se formula en este concepto sobre las normas acusadas. Por el contrario, tienen el propósito de hacer más clara la premisa de la que hemos partido, a saber, que las disposiciones impugnadas no son enjuiciables por la Corte, porque al declararse la inconstitucionalidad de las limitantes jurídicas del Decreto 1926, la Asamblea bien podía dictar las normas acusadas, y por ello no puede la Corte asumir competencia alguna sobre las misma, so pena de sustituir a la Asamblea, que era el poder constituyente primario mismo". 5.2. Segundo Concepto (D-110): Aquí de nuevo, la vista fiscal solicita a la Corte Constitucional "proferir fallo INHIBITORIO, donde declare que no es competente para conocer de las acciones intentadas...", con base en argumentos similares a los resumidos en el primer concepto (vid supra). Cumplidos, como están, los trámites procesales, entra esta Corporación a estudiar las consideraciones de fondo del proceso de la referencia. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS De la interpretación para el estudio de la competencia 1. La Corte Constitucional, antes de estudiar el fondo de las demandas, debe empezar por analizar el tema de la competencia, esto es, establecer si ella es o no competente para conocer de las mismas. En este sentido el artículo 2º del Decreto 2067, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", establece lo siguiente: "Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado y contendrán: ...5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda" (negrillas fuera de texto). Y el artículo 6o. de este mismo Decreto afirma en su inciso final: "Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetentes. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia" (negrillas no originales). Se examinaron entonces las tres demandas presentadas con el fin de establecer si ellas reunían dichas exigencias. La Corte Constitucional, a partir de un análisis razonable del caso a la luz de los métodos de interpretación literal, subjetivo, sistemático e histórico, como se verá a continuación, concluye que en este negocio concreto carece de competencia para pronunciarse sobre el fondo del mismo. a) Método Literal: 2. El Artículo 59 Transitorio de la  Constitución, dice: "La presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno". De la simple lectura de la norma se comprende su sentido semántico, que no es otro que el de la prohibición para el juez Constitucional de ejercer el control jurisdiccional sobre la Constitución promulgada. En consecuencia, según el método literal, el Juez Constitucional carece de competencia para conocer de las demandas Nº D-017, D-051 y D-110. b) Método Subjetivo: 3. La exposición de motivos del Acto Constituyente Nº 1 de 1991, cuyo texto reproduce el Artículo 59 Transitorio, aparece publicada en la Gaceta Constitucional, donde queda de manifiesto el hecho de que fue voluntad expresa del Constituyente excluír el control jurisdiccional sobre todos los actos de la Asamblea Constituyente. Allí, en efecto, se dijo: "No es el reglamento ni ningún acto que sancione y promulgue la Asamblea,  acto administrativo, sino constituyente. Así está claro que cuando se reforma la Constitución por esta Asamblea Nacional Constituyente, en virtud del poder del mandato que recibió del pueblo, es absolutamente inadmisible que exista control jurisdiccional ejercido por las entidades cuya naturaleza, composición, origen y funciones debe revisar, eventualmente cambiar esta Corporación".1 c) Método Sistemático: 4. De la concordancia de las normas de la Carta se desprende una armonía interpretativa entre los artículos 3o., 241 y 59 transitorio, en el sentido de que ellos restringen los alcances del control de la Corte, como ya lo ha establecido el Despacho del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo al momento de rechazar una demanda similar a la presente2 . Así se concluye en primer lugar del artículo tercero de la Carta, que obliga al poder público a ejercer sus atribuciones "en los términos que esta Constitución establece." En segundo lugar el artículo 241 superior consagra las competencias de la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, "en los estrictos y precisos términos de este artículo". Ciertamente, el numeral 1° de este artículo regula la competencia de la Corte para conocer de las demandas que se promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen y sólo por vicios de procedimiento en su formación. Obsérvese que en ningún numeral de este artículo se incluyen las propias normas constitucionales como actos sujetos a control de constitucionalidad. A este respecto conceptuó lo siguiente el triple salvamento de voto del Auto que admitió las demandas D-011 y D-012: "...es claro que la Corte Constitucional fue creada precisamente por la Constitución de 1991, que sus facultades corresponden a las de un poder constituído y que se estableció para defender esa Constitución, no para ponerla en tela de juicio ni para fallar sobre la validez de sus disposiciones. A no dudarlo, si la Corte se atreviera a declarar exequible o inexequible un solo artículo de la Carta de 1991 (permanente o transitorio), incurriría en flagrante exceso en el uso de sus atribuciones, ya que para hacerlo no solo carece de competencia sino de jurisdicción. La Corporación desbordaría entonces el preciso marco jurídico dentro del cual le corresponde actuar en el Estado de derecho y ejercería un poder de facto, abiertamente transgresor del orden constitucional y, por ende, contradictorio con su propia función"3 . Y en tercer lugar el artículo transitorio 59 consagra una prohibición para ejercer toda suerte de control jurisdiccional sobre la Carta de 1991. De la concordancia de estos tres artículos se concluye lo siguiente: Primero, la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución, no a la reforma anterior que terminó con la expedición de la Carta de 1991. Segundo, a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma restrictiva. Tercero, y sobre todo, de las tres normas concordadas surge para la Corte, como órgano constituído, una competencia (art. 241) y una incompetencia (art. transitorio 59). En otras palabras, se regula en forma armoniosa una facultad y una prohibición, por vía positiva y negativa, respectivamente. d) Método Histórico: 5. Si  bien la existencia de una nueva Carta Política en Colombia hace que no exista realmente precedente jurisprudencial en sentido estricto, es lo cierto que ha habido una importante tradición jurídica en el país que no puede ser desdeñada. En los últimos cuarenta -de sus ochenta- años de jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha habido dos tipos de pronunciamientos, teniendo como criterio de distinción el origen del acto reformatorio de la Constitución atacado, así: 6. En primer lugar, contra actos de reforma constitucional que implican una ruptura con el orden jurídico anterior, sobresalen cinco fallos de la Corte Suprema de Justicia: los de 1955, 1957, 1978, su salvamento de voto, 1987 y 1990. En estos fallos se observa cómo la Corte Suprema sistemáticamente se ha declarado inhibida para conocer de actos cuya evaluación de constitucionalidad no puede tener como parámetro la Constitución, sino  que han sido establecidos por fuera de la Carta Fundamental. Dichos fallos son los siguientes: 1) En 1955 la Corte rechazó una demanda presentada contra los actos Legislativos No. 1 de 18 de junio de 1953  y No. 1 de 30 de julio de 1954, de la Asamblea Nacional Constituyente, por considerar que carecía de competencia, fundando su decisión en que "la guarda de la integridad de la Constitución no podría entenderse, pues sería un absurdo, como un medio consagrado por la Carta para revisar los actos del Poder Constituyente.  Estos actos una vez expedidos no están sujetos a revisión de ninguna especie por ninguno de los poderes constituídos; porque ello implicaría admitir el absurdo de que hay derecho contra derecho, la tesis es tan clara, tan evidente que sería inoficioso detenerse a analizarla".4 2) En 1957, ante la demanda contra unos decretos que convocaron el plebiscito para reformar la Constitución, la jurisprudencia sostuvo que la Corte Suprema de Justicia no era competente para conocer de dichas normas, ya que se reconoció que el poder primario Constituyente reside en el pueblo mismo y que el Poder Constituyente previsto en la Constitución es secundario y consecuencia de aquél, "y el derecho para convocar al pueblo para que apruebe o impruebe la reforma no lo deriva propiamente de todas las normas consignadas en la Carta, sino del poder mismo de la revolución, del Estado de necesidad en que ésta se halla de hacer tal reforma y del ejercicio de la soberanía latente en el pueblo como voluntad constituyente, o sea, lo que denominan los expositores, el momento del pueblo Constituyente".5 3) En el fallo de 1.978, el Magistrado ponente, Dr. José María Velasco Guerrero, aún considerando la inexequibilidad del acto legislativo, deja abierta la vía para que el Constituyente primario sea el legítimo detentador del poder cuando afirma que, "Reformar la Constitución directamente no es lo mismo que instituir un órgano Constituyente.  Sólo el Constituyente primario puede crear ese cuerpo y atribuirle el poder de reforma".6 En aquella oportunidad, el entonces Magistrado Luis Carlos Sáchica anotó que la Corte Suprema de Justicia no era competente para conocer de actos reformatorios de la Carta que provenían de un mecanismo diferente al establecido en el artículo 218 de la misma. Allí se reitera la distinción entre poder Constituyente y los poderes constituídos; son distintas sus competencias, sus actos, su naturaleza, efectos y los controles de validez; esto es claro cuando este último Magistrado afirma que "la Corte Suprema de Justicia es la guardiana de la integridad de la Constitución jurídica del Estado y de la validez formal de sus transformaciones, mas no de la Constitución política de la Nación, cuyas decisiones tiene carácter supra-constitucional y atañen sólo al Constituyente en cuanto define el modo de ser de la Nación al darse o variar su organización política".7 La Corte Suprema, no podía seguir atada a un análisis del aspecto formal, por cuanto "el sistema Constitucional Colombiano es flexible; no contiene ´cláusulas pétreas´ o inmodificables; su tendencia es evolutiva y reformista".8 4) En sentencia No. 54 de julio 9 de 1987, la Corte Suprema de Justicia con ponencia de Hernando Gómez Otálora sostuvo que "Cuando la Nación, en ejercicio de su poder soberano e inalienable, decide pronunciarse sobre el estatuto constitucional que habrá de regir sus destinos, no está ni puede estar sometido a la normatividad jurídica que antecede  a su decisión. El acto constituyente primario es, en tal sentido, la expresión de la máxima voluntad política, cuyo ámbito de acción, por su misma naturaleza, escapa a cualquier delimitación establecida por el orden jurídico anterior y, por ende, se sustrae también a todo tipo de juicio que pretenda compararlo con los preceptos de ese orden".9 5) En 1.990 la jurisprudencia sobre el Decreto 1926 del mismo año, que ordenaba contar los votos de la elección a una Asamblea Constituyente, estableció la supresión del control de constitucionalidad sobre los actos de dicha Asamblea, ya que su poder provenía del pueblo y no del Decreto. La Corte Suprema de Justicia, con ponencia de los doctores Fabio Morón Díaz y Hernando Gómez Otálora, estableció que "el control constitucional podrá surgir con las modalidades, características y requisitos que la Asamblea Nacional Constitucional considere y disponga, en ejercicio de su soberanía... c) la expedición del decreto que se revisa fue motivada por las especialísimas circunstancias que vive la Nación, de allí que si en el futuro se llega a expedir un estatuto análogo, la Corte examinará con todo cuidado y prudencia la situación nacional reinante en ese momento.  Tal eventualidad será más remota, en la medida en que la Asamblea Nacional Constitucional, en su soberanía, consagre en el Artículo 218 de la Carta, al lado de los actos legislativos, de tan engorrosa tramitación, otros mecanismos de reforma de la Constitución, como los prohijados por anteriores gobiernos o los que rigen a nivel municipal".10 7. Y en segundo lugar, la Corte Suprema de Justicia, desde el 5 de mayo de 1.978 ha producido una jurisprudencia sobre los actos del poder constituído, los cuales sí son objeto de control.  Pero esta jurisprudencia no es pertinente para el caso analizado. 8. El Consejo de Estado, por su parte, ha sostenido lo siguiente en las dos sentencias  que se citan a continuación: 1) En fallo de fecha 17 de julio de 1959, el Consejo de Estado se refirió a este tema con ponencia del Consejero Dr. Pedro Gómez Valderrama, de la siguiente forma: "Esta disposición ´no normativa´ como la llama el tratadista Alvaro Copete Lizarralde, por cuanto ´la esencia de un acto constituyente es la de establecer normas cuyo cumplimiento no agote su eficacia, en otras palabras que sean generales y abstractas´, constituye, ante todo, una validación de los actos de la Junta, y su transformación de gobierno de facto en gobierno de iure. Por la norma transcrita, se reconoce el hecho de que el gobierno había venido siendo ejercido por la Junta, y se autoriza su continuación en el poder, hasta el 7 de agosto de 1958.  En  tales condiciones, los actos realizados por la Junta como gobierno de facto, y encauzados, como evidentemente se demostró por sus integrantes, al restablecimiento de la normalidad jurídica, adquieren validez en su esencia, por la voluntad misma de la mayoría de los ciudadanos colombianos.  De consiguiente, así validados por la Constitución, estos actos no pueden ser atacados".11 2) Y en fallo de junio 20 de 1991, el Consejo de Estado consideró que "En el Decreto Legislativo No. 1926 de 1990 se planteó la creación insurreccional de un nuevo orden político y por el sistema del sufragio universal se eligió una auténtica Asamblea Constituyente. Los actos que en desarrollo del mandato ciudadano expida la Asamblea Nacional Constituyente de carácter transitorio y excepcional, mal pueden, ser cotejados con la Constitución que por conducto suyo el poder Constituyente ha determinado reformar".12 De las Razones Jurídicas En este punto se estudiará tanto la causa como la finalidad del poder constituyente y su incidencia concreta en el negocio de la referencia, con el fin de reiterar, ya por vía dogmático jurídica, la razonabilidad de la ausencia de competencia de esta Corporación para conocer del proceso de la referencia. La justificación de la división del tema entre causa y finalidad del poder constituyente se encuentra en Heller, citado por Bidart Campos, cuando afirma que "Heller conjuga dos aspectos. Por un lado considera como poder constituyente a aquella voluntad política cuyo poder y autoridad están en condiciones de determinar la existencia de la unidad política de un todo. Pero por otro lado, admite que una constitución precisa algo más que una relación fáctica de dominación para valer como ordenación conforme a derecho, y ese algo más es una justificación según principios éticos de derecho."13 a) La causa: 8. Los argumentos anteriormente expuestos tienen como razón jurídica la naturaleza y efectos del poder constituyente. La República de Colombia se ha dado una nueva Constitución, la cual, entre otras innovaciones, estableció un sistema de valores fundamentales y principios materiales que informan, orientan y articulan el ordenamiento jurídico y en consecuencia cumplen una función interpretativa, crítica e integradora. Uno de los aportes fue el reconocimiento de la soberanía popular, consagrado en el artículo 3o. de la Carta, que dice: "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.  El pueblo la  ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece". En efecto, de conformidad con la doctrina universal de la teoría general del Estado, en la democracia constitucional el poder soberano del pueblo se ejerce de dos maneras diferentes: 1) Como un poder pleno, soberano en sentido lato, cuando se manifiesta en las circunstancias propias de la creación de una constitución. 2) Como un poder velado pero potencial, cuando se ejerce durante la vigencia y eficacia de una constitución.  En este caso el poder soberano se encuentra encauzado por los parámetros constitucionales y sólo se manifiesta directamente cuando se produce una crisis constitucional que ponga en duda la validez o la eficacia de la constitución. En el  proceso de reforma institucional vivido por Colombia en 1990-1991, el pueblo se expresó en dos ocasiones (27 de mayo y 9 de diciembre de 1990) por un procedimiento ajustado a la Constitución, según sentencias de la Corte Suprema de Justicia. 9. Lo primero que se debe cuestionar es bajo qué circunstancias es necesaria o es motivada una reforma constitucional. La respuesta, siguiendo a Lowenstein, es en el siguiente sentido: "No es posible establecer aquí criterios generales.  En primer lugar, las modificaciones que experimentan las relaciones sociales, económicas o políticas son las responsables de que una norma constitucional, que parecía razonable y suficiente en el momento de crear la constitución, haya perdido su capacidad funcional y tenga que ser, por lo tanto, completada, eliminada o acoplada de alguna otra manera a las nuevas exigencias en interés de un desarrollo sin fricciones del proceso político".14 10. Ahora bien, la teoría de la soberanía popular conduce a la reflexión acerca de la teoría del poder constituyente, como quiera que ésta es una manifestación de aquélla. La teoría constitucional distingue pues entre poder constituyente o primario y poder constituido o derivado o secundario. El poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad.  Casi siempre su manifestación va  acompañada de una ruptura del orden jurídico anterior. El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho, esencia del derecho e, igualmente, modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho constitucional. En este sentido, el poder constituyente, como anota Schmitt, "es la voluntad política  cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando así  la existencia de la unidad política como un todo.  De las decisiones de esta voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulación legal-constitucional. Las decisiones como tales son cualitativamente distintas de las normaciones legal-constitucionales establecidas sobre su base".15 En esta escuela de pensamiento se inscribe el profesor Luis Carlos Sáchica, que distingue las limitaciones del poder constituyente primario de las del poder constituyente derivado, considerando que el primero sólo tiene limitaciones fácticas mientras que el segundo, además de éstas, tiene limitaciones jurídicas.16 De conformidad con el tratadista Ignacio de Otto, "Si hay un poder constituyente del que el pueblo es titular, éste puede actuar al margen de lo dispuesto en la Constitución, reformándola también al margen del procedimiento de reforma que la Constitución prevea o incluso aunque la Constitución se declare irreformable".17 "La Constitución es válida -añade el catedrático español- porque procede de quien tiene el poder de darla, y es válida incondicionalmente porque ese poder no tiene limitación alguna ya que, en cuanto poder originario, no está sometido a normas".18 Ahora bien, el poder Constituyente primario se puede expresar directamente a través de un plebiscito o de una Asamblea Nacional Constituyente democrática. En Colombia el pueblo, en general, se ha manifestado de las siguientes maneras: 1) Directamente: a través del plebiscito de 1.957 o a través de comisionados por el pueblo para una asamblea constituyente. En estos casos no existen otros límites que los que el pueblo haya establecido. Como bien lo insinúa el señor Procurador, en el evento de una constituyente es además conveniente que el pueblo establezca ciertamente limitaciones a los comisionados, pues, como él lo afirma, "sería deseable que hacia el futuro no hubiera reformadores absolutos, es decir, sueltos de Derecho". 2) Por representación: el pueblo ejerce indirectamente un poder a través de los representantes al Congreso. Este órgano legislativo detenta un poder reglado y limitado, cuya constitucionalidad puede en todo momento ser evaluada a la luz del orden normativo vigente y el cual se desdobla en su naturaleza legislativa para pasar a ser temporalmente constituyente derivado. Las fuentes de legitimidad son diferentes en cada caso.  Entre la constituyente y el pueblo hay un nexo directo, mientras que entre el parlamento y el pueblo hay un nexo indirecto, ya que la relación se encuentra mediatizada por la existencia de una constitución. En este orden de ideas, la Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano. La Constituyente actuó una vez superados los obstáculos que establecía el artículo 13 del plebiscito de 1957 para el pronunciamiento del constituyente primario, y en ese sentido las decisiones populares que permitieron la convocatoria hicieron irreversible el proceso de renovación institucional. La comprensión del proceso colombiano de reforma se encuentra pues en el concepto de anormalidad constitucional; y este concepto sólo puede ser definido políticamente, por ser acto fundacional, pues se refiere a un presupuesto del derecho que todavía no es jurídico. 11. El acto de elaboración y de promulgación de la nueva Carta Política de 1991, es el resultado de la combinación armónica de distintos elementos y de varios procesos de orden político  y jurídico que, aun cuando conforman un episodio sui generis en la historia constitucional colombiana y sin alterar la normalidad social ni económica de la Nación, permitieron la expresión originaria del poder  Constituyente, dentro de cauces institucionales diseñados específicamente, con el fin de superar la crisis que presentaba el modelo de organización del Estado ante  los embates del crimen organizado y ante la creciente deslegitimación de las reglas y de los eventos de la democracia representativa vigente. Este proceso de expresión del Poder Constituyente primario, en concepto de la Corte, es emanación especial del atributo incuestionable de las comunidades políticas democráticas que, en el Estado contemporáneo, pueden acudir de modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades originarias para autoconformarse, o para revisar y modificar las decisiones políticas fundamentales y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de la regulación básica con una nueva orientación pluralista. En este sentido, se observa que las sentencias de la Corte Suprema de Justicia que se ocuparon de revisar las disposiciones legislativas que dieron fundamento a dichos actos y procesos, advirtieron que se trata de recoger el "clamor popular" y las aspiraciones de la sociedad enderezadas a introducir cambios políticos al conjunto de las relaciones básicas dentro del Estado Colombiano. Además, en ellas se reconoce que no se trata de nada distinto que de propiciar la manifestación jurídica de las potestades del Constituyente originario. Dentro de la estructura de las relaciones institucionales de la sociedad, las que no conducen a la renuncia ni al abandono de los atributos de la soberanía popular, ni a la pérdida de la capacidad política del pueblo de autoconvocarse para darse las reglas básicas de la convivencia. En verdad no se trata de una sucesión de hechos revolucionarios de naturaleza extra o suprajurídica, salidos del cauce de las reglas de la comunidad política, ni del orden de la convivencia a la que aspiran los asociados, ni mucho menos de actuaciones antijurídicas no acordes con las tradiciones políticas e institucionales con proyección en la nación, ni de la irrupción insurreccional de fuerzas antagónicas enfrentadas al régimen político imperante; tampoco se trata de propiciar ni de patrocinar la ruptura con el ordenamiento jurídico vigente en todas sus dimensiones, sino de propiciar su desarrollo, reforma o revisión dentro del conjunto de los nuevos supuestos normativos de rango constitucional, que habrían de ser fijados por el órgano instituído de reforma que actúa en nombre del pueblo. Pero, además, este proceso al que se hace referencia no se erigió como una camino enderezado a propiciar la ruptura de las estructuras básicas de las relaciones de poder político, ni de las condiciones sustanciales que expresan los supuestos básicos del orden democrático constitucional de nuestro Estado de Derecho; por el contrario, él obedece a las aspiraciones de fortalecer los elementos de la democracia participativa y de incorporación de nuestro régimen político a las grandes tendencias del constitucionalismo contemporáneo, que también es social y el mismo orden jurídico permitió, por virtud de actos emanados de las instituciones establecidas, dictadas por sus autoridades y por sus órganos dentro del marco de debido y legítimo cumplimiento de sus funciones jurídicas definidas, que el poder constituyente primaria se pronunciara conforme a sus atributos siempre originarios y procediera a elaborar, conforme a sus propósitos, una reforma constitucional extraordinaria, en el seno de un organismo constitucional diferente del ordinariamente vigente. Este otro cauce legítimo de expresión de poder constituyente se funda, además, en el reconocimiento normativo del valor político constitucional de la expresión popular, que decidió promover el proceso de modificaciones institucionales, y en la conformidad judicialmente declarada con la Carta anterior de los actos jurídicos que le sirvieron de fundamento, así como de las actuaciones verificadas en la reunión de la citada asamblea. Así mismo, tanto la contabilización de los votos depositados por la posibilidad de la convocatoria y elección de los delegatarios, dentro de las reglas de un acto con fuerza legislativa, expresan la continuidad jurídica de uno de los elementos y condiciones de existencia del Estado como es el poder constituyente; dichos actos entrañan, en el caso que ocupa en esta oportunidad de la Corte Constitucional, la reforma de disposiciones jurídicas válidas según las reglas de la Carta de 1886, la que posteriormente fue derogada por expresa regulación de la nueva normatividad en acto de natural ejercicio de las potestades del mismo poder constituyente originario, en funciones de reforma y cambio constitucional. Otra cuestión es la del juicio sobre la validez formal y material de los actos que resultaron de la actividad del constituyente, que en este caso se reunió en la Asamblea Nacional, pues una vez pronunciado el constituyente primario y puesto en vigor su acto de reforma o de cambio constitucional, no es dable la jurisdicción controlarlos frente a la normatividad anterior, dada la naturaleza típicamente política de éstos que los sustrae de todo tipo de juicio en sede judicial. 12. No obstante lo anterior, desde el punto de vista de la filosofía del derecho es preciso anotar que el derecho moderno ha condicionado siempre la validez de una norma a la obtención de ciertas formas jurídicas. La validez de una norma del ordenamiento jurídico puede ser analizada exclusivamente a partir de sus formalidades previas.  Pero la validez del ordenamiento es un concepto que depende de un hecho que le precede y convive con él: la eficacia.  La norma fundamental ideada por Kelsen19 no es otra cosa que la eficacia del ordenamiento o la regla de reconocimiento concebida por Hart.[1] Por eso, cuando una constitución es reemplazada por otra que termina siendo eficaz no tiene sentido -como ocurre con estas demandas- cuestionar su validez.  En este caso las condiciones de lo verdadero y lo falso, de lo válido y lo inválido, de lo legal y de lo ilegal, son otras.  Por lo tanto carece de razonabilidad todo análisis que suponga una continuidad lógico-jurídica. 13. Por otra parte, el derecho es un sistema de reglas que funciona como una dogmática, esto es, no cuestiona la validez de sus primeros principios.  Por esto se dice que el saber jurídico es autosuficiente.  Es "autopoiético" en palabras  de Ewald[2]. Uno de los principios no cuestionados por la dogmática jurídica -y además no tratados-, es el de la eficacia del poder constituyente, pues aquélla es condición de éste.  Por lo tanto ella, la eficacia, no puede ser tratada, pensada, dogmáticamente. b) La finalidad: 14. La teoría del poder constituyente es necesaria mas no suficiente para explicar razonablemente los cambios político-jurídicos de un Estado. En la democracia constitucional de la postguerra no basta con entender el argumento del hecho político, de la fuerza, de la revolución, de la ruptura institucional para la comprensión íntegra del poder constituyente. Es necesario aún que los cambios sean democráticos y que garanticen la libertad, la justicia, la igualdad y los demás valores indispensables para legitimarlos. 15. ¿Puede una democracia establecer o tolerar las condiciones para su propia muerte? Sí y no. Sí, porque el poder constituyente puede reaparecer con toda su potencialidad en los períodos de anormalidad constitucional y retomar su facultad -ilimitada y permanente- para reformar todo el ordenamiento. Y no, porque las nuevas instituciones que se dé un pueblo deben ser humanistas, democráticas y razonables. Lo contrario, esto es, aceptar las formas puras puede conducir, como en el pasado, a la justificación de regímenes contrarios a la dignidad del hombre. Para Konrad Hesse, como él mismo señala, el "problema central de la teoría y de la política constitucional del presente y del inmediato futuro" es el de "cómo debe comprenderse y desarrollarse la Constitución bajo las condiciones del mundo técnico moderno a fin de poder cumplir su función en la vida de la Comunidad, la de cooperar a posibilitar y preservar la libertad y, en inmediata conexión con ella, la democracia".[3] En realidad la aceptación de la consideración de la finalidad como complemento a la explicación causal, del poder constituyente -que es básica pero insuficiente-, es un paso hacia adelante en la defensa de la razón de ser de la Constitución Política y una idea nueva en el constitucionalismo colombiano. 16. La Constitución de 1.991, es un proceso cuyo origen está inmerso en los últimos cuarenta años de la historia del país. Su última etapa encuentra como expresión inicial la séptima papeleta y culmina con la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. La Constitución tiene como etiología la expresión del Constituyente primario del 9 de diciembre de 1.991, donde todos los colombianos tuvimos oportunidad de decir sí o no a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y además de elegir a los setenta Constituyentes comisionados. La nueva Carta pues, se basa en un amplio consenso pero su legitimidad se concentra en el cumplimiento de la comisión, esto es, la búsqueda de la convivencia nacional. La ejecución del mandato para fortalecer la democracia participativa no fue forma pura.  Fué también contenido, el cual se plasmó en la nueva Constitución Nacional. 17. En efecto, en el suelo axiológico de la Constitución se encuentran un conjunto de valores y principios materiales inscritos en el Estado social de derecho, cuyo objetivo último es la dignidad de la persona humana. Así lo ha establecido la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades[4]. El Estado social de derecho se construye sobre un orden de valores múltiples a partir del funcionamiento social dentro de un proceso innovador de integración y unidad. Ello es la adopción del mensaje de la declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 1948. Este es el principio legitimador de la Constitución Política, que le otorga una determinada cualidad jurídica en la que la validez y la legitimidad resultan enlazadas. Los valores constitucionales que integran e informan el ordenamiento jurídico se condensan en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general, dentro de un marco jurídico, democrático, y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. La nueva Constitución estableció un Estado Social de Derecho porque su ordenamiento se articula con los fines esenciales del Estado, todos ellos de carácter humanista. Ello constituye la transformación del Estado formal de Derecho al Estado material de Derecho. Es entonces la persona -el hombre individual y socialmente  considerado en su existencia histórica-, el fundamento y fin del Estado.  Es a partir del ser humano y su dignidad que adquieren sentido los derechos, garantías y los deberes, la organización y funcionamiento de las ramas y poderes públicos. 18. Por ejemplo, para proteger el cumplimiento del objetivo realizado por el constituyente comisionado -convivencia pacífica-, se introdujeron en la Carta dos mecanismos, uno permanente y otro transitorio. El primero condiciona al constituyente derivado -el Congreso- para la expedición de actos legislativos, si éstos afectan las materias citadas en el artículo 378, que se consideran el alma de la Constitución de 1.991. Existen pues normas en la Constitución que tienen más importancia que otras, por su contenido humanista y participativo, al punto de que su reforma, aún con el cumplimiento de los procedimientos y formas establecidos, debe contar con el aval del Constituyente Primario. El segundo mecanismo prohibe, en el artículo  59 transitorio de la Carta, atacar en demanda de constitucionalidad la Constitución Nacional de 1.991. En consecuencia, la intangibilidad de la Constitución Política no es un golpe de Estado, no es una brecha en el Estado de Derecho, ya que si el Constituyente primario es capaz de dar una nueva constitución aún en contra de la anterior, como en efecto ocurrió,  a fortiori puede en todo momento establecer cláusulas que garanticen la estabilidad del nuevo ordenamiento, máxime cuando éste es democrático y humanista. 19. En el derecho comparado contemporáneo, la finalidad de una Constitución tiene también carácter intangible. Es el caso de Alemania donde el numeral 3º. del art. 79 dice: "Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte... [los Derechos Fundamentales]"[5]. En la Constitución Nacional española el artículo 168 establece así mismo un procedimiento calificado para reformar los temas que tratan el fundamento del Estado. Y en la Disposición Final Transitoria No. 12 de la Constitución Italiana se hace lo propio. 20. En conclusión esta explicación finalista de las reformas introducidas con ocasión de la expedición de la nueva Constitución se basa, en última instancia, en el hombre y en la historia misma. Como anota Buckhardt, "la historia no solamente debe hacernos razonables (para otra vez) sino sensatos (para siempre)"[6]. Y en palabras de Sánchez Viamonte, "una Constitución es, por encima de todo, un cauce por donde circula la vida social hacia la justicia".[7] Del rechazo de los argumentos de los actores 21. Luego de los dos capítulos anteriores relativos a los métodos de interpretación y a la causa y finalidad del poder constituyente, entra la Corte por último a confrontar los argumentos de cada uno de los actores sobre la presunta competencia de esta Corporación con las consideraciones anteriormente expuestas, de donde se concluirá sin dificultad la clara incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de estas demandas y, en consecuencia, la necesidad de proferir fallo inhibitorio en este negocio. a) Argumento de la diferente naturaleza de la disposiciones           acusadas: Para esta Corte, a diferencia de lo que opinan los actores, los artículos acusados son todos de orden constitucional. Ninguno de ellos tiene rango infraconstitucional o legal. Los artículos 380, 59 transitorio y 2° del Acto Constituyente N° 1 de 1991, en efecto, fueron todos aprobados debidamente por la Asamblea Nacional Constituyente, de conformidad con el reglamento de dicha Corporación, todos ellos destinados a regular el orden constitucional del país, por autorización del constituyente primario, de suerte que no podría decirse que no son de orden constitucional. b) Argumento de la diferente jerarquía de las normas acusadas: Las normas tachadas de inconstitucionalidad no son de diferente jerarquía que las demás normas de la Carta, esto es, no son inferiores. La Constitución Política tiene ciertamente en sus normas iniciales unos valores y principios materiales que poseen un plus respecto de las demás normas de la Carta, en el sentido que los valores que aquéllas incorporan permean a éstas. Existe pues igualdad cualitativa en la esencia de las normas constitucionales, acompañada de una diferencia  en el alcance del contenido de las mismas. En otras palabras, todas las normas de la Constitución comparten un mismo estrato jurídico, que es el de la supremacía de una constitución rígida. Ello sin perjuicio de constatar que al interior de la Carta existen normas que incorporan valores que admiten ser graduados jerárquicamente, esto es, valores, principios, preceptos y competencias de distinto nivel axiológico. Ello implica que cuando haya que relacionar dos normas constitucionales -las cuales son iguales- que incorporan valores de diferente jerarquía, los valores superiores deben primar. Pero, observa la Corte, esta operación de articulación no alcanza para descalificar como inconstitucional a la norma que incorpora un valor inferior respecto de la que contiene un valor superior. En conclusión, los artículos acusados en este negocio son jerárquicamente iguales a las normas con las cuales se pretende confrontarlos. c) Argumento del carácter transitorio de la norma acusada: El hecho de que el artículo transitorio 59 de la Carta sea precisamente de vigencia temporal, no justifica que tal norma pueda ser confrontada con una disposición constitucional definitiva y, en caso de incompatibilidad, sea declarado "inexequible". Ello, como en el caso anterior, es un sin sentido. En realidad la razón de ser de un artículo transitorio es permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas disposiciones constitucionales. De hecho es frecuente que un artículo transitorio, por definición, prolongue temporalmente la vigencia de una norma del antiguo régimen (por ejemplo el art. transitorio 8°) o posponga el inicio de la vigencia de una norma novedosa (por ej. el art. transitorio 17), sin que a nadie se le ocurra pensar que, por tales fenómenos propias de una transición, dichas normas son inconstitucionales por violar las normas definitivas que establecían diferentes tiempos de vigencia. Luego no existe una diferencia entre las normas constitucionales permanentes y las transitorias que implique una subordinación de éstas frente a aquéllas. d) Argumento de la ubicación posterior de la norma: Tampoco es de recibo la tesis según la cual las normas atacadas son inconstitucionales por estar ubicadas más allá del último artículo definitivo de la Carta. Para empezar, esta Corporación ya se ha pronunciado acerca de la falta de poder vinculante del orden, numeración y ubicación de los artículos de la Constitución, de conformidad con el criterio de interpretación denominado "sede materiae" (ubicación) y "a rúbrica" (título)[8]. Por otra parte el constituyente aprobó el contenido de todas las normas pero no fue él quien determinó la numeración de las mismas, de suerte que las normas cuya presunta tacha se estudia bien pudieron ubicarse antes o después de las normas con las cuales se pretenden confrontar. e) Argumento de la no aplicación de la norma que impide conocer por ser precisamente el objeto de controversia: Para esta Corte, a diferencia de lo que opina el ciudadano Luis Carlos Sáchica, es imposible hacer caso omiso del artículo atacado para poder pronunciarse sobre él. Se trata ni más ni menos de un abuso de la dialéctica, de una violación de la lógica jurídica, que no resiste el más elemental análisis a la luz del método de interpretación al absurdo (reductio ad absurdum), denominado por la doctrina método "apagógico"[9]. En ese sentido, si un ciudadano colombiano decide por ejemplo demandar toda la Constitución, sería natural, siguiendo la lógica del ciudadano Sáchica Aponte, que solicite no comparar su demanda con ninguna norma de la Carta a la sazón vigente sino con anteriores Cartas, pudiendo escoger entre la Constitución inmediatamente anterior o una cualquiera de las primeras Constituciones de la República, según el número de regímenes que decida acusar.  Obviamente es absurda una tal concepción. Por ello esta Corporación no prescinde del artículo 59 transitorio de la Constitución so pretexto de poderse pronunciar sobre él. Esta Corte respeta, acoge y aplica todas las disposiciones constitucionales, cuya guarda le compete. f) Argumento del artículo 241 numeral 1°: La facultad constitucional de la Corporación para conocer de reformas constitucionales "solo por vicios de procedimiento en su formación", no autoriza para conocer de estas demandas, porque tal norma fue consagrada para el futuro y no para la reforma constitucional de 1991, que justamente estableció esta norma. Este razonamiento es tan claro que él hace inútil insistir en la ausencia de ataques por vicios de procedimiento en este negocio. g) Argumento del artículo 241 numeral 4°: Para esta Corte, a diferencia de lo que opinan los actores, más irrazonable todavía resulta decir que la Constitución es una ley superior, pero una ley al fin de cuentas y, por tanto, se puede demandar  al igual que las demás leyes. Ciertamente, cuando el artículo 241 enumera en sus diez ordinales diferentes clases de normas objeto de control, distingue las leyes en sentido formal -el acto expedido por el Congreso-, de los decretos leyes, tratados, reformas constitucionales, etc. Luego no es admisible la asimilación de la Constitución a una ley en sentido formal, esto es, a la expedida por el Congreso de la República, que es propiamente el tema regulado en el numeral cuarto del artículo 241 superior. Por el contrario, el artículo 4° idem afirmó que la Carta es "norma de normas", diferenciándola de "la ley u otra norma jurídica". h) Argumento de la no supresión del órgano judicial en un Estado de derecho: La competencia negativa de la Corporación para entrar a conocer de estas demandas no implica "un bache en el Estado de derecho" ni la supresión de un órgano judicial. Al contrario, en la medida en que la Corte Constitucional se limite a ejercer sus competencias en los estrictos y precisos términos que las normas constitucionales le indican, está enmarcando su actuación dentro de los límites que le traza el Estado de derecho. Por otra parte huelga decir que ni el órgano encargado del control constitucional en Colombia -esta Corte- está suprimido ni la función material y difusa -control de constitucionalidad- está eliminada. No hay pues un bache en el Estado de derecho sino justamente un desarrollo del Estado de derecho. i) Argumento del texto de la tarjeta electoral de convocatoria: Para esta Corte, a diferencia de lo que opinan los demandantes, la Asamblea Nacional Constituyente elegida el día 9 de diciembre de 1990 y que expidió y promulgó la nueva Carta Política de los colombianos, no desconoció el mandato del constituyente primario expresado en las urnas. Al contrario, lo desarrolló. En la papeleta de convocatoria el pueblo limitó a los comisionados de dos maneras: le impuso la función de expedir una nueva Carta "para fortalecer la democracia participativa". Fue precisamente lo que hizo la Constituyente, como se advierte en el Preámbulo y en los artículos 1°, 2°, 3° y 103 de la nueva Constitución.  Y le trazó además un límite temporal -cinco meses-, que también fue cumplido. Luego la Asamblea Nacional Constituyente no desbordó los límites que le impuso el constituyente primario sino que cumplió debidamente su labor. j) Argumento del derecho a la participación (art. 40 CP): Esta Corporación estima que el artículo 40 constitucional, que regula el derecho fundamental a la participación política, y entre cuyos numerales se encuentra el ejercicio de las acciones públicas de inconstitucionalidad -numeral 6°-, no se viola al establecerse la prohibición de intentar tales acciones contra la propia Carta de 1991. Ello por dos motivos. Primero, porque como ya lo tiene establecido esta Corporación, los derechos constitucionales fundamentales tienen un núcleo esencial que no puede ser desconocido de plano pero sí canalizado para su cabal efectividad[10], de suerte que si se exigen ciertos requisitos para el ejercicio de un derecho, fruto de una interpretación armónica de las diferentes normas constitucionales, ello no implica que el derecho sea eliminado sino encauzado. Segundo, de la mano de nuevo del método apagógico, resulta absurdo pensar que por ejemplo cuando el artículo 191 de la Carta exige tener por lo menos 30 años  de edad para ser Presidente de la República, no podría afirmarse que ello viola el derecho de los jóvenes para ser "ser elegidos", consagrado en el numeral primero de este mismo artículo 40. k) Argumento del derecho a acceder a la administración de justicia (art. 229 CP): Por último, no se comparte tampoco la tesis que sostiene que con las normas acusadas se viola el derecho a acceder a la administración de justicia, por los mismos motivos del subcapítulo anterior, esto es, porque dicho derecho puede ser regulado por la ley para su eficaz ejercicio. Por ejemplo, en la mayoría de los casos la ley exige representación por medio de abogado para poder tener acceso a la administración de justicia y, sin embargo, con ello no se viola tampoco esta disposición sino que por el contrario se encauza para su mejor desarrollo. Como conclusión de todo lo anterior, esto es, no siendo la Corte Constitucional competente para conocer de estas demandas, se hace inútil e innecesario el estudio de fondo sobre el contenido de las normas acusadas. 22. Se infiere de lo anterior que esta Corporación acoge los planteamientos tanto del Señor Procurador General de la Nación como del Señor Secretario General de la Presidencia de la República. No son de recibo, por tanto, además de los argumentos de los actores, las tesis de la ciudadana interviniente ni mucho menos la solicitud del Ministerio de Justicia que solicita a esta Corporación que entre a fallar de fondo para establecer la consiguiente exequibilidad de las normas acusadas. 23. De conformidad con los argumentos expuestos, la Corte Constitucional no es competente para conocer de las demandas acumuladas de la referencia. De hacerlo incurriría en un abuso del poder, ya que ejercería funciones que el constituyente primario no le ha atribuído. Es por ello que proferirá sentencia inhibitoria. No es posible, pues, atacar judicialmente la Constitución Política de Colombia, ora per se, ora el acto de su promulgación. De esta manera se recoge la voluntad del Constituyente y se establece un principio de seguridad jurídica indispensable para el orden normativo de la República. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Primero: declararse INHIBIDA en el proceso de la referencia, por carecer de competencia para conocer de las demandas. Segundo:  Cúmplase, cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., el día primero (1°) del mes de octubre mil novecientos noventa y dos (1.992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ                                                                           CABALLERO Magistrado                                      Magistrado FABIO  MORON  DIAZ                JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Gaceta Constitucional. No. 69, mayo 7 de 1.991, pag. 2 2 Cfr, Auto del 13 de julio de 1992. Expediente D-137, Magistrado José Gregorio Hernández Galindo. 3 [1]Vid Salvamento de Voto del Auto que admitió las demandas Nos. D-011 y  D-012, suscrito por los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo,    Ciro Angarita Barón y Eduardo Cifuentes Muñoz. 4 Extracto del auto de octubre 28 de 1.955. M.P. Dr. Luis Enrique Cuervo. Revista mensual "Jurisprudencia y Doctrina" Tomo XI, No. 120, diciembre 1.981, pag. 968 5 Gaceta Judicial Tomo LXXXIV No.5, 2188, 2189, 2190, 1.957,  pag.444 6 Gaceta Judicial, Tomo  LVII, No.2397, 1.978, pag. 106. 7 Gaceta Judicial, Tomo LVII, No.2397, 1.978, relativo a las conclusiones, numerales 2º y 8º, pags. 121 y 122 8 ibidem. 9 Revista "Jurisprudencia y Doctrina", Tomo XVI, 1.987, pag. 807. 10 Revista "Jurisprudencia y Doctrina", Tomo XIX, 1.990, pags. 1.004 y 1.005. 11 Extracto de la sentencia de 17 de julio de 1.959,  Sala de lo Contencioso Administrativo. Anales del Consejo de Estado. Tomo 61 bis. 1.960, pags. 74 a 80. 12 Revista "Jurisprudencia y Doctrina", Tomo XX, 1.991, pag. 685. 13 Véase Heller EN: Bidart Campos, Germán. La Interpretación y el Control Constitucionales ej la Jurisdicción Constitucional.Editorial EDIAR. Buenos Aires, 1987. pag 22. 14 LOWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Ed. Ariel Derecho, Barcelona 1.986, pag. 170. 15 SCHMITT,Carl. Teoría de la Constitución. Ed. Nacional. México 1.970, pags. 86 y 87. 16 Cfr,SACHICA, Luis Carlos. Esquema para una Teoría del Poder Constituyente. Monografías jurídicas No.4, Ed. Temis, Bogotá 1.986, pags. 69 y 70. 17 De OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes. Ed. Ariel Derecho. Barcelona 1.987, pag 53. 18 Ibidem, pag. 55 19 KELSEN,  Hans. La Teoría  Pura del Derecho. Ed. Lozada S:A. Buenos Aires, 2ª edición. 1.946. [1]HART, Herbert L. El Concepto del Derecho. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1.977, pags 125 a 137 [2]EWALD, Français. Le droit du droit. Archives de Philosophie du droit. París 1.984 [3]HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional (Selección). Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1.983. Pag. XI. [4]Al respecto véase, entre otras, las ponencias de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz sobre la Ley 38 de 1989, de Ciro Angarita Barón sobre la Ley 86 de 1989, de José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero sobre el Decreto 1660 de 1990 y del Presidente Simón Rodíguez Rodríguez sobre el Decreto 1750 de 1991 (Sentencias 478 de ago. 6/92, 517 de sep. 15/92, 479 de agos. 6/92 y 549 de oct. 5/92). [5]Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. Traducción publicada por el Departamento de Prensa e Información del Gobierno Federal, Bonn, 1.981, pag. 42 [6]BUCKHARDT, Jacob. Considerations sur l´historie du monde, 2, Trad. de S. Stelling-Michaud, 1.938. Cita tomada del libro El  Poder Constituyente de Carlos Sánchez Viamonte. Ed. Bibliográfica Argentina. Buenos Aires 1.957. Pag. 19. [7]SANCHEZ VIAMONTE, Carlos. Hacia un nuevo Derecho constitucional,. Ed. Claridad. Buenos Aires, 1.938, pag. 71. [8]Vid Sentencia T-02 precitada. [9]Para mayor abundamiento sobre el argumento apagógico véase Kalinowski: "Logique en droit", París, 1967, pag 204, y Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier: "La argumentación en la justicia constitucional española". HAAE/IVAP, pag 243. [10]Cfr. Sentencia de Tutela N° T-02, de mayo 8 de 1992. Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional.

C-545-92 Sentencia No Sentencia No. C-545/92 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia CONSTITUCION POLITICA/CONTROL JURISDICCIONAL-Improcedencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia/SENTENCIA INHIBITORIA La Corte Constitucional, a partir de un análisis razonable del caso sub-júdice, concluye que en este negocio la Corporación es incompetente, por lo cual debe proferir fallo inhibitorio. REF: Expediente Nº D-011 Norma acusada: Constitución Política de Colombia. Actor: José Galat Noumer. Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO. Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada por el ciudadano José Galat Noumer, en acción pública de inconstitucionalidad, radicada con el Nº D-011. I. ANTECEDENTES 1. La promulgación de la nueva Constitución En 1991 la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la nueva Carta Política de los colombianos, en virtud de un proceso de convocatoria por parte del constituyente primario, el cual contó con el aval constitucional de la Corte Suprema de Justicia, órgano a la sazón encargado del control de constitucionalidad de la norma que autorizó consultar al pueblo. 2. La demanda Algunos ciudadanos, en ejercicio legítimo del derecho a interponer acciones públicas de inconstitucionalidad, en virtud del artículo 40.6 de la Constitución, demandaron la nueva Constitución Nacional. Tal fue el caso del ciudadano José Galat Noumer, quien demandó la integridad de la Constitución, por considerar, según sus palabras, que "con la no promulgación de la Constitución de 1991, el día 4 de julio del mismo año, se ha violado el acto plebiscitario del pueblo colombiano, realizado conforme a lo contenido en el artículo (sic) 2° del Decreto 1926 de agosto 24 de 1990...", el cual ordenaba, por disposición del constituyente primario, que la Asamblea Nacional Constituyente "sesionará entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991". Luego si el pueblo señaló, dice el actor, la fecha límite del 4 de julio de 1991 para "sesionar", acto que incluye, dice él, el de promulgar la nueva Carta, y ésta fue efectivamente promulgada el día 8 de julio de aquel mismo año, es evidente, concluye, que hubo una promulgación extemporánea y en consecuencia está viciada de inconstitucionalidad la nueva Carta Política. 3. El trámite de la demanda Inicialmente esta demanda D-011 se acumuló con el negocio  D-012, por decisión de Sala Plena. El Magistrado Sustanciador rechazó en su oportunidad ambas demandas. Contra dicho auto se interpuso  recurso de súplica por parte de los actores. Tramitado el recurso, la Sala Plena de la Corporación, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, revocó dicho auto y ordenó inadmitir las demandas D-011 y d-012, con el fin de que los actores procediesen a su oportuna corrección. Sólo la demanda D-011 fue oportunamente corregida por parte del actor y en consecuencia fue admitida. La demanda D-012, no habiendo sido corregida, fue rechazada y archivada. Es por esto que en la actualidad el proceso sólo cursa respecto de la demanda D-011. 4. El concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación "solicita a la H. Corte Constitucional proferir fallo INHIBITORIO, donde declare que no es competente para conocer de la acción intentada contra la Constitución Política de 1991, en el aspecto de su promulgación." Los argumentos de la vista fiscal para solicitar el pronunciamiento inhibitorio consisten en la falta de competencia de esta Corporación para conocer de la demanda, con base en lo dispuesto en el artículo 59 transitorio de la Constitución. En prueba de sus argumentos el Ministerio Público afirma que "resulta del caso traer a colación lo expresado por el Magistrado que conduce esta acción en auto de marzo 3 de 1992 [el Auto revocado]... El anterior raciocinio permite concluír que la Constitución Política, ora per se, ora el acto de su promulgación, no son susceptibles de ataque ante jurisdicción alguna..." 5. La Sentencia de la Corte Constitucional en el proceso   acumulado N° D-017, D-051 y D-11. Dijo la Corte Constitucional en dicho proceso: "23. De conformidad con los argumentos expuestos, la Corte Constitucional no es competente para conocer de las demandas acumuladas de la referencia. De hacerlo incurriría en un abuso del poder, ya que ejercería funciones que el constituyente primario no le ha atribuído. Es por ello que proferirá sentencia inhibitoria. No es posible, pues, atacar judicialmente la Constitución Política de Colombia, ora per se, ora el acto de su promulgación. De esta manera se recoge la voluntad del Constituyente y se establece un principio de seguridad jurídica indispensable para el orden normativo de la República. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: declararse inhibida..." Agotados, como están, los trámites procesales, entra la Corte Constitucional a estudiar las consideraciones de fondo en el negocio de la referencia. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS La Corte Constitucional en materia de constitucionalidad debe empezar por analizar el tema de la competencia, esto es, debe establecer si ella es o no competente para conocer de un negocio determinado. En este sentido el artículo 2º del Decreto 2067, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", establece lo siguiente: "Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales..." Y el artículo 6o. de este mismo Decreto afirma en su inciso final: "Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetentes. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia" (negrillas no originales). Se examinó entonces la demandas presentada por el ciudadano Galat Noumer con el fin de establecer si ella reunía dichas exigencias. La Corte Constitucional, a partir de un análisis razonable del caso sub-júdice, concluye que en este negocio la Corporación es incompetente, por lo cual debe proferir fallo inhibitorio. Mediante sentencia reciente de esta Corporación, la Corte Constitucional sostuvo que ella carecía de competencia para conocer de demandas contra la Carta Política. Si bien en aquella oportunidad se demandaron sólo unos pocos artículos de la Constitución, se advierte que si ello es válido para unas pocas disposiciones, lo es, con mayor razón todavía, para un ataque frente a toda la Constitución. Luego ante tal claridad, y sin necesidad de consideraciones adicionales, esta Corte se declarará inhibida para conocer de la demanda de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Primero: Declararse INHIBIDA en el proceso de la referencia. Segundo: Cúmplase, cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., el día primero (1°) del mes de octubre mil novecientos noventa y dos (1.992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ                                                        CABALLERO Magistrado                                                Magistrado FABIO  MORON  DIAZ                JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado                             Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-546-92 Sentencia No Sentencia No. C-546/92 PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL/INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana. La inembargabilidad en materia laboral  desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho. PENSION DE JUBILACION-Confiscación La imposibilidad de acudir al embargo para obtener "el pago" de las pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, la no devolución de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión" equivale a una expropiación sin indemnización, esto es, a una confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y, "por razones de equidad". PENSION DE VEJEZ/DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD/DERECHO A LA VIDA Para la tercera edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra el derecho a la vida. DERECHO AL TRABAJO En la Carta del 91 se observa un bien significativo cambio de carácter cualitativo en relación con el trabajo. En efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo 25) pero también constituye, al mismo nivel del respeto a la dignidad humana, un principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal. Cuando el Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente de la construcción de la nueva legalidad. EMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO Los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los diciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados. En aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación, éste será embargable. REF: Procesos Nos. D-023 y D-041 Acumulados Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 8o., parte final y 16o. de la Ley 38 de 1989, "Normativa del Presupuesto General de la Nación." TEMAS: -Inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación; -Efectividad de los Derechos Constitucionales; -Derecho al trabajo; -Derecho al pago oportuno de las pensiones  legales; -Garantía de los derechos adquiridos; -Derechos de la tercera  edad; -Derecho a la igualdad . ACTORES: CARLOS AUGUSTO PATIÑO BELTRAN JAIRO CABEZAS ARTEAGA MAGISTRADOS PONENTES: CIRO ANGARITA BARON ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Sentencia  aprobada mediante Acta N° 76. Santa Fe de Bogotá, de octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y dos (1992) La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En las demandas de la referencia,  radicadas con los Nos. D-023 y D-041. I.       ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución de 1886 y que  en la actual se contempla en el artículo 241-4, los ciudadanos CARLOS AUGUSTO PATIÑO BELTRAN y JAIRO CABEZAS ARTEAGA, instauraron ante la Corte Suprema de Justicia, después del 1o. de junio de 1991, mediante escritos separados, demandas de inexequibilidad, el primero contra los artículos 8o. y 16o. de la Ley 38 de 1989 y el segundo contra la parte inicial del último de los preceptos mencionados. La demanda incoada por el ciudadano Patiño Beltrán, radicada bajo el No. D-023, fue admitida por el magistrado Ciro Angarita mediante auto de marzo 20 del presente año. Estimó el Magistrado Sustanciador que al referido asunto no le era aplicable lo preceptuado en materia de rechazo de demandas por el inciso final del artículo 6o.  del decreto 2067 de 1991 pues las decisiones que la Corte Suprema de Justicia pronunció sobre las normas acusadas no hicieron tránsito a cosa juzgada material por cuanto no comprendieron su examen a la luz de las disposiciones de la Carta de 1991 sobre derechos fundamentales, toda vez que éstas difieren en su contenido y alcance de las que consagraba la Constitución de 1886.  Por tal razón, el citado Magistrado consideró del caso confrontar las disposiciones acusadas de la Ley 38 de 1989 con los preceptos de la nueva Constitución. Por otra parte, como lo acredita la constancia expedida por la Secretaría General el 30 de marzo del cursante año, la Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el pasado 26 de marzo, determino la acumulación a dicho proceso de la demanda interpuesta por el ciudadano  JAIRO CABEZAS ARTEAGA que fuera radicada bajo el No. D-041 y repartida al Magistrado Alejandro Martínez Caballero.  Asimismo, dispuso ponencia conjunta a cargo de los mencionados Magistrados.  En tal virtud, los suscritos, mediante auto de marzo 31 pasado proveyeron sobre la admisión de ésta última acción y sobre lo conducente a su tramitación y decisión unificada. Con el fin de asegurar en éstos procesos el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7o. inciso segundo del Decreto 2067 de 1991, se surtió la fijación en lista de los negocios en la Secretaría de la Corporación. Del mismo modo, se comunicó la iniciación de los procesos al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Caja Nacional de Previsión Social, a Fenaltrase, a la Confederación Colombiana de Pensionados, al Colegio de Abogados Laboralistas y a la Asociación de Abogados Laboralistas al Servicio de los Trabajadores. Así también se dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador General de la Nación. Agotados, como están, los trámites constitucionales y legales, entra la Corporación a decidir. II-      NORMAS ACUSADAS Las disposiciones impugnadas son del siguiente tenor: "Ley 38 de 1989 (abril 21) Normativa del Presupuesto General de la Nación El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 8.         Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio y la inembargabilidad. ... Artículo 16.       La inembargabilidad.  Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.  La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes." III- LAS DEMANDAS Los actores consideran que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o; 2o.; 4o.; 13, incisos 1o. y final; 25; 46; 48; 53 incisos 2o. y final;  58, inciso 1o. y 87o. de la Constitución Política de 1991. Las violaciones aducidas, las cuales se sintetizan a partir de las normas constitucionales que se consideran infringidas son, en resumen, las siguientes: - Del artículo 53, incisos 2o. y final  por cuanto si estos preceptos garantizan al pensionado el pago oportuno de las pensiones y prohiben a la Ley menoscabar los derechos de los trabajadores, no pueden las disposiciones legales impugnadas impedirle que obtenga su pago oportuno mediante el  embargo de los recursos y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, cuando la entidad de previsión no le haya pagado sus prestaciones.  Aseguran que por demás,  la embargabilidad no afecta el equilibrio presupuestal "por cuanto que la suma que se embarga en el presupuesto deberá estar apropiada y debe cargarse a la Entidad de Previsión encargada de reconocer y pagar la correspondiente pensión." - Del artículo 2 inciso final toda vez que lo acusado va en contravía de la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, que conforme a la disposición citada, es uno de los fines del Estado. - De los artículos 46 y 48  por cuanto no permitir el pago oportuno de las pensiones vulnera la dignidad del ser humano y atenta contra la protección debida a las personas de la tercera edad a quienes "ya no las reciben en ningún empleo y muchas veces ni en su propia familia" porque "ya han perdido su capacidad productiva" por lo que "lo único que regularmente les queda es su pensión." - De los artículos 1, 2 inciso 2o., e inciso 1o. del artículo 58, porque al impedírsele al pensionado embargar las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto cuando la obligación pensional no ha sido satisfecha por la vía administrativa, el Estado se sustrae al cumplimiento de sus obligaciones sociales y, en particular, a sus deberes constitucionales de brindarle protección al trabajo y de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. Permite así que "prevalezca el interés particular del Estado, deudor y moroso, sobre una obligación pensional de la cual en su causa ya se benefició, frente al interés general de la Sociedad que requiere que el Estado le garantice sus derechos." -  Del artículo 25 Superior ya que la prohibición de embargar desprotege directamente a los empleados oficiales pensionados que acuden a la vía judicial para obtener el pago de sus prestaciones. En esas circunstancias, los pensionados "están siendo desprotegidos por el mismo Estado que los pone en condiciones injustas e indignas, con el pretexto de defender el presupuesto, cuando éste no se afecta por la ejecución de obligaciones pensionales." -  Del artículo 13, "pues mientras que a cualquier ciudadano se le permite acudir ante la autoridad judicial competente para hacer valer sus derechos, al pensionado se le limita diciéndole que no puede embargar las rentas y recursos del presupuesto, con el agravante que la entidad de Previsión no le paga por la vía administrativa." -  Del artículo 87, porque la inembargabilidad hace nugatoria la ejecución y priva al acreedor del derecho a hacer efectiva la prestación debida por la vía judicial. IV-    INTERVENCIONES De los varios actores a quienes los Magistrados Ponentes comunicaron la iniciación del proceso con miras a que dieran a conocer su concepto sobre la acusación, tan solo concurrieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado especial, y el Congreso de la República, por conducto de su Presidente doctor Carlos Espinosa Facio-Lince, ambos en defensa de la constitucionalidad de las normas impugnadas. Dentro del término de fijación en lista para los efectos de la intervención ciudadana tampoco se presentaron actuaciones de otros entes o individuos. A- Intervención del señor Presidente del Congreso El Presidente del Congreso considera que las razones a que aludió el Gobierno Nacional en la exposición de motivos de la Ley 38 de 1989 así como los argumentos esbozados por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- en su sentencia de marzo 22 de 1990, para declarar ajustado a la Constitución el artículo 16 de la misma, son valederas para afirmar hoy la constitucionalidad de los preceptos tachados, a pesar del cambio constitucional. A ese fin transcribe los apartes de los citados pronunciamientos en los que se sustenta la necesidad de garantizar el equilibrio fiscal y de asegurar la vigencia de los principios constitucionales a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal. B- Intervención del Ministerio de Hacienda Por su parte, el apoderado del Ministerio del Hacienda hace ver que las normas cuestionadas encuentran soporte en el artículo 63 de la actual Constitución pues éste permite a la Ley determinar qué bienes son inembargables. Considera que los embargos de rentas y recursos del Presupuesto de la Nación conllevaría a que se violaran los artículos 345, 346 y 351 del Ordenamiento Superior pues a consecuencia de los mismos, se efectuarían gastos no incluídos en el presupuesto ni decretados por corporaciones administrativas de origen popular. Estima que, antes bien, el embargo indiscriminado de partidas del Presupuesto General de la Nación, destinadas a servicios personales con los cuales se atienden los sueldos, vacaciones, primas de servicios, antigüedad, navidad y técnica, asignaciones con destino a pensiones, previsión social etc. de los servidores públicos, acarrearía el incumplimiento de los deberes sociales del Estado pues sería imposible "cancelar salarios, pensiones, etc." con lo cual se vería amenazado su normal funcionamiento. Insiste en que con la consagración del principio de inembargabilidad, el Estado no está eludiendo el pago de sus obligaciones ya que el propio artículo acusado señala el procedimiento a seguirse para obtener su cumplimiento que es el previsto en el articulo 177 Código Contencioso Administrativo, cuyo texto reproduce.  Agrega que el artículo 79 del Decreto 2701 de 1991 apunta a dicho propósito en cuanto señala al Ministerio de Hacienda y a los establecimientos públicos el deber de incorporar los recursos necesarios para atender las sentencias judiciales, mandamientos judiciales de pago y demás órdenes. En prueba de que la Nación viene pagando las sentencias a su cargo, adjunta certificación expedida por la Jefe de la División Jurídica del Ministerio de Hacienda sobre las pagadas en los años de 1991 y 1992. V-     EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Mediante Oficio No. 013 de mayo 13 del presente año, el señor Procurador General de la Nación rindió la Vista Fiscal de rigor en la cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 16, y 8 en la parte que dice "y la inembargabilidad," de la Ley 38 de 1989. Comienza el Agente del Ministerio Público por solicitar a la Corte Constitucional que respecto de acumulación de demandas que en el futuro ordene, "se haga correcta interpretación del artículo 5o. del decreto 2067 de 1991, o en su defecto se señale con claridad en el auto de traslado.. cuáles términos deberán tenerse en cuenta." Esto, "con el fin de respetar los términos concedidos a la Procuraduría". Luego de afirmar la competencia, se manifiesta de acuerdo con la tesis esbozada en el auto admisorio de la demanda radicada bajo el No. D-023, que corrobora con el siguiente razonamiento: "Habiendo variado, por reforma constitucional, algunas de las disposiciones con las que han de confrontarse las normas legales ahora nuevamente puestas a la consideración del Juez Constitucional, es otra la concreta causa petendi y no puede predicarse, por lo tanto, cosa juzgada material respecto de las sentencias anteriores." Seguidamente reseña los antecedentes normativos y jurisprudenciales en materia de inembargabilidad, comprendiendo tanto los pronunciamientos producidos por la Corte Suprema de Justicia por vía de control constitucional como los emanados de la jurisdicción contencioso-administrativa por vía de consulta. Adentrándose en materia, el Ministerio Público se refiere a las directrices constitucionales relativas a la ejecución presupuestaria, atinentes a la fuerza restrictiva del presupuesto; a la preexistencia del gasto; a la inclusión de partidas; a la prohibición de reducción o eliminación de partidas y al denominado principio de transparencia o equilibrio flexible.  A éste respecto observa que aun cuando dentro de tales derroteros no figura la inembargabilidad de las rentas de la Nación, "... procede anotar que ella se diseñó como un principio presupuestal y un mecanismo de protección estatal, de carácter permanente, con fuerza jurídica superior a la de las leyes ordinarias y vinculante para todas las autoridades por haber sido establecido en la Ley orgánica de presupuesto.  Su consagración allí no quebranta cánon constitucional alguno puesto que es, como se dijo en la sentencia 44 de 1990 "un mecanismo lógico de necesidad imperiosa" que asegura  hoy la transparencia fiscal y garantiza el estricto cumplimiento de los derroteros arriba discriminados.  Permitirla sería 'dar lugar al manejo arbitrario de las finanzas, lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencias de créditos sin autorización (Sentencia citada)." Por otra parte, frente al cargo de violación del artículo 53, inciso 3o. C.N., anota que, a su juicio, la garantía allí consignada no se cumple con el embargo de las rentas del Estado sino "otorgando prioridad y suficientes recursos a las entidades encargadas" de efectuar los pagos.  Observa asimismo que la norma acusada no está orientada a eludir el cumplimiento de las obligaciones del Estado pues en ella misma se indica el procedimiento a seguir para el pago de las condenas a su cargo, que es el consagrado en el Código Contencioso Administrativo y disposiciones legales concordantes que, al efecto, transcribe. VI-    CONSIDERACIONES DE LA CORTE A.      Competencia Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corporación es competente para decidir la presente acción toda vez que ella se dirige contra normas que hacen parte de una Ley de la República. B.      Inhibición relativa y parcial por ineptitud de la                                    demanda frente al artículo 8o. La Corporación se abstendrá de pronunciar decisión de mérito respecto del artículo 8o. de la Ley 38 de 1989 en la parte que dice: "Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio ..." Motiva ésta determinación el hecho que el contenido normativo de éste aparte nada tenga que ver con el tema de la inembargabilidad que suscita la tacha,  por lo cual mal podría quedar cobijado en el concepto de violación que a propósito de ésta única cuestión los actores esbozan. Corresponderá entonces proferir decisión inhibitoria respecto de éste aparte, como en efecto se hará en la parte resolutiva de éste fallo. C.     Análisis de Fondo respecto de los restantes preceptos                           acusados de la Ley 38 de l989: - artículos 8o. (parcial) y 16o. Puesto que los artículos impugnados, en lo esencial, consagran el principio según el cual los bienes y rentas incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables, La Corte Constitucional, previo el examen de los cargos formulados, juzga necesario hacer unas consideraciones sobre temas íntimamente  concernidos por el principio cuestionado  como  son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales;  los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral;  el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano. Los planteamientos preliminares que se harán en torno a esta temática, permitirán definir y precisar tanto el alcance como las implicaciones de la normas controvertidas a la luz de los derechos y postulados axiológicos consagrados en la Constitución. A esos efectos  se impone también examinar los principios constitucionales en materia presupuestal y su relación con el principio de la inembargabilidad.   A todo ello se orientarán las reflexiones que siguen. 1.  El Estado Social de Derecho Para comenzar, es del caso recordar que la Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su base  axiológica se encuentra en última instancia la dignidad de la persona en el marco de un Estado Social de Derecho, cuyos postulados son ampliamente recogidos por la Carta Política actualmente en vigor. Tal aserto se comprueba al repasar lo consagrado en la lista de los principios y en la Carta de derechos,  como también en la organización del aparato estatal. El artículo primero de la Constitución es la clave normativa que irradia todo el texto fundamental: "... Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de si sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. "..." A propósito de este artículo, la  Sala de Revisión No. 1 de la Corte Constitucional1 ,  ha hecho los siguientes razonamientos: "a) El Estado es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relación es ontológica: El Estado Colombiano es, en tanto sus elementos esenciales están presentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser. b) Los caracteres esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organización entre poderes y la producción y aplicación del derecho, sino también y de manera especial, con el compromiso por la defensa de contenidos jurídicos materiales. c) El sentido y alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a partir de una interpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las palabras del artículo posee una enorme carga semántica, la cual a través de la historia del constitucionalismo occidental,  se ha ido decantando en una serie de nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una interpretación que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual han tenido formación los conceptos del artículo primero, puede dar lugar a soluciones amañadas y contradictorias. En síntesis, la Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales". Significa lo anterior que la parte orgánica de la Constitución sólo se explica  como derivación del contenido axiológico de la parte dogmática, como instrumentalización de los principios, valores y derechos constitucionales. 2.          Efectividad de los derechos constitucionales 2.1. La efectividad del derecho La aplicación del derecho es un fenómeno complejo, en el que se pueden diferenciar por lo menos tres niveles de efectividad de las normas. El primero de ellos, conocido como eficacia en sentido amplio, tiene lugar cuando la norma determina la conducta prevista por ella, sin que esto implique el logro de los objetivos establecidos en el texto jurídico. El segundo modelo teórico se conoce con el nombre de eficacia en sentido estricto y se presenta cuando una norma, además de conseguir que se cumpla la conducta prevista, logra que se realicen sus objetivos. Por último el concepto de eficacia, tiene lugar con el logro de los objetivos previstos a través de la utilización de los mejores medios posibles. Cuando la Constitución colombiana habla de la efectividad de los derechos se refiere al concepto de eficacia en sentido estricto, esto es, al hecho de que las normas determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y, además, logren la realización de sus objetivos, es decir, realicen sus contenidos materiales y su sentido axiológico. El juicio de efectividad es un juicio de tipo sociológico, descriptivo, fáctico y, por lo tanto, puede estar en contradicción con el juicio jurídico-formal relativo a la validez. Esta disociación entre validez y eficacia es un fenómeno frecuente en el derecho, y más aún en el derecho colombiano. Sus causas son diversas y complejas, pero pueden agruparse en dos categorías: de un lado el fracaso, debido a la falta de conocimiento, de recursos, a la fuerza mayor, etc., y del otro lado la utilización política que las instancias aplicadoras del derecho hacen del sentido de los textos normativos con el fin de desviar su aplicación hacia la realización de otros objetivos no implícitos en la norma. 2.2. La efectividad a través de la creación de normas Buena parte de la aplicación y efectividad de las normas constitucionales se logra por medio de la creación de normas expedidas en ejercicio del poder legislativo y reglamentario. La aplicación del derecho, por este procedimiento, puede hacerse de tal manera que, a pesar de seguir el proceso de validez contemplado por  el ordenamiento jurídico, se convierta en un obstáculo para la eficacia de dicha norma. En este caso el derecho guarda las formas debidas pero no cumple los objetivos para los cuales fue creado. Se trata entonces de un problema relativo a su funcionamiento y no a su estructura. Las normas que son expedidas con el objeto de llevar a la práctica un valor, un principio, un derecho o una institución, deben ser instrumentos de realización del derecho y por lo tanto deben mantener el hilo conductor del propósito constitucional. En ningún modo desvirtuarlo o destruirlo. Todo el andamiaje normativo del ordenamiento jurídico debe estar dispuesto para el respeto no sólo de las formas  propias de la validez jurídica en cada uno de los estratos jerárquicos del ordenamiento, sino también, y de manera prioritaria según lo ordena el artículo 228 de la Carta, para el seguimiento de los contenidos propios del texto constitucional, origen de toda la cadena semántica y deductiva de su aplicación. Dicho de otra manera, la norma constitucional, además de fijar las formas de su aplicación, impone el sentido de su realización; establece no sólo las condiciones de su validez, sino también las exigencias de su eficacia. En la aplicación de las normas constitucionales suelen presentarse conflictos entre diferentes valores, principios, derechos e incluso normas de organización. En tales casos, para que se respete el hilo conductor material señalado más atrás, se debe acudir a una interpretación que concilie el valor de la discrecionalidad de la Ley y  de las instancias aplicadoras del derecho, con la importancia específica que poseen las normas constitucionales en conflicto, todo ello a la luz de los hechos en cuestión o de la realidad social presente. El creador de una norma debe tener siempre presente  que su labor está encaminada a poner en ejercicio los postulados constitucionales. Su interpretación puede conducir a favorecer ciertos valores en detrimento de otros, o a preferir cierta orientación política de acuerdo con su poder discrecional de creación, pero, en todo caso, la norma creada no puede estar en contradicción con los valores, principios, derechos e instituciones consagrados en el texto constitucional. 2.3. La efectividad del contenido esencial Con la promulgación del derecho no está ganada la batalla por hacerlo realidad.  La promulgación es con frecuencia  el punto de partida de una confrontación entre fuerzas diversas que propugnan por tipos de aplicación portadoras de sentidos contrapuestos y cuyo resultado no puede ser previsto de antemano. Por ello, la Constitución establece mecanismos para que se logre la efectividad del contenido esencial y objetivo de sus textos y se evite la manipulación y la desviación del sentido original. La volubilidad del proceso de aplicación de las normas, explica la preocupación del texto constitucional por la efectividad de los derechos, por su realidad y no simplemente por su consagración. Según la Carta de 1991 la efectividad de los derechos no es un mero postulado programático.  Es una norma constitucional con toda su fuerza imperativa. Así se desprende del artículo segundo que postula como fin del Estado la garantía de la efectividad de los derechos; del artículo cuarto, conforme al cual la Constitución es norma de normas; del artículo quinto que proclama la primacía de los derechos inalienables de la persona y del artículo ochenta y seis  que define la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Así se desprende también del artículo ochenta y cuatro, en el cual se refiere a la prohibición de exigir requisitos adicionales sobre derechos reglamentados de manera general. 3. Los Derechos de los acreedores del Estado emanados de obligaciones de índole laboral. 3.1  Nociones generales El conjunto de los servidores públicos de la Nación -cerca de 500.000 trabajadores-,  puede verse afectado por toda suerte de incumplimientos en el pago de sus acreencias laborales a cargo del Estado, y por muy diversos motivos. En todos esos casos los trabajadores se encuentran desamparados para  cobrar sus acreencias dinerarias a causa de la inembargabilidad de las rentas del Presupuesto General de la Nación, lo cual, de contera puede producir violación o comprometer  la efectividad de otros derechos fundamentales relacionados, como son los que a continuación se mencionan. 3.2. Derecho a la igualdad Uno de los principios  fundamentales del nuevo orden constitucional colombiano es el principio de igualdad. Dice así el artículo 13 de la Constitución: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan". Como ya lo precisó la Corte Constitucional2 en su primera sentencia sobre demandas de inconstitucionalidad: "Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la Ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. Hay pues que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano. Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real  y  efectiva. En este sentido se debe adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º." La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. El operador jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir  a la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones  constitucionales   que  especifiquen el principio de igualdad y su alcance."3 Además se recogen así los principios jurisprudenciales  anteriormente elaborados en Colombia. En efecto, la Corte Suprema de Justicia había establecido la igualdad en diversos fallos, deduciéndola no sin dificultad del artículo 16 de la anterior Carta de 1.886. Por ejemplo, la igualdad formal fue incorporada por primera vez en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de 1.931, a propósito de un caso en el que se exigía distintos tipos de requisitos para que una persona acreditara  su capacidad para ejercer la abogacía. Sin embargo, la decisión de aquel alto Tribunal que reconoció la igualdad material, en la cual se cita una frase de León Duguit para respaldar la idea de que la igualdad, no implicaba una igualdad matemática, sino una igualdad de trato para los iguales y un desigual trato para los desiguales. Este proceso evolutivo de la jurisprudencia colombiana culminó en el fallo del 17 de octubre de 1.991, en donde la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Simón Rodríguez Rodríguez, reiteró la igualdad material en una sentencia de constitucionalidad contra la Ley 49 de 1.990. Como anotó la Corte Constitucional en el fallo  antes citado, "Si en la Carta de 1.886 la igualdad material estaba implícita, en la nueva Constitución de 1.991 ella está explícita en el artículo 13. Ahora la jurisprudencia constitucional no está forzada a desentrañarla sino a desarrollarla a partir de la construcción de una dogmática en la que se establezcan criterios para determinar las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferente en un caso concreto."4 El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana  (artículo 2º). Ahora bien, entre los principios mínimos fundamentales que al tenor de  lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta Política debe contener el Estatuto del Trabajo se encuentra el de la "...la igualdad de oportunidades para los trabajadores..." Este postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (artículo 5º) e inherentes (artículo 94). La inembargabilidad en materia laboral  desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho.  Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado,  se pone de manifiesto de manera más dramática en los siguientes  eventos: A)     Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social; B)      Un pensionado de una entidad pública con liquidez (Cajas de Previsión del Congreso, Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja; C)    Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión. 3.3. El caso específico de los pensionados. En el caso específico de los pensionados la situación descrita compromete adicionalmente la efectividad de otros derechos que merecen ser igualmente considerados. Tienense entre ellos, los  relativos al pago oportuno de las pensiones legales; a la protección especial de la tercera edad así como los resultantes de los pactos y convenios ratificados por Colombia. 3.3.1. Derecho al pago de las pensiones El pago de las pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución por el  trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución. La inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones legales. En este sentido el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución establece: "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales" (Subrayas y énfasis no originales). Y en el inciso final del propio artículo 53 agrega: "La Ley... no puede menoscabar... los derechos de los trabajadores." Incluso los decretos con fuerza de ley dictados en los estados de excepción constitucional tampoco pueden menoscabar dichos derechos, de conformidad con el artículo 241.2 de la Carta. Y uno de tales derechos, de orden constitucional -que es norma de normas, según el artículo 4º-, es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones. En esas condiciones, es claro entonces que la Ley que viole este derecho adolece de vicio de inconstitucionalidad. Ello es incluso más dramático si se consideran los orígenes de la pensión. En efecto, la pensión es una prestación del trabajador regulada inicialmente por la Ley 6º de 1945, artículo 17 literal b), en donde se definió la pensión vitalicia de jubilación como una prestación de "los empleados y obreros nacionales de carácter permanente." En el artículo 18 de aquella misma Ley se creó la Caja de Previsión Social, "a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones." Y en el artículo 19 ibídem se afirma que "la Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja." Así pues, desde sus orígenes fue claro que, al crearse la Caja y establecerse la solidaridad de la Nación con ella, lo que se buscó fue proteger al trabajador mediante la no restricción del patrimonio sobre el cual él podía hacer valer sus acreencias de orden prestacional. La inembargabilidad de los recursos nacionales desvirtúa dicho objetivo y hace nugatoria la responsabilidad del nivel central del gobierno, pues deja al trabajador abandonado a la suerte que pueda correr ante la liquidez o iliquidez de un ente descentralizado. Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera  la naturaleza jurídica  de la pensión.   En efecto, esta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-. En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador. De ahí que el pago inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma,  sea asimilable a las conductas punibles que tipifican los delitos de al abuso de confianza y a otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como quiera que en tal hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la seguridad social que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que estos forzosa y penosamente  han depositado. Por ello, la imposibilidad de acudir al embargo para obtener "el pago" de las pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, que protege el artículo 58 constitucional. Dicho de otra manera, la no devolución de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión" equivale, ni más ni menos, a una expropiación sin indemnización, esto es, a una confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y, paradójicamente, "por razones de equidad"! 3.3.2. Derechos de la tercera edad Por lo demás, la inembargabilidad de los recursos del presupuesto frente a las demandas laborales hace particularmente inefectivos los derechos de  los pensionados, por la especial circunstancia de hallarse estos en una edad en la que es difícilmente pueden proveerse de otros medios de subsistencia.   De ahí que tal situación de contera  comporte desconocimiento de los derechos denominados "de la tercera edad", los cuales , paradójicamente, fueron muy caros al Constituyente. El artículo 46 de la Constitución, a éste respecto, prescribe: "El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia." En cuanto a los antecedentes de esta norma, el informe-ponencia para primer debate en la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente sostuvo al respecto lo siguiente: "TERCERA EDAD En tiempos pasados la sociedad fue generosa con el anciano. Lo hizo gobernante, juez, pontífice y consejero; lo ofrendó con privilegios y lo hizo merecedor de respeto y veneración. Por aquel entonces los promedios de vida eran muy bajos y el hombre longevo era algo excepcional. Pero más tarde, con el surgimiento de la familia nuclear y la crisis de la familia extensa o patriarcal, en el (sic) cual los hombres y mujeres de edad desempeñaban roles importantes, el viejo pierde su lugar, pues se limitan las obligaciones de sus parientes y la sociedad se vuelve esquiva con él. Es así como crean alrededor de la vejez una serie de mitos y tabúes adversos que la asocian  con la enfermedad, la inutilidad, la impotencia sexual o el aislamiento; en fin un cúmulo de versiones que le hacen aparecer como una edad estéril y dolorosa, alejada de cualquier clase de placer y satisfacción. Esta situación íntimamente vinculada a problemas de orden económico y socio-cultural, origina una condición de inseguridad para el anciano, que hace cada vez más difícil su convivencia con la familia, porque sus hijos han dejado de ser un apoyo para él. Sin embargo, nunca la tercera edad fue tan importante como lo es hoy, por el número de sus individuos y sus posibilidades. En  los últimos 140 años, el promedio de vida humana ha aumentado 40 años gracias al desarrollo de la ciencia, y el número de personas mayores de 65 años ha crecido porcentualmente con respecto al resto de la población. A comienzo del siglo pasado sólo el 1% de los habitantes eran sexagenarios; al empezar este siglo, los ancianos eran el 4% y hoy son el 20%. Así en la actualidad más de 1000 millones de personas mayores de esta edad habitan nuestro planeta. Este incremento de la tercera edad ha sacudido a la humanidad entera dando lugar a fenómenos de carácter económico, familiar, social y científico, del que, entre otras cosas se han desprendido disciplinas como la geriatría, la gerontología, y el humanismo de la vejez. En Colombia se calcula que en 1990 había 2'016.334 personas mayores de 60 años (6.1%), de las cuales 592.402, más de la cuarta parte de esta población, no cuentan con recursos necesarios para subsistir. Además, se sabe que la mayoría de los individuos pertenecientes a la tercera edad sufren de algún tipo de abandono social y muy pocos viejos tienen acceso a la seguridad social. La cifra no alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional. Para la Nación es delicada la situación. Cada día se incrementa el número y porcentaje de personas que llegan a esta tercera edad en condiciones de mala salud, bajos ingresos, malas pensiones cuando las hay, mínima capacitación porque su educación fue baja y en alta porción de mujeres que se dedicaron en su época a labores domésticas no remuneradas y por tanto llegan a esta etapa desprovista de los medios requeridos para sobrevivir. Si se ha de cumplir el paso demográfico, se impone entonces la necesidad de cambiar la idea que se tiene de la vejez y se hace prioritario reeducar a la sociedad para que ésta pueda asumir con responsabilidad aquella realidad que se avecina. Luego, en esta Constitución social y humanística por excelencia, la tercera edad debe gozar de las garantías que le proporcione una vida digna. Por ésto, el articulado propone que el Estado, la familia y la sociedad protejan y asistan al anciano, y aseguren el respeto de los asociados, le integren a la vida comunitaria y le otorguen los servicios de la seguridad social integral  y ayuda alimentaria en caso de indigencia. La tercera edad no es una enfermedad. No es un  concepto abstracto, sino concreto. Tiene problemas específicos, pero también capacidades y recursos de compensación propios tan positivos que caracterizan a otras edades. Contrariamente a lo que se piensa, el anciano es capaz de trabajar, de divertirse, de sentir placer y satisfacción y, sobre todo, de pertenecer a una comunidad y ser útil a ésta. Debe mantenérsele en su propio medio social, pues su bienestar comienza en el contexto familiar. La experiencia en países industrializados hace (sic) que es perjudicial y aconsejable tratar de reunir a las personas mayores en residencias especiales que los aislen de su comunidad. Por el contrario, debe brindársele la posibilidad de que conserven su autonomía e independencia. Institucionalizarlas puede ocasionarles desórdenes de tipo mental que comprometan su salud integral, mientras que un ambiente sano, en el medio en que acostumbran a desenvolverse, contribuye a la prevención de las enfermedades. En Colombia las personas de la tercera edad han expresado en distintas ocasiones su deseo de actuar sobre el propio entorno y de permanecer en su medio social y familiar. Es este el gran reto de la gerontología. Ha de buscarse, por lo tanto que la familia cumpla con la función de protegerlo y socializar al anciano, en colaboración con la solidaridad ciudadana    -sistema que ya se emplea en Inglaterra dentro del contexto de la seguridad social-, con el fin de restaurar la capacidad productiva de éste. Para que la vida del hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona de la tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social que incluye los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda. Se habla aquí de seguridad y bienestar social antes que de cualquier acto de caridad por que la conmiseración es nociva para el anciano. Igualmente se hace énfasis en la salud mental, en los factores psico-sociales y en el medio en que ha de desenvolverse el viejo, puesto que éstos actúan como determinantes del tipo y la calidad del envejecimiento. Se trata, al fin y al cabo de crear un cambio propicio para que el legislador establezca los conductos adecuados para proteger y facilitar al anciano la adaptación al mundo dinámico de hoy, es decir de desarrollar una especie de ecología de la vejez" que tenga como principal motivo hacer de los mayores personas productivas."5 En el derecho comparado, por su parte, se consagra también la protección a la tercera edad. Por ejemplo, en los artículos 50 de la Constitución española y 72 de la portuguesa. Para la tercera edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra el derecho a la vida. Entre las medidas más antiguas de protección social figuran las disposiciones sobre la protección de los salarios en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte del empleador. En efecto, cuando el empleador ha sido declarado en quiebra, el asalariado que está a su servicio y que vive únicamente del fruto de su trabajo, no sólo corre el riesgo de perder en lo futuro los medios de ganarse la vida, sino también de perder el salario que ha ganado ya. Por tal motivo, ha sido necesario tomar medidas que garanticen, por un lado, la liquidación inmediata de las deudas que el empleador pueda tener respecto de su trabajador y, por otra, el pago íntegro de los salarios. En la gran mayoría de los países existen disposiciones que establecen que el pago de los salarios debe hacerse regularmente y a cortos intervalos. El propósito de tales disposiciones consiste en evitar que los intervalos entre pago y pago sean demasiado largos, lo que podría conducir a que los trabajadores se vieran forzados a contraer deudas para subsistir durante los períodos comprendidos entre uno y otro pago. Todo lo anterior se reafirma si se tiene en cuenta que el trabajo, además de ser un derecho fundamental, es un principio fundante del Estado colombiano. Al respecto, esta Corte Constitucional ha dicho ya que6: "En la Carta del 91 se observa un bien significativo cambio de carácter cualitativo en relación con el trabajo. En efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo 25) pero también constituye, al mismo nivel del respeto a la dignidad humana, un principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal (Artículo 1). "Cuando el Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente de la construcción de la nueva legalidad. "Así se desprende claramente del texto de la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y acogida finalmente por ella, en el sentido de reconocerle en forma expresa al trabajo la categoría de fundamento esencial de la República unitaria. "En dicha propuesta se pone de presente que: "...se trata de superar, con todas sus consecuencias, la concepción que ve en el trabajo únicamente un derecho humano y una obligación individual y social... No se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo humano se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluídos en la carta así como factor indispensable de integración social."7 " 3.4.   Los Derechos Fundamentales protegidos por                           Convenios internacionales. El artículo 53 de la Constitución Nacional en su inciso 4º dice: "Los convenios internacionales de trabajo debidamente             ratificados hacen parte de la legislación interna. " Esta idea es reiterada y expandida por el artículo 93 constitucional, que preceptúa: "Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen  los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia." En este orden de ideas, se citan a continuación los Convenios que regulan el tema objeto de este negocio: 3.4.1. Convenio Nº 29,  artículo 11.1: "Sólo podrán estar sujetos al trabajo forzoso u obligatorio los adultos aptos del sexo masculino cuya edad no sea inferior de dieciocho años ni superior a cuarenta y cinco." 3.4.2. Convenio Nº 95 "Artículo 6º: Se deberá prohibir que los empleadores limiten en forma alguna la libertad del trabajador de disponer de su salario." "Artículo 11: 1. En caso de quiebra o de liquidación judicial de una empresa, los trabajadores empleados en las mismas deberán ser considerados como acreedores preferentes, en lo que respecta a los salarios  que se les deba por los servicios prestados durante un período anterior a la quiebra o a la liquidación judicial, que será determinado por la Legislación Nacional, o en lo que concierne a los salarios que no se excedan de una suma fijada por la Legislación Nacional. 2. El salario que constituye un crédito preferente se deberá pagar íntegramente, antes de que los acreedores ordinarios puedan reclamar la parte del activo que le corresponda. 3. La Legislación Nacional deberá determinar la relación de prioridad entre el salario que constituya un crédito preferente y los demás créditos preferentes." "Artículo 12: "1. El salario se deberá pagar a intervalos regulares, a menos que existan otros arreglos satisfactorios que garanticen el pago del salario a intervalos regulares. Los intervalos a los que el salario deba pagarse se establecerán por la Legislación Nacional o se fijarán por un contrato colectivo o un laudo arbitral. 2. Cuando se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios debidos de conformidad con la Legislación Nacional, un contrato colectivo  o un lado arbitral, o en defecto de dicha Legislación, contrato o laudo, dentro de un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato. 3.4.3. Convenio Nº 111 "Artículo 5.2: "Todo Miembro, puede, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, definir como no discriminatorias cualesquiera otras medidas especiales destinadas a satisfacer las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como el sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o cultura, generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia especial Ahora bien, en el informe de la 31ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo8 se señalan los motivos generales de una normatividad protectora del salario y se fija como el principal de ellos, la excesiva dependencia del trabajador de su empleador. Por ello es necesario que el trabajador reciba normalmente su salario en efectivo para que pueda gastarlo como desee, que se le pague regularmente y a intervalos lo suficientemente cortos a fin de que pueda vivir de sus ingresos. Como caso ilustrativo, ya del derecho comparado, es preciso remitir al informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la federación de sindicatos egipcios, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Oficina Internacional Trabajo, en la que se alegaba que Iraq incumplía el Convenio 95. El informe dice que "comprueba la falta de provisión de fondos de las cuentas bancarias contra las que se emitieron cheques constituye un obstáculo para el pago del salario. Esta falta de provisión de fondos, que en la práctica se ha traducido en un rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos regulares, no es conforme a lo previsto por el artículo 12 del Convenio." Añade, así mismo, "en relación con los cheques entregados a ciertos trabajadores, girados con cargo a bancos de Jordania, después que fue adoptada la decisión de imponer el embargo a Iraq, el comité considera que el pago de los salarios con cheques girados con cargo a establecimientos radicados en Jordania, no puede considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta que en ese momento había alternativas, los gobiernos en cuestión deberían encontrar los medios para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les es debido." Por lo demás, ésta Corporación puntualiza que la razonabilidad de los cargos formulados en contra de las normas cuestionadas tampoco resulta desvirtuada por el argumento que, tanto el Ministerio Público como  la Corte Suprema de Justicia, esgrimieron para justificar la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados en el Presupuesto General de la Nación, según el cual el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Nación puede obtenerse por el procedimiento previsto en el artículo  177 del Código Contencioso Administrativo.  Repárese en que dicha norma regula la forma de pago de las condenas judiciales ; no el pago de los derechos pensionales que, reconocidos por la vía administrativa  no han sido satisfechos a través de la misma, pese a haber sido exigidos oportunamente por los acreedores respectivos.   Tampoco  lo es  el artículo 79 del Decreto 2701 de 1991 que cita el apoderado del Ministerio de Hacienda pues el deber  de incorporar los recursos que esta impone a los funcionarios públicos, se predica de los necesarios para atender el pago de las sentencias judiciales, mandamientos  judiciales de pago y demás ordenes judiciales. No de los requeridos para cubrir el pago de las acreencias pensionales reconocidas  a través de acto administrativo. 4.      Los principios constitucionales en materia presupuestal y la                  inembargabilidad en el caso sub-exámine Sobre este punto conviene recordar que la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-9, al  examinar a la luz de la Constitución de 1886 la exequibilidad de las normas que en ésta oportunidad son materia de juzgamiento,  sostuvo que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación se avenía plenamente a la Constitución pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que en ella se consagraban. Al respecto allí se dijo: "b).-   La Constitución y el Presupuesto. Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohiben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales  extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por  tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohiben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente. "Ordena pues, el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción  la Ley Normativa, y le prohibe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del Ministro del ramo. "De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos. Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuesta-les, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto  nacional. ... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno." (Enfasis fuera de texto) No desconoce ésta Corte que, al igual que la Constitución anterior, la actual obliga a respetar ciertos principios en materia de formación, modificación y ejecución del presupuesto. Empero, estima que a la luz de la normatividad constitucional actualmente en vigor no es posible aducir los argumentos que por entonces esgrimió la Corte Suprema de Justicia.  En primer lugar porque el alegado imperativo constitucional del equilibrio presupuestal que se adujo como principal defensa de la constitucionalidad del principio cuestionado ya no es sostenible toda vez que la nueva Carta lo eliminó. En segundo término por cuanto los principios ya reconocidos en la Constitución anterior que la actual mantiene no riñen con la embargabilidad, según pasa a explicarse: 4.1.  Ha desaparecido el alegado principio del equilibrio                           presupuestal. Como se infiere de la transcripción hecha en precedencia, el principal argumento en el que la Corte Suprema de Justicia fundamentó la constitucionalidad de las normas cuestionadas estribaba en la necesidad de preservar el principio constitucional que ordenaba mantener equilibrados los ingresos y los gastos y que traía el antiguo artículo 211. Sin embargo, esta razón ya no puede ser argüida, pues el susodicho principio perdió su carácter constitucional. Hoy, por el contrario, la Constitución de 1991 permite al gobierno presentar a consideración de las Cámaras un proyecto de presupuesto en principio "desequilibrado"10 . En efecto, su artículo 347, en éste sentido, dispone: "El proyecto de Ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.  Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, propondrá, por separado ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de Ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de Ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente."(Enfasis fuera del texto). El autorizado tratadista Juan Camilo Restrepo11 , a propósito de la razón de ser de éste principio, comenta lo siguiente: "Este principio presupuestal en su versión original, cuyo origen se remonta a la hacienda pública clásica, disponía que entre los ingresos corrientes y el gasto público ordinario debía haber igualdad; o sea, los ingresos corrientes (de los que estaba excluído el crédito público) debían ser suficientes para atender el rodaje normal del Estado.  Y el recurso al endeudamiento sólo era permisible cuando se trataba de financiar un gasto extraordinario (una guerra, por ejemplo). "En la hacienda pública clásica se entendía que un presupuesto estaba en equilibrio cuando los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) eran iguales a la totalidad del gasto público.  Así entendió el concepto de equilibrio la misión Kemmerer al redactar el primer Estatuto Orgánico del Presupuesto en 1922. "Sin embargo, con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal (ya no para financiar gastos extraordinarios), sino para atender cualquier tipo de gasto público. A partir de esta generalización del uso del crédito público, que para la hacienda pública clásica había sido un recurso de excepción, el principio del equilibrio presupuestal dejó de tener un sentido económico claro y pasó a tener un significado meramente formal, pues es evidente que la suma de los recursos ordinarios (tributarios y no tributarios) mas los recursos de capital (crédito), siempre igualarán el monto del gasto. El propósito implícito en la formulación original del principio del equilibrio presupuestal (evitar el excesivo uso del endeudamiento público) ha pasado a convertirse en una mera expresión formal, casi tautológica lógica, de la manera como se financia el presupuesto." La Asamblea Nacional Constituyente al aprobar el enunciado normativo que corresponde al actual artículo 347 de la Carta, revaluó el principio del equilibrio presupuestal que exigía que en el proyecto de presupuesto inicialmente presentado por el Gobierno a consideración de las Cámaras, el monto de las apropiaciones solicitadas no excediera el de los ingresos estimados. El mismo autor citado, explica el por qué de la referida supresión, así: "...Hubo entre las propuestas presentadas a la Constituyente varias críticas al funcionamiento del principio del equilibrio presupuestal que consagraba el antiguo artículo 211. La principal crítica fue que el principio del equilibrio resultaba desueto a la luz de la evolución de las economías modernas que suelen operar con un volumen considerable de deuda pública de carácter permanente; y además, que de conformidad con los postulados de la hacienda pública moderna, el déficit presupuestal puede ser buscado explícitamente por las autoridades como un instrumento anticíclico cuando se afronten situaciones recesivas en la economía."12 4.2.  No se violan los principios constitucionales que regulan                              la formación, aprobación y ejecución del  presupuesto. Desde otro ángulo, ésta Corte discrepa del parecer sostenido por la Corte Suprema de Justicia que además vió en los principios constitucionales sobre formación, aprobación y ejecución del presupuesto un obstáculo para la procedibilidad constitucional de la embargabilidad de dineros públicos.  En efecto, pese a que algunos de tales principios también recibieron consagración constitucional en los artículos 345 a 354 de la Carta de 1991, ésta Corte no los considera en modo alguno incompatibles. Ciertamente, el que se puedan embargar, en algunos casos, los bienes y rentas de la Nación, no significa bajo ningún punto de vista que se puedan hacer gastos que no hayan sido previamente decretados por el Congreso; ni que se puedan transferir créditos a objetos no contemplados en el presupuesto; ni que el esquema contable pueda elaborarse con prescindencia de los planes y programas de desarrollo económico y social; ni que el Gobierno pierda la competencia de elaborarlo, o que esté exento de presentarlo dentro del término constitucional a la consideración del Congreso; ni que éste último pueda tramitarlo sin observar las reglas constitucionales que regulan el procedimiento  a seguirse para su discusión y aprobación. 4.3. No se viola el principio de legalidad del gasto. A juicio de esta Corte, tampoco se transgrede el principio constitucional que en la Carta de 1886 se recogía en el artículo 206 y que en los mismos términos se consagra en el artículo 345 de la actual, conforme al cual se prohibe que en tiempo de paz se hagan erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos.  La embargabilidad de los recursos y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación no comporta de suyo la inobservancia de éste mandato pues su consecuencia lógica no es la de que se terminen haciendo gastos no previstos en la Ley de apropiaciones. Debe tenerse en cuenta que el Presupuesto, ni ahora, ni mucho menos antes, se ha caracterizado por tener una rigidez e inflexibilidad a tal punto extremas que impidan modificarlo en orden a incluir en él gastos que no fueron inicialmente previstos, o que a pesar de haberse contemplado no pudieron ser atendidos por resultar insuficiente la partida apropiada para cubrirlos.  Por el contrario, debe recordarse que la Ley Orgánica del Presupuesto, No. 38 de 1989, en sus artículos 63 a 69 contempla el procedimiento a seguir para efectos de modificar el presupuesto.  De tal modo que en lo que tales disposiciones y las complementarias contenidas en el Decreto 2701 de 1991, resultaren pertinentes, los funcionarios a quienes concierna ésta actuación deberán tramitar las modificaciones al presupuesto a que diere lugar la orden judicial de embargo, a fin de incluir el gasto no presupuestado así como las apropiaciones requeridas para autorizar y atender su pago. 4.4. No se desconoce el principio de justificación del gasto. Por otra parte, la Corporación considera que el embargo de bienes del Estado para que, por la vía judicial se lleve a cabo la ejecución que permita hacer exigible el pago de una obligación dineraria, no conduce a que se vulnere la previsión constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 346 de la actual Carta Política.  De hecho, en la hipótesis sobre la cual se viene discurriendo, la partida a incluirse en la Ley de Apropiaciones tendría por objeto atender al pago de un crédito judicialmente reconocido, que es precisamente uno de los gastos que el susodicho precepto autoriza a incluir en ella.  Naturalmente que, según ya se observó, en dicho evento se requerirá cumplir con el trámite a que la Ley Orgánica del Presupuesto sujeta las modificaciones que a éste deban efectuarse. 4.5.  El concepto de "deuda" en la nueva Constitución. Por lo demás, esta Corte juzga que el concepto de "deuda" a cuyo servicio el Estatuto Supremo adscribe prioridad al prohibirle al Congreso eliminar o reducir las partidas requeridas para atender su pago (artículo 351, inciso segundo C.P.), no se reduce a los débitos causados por empréstitos contraídos con entidades de financiamiento interno o externo cuyos recursos pasan a engrosar los recursos de capital. En una Constitución que edifica un orden social sobre bases de justicia social; que postula un Estado Social de Derecho, que hace del ciudadano el principal actor del acontecer político y en la que, por todo lo anterior, la protección y efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de ser de la organización institucional y política y del quehacer gubernamental, la noción de "deuda," por necesidad resultante de su propia axiología, debe comprender, con mayor razón, los débitos originados en la prestación de servicios ya causados como resultado de una relación laboral, como quiera que éstos también representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado. La tesis que se viene sosteniendo cobra mayor vigor aún si se tiene en cuenta el efecto multiplicador de carácter social que tiene el pago oportuno de los derechos pensionales.  En efecto, según se anotó en precedencia, éste tiene trascendentales repercusiones en la efectividad y realidad de los derechos de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad; del niño como aurora del mañana, y en la dignidad del ser humano como máxima encarnación de la idea del progreso, en sentir de ésta Corte, los débitos de ésta índole deben tener la prelación que amerita su propia naturaleza. Si la Constitución obliga a incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas necesarias para atender el "gasto público social"; si éste, excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, "tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación" (artículo  350) precisamente porque tiene el esencial propósito de atender las "necesidades básicas insatisfechas";  es congruente con tales dictados el que el Estado esté obligado a pagar lo que adeuda por concepto de pensiones legales pues con ellas otros proveen a lo necesario para su propia subsistencia. 5. Consideraciones del caso concreto 5.1. Juez y aplicación razonable En el caso que ocupa a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que limita la efectividad de un derecho fundamental. En efecto, la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo. La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos  en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo es un fin en si mismo; el progreso social no puede  construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado. La norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario. Jurídicamente -con base en la Constitución de 1991- no es lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de los derechos. La aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente. Las normas constitucionales se caracterizan por su generalidad e indeterminación. Es por eso que el contenido exacto de una norma sólo se conoce cuando se establece una confrontación entre ella y las demás normas del ordenamiento, luego de lo cual se sabe, con precisión, cual es su verdadero alcance y a qué casos se aplica. Esta labor de confrontación e interpretación es llevada a cabo por la dogmática jurídica, que es la ciencia del derecho, o sobre el derecho. Si hubiese una relación unívoca entre normas y casos, a cada caso una norma, no habría necesidad de una ciencia del derecho, ni habría conflictos jurídicos, ni jueces. Pero la realidad es otra: cada norma encuentra, al momento de ser confrontada con otras normas, una serie de excepciones. Por eso la validez y la eficacia de una norma nunca es un dato absoluto; siempre es un criterio de aplicación para ciertos casos y en ciertas circunstancias. 5.2. La Regla general y la Excepción 5.2.1.  La Regla general: La Inembargabilidad De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados  para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con  la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende.  El segundo valor en conflicto esta vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado. Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda. La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario.  El énfasis en esta  afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto.   De hecho, las siguientes razones juegan en favor de este valor: 1. Razón de Fondo: Colombia es un Estado social de derecho, según el artículo 1o. de la Constitución. Esta definición material implica, entre otras cosas, que el Estado tradicional o Estado de derecho tiene ahora una característica especial inmanente que es justamente su naturaleza social. Esta naturaleza, a su vez, lleva a la conclusión de que la persona es más importante que el Estado, ya que éste se encuentra al servicio de aquélla. Es precisamente en esta condición de servicio que se ha investido al Estado para que cumpla los fines esenciales que se le señalan en el artículo 2o. de la Carta, a saber: "Artículo 2º- Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general  y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares." Pero para que el Estado pueda realizar tan altos cometidos es necesario dotarlo de los instrumentos necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de los mismos. En otras palabras, la gobernabilidad debe ser conducente en aras de la eficacia en el logro de los fines humanistas del aparato estatal. De lo contrario la sociedad civil sería víctima de la creación secular de un ente cultural inane e inocuo. Luego se precisa conferir al Estado los mecanismos de gobierno aptos para la buena gestión del mismo. Como anotaba Maquiavelo, "sólo los profetas armados vencen; los profetas desarmados perecen."13 Y entre los instrumentos  del Estado figura en primerísimo lugar el instrumento económico. Es incluso inútil  realizar aquí una apología del dinero en una economía de mercado. Lo  que sí tiene sentido es establecer la eventual bondad de una protección especial   -como la inembargabilidad-  a las rentas y recursos del nivel nacional. Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de  la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta. B)  Razones Jurídico Formales: El artículo 63 de la Constitución establece: "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables." Significa lo anterior que el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales. Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989,  ha hecho cabal desarrollo de la facultad  que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables. Sin embargo, debe ésta Corte dejar claramente sentado* que este postulado excluye temporalmente, el caso en que,  la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado.    De ahí que tales derechos deban ser objeto de consideración separada, a lo cual se orientarán los razonamientos que siguen. 5.2.2.  La Excepción: La Embargabilidad en el caso de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han surgido de relaciones laborales y cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial. Debe la Corte en este punto, empezar por indicar que la decisión del juez constitucional sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma no siempre se reduce a la simple declaración de la una o  la otra. Tanto la exequibilidad como la inexequibilidad pueden serlo con ciertas condiciones y bajo ciertas circunstancias. Dicho de otra manera: la declaración del juez sobre la adecuación de la Ley a la Constitución no excluye las excepciones del caso. Poner en evidencia las excepciones a la regla es, precisamente, hacer que la aplicación del derecho sea razonable, adecuada a los hechos. El problema de la relación entre el derecho y la sociedad es un problema de adecuación de adaptación. En este sentido la lógica a partir de la cual se encuentran soluciones para la relación derecho/sociedad es la lógica de lo razonable y no la lógica racional. La decisión judicial es la manifestación más importante del esfuerzo por hacer funcional y razonable la relación entre derecho y sociedad. De ahí que se haya dicho que el juez es un instrumento de paz social. Por eso, la Constitución efectiva de un Estado no se limita a la simple enumeración de sus artículos. La Carta debe ser complementada con las decisiones judiciales que indican la manera como se aplican sus normas. Dicho en otras palabras: el juez constitucional, en sus decisiones, complementa el texto legal con los criterios de aplicación, esto es, con las excepciones a la regla que no han sido contempladas en el texto fundamental ,14 a través de la creación de las normas que la doctrina ha denominado "sub-constitucionales." Además la interpretación  de una norma por parte del juez constitucional  "en un cierto sentido"  tiene precedentes tanto en la jurisprudencia colombiana como en la doctrina extranjera. En Colombia, la Corte Suprema de Justicia sostuvo, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, que: "... para el caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la libertad, ésta Corporación entiende que la inhabilidad... debe predicarse sólo de aquéllas condenas vigentes..."15 (Subrayas no originales). La doctrina extranjera, siguiendo a García de Enterría,  por su parte, ha sostenido: "Cuando una Ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional, habrá que presumir que siempre que sea  'razonablemente posible', el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que permita mantenerse dentro de los límites constitucionales."16 En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto. En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto: "Artículo 177.- Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada... Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria..." En consecuencia, esta Corte considera que  en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. VII.   DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, RESUELVE: PRIMERO:   Por ausencia de concepto de violación, declárase INHIBIDA para conocer de la inconstitucionalidad del artículo 8o. en la parte que dice: "Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio..." SEGUNDO:  SON EXEQUIBLES los artículos 8°, en la parte que dice: "y la inembargabilidad", y 16 de la Ley 38 de 1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia. Copíese, publíquese, comuníquese, insertese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON          EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ                        JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                                                 Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Sentencia T-406 de Junio 5 de 1992, Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita Barón.  Proceso No. T-778, Acción de Tutela contra Empresas Públicas de Cartagena. 2 Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, Proceso D-006 3 Cfr. ALESSANDRO, Pizzoruso. " Lecciones de Derecho Constitucional. " Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1.984, p. 169. 4 Corte Constitucional. Op, cit. 5 Gaceta Constitucional Nº 85, mayo 29 de 1991, págs. 8 y 9. 6 Sentencia No 222 Corte Constitucional. 17 de Junio de 1992. Peticionario, Oscar Dueñas. Ponente, Ciro Angarita Barón. 7  Perry Guillermo. Serpa Horacio y Verano Eduardo. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional No 63 pag.2 8 OIT.    31a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Introducción del Informe VI c) (1). 9 Sentencia No. 44 de marzo 22 de 1990.  M.P. Dr. Jairo Duque Perez, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad  intentada por el ciudadano JOSE RIOS TRUJILLO contra el artículo 16 de la ley 38 de 1989.  Expediente No. 1992. 10 De hecho, el Presidente Gaviria y su Ministro de Hacienda, anotaron, a propósito del proyecto de presupuesto presentado a la consideración de la Comisión Especial Legislativa para el año fiscal de 1992 lo siguiente: "El proyecto de presupuesto que se presenta a consideración de la H. Comisión Especial  rompe con la tradición de proponer un presupuesto aparentemente equilibrado que ocultaba cuantiosos déficits financieros, que se iban subsanando en el transcurso del año. La nueva Constitución consagró la posibilidad de presentar un presupuesto desequilibrado, lo que permite demostrarle a la H. Comisión y al país la verdadera situación de las finanzas públicas nacionales."  Cfr. "El Presupuesto de 1992 y la  Nueva Constitución."  Informe de la Comisión Especial Legislativa coordinado por los Ex-ministros de Hacienda Hernando Agudelo Villa y Rodrigo LLorente Martínez,  p. 17. 11 "Hacienda Pública," Ed. Universidad Externado de Colombia,  Bogotá,  1992, pp. 204-5 12 Op. Cit., pp. 266-267 13 Cfr. Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Editorial Bruguera Barcelona, 1984. Capítulo XVIII. Estas palabras las pronunció Maquiavelo a propósito del fraile Savonarola, quemado por la inquisición 14 Según una versión moderada del realismo jurídico, ampliamente aceptada hoy en día, el derecho efectivo de un Estado, más que encontrarse en el conjunto de textos normativos votados y promulgados, está en la idea, en la representación que los jueces y los aplicadores del derecho tienen de dicho conjunto. Cfr. H.L.HART, El Concepto del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 125 y ss. 15     Sentencia de Junio 9 de 1988, relativa a la Ley 78 de 1986, Expediente No. 1799. 16 Cfr. García de Enterría, Eduardo.  "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Editorial  Civitas S.A.., Madrid, 1991, p. 96

C-549-92 Sentencia No Sentencia No. C-549/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El Decreto acusado habrá entonces de regirse por la Constitución anterior  en cuanto hace al procedimiento de habilitación legislativa; mas en relación con las acusaciones materiales que se le endilgan de violación de la nueva Carta, su enjuiciamiento ha de hacerse frente a ésta, ya que como ordenamiento superior vigente es la normatividad suprema y subordinante. CONTRABANDO-Penalización/SISTEMA DE APERTURA ECONOMICA Desinvestir el contrabando de su carácter delictual y no penalizar administrativamente las conductas desjudicializadas, habría significado nada más ni nada menos, contrariando el querer del legislador que sumir al país en confusión económica con el consiguiente perjuicio para su economía como un todo, desde el punto de vista de sus proyecciones macroeconómicas, las cuales dentro de un contexto de apertura económica, como es el que ocupa la atención del Estado en los últimos años, han de asegurar que las mercancías que ingresan al país han de competir libremente  con las producidas en él, sin que exista el factor perturbador de las introducidas ilegalmente de contrabando que podrían ofrecerse a precios inferiores. CONTRABANDO-Regulación Legal/CONTRAVENCION PENAL/SANCION/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites Las contravenciones administrativas no lo son en sentido penal, es decir, no son hechos punibles, pues ellas hacen referencia a situaciones de carácter eminentemente de derecho administrativo, cuya naturaleza se encuentra definida por el legislador al calificarlas como tales y diferenciarlas de las contravenciones penales, al establecer los procedimientos para cada una y al fijar las sanciones, siendo las penales generalmente más severas que las administrativas y éstas siempre de carácter económico, administrativo y comercial, debiendo anotarse que aquéllas se imponen por acto jurisdiccional mientras que éstas se aplican mediante actos administrativos.  Por consiguiente, si las infracciones administrativas no son hechos punibles, significa que cuando el Decreto No. 1750 de 1991, transmutó el carácter de hecho punible de las conductas que infringen la legislación aduanera, en infracciones de naturaleza administrativa, no rebasó las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso al Presidente de la República. DEBIDO PROCESO-Pruebas Es inexequible la expresión "no se repetirán", referida a las pruebas en cuestión, porque ello privará a las personas comprometidas en  infracciones administrativas aduaneras, de la posibilidad de controvertir y enmendar a su favor pruebas irregularmente  producidas en su contra, con lo cual se contraviene el derecho al debido proceso contemplado en dicho texto constitucional que garantiza a todo sindicado o investigado su derecho de defensa que incluye el derecho "a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra". Ref.: Procesos Nos.  D-022  y  D-028                                              acumulados. Acción de  inconstitucionalidad                                          contra los artículos 1o. a 15 y                                              17 del Decreto Ley 1750 de 1991. Demandantes: RAIMUNDO MENDOZA AROUNI JESUS VALLEJO MEJIA Magistrado Ponente: DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.       ANTECEDENTES. Los ciudadanos Raimundo Mendoza Arouni y Jesús Vallejo Mejía, en ejercicio de la acción pública autorizada en el artículo 241 de la Constitución Política, solicitan  a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 1o. a 15 y 17 del Decreto Ley 1750 de 1991. Cumplidos los trámites establecidos  en la Carta Fundamental y en el Decreto 2067 de 1991 y oído el concepto del señor Procurador General de la República, la Corporación pasa a decidir. II.      NORMAS ACUSADAS. "DECRETO NUMERO 1750 (4 de julio de 1991) Por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia Penal Aduanera. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, En uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las concedidas por el artículo 61 de la Ley 49 de 1990, oída la comisión parlamentaria prevista en el artículo 80  de la misma ley y de conformidad con la Ley 6a.  de 1971, y CONSIDERANDO 1)        Que el artículo  61 de la Ley 49 de 1990 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta por dos (2) años contados a partir de la fecha de su vigencia para eliminar el carácter de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la legislación aduanera. 2)        Que para llevar a cabo dicha eliminación es pertinente transmutar el mencionado carácter de hecho punible en infracciones de carácter administrativo. 3)        Que para efectuar la indicada transmutación se requiere modificar disposiciones concernientes al régimen de aduanas en materia sancionatoria y procedimental, lo cual debe efectuarse con sujeción a las normas generales establecidas por la Ley 6a. de 1971. DECRETA: CAPITULO I CONTRABANDO E INFRACCIONES ESPECIALES Artículo 1. A partir del 1o. de noviembre de 1991 elimínase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero.  A partir  de tal fecha dicho carácter  se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras. a)        Contrabando: Incurrirá  en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: 1.        Importar o exportar mercancías de prohibida importación o exportación. 2.        Importar o exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o declararlas ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados. 3.        Sustraer del control de la Aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya  autorizado Régimen Aduanero alguno. 4.        Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruír o transformar mercancía  introducida  al  país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas. 5.        Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guia de tránsito o el certificado de revisión. 6.        Intervenir, sin permiso de autoridad competente, en el traspaso o matricula irregular de automotor importado temporalmente o de contrabando. 7.        Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación, mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo. b) Infracciones especiales:  Incurrirá en infracción administrativa especial quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: 1.        Cambiar la destinación de mercancía despachada para consumo restringido, a lugares, personas o fines distintos de los autorizados. 2.        Tener o poseer mercancía importada temporalmente, vencido el plazo de permanencia en el país. 3.        Alterar la identificación de mercancías que no se encuentren en libre circulación. Artículo 2. SANCIONES. Para efecto  de las sanciones previstas en este decreto, constituye sanción aplicable la de multa, la cual consiste en pagar al Fondo Rotatorio de Aduanas una suma determinada en moneda nacional. Constituyen sanciones accesorias las siguientes: 1.        Prohibición de ejercer el comercio. 2.        Clausura y cierre de establecimiento comercial. 3.        Prohibición de ejercer profesión u oficio relacionado con el Comercio Exterior. 4.        Pérdida de empleo o cargo público. La duración máxima de las sanciones indicadas en los numerales 1 a 3 será de cinco (5) años. Artículo 3.    MULTAS. Las situaciones previstas en el literal a) del artículo primero de este decreto acarrear una multa equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada. Las situaciones previstas en el literal b) del artículo primero de este decreto acarrear una multa equivalente a una suma que se fijará entre diez (10) y cien (100) salarios mínimos mensuales. Artículo 4.    CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION. Para la aplicación de las multas señaladas en este decreto, se tendrán en cuenta, las siguientes circunstancias: 1.        Quien después de haber sido sancionado por una de las infracciones previstas en el literal a) del  artículo   primero   de   este   decreto, cometiere nuevamente una cualquiera de las mismas, incurrirá en multa equivalente al valor de las mercancías decomisadas.  Si se tratare de las conductas contempladas en el literal b) del artículo primero, la multa se fijará entre veinte (20) y doscientos (200) salarios mínimos mensuales. 2.        En la misma proporción se aumentarán las multas cuando se trate de la comisión conexa de varias infracciones aduaneras previstas en este decreto. 3.        Cuando se trate de mercancías introducidas ilegalmente al país, que sean objeto de producción nacional, la multa será equivalente al setenta por ciento (70 %) del valor de las mercancías decomisadas. ARTICULO 5. ATENUACION Y TERMINACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.  Cuando antes de producirse decisión definitiva,    el    infractor    pague    la    mitad    de    la    multa correspondiente, ésta se reducirá a dicho monto y se dará por terminada la actuación administrativa sancionatoria. ARTICULO 6.      COMISION DE HECHOS PUNIBLES. Cuando para la comisión de una de las infracciones aduaneras se haya realizado hecho punible, se compulsarán copias a la Jurisdicción Penal Ordinaria, para lo de su competencia. CAPITULO II PROCEDIMIENTO ARTICULO 7.      COMPETENCIA. Las infracciones aduaneras que se cometan a partir del 1o. de Noviembre  de 1991, serán de competencia exclusiva de la Dirección General de Aduanas, por vía gubernativa. Son competentes, en primera instancia, los Jefes Regionales de Aduana, y conocerá de la segunda instancia el Director General de Aduanas y sus delegados. ARTICULO 8.      INICIO. Dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la providencia, que dispuso el decomiso de una mercancía, se citará al presunto infractor para que concurra, en los cinco (5) días siguientes a la citación, a rendir descargos y presentar las pruebas que considere necesarias.  Vencido este último término, el funcionario competente dispondrá de ocho (8) días para practicar las pruebas que sean necesarias. Cuando se trate de las infracciones previstas en el literal b) del artículo primero, el término de iniciación se contará a partir de la fecha en la cual la Dirección General de Aduanas tenga conocimiento de la infracción. ARTICULO 9.      VALORACION DE LA PRUEBA EN CASO DE DECOMISO. Las pruebas practicadas con ocasión de las actuaciones previas al decomiso de las mercancías, no se repetirán, y serán apreciadas conforme a las reglas de la sana crítica. ARTICULO 10.    DECISION. Vencido el término probatorio, el funcionario competente proferirá la decisión que corresponda, dentro de los diez (10) días siguientes. ARTICULO 11. NOTIFICACION Y RECURSO. La decisión que ponga fin a la actuación administrativa se notificará personalmente a los interesados.  Si dentro de los dos (2) días siguientes no compareciere a recibir la notificación, ésta se efectuará  al día siguiente por estado, que permanecerá fijado en lugar visible en la Secretaría de la Jefatura Regional de Aduana, por el término de un (1) día.  Contra la providencia respectiva sólo procede el recurso de apelación, el cual deberá ser interpuesto dentro de los tres (3) días siguientes contados a partir de la fecha de la última notificación. ARTICULO 12. TRAMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA. Recibido el expediente por parte del Director General de Aduanas o sus delegados, inmediatamente será fijado en lista por el término de tres (3) días comunes.  Vencido este término se decidirá. ARTICULO 13. CONTROL OFICIOSO.  Iniciado el trámite administrativo para la investigación y decisión relativas a infracciones aduaneras, los Jefes Regionales de Aduana, de inmediato avisarán de tal hecho al Director General de Aduanas o sus delegados, o a la persona designada para el efecto, quienes podrán solicitar el envío de cualquier expediente con el fin de realizar el control de los trámites seguidos.  La solicitud del envío del expediente suspende el término de ejecutoria si se ha proferido decisión definitiva de primera instancia. ARTICULO 14. PRESCRIPCION.   La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho.  La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique. CAPITULO III OTRAS DISPOSICIONES ARTICULO 15. Facúltese a las autoridades aduaneras para verificar el cumplimiento de las normas aduaneras.  En tal virtud, tendrán la capacidad de ejercer la inspección y vigilancia tanto de personas como de bienes muebles e inmuebles, para lo cual podrán proceder al registro de vehículos y locales, así como a la aprehensión de mercancías cuando a ello hubiere lugar, de acuerdo con las disposiciones aduaneras vigentes. CAPITULO IV DISPOSICIONES TRANSITORIAS ARTICULO 17. Sin perjuicio de lo contemplado en los artículos anteriores, los procesos penales aduaneros que se encuentren en trámite y los que se inicien a partir de la vigencia del presente decreto serán  de  competencia  exclusiva  de la actual jurisdicción penal aduanera, hasta el 31 de octubre de 1991.  La situación jurídica de las mercancías involucradas en tales procesos continuará sometida al trámite previsto en el decreto 2274 de 1989 y normas que lo reglamentan y desarrollan. Respecto de los procesos que se encontraren pendientes el 31 de Octubre de 1991, los jueces y magistrados penales aduaneros que estuvieren conociendo de dichos procesos continuarán el trámite de los mismos hasta por un término no superior a seis (6) meses contados a partir de tal fecha,  y darán aplicación a las sanciones respectivas previstas por las normas aduaneras expedidas con relación a las infracciones contempladas en ese decreto. III.    LAS DEMANDAS. A.      Proceso No. D-028. El ciudadano Jesús Vallejo Mejía enjuicia por exceso en el ejercicio de facultades, la constitucionalidad de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 10., 11, 12, 13, 14 y 17 del Decreto Ley 1750 de 1991, porque considera que violan los artículos 2o., 20, 63, 76-12 y 118-8 de la Constitución de 1886 y los artículos 6o., 122, 123 y 150-10 de la Constitución de 1991. Del mismo modo cuestiona la constitucionalidad de los artículos 9o. y 11 del mencionado Decreto Ley porque quebrantan el artículo 29 de la Carta Política. Expone el concepto de violación así: 1.      Exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias. Teniendo en cuenta las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 61 de la Ley 49 de 1990 al Gobierno Nacional, se encuentra que no autorizan a éste para crear infracciones aduaneras ni, por consiguiente, para tomar disposición de orden administrativo procesal, ni sobre sanciones respecto de tales infracciones. En efecto: Artículo 1o. De este texto la única parte que está de acuerdo con el numeral 1o. de la ley de facultades es la frase inicial del inciso 1o. que dice: "A partir del 1o. de enero de 1991 elimínase el carácter de hecho punible de  las  conductas   tipificadas  en  el  Estatuto Penal Aduanero".  Mas de la eliminación del carácter de hechos punibles de unas conductas no se sigue que estuviere facultado el Gobierno para convertir  ésas u otras en infracciones administrativas aduaneras, creando así nuevas modalidades de hechos punibles. Convertir los delitos y contravenciones  de aduanas en infracciones administrativas aduaneras no es otra cosa que variar  su carácter de hechos punibles, no eliminarlo. Así entonces el contrabando tipificado en el literal a) del artículo 1o. del Decreto 1750 de 1991 y las infracciones especiales que describe su literal b) son nuevos hechos punibles. Existe abundante jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia alrededor del tema de facultades extraordinarias por parte del Gobierno en el sentido de que, por tratarse de un mecanismo de ejercicio excepcional de la función legislativa, el alcance de las leyes que las otorgan deben interpretarse de manera restrictiva. Artículos 2o, 3o., 4o., y 5o.   En parte alguna el artículo 61 de la Ley 49 de 1990 concedió facultades para imponer sanciones. Artículo 6o.  Al no existir facultades para establecer  nuevas infracciones aduaneras, es lógico que tampoco la haya para expedir este artículo que parte del supuesto fáctico de existir aquéllas. Artículos 7o. a 14.  Estos preceptos establecen el procedimiento que se ha de seguir para la investigación y la decisión de la acción administrativa sancionatoria. Y como son ellos desarrollo de las normas sustantivas que recogen los artículos 1o. a 6o. del Decreto Ley 1750 de 1991, también hay exceso en el uso de las facultades extraordinarias. Artículo 17.  Es inexequible de este texto la parte final de su último inciso que dice: "... y darán aplicación a las sanciones respectivas previstas por las normas aduaneras con relación a las infracciones contempladas en este decreto". Y ello porque si no podía el Decreto impugnado contemplar infracciones ni sanciones, tampoco era posible que se atribuyera competencia a los Jueces y Magistrados Penales Aduaneros para aplicar tales sanciones. 2.      Violación material de la Carta. Los artículos 9o. y 11 del Decreto Ley 1750 de 1991 infringen el derecho al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Carta Política. Dado que las pruebas a que se refiere el artículo 9o. pueden practicarse sin intervención del interesado, porque el decomiso y las diligencias previas no la suponen, se puede dar el caso de privar a aquél de la posibilidad de controvertir tales pruebas o de pedir otras análogas que lo favorezcan. Los términos de fijación del estado de notificación ( 1 día) y de interposición del recurso de apelación ( 3 días) previsto en el artículo 11, son tan breves que cabe sostener que con esta disposición se busca acelerar la ejecutoria de la decisión administrativa, dificultando la interposición de recursos en su contra.  El Código Contencioso Administrativo contempla al respecto términos más  amplios,  luego  se  discrimina  en el texto glosado contra los infractores  aduaneros.   Fuera de que las personas envueltas en tales contravenciones deben a menudo afrontarlas en municipios distintos a los de su domicilio, razón por la cual se les dificultaría su defensa.  Se atenta así contra el derecho al debido proceso. B.      Proceso No. D-022. El ciudadano Raimundo Mendoza Arouni demanda la inconstitucionalidad de los artículo 9o. y 15 del Decreto Ley 1750 de 1991 porque quebrantan en su orden los artículos 29 y 28 del Estatuto Fundamental. En efecto: Al estatuír el artículo 9o. del Decreto Ley 1750 de 1991 la prohibición de repetir la prueba o las pruebas que ya se hubieren practicado dentro de la actuación previa al decomiso y establecimiento de la infracción aduanera, se cercena el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Fundamental, porque si bien "el medio probatorio aducido sin el lleno de los requisitos de ley, o carente de la debida fundamentación, o que adolesca (sic) de error grave, carecerá de mérito  o valor probatorio, el administrado se quedará sin la posibilidad de demostrar el hecho sobre el que versaba la prueba en cuestión  al impedirse la repetición de la misma". Es inexequible en su totalidad el artículo 15 del Decreto Ley 1750 de 1991 que faculta a las autoridades aduaneras para verificar el cumplimiento de las normas aduaneras, porque viola el artículo 28 de la Constitución Política. En efecto, al facultarse a las autoridades administrativas, como son las autoridades aduaneras, para que de manera directa y sin el lleno del requisito condicionante de la autorización judicial previa, efectúen inspección y registro de personas y de bienes inmuebles, desconoce el susodicho artículo 28 que hace igualmente inviolable el domicilio, "salvo poder judicial". Si bien el artículo 61, numeral 1 literal b. de la Ley 49 de 1990 atribuye a las autoridades aduaneras la referida facultad de inspección y registro, el desarrollo de ésta debe respetar en todo caso los cánones constitucionales. IV.  INTERVENCION CIUDADANA. a)  La ciudadana Dora Cecilia Ortíz Dicelis se presentó en el proceso para defender la contitucionalidad del Decreto acusado y al respecto sostiene que el Presidente de la República modificó el régimen de aduanas de  acuerdo con las facultades otorgadas por el Congreso en la  Ley 49 de 1990, y las normas generales establecidas en la Ley 6a. de 16 de septiembre de 1971 a las que se sujetó para cambiar las disposiciones  relativas al mencionado régimen y previo concepto de la comisión del Congreso prevista para tal fin. b)      El ciudadano abogado Efraín Leiva Gutierrez, quien  actúa como apoderado especial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, apoya la constitucionalidad del Decreto ley 1750 de 1991, en las siguientes consideraciones: 1.      De la interpretación gramatical del numeral 1o., literales a), b), c) y d) se pude sentar la premisa de que la autoridad aduanera es una sola y como cuerpo armónico verifica el cumplimiento que los particulares deben observar respecto de las operaciones sometidas a su control; este fin sólo puede lograrse a través de una legislación armónica y coherente.  La supresión de la jurisdicción penal aduanera conlleva la adopción de normas que doten a la administración de instrumentos eficaces en la lucha contra el contrabando. En tal sentido, se pronunció el Representante Rodrigo Garavito Hernandez, Miembro de la Comisión Tercera Constitucional de la Cámara al presentar  ponencia para primer debate del proyecto de ley número 172 (posterior Ley 49 de 1990). 2.      El Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 61, literal  b)  de  la  Ley  40 de 1990, que lo faculta para verificar el cumplimiento de la legislación aduanera por medio de procedimientos de investigación, creó los distintos tipos de infracción aduanera.  Así las cosas, la transmutación del hecho punible en infracción administrativa y la sustitución de las penas previstas en el Estatuto Penal Aduanero  por   sanciones pecuniarias tienen su fundamento en tales facultades. 3.      El Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1750 de 1991 con base también  en la Ley 6a. de 1971 o ley marco de aduanas. El artículo 3o. de dicha Ley dispone que  "las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones  el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero  uniforme acordado por la  Alalc, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos  alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931". Es así como el Decreto 2666 de 1984 que modificó la legislación aduanera es fruto del ejercicio de la susodicha ley. Igualmente el Estado frente a las exigencias del mercado internacional y la apertura económica ha contribuído a desestimular la conducta lesiva del patrimonio nacional que entraña el contrabando y al efecto ha dictado normas sobre rebaja de aranceles, incentivos a la producción, intercambio internacional, etc. 4.      Sobre la acusación contra el artículo 9o. del Decreto ley 1750 de 1991 relativa a la violación del derecho al debido proceso, se anota que la norma no dice "que la valoración o el juicio definitivo sea únicamente sobre las pruebas ya practicadas sino que plantea una modalidad de seguridad jurídica respecto del material obrante en la actuación procesal administrativa". El método de la sana crítica señala al juez los lineamientos de la evaluación de cada medio probatorio y así el derecho de defensa está salvaguardado debidamente. No es cierto que la norma omita hacer distinción entre pruebas regularmente aducidas y las que carezcan de tales condiciones. El cargo contra el artículo 11 ibidem relacionado con "la celeridad de la ejecutoria" es subjetivo y no tiene sustento legal.  Los términos señalados en dicho precepto persiguen dar aplicación a los principios  de publicidad, celeridad y eficacia de la actuación administrativa y para ello se siguen las prescripciones de la ley procesal civil. 5.      El artículo 15 del Decreto Ley 1750 de 1991 es desarrollo  integral  de  la  facultad del literal b) del artículo 61 de la Ley 49 de 1990.  Dice aquel artículo -además- que la inspección y registro de personas y bienes se hará de conformidad con las disposiciones  aduaneras vigentes, y es así como el artículo 35 del Decreto 2666 de 1984 contempla la inspección por parte de las autoridades aduaneras de medios de transporte. c)       Extemporáneamente fue presentado un escrito  por el abogado Efraín Leiva Gutierrez con el fin de refutar apreciaciones del concepto del Procurador General de la Nación. V.  EL CONCEPTO DEL FISCAL. El señor Procurador General de la Nación emitió concepto en el sentido de recomendar la constitucionalidad de las normas acusadas, con excepción de las expresiones "no se repetirán" y del artículo  9o. "tendrán la capacidad de ejercer la inspección  y vigilancia tanto de personas como de bienes muebles e inmuebles, para lo cual podrán proceder al registro de vehículos y locales" del Decreto Ley 1750 de 1991. Para ello razona del siguiente modo: 1.      El requisito de la expedición en tiempo del Decreto Ley 1750 de 1990 está acreditado. 2.      Respecto del elemento de precisión de las facultades, hay lo siguiente: Vistas las atribuciones que se confieren al Presidente de la República en el artículo 61 de la Ley 49 de 1990, se infiere que el legislador lo hizo respecto de diferentes materias, como la penal aduanera para eliminar el carácter de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero, de las conductas que infringen la legislación aduanera y suprimir la jurisdicción de la misma naturaleza. El ejecutivo se acomodó a la ley habilitante, por las siguientes razones: a)  Adoptado el criterio de la interpretación útil, las facultades  recibidas   por  el  Gobierno debían tener un propósito adicional al de la mera eliminación de hecho punible de las conductas infringidoras de la legislación aduanera y al de la supresión de la jurisdicción correspondiente.  De no ser ello así, habría bastado disponer en la Ley 49 de 1990 la derogación del Estatuto  Sustancial y Procedimental que rigió hasta la fecha de expedición del Decreto Ley 1750 de 1991. "El principio  de interpretación útil sirve para demostrar, como ocurre en este caso,  que no habiéndose otorgado al Gobierno facultades inocuas, lo que sí ha ocurrido es el otorgamiento de facultades amplias".  Es lógico entonces inferir que la atribución para "efectuar las modificaciones pertinentes en la legislación penal sustantiva y procesal vigente" de que habla el literal a) del numeral 1 de la Ley 49 de 1990, autorizaba al Gobierno, desde el punto de vista de la competencia, para dictar disposiciones como las contenidas en los artículos impugnados, "habida cuenta que las infracciones y  el procedimiento en ellas contenido no pretenden sancionar hechos punibles, esto es, a voces de los artículos 19 a 29 del Decreto 51 de 1987, delitos o contravenciones aduaneras". 3.      No es posible asimilar la expresión derecho punitivo con  la  expresión  "hecho punible"  del  numeral 1o. del artículo 61 de la Ley 49 de 1990 y que a voces del Estatuto Penal Aduanero "es omnicomprensiva de los delitos y las contravenciones...", pues ello  suponen que el Congreso  no sólo quiso que el contrabando desapareciera como delito, sino que, además ni siquiera fuera objeto de reproche administrativo, por autoridades administrativas, con sanciones y procedimientos administrativos, todo lo cual sería un imposible. Quiere decir lo anterior que cuando el Ejecutivo suprimió el  hecho  punible aduanero y la jurisdicción que debiera conocer de éste, es decir, despenalizando y desjudicializando, no renunció a las potestades constitucionales de ejercer control y vigilancia y de establecer sanciones con el objeto de amparar bienes merecedores de tutela.  En virtud de ello introdujo las siguientes modificaciones: a)      Transmuta la infracción de la legislación aduanera de hecho punible  en infracción meramente administrativa (art. 1o. del Decreto Ley 1750 de 1991). b)      Pasaron las autoridades aduaneras de la Rama Ejecutiva a conocer de esas infracciones (arts. 7°, 8°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14 y 15 ibidem). c)       Reguló el Ejecutivo, como consecuencia lógica de ese proceso administrativo y de acuerdo con la índole de la nueva legislación aduanera,  el  conjunto  e sanciones en que incurrirán las personas que quebranten ese ordenamiento y que son eminentemente de índole administrativo (fiscal y comercial) (arts. 2o., 3o., 4o., y 5o. ibidem). Es tan evidente la esencia administrativa de estas normas  aduaneras, que según el artículo 6o. del Decreto Ley  1750 de 1991, si al  cometerse una infracción de ese tipo se incurre en un hecho punible, las autoridades deberán compulsar copias a la jurisdicción penal competente. 4.      El artículo 15 del Decreto Ley  1750 de 1991 faculta a las autoridades aduaneras para verificar el cumplimiento de las normas aduaneras y al efecto pueden realizar las siguientes actuaciones:  ejercer inspección y vigilancia, de personas, bienes muebles e inmuebles y a este fin  pueden proceder al registro de vehículos y locales, aprehender  mercancías, cuando a ello hubiere lugar, de acuerdo con las disposiciones aduaneras vigentes. La inspección y vigilancia en cuestión y el registro de vehículos y locales son contrarios a los artículos 28 (libertad personal) y 29 (debido proceso), ya que nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni su domicilio registrado "sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial", y el ejercicio de tales facultades por autoridades administrativas y no judiciales desconoce el debido proceso. En cambio no ofrece objeción constitucional alguna la aprehensión de mercancías, ya que ello lo pueden hacer autoridades administrativas o judiciales para verificar  el cumplimiento de las normas aduaneras e imponer las sanciones administrativas si se comprueba su violación.  Incluso, si se tratase de violaciones a la ley punitiva, las autoridades administrativas podrían decomisar la mercancía, dado que la decisión sobre infracción penal o contravencional correspondía a los jueces penales aduaneros, según se disponía en el Estatuto Penal Aduanero derogado. Respecto de la impugnación parcial del artículo 9o. del Decreto Ley 1750 de 1991 en la parte que ordena que las pruebas con ocasión de las actuaciones previas al decomiso no se repiten, es violatoria de los artículos 26 (sic) y 29 de la Carta Política, ya que la persona  envuelta en una presunta infracción administrativa a la ley aduanera, no podría defenderse frente a pruebas inconstitucionales o ilegales, o de autoridad incompetente. Por último, el artículo 11 del Decreto Ley 1750  contiene una previsión de orden procedimental que garantiza el derecho de defensa, asi que está conforme con el artículo 29 superior. VI.  COMPETENCIA. Es competente esta Corporación en virtud de los artículos 241-5 y 150-10 de la Carta Política, para conocer de la presente acción de inexequibilidad contra el Decreto Ley 1750 de 1991, por tratarse de un ordenamiento dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias de la Ley 49 de 1990. VII. CONSIDERACIONES. 1.      Las facultades extraordinarias y el tránsito de normas constitucionales. Ha de dejarse sentado que el aspecto relativo al exceso de facultades, se ha de analizar frente a la Constitución de 1886 y sus reformas, ya que en ésta se contiene el procedimiento vigente que rige su ejercicio, esto es, los artículos 76-12 y 118-8.  Como éste era el Estatuto Máximo en vigor cuando se expidieron la ley y el Decreto en cuestión, al mismo habrá de atenerse, por fuerza de la lógica y no al nuevo, que ofrece particularidades propias en muchos aspectos. En efecto:   Las facultades   extraordinarias   de  la Constitución de 1991 necesitan tener iniciativa del propio ejecutivo, sólo se conceden por el término máximo de seis (6) meses, su aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara y no se pueden otorgar respecto de las siguientes materias: expedición de Códigos, leyes estatutarias, orgánicas, las previstas en el numeral 19, ni para decretar impuestos (art. 150-10). Se conservan las razones de oportunidad para conceder las facultades extraordinarias, esto es, que han de obedecer a necesidad o conveniencia pública y siempre precisas. El Decreto acusado habrá entonces de regirse por la Constitución anterior  en cuanto hace al procedimiento de habilitación legislativa; mas en relación con las acusaciones materiales que se le endilgan de violación de la nueva Carta, su enjuiciamiento ha de hacerse frente a ésta, ya que como ordenamiento superior vigente es la normatividad suprema y subordinante. Sobre el particular la H. Corte Suprema de Justicia en su sentencia No. 87 de 25 de julio de 1991 y ya en el tránsito de una Constitución a otra, esto es, de la anterior a la nueva, señaló lo siguiente: "En primer lugar, necesario es reparar en que la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia; porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente  con  las  del legislador  ordinario (Congreso), pues éste por ese sólo hecho no pierde la capacidad normadora que le es inherente.  Por ello, cuando una disposición dictada en razón de la delegación ordinaria de funciones es atacada por exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está alegando en el fondo es la falta de competencia del Ejecutivo para expedirla. "En segundo término, considera la Corporación que en la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio.  Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el sólo hecho en que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarles efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya omisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente. "Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en materia de aplicación de las normas jurídicas en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar  o en el momento de su celebración, plasmados en los conocidos aforismos 'locus regit actum' y 'tempus regit actum'.  En otras palabras la nueva ley sobre competencia y forma regirá 'ex nunc', no  'ex tunc'. "Así que en este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad. Para el caso, los efectos de las normas de facultades se objetivan en los Decretos de desarrollo, cuya supervivencia depende de aquélla, en tratándose de competencia y rituación. "Distinto sería el caso si la acusación de inconstitucionalidad contra el Decreto versara, no sobre si hubo o no extralimitación en el ejercicio de las facultades, es decir, sobre un problema de nuda competencia, sino sobre el contenido de aquél, pues es indudable que en ese evento si deberán prevalecer sin más los nuevos tipos constitucionales y que a ellos tendrá que amoldarse inexorablemente toda la legislación anterior, en vista del efecto retrospectivo inmediato de los primeros.  Es aquí justamente cuando pueden presentarse las hipótesis jurídicas de derogatoria o reforma por la norma superior (inconstitucionalidad sobreviniente) o de purga de inconstitucionalidad mencionadas al comienzo de este acápite. "También variaría la situación en el caso de que al entrar a regir la flamante Carta Política estuviera todavía corriendo el término señalado en la ley de facultades.  Es claro que si éstas ya no pueden concederse, cesa en su legitimidad la ley; por ende los decretos que en lo sucesivo se dictaren invocando las autorizaciones vedadas, también se verían afectados, porque al fin y al cabo la capacidad normativa del Presidente, que no se había agotado, quedaría ipso jure recortada". Ha de observarse por último que la munificencia del Congreso en el pasado para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo y muchas veces sin pedirselas éste, inundó al país de toda esa normación especial que no tenía arraigo en el Congreso, foro natural donde han de debatirse los grandes temas nacionales.  Ello explica que el nuevo texto constitucional haya restringido, ratio materia, el otorgamiento de las facultades extraordinarias. 2.      Examen del exceso de facultades. Se impugna la constitucionalidad de los artículos 1o. a 15 y 17 del Decreto Ley 1750 de 1991 por considerarse que el Presidente de la República rebasó las facultades extraordinarias que al efecto le confirió el Congreso mediante la Ley 49 de 1990.  Se hace consistir dicho exceso en que no fue autorizado el Presidente para, una vez eliminado el carácter de delitos de las conductas tipificadas como tales en el Estatuto Penal Aduanero, transmutarlas en infracciones de índole administrativo ni imponer las correspondientes sanciones; entonces aquéllas y éstas y el procedimiento instaurado para averiguarlas y sancionarlas resulta extraño a las facultades, quebrantándose así los artículos 6o., 122, 123 y 150-10 de la Carta Política. Al respecto considera la Corte: a)      El Decreto Ley 1750 de 4 de julio de 1991 se expidió dentro del período de 2 años fijados en la Ley 40 de 28 de diciembre de 1990 para ello.  (Diario Oficial No. 39.899 de 4 de julio de 1991). b)      Las facultades extraordinarias que concedió el Congreso al Presidente de la República pertenecen al artículo 61 de la Ley 49 de 1990, que es del siguiente tenor: "ARTICULO 61. Facultades extraordinarias en materia  penal aduanera  y  de impuestos. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, desde la fecha de vigencia de la presente ley y hasta por dos (2) años después, para adoptar las siguientes medidas: 1.        Eliminar el carácter  de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la legislación aduanera y suprimir la Jurisdicción Penal Aduanera. En ejercicio de esta facultad podrá: a) Efectuar las modificaciones pertinentes  en la legislación penal sustantiva y procesal vigente; b)        Facultar a la autoridad aduanera para la verificación del cumplimiento de las normas aduaneras, incluyendo la inspección y registro de personas y bienes muebles y el allanamiento de bienes inmuebles; c)        Determinar el régimen de participación para denunciantes y aprehensores de mercancías introducidas al país sin el lleno de los requisitos establecidos en la legislación aduanera, o sustraída del control aduanero; d)        Para efectos de la incorporación prevista en el parágrafo de este artículo, crear los correspondientes despachos judiciales en la Jurisdicción Penal. 2.        Señalar los términos para resolver las actuaciones tributarias y aduaneras, tanto en la vía gubernativa como contencioso administrativa, pudiendo señalar los eventos en que se produce silencio positivo a favor del contribuyente o importador, así como las sanciones a los responsables de la violación de los mismos. 3.        Determinar una misma base imponible para los impuestos causados por la importación.  En el caso del impuesto sobre las ventas,  a dicha base se sumará  el valor de los gravámenes arancelarios y de los impuestos a las importaciones. 4.        Establecer un régimen especial para la determinación y pago de los derechos de importación y el impuesto sobre las ventas, respecto de las importaciones temporales de maquinarias y equipos necesarios para adelantar obras públicas de especial importancia para el desarrollo económico y social del país. 5.        Establecer un régimen especial para la determinación y pago de los derechos de importación y el impuesto sobre las ventas, respecto de las importaciones que se realicen bajo el sistema de Leasing. 6.        Establecer un régimen especial para la determinación y pago de los derechos de importación y el impuesto sobre las ventas, sobre las mercancías y equipajes que acompañan a los viajeros colombianos o extranjeros que ingresan al país. 7.        Establecer mecanismos que permitan la declaración y pago de los derechos  e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al primero de septiembre de 1990 sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero. PARAGRAFO. Suprimida la Jurisdicción Penal Aduanera,  los magistrados, jueces y empleados de dicha jurisdicción y las fiscalías correspondientes, serán incorporados dentro de la jurisdicción penal ordinaria y el Ministerio Público, respetando los niveles y categorías en que ellos se encuentran ubicados o asignándoles nuevas competencias. c)       Mediante la  Ley 49 de  28 de diciembre de 1990 "se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones". Rastreando sus antecedentes en su decurso en el Congreso se encuentra lo siguiente: I.       Los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Justicia, de Trabajo y Seguridad Social y de Comunicaciones presentaron ante el Senado de la República el proyecto de ley de la que sería la Ley 49 de 1990 en que al lado de la despenalización del contrabando proponen su punición como infracción pecuniaria de orden administrativo.  El artículo 66 atinente a la cuestión sublite decía: "ARTICULO 66.  FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA PENAL ADUANERA Y DE IMPUESTO. EXPLICACION:  Facúltese  al Presidente de la República para eliminar la Jurisdicción Penal Aduanera, el carácter de hecho punible de las conductas descritas en el Estatuto Penal Aduanero, pudiendo para ello distribuir los actuales funcionarios de esta jurisdicción en la planta de personal de la Rama y efectuar sobre el particular las modificaciones pertinentes en el Código Penal  y  de Procedimiento Penal.  Además para establecer mecanismos que permitan la inspección y registro de personas y bienes muebles  y  el allanamiento  de bienes inmuebles, como la determinación de las participaciones para aprehensores y denunciantes de mercancías de origen extranjero introducidas o que permanezcan ilegalmente en el país. En materia tributaria  se le faculta para determinar una misma base imponible sobre los impuestos de importación y de ventas que se causan en las importaciones y establecer un régimen especial para el pago de impuestos de importación  y ventas de las importaciones temporales y para las mercancías y equipajes introducidos por viajeros. Finalmente,  se faculta al Presidente de la República para que adopte un mecanismo que permita la declaración y el pago de los derechos e impuestos de importación y el de las ventas sobre mercancías introducidas irregularmente al país o sustraída del control aduanero con anterioridad al 1 de septiembre de 1990". En la exposición de motivos se recomendaba dicho artículo así: "REGLAMENTACION DE LA LEGISLACION ADUANERA. En el marco de la modernización se ha revisado y reglamentado  la legislación aduanera vigente, buscando siempre consultar  los avances de la técnica internacional, la simplificación y agilización de la gestión.  Los más importantes cambios se han producido mediante los decretos 755  y 1622 de 1990 respecto de las importaciones y el 1144 de 1990 que establece un nuevo sistema de exportaciones. Reconociendo que lo anterior constituye un avance importante en la modernización  y desarrollo del Servicio Aduanero, la actual situación económica y la apertura al comercio internacional obligan al Gobierno a plantearse un desafío que exige nuevas transformaciones en el mismo, para lo cual se solicitan facultades extraordinarias para: Desjudicializar las conductas contrabanduales, eliminando su carácter de hecho punible y por ende la Jurisdicción Penal Aduanera. Para lo cual establecerán mecanismos para reubicar a los actuales funcionarios de dicha jurisdicción en la planta de personal de la Rama. Con el fin de llevar a cabo esta reforma se hace necesario consolidar y cualificar un tratamiento uniforme para conocer y sancionar las conductas que afectan a la economía o el orden económico, con sanciones de carácter económico impuestas por la autoridad administrativa.  Así, por ejemplo, la Dirección de Impuestos castiga a los infractores con sanciones pecuniarias, suspensiones y cierres de establecimientos comerciales; la Superintendencia de Control de Cambios sanciona directamente a quién viola el control de cambios con medidas pecuniarias. En este contexto, resulta lógico que la Dirección General de Aduanas cuente con mecanismos eficaces para desarrollar el control administrativo sobre las mercancías de origen extranjero y las conductas que infringen la legislación aduanera, otorgándole facultades para investigar, sancionar, dar participación a los denunciantes  y aprehensores de mercancías de origen extranjero irregularmente introducidas al país o sustraídas del control aduanero, entre otros. La armonización y simplificación de los mecanismos  de  recaudo de los impuestos causados por la importación, incluido el impuesto sobre las ventas, requieren la  unificación de la base de cobro, de manera que el valor aduanero constituya el fundamento de la base de cálculo". II.      En la ponencia para primer debate presentada por el H. Senador Victor Renán Barco  "El proyecto de Ley número 70 de 1990 Senado"  ante la Comisión Tercera del H. Senado de la República y bajo el epígrafe de "Eliminación del hecho punible aduanero", se hacen extensas consideraciones  sobre las tendencias contemporáneas en el tratamiento del contrabando, con citas y análisis de las legislaciones de Chile e Italia al respecto, en el sentido de su despenalización y en cambio convertir en sanciones económicas las conductas que lo tipifican.  Se expone en la ponencia sobre el tema lo siguiente: "Así en esquemas punitivos como los reseñados puede apreciarse una clara tendencia de penalización pecuniaria asociada con una desjudicialización del conocimiento y sanción del hecho contrabandual, en línea con lo ya mencionado en lo tocante a la represión de conductas infractoras de disposiciones jurídicas de orden económico. La opción planteada en el proyecto ley contempla que el contrabando y en general, el conjunto de transgresiones al régimen  aduanero sean sancionables como infracciones de carácter administrativo  por  parte  de  las autoridades aduaneras, mediante la imposición de penas distintas de las privativas de la libertad, tales como las pecuniarias o las restrictivas respecto de la participación en operaciones de comercio exterior. La multa se configura, así: como un elemento de resarcimiento al desequilibrio causado al orden económico, con ocasión de las infracciones aduaneras.  La sanción tendría entonces un carácter económico, acorde con el tratamiento punitivo propio del régimen  tributario o cambiario. De esta manera se respondería al interrogante planteado por el Instituto SER  de Investigaciones en su obra "Reforma de la Justicia en Colombia" :  Por qué, cuando una persona evade el pago de impuestos de renta es sancionada por el Ministerio de Hacienda, y si evade el pago de impuesto de importaciones cae bajo la autoridad jurisdiccional (Justicia Penal Aduanera)? ". El procedimiento y la competencia serían consecuencialmente, de orden administrativo, lo cual, dada la especialización funcional, ofrece buenas perspectivas en materia de idoneidad y agilidad procesal. La precisión y la celeridad en la definición de las mencionadas infracciones, convergen con el conjunto de medidas que se vienen adoptando en desarrollo del proceso de modernización e internacionalización de la economía, dado que brindan un ambiente de relativa transparencia en el ámbito del comercio exterior del país.  No puede perderse de vista que en la aparición del contrabando juegan papel muy importante factores tales  como  el  exagerado  proteccionismo   para ciertos sectores de la producción, el cierre o entrabamiento   (sistema de licencias previas ) de importaciones de artículos determinados, el encarecimiento artificial de las importaciones, las condiciones adversas de financiación y transporte, o la existencia de un mercado negro de divisas de radio de acción muy amplio". El artículo 56 de la ponencia altera el artículo 66 del proyecto del Gobierno y sobre el alcance de la modificación  expresa el doctor Renán Barco:  "Se precisa la relación de algunos numerales de estas facultades y se incluye la facultad para fijar los términos para resolver los conflictos en materia tributaria y aduanera". III.  En la ponencia para primer debate a los proyectos de ley números 79 y 111-Senado de 1990 (acumulados), número 172 Cámara de 1990 presentada ante la Comisión Tercera de la Cámara por el representante Rodrigo Garavito Hernández, al abundar el tema de la desjudicialización del contrabando en extenso y enjundioso estudio propugna por su despenalización y su castigo en cambio mediante mecanismo de carácter pecuniario.   A este respecto se expresa en la ponencia: "En efecto, un estudio presentado en el Congreso Nacional de Fenalco (1988) señalaba que según datos del Tribunal Superior de Aduanas, en julio de 1987 había 28.000 procesos en estudio y sólo 28 casos culminaron en condena para los procesados, es decir, el 0.1 % . Ante esta situación, y considerando las características   fundamentalmente económicas intrínsecas a la actividad del contrabando, en el proyecto de ley puesto a consideración del Congreso se ha propuesto su desjudicialización, para adoptar en lugar de ello un esquema preventivo y sancionario de carácter administrativo, que le permita al Estado actuar con celeridad y contundencia, de manera que el "riesgo del contrabandista" (decomiso, multas pecuniarias, cierre de establecimientos, participación a denunciantes, etc.) se convierta en un considerable factor de costo. Tal política se inscribe a nivel mundial en la tendencia contemporánea de desjudicializar infracciones como la examinada, tendencia que se manifiesta en los distintos países al optarse preferentemente por sanciones de carácter pecuniario, así como en el más reciente desarrollo legislativo de Estados como el italiano y el chileno, el cual en forma ostensible ha evolucionado hacía la desjudicialización  del contrabando.  Más aún, incluso una entidad tan eminente como la Asociación Internacional de Derecho Penal, en su XIII Congreso, celebrado recientemente concluyó: "2.  El Derecho Penal constituye solamente una de las medidas para regular la vida económica, y para sancionar la violación de las reglas económicas : "desempeña un papel subsidiario". 4.  Normalmente debería fomentarse la introducción de medios administrativos y civiles (mercantiles) antes de incriminar determinados actos u omisiones perjudiciales para la vida económica. "Recomendaciones del XII Congreso de la Asociación  Internacional    de  Derecho  Penal  sobre ""el concepto y los principios fundamentales del Derecho Penal Económico y de la Empresa.  El Cairo 1984"". En el breve análisis que se hace del artículo 61 sobre "facultades extraordinarias en materia penal aduanera y de impuestos", se dice lo siguiente: "Se faculta al Gobierno Nacional por el término de 2 años, para efectos de despenalizar el delito del contrabando y reorganizar algunos aspectos del proceso de desaduanamiento tales como, la supresión de la Jurisdicción Penal Aduanera, garantizando la incorporación de los empleados, jueces y magistrados de esta jurisdicción y las fiscalías correspondientes, a la Jurisdicción Penal Ordinaria y al Ministerio Público. Así mismo se faculta para permitir el saneamiento de las mercancías que ilegalmente han ingresado al país y para organizar el proceso de nacionalización de mercancías bajo sistemas especiales, como licencia temporal, leasing internacional, o las que acompañan al viajero que ingresa al país. Para el ejercicio de estas facultades se deberá oír  a la Comisión Parlamentaria para tal efecto". IV.  En la ponencia para segundo debate a los proyectos de ley números 70 y III Senado de 1990, a cargo del mismo Representante Rodrigo Garavito Hernández, propuesta ante la Cámara, se incluye el texto definitivo aprobado en primer debate en la comisión tercera de ésta, en la cual su artículo 61 tiene idéntica redacción al 61 de la Ley 49 de 1990. Este criterio de hermenéutica jurídica que recurre a la intención o espíritu del legislador, "claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento", está consagrado en el artículo 27 del Código Civil. d)  Efectuado el recuento legislativo anterior, se advierte  como  una  constante  la  intención manifiesta del Congreso  en  relación con la que sería la Ley 49 de 1990, no sólo acabar con la figura del contrabando como delito, sino también sustituír sus conductas por infracciones administrativas con sus condignas sanciones de carácter económico, porque, se demostró en primer término que en nuestro país no había dado resultado la penalización del contrabando y había por tanto sido ineficiente la jurisdicción penal aduanera; y en segundo lugar y observando el estado de la legislación universal al respecto ( se analizan en las ponencias los casos de Chile e Italia) se llega a la conclusión señalada, esto es, castigar con sanciones económicas administrativas la incursión en las prácticas que tipifican el delito en cuestión y para ello, habría de erigirlas en infracciones administrativas. Precisado en los términos anteriores el desarrollo histórico de la ley 49, bien puede afirmarse que las facultades ejercidas por el Ejecutivo y que se tachan de excesivas, tienen su fundamento en el literal a) del numeral 1o. del artículo 61 de la misma, que autoriza a aquél para "efectuar las modificaciones pertinentes en la legislación penal sustantiva y procesal vigente".  Es decir, el Gobierno habría  primeramente de suprimir el delito de contrabando que como tal existía en el ordenamiento penal, mas como esto no podía quedarse simplemente allí, debía a la vez proveer sobre la instauración de las infracciones administrativas de sus conductas  otrora  delictivas,  consagrar  las  sanciones económicas y otras (civiles y comerciales) correspondientes y el procedimiento para investigarlas y castigarlas.    Si esto no se hubiera hecho, además de desconocerse la voluntad del legislador, expresada en tal sentido, el remedio habría sido peor, porque el resultado del desarrollo por el Ejecutivo de la Ley 49 habría consistido en eliminar el delito de contrabando nada más y dejar sin ninguna otra sanción las conductas que lo tipificaban. Este enfoque del asunto, además, concuerda con las normas de hermeneútica jurídica que enseñan que el legislador expide un precepto con el fin de que produzca un efecto; así, para despenalizar el delito de contrabando no necesitaba otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, pues, por una simple ley lo hubiera hecho.  Mas cabalmente se valió de dichas facultades, para no sólo  suprimir tal delito, sino también y lo que es igualmente importante, contemplar las infracciones  y sanciones pecuniarias administrativas.  En defecto de él, esta última tarea se la dejó el Congreso al Ejecutivo porque éste contaba con los elementos técnicos, estadísticos y de experiencia y por ello se encontraba en las mejores condiciones para realizarla. Desinvestir el contrabando de su carácter delictual y no penalizar administrativamente las conductas desjudicializadas, habría significado nada más ni nada menos, contrariando el querer del legislador que sumir al país en confusión económica con el consiguiente perjuicio para su economía como un todo, desde el punto de vista de sus proyecciones macroeconómicas, las cuales dentro de un contexto de apertura económica, como es el que ocupa la atención del Estado en los últimos años, han de asegurar que las mercancías que ingresan al país han de competir libremente  con las producidas en él, sin que exista el factor perturbador de las introducidas ilegalmente de contrabando que podrían ofrecerse a precios inferiores. e) Finalmente se considera oportuno por esta Corte, precisar la diferencia entre las contravenciones en sentido penal y las infracciones administrativas; como también  que la reforma a la legislación penal y procesal penal se compadece con que cabalmente se cree la figura administrativa de la infracción; y que de los distintos literales del numeral 1o) del artículo 61 de la Ley 10 de 1990 se infiere que sí se contempla la infracción administrativa. I. En el sentido del derecho penal las infracciones administrativas no son contravenciones,  en consecuencia, no quedan comprendidas dentro de lo que se conoce como hecho punible,   y en este sentido se puede afirmar que el Decreto Ley 1750 de 1991, por medio del cual se transmuta el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero en el de infracciones administrativas aduaneras, se ajusta al numeral 1 del artículo 61 de la Ley  49 de 1990, a través del cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para eliminar el carácter de hecho punible tipificado en el Estatuto Penal Aduanero de las conductas que infringen la legislación aduanera y suprimir la Jurisdicción Penal Aduanera,   se considera  lo siguiente: El hecho punible es aquel comportamiento humano que se adecúa a una descripción legal que se realiza sin ninguna causal que justifique tal conducta, en otras palabras, es la conducta típica, antijurídica y culpable. Típica en la medida en que a juicio del legislador tal comportamiento compromete las condiciones de existencia, conservación y desarrollo de la comunidad y exige como sanción una pena criminal; antijurídica por cuanto esa conducta genera un daño o crea una situación de riesgo a un derecho jurídicamente tutelado, y culpable si el autor de tal conducta la ha realizado con dolo, culpa o preterintención.  Hecho punible que como lo consagra el mismo Código Penal, "se divide en delitos y contravenciones", por lo que es del caso entrar a determinar los alcances y características de éstos, para así entrar en la materia que interesa, es decir,  el hecho punible y las infracciones administrativas. Los doctrinantes nacionales, entre ellos Alfonso Reyes Echandía1 ,  definen el delito como"aquel comportamiento humano que a juicio del legislador compromete las condiciones de existencia, conservación y desarrollo de la comunidad y exige como sanción una pena criminal. En un plano estrictamente jurídico, debe entenderse por delito aquel comportamiento humano, típicamente antijurídico y culpable, conminado con sanción penal". Igualmente, siguiendo al mismo autor, se entiende por contravención, "aquel comportamiento humano que, a juicio del legislador, produce un daño social de menor entidad que el delito y por eso se conmina con sanciones generalmente leves. Por lo general las contravenciones están previstos en los Códigos de Policía". En lo que atañe a la diferencia entre los delitos y las contravenciones, se observa  que son varias teorías las que los doctrinantes del Derecho Penal han planteado. Es así, que se habla de las teorías objetivas, subjetivas y eclécticas. Véase: Teoría Objetiva. Se hace la distinción entre delitos y contravenciones desde un punto de vista eminentemente formal. De esta manera, mientras que el delito produce una lesión jurídica, la contravención apenas ocasiona un peligro para la tranquilidad pública o el derecho ajeno. Según esta teoría, mientras el delito produce lesión efectiva y real de intereses o derechos básicos, la contravención genera peligro y en el peor de los casos, lesiona bienes accesorios. Teoría Subjetiva. Según esta teoría,  las diferencias entre el delito y la contravención radican en el aspecto subjetivo de la conducta, vale decir, que mientras el delito debe configurarse mediante el dolo, la culpa o la preterintención, en la contravención estos elementos no son necesarios, pues basta la simple voluntariedad de la conducta, pues  incluso se ha afirmado que en esta no existe el elemento subjetivo. Expresado en otras palabras, el delito requiere para su estructuración de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, en tanto que la contravención aunque es un hecho punible, carece del  último elemento, de los tres mencionados. Teoría Ecléctica. Esta posición nace como consecuencia de la relatividad de las teorías anteriormente expuestas, pues pese a la aparente claridad en sus planteamientos surgen motivos de duda. Así, con respecto a la primera se afirma, que no siempre las contravenciones se refieren exclusivamente a intereses de carácter secundario o a conductas que simplemente "amenazan" peligro a un bien jurídicamente tutelado, pues existen conductas contravencionales que efectivamente causan daño y, lo que es más, se refieren a bienes de carácter primario.  En el mismo sentido, no siempre los delitos representan daño, ni lesionan bienes  jurídicos  primarios,  pues  los hay que pertenecen a la categoría de delitos que la doctrina denomina como "de peligro" (así, por ejemplo, la tenencia, fabricación, adquisición, conservación o suministro de sustancias inflamables, tóxicas, asfixiantes, corrosivas o infecciosas- artículo 197 del Código Penal-). En relación con la segunda teoría, esto es la subjetiva, tal posición era valida únicamente bajo la vigencia del Código Penal de l936, que era eminentemente peligrosista y admitía la responsabilidad objetiva, la cual, como es de conocimiento y afortunadamente en aras del progreso racional del Derecho, se proscribió a la luz del artículo 5o. del Código Penal vigente, el cual establece que "para que una conducta típica antijurídica sea punible debe realizarse con culpabilidad. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva" Por lo anterior, obligatorio es señalar, que la diferencia  entre delitos y contravenciones, no puede hacerse con criterio jusfilosófico sino refiriéndola al concepto valorativo que emana del legislador. En efecto, cuando a juicio del legislador un hecho es grave porque lesiona o pone en peligro intereses sociales importantes y debe, por lo mismo, sancionarse en forma severa, lo configura como delictuoso; cuando, en cambio, considera que los intereses que puede lesionar o poner en peligro son menos importantes y que bastan para su punición sanciones de menor gravedad, lo erige en contravencional. Parecer del legislador que no es homogéneo,  pues él responde a las variables condiciones del medio social para el cual legisla. La estimación que hace el legislador está determinada más por condiciones históricas que teóricas, y más políticas que científicas, tan es así, que lo que hoy se  concerta  en  consagrar  como delito  y  se corporiza así legalmente, puede mañana transformarse en contravención y viceversa por razones de conveniencia social, económica o política. La legiferación actual nos indica entonces, que el discernimiento con que hoy en día se está actuando, es el de transmutar las conductas tipificadas como delitos en contravenciones. Prueba de ello es la Ley 23 de l991 que despenalizó diecinueve conductas que antes de su vigencia se tipificaban como delitos para convertirlas en contravenciones especiales. En este sentido, se concluye que la diferencia entre delito y contravención está determinada por la misma ley, que se ocupa de la sistematización o clasificación dentro de los Códigos que al efecto regulan el sistema penal. Sin embargo, dentro de las contravenciones que regula el sistema penal y que son sancionadas por autoridades de policía, no se comprenden las infracciones administrativas. Significa ello, que existen contravenciones sancionables por autoridades diferentes a la policía, lo cual está reconocido en el propio artículo 2o. del Código Penal (art. 18 del C.P. de 1980) y tienen su razón de ser en la existencia de conductas que vulneren bienes diferentes a los de la seguridad, la tranquilidad y moralidad públicas. Bajo el estado liberal del "laisser fair" los únicos bienes protegidos a través de un régimen contravencional penal tenían que ver con la seguridad, la tranquilidad y la moral públicas y ello explica que prácticamente la teoría de la contravención se hubiera elaborado en función de conceptos puramente policivos; pero más tarde,  el Estado comienza a intervenir y  asumir funciones de inspección y vigilancia sobre las actividades de los particulares en las áreas sociales, bancarias, educativas, sindicales y comerciales, y dentro de estas últimas, se comprenden entre otras, la importación de mercancías.  En este último caso, la infracción a las normas dieron lugar desde un comienzo a sanciones penales (delitos y contravenciones), para por último y en el Decreto que se revisa, de desjudicialización del contrabando, consagrar la infracción administrativa. Lo que determina que esta nueva potestad  sancionadora tampoco se confía a la policía, sino a los propios órganos de la administración activa encargados de realizar la intervención e inspección, y que lleva a que se distinga entre las contravenciones policivas  y las contravenciones administrativas o infracciones administrativas.  Para precisar sus alcances y diferencias, se observa lo siguiente. Las contravenciones de policía son aquellas conductas consideradas como tales, de manera expresa por la ley, en cuanto han sido tipificadas dentro de un Código o de un reglamento especial de Policía en orden a prevenir y eliminar las perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad y la moralidad públicas y cuyo juzgamiento se atribuye a autoridades de Policía o a autoridades administrativas investidas expresamente de ese carácter, a través de un juicio también policivo e igualmente previsto en dichos códigos o reglamentos especiales. Valga decir, en estricto sentido, que este tipo de contravenciones es a las que hace referencia el artículo 18 del Código Penal cuando se refiere a ellas como una modalidad del hecho punible. En efecto la norma dice: "Los hechos punibles se dividen en delitos y contravenciones". Las contravenciones administrativas o infracciones administrativas son aquellas conductas contrarias a la Ley, distintas de los delitos y de las contravenciones policivas, en consecuencia ajenas a lo que se conoce como hechos punibles y cuya tipificación obedece simplemente  a  la  implantación  de medios de coerción para prevenir o sancionar todo comportamiento de los gobernados que dañe, perjudique o entrabe la prestación de los servicios públicos, o en general, la actividad de la administración pública.  Las penas que corresponde a estas infracciones no las impone ninguna autoridad policiva, sino la autoridad administrativa correspondiente, previa una actuación administrativa. Entre otras y contrariamente a lo que sucede en relación con las contravenciones policivas (art. 82 del C.C.A.), se resalta que de esta modalidad contravencional sí conoce la jurisdicción contencioso- administrativa. Como consecuencia de lo expuesto, se concluye que las contravenciones administrativas no lo son en sentido penal, es decir, no son hechos punibles, pues ellas hacen referencia a situaciones de carácter eminentemente de derecho administrativo, cuya naturaleza se encuentra definida por el legislador al calificarlas como tales y diferenciarlas de las contravenciones penales, al establecer los procedimientos para cada una y al fijar las sanciones, siendo las penales generalmente más severas que las administrativas y éstas siempre de carácter económico, administrativo y comercial, debiendo anotarse que aquéllas se imponen por acto jurisdiccional mientras que éstas se aplican mediante actos administrativos. Por consiguiente, si las infracciones administrativas no son hechos punibles, significa que cuando el Decreto No. 1750 de 1991, transmutó el carácter de hecho punible de las conductas que infringen la legislación aduanera, en infracciones de naturaleza administrativa, no rebasó las facultades extraordinarias que al efecto le confirió el Congreso al Presidente de la República, mediante la Ley 49 de 1990. II.      Siendo así, es decir, que el contenido del Decreto Ley 1750 de 1991, señala unas infracciones y un procedimiento que no corresponden a lo que se tiene por hecho punible, y observando que el hecho de reformar la legislación penal y la legislación procesal, se concilia con la creación de la figura administrativa de la infracción, considera esta Corte que el gobierno nacional estaba facultado para dictar disposiciones tales como aquellas por las cuales se elimina el carácter de hecho punible del contrabando y se establece un  procedimiento para su sanción. III.    Consagración de la infracción administrativa que se deduce de literales tales como el a) del numeral 1o. del artículo 61 de la Ley 10a. de 1990, a través del cual, como antes se dijo, se faculta al Gobierno para que en ejercicio de la potestad que detenta de eliminar el carácter de hecho punible tipificado en el estatuto penal aduanero de los procederes que transgreden la legislación aduanera y excluir la jurisdicción penal aduanera, pueda "efectuar las modificaciones pertinentes en la legislación penal sustantiva y procesal vigente. Ciertamente, si se le autoriza para realizar lo pertinente en la legislación, significa que se le permite hacer todo lo que el considere conducente o concerniente al asunto. También de los literales b) y c) del numeral 1o. del artículo 61 mencionado, se puede establecer que sí se contemplan  las facultades extraordinarias para que el decreto respectivo erija las infracciones administrativas. Efectivamente, si se habla de  "verificación del cumplimiento de las normas aduaneras", de "mercancías introducidas al país sin el lleno de los requisitos establecidos en la legislación aduanera o sustraidas del control aduanero", y sobre todo si se refiere a "denunciantes", se supone entonces, la existencia de la tipificación de una conducta como transgresión o incumplimiento a una ley o reglamento, es decir, la existencia de una infracción que para este caso se califica de administrativa. Son suficientes las consideraciones anteriores para concluir  que el Decreto Ley  1750 de 1991 no rebasa las facultades de la Ley 49 de 1990. 3.  Examen material. Estima la Sala que el artículo 9o. no infringe el artículo 29 de la Constitución, pues la afirmación que hace el demandante de que las pruebas a que se refiere  dicho texto se practiquen   sin intervención del interesado, no está comprendida dentro de ese artículo que está dedicado a definir la forma como han de valorarse las pruebas practicadas "con ocasión de las actuaciones previas al decomiso de las mercancías".  Mas  si es inexequible la expresión "no se repetirán", referida a las pruebas en cuestión, porque ello privará a las personas comprometidas en  infracciones administrativas aduaneras, de la posibilidad de controvertir y enmendar a su favor pruebas irregularmente  producidas en su contra, con lo cual se contraviene el derecho al debido proceso contemplado en dicho texto constitucional que garantiza a todo sindicado o investigado su derecho de defensa que incluye el derecho "a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra". No contraviene el artículo 29 de la Carta, el artículo 11 del Decreto Ley 1750, ya que el derecho de defensa se resguarda  en  los   términos  establecidos  en  él  para notificar la providencia que ponga fin a la actuación administrativa y para la interposición del recurso  correspondiente.  Que puedan ser de más o menos duración esos lapsos, es cuestión que atañe  al legislador  -en el presente caso al extraordinario-  quien tiene la debida ponderación al efecto y no podría ser reemplazado por el juez constitucional en tal valoración. Confiere el artículo 15 del Decreto Ley 1750 de 1991 a las autoridades aduaneras la facultad de inspeccionar personas y bienes muebles e inmuebles.  De su parte la Constitución Nacional en su artículo 28 sólo permite el registro del domicilio si obra mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivos definidos previamente en la ley. El Código Penal en sus artículos 284 a 287 contemplaba las conductas penales tipificadoras de la violación de domicilio prevenida en la Constitución, las cuales abarcaban una noción más amplia del domicilio definido en el Código Civil (artículo 76), ya que se extendía a cualquier sitio de habitación u hospedaje de una persona, que incluye, naturalmente, la casa, choza, camarote, cueva, carpa, etc., en donde se alojara aún de manera transitoria, es decir, que necesariamente no tenía la persona que morar en esos lugares permanentemente. (El Código Civil exige la residencia unida al ánimo de permanecer en ella). Dicho delito también se cometía cuando las conductas de introducción o permanencia en domicilio ajeno se realizaban en el lugar de trabajo, pero la pena se aminoraba. Valga anotar que las figuras delictivas anteriores, se convirtieron en contravenciones especiales en virtud de lo dispuesto por la Ley 23 de 1961 sobre descongestión de los despachos judiciales (art. 1°, numerales 2, 3, 4 y 5), cuyo conocimiento se asignó a los inspectores de policía. Pues bien, el artículo 15 examinado se refiere en términos generales a la inspección y vigilancia de bienes muebles o inmuebles y no particulariza que ello pueda hacerse  sobre  los  mismos  cuando  estén  destinados al domicilio de alguien.  Por esta razón no aparece vicio de constitucionalidad alguno.  Mas, a contrario sensu, cuando esté de por medio el domicilio de una persona, el bien que haya de registrarse exige por parte de las autoridades aduaneras  -que son funcionarios administrativos (art. 116 C.N.)-  autorización judicial, en los términos del artículo 28 de la Constitución. Dentro de esta intelección han de proceder y actuar tales autoridades en cumplimiento del artículo 15 del Decreto Ley 1750 de 1991. El artículo 15 comentado contempla de manera genérica, como se dijo, la inspección y vigilancia de bienes; mas en cuanto hace al registro de ellos, habrá de tenerse en cuenta la restricción constitucional cuando sirvan de domicilio a las personas, en cuyo caso se hace necesario que los funcionarios aduaneros obtengan de las autoridades judiciales (art. 116 C.N.) el permiso correspondiente. Queda a salvo el caso del delincuente sorprendido en fragrancia previsto en el artículo 32 de la Constitución, en que se puede prescindir de la garantía consagrada en el artículo 28 comentado. Dentro del anterior contexto será constitucional el artículo 15 del Decreto Ley 2750 de 1991 y así se dispondrá y advertirá en esta sentencia. VIII. DECISION. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Ministerio Público, R E S U E L V E   : Primero:    Declarar EXEQUIBLES los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 10o., 11, 12, 13, 14, y 17 del Decreto Ley 1750 de 1991 "Por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera", por no haber el Ejecutivo incurrido en exceso en el uso de las facultades extraordinarias de la Ley 49 de 1990. Segundo:   Declarar EXEQUIBLE el artículo 9o. de dicho Decreto, salvo en la locución "no se repetirán y" que se declara inexequible. Tercero:     Declarar EXEQUIBLE  el artículo 11 del mismo Decreto. Cuarto:      Declarar EXEQUIBLE  el artículo 15 del mencionado Decreto en la medida en que el registro que las autoridades aduaneras practiquen sobre bienes, no desconozca el derecho a la inviolabilidad del domicilio, en los términos del artículo 28 de la Constitución Política. Cópiese, publíquese, envíese copia  a la Presidencia de la República y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO      ALEJANDRO MARTINEZ                                                                           CABALLERO Magistrado              Magistrado FABIO MORON DIAZ            JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                             Magistrado MARTHA V. SACHICA MONCALEANO Secretaria General 1 Reyes Echandía Alfonso. Diccionario de Derecho Penal. Universidad Externado de Colombia.  Bogotá, 1977. Págs. 27 y 28.

C-553-92 Sentencia No Sentencia No. C-553/92 CONSTITUCION POLITICA-Vigencia TRANSITO CONSTITUCIONAL Son las normas constitucionales en vigor al momento en que se expidió el artículo demandado, las que deben observarse, pues conforme a claros principios sobre aplicación de las normas jurídicas en el espacio y en el tiempo, las leyes que regulan la competencia y las que señalan solemnidades o ritualidades para la expedición de un acto, sólo rigen para el futuro mas no para el pasado. Es perfectamente válido y de usual ocurrencia que cuando se presenta un cambio en la normatividad constitucional, una disposición que frente al ordenamiento anterior podía ser exequible, al confrontarse con el nuevo, puede resultar inexequible, máxime si la situación jurídica a que alude la norma ha sufrido modificación. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites/SUPERINTENDENCIA DE CAMBIOS-Recursos El Presidente de la República en la norma acusada al establecer como fuente de recursos propios de la Superintendencia de Cambios un porcentaje equivalente al cinco por ciento (5%) del monto de las contribuciones que anualmente se liquidan en favor de la Superintendencia Bancaria y a cargo de los Bancos, Corporaciones Financieras y demás instituciones financieras autorizadas para actuar como intermediarios del mercado cambiario, se extralimitó en el ejercicio de las atribuciones que le fueron otorgadas, pues a pesar de que la facultad para establecer tales recursos financieros para el ente estatal citado, era amplia, por cuanto no se señalaron limitaciones de ninguna índole, como tampoco pautas o parámetros a los cuales debía atenerse el ejecutivo en su desarrollo, considera la Corte que ella no alcanzaba, sin embargo, para privar de recursos, así fuese parcialmente, a otras entidades del Estado, en este caso, concretamente a la Superintendencia Bancaria, cuya estructura y funciones, en cuanto tuviesen que ver con los cambios internacionales, podía variar, pero no su régimen fiscal. TASA/SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Recursos Se desnaturaliza el concepto de tasa o contribución parafiscal que este recurso tiene, pues él obedece necesariamente al concepto de compensación puntual de un gasto específico en que incurre el Estado en la prestación de un cierto servicio, en forma tal que no puede extenderse a otras expensas causadas por otra actividad (servicio), por cuanto al hacerlo se cambia sin autorización el régimen fiscal y financiero del organismo que sufre la disminución y cuyo déficit ya no sería atendido -como era el diseño legal anterior- por tales tasas, sino por apropiaciones corrientes del presupuesto nacional. REF.: EXPEDIENTE No. D-037 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 del Decreto 1745 de 1991. Recursos Financieros de la Superintendencia de Cambios. Actor: JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO. Magistrado Ponente: Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Aprobado por acta No.77 Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública y política consagrada en el artículo 242-1 de la Constitución Nacional, el ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO acude ante esta Corporación con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 25 del Decreto 1745 de 1991, por violar la ley de habilitación legislativa. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales estatuidos para asuntos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir. II.  NORMA ACUSADA. A continuación se transcribe la disposición materia de impugnación: "Artículo 25.-        En desarrollo    de    la     facultad    conferida por el numeral 1o. del Artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, establécese como fuente de recursos propios de la Superintendencia de Cambios, el cinco por ciento (5%) del monto de las contribuciones que anualmente se liquidan en favor de la Superintendencia Bancaria y a cargo de los Bancos, Corporaciones Financieras y demás Instituciones Financieras autorizadas para actuar como intermediarios del mercado cambiario. El reglamento establecerá el procedimiento conducente a garantizar la efectividad de esta disposición". III.  LA DEMANDA. En primer término señala el demandante que la constitucionalidad de la norma acusada debe establecerse con fundamento en la antigua Constitución, por tratarse de un asunto de competencia, la que se determina por las normas vigentes en el momento en que tales actos sean proferidos, sin que para el efecto importe que normas posteriores regulen su ámbito de atribuciones de manera diferente, argumentación que coincide con la expuesta por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia número 87 del 25 de julio de 1991, apartes de la cual transcribe. De otra parte considera que si la norma acusada es contraria al Estatuto Constitucional de antaño (artículo 118-8), tanto más cabe esa conclusión ante el actual en el que las facultades extraordinarias son más restrictivas frente a la antigua Carta, tanto por el aspecto de la temporalidad como frente a las materias que puedan regularse a través de esta vía (art. 150-10). Entrando al punto concreto de acusación, manifiesta el accionante que el Gobierno se extralimitó en el ejercicio de las facultades que le confirió el Congreso en el numeral 1o. del Artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, al expedir la disposición materia de impugnación, pues conforme a éllas solo tenía autorización para: -modificar la estructura y funciones de la Superintendencia de Control de Cambios y sus medios financieros; -modificar la estructura y funciones de la oficina de cambios del Banco de la República y modificar la estructura y funciones de otros organismos y dependencias que estén vinculados directamente en la regulación, control y aplicación del régimen de cambios internacionales; pero no existía habilitación legislativa para "ordenar que la Superintendencia Bancaria desplazara parte de sus ingresos derivados de la contribución pagada por algunas entidades sometidas a su vigilancia hacia la Superintendencia de Control de Cambios". Y a continuación agrega que si bien puede admitirse que la Superintendencia Bancaria tiene funciones legales directas con relación al régimen cambiario, las facultades extraordinarias permitían alterar su estructura y funciones "pero no sus medios financieros", que es categoría jurídica completamente distinta, ya que resulta impropio decir que una función de esa Superintendencia es percibir la contribución pagada por las entidades vigiladas. De manera que las facultades extraordinarias permitían crear un medio financiero nuevo para la Superintendencia de Cambios, mas no para sustraerle por esa vía a otro ente público parte de los recursos financieros que recibe por mandato de la ley, pues la contribución instituida en favor de la Superintendencia Bancaria se estableció para compensar "los gastos que demanda el ejercicio de sus funciones en beneficio de las entidades financieras" y entonces, "si es legítimo que se la obligue a ceder parte de sus recursos a otro organismo, sin que de modo expreso la ley de facultades lo haya autorizado, queda sin piso la filosofía misma de ésta y las demás contribuciones parafiscales que excepcionalmente el legislativo autoriza como contrapartida o reciprocidad directa por los beneficios que las personas obligadas a pagarla reciben del ente público que la percibe". IV.  INTERVENCION CIUDADANA. El doctor MAURICIO RODRIGUEZ AGUDELO, en su condición de Superintendente de Cambios, presentó un escrito destinado a justificar la constitucionalidad de la norma materia de demanda, del cual se han extractado los siguientes apartes: -   No es aceptado pretender como lo hace la demanda que el examen de constitucionalidad se efectúe "simultáneamente a la luz de la Constitución derogada y de la nueva Constitución", si se tiene en cuenta que el tema de las facultades extraordinarias en los dos ordenamientos es diferente y de aceptarse tal razonamiento "perfectamente se podía llegar a la absurda conclusión de que una disposición es exequible a la luz de una Constitución, pero inexequible a la luz de la otra". -   La Superintendencia Bancaria como la de Cambios, son organismos públicos "vinculados directamente" con el control y aplicación del régimen de cambios internacionales, característica que conforme a la ley de facultades extraordinarias, permitía modificar sus funciones. -   El estatuto orgánico del sistema financiero (Decreto 1730 de 1991), define como función del Superintendente Bancario la de fijar a las entidades vigiladas con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de esa misma institución y "las transferencias a su cargo"; de manera que siendo ésta una función del Superintendente citado "otra norma con fuerza de ley podía válidamente modificar esa función estableciendo que un porcentaje de éllas se transfiera a la Superintendencia de Cambios". -   Las tasas o contribuciones parafiscales son una de las varias fuentes de recursos con las que cuenta el Estado para financiar su funcionamiento, por lo que resulta evidente que la norma acusada se adecúa a la ley habilitante. -   La ley de facultades en el artículo 32-1 señaló a manera de ejemplo la destinación de un porcentaje de las multas impuestas por la Superintendencia de cambios a título de fuente de recursos propios, pero esta alternativa fue desechada por considerarse altamente inconveniente, al sujetar el financiamiento del presupuesto de esta entidad al volumen o magnitud del resultado de su potestad sancionatoria, todo lo cual iba en detrimento de la imparcialidad que debe regir su ejercicio.  Además, si ésta hubiera sido la única alternativa, el Congreso así lo habría señalado explícitamente "y sobrarían por innecesarias, las facultades extraordinarias otorgadas en esta materia". V. CONCEPTO FISCAL. El Procurador General de la Nación en oficio número 020 del 20 de mayo de 1992 emite el parecer fiscal, en el que después de señalar que el estudio constitucional en este caso debe efectuarse con la Constitución vigente al momento en que se expidieron las disposiciones acusadas, solicita a la Corte declarar inconstitucional la norma impugnada, con base en los argumentos que a continuación se resumen. 1.   La ley de facultades autorizó al Gobierno Nacional, en lo que atañe a la Superintendencia de Cambios, para modificar su estructura y funciones, consagrar un sistema especial de carrera administrativa y establecer fuentes específicas de recursos. 2.   Al referirse dicha norma a las fuentes específicas de recursos, el legislador consagró "a título de ejemplo, el principio bajo el cual debía circunscribirse la acción del legislador extraordinario, esto es, que fuera consecuencia de la actividad propia de la Superintendencia de Control de Cambios; a partir de este límite podía fijar multas, contribuciones a los usuarios del servicio de vigilancia y control en materia de cambios internacionales, como una compensación de la actividad desplegada por ella con ese fin, y cualquier otro medio dentro de la órbita referida", motivo por el cual el Presidente de la República se extralimitó al desplazar recursos originados por la actividad de otro ente público a la Superintendencia de Cambios, sin tener autorización para ello. 3.   Y finalmente agrega que si bien es cierto que la Superintendencia Bancaria es "una de aquellas entidades u organismos vinculados con la regulación, control y aplicación del régimen de cambios internacionales, la cual con la ley habilitante podía modificar su estructura y funciones mediante la supresión o fusión de organismos y dependencias y y supresión o asignación de funciones en otros organismos de la rama ejecutiva.  Pero de ninguna manera se autorizó un desplazamiento de porcentaje alguno a favor de otra entidad del Estado". 4.   "El legislador se excedió en las facultades conferidas en la Ley 9a. de 1991 y en consecuencia vulneró los artículos 113 y 189-10 de la Constitución vigente, por aplicación ultractiva (sic) de los artículos 55 y 118-8 de la Constitución de 1886". VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1.   Competencia. Por dirigirse la acusación contra una norma que forma parte integrante de un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, conforme con lo ordenado por el artículo 241-5 de la Carta Política. 2.   Normatividad constitucional frente a la cual debe juzgarse el mandato impugnado. El Decreto 1745 de 1991, que ha sido acusado parcialmente en este proceso, fue expedido el día 4 de julio de 1991, fecha en la que precisamente finalizaban las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, es decir, que culminaba el lapso de tiempo fijado para que dicha colectividad cumpliera la tarea asignada, como era la de reformar la Constitución Política de Colombia. Y fue así como ese mismo día se llevó a cabo el acto de clausura en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional y como es de conocimiento público se proclamó una nueva Constitución para los colombianos. En dicho ordenamiento se consagró en el artículo 380 "....Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación", condicionando de esta forma su vigencia al cumplimiento de tal hecho.  Sin embargo, la publicación del texto oficial de las normas únicamente se llevó a cabo el día 7 de julio de 1991, al ser insertadas en la Gaceta Constitucional número 114 y es entonces a partir de esa fecha cuando comenzaron a tener eficacia sus normas, y por lo tanto el imperativo de obligatoriedad. Ahora bien, como la acusación se refiere exclusivamente a un problema de competencia, pues a ello equivale discutir si el Presidente de la República desbordó o no las facultades que le otorgó la respectiva ley, para el caso, la Ley 9a. de 1991, el estudio constitucional ha de hacerse con respecto a la normatividad vigente cuando éstas se ejercieron, es decir, la Carta Política de 1886 incluidas sus reformas, y mas concretamente lo dispuesto en los artículos 76-12 y 118-8 que se refieren al tema, pues son ellos los que condicionan el ejercicio de tal competencia y determinan si su desarrollo fue o no legítimo. En efecto, cuando el Congreso inviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República, lo que se presenta es un traslado temporal de competencia, ya que la tarea propia de legislar que la Constitución le ha asignado a dicho órgano, se transfiere en forma transitoria al Gobierno, quien debe ejercerla dentro de los precisos límites de tiempo y materia fijados en la ley de habilitación. En consecuencia y como se dejó anotado, son las normas constitucionales en vigor al momento en que se expidió el artículo demandado, las que deben observarse, pues conforme a claros principios sobre aplicación de las normas jurídicas en el espacio y en el tiempo, las leyes que regulan la competencia y las que señalan solemnidades o ritualidades para la expedición de un acto, sólo rigen para el futuro mas no para el pasado y entonces "Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente". (Sentencia 87 julio 25 de l991 C. S. J.). Argumento que resulta aún mas claro, si se observa que el tema de las facultades extraordinarias sufrió algunas variaciones dentro del nuevo Orden Superior (artículo 150-10), por cuanto limitó el tiempo por el cual se pueden conferir, (máximo seis (6) meses); restringió el ámbito de materias que se permite desarrollar por este medio, al prohibir expresamente su uso para la expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, algunas leyes marcos y creación de impuestos y condicionó el otorgamiento de las autorizaciones a la solicitud previa del Gobierno, quedando incólume lo referente al carácter de "precisión" que deben distinguir las leyes de investidura al describir los temas o materias para los cuales se conceden, como también el aspecto relativo al momento u oportunidad de su concesión, pues solo se pueden otorgar cuando "la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje", requisitos que vienen desde tiempo atrás y que consagraba la Constitución de 1886 en su artículo 76-12. Así las cosas procederá la Corte a estudiar el mandato acusado frente a las disposiciones contenidas en el citado artículo 76-12 de la Constitución anterior, criterio que comparte el Procurador General de la Nación y que también expone el demandante. Pero antes ha de aclararse al Superintendente de Cambios, que es perfectamente válido y de usual ocurrencia que cuando se presenta un cambio en la normatividad constitucional, una disposición que frente al ordenamiento anterior podía ser exequible, al confrontarse con el nuevo, puede resultar inexequible, máxime si la situación jurídica a que alude la norma ha sufrido modificación. 3.   Las facultades extraordinarias. Dado que el precepto demandado fue expedido por el Gobierno Nacional con invocación de las atribuciones contenidas en el numeral 1o. del artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 y como el único cargo que se formula contra él es el relativo al exceso en el ejercicio de tales facultades, es preciso transcribir éstas con el fin de determinar si le asiste o no razón al demandante. LEY 9a. DE 1991 "Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias". "Artículo 32.- FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de un año contado a partir de la publicación de la presente ley, para los siguientes efectos: 1. Modificar la estructura y funciones de la Superintendencia de Control de Cambios, organismo en el cual se podrá establecer un sistema especial de carrera administrativa y fuentes específicas de recursos; que podrán consistir en un porcentaje del valor de las multas impuestas en ejercicio de sus funciones de control; la estructura y funciones de la Oficina de Cambios del Banco de la República y las de los demás organismos y dependencias vinculados directamente con la regulación, el control y la aplicación del régimen de cambios internacionales a fin de adecuar la estructura y funciones de la Administración Nacional a las disposiciones de la presente ley.  Para estos efectos podrán suprimirse o fusionarse organismos y dependencias y suprimir funciones o asignarlas en otros organismos de la rama ejecutiva del poder público". a.   Temporalidad. Por este aspecto no hay reparo constitucional, pues el decreto del cual forma parte la norma acusada fue expedido dentro del lapso temporal señalado en la ley habilitante, el cual era de un (l) año contado a partir de la publicación de la ley, hecho que tuvo ocurrencia el día 17 de enero de 1991 en el Diario Oficial No.39634 y el Ordenamiento citado fue dictado el 4 de julio del mismo año, como se expresó al principio de estas consideraciones y según consta en el Diario Oficial No.39889. b.  Materialidad. De conformidad con la disposición que se transcribió, al Presidente de la República se le autorizó para dictar decretos con fuerza de ley destinados a modificar la estructura y funciones de varias entidades a saber: -    Superintendencia de Control de Cambios; -    Oficina de Cambios del Banco de la República; y -    la  de  los demás    organismos   y   dependencias   vinculados directamente  con la regulación, control y aplicación del régimen de      cambios internacionales. Esta atribución es nítida en su significado y alcance y según ella le permitía al Gobierno variar la organización o composición de cada uno de los entes públicos citados, al igual que sus  funciones, siempre y cuando se lograra con ello el objetivo fijado por el legislador ordinario, que no era otro que "adecuar la estructura y funciones de la Administración Nacional" a las disposiciones de la ley 9a. de 1991, denominada ley marco de cambios internacionales. Ordenamiento que introdujo una serie de modificaciones al régimen cambiario, al legalizar el mercado libre de divisas, descentralizar la administración cambiaria en los intermediarios financieros, implantar una mayor libertad cambiaria, eliminar ciertos controles y trámites en las operaciones de ese tipo, etc., todo lo cual hacía imperioso reestructurar dichas instituciones para ajustarlas a los nuevos requerimientos y necesidades establecidas en la reforma. Obsérvese también que el legislador extraordinario estaba facultado al desarrollar la actividad encomendada, para suprimir o fusionar organismos y dependencias, obviamente de las que tuvieran a su cargo el control, aplicación y regulación del régimen de cambios internacionales, lo mismo que para abolir algunas de sus funciones o asignárselas a otras entidades de la Rama del Poder Público. Y en lo que atañe concretamente a la Superintendencia de Cambios, que es el punto de debate en este proceso, la ley de investidura además de autorizar al Gobierno para variar su estructura y funciones, como se consignó atrás, le asignó otras tareas respecto a dicho ente estatal, las que se enuncian en seguida. 1.   Para establecer un sistema especial de carrera administrativa, atribución que envuelve una facultad potestativa, por cuanto en la ley de habilitación se antepuso la expresión "podrá" al prescribir "....organismo en el cual se podrá establecer un sistema especial de carrera administrativa", de manera que era discrecional del Ejecutivo su consagración o no. 2.   Para establecer fuentes específicas de recursos, autorización que como se puede apreciar es muy amplia, pero que no puede entenderse limitada a "un porcentaje del valor de las multas impuestas en el ejercicio de sus funciones de control", como lo interpreta el Procurador General de la Nación, pues dicha expresión fue descrita por el legislador solamente en forma de ejemplo y no implicaba obligatoriedad para el Gobierno, ya que, si de antemano el Congreso hubiera sabido que tal medida era la necesaria, seguramente la hubiera tomado, decretándola de una vez en lugar de facultar al Ejecutivo para hacerlo. 4.   El artículo 25 del Decreto 1745 de 1991. El Presidente de la República en la norma acusada al establecer como fuente de recursos propios de la Superintendencia de Cambios un porcentaje equivalente al cinco por ciento (5%) del monto de las contribuciones que anualmente se liquidan en favor de la Superintendencia Bancaria y a cargo de los Bancos, Corporaciones Financieras y demás instituciones financieras autorizadas para actuar como intermediarios del mercado cambiario, se extralimitó en el ejercicio de las atribuciones que le fueron otorgadas, pues a pesar de que la facultad para establecer tales recursos financieros para el ente estatal citado, era amplia, por cuanto no se señalaron limitaciones de ninguna índole, como tampoco pautas o parámetros a los cuales debía atenerse el ejecutivo en su desarrollo, considera la Corte que ella no alcanzaba, sin embargo, para privar de recursos, así fuese parcialmente, a otras entidades del Estado, en este caso, concretamente a la Superintendencia Bancaria, cuya estructura y funciones, en cuanto tuviesen que ver con los cambios internacionales, podía variar, pero no su régimen fiscal. En efecto, la disposición que se analiza, no solamente desnaturaliza el concepto de tasa o contribución parafiscal que este recurso tiene, pues él obedece necesariamente al concepto de compensación puntual de un gasto específico en que incurre el Estado en la prestación de un cierto servicio, en forma tal que no puede extenderse a otras expensas causadas por otra actividad (servicio), por cuanto al hacerlo se cambia sin autorización el régimen fiscal y financiero del organismo que sufre la disminución y cuyo déficit ya no sería atendido -como era el diseño legal anterior- por tales tasas, sino por apropiaciones corrientes del presupuesto nacional. Las contribuciones que están obligados a pagar los distintos organismos (Bancos, Cajas de Ahorro, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Compañías de Financiamiento Comercial, Corporaciones de Leasing, de Factoring, Sociedades Fiduciarias, Compañías de Seguros, etc.) a la Superintendencia Bancaria fue creada por el legislador para costear los servicios de inspección, vigilancia y control que esa entidad ejerce sobre ellos y están destinadas a cubrir "todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria" (Decreto 1730 de 1991 artículo 4.1.9.0.4), dineros que se manejan conforme a las normas generales de presupuesto en una cuenta especial denominada "Fondo de Contribuciones Superintendencia Bancaria" -artículos 4.1.9.0.5 y 4.1.9.0.6-. Así las cosas, importa reiterar que siendo las contribuciones parafiscales citadas una contraprestación que se paga por un servicio público determinado (inspección vigilancia y control de entidades financieras) y destinada única y exclusivamente a cubrir los gastos específicos que demande ese servicio y que el Superintendente Bancario debe fijar, conforme a lo ordenado por el literal o) del artículo 4.1.3.0.1 ibidem, en cuanto correspondan exactamente a los gastos de esa Entidad, mal podía el legislador extraordinario sin autorización para ello, extenderlo a otras entidades para cancelar los gastos de otro servicio, en este caso de la Superintendencia de Cambios, y si el Superintendente Bancario fija las contribuciones de acuerdo a los gastos de la entidad que dirige, la norma acusada viene a disminuir en un cinco por ciento (5%) su presupuesto, y lógicamente la diferencia se tiene que cubrir con los recursos ordinarios del presupuesto nacional, esquema que ya es distinto al régimen fiscal previsto para la Superintendencia Bancaria, que no encaja dentro de las autorizaciones a que nos hemos venido refiriendo, las que permitían crear nuevas fuentes de recursos, mas no sustraer los pertenecientes a otras entidades. Por estas razones se procederá a retirar del ordenamiento jurídico el artículo 25 del Decreto 1745 de 1991 por exceder el límite material fijado en el artículo 32 No.1 de la Ley 9a. de 1991 y por ende el artículo 76-12 en concordancia con el 118-8 de la Constitución antes vigente. En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Nacional, R E S U E L V E : Declarar INEXEQUIBLE el artículo 25 del Decreto 1745 de 1991, por exceder el límite material señalado en la ley de investidura. Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO      ALEJANDROMARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ                     JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-556-92 Sentencia No Sentencia No. C-556/92 ESTADOS DE EXCEPCION/ABUSO DEL DERECHO-Noción Los estados de excepción son excepcionales, y sólo se conciben como mecanismo transitorio e inevitable. Recurrir al Estado de Excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho.  La noción de abuso del derecho hace alusión a  ciertas situaciones en las cuales las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo jurídico que persigue la norma, y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas sociales menores o problemas políticos. El Decreto 1155 de 1992 es exequible por dos motivos:  primero, porque se reunieron los presupuestos formales que se requieren para su declaratoria; segundo, porque las facultades de la declaratoria de la conmoción interior eran idóneas para  conjurar la crisis. ESTADOS DE EXCEPCION-Ausencia de reglamentación El hecho de que aún no se haya expedido la ley estatutaria para regular las facultades del Gobierno durante los estados de excepción, de que trata el artículo 152 literal e) de la Carta, no impide la declaratoria de la conmoción interior, pues ella no es un presupuesto para la declaratoria  sino un instrumento para el control de su ejercicio. Ahora, la falta de dicha ley estatutaria no comporta tampoco una ausencia de control de las competencias exceptivas del Ejecutivo. DERECHOS FUNDAMENTALES La comunidad internacional ha establecido en este artículo que los derechos fundamentales constituyen el núcleo esencial mínimo del hombre, y ni siquiera en los estados de excepción pueden ser desconocidos,  de tal manera que es razonable limitar las libertades y los derechos, pero existe un espacio que el Estado debe respetar porque afecta la dignidad del hombre. En las situaciones de crisis, el Estado es revestido de poderes excepcionales, pero en ningún caso dichos poderes podrían desconocer esa zona mínima e intocable de los derechos humanos. REF:      Expediente RE-006 Revisión Constitucional del Decreto No. 1155 de julio 10 de 1992, "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior". Aprobado por Acta No. Santafé de Bogotá D.C., Octubre quince (15) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto 1155 de 1992, "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior." 1. ANTECEDENTES 1.1. De la revisión constitucional El día 10 de julio de 1992 el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, decretó el Estado de Conmoción Interior, de que trata el artículo 213 de la Constitución Política -CP-. Acatando lo preceptuado en el parágrafo del artículo 215 CP, el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte Constitucional, el mismo día de su expedición, el Decreto 1155 de 1992, para efectos de su revisión constitucional. 1.2. Del texto del Decreto objeto de revisión El siguiente es el texto íntegro del Decreto 1155 del día 10 de julio de 1992: "Decreto Número 1155 10 DE JULIO 1992 Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que durante los últimos años la sociedad colombiana ha tenido que enfrentar modalidades criminales que han perturbado en forma grave el orden público, tales como el terrorismo y los magnicidios. Que para hacer frente a dichos factores de perturbación se dictaron disposiciones excepcionales al amparo de la figura del Estado de Sitio, en virtud de las cuales se tipificaron hechos punibles y se sometió su conocimiento a la jurisdicción de orden público, creada y regulada por normas especiales. Que la jurisdicción de orden público ha venido conociendo de hechos delictivos que causaron profunda conmoción social y grave perturbación del orden público. Que la eficaz aplicación del régimen especial de la jurisdicción de orden público fortalece la administración de justicia en su acción contra la impunidad, y contribuye así a asegurar la convivencia ciudadana. Que habida cuenta de que las causas y los efectos de estos factores de perturbación no han desaparecido y de la importancia de mantener la vigencia de las medidas mencionadas para procurar el restablecimiento del orden público, la Asamblea Nacional Constituyente dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación de la Constitución, continuarían rigiendo por un plazo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podía convertirlos el legislación permanente siempre y cuando la Comisión Legislativa Especial no los improbara. Que en desarrollo de lo anterior se adoptaron como legislación permanente diversas disposiciones dictadas para restablecer y mantener el orden público entre ellas las relativas a la jurisdicción de orden público y el régimen que la regula. Que la continua vigencia de tales medidas fue reiterada por el artículo 5º transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal que expresamente señala que "La jurisdicción de orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que comience a regir este nuevo Código. Los jueces de orden público se llamarán jueces regionales y el Tribunal Superior de Orden Público se llamará Tribunal Nacional. La competencia de estos despachos no se modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora de acuerdo con los decretos que no impruebe la Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en legislación permanente." Que el señor Fiscal General de la Nación envió al Presidente de la República una carta en la cual dice: "Teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 251, numeral 5º, de la Constitución Política y 8º del Decreto 2699 de 1991, me permito informarle que hoy y en los días inmediatamente anteriores, se han presentado numerosas solicitudes de libertad provisional y acciones de "Habeas Corpus" por parte de procesados por delitos cuyo conocimiento corresponde a la antigua jurisdicción de orden público, hoy jueces regionales y Tribunal Nacional, todo ello motivado en interpretaciones de la legislación adoptada como permanente por la Comisión Especial Legislativa y del Código de Procedimiento Penal expedido por la misma Comisión, que en mi concepto no corresponde al recto entendimiento de dicha legislación y Estatuto. "La situación anterior en mi concepto está causando serias perturbaciones al orden público, razón por la cual he considerado conveniente ponerla en su conocimiento para que dentro de su competencia el Gobierno adopte las medidas que estime pertinentes." Que al no existir una precisión acerca de la aplicación de la normatividad de orden público frente al ordenamiento ordinario se hace inocua la operancia de la justicia, orientada en los últimos años hacia el sometimiento de la justicia de los autores y cómplices de delitos de narcotráfico, magnicidios, homicidios con fines terroristas, entre otras conductas perturbadoras del orden público, todo lo cual genera situaciones de impunidad que atentan de manera inminente contra la estabilidad de las instituciones y la seguridad del Estado. Que las circunstancias mencionadas, en tanto hacen inoperantes las medidas de aseguramiento dirigidas a proteger a la sociedad, atentan de manera inminente contra la convivencia ciudadana. Que por todo lo anterior se hace necesario adoptar medidas extraordinarias tendientes a asegurar la debida aplicación de tales normas especiales y así conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Que la situación planteada no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de la policía. Que de conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República declarar el Estado de Conmoción Interior cuando exista una grave perturbación del orden público que atenten de manera inminente contra la estabilidad, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las actividades de policía. DECRETA Artículo 1º: declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio Nacional a partir de la vigencia del presente Decreto y hasta las veinticuatro horas del día jueves 16 de julio del presente año. Artículo 2º: el presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., 10 de julio de 1991" (siguen firmas del Señor Presidente de la República, de doce ministros y dos viceministros encargados de los respectivos ministerios) 1.3. Del trámite En Sala Plena de la Corte Constitucional, llevada a efecto el día 16 de julio del año en curso, se decidió realizar ponencia conjunta de este negocio por parte de todos los Magistrados de la Corporación. En el Auto por medio del cual se avocó el conocimiento de esta revisión se ordenó la práctica de pruebas, las cuales ya han sido cumplidos y obran en el expediente. Así mismo se permitió la intervención ciudadana, se allegó oportunamente la Vista Fiscal y se realizaron las comunicaciones de rigor, en los términos del Decreto 2067 de 1991. 1.4. Del concepto del Procurador General de la Nación Dentro del término establecido en el artículo 2067 de 1.991, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor a través del oficio número 066 de septiembre 7 de 1.992. Inicialmente se refirió el Ministerio Público al eventual impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad del Decreto 1155 de 1.992. Al respecto argumentó lo siguiente: "En ningún momento el Procurador General se manifestó sobre la viabilidad de tornar auténtica tal interpretación mediante la expedición de un decreto legislativo de conmoción interior, previa utilización del instituto exceptivo del artículo 213 de la Constitución. Por eso, nada ha dicho sobre la constitucionalidad de los decretos 1155 y 1156 de 10 de julio del presente año y siendo ello así, como en efecto lo es, no puede declararsele (sic) incurso en las causales a que se refiere el artículo 25 del decreto 2067 de 1.991, pues no ha conceptuado sobre la constitucionalidad de los decretos 1155 y 1156, ni ha intervenido en su expedición, ni tiene interés personal en la decisión que adopte finalmente la Corte". Agrega el Procurador al respecto que el Ministerio Público se pronuncia a través de diversas modalidades  por disposición de la Constitución y la ley, de suerte que el cumplimiento de una función concreta no lo puede inhabilitar para cumplir las funciones restantes. Seguidamente el Procurador entra al análisis de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto 1155 de 1.992. En este sentido el Ministerio Público sostiene que el Decreto cumple con los requisitos de forma y que el hecho de que no se haya expedido aún la ley estatutaria de los estados de excepción no es óbice para que el Presidente de la República no pueda declarar el estado de conmoción interior. En cuanto al estudio del fondo del asunto, la vista fiscal sostiene: "Para el Procurador General de la Nación, el Decreto Legislativo 1155 de 1.992 es inconstitucional por dos grupos de razones opuestas, las cuales se expondrán separada y subsidiariamente: a) Porque mediante el mismo se violaron los artículos 113, 116, 228, 214 num 3º y 213 de la Constitución Política, en tanto que el Decreto 1155 se expidió por el Gobierno para regular de manera concreta y no general la forma como los jueces debían interpretar, en casos particulares y específicos, el alcance del parágrafo del artículo 415 del Nuevo Código de Procedimientos (sic) Penal, transgrediendo con ello los principios constitucionales de la separación funcional de los órganos y ramas del poder público, y la independencia de las decisiones de la administración de justicia, y desconociendo que durante los estados de excepción no es posible interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni variar la estructura del Estado. Igualmente, se violó el artículo 83 al suponer que los jueces no obrarían razonablemente en derecho. Para sustentar este primer argumento la vista fiscal, sostiene lo siguiente: "Estos dos principios cardinales de organización de la estructura del Estado, no son susceptibles de suspenderse durante los estados de excepción, no sólo por el riesgo que devendría, sino también por la disposición normativa del numeral 3º del artículo 214 de la nueva Carta, que en lo relativo a las reglas generales aplicables en los estados de excepción, y recogiendo una larga tradición jurisprudencial, ha dispuesto que durante éstos, "no se interrumpirá el anormal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado"... ...Esas medidas extraordinarias estaban dirigidas a impedir que las "numerosas solicitudes de libertad provisional y acciones de ´Habeas Corpus´ interpuestas por parte de los procesados por delitos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de orden público", (Considerando número 8 del Decreto 1155), no fueran resueltas por los jueces de una manera que no correspondiera  al "recto entendimiento" de la legislación de orden público y al Nuevo Código de Procedimiento Penal. Ello quiere decir, entonces, que la supuesta perturbación del orden público que el Gobierno Nacional adujo para declarar al país en estado de conmoción interior, estuvo dirigida, según se deduce también del Informe Gubernamental presentado al Congreso de la República el 15 de julio de 1.992 a que se resolviera de un modo determinado (que después se concretaría en el articulado del Decreto 1156) el "torrente de solicitudes" de libertad presentados en Medellín (592), Cali (192), Cúcuta (88), Bogotá (312) y Barranquilla (80). Igualmente, a impedir que los jueces de la República al resolver dicho "torrente de solicitudes", dejarán virtualmente de "aplicar la normatividad propia de la antigua jurisdicción de orden público", riesgo que se tornó real "cuando comenzaron a expedirse en el país ordenes de libertad basados en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal con desconocimiento total de la vigencia de las normas especiales"; concretamente, después de que fueran liberadas "diez personas". Como el riesgo podría presentarse en las demás solicitudes, el Gobierno no "podía esperar a que fueran liberados centenares de sindicados de los procesos penales...", según se manifiesta en el citado Informe del 15 de julio. En consecuencia, pues, el Decreto Legislativo 1155 se expidió para que, mediante otro decreto legislativo, la jurisdicción de orden público rechazara la interpretación que el Gobierno, la Fiscalía General de la Nación y este Organismo consideraban injurídica, y se aplicara por los jueces la que dichos entes consideraban como la correcta". Y el segundo de los ataques del Procurador General se resume en las siguientes líneas: "b) Porque, en caso de que la Corte Constitucional no acepte los anteriores predicamentos, mediante el Decreto 1155 de 1.992 se violaron los artículos 213, 189 inc. 1º, 189.4, 189.11 y 115 de la Constitución Política, en razón de que si de lo que se trataba con su expedición era regular de manera general y abstracta la aplicación del parágrafo 415  (sic) del Nuevo Código de Procedimiento Penal, el Presidente de la República podía conjurar la eventual alteración del orden público suscitada con una interpretación errónea de éste, a través de una atribución ordinaria de policía que debió concretarse en la expedición de un decreto reglamentario, mecanismo a través del cual hubiera podido armonizarse la inteligencia del parágrafo del citado artículo, con la de los artículos 2 y 5 y transitorios de dicho Código de Procedimiento Penal". El Procurador afirma que el Presidente puede reglamentar los códigos procesales a través de un decreto reglamentario, por medio del cual incluso puede interpretarse la ley reglamentada. En este sentido el Ministerio Público afirma que un decreto reglamentario habría podido conjurar la crisis en el sentido de hacer claridad acerca de la inaplicabilidad del parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal a los procesados por cuenta de la justicia regional. Luego de explicar ambas razones, el Procurador solicita en consecuencia a la Corte Constitucional "declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1155 de 10 de julio de 1.992". 1.5. De las pruebas 1) Presidencia de la República. En dos escritos dirigidos a la Corte Constitucional de fechas agosto 5 y 13 de 1.992, respectivamente, la Presidencia de la República presentó  las razones que justifican la constitucionalidad del Decreto 1155 de 1992. En relación a  las preguntas formuladas por esta Corporación, la Presidencia de la República, respondió, a cada una de ellas lo siguiente: a) Causas que generaron la declaratoria de conmoción interior: En los últimos ocho años el país ha vivido un clima de perturbación del orden público político que se ha manifestado en el asesinato de jueces (más de doscientos en los últimos años), y de otros ciudadanos en estado de indefensión, magnicidios, atentados con carro bomba y otros actos terroristas. Para hacer frente a dichos actos de perturbación que pusieron en juego la sobrevivencia misma de la democracia, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades que le otorgaba el artículo 121 de la Constitución Política de 1886, dictó una serie de medidas que no se limitaron a la represión del delito sino que ante todo estuvieron dirigidas a fortalecer las instituciones que tenían que hacer frente a tal amenaza y particularmente la administración de justicia. Dentro de dichas medidas es del caso destacar, la creación de una jurisdicción de orden público, sujeta a unas reglas particulares destinadas a asegurar la eficiencia de la acción de la justicia frente al crimen organizado y a las modalidades delincuenciales con mayor capacidad de perturbación del orden público, como son el terrorismo, el narcotráfico y magnicidios. La Asamblea Constituyente era consciente de que las causas de perturbación continuaban latentes y que por ello era necesario mantener las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden público, razón por la cual dispuso que los decretos dictados en ejercicio de las facultades de sitio continuarían rigiendo por un plazo de noventa días, durante el cual el Gobierno podía convertirlos en legislación permanente siempre y cuando la Comisión Legislativa Especial no los improbara. Esta previsión de la Asamblea Constituyente permitió que se levantara el Estado de Sitio, pues subsistía una legislación que permitía hacer frente a los factores perturbadores, haciendo las veces de dique contenedor de los mismos. En desarrollo de la facultad mencionada, el Gobierno Nacional adoptó como legislación permanente diversas disposiciones relativas a la jurisdicción de orden público. No obstante la existencia de los artículos 2º y 5º transitorios del Código de Procedimiento Penal, surgió la interpretación de que en materia de libertad provisional era posible aplicar a los hechos punibles de conocimiento de los jueces y fiscales regionales, las causales previstas por el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, sin tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, adoptado como legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991. Esta interpretación no se ajustaba al conjunto de las normas que regulaban la materia y por ello no era compartida ni por el Gobierno ni por la Fiscalía General de la Nación ni por la Procuraduría General de la Nación. La no aplicación de las normas legales especiales relativas a los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, desvertebrada el orden jurídico previsto para afrontar los delitos más graves, situación que afectaba gravemente el orden público, al hacer nugatorios los mecanismos dispuestos para conservarlo. b) La materialización de la perturbación del orden público y sus efectos: La perturbación del orden público se materializo de la siguiente forma; al sentir de la Presidencia de la República. De acuerdo con la información enviada por la Fiscalía General de la Nación entre el jueves nueve y el viernes diez de julio del año en curso, se presentaron más de mil solicitudes de libertad provisional respecto de procesados o sindicados por delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, en las cuales se invocaba el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal y por consiguiente se hacía caso omiso de la vigencia y aplicabilidad del artículo 59 del Decreto 2271 de 1991. Igualmente se presentaron más de cincuenta solicitudes de  "Habeas Corpus". Según el cuadro informativo de la Presidencia, de la República en la ciudad de Medellín se presentaron quinientas noventa y dos (592) solicitudes de libertad provisional con fundamento en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, de las cuales cinco (5) fueron concedidas y el resto  negadas. También se presentaron veintinueve (29) solicitudes de Habeas Corpus, de las cuales cuatro (4) fueron concedidas y una (1) negada. En la ciudad de Cali se solicitaron ciento noventa y dos (192) libertades provisionales, pero allí ninguna prosperó, al igual que las cuatro (4) solicitudes de Habeas Corpus. En la ciudad de Cúcuta el número de solicitudes fué de ochenta y ocho (88), concedidas cinco (5) y el resto negadas. En Santa Fe de Bogotá se presentaron trescientas doce (312) solicitudes y fueron concedidas cuatro (4). Finalmente, en Barranquilla fueron presentadas ochenta (80) solicitudes pero no fué concedida ninguna. Manifiesta lo siguiente la Presidencia de la República: "Vale la pena resaltar que entre las personas que presentaron las solicitudes se encontraban los procesados y sindicados por un gran número de actos terroristas, entre ellos por el atentado contra las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, el cometido en la Corporación Las Villas, los sufridos por Luis Carlos Galán, Carlos Mauro Hoyos, Jorge Enrique Pulido, las masacres de Caloto. También presentaron solicitudes los señores Juan David y Jorge Luis Ochoa. De la misma manera en Cúcuta solicitaron su libertad los procesados por los homicidios de Oscar Jairo Vélez, Angel Vera y Héctor Correa. De acuerdo con las informaciones que recibió el Gobierno, con anterioridad a la expedición del Decreto 1155 de 1992, por lo menos diez sindicados o procesados por los delitos de competencia de la jurisdicción de orden público habían recobrado su libertad con fundamento en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal." La liberación de estos sindicados en las circunstancias anotadas -continúa la Presidencia-, constituía la materialización de una grave perturbación del orden público, la cual podría agudizarse si se tiene en cuenta en gran número de solicitudes de libertad presentadas. El volumen de solicitudes de libertad y el hecho de que las primeras de ellas habían sido decididas favorablemente, comportaba una situación imprevista y de graves repercusiones sobre el mantenimiento del orden público, a saber, la inaplicación del régimen especial destinado a regular los procesos de conocimiento de los jueces regionales y del Tribunal Nacional. La libertad de los sindicados o procesados por la inaplicación de las normas especialmente previstas para el efecto, afectaba gravemente la administración de justicia, por cuanto permitía a los sindicados o procesados por los delitos más graves rehuír el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas. Todo lo anterior atentaba de manera inminente contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana, al causar inseguridad social y jurídica, intranquilidad pública, desestabilizar la labor que venía cumpliendo la administración de justicia y generar desconfianza en la efectividad de la misma. Ante la ausencia de facultades ordinarias que le permitieran hacer frente a la grave perturbación, era la responsabilidad del Gobierno, en desarrollo del mandato constitucional de mantener el orden público, tomar sin dilaciones medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, las cuales por su naturaleza debían referirse a los problemas de interpretación que se habían planteado. c) Información sobre el aporte de pruebas por parte de  organismos oficiales en Colombia y en el exterior: Sobre este punto fueron anexados sendos documentos titulados "Informes sobre trámite de traslado de pruebas por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (Decretos 1303 de 1991) realizado hasta el 1 de julio de 1992" y "Relación de actividades cumplidas en apoyo a la jurisdicción de orden público y el sometimiento a la justicia", en los cuales aparace la forma como se realizó el aporte de pruebas por parte de otros países y del Departamento Administrativo de Seguridad, respectivamente, a los procesos de competencia de la antigua jurisdicción de orden público. d) Razones que llevaron al Gobierno a presentar a la Comisión Especial Legislativa el proyecto de lo que hoy es el parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal: El nuevo Código de Procedimiento Penal reprodujo la tradicional norma de la libertad provisional, cuando vencido el término de ciento veinte días de privación efectiva de la libertad, no se hubiere calificado el mérito del sumario, aplicable a los casos generales, exceptuando los excluidos por normas especiales. Actualmente el artículo 59 del Decreto 099 de 1991 regula de manera íntegra y especial las causales de libertad provisional tratandose de los delitos sometidos a la antigua jurisdicción de orden público. El parágrafo del artículo 415 apunta al propósito fundamental de dictar un precepto que surta efectos luego de que pierda vigor la legislación que regula los procesos de conocimiento de los jueces regionales y del Tribunal Nacional. Uno de los Decretos de Estado de Sitio que recibió carácter permanente fué el 2790 de 1990, modificado por el 099 de 1991 y adoptado como legislación permanente en virtud del Decreto 2271 de 1991. Lo anterior dió lugar a que el Código de Procedimiento Penal en su artículo 415 y las normas especiales de orden público, particularmente el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, regularan de manera diferente y autónoma las causales de libertad provisional; aplicándose el primero a los delitos ordinarios y el segundo a los delitos de que venía conociendo la jurisdicción de orden público, lo que resulta lógico tratándose de conductas vinculadas al terrorismo y al narcotráfico. Al ser temporal la competencia de los jueces regionales, como lo es la misma legislación que regula los procesos de su competencia, el parágrafo del artículo 415 está llamado a operar una vez se extinga la competencia de tales jueces. Así, la posición del Gobierno propendía para que una vez desaparecida la legislación de orden público, el término para que proceda la libertad condicional no fuera único para todos los delitos. En efecto, respecto de los delitos especiales de orden público empezaría a operar el específico lapso previsto por el parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. El parágrafo busca servir de enlace entre dos sistemas cuando uno de ellos, el especial, desaparezca para siempre del mundo jurídico, para darle efectos totales al sistema genérico del Código de Procedimiento Penal. Es evidente que la naturaleza de los delitos de los cuales conocen los jueces regionales y las circunstancias en que se cometen dichos hechos punibles, implican obstáculos enormes para la recaudación de las pruebas correspondientes, lo cual conduce a la necesidad de prever un lapso mayor que el consagrado por el Código para los otros delitos con el fin de adelantar la investigación correspondiente. Fueron presentados como anexo al escrito, por parte de la Presidencia de la República, los siguientes documentos: 1. Informe presentado por el Señor Fiscal General de la Nación al Señor Doctor César Gaviria Trujillo, Presidente de la República, el diez de julio de 1992, con fundamentos en los artículos 251, numeral 5º, de la Constitución Política y 8º del Decreto 2699 de 1991, sobre las numerosas solicitudes de libertad provisional y acciones de "Habeas Corpus" por parte de procesados por delitos cuyo conocimiento corresponden a la antigua jurisdicción de orden público hoy jueces regionales y Tribunal Nacional. 2. Circular Nº 11 del Señor Fiscal General de la Nación para los directores regionales de fiscalías, de diez de julio de 1992, en desarrollo de los principios de uniformidad de actuación, unidad de gestión y dependencia jerárquica contenidos en el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. 3. Informe del Jefe de la División Legal de la Dirección General de Prisiones del 15 de julio de 1992, sobre las personas que recobraron la libertad con fundamento en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, que se resume en el siguiente cuadro. 4. Informe del Señor Vicefiscal de la Nación sobre el volumen de solicitudes de e libertad provisional y de Habeas Corpus presentado en las cinco regionales de fiscalías. 5. Informe del Director de la Cárcel de "Bellavista" del Distrito Judicial de Medellín sobre el nombre y las situaciones jurídicas de los internos que salieron en libertad por aplicación del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. 6. Informe sobre trámite de traslado de pruebas por conducto de las Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (Decreto 1303 de 1991), realizado hasta el 1° de julio de 1992. 7. Informe del Departamento Administrativo de Seguridad  sobre la relación de actividades cumplidas en apoyo a la jurisdicción de orden público y el sometimiento a la justicia. 8. Declaración leida por el Señor Presidente de la República. Doctor César Gaviria Trujillo, sobre el Decreto de julio 9 de 1992. "A juicio del Gobierno Nacional, estas disposiciones no son, de ninguna manera, aplicables a las circunstancias reguladas por la legislación de orden público... ... Mientras sea Presidente de la República, haré lo que esté a mi alcance para evitar que, mediante la manipulación de un inciso descubierto por un abogado malicioso, recobren la libertad sindicados de actos  tan atroces como estos. Ese es mi deber como Jefe del Estado y sé que en ello me acompañan treinta millones de colombianos que mirarían con horror la salida de la cárcel, en pocos días, de quienes son reconocidos por el país como los más peligrosos criminales"1 . 9. Anteproyecto del Código de Procedimiento Penal del Centro de Investigaciones Socio-jurídicas (CIJUS), de la Universidad de los Andes. 10. Gaceta Legislativa Nº 7 del 30 de agosto de 1991 que contiene el Proyecto de Código de Procedimiento Penal. 11. Informe motivado acerca de las causas que determinaron la declaración del estado de conmoción interior en virtud del Decreto 1155 de 10 de julio del año en curso dirigido a los señores Carlos Espinosa Facio Lince, Presidente del H. Senado de la República y Rodrigo Turbay C. Presidente de la H. Cámara de Representantes, firmado por el Señor Presidente de la República y el Señor Ministro de Justicia. El 13 de agosto de 1992 el Secretario General de la Presidencia de la República presentó a la Secretaría General de la Corte Constitucional el memorial de los señores Ministros de Gobierno y de Justicia en el cual se exponen las razones que justifican la constitucionalidad del Decreto 1155 de 1992, que se resume en los siguientes puntos: 1. La existencia de una gran perturbación del orden público. De la lectura del artículo 213 de la Constitución Política resulta claro que para determinar cuándo es posible declarar el estado de conmoción interior es necesario establecer en  cuándo existe una grave perturbación del orden público. a) La multiplicidad de factores de perturbación en la superación del concepto de "guerra interna". La Constitución de 1991 creó un régimen diferente en materia de estados de excepción, sin imitar modelos extranjeros sino partiendo de nuestra realidad, desafortunadamente rica en factores de perturbación del orden público. El objetivo fue dejar atrás los vicios del antiguo estado de sitio sin caer en la ingenuidad de maniatar al Ejecutivo, ni en la ilusión de pensar que la democracia no requería instrumentos para defenderse. El análisis que hace recaer la perturbación del orden público en la existencia de actos de guerra, es insuficiente frente al régimen de conmoción interior previsto por la Constitución Política de 1991 y a la finalidad que tiene los estados de excepción. La Constitución Política de 1991 establece un régimen diferente para la guerra exterior y para la conmoción interior en razón a las diferencias fundamentales que existen entre la guerra exterior y la perturbación del orden público interno. La Constitución considera entonces que el estado de conmoción interior no necesariamente corresponde a la guerra "interna" como podía sostenerse en la Constitución de 1886. 2. La Constitución de 1991 respondió a la realidad colombiana. Amplitud en las causas, enunciación de los bienes jurídicos especialmente protegidos y garantías contra el síndrome del estado de sitio: En primer lugar, el artículo 213 de la Constitución preserva un margen de apreciación de las circunstancias concretas para declarar estado de conmoción, en cabeza del Presidente de la República, como responsable que es del mantenimiento y restablecimiento del orden público. En segundo lugar permite que la democracia pueda defenderse de los diversos factores de perturbación del orden público interno, lo cual sería muy difícil si de manera taxativa y específica se hubieran enumerado las múltiples y variadas hipótesis de hecho en las cuales el Ejecutivo podría declarar el estado de conmoción interior. Con el propósito de diferenciar el estado de conmoción interior del anterior estado de sitio, la Constitución establece requisitos como los de la temporalidad. 3. El límite entre lo normal y lo grave en la perturbación del orden público. La vida social implica por su naturaleza conflictos y en algunos casos violación de las normas legales, sin que tales hechos constituyan per se alteraciones del orden público que permitan acudir a los estados de excepción. Es sólo cuando los conflictos superan un determinado límite que el Estado puede acudir a dichos mecanismos excepcionales. Es evidente que las autoridades públicas y en particular el Presidente no cumpliría sus deberes de conservar el orden público, asegurar la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo y de proteger la vida honra y bienes de los habitantes, si conoce que se va a presentar un grave hecho que afecta la estabilidad institucional o la convivencia ciudadana y no toma las medidas ordinarias o extraordinarias necesarias para neutralizarlo. 4. La no existencia de otros medios eficaces ante la inminente salida de más de mil supuestos delincuentes: Era imposible adoptar medidas ordinarias dirigidas a asegurar la futura comparecencia de todos y cada uno de los indicados en los procesos respectivos. De otra parte, no era posible adoptar por la vía de un decreto reglamentario la interpretación que finalmente fué consagrada por el Decreto 1155 de 1992, pues como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado, la interpretación auténtica de la ley corresponde al legislador y por ello no puede el Gobierno arrogarse dicha atribución so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria. De igual manera la interpretación adoptada por el Señor Fiscal General de la Nación no era obligatoria para los jueces de la República, razón por la cual podían apartarse de la misma. Finalmente, no sobra señalar que habida cuenta de la imperiosa necesidad de resolver rápidamente el problema planteado no era posible acudir al H. Congreso para que decidiera sobre una interpretación auténtica del texto legal. De esta forma no se disponían de mecanismos ordinarios para hacer frente a la perturbación de orden público, razón por la cual el Gobierno debió declarar el estado de conmoción interior y adoptar las medidas estrictamente necesarias para conjurar la crisis, las cuales obviamente consistían en adoptar una interpretación auténtica del Código del Procedimiento Penal y en expedir las disposiciones complementarias que eran del caso para evitar una abuso de las vías legales. 5. Los eventuales errores de la administración y los estados de excepción. El Gobierno no cometió errores en la expedición del Código de Procedimiento Penal. En efecto, los artículos 2º y 5º transitorios del Código regularon claramente la situación de la antigua jurisdicción de orden público. Simplemente por interpretaciones equivocadas se puso en tela de juicio la aplicación de las normas pertinentes. El aforismo según el cual nadie puede alegar en su favor su propia culpa no es aplicable por cuanto el Gobierno esta en la obligación de preservar y restablecer el orden público si es del caso declarando un estado de excepción cuando se presenten los supuestos constitucionales. Si los factores que dan lugar a la declaratoria del estado de conmoción obedecen a hechos del propio Estado, tal circunstancia no puede conducir a que no se pueda declarar el estado de conmoción, porque ello implicaría que la autoridad se ve exonerada del cumplimiento de un deber constitucional por su propio hecho. 5. La ausencia de una ley estatutaria: La norma constitucional no subordina la posibilidad de acudir a un estado de excepción a la existencia de una ley estatutaria. La ley estatutaria simplemente va a regular las facultades del Gobierno, pero mientras ella no exista el Gobierno puede adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, teniendo, en cuenta en materia de derechos fundamentales los límites que imponen los tratados internacionales sobre derechos humanos. Con los argumentos anteriormente expuestos los señores Ministros de Gobierno y de Justicia solicitan declarar ajustado a la Carta el Decreto 1155 de 1992. 2) Fiscalía General de la Nación. En dos escritos presentados los días 5 y 6 de agosto del año en curso, la Fiscalía General de la Nación dió respuesta a los interrogantes planteados por la Corte Constitucional. En el primero de ellos se ocupó de la competencia del  Fiscal General de la Nación para impartir a los Fiscales Delegados instrucciones por medio de las cuales se les fijan criterios funcionales de orden jurisdiccional. Las razones jurídicas de tal competencia son las siguientes: a)Antecedentes legislativos del Decreto 2699 de 1.991. Los antecedentes legislativos del Decreto 2699 de 1.991, por el cual se organizó la Fiscalía General de la Nación, muestran claramente que para el desarrollo de la función básica de la entidad, cual es la investigación de los delitos y acusación de los presuntos infractores, la intención del legislador fue la de darle autonomía administrativa, dotada de mecanismos de control y soportes técnicos y administrativos. Fue así como se concibió el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en cabeza del Fiscal General y los Fiscales Delegados, éstos últimos actuando en Unidades adscritas en los distintos niveles de la organización, al Fiscal General y a las Direcciones de Fiscalía respectivas, bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General. De otra parte, al Fiscal General se le asignó, entre otras, la función de "Dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de la función acusatoria...", la cual posteriormente se amplió al aspecto investigativo. b) Organización de la Fiscalía. Para el desarrollo de las funciones a cargo de la Fiscalía, el Decreto 2699 de 1991, consagró un sistema de organización basado en el principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica. Este modelo organizativo corresponde a lo que la doctrina denomina centralización, en donde todas las funciones se radican en cabeza de la persona jurídica y sus ejercicio se hace a través de agentes que actúan a nombre de ésta bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos. La descentralización funcional se da en la Fiscalía General a partir de las Unidades de Fiscalía las cuales actúan a nivel nacional, regional, seccional y local, y a través de los delegados especiales que el Fiscal General designe para casos particulares. c) Unidad de Actuación y Dependencia Jerárquica de la función de Investigación y Acusación: La Fiscalía General de Nación fué creada como un organismo autónomo administrativa y financieramente, bajo la dirección del Fiscal General, quien tiene la representación de la Entidad frente a las autoridades del poder público y a los particulares, y como tal es el vocero y responsable por las actuaciones de la Fiscalía ante los demás estamentos del Estado y de la sociedad. En razón de lo anterior, corresponde al Fiscal General "dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria contra los presuntos infractores de la ley penal directamente o a través de sus delegados". Por su parte, el ejercicio de la función investigativa y acusatoria, radicada en cabeza del Fiscal General, se realiza en los distintos niveles de la organización a través e sus delegados, quienes actúan con competencia en todo el territorio nacional, bajo su dependencia y representación. Este principio de dependencia y subordinación se reproduce en cada una de la instancias territoriales en que actúa la Fiscalía. Así, a los Directores de Fiscalías, en sus niveles nacional, regional y seccional, les corresponde "velar porque las actuaciones asociadas con el cumplimiento de las funciones de investigación y acusación se adelanten de conformidad con la Constitución, la ley, los reglamentos establecidos y las políticas del Fiscal General. d) Control de la función investigativa y acusatoria: Si la ley otorga al Fiscal General la facultad de dirigir, coordinar y controlar la función investigativa y acusatoria, también establece los medios para hacerla efectiva. Así por ejemplo el Fiscal puede en cualquier momento asumir directamente las investigaciones que ameriten su atención personal, si es del caso desplazando a cualquier Fiscal Delegado; designar Fiscales Especiales cuando la naturaleza del asunto lo requiera; otorgar a entes públicos atribuciones transitorias de Policía Judicial; ordenar la remisión de la actuación ordenada por un Fiscal al despacho de cualquier otro para asegurar la eficiencia de la actuación. e) Unidad de criterios en el ejercicio de la Función Judicial: La unidad de actuación que la ley ordena en el ejercicio de la función judicial, esto es, la investigativa y acusatoria, implica que la gestión de la Fiscalía General de la Nación se adelante con unidad de propósitos, unidad de sistemas de investigación, unidad de políticas en materia criminal y, desde luego, unidad de criterios en materia de interpretación y aplicación de la ley. Si esto no se cumpliere, la actuación de la Fiscalía se haría difusa, incoherente y contradictoria, desconociendo así los postulados legales que ordenan su actuación como un todo, bajo la dirección, dependencia y control del Fiscal General de la Nación y de sus delegados en los distintos niveles de la organización. En cumplimiento del mandato Constitucional y legal el Fiscal General de la Nación consideró que las consecuencias jurídicas derivadas, en su concepto, de la errónea interpretación de la legislación adoptada como permanente y del Código de Procedimiento Penal, causaría serias perturbaciones de orden público, lo cual justificaba que tal situación fuera puesta en conocimiento del Gobierno Nacional. Los alcances jurídicos de tal interpretación se evidenciaron en la liberación de personas procesadas por conductas delictivas de competencia de los jueces regionales, situación que podía generalizarse ante el cúmulo de solicitudes de Habeas Corpus y libertad provisional, con las consecuencias de que se generara la impunidad de los delitos investigados y que el Estado viera disminuida la posibilidad de procurar la readaptación social y en general los objetivos y propósitos de la sanción. Las razones anteriores llevaron al Fiscal General de la Nación a considerar que la situación indicada era generadora de perturbación del orden público. En el segundo escrito la Fiscalía General da respuesta a los restantes interrogantes contenidos en el auto de solicitud de pruebas de la Corte, en relación con los datos estadísticos suministrados por la Dirección Nacional de Fiscalías: a) Razones por las que no se han calificado los sumarios en los procesos adelantados por los jueces regionales. Estas razones pueden ser de dos clases: 1.) De orden cualitativo. La denominada jurisdicción de orden público fué creada para contrarrestar jurídicamente situaciones generalizadas de violencia tendientes a desestabilizar las instituciones democráticas, a crear zozobra en la población y en general aquellos comportamientos relacionados directamente con la situación de orden público. El campo de competencia fué ampliándose al conocimiento de procesos referidos a delitos contra la existencia y seguridad del Estado, rebelión, sedición y conexos; al incremento patrimonial no justificado o enriquecimiento ilícito; a los delitos de narcotráfico y conexos y más recientemente a los procesos de sometimiento a la justicia. La especial naturaleza de los delitos de competencia de los jueces fiscales regionales hace que la investigación demande requerimientos técnicos o científicos propios, lo que conlleva que el proceso se dilate en el tiempo a fin de lograr el perfeccionamiento de los elementos probatorios. En el curso de las investigaciones se ha detectado que muchas de las conductas investigadas presuponen la conexidad entre ellas, lo que requiere de especial análisis, para determinar si son hechos aislados o si por el contrario corresponden a la acción de organizaciones criminales. 2.) Relación con autoridades extranjeras. La valoración de la colaboración de las autoridades en la recolección de pruebas puede calificarse de aceptable, entendiendo que no siempre se aportan con la agilidad esperada, lo que es explicable por los trámites burocráticos que normalmente se surten en los organismos a donde se solicita. Finalmente la Fiscalía General de la Nación responde que prosperaron diez y nueve (19) solicitudes de libertad provisional de las mil trescientas cuarenta y siete (1.347) que se presentaron. Y a las personas que se beneficiaron con la libertad provisional se les impuso caución y diligencia de compromiso. Se presentó como anexo al informe un cuadro de estadística general por el período comprendido entre el 1° de enero y el 30 de junio del presente año de la gestión realizada por cada una de las seccionales de las Fiscalías Regionales de Orden Público. 3) Tribunal Nacional. De los informes estadísticos enviados por las diferentes Regionales que funcionan en el país, se tiene que los juzgados de conocimiento a ellos adscritos dictaron un total Setecientas setenta (770) sentencias. Sinembargo, estos datos son incompletos teniendo en cuenta que varias de estas oficinas no cuantificaron las sentencias dictadas desde el mes de junio de 1988, cuando se creó la jurisdicción de orden público, como al parecer sí lo hizo globalmente la Regional de Barranquilla. A continuación se presenta la relación de las sentencias por Regionales, a) Regional de Santa Fe de Bogotá. Sentencias dictadas desde el 1º de noviembre de 1991 hasta el 10 de julio de 1992: Absolutorias                                             11 Condenatorias                                          73 Mixtas                                                       9 Sub total                                         93 Total                                                    184 b) Regional de Medellín. Sentencias Absolutorias                            38 Condenatorias                                           46 Sub total                                                   84 Desde el 1º de noviembre de 1991 hasta el 10 de julio de 1992: Sentencias absolutorias                   15 Condenatorias                                           69 Sub total                                                   84 Total 168 c) Seccional de Cali: Sentencias Condenatorias                         44 Absolutorias                                              4 Mixtas 8 Sub total                                         56 Total2                                                       131 d) Regional de Barranquilla: Sentencias absolutorias                   19 Condenatorias                                           51 Mixtas 8 ___ Subtotal                                                    78 Total 212 e) Regional de Cúcuta: Desde el 1º de noviembre de 1991, hasta el 10 de julio Sentencias absolutorias 1 Condenatorias                                           14 Mixtas                                                       00 Sub total                                                   15 Gran total                                        85 En el Tribunal Nacional, por su parte fueron dictadas cuatrocientas setenta y cinco (475) sentencias absolutorias y de estas un total de trescientas dieciocho (318) se debieron a falta de pruebas -sin más datos-. 4) Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación remitió a esta Corporación las actas de visita, informes y conclusiones de las mismas, procesos disciplinarios en trámite y otros documentos que reposan en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial, Procuraduría Delegada para la Policía Judicial y Procuradurías Departamentales o Provinciales, según el caso, relacionados con la antigua jurisdicción de orden público y correspondientes a las seccionales de Santa Fe de Bogotá, Cúcuta, Cali, Barranquilla y Medellín. El 20 de septiembre de 1991, el Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial presentó al Procurador General de la Nación un informe sobre el funcionamiento de la jurisdicción de orden público, evaluación realizada mediante visita a los juzgados de instrucción y de conocimiento de orden público por parte de los abogados adscritos a la Delegada, en dicho informe se lee: a) Principales logros. De acuerdo con el criterio de los Magistrados del Tribunal de Orden Público, los principales logros de la jurisdicción de orden público se circunscriben a dos: Uno: haber conocido de manera directa la existencia de una delincuencia altamente tecnificada, con tres características esenciales: -Estricta y detallada organización, donde prima la "distribución de funciones y la división del trabajo" en todas las tareas criminales, -alto poder económico, y -asesoría técnica externa. Dos: haber conseguido la desarticulación de algunos grupos de autodefensa, concretamente en el Magdalena Medio Antioqueño y Santandereano. Del estudio del movimiento judicial en Santa Fe de Bogotá concluye la Procuraduría lo siguiente: "a) Conforme a lo anterior se deduce claramente que cada funcionario de conocimiento profiere menos de un fallo mensual en promedio, lo cual no se compadece con el número total de causas para tal efecto en la sección jurisdiccional que es de 368, puesto que a ese ritmo necesitarían aproximadamente dos años para fallar las causas existentes en el supuesto caso de que en dicho lapso no les fueran asignadas ninguna otra. Respecto a los señores Jueces de Instrucción no es mejor la situación, ya que en el mismo lapso, los 19 Jueces sólo han producido 93 calificatorios lo que nos arroja un promedio mensual de 0.6. Es más, como se puede observar existen Jueces  que no han proferido ningún calificatorio. b) Respecto al funcionamiento administrativo de la Dirección Seccional de Orden Público y de la Sección Jurisdiccional, también se observaron fallas que redundan en la escasa eficiencia de esta jurisdicción; pues es así como por ejemplo de treinta indagaciones preliminares que se revisaron al azar de las 2.388 que existen en la actualidad, aparecen muchas de ellas con mora en la designación del Juez que debe conocer, según se estableció en los expedientes radicados bajo los números..., en los cuales se demoraron hasta mes y medio para hacer la designación correspondiente. c) Así mismo se estableció que a los señores Jueces visitados les han sido asignados un total de 5.159 expedientes entre indagaciones preliminares y procesos, lo cual refleja la magnitud de la tarea que tienen por desarrollar y los pocos resultados obtenidos hasta ahora. d) Hubo consenso general entre los abogados adscritos a esta Delegada respecto de las quejas de los señores Jueces de Orden Público, quienes manifestaron su inconformidad con el funcionamiento de la Secretaría, habida cuenta de que los despachos no tienen ningún poder sobre ésta, a la cual le endilgan algunas irregularidades, tales como moras en pasar los procesos al Despacho, indebidas notificaciones, carencia de algunos libros de control como por ejemplo no existe radicador de correspondencia recibida. "Conclusiones. De acuerdo con los distintos elementos de juicio que hemos tenido: visitas practicadas por el equipo de abogados, observación directa por parte del Delegado, diálogo con los Magistrados, seguimiento del debate en la Comisión Especial o "Congresito" a través de los medios de comunicación... se pueden sacar las siguientes conclusiones: 1. La Jurisdicción de Orden Público, no esta cumpliendo con los objetivos para los cuales fue creada, habida cuenta del bajo rendimiento de providencias calificatorias y sentencias, como se puede ver en el cuadro estadístico de las actuaciones en Santa Fe de Bogotá. 2. Teniendo en cuenta que existen investigaciones delicadas por fallar y que aún persisten organizaciones criminales altamente técnificadas que requieren de un tratamiento especial, consideramos que se debe mantener un equipo investigativo especializado para conocer de dichas investigaciones, pero dependiente de la Fiscalía General de la Nación, garantizando al máximo la seguridad de dichos funcionarios como sería el de continuar manteniéndolos en absoluta reserva, y apoyándolos -como hoy lo están -por las Unidades de Indagación y los cuerpos del DAS, DIJIN, etc. 3. El traslado masivo de los procesos a los jueces instructores y de conocimiento ordinarios, pueden dar origen a la impunidad, por múltiples razones, pero la más común de todas, es que si alguien como juez está instruyendo o fallando un determinado número de negocios y a esos procesos le agregan otros, continúa evacuando aquellos inicialmente radicados en su Despacho y deja después los que le llegaron de último. Así no más se produciría la prescripción de muchas acciones. 4. Las competencias asignadas a estos funcionarios deben circunscribirse a los delitos cometidos por aquellas organizaciones delictivas o por los hechos de connotación nacional bien sea por las circunstancias o modalidades del delito o en virtud de las especiales calidades de las víctimas, y no como se ha visto que un simple campesino sea sumariado por la jurisdicción de Orden Público porque se le encontró una pistola o un revólver, muchas veces inservibles o una prendas de vestir deterioradas de las fuerzas militares. Creemos que no todos los 21.000 procesos de los cuales hablan, corresponden a las organizaciones criminales con las características anotadas en el acápite de principales logros. Por lo tanto sería aconsejable un análisis pormenorizado expediente para determinar cuáles requieren del equipo élite de investigadores. 5. De permitir que continúe la inoperancia hasta ahora demostrada por la jurisdicción de Orden Público, muy seguramente será un nuevo factor de desconfianza para la ciudadanía en general y de animadversión para los propios procesados frente a la demora para que se les decida en definitiva su situación jurídica". Ahora bien, hacen parte del informe de la Procuraduría relación de investigaciones disciplinarias en curso que adelanta la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial contra el Tribunal Nacional, Jueces y Fiscales Regionales y Direcciones Seccionales de Orden Público (actuales Dirección Nacional y Seccional de Fiscalías); Así mismo se relacionan en dicho informe las sanciones impuestas por la Procuraduría Provincial para la Vigilancia Judicial. A manera de ejemplo se cita la Resolución Nº 053 del 6 de mayo de 1992 por medio de la cual se solicita del H. Tribunal Superior de Orden Público, imposición de la SANCION DISCIPLINARIA al doctor ... en su condición de Juez de Orden Público. En dicha Resolución se establece en el punto cuarto: "CUARTO: Que del estudio y análisis del acervo probatorio recaudado, se deduce lo siguiente: ...5. las moras en que incurrió el doctor ... comprenden un tiempo considerable y a pesar de existir ciertamente excesivo recargo de trabajo en el juzgado en que se desempeña como Juez, y en los lapsos a que se contraen tales retardos, como se demuestra de las estadísticas de labores que se allegaron a este informativo, no se justifican esas demoras, pues han sido ostensibles y prolongadas, a más de que se observa que en cuanto a los procesados detenidos por más de tres años se les está cercenando los derechos fundamentales como son: "no obtener pronta resolución de sus peticiones", y no se les está aplicando en la actuación judicial revisada, el debido proceso, pues se están presentando dilaciones injustificadas, y por tanto no se está dando cumplimiento a los artículos 23 y 29 de la Constitución Nacional vigente, en cuanto hace referencia a la pronta resolución de las peticiones ante la correspondiente autoridad, en este caso, la autoridad judicial, y a la aplicación del debido proceso sin dilaciones injustificadas. 6. Por otra parte, el señor Juez acusado, como persona y como funcionario, está obligado a cumplir la Constitución y las leyes (artículo 95 de la Constitución Nacional). El doctor ... además, no está dando cumplimiento al artículo 228 de la Constitución Nacional; pues los términos procesales no los ha observado con diligencia, y por tal razón se solicitará sanción para el mismo, toda vez que el artículo 228 de la Constitución Nacional dispone que "los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado". QUINTO. Que por las anteriores circunstancias y razones, este Despacho considera que los cargos formulados al doctor ..., no se han desvirtuado y las moras en que incurrió no se justifican. En consecuencia, esta Procuraduría Provincial, solicitará imposición de sanciones disciplinarias para dicho funcionario, toda vez que está demostrado en autos, que dió cabal cumplimiento a los artículos 354 y 458 del Código de Procedimiento Penal, incurriendo por tanto en las faltas contra la eficacia de la Administración de Justicia, señaladas en los literales a), b) y h) del artículo 9º del Decreto 1888 de 1989, lo que constituye falta disciplinaria de conformidad con el artículo 9º bis de este Decreto (adicionado por el artículo 3º del Decreto 1975 de 1989)". 5) Fernando Carrillo Flórez. Exministro de Justicia. En escrito presentado el 5 de agosto del año en curso, Fernando Carrillo Flórez, Exministro de Justicia, da respuesta a los interrogantes planteados por la Corte Constitucional, de la siguiente forma: a) En el período comprendido entre la adopción del nuevo Código de Procedimiento Penal y el inicio de su vigencia, el Ministerio de Justicia no podía prever la grave perturbación del orden público que, según el Decreto 1155 de 1992, se presentó en los primeros días de su vigencia. Es de anotar que la conmoción provocada al momento de entrar en vigencia el Código de Procedimiento Penal obedeció a una errada interpretación de algunas de las disposiciones en él contenidas, particularmente del artículo 415, en armonía con los artículos transitorios 2º y 5º. En efecto, desconociendo la normatividad existente así como la intención del legislador, se pretendió extender los beneficios de la libertad provisional consagrados en el artículo 415 a los sindicados de delitos cuyo conocimiento venía adelantando la denominada jurisdicción de orden público. Tal problema de hermenéutica  ha sido ya estudiado y definido por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal-, la cual se pronunció sobre la materia mediante providencia del pasado 22 de julio, ratificando las argumentaciones del Gobierno Nacional, en cuanto a la vigencia del régimen especial relativo a la libertad provisional, frente a los sindicados por delitos de narcotráfico y terrorismo. b) El parágrafo del artículo 415 contiene el texto original que fuera presentado en el anteproyecto del Código que              -originalmente- preveía la desaparición de los jueces de orden público y que, en tal virtud, debía disponer de unas normas sobre libertad provisional, en el caso de aquellos que sometidos a una jurisdicción que iba a desaparecer, no podían ser beneficiarios por los términos ordinarios para obtener la libertad provisional. Por ello allí se dispuso duplicar los términos para ese particular evento. c) En desarrollo de los postulados básicos que informan nuestro sistema administrativo y ejerciendo la facultad con que cuentan los Ministros del Despacho, de conformidad con lo establecido por el Decreto 1050 de 1968 para delegar determinadas funciones a sus colaboradores inmediatos en calidad de Ministro de Justicia, y a través de la Resolución 721 del 1º de abril de 1992, se adoptó la determinación de delegar en el "Profesional Especializado del Despacho del Ministro -Veedor- la función de hacerse parte dentro de los procesos instaurados por inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, en donde el Ministerio de Justicia haya participado en la elaboración o expedición de las normas. En virtud de tal decisión quedó investido el Veedor del Ministerio de la facultad de otorgar los poderes a que hubiere lugar, a efecto de llevar la representación del Despacho en los citados procesos. El artículo 2º de la Resolución 721 de abril de 1992 así lo establece, señalando como objeto de tales encargos la  representación del Despacho del Ministro a fin de justificar "por escrito la constitucionalidad de las normas que sean demandadas ante la H. Corte Constitucional". En cumplimiento de la función al efecto delegada, el Profesional Especializado del Despacho del Ministro -Veedor- Encargado, otorgó poder al doctor LUIS ENRIQUE CUERVO PONTON mediante memorial presentado ante la Secretaría General de la H. Corte Constitucional el día 26 de mayo de 1992, en el cual se estableció con meridiana claridad el alcance del encargo, esto es, representar al Despacho de Ministro para que "justifique por escrito la constitucionalidad de las normas demandadas en el expediente de la referencia". La clara definición del encargo permite concluír que el representaba con la obligación de justificar el por qué las normas demandadas son constitucionales y no de precisar la época de la vigencia de las mismas, lo cual únicamente le incumbe a la H. Corte Constitucional. El apoderado no debía hacer la interpretación de "racionalización en el uso de los recursos y el ejercicio de las funciones públicas, ANTE LA DEROGATORIA DE LAS NORMAS DEMANDADAS", pues es claro que ello constituye un desconocimiento de las instrucciones impartidas por el mandante, el Veedor del Ministerio de Justicia, y una extralimitación en el ejercicio del encargo atendiendo a lo expuesto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, según el cual "el apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime convenientes para beneficio del poderdante, SIEMPRE QUE SE RELACIONEN CON LAS QUE EN EL PODER SE DETERMINAN". Fueron presentados como anexos los siguientes documentos: 1. Copia de la Resolución 2603 de 17 de diciembre de 1991, por la cual se delegan unas funciones por parte del Ministro de Justicia. 2. Copia de la Resolución 721 del 1º de abril de 1992, por la cual el Ministro de Justicia delega unas funciones. 3. Copia de la Resolución 1698 del 26 de mayo de 1992, por la cual el Ministro de Justicia hace un encargo en la planta de personal del Ministerio. 4. Copia del acta de posesión del Doctor Carlos Eduardo Ortiz como Veedor encargado del Ministerio. 5. Copia de la certificación expedida por el Jefe de la División de Personal del Ministerio, acerca de los servicios prestados al Ministerio por el Doctor Carlos Eduardo Ortiz. 6. Copia del memorial mediante el cual el Doctor Carlos Eduardo Ortiz Rojas, Profesional Especializado del Despacho del Ministro -Veedor- Encargado, confiere poder especial al Doctor Luis Enrique Cuervo Ponton "para que en representación del Despacho del Ministro, justifique por escrito la constitucionalidad de las normas demandadas en el expediente   D-061, inconstitucionalidad del Decreto 2271 de 1991). 7. Copia del informe escrito que presenté al H. Congreso de la República, con ocasión del debate surgido por la declaratoria de conmoción interior por parte del Gobierno Nacional y la expedición del Decreto 1155 de 1992 frente a una interpretación equívoca de los artículos 415 y 2º y 5º transitorios del nuevo Código de Procedimiento Penal. 6) Informe de la Dirección de Policía Judicial e Inteligencia El Teniente Coronel Venancio Galvis Galvis, subdirector (E) de la DIJIN, presentó a la Corte Constitucional un informe sobre el apoyo prestado por la Dirección de Policía Judicial e Inteligencia, a la jurisdicción de Orden Público, durante el año de 1.991 y el primer semestre del año de 1.992, debidamente clasificado por Regionales de Orden Público. Según el cuadro informativo diligenciados en 1.991, se desprende fueron diligenciados un total de seis mil ciento trece (6.113). También la Policía Judicial realizó levantamientos de cadáver, inspecciones judiciales, elaboración de croquis, testimonios, allanamientos, indagaciones, retratos hablados, identificación de muestras, versión libre y espontánea, denuncias, reconocimiento en fila de personas y reconocimiento fotográfico, entre otras diligencias. A parte de estos datos no anexaron evaluaciones cualitativas. 7) Comisión Especial Legislativa. A la Secretaría General de la Comisión Especial Legislativa se le hizo solicitud de las actas y de la transcripción escrita de las grabaciones escritas de los debates realizados en la Comisión Especial sobre el artículo 415, su parágrafo; transitorios 2º y 5º del nuevo Código de Procedimiento Penal y el 4º del Decreto 2271 de 1.991. En respuesta a la solicitud, el Secretario de la Comisión Dr. Mario Ramírez Arbeláez, presentó tres escritos los días 5, 6 y 27 de agosto. En el primero de ellos, se hace un análisis de la aprobación de los artículos 415, 2º y 5º transitorio del Código de Procedimiento Penal. a) Artículo 415: De conformidad con los artículos transitorios 5º, ordinal a); 6º, 7º y 8º de la Constitución Política de Colombia y 3º del Reglamento Interno de la Comisión Especial. El Gobierno Nacional, a través de sus Ministros de Gobierno, Dr. Humberto de la Calle Lombana, y de Justicia, Doctor Fernando Carrillo Flórez, sometió, el 27 de agosto de 1.991, a consideración de la Comisión Especial el "Proyecto del Decreto de Código de Procedimiento penal, que solicita sea estudiado de manera integral", contentivo de 567 artículos, más 15 normas transitorias y la respectiva exposición de motivos. El artículo 412 en el proyecto de estatuto procesal dice: "Causales de Libertad Provisional. Además de lo establecido en otras disposiciones, el sindicado tendrá derecho a la libertad provisional garantizada mediante caución juratoria o prendaria en los siguientes casos: 4. Cuando vencido el término de los ciento veinte días de privación efectiva de la libertad, no se hubiere calificado el mérito de la instrucción. Este término se ampliará en ciento ochenta días, cuando sean tres o más los imputados contra quienes estuviere vigente detención preventiva. Proferida la resolución de acusación, se revocará la libertad provisional, salvo que proceda causal diferente. No habrá lugar a la libertad provisional, cuando el mérito de la instrucción no se hubiere podido calificar por causas atribuíbles al sindicado o su defensor. Parágrafo: En los delitos de competencia de los jueces regionales la libertad provisional procederá únicamente en los casos previstos por los numerales 2 y 3 de este artículo. En los casos de los numerales 4 y 5 los términos para que proceda la libertad provisional se duplicarán". Una vez recepcionado el proyecto en mención por la Secretaría de la Corporación y de conformidad con el artículo 11 literal h del reglamento interno, la Presidencia de la Comisión Especial designó como ponentes a los comisionados Antonio José Cancino Moreno, Alvaro Villarraga Sarmiento, Germán Sarmiento Palacio, Juan Manuel Charry Urueña, Manuel Antonio Muñoz Uribe, Guillermo Raúl Asprilla Coronado, quienes de conformidad con el artículo 21 del reglamento interno de la Corporación suscribieron la respectiva ponencia, que a folios 283 a 287 (Capítulo III -Libertad del procesado, Artículo 412-. Causales de libertad provisional en el aparte de comentarios), aluden lo siguiente: "En el numeral primero, proponemos que se elímine la salvedad, toda vez que es inconsistente con el texto del artículo propuesto, por obvias razones; lo que hace referente a la jurisdicción regional, debe ser abolido; también creemos que debe existir la reapertura, toda vez que es una garantía en la inmediación y en la actividad procesal donde no se puede dejar indeterminadamente a una persona vinculada a un proceso; debemos ser reiterativos, esta clase de providencia no puede ser eliminada del texto de este Código de Procedimiento Penal. Frente al numeral quinto debemos decir que no entendemos porqué existen dos lapsos para que se produzca la libertad provisional, cuando se trata de delitos de homicidio y de los demás delitos, creemos que la obligación del Estado es garantizar la prontitud en la administración de justicia, y por lo tanto el término debe ser único; además lo que atañe a los jueces regionales, debe eliminarse; y reiteramos nuestra propuesta relacionada con los jueces de conciencia, toda vez que no puede presentarse, doctrinaria ni jurisprudencialmente un proceso acusatorio sin esta institución, por lo tanto una de las condiciones en que procederá la libertad provisional es aquella en la que ordena que el juzgamiento se adelante con jueces de conciencia, y la audiencia no se realice en el término legal.". De igual manera en el mismo informe de los ponentes, proponen un artículo con el mismo enunciado y enumeración salvo las siguientes sugerencias: "-del numeral 1° suprimir la expresión "Salvo lo dispuesto en el artículo 414 de este Código"; -del numeral 3 suprimir el inciso segundo y agregar "reapertura" o sentencia absolutoria; -modificar el numeral 5° cuyo texto quedaría "Cuando hayan transcurrido más de seis meses de privación efectiva de la libertad contados a partir de de la ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se hubiere celebrado la correspondiente audiencia pública"; -el numeral 6 quedaría: "Cuando proferido por los jueces de conciencia veredicto absolutorio, no fuere este declarado contraevidente por el juez dentro de los ocho días hábiles siguientes, o cuando el tribunal revoque el auto por el cual se declaró el veredicto contrario a la evidencia de los hechos". Cuando al veredicto del segundo jurado sea absolutorio, se decretará la libertad con sólo compromiso de presentación personal del procesado para los fines ulteriores del juicio, supresión total del parágrafo único". Sobre dicho parágrafo no hubo ningún comentario. El Doctor Juan Manuel Charry Urueña, a su turno, presentó ponencia desidente (Anexo 4), en la que discrepó de la plural respecto de : 1. Tribunal Nacional y Jueces Regionales; 2. Defensor del Pueblo; 3. Fiscalía General de Nación; 4. Reiteración de normas constitucionales; 5. Derechos personalísimos de la persona; 6. Jurado de Conciencia. Así mismo, acompañó ésta, con un cuadro en el que artículo por artículo señaló lo que a su juicio debía modificarse o nó. En cuanto a las observaciones hechas por el Comisionado Germán Sarmiento Palacio -ponente-, no hizo mención alguna al artículo en comento. De conformidad con los literales b, c, y m del artículo 11 del reglamento interno, el día 21 de noviembre de 1991, en sesión plenaria, se efectuó la presentación de la ponencia y se inició el respectivo debate. En la sesión plenaria programada para el 23 de noviembre de 1991, se determinó nombrar una subcomisión que, conjuntamente con el Gobierno Nacional, analizara tanto el proyecto  como el informe ponencia y presentaran un memorando final. Con fecha noviembre 24 de 1991, el Gobierno Nacional, a través del doctor Fernando Carrillo Flórez, entregó un segundo "texto" que aparece enumerado como el 415. En las sesiones plenarias efectuadas los días 25 y 27 de noviembre del año inmediatamente anterior, se continuó el debate del proyecto de Código de Procedimiento Penal, pero en éstas no se trató el tema relacionado con el artículo que versa sobre libertad provisional. El 28 de noviembre de 1991 se verificó la votación al proyecto Nº 26 (codificación interna de la Comisión Especial), Código de Procedimiento Penal, en cuya antesala fue impugnado el artículo 415, numeral 3º, inciso 2º, por el doctor Alvaro Villarraga Sarmiento, así como el parágrafo del mismo, aclarándose sí, por la Presidencia, que el "415 numeral 3, inciso 2º no será votado en bloque". Toda vez que por requerimiento del doctor Guillermo Raúl Asprilla Coronado, se procedió a votar en bloque el articulado que tenía que ver con la jurisdicción del Tribunal Nacional y los Jueces Regionales, entre los cuales se encontraba éste y otros artículos, empero sin las expresiones "Tribunal Regional", "Jueces Regionales", "delegados ante los jueces regionales" y "Unidades regionales de Fiscalía", con el siguiente resultado: Por la no improbación 21 votos; por la improbación: 11 votos y abstenciones no se registraron. Seguidamente, se efectuó la votación de las expresiones "Tribunal Nacional", "Jueces Regionales", "Delegados de la Fiscalía ante los Jueces Regionales" y "Unidades Regionales de Fiscalía", con el resultado siguiente: no improbado: 20 votos; y 1 abstención. Por lo anterior y como consta en el Acta Nº 64, el artículo 415 en su totalidad arrojó un resultado de no improbado. Con fecha 29 de noviembre del año inmediatamente anterior, el señor Ministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez, remite a la Secretaría General un oficio mediante el cual enuncia cuáles fueron las modificaciones que sugeridas por la Comisión Especial fueron aceptadas por el Gobierno Nacional. b) artículos transitorios 2º y 5º de C.P.P: Estos artículos surtieron el mismo trámite enunciado en el literal a) relacionado con el artículo 415 del estatuto procesal, observando las mismas disposiciones, a saber: 1. En el proyecto presentado inicialmente por el Gobierno Nacional, en ninguno de sus apartes se hace alusión al artículo transitorio 2 del C. de P.P, denominado "temporalidad"; empero respecto a la norma transitoria 5º se presentó el siguiente texto: "Integración a la jurisdicción ordinaria de la jurisdicción de orden público. La jurisdicción ordinaria desde el momento en que comience a regir este nuevo código, los jueces de orden público se llamarán Jueces Regionales y el Tribunal Superior de Orden Público se llamará Tribunal Nacional. La competencia de estos despachos no se modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora de acuerdo con los decretos que apruebe la Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en legislación permanente". En el informe pluralista presentado por los comisionados ponentes, se hace referencia respecto al artículo transitorio 5º de la norma adjetiva, mas no al 2º transitorio de la misma disposición (Decreto 2700 de 1991). En la ponencia suscrita por el Comisionado Juan Manuel Charry, no se hace mención al artículo transitorio 2º. Pero en tratándose del 5º, en el numeral 1º Tribunal Nacional y Jueces Regionales, disiente de la mayoría. Cabe anotar que los informes presentados por los respectivos ponentes, se analizaban, previa entrega del texto del proyecto por parte del Gobierno Nacional, y con base en este se efectuaba el estudio pertinente, de conformidad con el artículo 21, y parágrafo del reglamento interno. En la sesión plenaria del día 21 de noviembre de 1991, plasmada en el Acta Nº 58, se presentó e inició el debate del proyecto que nos ocupa; en el desarrollo de éste, lo atinente con la jurisdicción de orden público, se expresó así a través del doctor Antonio José Cancino Moreno: "... parece necesario hacer la presentación del informe de la Comisión respecto al proyecto, ya que hay que tener en cuenta que existen puntos filosóficos encontrados, como por ejemplo la inclusión en el proyecto de la jurisdicción de Orden Público y porque la subcomisión consideró que no debía quedar incluída". En la sesión plenaria del día 23 de noviembre de 1991, el señor Ministro de Justicia reiteró que "el Gobierno se halla adelantando un análisis de los puntos presentados en la ponencia y buscando una metodología útil en la práctica..." a su turno el Comisionado Antonio Cancino, afirmó que "cerca de la mitad de las normas no tiene problema, la controversia se centrará en temas como los jueces secretos". El 28 de noviembre del año próximo pasado, se llevó a cabo la votación pertinente al nuevo estatuto procesal. Se tuvo como base el documento final y/o tercero presentado por el Gobierno Nacional en el que no se hace mención en ninguna de sus disposiciones a la norma reglada en el Decreto 2700 de 1991, artículo transitorio 2º "temporalidad"; pero sí al artículo transitorio 5º. En el transcurso de la sesión, el señor Ministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez, manifiesta que "hay un texto donde se resaltan los cambios que se han introducido a este texto". El doctor Guillermo Raúl Asprilla, en uso de la palabra y en tratándose de la hoy norma transitoria 2 del decreto 2400 de 1991, alude: "... lo más importante es el principio de que la jurisdicción especial es temporal, y perderá vigencia en un término de 10 años, lo mismo que lo relativo a que en 5 años el Presidente de la República deberá presentar un informe al Congreso sobre los resultados del ejercicio de los jueces regionales y el Tribunal Nacional". "... también es importante que el país sepa que la justicia de orden público y la justicia secreta no fueron objeto de acuerdo...". Seguidamente por parte de la Secretaría se da lectura de los artículos impugnados entre los cuales figura el transitorio 5º por parte del doctor Alvaro Villarraga Sarmiento. La Presidencia aclara que no serán incluidos para votación  en bloque, entre otros, los artículos "... transitorios 2º, 3º, 5º, 6º". En un escrito complementario de la información requerida de la Corte Constitucional, la Secretaría General de la Comisión Especial Legislativa envió a esta Corporación los siguientes documentos: 1. Fotocopia de la transcripción de las cintas magnetofónicas de las sesiones plenarias de los días 24 y 25 de septiembre de 1991, en el debate surtido para el proyecto de convertir en norma permanente, las dictadas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio y relativas al Estatuto para la Defensa de la Justicia, correspondientes a las intervenciones de los doctores Antonio José Cancino Moreno; Fernando Carrillo Flórez; Manuel Antonio Muñoz; Guillermo Raúl Asprilla Coronado; Martha Montoya y Carlos Eduardo Mejía -Director Nacional de Instrucción Criminal, entre otros. 2. Fotocopia de las páginas 32 y 33 del Código de Procedimiento Penal comentado, editado por el Ministerio de Justicia, y en las cuales el doctor Luis Enrique Cuervo Pontón, Asesor del Exministro de Justicia, hace alusión en su numeral 6º a un Unico Procedimiento. De las sesiones plenarias de los días 24 y 25 de septiembre de 1991 se destaca de la intervención del señor Exministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez, lo siguiente: "En lo relativo a la transitoriedad de toda esta legislación, cuando expresé la posibilidad de acumular toda esta normatividad, me estaba colocando dentro del supuesto de una discusión dentro del contexto del nuevo Código de Procedimiento Penal que se diera, y una decisión que se tomara antes del 4 de octubre de 1991 era absolutamente improbable desde el punto de vista práctico, porque la verdadera discusión de una política de carácter criminológico, integral, que responda a esa congruencia que tan legítimante reclama en doctor Cancino, pues tiene que darse en el marco del nuevo Código de Procedimiento Penal. Quiero insistir en la imposibilidad de expedir estatutos que tengan toda esa congruencia a la luz de los nuevos principios constitucionales adecuadamente interpretados, a luz de principios criminológicos que obedezcan a esos principios en el marco de una competencia tan recortada como es la que tiene esa Comisión al amparo de los decretos del artículo 121 de la Constitución que tienen la posibilidad de convertirse en legislación permanente..." Y continúa el señor Exministro de Justicia: ..."incluso si se examina también el proyecto del nuevo Código de Procedimiento Penal, porque ese fue nuestro gran desafío, fue crear una legislación de transición que nos permitiera llegar al objetivo último en el cual sí se deben definir integralmente las políticas por la competencia amplia que tiene la Comisión, y es precisamente en el contexto del nuevo Código de Procedimiento Penal, allí si queda necesariamente cercenada esa posibilidad de administrativización a la cual usted se refiere. Quiero terminar resaltando la importancia del último instrumento [Código de Procedimiento Penal], insistiría en que el instrumento integrador, el que permite una visión absoluta de la realidad de ese tipo de justicia, en términos prácticos, académicos, intelectuales, pragmáticos, es precisamente el Código de Procedimiento Penal, hemos tratado de definir unas reglas de juego, unos parámetros que nos permitan llegar a esa gran discusión de fondo desde el punto de vista criminológico que tiene que darse en el marco del nuevo Código de Procedimiento Penal". En la sesión plenaria del 25 de septiembre de 1991, el doctor Carlos Eduardo Mejía Escobar, Exdirector Nacional de Instrucción Criminal, manifestó: "Partimos de la base de que el estatuto se presenta como un estatuto de tránsito hacia una legislación que definitivamente se tiene que terminar de depurar en el Código de Procedimiento Penal..." Y continúa el doctor Mejía Escobar: "Pero vuelvo e insisto que esta etapa de juzgamiento, es una etapa de tránsito hacia un nuevo Código de Procedimiento Penal, con una Fiscalía y con unos controles sobre la actividad de los procesos porque los mecanismos de control que existen son los que impiden la manipulación de la prueba por parte de la autoridad policiva". En el anexo presentado por la Secretaría General de la Comisión Especial Legislativa, relativo al Código de Procedimiento Penal comentado por el doctor Luis Enrique Cuervo Pontón, editado por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, en la página 32 se encuentra el siguiente comentario: "6. Un único procedimiento. Se venía aplicando en el país la costumbre de consagrar procedimientos especiales para el juzgamiento de ciertos delitos. Esto generaba inseguridad jurídica e inequidad. El Código integra el concepto de jurisdicción ordinaria, incorporando a ésta los jueces de orden público con las denominaciones de jueces regionales y Tribunal Nacional, e impone un procedimiento único para la investigación y el juzgamiento de todos los delitos. De esta forma se recoge un principio ventilado en la Asamblea Nacional Constituyente que permite que exista claridad sobre estas materias y sea más efectivo el principio de legalidad." Y en los comentarios al numeral 4º del artículo 415, establece: "La ineficiencia de la administración de justicia no puede afectar la libertad de un sindicado. Por eso si transcurren los plazos de 120 o 180 días y no se ha calificado la investigación hay lugar a la libertad provisional. Conviene precisar que si la demora de la administración de justicia puede originarse en las dilaciones propiciadas por el sindicado o su defensor no habrá lugar a la aplicación de esta causal. Los términos se computan a partir de la privación efectiva de la libertad. La misma filosofía se aplica cuando se ha proferido resolución de acusación y no se hubiera celebrado audiencia dentro de seis meses. Cuando se trate de delito de conocimiento de los jueces regionales proceden las causales 2, 3, 4 y 5 pero estas dos últimas exigen términos doblados". 8) Jaime Bernal Cuéllar. En escrito presentado el 5 de agosto de 1992, el doctor Jaime Bernal Cuéllar en calidad de coautor del anteproyecto del Código de Procedimiento Penal, da respuesta a los interrogantes formulados por la Corte Constitucional, de la siguiente forma: a. La Universidad de los Andes solicitó los servicios de varios profesores para configurar un grupo de estudio dirigido por el doctor Jaime Bernal Cuéllar a fin de elaborar un documento que pudiera servir de base al nuevo Código de Procedimiento Penal, que debía orientarse de acuerdo a la filosofía de la Constitución Política de Colombia, que estaba en trámite en la Asamblea Nacional Constituyente. b. Era indispensable revisar la legislación paralela al Código de Procedimiento Penal ordinario y por tal motivo se sometió a severos análisis críticos los decretos 2790 de 1990 y 099 de 1991, que contenían la denominada Legislación Especial de Orden Público. El grupo de estudio llegó a la conclusión de que era indispensable incorporar con profundos cambios sustanciales al Código de Procedimiento Penal las normas que imprimían trámite especial a algunos delitos como el terrorismo, secuestro, etc., y cuya competencia estaba radicada en jueces especiales de orden público. c. Se consideró que la legislación especial debía ser derogada en varios puntos por los siguientes fundamentos: 1. La jurisdicción de orden público no podía continuar con plena autonomía porque los trabajos adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente indicaban que sólo subsistirían algunas legislaciones especiales, dentro de las cuales no se encontraba la normatividad a que se ha hecho referencia. 2. Las normas que conformaban la denominada jurisdicción de orden público, fueron expedidas con base en el estado de excepción, denominado estado de sitio, de acuerdo al derogado artículo 121 de la Constitución Nacional. Dichas normas en consecuencia pudieron haberse ajustado a los preceptos que integraban la entonces Constitución Nacional, pero al existir cambios fundamentales en la Carta Política, en el entender del grupo de estudio, se presentaban serios antagonismos con los nuevos preceptos de carácter constitucional. 3. Fue indispensable tener en cuenta los Tratados Internacionales, en especial la Ley 74 de 1968, Parte III artículo 9º, y la Ley 16 de 1972; encontrando que varios de sus preceptos se oponían a la prohibición de excarcelar u otorgar libertad provisional a la persona sometida a detención, por razón de posible comisión de hechos punibles, previstos en el Decreto 2790 de 1990. La razón para tener en cuenta los Tratados Internacionales, no fué simplemente por su naturaleza, sino por la prevalencia que le otorgaba la Constitución Nacional (Artículo 93) sobre la legislación interna del país. 4. El grupo de estudio consideró necesario regular de manera especial la libertad provisional, por la omisión o tardanza en adoptar decisiones judiciales, como la resolución de acusación o la sentencia en un término racional fijado en algunos casos en 120 días, en otros en 180 durante la etapa de instrucción, y de 6 meses y un año, lapso contado entre la ejecutoria de la resolución de acusación y la sentencia (artículo 415 numerales 4º y 5º Código de Procedimiento Penal). 5. A pesar de entender que el tratamiento debía ser uniforme para todos los delitos, porque se estaba frente a un retardo injustificado o supuesta ineficacia de la justicia, se consideró sin embargo que al desaparecer la jurisdicción de orden público, debía darse un tratamiento especial en tratándose de libertad provisional para los casos que se tramitaban bajo la competencia de esa jurisdicción, debido a que se pasaba de una prohibición casi absoluta de libertad provisional, excepto cuando se hubiera cumplido la pena en detención preventiva o el procesado fuera mayor de 70 años, a un concepto mucho más amplio de la libertad provisional, partiendo del supuesto de que la detención debe ser excepcional. 6. El trabajo realizado por el citado grupo de estudio, fue presentado por la Universidad de los Andes al Ministerio de Justicia, donde se incluía como ya se dijo el Parágrafo citado, con el pleno convencimiento de que la jurisdicción de orden público, o más exactamente su normatividad especial no sería aprobada por la Comisión Legislativa, como ordenamiento de carácter permanente o al menos por el lapso de diez (10) años, como lo expresa el artículo 2º de las normas transitorias del Código de Procedimiento Penal. 7. El Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, presentó a la Comisión legislativa el trabajo realizado por la Universidad de los Andes, y mantuvo la regla establecida en el hoy parágrafo del artículo 415, quizás con el propósito de unificar la legislación y muy seguramente en el entendimiento de que desaparecía la jurisdicción de orden público. 8. La legislación especial fue incorporada al Código por mandato del artículo 5º de las normas transitorias, lo que implica que el artículo 573 del Código de Procedimiento Penal no derogó esa normatividad por hacer parte del mismo estatuto procesal, con poder derogatorio del anterior Código de Procedimiento Penal, normas complementarias y las que fueran contrarias al nuevo estatuto procesal. A partir de la entrada en vigencia del nuevo Código, subsiste un legislación paralela que regula la misma materia en cuento a libertad provisional. La inclusión del parágrafo del hoy artículo 415, la hizo la Universidad de los Andes, bajo unos parámetros y orientaciones diferentes a las que pudo tener en cuenta la Comisión Legislativa al aprobar sucesivamente normas abiertamente contradictorias. Si la Comisión legislativa le dió permanencia a la legislación especial de orden público, ha debido cuando revisó el proyecto del Gobierno, elaborado con base en el trabajo de la Universidad de los Andes, excluír el parágrafo que se había propuesto porque se oponía a lo que días antes se había aprobado por dicho órgano legislativo. Debe ponerse de presente que no solamente ha debido suprimirse el parágrafo citado sino otras varias normas que fueron incluídas en el documento de trabajo de la Universidad de los Andes bajo el supuesto que la legislación especial no sería declarada permanente. 9) Pruebas documentales trasladadas del Proceso D-061. La Secretaría General de la Corte Constitucional aportó las siguientes pruebas documentales que forman parte del expediente de constitucionalidad D-061: a. Poder conferido al abogado Luis Enrique Cuervo Pontón, para que en representación del Despacho del Ministro de Justicia, justifique por escrito la constitucionalidad de las normas demandadas en el expediente referenciado. b. Memorial presentado el 29 de mayo de 1.992 por Luis Enrique Cuervo Pontón, del cual se extractan los siguientes apartes: "1. Racionalización en el uso de los recursos y el ejercicio de las funciones públicas, ante la derogatoria de las normas demandadas. El principal argumento es sencillamente el del ejercicio racional de los recursos y de la función pública. Las normas demandadas desaparecerán del ordenamiento jurídico colombiano el próximo primero de julio a raíz de la entrada en vigencia del Decreto 2700 de 1.991, Código de Procedimiento Penal. Si observamos los términos establecidos por el Decreto 2067 de 1.991 podremos verificar que la Corte Constitucional se pronunciará sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas después del 1º de julio, fecha para la cual estas disposiciones se encontrarían derogadas. Establece el artículo 573 del Decreto 2700 de 1.991 tanto la derogatoria expresa del Decreto 50 de 1.987 como la derogatoria tácita de las normas contrarias. Es evidente que el nuevo Código incorpora la denominada "jurisdicción de orden público" a la jurisdicción ordinaria" con los nombres de "jueces regionales" y "Tribunal Nacional", y presenta un único procedimiento que se aplica a cualquier ejercicio de la jurisdicción en materia penal. Las disposiciones del Decreto 2790 de 1.991 sufren una derogatoria tácita y pierden por tanto su existencia jurídica. La Corte Constitucional debe conceptuar sobre la constitucionalidad del derecho vigente, no sólo porque es éste el único que tiene validez jurídica, sino también porque únicamente así logrará un ejercicio racional de los recursos limitados y la posibilidad de garantizar un mínimo de seguridad jurídica. De consecuencias graves y de difícil precisión sería un pronunciamiento sobre normas derogadas. Al deporte nacional de demandar la inconstitucionalidad de cualquier ley o decreto, se agregaría el de impugnar legislación de simple valor histórico que ha perdido vigencia. 2. Naturaleza eminentemente transitoria de las normas impugnadas. La naturaleza misma de las disposiciones atacadas demuestra su carácter eminentemente transitorio. El Decreto 2271 de 1.991 se limitó a resolver un problema de vacío jurídico, o ausencia de norma aplicable, que se presentaría de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8º transitorio de la Constitución Política. Los decretos 2790 de 1.990, 99 de 1.991 y 390 de 1.991 fueron expedidos en ejercicio de las facultades extraordinarias que el artículo 121 de la Constitución anterior le otorgaba al Presidente de la República. Es bien sabido que la legislación expedida en uso de tales atribuciones no derogaba la legislación preexistente y sólo la suspendía. Levantado el estado de sitio, los decretos expedidos durante su vigencia y en ejercicio de facultades extraordinarias perdían validez. Por eso se explica el artículo 8º transitorio de la Carta, norma que prorrogaba por 90 días la vigencia de dichos decretos y permitía al Gobierno convertirlos en legislación permanente previa la aprobación de la Comisión Especial Legislativa. En todo caso, es claro que los decretos comentados fueron expedidos como legislación de emergencia que por su misma naturaleza debía tener una vigencia temporal. El artículo 1º del mismo Decreto 2790 de 1.990 comprueba la característica de vigencia temporal cuando prescribe: ´Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional...´". 10) Consejo Superior de la Judicatura. En escrito presentado el 31 de julio de 1.992, el Consejo Superior de la Judicatura responde al cuestionario formulado de la siguiente forma: a) Mediante jurisprudencia reiterada del Consejo Superior de la Judicatura se ha considerado que la antiguamente llamada "Jurisdicción de Orden Público", hoy juzgados regionales y Tribunal Nacional, hacen parte de la jurisdicción ordinaria en los términos del del Capítulo II, artículo 234 de la Constitución Nacional. Tal interpretación jurisprudencial emerge de los distintos negocios de conflicto de competencia entre la justicia de orden público y la justicia penal ordinaria en los cuales el Consejo Superior de la Judicatura, se ha abstenido de conocer aquellos conflictos entre esos dos tipos de juzgados, por considerar que su resolución corresponde a los Tribunales Superiores de Distrito o a la Corte Suprema de Justicia, según el caso, como quiera que al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Disciplinaria-, le compete decidir sobre los conflictos que se presenten entre las distintas jurisdicciones, en los términos de la Constitución (jurisdicción constitucional, jurisdicción ordinaria, jurisdicción contencioso-administrativa, jurisdicción penal militar y jurisdicciones especiales -de paz e indígena-). b) Mediante acuerdo del 1º de julio del año en curso, la Sala Plena del Consejo Superior de la Judicatura tomó algunas determinaciones que tienen que ver con el funcionamiento de los juzgados regionales y del Tribunal Nacional en la presente etapa de transición por virtud de haber iniciado labores la Fiscalía General de la Nación y la puesta en vigor del nuevo Código de Procedimiento Penal. c) Con respecto al "Funcionamiento, rendimiento y diligencia de los Jueces y Fiscales Regionales", la competencia radica en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En forma extemporánea el Consejo Superior de la Judicatura presentó en la Secretaría General de la Corte Constitucional un escrito anexo de fecha 14 de septiembre de 1991. 11) Inspecciones judiciales Las inspecciones judiciales ordenadas por la Corte Constitucional en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y en la Fiscalía General de la Nación, se llevaron a cabo dentro del término establecido y los documentos y declaraciones reposan anexos a las actas. 11.1) Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo           de la Presidencia de la República. En la inspección judicial realizada en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se analizaron los documentos sobre la ccoperación internacional y apoyo a la antigua jurisdicción de orden público. El 25 de febrero de 1991, el Gobierno Colombiano y el de los Estados Unidos de América firmaron una declaración de intención (que no tiene el carácter de Tratado), a fin de comprometerse en la cooperación recíproca en el intercambio de información y de elementos que puedan servir de prueba en las investigaciones y en el procesamiento de los nacionales colombianos que se entreguen al Gobierno de Colombia y confiesen haber cometido delitos de tráfico de narcóticos  o delitos conexos, de conformidad con los decretos que expida el Gobierno. Mediante el Decreto Legislativo 1303 de 1.990, artículo 2º, adoptado como legislación permanente por el Decreto 2265 de 1.991, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República tiene la función de suministrar los informes a los fiscales y jueces regionales sobre los procesos en curso en otros países y las pruebas que puedan ser aportadas a la investigación. En la diligencia de inspección judicial fueron puestos de presente los documentos relativos a la recolección de pruebas provenientes del exterior y con destino a los fiscales y jueces regionales. Revisados los documentos se encontró en primer lugar un archivo con el conjunto de la correspondencia relativa al intercambio  de pruebas con otros países. En esta primera diligencia se anexaron los siguientes documentos: a. Hojas de vida de los 46 sindicados en los que se requiere información sobre procesos en curso y pruebas en el exterior. b. Acta de entrega de los documentos de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Fiscalía General de la Nación por ser competente ésta última para manejar dicha información. c. Declaración de intención de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América. De los documentos aportados en la diligencia, y de las declaraciones del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, del Asesor de Asuntos Internacionales y del Vicefiscal General de la Nación, se puede colegir los siguiente: a. La labor de apoyo en la recolección de pruebas en el exterior se puede dividir en dos tipos de actividades. La primera es la gestión directa y operativa del intercambio de evidencias a nivel internacional que corresponde a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República que tiene la responsabilidad de servir de intermediario entre las autoridades judiciales nacionales y las de otros países. La segunda corresponde a la Consejería de Asuntos Internacionales, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores que trata de una gestión política para facilitar la voluntad de cooperación judicial internacional de otros países y lograr la agilización de todas las gestiones que están a cargo de la Secretaría Jurídica. b. En el desarrollo de dicha gestión se han presentado inconvenientes tales como el excesivo celo de algunos países en defender la soberanía jurídica del Estado en el manejo de los asuntos penales, la incompatibilidad entre los sistemas jurídicos institucionales de Colombia con los otros países a los que se les ha solicitado cooperación judicial, falta de una experiencia común en procedimientos y prácticas, el hecho de que en otros países las decisiones de cooperación se encuentren en manos de jueces y fiscales que por su naturaleza constitucional tienen un alto grado de discrecionalidad y autonomía para decidir sobre las solicitudes concretas de evidencia y de pruebas. Existe también desconfianza en aquellas situaciones de cooperación judicial en donde las pruebas contribuyeron a la impunidad de los implicados y en último lugar a la falta de voluntad política. c. Una evaluación preliminar de los mecanismos tradicionales diplomáticos de cooperación judicial, arrojó el desalentador balance de que más del 80% de las solicitudes de los jueces colombianos al exterior, se quedaba sin respuesta y que el trámite promedio de estas solicitudes estaría cerca de dos años. Por ello aunque existan obstáculos, hoy en día hay nuevos mecanismos y organismos de cooperación judicial y se puede observar una mejoría en la situación. d. El número de procesos que se encontraban pendientes de calificación a la espera de pruebas provenientes del exterior es de 46, documentos que se anexaron a la diligencia de inspección judicial. e. Los principales problemas del trámite de las pruebas del exterior se puede resumir así: el primer instrumento de cooperación con los Estados Unidos que fue un memorando de entendimiento, contiene en sí mismo limitaciones a las solicitudes  que pueden ser atendidas por ese Gobierno en desarrollo del instrumento. En efecto, el mismo hace referencia expresa a que son atendibles solicitudes judiciales de cooperación en procesos de sometimiento a la justicia. Con posterioridad se acordó con las autoridades competentes de ese Gobierno que se extendiera el instrumento a los casos de los extraditables (13 procesos). En los demás procesos si existían solicitudes de pruebas al exterior debía acudirse al instrumento de las cartas rogatorias y exhortos judiciales; en consecuencia, el número de procesos distinto a los de sometimiento a la justicia y los extraditables en los que se habían formulado solicitudes de pruebas al exterior debe aparecer en los registros del Ministerio de Relaciones Exteriores. Fueron anexados a la diligencia de inspección judicial los siguientes documentos: 1. Informe sobre solicitud de pruebas pendientes de respuesta. 2. Informe sobre documentos recibidos en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y entregados a la Jurisdicción de Orden Público durante el año de 1992. 3. Estudio sobre la Cooperación Jurídica Internacional. 4. Alcances y requerimientos de la Cooperación Judicial con Estados Unidos de Norteamérica. 11.2) Inspección Judicial en el Consejo Nacional de Policía Judicial, Dirección Nacional de Instrucción Criminal y Subdirección Nacional de Orden Público. Los documentos de estas tres dependencias reposan en la Fiscalía General de la Nación, y fueron puestos a disposición de los Magistrados Auxiliares Comisionados, y  estudiados en el siguiente orden: a. Documentos del Consejo Nacional de Policía Judicial. -Carpeta de 1987: Acta Nº 1 del 19 de octubre de 1987. -Carpeta de 1989: Actas Nº 2 del 26 de octubre de 1989 y  Nº 3 del 27 de noviembre de 1989. -Carpeta de 1991: Actas Nº 19 del 26 de julio de 1991 y Nº 20 del 23 de octubre de 1991. -Carpeta de 1992: Actas Nº 21 de marzo 13 de 1992 y Nº 22 de mayo 27 de 1992. Del estudio de estas actas se destacan por conducentes los siguientes apartes que a continuación se trascriben: En el acta número 19 se lee: "El señor Ministro de Justicia comenta que la doctora Flor Palacios Rodríguez, ante la Asamblea Nacional Constituyente, había manifestado que la jurisdicción de orden público sí viene asumiendo una negativa actitud alrededor de la misma, comentando que es más gravosa, con una ostensible confusión entre el fenómeno de la competencia con el de la favorabilidad. Afirma el doctor Giraldo Angel que esta actitud de dicho organismo es reiterada...". "Afirma el doctor Giraldo Angel que a la luz de la nueva Constitución Nacional no habrá, frente a la ordinaria, otras jurisdicciones sino que el fenómeno lo desarrollará el Gobierno como normas de competencia... por metodología cree el doctor Giraldo Angel que dentro del nuevo Código de Procedimiento Penal la Jurisdicción de Orden Público se presentará como un sistema de competencias por las características de los tipos delictivos". El doctor Reinaldo Bastidas Rodríguez, Presidente (E) del Tribunal Superior de Orden Público manifiesta su preocupación por existir una parálisis en las investigaciones; un número bastante alto de solicitudes de Habeas Corpus prosperan, y afirma que el Estatuto para la Defensa de la Justicia legalmente no ha dado los resultados esperados... El General Maza Márquez anota que se observa una desmotivación de los jueces de orden público. En el acta Nº 22 de mayo 27 de 1992, consta lo siguiente: "asistieron los doctores Gustavo de Greiff (quien preside el Consejo), Carlos Gustavo Arrieta, Manuel Francisco Becerra, Fernando Britto, Egon Lichtenberger y Norberto Murillo. El orden del día fue el siguiente: 1. Verificación del quorum, 2. Lectura de aprobación del acta anterior, 3. Asuntos del Presidente: "Reitero a los miembros la armonía que debe caracterizar como órgano colegiado y asesor", 4. Presentación, discusión y aprobación del proyecto por el cual se reglamenta el funcionamiento del Consejo Nacional de Policía Judicial, 5. Consideración de la proposición sobre ubicación y número de Unidades de Fiscalía, 6. Informe del estado actual del proyecto de identificación de víctimas N.N. y desaparecidos, 7. Proposiciones y varios. Interrogado el doctor Carlos Eduardo Mejía Escobar, Exdirector Nacional de Instrucción Criminal, por parte de los Magistrados Auxiliares comisionados3 , sobre las causas en la demora presunta para la calificación de los procesos seguidos por los fiscales regionales o los jueces de orden público, expresó: "Es muy difícil precisar una o varias causas como criterio general para que determinadas investigaciones y fundamentalmente las que tenían que ver con la justicia regional o de orden público no hubieran sido clausuradas para el momento en que se decretó la Conmoción Interior. La dificultad estriba fundamentalmente en las circunstancia de que los actos de cierre y de calificación de los procesos constituyen acto jurisdiccional de competencia exclusiva de los investigadores porque es a ellos a quienes compete el impulso procesal, la dirección de la pesquiza y porque la clausura de una investigación está concebida sobre la existencia de un presupuesto procesal de orden sustancial como es el que la investigación se encuentre completa. Al márgen de eso existen otras circunstancias: una, que cuando la jurisdicción de orden público fué concebida acudiéndose al procedimiento originariamente prescrito en el Decreto 180 de 1988, parece que se hubiese concebido en contravía con la realidad; y afirmo esto porque a nadie que tenga sentido común se le ocurre inventar un procedimiento brevísimo y sumario para tratar de descubrir precisamente aquello que criminológicamente es lo más complejo en el mundo de la delincuencia, como es la delincuencia organizada. Una organización delincuencial que invierte en el perfeccionamiento de sus mecanismos de acción, de organización, de jerarquización, de financiación, casi una década o cinco o más décadas como es el caso Colombiano frente al narcotráfico y terrorismo en el primer evento y la rebelión y conexos en el segundo, no podía ser develada por ningún investigador a través de procedimientos penales que eran típicos juicios abreviados sin etapas procesales bien configuradas, sin una policía judicial que trajese una práctica investigativa especializada hacia tales bandas y hacia tales hechos, y con una judicatura cuya tradición y cuyos esquemas mentales no le dejaban ver más allá del capturado de ocasión, del aprehendido en flagrancia, del decomiso de una droga en pequeñas porciones y en manos de un traficante menor...". Al acta de la diligencia de inspección judicial fueron anexados los siguientes documentos: 1. Orden del día correspondiente a la sesión de julio 26 de 1991. 2. Orden del día correspondiente a la sesión de 23 de octubre de 1991. 3. Orden del día correspondiente a la sesión de 13 de marzo de 1992. 4. Orden del día correspondiente a la sesión de mayo 27 de 1992. 5. Circular Nº 001 de la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público para los Fiscales ante las Unidades Investigativas y Juzgados de Instrucción de Orden Público y de Conocimiento de Orden Público. 6. Informe de la visita a la Seccional de Orden Público de Medellín, de fecha 16 de septiembre de 1991. Allí se dice: "Objetivo: señalar a la Comisión la magnitud de la responsabilidad que han asumido frente a la Rama Judicial, al país y al exterior, y la necesidad de trabajar con dedicación absoluta, con prudencia y con sujeción estricta a la ley, en la compleja y difícil labor encomendada". "Los doctores Dídimo Páez y Reinaldo Bastidas, solicitaron a la Procuradora Delegada, la necesidad de asignar fiscales o agentes especiales de dedicación exclusiva en el conocimiento de estos procesos, dada, la importancia de los mismos y el pronto vencimiento de los términos de instrucción con que se cuenta. La Procuradora Delegada manifestó estar de acuerdo con la solicitud, y en consecuencia dispondrá que el Agente Especial sea de dedicación exclusiva en los procesos que se adelantan contra los recluidos en la cárcel de Envigado y en la mimas forma, los Fiscales que conocen de los procesos de Itagüí...". 7. Memorando de la Comisión de Apoyo a la Unidad Investigativa de Orden Público de Medellín para el Comité Presidencial de fecha julio 26 de 1991. 8. Auto del Juzgado de Orden Público de Barranquilla de junio 15 de 1.992, correspondiente a la Radicación Nro. 2361, en el que consta que: "Inmediatamente solicítase a la U.I.O.P. comisionada en este asunto para la práctica de las pruebas ordenadas en auto de fecha 30 de abril presente y más especialmente exige en términos perentorios los resultados de las que fueran ordenadas en auto de fecha 13 de mayo del presente año, cosa de lo cual pese haberse ordenado información diaria de las labores adelantadas con sujeción a lo resuelto, estamos a ciegas, nada conocemos, ni siquiera podemos dar fe de su práctica, y el proceso, antes que por la naturaleza del delito investigado -la incautación de 2.000 kilos de cocaína- avanzar en sus fines específicos de quien o quienes fueron autores o partícipes, asome vergonzantemente lo que será su epílogo: impunidad". 9. Acta de la reunión entre los jueces de orden público de la Seccional de Barranquilla y el jefe de la Sección Jurisdiccional, el día 3 de octubre de 1.991. En la reunión los distintos jueces expusieron por separado ante el Jefe de la Sección Jurisdiccional, en forma detallada cada uno de los problemas que se han venido presentado al respecto. Se le hizo saber al jefe de la Sección Jurisdiccional, que de continuar las cosas en el estado en que actualmente se encuentran, su responsabilidad estaría áltamente comprometida. 10. Sentencia del H. Tribunal Superior de Medellín, en un Proceso de Tutela, de fecha 30 de marzo de 1.992 y del que se extraen los siguientes apartes: "Las anteriores normas indican que constituye un derecho fundamental a que el proceso se adelante sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables, términos que cobijan la restricción de la libertad de las personas y cuando ello no sucede así es evidente que de ésa manera se están violando esas garantías. Ahora bien, los decretos que disciplinan la jurisdicción de Orden Público no están excentos de esa obligación ni podrían estarlo; así, por ejemplo, el artículo 8º del Decreto Legislativo 3030 de 1.990, adoptado como legislación permanente por el artículo 3º del Decreto 2265 de 1.991 enseña que tratándose de delitos cometidos en el país y en el exterior, pasados nueve meses de haberse enviado el exhorto pidiéndose la práctica de pruebas "se calificará el proceso con el material probatorio que obra en el mismo", lo cual supone la necesidad de cerrar la investigación y, tratándose de infracciones cometidas íntegramente en el extranjero, el Juez dispondrá la libertad provisional del sindicado "si las pruebas pedidas no hubieren llegado dentro del año siguiente a su petición " y pasado un año más sin que hubieren llegado las pruebas, procederá a calificar el mérito del sumario. Con mayor razón la investigación está sujeta a un término y obviamente menor cuando el delito es cometido íntegramente en el país. Por eso el artículo 39 del Decreto 2790 de 1.990, modificado por el artículo 099 de 1.991, elevado a legislación permanente por el Decreto 2271 de 1.991 enseña que "practicadas las diligencias ordenadas por el Juez y las demás que fueren conducentes, la Unidad Investigativa de Orden Público devolverá la actuación al Juez de Orden Público, quien declarará cerrada la investigación. ... Además, difícil justificar que la Unidad Investigativa de Orden Público haya tenido el proceso en su poder casi tres meses con personas detenidas, sin que en ese lapso realizara actuación alguna y que sólo después se limitara a recibir cinco (5) testimonios, lo que llevó a comisionar de nuevo. Lo anterior indica que no sólo se han sobrepasado los términos, sino que ello ha sucedido de manera injustificada". 11. Memorando de la reunión del Comité Presidencial sobre la situación de los procesos de sometimiento a la justicia en Medellín, del 19 de diciembre de 1.991. De la deliberación se llegó a las siguientes conclusiones y  recomendaciones: "a. conclusiones: - Los señores jueces manifiestan no tener total conocimiento de la información aportada por los diferentes organismos involucrados en la comisión, especialmente en cuanto a narcotráfico donde es inexistente la prueba material. - Aclaran que existe un buen acervo probatorio respecto del presunto enriquecimiento injustificado. - Se hace imperativo concretar la información existente, en previsión de las peticiones de cierre de investigación que se harán por la proximidad en el vencimiento de los términos legales. - En lo que respecta al delito de narcotráfico se aclara que hay total dependencia de la prueba extranjera no obstante, se apreciarán las informaciones sobre posibles pruebas que existen en el país y que serán suministradas por la Comisión". 12. Reunión de la Comisión de Apoyo a la Unidad Investigativa de Orden Público de Medellín de fecha 6 de diciembre de 1.991. 13. Informe dirigido al Dr. Manuel José Cepeda de fecha marzo 19 de 1.992, firmado por el Dr. Carlos Eduardo Mejía Escobar, Director Nacional de Instrucción Criminal, y que contiene cuadros de estadística en relación con la cantidad de procesos por tipo de delito de competencia de la Jurisdicción de orden público. 14. Informe sobre estadística actualizada de la Jurisdicción de Orden Público a 31 de Octubre de la Subdirección Nacional de Orden Público, donde se relaciona el número de investigaciones por cada uno de los tipos de delitos de competencia de dicha jurisdicción, así: CANTIDAD DE PROCESOS POR TIPO DE DELITO TIPO DE DELITO BOGOTA M/LLIN CALI CUCUTA B/QUILLA TOTAL Administración recursos relación terrorismo. 0 20 0 0 0 20 Adquisición ilícita bienes narcotráfico 421 200 205 3 27 856 Amenazas personales o familiares. 248 59 185 197 20 709 Amenazas personales. 0 18 5 0 0 23 Amenazas a funcionarios. 0 5 0 0 1 6 Atentados terr. contra Ind/Instal. 56 36 3 11 26 132 Auxilio actividades terroristas. 30 24 5 5 24 88 Circunstancias agravación punitiva. 7 5 0 1 0 13 Constrañimiento ingreso grupos t. 18 205 0 2 4 229 Concierto para delinquir. 337 123 29 6 1 496 Cultivo marihuana, planta coca... 321 39 424 40 12 836 Daño medio transporte acto terrorista. 6 36 8 14 16 80 Delitos contra el sufragio. 0 0 0 29 0 29 Delitos contra Magistrados, Jueces, Gobernadores. 7 5 54 1 2 69 Delitos grupo armado ilegal. 5 32 11 4 23 75 Delitos escuadrones bandas sicarios. 31 21 2 0 1 55 Empleo Ozmto sust/obj de peligro. 79 33 1 5 19 137 Empleo explosivos/armas contra vehículos. 31 79 6 17 20 153 Enriquecimiento ilícito. 96 177 20 8 69 370 Estimular, propagar uso drogas. 7 120 1 0 1 129 Exigencia cuotas para terrorismo. 0 3 2 0 1 6 Extorsión. 2908 1987 1224 529 436 7084 Fab. tráfico de armas/munición FFAA. 998 509 572 141 309 2529 Homicidio con fines terroristas. 576 115 196 439 73 1399 Intercepción correspond. oficial. 18 0 2 0 0 20 Instigación al terrorismo. 4 0 0 2 0 20 Instrucción Entrmto fines terrorismo. 2 0 0 0 0 2 Les. personas fines terroristas. 37 71 24 51 9 192 CANTIDAD DE PROCESOS POR TIPO DE DELITO TIPO DE DELITO BOGOTA M/LLIN CALI CUCUTA B/QUILLA TOTAL Omisión informes actividad terrorista. 3 16 0 0 2 21 Personas pert. esc. banda sicarios. 8 293 0 0 2 303 Rebelión y Sedición 208 65 51 134 21 479 Secuestro 1061 531 623 231 217 2663 Secuestro Medio trans 2 0 0 1 0 3 Suplantación de autori- dad. 11 10 2 2 8 33 Tenencia y Fab, armas/sustancias tóxicas. 166 15 49 45 1 276 Terrorismo. 599 966 443 415 104 2527 Transporte, venta, elaboración drogas. 1171 318 848 74 305 2716 Utilización ilegal unif. insignias. 153 67 107 25 37 289 Utilización ilícita Trans/receptor. 11 39 0 2 18 70 Uso de bien  para trans. elab. droga. 29 46 118 0 17 210 Violación del espacio aéreo. 0 0 0 0 1 1 OTROS 48 0 78 235 38 399 TOTAL 9713 6288 5298 2669 1865 25833 E S T A D I S T I C A S  G E N E R A L E S SECCIONAL UNIDAD INVESTIGATIVA INSTRUCCION CONOCIMIENTO INICIACION PREL.   PROC. S.P.    C.P. S.P.    C.P. S.P.    C.P. MEDELLIN 1480     1063 1495       944 168       320 1159      390 CALI 1189     1608 886       326 81       233 151      194 CUCUTA 633      313 655       329 98       113 485      181 BARRANQUILLA 287      577 778       155 62        95 74       19 BOGOTA 811      529 7238      3140 2938      2262 143      142 Convenciones: S.P. Sin Preso. C.P. Con Preso. G E S T I O N  R E A L I Z A D A SECCIONAL AUTOS SUST. AUTOS INTER OTRAS PROV. SENTENCIAS COND   ABSOL MIXTA PERSONAS CONDEN ABSUEL MEDELLIN 4389 1174 749 71      34        0 128 82 CALI 3623 1598 239 55      10       10 110 32 CUCUTA 1998 770 223 17       4        7 47 45 BARRANQUILLA 3033 491 194 18       5        0 34 16 BOGOTA 6850 2380 1174 74      15        3 107 27 TOTALES 19893 6413 2579 235      68       20 426 202 JUECES INSTRUCCION:  71.    JUECES DE CONOCIMIENTO: 25. SECRETARIA SECCION JURISDICCIONAL S E C C I O N A L AUTOS DE SUSTANCIACION MEDELLIN 3046 CALI 10719 CUCUTA 1481 BARRANQUILLA 2069 BOGOTA 3953 E S T A D I S T I C A S  G E N E R A L E S SECCIONAL UNIDAD INVESTIGATIVA INSTRUCCION CONOCIMIENTO INICIACION PREL.   PROC. S.P.    C.P. S.P.    C.P. S.P.    C.P. MEDELLIN 1480     1063 1495       944 168       320 1159      390 CALI 1189     1608 886       326 81       233 151      194 CUCUTA 633      313 655       329 98       113 485      181 BARRANQUILLA 287      577 778       155 62        95 74       19 BOGOTA 811      529 7238      3140 2938      2262 143      142 Convenciones: S.P. Sin Preso. C.P. Con Preso. G E S T I O N  R E A L I Z A D A SECCIONAL AUTOS SUST. AUTOS INTER OTRAS PROV. SENTENCIAS COND   ABSOL MIXTA PERSONAS CONDEN ABSUEL MEDELLIN 4389 1174 749 71      34        0 128 82 CALI 3623 1598 239 55      10       10 110 32 CUCUTA 1998 770 223 17       4        7 47 45 BARRANQUILLA 3033 491 194 18       5        0 34 16 BOGOTA 6850 2380 1174 74      15        3 107 27 TOTALES 19893 6413 2579 235      68       20 426 202 JUECES INSTRUCCION:  71.    JUECES DE CONOCIMIENTO: 25. SECRETARIA SECCION JURISDICCIONAL S E C C I O N A L AUTOS DE SUSTANCIACION MEDELLIN 3046 CALI 10719 CUCUTA 1481 BARRANQUILLA 2069 BOGOTA 3953 11.3) Acta de la inspección judicial llevada a cabo en la                 Fiscalía Regional de Barranquilla. La visita judicial se centró en tres aspectos: recopilación de los documentos conducentes para el proceso, recepción de declaraciones a los fiscales y jueces regionales y al Director de la Regional, y en la inspección material de los documentos y archivos conducentes. Documentos que se anexan: a. Oficio número 001 del día 13 de julio de 1.991, de la Dirección Regional de Fiscalía de Barranquilla relacionado las solicitudes de libertad. b. Respuesta del memorando, del día 31 de julio de 1.992. c. Informe dirigido al Presidente del Tribunal nacional del día 3 de agosto de 1.992. En relación con las declaraciones tomadas a los fiscales regionales, se les preguntó si previeron con anterioridad al 1º de julio de 1.992 la posibilidad de que se presentaran numerosas solicitudes de libertad en virtud de la interpretación que algunos procesados o sus apoderados hicieron del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. Contestó el Fiscal Regional que: "Si, era una situación que desafortunadamente se veía llegar y en muchas ocasiones lo comentamos entre los compañeros administradores de justicia pero pensábamos que el Gobierno Nacional, antes del 1° de julio podía darle solución a esa crisis que se veía venir, sin embargo con sorpresa recibimos el 1° de julio y recibimos a la vez cantidad de solicitudes de libertades provisionales hechas por los procesados y sus defensores que afortunadamente el Gobierno le puso coto dictando o decretando la Conmoción Interior". En relación con la práctica de pruebas manifestó: "En el sistema anterior o sea antes de entrar a regir el nuevo Código de Procedimiento Penal existían ciertos tropiezos para la práctica de pruebas, ya que como le dije anteriormente las Unidades Investigativas encargadas de racaudar las pruebas les faltaban cierta preparación sobre todo en los pueblos en donde única y exclusivamente existía la policía y eran quienes debían practicar tales pruebas; muchas veces tuvimos varias reuniones y tratamos esa falta de preparación a ver si se podía corregir los errores que se venían cometiendo, pero en el fondo sabíamos que con una o dos reuniones que se hicieran únicamente no podíamos alcanzar tal fin. En cuento a la vigencia del Código de Procedimiento Penal, pienso que esos errores tal vez se van a corregir un poco porque van a existir o existen los Fiscales Regionales ante la Unidad Investigativa que son los que deben velar para que se practiquen en una forma pronta y cordial las pruebas ordenadas. Por lo tanto considero que con este sistema las investigaciones van a culminar más rápido y se van a cometer menos errores". 11.4) Acta de la inspección judicial llevada a cabo en la Dirección Regional de la Fiscalía de Cúcuta. El Director de la Regional colocó a disposición de la inspección judicial, cinco (5) expedientes que se encuentran en la Fiscalía Regional. En dos de ellos fue concedida la libertad provisional con fundamento en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal y en los tres restantes dicho beneficio fue negado. En el Proceso radicado con el número 0742 por violación de la Ley 30 de 1.986 la Fiscalía concedió la libertad provisional con base en las siguientes consideraciones: "Efectivamente se encuentra detenido desde el 29 de octubre de 1.990... en reiteradas oportunidades se solicitó por parte de la defensa el beneficio de la libertad de su sindicado pero el mismo fue negado por cuanto para la época se hallaban vigentes dos causales de libertad que preveía el artículo 59 del Decreto 099 de 1.991, que fuera adoptado como legislación permanente por el decreto 2271 del 4 de octubre de 1.991, sin que se incluyera dentro de ellas lo  relativo a término perentorio para calificar el mérito del sumario. ... Pero hoy al entrar en vigencia el nuevo Código de Procedimiento Penal, el artículo 415 numeral 4°, contempla dentro de las causales de libertad las siguientes... además trae la norma del artículo 415 del nuevo Código de Procedimiento Penal, un parágrafo, en el que se estipula que para los delitos de conocimiento de los jueces regionales, la libertad sólo procederá en los casos previstos en los numerales 2° y 3° y, respecto del 4° y 5° los términos se duplicarán... Así las cosas tenemos que el sindicado... hasta el momento lleva alrededor de seiscientos diez (610) días de privación de la libertad sin que se le haya calificado el mérito del sumario, siendo esta cifra más del doble de lo que prevé la norma del artículo en mención... ... Entonces atendiendo al principio de la favorabilidad, contemplado en el artículo 6º del nuevo Código de Procedimiento Penal, es procedente otorgar el beneficio de la libertad al sindicado, para lo cual deberá prestar caución prendaria en cuantía de diez salarios mínimos legales...debiendo además firmar un acta de caución en la que se le obligará a presentarse cada vez que sea requerido por este Despacho, a observar buena conducta individual, familiar y social, a informar todo cambio de residencia y  a no salir del país sin previa autorización de esta Fiscalía..." En el proceso Número 434 por el delito de Rebelión, al conceder la Fiscalía la libertad provisional, consideró: "Entonces desde cuando fueron capturados hasta el día de hoy, han permanecido privados efectivamente de la libertad por espacio de 36 meses y 24 días sin que se haya calificado el mérito de la instrucción, cumpliendo un término que supera ámpliamente el señalado en la norma referida para otorgar el beneficio de libertad cuando de delitos de esta jurisdicción se trate. Ante esta situación y dando aplicación al principio universal de favorabilidad el Despacho resolverá concediendo la libertad a favor de los imputados, igualmente dispondrá que éstos presten caución juratoria y suscriban diligencia de compromiso en la que señalarán su residencia y dirección, comprometiéndose a presentarse ante esta Seccional cuando se le solicite..." En el proceso radicado con el número 740 por el delito de porte de prendas militares y armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas, fué negada la solicitud de libertad provisional por los siguientes motivos: "Para efectos de resolver la solicitud de libertad impetrada dentro de estas diligencias, previo el traslado al Ministerio Público, esta Fiscalía Regional considera improcedente tramitar la petición teniendo en cuenta que las normas especiales de esta Jurisdicción de Orden Público de carácter permanente, no fueron improbadas por la Comisión Especial a que se refiere el artículo 5º transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal, por lo tanto su vigencia es aplicable en el presente caso, así teniendo en cuenta que las causales de libertad dentro de esta jurisdicción contempladas en el artículo 59 del decreto 2790 de 1.990, modificado por el decreto 099 de 1.991 y adoptado como legislación permanente por el decreto 2271 de 1.991, no son alegadas como fundamento de esta petición, es por lo tanto improcedente así como también lo ratifica el concepto oficial contenido dentro del decreto 1156 expedido por la Presidencia de la República expedido con base en las facultades especiales conferidas por el artículo 213 de la Constitución Nacional." Se deja constancia en el acta de la diligencia de inspección judicial que en el expediente figura una solicitud de antecedentes de los sindicados dirigida al Jefe de la Seccional Técnica DIJIN de fecha febrero 18 de 1.991 y la respuesta fué recibida el 3 de diciembre del mismo año -casi diez meses más tarde-, en la que figura que no tienen antecedentes, "sólo reseña, sindicado de porte ilegal de armas y prendas militares. Dirección Seccional de Orden Público, Sección Jurisdiccional". Al preguntarle al Sr. Director (E) de la Fiscalía Regional sobre si previeron la posibilidad de que numerosas personas solicitaran la libertad provisional con fundamento en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, manifestó: "Efectivamente el Dr. Carlos Pardo, Director de esta Regional, convocó a varias reuniones para que los Fiscales llegaran a la determinación de un criterio a ese respecto, sin embargo hubo diversidad de posiciones a ese respecto y por ello no fue posible adoptar un criterio único. Posteriormente conocimos la directriz del Sr. Fiscal General de la Nación que es ya de público conocimiento". Fueron anexados a la diligencia los siguientes documentos: 1. Relación estadística de cada uno de los procesos donde se formuló solicitud de libertad provisional. 2. Oficio número 1.045 de julio 31 de 1.992 dirigido a la Dra. Ana Montes Calderón Directora Nacional de Fiscalías, relacionado con la aplicación del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. 3. Circular número 011 del 10 de julio de 1.992 del Sr. Fiscal General de la Nación sobre los criterios en relación a la aplicabilidad del artículo 59 del Decreto 099 de 1991 adoptado como legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991. 11.5) Acta de la diligencia de inspección judicial que se llevó a cabo en la Dirección Regional de la Fiscalía de Santa Fe de Bogotá. Se estudiaron algunos expedientes en los que solicitó la libertad provisional o el Habeas Corpus, con el fín de constatar los argumentos de los fiscales regionales para conceder o negar dichas solicitudes. En este sentido fueron anexados tres autos de que trata el punto anterior; en los dos primeros de ellos se concedió la libertad provisional y en el último la solicitud fue negada. Las consideraciones para conceder la libertad provisional fueron las siguientes: "El Decreto 2790, modificado por el 099 de 1.991, elevado a legislación permanente por el Decreto 2271 del 4 de octubre de 1.991 en desarrollo del artículo 8º de la norma transitoria de la Constitución Nacional y que vemos consagra como únicas causales de excarcelación para los procesados por delitos de competencia de la jurisdicción de orden público las contenidas en el artículo 59 del Decreto 099 de 1.991, como son; cuando se fuere mayor de setenta años, y cuando el procesado hubiere sufrido en detención un tiempo igual al que mereciere como pena privativa de la libertad por el delito de que se le acusa; observando que no se halla contemplada la causal de excarcelación invocada por el peticionario. Ahora, posterior a estas normas que regían la jurisdicción de orden público se expide el Decreto 2700 de noviembre 30 de 1.991 (Código de Procedimiento Penal), y en el mismo se integró la jurisdicción de orden público  en sus aspectos sustantivo y adjetivo, el primero en el artículo 71 (jueces regionales) en concordancia  con el artículo 126 para los respectivos fiscales regionales, el otro aspecto, esto en cuanto al aspecto adjetivo como se observa en las otras normas, entre estas el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. Con respecto al principio de favorabilidad como norma rectora de la Ley penal colombiana, tenemos que este principio hace referencia a la favorabilidad en la aplicación de la ley penal en el tiempo y se parte del supuesto de que la vigencia de la ley penal es hacia el futuro, pues debe estar vigente al tiempo en el que se comete el hecho punible, es decir la ley penal no rige hacia el pasado (retroactividad) y no tiene vigencia después de derogada (ultractiva). No obstante, es posible su aplicación retroactiva o ultractiva cuando es favorable al agente del hecho punible. Vale, en el caso materia de estudio analizar el fenómeno de la favorabilidad en las denominadas leyes excepcionales y temporales, estas últimas cuya vida está delimitada en el tiempo de manera expresa o tácita desde que entraron a regir y porque se suspenden la vigencia de las que sean contrarias mientras dura la precaria existencia. En cuanto a las excepciones, tales las que se expiden para solucionar situaciones extraordinarias y de precaria aunque no definida duración, como las que expide el Gobierno Nacional en ministerio del artículo 121 de la C.N., (sic) en uno y otro caso vemos que impera el principio de favorabilidad, porque resulta igualmente viable tanto su retroactiva como ultractiva aplicación. Por otra parte el artículo 40 de la ley 153 de 1.887 establece que: "Las leyes concernientes a la ritualidad y sustanciación de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir... y en cuanto términos que hubiere empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de ser iniciadas, observándose que esta excepción para nada hace relación a la competencia. Siendo claro que respecto a ésta rige el principio general del efecto inmediato de las leyes. Conforme a lo anterior, en nuestro sentir se impone la aplicación de las normas que regulan la materia en el vigente C.P.P. por ser posteriores a las contenidas en el Decreto 2271 de 1.991, criterio que encuentra respaldo en el artículo 2º de la Ley  153 de 1.887 que establece: "La ley posterior prevalece sobre la anterior". Se anexaron a la presente diligencia los siguientes documentos: 1. Oficio Nro. JSC-049, del 4 de agosto de 1.992 expedido por la Dirección Regional de Fiscalías de Santa Fe de Bogotá. 2. Estadísticas de la Dirección Regional de Fiscalías Santa Fe de Bogotá. 3. Auto de julio 8 de 1.992, en el proceso número 6391. 4. Auto de 21 de julio de 1.992 en el proceso 7826. 11.6) Acta de la diligencia de inspección judicial practicada en la Dirección Regional de la Fiscalía de Medellín. En la Regional de Medellín se analizaron procesos en los que fue concedido el beneficio de la libertad provisional y en el que éste fue negado. Igualmente se recibió declaración a dos fiscales regionales. El 1º de julio de 1.992, el apoderado de los procesados presentó escrito solicitando la libertad provisional fundamentado en que los procesados llevaban para la fecha más de 760 días privados de la libertad sin que se hubiere calificado el mérito de la instrucción; el apoderado se fundamentó en los siguientes artículos: numeral 4º del artículo 415 y parágrafo del Código de Procedimiento Penal, 6º y 10 del Código penal y 40 a 44 de la Ley 153 de 1.887. Estimó la agencia del Ministerio Público mediante concepto de fecha julio 8 de 1.992 que los sindicados tenían derecho a gozar del beneficio de la libertad provisional con fundamento en los siguientes planteamientos: "Al entrar en vigencia el nuevo estatuto de procedimiento penal desapareció la llamada jurisdicción de orden público y los rituales que reglaban el procedimiento, para dar paso al H. Tribunal Nacional, jueces regionales y fiscales delegados ante éstos, con competencias para conocer de los procesos por los delitos que venían conociendo los funcionarios de la antigua jurisdicción de orden público... En lo atinente al derecho a la libertad provisional, el artículo 59 del Decreto 2790 de 1.990 (099 de 1.991), sólo lo permitía en dos eventos: a) cumplimiento en detención preventiva de un tiempo igual al que mereciere como pena en caso de condena y b) haber superado los 70 años de edad. Ahora, con la puesta en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, en cuanto atañe a los delitos de competencia de los jueces regionales, el estatuto es suficientemente claro, cuando el parágrafo del artículo 415 preceptúa... (copia textual). Se trata en consecuencia de una causal objetiva de libertad. Es claro pues, que el Código de Procedimiento Penal que entró en vigencia el 1° de este mes, derogó, tácitamente las normas que rituaban los procesos en la jurisdicción de orden público y las que se referían por consiguiente, a la restringida libertad provisional. En el caso sometido a consideración de la Procuraduría es evidente que se cumplen los dos requisitos exigidos por la norma (artículo 415), han superado en mucho, el lapso de 360 días de privación efectiva de la libertad, acorde con las constancias del proceso y el mérito del sumario no se haya calificado toda vez que ni siquiera se haya clausurado la investigación... No debe olvidarse además que para una mejor comprensión de todo aquello relacionado con normas sustantivas en materia penal (y el derecho a la libertad es una de ellas), los principios a que se refieren los artículos 10º del Código penal, 29 de la Constitución Nacional vigente y los pertinentes de la Ley 153 de 1.887. Debe observarse así mismo el mandato del artículo 6º del Código de Procedimiento Penal..." En el interrogatorio a los fiscales regionales, éstos contestaron a la pregunta relacionada con la aplicación del parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, lo siguiente: "Soy del criterio de que el Código de Procedimiento Penal del año de 1.991, es aplicable a todos los delitos de competencia de los jueces regionales porque no pocos artículos, y a lo largo del proceso, regulan la forma en que se deben proferir medidas de aseguramiento, las mismas causales de libertad. Referente al Decreto 2271 de 1.991, tuvo vigencia hasta el 30 de junio del presente año en que por mandato expreso del artículo 573 deroga todas las normas complementarias y todas las disposiciones que sean contrarias al presente decreto. Por lo demás dentro de la normatividad especial del Decreto 2271, afectan mandatos constitucionales como el de la libertad, el de ser procesados en términos sumarios e improrrogables sin dilaciones injustificadas, el debido proceso, la presunción de inocencia al permanecer una persona sumariada por término indefinido. Estos decretos extraordinarios traídos como permanentes se justificaron en un momento para llenar el vacío legislativo existente entre el momento en que se levantó el estado de sitio y los 90 días más, hasta el momento en que empezó a regir el Decreto 2700 de 1.991... Soy del criterio y así también lo ha predicado la Sala Penal de la Corte Suprema en varias oportunidades, que frente a una norma general y una especial, no se puede alegar el principio de favorabilidad y menos aplicarlo. El Código de Procedimiento Penal es una norma general y el Decreto 2271 de 1.991 es norma especial, por tanto mal podría aplicarse este principio. Lo que se sostiene es que el Decreto 2700 de 1.991, derogó el Decreto 2271 del mismo año, al regular los casos de competencia de los jueces regionales y expresamente derogar el decreto especial... Si el 2271 estuviera vigente, entonces en estos momentos no existirían los fiscales regionales sino los jueces de orden público y no se entiende como para unas cosas se aplica el Decreto 2271, frente al caso concreto de libertad provisional y cuando se trata de la estructura orgánica no se observa sino se aplica el Decreto 2699 de la Fiscalía General de la Nación. Tan cierto es el acertó que el Gobierno Nacional tuvo que acudir a la figura de la Conmoción Interior y en el Decreto 1155 la declaró y en el decreto 1156 usurpó la facultad interpretativa del funcionario judicial, violando principios constitucionales de independencia de las ramas del poder público, impuso un criterio político de carácter coyuntural de la política general del Estado, de legislar apresuradamente y a altas horas de la madrugada para una docena de procesados, encontrándose ante el hecho no elegante de que en el país existen dos tipos de colombianos a quienes se les aplican normas generales o normas especiales, dejando de aplicarse la mitad del Código de Procedimiento Penal. Una manifestación de ésto es la intervención televisada del Presidente de la República momentos después de declarada la conmoción interna e irrespetando la independencia y autonomía de la Rama Jurisdiccional, manifestaba que mientras él fuera Presidente de la República los sindicados de los delitos de competencia de los jueces regionales no lograrían la libertad. Esto lo digo desde el punto de vista de una interpretación de la ley ajeno a cualquier interés particular. No es más". Se anexaron a la diligencia los siguientes documentos: 1. Oficio DR-0072 de fecha julio 31 de 1.992 dirigido a la Dra. Ana Montes Calderón, Directora Nacional de Fiscalías firmado por el Dr. Ricardo Perdomo Lince Director Regional de Medellín. Del oficio es necesario resaltar lo siguiente sobre las causas que considera el Director de la Regional que han impedido la calificación de los sumarios: "En concepto del suscrito, por las siguientes razones: - Instrucción de procesos dispendiosos. - Insuficiencia de fiscales instructores, durante el período a          que se refiere esta información. - Insuficiencia de Unidades de Policía Judicial de Orden      Público. - Negligencia de algunos funcionarios o empleados. - Incremento en los trámites de Secretaría, ante la       necesidad de reservar la identidad de fiscales y jueces   regionales. - Gran cúmulo de expedientes al iniciar la jurisdicción. 2. Oficio DR-0075 de fecha agosto 5 de 1.992, dirigido al Dr. Alfredo del Toro Núñez, Presidente del Tribunal Nacional, firmado por el Dr. Ricardo Perdomo Lince Director Regional de Medellín. 3. Memorando circular número 002 para los Fiscales Regionales  del Director general de Fiscalías de fecha julio 29 de 1.992 sobre las "moras procesales". 4. Oficio número 0523 de fecha julio 3 de 1.992, dirigido a la Dra. Ana Montes Calderón Directora Nacional de Fiscalías, firmado por el Dr. Arturo Velásquez Gallo, Jefe de la Secretaría Común de la Dirección Regional de Fiscalías, por medio de la cual se relacionan las peticiones de libertad 5. Oficio número 531 de julio 4 de 1.992, dirigido a la Dirección de Fiscalías , mediante el cual se complementa la información del Oficio Nro. 523, en el que se relacionan 56 solicitudes de libertad impetradas por los sindicados que están por cuenta de la Dirección Regional. 6. Oficio número 550 de fecha julio 10 de 1.992 dirigido a la Dra. Ana Montes Calderón sobre las peticiones de libertad impetradas en la Regional del 1° al 10 de julio de 1.992. 11.7) Acta de la diligencia de inspección judicial practicada en la Dirección Regional de la Fiscalía de Cali. En dichas Acta se lee: "PREGUNTADO ¿Sírvase manifestar si con anterioridad al primero de julio de 1992 previeron la posibilidad de que se presentaran numerosas solicitudes de libertad en virtud de la interpretación que algunos hicieron del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal? CONTESTO: Si, por la cantidad de procesos y el tiempo que había transcurrido en la tramitación de los mismos. PREGUNTADO: ¿Existía consenso al respecto entre los fiscales o anteriormente entre los jueces de instrucción de orden público? CONTESTO: Si, el consenso era unánime entre todos nosotros" Se anexaron a la diligencia los siguientes documentos: 1. Oficio número 5.250 de julio 22 de 1.992, sobre relación de peticiones de libertad. 2. Oficio número 240 del 3 de agosto de 1.992 dirigido de la Dirección Regional a la Dirección Nacional de Fiscalías. 3. Oficio número 241, del 3 de agosto de 1.992, dirigido de la Dirección Regional al Tribunal Nacional con su anexo. 4. Listado de detenidos por delito, de agosto 11 de 1992, a saber: LISTADO DE PRESOS POR DELITO AL 11 DE AGOSTO DE 1992 D E L I T O S                                            ACUMULADO DE PRESOS X DELITO _______________________________________________________________ CONCIERTO PARA DELINQUIR                                       14 CONSTEÑIMTO. PARA INGR. A GRUPO TERROR. 4 CULTIVAR PLANTAS MARIH. COCAINA O AMAPOLA 85 EXTORSION 122 FAB. Y TRAF. DE ARMAS Y MUNICIONES FFAA.                 325 HOMICIDIO CON FINES TERRORISTAS. 30 HOMICIDIO EN PERSONA CALIFICADA 21 LESIONES PERSONAlES CON F. TERRORISTAS         1 OTROS 1 REBELION Y SEDICION 13 SECUESTRO 161 TENEN. FAB. TRAFICO Y USO DE ARMAS                      9 TERRORISMO 18 TRANSP. VENDER O ELAB. PERSONAlES QUE PROD. DEP. 390 USAR BIEN PARA ELAB. TRANS. O VENDER DROGA             2 UTILIZACION ILEGAL DE UNIFORMES E INSIG.            47 ________ TOTAL PRESOS POR DELITOS....... 1.243 LISTADO DE PRESOS POR DELITO AL 11 DE AGOSTO DE 1992 D E L I T O S                                            ACUMULADO DE PRESOS X DELITO ______________________________________________________________________ AMINIST. RECURSO PARA TERRORISMO                              1 ADQUISICION ILICITA DE BIENES                           109 AMENAZAS PERSONALES- FAMILIARES                           97 CONCIERTO DEL. TERRO. SICARIATO                               18 CONEXOS CON ORDEN PUBLICO                                        15 CORRUPCION ALIMENTOS Y MEDICINAS                          2 CULT. PLANTAS MARIH. COCAINA. OTROS                              207 DEL. A MAGIST. JUECES GOB. ETC.                              2 DESTIN. BIENACTIV. NARCOTRAFICO                              53 EMPLEO DE SSUT. OBJETOS PELIGROSOS                                  9 ENRIQUECIMIENTO ILICITO 16 EXTORSION 729 FAB. ALMAC. TRAF. ARMAS DE LAS FF.AA.                   519 FAB. ALMAC. TRAF. ARMAS DEF. PERSONAL                  5 HOMICIDIO CON FINES TERRORISTAS                             164 INSTIGACIÓN INGRESO GRUP. TERRORISTA. 3 INSTRUC. ENTRENAMTO. GRUPO TERRORIS.                      1 LESIONES CON FINES TERRORISTAS                                13 OTROS 28 POSESION ILEGAL DE INSUMOS 4 REBELION Y SEDICION 33 SECUESTRO 361 TERRORISMO 209 TRANSP. VEND. ELAB. ESTUPEFACIENTES                              680 USO ILIC. EQUIP. TRANSMIS. RECEPTORES                       1 USO ILEGAL UNIFORMES-INSIGNEAS                                73 TOTAL PRESOS POR DELITOS....... 3.352 12) Prueba extraproceso. El 30 de agosto de 1991, los doctores Jorge Acevedo y Jaime Silva del Instituto SER de investigación remitieron al Sr. Ministro de Justicia, Fernando Carrillo Flórez un estudio elaborado por el Sr. Exministro de Justicia Jaime Giraldo Angel del proyecto de Código de Procedimiento Penal, en el cual se hicieron importantes observaciones sobre la concordancia que debía existir entre el proyecto y la Fiscalía General. De los comentarios es necesario resaltar el que corresponde al hoy artículo 415 del C.P.P. y su parágrafo: "2) En el parágrafo del artículo 412 [corresponde al 415 y esa era la numeración en el proyecto] se dispone que en los delitos de competencia de los jueces regionales la libertad provisional procederá "únicamente" en los casos previstos en los numerales 2º y 3º del mismo, pero en seguida se dice que en los casos de los numerales 4º y 5º el término para que proceda la libertad en estos delitos se duplicará. En realidad de estas distintas causales sólo se debe conservar la del numeral 2º, agregando la de la edad de 70 años, y sin perjuicio de los casos excepcionales de excarcelación consagrados para quienes se sometan voluntariamente a la justicia, y para quienes  no fueron extraditados y se pusieron a disposición de los jueces de orden público por razón del delito que motivó la petición respectiva. El parágrafo debe redactarse así: "PARAGRAFO: Sin perjuicio de los casos de libertad provisional previstos en los decretos 2047 de 1.990 con sus adiciones y reformas, y 1660 de 1.991, en los delitos de competencia de los jueces regionales sólo procederá la excarcelación por la causal contemplada en el numeral 2º de este artículo, y cuando el procesado fuere mayor de 70 años, siempre que antes no hubiere sido procesado por uno de los delitos de competencia de estos jueces". 1.6. De la intervención ciudadana Se hicieron presentes en el negocio de la referencia, en ejercicio del derecho de intervención ciudadana en los procesos de constitucionalidad, de que trata el artículo 242 numeral 1° de la Carta, las siguientes personas: 1) Rafael Barrios Mendivil. Norma Acusada: Decreto 1155 de 1992 en su totalidad, hace la trascripción. Normas violadas: artículo 1, 3, 4, 5, 6, 13, 28, 29, 30, 50, numeral 142, 152, literales 201, 213, 214, numeral 2, 5, 6, 230, 252 y 256 numeral 6, de la Constitución. Concepto: -El Gobierno declaró el Estado de Conmoción Interior sin tener atributos legales para ello ya que el artículo 152 literal e) y 214 numeral 2º del Código Penal, establece que el Congreso de la República mediante ley estatutaria es el encargado de regular los estados de excepción, el cual le otorgaría las facultades y controlará judicialmente al Gobierno en el eventual estado de excepción. Sin dicha ley el Gobierno no podrá hacer uso de esas facultades, como así le reconoció el Ministro de Gobierno al presentar el proyecto de ley estatutaria al Congreso de la República (cita a Humberto de Calle en una alocución ante el Congreso). -La grave perturbación del orden público, condición previa e indiscutible para declarar el Estado de Conmoción Interior, "no existió más que en la ligera imaginación del Fiscal General de la Nación... Ya que es inconcebible que el reclamo de la ley perturbe el orden público". -Las causas que llevan al Gobierno a declarar la Conmoción Interior tienen que ser objetivos y reales. Las solicitudes de libertad provisional y de Habeas Corpus por vencimiento del término procesal y por prolongación ilegal de la detención de acusados por supuestos delitos de orden público, no constituye causa legítima para implantar el Estado de Conmoción Interior. Más aún, la simple probabilidad de que reincida un sindicado de la comisión de graves delitos, al obtener su libertad provisional, es una mera especulación, es una simple hipótesis porque incluso existe la posibilidad de que suceda lo contrario. -El Decreto 1155 de 1992 viola la libertad personal, el Habeas Corpus, el debido proceso, términos procesales y la igualdad ante la ley. -El Estado de Conmoción Interior fue dictado para modificar las funciones básicas de acusación y juzgamiento previstos en el estatuto procesal penal y por tanto viola flagrantemente los artículos 252 y 214 numeral 5º de la Constitución. -Cita a Enrique Parejo González, quien en una columna escrita en el periódico El Espectador4 ,  dice: "Ningún ciudadano de bien desea que los presuntos autores de lo peores crímenes que se han cometido en el país queden libres: si no quería que eso sucediera, ha debido precaverse esa eventualidad, mediante el establecimiento de las excepciones correspondientes en las normas procedimentales. No lo hizo así el Gobierno, luego a él hay que atribuirle la situación de peligro que afrontó la sociedad, como consecuencia de su imprevisión y de su supina negligencia..." -La decisión del Gobierno fue injurídica y antidemocrática. Cita a Juan Diego Jaramillo5 . "Mucha gente puede pensar que la heroica actuación del gobierno para evitar la fuga judicial de los presos fue una defensa del sentido de justicia de la sociedad. En realidad fue todo lo contrario una denegación de justicia en forma masiva y abrumadora que sirve de testimonio contundente de la ineficacia del sistema judicial y de la ineptitud de los gobiernos -especialmente el actual-..." -Las disposiciones transitorias de la Constitución Política facultaron al Presidente de la República para expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal (artículo transitorio 5º) y el transitorio 8º dispuso que el Gobierno Nacional convirtiera en legislación permanente los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio si la Comisión Especial no los imprueba." En virtud de estas facultades fueron incorporadas total o parcialmente 45 disposiciones de la jurisdicción de orden público de los decretos que hicieron tránsito a legislación permanente por medio del Decreto 2271 del 4 de Octubre de 1991. Esa fue la voluntad del Gobierno, tanto así que el apoderado del Ministerio de Justicia fijó la posición oficial del Gobierno ante la Corte Constitucional, invitando a esa Corporación a declararse inhibida para decidir acerca de la constitucionalidad del Decreto 2271 de 1991, al decir que "es evidente que el nuevo Código incorpora la jurisdicción de orden público a la jurisdicción ordinaria..." La ley no establece un procedimiento paralelo para juzgar a los sindicados de los delitos tipificados en el estatuto para la defensa de la Democracia. 2) Asociación Nacional de Abogados Litigantes ANDAL Norma Acusada: Decreto 1155 de 1991 Normas violadas: Artículos 4, 5, 13, 29, 30, 40, 84, 189 numeral 11, 214.2, 228, 230 y 252 Constitución Nacional. Concepto: -El Decreto 1155 de 1991 se profirió sin existir grave perturbación del orden público, incluso si se provocó ésta no es más que el desarrollo de la ineficacia e imprevisión del propio Gobierno. -La jurisdicción de orden público quedó proscrita a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 ya que la Carta expresamente demarcó las jurisdicciones especiales y entre ellas no está la de orden público. -El Decreto burla los términos procesales, desconoce el derecho de defensa y el ejercicio de la profesión de abogado. -La actual situación se originó sin tener en cuenta la Constitución, ya que ésta exige que para decretarse un estado de excepción debe existir una ley estatutaria que la reglamente. -La ley estatutaria que ordena el Nº2 del artículo 214 Código Penal no ha sido expedida por el legislador y sin ellas los estados de excepción no pueden ponerse en práctica. -El Decreto 2700 de 1991 es un Código y por ende es Superior a los demás Decretos como es el 1155 de 1992. Por lo mismo el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal es el aplicable frente a aquellos simples decretos. -El Presidente no tiene funciones de administrar justicia; solamente tiene la potestad reglamentaria. -Solicita el Procurador General, se declare impedido para conceptuar por cuanto su posición fue fijada con anterioridad. -Se anexan fotocopia informal del Decreto 1155 de 1992. 3) Nelson Eduardo Vera Orozco y Hernán García Contreras. Norma Acusada: Decreto 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: artículos 213, 29, 93, 94, 113 y 228    Constitución Nacional. Concepto: -El Gobierno no podrá invocar confusión de normas para decretar el 1155, ya que eso es bastante claro a la luz del artículo 3º de la Ley 153 de 1887; y el Decreto 2700 de 1991 (por ser norma posterior) derogó a partir del 1º de Julio de 1992 las disposiciones procesales contrarias al Código de Procedimiento Penal. Por lo tanto la jurisdicción de orden público se integraría a la ordinaria. -Los hechos sobre los cuales se basó el Presidente para decretar el 1155 nunca podrán catalogarse como grave perturbación del orden público por que de ninguna manera atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El hecho de invocar que la libertad puede constituir grave perturbación es un absurdo contrario a derecho. -El Decreto viola el artículo 29 de la Constitución al afectar el debido proceso, la favorabilidad de la ley y la presunción de inocencia porque se establece en los considerandos del decreto que "...se hace inocua la operancia de la jurisdicción orientada en los autores y cómplices de delitos de narcotráfico, magnicidios, homicidios con fines terroristas..." -Los dos Decretos impugnados no sólo vulneran normas constitucionales legales sino tratados internacionales aprobados por Colombia, como: Ley 74 de 1968 -Artículo 9º (todo individuo tiene derecho a la libertad y seguridades personales), artículo 14 (todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia). Ley 16 de 1972 -Artículo 7º (derecho a la libertad personal), Artículo 8º (garantías judiciales), Artículo 27 (prohibición de suspender las garantías judiciales). Los principios fundamentales no pueden suspenderse por causa de la inercia del Estado en su papel juzgador. Cita a López Michelsen, quien critica al Gobierno6 . 4) Asociación Nacional de Abogados Litigantes ANDAL Concepto: "La agremiación como conciencia jurídica del país" reclama para que se declare la inexequibilidad del "yerro en que incurrió el Gobierno al expedir el Decreto 1155 de Julio 10 de 1992, mediante el cual se abstiene el Gobierno en OCULTAR en forma TARDIA E INAPROPIADA el llamado OPORTUNO que le hiciera ANDAL. Ratifica ANDAL en este escrito el memorial anterior reiterando la solicitud y transcribiendo nuevamente su texto. 5) María Consuelo del Rio, Roberto Molina Palacio y Rodrigo             Uprimny Norma Acusada: Decreto 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: 2, 3, 4, 5, 13, 29, 30, 93, 113, 150 ordinal 1, 213, 214, 228, 230, 252 de la Constitución Nacional. Concepto: -La Interpretación Constitucional debe hacerse de tal manera que la norma fundamental no pierda su "telos esencial" hasta el punto de convertirse en un texto que solo sirve para justificar la arbitrariedad y excesos de regímenes autocráticos. Aún más la interpretación de las facultades del Ejecutivo durante un régimen de excepción debe ser restrictiva. Como dice el constitucionalista Argentino Linares Quintana: "En la interpretación constitucional debe prevalecer el contenido teleológico de la constitución, cuya finalidad última es de dar protección y garantía a la libertad y dignidad del hombre. Tratándose de un régimen de excepción que es siempre limitante a los derechos fundamentales y la dignidad humana la interpretación constitucional debe ser restrictiva no extensiva de las normas constitucionales." Por lo anterior las facultades del Ejecutivo para declarar y desarrollar el Estado de Conmoción Interior deben ser expresas y claras. Pero a pesar de ello el Presidente interpretó de manera general la Constitución, además reformó leyes atentando contra la independencia judicial porque la Constitución expresamente dice que es a la rama judicial a quien le corresponde interpretar leyes. -El Gobierno tampoco puede establecer un sentido permanente de una norma ordinaria, porque atentaría contra el carácter transitorio y excepcional del Estado de conmoción interior; esto hizo el Gobierno violando la cláusula general de competencia en materia legislativa radicada en el Congreso. -La aplicación que el Ejecutivo hace de normas de procedimiento penal en los decretos de conmoción interior es equívoca, ya que el artículo 5º transitorio del nuevo Código es explícito al establecer que la jurisdicción de orden público se integra a la jurisdicción ordinaria a partir de la vigencia del nuevo ordenamiento procesal penal. Tanto así que el mismo artículo 415 contiene un parágrafo en el cual se dice que para el caso de los delitos de conocimiento de los "jueces sin rostro" los términos previstos para que proceda la libertad provisional, por demora en el cierre de investigación o en el llamamiento a juicio se duplican. Así, el artículo 2º transitorio del Código de Procedimiento Penal dice que la pérdida de competencia de los jueces de orden público será  transcurridos 10 años de vigencia del nuevo Código, lo cual se refiere a la desaparición futura de la jurisdicción especial. El Código trae una separación absoluta de las dos jurisdicciones diferentes a lo que el Gobierno establece. -El Decreto viola el principio de la favorabilidad. -El Ejecutivo no puede suspender tratados internacionales de derechos humanos por medio del Estado de Conmoción Interior, como éstos: El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (aprobado ley 75 de 1968), artículo 9º: "toda persona detenida o presa... tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o ser puesta en libertad..." Convención Americana (aprobada ley 16 de 1972), Artículo 7º: "Toda persona detenida o retenida tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad". Respecto de lo que se entiende por un plazo razonable el comité de derechos humanos de la ONU, consideró en el caso Nº 46 de 1979 que la detención de un individuo por más de un año pero luego ser liberado por falta de pruebas constituía una violación del Pacto. En el caso 44 de 1978 estimó que la detención de un individuo por más de 6 meses antes de que se iniciara el proceso, y por más de dos años antes de que se dictase sentencia constituirían demoras excesivas. El régimen de Conmoción Interior faculta al Ejecutivo para expedir decretos legislativos que puedan suspender leyes "que sean incompatibles" con el régimen de excepción pero nunca suspender los tratados durante el Estado de Sitio. Ya que por tener el carácter de supralegales no pueden ser derogados por un legislador ordinario. -El decreto viola la presunción de inocencia, artículo 29 porque el Gobierno pasa a utilizar la detención preventiva del proceso como una condena. -La condición de existencia del estado de Conmoción Interior está en la "grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del Estado, o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía". Condición que no es real ya que el problema que se presentó tan solo fué una amenaza. 6) Corporación Colectiva de Abogados. -Cartas de adhesión: Sindicato de Trabajadores de Telecom SITTELECOM, Presidencia y Secretaría de la CUT, Asociación Colombiana de Asistencia Social ASCODAS, Asociación Colombiana de Juristas Demócratas, Centro e Investigación y Educación Popular, Asociación de Abogados Laboralistas al servicio de los trabajadores, Asociación de familiares de detenidos y desaparecidos, Fundación PERSONAlES, Investigación y Desarrollo, Organización Nacional Indígena de Colombia. Secretaría del Partido Comunista Colombiano, Congresistas de la U.P. y P.C.C., Alianza Social Indígena, Comité de solidaridad con los presos políticos y la Corporación de servicios regionales comunitarios. Normas Violadas: Preámbulo y principio fundamentales, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 12, 13, 15, 21, 22, 28, 29, 30, 40, 83, 85, 87, 91, 92, 93, 95, 113, 114, 115, 116, 121, 122, 123, 124, 150, 175, 178, 188, 189, 192, 198, 213, 214, 228, 230, 235, 246, 247 y 252. Concepto: -El Presidente de la República resquebrajó el Estado de derecho al declarar sin justificación la Conmoción Interior. -Nunca existieron los motivos para declarar la conmoción ni atributos legales para ello. La Constitución fue violada ya que la ley estatutaria es la que faculta al Presidente para declarar estado de excepción. -El Gobierno pudo evitar la situación presentada actuando diligentemente. -El reclamo de la ley no puede perturbar el orden público. -Para que el Estado de Conmoción esté acorde a la Constitución requiere 3 elementos, y son: Que la perturbación del orden público sea grave. Que atente contra la estabilidad, seguridad o convivencia ciudadana. Que el atentado a la estabilidad sea actualmente no hipotético o eventual. El hecho de pensar que el otorgamiento de la libertad provisional de las personas procesadas por la jurisdicción de orden público acarreará (en el futuro) inestabilidad en las instituciones y convivencia ciudadana, presupone un juicio de culpabilidad contraria a la presunción de inocencia. -Los Estados de excepción proceden frente a hechos reconocidos por el Gobierno como generadores de la alteración del orden público y no frente a situaciones creadas por el Gobierno. -Colombia como estado de derecho, presupone la idea de la existencia de una división de poderes en su estructura y funcionamiento, división que se alteró por la intromisión abusiva en el ejercicio de las funciones de la rama jurisdiccional, por parte del Gobierno. 7) Pedro Pablo Camargo. Norma acusada: Decreto 1155 de 1992. Normas violadas: 4, 5, 13, 28, 29, 30, 150 numerales 1 y 2, 201, 213, 214, 256 numeral 6, 230, 252 Constitución Nacional. Concepto: -El Decreto viola el artículo 252 de la Constitución Nacional. El Decreto impugnado en uno de sus considerandos dispone la modificación de las funciones básicas de acusación y juzgamiento previstas en el Código de Procedimiento Penal; atentando abiertamente contra la ley suprema. -Transgrede el artículo 214 numeral 5º cuando se declaró un estado de excepción sin haber ocurrido los casos de conmoción interior. - También viola el artículo 213, éste exige como requisito sine qua non que exista una "grave perturbación del orden público...". Sin embargo, el Presidente de la República invocó una eventual amenaza, pero no una grave perturbación, al manifestar en su alocución que con los decretos dictados (el 1155 y 1156) se buscó evitar la eventual liberación de los presuntos asesinos de Luis Carlos Galán y de Jorge Enrique Pulido. El artículo 213 de la Carta Política sólo acepta como causa para dictar ese estado de excepción "la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional..." Nunca la acepta como posible la interpretación gubernamental que fué el conflicto jurídico de interpretación de normas penales procesales. -Tal como señala la Corte Constitucional en su fallo del 15 de Mayo de 1992, las causas que lleven al Gobierno a declarar el Estado de excepción tienen que ser objetivas y reales y "el Presidente debe acertar, so pena de comprometer su responsabilidad política y penal", caso en el cual  el Presidente debe responder. -El argumento central del Presidente de la República para declarar el Estado de conmoción interior fué las consecuencias funestas acarreadas por la cantidad de peticiones de libertad provisional y de Habeas Corpus contra detenciones ilegales por vencimiento de términos procesales, no es válido, no es legítimo; por el contrario dichos motivos  son conductos amparados por la Constitución como derechos fundamentales. -El artículo 230 de la Constitución Nacional nos permite concluir que no es conducta ilegítima interponer los acciones y los recursos por violación de los términos procesales penales, lo cual es perfectamente legal. Conducta que a la luz del artículo 13 Constitucional es permitida a todos las personas detenidas sin distinción en sus derechos, y sin discriminación a igual protección de la ley. -El decreto también viola el artículo 4º de la Carta por el cual la Constitución es norma de normas; el artículo 5º en cuanto el Estado reconoce "sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona". -El decreto viola el artículo 250 de la Carta  al manifestar que "la situación planteada no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía" porque desconoce las atribuciones de la Fiscalía y del Procurador General de la Nación (Artículo  278). -El Presidente "no tuvo escrúpulos al haber declarado el Estado de Conmoción Interior por medio de su decreto 1155..." al hacerlo sin que el Congreso hubiere expedido la correspondiente ley estatutaria. 8) Jaime Gaviria Bazzan. Norma acusada: Decreto 1155 de 1992. Normas violadas: Artículo 213. Concepto: -La existencia de una norma jurídica creada por el mismo Gobierno -C.P.P.-, y su desarrollo como lo es que las personas soliciten su libertad, no es lógico que provoque la declaratoria de Conmoción Interior dentro de la estructura jurídica racional. -El Gobierno decretó el Estado de Conmoción Interior sobre la base de un hecho futuro de que los procesados al obtener su libertad generaría una grave perturbación del orden público. 9) Luis Fernando Taborda López. Norma acusada: Decretos 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 11a, 16, 23, 24, 28, 29, 30, 121, 214 numeral 2, 252 Carta Constitucional. Concepto: -Solicita la suspensión provisional de los derechos demandados por los graves perjuicios que acarrean. -El Gobierno pretende desconocer y desorientar las instituciones políticas y jurídicas que se enmarcan en el nuevo orden institucional al considerar como el origen de la Conmoción Interior la misma ley. -Tomando como base los fines del Estado no le es dado al Gobierno salirse de estos parámetros institucionales, y es absurdo pensar que el Gobierno señale como justificativo del Decreto su propio error, más aun cuando modifica los presupuestos jurídicos en los cuales las personas pueden ejercer sus derechos institucionales consagrados en la Constitución Nacional. -Durante los estados de excepción el Gobierno no podrá suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas del juzgamiento y acusación como son el artículo 28 y 29 Constitucional; a pesar de ello el Gobierno suspende los efectos jurídicos procesales de las libertades que se pueden conceder al amparo de los artículos 415, 430 y 55 del Código de Procedimiento Penal. -El Gobierno dictó los decretos reseñados sin la existencia de una ley estatutaria que regule estos estados excepcionales. 10) Alvaro Ochoa Morales. Norma acusada: Decretos 1156 de 1992, artículo 3. Normas violadas: 30 de la Carta. Concepto: - El derecho de Habeas Corpus no puede ser vulnerado aún en los estados de excepción. - El Gobierno sobrepasó sus facultades y en consecuencia el Decreto 1155 de 1.992 debe ser declarado inexequible para que opere la cosa juzgada constitucional. 11) Alejandro Augusto Banol Betancur y Laura Gertrudis Banol Betancur. Norma Acusada: Decretos 115 y 1156 de 1992. Normas violadas: Artículo 29 y 213 de la Constitución. Concepto: -Los Decretos demandados presentan vicios de forma y fondo ya que fueron suscritos por 2 viceministros, totalmente contrario a la que dice la Constitución al exigir la firma de "todos" los ministros, contenido bastante claro que no requiere interpretación. -Con los Decretos se viola el debido proceso ya que toda persona tiene derecho a la defensa, al debido proceso sin dilaciones injustificadas, etc. -Se está violando también la presunción de inocencia al catalogar de un solo tajo a las personas sometidas a la justicia como autores y cómplices de delitos de narcotráfico, magnicidios, homicidios con fines terroristas. 12) Reclusos de la Cárcel Distrital de Pereira sindicados  bajo la jurisdicción de orden público. Norma acusada: Decretos 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: 4, 5, 6. Concepto: -La sustentación del Decreto está dada sobre supuestos políticos pero nunca explica las circunstancias que perturben "la seguridad del Estado a la convivencia ciudadana". -Desconocen las normas rectoras de la ley. "Y especialmente se discrimina con un lenguaje barato y vulgar la primacia de los derechos inalienables de las personas", de los sindicados, la unidad familiar y la personalidad de los jueces colombianos. -Se viola el artículo 29 sobre el debido proceso, desconociendo la presunción de inocencia y prejuzgando. 13) Felix Vega Pérez. Norma acusada: Decretos 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: 214, 29. Concepto: La Constitución de 1991 contempló dos tipos de normas: -Las que tenían plena e inmediata vigencia. -Las que aplazaban su vigencia hasta la promulgación de la ley atinente. Entre este grupo se encuentran los artículos que se refieren a los estados de excepción que para crear situaciones jurídicos necesitan una ley complementaria. -No es válida la conmoción que sea creada por el mismo Gobierno. 14) Darío González Vásquez, Fernando Mesa Morales y Julio      González Zapata Norma acusada: Decretos 1155 y 1156 de 1992. Normas violadas: 213. Concepto: -El Gobierno Nacional llevó a cabo la función de interpretación de una norma inexistente (el Decreto 2271 de 1991) ya que el Decreto en mención fué derogado por el nuevo Código de Procedimiento Penal emanado de la Comisión Especial. -El nuevo Código de Procedimiento Penal integró a la jurisdicción ordinaria la jurisdicción de orden público, señalando las competencias del Tribunal Nacional (antes Tribunal Superior de Orden Público) y de los jueces regionales (antes de orden público). Y por lo mismo deroga íntegramente el anterior decreto. Por lo anterior se  concluye que la motivación del Gobierno para decretar el 1155 y 1156 es totalmente infundada, es inconstitucional. El Gobierno acudió a un mecanismo ilegítimo para conjurar una supuesta crisis, afectando y violando el principio de la favorabilidad. Además de los anteriores escritos, el Representante a la  Cámara Darío Martínez Betancourt remitió a la Presidencia de esta Corporación un informe sobre la constitucionalidad del Decreto 1155 de 1.992 solicitando se declare inexequible por motivos similares a los anteriormente expuestos. 2.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE 2.1.  Competencia De conformidad con los artículos 4o., 213, 215 y 241.7 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el estado de conmoción interior corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. A este respecto la Corporación reitera sus pronunciamientos sobre la materia contenidos en sus fallos de mayo 7  y julio 9 de 1992.7 2.2.  De la Ausencia de Impedimento del Procurador Esta Corte entra a pronunciarse sobre un eventual impedimento del señor Procurador General de la Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, ante el surgimiento del tema tanto por parte de ANDAL, que intervino en el proceso -para efectos de alegar el impedimento-, como por  parte del propio Procurador -para aducir su improcedencia-. Para esta Corporación el Procurador General de la Nación no se encuentra impedido para conceptuar en este proceso. La Corte se basa para arribar a tal conclusión en las siguientes palabras del Ministerio Público, las cuales comparte y acoge: "En ningún momento el Procurador General se manifestó sobre la viabilidad de tornar auténtica tal interpretación mediante la expedición de un decreto legislativo de conmoción interior, previa utilización del instituto exceptivo del artículo 213 de la Constitución.  Por eso, nada ha dicho sobre la constitucionalidad de los decretos 1155 y 1156 de 10 de julio del presente año, y siendo ello así, como en efecto lo es, no puede declarársele (sic)  incurso en las causales a que se refiere el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, pues no ha conceptuado sobre la inconstitucionalidad de los decretos 1155 y 1156, ni ha intervenido en su expedición, ni tiene interés personal en la decisión que adopte finalmente la Corte." Por otra parte el Ministerio Público representa a la sociedad civil en su conjunto y en consecuencia mal puede pensarse en un eventual sesgo o interés particular de sus conceptos ante esta Corporación. Así mismo hay que tener presente que la Procuraduría General de la Nación cumple varias funciones simultáneamente y por tanto los conceptos que emita en el marco de una de ellas, las funciones del Ministerio Público no son excluyentes entre sí, no puede comprometer a la institución en todas las demás,  máxime si se tiene en cuenta que la vista fiscal no es  vinculante para la Corte Constitucional. 2.3.  Del Examen de los Requisitos de Forma El Decreto 1155 de 1992 cumple con los requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la Constitución, a saber: a)  En el texto del Decreto se consignan las razones que dieron lugar a la declaratoria. b)  El Decreto lleva la firma del Presidente de la República y de doce Ministros y dos Viceministros encargados de funciones ministeriales. c.  El período para el cual se declaró, -desde el 10 de julio de 1992 hasta las veinticuatro horas del 16 de julio del mismo año, esto es, un total de siete (7) días-, se encuentra dentro del término límite de noventa (90) días permitidos para el efecto. Observa la Corte que una vez expedido el decreto de excepción con las anteriores formalidades surge el requerimiento adicional, ya no para su expedición sino como consecuencia de ella de convocar al Congreso de la República.  Como quiera que no se encontraba reunido al momento de la declaratoria de la conmoción interior, fue convocado a reunión dentro de los tres días siguientes a la fecha del Decreto 1155. 2.4.  De la Discrecionalidad y Control de la Conmoción Esta Corporación ya ha afirmado lo siguiente en reiteradas ocasiones, a propósito de la revisión de normas dictadas en períodos de excepción constitucional: "La Corte procede a estudiar el presupuesto objetivo de la declaración de [conmoción interior], advirtiendo que dicho análisis se realiza a partir del marco de referencia de la doctrina establecida en su sentencia del 7 de mayo de 1992, en la cual tuvo oportunidad de profundizar aspectos igualmente relevantes en el caso presente, referidos a la relación normalidad-anormalidad en la Constitución Política y al margen de apreciación y  discrecionalidad en los estados de excepción..."8 En la sentencia aludida en esta cita se afirmó, por su parte,  lo siguiente: "17.  El relativo detalle de la regulación constitucional de los estados de excepción...se inspira en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó contra el abuso del estado de sitio. "No está ausente del repudiado abuso de las instituciones de excepción, aparte de las violaciones a los derechos humanos que puedan cometerse bajo su amparo, la virtual expropiación de la función legislativa por parte del Presidente -modificando de hecho el diseño de la organización y división del poder público establecida en la Constitución- cuando se recurra a la declaratoria de un estado de excepción sin reunirse objetivamente las causales para su procedencia. "Por esta razón, la Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de la discrecionalidad... "19.  El control no puede tornar anodino el  instrumento de excepción pero este no puede tampoco acarrear la negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio democrático que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio último y primero es su defensa.  La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la  máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado.9 2.5.  De la normalidad y Anormalidad en la Constitución La democracia constitucional prevé la posibilidad de "suspender" ciertas garantías ciudadanas mediante la figura del estado de excepción en casos de extrema gravedad.  Sin embargo, los estados de excepción son justamente eso, excepcionales, y sólo se conciben como mecanismo transitorio e inevitable.  En el Estado constitucional democrático existe, entonces, una separación cualitativa y axiológica entre la normalidad y la anormalidad, que consiste simple y llanamente en que lo primero es un beneficio y lo segundo un mal necesario.  El Estado de Excepción es un mal necesario para épocas calamitosas. Recurrir al Estado de Excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho.  La noción de abuso del derecho hace alusión a  ciertas situaciones en las cuales las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo jurídico que persigue la norma, y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas sociales menores o problemas políticos. Así lo sostiene el Gobierno Nacional cuando en los memoriales enviados a este proceso afirmó: "...pero, por otra parte, con la Constitución de 1991 también se buscó impedir que los estados de excepción fueran declarados para tratar problemas normales en una sociedad caracterizada por el conflicto."10 Justificar semejante práctica con el argumento jurídico formal de que se trata de una figura prevista en la Constitución y que por lo tanto se trata de un instrumento de Gobierno tal como los otros, es desconocer el verdadero sentido histórico de dicha institución, es dejar de lado la voluntad del constituyente colombiano y, sobre todo,  significa mediatizar el principio democrático  en beneficio del principio institucional. Ahora bien, en Colombia la utilización permanente del Estado de excepción durante la vigencia de la Constitución de 1886, desvirtuó el carácter excepcional de esta figura e hizo de ella un instrumento estratégico de defensa del poder institucional por encima de los derechos individuales, que se acercó a los propósitos derivados de la ética utilitarista  del estado absolutista. Al borrar los límites semánticos que separan lo normal de lo anormal, se desvanecen las fronteras jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla.  La opción entre lo uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y, entonces, la norma constitucional que define la excepción se convierte en  una norma política que define la regla. La excepción a la regla se convierte en un mecanismo de acción gubernamental. Lo que si resulta intolerable para el constitucionalismo es que la normalidad y la anormalidad sean despojadas de su sentido original y se utilicen estratégicamente con el fin de obtener los beneficios políticos e institucionales que cada una de estas dos situaciones pueda tener en un momento específico.  Es decir que no sea la realidad, crítica e inmanejable, la que determine el criterio de la anormalidad constitucional, sino el beneficio político institucional. Para la Corte Constitucional el Decreto 1155 de 1992 es exequible por dos motivos:  primero, porque se reunieron los presupuestos formales que se requieren para su declaratoria; segundo, porque las facultades de la declaratoria de la conmoción interior eran idóneas para  conjurar la crisis, cuyas circunstancias objetivas se exponen a continuación: 2.6 Presupuestos Objetivos Se analizarán aquí los requerimientos para la declaratoria de la conmoción interior. El artículo 213 de la Constitución Política, al definir la conmoción interior dispone en su inciso primero: "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la  firma de todos los Ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior..." Se observa que se trata de exigencias materiales cuya existencia se deja a la discrecionalidad razonable del Presidente de la República, verificables por la Corte Constitucional -para efectos del control material- y por  el Congreso de la República -para el control político-. La Corte observa que el hecho de que aún no se haya expedido la ley estatutaria para regular las facultades del Gobierno durante los estados de excepción, de que trata el artículo 152 literal e) de la Carta, no impide la declaratoria de la conmoción interior, pues ella no es un presupuesto para la declaratoria  sino un instrumento para el control de su ejercicio. Ahora, la falta de dicha ley estatutaria no comporta tampoco una ausencia de control de las competencias exceptivas del Ejecutivo.  Tal carencia se suple, ciertamente, con una  doble normatividad: De un lado, la propia Carta fija límites al ejercicio de las facultades de excepción, así: a)  El artículo 213 establece en su inciso segundo un primer límite teleológico: "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (Subrayas no originales). b)  Un segundo límite es el alcance legislativo parcial de  los decretos legislativos:  sólo "pueden suspender" las leyes (vid infra), incompatibles con el estado de conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare  restablecido el orden público.  El Gobierno podrá prorrogar su vigencia  hasta por noventa días". c) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. d) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las normas del poder público, ni de los órganos del Estado (art. 214 C.N.). e) En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. Como anota el Procurador General de la Nación  "a título de consideración marginal, tal hermenéutica no puede ser aval para que el Congreso de la República no expida la ley estatutaria mencionada". Ahora bien, para analizar la conmoción interior es necesario previamente inscribir dicho tema en la órbita del Estado social de derecho.  Colombia, ciertamente, ha sido definida como un Estado social de derecho -artículo 1o. CP-.  De una tal definición, que es ontológica y no retórica, se desprende que el Estado es democrático, humanista y personalista.  El poder público se encuentra al servicio del hombre y no al revés.  La persona es el fin último del Estado, visto en la tensión individuo-sociedad.  Así lo ha establecido esta Corporación[1]. Y no sólo la persona, en tanto que sujeto vivo, sino la persona con dignidad, que es un atributo adicional a la mera existencia.  El objeto del Estado no es pues, únicamente, la vida de las personas sino también una cierta calidad de vida de las personas. Una de las características propias de una vida digna es el derecho a gozar de ciertas garantías de la persona respecto del poderío institucional, así como de los derechos constitucionales fundamentales, "los cuales son PERSONALES para defender al hombre solo".  El Estado civilizado tiene, por el consentimiento del pueblo, el monopolio del poder, el cual se espera se dedique al cumplimiento de los altos fines del Estado -artículo 2o. CP-.  El gobernado, como contrapartida, posee un conjunto de garantías que lo protegen de tal poder, como por ejemplo la legalidad y la tipicidad del delito y de la pena -artículo 29 CP-, así como la responsabilidad -artículos 6o. y 90-, que se establecen en virtud del interés general -artículo  1o. CP-.   En consecuencia es a la luz del Estado social de derecho que es preciso leer los estados de excepción constitucional, el cual tiene por fines esenciales, entre otros, según el artículo 2o. de la Carta, la efectividad de los principios, derechos y deberes; el servicio a la comunidad en aras del interés genera; la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Bajo estos parámetros, entonces, confrontará la Corte Constitucional la reunión de los presupuestos objetivos de la conmoción interior, de que trata el artículo 213 de la Carta. La no Suspensión de los Derechos Humanos en los Estados  de Excepción El numeral segundo del artículo 214 de la Constitución Política afirma: "Los estados de excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: "....2.  No podrán  suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales..." Sin perjuicio de que el Decreto 1155 hace alusión  en sus considerandos a las garantías procesales de los sindicados de los delitos de narcotráfico, terrorismo y magnicidio y sus nexos con las garantías procesales, la norma sólo declara  la conmoción interior, sin entrar en su parte resolutiva a regular situaciones que involucren los derechos humanos. La norma es clara en expresar la imposibilidad de "suspender" los derechos constitucionales fundamentales en los casos de conmoción interior, como ya tuvo ocasión de expresarlo la Corte en Sentencia No. 459 del 15 de Julio de 1992, de la Sala Tercera de Revisión. Ello es lógico porque en los estados de crisis el Ejecutivo  debe gozar de poderes extraordinarios para conjurar tal situación, pero su ejercicio no debe desconocer el contenido esencial de los derechos, sino tan sólo regular su ejercicio, probablemente mediante la imposición de mayores limitaciones a los derechos. Pero una cosa es canalizar una actividad y otra muy distinta es erradicarla de plano a través de la "suspensión" de la misma.  Así lo ha afirmado ya esta Corporación.  Como anota Haberle, "el contenido esencial es el ámbito necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la dinámica de  coyunturas o ideas políticas". El artículo 214.2 de la Carta debe ser leído a la luz del artículo 93 de la Constitución, que consagra un doble carácter -vinculante e interpretativo- de los pactos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En este sentido el derecho internacional vigente en Colombia  ha previsto mecanismos de protección de los derechos  y libertades fundamentales de las personas para tiempos de excepción constitucional, y que  resultan armónicos con los artículos 213 y 214.2 de la Carta, así: La Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", ratificada por la Ley 74 de diciembre 26 de 1968, expresa en su artículo 27 lo siguiente: "Suspensión de Garantías.  1.  En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en  la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no  sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. "2.  La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al  Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida);  5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad);  12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derecho del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos (negrillas fuera de texto). Luego la comunidad internacional ha establecido en este artículo que estos derechos constituyen el núcleo esencial mínimo del hombre, que ni siquiera en los estados de excepción pueden ser desconocidos,  de tal manera que es razonable limitar las libertades y los derechos, pero existe un espacio que el Estado debe respetar porque afecta la dignidad del hombre. En las situaciones de crisis, el Estado es revestido entonces de poderes excepcionales, pero en ningún caso dichos poderes podrían desconocer esa zona mínima e intocable de los derechos humanos. La parte motiva del decreto que se revisa, trae una concepción global del orden público para considerarlo, no sólo como la  manifestación de algunos hechos (bombas, secuestros, asesinatos), sino también abordando las causas de los mismos y la propia dinámica que  los produce.  Cada vez más, en los tiempos que corren, esa visión del orden público en cuanto un sistema estructural, se impone para el más adecuado diseño de su conservación.  En efecto,  como allí se señala, en la última década la sociedad colombiana ha venido padeciendo una grave realidad delictiva, que a pesar de su carácter ininterrumpido, de manera intermitente ha producido alteraciones graves del orden público frente a las cuales han sido insuficientes no sólo las "acciones ordinarias de policía", sino también la propia organización judicial, en el  cumplimiento de sus fines generales de persecución del delito y la consecuente defensa social. En respuesta a lo anterior, se organiza la denominada jurisdicción de orden público, mediante decretos escalonados y sucesivos, que en un principio, de manera parcial y luego de manera más definitiva, buscaban  controlar los delitos de terrorismo y narcotráfico, magnicidio y secuestro; cuyas últimas expresiones legislativas fueron los decretos legislativos del antiguo Estado de Sitio, números 2790, 099, 390 y 1676 de 1991. Estos decretos por virtud del mecanismo previsto en el artículo 8o. transitorio de la Constitución Política de 1991, fueron convertidos en legislación permanente por el Gobierno Nacional al no ser improbados por la Comisión Especial Legislativa, mediante el Decreto 2271 de 1991.  El tratamiento  que da este artículo transitorio a la legislación excepcional comentada, muestra de manera clara la decisión del propio constituyente de amparar la vigencia de la misma;  amparo de constitucionalidad por noventa (90) días hasta cuando el Gobierno Nacional decidiera,  si aún así lo consideraba necesario para  mantener el orden público, convertirla en legislación permanente, con la sola condición de que no fueren improbados por la Comisión Especial.  Además del aval constitucional otorgado, de mantener su vigencia durante el término indicado, el propio Constituyente, en el artículo 1o. transitorio ibídem, le confirió el carácter de legislación con "fuerza de ley", cuyo control de constitucionalidad correspondería a esta Corporación.  Por la misma época, la mencionada Comisión Legislativa expidió el Código de Procedimiento Penal. La gravedad de los delitos de que conocen los hoy denominados jueces regionales y el Tribunal Nacional, tiene características  recogidas con mayor o menor éxito, en procedimientos especiales y de identificación de los jueces, si se les compara con las propias de otras categorías delictivas.  Distinción que obedece a la alta capacidad criminal de aquellos delincuentes que, además de sus conductas antisociales mismas, han atentado de manera reiterada contra la vida de los agentes del orden, funcionarios y particulares de distintos niveles, y de Jueces y Magistrados de la República; han usado las cárceles como centros de operación, se han fugado de las mismas, han destruído bienes públicos y sembrado el pánico, alterando la convivencia pacífica de los asociados (art. 2o. C.N.), demostrando con ello un poder de desestabilización mediante poderosas organizaciones apoyadas en la fuerza de la intimidación y del dinero. Diversas interpretaciones que buscaban aplicar normas del nuevo Código de Procedimiento Penal a los delitos de que conocen los jueces regionales y el Tribunal Nacional, pusieron en evidencia las dificultades que había para asimilar la nueva legislación por parte de abogados y jueces (como lo demuestran estadísticas que obran en este expediente, presentadas por el señor Fiscal General de la Nación), en el marco también de un nuevo orden constitucional; interpretaciones que por su gran número  llevaron al Gobierno, desde la perspectiva propia de responsable del orden público (art. 189-4 C.N.), a considerar que una liberación masiva de detenidos a ordenes de la jurisdicción de los jueces regionales y del Tribunal Nacional,  podría producirse, agravando aún más factores de perturbación de la paz ciudadana y de la convivencia pacífica (arts. 2o. y 22  C.N.).  Las consideraciones del Gobierno al expedir el Decreto que declaró la conmoción interior, vinieron a ser convalidadas por hechos posteriores, vinculados con la misma etiología criminal propia de los delitos a que se refiere la legislación penal especial. La República de Colombia viene ensayando distintas reformas a su aparato judicial, con el fin de hacerlo más eficiente, o dicho de otra manera, de lograr el viejo anhelo de una pronta y cumplida justicia.  Una realidad compleja, que no es del caso analizar aquí, ha traído como resultado una congestión no sólo de los Despachos Judiciales, que aplican la legislación Penal Ordinaria, sino también, los que aplican la legislación penal especial, es decir, los jueces regionales y el Tribunal Nacional, con grave deterioro de la situación de los sindicados en los derechos procesales que los pueblos más civilizados han elaborado en beneficio de la humanidad para ese tipo de sujetos procesales.  La nueva Constitución Política con una consagración extensa de los mismos aviva el sentimiento de inadecuado juzgamiento de buen número de sindicados, sobre todo en lo que hace relación a la celeridad en los procesos; igualmente, y es lo más grave, incentiva el agenciamiento profesional inescrupuloso, que busca ante las dificultades de la justicia originadas en recursos y maniobras de la delincuencia, aprovecharse de ellas, a fin de obtener la impunidad de personas, cuya capacidad de daño social, no es motivo de discusión.  Los derechos fundamentales no pueden ser convertidos, por cuanto sería una conclusión interpretativa al absurdo, en medios para obtener la impunidad. Las formulaciones constitucionales presentan anhelos que debe realizar la Sociedad colombiana en muchos puntos, que aun requieren grandes esfuerzos de todas las personas y del Estado para convertirlos en una realidad cotidiana, un aparato judicial fuerte y eficiente, con los recursos necesarios para someter a la delincuencia al imperio de la ley, y evitar que los inocentes sean injustamente conducidos procesalmente.  Este es uno de los anhelos de mejoramiento en la actual Carta Política, que se ve traicionado en buena parte, por una delincuencia dispuesta no sólo a subvertir el orden público, sino de manera específica a impedir la recta aplicación de la ley. La intimidación y el asesinato de jueces de distinta categoría, el uso del gran capital como recurso corruptor, y el terrorismo en sus formas más extremas, a más del gran volumen y  complejidad de las conductas delictivas, están en el origen de las dificultades de un aparato judicial para impartir una justicia en la cual todos estamos comprometidos. Esfuerzos en distintos sentidos se han hecho a fin de dar solución a estos problemas, y en especial a la criminalidad específica a la que nos venimos refiriendo, con lo que ha dado en llamarse la política de sometimiento a la justicia, que contiene la legislación penal especial que les es aplicable.  La decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación, de elaborar ponencia conjunta, busca justamente guardar la identidad de los Magistrados Ponentes, lo que es otra medida tendiente a lograr independencia y seguridad de la justicia frente a la delincuencia organizada. Visto lo anterior, las referencias desestabilizadoras del orden público consideradas en la parte motiva del decreto, no dejan duda sobre su existencia ni sobre la racional apreciación hecha sobre las mismas por el Gobierno para declarar el Estado de Conmoción  Interior, resultando el Decreto 1155 de 1992, conforme con las exigencias objetivas o materiales requeridas por la Constitución Política para su expedición, ya que se estaba ante una grave perturbación del orden público, atentatoria de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, y que no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. Puntualiza la Corporación que lo anterior no puede entenderse en el sentido de que las facultades excepcionales impliquen una competencia suficiente a disposición del Gobierno para atentar contra el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, ni contra los demás derechos fundamentales, toda vez que el artículo  214 numeral 2o. ibídem, los señala como límites del Gobierno en el uso de aquellas facultades. Con fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto 1155 de 1992, por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior. Cópiese, publíquese, comuníquese al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la República, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-556 ESTADOS DE EXCEPCION-Declaratoria (Salvamento de voto) En el caso presente, el gobierno no declara el Estado de excepción por la existencia de una perturbación que pudiera afectar la labor judicial, sino que declara la conmoción por la perturbación que supuestamente se deriva del ejercicio de la labor judicial. No es una perturbación que afecta el derecho, es, según el gobierno, un derecho que causa perturbación. Si el derecho establece un cierto orden social y si el estado de excepción fue previsto para restablecer el orden social que se propone el derecho, pues simplemente es imposible que la perturbación, el desorden social, sea el producto del instrumento ordenador. Lo que ha sucedido en Colombia con las declaratorias de los estados de excepción, es que la ineficacia inevitable y necesaria del derecho es presentada como argumento para obtener los beneficios de las prerrogativas excepcionales. ORDEN PUBLICO-Perturbación (Salvamento de voto) La perturbación del orden público a la que se refiere el artículo 213 de la Constitución Política, no puede ser entendida por fuera del concepto de orden previsto por el Estado social de derecho. Debe tratarse de una perturbación no prevista como legítima por el derecho mismo. El gobierno, olvida que las reglas de juego de la democracia constitucional y en especial el ejercicio de la libertad, implica riesgos que pueden afectar de manera coyuntural algunos intereses estatales. El ejecutivo confunde ahora la perturbación social con la perturbación institucional. Como en el más burdo de los regímenes de concentración de poderes, el ejecutivo condiciona la actuación de los jueces a su propia conveniencia. La legalidad de la interpretación la supeditada a su incidencia favorable en los propósitos trazados por la política gubernamental. ESTADOS DE EXCEPCION/ABUSO DEL DERECHO (Salvamento de voto) Recurrir al estado de excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho. La noción de abuso del derecho hace alusión a ciertas situaciones en las cuales las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo jurídico que persigue la norma y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas sociales menores o problemas políticos. Resulta intolerable para el constitucionalismo es que la normalidad y la anormalidad sean despojadas de su sentido original y se utilicen estratégicamente con el fin de obtener los beneficios políticos e institucionales que cada una de estas dos situaciones pueda tener en un momento específico. Es decir que no sea la realidad, crítica e inmanejable, la que determine el criterio de la anormalidad constitucional, sino el beneficio político institucional. ORDEN PUBLICO-Perturbación (Salvamento de voto) No son claros los hechos constitutivos de la grave perturbación de orden público. No pueden ser ni los magnicidios ni el terrorismo, pues según las mismas consideraciones del Gobierno, la jurisdicción de orden público ha sido "eficaz" en el conocimiento de esos delitos. Tampoco puede ser la vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, ni la interpretación que los jueces le estén dando a la misma, pues es evidente que ni la entrada en vigor de una nueva ley, ni su interpretación judicial, pueden determinar una grave perturbación del orden público. Aún admitiendo que puede haber una verdadera perturbación, el Gobierno, en sus consideraciones, no explica de qué manera esa perturbación afecta la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. Simplemente lo afirma sin elaborar la relación causa-efecto exigido por la Constitución. De los Magistrados: CIRO ANGARITA BARON y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO REF: Radicación R.E.-006 Revisión Constitucional Decreto 1155 de julio 10 de 1992 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior". Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre 15 de mil novecientos noventa y dos (1992). Los Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero hacemos salvamento de voto en el proceso de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos: En su momento defendimos con toda nuestra convicción el proyecto de sentencia presentado inicialmente por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero en el cual se proponía la inconstitucionalidad del decreto 1155. Pero nuestras razones, fundadas en el respeto de los derechos humanos y del estado de derecho resultaron vencidas por argumentos en favor de la seguridad institucional y del orden. No es la primera vez que la palabra derecho resulta vencida por la palabra orden1. Como consecuencia del fracaso del proyecto inicial se nombró un nuevo redactor para recoger los argumentos de la parte mayoritaria y de allí proviene la sentencia de la Corte que ha llegado a nuestras manos con el objeto de que podamos manifestar nuestro disentimiento. Al conocer el texto de la sentencia, las razones de nuestro desacuerdo se vieron fortalecidas no sólo por el hecho de encontrar una argumentación empobrecida e insulsa, en relación con lo dicho al momento del examen en Sala Plena, sino también por haber sido sorprendidos por errores inexcusables en la estructura y forma del texto finalmente aprobado. A continuación se explica nuestra posición a partir de estos dos tipos de razones. I. En cuanto a la forma La sentencia desconoce la regla que condena la utilización, en un escrito, de textos ajenos como propios. Es así como la mayor parte de sus consideraciones proviene de la ponencia inicial, en la cual el texto original se utilizaba justamente para afirmar lo que la sentencia quiere negar. Además no se pusieron comillas ni se citó al autor. El nuevo ponente no se preocupó por organizar un esquema argumentativo, un hilo conductor de ideas para responder a las razones expuestas, no sólo por los magistrados que salvamos el voto, sino también, y sobre todo, por los ciudadanos preocupados ante la utilización que el gobierno ha hecho de los estados de excepción. Ni el más leve asomo de esta preocupación aparece en el texto de la sentencia. La falta de razones habría tenido una manifestación más digna en el silencio; con la apropiación de argumentos ajenos la sentencia presenta unas consideraciones insustanciales. Lo dicho hasta el momento explica el hecho de que entre la ponencia inicial y la sentencia final se encuentren párrafos idénticos. Un lector cuidadoso encontrará la diferencia entre ellos: mientras en la sentencia éstos aparecen como palabras muertas, como razones irrelevantes, en el salvamento retoman el sentido y alcance para el cual fueron concebidos; regresan así al ámbito discursivo del cual fueron indebidamente extraídos. II. Razones de fondo 1. Conmoción por interpretación El Gobierno declaró la conmoción interior como resultado de una supuesta perturbación del orden público producida por una interpretación judicial. Al hacerlo, partió de un supuesto inexistente para declarar la conmoción, esto es de una grave perturbación del orden público por causa de una interpretación judicial. El cumplimiento de una función legítima del Estado, en este caso el ejercicio de la función judicial, no puede ser la causa de la perturbación. El gobierno incurre en un grave error lógico al suponer una perturbación que no existe, que no puede existir, puesto que el derecho no puede suponer una perturbación por el hecho de su misma realización. El cumplimiento de la Constitución y de la ley no puede perturbar el orden que ella misma se encuentra llamada a establecer. Así por ejemplo, una cosa es decretar el estado de excepción por amenaza de grave perturbación del orden público en época de elecciones y otra cosa bien diferente es decretar el estado de excepción para suspender las elecciones arguyendo la perturbación que se pueda derivar de su realización. En el caso presente, el gobierno no declara el Estado de excepción por la existencia de una perturbación que pudiera afectar la labor judicial, sino que declara la conmoción por la perturbación que supuestamente se deriva del ejercicio de la labor judicial. No es una perturbación que afecta el derecho, es, según el gobierno, un derecho que causa perturbación. Y peor aún: es el gobierno el que define cuando el derecho perturba y cuando no. De un plumazo se borra la separación de los poderes. El gobierno en lugar de invocar el régimen constitucional normal para hacer uso del estado de excepción, invoca el estado de excepción para hacer uso del régimen constitucional normal. En lugar de utilizar la regla para acceder a la excepción, se utiliza la excepción para manipular la regla. Si el derecho establece un cierto orden social y si el estado de excepción fue previsto para restablecer el orden social que se propone el derecho, pues simplemente es imposible que la perturbación, el desorden social, sea el producto del instrumento ordenador. Aún en el evento de que sociológicamente esto pudiera suceder, jurídicamente sería inaceptable: otorgarle la posibilidad al gobierno de definir cuando el derecho funciona bien y cuando funciona mal, cuando los jueces interpretan bien y cuando lo hacen mal, es simple y llanamente suprimir la supremacía de la constitución e instaurar un régimen de concentración del poder en manos del ejecutivo. 2. Perturbación del orden público La perturbación del orden público a la que se refiere el artículo 213 de la Constitución Política, no puede ser entendida por fuera del concepto de orden previsto por el Estado social de derecho. Debe tratarse de una perturbación no prevista como legítima por el derecho mismo. El gobierno, olvida que las reglas de juego de la democracia constitucional y en especial el ejercicio de la libertad, implica riesgos que pueden afectar de manera coyuntural algunos intereses estatales. Aquí está una de las grandes diferencias con el sistema de concentración de poderes, en el cual uno sólo de los órganos puede rechazar lo que no conviene a sus propósitos. En el Estado constitucional, en cambio, los órganos actúan a través de competencias previamente definidas. En el caso de la función judicial, su autonomía e independencia son la garantía de que ella logre los propósitos para los cuales fue creada. Un poder judicial que no tiene la última palabra sobre la interpretación de las normas, es tan inocuo como un poder ejecutivo que no pueda administrar sin autorización previa. De manera similar a la confusión creada durante la anterior declaratoria de estado de emergencia, entre crisis social y crisis gubernamental, el ejecutivo confunde ahora la perturbación social con la perturbación institucional. Como en el más burdo de los regímenes de concentración de poderes, el ejecutivo condiciona la actuación de los jueces a su propia conveniencia. La legalidad de la interpretación la supeditada a su incidencia favorable en los propósitos trazados por la política gubernamental. 3. El control El fortalecimiento de la rama jurisdiccional y de la función de control judicial fue un propósito esencial de la Asamblea Nacional Constituyente, que se manifiesta no solo en la creación de nuevos organismos de control y de nuevos instrumentos de protección jurisdiccional de derechos, sino también en la consagración de una nueva concepción del juez en el estado social de derecho y del papel que juega en una estructura política de equilibrio y control de poderes, anteriormente desajustada por el crecimiento excesivo del poder ejecutivo. La decisión mayoritaria de la Corte no solo desconoce en términos generales la nueva perspectiva constitucional sino que, además, degrada la función jurídica de los jueces ordinarios que interpretan la ley penal y, de esta manera, deshonra su propia función de control frente al poder ejecutivo. Todo ello en detrimento del poder judicial; por un lado el gobierno decreta la perturbación del orden público por considerar que una interpretación judicial es peligrosa, del otro lado la Corte Constitucional subestima la función de los jueces penales en beneficio del supuesto orden. A la actitud del ejecutivo se suma la de la Corte. 3. Constitución y Seguridad El derecho no puede evitar el desorden; más aún, parte de la razón de ser del derecho se encuentra en la existencia de un cierto desorden social. En el caso concreto del derecho penal, un cierto grado de incumplimiento de la ley penal no solo es inevitable sino que además justifica su misma existencia. El derecho se mueve en un intermedio entre la eficacia total y la ineficacia total, sin que pueda convivir con ninguno de estos dos extremos. La ineficacia es un fenómeno previsto por el derecho. En el caso de los estados de excepción, cierta ineficacia jurídica -que no es otra cosa que la existencia de una perturbación social que no puede ser controlada por el derecho ordinario- justifica la creación de procedimientos excepcionales de control y de eficacia del derecho. Pero lo que ha sucedido en Colombia con las declaratorias de los estados de excepción, es que la ineficacia inevitable y necesaria del derecho es presentada como argumento para obtener los beneficios de las prerrogativas excepcionales. De esta manera el gobierno obtiene los beneficios de la excepcionalidad y de la normalidad, combinando estratégicamente los dos estados de acuerdo con las circunstancias y las necesidades políticas. Esto sucede porque en Colombia los gobiernos no están dispuestos a afrontar el costo político que, en ciertas ocasiones, trae consigo la situación de normalidad. Los gobiernos no están dispuestos a tolerar las consecuencias desfavorables que acarrea el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos, la separación de los poderes, el control de las decisiones administrativas, etc. esta intolerancia es reflejo de la democracia que tenemos. Por eso, en un régimen constitucional firme, la buena disposición de los gobiernos para acatar con respeto y sumisión las decisiones del poder judicial es buen signo del talante y de la fortaleza de su régimen democrático. Pero esto no habría sucedido si los gobiernos no tuvieran la seguridad de contar con organismos de control complacientes. Son ellos los que han permitido que los gobiernos de los últimos cuarenta años dispongan del juego estratégico entre la normalidad y la excepcionalidad según corran los vientos políticos. De esta manera, la Constitución de 1886 y también la actual, aparecen como documentos escritos para ser aplicados en ciertas circunstancias y bajo ciertos supuestos. Se derrumba así la idea de supremacía constitucional, de normas de obligatorio e inmediato cumplimiento para todo tiempo y todo espacio. El conjunto de normas constitucionales se convierte en una especie de arsenal que se emplea según el enemigo y según su situación. Las normas, como las armas, están dispuestas para la estrategia, pero no tienen un valor en si mismas. Su validez se encuentra mediatizada, disociada de la eficacia; la validez está condicionada por la eficacia y no a la inversa, como debe ser. 4. Normalidad Anormalidad La democracia constitucional prevé la posibilidad de suspender ciertas garantías ciudadanas mediante la figura del estado de excepción en casos de extrema gravedad. Sin embargo, los estados de excepción son justamente eso, excepcionales, y sólo se conciben como mecanismo transitorio e inevitable. En el Estado constitucional democrático existe, entonces, una separación cualitativa y axiológica entre la normalidad y la anormalidad, que consiste simple y llanamente en que lo primero es un beneficio y lo segundo un mal necesario. El estado de excepción es un mal necesario para épocas calamitosas, y no un bien conveniente para momentos difíciles. Recurrir al estado de excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho. La noción de abuso del derecho hace alusión a ciertas situaciones en las cuales las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo jurídico que persigue la norma y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas sociales menores o problemas políticos. Justificar semejante práctica con el argumento jurídico-formal de que se trata de una figura prevista en la constitución y que por lo tanto se trata de un instrumento de gobierno tal como los otros, es desconocer el verdadero sentido histórico de dicha institución, es dejar de lado la voluntad del constituyente colombiano y, sobre todo, significa mediatizar el principio democrático en beneficio del principio institucional. Ahora bien, en Colombia la utilización permanente del Estado de excepción durante la vigencia de la Constitución de 1886, desvirtuó el carácter excepcional de esta figura e hizo de ella un instrumento estratégico de defensa del poder institucional por encima de los derechos individuales, que se acercó a los propósitos derivados de la ética utilitarista del Estado absolutista. Al borrar los límites semánticos que separan lo normal de lo anormal se desvanecen las fronteras jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla. La opción entre lo uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y, entonces, la norma constitucional que define la excepción se convierte en una norma política que define la regla. El derecho es apropiado semánticamente por la política. La excepción a la regla se convierte en un mecanismo de acción gubernamental. En este contexto, resulta intolerable para el constitucionalismo es que la normalidad y la anormalidad sean despojadas de su sentido original y se utilicen estratégicamente con el fin de obtener los beneficios políticos e institucionales que cada una de estas dos situaciones pueda tener en un momento específico. Es decir que no sea la realidad, crítica e inmanejable, la que determine el criterio de la anormalidad constitucional, sino el beneficio político institucional. III. Consideraciones del Gobierno Según el artículo 213 de la Constitución Política, en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurado mediante las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros podrá declarar el Estado de Conmoción Interior. De acuerdo con este artículo, en la parte motiva del decreto que declara el estado de conmoción interior, el gobierno debe explicar los siguientes puntos: a) Cuáles son los hechos constitutivos de la grave perturbación del orden público. b) De qué forma esos hechos atentan, de manera inminente contra: - La estabilidad institucional - La seguridad del Estado, o - La convivencia ciudadana. c) Porque las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía son insuficientes para conjurar esa grave perturbación. Si en la parte motiva del decreto que declara el Estado de Conmoción no se explican estas tres cosas, éste es inconstitucional por violar el art. 213 de la Constitución Política. Esto es lo que sucede con el decreto 1155 de julio 10 de 1992. Las consideraciones que determinaron la declaratoria se pueden resumir de la siguiente manera: 1. Modalidades criminales como el terrorismo o el magnicidio, que durante los últimos años perturban en forma grave el orden público, determinaron, mediante facultades de estado de sitio, que se creara la jurisdicción de orden público, que ha venido conociendo de dichas formas de delincuencia de manera "eficaz", lo cual ha servido para "fortalecer la administración de justicia en su acción contra la impunidad y contribuye así a asegurar la convivencia ciudadana". 2. Luego de calificar a la jurisdicción de orden público de "eficaz", el gobierno afirma que, en vista de que las causas y los efectos de estos factores de perturbación no han desaparecido -lo cual pone en tela de juicio su eficacia- la Asamblea Nacional Constituyente quiso que esos decretos rigieran por noventa días más a partir de la vigencia de la Constitución, con el objeto de que, si quería el Gobierno, los convirtiera en legislación permanente, siempre y cuando la Comisión especial Legislativa no los improbara. En virtud de esa facultad, las disposiciones relativas a la jurisdicción de orden público fueron adoptadas como legislación permanente. 3. Según el Gobierno, la vigencia de esas medidas ha sido reiterada por el Código de Procedimiento Penal en su artículo 5o. transitorio. Al respecto, el Fiscal General de la Nación, le advierte al Presidente del peligro para el orden público que representa el hecho de que se estén presentando numerosas peticiones de libertad provisional y habeas corpus por parte de procesados sometidos a la jurisdicción de orden público, fundadas en una interpretación de la relación entre estas normas y el Código de procedimiento Penal, que en su concepto no corresponden al "recto entendimiento" que se les debe dar. 4. Afirma entonces el Gobierno que, la falta de precisión acerca de la aplicación de la normatividad de orden público frente al régimen ordinario, hace inocua la operancia de la justicia, la cual genera una situación de impunidad que atenta de manera inminente contra la estabilidad de las instituciones y la seguridad del Estado. Además, continúa, la inoperancia de las medidas de aseguramiento atenta contra la convivencia ciudadana y la perturbación que se ve venir no puede ser conjurada mediante el uso de las autoridades de la policía. Tal es pues, el análisis que hace el Gobierno. Si se analizan estas consideraciones a la luz del texto constitucional resultan las siguientes incongruencias: No son claros los hechos constitutivos de la grave perturbación de orden público. No pueden ser ni los magnicidios ni el terrorismo, pues según las mismas consideraciones del Gobierno, la jurisdicción de orden público ha sido "eficaz" en el conocimiento de esos delitos. Tampoco puede ser la vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, ni la interpretación que los jueces le estén dando a la misma, pues es evidente que ni la entrada en vigor de una nueva ley, ni su interpretación judicial, pueden determinar una grave perturbación del orden público. Aún admitiendo, en gracia de discusión, que puede haber una verdadera perturbación, el Gobierno, en sus consideraciones, no explica de qué manera esa perturbación afecta la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. Simplemente lo afirma sin elaborar la relación causa-efecto exigido por la Constitución. El Gobierno tampoco se toma la molestia de explicar por qué las medidas ordinarias de policía son insuficientes para conjurar las causas de perturbación. De tal manera, que al no cumplir el decreto 1155 los requisitos materiales exigidos por la Constitución para declarar el Estado de Conmoción Interior, es clara la incompatibilidad del mismo con la Carta. En mérito de lo expuesto, los suscritos salvamos el voto respecto de la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra. CIRO ANGARITA BARON ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                               Magistrado Aclaración de voto a la Sentencia No. C-556 ESTADOS DE EXCEPCION/DEBIDO PROCESO (Aclaración de voto) Tanto el Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior, como los que se dictan bajo su amparo, deben, en efecto, aplicarse con estricta sujeción al debido proceso. En este orden de ideas cabe señalar que así uno de dichos preceptos tenga carácter interpretativo, su efecto se circunscribe necesariamente al periodo de turbación del orden público, no pudiéndose aplicar retroactivamente. De otra parte, el derecho de toda persona a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas y a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, exige del Estado-juez y del Estado-investigador una conducta diligente que no puede únicamente sustentarse en taxativas y restrictivas causales de libertad provisional. Por el contrario, como lo ha señalado esta Corte, aún por fuera de las susodichas causales, procede la libertad provisional si en un término razonable -que en abstracto no puede coincidir con el "máximo de la pena"- no se define la situación del procesado y no se despliega una eficiente actividad probatoria por parte del Estado, lo que sólo puede determinarse en cada caso concreto. Sentencia proferida en el proceso R.E. 006 (Revisión Constitucional Decreto 1155 de julio 10 de 1992 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior". 1. En la parte final de la sentencia se expresa: "Puntualiza la Corporación que lo anterior no puede entenderse en el sentido de que las facultades excepcionales impliquen una competencia suficiente a disposición del Gobierno para atentar contra el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, ni contra los demás derechos fundamentales, toda vez que el artículo 214 numeral 2o. ibídem, los señala como límites del Gobierno en el uso de aquellas facultades". 2. Tanto el Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior, como los que se dictan bajo su amparo, deben, en efecto, aplicarse con estricta sujeción al debido proceso. En este orden de ideas cabe señalar que así uno de dichos preceptos tenga carácter interpretativo, su efecto se circunscribe necesariamente al periodo de turbación del orden público, no pudiéndose aplicar retroactivamente. De otra parte, el derecho de toda persona a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas y a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, exige del Estado-juez y del Estado-investigador una conducta diligente que no puede únicamente sustentarse en taxativas y restrictivas causales de libertad provisional. Por el contrario, como lo ha señalado esta Corte, aún por fuera de las susodichas causales, procede la libertad provisional si en un término razonable -que en abstracto no puede coincidir con el "máximo de la pena"- no se define la situación del procesado y no se despliega una eficiente actividad probatoria por parte del Estado, lo que sólo puede determinarse en cada caso concreto. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado 1 Declaración leída por el Señor Presidente de la República, Cesar Gaviria Trujillo, sobre el Decreto de julio 9 de 1992. 2 El total corresponde a la suma del subtotal más las dictadas con anterioridad en el período comprendido entre el inicio de esta jurisdicción desde febrero de 1991 hasta el 1° de noviembre de 1991. 3 Mediante auto de julio 30 de 1.992, la Presidencia de la Corte Constitucional comisionó a los Magistrados Auxiliares Martha Lucía Zamora Avila y Néstor Raúl Correa Henao para la práctica de pruebas con destino a este expediente. 4 El Espectador. Julio 19 de 1992, págs. 3A y 4A. 5 El Espectador. Julio 19 de 1992, pág. 5A. 6 El Tiempo, julio 12 de 1992, pág. 7A. 7 Cfr. Sentencias de los procesos No. R.E.-001 y No. R.E.-004 de la Sala Plena de la Corte Constitucional. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes  Muñoz. 8 Sentencia D-004 Op. Cit. Argumento No. 3 de los fundamentos jurídicos 9 Sentencia No. D-001. Op. Cit. Fundamentos Jurídicos 10 Cfr. Memorial de la Presidencia de la República con destino a este proceso, del 13 de agosto de 1991, pag. 4. [1]Corte Constitucional. Sentencias C-221, C-449 y C-479. 1 Ver Sentencia #C-543 en la cual se niega declarar inconstitucional la posibilidad de tutelar sentencias. M.P: José Gregorio Hernández Galindo; Sala Plena, Corte Constitucional

C-557-92 TERMINO JUDICIAL-Plazo razonable TERMINO JUDICIAL-Plazo razonable Sentencia No. C-557/92 CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Aplicación El Gobierno Nacional, como responsable del orden público, tenía la obligación de expedir el Decreto 1156/92, en ejercicio de su facultad excepcional teniendo en cuenta la dificultad existente, por el cambio  legislativo en el procedimiento penal, para precisar su aplicabilidad; lo que se pone de presente en la  multiplicidad de interpretaciones que se presentaron en  los distintos estamentos sociales, todos de buena fe, incluso los equivocados, que permitió por parte de estos últimos la formulación de más de un millar de solicitudes de libertad provisional para los detenidos a órdenes de la Jurisdicción de Orden Público, con base en  el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. DECRETO LEGISLATIVO-Generalidad No solamente el propio texto del Decreto No. 1156 no se refiere a ningún caso en particular ni de manera expresa o tácita, sino que formula simplemente una  interpretación auténtica que permite de manera general, para todos los casos, una aplicación, según su propio decir: "razonablemente", de una ley especial sobre una general. PODER DE POLICIA-Concepto/CONMOCION INTERIOR El poder de policía es el conjunto de acciones concretas, de orden material, de que disponen las autoridades para mantener el orden público y controlar los comportamientos que en la sociedad se dirijan a  alterarlo.  Es pues un poder material, sin perjuicio de su carácter reglado, como consecuencia de la sumisión  de las autoridades a la ley en todo Estado de Derecho.         Por lo tanto es necesario distinguir entre el poder de policía y la regulación jurídico policiva. Los estados de conmoción interior se justifican en la Constitución Política, frente a graves perturbaciones del orden público que no puedan ser conjuradas mediante el uso de las ATRIBUCIONES ordinarias de las autoridades de policía.  La distinción que se propone entre poder de policía y regulaciones jurídicas de policía, no sólo busca asegurar el principio de legalidad,  sino que, busca precisar los límites funcionales de esta importante actividad de las autoridades públicas, con miras a la garantía de la libertad.  La distinción apunta igualmente a hacer precisión sobre el uso de la expresión poder de policía, que en sentido estricto se refiere a las actividades de las autoridades orientadas al mantenimiento del orden público. POTESTAD REGLAMENTARIA La labor de indagación que realiza el poder reglamentario, a fin de asegurar la cumplida ejecución de las leyes, es, como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional un complemento de éstas en la medida en que las actualiza y las acomoda a las necesidades que las circunstancias le impongan para su eficaz ejecución, y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene, porque esta labor sólo compete en el marco de la expresión de la división de los poderes del Estado, a la autoridad judicial. DECRETO LEGISLATIVO-Naturaleza La interpretación de autoridad que para fijar el sentido de las normas del procedimiento penal, realizó el Gobierno al expedir el decreto No. 1156, consulta la naturaleza de este tipo de interpretación, que sólo puede ser realizada por el propio legislador, para que sea de obligatorio acatamiento por el juez competente. Los decretos legislativos, son decretos con fuerza de ley, equiparados por la Constitución Política a la ley, sometidos al control de constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción.  De suerte que, mientras resulta eficiente la interpretación de autoridad realizada mediante un decreto legislativo de conmoción interior, no lo sería la plasmada en un decreto reglamentario, cuyo acatamiento no es obligatorio para el juez, en lugar de la ley. REF:      Expediente RE-007 Revisión Constitucional del Decreto No. 1156 de julio 10 de 1992, "Por el cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable  a los delitos de conocimiento de los jueces regionales". Aprobado por Acta No. Santafé de Bogotá D.C., Octubre quince (15) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.   ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el numeral 6o. del  artículo 214 de la Constitución Nacional, el señor Secretario General de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación, el mismo día de su expedición, copia auténtica del Decreto Legislativo No. 1156 de julio 10  de 1992, para efectos de su revisión constitucional. Efectuado el reparto correspondiente, la Sala Plena en su sesión del día 16 de julio de 1992 designó sustanciador múltiple para la tramitación del expediente y facultó al Presidente de la Corte para suscribir las providencias respectivas. Surtidos todos los trámites que para el control automático de esta clase de normas establecen la Carta y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir definitivamente sobre la exequibilidad del Decreto sub-exámine. II.             TEXTO DEL DECRETO El texto del Decreto objeto de revisión consta en la fotocopia del mismo que se inserta a continuación: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DECRETO NUMERO 1156 DE 10 DE JULIO DE 1992 Por el cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los jueces regionales EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1155 de 1992, y CONSIDERANDO: Que es necesario interpretar de manera auténtica el sentido y alcance de la legislación que le otorgó carácter permanente a los decretos referentes a la jurisdicción de orden público, así como el Código de Procedimiento Penal. que además resulta necesario regular algunos aspectos relacionados con el otorgamiento de la libertad a las personas procesadas por los jueces regionales y el Tribunal Nacional, dentro del debido proceso. DECRETA: ARTICULO 1o. En relación con los delitos de competencia de los jueces regionales se aplican las normas especiales de procedimiento y sustanciales, de conformidad con el artículo 5o. transitorio del decreto 2700 de 1991 y las disposiciones del presente Decreto. ARTICULO 2o. La libertad provisional en los únicos casos en que ella es viable de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el Decreto 99 de 1991 y adoptado como legislación permanente en virtud del Decreto 2271 del mismo año, sólo podrá hacerse efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede. ARTICULO 3o. En los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional no procederá la acción de "Habeas Corpus" por causales previstas para obtener la libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo. Tampoco procederá para efecto de revisar la legalidad de las providencias que hubieren decidido sobre la privación de la libertad. ARTICULO 4o. El artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que rige transcurridos los términos de que trata el artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento Penal. ARTICULO 5o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C. 10 de julio de 1992 Siguen firmas. III.   ELEMENTOS DE PRUEBA ALLEGADOS Mediante providencia de julio 28 de 1992 los Magistrados Sustanciadores resolvieron decretar algunas actuaciones procesales y acopiar las pruebas que de ellas resulten, y en tal virtud se ofició al señor Secretario General  de la Presidencia de la República para que dentro del  término de tres (3) días enviara a la Corte y con destino a este expediente, copia auténtica del informe presentado por el señor Presidente ante el Congreso, con ocasión de la declaratoria del Estado de Excepción ordenado por el Decreto 1155 de 1992.  Asímismo se despacharon sendos oficios al señor Ministro de Justicia y al  señor Fiscal General de la Nación para que, con el cumplimiento de las formalidades legales, enviaran dentro de los diez (10) días siguientes, informe escrito  sobre los antecedentes que condujeron a la expedición del Decreto 1156 de 1992, así como sobre los demás hechos relevantes que guarda en relación con las medidas adoptadas en el mismo y en el caso del señor Ministro de Justicia "especialmente sobre las razones que fundamentan el ordenamiento normativo en él establecido".  Igualmente se ofició al señor Ex-Ministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez, con el fin de que por escrito y en un término de 10 días expresara su concepto acerca de los antecedentes, hechos relevantes relacionados con las medidas adoptadas en el decreto que se examina y fundamentos jurídicos que se tuvieron en cuenta para su expedición. El material allegado al presente proceso comprende los siguientes elementos de juicio: 1.      Copia auténtica del informe motivado presentado por el señor Presidente de la República al Honorable Congreso de la República Acerca de las causas que determinaron la declaratoria del estado de conmoción interna mediante el Decreto 1155 de 1992. -        La primera parte del informe  está dedicada al examen  de los antecedentes del régimen especial para el control del orden público y allí se destaca que esa jurisdicción "surgió ante la imperiosa necesidad de hacer frente, de manera efectiva, a un conjunto de delitos que socavan profundamente la seguridad del Estado, la estabilidad de las instituciones y la convivencia ciudadana", realidad frente a la cual se impuso fortalecer el Estado y el imperio de la ley mediante la adopción de una legislación especial, apropiada y de unas instituciones jurisdiccionales adecuadas.  Nacieron entonces los estatutos para la defensa de la democracia, defensa de la justicia, prevención y represión del narcotráfico y sometimiento a la justicia; normas de orden público que daban respuesta a la vigencia de "procedimientos más idóneos para enfrentar la delincuencia organizada".  También se concibieron procedimientos especiales orientados a la  protección de las vidas de funcionarios judiciales y de testigos.  El Constituyente de 1991 "percatado de que los efectos del nuevo orden sólo podrían desarrollarse gradualmente estableció que los decretos de estado de sitio continuarían rigiendo durante 90 días, plazo durante el cual el Gobierno Nacional, podría convertirlos en legislación  permanente mediante decreto, si la Comisión Especial no los improbaba", el Gobierno, en efecto, presentó un conjunto de decretos relativos al mantenimiento del orden público y la defensa de la justicia, a la Comisión Especial, que, una vez superados amplios debates decidió no improbar la normatividad especial, siendo evidente que "dicha Corporación expresó su voluntad de elevar a legislación permanente las aludidas normas con el pleno convencimiento de que se discutían de manera separada al Código de Procedimiento Penal, en atención a su carácter especial" se convirtieron  en Legislación Permanente, entre otros los decretos legislativos 1199/87, 474/88, 2790/90, 099, 390 y 1676/91, mediante Decreto 2271/91.  Posteriormente, la Comisión Especial expidió el Código de Procedimiento Penal y reiteró la vigencia de la jurisdicción de orden público, integrándola a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que  comenzase a regir el nuevo Código, en adelante, los Jueces de Orden Público se llamarían jueces regionales y el Tribunal de Orden Público se denominaría Tribunal Nacional, situación ésta que no implicó variación alguna en la competencia para conocer de los asuntos que les habían sido atribuídos; competencia que de conformidad con el artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento Penal perderán, sin  perjuicio de la facultad del Gobierno para hacer una evaluación ante el Congreso  transcurridos los cinco (5) primeros años. De la exposición anterior se desprende la "existencia y vigencia de los régimenes procesales penales.  El uno contenido en el Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), con carácter general permanente y ordinario, y el otro con carácter especial y temporal relativo a los ilícitos vinculados a las normas de orden público que no fueron improbadas por la Comisión (Decreto 2271 de 1991), "Ordenamientos autónomos que se corresponden, sin que pueda afirmarse que el Código derogó las normas especiales de orden público, ambos dan respuesta a la evidente realidad de la sociedad colombiana que muestra  una coexistencia de factores de orden institucional enfrentados a los hechos de perturbación". -        La segunda parte del informe contiene un análisis acerca de la transición de la legislación penal, pues en ese contexto es posible apreciar el verdadero alcance de las disposiciones relativas a la libertad provisional  y en particular el artículo 415 numeral  4o. del Código de Procedimiento Penal". El primer aspecto que debía dilucidarse era el de determinar qué sucedería con la jurisdicción de Orden Público, y sobre el particular se dispuso su integración a la jurisdicción ordinaria, tal como quedó resumido más arriba respetándose así el artículo constitucional conforme al cual no había jurisdicciones especiales en materia penal diferentes a las expresamente previstas en la Carta. El segundo tema que mereció atención fue el de establecer cómo se manejaría la competencia en relación con los hechos punibles de los cuales venía conociendo la jurisdicción de Orden Público, habiéndose resuelto que la competencia no se modificaría.  Un tercer asunto se encaminaba a establecer las reglas de procedimiento aplicables que, de acuerdo con el artículo 5o. transitorio del Código de  Procedimiento Penal, no son otras que las vistas en los "decretos que no impruebe la Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en legislación permanente",  medida clara en el sentido de mantener un régimen  procesal penal especial diferente del ordinario.  El Decreto 2790 de 1990 modificado por el 099 de 1991 y adoptado como legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991 establece en su artículo 59 dos causales de libertad provisional y dentro de ellas no figura la ausencia de calificación del mérito de instrucción en determinado plazo,, causal que sí aparece en el artículo 415 del C. de P.P., normas que regulan situaciones bien  diferentes.  El cuarto tema tiene que ver con la vigencia de los delitos creados al amparo del Estado de Sitio, a este respecto fuera del artículo 5o. transitorio del C. de P.P. se dispuso en el artículo 2o. transitorio que transcurridos 10 años a partir de la vigencia del Código "los jueces regionales y el tribunal nacional perderán la competencia para conocer de los procesos que éste Código les hubiere adjudicado, y la misma será asignada a los jueces del circuito, o a los que designe la ley", siendo evidente que cuando los jueces de circuito asuman la competencia se aplicarán las normas de procedimiento penal ordinarias, dentro de las cuales se encuentra el  artículo 415 referente a la libertad provisional. Atendiendo a la dificultad de aportar pruebas el parágrafo del artículo 415 prevé "un plazo mayor para que proceda la libertad provisional cuando no se haya calificado el mérito de la instrucción en estas circunstancias, el cual tiene operancia después de que pierda vigor la legislación especial y de orden público al tenor del artículo 2o. transitorio". Por cuanto era "previsible que se solicitara la libertad de sindicados de delitos de conocimiento de la anterior jurisdicción de orden público, el mismo Código de Procedimiento Penal señaló claramente en el artículo 5o. transitorio, que sus normas no podrían ser invocadas cuando la legislación dictada al amparo del Estado de Sitio fuera realmente la aplicable"; de modo pues que no ha sido correcta la aplicación de la ley por parte de algunos jueces lo que suscitó un atentado inminente contra la convivencia ciudadana. -        El tercer acápite del informe motivado que presentó el señor Presidente al Congreso de la República, hace referencia a la aplicación de la disposición especial sobre la general.  Se reitera que actualmente, a los procesados por delitos que eran competencia de los jueces de orden público se les aplica el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, debido a su especial naturaleza, a la vez se indica que el principio de favorabilidad no puede invocarse porque "no se está en presencia de dos normas aplicables actualmente a un mismo supuesto de hecho" y es sabido que el mencionado principio "es una institución jurídica ligada a la existencia de dos disposiciones aplicables frente a un mismo hecho" y en el caso sub exámine se trata de "dos órdenes procesales con existencia y aplicación autónoma que se dirigen a supuestos de hecho diferentes". -       El cuarto apartado del informe da cuenta de las razones que determinaron la declaración del estado de conmoción interior; luego de hacer un recuento sobre las diversas causas perturbadoras del orden público y los remedios que se idearon para conjurarlas se llama la atención acerca del peligro que implicaba la inaplicación del régimen especial con base en el argumento de que ese régimen excepcional había dejado de existir en razón de la expedición de un nuevo Código de Procedimiento Penal, interpretación que se intentó superar por todos los medios posibles; insuficientes, por ejemplo, resultaron los esfuerzos del señor Fiscal General de la Nación a tal punto que con base en el artículo 415 del Código Penal se presentaron  inicialmente más de 400 solicitudes de excarcelación que en un lapso breve se elevaron a más de mil,  a lo cual se sumó la preocupante circunstancia de que muchos de los posibles beneficiarios eran personas vinculadas a procesos por los delitos más atroces que ha tenido que soportar la sociedad colombiana. Pronto empezaron a expedirse ordenes de libertad y ante el informe del señor Fiscal General de la Nación en que denunciaba que la situación mencionada estaba causando "serias perturbaciones al orden público", el Gobierno evaluó las circunstancias; el riesgo de ver comprometida gravemente la convivencia ciudadana por la inaplicación del ordenamiento especial bajo cuyo amparo se había mantenido el orden público, lo llevó a declarar el estado de conmoción interior en toda la República "con el objeto de impedir que los sindicados de los más graves atentados contra el orden público del país escaparan a la acción de la justicia" lo que no podía lograrse mediante el ejercicio de las atribuciones ordinarias, tornándose indispensable expedir un decreto legislativo contentivo de una interpretación general y auténtica. -   La parte quinta del informe se dedica a la explicación de la naturaleza y alcance de las medidas adoptadas cuyo propósito fundamental es el de "reiterar por la vía de interpretación auténtica o legislativa la coexistencia de dos ordenamientos jurídicos diferentes, uno general  y otro especial".  Consigna el señor Presidente de la República en su informe que  "los artículos 1o. y 4o. del Decreto 1156 de 1992 no modifican ni suspenden disposición alguna, tampoco crean situaciones jurídicas nuevas.  Aquellas normas de Estado de Sitio que recibieron carácter permanente siempre han estado en vigencia.  El Decreto 1156 en su artículo 1o. se limitó a reiterar con la fuerza de la verdad legal aquella que siempre fue de una determinada manera", al paso que "el artículo 2o. del decreto  1156, con el fin de garantizar la eficacia de las normas especiales que regulan las actuaciones de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, dispone que las providencias que dicten dichos jueces y que concedan el beneficio de libertad provisional sólo podrán hacerse efectivas una vez estén en firme, es decir que se les da el efecto suspensivo a los recursos que contra ellas  se interpongan".  Sobre el Hábeas Corpus se puntualiza que no fue suspendido pues tan sólo "se reguló un aspecto de su procedibilidad"; así cuando la persona privada de la libertad por orden judicial pueda obtener la libertad provisional, la existencia de ese instrumento jurídico idóneo torna improcedente el Hábeas Corpus.  Además, esta figura no ha sido utilizada "para que un juez revise la legalidad de las providencias de otro juez en materia de libertad, máxime si éste es el de conocimiento". -   En el sexto apartado, intitulado  Decisiones a Adoptar, informa el señor Presidente de la República que una vez declarado el restablecimiento del orden público, en los términos del Decreto 1155 de 1992, se propone prorrogar la vigencia de las disposiciones del Decreto 1156 de 1992 por 90 días más" y en el entretanto, el Gobierno  presentará al Congreso de la República un proyecto de ley que en lo sustancial solicitaría convertir en legislación permanente por parte de la Rama Legislativa del Poder Público, las medidas adoptadas en el decreto ya citado".  Cumpliéndose así el doble propósito de "impedir que el Ejecutivo permanezca investido de facultades extraordinarias más allá del tiempo estrictamente necesario" y "abrir una amplia discusión con el Congreso sobre la necesidad de convertir  las normas excepcionales en legislación permanente". Se destaca, finalmente que la ausencia de una ley estatutaria de los estados de excepción no hace imposible declarar alguno de los contemplados en la Carta, ya que "el objeto de la ley estatutaria es el de regular las facultades y las garantías judiciales en relación con los derechos para que haya reglas claras en esta materia, sin que su ausencia implique que el ejecutivo quede maniatado y la democracia indefensa". 2.   Informe del señor Fiscal General de la Nación Visible a folios 91 y 92 del expediente, contiene información acerca de la interpretación, a su juicio errada, del alcance de las normas de Estado de Sitio adoptadas como legislación permanente y que conducía, con ocasión de la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Penal, a la inaplicación de dichos decretos en materia de libertad provisional.  Se refiere al "cúmulo de solicitudes de libertad provisional y Hábeas Corpus, presentadas al amparo del citado artículo 415" y a las consecuencias perjudiciales de esa errónea interpretación que "causaría serias perturbaciones  de orden público, que se materializarían en la libertad de personas procesadas por hechos punibles de conocimiento de los jueces regionales".  Agrega el señor Fiscal General que esta situación "generaría alarma e intranquilidad ciudadanas, en razón a que las conductas punibles de conocimiento de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, constituyen una modalidad específica de delincuencia, asociada con la situación de orden público, que precisamente obligó a la expedición de una normatividad ajustada a sus peculiaridades" y que destaca que en cumplimiento de lo previsto en el artículo 251 numeral 5o. y 8o. del Decreto 2699 de 1991 procedió a informar al Gobierno Nacional, a fin de que "dentro  de la órbita de su competencia, se tomaran las medidas a que hubiere lugar" y con base  en esto mediante Decreto 1156 dictado en desarrollo del Decreto 1155 de 1992, el Gobierno Nacional, "por vía de interpretación General, procedió a fijar el alcance de las normas aplicables en los casos de competencia de los jueces regionales y Tribunal Nacional, el cual coincide con el criterio adoptado por la Fiscalía General de la Nación", en cuyos fundamentos se observa coincidencia con los expuestos en el informe motivado que al Congreso de la República presentó el señor Presidente de la República y que ha sido resumido más arriba. La interpretación del señor Fiscal General de la Nación se encuentra igualmente consignado en una providencia  mediante la cual negó una solicitud de libertad formulada con base en el artículo 415 del C.de P.P., cuya fotocopia anexa (folios 98 a 109), así como las de las comunicaciones dirigidas a los Directores Regionales de Fiscalías en las que "se les hizo llegar el concepto jurídico contenido en el auto citado".  (folios  93 a 97). 3.  Informe del señor Exministro de Justicia Doctor Fernando Carrillo Flórez El señor Exministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez envió copia de la comunicación que dirigió a los honorables Senadores miembros de la Comisión Accidental establecida para analizar las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional (folios 69 a 90) y en la que se refiere a los antecedentes del decreto 1156 de 1992 y formula "algunas precisiones en relación con el proceso de adopción del nuevo Código de Procedimiento Penal y a la  interpretación de las disposiciones en él contenidas, particularmente del artículo 415, en concordancia con los artículos 2o. y 5o. transitorios", documentos que fueron acogidos por la Sala Penal de la Honorable Corte Suprema de Justicia en auto de 22 de julio de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado Dr. Dídimo Páez Velandia, cuya copia adjunta (folios 62 a 68). En la comunicación dirigida a la Comisión Accidental del señor Ex-Ministro se refiere con toda amplitud al proceso que condujo a la aprobación, vigencia y conocimiento del nuevo Código de Procedimiento Penal, resaltando el carácter democrático de la discusión abierta a los más variados sectores; proceso de adopción durante el cual el Ministro de Justicia defendió la denominada justicia de orden público y los instrumentos de lucha contra el crimen organizado, que superviven en razón de los artículos  2o. y 50 transitorios del C. de P. P..  Destaca luego la génesis del artículo 415 del ordenamiento penal, indica que su preceptiva respecto de las posibilidades de excarcelación es más  limitativa que el de normas anteriores de similar contenido para demostrar que su inclusión en el nuevo Código no obedeció a la improvisación y puntualiza que "la existencia de dos regímenes paralelos de la libertad provisional es una simple consecuencia del tratamiento diferente que requiere la criminalidad organizada". Advierte el doctor Carrillo Flórez que la transición legislativa quiere aprovecharse para combatir las nuevas instituciones de la justicia sobre la base de interpretaciones erróneas y se extiende en consideraciones sobre su gestión al frente del Ministerio de Justicia, orientada a mantener y fortalecer la justicia y a conservar los instrumentos de lucha contra la impunidad.  Por lo demás, los criterios de interpretación que expone el señor Ex-ministro coinciden con los expuestos por el señor Presidente de la República y por el señor Fiscal General de la Nación, en los términos en que han sido expuestos dentro de esta providencia. 4. Memorial de los señores Ministros de Gobierno y de Justicia en el que exponen las razones que justifican la constitucionalidad del Decreto 1156 de 1992 (folios 110 a 128) -  La primera parte del memorial suscrito por los señores Ministros de Gobierno y Justicia hace referencia a la naturaleza de los estados de excepción y el alcance del decreto sometido a control constitucional, se señalan en líneas generales las características diferenciales de cada uno de esos estados y se contempla una específica consideración sobre el artículo 213 de la Carta destacando que "ante hechos que puedan desquiciar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia nacional, se impone la  necesidad de enfrentarlos adecuada y oportunamente apelando a procedimientos de alcance excepcional y extraordinario.  Tal es, justamente el marco dentro del cual se expidió el Decreto  1156 de 1992.  Su objetivo fundamental es conjurar una perturbación del orden público que atenta de manera inminente contra la seguridad del Estado colombiano, que desquicia los cimientos de la convivencia ciudadana y lesionan en grado sumo la estabilidad institucional".  Las medidas del Gobierno se enmarcan dentro de las normas constitucionales que imponen al Estado el deber de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y al Presidente de la República la responsabilidad de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, así como velar por el cumplimiento estricto de las leyes." -   En la segunda parte  los señores Ministros examinan los aspectos formales del decreto denotando su cabal sujeción a los requisitos previstos en los artículos 213 y 214 de la Carta, dentro de los que se cuenta la firma del señor Presidente y las de todos los Ministros, el carácter transitorio de las disposiciones que además, no implican la derogatoria de ninguna norma legal "sino la suspensión tácita, sólo en el caso de los artículos 2o. y 3o. del Decreto, de las normas que contradigan las nuevas prescripciones; los artículos 1o. y 4o. no suspenden  disposición alguna, tampoco cambian efectos de situaciones jurídicas anteriores ni proyectan otras nuevas hacia el futuro.  Finalmente se respetó celosamente el principio de publicidad de los actos oficiales, pues su vigencia se condicionó a la fecha de su publicación. -  En la parte tercera consignan los señores Ministros de Gobierno y Justicia el análisis de los aspectos materiales, a partir de tres presupuestos básicos, a saber:  la relación directa y específica de las disposiciones del Decreto con las situaciones generadoras de la conmoción interior y su encauzamiento a conjurar las causas y a impedir la extensión de sus efectos; la no suspensión de derechos o libertades fundamentales y la no vulneración de tratados internacionales, ni del Derecho Internacional Humanitario; finalmente la proporcionalidad de las medidas frente a la gravedad de los hechos. 1.   La relación directa de las disposiciones contenidas en el Decreto 1156 de 1992 con las causas generadoras de la conmoción interior, surge del clima de perturbación del orden público a que ha asistido el país durante los últimos ocho (8) años y que condujo a la creación de la Jurisdicción de Orden Público integrada por la Comisión Especial a la jurisdicción ordinaria, conservándole sus competencias basadas en una normatividad especial no improbada por aquella Corporación, normatividad cuya no aplicación se trocó en factor de perturbación que llevó al Gobierno a declarar el Estado de Conmoción Interior, en vista de los antecedentes que dejó expuestos el señor Presidente de la República en su informe motivado al Congreso de la República.  Dentro de esta perspectiva el decreto 1156 pretende superar las dificultades de interpretación que se presentaron con motivo del tránsito de legislación en materia penal, asegurando "la debida aplicación y vigencia de las normas previstas para contener los efectos de las más graves amenazas derivadas del terrorismo y del crimen organizado, pues de no aplicarse dichas normas quedarían inermes el Estado y la sociedad ante las referidas modalidades delictivas". -  Se detienen luego los señores Ministros en la determinación de los alcances de los artículos contenidos en el decreto 1156, así el artículo 1o. "se limita a reiterar el sentido de la disposición prevista en el artículo 5o. transitorio del C. de P. P.", recalcando la no derogatoria de la antigua legislación de Estado de Sitio por el nuevo C. de P.P. pues no resulta ajustado a la lógica "que una misma voluntad constituyente hubiese conferido facultades extraordinarias la Gobierno Nacional para la expedición de las nuevas normas de procedimiento penal y, al propio tiempo, para dar carácter permanente a los decretos de Estado de Sitio, si a la postre estos últimos habrían de verse prontamente derogados por la entrada en vigencia del Código".  Tampoco estiman aplicable el principio conforme al cual cuando la materia de la que se ocupa es regulada integral y sistemáticamente por otra, además se trata de un ordenamiento general y otro especial; complementarios en el tiempo como consecuencia de la transición". - Cuando el artículo segundo exige la ejecutoria de la providencia judicial que concede la libertad provisional, persigue el no cumplimiento inmediato de dichas providencias debiendo esperar que adquieran firmeza legal, una vez resueltas las impugnaciones del caso o agotado el caso correspondiente, previsión que está dentro del ámbito de acción del legislador extraordinario y que guarda estrecha relación con el tema "pues precisamente de no aplicarse produciría la liberación injustificada de personas vinculadas a los ilícitos de los que conocen los jueces regionales". - El artículo 3o. contempla una reglamentación relativa a la procedibilidad del Habeas Corpus, ya que en virtud del mandato judicial una persona se encuentra privada de la libertad "deviene superflua la intervención de otra investida con la misma potestad jurisdiccional, para establecer si dicha privación de la libertad es legal o no".  En el evento de considerarse ilegal la medida, el detenido cuenta con los recursos ordinarios para obtener su revocatoria. El artículo 3o., señala condiciones de procedibilidad con miras a "evitar que se incurriera en el abuso del derecho de Hábeas Corpus y se utilizará en otros eventos distintos a aquellos para los cuales fue consagrado en la Constitución...". - El artículo 4o. del decreto armoniza la aplicación del artículo 415 del nuevo Código de Procedimiento Penal con los plazos  a que se refiere el artículo 2o. transitorio del mismo Código." 2.   Los artículos del Decreto sometido a revisión no suspenden derechos, tampoco vulneran los tratados internacionales a los que se refiere el artículo 93 constitucional, ni el derecho internacional humanitario.  Al ser integrada la antigua Jurisdicción de Orden Público a la ordinaria, se respeta la prohibición de jurisdicciones especiales que trae la Carta, se trata tan solo de preceptos orientados a fijar el alcance de normas preexistentes mediante la interpretación auténtica y general. -  No existe tampoco contradicción entre los artículos del Decreto 1156 y el principio de favorabilidad "pues no se está en presencia de las normas aplicables a un mismo supuesto de hecho" y este principio opera cuando existen "dos disposiciones aplicables frente a un mismo hecho". -   El derecho de Habeas Corpus no sufre menoscabo alguno pues la hipótesis que contiene el artículo 3o. se basa en privaciones de la libertad hechas "por mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley".  La norma pretende prevenir posibles abusos sin eliminar, suspender o limitar la acción del Habeas Corpus, por lo mismo se contrae a reiterar su carácter específico y no supletivo  de los mecanismos procesales ordinarios, aclarándose que no procede para el control de fondo de una providencia judicial sino para impedir privaciones arbitrarias de la libertad. -  Afirman los señores Ministros en su memorial "que ninguna de estas cuatro disposiciones desconocen garantía fundamental alguna.  No se ha suspendido, menoscabado o restringir (sic) el alcance de los derechos que la Carta Mayor contempla ni el principio de libertad personal, ni el de legalidad de los delitos y las penas o el de la jurisdicción, ni el principio de favorabilidad resulta vulnerado por las medidas de adopción (sic).  Tampoco se vé menoscabado el derecho de defensa o el de ser juzgado con la plenitud de las formas propias del juicio y, aún, el principio de favorabilidad, no resultan vulnerados por los efectos de estas medidas de excepción". -  Pese a que "la legislación de la libertad provisional y los términos para la investigación de los delitos de mayor peligrosidad como el terrorismo, se regulan de manera diferente a los previstos para los delitos ordinarios ya que operan circunstancias especiales que obstruyen y demoran la marcha normal de la justicia", el procedimiento especial "respeta el principio constitucional del debido proceso, pues se garantizan las formalidades propias del juicio sin vulnerar el derecho de defensa y los recursos legales previstos para la revisión de legalidad de una decisión judicial". 3.   La proporcionalidad entre las medidas adoptadas y las causas que originaron la crisis "se predica en el presente Decreto tanto por la temporalidad de la medida como por la adecuada relación que se guarda entre las causas y el alcance de las medidas proferidas, así las medidas tomadas "son esencialmente transitorias, hasta por noventa días" y "no pretenden suspender ni modificar normas vigentes, sino simplemente fijar su alcance por vía de interpretación", lo que solamente podía ser resuelto por el legislador, ordinario o extraordinario, mediante una interpretación general y en ese sentido se utilizó la potestad legislativa en un "mínimo grado" sin apelar al máximo, consistente en "la suspensión de leyes incompatibles con el estado de excepción". 5.  Obran también en el expediente copia de la comunicación dirigida por el señor Fiscal General de la Nación al señor Presidente de la República (folio 48); la circular No. 11 enviada por el señor Fiscal General a los Directores  Regionales de Fiscalías, (folios 49 y 50); el oficio No. 00580 de fecha julio 13 de 1992 dirigido por el señor Vicefiscal al señor Ministro de Justicia y en el que se discriminan por regionales, el volumen de solicitudes de libertad provisional y Hábeas Corpus (folios 51 y 52);  comunicación dirigida al señor Ministro de Justicia en la que se relacionan las personas que recobraron su libertad con fundamento en el artículo 415 del C. de P.P. (folios 53 a 55); y oficio dirigido al señor Ministro de Justicia en el que se relaciona el nombre y las situaciones jurídicas de los internos que salieron en libertad por aplicación del artículo 415 del C. de P. P. (folios 56 a 59). IV.  LAS IMPUGNACIONES Durante el término de fijación en lista los ciudadanos Pedro Pablo Camargo, Carlos Gustavo Castro Fresneda, Juan Armando Calamas, Lorenzo Montero Amador, Félix Vega Pérez, Nelsón Osorio Guamanga, José Abad Zuleta Cano, Luis Omar Marín y Carlos Eduardo Castrillón, Rafael Barrios Mendivil, Hernando Londoño Jiménez, Diana Patricia Arias Holguín, Olga Lucía Flórez y Rosalba Muñoz, Patricia Helena Aguirre y Cesar Augusto Vergara, Gloria Patricia Lopera Mesa y Jorge Alejandro Zapata, William Molina Arango, Darío González Vásquez junto con Fernando Mesa Morales, Julio González Zapata, Juan Oberto Sotomayor Acosta, Juan Carlos Amaya Castrillón, John Jaime Posada Orrego y Armando Luis Calle Calderón, y María Consuelo del Río junto con Reinaldo Botero, Roberto Molina y Rodrigo Uprymi, presentaron escritos de impugnación al Decreto 1156 de 1992. Procede la Corte a resumir en forma general, los diversos argumentos expuestos por los impugnantes: -  La declaratoria de conmoción interior estaba justificada. La Constitución exige como condición una "grave perturbación del orden público que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. No se trata entonces de perturbaciones eventuales en tal sentido, una hipotética concesión de libertad provisional no constituye una amenaza contra la continuidad institucional que tenga potencialidad suficiente para poner en peligro la vida de la nación. Algunos impugnantes estiman que las medidas adoptadas no guardan proporcionalidad respecto de los hechos generadores del estado de excepción; otros consideran que se violó el artículo 189 numeral 11 de la Carta, por cuanto el Presidente de la República, frente a la situación planteada, ha debido ejercer, la potestad reglamentaria, lo que en efecto no hizo. -  El artículo 214 numeral 2 de la Constitución prevé que "una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos de conformidad con los tratados internacionales", requisito indispensable para poder decretar el Estado de Conmoción Interior, luego, a falta de esa ley estatutaria, no podía el Presidente de la República sustituirla, arrogándose de paso la reglamentación de la Carta, sin que existan los controles y garantías que esa ley debe contener. -  El Presidente de la República, con la expedición del Decreto Legislativo 1156 de 1992, incumplió la obligación de acatar la Constitución y las leyes y la de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, contemplados en los artículos 4 y 188 de la Carta. Además, se colocó al margen del artículo 121, según el cual le es prohibido ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley. -  La Constitución Nacional establece la competencia de las diferentes ramas y órganos del Estado en sus artículos 113, 114, 115, 116, 121, 122, 123 y 124 y a la vez señala su independencia y autonomía, sin perjuicio de la colaboración que debe existir entre ellos.  La intromisión de la Rama Ejecutiva en el ámbito propio de la Rama Judicial se traduce en la pérdida de la independencia que la Constitución pretende garantizar. -  El artículo 150 numeral 1 y 2 confiere al Congreso la potestad exclusiva de hacer las leyes y por medio de estas interpretar, reformar y derogar las leyes, expedir Códigos y reformar sus disposiciones. Por lo tanto, el Presidente de la República no puede sin infringir tales preceptos, interpretar, reformar o derogar el Código de Procedimiento Penal ni el Decreto 2271 de 1991.  La interpretación que se hace con autoridad corresponde sólo al Legislador. El ejecutivo durante el Estado de Conmoción Interior puede suspender las leyes incompatibles, pero la Constitución no lo autoriza para interpretarlas, reformarlas o derogarlas. La facultad de interpretar está atribuida, por vía general, al Congreso y en los casos concretos a los jueces; luego si el Ejecutivo pretende mediante la interpretación dar respuesta a una situación concreta atenta contra la independencia judicial, y si lo que busca es establecer el sentido permanente de una norma ordinaria, esto se opone al carácter transitorio y excepcional del Estado de Conmoción Interior, pues no estaría suspendiendo normas sino modificándolas so pretexto de una interpretación auténtica, que, como se anotó corresponde al Congreso, sin que pueda hacerse extensiva al Ejecutivo. -  La facultad concedida al Gobierno para suspender la vigencia de algunas leyes no comporta la de excluir de su aplicación a unos cuantos destinatarios, pues la suspensión implica que la ley deja de estar vigente para todos aquellos a quien esté dirigida y no para unos pocos. El Ejecutivo legisló con carácter particular. - Las disposiciones contenidas en el decreto revisado violan el derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Nacional por cuanto establecen un tratamiento diferencial y desfavorable para los procesados y condenados por los jueces regionales y el Tribunal Nacional.  No es válida la distinción establecida entre un delito atroz y otro ordinario, basado en criterios extraídos de una pura voluntad política, de ese modo no se deja de garantizar el postulado constitucional según el cual todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos. -  El derecho a la libertad, contemplado en el artículo 28 de la Carta resulta vulnerado por el decreto 1156 en tanto dificulta su ejercicio, así se trate de la libertad provisional. -  El debido proceso consagrado en el artículo 86 de la Constitución fue desconocido por el decreto 1156 de 1992, pues le impide al funcionario judicial dar cumplimiento a la libertad provisional que el mismo ha decretado, la cual "sólo podrá hacerse efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede", esto se traduce en una dilación injustificada máxime si la libertad provisional se hace viable por el subrogado de la libertad condicional que suele presentarse en la causa, cuando ya se ha proferido una sentencia condenatoria en la que puede decretarse esa libertad condicional por el cumplimiento de la pena en detención preventiva. Pese a ello el condenado debe continuar encarcelado hasta cuando la providencia esté en firme, y lo estará cuando el Tribunal Nacional la confirme y de ser confirmada se habría cometido la injusticia de hacer cumplir al reo una pena superior a la impuesta en primera instancia. -  El artículo 4° del decreto viola el Debido Proceso que aplazó hasta por diez años la vigencia del parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del decreto 2790 de 1990, al abolir en la práctica libertades provisionales pues la vigencia del parágrafo se aplazó hasta el año 2002 cuando ya no tendrá ninguna aplicación por la desaparición de los jueces regionales y el Tribunal Nacional, con lo que se suprimió la libertad provisional para todas las personas declaradas judicialmente inocentes o exentas de toda responsabilidad penal mediante sentencia de primera instancia. - Las normas contenidas en el decreto 1156 de 1992 desconocen el principio de favorabilidad contemplado en el artículo 29 inciso 3 de la Carta, ya que en lo relativo a la libertad provisional por los delitos de competencia de jueces regionales y Tribunal Nacional, sólo permiten la aplicación de la norma restrictiva, olvidando que el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal es norma permisible aplicable en tales casos. -  El Decreto 1156 de 1992, viola el artículo 30 de la Constitución pues restringe el ejercicio del Hábeas Corpus, concebido en la Carta como derecho fundamental que pueda ser invocado por cualquier persona, en todo tiempo y ante cualquier autoridad judicial. El artículo 3 del decreto despoja de este recurso a sindicados con derecho a obtener su libertad provisional. -  Los artículos 1°, 2° y 3° del decreto 1156 de 1992 contradicen el 85 de la Carta, norma que establece los derechos de aplicación inmediata, algunos de los cuales resultan suspendidos en virtud de las medidas de excepción. Particularmente los contemplados en los artículos 29 y 30 de la Constitución que, por ser de aplicación inmediata, no pueden someterse a desarrollo legal posterior, restringiendo en la práctica sus alcances. La suspensión de derechos que contienen las medidas adoptadas, violan el artículo 214 numeral 2 de la Carta, más aún, cuando la vigencia de estas medidas se prolongó más allá de la duración del Estado de Conmoción Interior. -  El artículo 93 de la Carta resulta conculcado por las normas revisadas que desconocen  derechos tales como el Hábeas Corpus y el principio de favorabilidad en materia penal, que hacen parte de tratados internacionales, ratificados por el Congreso y que, en consecuencia, prevalecen en el orden interno y no pueden ser limitados durante los estados de excepción. Entre los tratados que se citan como violados se encuentran: el aprobado en Nueva York el 16 de diciembre de 1966 e incorporado en virtud de la ley 74 de 1968; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de san José de Costa Rica, aprobado por la ley 16 de 1972.  Consideran algunos impugnantes que los tratados internacionales tienen rango supralegal y que una ley no puede derogar un tratado sobre derechos humanos. El régimen del estado de Conmoción Interior faculta al ejecutivo para expedir decretos legislativos que pueden suspender las leyes incompatibles con ese estado, pero la Carta no lo autoriza para suspender tratados. -  Las normas del decreto 1156 de 1992 modifican las funciones básicas de acusación y juzgamiento previstas en el actual Código de procedimiento Penal, y al hacerlo, contrarían el artículo 252 de la Carta Política. Además, no pueden existir jurisdicciones especiales, diferentes a las previstas en los artículos 246 y 247 del Estatuto Superior. -  De conformidad con la ley 153 de 1887 una ley posterior, sobre la misma materia, deroga la anterior. El nuevo Código de Procedimiento Penal derogó las normas especiales aplicables a la jurisdicción de orden público al reglamentar en forma general toda materia. V.   EL MINISTERIO PUBLICO Mediante oficio No. 068 de septiembre 7 de 1992, el  señor Procurador General de la Nación conceptuó sobre la inexequibilidad del Decreto objeto de revisión.  Las razones en las que basa su petición de inconstitucionalidad se transcriben a continuación: -  "El ejercicio por el Gobierno de la facultad extraordinaria de dictar decretos con fuerza de ley,  para enfrentar la perturbación del orden público del país, exige para su validez constitucional la conexidad entre las medidas que se adopten y los  factores de alteración que esgrimió para su declaratoria, como que tales medidas deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". -  "En este tipo de normatividad se identifican entonces dos extremos como presupuesto para su existencia y validez constitucional; por un lado, un  decreto declaratorio del estado de conmoción, el cual deberá cumplir las exigencias del inciso 1o. del precitado artículo 213, esto es, la ocurrencia de una  grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que tal circunstancia, no puede ser conjurada mediante  el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía; por el otro, la facultad de dictar decretos conjuratorios", de lo cual se desprende que "la existencia de los segundos depende de la del primero, así como de la conformidad de éste con la Carta. -   "Al estudiar la validez constitucional del Decreto Legislativo 1155 de 1991 'Por el cual se declara el  Estado de Conmoción Interior, este Despacho advirtió....la inconformidad con la Carta de la medida allí adoptada.  Por ello solicitó a la H. Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del mencionado ordenamiento.  Roto uno de los extremos para el uso de las facultades extraordinarias, desaparece el vínculo de conexidad para su validez; de ahí que el Decreto 1156 de 1992, se torne también contrario a la Constitución". VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL A.  LA COMPETENCIA. Según lo dispone el artículo 241 numeral 7o. de la Carta, en concordancia con el artículo 214 numeral 6o. del mismo Estatuto Superior, compete a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad del Decreto No. 1156 del 10 de Julio de 1992, por ser un decreto legislativo expedido en uso de las facultades extraordinarias que autoriza la Conmoción Interior. B.  LOS REQUISITOS FORMALES El decreto que se revisa fue expedido por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1155 de 1992, por el cual se declaró el estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, y lleva la firma del Presidente de la República y de los catorce (14) Ministros del Despacho. La temporalidad del decreto, aun cuando no lo expresa su texto, extendió su vigencia hasta las veinticuatro (24) horas del día jueves dieciséis (16) de julio del presente año, fecha hasta la cual se extendió el Estado de Conmoción Interior.  Lo que no afecta su eficacia, toda vez que, se trata de una normatividad interpretativa de unas reglas jurídicas cuya vigencia se prolonga en el tiempo. c)   La Conexidad La Constitución Política determina una conexidad entre las causas que dieron lugar a la declaratoria de la Conmoción Interior y las medidas que tome el Gobierno, mediante decretos legislativos, para atender el restablecimiento del orden público.  Sentido en el cual se fija el alcance del inciso 2o. del artículo 213 de la Carta, que otorga al Gobierno solo "las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos". (Art. 214 numeral 1o. C.N.). A fin de comprobar esta conexidad constitucional, se detiene la  Corporación a estudiar  los motivos que expuso el Gobierno para expedir el  decreto sub exámine, en los cuales se señala la necesidad de  interpretar de manera auténtica el sentido y alcance de la legislación que le otorgó carácter permanente a los decretos referentes a la jurisdicción de  Orden Público, así como el Código de Procedimiento Penal". De otra parte, advierte esta Corporación que en el Decreto 1155 de 1992, que declaró la perturbación del orden público el Gobierno tiene como hechos determinantes de la conmoción interior, los siguientes: "Que durante los últimos años la sociedad colombiana ha tenido que  enfrentar modalidades criminales que han perturbado en forma grave el orden público, tales como el terrorismo y los magnicidios". "Que para hacer frente a dichos factores de perturbación se dictaron disposiciones excepcionales al amparo de la figura del Estado de Sitio, en virtud de las cuales se tipificaron hechos punibles y se sometió su conocimiento a la jurisdicción de orden público,  creada y regulada por normas especiales." "Que la jurisdicción de orden público ha venido conociendo de hechos delictivos que causaron profunda conmoción social y grave perturbación del orden público". "Que la eficaz aplicación del régimen especial de la jurisdicción de orden público fortalece la administración de justicia en su acción contra la impunidad, y contribuye así a asegurar la convivencia ciudadana". "Que habida cuenta de que las causas y los efectos de estos factores de perturbación no han desaparecido y de la importancia de mantener la vigencia de las medidas mencionadas para procurar el restablecimiento del orden público, la Asamblea Nacional Constituyente dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación de la Constitución, continuarían rigiendo  por un plazo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podía convertirlos en legislación permanente siempre y cuando la Comisión Legislativa Especial no los improbara". "Que en desarrollo de lo anterior se adoptaron como legislación permanente diversas disposiciones dictadas para  restablecer y mantener el orden público, entre ellas las relativas a la jurisdicción de orden público y el régimen  que la regula." "Que la continua vigencia de tales medidas fue reiterada por el artículo 5o. transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal que expresamente señala que "la Jurisdicción de Orden Público se integrará a la jurisdicción Ordinaria desde el momento en que  comience a regir este nuevo Código.  Los jueces de orden público se llamarán  jueces regionales y el Tribunal Superior de Orden Público  se llamará Tribunal Nacional.  La competencia de estos despachos no se modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora de acuerdo con los decretos que no impruebe la Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en legislación permanente". "Que el señor Fiscal General de la Nación envió al Presidente de la República una Carta en la cual dice: "Teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos  251, numeral 5o. de la Constitución Política y 8o. del Decreto 2699 de 1991, me permito informarle que hoy en los días inmediatamente anteriores, se han presentado numerosas solicitudes de libertad provisional y acciones de "Habeas Corpus" por parte de procesados por delitos cuyo conocimiento corresponde a la antigua jurisdicción de Orden Público, hoy Jueces Regionales y Tribunal Nacional, todo ello motivado en interpretaciones de la legislación adoptada como permanente por la Comisión Especial Legislativa y del Código  de Procedimiento Penal, expedido por la misma Comisión, que en mi concepto no corresponden al recto entendimiento de dicha legislación y Estatuto. "La situación anterior en mi concepto está causando serias perturbaciones al orden público, razón por la cual he considerado conveniente ponerla en su conocimiento para que  dentro de su competencia el  Gobierno adopte las medidas que estime pertinentes." "Que al no existir una precisión acerca de la aplicación de la normatividad de orden público frente al ordenamiento  ordinario se hace inocua la operancia de la justicia, orientada en los últimos años hacia el sometimiento a la justicia de los autores y cómplices de delitos de narcotráfico, magnicidios, homicidios con fines terroristas, entre otras conductas perturbadoras del orden público, todo lo cual genera situaciones de impunidad que atentan de manera inminente contra la estabilidad de las instituciones y la seguridad del Estado". Que las circunstancias mencionadas, en tanto hacen inoperantes las medidas de aseguramiento dirigidas a proteger a la sociedad, atentan de manera inminente contra la convivencia ciudadana." "........ "Que la situación planteada no puede ser  conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de  las autoridades de policía". Lo anterior muestra de manera clara que el contenido normativo del Decreto No. 1156 de 1992, está ligado causalmente a los hechos y circunstancias que determinaron la declaración del Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, en cuanto busca, por vía de la interpretación auténtica, evitar que los efectos de una legislación especialmente orientada a la conservación del orden público, sea objeto de interpretaciones que generen situaciones de impunidad que podrían atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la  convivencia ciudadana. D.   El Contenido del Decreto El Decreto No. 1156 de julio 10 de 1992 "Por el cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los jueces regionales", autoriza y dispone, para hacer  claridad, la interpretación de una legislación especial, de orden público, sobre los procedimientos aplicables a los delitos de que conocen los antes denominados "jueces de orden público".  Su articulado contiene lo siguiente: El artículo 1o. señala la existencia del artículo 5o.  transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal (Decreto No. 2700 de 1991), el cual  contiene tres hipótesis: La primera,  según la cual la jurisdicción de orden público se integrará  a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que empiece a regir este nuevo Código, es decir, a partir del 1o. de julio de 1992 (art. 1o. ibídem).  Tenemos así, que de conformidad con el nuevo orden constitucional, la Jurisdicción de Orden Público hace parte de la jurisdicción penal ordinaria, toda vez  que la Constitución Política sólo estableció como jurisdicciones especiales a la Constitucional, la Contencioso-administrativa, las autoridades de los pueblos indígenas y los jueces de  paz, quedando, la jurisdicción de orden público como parte integrante de la ordinaria,  por disposición  constitucional. La segunda hipótesis, se refiere a que los jueces de orden público que en adelante se denominan jueces regionales y el Tribunal de Orden Público que se llamará Tribunal Nacional, conservarán sin modificación la competencia para seguir conociendo de los mismos hechos punibles que estaban bajo su jurisdicción. Y la tercera hipótesis, se refiere a que esas competencias se seguirán ejerciendo de acuerdo con los decretos, es decir, según los procedimientos que no impruebe la Comisión Especial, de acuerdo con los dispuesto por el artículo 8o. transitorio de la Carta Fundamental.  El Gobierno convirtió esos decretos en legislación permanente mediante la expedición del Decreto No. 2271 del 4 de octubre de 1991, el cual no fue improbado por la citada Comisión cuando fue sometido a su consideración, con lo cual, sus disposiciones adquieren plena vigencia, con el carácter de normas especiales.  Carácter  éste que  proviene de lo dispuesto en el artículo  3o. del referido decreto que adoptó como legislación  permanente algunas disposiciones del Decreto 2790 de 1990, entre ellas su artículo 100 que dice: "En las materias no reguladas por este decreto, se aplicarán  las normas del Código Penal y las del Código de Procedimiento Penal, así como las que los adicionen o reformen".  De suerte, que el régimen ordinario sólo se aplicará en ausencia de norma especial en los procedimientos de la denominada jurisdicción de Orden  Público. Este artículo 1o., al determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que se refieren los decretos expedidos en desarrollo de las facultades  del antiguo Estado de Sitio, no improbados por la Comisión Especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5o. transitorio del Nuevo Código de Procedimiento Penal, no resulta contrario a ningún precepto constitucional. El artículo 2o., como consecuencia necesaria del anterior dispone  que, los procesados por los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público sólo tendrán derecho a la libertad provisional en los casos siguientes: "1)   Cuando en cualquier estado del proceso hubieren sufrido en detención preventiva un tiempo igual al que merecieren como pena  privativa de la libertad por el delito de que se les acusa, habida consideración de su calificación o de la  que debería dársele." "Se considera que ha cumplido la pena el que lleve en detención preventiva el tiempo necesario para obtener la libertad condicional, siempre que se reunan los demás requisitos para otorgarla." "2)  Cuando fuere mayor de 70 años, siempre que no haya sido procesado antes por uno de los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público". (Art. 4o. D. 2271/91, artículo 59 Decretos No. 2790/90 y No. 099 de 1991). Agrega el artículo revisado (2o.), que la libertad provisional  "sólo podrá hacerse efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede", lo cual es una previsión innecesaria, toda vez  que ninguna providencia judicial es ejecutable mientras no se encuentre en firme o debidamente ejecutoriada; sin embargo, ese exceso de celo, en la explicitación de los avatares de ese tipo de decisiones judiciales, obedece a particulares circunstancias de orden público que imponen la necesidad de agotar todos los esfuerzos de claridad a fin de controlar cierto tipo de conductas punibles, que atentan de manera grave contra el orden público y la estabilidad institucional de la República. No podrá, según la interpretación de autoridad comentada, decretarse la libertad provisional por causales distintas a las contenidas en el artículo 4o. del decreto 2271/91, por ser ésta, una norma especial de procedimiento en el trámite de los procesos de que conoce la jurisdicción de Orden Público, expedida por un legislador al igual que el ordinario, plena y expresamente autorizado por el Constituyente. El Gobierno Nacional, como responsable del orden público, tenía la obligación de expedir el Decreto 1156/92, en ejercicio de su facultad excepcional teniendo en cuenta la dificultad existente, por el cambio  legislativo en el procedimiento penal, para precisar su aplicabilidad; lo que se pone de presente en la  multiplicidad de interpretaciones que se presentaron en  los distintos estamentos sociales, todos de buena fe, incluso los equivocados, que permitió por parte de estos últimos la formulación de más de un millar de solicitudes de libertad provisional para los detenidos a órdenes de la Jurisdicción de Orden Público, con base en  el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. El artículo 3o. continúa asegurando la especialidad del sistema de la jurisdicción de Orden Público, al otorgar a esta la competencia para conocer del recurso de Habeas Corpus, de manera residual, al decir, que no procedería por causales previstas para obtener la libertad provisional; ya que cuando estas medien, se deberá solicitar la dicha libertad ante el juez respectivo.   Se consagra igualmente un privilegio de legalidad de las providencias dictadas para decidir la privación de la libertad en ejercicio de la función judicial  a cargo de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, función que consulta por su especialidad, su seguridad y la estructura general de su diseño, una mayor seguridad para la independencia de sus decisiones, frente a una categoría de delitos y de delincuentes que han dado  muestras de desconocimiento de la autoridad judicial ordinaria, con acciones que van hasta el asesinato reiterado de gran número de Jueces y  Magistrados que se han atrevido a decidir en contra de sus actuaciones criminales,  en cumplimiento de su deber y aplicación de la ley. Se utiliza el recurso de Habeas Corpus en este artículo 3o., a la manera de su primigenia expresión, no temiendo por la libertad individual por causa de la actuación de los jueces, sino más bien, por las actuaciones de autoridades no judiciales, frente a las cuales queda, para estos delitos, el Habeas Corpus a disposición de quienes deban utilizarlos. En la exposición de las razones que tuvo el Gobierno para expedir el Decreto (folios 122, 123 y 124), se lee lo siguiente: " ... "2.4. El artículo 3o. relativo a la acción de 'Hábeas Corpus'  no causa menoscabo alguno de la garantía constitucional consagrada en el artículo 30, por cuanto la hipótesis de hecho que se regula corresponde exclusivamente a privaciones de libertad hechas 'por mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley', como ordena también el artículo 28 de la Constitución Política, requisito que se cumple en desarrollo de la actuación procesal. Lo que se busca es prevenir que la importantísima función del Hábeas Corpus' sea objeto de abuso, permitiendo que personas regularmente procesadas por autoridades judiciales competentes y con la plenitud de las garantías establecidas, utilicen dicha institución indebidamente para evadir su comparecencia a los procesos respectivos.  Ya la Jurisprudencia Constitucional había tenido oportunidad de tratar el ámbito de reglamentación legislativa que es propio realizar en estado de anormalidad institucional a la figura del 'Hábeas Corpus', a propósito de la revisión constitucional efectuada al decreto 182 de 1988 expedido en ejercicio de las facultades de estado de sitio para 'impedir la fuga o la liberación fraudulenta de personas relacionadas con grupos terroristas, con el propósito de que no abusen de la ley para evadir la acción de la justicia' (Sentencia No. 23, de marzo 3 de 1992. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora). "Aún más, ya en providencia de junio 7 de 1985, la Corte Suprema de Justicia sentó una importante jurisprudencia sobre el ámbito de acción del 'Hábeas Corpus', en los siguientes términos: '...No es el caso, pues, de admitir, falsos pretextos en su aplicación, ni tolerar análisis de aspectos que no pueden ser cuestionados, ni desconocer el imperio de otras facultades, debidamente realizadas. 'El afianzamiento del derecho de libertad no puede apoyarse ni realizarse con el desconocimiento del orden jurídico. Muy estricto debe ser el cumplimiento de esa función para evitar su distorsionamiento y deterioro.  En esto no es dable proceder con ambigüedades, apresuramientos, supuestas facultades, ayunas de verdad y acierto'. "El artículo 3 del decreto 1156 de 1992 ante la opinión ha sido objeto de algunas interpretaciones que no tienen en consideración el sentido genuino del texto legal y sus alcances reales en relación con el hábeas corpus. En atención a lo anterior el Gobierno considera pertinente efectuar algunas precisiones al respecto: "El artículo citado no elimina, ni suspende, ni limita la acción del hábeas corpus. Al establecer su improcedencia en los eventos comprendidos por las causales legales previstas para obtener la libertad provisional, así como frente a la revisión de las providencias judiciales que hubieren decidido sobre la privación de la libertad, simplemente reitera el carácter específico de esta figura, la cual en consecuencia, no puede entrar a suplir los mecanismos procesales ordinarios, máxime si la vía tradicional que otorga el derecho procesal es un medio eficaz e idóneo. Adicionalmente debe aclararse, que en esencia, la revisión de legalidad propia del hábeas corpus, tiene como objeto el hecho de la privación de la libertad en sí misma y no el control de fondo de una providencia judicial. "Nestor Pedro Sagués, al exponer la tesis negativa, en relación con la improcedencia del hábeas corpus frente a actuaciones judiciales, que coinciden con la posición mayoritaria de la doctrina y la jurisprudencia argentinas, cita un fallo de la Corte Suprema de ese país, en el cual reitera como principio 'que el hábeas corpus no autoriza a sustituir en las decisiones que les incumben a los jueces propios de la causa, respecto de cuyas resoluciones, en caso de existir agravio constitucional, caben en todo caso los recursos de ley'1 . En otro fallo, explícitamente, esta misma Corte afirmó que los detenidos en virtud de un auto de prisión preventiva no pueden con el objeto de cuestionar ese auto, acudir al hábeas corpus, debiendo, si es el caso, impugnar la resolución del juez penal en el expediente respectivo por las vías ordinarias.[1] "El citado autor, además puntualiza: 'Es fácil encontrar la justificación de la tendencia negativa: de admitirse el hábeas corpus contra pronunciamientos de jueces, se quebraría el buen orden de los pleitos, auspiciándose la anarquía judicial'. "En este punto, es preciso advertir que en el caso colombiano, la  protección constitucional de la mayor parte de las garantías del debido  proceso, han de lograrse a través de los procedimientos ordinarios o de la acción de tutela, por lo que el hábeas corpus retoma plenamente su función clásica de ser una garantía circunscrita a la libertad física de la persona.  A este respecto Bidart Campos ha sostenido: 'Lo más exacto, en teoría constitucional, es mantener el hábeas corpus como garantía de la libertad corporal exclusivamente y al amparo como garantía de todos los otros derechos y libertades'.[2] "La finalidad de la institución del hábeas corpus en Inglaterra fue el de impedir las detenciones arbitrarias decretadas por poderes de carácter extra-judicial, que en un caso similar, el francés, alcanzaron su máxima expresión de las denominadas 'lettres de cachet', órdenes selladas con las cuales el rey, sin expresión de motivos, encarcelaba por tiempo indefinido a cualquier ciudadano. "Se puede advertir con facilidad la simetría entre el hábeas corpus y la garantía constitucional y universalmente consignada en las constituciones continentales y que consiste en prohibir la detención por autoridad no competente, sin motivo legal y sin observancia de las normas procesales. "Es importante resaltar entonces que el origen del hábeas corpus fue el de impedir las privaciones arbitrarias de la libertad, colocando en manos de los jueces la decisión sobre esta materia.  En ningún caso, el hábeas corpus fue concebido para perturbar el funcionamiento de la administración de justicia, colocando en tela de juicio las providencias de los mismos jueces en desarrollo de sus facultades legales y constitucionales. La celeritud que desde sus inicios tuvo este recurso, no sólo se explica por estar en juego la libertad humana, sino, también, porque procedía en situaciones en donde era desconocida en forma palmaria y aberrante (originadas en sus inicios entre quienes no tenían por función propia, natural y cotidiana administrar justicia) de tal manera que se obviaba la necesidad de entrar a determinar a profundidad las variables jurídicas del caso, de allí también su carácter material que hemos destacado. "Para efectos de controvertir las providencias de los jueces, la legislación procesal ha establecido y desarrollado a lo largo de la historia, recursos especiales que se encuentran a disposición del interesado." El artículo 4o. del Decreto dispone que el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, sólo se aplicará a los delitos de que conoce la jurisdicción de Orden Público, una vez haya transcurrido el término de diez (10) años contados a partir de la vigencia  del mismo, oportunidad en la cual los jueces  regionales y el Tribunal Nacional perderán la competencia para conocer de los asuntos que les competen; "sin perjuicio de lo anterior, pasados cinco años contados a partir de la vigencia del presente Código, el Presidente de la República, rendirá un informe al Congreso Nacional en el que evaluará los resultados de la actividad de los jueces regionales y el Tribunal Nacional" (art. 2o. transitorio del Nuevo Código de Procedimiento Penal). Abunda la Corporación en razones sobre el carácter especial, y en consecuencia, de aplicación preferencial, de la legislación de orden público, señalando el artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento penal, que determina un plazo de 10 años contados a partir de la vigencia del Código, para que los jueces regionales y el Tribunal Nacional pierdan la competencia para "conocer de los procesos que este Código les hubiese adjudicado, y la misma será asignada a jueces del circuito o a los que designe la ley".  Lo que quiere decir que los mencionados jueces continuaran conociendo de los delitos de su competencia, durante 10 años contados a partir del 1o. de  julio de 1991, de acuerdo con las normas especiales de competencia.  Y, la circunstancia de que se trate de conductas criminales típicas, no permite alegar un desconocimiento de los derechos a la igualdad, ni interpretaciones favorables a los sindicados, pasando, de un procedimiento a otro  (del ordinario al especial), se repite, por las realidades delictivas perseguidas en uno y otro  ordenamiento, ya que se inspiran en fundamentos de distintas naturaleza en el amplio universo de la defensa social. Remite el señor Procurador General de la Nación en su concepto de rigor en el asunto de la referencia, al concepto que expidiera con ocasión del Decreto No. 1155 de 1992, por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior.  Aquí luego de conceptuar sobre la posibilidad de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, sin que se haya expedido la ley sobre  estados de excepción a que se refiere el artículo 152 de la Constitución Política, expone como razones de inconstitucionalidad del Decreto 1155, dos razones que califica de opuestas: la primera, por cuanto al expedir este decreto "para regular de manera concreta y no general  la forma como los jueces debían interpretar, en casos particulares y específicos", transgredió los principios constitucionales de la separación de poderes, la independencia de las decisiones judiciales y "desconociendo que durante los estados de excepción no es posible interrumpir el normal funcionamiento de las normas del poder público ni variar la estructura del Estado.  Igualmente, se violó el artículo 83 al suponer que los jueces no obrarían razonablemente en derecho.  Pues bien, en este punto, equivoca la apreciación de los hechos el señor Procurador General, por cuanto, no solamente el propio texto del Decreto No. 1156 no se refiere a ningún caso en particular ni de manera expresa o tácita, sino que formula simplemente una  interpretación auténtica que permite de manera general, para todos los casos, una aplicación, según su propio decir: "razonablemente", de una ley especial sobre una general.  De otra parte, sin que pueda la Corporación disponer de manera precisa de las estadísticas que al momento del fallo existieron de solicitudes, lo cual no resulta necesario, como tampoco lo debió ser para el Gobierno al momento de expedir el decreto, no cabe duda, que por el extenso número de solicitudes que tuvo en cuenta el Gobierno, Medellín (592), Cali (192), Cúcuta (88), Santafé de Bogotá (312) y Barranquilla (80); no cabe duda, se repite, de la vocación de generalidad con que actuó el Gobierno al expedir el Decreto examinado.  Por lo expuesto, la Corporación, se aparta del criterio del señor Agente del Ministerio Público sobre este respecto. La segunda razón de inconstitucionalidad planteada por el Procurador General, expresa que resulta violatorio el Decreto, de los artículos 213, 189 inciso 1o., 189-4-11 y 115 de la Constitución Política, porque el Presidente de la República habría podido "conjurar la eventual alteración del orden público suscitada por una interpretación errónea", a través de una atribución ordinaria de policía que debió concretarse en la expedición de un decreto reglamentario, mecanismo a través del cual hubiera podido armonizarse la inteligencia del parágrafo del citado artículo, con la de los artículos 2o. y 5o. transitorios de dicho Código de Procedimiento Penal".  Confunde el señor Procurador General de la Nación la noción de "poder de policía" tanto como la de "potestad reglamentaria", al pretender primero, que esta cabe en la órbita de ejecuciones de aquel, y segundo, al entender que aquella, así concebida, como expresión del poder de Policía,  puede usarse para disponer interpretaciones de autoridad. El poder de policía es el conjunto de acciones concretas, de orden material, de que disponen las autoridades para mantener el orden público y controlar los comportamientos que en la sociedad se dirijan a  alterarlo.  Es pues un poder material, sin perjuicio de su carácter reglado, como consecuencia de la sumisión  de las autoridades a la ley en todo Estado de Derecho (art. 6o. C.N.).         Por lo tanto es necesario distinguir entre el poder de policía y la regulación jurídico policiva.  El artículo 218 de la Carta defiere a la ley la reglamentación policiva y define a la "policía nacional" que ejerce el poder de policía, como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz.  Los estados de conmoción interior se justifican en la Constitución Política, frente a graves perturbaciones del orden público que no puedan ser conjuradas mediante el uso de las ATRIBUCIONES ordinarias de las autoridades de policía.  Hemos visto cómo las atribuciones del poder de policía son fijadas por la ley de manera ordinaria.  En los casos excepcionales de insuficiencia de ellas para mantener el orden público se autoriza al Gobierno para expedir regulaciones jurídicas (decretos legislativos), a fin de que las autoridades amplíen según la necesidad, sus competencias en el ejercicio del poder material de policía, preservando así, incluso en los estados de excepción, el principio de legalidad a que deben estar sometidas las autoridades públicas.  La reglamentación mediante decretos legislativos, ha resultado de tal modo objeto de sospecha, por  los peligros que pueden significar para la libertad, que se ha sometido a un control automático de constitucionalidad tanto como a un control de tipo político por parte del Congreso de la República. La distinción que se propone entre poder de policía y regulaciones jurídicas de policía, no sólo busca asegurar el principio de legalidad,  sino que, busca precisar los límites funcionales de esta importante actividad de las autoridades públicas, con miras a la garantía de la libertad.  La distinción apunta igualmente a hacer precisión sobre el uso de la expresión poder de policía, que en sentido estricto se refiere, tal como lo hace el artículo 213 de la Carta, a las actividades de las autoridades orientadas al mantenimiento del orden público. La doctrina y la jurisprudencia francesas, han usado el término para referirse a actividades distintas, tal el caso de las relacionadas con la actividad administrativa de limitación de los derechos de los particulares, mediante ciertos actos administrativos de regulación, orientados a disponer por razones de ejecución las funciones de los servidores públicos de inspección y vigilancia de determinados servicios públicos; o la también denominada actividad de "policía judicial", que desarrollan ciertos cuerpos administrativos (fuerzas de seguridad) como auxiliares de los jueces y tribunales en la averiguación de los delitos.  Pues bien, se insiste, éstas últimas acepciones del término nada tienen que ver con  el concepto de poder de policía a que se refiere el artículo 213 de la Constitución Política. La potestad reglamentaria no es una operación de simple copia  de los textos sobre los cuales se ejerce.  Su ejercicio implica de algún modo valoración e indagación de los fines y contenido de la ley, para que resulte un reflejo fiel de la misma.  Por esto, desde el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, el reglamento será aplicable en cuanto no sea contrario a la Constitución, a las leyes ni a la doctrina legal más probable.  La Constitución de 1991, confiere al Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (art. 189-11 C.N.).  Como de lo que se trata pues es de la garantía de la ejecución de las leyes, las expresiones de la potestad reglamentaria se encuentran subordinadas a la ley, en razón de que según la fórmula general de competencia, la función legislativa corresponde al Congreso de la República, y de consiguiente la potestad reglamentaria es de carácter adjetivo y se encuentra subordinada a los contenidos de la ley. Esta clara conclusión es una consecuencia de la supremacía de la ley en la determinación del régimen jurídico de la libertad, que se vería amenazada con una capacidad que le fuese equiparable en cabeza del poder reglamentario. Ahora bien, la labor de indagación que realiza el poder reglamentario, a fin de asegurar la cumplida ejecución de las leyes, es, como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional un complemento de éstas en la medida en que las actualiza y las acomoda a las necesidades que las circunstancias le impongan para su eficaz ejecución, y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene,  porque esta labor sólo compete en el marco de la expresión de la división de los poderes del Estado, a la autoridad judicial. Lo expuesto, lleva a la Corporación a apartarse del concepto del señor Procurador, cuando afirma que el Presidente de la República en vez de expedir el Decreto que se revisa debió hacer uso de la potestad reglamentaria. Más aún, la interpretación de autoridad que para fijar el sentido de las normas del procedimiento penal, realizó el Gobierno al expedir el decreto No. 1156, consulta la naturaleza de este tipo de interpretación, que sólo puede ser realizada por el propio legislador, para que sea de obligatorio acatamiento por el juez competente.  Los decretos legislativos, son decretos con fuerza de ley, equiparados por la Constitución Política a la ley, sometidos al control de constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción.  De suerte que, mientras resulta eficiente la interpretación de autoridad realizada mediante un decreto legislativo de conmoción interior, no lo sería la plasmada en un decreto reglamentario, cuyo acatamiento no es obligatorio para el juez, en lugar de la ley (art. 25 Código Civil). Puntualiza la Corporación que lo anterior no puede entenderse en el sentido de que las facultades excepcionales impliquen una competencia suficiente a disposición del Gobierno para atentar contra el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, ni contra los demás derechos fundamentales, toda vez que el artículo  214 numeral 2o. ibídem, los señala como límites del Gobierno en el uso de aquellas facultades. En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : DECLARAR CONSTITUCIONAL el Decreto No. 1156 del 10 de julio de 1992, "Por el cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los Jueces Regionales". Cópiese, publíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archivese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-557 HABEAS CORPUS-Sustracción de materia (Salvamento de voto) Si las causales de Habeas Corpus son las mismas de la libertad provisional y si éstas no pueden en este caso invocarse para tal efecto, el Habeas Corpus desaparece por sustracción de materia. Se trata entonces de una denegación total del Habeas Corpus, que viola el artículo 30 de la Carta. Segundo, si el Habeas Corpus no procede tampoco para revisar la legalidad de las providencias judiciales que hubieren decidido sobre la privación de la libertad de los detenidos por cuenta de la antigua jurisdicción de orden público, entonces nunca habrá Habeas Corpus, porque precisamente la fuente de violación de la libertad, que da origen a esta secular institución, son las providencias judiciales que de manera irregular nieguen la libertad. El Habeas Corpus queda circunscrito a situaciones de hecho, pues no opera frente a providencias judiciales. Ahora bien, un acto arbitrario que formalice una detención irregular queda automáticamente amparado por esta restricción. El artículo 30 constitucional deviene así en letra muerta. DEBIDO PROCESO-Manifestaciones/TERMINO JUDICIAL-Plazo razonable (Salvamento de voto) El debido proceso en lo penal se manifiesta en tres principios fundamentales, de incidencia directa en el negocio que nos ocupa: el debido proceso sin dilaciones injustificadas, la favorabilidad y la norma posterior. La expresión "dilaciones injustificadas" del artículo 29 de la Constitución debe ser leída a partir del artículo 228 idem -cumplimiento de los términos- e interpretada a la luz del artículo 7.5 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, esto es, "dilaciones injustificadas" debe entenderse que como "un plazo razonable" que es necesario cumplir. Pero si se trata de un detenido por cuenta de los fiscales regionales al cual le dilatan un proceso por causa imputable al Estado, éste de todas maneras lo mantiene privado de libertad, en nombre de una presunta "medida de aseguramiento dirigida a proteger la sociedad" y a evitar la "impunidad", violando así el principio de igualdad. El parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, que duplica el término que dispone el fiscal para calificar el sumario, en los casos de conocimiento de los fiscales regionales, es un plazo razonable porque obedece a la dificultad en la consecución de las pruebas en dichos procesos, al tiempo que define un tope máximo que, de no ser observado, se convierte en una causal de libertad provisional. NORMA DE ORDEN PUBLICO/JURISDICCION (Salvamento de voto) Por doble vía se comprueba que todas las normas de estado de sitio de carácter procesal penal, incorporadas como permanentes por la Comisión  Especial Legislativa, se encuentran subsumidas en el Código de Procedimiento Penal, de suerte que puede afirmarse que desde la entrada en vigencia de dicho código  -1° de julio de 1992-, tales normas desaparecieron del mundo jurídico por supresión de materia y por derogación expresa del artículo 573 del C.P.P.-. Existe unidad y coherencia entre el procedimiento penal ordinario y el de la justicia regional, como quiera que las funciones de acusación y juzgamiento de competencia de la Fiscalía General de la Nación y de los jueces, respectivamente, se encuentran integradas en un solo cuerpo normativo. Además si bien la división en títulos y capítulos de la Carta no es norma vinculante sino orientadora, según el análisis hecho ya por la Corte a propósito del argumento "sede materiae", es lo cierto que la actual división del Título VIII de la Constitución, relativo a la rama judicial, consagra todas las jurisdicciones existentes en Colombia, a saber: jurisdicción ordinaria -Capítulo 2-, contencioso administrativa -Capítulo 3-, Constitucional -Capítulo 4- y jurisdicciones especiales como la indígena y los jueces de paz -Capítulo 5-. Por otra parte, en el artículo 221 se establece la jurisdicción penal especializada de orden militar. En ninguna otra parte de la Constitución se regulan jurisdicciones adicionales.  Así además lo ratificó el Consejo Superior de la Judicatura, cuando afirmó que: Mediante jurisprudencia reiterada del Consejo Superior de la Judicatura se ha considerado que la antiguamente llamada "Jurisdicción de Orden Público", hoy juzgados regionales y Tribunal Nacional, hacen parte de la jurisdicción ordinaria en los términos del Capítulo II, artículo 234 de la Constitución Nacional. El Código de Procedimiento Penal y las disposiciones  del Decreto 2271 de 1991 no son dos ordenamientos independientes y autónomos sino un sólo ordenamiento integrado y coherente con algunas diferencias en puntos específicos, previstas por el propio régimen ordinario. INTERPRETACION APAGOGICA-Concepto (Salvamento de voto) La interpretación al absurdo o apagógica "es aquel argumento que permite rechazar una interpretación de un documento normativo de entre las teóricamente (o prima facie) posibles, por las consecuencias absurdas a las que conduce".  El argumento apagógico encuentra toda su manifestación en el hecho que  el Gobierno Nacional estima que el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal no es aplicable antes de diez años. La declaratoria del estado de excepción constitucional tenía finalmente como objetivo impedir que dicho parágrafo le fuese aplicado a los detenidos por cuenta de los fiscales y jueces regionales y, en su lugar, se le aplicase la normatividad de orden público, cuando ésta, salvo en materia de competencia, se había integrado completamente al régimen procesal penal ordinario desde la entrada en vigencia del Código. En virtud del método de la reducción al absurdo, entonces, para el Gobierno esta norma sólo será aplicable a partir de un momento en el cual ya no tendrá destinatarios y por tanto está condenada a ser inefectiva desde su creación. En efecto, dentro de diez años, momento en el cual habrá desaparecido la competencia de los jueces y fiscales regionales, por disposición de los artículos 2° y 5° transitorios del código de procedimiento penal, no habrá para entonces destinatarios de dicha norma. En otras palabras, para el Gobierno esta norma empezará a aplicarse cuando ya no haya a quién aplicársele, lo cual es un absurdo total. PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL (Salvamento de voto) Tal interpretación implica desde luego que el legislador -excepcional- profirió una norma que nunca sería efectiva, esto es, que nunca tendría aplicación. Tal hipótesis debe ser descartada, porque en principio si al momento de aplicarse una norma hay una interpretación que la hace útil y otra que la hace inútil, indiscutiblemente debe preferirse la interpretación denominada con "efecto útil", porque tal interpretación es un principio general de derecho positivizado, que es criterio auxiliar de interpretación en virtud del artículo 230 de la Carta. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Aplicación (Salvamento de voto) Según la favorabilidad, el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal, en la medida en que es más favorable que el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, debe aplicarse de preferencia en materia de causales de libertad provisional, por ser más conforme con el artículo 29 de la Constitución. PRINCIPIO DE INTERPRETACION POSTERIOR (Salvamento de voto) Uno de los principios constitucionales que se desprende del artículo 29, predicable en la órbita del derecho penal, es la interpretación posterior. En este sentido, el Decreto 2271 de 1991 fue expedido el día 4 de octubre de 1991. Y el código de procedimiento penal fue expedido el día 30 de noviembre de 1991. Luego el código procesal penal fue expedido con posterioridad al Decreto 2271. El Código de Procedimiento Penal entonces debe aplicarse por ser la norma más conforme con la Constitución. HABEAS CORPUS-Naturaleza (Salvamento de voto) El derecho consagrado en el artículo 30 de la Constitución puede también interpretarse como una acción, de igual naturaleza a la acción de tutela de que trata el artículo 86 superior, que tiene toda persona contra cualquier acto expedido por autoridad judicial, sea este auto o inclusive sentencia, pudiendo ser esta última de cualquier instancia, para pedir su libertad en aquellos casos en que creyere estar ilegalmente privado de ésta. Se podría afirmar, en otros términos, que se trata de una "acción de tutela de la libertad", con el fin de hacer efectivo este derecho.  Cuando el Constituyente dispuso en el proyecto que el Habeas Corpus no puede ser limitado ni suspendido bajo ninguna circunstancia, no era más que el deseo de devolverle a esta institución la majestad y la tradición que siempre la ha caracterizado. De los Magistrados: CIRO ANGARITA BARON y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO REF: Radicación R.E.-007 Revisión Constitucional Decreto 1156 de 1992 Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre 15 de mil novecientos noventa y dos (1992). Los Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero hacemos salvamento de voto en el proceso de la referencia, con fundamento en los argumentos aquí consignados. Este salvamento divide la exposición de los conceptos en dos partes: inicialmente se controvierten las tesis de la mayoría -vía negativa- y luego se demuestra la inconstitucionalidad de la norma revisada -vía positiva-. PRIMERA PARTE: LAS DEFICIENCIAS DEL FALLO DE MAYORIA QUE DECLARO LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1156 DE 1992 La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 1156 de 1992 en una sentencia que amerita algunos comentarios por parte de los Magistrados que aquí salvamos el voto. De la sentencia de mayoría sorprende tanto lo que omite como lo que dice. a) En cuanto a lo que omite el fallo de mayoría, brillan por su ausencia las siguientes reflexiones: Primero, en ninguna parte de los fundamentos jurídicos se hace alusión a los numerosos elementos de juicio aportados por los ciudadanos intervinientes, los cuales aparecen reseñados en los capítulos preliminares a las consideraciones de la Corte. Allí se encuentran importantes reflexiones relativas a los siguientes puntos: - "intromisión de la rama ejecutiva en el ámbito propio de la rama judicial que se traduce en la pérdida de independencia". - "el Presidente de la República no puede interpretar, reformar o derogar el código de procedimiento penal ni el Decreto 2271 de 1991. La interpretación que se hace con autoridad corresponde sólo al legislador". - "el ejecutivo legisló con carácter particular". - "el decreto revisado viola el derecho de igualdad". - "el derecho a la libertad resulta vulnerado". - "el debido proceso fue desconocido... esto se traduce en una dilación injustificada". - "el parágrafo del artículo 415 del código ya no tendrá ninguna aplicación". - "desconoce el principio de favorabilidad". - "viola el artículo 30 de la Constitución pues restringe el ejercicio del Habeas Corpus". - "el artículo 93 de la Carta resulta conculcado por las normas revisadas". - "se modifican las funciones básicas de acusación y juzgamiento... además no pueden existir jurisdicciones especiales diferentes a las previstas". - "de conformidad con la Ley 153 de 1887, una ley posterior sobre una misma materia deroga una anterior". Los anteriores doce argumentos no fueron contestados o lo fueron parcialmente en unos pocos casos. La mayoría de ellos quedaron intactos en el fallo de mayoría. Esta situación es grave por dos motivos: de un lado, se advierte una no consideración de la intervención ciudadana. De otro lado, los ciudadanos aportaron elementos de juicio científicos, algunas veces más técnicos que los de la propia mayoría de la Corte y, sin embargo, no tuvieron contestación. Segundo, la sentencia aprobada por la Sala Plena de la Corporación no suministra explicaciones de sus afirmaciones más categóricas y decisivas. Por ejemplo, se afirma lo siguiente: Este artículo 1° al determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que se refieren los decretos... no resulta contrario a ningún precepto constitucional. El artículo 2°... Se advierte que nunca se supo porqué el artículo primero era supuestamente constitucional, pues rápidamente la mayoría pasa al segundo artículo, sin suministrar explicaciones adicionales. Magistir dixi. Y tercero, se omitió toda referencia a los pactos y convenios vigentes en Colombia, relativos a la prohibición de limitar los derechos humanos en estados de excepción, instrumentos éstos que, según el artículo 93 de la Carta, tienen fuerza supralegal en el ordenamiento interno. Se trata de una omisión intencional, como quiera que a la luz de dichos pactos era muy clara la inconstitucionalidad del Decreto 1156 de 1992, como se verá en la segunda parte de este salvamento. b) En cuanto a lo que sí dice el fallo de mayoría, la ausencia de razonabilidad es aún más manifiesta. En cada uno de los cuatro artículos estudiados del Decreto 1156 de 1992 se incurre en impropiedades injustificadas. - Respecto del artículo 1°: se dice en el fallo lo siguiente: Este artículo 1°, al determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que se refieren los decretos expedidos en desarrollo de las facultades del antiguo Estado de Sitio..., no resulta contrario a ningún precepto constitucional. Ello no es cierto. Tal artículo sí resulta contrario a la Constitución. En efecto, el artículo 27 transitorio de la Carta dice: La Fiscalía General de la Nación entrará a funcionar cuando se expidan los decretos extraordinarios que la organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos penales... (negrillas fuera de texto). Fue voluntad manifiesta del constituyente disponer que la fiscalía rigiera su funcionamiento por los nuevos procedimientos penales, establecidos en el nuevo código de procedimiento penal, Decreto 2700 de 1991, que entró a regir el 1° de julio de 1992. Dicho código establece además en el artículo 5° transitorio que "la jurisdicción de orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que comience a regir este nuevo código... La competencia de estos despachos no se modifica..." Se advierte fácilmente que, salvo la competencia, que es un fenómeno procesal, todo el ordenamiento procesal penal se unifica en el nuevo código de procedimiento penal, como lo dispone el artículo 27 transitorio de la Carta. La mayoría de la Corporación, empero, encontró inexplicablemente conforme a la Carta el artículo en comento, que extendía a las "normas especiales sustanciales" la vigencia establecida sólo para la competencia. - Respecto del artículo 2°: dice el fallo de mayoría que este artículo, relativo a las causales de libertad provisional de los detenidos por cuenta de la justicia regional, "en los únicos casos en que ella es viable de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990", es conforme con la Constitución, "por ser ésta una norma especial de procedimiento". La presunta "especialidad" de la jurisdicción de orden público está desvirtuada ampliamente en el capítulo 1.2.2.2.1. de la segunda parte de este salvamento (vid supra). Allí se demuestra que no hay tal especialidad y, por tanto, las normas del código de procedimiento penal -parágrafo del artículo 415- deben aplicarse en todos los procesos, por ser más favorables, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución. - Respecto del artículo 3°: dice la sentencia mayoritaria que la regulación del Habeas Corpus es también conforme con la Constitución, no obstante el hecho de restringir su ejercicio. En realidad, como se anota en el último acápite de este salvamento, opera aquí una doble inconstitucionalidad. Primero, si las causales de Habeas Corpus son las mismas de la libertad provisional y si éstas no pueden en este caso invocarse para tal efecto, el Habeas Corpus desaparece por sustracción de materia. Se trata entonces de una denegación total del Habeas Corpus, que viola el artículo 30 de la Carta. Segundo, si el Habeas Corpus no procede tampoco para revisar la legalidad de las providencias judiciales que hubieren decidido sobre la privación de la libertad de los detenidos por cuenta de la antigua jurisdicción de orden público, entonces nunca habrá Habeas Corpus, porque precisamente la fuente de violación de la libertad, que da origen a esta secular institución, son las providencias judiciales que de manera irregular nieguen la libertad. En otras palabras, el Habeas Corpus queda circunscrito a situaciones de hecho, pues no opera frente a providencias judiciales. Ahora bien, un acto arbitrario que formalice una detención irregular queda automáticamente amparado por esta restricción. El artículo 30 constitucional deviene así en letra muerta. - Respecto del artículo 4°: dice por último el fallo de mayoría que esta disposición es también constitucional, cuando afirma: El artículo 415 del código de procedimiento penal, en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que rige transcurridos los términos de que trata el artículo 2° transitorio del Código de Procedimiento Penal. Y dicho artículo transitorio habla de un plazo de diez años para tal evento. Al respecto afirma la mayoría que "abunda la Corporación en razones sobre el carácter especial, y en consecuencia, de aplicación preferencial, de la legislación de orden público", para luego ahogarse en un mar de argumentos de distracción relativos a la contradicción de los dichos del Ministerio Público. La demostración de la presunta constitucionalidad de este artículo 4° quedó intacta en la sentencia de mayoría. De todas maneras tal carencia de argumentos era la única posibilidad, pues no existe motivo alguno para sostener la conformidad a la Carta de dicha artículo 4°. En efecto, de aceptarse la insostenible tesis de mayoría se tendría que concluír, como el propio fallo lo afirma, que el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal se aplicará dentro de diez años. Olvida la mayoría que dentro de diez años no existirá la jurisdicción de orden público -art. 2° transitorio del C.P.P.- y, en consecuencia, no habrá a quién aplicársele. Como se verá también en la segunda parte, esta interpretación hecha por la mayoría es una interpretación que no resiste un elemental análisis "al absurdo" o "apagógico". Finalmente, es de anotar que la sentencia de mayoría distingue equivocadamente entre el poder de policía y la función de policía. En la segunda parte de este salvamento se precisan dichos conceptos. SEGUNDA PARTE: LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1156 DE 1992 En esta segunda parte se retoman textualmente unos capítulos del proyecto de sentencia elaborado por Alejandro Martínez Caballero en el proceso R.E.-0061 , el cual fue derrotado simultáneamente con el presente negocio en la votación realizada en la Sala Plena de la Corte Constitucional. 1. La democracia constitucional prevé la posibilidad de suspender ciertas garantías ciudadanas mediante la figura del estado de excepción en casos de extrema gravedad. Sin embargo, los estados de excepción son justamente eso, excepcionales, y sólo se conciben como mecanismo transitorio e inevitable. En el Estado constitucional democrático existe, entonces, una separación cualitativa y axiológica entre la normalidad y la anormalidad, que consiste simple y llanamente en que lo primero es un beneficio y lo segundo un mal necesario. El estado de excepción es un mal necesario para épocas calamitosas, y no un bien conveniente para momentos difíciles. Recurrir al estado de excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho. La noción de abuso del derecho hace alusión a ciertas situaciones en las cuales las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo jurídico que persigue la norma y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas sociales menores o problemas políticos. Así lo sostiene el Gobierno Nacional cuando en los memoriales enviados a este proceso afirmó: ... pero, por otra parte, con la Constitución de 1991 también se buscó impedir que los estado de excepción fueran declarados para tratar problemas normales en una sociedad caracterizada por el conflicto.2 Justificar semejante práctica con el argumento jurídico-formal de que se trata de una figura prevista en la constitución y que por lo tanto se trata de un instrumento de gobierno tal como los otros, es desconocer el verdadero sentido histórico de dicha institución, es dejar de lado la voluntad del constituyente colombiano y, sobre todo, significa mediatizar el principio democrático en beneficio del principio institucional. 2. Ahora bien, en Colombia la utilización permanente del Estado de excepción durante la vigencia de la Constitución de 1886, desvirtuó el carácter excepcional de esta figura e hizo  de ella un instrumento estratégico de defensa del poder institucional por encima de los derechos individuales, que se acercó a los propósitos derivados de la ética utilitarista del Estado absolutista. Al borrar los límites que separan lo normal de lo anormal se desvanecen las fronteras jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla. La opción entre lo uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y, entonces, la norma constitucional que define la excepción se convierte en una norma política que define la regla. El derecho es apropiado semánticamente por la política. La excepción a la regla se convierte en un mecanismo de acción gubernamental. Lo que si resulta intolerable para el constitucionalismo es que la normalidad y la anormalidad sean despojadas de su sentido original y se utilicen estratégicamente con el fin de obtener los beneficios políticos e institucionales que cada una de estas dos situaciones pueda tener en un momento específico. Es decir que no sea la realidad, crítica e inmanejable, la que determine el criterio de la anormalidad constitucional, sino el beneficio político institucional. 1. De la inconstitucionalidad de los artículos 1°, 2° y 4°    del Decreto 1156 de 1992 1.2. La interpretación más conforme con la Constitución 1.2.1. Nociones generales 3. Se empezará por estudiar cuál norma es más conforme con la Constitución, entre el artículo 415 del código de procedimiento penal y el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, incorporado como legislación permanente en el artículo 4° del Decreto 2271 de 1991, para determinar si existe o no una antinomia entre ellas. Dice así el artículo 415 del código de procedimiento penal: "Causales de libertad provisional. Además de lo establecido en otras disposiciones, el sindicado tendrá derecho a libertad provisional garantizada mediante caución juratoria o prendaria en los siguientes casos: 1. Cuando en cualquier estado del proceso estén demostrados los requisitos para suspender condicionalmente la ejecución de la sentencia. Salvo lo dispuesto en   el artículo 417 de este código, la libertad no podrá negarse con base en que el detenido provisionalmente necesita tratamiento penitenciario. 2. Cuando en cualquier estado del proceso hubiere sufrido el sindicado en detención preventiva un tiempo igual al que mereciere como pena privativa de la libertad por el delito que se le imputa, habida consideración de la calificación que debería dársele. Se considerará que ha cumplido la pena, el que lleve en detención preventiva al tiempo necesario para obtener libertad condicional, siempre que se reúnan los demás requisitos para otorgarla. La rebaja de pena por trabajo o estudio se tendrá en cuenta para el cómputo de la sanción. La libertad provisional a la que se refiere  este numeral será concedida por la autoridad que esté conociendo de la actuación procesal al momento de presentarse la causal aquí prevista. 3. Cuando se dicte en primera  instancia, preclusión de la investigación, cesación en procedimiento o sentencia absolutoria. En los delitos de competencia de los jueces regionales, la libertad prevista en este numeral sólo procederá cuando la providencia se encuentre en firme. 4. Cuando vencido el término de ciento veinte días de privación efectiva de libertad, no se hubiere calificado el mérito de la instrucción. Este término se ampliará ciento ochenta días, cuando sean tres o más los imputados contra quienes estuviere vigente detención preventiva. Proferida la resolución de acusación, se revocará la libertad provisional, salvo que proceda causal diferente. No habrá lugar a la libertad provisional, cuando el mérito de la instrucción no se hubiere podido calificar por causas atribuibles al sindicado o a su defensor. 5. En el delito de homicidio descritos en ,los artículos 323 y 324 del Código Penal, y en los conexos con éste, cuando haya transcurrido más de un año de privación efectiva de la libertad contado a partir de la ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se hubiere celebrado la correspondiente audiencia pública. En los demás casos el término previsto en el inciso anterior se reducirá a la mitad. No habrá lugar a la libertad provisional cuando la audiencia se hubiere iniciado, así esta se encuentre suspendida por cualquier causa, o cuando habiéndose fijado fecha para celebración de la misma, no se hubiere podido realizar por causa atribuida al sindicado o a su defensor. 6. Cuando la infracción se hubiere realizado con exceso en las causales de justificación. 7. En los delitos contra el patrimonio económico cuando el sindicado,  antes de dictarse sentencia, restituya el objeto material del delito, o su valor  e indemnice los perjuicios ocasionados al ofendido o perjudicado. 8. En los eventos del inciso 1° del artículo 139 del Código Penal, siempre que la cesación del mal uso, la reparación de lo dañado o el reintegro de lo apropiado, perdido o extraviado, o su valor,  y la indemnización de los perjuicios causados, se haga antes de que se dicte sentencia de primera instancia. El funcionario deberá decidir sobre la solicitud de libertad provisional en un término máximo de tres días. Cuando la libertad provisional prevista en los numerales 4 y 5 de este artículo se niegue por causas atribuidas al defensor, el funcionario judicial compulsará copias para que investiguen disciplinariamente al abogado que incurra en maniobras disipatorias. Parágrafo. En los delitos de competencia de los jueces regionales la libertad provisional procederá únicamente en los casos previstos por numerales 2 y 3 de este artículo. En los casos de los numerales 4 y 5 los términos para que proceda la libertad provisional se duplicarán. Y según el Decreto 2271 de 1991, artículo 4° -que adoptó como legislación permanente el artículo 59 del Decreto 099 de 1991-, los sindicados por cuenta de los jueces de orden público sólo gozan de dos causales de libertad provisional, así: "Adóptase como legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto Legislativo 099 de 1991: Artículo 59.- Los procesados por los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público sólo tendrán derecho a la libertad provisional en los siguientes casos: 1. Cuando en cualquier estado del proceso hubieren sufrido en detención preventiva un tiempo igual al que mereciere como pena privativa de la libertad por el delito de que se les acusa, habida consideración de su calificación o de la que debería dársele. Se considerará que ha cumplido la pena el que lleve en detención preventiva el tiempo necesario para obtener la libertad condicional, siempre que se reunan los demás requisitos para otorgarla. 2. Cuando fuere mayor de setenta (70) años, siempre que no haya sido procesado antes por uno de los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público." 4. La posible antinomia entre estas dos normas debe ser resuelta en virtud de su conformidad con el ordenamiento jurídico. Ello por cuanto el ordenamiento jurídico se caracteriza por su unidad y coherencia a partir del principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 4° de al Constitución. En virtud de dicho principio se construye el sistema jurídico colombiano, caracterizado entonces por ser jerárquico, de suerte que en la cúspide se ubica la Constitución Política como norma de normas. Este concepto se construyó en Colombia desde el Acto Legislativo número 3 de 1.910. 5. Nos encontramos en presencia de dos normas cuya duda en la aplicación generó la declaratoria de conmoción interior. El examen de constitucionalidad entonces consiste en comparar las dos normas precitadas con la Constitución,  para establecer su conformidad o inconformidad con ella. En este capítulo entonces se analizará cuál es la interpretación más acorde con la Constitución, pues la Carta en su integridad es vinculante debido a la enérgica pretensión de validez de las normas materiales de nuestra Constitución. 1.2.2. El debido proceso 6. El artículo 29 de la Carta dice: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso." (negrillas no originales). Sobre el derecho a un debido proceso se afirmó en la Asamblea Nacional Constituyente lo siguiente, en el informe-Ponencia para primer debate en plenaria: Tanto en la doctrina nacional como la internacional de los autores, como las normas contenidas en tratados públicos y leyes extranjeras, se otorga lugar preeminente dentro de las garantías individuales a los requisitos procesales mínimos de que deben rodear a las personas que se encuentran acusadas y que deban responder ante las autoridades... El derecho  a un debido proceso público sin dilaciones injustificados... son principios que garantizan la defensa de los derechos del acusado y que impiden la violación injusta de su libertad.3 De conformidad con lo anterior, el debido proceso en lo penal se manifiesta en tres principios fundamentales, de incidencia directa en el negocio que nos ocupa: el debido proceso sin dilaciones injustificadas, la favorabilidad y la norma posterior, como se analiza a continuación. 1.2.2.1. Debido proceso sin dilaciones injustificadas 7. Para esta Corporación, en caso de una dilación injustificada del proceso que exceda un plazo razonable, la persona debe ser puesta inmediatamente en libertad. Así lo ha establecido la Corte Constitucional cuando en la Sala Primera de Revisión dijo: En lo que toca con la práctica de pruebas, el Jefe de la respectiva Unidad Investigativa afirma que la excesiva congestión explica las demoras que se han presentado en este y otros caos. Esa afirmación explica mas no justifica la dilación, por cuanto el sindicado no tiene por qué soportar las consecuencias de una inadecuada organización logística y administrativa en la administración de justicia... Lo que la constitución prohibe es la dilación injustificada (artículos 29 y 228 C.C.), cualquiera que sea la explicación que se dé al respecto... Ninguna otra posibilidad de interpretación es viable a luz del contenido del artículo 228 de la Carta... Para esta Corte Constitucional, entonces, es claro que existe una estrecha relación entre el debido proceso y el cumplimiento estricto de los términos procesales. De modo tal que toda dilación injustificada de ellos constituye agravio al debido proceso.[3] Esta jurisprudencia es concordante con la expresada por la Sala Tercera de Revisión, cuando sostuvo lo siguiente: Considera la Corte que no se trata únicamente de velar por el cumplimiento de los términos por sí mismos, ya que él no se concibe como un fin sino como un medio para alcanzar los fines de la justicia y seguridad jurídica, sino de asegurar que, a través de su observancia, resulten eficazmente protegidos los derechos de los gobernados, muy especialmente el que tienen todas las personas en cuanto a la obtención de pronta y cumplida justicia.[4] El artículo 228 constitucional, por su parte,  dispone que "los términos judiciales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado". 8. Ahora bien, ¿cuando son justificadas las dilaciones de un proceso? Lo primero que es preciso anotar es que, por tratarse de una restricción a un derecho constitucional fundamental, la búsqueda de tales dilaciones es restrictiva y no debe guiarse por la analogía o cualquier otro criterio expansivo de la misma. Seguidamente se advierte que en el derecho de otras jurisdicciones la justificación de una demora en el servicio -así como la falta o falla en el mismo-, sólo es tolerable y constituye lo que se denomina la "causa extraña", en eventos como por ejemplo la fuerza mayor, el caso fortuito o la culpa de un tercero o de la víctima. Son en general hechos imprevisibles e irresistibles. Los dos Magistrados que salvamos el voto estimamos que eventos de esa magnitud -distintos, por supuesto-, justificarían ciertamente la dilación de un proceso penal en un evento dado, porque el Estado, a pesar de su diligencia, se enfrenta a acontecimientos que lo rebasan. Tal es el caso por ejemplo de la investigación contra organizaciones criminales profesionales o cuando las pruebas de las mismas provienen del exterior. Así por ejemplo, la Presidencia de la República reconoció la dificultad en la consecución de pruebas en el exterior, cuando sostuvo lo siguiente: En el desarrollo de dicha gestión se han presentado inconvenientes tales como el excesivo celo de algunos países en defender la soberanía jurídica del Estado en el manejo de los asuntos penales, la incompatibilidad entre los sistemas jurídicos institucionales de Colombia con los otros países a los que se les ha solicitado cooperación judicial, falta de una experiencia común en procedimientos y prácticas, el hecho de que en otros países las decisiones de cooperación se encuentren en manos de jueces y fiscales que por su naturaleza constitucional tienen un alto grado de discrecionalidad y autonomía para decidir sobre las solicitudes concretas de evidencia y de pruebas. Existe también desconfianza en aquellas situaciones de cooperación judicial en donde las pruebas contribuyeron a la impunidad de los implicados y en último lugar a la falta de voluntad política. Es evidente que la naturaleza de los delitos de los cuales conocen los jueces regionales y las circunstancias en que se cometen dichos hechos punibles, implican obstáculos enormes para la recaudación de las pruebas correspondientes, lo cual conduce a la necesidad de prever un lapso mayor que el consagrado por el Código para los otros delitos con el fin de adelantar la investigación correspondiente. En estos casos se justifica no un desconocimiento del contenido esencial del derecho sino una mayor limitación del mismo, traducida en un mayor término -por ejemplo el doble o triple-. 9. Ahora bien, en cuanto a la ratio iuris del derecho establecido en el artículo 29 de la Carta que consagra un debido proceso sin dilaciones, necesario es anotar que se trata de un derecho evidente y necesario en el marco de un Estado social de derecho  que vela por la dignidad de la persona y el respeto efectivo de los derechos humanos, de conformidad con los artículos 1° y 2° de la Constitución. La limitación de la libertad y las molestias propias de un proceso penal durante su instrucción es una carga que deben soportar las personas, de conformidad con los deberes respecto a la administración de justicia de que trata el artículo 95.7 de la Carta. Se trata de un deber gravoso pero que es necesario asumir, pues parte del supuesto de la vida del hombre en sociedad. Es gravoso porque en la etapa de instrucción el sindicado se presume inocente y no ostenta la calidad de condenado. Pero es un deber necesario en virtud del interés general -artículo 1° C.P-, que en este caso envuelve la aspiración colectiva de administración de justicia. Es por esta doble vía que el principio de celeridad debe caracterizar los procesos penales. Ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad. Esta idea es reiterada por Eissen cuando afirma que ello "implica un justo equilibrio entre la salvaguardia del interés general de la comunidad y el respeto de los derechos fundamentales del hombre, aunque atribuyendo un valor particular a estos últimos."[5] De este sentir es también Bidart Campos cuando defiende "el derecho del imputado a superar con celeridad razonable la sospecha que pesa sobre él mediante una sentencia oportuna (condenatoria o absolutoria)".[6] Luego es esencial la aplicación del principio de celeridad en la administración de justicia. Ello se desprende directamente del artículo 228 de la Constitución cuando afirma que los "términos judiciales se observarán con diligencia", e indirectamente del artículo 209, cuando sostiene que el principio de celeridad debe caracterizar la actuación administrativa. Fue pues voluntad manifiesta del constituyente consagrar la celeridad como principio general de los procesos  judiciales. Luego la expresión "dilaciones injustificadas" del artículo 29 de la Constitución debe ser leída a partir del artículo 228 idem -cumplimiento de los términos- e interpretada a la luz del artículo 7.5 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, esto es, "dilaciones injustificadas" debe entenderse que como "un plazo razonable" que es necesario cumplir. 41. Ahora una dilación por una causa imputable al Estado no podría justificar una demora en un proceso penal. Ello por dos motivos. Primero, porque las personas no tienen por qué soportar la ineficacia e ineficiencia del Estado. Segundo, porque se viola el principio de igualdad material, según el cual, como ya la ha establecido esta Corporación[7], las situaciones iguales se tratan de manera idéntica y las situaciones diferentes se tratan de manera desigual. En este sentido, si a un detenido de la jurisdicción ordinaria le dilatan un proceso por causa imputable al Estado, éste lo pone en libertad en virtud de las causales  previstas al efecto (artículo 415 del C. de P. P.); pero si se trata de un detenido por cuenta de los fiscales regionales al cual le dilatan un proceso por causa imputable al Estado, éste de todas maneras lo mantiene privado de libertad, en nombre de una presunta "medida de aseguramiento dirigida a proteger la sociedad" y a evitar la "impunidad" (artículo 4° del Decreto 2271), violando así el principio de igualdad. 42. ¿A partir de qué tiempo una dilación es injustificada? Los autores de este salvamento estimamos que esta expresión del artículo 29 significa que una dilación es injustificada cuando excede un plazo razonable. 43. Ahora bien, ¿qué es un plazo "razonable"? El derecho constitucional colombiano no lo dice, luego es necesario acudir a un único criterio constitucional de interpretación, consagrado en el artículo 93 de la Carta, que dice: "Los tratados y convenios internacionales ratificados por el congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia" (negrilla fuera de texto). Como ya lo ha establecido la Corte Constitucional[8], los derechos constitucionales fundamentales, como el debido proceso, deben interpretarse a la luz de este artículo 93, el cual tiene fuerza jurídica vinculante y supralegal en Colombia. En este sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por la Ley 74 de diciembre 26 de 1968, anota en  su artículo 9.3: Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad... (negrillas de la Corte). La Convención Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San Jose de Costa Rica", ratificada por ley 74 de diciembre 26 de 1968, expresa en su artículo 7.5: Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio (negrillas no originales). La Declaración Universal de los Derechos del Hombre dice en su artículo 6°: 1. Toda persona tiene derecho a que su causa sea vista equitativa y públicamente en un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la Ley, quién decidirá sobre sus derechos y obligaciones civiles o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia dirigida contra ella (negrillas fuera de texto). Este principio es reiterado por la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Bangel), cuando en su artículo 7º preceptúa: Toda persona tiene derecho a ser oída. Esto comprende: ...d) El derecho a ser juzgado en un plazo razonable por una corte o tribunal imparcial (negrillas fuera de texto). Más claro que los anteriores es el artículo 5.3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales aprobado En Roma en 1950 por el Consejo de Europa, cuando afirma: Toda persona detenida preventivamente... tendrá derecho a ser juzgada en un plazo razonable o a ser puesta en libertad... La puesta en libertad puede ser condicionada a una garantía que asegure la comparecencia del interesado en el juicio (negrillas no originales). 13. Como bien afirman Rodrigo Uprimny, María Consuelo del Río y Roberto Molina en ejercicio de su intervención ciudadana en este proceso: Respecto de lo que se entiende por un plazo razonable el comité de derechos humanos de la ONU, consideró en el caso Nº 46 de 1979 que la detención de un individuo por más de un año pero luego ser liberado por falta de pruebas constituía una violación del Pacto. En el caso 44 de 1978 estimó que la detención de un individuo por más de 6 meses antes de que se iniciara el proceso, y por más de dos años antes de que se dictase sentencia constituirían demoras excesivas. Se advierte que estas normas muy similares, reiteran y desarrollan a nivel mundial los términos del artículo 29 de la Constitución precitado (vid supra), en lo concerniente al derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De igual sentir es el Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Edgar Saavedra Rojas en su salvamento de voto consignado en el proceso número 7648 de 1.992, que se transcribe más adelante. Por otra parte, respecto de la razonabilidad, Mortati afirma que ella "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de igualdad y su alcance".[9] Y el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo dice: En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Ahora, el parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, que duplica el término que dispone el fiscal para calificar el sumario, en los casos de conocimiento de los fiscales regionales, es un plazo razonable porque obedece a la dificultad en la consecución de las pruebas en dichos procesos, al tiempo que define un tope máximo que, de no ser observado, se convierte en una causal de libertad provisional. De este sentir es Jaime Bernal Cuéllar -coautor del Anteproyecto del Código de Procedimiento Penal-, cuando afirmó que: El grupo de estudio consideró necesario regular de manera especial la libertad provisional, por la omisión o tardanza en adoptar decisiones judiciales, como la resolución de acusación o la sentencia en un término racional fijado en algunos casos en 120 días, en otros en 180 durante la etapa de instrucción... 1.2.2.2. La favorabilidad 14. Dice el inciso tercero del artículo 29 de la Constitución: En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. En este acápite es necesario, en primer lugar, demostrar la procedencia del principio de la favorabilidad debida a la ausencia de ordenamientos diferentes entre la jurisdicción procesal penal ordinaria y la regional, para luego estudiar las implicaciones de la aplicación de la favorabilidad. 1.2.2.2.1. La procedencia de la favorabilidad: la ausencia de ordenamientos diferentes 15. Para los abajo firmantes no es cierta, tal como se demuestra a continuación, la afirmación expresada por el Decreto 1155 de 1992, por la Fiscalía General de la Nación en su misiva dirigida a la Presidencia y que se encuentra en el cuerpo del Decreto citado, por la Procuraduría General de la Nación en su vista fiscal en este proceso y por la mayoría de la Sala Plena de la Corte, según la cual no opera la favorabilidad porque existen en Colombia dos ordenamientos diferenciables:  el régimen procesal penal ordinario, de un lado, y las normas de la anteriormente denominada jurisdicción de orden público, de otro lado. Por doble vía se comprueba que todas las normas de estado de sitio de carácter procesal penal, incorporadas como permanentes por la Comisión  Especial Legislativa, se encuentran subsumidas en el Código de Procedimiento Penal, de suerte que puede afirmarse que desde la entrada en vigencia de dicho código  -1° de julio de 1992-, tales normas desaparecieron del mundo jurídico por supresión de materia y por derogación expresa del artículo 573 del C.P.P.-. La doble vía es la siguiente: primero, en 34 artículos del código de procedimiento penal se recogen las normas de orden público. Segundo, todas las disposiciones de orden público contienen una normatividad que está expresamente regulada en otros ordenamientos. A continuación se demuestra esta doble afirmación. 16. Primero, en la siguiente lista de 34 artículos del código de procedimiento penal que incorporan las disposiciones de los decretos de estado de sitio que fueron establecidos como legislación permanente por la Comisión Especial Legislativa, en virtud del artículo 6° transitorio de la Constitución: Artículo 66.- Quiénes ejercen funciones de juzgamiento. Artículo 67.- Quiénes ejercen funciones de instrucción. Artículo 68.- Competencia de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 69.- Competencia del Tribunal Nacional. Artículo 71.- Competencia de los jueces regionales. Artículo 78.- División territorial para efecto del juzgamiento. Artículo 89.- Competencia por razón de la conexidad y el factor                             subjetivo. Artículo 96.- Competencia. Artículo 124.- Fiscales delegados ante el Tribunal Nacional. Artículo 126.- Fiscales delegados ante los jueces regionales. Artículo 134.- Vigilancia de las unidades investigativas. Artículo 156.- Utilización de medios técnicos. Artículo 158.- Protección de la identidad de funcionarios. Artículo 206.- Providencias consultables. Artículo 214.- Segunda instancia de sentencias. Artículo 247.- Prueba para condenar. Artículo 251.- Contradicción. Artículo 293.-  Reserva de la identidad del testigo. Artículo 339.- Caso especial de comiso. Artículo 342.- Providencias reservadas. Artículo 352.-  A quién se recibe indagatoria. Artículo 373.- Captura en flagrancia de servidor público. Artículo 386.- Término para recibir indagatoria. Artículo 387.- Definición de la situación jurídica. Artículo 388.- Requisitos sustanciales. Artículo 397.-  De la detención. Artículo 399.- Detención de los servidores públicos. Artículo 409.- Detención parcial en el lugar de trabajo o domicilio. Artículo 415.- Causales de libertad provisional. Artículo 457.- Trámite especial para juzgamiento de delitos de                                competencia de los jueces regionales. Artículo 542.- Práctica de diligencias en el exterior. Artículo 573.- Derogatoria. Normas Transitorias: Artículo 2º. Temporalidad. Artículo 5º. Integración a la jurisdicción ordinaria de la jurisdicción                         de orden público. De este panorama normativo se concluye que existe unidad y coherencia entre el procedimiento penal ordinario y el de la justicia regional, como quiera que las funciones de acusación y juzgamiento de competencia de la Fiscalía General de la Nación y de los jueces, respectivamente, se encuentran integradas en un solo cuerpo normativo. Además si bien la división en títulos y capítulos de la Carta no es norma vinculante sino orientadora, según el análisis hecho ya por la Corte a propósito del argumento "sede materiae"[10], es lo cierto que la actual división del Título VIII de la Constitución, relativo a la rama judicial, consagra todas las jurisdicciones existentes en Colombia, a saber: jurisdicción ordinaria -Capítulo 2-, contencioso administrativa -Capítulo 3-, Constitucional -Capítulo 4- y jurisdicciones especiales como la indígena y los jueces de paz -Capítulo 5-. Por otra parte, en el artículo 221 se establece la jurisdicción penal especializada de orden militar. En ninguna otra parte de la Constitución se regulan jurisdicciones adicionales. Así además lo ratificó el Consejo Superior de la Judicatura, cuando afirmó que: Mediante jurisprudencia reiterada del Consejo Superior de la Judicatura se ha considerado que la antiguamente llamada "Jurisdicción de Orden Público", hoy juzgados regionales y Tribunal Nacional, hacen parte de la jurisdicción ordinaria en los términos del Capítulo II, artículo 234 de la Constitución Nacional. 17. Y segundo, por otra vía, las normas de estado de sitio convertidas en permanentes se encuentran subsumidas en las normas ordinarias, según se advierte en el cuadro siguiente: ANALISIS DEL DECRETO 2271 DE 1991 EN RELACION CON LAS DISPOSICIONES DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL, LEY DE FISCALIA Y OTROS ORDENAMIENTOS. A. Temas procesales penales. 1) Normas del Código de Procedimiento Penal que conservan texto similar a las del Decreto 2271 de 1991. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 34. Decreto 2790 de 1991 Diferir la vinculación para el momento del sumario que considere más oportuno cuando se trate de pluralidad de imputados. El Artículo 352 del Código de Procedimiento Penal en el inciso 2º trae la misma disposición. Artículo 100 D-2790 de 1991 En las materias no reguladas por este Decreto se aplicarán las normas del Código Penal y las del Código de Procedimiento Penal así como los que lo adiciones o reformen. Artículo 21 del Código de Procedimiento Penal. Integración. Artículo 22  099 de 1991 Huella en la declaración de los testigos por seguridad. Artículo 293 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 32 Decreto 2790 de 1991 Término para oir en indagatoria. Artículo 386 trae disposición especial. Artículo 33 Decreto 2790 de 1991 Definición de situación jurídica. Artículo 387 del Código de Procedimiento Penal trae disposición especial. Artículo 46 Decreto 099 de 1991 Vencido el término probatorio se citará para sentencia. Trámite especial para el juzgamiento de los delitos de competencia de los jueces regionales. Artículo 457 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 67 Decreto 099 de 1991 Reservas de identidad de testigos. Disposición especial con multa. 2) Normas del Código de Procedimiento Penal que recogen los conceptos del Decreto 2271 de 1991, pero una redacción  actualizada conforme a las nuevas disposiciones sobre Fiscalía General y Sistema Acusatorio Decreto (2699 de 1.991). a) Competencia: DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 2º Decreto 181 de 1988 Competencia de los Jueces de Orden Público en primera instancia. La segunda instancia se surtirá ante el Tribunal Nacional. Artículo 71 del Código de Procedimiento Penal competencia de los Jueces Regionales. Artículo 1º Decreto 2790 de 1990 Continuarán funcionando el Tribunal Superior de Orden Público, los Jueces y la Policía Judicial. Su denominación es distinta y su competencia se encuentra establecida en el Código de Procedimiento Penal. Artículo 2º Decreto 2790 de 1990 Los Jueces de Orden Público tendrán competencia en todo el territorio nacional. Esta facultad es ahora de la Fiscalía, Artículo 119 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 3º Decreto 2790 de 1990 Referencia Normativa. No es necesaria. Artículo 9º Decreto 2790 de 1991. Competencia de los Jueces de Orden Público. Competencia de los Jueces Regionales. Artículo 71 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 10 Decreto  2790 de 1991 Competencia de los Jueces Superiores. Ya no se denominan Superiores. La competencia es la de los Jueces Circuito. artículo 72 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 13 Decreto 390  de 1991 Procedimiento para la competencia de la Jurisdicción de Orden Público. Artículo 7º Transitorio del Código de Procedimiento Penal. Artículo 11 Decreto 2790 de 1991 Competencia de los Jueces Penales y Promiscuos del Circuito. Artículo 72 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 4º Decreto 099 de 1991 Competencia de la Sala de Casación Penal en relación con los magistrados y jueces de orden público. La misma competencia la establece el artículo 68 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 5º Decreto 099 de 1991 Competencia del Tribunal Nacional. Artículo 69 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 9º Decreto 099 de 1991 Competencia de los Jueces de Orden Público. Jueces Regionales. Artículo 71 del Código de Procedimiento Penal. b) Temas procesales tales como término para recibir indagatoria, vinculación al proceso, pruebas, confesión, detención, libertad, entre otros. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 12 Decreto 2790 de 1990 A los Jueces corresponde el control de la indagación preliminar y la dirección del sumario. Artículo 320 del Código de Procedimiento Penal a quienes ejerzan funciones de policía judicial, bajo la dirección del Fiscal. La instrucción la realizan los Fiscales. Artículo 119 Código de Procedimiento Penal. Artículo 17 Decreto 2790 de 1990 Cambio de radicación oficioso del Ministerio de Justicia. Función del Fiscal General. Artículo 121 numeral 3º del Código de Procedimiento Penal. Artículo 21 Decreto 2790 de 1991 Las pruebas practicadas por la policía judicial de Orden Público tiene el mismo valor que las practicadas por los jueces. El Código de Procedimiento Penal en el Capitulo III -investigación previa trata las pruebas que se practican en esa etapa. Artículos 319 y 55. Artículo 29 Decreto 2790 de 1991 Revocatoria del auto inhibitorio. Artículo 327. Resolución inhibitoria y su revocatoria. Artículo 328 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 31 Decreto 2790 de 1991 Versión libre del capturado. Versión del imputado. Artículo 322 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 1º Decreto 1676 de 1991 Extradición. Artículo 546 a 571 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 36 Decreto 2790 de 1991 Al Juez de instrucción le corresponde: apertura de la investigación, vinculación, libertad, cierre inv. calificación. Todas son funciones del Fiscal. Artículo 38 Decreto 2790 de 1991 Solicitud de pruebas en la etapa de instrucción. Artículos: 250 y 251 del Código de Procedimiento de Penal. Artículo 40 Decreto 2790 de 1991 Posterioridad a la Resolución de acusación pasará el expediente al Director seccional quien lo enviará al Juez de Conocimiento para el Juicio. Artículo 444: iniciación de la etapa de juzgamiento y artículo 71 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 42 Decreto 2790 de 1991 Apertura a pruebas en la etapa de juicio (20 días) se practicarán en dos meses. Artículo 457: trámite especial vencido el término de traslado para la preparación de la audiencia, el juez dentro de los 3 días siguientes decretará las pruebas que hayan sido solicitadas. El término no podrá ser mayor de 20 días. Artículo 44 Decreto 2790 de 1991 Las pruebas las puede practicar directamente el Juez o comisionar a la unidad de policía judicial. Artículo 82 del Código de Procedimiento Penal, los funcionarios judiciales podrán comisionar fuera de su sede a cualquier autoridad judicial del país de igual o inferior categoría. Artículo 55 Decreto 099 de 1991 Comiso. Igual a los artículos 339 y 340 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 57 Decreto 099 de 1991 Extinción de derechos principales y accesorios. Igual a los artículos 339 y 340 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 59 Decreto 099 de 1991 Libertad provisional. Artículo 415, numeral 4º y parágrafo del Código de Procedimiento Penal. Artículo 60 Decreto 099 de 1991 Suspensión de la detención preventiva. Artículo 407 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 56 Decreto 2790 de 1991 Adjudicatario de un bien igual tercero interviniente e incidental. (definitiva o provisional). Trámite de los incidentes en el Artículo 63 y 55 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 61 Decreto 2790 de 1991 No tendrán derecho a libertad provisional los empleados públicos. El Artículo 399: establece la detención de servidores públicos y en el mismo artículo si se trata de delitos de conocimiento de los jueces regionales no es necesario solicitar la suspensión para hacer efectiva la detención. Artículos 373 y 374 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 66 Decreto 2790 de 1991 Todos los empleados oficiales están obligados a prestar colaboración. Artículo 330: El funcionario tendrá amplias facultades para lograr el éxito de la instrucción y asegurar la comparecencia de los actores. En consecuencia todas las autoridades y los particulares están obligados a acatar cualquier decisión que tome de acuerdo con la Ley. Artículo 9º Decreto 2790 de 1991. Las unidades investigativas del cuerpo técnico podrán adelantar la indagación preliminar. Artículo 320 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 10 Decreto 2790 de 1991. Utilización de medios técnicos. Artículo 257 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 20 Decreto 099 de 1991 La controversia del material probatorio se adelantará en etapa de juicio. Artículo 7º del Código de Procedimiento Penal. Artículo 23 Decreto 099 de 1991 Diligencias Preliminares . 309 y 55 319 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 41 y 55 del Decreto 2699 de 1991. Artículo 24 Decreto 099 de 1991 Función de las Unidades Investigativas de Orden Público. 309 y 55 319 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 41 y 55 del Decreto 2699 de 1991. Artículo 25 Decreto 099 de 1991 Autoridades de Policía Judicial en casos de urgencia. 309 y 55 319 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 41 y 55 del Decreto 2699 de 1991. Artículo 26 Decreto 099 de 1991 Información al capturado sobre los motivos de ella por parte de la policía judicial. Derechos del capturado. Artículo 377 del Código de Procedimiento Penal. Remisión 379 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 27 Decreto 099 de 1991 Funciones del Ministerio Público. Artículo 135 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 28 Decreto 099 de 1991 Terminación de la indagación preliminar. Artículo 324 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 30 Decreto 099 de 1991 Si transcurre un año en la indagación preliminar y no hay sindicado conocido. El artículo 326 del Código de Procedimiento Penal establece un término de 180 días. Artículo 37 Decreto 099 de 1991 Reserva durante la etapa de instrucción. Reserva del sumario en la indagación preliminar. Sanciones a la violación de la reserva. Artículo 331 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 321 del Código de Procedimiento Penal reserva de diligencias en la indagación previa. Las sanciones están establecidas en el artículo 332 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 39 Decreto 099 de 1991 Practicadas las diligencias se devolverán al Juez de orden público. Código de Procedimiento Penal, artículo 438. Cierre de la inv. calificación. Artículo 43 Decreto 099 de 1991 Auto cabeza de proceso. Código de Procedimiento Penal, artículo 55 y 329. Artículo 45 Decreto 099 de 1991 Solicitud de pruebas en etapa de juicio. Artículo 457 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 52 Decreto 099 de 1991 Nulidades. Artículo 304 y 55 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 53 Decreto 099 de 1991 Bienes que quedan fuera del comercio. Caso especial de comiso Artículo 339 del Código de Procedimiento Penal. Extinción del Decreto de dominio Artículo 340 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 63 Decreto 099 de 1991 Beneficios del artículo 301. Reducción de pena por confesión. Artículo 299 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 68 Decreto 099 de 1991 El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación. Artículos 55 y 131 del Código Procedimiento Penal. Artículo 35 Decreto 099 de 1991 Mérito para vincular cuando así lo considere la Policía Judicial. Artículo 317 del Código de Procedimiento Penal. c)  Temas exclusivos del Decreto 2699 de 1991, que reguló      la Fiscalía General de la Nación. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 19 Decreto 2790 de 1991 Unidad investigativa de Orden Público. Unidades de Fiscalía. Artículo 35, Decreto 2699 de 1991. Artículo 48 Decreto 2790 de 1991 Función de la Dirección Seccional de guardar los expedientes y archivarlos. Función de la Fiscalía Regional. Artículo 49 Decreto 2790 de 1991 Función de guardar las providencias originales. Puede solucionarse a través de la Fiscalía General. Artículo 77 Decreto 2790 de 1991 El Director Nacional de Instrucción Criminal hace parte del Consejo Nacional de Policía Judicial. El Artículo 34 del Decreto 2699. Director Nacional de Fiscalía y Consejo de Policía Judicial, artículo 12 y 13 del mismo decreto. Artículo 78 Decreto 2790 de 1991 El Secretario del Consejo será un delegado del Director Nacional de Instrucción Criminal. El director Nacional del cuerpo técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación será el Secretario del Consejo. Artículo 79 Decreto 2790 de 1991 Funciones del Consejo Nacional de Policía Judicial. Están contempladas en el Artículo 13 del Decreto 2699 de 1991. Artículo 80 Decreto 2790 de 1991 Creación de la SubDirección Nacional de Orden Público. Ya no existe. Artículo 81 Decreto 2790 de 1991 Funciones del Director Nacional de Instrucción Criminal. Están contempladas en el Artículo 34 del Decreto 2699 de 1991. Artículo 82 Decreto 2790 de 1991 Funciones del SubDirector Nacional de Orden Público. Ya no existe. Artículo 83 Decreto 2790 de 1991 Funciones de los Directores Seccionales de Orden Público. Están contempladas en el Artículo 36 de la Dirección Regional de Fiscalías. Artículo 84 Decreto 2790 de 1991 Se crean las seccionales de Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta y Barranquilla. Artículo 7º Transitorio del Código de Procedimiento Penal. Artículo 85 Decreto 2790 de 1991 Las direcciones seccionales están conformadas por sección jurisdiccional y la sección administrativa. Artículo 34 y 55. Decreto 2699 de 1991. Artículo 86 Decreto 2790 de 1991 Sección Jurisdiccional. Decreto 2699 de 1991. Artículo 87 Decreto 2790 de 1991 Jefe de la Sección Jurisdiccional. Decreto 2699 de 1991. Artículo 88 Decreto 2790 de 1991 Funciones de la división administrativa. Decreto 2699 de 1991. Artículo 93 Decreto 2790 de 1991 Cargos de la Sección Jurisdiccional. Todo la asumió actualmente la Fiscalía. Artículo 47 Decreto 099 de 1991 Función de asignación del Director de la seccional de Orden Público. Artículo 36, numeral 1º del Decreto 2699 de 1991. Artículo 50 Decreto 099 de 1991 Procurar la reserva. Artículo 39 y 55. Decreto 2699 de 1991. Artículo 51 Decreto 099 de 1991 funciones de guarda de documentos del Director de la seccional de Orden Público. Artículo 34 y 55. Decreto 2699 de 1991. Artículo 54 Decreto 099 de 1991 función de las Unidades investigativas de Orden Público para investigar pistas. Debe ser función determinada en Decreto para la policía en general. Artículo 18 Decreto 099 de 1991 La Policía Judicial de Orden Público. Artículo 41 y 55 del Decreto 2699 de 1991. 309 - 310 y 311 del Código de Procedimiento Penal. d) Creación de Cargos que son de competencia de la Procuraduría General de la Nación. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 76 Decreto 099 de 1991 Creación de cargos de Fiscales. Funciones del Ministerio Público. 3) Normas derogadas en forma tácita por supresión de materia.[11] DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Articulo 1º Decreto 1199 de 1987 Recompensa monetaria. No existe concordancia el artículo fue improbado por la comisión legislativa. Artículo 64 Decreto 099 de 1991 Recompensa a los delatores. Fue improbado por la Comisión Legislativa. 4) Norma del Código Penal aplicable por principio de favorabilidad y por ser derecho sustancial en virtud de los artículos 29 y 228 de la Constitución Política. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 65 Decreto 2790 de 1991 El término de prescripción de la acción se interrumpe según el caso como persona ausente en los delitos de conocimiento de los Jueces Regionales. Artículo 84 del Código de Penal no hace distinción es una norma sustancial. B. Disposiciones no procesales penales vigentes que se       encuentran contenidas en diferentes ordenamientos[12]. DEC. ESTADO DE SITIO TEMA CONCORDANCIA Artículo 1º Decreto 181 de 1988 - 474 de 1988 Créase el Tribunal Superior de Orden Público. Artículo 69 del Código de Procedimiento Penal competencia de Tribunal Nacional. (nombre que se le dió para integrarlo a la Jurisdicción Ordinaria). Artículo 14 Decreto 181 de 1988 Planta de personal del Tribunal de Orden Público. Función del Consejo Superior de la Judicatura. Artículo 15 Decreto 181 de 1988 Planta de personal de cada una de las Fiscalías ante el tribunal. Cambió totalmente con el Decreto 2699 de 1991. Y en el Código de Procedimiento Penal el Ministerio Público es sujeto procesal. Artículo 131 y 55.  Artículo 124 del Código de Procedimiento Penal. Artículo 5º Decreto 2790 de 1991 Posesión de funcionarios o empleados. Decreto 250 de 1971 Artículo 8º Decreto 2790 de 1991 Cargos de jueces supernumerarios. Función del Consejo Superior de la Judicatura.artículo 257 numeral 1° y 2° de la Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992. Artículo 96 Decreto 2790 de 1991 Creación de cargos de asesor grado 14. Función del Consejo Superior de la Judicatura.artículo 257 numeral 1° y 2° de la Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992.. Artículo 97 Decreto 2790 de 1991 Vacaciones. Todo la asumió actualmente la Fiscalía General de la Nación. Artículo 98 Decreto 2790 de 1991 Rep. Legal del fondo de Seguridad de la Rama. Ministerio de Justicia. Artículo 90 Decreto 099 de 1991 Créanse cargos de jueces de Orden Público. Funciones del Consejo Superior de la Judicatura..artículo 257 numeral 1° y 2° de la Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992. Artículo 92 Decreto 099 de 1991 Planta de personal administrativo. Fiscalía General de la Nación Artículo 94  099 de 1991 Unidad ejecutora independiente para efectos presupuestales. No se aplica. Ley de Fiscalía. De conformidad con esta doble explicación, el Código de Procedimiento Penal y las disposiciones  del Decreto 2271 de 1.991 no son dos ordenamientos independientes y autónomos sino un sólo ordenamiento integrado y coherente con algunas diferencias en puntos específicos, previstas, como quedó visto, por el propio régimen ordinario. A esta misma conclusión llegó la Sra. Viceprocuradora General de la Nación, Dra. Myriam Ramos de Saavedra, en el concepto rendido en los procesos de constitucionalidad D-061, D-087 y D-126 (acumulados), del cual se extractan los siguientes apartes: 4.7.7. Los artículos 71 y 69 del Estatuto pluricitado, directamente prevén la reglas de la competencia asignada a los Jueces Regionales, en primera instancia, para conocer de los delitos señalados en los artículos 32, 33, 34, 35, 39, 43 y 44 de la Ley 30 de 1.986 y de los delitos contra la existencia y seguridad del Estado, de los delitos contra el régimen constitucional y de los delitos que se refiere el Decreto 2266 de 1.991, con las excepciones allí señaladas. Desde luego, la segunda instancia surte ante el Tribunal Nacional. El Decreto 2266 de 1.991, adopta como legislación permanente el conjunto de conductas delictivas reguladas en los decretos legislativos 3664 de 1.986, 1198 de 1.987, 1631 de 1.987, 180 de 1.988, 2490 de 1.988, 1194 de 1.989, 1856 de 1.989, 1857 de 1.989, 1857 de 1.989, 1858 de 1.989, 1895 de 1.989, 2790 de 1.990 y 099 de 1.991. De estos dos últimos decretos sólo adoptó como legislación permanente los artículos 6º y 7º y 1º respectivamente. De la comprensión sistemática de estas disposiciones impera concluír que las regulaciones procesales contenidas en la llamada legislación fueron derogadas por lo siguientes: a) La derogación de las leyes puede ser expresa o tácita, tal como lo dispone el artículo 71 del Código Civil y el artículo 3º de la Ley 153 de 1.887 que consagra: "Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería. Ahora, siendo que el Decreto 2700 de 1.991 reguló íntegramente el procedimiento en materia penal, consagrando expresamente normas que se refieren a los trámites y situaciones procesales que se habían de observar ante la extinta jurisdicción de orden público, recogida durante el tránsito del ajuste institucional judicial por la legislación permanente, forzoso es concluír que siendo posterior a ella la derogó, quedando a salvo exclusivamente todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva ley (artículo 72 C.C.). b) El artículo 5º transitorio ordenó la integración de la Jurisdicción de Orden Público a la Jurisdicción Ordinaria regulando con relación a la primera únicamente el factor de competencia, la que circunscribe a los hechos punibles previstos en los decretos que no improbara la Comisión Especial Legislativa. Nada dice esta norma sobre el procedimiento, porque éste se encuentra regulado en el Código de Procedimiento Penal. Inútil resulta tratar de extender el alcance de la disposición o procedimiento general, si se tiene en cuenta que su texto es claro y no admite interpretaciones distintas a las que él consagra, más aún cuando en materia procesal es sabido que la interpretación debe ser restringida. Y además no existe discusión en el derecho procesal actual que tratándose de competencia ésta debe ser expresa, concreta y limitada por el legislador,  que es  precisamente lo que se hizo en este evento. Igualmente inconsistente sería confundir dos conceptos absolutamente decantados por la doctrina y la jurisprudencia: esto es, competencia y ritualidad procedimental. El primero hace referencia a la concresión de la jurisdicción y el segundo a la formalidad de la ritualidad procedimental, aspecto éste que para nada refiere el precitado artículo 5º transitorio. c) Pretender afirmar que las disposiciones del Código de Procedimiento Penal en cuanto se refieren al procedimiento aplicable en los asuntos de competencia del Tribunal Nacional y a los Jueces Regionales solamente tendrán vigencia transcurridos diez (10) años a partir del 1° de julio de 1.992, es criterio que a pesar de ser respetable resulta realmente insostenible por la esencial contradicción que encierra la misma afirmación ya que la norma transitoria 2a prevé la temporalidad del Tribunal Nacional y los Jueces Regionales por un período de diez años, vencido el cual perderán su competencia: Entonces, en ese momento y por exclusión de materia ya no habrá quienes apliquen esas normas pues a partir de allí la competencia será asignada a los Jueces del Circuito o a los que designe la ley. Es que el referido artículo 2º transitorio no posibilita tan contradictoria interpretación pues el pacífico sentido que de él emana no es otro que el de considerar que la norma está previendo un cambio de competencia a diez años máximo y que puede introducirlo en el lapso de 5, dependiendo del informe que rinda el Presidente de la República al Congreso Nacional sobre los resultados que haya dado la actividad de los Jueces Regionales y del tribunal Nacional. d) De otra parte, el interrogarse sobre el porqué el nuevo Código de Procedimiento Penal se refiere tanto en su texto como en las normas transitorias a la legislación permanente, no puede responderse con la tesis de que esto está significando su paralelo reconocimiento, pues de la interpretación sistemática del Código de Procedimiento penal y sin perder de vista su fundamento constitucional, la conclusión que se impone es precisamente la opuesta. La expresión legislación permanente que aparece en la ley procesal porque la misma Carta Política en sus normas transitorias la legitimó y por tanto, la ley de procedimiento debía acogerla. No obstante esto no significa que esté paralelamente vigente, sino que se previó al levantarse el estado de sitio, todas las normas dictadas bajo su vigencia quedaban sin efecto, con las consecuencias apenas previsibles frente a la Jurisdicción de Orden Público; punta de lanza de las "novedosas políticas de sometimiento a la justicia reguladora de un tema penal de particular sensibilidad social" y por ello la misma  Constitución en la normatividad transitoria señaló que el 1° de julio de 1.992 fecha que entraría a regir el nuevo Código de Procedimiento penal, se llenó este temporal vacío con la llamada legislación permanente que mediante el trámite de aprobación señalado en la misma Constitución, rigiera durante ese lapso. Es así, en consecuencia, que la expresión "legislación permanente" no puede entenderse como sinónimo de aplicación indefinida de la legislación especial de orden público, sino como una expresión coyuntural. Igualmente, la legislación permanente también fue expresamente derogada por el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y del Consejo Superior de la Judicatura, estructural y funcionalmente: a) El Decreto 2699 del 30 de noviembre de 1.991, regula en detalle las funciones y competencias que cumplirán el Fiscal General, los Fiscales Delegados, la Policía Judicial y los demás funcionarios administrativos. b) El Estatuto Orgánico autorizó al Fiscal general para que incorpore en la planta de personal de la Fiscalía General los funcionarios de que trata el artículo transitorio 27 de la Constitución nacional en los niveles de empleos y la nomenclatura de cargos establecidos (artículo 186), es decir, pasaron a las Fiscalías de los Juzgados Superiores, Penales del Circuito y Superiores de Aduanas y de orden público. c) El artículo 189 del Estatuto ordenó que el presupuesto asignado a instrucción criminal, Juzgado de Instrucción de Orden Público, Fiscalías de Juzgados de Orden Público, Cuerpo Técnico de Policía Judicial y demás entidades que se incorporaran a la Fiscalía General se trasladará al presupuesto de la Fiscalía General. d) Desde luego, también se previó que los bienes muebles, inmuebles, enseres y demás bienes que tuvieren en propiedad, posesión o tenencia Instrucción Criminal, los Juzgados de Orden Público, las Fiscalías de Orden Público, el Cuerpo Técnico de Policía Judicial y demás organismos, pasarían a la Fiscalía General (artículo 190), y tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación. La competencia de los distintos despachos judiciales que se incorporan a la Fiscalía se irá asignando por el Fiscal General de la Nación a medida que las condiciones concretas lo permitan sin exceder del 30 de junio de 1.992. f) Por último, en el artículo transitorio 2º, el Estatuto señala las reglas con fundamento en las cuales el Fiscal General incorporaría el personal procedente de la Dirección Nacional de Instrucción Criminal, del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, de los Juzgados de Instrucción Criminal de la Justicia Ordinaria, de Orden Público y Penal Aduanera y de la Fiscalías de los Juzgados Superiores, Penales del Circuito, Superiores de Aduana y de Orden Público. g) En relación con la estructura orgánica el artículo 14 del Decreto 2699 de 1.991, crea cinco (5) direcciones regionales de la Fiscalía General de la Nación cuya división administrativa será señalada por el Fiscal General. Cada una tendrá como apoyo para el desarrollo de sus funciones una Dirección Regional Administrativa y una Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General. Funcionarán en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga. Las funciones de la Fiscalía se realizan a través de Unidades de Fiscalía a nivel regional (artículo 15), adscritas a las Direcciones Regionales citadas. Desde luego, todo ese espectro de normas dictadas con base en las facultades extraordinarias de que fuera revestido el Gobierno Nacional, corresponde además al desarrollo del artículo 27 transitorio de la Carta, en virtud al cual la Fiscalía General de la Nación entraría a funcionar cuando se expidiere los decretos extraordinarios que la organicen y los que establecieren los nuevos procedimientos penales. En esos decretos se podía disponer que la competencia de los distintos despachos judiciales se fuere asignando a medida que las condiciones concretas lo permitieren, sin exceder como plazo, del 30 de junio de 1.992. Finalmente, es preciso señalar que el Código de Procedimiento Penal es la única legislación aplicable para la tramitación de los asuntos de competencia de la Fiscalía General de la Nación y de los Jueces (singulares y colegiados), no sólo por expresa y directa prohibición sino por el desarrollo contextual de las atribuciones de investigación, calificación y acusación y de Juzgamiento asignadas a ellos, en particular los deferidos a los Fiscales Regionales y a los Jueces Regionales y Tribunal Nacional (Estos últimos de creación del Código de Procedimiento Penal, artículos 66 y 5º Transitorio), que antes competían a la desaparecida jurisdicción de orden público... ...En conclusión, con base en lo brevemente expuesto se puede afirmar categóricamente, que ni el nuevo Código de Procedimiento Penal ni el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, ni norma de superior o igual jerarquía previeron o podían prever -sin violar la Constitución Política vigente- la coexistencia de regímenes procesales para la tramitación y sustanciación de los asuntos de competencia de los Fiscales y Jueces Regionales, pues la estructura del proceso penal en sus etapas de investigación y juzgamiento contienen una regulación completa y expresamente omnicomprensiva de la normatividad que única y exclusivamente pueden y deben aplicar los Fiscales Regionales y los Jueces Regionales, como integrantes del Justicia Ordinaria y ante la proscripción de jurisdicciones especiales distintas a las autoridades explícitamente consagradas por la Constituyente. Solamente está previsto la aplicación de un conjunto de normas de todas las que fueron incorporadas como permanentes en materia penal, y precisamente se trata de las contenidas en el Decreto 2266 de 1.991, por el cual se reglamentan y preservan conductas tipificadas como hechos punibles, y determinantes de la competencia de los funcionarios judiciales precitados. Por ello, el artículo 5º transitorio del Decreto 2700 de 1.991, directamente prevé a que la competencia no se modifica, pues continuarán conociendo los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora (refiriéndose a la nueva categoría de jueces antes anotada), la competencia regulada explícitamente en el Decreto 2266 de 1.991 que fuera integrado al numeral 4º del artículo 71 del Código de Procedimiento penal, y por ende, está vigente... ...Además, realícense interpretaciones auténticas y analógicas, no puede concebirse que se entiendan incorporadas las normas sobre el conjunto de funciones asignadas a los organismos que estructuraron la Jurisdicción de Orden Público, particularmente los administrativos, a los nuevos de la Fiscalía General de la Nación, por la elemental razón jurídica que no existe previsión legal alguna que permita o autorice a asimilar los cargos y sus funciones a los creados y que deben cumplir de acuerdo con lo especificado en la Constitución el nuevo Código de Procedimiento penal y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación. Rompería el principio de legalidad y la determinación de las funciones de cada cargo de este nuevo organismo de investigación y acusación, el pretender establecer equivalencias entre los cargos suprimidos y los nuevos, porque la ley no lo prevé y no es dable en esta materia hacer esa clase de hermenéutica. 1.2.2.2.2. Los efectos de la favorabilidad 18. El artículo 29 de la Constitución afirma lo siguiente en su inciso tercero: En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Esta norma encuentra su fundamento jurídico internacional en el artículo 9° de la Convención Americana precitada, que es derecho positivo vigente en Colombia, con fuerza supralegal vinculante e interpretativa, de conformidad con el artículo 93 de la Carta. La razón jurídica de esta norma no es otra que la dignidad de la persona, consagrada en el artículo 1° de la Constitución, que se traduce, según el artículo 6° idem, en el hecho de que en un Estado social de derecho la libertad es la regla y la restricción a la misma la excepción. Tal principio bebe en las fuentes ideológicas del pensamiento humanista, sobre el cual se edificó el Estado moderno. En materia penal, como anota Juan Fernández Carrasquilla, "el principio de favorabilidad representa una conquista irrenunciable e invaluable de la época moderna, aportada  a las constituciones por influjo de la filosofía iluminista que se impuso tras las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa. Su significado es el de que, pese a que la regla general es que se aplica la ley vigente al momento de la comisión del hecho, deben aplicarse las disposiciones posteriores si encarnan para el acusado un tratamiento más benigno, sea que este tratamiento se exprese en normas del derecho penal material o en normas procesales de efecto sustancial. Desde el punto de vista político-criminal se dice que tal principio se inspira en la razón de dar al acusado el tratamiento de la nueva ley favorable, pues si es la propia ley la que ha variado su régimen al percibir la innecesariedad de un tratamiento más severo, no se ve por qué la comisión del delito en un tiempo anterior habría de representar un obstáculo para ello, o, dicho al revés, no se aprecia razón valedera para que los delitos cometidos en tiempo anterior sean tratados con más rigor que los cometidos en el presente, cuando es precisamente la ley la que ha encontrado que el régimen anterior ya no es socialmente requerido"[13]. Ahora bien, la favorabilidad se manifiesta en la retroactividad de la ley penal más favorable. En este sentido, como anota Bacigalupo, "se hace referencia en el artículo transcrito a la favorabilidad en la aplicación de la ley penal en el tiempo. Se parte del supuesto de que la vigencia de la ley penal es hacia el futuro, pues debe estar vigente al tiempo en que se comete el hecho punible. La ley penal no rige en principio hacia el pasado (retroactividad) y no tiene vigencia después de ser derogada (ultractividad). No obstante, es posible su aplicación retroactiva  o ultractiva cuando es favorable al agente  del punible"[14]. 1.2.2.2.3. Interpretación al absurdo o argumento                                "apagógico" 19. Dentro del análisis de la favorabilidad es oportuno exponer el argumento de la reducción al absurdo, porque ilustra acerca de las consecuencias que resultarían de no aplicar el principio de la favorabilidad. Como anota Ezquinaga Ganuzas, la interpretación al absurdo o apagógica "es aquel argumento que permite rechazar una interpretación de un documento normativo de entre las teóricamente (o prima facie) posibles, por las consecuencias absurdas a las que conduce"[15]. La reductio ad absurdum es una demostración basada en la lógica clásica, que consiste en afirmar la verdad de una tesis, mostrando cómo la tesis contraria es, a su vez, contradictoria con otra tesis ya demostrada o tenida como verdadera. En palabras de Kalinowski, "si p, entonces no p, entonces no p"[16], que se puede enunciar diciendo que si una proposición implica su propia contraria, debe ser falsa. El argumento apagógico encuentra toda su manifestación en el hecho que  el Gobierno Nacional estima que el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal no es aplicable antes de diez años. La declaratoria del estado de excepción constitucional tenía finalmente como objetivo impedir que dicho parágrafo le fuese aplicado a los detenidos por cuenta de los fiscales y jueces regionales y, en su lugar, se le aplicase la normatividad de orden público, cuando ésta, salvo en materia de competencia, se había integrado completamente al régimen procesal penal ordinario desde la entrada en vigencia del Código. En efecto, dice así el inciso 1º del artículo 2° transitorio del código de procedimiento penal: "Temporalidad. Transcurridos diez años a partir de la vigencia del presente código, los jueces regionales y el Tribunal Nacional perderán la competencia para conocer de los procesos que este código les hubiere adjudicado, y la misma será asignada a los jueces del circuito, o a los que designe la ley" (subrayas no originales). Y el artículo 5° transitorio del mismo código afirma: "Integración a la jurisdicción ordinaria de la jurisdicción de orden público. La jurisdicción de orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que comience a regir este nuevo código. Los jueces de orden público se llamarán jueces regionales y el Tribunal Superior de Orden Público se llamará Tribunal Nacional. La competencia de estos despachos no se modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora, de acuerdo con los decretos que no impruebe la Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en legislación permanente" (subrayas no originales). En el escrito presentado por la Presidencia de la República en relación con las preguntas formuladas por la Corte Constitucional, sobre éste tema, expresó: El parágrafo del artículo 415 apunta al propósito fundamental de dictar un precepto que surta efectos luego de que pierda vigor la legislación que regula los procesos de conocimiento de los jueces regionales y del Tribunal Nacional... ...El parágrafo busca servir de enlace entre dos sistemas cuando uno de ellos, el especial, desaparezca para siempre del mundo jurídico, para darle efectos totales al sistema genérico del Código de Procedimiento Penal. En virtud del método de la reducción al absurdo, entonces, para el Gobierno esta norma sólo será aplicable a partir de un momento en el cual ya no tendrá destinatarios y por tanto está condenada a ser inefectiva desde su creación. En efecto, dentro de diez años, momento en el cual habrá desaparecido la competencia de los jueces y fiscales regionales, por disposición de los artículos 2° y 5° transitorios del código de procedimiento penal, no habrá para entonces destinatarios de dicha norma. En otras palabras, para el Gobierno esta norma empezará a aplicarse cuando ya no haya a quién aplicársele, lo cual es un absurdo total. 20. Tal interpretación implica desde luego que el legislador -excepcional- profirió una norma que nunca sería efectiva, esto es, que nunca tendría aplicación. Tal hipótesis debe ser descartada, porque en principio si al momento de aplicarse una norma hay una interpretación que la hace útil y otra que la hace inútil, indiscutiblemente debe preferirse la interpretación denominada con "efecto útil", porque tal interpretación es un principio general de derecho positivizado, que es criterio auxiliar de interpretación en virtud del artículo 230 de la Carta. Dicho principio general de derecho está recogido como interpretación lógica en el artículo 1620 del código civil, que dice: El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno. Esta idea es adoptada por el Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Edgar Saavedra Rojas, quien al analizar precisamente el negocio que nos ocupa, afirmó lo siguiente en el salvamento de voto: No puede afirmarse, como lo han hecho algunos funcionarios del Estado, que sólo regirá dentro de 10 años, porque precisamente transcurrido ese lapso, habrá desaparecido no solo la jurisdicción antes denominada de Orden Público, sino también los delitos que ahora hacen  parte de su competencia... y si ello es así, se pregunta el suscrito Magistrado, para qué el legislador iba a elaborar normas que nunca llegarían a regir...[17] 1.2.2.2.4. El absurdo sistema de términos diseñado por el Gobierno y avalado por la mayoría: tienen más    prerrogativas los extraditables que el detenido por portar una prenda del ejército 21. Ahora bien, el absurdo de que trata esta forma de argumentación apagógica resulta aún más evidente si se tiene en cuenta el artículo 1° del Decreto 1676 de 1991, incorporado como legislación permanente en virtud del artículo 6° del Decreto 2271 de 1991, que dice en sus incisos quinto y octavo: ... Si la persona estuviere privada de la libertad únicamente por la petición de extradición, sólo podrá calificarse el mérito del sumario transcurridos 270 días de iniciado éste, a menos que las pruebas relacionadas con los delitos investigados sean aportadas válidamente antes de dicho plazo y resultaren suficientes. Si al vencimiento de dicho término no hubiere mérito para dictar resolución de acusación, se dispondrá la cesación de procedimiento y se pondrá en libertad incondicional al sindicado... 3. Si la solicitud de extradición no estuviere formalizada, pero hubiere persona detenida, el Ministerio esperará al vencimiento del término señalado por la ley para dicha formalización. Si llegare la documentación dentro del término señalado, procederá de inmediato a dar cumplimiento al trámite dispuesto en el numeral 1° de este artículo. Si no llegare dentro de dicho término, pondrá en libertad incondicional al pedido en extradición, y procederá como se dispone en el inciso siguiente... (negrillas no originales). Se observa sin dificultad que, según la tesis del Gobierno, avalada por la mayoría de esta Corporación, existen en Colombia tres clases del plazos para calificar el mérito de los sumarios en Colombia: - PROCESADOS TIPO "A": son los detenidos por cuenta de la justicia ordinaria. Según el artículo 415.4 del código de procedimiento penal, tienen derecho a que se les califique el mérito del sumario en 120 o 180 días. Si así no lo hace el aparato judicial, deben ser puestos en libertad. - PROCESADOS TIPO "B": son los denominados "extraditables". Según el artículo 1° del Decreto 1676 de 1991, incorporado como legislación permanente en virtud del artículo 6° del Decreto 2271 de 1991, tienen derecho a que el Estado les califique el sumario en 270 días; de no hacerse así, "se dispondrá la cesación de procedimiento y se pondrá en libertad incondicional al sindicado". - PROCESADOS TIPO "C": son los detenidos por cuenta de la justicia de orden público, que no sean extraditables. Según los Decretos 1155 y 1156 de 1992 y la Ley 15 de 1922, que incorporaron como permanente el artículo 50 del Decreto 099 de 1991, no tienen ningún derecho a que la administración de justicia les califique el mérito del sumario, salvo que cumplan la pena o tengan más de 70 años. Se observa sin dificultad que en Colombia es mucho menos grave ser extraditable que portar una cachucha del ejército. Esta paradoja es inadmisible para los que aquí salvamos el voto. El Estado, so pretexto de luchar contra el narcotráfico, el narcoterrorismo y los magnicidios, ha producido una legislación y puesto en operación una jurisdicción especial, costosa y sofisticada, que beneficia al narcotráfico y perjudica delincuentes comunes. Es un ejemplo típico de derecho simbólico, cuya ineficacia implícita permite tranquilizar a la sociedad, al tiempo que no se actúa realmente contra los factores de desestabilización del orden público y la tranquilidad ciudadana. Para nosotros, en consecuencia, según la favorabilidad, el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal, en la medida en que es más favorable que el artículo 59 del Decreto 099 de 1991, debe aplicarse de preferencia en materia de causales de libertad provisional, por ser más conforme con el artículo 29 de la Constitución. 1.2.2.3. La interpretación posterior 22. Uno de los principios constitucionales que se desprende del artículo 29, predicable en la órbita del derecho penal, es la interpretación posterior. En este sentido, el Decreto 2271 de 1991 fue expedido el día 4 de octubre de 1991. Y el código de procedimiento penal fue expedido el día 30 de noviembre de 1991. Luego el código procesal penal fue expedido con posterioridad al Decreto 2271. El Código de Procedimiento Penal entonces debe aplicarse por ser la norma más conforme con la Constitución[18]. 2. De la inconstitucionalidad del artículo 3° del Decreto 1156 de 1992 23. En el artículo 3º se trata el tema del Habeas Corpus. En este salvamento el estudio se dividirá en dos partes: inicialmente se analizarán los antecedentes de esta institución y luego su violación en el Decreto 1156. a) La institución del Habeas Corpus, que literalmente traduce "he aquí mi cuerpo", proviene de la época romana en donde los Tribunos solicitaban en favor de los plebeyos el auxilio para revocar los excesos de poder. Posteriormente se encuentran sus raíces en los siguientes textos: en el Fuero o Manifestación de Aragón, el cual en 1.287 reconoció el principio de la libertad personal como un privilegio en favor de algunos súbditos; en el Fuero de Vizcaya que reguló el principio de la libertad individual y ordenó a todos los funcionarios respetar esa ley; en la Carta Magna del Rey Juan de Inglaterra que en 1.215 consignó dicho principio y sentó las bases que hoy conserva, y en la Ley de habeas Corpus el rey Carlos II de Inglaterra, de 1.679 "para asegurar mejor la libertad del súbdito y para impedir presiones más allá de los mares". La Constitución colombiana de 1.886 no consagraba el recurso de Habeas Corpus. El Habeas Corpus se reconoció por primera vez en nuestro país en el decreto 1358 del 11 de junio de 1.964, expedido con base en las facultades concedidas al Ejecutivo por la Ley 23 de 1.963, de conformidad con el cual "toda persona que se encuentre privada de su libertad por más de cuarenta y ocho horas, tiene derecho si considera que se está violando la ley a promover ante el Juez Municipal en lo Penal del lugar, el recurso de Habeas Corpus..." Posteriormente se consagró el decreto 409 de 1.971, Código de Procedimiento Penal, en los artículos 417 a 425, en los cuales se estableció claramente su trámite, las consecuencias de su reconocimiento, las causales de improcedencia, la inimpugnabilidad de la decisión y las sanciones que debían aplicar en caso de prosperar. A su turno el decreto 050 de 1.987, que derogó el anterior estatuto, dispuso que el Habeas Corpus es un derecho que procede en amparo de la libertad personal contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad que tienda a restringirla. Luego, el artículo 4º del Código de Procedimiento Penal, que rigió hasta el 30 de junio del año en curso, disponía que "Toda persona tiene derecho a la libertad. Sólo procederá la privación de esta por las causas y en las condiciones establecidas en la ley". Más tarde, tratándose de las conductas sancionadas en la Ley 30 de 1.986, y en el Decreto 180 de 1.988, Estatuto Nacional de Estupefacientes, se dijo que es competente para conocer de la tramitación del Habeas Corpus el Juez Superior, previo reparto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 180 de 1.988[19]. Al momento de la Asamblea Nacional Constituyente, entonces, esta garantía no tenía piso constitucional y además tenía limitaciones de orden legal en la denominada jurisdicción de orden público. Por ello el Constituyente de 1.991 elevó a rango constitucional el derecho de Habeas Corpus, en el artículo 30, que dice: Quien estuviere privado de su libertad y creyere estarlo ilegalmente,  tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por sí o por interpuesta persona, el Habeas Corpus, el cual debe resolverse en el término de treinta y seis horas. El derecho consagrado en el artículo 30 de la Constitución puede también interpretarse como una acción, de igual naturaleza a la acción de tutela de que trata el artículo 86 superior, que tiene toda persona contra cualquier acto expedido por autoridad judicial, sea este auto o inclusive sentencia, pudiendo ser esta última de cualquier instancia, para pedir su libertad en aquellos casos en que creyere estar ilegalmente privado de ésta. Se podría afirmar, en otros términos, que se trata de una "acción de tutela de la libertad", con el fin de hacer efectivo este derecho.  Como anota Bobbio, "para proteger los derechos humanos no basta con proclamarlos; de lo que se trata más bien es de saber cuál es el modo más seguro de garantizarlos, para impedir que a pesar de las declaraciones solemnes, sean continuamente violados"[20]. En el informe-ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, titulado "Carta de Derechos, Deberes, Garantías y Libertades", el Constituyente Diego Uribe Vargas, al respecto del Habeas Corpus, manifestó: Una de las garantías más importantes para tutelar la libertad, es la que disfruta toda persona que se creyere privada ilegalmente de ella para invocar ante cualquier autoridad jurisdiccional y en todo tiempo por sí o por interpuesta persona, el derecho de Habeas Corpus, el cual no podrá ser suspendido ni limitado en ninguna circunstancia. La acción debe resolverse en el término de treinta y seis horas, lo cual refuerza el carácter imperativo de la norma y le otorga a los posibles perjudicados la posibilidad de recuperar de inmediato su libertad.[21] Por extensión se denomina Habeas Corpus el conjunto de disposiciones que en la Carta reglamentan la privación de la libertad personal, siendo las principales de ellas los artículos 6º, 28, 29, 30, 32 y 33. Cuando el Constituyente dispuso en el proyecto que el Habeas Corpus no puede ser limitado ni suspendido bajo ninguna circunstancia, no era más que el deseo de devolverle a esta institución la majestad y la tradición que siempre la ha caracterizado. Este derecho no sólo es reconocido en las legislaciones internas de los Estados, sino también por la Comunidad Internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional sobre Derechos Sociales y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales rigen en Colombia y tienen fuerza vinculante por disposición del artículo 93 de la Carta. En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  -aprobado mediante la Ley 74 de 1.968-, en el artículo 9.4 se consagra: 4. Toda persona que sea privada de la libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal. En el mismo sentido la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica" -aprobado mediante la Ley 74 de 1.968-, en el artículo 7.6 establece: 6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueron ilegales. En los estados partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a  recurrir a un juez o tribunal competente a fin de que este decida sobre la legalidad de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos podrán interponerse por sí o por otra persona (negrillas no originales). El artículo 30 de la Constitución tiene su desarrollo en las normas de orden legal. En efecto, el Decreto 2700 de 1.991, nuevo Código de Procedimiento Penal que entró a regir el primero de julio de 1.991, en el Capítulo VII, del Título III, artículos 430 a 437, bajo el título "Control de Legalidad sobre la Aprehensión", desarrolla legalmente la garantía para hacer efectivo este Derecho. Dispone que el Habeas Corpus "es una acción pública que tutela la libertad personal cuando alguien es capturado con violación de las garantías constitucionales o legales, o se prolongue ilícitamente la privación de su libertad". Igualmente establece claramente los lineamientos de esta acción pública, el contenido de la petición, la solicitud inmediata y por el método mas expedito de informar sobre la captura, el trámite, la improcedencia de las medidas restrictivas de la libertad mientras no se restauren las garantías quebrantadas, la iniciación de la investigación penal en contra del funcionario que profirió la medida ilícita y la decisión de ordenar inmediatamente la libertad de la persona, sin que contra ella proceda recurso alguno. b) 24. El Decreto 1156 de julio 10 de 1.992, cuya constitucionalidad se cuestiona en este salvamento, establece en su artículo 3º: En los delitos de competencia de los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional no procederá la acción de "Habeas Corpus", por causales previstas para obtener la libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo. Tampoco procederá para efecto de revisar la legalidad de las providencias que hubieren decidido sobre la privación de la libertad. Son dos las limitaciones al derecho de Habeas Corpus contenidas en el Decreto 1156 de 1.992, por lo cual los Magistrados que aquí salvamos el voto estimamos que es inconstitucional, separándonos así de la posición de  mayoría: 1) La no procedencia de la solicitud de Habeas Corpus por las causales previstas para obtener la libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo. Las causales previstas para obtener la libertad provisional de conformidad con el artículo 2º del mismo Decreto sólo están circunscritas a los siguientes casos: cuando el procesado llevare un tiempo de detención preventiva igual al que mereciere como pena privativa de la libertad por el delito que se le imputa o cuando el procesado sea mayor de setenta años. Estimamos que esta primera parte del decreto 1156 de 1.992 viola la Constitución porque paradójicamente limita el Habeas Corpus a casos de violación de la libertad sitintos de las causales establecidas por la ley para obtener la libertad provisional. Además, las causales para la obtención de la libertad provisional, al no ser ya susceptibles del recurso del Habeas Corpus, minimiza este importante instrumento que garantiza la libertad, violándose así el artículo 30 precitado de la Carta y los Pactos Internacionales reseñados. Igualmente el artículo en estudio restringe el juez competente para conocer de la solicitud de Habeas Corpus, ya que desnaturaliza la institución que contempla una competencia a prevención para hacer efectiva una garantía que protege la libertad de la persona. Además el juez de la causa, si de oficio no ha puesto en libertad a una persona que tiene derecho a ello, mal se puede pensar que una vez hecha la solicitud por el detenido, ahí sí, y sólo ahí, le resolverá favorablemente su petición. 2) Tampoco procederá para revisar la legalidad de las providencias que hubieren decidido sobre la privación de la libertad. Para los Magistrados que salvamos el voto, esta segunda parte del artículo 3º igualmente viola el artículo 3º de la Constitución ya que prescinde del control de legalidad de un acto jurídico expedido por un poder constituído. En un Estado Social de Derecho como Colombia (artículo 1º CP), todo acto del estado debe tener un control. Además, no procediendo el Habeas Corpus contra las providencias judiciales, queda circunscrito a situaciones de hecho en los que se viole la libertad. En tratándose de la libertad, el control de los actos estatales debe ser mediante un mecanismo ágil y expedito. Con la norma estudiada, sin embargo, se suprimen controles rápidos y se deja como única vía de protección el recurso de apelación, que nunca será tan eficaz como el Habeas Corpus para la protección del derecho constitucional fundamental de la libertad. Ahora bien, en cuanto a la ratio juris del Habeas Corpus, es preciso partir de la consideración según la cual la vida cultural y espiritual de los pueblos está ligada a las condiciones reales de su profunda existencia, y a esto no es ajeno el proceso jurídico de cualquier sociedad. La organización social de hoy no se parece en nada a un estado en donde no existen conflictos. Por ello se impone la necesaria existencia de instituciones jurídicas que organicen su entorno. Nada más indicado para tal fin que el derecho, las libertades y las garantías de las personas, plasmadas en las Constituciones de los pueblos como garantía de respeto y de dignidad; y que actúan como norte, sirviéndoles de guía a gobernantes y legisladores. Pero el Estado de Derecho como modelo ideal de organización social y política, en donde se restringe la actividad estatal y se señalan pautas al ciudadano como límites a su conducta, con frecuencia ha sido abandonado por la aplicación de disposiciones en virtud del Estado de Sitio o más recientemente con fundamento en el estado de Conmoción Interior. Es por esto por lo que en toda organización sociopolítica, derechos como el Habeas Corpus o principios como el de legalidad, del juez natural o del debido proceso deben mantenerse firmemente en toda su extensión para que la seguridad jurídica, la dignidad de la persona humana y la libertad funcionen como valores fundantes del Estado de Derecho. El Habeas Corpus en particular se erige en el mecanismo por excelencia para la protección efectiva de la libertad del hombre frente al poder del gobernante. CONCLUSION 24. Se concluye de todo lo anterior que la interpretación más razonable con la Constitución  es la que aquí se ha trazado. En consecuencia nos separamos de la decisión de mayoría que declaró exequible la norma revisada y, por el contrario, estimamos que el Decreto 1155 de 1992 viola claramente el artículo 29 de la Constitución en particular y otras disposiciones de Pactos Internacionales vigentes en Colombia, por lo cual los abajo firmantes estimamos que es inexequible y salvamos así nuestro voto. Fecha ut supra CIRO ANGARITA BARON         ALEJANDRO MARTINEZ                                                   CABALLERO Magistrado                          Magistrado 1 CSJN, Fallos 223:105 Sagués Néstor Pedro, HABEAS CORPUS 2a. edición, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1988. p. 167 [1] CSJN, Fallos, 219:111, 200:351. Ibid. p.170 [2] Bidart Campos, Germán J. DERECHO DE AMPARO.   Ediar S.A. Editores. Buenos Aires, 1961, p. 98-99 1 En este proceso se declaró exequible el Decreto 1155 de 1992, que decretó el Estado de conmoción interior. 2 Cfr. Memorial de la Presidencia de la República con destino a este proceso, del 13 de agosto de 1991, pag. 4 3 Cfr. Gaceta Constitucional N°80, pags 10 a 16 [3]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-495, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Barón. [4]Cfr. Sentencia Nº T-431 de la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional. Junio 24 de 1.992. [5]Eissen, Marc-André. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Cuadernos Cívitas. Madrid, 1985. pag 95 [6]Bidart Campos, Germán. Tartado elemental de derecho constitucional argentino. Tomo III. Ediar. Buenos Aires, 1.989. pág, 249. [7]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1.992. Magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero. [8]Cfr, Corte Constitucional. Sentencias números C-221, C-449 y C-479. [9]Véase Mortati EN: Pizzoruso Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional.Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1.984, pág. 169. [10]Véase sentencia Nº02 de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional... [11]El Artículo 1º del Decreto 1199 de 1987 y el Artículo 64 del Decreto 099 de 1991, que contienen el mismo texto, corresponden al Artículo 289 del proyecto del nuevo Código de Procedimiento Penal, única norma improbada por la Comisión Espacial Legislativa, de suerte que, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de 1.887, quedó derogada en forma tácita. [12] Estas disposiciones adicionan los Decretos Ley 50 de 1970 y 52 de 1987, sobre condiciones de ingreso a la Rama Judicial. también adicionan el Decreto Ley 546 de 1971, la Ley 126 de 1985, la Ley 16 de 1988 y el Decreto 542 de 1977, sobre régimen prestacional de la Rama Judicial. [13]FERNÁNDEZ CARRASQUILLA, Juan. Derecho Penal Fundamental. Volumen I. Editorial Temis. Bogotá. 1.982. pág. 340. [14]BACIGALUPO, Enrique. Citado por Ibáñez Guzmán, Augusto José. El principio de favorabilidad penal. Conferencia leída en Bogotá, septiembre de 1.992. [15]Ezquinaga Ganuzas, Francisco Javier. La argumentación en la justicia constitucional española. HAAE/Instituto Vasco de Administración Pública, pag. 245 [16]Kalinowski, G. "Logique formelle et droit". EN: Logique Juridique (trvaux du Colloque de Philosophie de Droit Comparée). Paris, 1967, Pag. 204 [17]Cfr. Corte Suprema de Justicia. Salvamento de Voto. Proceso Radicado N° 7648. Magistrado Edgar Saavedra Rojas. [18]Este principio está consagrado por los artículos 2º, 44 y 45 de la Ley 153 de 1.887. [19]Cfr, CORDOBA TRIVIÑO, Jaime. El Defensor del Pueblo. Antecedentes, desarrollo y prespectiva de la Institución del OMBUDSMAN en Colombia. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez C. Ltda. Santa Fe de Bogotá. 1.992, pág. 337 y ss. [20]BOBBIO, Norberto. Presente y Provenir de los Derechos Humanos. Anuario de Derechos Humanos, Madrid 1.981, pág. 20. [21] GACETA CONSTITUCIONAL número 82, página 12.

C-558-92 Sentencia No Sentencia  No. C-558/92 CODIGO-Concepto/ESTATUTO-Concepto Es claro que los conceptos código y estatuto no son sinónimos ni equivalentes, pues mientras el Código, según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional, es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo, el estatuto es el régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto.  Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o relación con el área de que se trata.  Así pues, el concepto de 'estatuto' es bastante más amplio que el de Código y, por ende, no se deben confundir. FACULTAD LEGISLATIVA-Alcance/ESTATUTO ORGANICO-Expedición La facultad de expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales comporta de suyo, por obligada necesidad lógica derivada de su propia razón de ser, la de derogar las normas que a ellos se incorporan.  De lo contrario, ningún objeto tendría que el Congreso, o en su caso, el Ejecutivo revestido de facultades precisas y pro-tempore, expidieran estatutos de ésta índole.  Ciertamente, lo que se persigue al formar cuerpos jurídicos de las características anotadas, es precisamente integrar en un único régimen jurídico,  revestido de fuerza obligatoria y, por tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y completud  propias de los cuerpos legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/NORMATIVIDAD JURIDICA-Desarrollo Incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria  de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos,  equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan  los particulares.   Significaría  no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente legislativa, como quiera que, lo que caracteriza a la función de regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones jurídicas "con fuerza de ley", esto  es,  la producción de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes. La sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales integrales como quiera que la incorporación a estos de las normas que conforman la legislación existente sobre una determinada materia. produce como obligada consecuencia, su derogatoria tácita. REF:         PROCESO D-036 Demanda de inconstitucionalidad contra el vocablo          "sustituye", contenido en el artículo 4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) TEMAS: -Facultades Extraordinarias para la expedición del          Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: -Facultades de "expedir" y "sustituir": Alcance ACTOR: ISMAEL HERNANDO AREVALO GUERRERO MAGISTRADO PONENTE: Doctor CIRO ANGARITA BARON Santa Fé de Bogotá, a los quince  (15) días del mes de Octubre de mil novecientos noventa y dos (1992) I.  ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución Política de 1886 y que en la actual se prevé en el 241-4, el ciudadano ISMAEL HERNANDO AREVALO GUERRERO solicitó a la Corte Suprema de Justicia con posterioridad al 1o. de junio de 1991 la declaratoria de inexequibilidad del vocablo "sustituye", contenido en el artículo 4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). La Corte Suprema de Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año, día siguiente al de su instalación formal.   Repartida de conformidad con el Programa de Trabajo y Reparto aprobado por la Sala Plena para el mes de marzo, fue admitida mediante auto de abril seis (6) de mil novecientos noventa y dos (1992). Al proveer sobre la admisión de la demanda el suscrito Magistrado Ponente ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C. N. y 7, inciso segundo del Decreto 2067 de 1991. Así mismo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como también el traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien oportunamente rindió el  concepto de su competencia . Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede esta Corporación a decidir. II. NORMA ACUSADA Se subraya seguidamente la parte acusada del artículo  4.3.0.0.5. del Decreto 1730 de 1991: "El presente estatuto incorpora y sustituye las leyes y decretos dictados en ejercicio de las facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120, numeral 14, 121 y 122 de la Constitución Política, que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que establecen las facultades y funciones asignadas a ésta, salvo las disposiciones contenidas en códigos o estatutos orgánicos o integrales, o aquellas que se acompañan a este Decreto de la mención de su norma fuente, las que regulan las inversiones en proceso de desmonte, la Ley 48 de 1990 y las señaladas en otros artículos de este estatuto." III.    LA DEMANDA A juicio del  actor, la expresión acusada vulnera el artículo 76-12 de la Constitución de 1886,  la cual se encontraba vigente al momento de expedirse el decreto 1730 de 1991 al cual pertenece. Argumenta el demandante que al expedir la norma parcialmente controvertida, el Presidente de la República excedió las facultades que le fueron conferidas por el artículo 25 de la ley 45 de 1990.   Estas  se concretaban a "expedir un estatuto orgánico del sistema financiero, de numeración continua con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta." En su sentir,  las facultades dadas no le permitían al Presidente sustituir  las normas vigentes, pues ello habría implicado que estas dejaban de existir, lo cual no podía hacer por carecer de la necesaria habilitación legislativa.   Argumenta que las conferidas  no le autorizaban a "sustituir una cosa por otra, en éste caso unas normas ya existentes por un decreto, el 1730 de 1991, pues sustituir no es sinónimo de sistematizar, integrar o armonizar, ni con estos tres verbos se indica o da como resultado la sustitución." IV.  LA INTERVENCION CIUDADANA El suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso; al Ministro de Hacienda y Crédito Público; al Superintendente Bancario, al Presidente de la Asociación Bancaria Colombiana y al Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras -ANIF, para que si lo estimaren oportuno, pronunciaran su opinión sobre las pretensiones de la demanda. Dentro del término respectivo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, concurrió en defensa de la constitucionalidad del aparte acusado. En juicioso estudio fundamenta la exequibilidad del precepto en lo acusado, en el alcance que tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena- adscriben a la facultad de expedir estatutos orgánicos. Dichas fuentes señalan que, como consecuencia obvia y necesaria de su ejercicio se produce la sustitución de las normas que a ellos se incorporan. V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El señor Procurador General de la Nación Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, mediante oficio No. 026 de mayo veintiseis  (26) de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.  En el reitera la tesis que ese Despacho ha  sostenido en relación con las acusaciones de inconstitucionalidad originadas en supuestas transgresiones a normas sobre competencia, según la cual, la normativa cuya génesis se cuestiona debe revisarse a la luz de los preceptos constitucionales vigentes al momento  de aquella surgir a la vida jurídica. Sentado lo anterior, procede a examinar la temporalidad del decreto 1730 de 1991, aspecto por el cual lo halla ajustado a la ley habilitante. En cuanto concierne al ámbito material de las facultades que tal normatividad desarrolla, el Procurador considera que la acusación formulada por el demandante plantea: ".. un problema más semántico que jurídico, puesto que tomadas las palabras aisladamente pueden conducir a un significado lejano a lo que en su contexto significan.  Así, en éste caso, va de suyo en la labor de incorporar, la tarea de sustituir máxime considerando que bajo las facultades iluminadoras de sistematizar, integrar y armonizar quedaban las normas anteriores ineludiblemente sustituidas por la numeración continua y por la organización que el decreto-ley les imponía. En el mundo jurídico obviamente que desde ahora solo existirá el decreto-ley 1730 de 1991; de eso precisamente se trataba, de unificar y condensar toda la legislación dispersa. Los eventos que el actor problematiza sobre las normas posteriores, anteriores, especiales o generales, serán mirados en su momento por el juez constitucional, quien frente a un posible ataque a la Constitución  por alguna de las normas que al nuevo estatuto se incorporan, deberá mirar su naturaleza, sus antecedentes y su régimen actual para poder decidir sobre su validez." Por lo expuesto, el Agente Fiscal concluye que no se configura el pretendido exceso en el ejercicio de las facultades. VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.      La Competencia Esta Corporación es competente para resolver de manera definitiva sobre la cuestión de constitucionalidad que en la presente demanda se plantea, con arreglo a lo previsto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, pues el Decreto 1730 de 1991, del cual hace parte el fragmento que suscita la controversia, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó por la ley 45 de 1990. 2.      La determinación de la normatividad aplicable al examen de   los cargos: el ejercicio de las facultades extraordinarias y el     tránsito de          la normatividad constitucional. Conviene advertir que, como en el presente caso, el decreto al cual  pertenece el fragmento impugnado se originó  y  desarrolló en razón de habilitación para legislar surgida bajo el imperio de la Constitución de 1886, será necesario acudir a su preceptiva para examinarlo conforme a sus artículos 76-12 y 120-20. En efecto, según lo ha precisado ésta Corte en oportunidades anteriores, las facultades extraordinarias han de ser apreciadas, en cuanto a su debido ejercicio,  frente a  las reglas constitucionales sobre competencia que regían al tiempo de la expedición del acto  acusado.1 3.     El fragmento acusado frente a la ley de facultades extraordinarias. Ahora bien, a ese fin importa tener en cuenta que la ley 45 de 1990, en cuyo  desarrollo se dictó, como se dijo, el decreto 1730 de 1991 a que pertenece el artículo del cual forma parte el vocablo impugnado, puntualizó el ámbito  temporal y material de las facultades concedidas, en los términos siguientes: "LEY  45  DE  1990 (DICIEMBRE 18) "Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: "... CAPITULO IV ESTATUTO ORGANICO "Artículo 25.  Facultades para su expedición.  De conformidad con el  numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que dentro del término de un (1) año contado desde la publicación de ésta Ley, expida un estatuto orgánico del sistema financiero, de  numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta.  Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su contenido.  En desarrollo de éstas facultades, podrá unificar la aplicación de las normas que regulan la constitución de las instituciones financieras, simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que lleva a cabo la  Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos liquidatorios originados en medidas de liquidación adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas repetidas o superfluas. En dicho estatuto orgánico se incorporarán igualmente las normas vigentes que rigen la actividad financiera cooperativa. Parágrafo.   Creáse una comisión que asesora (sic) al Gobierno en el ejercicio de estas facultades, la cual estará integrada por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes, designados por las Comisiones Terceras Constitucionales de cada Cámara o, en su defecto, por las respectivas mesas directivas de estas Comisiones."   (Enfasis fuera de texto) a)   Aspecto Temporal: Como acertadamente lo observa el señor Procurador General de la Nación,  no cabe formular por éste aspecto reparo alguno al decreto 1730 de 1991, toda vez que su expedición se cumplió dentro del término de un (1) año  por el cual las facultades extraordinarias se concedieron.  En efecto,  la expedición del decreto en cuestión  se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del año siguiente a la publicación de la ley de facultades la cual tuvo lugar el 19 de diciembre de 1990, según aparece en el Diario Oficial No. 39607, de ese mismo año. b)   Aspecto Material: Según se reseñó en la síntesis de la demanda, el actor centra su argumentación acusatoria en el desbordamiento de los límites materiales establecidos para el ejercicio de las facultades extraordinarias por el artículo 25 de la ley 45 de 1990. En su opinión, estas solo capacitaban al Presidente de la República para expedir un estatuto orgánico del sistema financiero, de  numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria;   en modo alguno  le permitían sustituir las normas incorporadas. Corresponde pues a ésta Corte dilucidar si  la sustitución que de las normas vigentes que regulaban las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria hiciera el Estatuto Financiero por virtud de lo dispuesto en el aparte acusado contenido en su artículo 4.3.0.0.5., comporta o no exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue investido mediante la ley tantas veces mencionada. A ese fin, resulta pertinente hacer unas consideraciones previas sobre las diferencias existentes entre "Código" y  "Estatuto" y sobre el alcance que tiene la facultad legislativa de "expedir un estatuto." 1. "CODIGO"  Y   "ESTATUTO." En la jurisprudencia colombiana ha habido necesidad en varias ocasiones, de establecer las características y diferencias existentes entre la noción de "Código" y la de "Estatuto". Con ocasión de demanda sobre el Código de Comercio, la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena - en sentencia de 14 de abril de 1977, con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry2 definió lo que debe entenderse por código.  En  ella  dijo: "En términos generales, un código es un conjunto sistemático, lógico y  completo de las disposiciones que regulan determinada actividad, y debe comprender todas aquellas reglas que sean propias de ella o que le son necesariamente anexas o complementarias.  No es racional, ni puede pretenderse, que un estatuto de tal naturaleza presente una división tajante  entre la actividad que pretende regular y otras actividades afines, u otro grupo de disposiciones legales, pues resulta propio de la naturaleza humana que los actos de las personas tengan diferentes proyecciones, y, por lo mismo, sean susceptibles de regulaciones distintas pero necesariamente complementarias.  Si un estatuto de  esta naturaleza para ser sistemático y ordenado, debe atender estos frentes, resulta apenas natural que las disposiciones que lo integran incidan en otras reglamentaciones; que al adoptar alguna de estas, apenas se intente presentar la estructuración completa de una determinada conducta o de una situación social dada.  Ello, empero, no comporta violación de la Carta por extralimitación de funciones como lo ha dicho la Corte. (Sentencia de 20 de febrero de 1975 sobre los artículos 113, 116 y parte del 118 del decreto Extraordinario 2349 de 1971).  En tratándose del Código de Comercio, y en lo atinente al punto que presenta la demanda, se explica entonces que el estatuto trate materias tan vastas, pero coordinadas, como son las que se refieren a las disposiciones generales sobre el ejercicio del comercio, a los comerciantes y a los asuntos de comercio, a las sociedades comerciales, a los bienes mercantiles, a los contratos y obligaciones mercantiles, a la navegación acuática y aeronáutica, con todos los actos, hechos y conductas que son propios de estos fenómenos, así como a los procedimientos pertinentes para resolver los problemas o controversias que se susciten por el ejercicio del comercio. Resulta obvio que el eje central del estatuto es el dicho  ejercicio, mas como él implica una serie de fenómenos de diversa incidencia y expresión en la vida económica y social, era elemental que al ser expedido el Código, ellas se tuvieran en cuenta y si esto puede hacerlo legítimamente el Congreso (76-1) también pudiera hacerlo el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias para el mismo fin". El referido pronunciamiento fue con posterioridad reiterado en numerosas ocasiones, entre las cuales se cuentan la sentencia de  Julio 7 de 1977 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Luis Sarmiento Buitrago, el fallo de diciembre 6 de 1983 y la sentencia No. 38 de mayo 22 de 1986 (M.P. Dr. Jairo E. Duque Pérez) En la última de las providencias citadas3 sobre este tema agregó: "Se trata pues de una  técnica legislativa, de 'una cierta forma de legislar' en tanto se pretenda una regulación sistemática de una materia en un estatuto único" como esta Corporación lo reiteró en su fallo de Sala Plena de 9 de abril de 1980". (G.J. Tomo CLXII No. 2403) Las diferencias entre lo que es un "Código" y lo que es un "Estatuto" fueron también puntualizadas por la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-  al pronunciarse, con ponencia del Magistrado Dr. Hernando Gómez Otálora4 sobre el decreto 2400 de 1986.   Díjose en tal  ocasión: "....... "Código y estatuto. " El ataque fundamental contra la integridad del Decreto No. 2400 de 1986 consiste en afirmar que las facultades se otorgaron al Presidente de la República para que revisara, reformara y pusiera en funcionamiento el estatuto de la Carrera Judicial y que ello ha debido hacerse a través de un solo cuerpo normativo, pero que el Gobierno extralimitó esas autorizaciones al dictar varios decretos, uno de los cuales es el demandado. "Argüye el actor que en esta ocasión se dan idénticos motivos a los que se tuvieron en cuenta por la Corte para declarar la inexequibilidad de los Decretos números 1853 de 1985 y 056 de 1986, por medio de los cuales el Gobierno había desarrollado parcialmente las facultades extraordinarias que le concedió la misma Ley 52 de 1984 para expedir un Código de Procedimiento Penal. "Empero, esta Corporación no encuentra que puedan asimilarse los dos tipos de facultades, los cuales presentan ostensibles diferencias.  En el caso que se invoca como precedente por el demandante, se hacía expresa referencia a  la expedición de un código, al paso que en materia de carrera judicial, la atribución otorgada al Ejecutivo incluyó tanto la posibilidad de 'revisar' y 'reformar' un estatuto, como la de 'ponerlo en funcionamiento', todo lo cual puede requerir, dada su misma amplitud y diversidad, la expedición de varios actos. "Nótese, además, cómo en  el asunto que ahora estudia la Corte, el legislador ordinario para nada habló de expedir un Código sobre carrera judicial, sino de la revisión y reforma de un estatuto sobre ella.   Es claro que tales conceptos (código y estatuto) no son sinónimos ni equivalentes, pues mientras el Código, según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional, es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo, el estatuto es el régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto.  Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o relación con el área de que se trata.  Así pues, el concepto de 'estatuto' es bastante más amplio que el de Código y, por ende, no se deben confundir como evidentemente lo hace la demanda." (Enfasis fuera de texto) En sentencia  No. 135 de octubre 1o. de 1987, de  la cual también fue ponente el Magistrado Dr. Gómez Otálora5 ,  la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena- volvió a referirse al alcance de la facultad de expedir un estatuto,  con ocasión de demanda intentada contra varias disposiciones del Estatuto Penal Aduanero.  En esta ocasión expresó: " Finalmente cabe recordar que no es dado al intérprete distinguir allí donde el legislador no lo ha hecho y que por tanto, mal podríamos entender limitadas las expresiones 'Estatuto Penal Aduanero'  al ámbito simplemente procedimental toda vez que, como lo tiene dicho la Corte (sentencia del 3 de marzo de 1987), el concepto de Estatuto es más amplio que el de Código y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente naturaleza, en el presente caso por preceptos sustanciales y reglas procesales". Por lo demás, conviene a este respecto también tener en cuenta la distinción que en derecho administrativo la doctrina ha trazado entre el "estatuto básico de las entidades descentralizadas" a que se refería el ordinal 10 del artículo 76 de la Constitución de 1886; el "estatuto" propio de cada entidad descentralizada y el "estatuto de personal" de la misma, contemplado este último con la descripción de sus elementos integrantes en el artículo 38 del decreto 3130 de 1968. El tratadista  Jaime Vidal Perdomo6 diferencia las tres acepciones que en derecho administrativo corresponden al concepto mencionado, en los términos siguientes: "El estatuto básico o 'los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del estado', es el conjunto de normas de régimen jurídico y administrativo comunes a todos los entes descentralizados; es algo similar al título 1o. del 2o. libro del Código de Comercio, aplicable a todos los tipos de sociedades; es un texto como el decreto 3130 de 1968 en el que se plasman esos rasgos generales de la administración descentralizada nacional y que, por cierto, se denominó "estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional." "Corresponde expedirlo al Congreso, pues es un gran campo de normatividad, de tanta enjundia jurídica como un Código, por lo tanto era apenas de lógica elemental que el constituyente estableciera la competencia de la ley en la materia.  Este condensado jurídico es diferente del estatuto de cada organismo en particular, que es el cuerpo donde, con base en la ley que crea cada ente, se desarrollan los principios de organización y funcionamiento de cada institución; esta acepción del término 'estatutos' existe desde tiempo atrás.  Son, pues, los estatutos, la expresión de la autonomía del ente, pues ellos deben ser expedidos por sus juntas directivas y aprobados por el gobierno nacional (art. 26 del decreto 1050 de 1968). "El tercer concepto de estatutos se refiere a un asunto muy particular, el estatuto de personal de cada entidad y comprende, globalmente indicado, el régimen laboral de las personas que trabajan en establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado; con base en el principio de la autonomía administrativa, que es la pieza clave de la administración descentralizada, se venía reconociendo por la ley, la doctrina y las prácticas gubernamentales que decidir sobre ese conjunto de cosas envueltas en los que el art. 38 del decreto 3130 de 1968 denominó "estatuto de personal" correspondía a las juntas directivas de establecimientos y empresas, en la medida en que la ley no ordenara lo contrario, pues se sabe que el principio de autonomía es legal y no constitucional." 2.      Alcance de la facultad  legislativa de  "expedir un estatuto." Ahora bien, por lo que hace al cargo que en esta ocasión se examina, juzga la Corte Constitucional que la tacha endilgada al fragmento del precepto demandado es infundada pues, como bien lo puso de presente el señor Procurador General de la Nación, la facultad de expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales comporta de suyo, por obligada necesidad lógica derivada de su propia razón de ser, la de derogar las normas que a ellos se incorporan. De lo contrario, ningún objeto tendría que el Congreso, o en su caso, el Ejecutivo revestido de facultades precisas y pro-tempore, expidieran estatutos de ésta índole. Ciertamente, lo que se persigue al formar cuerpos jurídicos de las características anotadas, es precisamente integrar en un único régimen jurídico, revestido de fuerza obligatoria y, por tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y completud  propias de los cuerpos legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación. Ciertamente, para que las disposiciones legales materia de incorporación subsistieran en sus fuentes formales de validez originarias, carecería de sentido investir al Ejecutivo de facultades extraordinarias precisas y pro-tempore que lo habilitaran a ejercer atribuciones de naturaleza legislativa en asuntos que, de ordinario, son del resorte del Congreso. En otros términos: incorporar sin sustituir, esto es, sin producir la derogatoria  de las disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos, equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante, similares a las que efectúan  los particulares.   En otros términos, significaría  no ejercer una competencia de naturaleza eminentemente legislativa, como quiera que, lo que caracteriza a la función de regulación normativa desde el punto de vista material, es la creación de proposiciones jurídicas "con fuerza de ley", esto  es,  la producción de normas jurídicas obligatorias, coercibles y vinculantes. Así lo puso de presente la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-  cuando definió que las facultades dadas al Ejecutivo para expedir el Estatuto Tributario como  de naturaleza eminentemente legislativa. Luego, cuando decidió que la sustitución de las normas que a él se incorporaron, equivalía a la invalidación por derogatoria tácita de los preceptos que fueron subsumidos. Conviene señalar que el pronunciamiento últimamente citado se produjo con ocasión de acusación análoga a la que en esta oportunidad se plantea, por entonces atribuida al artículo 3o. del decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario),  cuyo cuestionamiento también se sustentaba en que el Gobierno Nacional carecía de facultades para "sustituir" las normas con fuerza de ley relativas a los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales que  quedaron comprendidas en dicho Estatuto. En el primero de los fallos7 citados, a propósito del tema que esta Corte viene considerando,  la Corte Suprema de Justicia señalo lo siguiente: "... "... Ciertamente cualquier dependencia ejecutiva puede efectuar compilaciones de leyes anteriores, así como pueden ellas y aún los particulares, con fines de servicio público o propósitos  académicos, doctrinarios o comerciales, llegar a formular proposiciones semejantes a los preceptos jurídicos contenidos en códigos, estatutos, o simples leyes, lo que es algo de ocurrencia bastante común y, por lo demás, en mucho beneficiosa. Pero en todos estos casos falta al acto aquello que lo convierte en derecho positivo y permanece en la esfera ontológica de lo posible, o si se quiere, de lo ideal, pues carece de la indispensable impronta de la validez formal en que consiste propiamente en su existencia normativa. La expresión "fuerza de ley" es exacta en nuestro sistema político y jurídico para marcar la diferencia entre el derecho propuesto y el derecho positivo y significa que aunque ambos suponen una base cognoscitiva y un juicio estimativo -como operaciones mentales-, este existe o vale como derecho al paso que aquél es una fraseología sin presencia jurídica, aunque con otros méritos. Sabiamente, el artículo 4o. del C.C.. en fórmula que conserva su corrección, se refiere a la ley como a "una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional", de donde se desprende el factor de competencia que es esencial para crear proposiciones con "fuerza de ley, que es su razón de ser como norma jurídica, obligatoria y coercible." "... "Hizo bien, pues, el numeral acusado cuando para darle "fuerza de ley" y una nueva validez formal a los preceptos constitutivos del Estatuto Tributario que autorizó expedir, recurrió al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional y atribuyó por ello tales facultades al Gobierno: el rango que así se les dió a las nuevas normas, aunque su contenido sea igual al de disposiciones anteriores,  es legislativo." "... "Fuera de ésto, es entendido que la facultad conferida era la de expedir un cuerpo legal único, completo armónico y coherente a partir de innúmeras disposiciones que existían en total dispersión y caos, en busca de estabilidad, certeza y seguridad que solamente podían lograrse dotando a aquel cuerpo orgánico de la categoría correspondiente a la ley. "... "Que su papel era el de expedir un cuerpo orgánico y sistemático de normas, lo entendió bien el decreto-ley en su artículo 1o. ("El Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el siguiente: " )  y que su virtualidad era la de darles a tales disposiciones "fuerza de ley", igualmente, pues su artículo 3o. se limita a "sustituir" las normas en él comprendidas, vigentes a la fecha de expedición". (Enfasis fuera de texto) En la segunda8 de las providencias mencionadas, la Corte Suprema de Justicia, expresó a  propósito de los efectos de sustitución que en virtud de la incorporación se producen respecto del precepto  que la sufre al ejercerse la competencia de expedir un Estatuto orgánico, lo siguiente: "... " Entonces, a pesar de que su literalidad sea igual, no habrá identidad normativa entre el precepto anterior y el nuevo, pues éste tiene una base de validez formal diferente y la conceptualización jurídica indudablemente varía, pues aquél ha quedado subsumido en el que lo invalidó por derogatoria. A lo anterior es al o que equivale la sustitución operada por el precepto en consideración." Así pues, la sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales integrales como quiera que la incorporación a estos de las normas que conforman la legislación existente sobre una determinada materia. produce como obligada consecuencia, su derogatoria tácita. En efecto, la Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-9 en múltiples pronunciamientos ha reiterado que el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir códigos,  estatutos orgánicos o regímenes legales integrales implica la derogación  de las normas incorporadas a éstos para integrar un solo cuerpo normativo. Infiérese de las consideraciones que anteceden que no le asiste razón al demandante en los cargos formulados.   Debe pues la Corte Constitucional  desestimar  la pretensión propuesta, como  en efecto lo hará en la parte resolutiva de  este fallo. VII.   DECISION En mérito de lo expuesto,  la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION RESUELVE: Es  EXEQUIBLE el vocablo "sustituye" contenido en el  artículo  4.3.0.0.5. del decreto 1730 de 1991 (Estatuto Financiero),  en cuanto se ciñe al ámbito material de las facultades concedidas al Ejecutivo por el artículo 25 de la ley 45 de 1990. Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON       EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO  MARTINEZ   CABALLERO Magistrado FABIO  MORON   DIAZ Magistrado JAIME  SANIN  GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1  Cfr.   Sala Plena. Sentencia C-416 de junio 18 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencias C-434  y C-435 de junio 25 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. Sentencia C de julio 16 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón. 2 Citada por el Dr. Luis Sarmiento Buitrago en " Jurisprudencia Constitucional" - Corte Suprema de Justicia 1969-1979-  Tomo I, Banco de la República, Bogotá, pp. 197-198 3 Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-, M.P. Dr. Jairo E. Duque Pérez.  Sentencia No. 38  de mayo 22 de 1986, G. J. Tomo CLXXXVII, No. 2426,  p. 304. 4  Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-,  M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.  Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987.  G. J.  Tomo CXCI, No. 2340, pp. 173-174. 5 Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-, M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.  Sentencia No.  de Octubre 1o. de 1987.  G.J., Tomo CXCI, No. 2430, p. 257. 6 Jaime Vidal Perdomo.  "Derecho Administrativo", p. 98 7 Corte Suprema de Justicia  -Sala Plena-, M. P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein.  Sentencia No. 30 de Marzo 1o. de 1990, pp. 9 ss. 8 Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein,  Sentencia No. 137 de Septiembre 27 de 1990, p.5 9 Cfr.  entre otras, las siguientes sentencias:   No. 85 de Octubre 12 de 1989, Exp. 1958, M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein; Sentencia No. 198 de Octubre 18 de 1990, Expediente 2124, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; Sentencia No. 165 de Noviembre 15 de 1990, Expediente 2152, M.P. Dr. Rafael Méndez Arango.

C-559-92 Sentencia No Sentencia No. C-559/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. En el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas. Cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Intervención estatal/FACULTADES EXTRAORDINARIAS Encuentra la Corte ajustada a derecho la actuación del Presidente cuando habilitado como legislador extraordinario expidió el Decreto 1472 de l990 en lo que hace relación a las Cajas de Compensación Familiar, por lo que éstas al crearse el Sistema Nacional de Salud, quedaron incorporadas a su subsector privado y por ende como prestan un servicio público, deben estar vigiladas por el Gobierno Nacional. El artículo 189 numeral 22 de la Constitución Nacional le dá competencia al Presidente de la República para "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos", vale decir, que además de estar plenamente facultado el Presidente de la República para expedir el Decreto lo cual hizo en los términos en que se le facultó de conformidad con los preceptos vigentes a esa fecha, en lo relativo a las Cajas de Compensación Familiar, la Constitución vigente, le da la potestad para ejercer la vigilancia y la inspección de la prestación de los servicios públicos, sin importar si esos servicios son prestados por instituciones de derecho público o por entidades privadas, porque así lo determina la Carta Política. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Vigilancia Extender el régimen de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud a las Cajas de Compensación Familiar resulta apenas obvio dentro de las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno para reformar la estructura administrativa de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, cual lo es dicha Superintendencia, ya  que  tales  cajas cuando prestan el servicio de salud a través de sus clínicas, hospitales u otros caen bajo el sistema nacional de salud y por ello debe esa actividad someterse a la vigilancia y control de tal Superintendencia, al igual que el resto de organizaciones públicas o privadas del mismo género. El control, la inspección y la vigilancia que ejerce la Superintendencia de Subsidio Familiar se dá sobre dos de las actividades que desarrollan las Cajas de Compensación, a saber: control y vigilancia sobre el recaudo de los aportes que realizan los patronos para el pago del subsidio familiar de los trabajadores a su cargo y  el  control  y vigilancia a los pagos por concepto del Subsidio Familiar a las personas que de conformidad con las leyes y reglamentos tengan derecho a ese subsidio. Luego las demás actividades que realizaban las Cajas de Compensación Familiar y entre ellas, la prestación de los servicios médicos asistenciales, carecían de vigilancia y control, por parte de los organismos del Estado. COSA JUZGADA Ya la Corte Suprema de Justicia, se pronunció sobre la cuestión de fondo que se plantea en la demanda, esto es, sobre el entendimiento de los antecitados artículos tachados de inconstitucionalidad, confrontados con los artículos de la nueva Carta de 1991  y en particular con el artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de 1969 y art. 22 del Decreto 2067 de 4 de septiembre de 1991),  y los halló y declaró exequibles. Ha de reiterarse entonces en esta oportunidad que existe cosa juzgada al respecto y así se dirá en este fallo, en el cual y por tal razón no es dable reabrir ni replantear la controversia ya decidida en la forma vista. SERVICIO PUBLICO DE SALUD/SERVICIOS PUBLICOS-Prestación El Servicio de Salud tiene el carácter de servicio público, cuya obligación le corresponde prestarla al Estado. Y está garantizada la prestación de este servicio a todas las personas residentes en Colombia. Se convierte este servicio público en un mandato de imperioso cumplimiento para satisfacer las necesidades y demandas respecto de su Salud, de los residentes en el territorio estatal, y no de cualquier manera se debe prestar el servicio, sino que él debe ser organizado dirigido y reglamentado por el Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. SISTEMA DE SALUD-Reorganización/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Encuentra entonces el legislador la necesidad al reorganizar el Sistema Nacional de Salud, de que también se vigile y controle a las entidades de derecho privado que prestan ese servicio, fundamento básico para  darle potestad al Presidente para organizar el Ministerio del Ramo y sus entidades adscritas y entre éstas a la Superintendencia Nacional de Salud, para que a través de la figura jurídica de las facultades extraordinarias expidiera una norma a través de la cual hubiera la oportunidad legal de ejercer control, inspección y vigilancia a las Cajas de Subsidio Familiar, cuando ellas, como parte integrante del subsector privado de salud realicen las actividades propias de  este Servicio Público. Ref.:  Proceso No. D-035 Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo, 3o. literal p), 4o. literal a) parcial, 7o. literales e) y ll),  y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990. Exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Cosa juzgada material. Demandante: CARLOS MANUEL ANGARITA SALGADO. Magistrado Ponente: Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. El ciudadano Carlos Manuel Angarita Salgado, en ejercicio  de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241-5 y 379 de la Constitución Nacional, solicitó en escrito fechado el 21 de octubre pasado, dirigido a la Corte Constitucional declarar inexequibles los  artículos  2o.  literal a) parcial y parágrafo; 3o. literal p); 4o. literal a) parcial;  7o. literales e) y ll),  20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990. II. NORMAS ACUSADAS. "DECRETO NUMERO 1472 DE 1990 (julio 9) Por el cual se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en uso  de las facultades extraordinarias que le confiere el literal b) del artículo 51 de la Ley número 10 de 1990, DECRETA: ... "Artículo 2o. Del Objeto de la Superintendencia Nacional de Salud.La Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad técnica en materia de inspección, vigilancia y control  de: a.        La calidad y eficiencia de las actividades que se desarrollen en materia de prestación de los servicios concernientes a: los seguros sociales obligatorios, de la previsión social, de la medicina prepagada, y de las entidades que contraten servicios de salud con el subsector oficial del sector salud, y las Cajas de Compensación Familiar; ... Parágrafo. Las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar, se ejercerán conforme a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, respetando sus objetivos, régimen legal, sistema financiero y autonomía administrativa. Artículo 3o. De las funciones de la Superintendencia. En desarrollo de su objeto y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones: ... p) Establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. Artículo 4o. De los Sujetos de Inspección, Vigilancia y Control. Están sometidos a la inspección, vigilancia y control, las actividades relacionadas con el objeto y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, que desarrollen las siguientes entidades: ... a.        Las que tienen a su cargo la gestión y administración de los seguros sociales obligatorios, las de previsión social, las de medicina prepagada y las Cajas de Compensación Familiar"; ... Artículo 7o. De las Funciones del Superintendente Nacional de Salud. El Superintendente Nacional de Salud es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, obrará de conformidad con sus instrucciones y de acuerdo con las políticas de salud y de control y eficiencia del gasto que adopten respectivamente el Ministerio de Salud y el Gobierno Nacional, y ejercerá las siguientes funciones: ... e.         Supervisar la eficiente prestación de servicios de Salud, a cargo de las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el parágrafo del artículo segundo de este Decreto. ... ll) Fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a inspección, control y vigilancia de la Superintendencia" ... Artículo 20. Del Superintendente Delegado para el Nivel Seccional. El Superintendente Delegado para el nivel Seccional, es agente del Superintendente nacional de Salud, de su libre nombramiento y remoción y cumplirá en el área de su jurisdicción las siguientes funciones: ... f.         Velar por la eficiente aplicación de los recursos  destinados  a  la  prestación de  los servicios de Salud de las entidades del subsector oficial, y por la eficiente prestación de servicios de salud a cargo de las Cajas de Compensación Familiar; ...". La parte acusada es la que aparece en negrillas. III.    FUNDAMENTOS DE LA ACUSACION. El demandante advierte que las disposiciones cuestionadas son violatorias de los artículos 76 numeral 12 y 43 de la anterior Constitución y de los artículos 150 numeral 10 y 338 de la norma fundamental vigente, de conformidad con los conceptos que seguidamente se expresan: Que la Superintendencia de Subsidio Familiar fué creada por la Ley 25 de l981, a quien le corresponde ejercer la vigilancia y control de las Cajas de Compensación Familiar y éstas tienen la obligación al tenor del artículo 19 de esa ley, de contribuir con el 1% de los aportes pagados por los empleadores, para el sostenimiento de la Superintendencia. Que el Artículo 51 de la Ley 10 de l990 concedió facultades al Presidente de la República para: "Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley...". Y en el parágrafo del artículo 49 Esta ley dispuso que las instituciones de subsidio familiar "conservarán el régimen de inspección y vigilancia que poseen en la actualidad". Según la demanda, los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 4o. literal a) parcial; 7o. literal e) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, modificaron el régimen de vigilancia que tenían las Cajas de Compensación a cargo de la Superintendencia de Subsidio Familiar, pues se le atribuyó una competencia a la Superintendencia Nacional de Salud que no tenía, para ejercer control sobre las Cajas y les impuso una nueva contribución con destino a esta última Superintendencia. Que las normas cuestionadas del Decreto 1472 son contrarias al artículo 49 de la Ley de facultades, el cual previene sobre la obligatoriedad de conservar el mismo régimen de inspección y vigilancia que las Cajas de Compensación poseían antes de expedirse la Ley 10 de l990, es decir, el régimen de control y vigilancia establecido en la Ley 25 de l981. Sostiene que el artículo 51 literal b) de la ley 10 de l990, solo le dió facultades al Presidente para reformar las funciones de las entidades adscritas al Ministerio de Salud y para adecuarlas a los parámetros de la ley, pero no lo autorizó para variar el régimen de control a que venían sometidas las Cajas de Compensación Familiar. Allí radica el demandante el uso en exceso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente. Por último advierte que el Decreto 1472 de l990, en el artículo 4o.-a) le dá competencia a la Superintendencia de Salud para vigilar las Cajas de Compensación Familiar y en los artículos 3o.-P) y 7o.-LL), la facultó para imponer una contribución a las entidades sometidas a su vigilancia. Que al aceptar que la Superintendencia de Salud pueda fijar una contribución a las Cajas de Compensación sin delimitar su cuantía además de causar una lesión a los afiliados que son los trabajadores de Colombia, se presenta una inconstitucionalidad porque "En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales", al decir del artículo 338 de la Constitución vigente y del artículo 43 de la anterior. Señala que en esta forma se han violado uno y otro artículo. Pide entonces, con fundamento en las consideraciones precedentes, que se declaren inexequibles los artículos 2o. literal a) y parágrafo, 3o. literal p), 4o. literal a), 7o. literales e) y ll) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, en la parte respectiva que incluye las Cajas de Compensación Familiar, y los artículos 3o. literal p), 7o. literal ll) en cuanto consagran a cargo de las entidades que prestan servicio de salud una contribución con destino a la Superintendencia Nacional de Salud. IV. LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA. En el término de fijación en lista la Superintendencia de Salud,  mediante  apoderado, en escrito de oposición a la demanda,  señala los argumentos en que se basa para demostrar la constitucionalidad del Decreto 1472, a saber: Que la Ley 10 de l990 por medio de la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, en su artículo 5o. enuncia las entidades que integran el Subsector privado de Salud y en su numeral 2 señala que está conformado por todas las entidades o personas jurídicas que presten servicios de salud especialmente: "A. Entidades o instituciones privadas de seguridad social y Cajas de Compensación Familiar en lo pertinente a prestación de servicios de salud". Que las facultades otorgadas al Presidente en el literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de l990, son el fundamento legal para expedir el Decreto 1472 de l990, decreto que le asigna competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la inspección, vigilancia y control a las Cajas de Compensación Familiar, pero solo en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, ya que en las demás actividades tienen su régimen legal propio como lo es el establecido en la Ley 25 de l981. Que el artículo 39 de la Ley 21 de l982, señala a las Cajas de Compensación Familiar como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia que han determinado las normas, especialmente las citadas leyes 21 de l982, 25 de l981 y el Decreto 062 de l976. Expresa que respecto del Servicio de Salud que prestan las Cajas de Compensación Familiar, no se ejercía ninguna inspección y vigilancia, vacío que vino a llenar el Decreto demandado, el cual es solo desarrollo cabal de la Ley 10 de l990. En relación con los artículos 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f), manifiesta que al ser las Cajas de Compensación Familiar sujetos de inspección, vigilancia y control cuando en ejercicio de su actividad prestan el servicio público de Salud, el legislador extraordinario le dió competencia según la jerarquía al Superintendente Nacional, Superintendentes Delegados o Seccionales de Salud, para que ejerzan las funciones de control y vigilancia que se les ha asignado, sin que ello controvierta el orden jurídico existente de esas Entidades. Dice finalmente que sobre el contenido del literal ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de l990, ya la Corte Suprema de Justicia se pronunció en sentencia de 28 de noviembre de 1991 declarando exequibles entre otros preceptos, este ordenamiento, fallo que por tener fuerza de cosa juzgada produce efectos erga omnes. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. El Procurador General de la Nación mediante oficio No. 027 emitió concepto en el cual solicita   a   la   Corte Constitucional que declare exequibles los artículos demandados y la inexequibilidad de los literales p) del artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de l990, teniendo en cuenta las siguientes razones: En relación con la temporalidad de las facultades señala que ya fue tratada en la Sentencia 139 de l991 y en lo que respecta al ejercicio de la competencia es preciso remitirse al contenido del artículo 51 literal b) de la Ley 10 de l990, ya que este precepto determina el ámbito de acción de facultades al Ejecutivo. Sostiene que la queja del actor se refiere al mandato del artículo 49 de la ley el cual "ordena mantener vigente el régimen de inspección de las instituciones de seguridad, previsión social y subsidio familiar, hallándose dentro de este último las Cajas de Compensación Familiar". Manifiesta que la Ley 25 de l981 creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, como una unidad administrativa especial con personería jurídica y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ley que en su artículo 4o. literal a) prescribe que las Cajas de Compensación Familiar están sometidas a su vigilancia y control. Que en uso de las facultades para reformar el Ministerio de Salud, y sus entidades adscritas, el Decreto 1472 tenía la virtualidad de modificar en debida forma, todo lo relacionado con el sector salud, y así lo hizo. De  acuerdo  con el  contenido  general  del Decreto  se advierte que la vigilancia que deberá ejercer la Superintendencia de Salud, será sobre la calidad y eficiencia de las actividades que desarrollen en materia de salud, las Cajas de Compensación Familiar. Por lo anterior, no es cierto como lo afirma el actor, que las funciones generales de vigilancia de estas entidades se hayan trasladado de la Superintendencia de Subsidio Familiar a la Superintendencia de Salud. En relación con la contribución que se le crea a las Cajas de Compensación Familiar, por los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, el Ministerio Público se remite al concepto emitido sobre el particular dentro del proceso No. D-036 en que se demandan las mismas normas y a cargo también del presente Magistrado Ponente. En dicho concepto manifiesta que el Presidente de la República no estaba facultado para fijar contribuciones, que éstas no pueden existir sin ley previa que las autorice, si se tiene en cuenta que de conformidad con el principio de legalidad del tributo, la cláusula general de competencia la tiene el Congreso, razón por la cual en el aspecto impositivo creado por el Decreto, las normas que lo establecen deben declararse inconstitucionales. Agrega que se torna más inconstitucional la cuestión si se atiende al carácter pro tempore que tanto ayer como hoy se le exige a las habilitaciones, dado que las normas acusadas dejan en manos de una Superintendencia la potestad permanente de fijar contribuciones. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. a)      La Competencia de la Corte. De conformidad con lo establecido en el artículo 24 transitorio de la Constitución Nacional, en concordancia con  el  artículo  241-5 del mismo ordenamiento, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada contra las normas señaladas del Decreto Ley 1472 de l990, por haber sido presentada ésta con posterioridad al 1o. de junio de l991. b)      Competencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley 1472 de 1990. En este caso, se cuestiona la constitucionalidad de los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 7o. literal e) y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990, estatuto que fué expedido por el Gobierno Nacional  en ejercicio de las facultades extraordinarias que reglamentaba el artículo 76-12 de la Constitución anterior, en armonía con el artículo 118-8 ibidem, por delegación de funciones otorgadas por la Ley 10 de 1990. En razón de lo anterior el fallo se concreta a precisar si las normas acusadas se ajustan o no a la ley de facultades para declarar su constitucionalidad o no, según fuere el caso. 1.    Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional. La norma a la que se contrae la demanda de constitucionalidad es el Decreto Ley 1472 de l990, expedido con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo Nacional en la Ley 10 de l990. Como se ve, tanto la norma habilitante como el Decreto que la desarrolla, por conducto de las potestades otorgadas al Presidente de la República, se expidieron bajo la vigencia de la antigua Constitución. En virtud de lo anterior el análisis sobre el cumplimiento de las formalidades se hará con fundamento en los preceptos que para la fecha tenían vigencia, es decir, habrá que hacer el estudio referido teniendo en cuenta los ordenamientos consignados en la Constitución de l886 y sus reformas. El artículo 76 numeral 12, le daba competencia al Congreso de la República para "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje," entendido el anterior precepto como que las facultades extraordinarias están precedidas de dos condiciones, así: que ellas no se conceden por tiempo ilimitado sino en un lapso concreto y determinado, tiempo que la norma habilitante debe consagrar y para el caso que se estudia, ese término fué de seis (6) meses. El otro  presupuesto  esencial  de una ley de facultades, es  el  pertinente a la materia que debe ser desarrollada por el ejecutivo, tema que la ley facultativa debe señalar en forma clara y precisa para que aquél en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado, lleve a cabo su labor como legislador extraordinario. Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. Ha sido criterio de esta Corte Constitucional, que en el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, de conformidad con las pautas señaladas en la citada ley facultativa, es decir, la ley 10 de l990. Estos criterios, cuando se ha estudiado la constitucionalidad  de  las  normas  en  el período  de transición, han sido aceptados tanto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias Nos. 85, 87, 116, 139 de l991 y sentencias Nos. 416, 417, 434, 435, 510 y 511 de 1992. En cambio cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. Bajo las consideraciones jurídicas precedentes, entrará esta Corte Constitucional a emitir su fallo sobre esta acción pública de constitucionalidad. 2.      Del uso de las facultades en el tiempo. Se expresó que las facultades extraordinarias se le otorgaron al Presidente por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 10 promulgada en el Diario Oficial No. 39137 el día 10 de enero de l990 y las normas demandadas, del Decreto Ley 1472 de l990, fueron expedidas el 9 de julio de ese año, es decir, antes del vencimiento del término señalado por ley de facultades. Luego el Ejecutivo Nacional hizo uso de las atribuciones que le otorgó el Congreso dentro del término legal, al haber expedido el Decreto cuestionado en la forma previstas en la ley habilitante. 3.      El Decreto Ley 1472 de 1990 frente a las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso. a) Planteamiento general. En  Colombia  se ha  vivido  en un período relativamente corto,  un  fenómeno  de transformación,  con fondos  de contenido social y económico, al pasar el país de su tradicional raigambre campesina, a la complejidad de los conglomerados urbanos.  Esta situación en cierta forma perturbadora de la paz y tranquilidad social, se tomó no sólo a Bogotá,  sino que se extendió también a las capitales de los departamentos  y ciudades intermedias y pequeñas de la geografía nacional. Sobre ella se volcó una verdadera avalancha humana, que trajo como principales secuelas los cinturones de miseria, explosivas situaciones de marginalidad y conflictos, el crecimiento del desempleo, la mendicidad, la incapacidad del Estado para cubrir los servicios públicos esenciales y especialmente, el déficit en la atención del servicio de salud a las personas que no tuvieran los medios económicos para acceder a ella. Es cierto que toda la población se ha visto afectada por las deficiencias en la asistencia social pero efectivamente los que más han padecido este flagelo, son las clases desprotegidas que no pueden hacer uso de la alternativa del servicio de salud que ofrecen las instituciones privadas, si se tiene en cuenta los costos económicos que llevan implícitos. En estas condiciones el Estado enfrentó su responsabilidad social.  En primera  instancia ha tratado de organizar todo el sistema nacional de salud, no como un privilegio o un lucro  para una parte de la comunidad, sino que ha buscado  a través de la intervención estatal, se haga realidad , la prestación de este servicio público  a  los  residentes en Colombia, servicio que se encuentra establecido como una obligación, dentro de los fines sociales del Estado. La salud, se impone como paso previo al desarrollo, porque determina la capacidad y disponibilidad de las personas para el trabajo y por lo que la prestación de su servicio, con la característica de ser público, debe garantizarse al individuo, en su ambiente familiar, en su entorno social y como elemento esencial del Estado. Es aquí donde encuentran fundamento las instituciones para expedir la ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud, se interviene por parte del Estado a este sector privado, se le dan determinadas facultades al Presidente de la República para reformar en su estructura administrativa al Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, atribución que le autoriza hasta para elevar de categoría  al Fondo Nacional Hospitalario,  todas estas modificaciones operativas dentro del sector, con el objeto de alcanzar una mejor cobertura de asistencia social a la comunidad. La ley 10 de l990 que sirve de soporte jurídico de facultades al Presidente de la República, para expedir el Decreto Ley 1472 de l990, como se observa, tuvo su fundamento constitucional en el artículo 76-12 de la Constitución de l886, norma que señalaba: "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o las conveniencias públicas lo aconsejen". Y el artículo 51 de la ley, dice:  Codificación y adecuación institucional. Concédense facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para: "a) Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de servicios de salud, incluidas las de la presente Ley; b) Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley, pudiendo crear y organizar  como Establecimiento Público el Fondo Nacional Hospitalario; c) Regular la nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los artículos 16 y 22 de esta ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas de concurrencia, en el pago de las mismas". Conviene precisar en qué consiste cada una de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo Nacional, a través del citado artículo de la ley de facultades así: En el literal a) se le da competencia para codificar las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de los servicios de salud. La codificación se entiende como la reunión, sistematización, integración y ordenación de las disposiciones legales vigentes que regulan una misma materia, para el caso la prestación de los servicios públicos de salud, en un solo texto, el cual sirve como órgano coherente, ágil y útil que facilita las actuaciones jurídico-administrativas originadas o relacionadas con su contenido. Es decir, que el Presidente debía organizar en una sola norma, en un solo Decreto, las disposiciones sobre la materia, facultad de la cual no hizo uso ya que no se expidió ningún código de esta índole, sino que simplemente se recopilaron y publicaron algunas normas relativas al Sistema Nacional de Salud y a la prestación de ese servicio. En relación con el literal b) del artículo transcrito, que fue el que sirvió de fundamento para expedir el Decreto Ley 1472 de l990, se tiene que en el se le atribuye la facultad al Presidente para reformar la estructura administrativa, la naturaleza jurídica y las funciones del Ministerio de Salud. El diccionario jurídico de derecho usual dice de la estructura:   "Palabra  de uso tan frecuente como extenso en la actualidad, pues comprende desde la organización y composición de una colectividad, incluso de la sociedad toda, hasta la disposición toda de los objetos. La voz proviene de la arquitectura, donde se aplica a la distribución de edificios. En legislación, división y partes de un cuerpo legal. En las obras jurídicas, métodos de exposición". En lenguaje común se entiende por estructura el soporte o andamiaje, el sostén o la columna sobre la cual descansa una organización. Estima la Corte procedente establecer lo que significa en términos jurídicos la expresión estructura administrativa. La Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de mayo de l976 con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry dijo: "... determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la integran, sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática  y  permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. De  modo  que, fijada  la  estructura,  o mejor, señalados los órganos ( Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar las funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones, tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la República conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia. Como se ve, el contenido de este literal b) es amplio en cuanto a la diversidad de posibilidades administrativas que él encierra respecto de la organización estructural de las dependencias del Ministerio de Salud en particular, y le da en este sentido generosa facultad al Ejecutivo Nacional para ordenar y cambiar las dependencias, variar su denominación, fijar competencias, reasignar funciones, nivelar el grado jerárquico de las oficinas, fusionar las mismas, crear otras nuevas o adicionar, modificar o quitar sus funciones, crear o abolir cargos, en fin reorganizar en toda su extensión los niveles y dependencias de la administración, expresión tan universal que se equipara a transformar toda la organización de ese ministerio y sus entidades adscritas, para que ellas que integran lo que se denomina subsector público del Sistema Nacional de Salud, puedan cumplir los cometidos y objetivos sociales propuestos en la ley habilitante, como son la prestación real y eficiente del servicio público de salud a todos los habitantes del territorio colombiano. Este acápite del literal b) fue el que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1472 de l990 por el cual se reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, en su calidad de organismo adscrito al Ministerio y que por tanto el Ejecutivo Nacional, tenía en esa oportunidad legal, la competencia para variar su estructura administrativa, en la forma amplia y respecto de todos los niveles y dependencias de la organización, competencia, que le da facultades para variar no solo la forma sino el fondo, funcionamiento general de la entidad, sus competencias y la distribución de funciones acorde con los cambios que se han propiciado para que ese ente gubernamental pueda cumplir su cometido estatal. El literal también va referido a la atribución de competencias para cambiar la naturaleza jurídica de las entidades adscritas al Ministerio, competencia que se utilizó al expedir el Decreto 1400 de l990 por el cual se dictó el estatuto básico del Fondo Nacional Hospitalario y se elevó éste a la categoría de Establecimiento Público del Orden Nacional. El término funciones, hace relación a las atribuciones y competencias que deben cumplir los empleados en el ejercicio de su cargo, para que la organización responda por los objetivos que se le han propuesto en las leyes que le han dado vida jurídica. Por último el Gobierno Nacional en uso de las facultades expidió el Decreto 1399 de l990 por el cual se regula la nueva  vinculación  laboral  de los empleados oficiales y trabajadores del sector salud, en los casos de los artículos 16 y 22 con el cual el Presidente desarrolló la potestad que le fuera conferida en el literal c) artículo 51 de la ley 10 de l990. La Ley 10 de l990, precisa en el artículo 1o. que: "La prestación de los Servicios de Salud en todos los niveles es un Servicio Público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas para el efecto". En el artículo 3o. la norma en comento señala los principios básicos del servicio público de salud así: la universalidad, la participación ciudadana, la participación comunitaria, la subsidiariedad, la complementariedad y la integración funcional respecto de la cual se dice que  "las entidades públicas o privadas que presten servicio de salud, concurrirán armónicamente a la prestación del servicio público de salud mediante la integración de sus funciones, acciones y recursos ". En la forma en que lo consigna la ley 10 que organiza el Sistema Nacional de Salud, fue voluntad del Legislador incorporar también a su organización, a las entidades de derecho privado en la prestación de este Servicio- Público y en el artículo 4o. que se encarga de definir este sistema en su texto final señala que las entidades de seguridad y previsión social y las de subsidio familiar, si  bien  es cierto que hacen parte del sistema de salud, a ellas se le respetarán sus objetivos, régimen legal, manera de financiación y autonomía administrativa. El artículo 5o. numeral 2o. dice:  "El Subsector privado está conformado por todas las entidades o personas privadas que presten servicios de salud y, especialmente por: a) Entidades o instituciones privadas de seguridad social y las Cajas de Compensación Familiar, en lo pertinente a la prestación del servicio de salud." El artículo 7o. precisa la prestación de los servicios de Salud para entidades privadas. Los artículos 20 y siguientes señalan las condiciones para la prestación de los servicios de salud por personas privadas. En el parágrafo del artículo 24 precisa:  "Las instituciones de seguridad social y las Cajas de Compensación o de Subsidio Familiar podrán directamente o en desarrollo del sistema de contratación o de asociación de que trata este artículo, prestar servicios de salud y adelantar programas de nutrición para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus servicios". Si se observa el contenido de la ley, claramente se establece  que pretendió el legislador organizar un sistema de salud serio, profesional y eficiente, dirigido, vigilado y controlado por el Estado. Se tipifica así, una intervención estatal a la prestación de los servicios de salud por parte de los particulares, por cuanto este servicio público debe gozar de especial protección y vigilancia gubernamental, toda vez que se trata de uno de los servicios esenciales e imprescindibles para el hombre en su condición de ser social. No obstante lo anterior, queda claro que la obligación de las entidades privadas y entre estas las Cajas de Subsidio Familiar, en relación con los preceptos de esta ley, sólo hace relación a la prestación del servicio público de salud, para que éste tenga una cobertura total a todos los habitantes del territorio nacional y que respecto de ese servicio se predique la coordinación, eficiencia y economía en su prestación a la comunidad. Y es que la Ley de facultades es amplia, al tratar de formalizar el Sistema Nacional de Salud no solamente con las entidades oficiales como se venía haciendo hasta antes de la promulgación de la ley 10 de l990, sino al  incorporar a ese sistema a las entidades privadas que tengan el cometido dentro de su objeto social, de prestar los servicios médico-asistenciales, porque si se lee el contenido del texto de la ley habilitante, en ella predomina el criterio del Estado, de cumplir con el deber social real y efectivo del servicio de salud a los asociados y prever que esto no es posible si no hay una coordinación al más alto nivel que determine el grado de eficiencia y responsabilidad en el cual deben contribuir tanto el Subsector Público como el privado en el cumplimiento de esta obligación social. b)      El caso concreto del alegado exceso. 1.      Cargos contra la constitucionalidad de los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo, 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990. Estriba la acusación contra estos textos en que el Gobierno Nacional modificó el régimen de control y vigilancia que poseían las cajas de compensación familiar al atribuirle la competencia señalada a la Superintendencia Nacional de Salud. Respecto de este punto de la demanda, las normas cuestionadas en su orden son: El literal a) del artículo 2o., el cual prescribe que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control a la calidad y eficiencia de las actividades que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar relacionadas con la prestación de los servicios de salud. El parágrafo del mismo artículo expresa que se respetará el régimen legal existente, los objetivos, la autonomía administrativa y el sistema financiero de las Cajas de Compensación. El  artículo  4o. en su literal a) que precisa que estas entidades sin ánimo de lucro son sujetos pasivos de la acción de inspección, vigilancia y control que debe ejercer la Superintendencia Nacional de Salud, en lo referente a sus actividades de servicios de salud. El artículo 7o. literal e) por medio del cual asigna funciones al Superintendente para supervisar la eficiencia en la prestación de los servicios de salud a las citadas entidades de derecho privado. Y por último el literal f) del artículo 20 dice que el Superintendente Delegado debe ejercer la inspección, vigilancia y control en el plano regional sobre la prestación de los servicios de salud a cargo de las Cajas de Compensación Familiar. Al hacer un estudio comparativo de la norma que faculta al Ejecutivo Nacional con las materias desarrolladas, cuestionadas y antes comentadas del Decreto 1472 de l990, esta Corporación encuentra que ellas son la consecuencia lógica del buen uso de esas facultades, porque el Congreso, a través de la ley 10 de l990, había habilitado al Presidente para modificar la estructura administrativa en debida forma a todo el sector salud incluídas las entidades privadas prestatarias de este servicio como son las Cajas de Compensación Familiar.  Y es que la vigilancia, inspección y control que debe ejercer la Superintendencia Nacional de Salud tiene aplicabilidad únicamente, cuando las Cajas actúen como prestatarias del servicio público de Salud, mas no en otra clase de menesteres. Encuentra la Corte, ajustada a derecho la actuación del Presidente cuando habilitado como legislador extraordinario expidió el Decreto 1472 de l990 en lo que hace relación a las Cajas de Compensación Familiar, por lo que éstas al crearse el Sistema Nacional de Salud, quedaron incorporadas a su subsector privado y por ende como prestan un servicio público, deben estar vigiladas por el Gobierno Nacional. Como si lo anterior fuera poco respecto del tema que se estudia, el artículo 189 numeral 22 de la Constitución Nacional le dá competencia al Presidente de la República para "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos", vale decir, que además de estar plenamente facultado el Presidente de la República para expedir el Decreto lo cual hizo en los términos en que se le facultó de conformidad con los preceptos vigentes a esa fecha, en lo relativo a las Cajas de Compensación Familiar, la Constitución vigente, norma de normas, le da la potestad para ejercer la vigilancia y la inspección de la prestación de los servicios públicos, sin importar si esos servicios son prestados por instituciones de derecho público o por entidades privadas, porque así lo determina la Carta Política. Extender el régimen de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud a las Cajas de Compensación Familiar resulta apenas obvio dentro de las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno para reformar la estructura administrativa de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, cual lo es dicha Superintendencia, ya  que  tales  cajas cuando prestan el servicio de salud a través de sus clínicas, hospitales u otros caen bajo el sistema nacional de salud y por ello debe esa actividad someterse a la vigilancia y control de tal Superintendencia, al igual que el resto de organizaciones públicas o privadas del mismo género. En este sentido se ha dado cabal cumplimiento al artículo 51 literal b) de la Ley 10 de l990. Es así entonces también que el parágrafo del artículo 49 de esta Ley cuando previene que las instituciones de subsidio familiar (y también las de seguridad y previsión social) "conservarán el régimen de inspección y vigilancia que poseen en la actualidad", ha de entenderse que esto es así en tratándose de tareas diferentes a la de la prestación del servicio de salud, varias veces mencionado, pues entonces ellas sí escapan al ámbito de funciones de tal Superintendencia. Así, la Superintendencia de Subsidio Familiar conserva la facultad de ejercer inspección y vigilancia sobre las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones de subsidio familiar, a términos de la Ley 25 de l981 (artículo 3o.) por la cual se crea esa Superintendencia. Por las razones expuestas, no se producen las violaciones alegadas y por ello las normas examinadas del Decreto Ley 1472 de 1990 se declaran exequibles. 2.      Acusación de inexequibilidad de los literales p) del artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del Decreto Ley 1472 de l990. Ya la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia No. 139 de 28 de noviembre de l991, se pronunció sobre la cuestión de fondo que se plantea en la demanda, esto es, sobre el entendimiento de los antecitados artículos tachados de inconstitucionalidad, confrontados con los artículos de la nueva Carta de 1991  y en particular con el artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de 1969 y art. 22 del Decreto 2067 de 4 de septiembre de 1991),  y los halló y declaró exequibles. Ha de reiterarse entonces en esta oportunidad que existe cosa juzgada al respecto y así se dirá en este fallo, en el cual y por tal razón no es dable reabrir ni replantear la controversia ya decidida en la forma vista. 4.  Servicio público de salud en la Constitución. En el título II capítulo 2 que consagra los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, señala la Carta Fundamental el servicio público de salud en el artículo 49 en los siguientes términos: "La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad".1 Estableció el Constituyente a través de la norma citada, que el Servicio de Salud tiene el carácter de servicio público, cuya obligación le corresponde prestarla al Estado. Y está garantizada la prestación de este servicio a todas las personas residentes en Colombia. Se convierte este servicio público no en un mero enunciado teórico, sino en un mandato de imperioso cumplimiento para satisfacer las necesidades y demandas respecto de su Salud, de los residentes en el territorio estatal, y no de cualquier manera se debe prestar el servicio, sino que en la forma prevista en el artículo comentado, él debe ser organizado dirigido y reglamentado por el Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Es decir, que éste se practique con óptimos resultados al menor costo económico posible, que la cobertura de la prestación del servicio llegue en forma real y oportuna a todas las personas en Colombia y además que este beneficio social tenga en cuenta al hombre como su destinatario que despierte en las instituciones públicas y privadas ya sean ellas prestatarias de este servicio o nó, el sentimiento de protección humana, de ayuda y de confraternidad frente a cualquier accidente o amenaza que ponga en peligro a la persona. Prevé la norma, una relación de colaboración entre las entidades territoriales, la Nación y los particulares en donde cada quien, aporta para la prestación del servicio de salud y también en idéntica forma se determina la competencia para hacerlo realidad, competencia que dará la oportunidad  para establecer la responsabilidad por las fallas del servicio en que puedan incurrir las entidades y personas encargadas de su ejercicio. El artículo 49 en su inciso segundo manifiesta que es obligación del Estado, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control, ordenamiento que reafirma los criterios normados en la ley 10 de l990 y en el Decreto Ley 1472 en lo que respecta a someter bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud, a las Cajas de Compensación Familiar sólo cuando estas entidades de derecho privado en ejercicio de su objeto social, realicen actividades relacionadas con la Salud de los asociados. En este caso se cumple uno de los fines del Estado Social de Derecho, cual es garantizar la efectividad de los derechos, pregonada ésta en el artículos 2° de la Carta y encomendada a la mencionada Superintendencia en cuanto hace al servicio de salud. Surge de esta forma, una impresionante coincidencia entre la voluntad del legislador de l990 y el querer del Constituyente de l991 plasmada en el artículo comentado. Los principios generales que deben guiar al servicio de salud son los mismos en la ley y en la Constitución, el sentimiento de solidaridad que debe acompañar a esta función social, la universalidad en cuanto al servicio, se predica respecto de todas las personas y la colaboración que debe existir entre el sector público y privado para la prestación eficiente y oportuna de este servicio público así lo confirman y son el criterio básico y fundamental en la Ley 10 y el Decreto Ley 1472 de l991, conceptos ratificados, como se dijo, por la Constitución Nacional en su artículo 49. La transcendental importancia que la Constitución de 1991 atribuye al servicio de salud y que reafirma en el artículo 44 ibidem al consagrarlo como derecho fundamental de los mismos, al lado del derecho a la vida, a la integridad física, la seguridad social y la alimentación equilibrada, entre otros, halla su raigambre en el Estado Social de Derecho, forma política en que se organiza el Estado a la Ley de la nueva Carta (art. 1°), de acuerdo con el cual la mira y objetivos de las autoridades de la República se ponen al servicio de la persona para protegerla en su vida, honra, bienes, creencias y demás libertades, y asegurar el cumplimiento de los derechos sociales del Estado (art. 2°). Por otro lado, la Corte considera procedente señalar que la ley 25 de l981, por medio de la cual se crea la Superintendencia de Subsidio Familiar en su artículo 3o. expresa: "Corresponde a la Superintendencia de Subsidio Familiar ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del Subsidio Familiar, con el propósito de que su Constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada ". Como se vé, el control, la inspección y la vigilancia que ejerce la Superintendencia de Subsidio Familiar se dá sobre dos de las actividades que desarrollan las Cajas de Compensación, a saber: control y vigilancia sobre el recaudo de los aportes que realizan los patronos para el pago del subsidio familiar de los trabajadores a su cargo y  el  control  y vigilancia a los pagos por concepto del Subsidio Familiar a las personas que de conformidad con las leyes y reglamentos tengan derecho a ese subsidio. Luego las demás actividades que realizaban las Cajas de Compensación Familiar y entre ellas, la prestación de los servicios médicos asistenciales, carecían de vigilancia y control, por parte de los organismos del Estado. Encuentra entonces el legislador la necesidad al reorganizar el Sistema Nacional de Salud con la expedición de la ley 10 de l990, de que también se vigile y controle a las entidades de derecho privado que prestan ese servicio, fundamento básico para darle potestad al Presidente para organizar el Ministerio del Ramo y sus entidades adscritas y entre éstas a la Superintendencia Nacional de Salud, para que a través de la figura jurídica de las facultades extraordinarias expidiera una norma a través de la cual hubiera la oportunidad legal de ejercer control, inspección y vigilancia a las Cajas de Subsidio Familiar, cuando ellas, como parte integrante del subsector privado de salud ( artículo 5-2 ley 10- l990). realicen las actividades propias de  este Servicio Público. El  Decreto  Ley 1472 de l990, por el cual  se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud, fué expedido como tantas veces se ha dicho, con base en las facultades otorgadas al Presidente, en el artículo 51 literal b) de la ley citada, norma que le dá potestad al Ejecutivo para reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas y esta Superintendencia es una institución  adscrita  a  ese Ministerio.   Ahí  en  esa disposición es donde encuentra el Presidente, fundamento para expedir el Decreto cuestionado, el cual establece una nueva organización, con grados jerárquicos de Dirección, delimita en forma expresa la competencia de la entidad, fija las funciones de vigilancia y control que debe ejercer la Superintendencia, determina los sujetos pasivos de la acción de inspección, vigilancia y control y le asigna el carácter excepcional policivo a esa institución, para el cabal cumplimiento de sus actividades administrativas.  Por todo lo cual no hubo desbordamiento por el Gobierno al dictar los preceptos acusados. VI. DECISION. En mérito de  lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero. Declarar exequibles los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo, 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990, por no haberse excedido el Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias de la Ley 10 de 1990. Segundo: Estése a la declaración de exequibilidad de los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del mencionado Decreto, pronunciada en la sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte Suprema de Justicia, en cuanto no viola materialmente la Constitución Nacional. COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                      Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO  CIRO ANGARITA BARON Magistrado                   Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO   EDUARDO CIFUENTES                                            MUÑOZ Magistrado                      Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1

C-560-92 Sentencia No Sentencia No. C-560/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. En el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas. Cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. SERVICIO NACIONAL DE SALUD-Reforma administrativa/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites No puede concebirse que bajo ningún respecto quepan dentro de las facultades de reformar  la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990, como organismo adscrito al Ministerio de Salud, porque tal carga económica en que consiste la contribución parafiscal objeto de litis, es completamente ajena a como se organicen, crean, muten, modifiquen, fusionen, nivelen dependencias de la Superintendencia y se reasignen sus funciones y competencias con el fin de acomodar tal entidad a las exigencias de la Ley 10 de 1990, según la concepción y criterios en ésta establecidos respecto de la forma de operar el sistema nacional de salud. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Discrecionalidad El artículo 338 de la Carta es claro  al facilitar a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones (fiscales y parafiscales) que estén destinadas a obtener la recuperación de los costos  de los servicios que suministran.  Mas ello está subordinado  a que la Ley haya determinado previamente el sistema y el método de establecer los costos que han de recobrarse.  La Administración entonces ejercerá dicha facultad dentro de las orientaciones que se señalen  en tales sistemas y métodos, es decir, que el ejercicio de tal potestad por los entes administrativos no es libre sino que está sujeto a los parámetros, principios y directrices técnico-económico-financieros y otros criterios que previamente le ha precisado el Legislador. Ref.: Proceso No. D-039. Acción de inconstitucionalidad contra                                  los  artículos 3o. literal p) y 7o.                                       literal ll)  del Decreto Ley 1472 de                                       1990. Demandante: ABDON ORTIZ FLOREZ. Magistrado Ponente: DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. El ciudadano Abdón Ortíz Florez, haciendo uso de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia, y previo el trámite señalado en el Decreto 2067 de l991, demanda que se declaren inexequibles los literales p) del Artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del Decreto Ley No. 1472 del 9 de julio de l990. II. NORMAS ACUSADAS. "DECRETO NUMERO 1472 DE 1990 (julio 9) Por el cual se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el literal b) del artículo de la Ley número 10 de 1990, DECRETA: Artículo 3o. De las funciones de la Superintendencia.  En desarrollo de su objeto y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones: ... p) Establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. ... "Artículo 7o. De las Funciones del Superintendente Nacional de Salud. El Superintendente Nacional de Salud es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, obrará de conformidad con sus instrucciones y de acuerdo con las políticas de salud y de control y eficiencia del gasto que adopten respectivamente el Ministerio de salud y el Gobierno Nacional y ejercerá las siguientes funciones: ... ll) Fijar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia". III. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACION. Formula el actor acusación contra los literales p) y ll) de los artículos 3o. y 7o. respectivamente del Decreto Ley 1472 de l990 por quebrantamiento de normas de la Constitución Nacional de l886, así: 1.      La Superintendencia Nacional de Salud tiene por objeto la función de inspección, vigilancia y control de la calidad y eficiencia de los servicios de salud que presten las entidades adscritas al Subsector público y privado del sector Salud, esto, de conformidad con el Artículo 2o. del Decreto 1472 de l990. La Superintendencia como Organismo adscrito al Ministerio de Salud, y el Superintendente en su condición de Director de la misma, en cumplimiento del Decreto 1472 de l990 artículo 2o., tienen la función de establecer, fijar y liquidar la contribución o tarifa a cargo de las entidades sometidas a la inspección, vigilancia y control, de conformidad con las normas acusadas. En consecuencia, sobre la actividad que desarrollan esas entidades en el campo de los servicios de salud, es que le corresponde a esa Superintendencia practicar tales funciones policivas. 2.      El Artículo 4o. del Decreto Ley No. 1472 de l992, indica con precisión los sujetos sometidos a la inspección, vigilancia y control operativos de la Superintendencia Nacional de Salud, y el artículo 3o. literal c) ibidem señala que las contribuciones  que  corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control formarán parte, junto con otros ingresos, de los fondos para financiar los gastos que ocasione el funcionamiento de la Superintendencia. Esto quiere decir que solamente los establecimientos sometidos a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, tienen a su cargo pagar la contribución o el gravamen ordenados por los literales p) y ll) de los artículos 3o. y 7o. respectivamente, cuyo recaudo se reasigna a los recursos financieros para mantener el funcionamiento de este organismo. 3.      El literal b) del Artículo 51 de la Ley 10 de l990, le dió facultades extraordinarias al Presidente de la República y le indicó los aspectos sobre los cuales estaba habilitado para reorganizar la Superintendencia Nacional de Salud. Dentro del marco de facultades conferidas al Presidente de la República, no se aprecia una atribución para ampliar la cobertura tributaria a cargo de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, al obligarlas a pagar la contribución estatuída en el literal p) del Artículo 3o. y reiterado por el literal ll) del Artículo 7o. del Decreto Ley 1472 de l990. Tampoco se refiere la Ley 10 de l990 en el literal b) del Artículo 51 al establecimiento de una contribución para costear las operaciones de Inspección, Vigilancia y Control que la Superintendencia Nacional de Salud lleve a cabo sobre las actividades de Salud que desarrollen las entidades adscritas al servicio de salud. En consecuencia, la decisión del Ejecutivo de establecer y fijar contribuciones no corresponde a ninguna de las competencias del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990 y además no evidencia relación alguna con las tareas para reformar la estructura administrativa, la naturaleza jurídica, y las funciones de las entidades adscritas al Ministerio de Salud. Es decir, el Presidente no obtuvo del literal b), potestad alguna para imponer las contribuciones que regulan los textos demandados. El demandante solicita que se declaren inexequibles los literales cuestionados por haber desbordado los límites que el Congreso de la República le señaló al Presidente al otorgarle facultades extraordinarias, contrariando el Artículo 76-12 relacionado con el 118-8 de la Constitución anterior, vigente cuando se decretó la ley de facultades 10 de l990 y el Decreto Ley 1472 de l990. Lo que ciertamente tiene origen en los literales que se acusan es la fijación de una nueva contribución por el Ejecutivo como legislador extraordinario sin que el Congreso de la República lo hubiera facultado -de manera expresa y precisa- para establecerla como efectivamente lo hizo. 4.      Los literales p) y ll) de los Artículos 3o. y 7o. respectivamente del Decreto 1472 de l990, desconocen el principio de la legalidad de la Constitución según el cual toda contribución, como impuesto que es, debe tener su origen en la Ley, lo cual implica que toda actividad tributaria, fiscal y financiera del Estado, se encuentra bajo el control y la jurisdicción del poder del Congreso. 5.      El presupuesto de gastos e ingresos de la República de Colombia está integrado por el impuesto, que es un tributo obligatorio para los contribuyentes por los servicios que tiende a satisfacer el Estado y, por la tasa o ingreso obligatorio condicionado por la ley al cumplimiento de fines precisos y cuyo recaudo retribuye los gastos que ocasiona su prestación. Los literales enunciados del Decreto Ley 1472 de l990 establecen una contribución en forma de tasa que se debe cancelar por los servicios de inspección, vigilancia y control que preste la Superintendencia Nacional de Salud. Esta Superintendencia dictó con base en ellos resoluciones individuales para fijar el monto de la contribución a varias entidades, como son las Cajas de Compensación Familiar, las Asociaciones de Loterias, la Caja Nacional de Previsión Social, las rifas permanentes de creación legal, las cervecerías, y el Instituto de los Seguros Sociales. El sistema fiscal de Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a financiar y costear la vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre algunos establecimientos públicos, como son:  las cuotas de fiscalización de la Contraloría General de la República, las contribuciones de las Cajas de Compensación Familiar a la Superintendencia de subsidio familiar, la cuota de la Superintendencia de Sociedades, las contribuciones  de la Superintendencia bancaria y de la Superintendencia de Notariado y Registro. El Estado, por medio de las Superintendencias, retribuye un servicio policivo que debe ser resarcido o  pagado por el contribuyente a través de cuotas que establece el mismo Estado. La contribución que se viene analizando posee las características de la tasa, puesto que es una erogación pecuniaria decretada por el Estado a cargo del contribuyente por la prestación de un servicio público específico . Tienen las dos las siguientes semejanzas: a) Ambas representan una prestación pecuniaria decretada por el Estado en ejercicio de su potestad tributaria, a cargo del contribuyente. b) Representan una contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio público, que en este caso, corresponde a las funciones policivas del Estado. c) En el presente caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempeña la función de inspección, vigilancia y control y, simultáneamente, puede establecer las contribuciones para sufragar los gastos que ocasionen  esos servicios, a cargo de las entidades vigiladas. Esta facultad impositiva otorgada a esa entidad implica que puede además efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y utilización de los recursos provenientes de la contribución conforme al literal b) del Artículo 2o. del Decreto Ley 1472 de l990 como objeto de sus actividades. En consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma de tasas para recuperar los costos de la vigilancia que presta la Superintendencia Nacional de Salud y que el Ejecutivo en su condición de legislador extraordinario no podía crear sino ciñendose a la competencia que le otorgara el Congreso de la República. El demandante cita la sentencia No. 191 de 13 de diciembre de 1990 de la Corte Suprema de Justicia dentro del  proceso  No. 2179,  en  que se acusó parcialmente el artículo 258 del Código de Minas, que como en el asunto sublite establecía una contribución en forma de tasa por concepto de inspección y fiscalización.  Y de ella vierte el siguiente aparte: "Es como lo ha sostenido esta Corporación en múltiples ocasiones, cuando el Ejecutivo obra en su condición de legislador extraordinario debe hacerlo ceñido estrictamente a los límites tanto materiales como temporales señalados en la ley de habilitación, los que para el caso de estudio aparecen claramente definidos y determinados, sin que dentro de ellos se encuentre autorización alguna para crear gravámenes como el que consagra el mandanto acusado y sin que sea posible aceptar supuestas facultades implícitas". 6.      El Gobierno, ante la falta de competencia autorizada por el Gobierno como Legislador ordinario para fijar la contribución que reguló los literales impugnados, decidió entonces autofacultarse para crearla. 7.      El Ejecutivo al imponer la contribución en los literales acusados, confundió el ejercicio de la autonomía administrativa con la competencia o facultad para crear un impuesto. Por mandato del literal ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de 1990 se facultó al Superintendente para que invadiera abusivamente los fueros del constituyente ordinario, al autorizarlo para dictar normas de índole tributario, que son de la competencia exclusiva de éste. IV. IMPUGNACION DE DEMANDA. La Superintendencia Nacional de Salud por medio de apoderado se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se declare la nulidad del proceso por cuanto la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 139 de 28 de noviembre de l991, declaró exequibles los literales p) y ll) de los artículos 3o. y 7o. respectivamente del Decreto Ley 1472 de l990 presentándose por lo tanto el fenómeno de la cosa juzgada con efectos erga omnes, definitivos y profuturo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. Mediante oficio No.028 el Procurador General de la Nación emitió su concepto de rigor en el sentido de estimar que debe declararse la inexequibilidad de las disposiciones acusadas por exceso en el ejercicio de las facultades, dentro del marco de la Constitución de l886. Las razones son las siguientes: Las disposiciones sometidas en esta oportunidad, ya fueron analizadas por la Corte Suprema de Justicia cuando actuó como Juez Constitucional, atendiendo los mandatos del Artículo 24 transitorio de la nueva Constitución, mediante Sentencia 139 de 28 de noviembre de l991, declarando la exequibilidad de las normas acusadas. De otra parte, al analizar  las facultades extraordinarias, reitera lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 87 de 1991, en la  que quedó aclarado que "la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente el cotejo de los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio". Dice el Procurador que la Ley 10 de l990, en su artículo 51 le confirió facultades al Presidente de la República por el término de 6 meses para los siguientes efectos: a) Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud. b) Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones de las entidades adscritas a ese Ministerio. c) Crear y organizar el Fondo Nacional Hospitalario como establecimiento Público. Por su lado las disposiciones acusadas del Decreto Ley 1472 de l990, señalan como función de la Superintendencia y de su Superintendente, la de establecer contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. Con base en lo anterior, el Legislador Extraordinario violó ostensiblemente los artículos 76-12 y 118-8 anteriores por cuanto no estaba facultado para establecer y crear dichas contribuciones. El Ejecutivo cuando obra en su calidad de Legislador Extraordinario, debe hacerlo dentro de los límites materiales y temporales señalados en la ley de habilitación, los cuales están definidos en el presente caso sin encontrarse alguna autorización para la creación de gravámenes. Las facultades otorgadas al Ejecutivo no habían sido dadas para establecer o crear contribuciones, sino para reformar la parte estática del Ministerio y de sus entidades adscritas, para determinar sus funciones, los servicios a su cargo, los órganos de que va a disponer y el género de las dependencias internas que la integran. Sólo a esto se refiere el concepto de estructura administrativa de una entidad. La sentencia No. 139 de 1991 de la H. Corte Suprema de Justicia analizó el tema de las contribuciones, así: "Fuera de esto, las previsiones del Decreto que asignan como fondos de la Superintendencia Nacional de Salud las contribuciones que deben sugrafar las entidades sometidas a su control y vigilancia y que permiten al Superintendente fijar el monto de esas contribuciones, encuentran respaldo en la Constitución, por cuanto el artículo 338 permite que la Ley faculte a las autoridades para fijar las tarifas de  las tasas y contribuciones que tengan la finalidad de recuperar los costos del servicio que prestan, y es claro que la alegada propiedad exclusiva de las entidades territoriales sobre sus bienes y rentas sólo está garantizada de la misma manera que se tutela la propiedad y rentas de los particulares, vale decir, que no quedan libradas de  las  contribuciones que pueden establecer las autoridades, de acuerdo con la ley, como ocurre en el presente caso, de igual forma que puede afectarse la propiedad de los particulares"( P.17 y 18)". Es decir, las normas en ese entonces se hallaron constitucionales por el aspecto material en la medida en que se las interpretó como capaces para facultar a la Superintendencia para fijar las tarifas de las contribuciones, que hoy por hoy debe crear el legislador. Así las cosas, no puede quedar en el tintero las violaciones que los literales acusados suponen. El principio de la Legalidad del Tributo exige que al otorgársele facultades extraordinairas al Gobierno, se hubiera hecho mención de que esas facultades se extendían a la creación de contribuciones y esa habilitación brilló por su ausencia. Este principio es una aplicación especial del principio según el cual la facultad reguladora pertenece al Congreso que tiene una "Cláusula general de competencia"; valga un ejemplo: No hay facultad reglamentaria cuando no hay ley previa que le dé ocasión directa.  (Consejo de Estado sentencia de 6 de diciembre de l990). Se torna más inconstitucional la cuestión si se mira el carácter pro témpore que tanto ayer como hoy se le exige a las habilitaciones, pues las normas acusadas dejan en manos de una Superintendencia y del Superintendente la facultad permanente de fijar contribuciones. Esto tampoco se hubiera podido aceptar si el ejecutivo estando habilitado para crear contribuciones hubiera delegado conforme al artículo 135 de la Constitución de l886. Ni siquiera aceptando en gracia de mucha discusión que el Ejecutivo estaba habilitado para crear contribuciones, era dable aceptar que pudiera hacer una delegación que el entonces vigente artículo 135 prohibía. VI.  ESCRITO DEL DOCTOR JESUS VALLEJO MEJIA. En relación con demanda de inexequibilidad que afirma haber presentado (no acompañó su copia) contra las normas del Decreto Ley 1472 de 1990 acusadas, expresa que el fallo de la H. Corte Suprema de Justicia de 28 de noviembre de 1991 no hizo tránsito a cosa juzgada porque el mismo no valoró sobre el tema del exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias por parte del literal ll) del artículo 7o. del referido Decreto, luego queda la posibilidad de que esta Corte examine si hubo o no desbordamiento de las facultades otorgadas por el artículo  51-b de la Ley 10 de 1990, al disponer el Gobierno que la Superintendencia Nacional de Salud podía fijar contribuciones a cargo de las entidades sometidas a su vigilancia.   De la simple comparación que al efecto se hace, surge el exceso. Del mismo modo, de la lectura de la referida sentencia se puede advertir que no se hizo ninguna consideración a fondo sobre los poderes de las autoridades administrativas en materia de fijación de tasas y contribuciones, pues si bien se dijo que el artículo 338 de la Carta Política otorgó tales facultades a esas autoridades, también les estableció como límites que el sistema y método para definir los costos y beneficios  justificativos de las contribuciones establecidas por la administración y la forma de hacer su reparto, se deben fijar de acuerdo con la ley, las ordenanzas y los acuerdos.   Habrá  entonces que dilucidar  si existe o no ley que fije tales criterios a la Superintendencia Nacional de Salud. La Corte Suprema de Justicia ha dicho que no se puede utilizar el mecanismo de los Decretos extraordinarios para darse a sí mismo facultades, esto es que no es dable autootorgamiento de atribuciones por parte de las autoridades administrativas, en cuyo caso habría desbordamiento del Gobierno en el ejercicio  de la misma. Solicita también que a esta demanda se acumule la suya. VII.   ESCRITO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito extemporáneo de disentimiento de los planteamientos hechos por el Procurador General de la Nación. VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. a)      La competencia de la Corte. La Corte Constitucional  es competente para conocer  de esta demanda presentada  con posterioridad al 1o. de junio de 1991 e incoada contra algunas normas del Decreto Ley 1472 de 1990, de conformidad con el artículo 24 transitorio de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 241-5 ibidem. b)      Competencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley 1472 de 1990. Se suscita la cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, el cual fue dictado por el señor  Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que contemplaba el artículo 76-12 de la Constitución anterior, por autorización de funciones otorgadas  por la Ley 10 de 1990. Ha de establecerse entonces si las normas impugnadas se ajustan  o no a la ley de facultades para declarar su exequibilidad o no. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y EL TRANSITO  CONSTITUCIONAL. SU USO EN EL TIEMPO Y EL DECRETO LEY 1472 DE 1990 FRENTE A TALES FACULTADES. a)      En el proceso No. D-035 se examinaron estos aspectos en relación con este mismo Decreto Ley 1472 de 1990, que culminó con sentencia de 20 de octubre  de 1992, en la cual se dijo lo siguiente que se prohija como parte motiva de este fallo: "...1. Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional. La norma a la que se contrae la demanda de constitucionalidad es el Decreto Ley 1472 de l990, expedido con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo Nacional en la Ley 10 de l990. Como se ve, tanto la norma habilitante como el Decreto que la desarrolla, por conducto de las potestades otorgadas al Presidente de la República, se expidieron bajo la vigencia de la antigua Constitución. En virtud de lo anterior el análisis sobre el cumplimiento de las formalidades se hará con fundamento en los preceptos que para la fecha tenían vigencia, es decir, habrá que hacer el estudio referido teniendo en cuenta los ordenamientos consignados en la Constitución de l886 y sus reformas. El artículo 76 numeral 12, le daba competencia al Congreso de la República para "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje," entendido el anterior precepto como que las facultades están precedidas de dos condiciones, así: que ellas no se conceden por tiempo ilimitado sino en un lapso concreto y determinado, tiempo que la norma habilitante debe consagrar y para el caso que se estudia, ese término fué de seis (6) meses. El otro  presupuesto  esencial  de una ley de facultades, es  el  pertinente a la materia que debe ser desarrollada por el ejecutivo, tema que la ley facultativa debe señalar en forma clara y precisa para que aquél en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado, lleve a cabo su labor como legislador extraordinario. Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. Ha sido criterio de esta Corte Constitucional, que en el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los proceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, de conformidad con las pautas señaladas en la citada ley facultativa, es decir, la ley 10 de l990. Estos criterios, cuando se ha estudiado la constitucionalidad  de  las  normas  en  el período  de transición, han sido aceptados tanto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias Nos. 85, 87, 116, 139 de l991 y sentencias Nos. 416, 417, 434, 435, 510 y 511 de 1992. En cambio cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. Bajo las consideraciones jurídicas precedentes, entrará esta Corte Constitucional a emitir su fallo sobre esta acción pública de constitucionalidad. 2.   Del uso de las facultades en el tiempo. Se expresó que las facultades extraordinarias se le otorgaron al Presidente por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 10 promulgada en el Diario Oficial No. 39137 el día 10 de enero de l990 y las normas demandadas, del Decreto Ley 1472 de l990, fueron expedidas el 9 de julio de ese año, es decir, antes del vencimiento del término señalado por ley de facultades. Luego el Ejecutivo Nacional hizo uso de las atribuciones que le otorgó el Congreso dentro del término legal, al haber expedido el Decreto cuestionado en la forma previstas en la ley habilitante. 3.   El Decreto Ley 1472 de 1990 frente a las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso. a) Planteamiento general. En  Colombia  se ha  vivido  en un período relativamente corto,  un  fenómeno  de transformación,  con fondos  de contenido social y económico, al pasar el país de su tradicional raigambre campesina, a la complejidad de los conglomerados urbanos.  Esta situación en cierta forma perturbadora de la paz y tranquilidad social, se tomó no sólo a Bogotá,  sino que se extendió también a las capitales de los departamentos  y ciudades intermedias y pequeñas de la geografía nacional. Sobre ella se volcó  una verdadera avalancha humana, que trajo como principales secuelas los cinturones de miseria, explosivas situaciones de marginalidad y conflictos, el crecimiento del desempleo, la mendicidad, la incapacidad del Estado para cubrir los servicios públicos esenciales y especialmente, el déficit en la atención del servicio de salud a las personas que no tuvieran los medios económicos para acceder a ella. Es cierto que toda la población se ha visto afectada por las deficiencias en la asistencia social  pero efectivamente los que más han padecido este flagelo, son las clases desprotegidas que no pueden hacer uso de la alternativa del servicio de salud que ofrecen las instituciones privadas, si se tiene en cuenta los costos económicos que llevan implícitos. En estas condiciones el Estado enfrentó su responsabilidad social.  En primera instancia ha tratado de organizar todo el sistema nacional de salud, no como un privilegio o un lucro  para una parte de la comunidad, sino que ha buscado  a través de la intervención estatal, se haga realidad , la prestación de este servicio público  a  los  residentes en Colombia, servicio que se encuentra establecido como una obligación, dentro de los fines sociales del Estado. La salud, se impone como paso previo al desarrollo, porque determina la capacidad y disponibilidad de las personas para el trabajo y por lo que la prestación de su servicio,   con la característica de ser público, debe garantizarse al individuo, en su ambiente familiar, en su entorno social y como elemento esencial del Estado. Es aquí donde encuentran fundamento las instituciones para expedir la ley ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud, se interviene por parte del Estado a este sector privado, se le dan determinadas facultades al Presidente de la República para reformar en su estructura administrativa al Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, atribución que le autoriza hasta para elevar de categoría  al Fondo Nacional Hospitalario,  todas estas modificaciones operativas dentro del sector, con el objeto de alcanzar una mejor cobertura de asistencia social a la comunidad. La ley 10 de l990 que sirve de soporte jurídico de facultades al Presidente de la República, para expedir el Decreto Ley 1472 de l990, como se observa, tuvo su fundamento constitucional en el artículo 76-12 de la Constitución de l886, norma que señalaba: "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o las conveniencias públicas lo aconsejen". Y el artículo 51 de la ley, dice:  Codificación y adecuación institucional. Concédense facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para: "a) Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de servicios de salud, incluidas las de la presente Ley; b) Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley, pudiendo crear y organizar  como Establecimiento Público el Fondo Nacional Hospitalario; c) Regular la nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los artículos 16 y 22 de esta ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas de concurrencia, en el pago de las mismas". Conviene precisar en qué consiste cada una de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo Nacional, a través del citado artículo de la ley de facultades así: En el literal a) se le da competencia para codificar las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de los servicios de salud. La codificación se entiende como la reunión, sistematización, integración y ordenación de las disposiciones legales vigentes que regulan una misma materia, para el caso la prestación de los servicios públicos de salud, en un solo texto, el cual sirve como órgano coherente, ágil y útil que facilita las actuaciones jurídico-administrativas originadas o relacionadas con su contenido. Es decir, que el Presidente debía organizar en una sola norma, en un solo Decreto, las disposiciones sobre la materia, facultad de la cual no hizo uso ya que no se expidió ningún código de esta índole, sino que simplemente se recopilaron y publicaron algunas normas relativas al Sistema Nacional de Salud y a la prestación de ese servicio. En relación con el literal b) del artículo transcrito, que fue el que sirvió de fundamento para expedir el Decreto Ley 1472 de l990, se tiene que en el se le atribuye la facultad al Presidente para reformar la estructura administrativa, la naturaleza jurídica y las funciones del Ministerio de Salud. El diccionario jurídico de derecho usual dice de la estructura:   "Palabra  de uso tan frecuente como extenso en la actualidad, pues comprende desde la organización y composición de una colectividad, incluso de la sociedad toda, hasta la disposición toda de los objetos. La voz proviene de la arquitectura, donde se aplica a la distribución de edificios. En legislación, división y partes de un cuerpo legal. En las obras jurídicas, métodos de exposición". En lenguaje común se entiende por estructura el soporte o andamiaje, el sostén o la columna sobre la cual descansa una organización. Estima la Corte procedente establecer lo que significa en términos jurídicos la expresión estructura administrativa. La Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de mayo de l976 con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry dijo: "... determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la integran, sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática  y  permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. De  modo  que, fijada  la  estructura,  o mejor, señalados los órganos ( Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar las funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones, tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la República conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia. Como se ve, el contenido de este literal b) es amplio en cuanto a la diversidad de posibilidades administrativas que él encierra respecto de la organización estructural de las dependencias del Ministerio de Salud en particular, y le da en este sentido generosa facultad al Ejecutivo Nacional para ordenar y cambiar las dependencias, variar su denominación, fijar competencias, reasignar funciones, nivelar el grado jerárquico de las oficinas, fusionar las mismas, crear otras nuevas o adicionar, modificar o quitar sus funciones, crear o abolir cargos, en fin reorganizar en toda su extensión los niveles y dependencias de la administración, expresión tan universal que se equipara a transformar toda la organización de ese ministerio y sus entidades adscritas, para que ellas que integran lo que se denomina subsector público del Sistema Nacional de Salud, puedan cumplir los cometidos y objetivos sociales propuestos en la ley habilitante, como son la prestación real y eficiente del servicio público de salud a todos los habitantes del territorio colombiano. Este acápite del literal b) fue el que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1472 de l990 por el cual se reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, en su calidad de organismo adscrito al Ministerio y que por tanto el Ejecutivo Nacional, tenía en esa oportunidad legal, la competencia para variar su estructura administrativa, en la forma amplia y respecto de todos los niveles y dependencias de la organización, competencia, que le da facultades para variar no solo la forma sino el fondo, funcionamiento general de la entidad, sus competencias y la distribución de funciones acorde con los cambios que se han propiciado para que ese ente gubernamental pueda cumplir su cometido estatal. El literal también va referido a la atribución de competencias para cambiar la naturaleza jurídica de las entidades adscritas al Ministerio, competencia que se utilizó al expedir el Decreto 1400 de l990 por el cual se dictó el estatuto básico del Fondo Nacional Hospitalario y se elevó éste a la categoría de Establecimiento Público del Orden Nacional. El término funciones, hace relación a las atribuciones y competencias que deben cumplir los empleados en el ejercicio de su cargo, para que la organización responda por los objetivos que se le han propuesto en las leyes que le han dado vida jurídica. Por último el Gobierno Nacional en uso de las facultades expidió el Decreto 1399 de l990 por el cual se regula la nueva  vinculación  laboral  de los empleados oficiales y trabajadores del sector salud, en los casos de los artículos 16 y 22 con el cual el Presidente desarrolló la potestad que le fuera conferida en el literal c) artículo 51 de la ley 10 de l990". b)      El caso concreto del exceso invocado. 1.      Como cuestión previa ha de precisarse que la sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte Suprema de Justicia a que se refiere el Procurador General de la Nación, en cuanto hace al aspecto de exceso de facultades  del Decreto Ley 1472 de 1990 no contempló los textos de este estatuto que ahora se enjuician por el mismo motivo, esto es los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll), asi que conserva esta Corte Constitucional competencia para adelantar su juzgamiento. 2.      Las normas objeto de censura constitucional previenen, el literal p) del artículo 3o. que, entre sus varias funciones, tiene la Superintendencia Nacional de Salud la de "establecer y liquidar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control"; y el literal ll) del artículo 7o., que señala como función del Superintendente Nacional de Salud, entre otras, "fijar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia". Pues bien, ya se ha dicho que el Decreto Ley 1472 de 1990 fue dictado con fundamento en el literal b) de la Ley 10 de 1990, que concede atribuciones al Gobierno para reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus organismos adscritos, con el fin de adecuarlos a las previsiones de dicha ley. Observa la Sala que ninguno de los conceptos que conforman las autorizaciones del mencionado literal b), son fuente de atribuciones para decretar contribuciones a cargo de las entidades que conforman el Servicio Nacional de Salud.  En efecto: como tales facultades para desarrollar los conceptos en cuestión, habrían de utilizarse con la finalidad  de adecuar el Ministerio de Salud y sus entes adscritos a las previsiones de la Ley 10 de 1990, ha de decirse que en materia de las contribuciones en cuestión, si bien la ley se detiene en las cuestiones fiscales, para  nada toca esas contribuciones.  En efecto:  en su Capítulo V, y bajo el acápite denominado "aspectos fiscales y tarifarios",trata en el artículo 32 el tema del valor del situado fiscal para salud, su destinación a financiar la prestación de servicios de salud, según un orden de prioridad y la distribución de dicho situado; se prohibe a toda las entidades públicas y privadas del sector salud asumir las prestaciones asistenciales y económicas que estén cubiertas  por los fondos de cesantías o las entidades de previsión y seguridad social correspondientes; la transferencia de los recursos del situado fiscal para la salud y requisitos para ello; obligaciones especiales de los sujetos pasivos de impuestos con destinación para servicios de salud y asistencia pública; adición al artículo 463 del estatuto tributario sobre liquidación al impuesto sobre la venta de licores de producción nacional; se declara como arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes  existentes; se autoriza la constitución y organización  de una sociedad de capital público, de la cual serán socios la Nación y las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas, para la explotación y administración del monopolio rentístico antes mencionado; se modifica el artículo 152  de dicho Decreto 1222 sobre el impuesto al consumo  de cervezas de producción nacional; se adiciona el artículo 155  del referido Decreto 1222 sobre la forma como deben llevar la contabilidad los responsables  del impuesto antes mencionado; se modifica  el artículo 158 del Decreto 1222 en relación con este mismo impuesto para confiar a la Dirección General de Impuestos Nacionales la fiscalización, determinación, discusión y cobro administrativo coactivo; se modifica el artículo 169 del susodicho Decreto 1222  precisando el alcance  del 48%, con que  se grava el impuesto sobre el consumo de cervezas; la adopción por el Ministerio de Salud de un reglamento tarifario para la prestación de un servicio de salud, que deberá comprender:  metodología de costos estándares, criterios para establecer tarifas para los usuarios de tal servicio, y niveles mínimos y máximos de los valores de las tarifas (artículos 32 a 48). Entonces sí efectivamente hubiera querido el Legislador establecer una contribución que debían atender las entidades vinculadas al sistema nacional de salud como contraprestación por la actividad de control, inspección y vigilancia sobre ellas ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud, así lo hubiera hecho, en obedecimiento al principio de la legalidad de los tributos, consagrado tanto en la Constitución anterior (art. 43) bajo cuya égida se dictó el Decreto Ley 1472 de 1990, cuestionado, como también en la Constitución de 1991 (artículo 338). Mas si de otro lado hubiera pensado e ideado servirse del mecanismo de las facultades extraordinarias para habilitar al Ejecutivo para consagrar tal contribución -que era permitida en la Constitución anterior, pero que está vedado en la actual  artículo 150-10-  también lo hubiera dicho expresamente.  Mas, como ha visto, tales facultades específicas  no existen, ni mucho menos pueden encontrarse en las del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990. En efecto: No puede tampoco concebirse, según la explicación que en extenso se hizo precedentemente, que bajo ningún respecto quepan dentro de las facultades de reformar  la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud del literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990, como organismo adscrito al Ministerio de Salud, porque tal carga económica en que consiste la contribución parafiscal objeto de litis, es completamente ajena a como se organicen, crean, muten, modifiquen, fusionen, nivelen dependencias de la Superintendencia y se reasignen sus funciones y competencias con el fin de acomodar tal entidad a las exigencias de la Ley 10 de 1990, según la concepción y criterios en ésta establecidos respecto de la forma de operar el sistema nacional de salud. Por último y como cuestión doctrinaria ha de decirse que el artículo 338 de la Carta es claro  al facilitar a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones (fiscales y parafiscales) que estén destinadas a obtener la recuperación de los costos  de los servicios que suministran.  Mas ello está subordinado  a que la Ley haya determinado previamente el sistema y el método de establecer los costos que han de recobrarse.  La Administración entonces ejercerá dicha facultad dentro de las orientaciones que se señalen  en tales sistemas y métodos, es decir, que el ejercicio de tal potestad por los entes administrativos no es libre sino que está sujeto a los parámetros, principios y directrices técnico-económico-financieros y otros criterios que previamente le ha precisado el Legislador. c)       Cuestión de fondo. Respecto de ésta, ya fueron analizados y decididos los preceptos ahora cuestionados frente a la Constitución de 1991 y en especial  a su artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de 1969) en sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte Suprema de Justicia.  Hay entonces a este respecto cosa juzgada que no permite un reexamen del tema. Por las razones expuestas, han de declararse inconstitucionales los textos del Decreto Ley 1472 de 1990, acusados. IX.    DECISION. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del señor Procurador General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E  : Declarar INEXEQUIBLES los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, por haberse excedido el Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias de la Ley 10 de 1990. COMUNIQUESE Y CUMPLASE SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                       Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO  ALEJANDRO MARTINEZ                                          CABALLERO Magistrado                            Magistrado FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                       Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-561-92 Sentencia No Sentencia No. C-561/92 CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA/COMPETENCIA Cuando la norma atacada indica los tiempos en los cuales entrarán a funcionar los consejos seccionales, no está sino desarrollando la facultad constitucional de regular legislativamente las modalidades de ejercicio de una competencia institucional destinada a procurar el logro de los fines esenciales del Estado. Además se trata sólo de un fenómeno temporal, destinado a desaparecer cuando en un tiempo razonable las condiciones lo permitan. Luego el Decreto 2652 sí podía regular la materia objeto de acusación en esta acción pública de inconstitucionalidad. ESTADO SOCIAL DE DERECHO/ADMINISTRACION PUBLICA/PRINCIPIO DE EFICACIA/PRINCIPIO DE MORALIDAD El Estado social de derecho debe prestar sus servicios públicos a las personas con el máximo de eficacia y moralidad.  En este sentido, los principios de moralidad y eficacia, predicados en el artículo 209 de la Constitución para la gestión administrativa, son por su contenido esencial extensibles a toda la actividad estatal. Tan altos propósitos, que redundan en la efectividad del principio de la excelencia en la gestión pública y que, en consecuencia, la habilitan para prestar mejor los servicios que la dignidad de la persona humana requiere, deben ser, por definición, objeto de una búsqueda ininterrumpida. REF: Demanda D-063 Norma Acusada: Decreto Nº 2652 de 1991. Artículos 27 inciso  segundo y 28. Actora: Patricia Chiviri Pinzón. Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO. Santa Fé de Bogotá, D.C., octubre veinte (20) de 1992. La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el Decreto 2652 de 1991, radicada con el número   D-063. I. ANTECEDENTES 1. La Constitución de julio de 1991 disolvió el Congreso de la República y convocó a nuevas elecciones de Senadores y Representantes para el día 27 de octubre de 1991. Con el fin, de un lado, de suplir la carencia temporal de parlamento y, de otro lado, de  asegurar un pronto desarrollo legislativo del nuevo ordenamiento constitucional, se previó entonces un régimen de transición en los artículos transitorios 5º, 6º, 10 y 11 de la Constitución. En el artículo 5º transitorio, literal c), se faculta Presidente de la República para "tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento... [del] Consejo Superior de la Judicatura." Tales medidas, según el artículo 6º transitorio, debían no ser improbados por la denominada "Comisión Especial". 2. Fue entonces en virtud de tales atribuciones de transición que se expidió el Decreto 2652 del            25 de noviembre  de 1991. 3. El día 5 de febrero de 1992 la ciudadana Patricia Chiviri Pinzón formuló demanda contra dicho Decreto, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que le confiere el artículo 40.6 de la Carta. La ciudadana ataca los dos artículos siguientes, en la parte subrayada: Artículo 27. "Los  procesos y actuaciones que se estén tramitando en el Tribunal Disciplinario, pasarán en el estado en que se encuentren a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo, desde la fecha de su instalación. "Las salas disciplinarias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial continuarán funcionando hasta la fecha en que sean instalados los Consejos Seccionales de la Judicatura, de conformidad con lo que determine el Consejo Superior" (se subraya lo acusado). Artículo 28. "Los procesos y actuaciones que se adelantan en las Salas Disciplinarias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial continuarán tramitándose sin interrupción alguna por los Magistrados de dichas Salas y pasarán a conocimiento de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales, una vez entren en funcionamiento" (se subraya lo acusado). La actora considera que dichas normas son "violatorias de los artículos 4º, 29, 122, 256 y 5º transitorio de la Constitución. En opinión de la ciudadana Chiviri Pinzón es manifiesta la oposición entre el artículo 256 constitucional y la expresión "continuarán tramitándose sin interrupción alguna por los Magistrados de dichas Salas...", contenida en el artículo 28 del Decreto 2652, acusado, pues mientras la norma constitucional señala como atribución propia del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la misma el examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados en el ejercicio profesional, la expresión censurada del artículo 28 asigna de manera transitoria la misma atribución a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en Sala Disciplinaria. Para la actora resulta también quebrantado el artículo 29 superior, pues la norma acusada pretende que la conducta de los funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados sea juzgada por Tribunales constitucionalmente incompetentes para ello como lo son los Superiores de Distrito Judicial en Sala Disciplinaria, a los cuales el artículo 256 de la Constitución les suprimió la competencia en esa materia. 4. La Corte Constitucional avocó el conocimiento del proceso y lo tramitó debidamente hasta su terminación, de conformidad con la Constitución y con el Decreto 2067 de 1991. 5. Justamente en el marco del proceso de ordenó y allegó al expediente el concepto del Señor Procurador General de la Nación. La Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional "la declaratoria de exequibilidad" de las normas atacadas, con base en los siguientes argumentos: "El Acto Constituyente promulgado el 7 de julio de 1991, incluyó un conjunto de disposiciones transitorias con el objetivo de facilitar el tránsito normativo e inconstitucional que generaba la vigencia de la nueva Constitución, para que se desarrollaran las medidas necesarias que hicieran posible la operatividad de entes nuevos como la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo de la Judicatura... En consecuencia, se requería la adopción inmediata de las medidas legislativas tendientes a viabilizar de forma inmediata la observancia de la Constitución en toda su nueva dimensión y se comenzaran a realizar sus objetivos políticos... Luego de explicar la necesidad de contar con un régimen general de transición, la Procuraduría agrega que para el caso concreto del control disciplinario era igualmente pertinente establecer un tránsito razonable entre el antiguo y el nuevo ordenamiento constitucional, así: "Además, la Asamblea Constituyente también previo la adopción de disposición transitoria en relación con las facultades disciplinarias que el ordenamiento preconstitucional la había asignado al Tribunal Disciplinario, pues era evidente que la sola tramitación del reglamento del Consejo Superior demandaría un lapso prudencial, por lo cual aprobó el artículo transitorio 26, mediante el cual prorroga temporalmente de esa Corporación  y hasta el momento en que se instalare el Consejo Superior, en que los procesos pasarían a su conocimiento. Aunque expresamente no se hizo referencia a la competencia de las Salas Disciplinarias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial que pasará a los Consejos Seccionales de la Judicatura, inequívocamente se requería de una disposición legal que prorrogara de manera transitoria dicha competencia disciplinaria a fin de impedir que mientras se integraran y entraran a operar efectivamente tales Consejos Seccionales, se paralizará tan importante función de control sobre los jueces y que por ausencia afectaría la administración de justicia lo cual generaría un vació en la aplicación de la acción disciplinaria, solo superable a partir de la funcionalidad de los Consejos precitados". El Ministerio Público concluye diciendo que la continuidad en la prestación de un servicio, el cumplimiento de funciones de control disciplinario, no puede afectarse o suspenderse por la vigencia de una nueva Constitución, y en particular por los reajustes institucionales que deben producirse y el montaje y funcionalidad de las nuevas  instituciones. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Es competente la Corte Constitucional para resolver de manera definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 2652 de 1991, de conformidad  con los artículos 241 y 10 transitorio de la Carta. 2. La nueva Constitución Política de Colombia es una Carta humanista, que coloca a la persona por encima de las instituciones. Así, el Estado se encuentra al servicio de las personas. El hombre se convierte en el sujeto, razón y fin del aparato estatal. Todo el andamiaje orgánico y funcional de la República está volcado hacia el hombre, hacia el servicio del hombre, hacia la dignidad del hombre. Ello lo establece el artículo primero, que además define a Colombia como un Estado social de derecho. Sin embargo dentro del espíritu mismo del Estado social de derecho se consagra el reconocimiento del hombre pero en el marco de la prevalencia del interés general. Ahora bien, dentro de los altos fines de la dignidad humana y la prevalencia del interés general se inscribe una serie de principios materiales que desarrollan y aseguran la consecución de aquéllos valores. Ello con el propósito explícito de pasar de una juridicidad formal y retórica a un orden jurídico efectivo y eficaz. Dentro de tales principios materiales sobresale sin duda el principio del debido proceso sustancial, según el cual toda persona debe ser juzgada de conformidad con una serie de garantías preestablecidas por la ley y no con base en la sola discrecionalidad de los órganos y poderes constituídos. Una de las notas del debido proceso, para continuar precisando, es el derecho de toda persona a ser juzgado conforme a ley previa. En otras palabras, en un Estado social de derecho, de un lado, la persona tiene derecho a ser juzgada y, de otro lado, por la prevalencia del interés general, la sociedad civil tiene derecho a juzgar a los acusados de presuntos ilícitos. Por doble vía, pues, el artículo 29 de la Carta encuentra su fundamento en el artículo primero de la misma. Y, finalmente, el debido proceso se articula a su vez con el artículo 229 constitucional, que establece el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. En efecto, es de la esencia del Estado social de derecho el permitirle a una persona la posibilidad de que su litis, cualquiera que fuese, pueda ser llevada ante un juez de la República y luego fallada de manera definitiva, con valor de cosa juzgada. Esta certeza judicial es indispensable para la tranquilidad no sólo de la persona involucrada sino también de la sociedad. Lo contrario, esto es, la incertidumbre de ver resuelta una situación de orden judicial, conlleva desasosiego, incertidumbre y confusión para todos. El orden público se vería de alguna manera alterado, pues la paz que proporciona la certeza se vería menoscabada. Por otra parte el derecho a ser juzgado con el respeto de las garantías procesales está también reconocido por el ordenamiento jurídico internacional de los derechos humanos reconocido y coercible en Colombia en virtud del artículo 93 de la Constitución. En este sentido el artículo 8.1. de la Convención Americana dice: "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter". 3. La Corte Constitucional observa igualmente que a partir de un análisis razonable del aspecto orgánico de la Carta se advierte que, de conformidad con los artículos 2° y 113 de la misma, las ramas y órganos del poder público colaboran armónicamente para la realización de sus fines (113), los cuales están definidos en la Constitución (2°). Y entre dichos fines del Estado sobresalen, para nuestros efectos, la garantía de la efectividad de los derechos, de un lado -del lado de las personas-, y la misión de las autoridades de la República, que están instituídas para segurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, de otro lado  -el lado de la prevalencia del interés general-. Es pues a partir de la razonabilidad en la interpretación del poder que se concluye la estrecha vinculación existente entre aparatos y fines dentro del Estado social de derecho. 4. Así mismo observa la Corte que la Constitución dice en el artículo 116, concordado con el 256, quiénes administran justicia en Colombia; y en el artículo 228 establece que la administración de justicia es una función pública permanente. En cuanto a lo primero, el artículo 116 constitucional le atribuye al Consejo Superior de la Judicatura la función de administrar justicia. Y el artículo 256 idem desarrolla las facultades judiciales atribuídas al "Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley". En este orden de ideas, los consejos seccionales de la judicatura no sólo cuentan con una base constitucional para administrar justicia, sino que dicha competencia será ejercida "de acuerdo con la ley", por disposición de la propia Carta. Luego cuando la norma atacada -Decreto con fuerza de ley N° 2652 de 1991, artículos 27 y 28-, indica los tiempos en los cuales entrarán a funcionar dichos consejos seccionales, no está sino desarrollando la facultad constitucional de regular legislativamente las modalidades de ejercicio de una competencia institucional destinada a procurar el logro de los fines esenciales del Estado. Además se trata sólo de un fenómeno temporal, destinado a desaparecer cuando en un tiempo razonable las condiciones lo permitan. Luego el Decreto 2652 sí podía regular, como en efecto reguló, la materia objeto de acusación en esta acción pública de inconstitucionalidad. Y en cuanto a lo segundo, el artículo 228 le otorga la calidad de "permanente" al servicio público de la administración de justicia. En realidad no puede ser de otra manera, pues es criterio universal, fruto del aporte francés desde principios de siglo, que los servicios públicos son justamente tales porque, entre otras cualidades, no pueden ser interrumpidos. Esta tesis fue acogida por el legislador al definir así el servicio público en el artículo 430 del código sustantivo del trabajo: "Para este efecto se considera como servicio público, toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua..." (negrillas de la Corte). Es entonces de la esencia de lo "público" que un servicio determinado no pueda ser intermitente o suspendido. De lo contrario no sería tal. Es pues un atributo ontológico, ya que la no interrupción no es un plus, un cualidad adicional del ser de las cosas, sino la esencia misma, de suerte que si ella no existe la cosa de la que se predica tampoco existe. Esta explicación es la más razonable y es a la luz de ella que debe ser leída la norma acusada. En efecto, si, como pretende la actora, las actuales y temporales salas disciplinarias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial cesaran inmediatamente en sus funciones y si, como por ahora ocurre, los consejos seccionales de la judicatura no se encuentran aún en funcionamiento, un proceso disciplinario determinado en contra de una persona no podría ser tramitado hasta tanto no entren en funcionamiento efectivo dichos consejos, quedando la persona objeto del proceso ante una denegación de justicia, ante un no acceso a la justicia, ante un servicio público interrumpido, por una parte, y la sociedad por su parte quedaría en la incertidumbre acerca de la administración de justicia. Entre la pretendida inactividad inmediata de las salas disciplinarias regionales y la futura e incierta entrada en operación de los consejos seccionales podría transcurrir un período de tiempo en el que, independientemente de su duración -no es cuestión de tiempo-, las personas y la sociedad civil entera estarían en ausencia de administración de justicia. Ello por supuesto es inconcebible y así lo entiende la Corte Constitucional, razón por la cual no son de recibo las acusaciones de esta demanda, como quedará explícito en la parte resolutiva de esta sentencia. Por otra parte el artículo 26 transitorio de la Constitución, al regular el régimen de transición para el Consejo Superior de la Judicatura y al no hacerlo para los consejos seccionales de la judicatura, no debe ser leído en el sentido de excluír a éstos de tal régimen transitivo. Ello conduciría a las ya mencionadas inaceptables conclusiones de la demanda. El artículo, para ser razonables, debe ser entendido en el sentido que fue voluntad expresa del constituyente establecer un esquema que hiciera tránsito entre el antiguo y nuevo sistema disciplinario, de suerte que, siendo un servicio público, nunca fuera interrumpido en ningún caso. Es pues a la luz del artículo 228 de la Carta que debe interpretarse el artículo 26 transitorio de la misma. 5. Por último, y para mayor abundamiento, el Estado social de derecho debe prestar sus servicios públicos a las personas con el máximo de eficacia y moralidad. En este sentido, los principios de moralidad y eficacia, predicados en el artículo 209 de la Constitución para la gestión administrativa, son por su contenido esencial extensibles a toda la actividad estatal, en virtud de los artículos 1° y 2° superiores. Dichos principios entonces serían aplicables a la actividad judicial y de hecho ellos son recogidos por el artículo 256 numerales 3° para el aspecto moral -"examinar la conducta y sancionar las faltas..."-, y 4° para lo atinente a la eficacia -"llevar el control de rendimiento..."-. Luego tan altos propósitos, que redundan en la efectividad del principio de la excelencia en la gestión pública y que, en consecuencia, la habilitan para prestar mejor los servicios que la dignidad de la persona humana requiere, deben ser, por definición, objeto de una búsqueda ininterrumpida. 6. Es por todo ello que esta Corporación se aparta de los argumentos de la actora y comparte el punto de vista del Procurador General de la Nación. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 27 del Decreto 2652 de 1991, en la parte que dice "las Salas del Distrito Judicial continuarán funcionando hasta la fecha en que sean instalados los Consejos Seccionales de la Judicatura, de conformidad con lo que determine el Consejo Superior", y por las razones expuestas en esta Sentencia. Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 28 del Decreto 2652 de 1991, en la parte que dice "continuarán tramitándose sin interrupción alguna por los Magistrados de dichas Salas", por los motivos señalados en esta Sentencia. Tercero: Cúmplase, cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Dado  en Santa Fe de Bogotá, D. C., a los veinte (20) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ                                                       CABALLERO Magistrado                                               Magistrado FABIO  MORON  DIAZ                      JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado                               Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-562-92 Sentencia No Sentencia No. C-562/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad Los documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, (dentro de los cuales se encuentra el mencionado por el Procurador) pese el trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vía de formación pues con respecto a ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su remisión a la Corte el Ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito internacional.  Como tales pues están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política". De acuerdo con lo estipulado en el artículo 241-10 de la Carta Política cuando la norma alude al término "TRATADOS PUBLICOS" su significación es la de "proyecto de tratado" es decir, de "instrumento internacional que está cumpliendo un proceso de celebración y perfeccionamiento y respecto del cual ya se han realizado las fases de negociación, adopción, autenticación y confirmación presidencial del texto celebrado por su plenipotenciario; de sometimiento al Congreso para su aprobación por éste, pero cuyo perfeccionamiento está pendiente, por no haberse aún producido el acto ejecutivo que perfecciona en el ámbito internacional la manifestación de la voluntad del Estado en obligarse por el tratado". Agregando, que las etapas posteriores a la sanción presidencial de la ley aprobatoria del tratado internacional, al tenor de la norma, sólo pueden cumplirse según sean los resultados del control. TRATADO INTERNACIONAL-Convalidación/TRANSITO CONSTITUCIONAL La intención del Constituyente fue la de eximir a los tratados o convenios a que alude la norma, de una parte del trámite constitucional estatuido para su aprobación, como es su discusión y aprobación en primero y segundo debate en la otra cámara legislativa y, consecuencialmente, la expedición de una ley de la República que así lo determinara, en razón de la ausencia de Congreso que pudiere cumplir tal labor y con el único objetivo de no obstruir el proceso normal de dichos instrumentos internacionales. Por tanto y al no existir Congreso que profiriese la ley aprobatoria de estos instrumentos internacionales, considera la Corte que la Asamblea Nacional Constituyente, al dictar el citado artículo 58 transitorio de la Carta Política, convalidó la actuación faltante a cargo de la otra cámara legislativa para que pudiesen continuar el trámite respectivo, es decir, que aprobó tales tratados o convenios y suplió así uno de los requisitos exigidos por el Derecho local. CONVENIO DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Naturaleza Jurídica Si bien es cierto que los actos del Convenio de la OIT no reúnen ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí pueden tenerse como tales a pesar de sus diferencias pues son instrumentos de carácter internacional que contienen normas de Derecho, adoptadas por un órgano colectivo (Conferencia Internacional del Trabajo) en cuyo seno se encuentran representaciones de los Estados miembros y que solo obligan a quienes los ratifiquen. Y que dadas esas peculiaridades especiales que los caracterizan y distinguen se rigen por las propias normas contenidas en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y en lo no contemplado en ellas en las normas de Derecho Internacional relativas a los tratados comunes u ordinarios. Corresponde a los Estados miembros de la O.I.T. acatar las reglas establecidas en dichas normas para la aprobación y cumplimiento de los convenios internacionales del trabajo, pues a ello se comprometieron cuando decidieron formar parte de esta Organización. CONVENIO DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Ratificación Los convenios de la O.I.T. no requieren, como exigencia internacional, formalmente de "ratificación" como lo exige la Convención de Viena -Derecho de los Tratados-, para los tratados ordinarios entre Estados, es decir, que el Presidente de la República no tiene que efectuar el canje o depósito de instrumentos de ratificación o la adhesión del Estado, sino simplemente comunicar al Director General de la Organización que tal instrumento ha sido aprobado por el órgano legislativo interno, información que se da también al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas para efectos del registro y la publicación a que alude el artículo 102 de la Carta de la misma. Por tanto y para efectos del artículo 58 transitorio de la Constitución vigente, el término "ratificar" allí contenido, para efectos del perfeccionamiento de los convenios celebrados con la Organización Internacional del trabajo tiene la connotación a que antes nos referimos y queda cumplida con la decisión misma del Constituyente, pero no excusa ni dispensa la aquiescencia o aprobación del Presidente de la República, cuyo consentimiento es indispensable para que desde el punto de vista de la Constitución Colombiana se entienda que el tratado o convenio ha sido celebrado, pues solo a él compete esta potestad; a él corresponde además, transmitir al Director General de la O.I.T. la información pertinente. Esta Corte advierte la necesidad de promover la aplicación efectiva de tales convenios y recomendaciones a nivel nacional como quiera que ello resulta ser, a la luz de los principios y valores consagrados en la Constitución vigente un imperativo ineludible. Igualmente resulta comprometido el principio de la efectividad real de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. REF.: EXPEDIENTE No. AC-TI-02 Revisión constitucional del "TEXTO DEL INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO". Magistrado Ponente: Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Aprobado por acta No. 82 Santafé de Bogotá, D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES. El Gobierno Nacional hizo llegar a esta Corporación fotocopia auténtica del convenio internacional denominado "TEXTO DEL INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO", para efectos de su control constitucional. Efectuado el reparto correspondiente, se avocó el conocimiento por auto del 8 de abril de 1992, en el que se ordenó fijar en lista el negocio y correr traslado al Procurador General de la Nación, de conformidad con lo prescrito por el Decreto 2067 de 1991. Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a efectuar la revisión del citado convenio internacional. II.  TEXTO DEL INSTRUMENTO. El texto del convenio internacional sujeto al examen de la Corte es el que sigue: III.  EL PARECER FISCAL. Por medio de oficio número 025 del 26 de mayo de 1992, el Procurador General de la Nación emitió la vista fiscal respectiva en la que después de realizar un completo y juicioso estudio solicita a la Corte que se declare inhibida para ejercer el control previo constitucional del Instrumento de Enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, remitida por el Gobierno para su revisión, por "no reunirse los requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, y por ende, no tener competencia para proferir la decisión a que hubiere lugar". Las argumentaciones en que se fundamenta el jefe del Ministerio Público son éstas: 1. Luego de hacer una reseña sobre la conformación y estructura de la Organización Internacional del Trabajo, los actos que profiere y la manera como se adoptan los convenios internacionales en general y su diferencia con los de la O.I.T. el Jefe del Ministerio Público se refiere a la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Nacional Constituyente, para analizar cada una de las funciones que le fueron asignadas y la finalidad para la cual se creó y así concluye que "ni expresa ni tácitamente, al Presidente de la República se le otorgaron atribuciones extraordinarias ni constitucionales para expedir convenios o tratados internacionales, y menos para someter los que se encontraren en tránsito en las Cámaras Legislativas a debate y aprobación de la Comisión especial sin desnaturalizar sus específicas funciones no legislativas". 2. A continuación agrega que, conforme a lo dispuesto por el artículo 58 transitorio de la Constitución Nacional, al Gobierno Nacional se le autorizó para ratificar los tratados que hubiesen sido aprobados al menos por una de las cámaras legislativas, situación dentro de la cual se encontraba el convenio enviado para examen a la Corte Constitucional, pues de conformidad con la certificación que obra en el expediente, éste ya había sido aprobado en primero y segundo debates, en la Cámara de Representantes en la legislatura de 1990, pero "inexplicablemente (el Gobierno) lo envió a la Comisión Especial para que lo debatiera y aprobara", actuación con la cual "se vició la validez constitucional" del convenio citado por cuanto el gobierno no estaba facultado para someterlo a debate y aprobación de la Comisión Especial Legislativa. 3. Igualmente considera que existe "una inconstitucionalidad por omisión", ya que el Gobierno Nacional no ejerció la autorización concedida para ratificar el Convenio denominado Instrumento de Enmienda a la Constitución de la O.I.T., y por el contrario optó por "remitirlo para control político, sin estar habilitado para dar este paso".  Pero añade que de aceptarse en gracia de discusión que la Comisión sí podía dar tal aprobación "es evidente que el Gobierno posterga inconstitucionalmente su ratificación, y como si se tratara de una ley aprobatoria de un tratado internacional, lo somete a control previo de constitucionalidad ante la Corte Constitucional, sin que proceda la activación de este sistema de control de revisión". 4. De otra parte considera que la Corte es incompetente porque para poder ejercer el control previo de constitucionalidad se requiere conforme a lo prescrito por el artículo 241-10 de la Carta Política que se cumplan estos requisitos a saber: a.- "Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley"; b.- "Que el asunto sometido a conocimiento de la Corte, sea una ley aprobatoria de un tratado internacional, debidamente sancionada por el Presidente de la República"; y c.- "Que el tratado internacional no se encuentre perfeccionado, esto es, que el Estado por intermedio del Gobierno no haya manifestado su consentimiento de obligarse internacionalmente por el convenio en cuestión". Estas exigencias no se cumplen en el caso sometido a juicio de la Corte ya que "no existe ley aprobatoria de un tratado internacional, simple y llanamente se encontraba en tránsito de ser ley de la república un proyecto de ley aprobatorio que había sido adoptado por la Cámara de Representantes en la legislatura de 1990 en primero y segundo debate" y, en consecuencia, "se trataba de un acto que no alcanzó a ser ley, pero por tratarse de la incorporación válida de un instrumento internacional, y ante la disolución del Congreso de la República, la Asamblea Nacional Constituyente consideró necesario otorgarle al Presidente de la República una autorización especial y sui generis, para ratificar algunos tratados, sin que mediaran las condiciones de validez en su aprobación, como sucederá con los tratados que se tramiten en el Congreso de la República". IV. INTERVENCION CIUDADANA. Dentro del término de fijación en lista no se presentó ningún ciudadano a coadyugar o impugnar la constitucionalidad del convenio remitido para su control. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1.  Competencia. Ciertamente el Procurador General de la Nación no pone en duda la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control de constitucionalidad sobre los tratados públicos y sus leyes aprobatorias de conformidad con lo prescrito en el artículo 241-10 de la Carta Política, sino la carencia de ésta para decidir concretamente sobre el Convenio Internacional denominado "INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO", enviado por el Gobierno Nacional a esta Corporación junto con otros seis, para su revisión, porque en su criterio el Presidente de la República ha debido dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 58 transitorio de la Carta Política, en el que dado el tránsito constitucional se le autorizó expresamente para ratificar aquellos tratados que hubieren sido aprobados al menos por una de las cámaras, sin ningún otro condicionamiento. Este punto ya fue definido y analizado ampliamente por la Corte Constitucional en el estudio preliminar realizado por el Doctor CIRO ANGARITA BARON a solicitud de la Sala Plena, el que fue acogido en su integridad por los restantes miembros de la Corporación y en el que se concluyó textualmente que "los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, (dentro de los cuales se encuentra el mencionado por el Procurador) pese el trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vía de formación pues con respecto a ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su remisión a la Corte el Ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito internacional.  Como tales pues están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política". Igualmente quedó claramente establecido que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241-10 de la Carta Política cuando la norma alude al término "TRATADOS PUBLICOS" su significación es la de "proyecto de tratado" es decir, de "instrumento internacional que está cumpliendo un proceso de celebración y perfeccionamiento y respecto del cual ya se han realizado las fases de negociación, adopción, autenticación y confirmación presidencial del texto celebrado por su plenipotenciario; de sometimiento al Congreso para su aprobación por éste, pero cuyo perfeccionamiento está pendiente, por no haberse aún producido el acto ejecutivo que perfecciona en el ámbito internacional la manifestación de la voluntad del Estado en obligarse por el tratado". Agregando, que las etapas posteriores a la sanción presidencial de la ley aprobatoria del tratado internacional, al tenor de la norma, sólo pueden cumplirse según sean los resultados del control. Finalmente, se precisó que "dado el efecto general inmediato de la Constitución Política, el control dicho opera respecto de los Tratados que a partir del 1o. de diciembre de 1991, fecha de instalación del Congreso elegido el 27 de octubre pasado, hayan sido aprobados por éste y cuya ley aprobatoria sea sancionada por el Presidente de la República"; como también "respecto de los tratados que habiendo sido sometidos por el Gobierno a la consideración de la Comisión Especial Legislativa, durante el periodo de sus sesiones, no fueron improbados por ésta en ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas por el literal a) del artículo transitorio 6o. de la Constitución Política". Con fundamento en estas razones se procedió al reparto y consiguiente trámite de los proyectos de tratados y convenios citados para efectos de ejercer sobre ellos el control de constitucionalidad, sin el cual no puede el Presidente de la República efectuar el mandato contenido en el artículo 58 transitorio de nuestro Estatuto Máximo, es decir, ratificarlos. Posteriormente, esta Corporación tuvo la oportunidad de reiterar tal criterio al proferir la sentencia número C-477 de agosto 6 de 1992 , en la que revisó uno de los citados tratados, al expresar: "Así pues al interpretar los artículos 241, numeral 10 y transitorio 58 de la Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluir, como lo hace la Corte Constitucional, que los Tratados o Convenios Internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o de ratificaciones". (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo). Así las cosas, no cree la Corte que deba volver sobre el tema de la competencia, pues ya ha quedado suficientemente definido. 2.  El artículo 58 transitorio de la Constitución Nacional. La Asamblea Nacional Constituyente al expedir un nuevo ordenamiento constitucional dictó una serie de disposiciones con el fin de hacer posible el tránsito normativo correspondiente y fue así como en el artículo 58 transitorio dispuso textualmente lo siguiente: "Autorízase al Gobierno Nacional para ratificar los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la República". Adviértase, en primer término, que la intención del Constituyente fue la de eximir a los tratados o convenios a que alude la norma, de una parte del trámite constitucional estatuido para su aprobación, como es su discusión y aprobación en primero y segundo debate en la otra cámara legislativa y, consecuencialmente, la expedición de una ley de la República que así lo determinara, en razón de la ausencia de Congreso que pudiere cumplir tal labor y con el único objetivo de no obstruir el proceso normal de dichos instrumentos internacionales. Como se recordará, es requisito indispensable para la validez de un tratado o convenio internacional, conforme a nuestra legislación interna, su aprobación por parte del Congreso de la República, órgano que la efectúa por medio de una  ley, que es sancionada por el Presidente de la República; esta ley fue la que el Constituyente dispensó para los instrumentos que habían sido aprobados por una de las cámaras legislativas y por consiguiente se encontraban en tránsito de ser aprobados por la otra. De otra parte, al Presidente de la República se le facultó para ejercer ese acto jurídico internacional mediante el cual el Estado manifiesta su consentimiento de obligarse respecto a aquellos convenios o tratados internacionales, es decir, para "ratificarlos", actuación que es posterior a la expedición de la ley aprobatoria, y sin la cual no entra a regir el tratado. Por tanto y al no existir Congreso que profiriese la ley aprobatoria de estos instrumentos internacionales, considera la Corte que la Asamblea Nacional Constituyente, al dictar el citado artículo 58 transitorio de la Carta Política, convalidó la actuación faltante a cargo de la otra cámara legislativa para que pudiesen continuar el trámite respectivo, es decir, que aprobó tales tratados o convenios y suplió así uno de los requisitos exigidos por el Derecho local. 3.  El Convenio Internacional de la O.I.T. Para el examen que ha de realizar la Corte del Instrumento de Enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del trabajo, enviado por el Gobierno Nacional para su revisión constitucional, interesa hacer una breve reseña sobre este organismo internacional, su composición y estructura, sus decisiones, naturaleza jurídica de los convenios, procedimiento para su adopción, etc. La Organización Internacional del Trabajo. La Organización Internacional del Trabajo es un organismo especializado de carácter internacional que nació dentro del marco de la Sociedad de las Naciones  con la suscripción el 28 de junio de 1919 del Tratado de Paz de Versalles, en cuyo aparte No. XIII se insertó un título que trata sobre la Organización del Trabajo, artículos 328 a 427. Con fundamento en que "la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social" y considerando que "existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para un gran número de seres humanos; que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y la armonía universales" y considerando "que es urgente mejorar dichas condiciones", las partes contratantes convinieron en constituir este Organo Internacional del Trabajo, con los fines y objetivos señalados en el preámbulo de su Constitución y posteriormente redefinidos y ampliados en la declaración de Filadelfia, adoptada por la Conferencia el 10 de mayo de 1944, e incorporada formalmente, dos años después, a la Constitución de la O.I.T., reemplazando el artículo 41 (antiguo artículo 427 del tratado de Versalles) referente a los principios generales de la Organización. En el año de 1946 se suscribió un Acuerdo entre las Naciones Unidas y la O.I.T., en el cual las Naciones Unidas reconocen a la Organización Internacional del Trabajo "como un organismo especializado competente para emprender la acción que considere apropiada, de conformidad con su instrumento constitutivo básico, para el cumplimiento de los propósitos expuestos en él"; este Acuerdo prevé también la cooperación de las dos organizaciones y muchas otras disposiciones en relación con las tareas conjuntas que pueden desarrollar. La casi totalidad de los Estados del mundo forman hoy día parte de la Organización Internacional del Trabajo, dentro de los cuales se encuentra Colombia. Estructura y Composición de la O.I.T. Dicha Organización tiene una característica especial, como es su composición "tripartita",  por cuanto todos sus órganos están integrados por representantes de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las de los trabajadores, lo que influye en los instrumentos que adopta para lograr los propósitos encaminados a desempeñarse como coordinadora en el desarrollo de las políticas necesarias para lograr la paz y la justicia social. En cuanto a su estructura interna, la Organización Internacional del Trabajo, está integrada por tres órganos principales que son: -   LA CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, que conforman todos los Estados miembros, se reúne generalmente una vez al año y toma decisiones que se denominan convenios y recomendaciones, las que se someten a consideración de los gobiernos de los Estados miembros. -   EL CONSEJO DE ADMINISTRACION, el cual posee facultades de dirección y ejecución de los programas de trabajo de la Organización, supervigila las actividades realizadas por la Oficina Internacional del Trabajo, se reúne varias veces al año y entre sus principales tareas se encuentra la de fomentar la celebración de las conferencias regionales. - LA OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, cuya sede está en Ginebra (Suiza), es el órgano permanente de administración y consulta, que funciona bajo el mando de un Director General quien depende del Consejo de Administración y obra de acuerdo con sus políticas; igualmente ejerce las labores de secretariado técnico de la Organización. Actos de la Organización Internacional del Trabajo. Los actos mediante los cuales se manifiesta la Organización Internacional del Trabajo se denominan convenios y recomendaciones, denominación que depende de la Conferencia Internacional del Trabajo a quien corresponde decidir si un texto ha de revestir tal o cual forma. Los convenios internacionales del trabajo se han definido como instrumentos destinados a crear obligaciones internacionales para los Estados que los ratifican, al paso que las recomendaciones no crean tales obligaciones, sino que se dirigen a definir guias que orienten la acción de los gobiernos respecto a sus relaciones laborales. Naturaleza jurídica de los Convenios de la O.I.T. Este punto fue objeto de muchas discusiones durante los primeros años de existencia de la Organización y fue así como de allí surgieron opiniones de diversa índole. Algunos sostenían que tales convenios constituían "superleyes", cuyo valor era superior a toda norma dictada por las naciones sobre la materia y que por tanto sus preceptos se imponían a la legislación interna de los países que los ratifican, por el simple hecho de su ratificación.  Otros, en el otro extremo, consideraron que se trataba de proyectos o propósitos que no obligaban, si no eran puestos en práctica por los gobiernos correspondientes, mediante la adopción de leyes.  Para otros, constituyen una verdadera legislación común para los Estados que son parte de la Organización Internacional del Trabajo. Posteriormente se dijo que estos instrumentos eran tratados colectivos que poseen reglas de Derecho para cuya entrada en vigor se exige por parte de cada Estado una adhesión en forma ulterior.  Sin embargo, hay quienes estiman que los convenios de la O.I.T. son contratos internacionales ordinarios, es decir, tratados-contratos que ligan a las partes; igualmente surgió la tesis de que son leyes internacionales o actos internacionales sui generis que comprenden elementos contractuales y elementos legislativos.  Otros parten del hecho de la ratificación y afirman que, una vez ratificado el convenio, se transforma en un tratado que obliga al Estado que lo ratificó, frente a los demás y frente a la propia Organización Internacional del Trabajo. Georges Scelle afirma que los convenios de la O.I.T. no tienen en absoluto naturaleza contractual, sino que constituyen "leyes internacionales" adoptadas por un "órgano legislativo internacional",  la Conferencia Internacional del Trabajo, y que para adquirir fuerza legislativa interna solo requieren de un acto condición, como es la ratificación, y que sería en realidad una adhesión a un acto preexistente. Para la Corte Constitucional, si bien es cierto que tales actos no reúnen ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí pueden tenerse como tales a pesar de sus diferencias pues son instrumentos de carácter internacional que contienen normas de Derecho, adoptadas por un órgano colectivo (Conferencia Internacional del Trabajo) en cuyo seno se encuentran representaciones de los Estados miembros y que solo obligan a quienes los ratifiquen, acto que también tiene características distintas, como se verá.  Y que dadas esas peculiaridades especiales que los caracterizan y distinguen se rigen por las propias normas contenidas en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y en lo no contemplado en ellas en las normas de Derecho Internacional relativas a los tratados comunes u ordinarios. En consecuencia, corresponde a los Estados miembros de la O.I.T. acatar las reglas establecidas en dichas normas para la aprobación y cumplimiento de los convenios internacionales del trabajo, pues a ello se comprometieron cuando decidieron formar parte de esta Organización. Características de los Convenios Internacionales del Trabajo. Como se ha expresado, los convenios internacionales del trabajo presentan una serie de particularidades que los caracterizan y distinguen de los tratados internacionales comunes u ordinarios. Estas son: - Tienen carácter institucional por ser adoptados en el marco de una organización internacional; esta adopción no se ha visto precedida de negociaciones diplomáticas entre los Estados sino de una discusión en el seno de una asamblea. -   La adopción de los convenios se lleva a cabo por la Conferencia Internacional del Trabajo, la que, como se anotó, está conformada por representantes de los Gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las de trabajadores, teniendo cada delegado un voto. -   No se requiere de unanimidad para adoptar un convenio, sino solamente de una mayoría de los dos tercios de los delegados en la Conferencia, y el voto afirmativo de los representantes de un gobierno no vincula al Estado correspondiente a contraer compromisos internacionales derivados del mismo, así como el voto negativo no lo libera de la obligación de darle el trámite debido. -   Adoptado el convenio por la Organización Internacional del Trabajo, los Estados miembros están obligados a someterlo, en un plazo de un (l) año y no mayor de dieciocho (18) meses, a las autoridades nacionales competentes a quienes competa el asunto, para que le den forma de ley o adopten otras medidas, según corresponda. -   Un convenio internacional del trabajo no vincula a un Estado sino hasta cuando éste lo ratifica.  Ratificación que no tiene el significado y alcance que se ha dado a esta figura jurídica en el Derecho Internacional, como se verá. La Ratificación de Convenios Internacionales del Trabajo. La ratificación conforme al Derecho Internacional es el acto jurídico internacional mediante el cual un Estado manifiesta su consentimiento en obligarse por un tratado o convenio internacional, acto que se cumple mediante el canje o depósito de ratificaciones, o a través de intercambios del instrumento y, a veces, por adhesión o aprobación.  Sin embargo para efectos de los convenios internacionales del trabajo, ésta adquiere un significado diferente. En efecto, los convenios de la O.I.T., desde el punto de vista internacional, carecen formalmente de "ratificación", pues solamente se requiere de la información a su Director General sobre la aprobación del mismo por  parte de la autoridad legislativa interna, en nuestro caso del Congreso de la República. El carácter específico de la ratificación de estos convenios, contrariamente a la práctica seguida en los tratados diplomáticos tradicionales, no implica firmas previas por parte de los representantes de los Estados, ni intercambio de documentos de ratificación, sino que tiene más bien carácter informativo. Efectuada tal "ratificación" se produce la obligación para el Estado que la efectúa de tomar las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones del mismo. Desde el punto de vista constitucional es indispensable, sin embargo, que el Presidente de la República apruebe el convenio, pues ni siquiera estos tratados sui generis escapan a la regla nunca exceptuada por la Carta de que ellos deben ser celebrados por este funcionario. Conforme a nuestra Carta Política los convenios internacionales del trabajo se entienden incorporados automáticamente a la legislación interna una vez hayan sido ratificados, al establecer en el artículo 53 inciso cuarto, lo siguiente: "Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna". Hoy, con esta disposición, se puso fin a una prolongada discusión sobre los efectos y la obligatoriedad internos de estos convenios en el sentido de su aplicabilidad inmediata una vez ratificado sin necesidad de medidas complementarias. Concluyendo se tiene que los convenios de la O.I.T. no requieren, como exigencia internacional, formalmente de "ratificación"como lo exige la Convención de Viena -Derecho de los Tratados-, para los tratados ordinarios entre Estados, es decir, que el Presidente de la República no tiene que efectuar el canje o depósito de instrumentos de ratificación o la adhesión del Estado, sino simplemente comunicar al Director General de la Organización que tal instrumento ha sido aprobado por el órgano legislativo interno, información que se da también al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas para efectos del registro y la publicación a que alude el artículo 102 de la Carta de la misma. Por tanto y para efectos del artículo 58 transitorio de la Constitución vigente, el término "ratificar" allí contenido, para efectos del perfeccionamiento de los convenios celebrados con la Organización Internacional del trabajo tiene la connotación a que antes nos referimos y queda cumplida con la decisión misma del Constituyente, pero no excusa ni dispensa la aquiescencia o aprobación del Presidente de la República, cuyo consentimiento es indispensable para que desde el punto de vista de la Constitución Colombiana se entienda que el tratado o convenio ha sido celebrado, pues solo a él compete esta potestad; a él corresponde además, transmitir al Director General de la O.I.T. la información pertinente. Aplicación en Colombia de los convenios y recomendaciones de la O.I.T. En vista de que en diversos informes de Magistrados de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se ha puesto de presente la queja por algunos organismos especializados de la O.I.T. sobre  numerosos y reiterados incumplimientos de convenios y recomendaciones de la O.I.T. y que aparentemente las autoridades competentes no han tomado las medidas apropiadas para enmendar su omisión o aminorar sus efectos, esta Corte advierte la necesidad de promover la aplicación efectiva de tales convenios y recomendaciones a nivel nacional como quiera que ello resulta ser, a la luz de los principios y valores consagrados en la Constitución vigente un imperativo ineludible tal como se desprende del texto de los artículos 1, 7, 13, 25, 38, 39, 48, 53, 54, 55, 56 y 93, entre otros. Igualmente resulta comprometido el principio de la efectividad real de los derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2o.). Lo anterior debe responder también a un serio propósito de observar estrictamente los compromisos adquiridos por el país con la comunidad internacional, praxis fundamental de las relaciones entre entes soberanos ceñida a los dictados tanto de la buena fe como del derecho internacional. 4.  El Instrumento de Enmienda a la Constitución de la O.I.T., 1986. El convenio denominado "Instrumento de Enmienda de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, 1986" remitido por el Gobierno para su revisión constitucional, conforme aparece a folio 9 del expediente, había sido aprobado por la Cámara de Representantes en primero y segundo debates y se encontraba en tránsito de trámite y aprobación en el Senado de la República, de acuerdo a la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, cuando entró a regir la nueva Carta Política, motivo por el cual encaja dentro de los citados por el artículo 58 transitorio de la Constitución Nacional y, en consecuencia, procede la Corte a su control. Las disposiciones de la Constitución de la O.I.T., consagradas en el tratado de Versalles, han demostrado a través de su existencia que tienen una gran solidez, pues a pesar de haber sufrido algunas reformas, dentro de las cuales se pueden citar, a manera de ejemplo, las efectuadas en 1922, 1946, 1953, 1964 y 1972, no se ha modificado sustancialmente su estructura, fines y objetivos. Igual situación ocurre en el presente caso con la Enmienda de 1986, materia de examen, ya que en los tres primeros artículos se contemplan aspectos puramente procedimentales en relación con la reforma que se adopta, pues en el artículo 1o. se estatuye que las modificaciones allí contenidas surten efectos, una vez entre en vigor el Convenio, en la forma como aparecen en la segunda columna del documento anexo al mismo; el artículo 2o. ordena al Presidente de la Conferencia y al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo autenticar con su firma dos ejemplares de la Enmienda, uno de los cuales se depositará en los archivos de tal oficina y el otro se debe enviar al Secretario General de las Naciones Unidas para su registro conforme a lo estatuye el artículo 102 de la Carta de tal Organización.  Igualmente dispone que el Director General debe remitir una copia certificada a todos los miembros de la O.I.T. y en el artículo 3o. consagra que las ratificaciones o aceptaciones del instrumento se deben comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, quien ha de informar sobre tal hecho a los miembros de la Organización. De otra parte, reitera lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución de la O.I.T. en relación con la entrada en vigor del Convenio y finalmente establece que cuando esta se produzca, el Director General debe comunicarlo a los miembros de la O.I.T. , y al Secretario General de las Naciones Unidas, disposiciones que no violan ningún mandato de la Carta Política de nuestro país y que por el contrario hacen viable la adopción y aplicación de la Enmienda que se efectúa. En cuanto atañe a las reformas introducidas a los preceptos de la Constitución de la Organización, advierte la Corte que éstas tampoco vulneran precepto alguno de nuestro Estatuto Máximo, pues en su mayoría se encaminan a variar puntos que tocan con la votación para efectos de adoptar ciertas determinaciones, cambio en el número de delegados que conforman el Consejo de Administración, adecuación del número con que se identifican algunos artículos y literales los que sufrieron variación en razón de los ajustes en las normas, cambios en la redacción de varias disposiciones y el señalamiento del trámite que debe observar la Organización para efectos de aprobación de Enmiendas a su Constitución. Véase así: -   El artículo 1, numeral 4o., que consagra la votación requerida para admitir a un Estado en calidad de miembro de la Organización, incluía dos tercios de los Delegados Gubernamentales  "presentes y votantes", expresiones que se modifican por la de los Delegados Gubernamentales "que hayan tomado parte en la votación". -   El artículo 3, numeral  9o., que establece la mayoría exigida para rechazar la admisión de cualquier Delegado o Consejero Técnico, fijaba dos tercios de los votos "de los Delegados presentes",  lo que se modifica por los dos tercios de los votos "emitidos". -   El artículo 6o. simplemente efectúa un arreglo puramente gramatical, pues el término que aparece entre comillas y que dice cambio "en" la sede de la oficina, se reforma por el de cambio "de" sede de la oficina y se suprime la parte final de la norma que hacía referencia a dos tercios de los votos emitidos "por los delegados presentes". -   En el artículo 7o. se aumenta el número de personas que conforman el Consejo de Administración fijándolo en 112 puestos que se distribuyen así: 56 reservados a las personas que representan a los gobiernos; 28 a los que representan a los empleadores y 28 para los que representan a los trabajadores.  Obsérvese que la proporción en la representación es igual a la que antes existía.  Igualmente se suprimen los numerales 2 y 3 antiguos y se introducen 4, lo que hace que se varíe la numeración de los numerales que siguen.  Dichos numerales se refieren a la representación de intereses geográficos, económicos y sociales en los tres grupos de delegados y se toman medidas para garantizar tal participación y asegurar la continuidad de los trabajos señalándose la forma en que se asignarán los cupos o se hará la distribución de delegados. -   El antiguo artículo 8 varía al ordenarse que el nombramiento de Director General de la Oficina Internacional del Trabajo que realiza el Consejo de Administración sea sometido a la aprobación de la Conferencia Internacional del Trabajo; en lo demás continúa vigente lo antes existente. -   En el literal c) del numeral 2 y en el numeral 4 del artículo 13 que señalan el quorum requerido para la aprobación del presupuesto y recaudo de las contribuciones de la O.I.T. que era de dos tercios de los votos emitidos "por los delegados presentes" se reforma en el sentido de suprimir las expresiones "por los delegados presentes". -   En el artículo 16 se suprime igualmente tal expresión "por los delegados presentes" que aparecía en el numeral 2 quedando entonces la mayoría allí contenida en dos tercios de los votos emitidos.  Y en el numeral 3 que consagraba una mayoría de dos tercios se adicionó en el sentido de que esos dos tercios son "de los votos emitidos". -   En el artículo 17 se consagraba una mayoría simple de los votos emitidos "por los Delegados presentes"se suprime, por la de los votos emitidos "a favor y en contra" y se introduce un nuevo numeral que trata sobre la mayoría simple para efectos de decisiones. -   En el artículo 19 numeral 2 que estatuía la mayoría de dos tercios de los votos emitidos "por los Delegados presentes", se suprime lo escrito entre comillas. -   El numeral 1 del artículo 21 que consagraba una mayoría de dos tercios de los votos emitidos "por los miembros presentes" se modifica en el sentido de suprimir dichas expresiones resaltadas. -   Y en el artículo 36 se introducen dos numerales que tocan con la entrada en vigencia de las Enmiendas a la Constitución de la Organización y se suprime la expresión "por los delegados presentes" en la mayoría allí fijada para efectos de su adopción. No encuentra la Corte que estas disposiciones violen en ninguna forma la Carta Política. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO.-       Declarar EXEQUIBLE el convenio internacional denominado "INSTRUMENTO DE ENMIENDA A LA CONSTITUCION DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 1986". SEGUNDO.-       Comuníquese al Gobierno Nacional la presente decisión para los efectos a que haya lugar. Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ                                                             CABALLERO FABIO MORON DIAZ                     JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-563-92 Sentencia No Sentencia No. C-563/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad Los documentos enviados por el  Ministerio de Relaciones Exteriores, pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del trámite constitucional, constituyen verdaderos tratados en vía de formación.  Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta." TRATADO INTERNACIONAL-Celebración Se colige el uso muy amplio que hace  el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política de la expresión "celebrar" para referirse a las competencias que tiene el Presidente de la República en su calidad de director de las relaciones internacionales, por cuanto, en relación con la conclusión de tratados internacionales, las dichas competencias se refieren a la iniciativa en materia de tratados, a la negociación y a la firma de los mismos, todo ello ad referendum de "la aprobación del Congreso", que dispone el mismo texto; dirección de las relaciones internacionales que, como se expondrá más adelante retomará el Jefe del Estado, si se ha producido la condición necesaria de la aprobación indicada, para efectos de la ratificación, canje de notas o adhesión del respectivo convenio.  De suerte que si bien los actos a cargo del Presidente de la República en el trámite del perfeccionamiento de los tratados, son "relativos" a su celebración, no le confieren a éste la facultad de celebrarlos autónomamente. La Constitución Política de 1991, fijó el trámite para la celebración o perfeccionamiento definitivo de los tratados internacionales a fin de que  puedan tener vigencia obligante para el Estado y la sociedad colombianos, modificando la oportunidad del cumplimiento de las etapas de su perfeccionamiento para cierto tipo de convenios. TRATADO INTERNACIONAL-Trámite excepcional/TRANSITO CONSTITUCIONAL De otra parte, el Constituyente de 1991, con la idea de facilitar el cambio constitucional, consideró oportuno disponer un trámite excepcional para la celebración de tratados en el artículo 58 transitorio de la Carta.  Este precepto autoriza  al "Gobierno Nacional" para ratificar los proyectos de tratados que con anterioridad a la vigencia  de la Constitución política, hubiesen sido aprobados por una de las Cámaras del Congreso de la República. Dentro de estos tratados, se encuentran el "Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera", enviado a la Corporación por la señora Ministra de Relaciones Exteriores para su control de constitucionalidad.  Exonera el artículo transitorio la intervención del poder legislativo en la celebración de esos tratados, parcialmente, al permitir, de manera expresa, que estos sean ratificados cuando hubiesen sido aprobados al menos por una de las dos Cámaras del Congreso. Ref.Expediente No. AC-TI-04 Revisión Constitucional del "Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera". Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá, D.C.,  octubre  veintidos (22) de mil novecientos noventa y dos (1992) ANTECEDENTES La Doctora NOEMI SANIN DE RUBIO, en su calidad de Ministra de Relaciones Exteriores, remitió a la Corte Constitucional el "Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera", firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, con el fin de dar cumplimiento al trámite de control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, luego de que dicho convenio fuera sometido a consideración de la Comisión Especial, en virtud de la interpretación que esa Corporación le dió al literal a)  del artículo 6o. transitorio de la Carta Fundamental. El Presidente de la República en fecha 22 de Agosto de 1990 confirmó el Convenio y sometió a la consideración del Honorable Congreso Nacional para los efectos Constitucionales, el citado documento, con lo cual en su calidad de Director de las Relaciones Internacionales, ejecutó las acciones tendientes, según el orden constitucional anterior, que en el punto coincide con el actual, para perfeccionar la celebración del mismo. II.   EL TEXTO QUE SE REVISA Según constancia de la doctora CLARA INES VARGAS DE LOSADA, de la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, de fecha veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos noventa y uno (1991), el texto que sigue es reproducción fiel e íntegra de la traducción oficial No. 376-J de fecha 11 de diciembre de 1989 del certificado en francés del "CONVENIO QUE CREA EL CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA", que reposa en los archivos de esa Subsecretaría (folio 31). *FAVOR COPIAR TEXTO EN COLUMNAS, DE ACUERDO CON EL ORIGINAL* III. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS En cumplimiento de lo ordenado en el artículo 244 de la Constitución Nacional, desarrollado en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se dispuso por el Magistrado Sustanciador comunicar el inicio del presente proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al señor Ministro de Relaciones Exteriores, para que si lo estimaren oportuno, presentaren por escrito, las razones que a su juicio, justifican la constitucionalidad de las normas revisadas.  Dentro de ese término legal, intervino el Ministerio de Relaciones Exteriores y por fuera del mismo se anexó al expediente la intervención del Presidente del Congreso de la República, intervenciones que se relatan a continuación: CONVENIO QUE CREA EL CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA Firmado en Bruselas el 15 de Diciembre de 1950 Los Gobiernos signatarios del presente Convenio, considerando que es aconsejable asegurar el más alto grado de armonía y uniformidad en sus sistemas aduaneros y en especial el estudio de problemas inherentes al desarrollo y al progreso de la técnica aduanera  y a la legislación aduanera relacionada con la misma, convencidos de que será en beneficio del comercio internacional promover la cooperación entre los Gobiernos en estos asuntos, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos involucrados en los mismos; han convenido en lo siguiente: ARTICULO I Se crea un Consejo de Cooperación Aduanera en adelante llamado "el Consejo". ARTICULO II a) Son miembros del Consejo: i) Las Partes Contratantes en la presente Convención (o convenio); ii) El Gobierno de cualquier territorio aduanero autónomo en lo que concierne a sus relaciones comerciales Exteriores el cual ha sido encargado por la Parte Contratante de la responsabilidad oficial de las relaciones diplomáticas de dicho territorio y cuya admisión como Miembro por aparte es aprobado por el Consejo. b). Cualquier Gobierno de un territorio aduanero separado, Miembro del Consejo en virtud del parágrafo (a) (ii) anterior, dejará de ser Miembro del Consejo mediante notificación hecha al Consejo de su  retiro por la Parte Contratante que se encargue de la responsabilidad oficial de sus relaciones diplomáticas. c). Cada Miembro del Consejo nombrará un delegado y a un o varios delegados suplentes  para que lo representen en el Consejo. Estos delegados podrán ser  asistidos por consejeros (o asesores). d). El Consejo puede admitir en su seno, en calidad de observadores a los representantes de países o miembros de organismos Internacionales. ARTICULO III El Consejo estará encargado  de: (a) Estudiar todos los asuntos relativos a la Cooperación aduanera que las Partes Contratantes hayan acordado promover de conformidad con los objetivos generales del presente convenio; (b) Examinar los aspectos técnicos de los sistemas aduaneros lo mismo que los factores económicos relativos a los mismos con miras  a proponer a sus Miembros medios prácticos para alcanzar el mayo grado de armonía y uniformidad; (c) Elaborar proyectos de  Convenios y modificaciones a los Convenios y recomendar la adopción de los Gobiernos interesados; (d) Formular recomendaciones para asegurar la interpretación y aplicación uniformes de los convenios celebrados como resultado de sus trabajos lo mismo que los Convenios relacionados con la Nomenclatura para la Clasificación de mercancías en las tarifas aduaneras y del Convenio acerca del valor aduanero de las mercancías elaborado por el Grupo de Estudios de la Unión Aduanera Europea, y para tal fin cumplir las funciones asignadas de manera expresa por las disposiciones de dicho convenios; e) Formular recomendaciones en calidad de organismos conciliatorios para el ajuste o arreglo de disputas surgidas en relación con la interpretación o la aplicación de los Convenios indicadas en el parágrafo (d)Anterior, de conformidad con las disposiciones de dichos Convenios; las partes interesadas pueden de común acuerdo, comprometerse con anticipación a aceptar las recomendaciones del Consejo; (f). Asegurar la difusión de información relacionada con las regulaciones y la técnica aduaneras; (g) Por su propia iniciativa o a petición suministrar a los Gobiernos interesados, la información o asesoría sobre asuntos aduaneros dentro de los objetivos generales del presente Convenio y hacer recomendaciones sobre los mismos. (h). Cooperar con las demás organizaciones intergubernamentales en lo relacionado con los asuntos que son de su competencia. ARTICULO IV Los Miembros del Consejo  suministrarán a solicitud de éste, información y documentación necesarias para el cumplimiento de sus funciones estipulando sin embargo, que ningún Miembro del Consejo podrá ser obligado a revelar la información de carácter confidencial, la divulgación de la cual impediría la aplicación de su legislación o la cual de otra manera fuere contraria al interés público o perjudicare los intereses comerciales legítimos de cualquier empresa pública o privada. ARTICULO V El Consejo será asistido por  un Comité Técnico Permanente y por un Secretario General. ARTICULO VI (a). El Consejo elegirá cada año entre los delegados a su Presidente y por lo menos dos vicepresidentes. (b). Se establecerá su reglamento interno por mayoría de dos tercios de sus Miembros. (c). Se establecerá un comité de Nomenclatura de conformidad con las disposiciones del Convenio sobre Nomenclatura para la clasificación de las  mercancías en las Tarifas de Aduanas, lo mismo que un Comité de Valuación (o valoración) tal como lo estipulan las disposiciones del Convenio sobre el Valor (o la valoración) de las Mercancías en Aduana. También podrá crear los demás comités que juzgue necesarios para la aplicación de los Convenios previstos en el artículo III (d), o para cualquiera otro propósito que esté dentro de su competencia. (d). Fijará las tareas que serán asignadas al Comité Técnico Permanente y los  poderes (o atribuciones ) delegados a éste. (e). Aprobará el presupuesto anual, controlará los gastos y entregará al Secretario General las indicaciones necesarias en lo que respecta a sus finanzas. ARTICULO VII (a). La sede del Consejo será establecida en Bruselas. (b). El Consejo, el Comité Técnico Permanente y cualquiera de los Comités creados por el Consejo podrán reunirse en un lugar distinto a la Sede del Consejo, si éste así lo decide. c) El Consejo se reunirá por lo menos dos veces en el año; la primera reunión tendrá lugar a más tardar a los tres meses de la entrada en vigor del presente Convenio. ARTICULO VIII. (a). Cada Miembro del Consejo dispondrá de un voto; sin embargo ningún Miembro podrá participar o votar sobre las cuestiones relativas a la interpretación y a la aplicación de los Convenios vigentes, previsto en el artículo III(d) anterior, que no le sean aplicables ni sobre las enmiendas relativas a estos convenios. (b). Salvo lo estipulado en el Artículo VI (b),  las decisiones del Consejo serán tomadas por una mayoría de dos tercios de los Miembros presentes y facultados para votar. El Consejo no tomará ninguna decisión sobre ningún asunto a menos que más de la mitad de sus Miembros con derecho a votar en lo que respecta a dicho asunto estén presentes. ARTICULO IX (a) El Consejo creará junto con Las Naciones Unidas sus principales Organos y subsidiarias y sus organismos especializados, lo mismo que cualquiera otro organismo inter-gubernamental aquellas relaciones adecuadas para asegurar una mejor colaboración en el logro de sus tareas respectivas. (b) El Consejo podrá celebrar acuerdos necesarios para facilitar la consulta y la cooperación con las organizaciones no-gubernamentales interesadas en asuntos relevantes dentro de su competencia. ARTICULO X (a) El comité Técnico Permanente estará conformado por los representantes de los  Miembros del Consejo. Cada Miembro del Consejo podrá nombrar un delegado y uno o más suplentes para  que los represente en el Comité. Los representantes serán funcionarios especializados en asuntos de Técnica aduanera. Ellos podrán ser ayudados por expertos. (b) El Comité técnico permanente se reunirá por lo menos 4 veces al año. ARTICULO XI El Consejo  nombrará un Secretario General y un Secretario General adjunto cuyas funciones, obligaciones, condiciones administrativas y término de sus funciones serán determinadas por el Consejo. (b) El Secretario General nombrará el personal administrativo de la  Secretaría General. Los efectivos y las regulaciones del personal serán presentadas para la aprobación del Consejo. ARTICULO XII (a) Cada Miembro del Consejo correrá con los gastos de su propia delegación al Consejo, al Comité Técnico Permanente y a los Comités creados por el  Consejo. (b) Los gastos del Consejo serán pagados por sus Miembros y repartidos  según el baremo fijado por el Consejo. (c) El Consejo podrá suspender el derecho a votar de cualquier Miembro que no pague sus obligaciones financieras dentro de un plazo de tres meses luego de haber sido notificado del mismo. (d) Cada Miembro del Consejo pagará en su totalidad la cuota anual por el año financiero durante el cual se convirtió en Miembro del Consejo, así como el año durante el cual se hizo efectiva la notificación de su retiro. ARTICULO XIII (a) El Consejo gozará en el territorio de cada uno de sus Miembros de la capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones, tal como lo indica el Anexo del  presente Convenio. (b) El Consejo, los representantes de sus Miembros, los consejeros  y expertos nombrados para secundarlos, los funcionarios del Consejo disfrutarán de los privilegios e inmunidades indicados en el mencionado Anexo. (c) El anexo al presente Convenio hará parte integral del mismo y cualquier referencia al Convenio será considerada o aplicada igualmente a este Anexo. ARTICULO XIV (a) Las partes contratantes aceptarán las disposiciones del Protocolo relativo al Grupo de Estudios para la Unión Aduanera Europea. Para determinar el baremo (o escala) de las contribuciones previstas por el artículo XII (b), el Consejo tendrá en consideración la participación de sus  Miembros en el Grupo de Estudios. ARTICULO XV (a) El presente Convenio se abrirá para la firma hasta el 31 de marzo de 1951. ARTICULO XVI (a) El presente Convenio estará sujeto a ratificación. (b) Los instrumentos de ratificación serán presentados (o depositados) ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica, el cual notificará dicho depósito a todos los Gobiernos signatarios y afiliados lo mismo que al  Secretario General. ARTICULO XVII (a) El presente Convenio entrará en vigor luego de que siete de los Gobiernos signatarios hayan depositado sus instrumentos de ratificación. (b) Para todo Gobierno signatario que deposite (o presente) su instrumento de ratificación ulteriormente, el Convenio entrará en vigor a la fecha de presentación de su instrumento de  ratificación. ARTICULO XVIII (a) El Gobierno de cualquier Estado que no sea signatario del presente Convenio podrá adherir al mismo a partir del 1o. de abril de 1951. (b) Los instrumentos de adhesión serán presentados (o depositados) ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica el cual notificará dicho depósito a todos los Gobiernos signatarios y afiliados, lo mismo que al Secretario General. (c) El presente Convenio entrará en vigor para cualquier Gobierno afiliado a la fecha del depósito de su instrumento de "adhesión", pero no antes de su entrada en vigor de conformidad con lo previsto en el artículo XVII (a). ARTICULO XIX El presente Convenio tendrá una duración ilimitada, pero en cualquier momento luego de la expiración de cinco años desde su entrada en vigor en virtud del Artículo XVII (a), cualquier parte Contratante podrá retirarse del mismo. El retiro será efectivo luego de un año después del recibo de la notificación de retiro por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica. El Ministerio de Relaciones de Bélgica notificará cada retiro a todos los Gobiernos signatarios y afiliados (o adherente lo mismo que al Secretario General. ARTICULO XX (a) El Consejo podrá recomendar (o sugerir) a las Partes Contratantes acerca de la enmiendas al presente Convenio. (b) Cualquier parte contratante que acepte una  enmienda notificará por escrito su aceptación al Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica y éste notificará a todos los Gobiernos signatarios y adherentes (o afiliados) lo mismo  que al Secretario General acerca del recibo de la notificación de aceptación. (c) Una enmienda entrará en vigor tres meses después que las notificaciones de aceptación de todas las Partes Contratantes hayan sido recibidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica. Cuando una enmienda ha sido aceptada por todas las Partes Contratantes, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica notificará a todos los Gobiernos signatarios y adherentes, lo mismo que al Secretario General acerca de dicha aceptación, y de la fecha de su entrada en vigor. (d)  Luego de que una enmienda ha entrado en vigor, ningún Gobierno podrá ratificar el presente Convenio o adherirse a menos que acepte también la enmienda. En fe de lo cual, los suscritos, debidamente autorizados por sus respectivos Gobiernos han firmado el presente Convenio. Dado en Bruselas, el 15 de Diciembre de 1950 en idiomas Francés e Inglés, ambos textos igualmente auténticos, en un solo original, el cual será depositado en los archivos del Gobierno de Bélgica, el cual expedirá copias certificadas del mismo a cada uno de los Gobiernos signatarios y  adherentes. POR ALEMANIA : v. MALTZAN POR AUSTRIA : POR BELGICA : Paul van ZEELAND POR DINAMARCA : Bent FALKENSTJERNE POR FRANCIA : J. de HAUTECLOCQUE POR GRAN BRETAÑA e IRLANDA DEL NORTE : J. H. LE ROUGETEL POR GRECIA : D. CAPSALIS POR IRLANDA : POR ISLANDIA : Pétur BENEDIKTSSON POR ITALIA : Pasquale DIANA POR LUXEMBURGO : Robert ALS POR NORUEGA : Johan Georg RAEDER POR PAISES BAJOS : G. BEELAERTS van BLOKLAND POR PORTUGAL : Eduardo VIEIRA LEITAO POR SUECIA : G. de REUTERSKIOLD POR SUIZA : POR TURQUIA : ANEXO CAPACIDAD JURIDICA, PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DEL CONSEJO ARTICULO I Definiciones Sección I. Para la aplicación del presente Anexo: (i) Para los fines del Artículo III, las palabras "bienes y patrimonio" se aplican igualmente a los bienes y fondos administrados por el Consejo en el cumplimiento de sus atribuciones orgánicas. (ii) Para los fines del Artículo V, la expresión "representantes de los Miembros" será considerada como que incluye todos los representantes, representantes suplentes, consejeros, expertos técnicos y secretarios de delegaciones. ARTICULO II Personalidad Jurídica Sección 2. El Consejo poseerá la Personalidad Jurídica. Tendrá la capacidad para: 9a) Contratar (b) Adquirir y disponer de los bienes muebles e inmuebles, (c) Litigar o iniciar procesos. En estos asuntos, el Secretario actuará en nombre del Consejo. ARTICULO III Bienes, Fondos y Patrimonio Sección 3. El Consejo, sus bienes y patrimonio, en donde quiera que estos se encuentren y quien quiera que los posea, gozarán de la inmunidad de jurisdicción, salvo en el caso en que se haya renunciado a ésta en algún caso en particular. Sin embargo se entiende que la renuncia no se extenderá a ninguna de las medidas de ejecución. Sección 4. Las instalaciones del Consejo serán inviolables. Sus bienes y patrimonio, en donde quiera que estén localizados y por quien quiera que fueren poseídos estarán exentos de requisa, registro, confiscación, expropiación y de cualquier otra forma de coacción ejecutiva, administrativa, judicial o legislativo. Sección 5. Los archivos del Consejo y en general todos los documentos pertenecientes a éste, o mantenidos por él, serán inviolables en dondequiera que estuvieren localizados. Sección 6. Sin ser limitado (o restringido) por ningún control, reglamentación o moratoria financiera: (a) El Consejo podrá retener las divisas de toda naturaleza y manejar cuentas sin importar en que moneda; (b) El Consejo podrá transferir libremente sus fondos de un paísa otro o al interior de cualquier país y convertir todas las divisas retenidas por él a cualquiera otra moneda. Sección 7. En el ejercicio de sus derechos otorgados en virtud de la sección de las representaciones hechas por cualquiera de sus Miembros y llevará a efecto tales representaciones en la medida en que éste considere que puede hacerse sin ir en detrimento de sus propios intereses. Sección 8. El Consejo, su patrimonio (o haberes), ingresos y demás bienes serán: a) Exonerados de todo impuesto directo. Se entiende sin embargo, que el Consejo no reclamará la exención de impuestos, que de hecho constituyen la simple remuneración de servicios de utilidad pública; (b) Exonerados de todo derecho de aduana y de toda prohibición y restricción de importación o exportación con relación a artículos importados o exportados por el Consejo para su uso oficial. Se entiende sin embargo que los artículos importados en virtud de dicha exención no serán vendidos en el país en el cual fueron introducidos, salvo bajo las condiciones acordadas por el Gobierno de ese país; (c) Exonerados de todos los derechos de aduana y de toda prohibición o restricción con respecto a sus publicaciones. Sección 9. Mientras que el Consejo no reivindique, como regla general, la exoneración de derechos de impuesto indirecto (o de consumo) y de impuestos a la venta de bienes muebles e inmuebles, mientras que efectúa para uso oficial, compras importantes cuyo precio comprende los derechos e impuestos de esta naturaleza, los miembros del Consejo, cada vez que les fuere posible, harán los acuerdos administrativos adecuados con miras a la remisión o devolución del monto de estos derechos e impuestos. ARTICULO IV FACILIDADES DE COMUNICACION Sección 10. El Consejo disfrutará para sus comunicaciones oficiales, en el territorio de cada uno de sus Miembros de un trato no menos favorable que el acordado por ese Miembro para cualquiera otro Gobierno, incluyendo la misión diplomática del último, en materia de prioridades, tarifas e impuestos al correo, cablegramas, telegramas, radiotelegramas, telefotos, comunicaciones telefónicas y demás comunicaciones, lo mismo que en materia de tarifas por información a la prensa y a la radio. Sección 11. La correspondencia oficial y las demás comunicaciones oficiales del Consejo no podrán ser censuradas. La presente sección no podrá en ninguna forma ser interpretada como un impedimento de la adopción de medidas de seguridad adecuadas que serán determinadas por el acuerdo entre el Consejo y cualquiera de sus Miembros. ARTICULO V Representantes de los Miembros Sección 12. En las reuniones del Consejo, del Comité Técnico Permanente y de los Comités del Consejo, los representantes de sus Miembros gozarán de los siguientes privilegios e inmunidades durante el desempeño de sus funciones y durante el curso de sus viajes y desde el lugar de la reunión: (a) Inmunidad de arresto personal o detención y de embargo de sus equipajes personales, y con relación a palabras habladas o escritas en todos los actos efectuados por ellos en su condición oficial, inmunidad de toda jurisdicción; (b) Inviolabilidad de todo papel y documentos; (c) Derecho a hacer uso de códigos y a recibir documentos o correspondencia por correo o por valija; (d) Exención para ellos mismos y para sus cónyuges con respecto a todas las medidas restrictivas relativas a la imigración, o; a los requisitos de registro de extranjeros en el País en el cual estén de visita o por el cual estén de paso con motivo del cumplimiento de sus funciones; e) Las mismas facilidades con respecto a las restricciones monetarias o de cambio según lo convenido para los representantes de los Gobiernos extranjeros en misión oficial temporal; (f) Las mismas inmunidades y facilidades en lo que respecta a su equipaje personal según las acordadas para los miembros de las misiones diplomáticas de rango (o categoría) comparable. Sección l3. Con el fin de asegurar a los representantes de los Miembros del Consejo en las reuniones del Consejo, del Comité Técnico Permanente y de los Comités del Consejo una completa libertad de palabra y una total independencia en el cumplimiento de sus funciones, la inmunidad de jurisdicción con respecto a las palabras habladas o escritas y a todos los actos cumplidos por ellos en el ejercicio de sus funciones, seguirá siendo acordado aun cuando el mandato (o desempeño) de estas personas ya haya terminado. Sección 14. Los privilegios e inmunidades serán convenidos para los representantes de los Miembros, no para beneficio personal de los mismos, pero con el fin de salvaguardar una independencia total en el ejercicio de sus funciones en relación con el Consejo. En consecuencia un Miembro tendrá no solamente el derecho, sino el deber de renunciar la inmunidad de sus representantes en cualquier caso en donde, a consideración del Miembro, la inmunidad impediría el curso de la justicia y en donde esta inmunidad pudiera ser renunciada sin perjuicio de los fines para los cuales fue acordada. Sección 15. Las disposiciones de las secciones 12 y 13 no son aplicables a las autoridades del Estado al cual pertenece la persona, o del cual es o ha sido representante. ARTICULO VI Funcionarios del Consejo Sección 16. El Consejo determinará las categorías de los funcionarios a las cuales se aplican las disposiciones del presente Artículo. El Secretario General comunicará a los miembros del Consejo los nombres  de los funcionarios incluídos dentro de estas categorías. Sección 17. (a) Gozarán de la inmunidad de jurisdicción para los actos ejecutados por ellos (con respecto a promesas orales o escritas) en el desempeño de sus funciones y dentro del límite de sus atribuciones (competencia); (b) Serán exonerados de todo impuesto sobre los salarios y emolumentos pagados a ellos por el Consejo; (c) No serán sometidos junto con sus cónyuges y los miembros de su familia y personas a cargo, a las medidas restrictivas de imigración, ni a los trámites de registro para extranjeros; (d) En lo que respecta a las facilitades de intercambio, gozarán de los mismos privilegios de los miembros de las misiones diplomáticas; (e) En periodo de crisis internacional, gozarán al igual que su cónyuge y los miembros de su familia dependientes (o a cargo), de las mismas facilidades de repatriación que los miembros de las misiones diplomáticas de categoría semejante; (f) Gozarán del derecho a importar libre de impuestos su mobiliario y efectos con motivo de su primera toma de funciones (cargo) en el país interesado, y de regresar tales efectos y mobiliario libres de impuesto a su país de domicilio a la terminación de sus funciones. Sección 18. Además de los privilegios e inmunidades previstos en la Sección 17, el Secretario General del Consejo tanto en lo que respecta a el mismo, su esposa e hijos menores de 21 años, gozarán de los privilegios e inmunidades, exenciones y facilidades convenidas de conformidad con el derecho internacional, para los jefes de las misiones diplomáticas. El Secretario General adjunto gozará de los privilegios, inmunidades, exenciones y facilidades acordados para los representantes diplomáticos de categoría semejante (o rango semejante). Sección 19. Los privilegios e inmunidades serán otorgadas a los funcionarios únicamente en beneficio del Consejo y no para beneficio personal. El Secretario General podrá y deberá renunciar la inmunidad otorgada a un funcionario en cualquier caso en donde en su opinión la inmunidad impediría el curso de la justicia y en donde la inmunidad pueda ser renunciada sin perjudicar los intereses del Consejo. En el caso del Secretario General, el Consejo tendrá el derecho a renunciar la inmunidad. Artículo VII Expertos en Misión para el Consejo. Sección 20. Los expertos (distintos a los funcionarios indicados en el Artículo VI), que desempeñen misiones para el Consejo, les serán otorgados tales privilegios, inmunidades y facilidades que fueren necesarias para el ejercicio de sus funciones durante el periodo de sus misiones, incluyendo el tiempo empleado en viajes en relación con sus misiones y en particular les será otorgada: (a) Inmunidad de arresto personal o de detención y de embargo de su equipaje; (b) Inminidad de jurisdicción en lo que respecta a actos ejecutados por ellos y que comprenden promesas orales o escritas en el ejercicio de sus misiones y dentro de los límites de sus atribuciones o competencia. (c) Inviolabilidad de todo papel y documentos. Sección 21. Los privilegios, inmunidades y facilidades serán otorgados a los expertos en interés del Consejo y no para beneficio personal. El Secretario General podrá y deberá renunciar la inmunidad otorgada a un experto en cualquier caso en el que según su opinión dicha inmunidad impediría el curso de la justicia y en el caso en que ésta pudiera ser renunciada sin perjuicio de los intereses del Consejo. ARTICULO VIII ABUSO DE PRIVILEGIOS Sección 22. Los representantes de los Miembros en las reuniones del Consejo, del Comité Técnico Permanente y de los Comités del Consejo, durante el ejercicio de sus funciones y en el curso de sus viajes a lugar de destino o desde el lugar de la reunión, al igual que los funcionarios indicados en la sección 16 y en la sección 20, no les será exigido por las autoridades territoriales dejar el país en el cual están desempeñando sus funciones debido a cualquiera de las actividades ejercidas por ellos en su capacidad oficial. Sin embargo, en el caso de abuso de privilegios de residencia cometido por dicha persona dentro de las actividades ejercidas fuera de su competencia oficial, él podrá ser coaccionado a dejar el país por parte del Gobierno de dicho país estipulando que: (i) Los representantes de los Miembros del Consejo o las personas que tienen derecho a gozar de la inmunidad diplomática de conformidad con los términos de la sección 18 no serán coaccionados a dejar el país, de manera distinta a la acordada en el procedimiento diplomático aplicable a los enviados diplomáticos acreditados en ese país (iii) En el caso de un funcionario a quien no se le aplique la sección 18, ninguna decisión de expulsión será tomada sin la aprobación del Ministerio de Relaciones Exteriores del país en cuestión, aprobación que será expedida luego de consultar con el Secretario General del Consejo; y si un procedimiento de expulsión es entablado contra un funcionario, el Secretario General del Consejo tendrá el derecho a intervenir en dicho proceso en nombre de la persona contra quien éste fue instaurado. Sección 23. El Secretario General colaborará en todo momento con las autoridades competentes de los Miembros del Consejo con miras a facilitar la buena administración de justicia, a asegurar el cumplimiento de las regulaciones de policía y de evitar la ocurrencia de cualquier abuso en relación con los privilegios, inmunidades y facilidades enumeradas en el presente anexo. ARTICULO IX Reglamento de diferencias (o disputas) Sección 24. El Consejo deberá prever la manera adecuada para: (a) Arreglar las diferencias (o disputas) en materia de contratos o de otras disputas de carácter privado de las cuales haga parte el Consejo; (b) Disputas en las cuales esté implicado un funcionario del Consejo y quien por razones de su posición oficial, o goce de inmunidad, si ésta  inmunidad no ha sido renunciada de conformidad con las disposiciones de las secciones 19 y 21. ARTICULO X Acuerdos Complementarios Sección 25. El Consejo podrá celebrar con una o varias partes contratantes, acuerdos complementarios que ajustan las disposiciones del presente Anexo en lo que respecta a dicha parte o partes contratantes. Es fiel copia. Bruselas, Septiembre 13, 1960 El Jefe de Servicio de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior de Bélgica, Firma ilegible Sello ES TRADUCCION FIEL Y COMPLETA Traductora: MERY BEATRIZ ARDILA POVEDA Bogotá, D.E., Diciembre 11, 1989 a)   Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores La doctora NANCY BENITEZ PAEZ, en ejercicio del poder que le confirió el doctor ANDRES GONZALEZ DIAZ, en su calidad de Viceministro de Relaciones Exteriores, "encargado de las funciones del Despacho de la señora Ministra" (folio 44), expresa las siguientes razones para justificar la constitucionalidad del Convenio: -  Que de "acuerdo con el artículo 15 del literal a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión, cuando el tratado así lo disponga".  Y que el artículo XVIII literal a) establece que "el gobierno de cualquier Estado que no sea signatario del presente Convenio podrá adherir al mismo a partir del  1o. de abril de 1951." -   Que estas normas se  deben armonizar con la legislación interna, la cual dispone (art. 224 C.N.), que para su validez los tratados requieren aprobación del Congreso. "El Convenio en mención fue enviado al Honorable Congreso de la República habiendo sido aprobado en la Honorable Cámara de Representantes en primero y segundo debate". -   Que  la Comisión Legislativa (art. 6o. transitorio C.N.) no improbó el Convenio. -   Que el  "desarrollo del Comercio Internacional ha llevado a que  surja una gran interdependencia entre los Estados, la cual exige una mayor dinámica de las relaciones comerciales, lo cual ha hecho necesario que los países busquen fórmulas de acuerdo que faciliten  el intercambio de productos".  "Una de las trabas que ha existido para el libre desarrollo del Comercio, son las barreras aduaneras, pues las aduanas son las encargadas de registrar los bienes que se importan o exportan, fijando los impuestos que se deben pagar de acuerdo con una tarifa de avalúos que establece cada país." -   Que la "Asamblea Nacional Constituyente consciente de la importancia de modernizar nuestra economía, aprobó normas como la consagrada en el artículo 226 de la Constitución que establece que "El Estado promoverá la internaciolización (sic) de las relaciones políticas, económicas y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional". -  Que la Constitución Política otorga al Presidente de la República la función de dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios, que se someterán a la aprobación del Congreso (art. 189 numeral 2o. C.N.). -   Que el tratado en estudio no es contrario a nuestras normas constitucionales. b)  Intervención del Presidente del Congreso  de la República El doctor CARLOS ESPINOSA FACIO LINCE, en su  calidad de Presidente del Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, solicita que se declare ajustado a la Constitución Política el Convenio por el cual se crea el Convenio de Cooperación Aduanera, previa exposición de las siguientes razones: -  Que la Cámara de Representantes impartió aprobación en primero y segundo debate al Convenio y que en consecuencia de lo anterior, el Gobierno invoca  lo dispuesto en el artículo 58 transitorio de la C.N., para someterlo al estudio de la Comisión Especial creada en el artículo 6o. transitorio constitucional, donde se decide no improbarlo.  "Ahora el Gobierno remite a la Corte Constitucional para su revisión el protocolo, su aprobación por la Cámara de Representantes y la decisión de la Comisión Especial de no improbarlo". -   Que los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2o., 224 y 241 numeral 10 de la Constitución Política señalan el trámite para el perfeccionamiento de los Tratados Internacionales. -    Que "cuando el Presidente decide la adhesión a un tratado internacional, después de aprobado y revisado, ejerce una función para la cual no requiere de facultades extraordinarias". -   Que el artículo 58 transitorio de la C.N., autorizó al Gobierno para ratificar los tratados que hubiesen sido aprobados por una de las Cámaras del Congreso.  "No lo dice la disposición transitoria, pero parece obvio que también esos tratados y el acto de su aprobación deben ser sometidos a la revisión de la Corte antes de su ratificación".  Lo que le permite concluír que el único efecto del artículo citado, "es tener por aprobados por el Congreso los tratados aprobados por sólo una de sus Cámaras". -  Que no tenía la Comisión Especial competencia para improbar o no improbar los tratados internacionales aprobados por una de las Cámaras del Congreso, ni la decisión del Gobierno de ratificarlos o adherirse a los mismos.  "La competencia de que trata el literal a) del artículo 6o.transitorio sólo facultó a la Comisión Especial para  improbar los proyectos de decreto que hubiera preparado el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas transitoriamente por la Constitución.  Por lo que la decisión del Gobierno de someter el Convenio a la aprobación de esa Comisión y la no improbación del mismo por ésta, resultan contrarias a los artículos 6o. literal a) y 58 transitorios de la Constitución Política. -   Que el Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, "se ajusta íntegramente a los preceptos constitucionales". CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación mediante oficio No. 036 de julio 7 de 1992, en ejercicio de la atribución del numeral 2o. del artículo 242 de la Constitución Política, rinde concepto, en el que solicita a esta Corporación se ABSTENGA de proferir fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio que crea EL CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, por las razones que a continuación se resumen: -  Que la "validez de los tratados y convenios internacionales, está condicionada en nuestro Derecho Constitucional a la aprobación con el Congreso de la República (art. 244 de la C.N.) (sic), previo el agotamiento de los trámites necesarios para que el proyecto de ley aprobatorio se convierta en ley de la República, conforme a las demás exigencias superiores.  El sometimiento a este trámite presupone la celebración de acuerdos con la normatividad internacional e interna en cuanto a la facultad de negociar y hacer tratados." -   Que el derecho colombiano no ha aceptado la postura internacionalista en virtud de la cual, celebrado válidamente un convenio y publicado en el órgano oficial su texto, automáticamente queda como parte del ordenamiento interno, "ya que exige la implementación de una serie de medidas, entre las cuales está la aprobación por las Cámaras Legislativas, la sanción presidencial "y para su perfeccionamiento, a la manifestación internacional del consentimiento del Estado para obligarse al contenido clausular del Convenio". -   Que la Constitución de 1991, faculta al Presidente de la República para aplicar provisionalmente tratados de naturaleza económica o comercial acordados en el ámbito de los organismos internacionales, que así lo dispongan (art. 224 de la C.N.). "Esto no significa que la Constituyente hubiese adoptado la tesis de la recepción automática de los tratados, en la medida que sujeta su validez a la aprobación por el poder legislativo". -   Que la Asamblea Constituyente autorizó al Presidente de la República para ratificar los tratados que se hallaren en trámite de aprobación en el Congreso.  "Sin embargo, el Gobierno no utilizó dicha autorización y los sometió a instancias incompetentes de control, afectando la validez del acto internacional". En efecto, lo envió tanto a la Comisión Legislativa como a la Corte Constitucional, "olvidando que no existía ley aprobatoria, y por tanto, no se daban los presupuestos esenciales para activar este sistema de control". -   Que la Constitución de 1991 incluyó un conjunto de artículos transitorios, para que se implementaran las medidas necesarias a fin de hacer posible la operatividad de entes nuevos y con miras a la expedición del marco legal para el ejercicio inmediato de los derechos fundamentales, del presupuesto general de la Nación y otras reglamentaciones. -   Que para lograr esos objetivos, se creó la comisión legislativa, cuyas facultades serían las siguientes:  a)  Improbar en todo o en parte, los proyectos de decreto que prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el acto constituyente.  b) Preparar proyectos de ley que considerase convenientes para el desarrollo de la Constitución.  c)  Reglamentar su funcionamiento.   De suerte que dichas facultades "no comprendían ni podían cobijar autorizaciones como la de ratificar tratados, pues habían sido exonerados de la culminación del proceso de validez constitucional a que debían y deben sujetarse ordinariamente los convenios internacionales." -   Que la "actuación inconstitucional del Gobierno y de la Comisión Especial" impone señalar las facultades extraordinarias de que se hallaba revestido el Presidente de la República, "delimitantes del radio de acción de la Comisión Especial.  Tales facultades extraordinarias se otorgaron exclusivamente para que reglamentara "las siguientes materias:  a) Expedir las normas que organicen la Fiscalía General de la Nación y las normas de Procedimiento Penal; b)  Reglamentar la tutela;  c) Tomar las medidas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura;  d) Expedir el presupuesto general de la Nación para 1992;  e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales (art. 5o. transitorio); f) Convertir en legislación permanente los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la promulgación de la Carta; si la Comisión Especial no los improbare (art. 8o. transitorio);  g) Dictar el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, dentro de los dos meses siguientes a la promulgación de la Constitución (art. 23 transitorio); h) Expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se asegure la debida organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos erigidos como tales en la Constitución, para lo cual lo habilitó por el término de tres meses (art. 38 transitorio).  "Pero, en otras disposiciones la Constituyente no empleó la fórmula del otorgamiento expreso de precisas facultades extraordinarias al Ejecutivo, lo cual no es óbice para dosificarlas como tales con base en el criterio material y por la competencia ordinariamente asignada al legislador, y por ende, su control de constitucionalidad corresponderá ejercerlo a la Corte Constitucional". -   Que precisadas esas facultades legislativas, "se advierte que ni expresa ni tácitamente el Presidente de la República se encontraba habilitado para expedir convenios internacionales, y menos para someter los que se hallaren en curso en las Cámaras Legislativas a debate y aprobación de la Comisión Especial, sin desnaturalizar sus específicas funciones." -   Que el artículo 6o. transitorio indica la clase de proyectos que podían someterse a la Comisión Legislativa y no contiene ninguna referencia a los tratados internacionales, "por tanto se afectaría su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico, si se sometieren a dos instancias constitucionales no legalmente previstas." -  Que el artículo 58 transitorio de la Constitución Política, habla de "autorización" y no de una precisa facultad extraordinaria,  y de "autorización para ratificar" determinados tratados.  Lo que supone que el proyecto de ley aprobatoria no hubiese sido aprobado en los debates reglamentarios de ambas cámaras, "pues si así fuere sólo le faltaría la sanción presidencial para expedirse como ley de la república". -   Que el Gobierno "omite usar la autorización precitada al enviar el Convenio a la Comisión Especial primero, y luego a la Corte Constitucional para su revisión. "Olvidando deliberadamente que la propia constituyente exoneró a los proyectos en curso del cumplimiento de los demás requisitos constitucionales (aprobación por la Cámara Legislativa y sanción presidencial), para que fueren leyes de la República, y en consecuencia, autorizó al Ejecutivo para ratificarlos (acto internacional), y por ende no procedía activar el sistema de control en mención". -   Que los requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, para que sea oportuna la revisión constitucional, no se dan en este caso por inexistencia de la ley aprobatoria del tratado. -   Que al no existir la "ley aprobatoria del Convenio de creación del Consejo, por cuanto la Constituyente suspendió su procedimiento de incorporación ordinaria, para que única y exclusivamente se ratificare (por adhesión) y entrare en vigor, entonces no se daban los presupuestos constitucionales necesarios en virtud a los cuales el Gobierno Nacional hubiese podido enviar el Convenio a la Corte Constitucional, y sólo  quedaba una vía, ratificarlos o no hacerlo, en la medida que la autorización era facultativa y no le señaló un plazo perentorio para utilizarla.  Mientras que para el ejercicio de las facultades extraordinarias fijó términos específicos, y en su defecto ordenó que en aquellos casos en que no hubiere previsto "plazo especial expiraran quince días  después de que la Comisión Especial cese definitivamente en sus funciones." (art. 9o. transitorio). -   Que lo anterior, "no significa ni debe entenderse que por no encontrarse sujetos a control previo de constitucionalidad dichos actos internacionales, no puedan someterse a control posterior para examinar su validez intrínseca y extrínseca". CONSIDERACIONES DE LA CORTE a)  Competencia. Es competente la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad del Convenio de la referencia por vía del control automático a que se refiere el numeral 10o. del artículo 241 de la Constitución Política, de acuerdo con el criterio aceptado por la Sala Plena de la Corporación, previo estudio elaborado por el Honorable Magistrado Dr. CIRO ANGARITA BARON, en cuyas conclusiones se lee: "Primera.  En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el control de constitucionalidad respecto de los tratados  públicos. "Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las leyes aprobatorias de tratados públicos. "Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de  1985 la Corte Suprema de Justicia sostuvo, con fundamento en el artículo 214 de la Constitución de 1886, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido la ratificación  o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión. "A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de su último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las leyes aprobatorias de tratados públicos por vicios de procedimiento en su formación, sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del tratado en sí mismo considerado. "Segunda.  El Control Constitucional instituído por el Constituyente de 1991 en esta materia tiene una fundamentación múltiple.  Su regulación está contenida, por una parte, en los numerales 4o. y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4o. en concordancia con el 9o. ibídem, por la otra. "La referida dogmática positiva permite caracterizar el  sistema de control de constitucionalidad en esta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero, referido al momento en el cual opera así como el acto sobre el cual se produce y, el segundo, a la vía que lo pone en marcha. "De acuerdo a esos criterios, en esta materia pueden distinguirse las siguientes formas de control de constitucionalidad: "1o.  Control integral, previo y automático de Constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley  aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última también por motivos de forma, consagrado en el numeral  10 del artículo 241 de la Carta. "La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustenta esta tesis. "2o.  Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del año siguiente a su publicación.  Este control lo consagra el numeral 4o. del artículo 241 ibídem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución. "3.  Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de derecho  interno concerniente a la  competencia para celebrarlos. "Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos  4o. y 9o. de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985-. "Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación  y limitación al ejercicio del poder del Estado,  mediante su distribución y control. "Tercera.  Los siete documentos enviados por el  Ministerio de Relaciones Exteriores, pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del trámite constitucional, constituyen verdaderos tratados en vía de formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta." b)  El Trámite para el Perfeccionamiento de los Tratados Se ocupa la Constitución Política de 1991 del procedimiento que debe agotarse previamente a la entrada en vigencia de un tratado internacional, entendido éste en su significación más amplia, como el acuerdo de voluntades entre dos  o más sujetos de Derecho Internacional orientado a producir determinados efectos jurídicos.  Y en su acepción más precisa  según la cual se trata de "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido  por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular". (art. 2o. Ley 32 de 1985), (Carta, protocolo, concordato, convención, acuerdo, acta, etc.).  Esta definición ha sido criticada por cuanto excluye los tratados internacionales suscritos entre estados y organizaciones internacionales y los suscritos por estas entre sí. Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado, dirigir las relaciones internacionales, para lo cual nombrará a los agentes diplomáticos y consulares, recibirá a los agentes de otros países y podrá  "celebrar" tratados o convenios con otros Estados o entidades internacionales (art.  189 numeral 2o. C.N.).  La doctrina ha entendido la celebración o perfeccionamiento definitivo de un tratado como el acto o los actos mediante los cuales un sujeto internacional consiente en obligarse por un tratado.  Celebración que por la naturaleza propia de ese tipo de acuerdos o contratos, que implican una puesta en juego de la soberanía  nacional, (artículo 9o. C.N.), tiene un carácter solemne; de suerte que,  de manera general se trata de actos complejos, que según el orden jurídico interno de cada Estado comprenden varios pasos como la negociación, firma, aprobación y ratificación o adhesión.  En los sujetos internacionales no estatales, estos pasos suelen  ser más flexibles aunque  no menos solemnes. Esa complejidad en el perfeccionamiento de los tratados permite distinguir de manera general, dos etapas en su perfeccionamiento:  La primera que comprende la iniciativa, los acuerdos y negociaciones y la firma o suscripción del tratado según las circunstancias, como hecho previo a su entrada en vigencia en un determinado Estado; paso este último (firma o signatura) que no ocurre cuando el Convenio  ya negociado por otros  sujetos internacionales, ha sido definido en su texto y  un nuevo Estado simplemente se  adhiere a él.  Y la segunda etapa, que comprende actos como  la aprobación, ratificación, canje o adhesión, que concluyen el trámite del acto y su consecuente obligatoriedad para las partes. Se colige de lo anterior, el uso muy amplio que hace  el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política de la expresión "celebrar" para referirse a las competencias que tiene el Presidente de la República en su calidad de director de las relaciones internacionales, por cuanto, en relación con la conclusión de tratados internacionales, las dichas competencias se refieren a la iniciativa en materia de tratados, a la negociación y a la firma de los mismos, todo ello ad referendum (artículo 12 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley 32 de 1985), de "la aprobación del Congreso", que dispone el mismo texto; dirección de las relaciones internacionales que, como se expondrá más adelante retomará el Jefe del Estado, si se ha producido la condición necesaria de la aprobación indicada, para efectos de la ratificación, canje de notas o adhesión del respectivo convenio. De suerte que si bien los actos a cargo del Presidente de la República en el trámite del perfeccionamiento de los tratados, son "relativos" a su celebración (artículos  7o. numeral 2o. literal a), artículo 8o. de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados 1969), no le confieren a éste la facultad de celebrarlos autónomamente. La cultura internacionalista de nuestro tiempo ha llevado a producir variadas modalidades de acuerdos internacionales, lo que se ha traducido, de manera gradual, en una tendencia a disminuir las solemnidades propias de los tratados en punto a perfeccionamiento.  La rapidez en la evolución de la realidad internacional, y los correspondientes cambios que exige la diversa gama de intereses y problemas que comporta, en determinadas áreas, se viene reflejando en una flexibilidad de los trámites para la celebración de los tratados internacionales. La Constitución Política de 1991, fijó el trámite para la celebración o perfeccionamiento definitivo de los tratados internacionales a fin de que  puedan tener vigencia obligante para el Estado y la sociedad colombianos, modificando la oportunidad del cumplimiento de las etapas de su perfeccionamiento para cierto tipo de convenios.  En efecto, el trámite para la elaboración de los tratados que dispone la Carta Fundamental combina la acción de las tres Ramas del Poder Público (art. 113 C.N.), la Ejecutiva, la Legislativa y la Judicial, en el siguiente orden:  corresponde al Presidente de la República como director de las Relaciones Internacionales, tomar la iniciativa en la celebración de tratados, su negociación de manera directa o a través de sus delegados, suscribirlos ad referendum, tal como se ha indicado, y, someterlos a la aprobación del Congreso (art. 150 numeral 16 C.N.).   Este precepto constitucional incurre en la misma imprecisión al utilizar simplemente la expresión "celebre", que hemos señalado en el numeral 2o. del artículo 89 ibidem. Se indica por la normatividad superior que corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno haya acordado con otros Estados o entidades de derecho internacional; autorizándose la transferencia parcial de determinadas atribuciones a organismos internacionales, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, con el objeto de promover o consolidar la integración económica con otros Estados[1]. Una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, y dentro de los seis (6)  días siguientes a esta sanción, interviene el poder judicial, para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Tratados internacionales y de las leyes que los aprueban. Si resultan constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de ratificaciones o la adhesión según sea el caso, de lo contrario, no será ratificado o adherido.  Además cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo  podrá manifestar el consentimiento del  Estado colombiano formulando la correspondiente reserva (art. 241 numeral 10 C.N.). Se modifica el anterior orden en la celebración o perfeccionamiento de los tratados, para adelantar la aplicación de cierto tipo de convenios, sin perjuicio de que todos los pasos deban cumplirse a fin de alcanzar su conclusión definitiva. Es así como el artículo  224 del Estatuto Superior, habilita al  Jefe del Estado para dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan.  Se trata pues de  convenios de naturaleza económica y comercial que desarrollen actividades de ese tipo en el marco de organismos internacionales que así lo prevean, tratando de dinamizar la lógica de la integración económica, con instrumentos suficientemente ágiles (art. 227 C.N.).  Una vez entrado  en vigencia provisional un tratado de ese tipo, deberá enviarse al Congreso para su aprobación  y si éste no lo aprueba, se suspenderá su aplicación.  También se suspenderá su vigencia, si su texto o la ley  que lo aprueba no es declarado constitucional, una vez cumplido el trámite del control  automático a que se refiere el  artículo 241 numeral 10 de la Carta. De otra parte, el Constituyente de 1991, con la idea de facilitar el cambio constitucional, consideró oportuno disponer un trámite excepcional para la celebración de tratados en el artículo 58 transitorio de la Carta.  Este precepto autoriza  al "Gobierno Nacional" para ratificar los proyectos de tratados que con anterioridad a la vigencia  de la Constitución política, hubiesen sido aprobados por una de las Cámaras del Congreso de la República.  Dentro de estos tratados, se encuentra  el "Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera", enviado a la Corporación por la señora Ministra de Relaciones Exteriores para su control de constitucionalidad.  Exonera el artículo transitorio la intervención del poder legislativo en la celebración de esos tratados, parcialmente, al permitir, de manera expresa, que estos sean ratificados cuando hubiesen sido aprobados al menos por una de las dos Cámaras del Congreso. No asiste la razón al Procurador General al sostener que el Constituyente exoneró del control de constitucionalidad a los  acuerdos a que se refiere el artículo 58 transitorio, no sólo en razón de que al querer exceptuarlos de ese requisito ordinario ha debido manifestarlo expresamente, cosa que no hizo, sino, que una tal excepción tácita, como lo pretende el Agente del Ministerio Público, sería contraria a la concepción consagrada en la nueva Constitución (artículos 4o., 9o. y 241 numeral 10) según la cual, los tratados que se vayan a celebrar, en adelante, deben ser declarados exequibles por esta Corporación.  Sin embargo no puede entenderse este criterio en el sentido de que los tratados debidamente concluídos, puedan ser desconocidos de manera automática, cuando resulten contrarios a la Constitución.  Este último criterio encuentra fundamento constitucional en el propio numeral 10 del artículo 241, que al señalar la oportunidad para revisar la constitucionalidad de los tratados, la dispuso para  el momento inmediatamente anterior a la ratificación de los mismos; de lo que debe colegirse que no puede adelantarse después  de este paso que, es la manifestación última del Estado en el plano internacional, sobre su voluntad de comprometerse con el convenio; lo cual es acorde  con el artículo 9o. de la C.N.  cuando dispone que las relaciones exteriores se fundamentaran en el "reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia". El Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, busca asegurar el más alto grado de armonía y uniformidad en los sistemas aduaneros y en especial el estudio de problemas inherentes al desarrollo y al progreso de la técnica aduanera  y a la legislación aduanera relacionada con la misma, convencidos de que  será en beneficio del Comercio Internacional promover la Cooperación entre los Gobiernos en estos asuntos, teniendo en cuenta los factores técnicos  y económicos involucrados en los mismos. El Convenio, creó el Consejo de Cooperación aduanera (art. I); determinó sus miembros (art. II); otorgó funciones relacionadas con el estudio de asuntos relativos a la cooperación aduanera, el examen de los aspectos técnicos de los  sistemas aduaneros lo mismo que sus factores económicos, con miras a proponer a sus miembros medios prácticos para alcanzar el mayor grado de armonía y uniformidad, la elaboración y recomendación de proyectos de convenios y modificaciones a los existentes, la interpretación uniforme de la legislación, con la nomenclatura para clasificación de mercancías en las tarifas aduaneras y del convenio acerca del valor aduanero de las mercancías elaborado por el Grupo de Estudios de la Unión Aduanera Europea, ejercer funciones conciliatorias para el ajuste o arreglo de disputas surgidas en relación con la interpretación o la aplicación de convenios, informar sobre regulación  y técnicas aduaneras, cooperar con las demás organizaciones intergubernamentales en asuntos de su competencia (art. III); dispone que ningún miembro del consejo será obligado a revelar la información de carácter confidencial, la divulgación de la cual impediría la aplicación de su legislación o la cual de otra manera fuere contraria al interés público o perjudicare los intereses legítimos públicos o privados (art. IV); crea un Comité Técnico Permanente (art. V); señala sus autoridades (art. VI); fija su sede en Bruselas (art. VII); el derecho al voto y el quórum para decidir (art. VIII); determina el origen de sus recursos (art. XII); determina que el Gobierno de cualquier Estado que no sea signatario podrá adherir, caso colombiano, a partir del 1o. de abril de 195l (art. XVIII); prescribe una duración indefinida (art. XIX), y contiene además un anexo sobre "capacidad jurídica, privilegios e inmunidades del Consejo,  que no atentan en manera alguna ni en su conjunto ni parcialmente, contra disposiciones de la Constitución Política colombiana. Por el contrario, se aviene el convenio en examen, en sus objetivos y preceptos a  la obligación impuesta al Estado por la Carta (art.  227), de promover la integración económica, social y política con las demás naciones, mediante la celebración de los tratados sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, para crear "organismos supranacionales",  como el Consejo estudiado, promoviendo igualmente la internacionalización de la economía (art. 226 ibídem),  en aras de la mejor conveniencia nacional. La señora Viceministra de Relaciones Exteriores, mediante el oficio No. 24102, sin fecha, dirigido al Presidente de esta Corporación, sometió al control de constitucionalidad a que se refiere el artículo 241 numeral 10 de la Carta, la Ley No. 10 de 17 de julio de 1992, "POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO QUE CREA EL CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950". Participa la Corte Constitucional del criterio expuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el sentido de que el instrumento internacional en revisión, cumplió con el supuesto previsto en el artículo 58 transitorio de la Constitución  Política. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero.  Declarar exequible el Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950",  por las razones precedentes. Segundo.  Comuníquese al Gobierno Nacional para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la  Constitución Política. Cópiese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y  cúmplase. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ       ALEJANDRO MARTINEZ      GALINDO                                      CABALLERO FABIO MORON DIAZ              JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General [1]  La expresión "ratificados" del artículo 93 de la Constitución  Política, debe entenderse como sinónimo de "aprobados".  Para así evitar la confusión  que puede traer la primera palabra si se confunde con el concepto de  RATIFICACION que, en el Derecho Internacional, se usa en sentido restringido  a efectos de significar la manifestación del consentimiento del Estado de hallarse obligado por un tratado, que se realiza mediante el canje o adhesión al acuerdo,  actos estos, facultativos del  Presidente de la República .

C-564-92 Sentencia No Sentencia No. C-564/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad/TRANSITO CONSTITUCIONAL Los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. TRATADO INTERNACIONAL-Principio de Autoconfianza colectiva En el preámbulo del Acuerdo SPGC (Sistema Global de Preferencias Comerciales) se hace referencia a la autoconfianza colectiva como un objetivo de la cooperación económica que se pretende alcanzar, junto con otros elevados propósitos como serían el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y la promoción de cambios estructurales en el sistema de comercio entre las naciones, que reporten equilibrio, bienestar y sobre todo equidad. Se dirá entonces que autoconfianza colectiva es la respuesta de los países en vías de desarrollo al desinterés por sus peticiones colectivas, formuladas en el seno de las Naciones Unidas al conjunto de países industrializados del Norte. LIBERTAD ECONOMICA-Principio de reciprocidad La prohibición de comerciar con un Estado determinado aparecería como una limitación arbitraria y por tanto inconstitucional de la libertad económica de los particulares. Sin embargo debe prevalecer en este asunto la norma especial, relativa a la internacionalización de las relaciones económicas, que exige tratar con otros países y entidades de Derecho internacional sobre bases de reciprocidad. La ausencia de este elemento permite al Estado colombiano tomar las medidas que crea convenientes para proteger no solo su balanza de pagos sino su industria. Proceso No. AC - TI - 07 Revisión Constitucional del Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo. Magistrado Ponente: EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Aprobado según Acta No. 82 Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre 22 de mil novecientos noventa y dos (1992) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Acuerdo sobre El Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo, suscrito el 13 de abril de 1988 en Belgrado, Yugoslavia, y sometido por el Gobierno Nacional a la consideración de esta Corte mediante oficio No 3165 del 2 de diciembre de 1991, I. EL TEXTO DEL ACUERDO El texto del instrumento internacional, objeto de la presente revisión constitucional, es como sigue: ACUERDO SOBRE EL SISTEMA GLOBAL DE PREFERENCIAS COMERCIALES ENTRE PAISES EN DESARROLLO PREAMBULO Los Estados Partes en el presente Acuerdo, Reconociendo que la cooperación económica entre países en desarrollo es un elemento decisivo en la estrategia de la autoconfianza colectiva y un instrumento indispensable para promover los cambios estructurales que contribuyen a un proceso equilibrado y equitativo de desarrollo económico y al establecimiento del Nuevo Orden Económico Internacional. Reconociendo también que un Sistema Global de Preferencias Comerciales (en adelante denominado el "SGPC") constituiría uno de los principales instrumentos para la promoción del comercio entre los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77, y para el aumento de la producción y el empleo en esos países. Teniendo presente el Programa de Arusha para la Autoconfianza Colectiva, el Programa de Acción de Caracas y las declaraciones sobre el SGPC aprobadas por los Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de los 77 en Nueva York en 1982 y en las Reuniones Ministeriales sobre el SGPC celebradas en New Delhi, en Brasilia en 1986 y en Belgrado en 1988, Creyendo que debe asignarse alta prioridad al establecimiento del SGPC por cuanto constituye uno de los principales instrumentos de la cooperación Sur-Sur, para la promoción de la autoconfianza colectiva así como para el fortalecimiento del comercio mundial en su conjunto, han convenido en lo siguiente: Capítulo I INTRODUCCION Artículo 1 Definiciones A los efectos del presente Acuerdo: a) Por "participante" se entiende: i) Todo miembro del Grupo de los 77 enumerado en el Anexo I que haya intercambiado concesiones y que haya pasado a ser parte en el presente Acuerdo de conformidad con sus artículos 25, 27 ó 28, ii) Toda agrupación subregional/regional/interregional de países en desarrollo miembros del Grupo de los 77 enumerados en el Anexo I que haya intercambiado concesiones y que haya pasado a ser parte en el presente Acuerdo de conformidad con sus artículos 25, 27, ó 28. b) Por "país menos adelantado" se entiende un país designado como tal por las Naciones Unidas. c) Por "Estado" o "país" se entiende todo Estado o país miembro del Grupo de los 77. d) Por "productores nacionales" se entiende las personas físicas o jurídicas que estén establecidas en el territorio de un participante y que se dediquen en él a la producción de productos básicos y de manufacturas, incluidos los productos industriales, agrícolas, de extracción o de minería tanto en bruto como semielaborados o elaborados. Además, para determinar la existencia de un "perjuicio grave" o una "amenaza de perjuicio grave", la expresión "productores nacionales" utilizada en el presente Acuerdo se entenderá en el sentido de que abarca el conjunto de los productos nacionales de los productos iguales o similares, o aquéllos de entre ellos cuya producción conjunta constituya una parte principal de la producción nacional total de dichos productos. e) Por "perjuicio grave" se entiende un daño importante a los productores nacionales de productos iguales o similares que resulte de un aumento sustancial de las importaciones preferenciales en condiciones que causen pérdidas sustanciales, en términos de ingresos, producción o empleo, que resulten insostenibles a corto plazo. El examen de los efectos sobre la producción nacional de que se trate deberá incluir también una evaluación de otros factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de la producción nacional de esos productos. f) Por "amenaza de perjuicio grave" se entiende una situación en que un aumento sustancial de las importaciones preferenciales sea de tal naturaleza que pueda causar un "perjuicio grave" a los productores nacionales y que tal perjuicio, aunque todavía no exista, sea claramente inminente. La determinación de la amenaza de perjuicio grave estará basada en hechos y no en meras afirmaciones, conjeturas o posibilidades remotas o hipotéticas. g) Por "circunstancias críticas" se entiende la aparición de una situación excepcional en la que importaciones preferenciales masivas causen o amenacen con causar un "perjuicio grave", difícil de reparar y que exige medidas inmediatas. h) Por "acuerdos sectoriales" se entiende los acuerdos entre participantes con respecto a la eliminación o reducción de barreras arancelarias, no arancelarias y paraarancelarias, así como otras medidas de promoción del comercio y cooperación para determinados productos o grupos de productos que estén estrechamente vinculados entre sí en cuanto a su uso final o producción. i) Por "medidas comerciales directas" se entiende las medidas susceptibles de promover el comercio entre participantes, tales como contratos a largo y mediano plazo que incluyan compromisos de importación y suministro en relación con productos específicos, acuerdos comerciales con pago en mercancías producidas, operaciones de comercio de Estado y compras del Estado o del sector público. j) Por "derechos arancelarios" se entiende los derechos de aduana fijados en los aranceles nacionales de los participantes. k) Por "medidas no arancelarias" se entiende toda medida, reglamento o práctica, con excepción de los "derechos arancelarios" o las "medidas paraarancelarias", cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distorsión importante en el comercio. l) Por "medidas paraarancelarias" se entiende los derechos y gravámenes, con excepción de los "derechos arancelarios", percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior que tienen efectos análogos a los derechos de aduana y que sólo gravan las importaciones, pero no sobre productos nacionales iguales. Los derechos de importación correspondientes a determinados servicios prestados no se consideran medidas paraarancelarias. Capítulo II SISTEMA GLOBAL DE PREFERENCIAS COMERCIALES Artículo 2 Establecimiento y fines del SGPC Por el presente Acuerdo, los participantes establecen el SGPC a fin de promover y sostener el comercio mutuo y el desarrollo de la cooperación económica entre países en desarrollo, mediante el intercambio de concesiones de conformidad con el presente Acuerdo. Artículo 3 Principios El SGPC se establecerá de conformidad con los principios siguientes: a) el SGPC se reservará a la participación exclusiva de los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77; b) Los beneficios del SGPC corresponderán a los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77 que sean participantes de conformidad con el apartado a) del artículo 1; c) El SGPC deberá basarse y aplicarse de acuerdo con el principio de las ventajas mutuas de manera que beneficie equitativamente a todos los participantes, teniendo en cuenta sus niveles respectivos de desarrollo económico e industrial, la estructura de sus comercio exterior y sus sistemas y políticas comerciales; d) El SGPC se negociará paso a paso, se mejorará y ampliará en etapas sucesivas y será objeto de revisiones periódicas; e) El SGPC no deberá reemplazar a las agrupaciones económicas subregionales, regionales e interregionales presentes y futuras de los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77, sino complementarlas y reforzarlas, y tendrá en cuenta los intereses y compromisos de tales agrupaciones económicas; f) Deberán reconocerse claramente las necesidades especiales de los países menos adelantados y acordarse medidas preferenciales concretas a favor de esos países; no se exigirá a los países menos adelantados que hagan concesiones sobre una base de reciprocidad; g) Todos los productos, manufacturas y productos básicos, tanto en bruto como semielaborados o elaborados, deberán estar incluidos en  el SGPC; h) Las agrupaciones intergubernamentales subregionales, regionales e interregionales de cooperación económica entre países en desarrollo miembros del Grupo de los 77 podrán participar plenamente como tales, siempre que lo juzguen conveniente, en todas las fases de los trabajos sobre el SGPC o en cualquiera de ellas. Artículo 4 Elementos del SGPC El SGPC podrá constar, entre otros, de los siguientes elementos: a) Acuerdos sobre derechos arancelarios; b) Acuerdos sobre derechos paraarancelarios; c) Acuerdos sobre medidas no arancelarias; d) Acuerdos sobre medidas comerciales directas, incluidos los contratos a mediano y a largo plazo; e) Acuerdos sectoriales. Artículo 5 Lista de concesiones Las concesiones arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias negociadas e intercambiadas entre los participantes se harán constar en listas de concesiones que se reproducirán en anexo al presente Acuerdo y formarán parte integrante de él. Capítulo III NEGOCIACIONES Artículo 6 Negociaciones 1. Los participantes podrán celebrar de tiempo en tiempo rondas de negociaciones bilaterales/plurilaterales/multilaterales con miras a una mayor expansión del SGPC y al logro más completo de sus fines. 2. Los participantes podrán celebrar sus negociaciones de acuerdo con los enfoques y procedimientos siguientes o con cualquier combinación de ellos: a) Negociaciones producto por producto; b) Reducciones arancelarias generales; c) Negociaciones sectoriales, d) Medidas comerciales directas, inclusive contratos a mediano y a largo plazo; Capítulo IV COMITE DE PARTICIPANTES Artículo 7 Establecimiento y funciones 1. Al entrar en vigor el presente Acuerdo se establecerá un comité de participantes (al que en adelante se denominará, en el presente Acuerdo, el "Comité") integrado por los representantes de los gobiernos de los participantes. El Comité desempeñará las funciones que sean necesarias para facilitar el funcionamiento del presente Acuerdo y contribuir al logro de sus objetivos. Corresponderá al Comité examinar la aplicación del presente Acuerdo y de los instrumentos que se adopten en el marco de sus disposiciones, supervisar la aplicación de los resultados de las negociaciones, celebrar consultas, hacer las recomendaciones y tomar las decisiones que se requieran y, en general, adoptar las medidas que sean necesarias para velar por la debida consecución de los objetivos y la debida aplicación de las disposiciones del presente Acuerdo. a) El Comité estudiará con carácter permanente la posibilidad de promover la celebración de nuevas negociaciones para ampliar las listas de concesiones y para incrementar el comercio entre los participantes mediante la adopción de otras medidas y podrá en todo momento auspiciar tales negociaciones. El Comité velará asimismo por la difusión rápida y completa de información comercial a fin de promover el comercio entre los participantes; b) El Comité examinará las controversias y hará recomendaciones al respecto de conformidad con el artículo 21 del presente Acuerdo; c) El Comité podrá establecer los órganos subsidiarios que sean necesarios para el eficaz desempeño de sus funciones; d) El Comité podrá adoptar los reglamentos y normas que sean necesarios para la aplicación del presente Acuerdo. 2. a) El Comité tratará de que todas sus decisiones se tomen por consenso; b) No obstante cualesquiera medidas que puedan adoptarse en cumplimiento del apartado a) del párrafo 2 de este artículo, toda propuesta o moción presentada al Comité será sometida a votación si así lo solicita un representante; c) Las decisiones se tomarán por mayoría de dos tercios sobre cuestiones de fondo y por mayoría simple sobre cuestiones de procedimiento. 3. El Comité adoptará su reglamento interno. 4. El Comité adoptará un reglamento financiero. ARTICULO 8 Cooperación con organizaciones internacionales El Comité tomará las disposiciones que sean apropiadas para celebrar consultas o para cooperar con las Naciones Unidas y sus órganos, en particular la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y los organismos especializados de las Naciones Unidas, así como con las agrupaciones intergubernamentales subregionales, regionales e interregionales de cooperación económica entre países en desarrollo miembros del Grupo de los 77. Capítulo V NORMAS BASICAS Artículo 9 Extensión de las concesiones negociadas 1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos 2 y 3 de este artículo, todas las concesiones arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias, negociadas e intercambiadas entre los participantes en las negociaciones bilaterales/plurilaterales, cuando se pongan en práctica, se harán extensivas a todos los participantes en las negociaciones relativas al SGPC, sobre la base de la cláusula de la nación más favorecida (NMF). 2. Con sujeción a las normas y directrices que se establezcan a este respecto, los participantes partes en medidas comerciales directas, en acuerdos sectoriales o en acuerdos sobre concesiones no arancelarias podrán decidir no hacer extensivas a otros participantes las concesiones previstas en tales acuerdos. La no extensión no deberá entrañar efectos perjudiciales para los intereses comerciales de otros participantes y, en caso de que tenga tales efectos, la cuestión será sometida al Comité para que la examine y tome una decisión al respecto. Tales acuerdos estarán abiertos a todos los participantes en el SGPC mediante negociaciones directas. El Comité será informado de la iniciación de las negociaciones sobre los referidos acuerdos, así como de las disposiciones de éstos una vez que hayan sido celebrados. No obstante lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 de este artículo, los participantes podrán otorgar concesiones arancelarias, no arancelarias y paraarancelarias aplicables exclusivamente a las exportaciones procedentes de los países menos adelantados participantes. Tales concesiones, cuando se pongan en práctica, se aplicarán en igual medida a todos los países menos adelantados participantes. Si después de concedido cualquier derecho exclusivo éste resultara perjudicial para los intereses comerciales legítimos de otros participantes, la cuestión podrá ser sometida al Comité para que examine tales concesiones. Artículo 10 Mantenimiento del valor de las concesiones A reserva de los términos, condiciones o requisitos que puedan establecerse en las listas de concesiones otorgadas, ninguno de los participantes menoscabará o anulará estas concesiones, después de la entrada en vigor del presente Acuerdo, por la aplicación de cualquier carga o medida restrictiva del comercio que no existiera ya con anterioridad, salvo cuando esa carga consista en un impuesto interno que grave un producto nacional igual, en un derecho antidumping o compensatorio o en derechos proporcionados al costo de los servicios prestados, y con excepción de las medidas autorizadas con arreglo a los artículos 13 y 14. Artículo 11 Modificación y retiro de las concesiones 1. Todo participante podrá, una vez transcurrido un plazo de tres años a partir de la fecha en que se otorgó la concesión, notificar al Comité su intención de modificar o retirar cualquier concesión incluida en la lista correspondiente de ese participante. 2. El participante que tenga la intención de retirar o modificar una concesión entablará consultas y/o negociaciones, con miras a llegar a un acuerdo sobre cualquier compensación que sea necesaria y adecuada, con los participantes con los cuales haya negociado originalmente esa concesión y con cualesquiera otros participantes que tengan un interés como proveedores principales o sustanciales según lo determine el Comité. 3. Si no se llegase a un acuerdo entre los participantes involucrados dentro de los seis meses siguientes a la recepción de la notificación, y si el participante que hizo la notificación siguiese adelante con la modificación o el retiro de tal concesión, los participantes afectados, según los determine el Comité, podrán retirar o modificar concesiones equivalentes en sus correspondientes listas. Todas estas modificaciones o retiros deberán notificarse al Comité. Artículo 12 Suspensión o retiro de concesiones Todo participante podrá en cualquier momento suspender o retirar libremente la totalidad o parte de cualquiera de las concesiones incluidas en su lista si llega a la conclusión de que dicha concesión fue negociada con un Estado que no ha pasado a ser, o ha dejado de ser, participante en el presente Acuerdo. El participante que adopte esa medida la notificará al Comité y, cuando se le requiera para ello, celebrará consultas con los participantes que tengan un interés sustancial en el producto de que se trate. Artículo 13 Medidas de salvaguardia Un participante debe poder adoptar medidas de salvaguardia para evitar el perjuicio grave o la amenaza de un perjuicio grave a los productores nacionales de productores iguales o similares que pueda ser consecuencia directa de un aumento sustancial imprevisto de las importaciones que disfrutan de preferencias en virtud del SGPC. 1. Las medidas de salvaguardia serán conformes a las normas siguientes: a) Las medidas de salvaguardia deberían ser compatibles con los fines y los objetivos del SGPC. Esas medidas deberían aplicarse de forma no discriminatoria entre los participantes en el SGPC. b) Las medidas de salvaguardia deberían estar en vigor sólo en la medida y durante el tiempo necesarios para prevenir o remediar ese perjuicio. c) Por regla general y excepto en circunstancias críticas, toda medida de salvaguardia se adoptará previa consulta entre las partes interesadas. Los participantes que tengan la intención de adoptar medidas de salvaguardia estarán obligados a probar, a satisfacción de las partes involucradas dentro del Comité, el perjuicio grave o la amenaza de perjuicio grave que justifiquen la adopción de tales medidas. 2. La adopción de medidas de salvaguardia para evitar un perjuicio grave o una amenaza de perjuicio grave debería ajustarse a los procedimientos siguientes: a) Notificación: Todo participante que tenga la intención de adoptar una medida de salvaguardia debería notificar su intención al Comité, el cual dará traslado de esta notificación a todos los participantes. Una vez recibida la notificación, los participantes interesados que deseen celebrar consultas con los participantes iniciadores de la medida lo notificarán al Comité en un plazo de 30 días. Cuando en circunstancias críticas un retraso pueda causar un daño que sea difícil de reparar, podrá adoptarse provisionalmente la medida de salvaguardia sin celebrar previamente consultas, a condición de que éstas se celebren inmediatamente después de adoptarse tal medida. b) Consultas: Los participantes interesados deberían celebrar consultas con el propósito de llegar a un acuerdo con respecto a la naturaleza y la duración de la medida de salvaguardia que se quiera adoptar, o que se haya adoptado ya, y al otorgamiento de una compensación o la renegociación de las concesiones. Estas consultas deberían concluirse dentro de los tres meses siguientes a la recepción de la notificación inicial. Si estas consultas no llevan a un acuerdo satisfactorio para todas las partes en el plazo antes especificado, el asunto debería someterse al Comité para que lo resuelva. Si el Comité no resuelve la cuestión en un plazo de cuatro semanas a partir de la fecha en que se haya remitido, las partes afectadas por la medida de salvaguardia tendrán derecho a retirar concesiones equivalentes u otras obligaciones dimanantes del SGPC que el Comité no desapruebe. Artículo 14 Medidas relativas a la balanza de pagos Si un participante tropieza con problemas económicos graves durante la aplicación del SGPC, ese participante deberá poder adoptar medidas para hacer frente a dificultades graves de balanza de pagos. 1. Todo participante que considere necesario imponer o intensificar una restricción cuantitativa u otra medida con el fin de limitar las importaciones con respecto a productos o esferas amparados por concesiones con miras a evitar la amenaza de una disminución grave de sus reservas monetarias o detener esa disminución se esforzará por hacerlo de manera que se preserve, tanto como sea posible, el valor de las concesiones negociadas. 2. Esas medidas se notificarán inmediatamente al Comité, que dará traslado de tal notificación a todos los participantes. 3. Todo participante que adopte una de las medidas señaladas en el párrafo 1 de este artículo dará, a petición de cualquier otro participante, oportunidades adecuadas para celebrar consultas con miras a mantener la estabilidad de las concesiones negociadas en virtud del SGPC. Si no se llegara a un acuerdo satisfactorio entre los participantes involucrados en un plazo de tres meses a partir de la fecha de notificación, podrá someterse el asunto al Comité para que éste lo examine. Artículo 15 Normas de origen Los productos contenidos en las listas de concesiones que figuran en el anexo al presente Acuerdo gozarán de trato preferencial si cumplen las normas de origen, que se reproducirán en anexo al presente Acuerdo y formarán parte integrante de él. Artículo 16 Procedimientos para la negociación de contratos a mediano y a largo plazo entre participantes en el SGPC interesados. 1. En el marco del presente Acuerdo podrán concentrarse entre los participantes contratos a mediano y a largo plazo con compromisos de importación y exportación de determinados productos básicos u otros productos. 2. A fin de facilitar la negociación y concertación de dichos contratos: a) Los participantes exportadores deberían indicar los productos básicos  u otros productos en relación con los cuales estén dispuestos a asumir compromisos de suministro, con especificación de las cantidades correspondientes; b) los participantes importadores deberían indicar los productos básicos u otros productos en relación con los cuales podrían asumir compromisos de importación, con especificación, cuando sea posible, de las cantidades correspondientes; y c) El Comité prestará asistencia para el intercambio multilateral de la información prevista en los apartados a) y b), así como para la celebración de negocios bilaterales y/o multilaterales entre los participantes exportadores e importadores interesados con objeto de concertar contratos a mediano y a largo plazo. 3. Los participantes involucrados deberían notificar al Comité la concertación de contratos a largo y medio plazo lo antes posible. Artículo 17 Trato especial a los países menos adelantados 1. Conforme a la Declaración Ministerial sobre el SGPC, las necesidades especiales de los países menos adelantados serán plenamente reconocidas y se llegará a un acuerdo sobre medidas preferenciales concretas en favor de dichos países. 2. Para adquirir la condición de participante no se exigirá a ningún país menos adelantado que haga concesiones sobre una base de reciprocidad, y los países menos adelantados participantes se beneficiarán de todas las concesiones arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias intercambiadas en las negociaciones bilaterales/plurilaterales que sean multilateralizadas. 3. Los países menos adelantados participantes deberían identificar los productos de exportación en relación con los cuales deseen obtener concesiones en los mercados de otros participantes. Para ayudarlos en esa tarea, las Naciones Unidas y otros participantes que estén en condiciones de hacerlo deberían proporcionar a tales países, de manera prioritaria, asistencia técnica que incluirá la información pertinente sobre el comercio de los productos en cuestión y los principales mercados de importación de los países en desarrollo, así como sobre las tendencias y perspectivas de mercado y los regímenes comerciales de los participantes. 4. Los países menos adelantados participantes podrán, en relación con los productos de exportación y los mercados determinados con arreglo al párrafo 3 de este artículo, formular peticiones específicas a otros participantes sobre concesiones arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias y/o sobre medidas comerciales directas, entre ellas los contratos a largo plazo. 5. Se tendrán especialmente en cuenta las exportaciones de los países menos adelantados participantes al aplicar las medidas de salvaguardia. 6. Entre las concesiones solicitadas en relación con esos productos de exportación podrán figurar las siguientes: a) El acceso libre de derechos, en particular para los productos elaborados y semielaborados; b) La supresión de barreras no arancelarias; c) La supresión, cuando proceda, de barreras paraarancelarias; d) La negociación de contratos a largo plazo con miras a ayudar a los países menos adelantados participantes a que alcancen niveles razonables y sostenibles en la exportación de sus productos. 7. Los participantes examinarán con compresión las peticiones que hagan los países menos adelantados participantes para obtener concesiones con arreglo al párrafo 6 de este artículo y, siempre que sea posible, tratarán de acceder a tales peticiones, en todo o en parte, como manifestación de las medidas preferenciales concretas que deban acordarse en favor de los países menos adelantados participantes. Artículo 18 Agrupaciones subregionales, regionales e interregionales Las preferencias arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias aplicables dentro de las agrupaciones subregionales, regionales e interregionales existentes de países en desarrollo notificadas como tales y registradas en el presente Acuerdo conservarán su carácter esencial, y los miembros de tales agrupaciones no tendrán ninguna obligación de hacer extensivos los beneficios de tales concesiones, ni los demás participantes tendrán derecho a disfrutar de los beneficios de tales preferencias. Lo dispuesto en este párrafo se aplicará igualmente a los acuerdos preferenciales con miras a crear agrupaciones subregionales, regionales e interregionales de países en desarrollo y a las futuras agrupaciones subregionales, regionales e interregionales de países en desarrollo que sean notificadas como tales y debidamente registradas en el presente Acuerdo. Además, estas disposiciones se aplicarán en igual medida a todas las preferencias arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias que en el futuro lleguen a aplicarse dentro de tales agrupaciones subregionales, regionales o interregionales. Capítulo VI CONSULTAS Y SOLUCION DE CONTROVERSIAS Artículo 19 Consultas 1. Cada participante considerará con comprensión la posibilidad de celebrar consultas acerca de las representaciones que pueda hacer otro participante acerca de cualquier cuestión que afecte el funcionamiento del presente Acuerdo y dará oportunidades adecuadas para celebrar tales consultas. 2. El Comité podrá, a petición de un participante, consultar con cualquier participante acerca de cualquier cuestión a la que no se haya podido encontrar solución satisfactoria mediante las consultas a que se hace referencia en el párrafo 1 de este artículo. Artículo 20 Anulación o menoscabo 1. Si cualquier participante considera que otro participante ha alterado el valor de una concesión que figura en su lista o que cualquier beneficio de que directa o indirectamente disfrute con arreglo al presente Acuerdo está siendo anulado o menoscabado como resultado del incumplimiento por otro participante de cualquiera de las obligaciones que le incumben en virtud del mismo, o como resultado de cualquier otra circunstancia relacionada con el funcionamiento del presente Acuerdo, podrá, con objeto de resolver satisfactoriamente la cuestión, hacer por escrito representaciones o propuestas al otro o los otros participantes que considere involucrados, los cuales, en tal caso, considerarán con comprensión las representaciones o propuestas que de ese modo se les hagan. 2. Si dentro de los 90 días siguientes a la fecha en que se hayan hecho las observaciones o la solicitud de consulta no se ha llegado a una solución satisfactoria entre los participantes, la cuestión podrá ser sometida a la consideración del Comité, el cual consultará con los participantes involucrados y hará las recomendaciones apropiadas dentro de los 75 días siguientes a la fecha en que se sometió la cuestión a la consideración del Comité. Si dentro de los 90 días siguientes a la fecha en que se hicieron las recomendaciones no se ha resuelto todavía satisfactoriamente la cuestión, el participante afectado podrá suspender la aplicación de una concesión sustancialmente equivalente, o de otras obligaciones con arreglo al SGPC que el Comité no desapruebe. Artículo 21 Solución de controversias Toda controversia que pueda suscitarse entre los participantes sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones del presente Acuerdo o de cualquier instrumento adoptado dentro del marco de sus disposiciones, se resolverá amigablemente mediante acuerdo entre las partes involucradas en conformidad con el artículo 19 de este Acuerdo. Cuando una controversia no pueda ser resuelta por ese procedimiento, podrá ser sometida a la consideración del Comité por cualquiera de las partes en ella. El Comité examinará la cuestión y hará una recomendación al respecto dentro de los 120 días siguientes a la fecha en que la controversia haya sido sometida a su consideración. El Comité adoptará las normas adecuadas al respecto. Capítulo VII DISPOSICIONES FINALES Artículo 22 Aplicación Cada participante adoptará las medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias para aplicar el presente Acuerdo y los instrumentos que se adopten dentro del marco de sus disposiciones. Artículo 23 Depositario Queda designado depositario del presente Acuerdo el Gobierno de la República Federativa Socialista de Yugoslavia. Artículo 24 Firma El presente Acuerdo estará abierto a la firma en Belgrado, Yugoslavia, desde el 13 de Abril de 1988 hasta la fecha de su entrada en vigor con arreglo al artículo 26. Artículo 25 Firma definitiva, ratificación, aceptación o aprobación Cualquiera de los participantes a que se hace referencia en el apartado a) del artículo 1 y en el anexo I del presente Acuerdo que haya intercambiado concesiones podrá: a) En el momento de la firma del presente Acuerdo, declarar que por esa firma manifiesta su consentimiento en obligarse por el presente Acuerdo (firma definitiva); o b) Después de la firma del presente Acuerdo, ratificarlo, aceptarlo o aprobarlo mediante el depósito de un instrumento al efecto en poder del depositario. Artículo 26 Entrada en vigor 1. El presente Acuerdo entrará en vigor 30 días después de que 15 de los Estados a que se hace referencia en el apartado a) del artículo 1 y en el anexo I del Acuerdo, de las tres regiones del Grupo de los 77, que hayan intercambiado concesiones hayan depositado sus instrumentos de firma definitiva, ratificación, aceptación o aprobación de conformidad con los apartados a) y b) del artículo 25. 2. Para todo Estado que deposite un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión o una notificación de aplicación provisional después de la entrada en vigor del presente Acuerdo, éste entrará en vigor para dicho Estado 30 días después de efectuado tal depósito o notificación. 3. Al entrar en vigor el presente Acuerdo, el Comité fijará una fecha límite para el depósito de los instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación por los Estados a que se hace referencia en el artículo 25. Esa fecha no podrá ser posterior en más de tres años a la fecha de entrada en vigor del presente Acuerdo. Artículo 27 Notificación de aplicación provisional Todo Estado signatario que tenga intención de ratificar, aceptar o aprobar el presente Acuerdo, pero que aún no haya depositado su instrumento, podrá, dentro de los 60 días siguientes a la entrada en vigor del Acuerdo, notificar al depositario que aplicará el presente Acuerdo provisionalmente. La aplicación provisional no excederá de un período de dos  años. Artículo 28 Adhesión Seis meses después de que entre en vigor el presente Acuerdo de conformidad con sus disposiciones, quedará abierto a la adhesión de otros miembros del Grupo de los 77 que cumplan las condiciones estipuladas en el presente Acuerdo. Con tal objeto, se aplicarán los procedimientos siguientes: a) El solicitante notificará su intención de adhesión al Comité; b) El Comité distribuirá la notificación entre los participantes; c) El solicitante someterá una lista de ofertas a los participantes y cualquier participante podrá presentar una lista de peticiones al solicitante; d) Una vez que se hayan completado los procedimientos previstos en los apartados a), b) y c), el solicitante iniciará negociaciones con los participantes interesados con miras a llegar a un acuerdo sobre su lista de concesiones; e) Las solicitudes de adhesión de los países menos adelantados se examinarán tomando en consideración la disposición sobre el trato especial a los países menos adelantados. Artículo 29 Enmiendas 1. Los participantes podrán proponer enmiendas al presente Acuerdo. El Comité examinará las enmiendas y las recomendará para su adopción por los participantes. Las enmiendas surtirán efecto 30 días después de la fecha en que las dos terceras partes de los participantes a que se hace referencia en el párrafo a) del artículo 1 hayan notificado al depositario que las aceptan. 2. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 de este artículo: a) Cualquier enmienda relativa a: i) la definición de miembros que figuran en el párrafo a) del artículo 1; ii) el procedimiento para enmendar el presente Acuerdo, entrará en vigor una vez que haya sido aceptada por todos los participantes de conformidad con lo dispuesto en el párrafo a) del artículo 1 del presente Acuerdo; b) Cualquier enmienda relativa a: i) los principios estipulados en el artículo 3, ii) la base del consenso y cualesquier otras bases de votación mencionadas en el presente Acuerdo, entrará en vigor después de su aceptación por consenso. Artículo 30 Retiro 1. Todo participante podrá retirarse del presente Acuerdo en cualquier momento después de su entrada en vigor. Tal retiro se hará efectivo seis meses después de la fecha en que el depositario haya recibido la correspondiente notificación por escrito. Dicho participante deberá informar simultáneamente al Comité de la medida adoptada. 2. Los derechos y obligaciones del participante que se haya retirado del presente Acuerdo dejarán de serle aplicables a partir de esa fecha. Después de esta fecha, los participantes y el participante que se haya retirado del Acuerdo decidirán conjuntamente si retiran, en todo o en parte, las concesiones recibidas u otorgadas por aquéllos y por éste. Artículo 31 Reservas Se podrán hacer reservas respecto de cualquier disposición del presente Acuerdo, siempre y cuando no sean incompatibles con el objetivo y propósito del presente Acuerdo y sean aceptadas por la mayoría de los participantes. Artículo 32(1) No aplicación (1) Sólo se podrá invocar este artículo en circunstancias excepcionales debidamente notificadas al Comité. 1. El SGPC no se aplicará entre participantes si éstos no han emprendido negociaciones directas entre sí y si cualquiera de ellos no consiente en dicha aplicación en el momento en que cualquiera de ellos acepte el presente Acuerdo. 2. El Comité podrá examinar la aplicación de este artículo en ciertos casos, a petición de cualquiera de los participantes, y formular las recomendaciones oportunas. Artículo 33 Excepciones de seguridad Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo se interpretará en el sentido de que impide a cualquier participante adoptar cuantas medidas considere necesarias para la protección de sus intereses esenciales de seguridad. Artículo 34 Anexos 1. Los anexos forman parte integrante del presente Acuerdo y toda referencia al presente Acuerdo o a uno de sus capítulos incluye una referencia a los respectivos anexos. 2. Los anexos del presente Acuerdo serán los siguientes: 1) Anexo I. Participantes en el Acuerdo. b) Anexo II. Normas de origen. c) Anexo III. Medidas adicionales en favor de los países menos adelantados. d) Anexo IV. Listas de concesiones. HECHO en Belgrado, Yugoslavia, el trece de Abril de mil novecientos ochenta y ocho, siendo igualmente auténticos los textos del presente Acuerdo en árabe, español, francés e inglés. EN FE DE LO CUAL, los infrascritos, debidamente autorizados para ello, han firmado el presente Acuerdo en las fechas indicadas. El Anexo I del Acuerdo obra a folio 39 del cuaderno principal; el Anexo II a folios 40, 40A, 41, 42, 43 y 44 del mismo cuaderno. El Anexo III a folio 45 ibidem. El Anexo IV, es visible en cuaderno separado de pasta roja, contentivo de los antecedentes del Acuerdo SGPC, que enviara la sub-Secretaria Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores el 8 de mayo de 1992. II. ANTECEDENTES. II.1. El Grupo de los 77 surgió en junio de 1964, una vez terminada la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (en adelante UNCTAD ). Su objetivo era y sigue siendo el de poner en funcionamiento "un mecanismo informal para consulta y coordinación entre el mundo en desarrollo en temas de desarrollo y cooperación económica internacional". Su creación obedeció a la necesidad de adoptar políticas conjuntas para los países en desarrollo dentro de las negociaciones Norte-Sur,mediante el fortalecimiento de las relaciones económicas Sur-Sur. Este bloque de países promovió y adoptó el Programa de Arusha para la autoconfianza colectiva que se examinará en detalle más adelante. Inspirado en los lineamientos de tal programa, el Grupo de los 77 constituyó la fuerza que llevó a buen término la negociación sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales (en adelante S.G.P.C.). Colombia es fundador y miembro activo del Grupo de los 77 II.2. La primera fase del trabajo sobre el Acuerdo S.G.P.C. empezó en Ciudad de México en 1976 y culminó en Nueva York en 1982, con la declaración de los Ministros del Grupo de los 77 y la confirmación del Comité de Negociaciones del S.G.P.C. (octubre de 1982). II.3.  La primera reunión del Comité mencionado tuvo lugar en Ginebra, en el año de 1984. En ella se fijaron los mecanismos de negociación, la extensión, modificación y eliminación de concesiones, normas de origen, salvaguardias y se discutieron las medidas de equilibrio de la balanza de pagos. También se contempló lo relativo al tratamiento especial de los países menos desarrollados. II.4. Le siguió la reunión ministerial de Nueva Delhi, entre el 22 y el 26 de julio de 1985. En ella se expresó formalmente que el S.G.P.C. era un mecanismo de cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de la autoconfianza colectiva y del comercio mundial. Entre los mecanismos de cooperación  se enunciaron la reducción de tarifas por aplicación del sistema de preferencias, la remoción de barreras para-arancelarias y no-arancelarias y la creación de empresas conjuntas entre países en desarrollo. II.5. La reunión ministerial  del  S.G.P.C. que tuviera lugar en Brasilia, los días 22 y 23 de mayo de 1986, sirvió para adoptar la guía sobre técnicas y modalidades y para lograr un compromiso de permanencia, que significaba no introducir restricciones a productos sobre los cuales existía la posibilidad o la necesidad de concesiones comerciales. Asimismo se planteó la hipótesis de trabajo consistente en el intercambio de concesiones comerciales sobre bases preferenciales, advirtiendo que éste sería el principal instrumento de promoción y expansión del comercio entre países en desarrollo. II.6. El 11 de julio de 1986 se reunió en Ginebra el Comité de Negociaciones del S.G.P.C. y procedió a establecer dos órganos adicionales: el Comité de definición y alcances del S.G.P.C. y el Comité sobre normas de origen y medidas en favor de países en desarrollo. En esta reunión se llegó a un acuerdo sobre el sistema operativo para llegar al Acuerdo S.G.P.C. En una primera ronda de negociaciones se elaborarían las listas de requerimientos de concesiones y las listas de concesiones ofrecidas. A esa etapa le seguiría otra de negociaciones bilaterales o multilaterales sobre el intercambio mismo de concesiones y, finalmente una tercera, donde se procedería a la multilaterización del intercambio de concesiones. II.7. El Acuerdo sobre el S.G.P.C. fue suscrito en Belgrado el 13 de abril de 1988. Entre los países signatarios se encontraba Colombia. II.8. El Acuerdo entró en vigor el 19 de abril de 1989 al ser ratificado por el número mínimo de países que exige el artículo 26 del convenio para su vigencia. II.9. El tres (3) de octubre de 1990 el Gobierno Nacional dió su aprobación ejecutiva al Instrumento internacional y ordenó someter el texto a la consideración del Congreso de la República para los efectos del art. 76-18 de la anterior Constitución. II.10. El proyecto correspondiente, identificado con el No 126/90, fue aprobado en la Cámara de Representantes en primero y segundo debates, de lo cual da fe la certificación del Secretario General de la Comisión Segunda  del Senado  que obra a folio 16 del cuaderno principal. II.11. Pasó luego al Senado como proyecto No 162/9 y se encontraba en esa honorable Corporación al momento de entrar en vigencia la nueva Carta Fundamental. II.12. Promulgada la nueva Constitución, el Gobierno Nacional consideró procedente someterlo al escrutinio de la Comisión Especial constituída en desarrollo del art. 6° transitorio de la Carta Política para dar así cumplimiento al  literal  a) del mismo artículo. II.13. La Comisión Especial decidió no improbar el Acuerdo sobre el S.G.P.C. El Secretario General de la Comisión Especial, Doctor Mario Ramírez Arbeláez deja constancia de ello a folio 15 del cuaderno principal. II.14. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en obedecimiento a lo dispuesto por el art. 241-10 de la Carta remitió a esta Corporación el Acuerdo sobre el S.G.P.C. mediante el oficio No 31615 del 2 de diciembre de 1991. II.15. La Corte Constitucional, en Sala Plena, acogió el estudio elaborado por el honorable Magistrado Doctor Ciro Angarita Barón, que definió el alcance del art. 241-10 de la Constitución, en el sentido de acoger la tesis de la competencia de la Corporación para conocer de forma y fondo y en la modalidad de control automático, los tratados públicos internacionales y  las leyes aprobatorias de los mismos. (Corte Constitucional, Sala Plena, Acta No 38 de abril 2 de 1989). II.16. El proceso fue repartido al Magistrado Ponente el 8 de abril del año en curso. El 30 del mismo mes y año el Despacho profirió auto por el cual asumió la revisión automática del Acuerdo General sobre Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo. En esa providencia se decretaron algunas pruebas documentales, y se ordenó que, una vez vencido el término probatorio y allegadas todas las pruebas se corriera traslado al  Procurador General para lo de su cargo y se fijara el Acuerdo en lista por diez días. Igualmente se ordenó comunicar al Presidente de la República, a la Ministra de Relaciones Exteriores y al Ministro de Comercio Exterior la iniciación de este proceso. III DEFENSA. La apoderada especial del Ministerio de Relaciones Exteriores se hizo presente en el proceso mediante escrito visible a folios 62 a 72 del cuaderno principal. En lo sustancial, afirma : La suscripción del Tratado por Colombia se hizo de acuerdo con el Derecho Internacional Procesal, vertido en la Convención de Viena, que fue aprobada por la Ley 32 de 1985. El acto constituye el ejercicio de una atribución constitucional propia del Presidente (art. 189-2 C.P.). La apoderada recuerda cómo el artículo 9° de la Carta Fundamental deja sentado que los principios rectores de la actuación internacional de Colombia serán la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por ella. En conexión con éstos últimos, asevera: "En el anterior sentido, Colombia, como miembro de la Organización de las Naciones Unidas ha aceptado una serie de principios del derecho internacional desarrollados en el seno de dicha organización. Vale destacar a los fines del examen del Acuerdo que nos ocupa, los principios fundamentales de las Relaciones Económicas Internacionales, aprobados por la Asamblea General de la ONU mediante Resolución 3281 (XXIX) Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados." (Defensa de la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, folio 63 del cuaderno principal). Esta Carta de Derechos y Deberes Económicos contiene los preceptos fundamentales de las relaciones económicas entre las naciones, de los cuales la libelista destaca el principio del beneficio mutuo y equitativo y el de la cooperación internacional para el desarrollo. Afirma al respecto: "Se observará en el conjunto de principios acabados de citar que el beneficio mutuo y equitativo así como la Cooperación Internacional para el Desarrollo constituyen principios rectores de las Relaciones Económicas, Políticas y de otra índole entre los Estados. En desarrollo de tales principios fue que Colombia suscribió el 'ACUERDO SOBRE EL SISTEMA GLOBAL DE PREFERENCIAS COMERCIALES ENTRE PAISES EN DESARROLLO'. (Defensa de la apoderada del Ministerio de  Relaciones Exteriores, folio 65 del cuaderno principal). La apoderada hace una aclaración respecto de estas reglas, calificándolas de "soft law" (ley suave), por contraste con aquellas normas de Derecho Internacional distinguidas como "hard law" o ley "dura". Aclara que la dureza o el carácter blando de la ley proviene del hecho de estar incluída o no en un tratado u otro instrumento de cumplimiento obligatorio. Sin embargo se apresura a calificarlas de fuente de Derecho Internacional que debe ser respetada como lo ordena el preámbulo de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, que fuera incorporada en nuestro orden jurídico interno mediante la Ley 13 de 1945. En el aparte titulado "Razones que Justifican su Constitucionalidad," la memorialista encuentra una relación de conexidad entre los principios anotados y el derecho constitucional vigente, en particular el art. 226 de la Carta Fundamental. Expresa al respecto: "(...) en el contexto del artículo 226 de la Constitución Política el Estado promoverá la internacionalización de las Relaciones Económicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Las Relaciones Económicas basadas en el principio de 'Beneficio Mutuo y Equitativo', obviamente se realizan de acuerdo con la equidad y la reciprocidad y, en todo caso constituyen un paso hacia la Cooperación Internacional para el Desarrollo'." (Defensa de la apoderada del Ministerio Relaciones Exteriores, folio 66 del cuaderno principal). En su sentir, los principios orientadores del Acuerdo están en armonía con los principios constitucionales colombianos; entre ellos, en primer término, el criterio de la autoconfianza colectiva. Existe coherencia entre la pauta de la autoconfianza, que se obtendrá por vía del Acuerdo S.G.P.C., y el artículo 226 de la Constitución. La memorialista asevera que, "Los Estados partes creen, y así lo expresan en el preámbulo que debe asignarse alta prioridad al establecimiento del Sistema Global de Preferencias Comerciales por cuanto constituye uno de los principales instrumentos de la cooperación Sur-Sur, para la promoción de la autoconfianza colectiva asi como para el fortalecimiento del comercio mundial en su conjunto. (...) "Este principio es concordante con el artículo 226 de la Constitución Política de Colombia, según el cual 'El Estado promoverá las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.' (...)" (Defensa de la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, folio 68 del cuaderno principal). La congruencia entre el principio de las ventajas mutuas, y el artículo 226 de la Constitución, es descrita así en el Memorial de Defensa: "el artículo 3 enumera los principios específicos conforme a los cuales se establece el Sistema General de Preferencias Comerciales, entre ellos el de que deberá buscarse y aplicarse de acuerdo con el principio de las ventajas mutuas que beneficie equitativamente a todos los participantes, teniendo en cuenta sus niveles respectivos de desarrollo económico e industrial, la estructura de su comercio exterior y sus sistemas y políticas comerciales. (...)" "De nuevo esa parte del articulado del Acuerdo tiene debida concordancia con las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que se mencionan en el artículo 226 de la Constitución Política." (Defensa, folio 69 del cuaderno principal, sin subrayas en el original). La apoderada encuentra que existe armonía entre el mismo art. 3° del Acuerdo y la política integracionista que hace parte del ideario constitucional colombiano en materia internacional, porque, "El artículo 3°, literal e) del Acuerdo, establece como principio que 'El Sistema General de Preferencias Comerciales, no deberá reemplazar a las agrupaciones económicas subregionales, regionales e interregionales presentes y futuras de los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77, sino complementarlas, reforzarlas y tendrá en cuenta los intereses y compromisos de tales agrupaciones económicas.' (...). "Lo anterior no solo tiene en cuenta sino que preserva el alcance de los procesos de integración y cooperación regional o subregional que, por razones de proximidad geográfica, se dan entre ciertos países. (...) "Se observa en este contexto la concordancia en paralelo de las normas acabadas de citar con las disposiciones colombianas reflejadas en el preámbulo y el artículo 227 de la Carta, que privilegian las relaciones internacionales de Colombia con los países de América Latina y del Caribe expresando el compromiso de impulsar la integración de la comunidad latinoamericana." (Defensa de la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, folio 70 del cuaderno principal). IV.CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación presentó su concepto dentro del término de ley. En él hizo un estudio sobre el denominado "Grupo de los 77" (ver concepto fiscal, a folios 76 a 78 del cuaderno principal). Se explayó igualmente en una descripción del proceso que condujo a la firma del tratado sobre el S.G.P.C. (concepto fiscal, folios 78 a 80 del cuaderno principal). El estudio del Procurador General incluye además un análisis minucioso de los diferentes aspectos del proceso de aprobación e incorporación de los acuerdos internacionales en el derecho interno. Aclara que, "El Derecho Colombiano no ha aceptado la postura internacionalista en virtud a la cual, celebrado válidamente un convenio y publicado en el órgano oficial su texto, automáticamente queda incorporado al ordenamiento interno, ya que exige la implementación de una serie de medidas, como el someterlo a aprobación de las Cámaras Legislativas, sanción presidencial y para su perfeccionamiento, la manifestación internacional del consentimiento del Estado para obligarse al contenido clausular del convenio. Esta es la regla positiva general plasmada en la Constitución vigente, también contenida en el sistema constitucional anterior, excepto cuando se trate de la aplicación directa del Derecho Andino de Integración o comunitario." (concepto fiscal, pág. 81 del cuaderno principal). "Tomando en consideración la modalidad aprobatoria, vigente en Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores con base en las exigencias constitucionales del momento, sometió a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley No 126/90 que fuera aprobado por la Cámara de Representantes, y posteriormente enviado al Senado (N° 162/90), en donde se encontraba al entrar en vigencia la actual Constitución (...) "En relación con los tratados o convenios que se hallaban en tránsito legislativo por el Congreso de la República, la Asamblea Constituyente autorizó al Gobierno Nacional para que los ratificara, siempre y cuando hubiesen sido aprobados por una de las Cámaras Legislativas, suprimiendo el cumplimiento de los demás tramites constitucionales de validez" (concepto fiscal, folio 82 del cuaderno principal). En este punto el Procurador General formula un reproche a la forma como se condujo el procedimiento de aprobación del Acuerdo. Esta postura crítica lo lleva a proponer un fallo inhibitorio como solución constitucional frente a los vicios de inconstitucionalidad que enuncia así: "Sin embargo, el Gobierno no utilizó dicha autorización, y sometió a instancias incompetentes de control, afectando la validez del acto internacional. "En efecto, inexplicablemente, lo envió a la Comisión Especial revestida de un poder de veto, más no de poderes legislativos, para aprobar cierta clase de actos gubernamentales que ordinariamente competían al Congreso. (...) "Aprobados los convenios, reitera su actitud omisiva al enviarlos a la Corte Constitucional, como si se tratare del control previo de constitucionalidad de tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias, olvidando que no existía ley aprobatoria, y por tanto no se daban los presupuestos esenciales para activar este sistema de control." (concepto fiscal, folios 82,83 del cuaderno principal, sin subrayas en el original). En este orden de ideas el Procurador examina extensamente la creación y funciones de la Comisión Especial consagrada en el art. 6° transitorio de la nueva Constitución, así como las facultades extraordinarias que concediera la Carta Política al Presidente en el articulado provisional. "Ahora bien, de la lectura de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por la Asamblea Constituyente - sostiene el Procurador -, se deduce precisión en la materia que debía desarrollar a través de decretos con fuerza de ley, cuyos proyectos requerían de su no improbación por la Comisión Especial. Así mismo, se advierte que ni expresa ni tácitamente el Presidente de la República se encontraba habilitado para expedir convenios internacionales, y menos para someter los que se hallaren en curso en la Cámaras Legislativas a debate y aprobación de la Comisión Especial, sin desnaturalizar sus específicas funciones." (concepto fiscal, folio 87 del expediente). Encuentra el Jefe del Ministerio Público que entre las facultades extraordinarias, concedidas por el artículo 6° transitorio al Presidente de la República no se hallaban las de darle un curso sui-generis a los tratados, sometiéndolos a instancias no contempladas en la Constitución. Asevera luego que la ratificación en Colombia, se presenta en el contexto de un acto complejo, precedida de la aprobación legislativa, que es la regla general, salvo la excepción del artículo 58 transitorio. Añade el Procurador: "Verificados los presupuestos anteriores, - aquellos del art. 58 transitorio - el Gobierno Nacional en ejercicio de la autorización excepcional que le confiera la Asamblea Constituyente, debía abstenerse de ratificar el convenio o tratado, o ratificarlo sin que mediara sanción presidencial ni se sometiere a la culminación del trámite constitucional ordinario para esa clase de leyes, ni se enviare a la Comisión Especial, simplemente ratificarlos, pues en virtud a la disposición transitoria arriba transcrita, no se convertirían en leyes de la república. (...) "Sin embargo, el Gobierno Nacional haciendo caso omiso de la autorización precitada, no ratificó y todo indica que aún no ha ratificado el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales, pues inexplicablemente al entrar en vigencia la Constitución actual y durante las sesiones de la Comisión Especial, lo envió a ésta para que lo debatiera y aprobara, como si en el preciso marco de las funciones asignadas a la Comisión se hallare las de considerar y aprobar tratados o convenios internacionales." (concepto fiscal, folios 90, 91 sin subrayas en el texto original). Este comportamiento irregular conduce inexorablemente - según el Procurador - a la presencia de vicios de validez constitucional en el procedimiento de no improbación que realizara la Comisión Especial respecto del Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales. Sostiene el doctor Arrieta Padilla que el Acuerdo está viciado de inconstitucionalidad por omitir el Gobierno la ratificación que expresamente le permitía el art. 58 transitorio de la Constitución. Esta conducta, en el criterio del máximo representante del Ministerio Público, se agrava al someter el Gobierno el Acuerdo al control previo que ejerce la Corte Constitucional. En su criterio, el envío del proceso a la Corte se hizo "... olvidando deliberadamente que la propia Constituyente exoneró a los proyectos del cumplimiento de los requisitos constitucionales (aprobación por la otra Cámara Legislativa y sanción presidencial) para que fueren leyes de la República, y autorizó al Ejecutivo para ratificarlos (acto de manifestación internacional), por ende no procedía activar el sistema de control en mención." (concepto fiscal folio 92 del cuaderno principal). Concluye el Procurador General de la Nación que, "...no se daban los presupuestos constitucionales necesarios en virtud a los cuales el Gobierno Nacional hubiese podido enviar el Convenio a la Corte Constitucional, y sólo le quedaba una vía, ratificarlo o no hacerlo, en la medida que la autorización era facultativa y no le señaló un plazo para utilizarla." (concepto fiscal, folio 94 del cuaderno principal). Por lo expuesto, el Procurador solicitó a esta Corporación, se abstenga de proferir fallo de mérito respecto de la constitucionalidad del Acuerdo aprobatorio del S.G.P.C. V. FUNDAMENTOS V. 1. Competencia de la Corte Constitucional En lo que hace a la competencia de esta Corporación para conocer del Acuerdo en examen, se reiteran aquí en su totalidad los criterios adoptados en la Sentencia proferida en el proceso AC - TI - 03 el 16 de julio de 1992 con ponencia del honorable Magistrado José Gregorio Hernández Galindo. En ella, la Corte ratificó las conclusiones del estudio preliminar efectuado por el honorable Magistrado doctor Ciro Angarita Barón y las encontró aplicables al caso especialísimo de los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la Corte Constitucional, entre los que se encontraba el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales. Al respecto se concluyó: "Así pues, al interpretar los artículos 241 numeral 10 y Transitorio 58 de la Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluír, como lo hace la Corte Constitucional, que los tratados o convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación, sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o ratificaciones. (...) "En virtud de lo dicho, la Corte Constitucional, apartándose del criterio esbozado por el Procurador General de la Nación, considera que tiene competencia para resolver sobre la constitucionalidad del Convenio al que se refiere este proceso." (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia del 16 de julio de 1992, expediente AC-TI-03, página 19). En esta ocasión la Corte reafirma la doctrina sentada en la sentencia citada. V.2 .Formación del Instrumento Internacional El Presidente de la República, conjuntamente con el Viceministro de Relaciones Exteriores, encargado de las Funciones del Despacho, aprobaron el acto de suscripción del Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo. Esta aprobación ejecutiva del convenio bajo examen representa la culminación del proceso de negociación y celebración de tratados que la Constitución encomienda al Presidente de la República en el numeral 2° del art. 189 (folio 100 del cuaderno principal). En la misma Acta de aprobación ejecutiva se ordena someter el texto del Acuerdo al Congreso de la República para los efectos del numeral 16 del artículo 76 de la Constitución Nacional en ese entonces vigente (hoy numeral 16 del art. 150 de la C.P.). El proceso de aprobación legislativa quedó trunco en razón del conocido receso del Congreso al término de 1990. Sin embargo, el Texto del Acuerdo alcanzó a ser aprobado en la Cámara de Representantes en primero y segundo debates como lo certifica el Secretario de la Comisión Segunda del Senado. ( folio 16). El Gobierno Nacional sometió el texto del Acuerdo sobre el SGPC a la Comisión Especial creada por el artículo 6° transitorio de la Carta Fundamental, en cumplimiento del literal a) de esa misma disposición. El Ejecutivo buscaba con ese acto dar cumplimiento riguroso al articulado constitucional, permanente y transitorio. La Comisión Especial declaró no improbado al texto del Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales, el 11 de septiembre de 1991, como lo certifica el Secretario General de ese cuerpo colegiado especial  (folio 15 del cuaderno principal). En acatamiento a lo dispuesto por el art. 241-10 de la Carta y entendiendo que se trataba de una situación excepcional de tránsito constitucional, el Gobierno envió, a la Corte Constitucional, el Acuerdo, junto con otros siete convenios tramitados de la misma forma (folio 98 del cuaderno principal). V. 3. La Autoconfianza Colectiva (Self-Reliance) como inspiración del acuerdo SGPC. En el preámbulo del Acuerdo SGPC (Sistema Global de Preferencias Comerciales) se hace referencia a la autoconfianza colectiva como un objetivo de la cooperación económica que se pretende alcanzar, junto con otros elevados propósitos como serían el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y la promoción de cambios estructurales en el sistema de comercio entre las naciones, que reporten equilibrio, bienestar y sobre todo equidad. El mismo texto invoca los Programas de Arusha para la Autoconfianza Colectiva y de Acción de Caracas así como las declaraciones de los Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de los 77 que tuvieron lugar en Nueva York (1982), Nueva Delhi (1985), Brasilia (1986) y Belgrado (1988). Tanto el programa de Acción de Caracas como las declaraciones Ministeriales desarrollaron el ideario que se hiciera explícito en Arusha (Tanzania). Se impone entender el concepto de autoconfianza colectiva para contrastarlo con los principios que, según la Carta Política, deben inspirar la actuación internacional de Colombia. La idea de autoconfianza o autosuficiencia colectiva aparece como una reacción a la actitud negativa de los países industrializados del Norte frente a las demandas o peticiones de los países del Sur - la mayoría en estado de subdesarrollo o desarrollo incipiente - encaminadas a la creación de un orden global más justo. Este diálogo nace con motivo de la crisis energética (1973), provocada, en lo inmediato, por los países productores de petróleo, que luego se agruparían en el cartel de la OPEP. Ante el incremento súbito, drástico y coordinado de los precios del crudo por los países del Medio Oriente, los Estados Unidos promovieron la creación de una agencia internacional de energía, pretendiendo globalizar el manejo de ese insumo vital en todas sus manifestaciones. Se abrió entonces una posibilidad de negociar sobre asuntos fundamentales para el desarrollo económico, que los países en desarrollo aprovecharon para sostener que las negociaciones globales deberían incluír otros temas apremiantes además del energético, tales como el relativo al intercambio desigual entre países desarrollados y países en desarrollo, en particular en lo que hace al valor de los productos intercambiados (productos industriales a cambio de materias primas). Las dificultades del comercio de manufacturas y las inherentes a la introducción de los productos terminados de los países del Tercer Mundo en las corrientes internacionales de comercio, ponían de presente, según estos países, la inequidad de trato patrocinada precisamente por las naciones industrializadas, que en parte, lograron su desarrollo gracias a la explotación de  las riquezas y recursos de los países periféricos. En la Sexta Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (1974), convocada específicamente para esos efectos, se planteó la creación del Nuevo Orden Económico Internacional (en adelante NOEI), propuesta que inicialmente provocó el rechazo de los principales países industrializados, con Estados Unidos y Alemania Federal a la cabeza. Las pretensiones del bloque Sur se resumían en los siguientes puntos: 1) La obtención de mejores condiciones de acceso de los productos manufacturados por el  Sur en los mercados del Norte; 2) El otorgamiento de precios estables para las materias primas del Tercer Mundo; 3) La renegociación de la deuda pública de los países subdesarrollados; 4) La restricción a las actividades de las compañías transnacionales ; 5) El acceso a la tecnología del Mundo Industrializado y particularmente a aquella de sus compañías transnacionales; 6) El otorgamiento de una participación constante y creciente del Tercer Mundo en la producción industrial mundial; 7) Una transferencia mayor de recursos bajo modalidades no comerciales para financiar el desarrollo ; 8) Una mayor voz en las decisiones que se toman en el mercado monetario y financiero internacional y en las instituciones que los regulan. En la Séptima Sesión Especial de la ONU, los Estados Unidos y los demás países industrializados hasta ese momento recalcitrantes, aceptaron sentarse a negociar. Se convino  en hacerlo sobre las siguientes áreas: a)  comercio internacional; b) transferencia de recursos; reforma monetaria; c) ciencia y tecnología ; d) industrialización; e) alimentación y agricultura; f) cooperación entre países en desarrollo; g) reestructuración de dos sectores del sistema de la ONU: el económico y el social. Las conversaciones constituyeron el foro en el cual se preparó la organización de nuevas instituciones y mecanismos como la UNCTAD (Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) y el Grupo de los 77, creado en la primera reunión de la misma UNCTAD, el 15 de junio de 1964, en Ginebra. El Grupo consiste en un bloque de 126 Estados, concebido como mecanismo de consulta y coordinación, cuya actividad se enfila a obtener la solidaridad de sus miembros alrededor de necesidades comunes. En este marco nace la idea de la autoconfianza colectiva e individual de los países del Tercer Mundo. El antecedente inmediato de la iniciativa está vinculado a la fría acogida que dieron los negociadores de las potencias industrializadas a las heterogéneas peticiones del Mundo subdesarrollado. Este último expresa su desaliento y desacuerdo frente a un conjunto de actitudes que encuentra intransigentes e insensibles, como puede deducirse de la lectura del Programa de Arusha que obra en el expediente (Anexo B). En ese documento, los países del Grupo de los 77 terminan apelando así  al sentido común de sus interlocutores: "Instamos encarecidamente a los países desarrollados a que adopten una actitud más constructiva y cooperen para hacer que las negociaciones lleguen a feliz término antes del quinto período de sesiones de la UNCTAD". (fl 106 del Anexo B). La desilusión de los países del Sur se virtió en un molde ideológico contestatario conocido inicialmente como "delinking", que expresa desenganche o segregación, en este caso aplicado a la relación entre el mundo industrializado y los países en desarrollo, que ante su marginalidad económica, amenazaron desligarse de la economía global. En sus inicios, se trato de una actitud adoptada por la República Popular China que, sintiéndo los efectos del bloqueo, recurrió a una política de autosostenimiento, de apelación a sus propias fuerzas y de rechazo a la renovación de situaciones de dependencia. Esta expresión del secular aislamiento chino, reforzada por las condiciones ideológicas que la separaban de Occidente, fue adoptada por los países del Tercer Mundo, matizada en lo que hace a su intensidad, a la fuerza negativa que la alentó y al objeto de la exclusión, pues a diferencia de la postura de la República Popular, que enfrentaba un bloqueo efectivo, aquellas naciones en desarrollo adoptaron la noción de autosostenimiento y de independencia económicas de manera relativa, sin negar la importancia de sus interlocutores industrializados. Javier Alcalde, en su trabajo titulado "Las relaciones económicas internacionales en la década del 80" (Estudios Internacionales, Año XIV (53): 105-135, enero-marzo 1981) describe así el proceso que llevó al concepto de autoconfianza colectiva: "Las negociaciones del NOEI continúan en algunas áreas, como las de códigos de conducta sobre transferencias de tecnología y empresas transnacionales (...) sin embargo el Grupo de los 77, en medio de una creciente frustración por el escaso progreso global en las negociaciones, opta por preconizar una estrategia de repliegue y de búsqueda de la autosuficiencia colectiva mediante la cooperación horizontal entre países en desarrollo." (Alcalde, Javier. "Las Relaciones Económicas Internacionales," op cit, págs 107, 108). "Ante la relativa indiferencia de los países industrializados en el diálogo Norte-Sur el Grupo de los 77 decide replegarse y promueve una estrategia de desligamiento de la economía internacional y de fomento de la autosuficiencia colectiva para el Tercer Mundo . La autosuficiencia que el Tercer Mundo opone al mercantilismo de los países industrializados propugna depender fundamentalmente de los propios recursos y disfrutar de una capacidad autónoma, para la fijación de objetivos y la adopción de decisiones. Implica la aceptación del comercio y la cooperación en la medida en que reportan beneficios mutuos y subraya la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Admite la transferencia de tecnologías aunque enfatiza la adaptación y generación de tecnologías propias.(Alcalde, Las relaciones económicas op cit. pág. 124, 125). Se dirá entonces que autoconfianza colectiva es la respuesta de los países en vías de desarrollo al desinterés por sus peticiones colectivas, formuladas en el seno de las Naciones Unidas al conjunto de países industrializados del Norte. Se trata de una respuesta o reacción, pues ante unas necesidades de salud, alimentación, vivienda, educación y, en general, desarrollo que conduzca al bienestar, las que  parecen estar superando cada vez más las posibilidades de los países del Sur geográfico y económico, su primera actitud fue la de solicitar ayuda a aquellas naciones industrializadas que estaban en capacidad de hacerlo. La ausencia de una respuesta positiva, obligó a los países en desarrollo a adoptar el único camino posible que les quedaba y que era fundamentalmente respaldarse en sus propios recursos. Se puede decir que la autoconfianza colectiva nació en el momento en que los países subdesarrollados dejaron de mirar al Norte como posible benefactor y vieron en ellos mismos la única salida a los problemas económicos y sociales que los agobian. Este ejercicio colectivo de introspección condujo a la búsqueda de herramientas para crear espacios nuevos de comercio y cooperación. En primer lugar se requería valorar los recursos propios (dejando en un segundo plano la ayuda de los países industrializados). Además se imponía buscar la autonomía para fijar objetivos y adoptar decisiones, rompiendo con moldes tradicionales de afiliación y dependencia de los bloques de poder mundiales. Más concretamente, la autoconfianza se expresó en la búsqueda de  mecanismos enderezados a la obtención de bienestar y crecimiento para los países del Tercer Mundo. Entre ellos se identificaron los siguientes: a) un intercambio en asuntos tecnológicos que aliviara la dependencia en esos ámbitos, muy marcada, en relación con las multinacionales provenientes del Primer Mundo y con los mismos Estados industrializados; b) el establecimiento de empresas transnacionales de propiedad de inversionistas institucionales del Tercer Mundo que permitiera contener la acción de aquellas empresas multinacionales con sede en países desarrollados; c) el establecimiento de un ente financiero internacional, un "Banco del Sur", que reemplazara  parcialmente a los prestamistas del Norte y, finalmente, d) una cooperación comercial Sur-Sur, cimentada en los mecanismos de trato preferencial y de concesiones mutuas, bilaterales y multilaterales. El espíritu que animó a las partes firmantes del Acuerdo que hoy se examina fue uno de independencia, soberanía, internacionalización de la economía en el espacio económico-geográfico del Sur planetario, cooperación para el desarrollo y superación del estancamiento a que estarían condenados los países de las regiones no industrializadas del orbe. V. 4. El concepto de autoconfianza colectiva como principio inspirador del Acuerdo SGPC., frente a los principios rectores de la Constitución Política de Colombia en asuntos internacionales. En materias de Derecho internacional existen en el articulado de la Constitución de 1991 tres normas que aportan los principios rectores de  la acción del Estado. Se trata de los artículos 9, 226 y 227, a los que podría añadirse el art. 150-6 como un reflejo de lo que se establece en el 226. El artículo 9 provee dos pautas para la política exterior, ambas en conexión con el principio de la soberanía. Si se mira ésta desde una perspectiva interna se tratará de la soberanía nacional. Si el ámbito se amplía a la interacción de las naciones, el principio tomará la forma del respeto a la autodeterminación de los pueblos. Es el principio democrático actuando en el campo internacional. También indica el artículo en comento la dirección geográfica concreta de los esfuerzos diplomáticos colombianos. Se trata de alcanzar la integración latinoamericana y del Caribe. Esta recepción en el orden constitucional del sueño integracionista debe ser tomada como horizonte deseado mas no como límite a la actuación de Colombia en el exterior. El art. 226 de la Constitución al ordenar la promoción de relaciones cada vez más globales en materias económicas, sociales y políticas, reconoce la tendencia a la desaparición gradual de un mundo de naciones-Estado separadas, con economías restringidas a los límites territoriales, porque tal conformación va dando paso a una situación de grandes bloques geográficos y económicos. La internacionalización, que podría conducir a situaciones equívocas en cuanto al beneficio que estaría recibiendo la comunidad nacional, debe realizarse dentro de parámetros de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, que así se constituyen en las tres condiciones del elemento internacionalizante en la política exterior del país. (art. 226 C.P). Junto con la actitud democrática y la tendencia internacionalizante, la  preferencia por la integración económica, social y política en lugar de una política aislacionista, es el tercer elemento fundamental de la política exterior de la República. En esta norma se encuentra presente asimismo el núcleo de condiciones a la tendencia o dirección que se está señalando como propia del actuar internacional de Colombia. Existirá integración bajo condiciones de equidad y reciprocidad. Y, añade el texto constitucional, de igualdad, recordando que se está frente a un principio conexo al de autodeterminación. El contenido del art. 150-16 es afin al principio proclamado en el art. 227, relativo a la promoción de la integración, esta vez mediante el traslado parcial de competencias del Estado a organismos internacionales, pero sometiendo el proceso a las restricciones consagradas en el artículo 226: equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Confrontando el ideario de Arusha con estas pautas de conducta para el ámbito internacional, es forzoso reconocer su plena congruencia. En efecto, la idea de autoconfianza colectiva que inspira el Acuerdo S.G.P.C. nace en primer término como un movimiento de autonomía económica y decisoria frente a la insensibilidad del Primer Mundo en el esfuerzo por alcanzar un Nuevo Orden Económico Internacional. Se trata de un movimiento hacia la independencia económica de naciones que secularmente han sido dependientes de Europa Occidental y posteriormente de los Estados Unidos. En ese sentido profundo es la declaración de Arusha una forma viable de afirmar la soberanía y la autodeterminación de los pueblos del Sur económico, que será efectiva al consolidarse la autonomía económica, la cual a su vez se conseguirá estimulando un mayor número de relaciones entre sí mismos, como bloque excluído que empieza a buscar las posibilidades de la solidaridad Sur-Sur donde antes sólo veía relaciones de subordinación y ayuda unilateral proveniente del Norte industrializado. Además de promover la soberanía nacional de cada una de las naciones firmantes, el Acuerdo S.G.P.C. fomenta la autodeterminación de los pueblos pauperizados que conforman el denominado "Tercer Mundo" al ofrecerles una salida creativa a su situación de subdesarrollo. En este sentido el Programa de Arusha, plasmado en el Acuerdo sobre el S.G.P.C, es coherente con el artículo 9° de la Constitución Política. La Corte nota además una correlación nada distante con artículos de la Carta Fundamental que, si bien se refieren al orden interno, están erigidos sobre bases similares o idénticas en lo sustancial. Al artículo 9 corresponderá sin duda la norma del artículo 16, que en lo individual y respecto de las personas naturales consagra el principio del desarrollo libre de la personalidad. Esta norma, como el precepto del artículo 9° propende por el respeto de entidades ajenas al sujeto que recibe el mensaje y el mandato de la norma. La intangibilidad de otros individuos y de otras naciones está fundada en un criterio de tolerancia que sin duda fluye de los preceptos constitucionales mencionados. El Sistema Global de Preferencias Comerciales es un mecanismo que funciona en la medida en que las ventajas sean recíprocas y equitativas. En primer término, la idea del Acuerdo nace como respuesta a unos términos de intercambio comercial desiguales. El precio de las materias primas que componían y componen el mayor porcentaje de las exportaciones de los países en desarrollo desciende, en tanto que se encarecen las manufacturas provenientes en su gran mayoría de las naciones industrializadas del Norte de Europa y Norteamérica. Se trata  de un sistema que busca corregir situaciones inequitativas de comercio, mediante la explotación y creación de corrientes comerciales Sur-Sur sobre bases de igualdad y equidad salvo los casos de los países subdesarrollados que tengan o estén en una situación de desigualdad evidente, sea por su pobre desempeño económico, por su situación mediterránea o por la carga inusitada de su población. En todo caso se inspira el Acuerdo S.G.P.C. en los principios de la igualdad, la equidad y la reciprocidad. De otra parte, existe un nexo evidente entre la idea de mutua ayuda y apoyo, por la vía del intercambio comercial, que está presente en el Programa de Arusha y en el Sistema Global de Preferencias Comerciales con el principio de la solidaridad social que propugnan los artículos 48 y 95-2 de la Carta Fundamental. Así, a mas de la tolerancia, de la equidad, la igualdad y la reciprocidad en las relaciones tanto interpersonales como interestatales se extendería este paralelo a la noción de solidaridad, sea entre los miembros de una sociedad específica como la colombiana, sea entre la sociedad de naciones o, para el caso presente, entre un segmento de la misma. En lo que concierne al objetivo integracionista que la Constitución establece claramente como un Norte de las relaciones internacionales de Colombia, tanto la declaración de Arusha como el Sistema Global de Preferencias Comerciales que fue vertido en el Acuerdo bajo estudio, aceptan expresamente la realidad de los procesos integracionistas y los consideran parte de sus objetivos, señalando como un límite a la actuación de las partes del programa la intangibilidad de las situaciones creadas en tales procesos. Específicamente, el art. 18 del Tratado establece que " Las preferencias arancelarias, paraarancelarias y no arancelarias aplicables dentro de las agrupaciones subregionales, regionales e interregionales existentes de países en desarrollo notificadas como tales y registradas en el presente acuerdo conservarán su carácter esencial, y los miembros de tales agrupaciones no tendrán la obligación de hacer extensivos los beneficios de tales concesiones ni los demás participantes tendrán derecho a disfrutar de los beneficios de tales preferencias..." (Texto del Acuerdo, folio 31 del cuaderno principal). De este modo se preserva la razón de ser de tales acuerdos subregionales o regionales de integración al conservarse las ventajas concedidas y mantenerse ellas confinadas a los países miembros de los mismos. Más aún, en la declaración de los principios rectores del Acuerdo, que se encuentra en el artículo 3° del mismo, se afirma en el literal e) que "El SGPC no deberá reemplazar a las agrupaciones económicas subregionales, regionales e interregionales presentes y futuras de los países en desarrollo miembros del Grupo de los 77, sino complementarlas y reforzarlas, y tendrá en cuenta los intereses y compromisos de tales agrupaciones económicas" (texto del Acuerdo SGPC, folio 21 del cuaderno principal, sin bastardilla en el original). Tal declaración formal de congruencia con los procesos integracionistas tiene su origen en el Programa de Arusha para la Autoconfianza Colectiva, en el que se propuso la creación del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre los Países en Desarrollo, y entre sus metas se consagraron: "ii) que, como primera medida se conceda prioridad al reforzamiento y coordinación de los actuales sistemas de preferencias subregionales así como a la ampliación del alcance de los acuerdos bilaterales." (Anexo b, folio   9). (...) "iii) que, hasta que no se hayan celebrado las reuniones propuestas más adelante en el apartado iv), se tomen como directrices para los trabajos en esta esfera los siguientes principios: (...) "d) el reforzamiento de las actuales preferencias comerciales regionales y subregionales y el establecimiento de otras nuevas entre países en desarrollo. (...) "i) el establecimiento paulatino de un SGPC debería llevarse a cabo mediante un reforzamiento paralelo de las agrupaciones subregionales o interregionales de integración que tienen un papel sumamente importante que desempeñar a este respecto," (texto del Programa de Arusha, página 10 del anexo b). Esta compatibilidad entre el Acuerdo relativo al SGPC y la vocación integracionista que consagran los artículos 9° y 227 de la Constitución Política, está ratificada en las respuestas 1 y 2 dadas por el Ministro de Relaciones Exteriores al cuestionario sometido por el Magistrado ponente. De su lectura queda en claro que las preferencias concedidas a Colombia dentro del Acuerdo SGPC no afectarán las obligaciones contraídas por Colombia en virtud de los acuerdos subregionales de los que hace parte. (la ALADI y el Pacto Subregional Andino). Tales preferencias o concesiones, en razón del principio de trato de la nación más favorecida, deberán extenderse a los demás países que hagan parte de los acuerdos de integración de modo que la afiliación de Colombia en ambos sistemas económicos, (el Acuerdo SGPC y el Pacto Subregional Andino, por ejemplo), no será óbice para eludir las barreras arancelarias que dichos acuerdos regionales o subregionales consagran, causando un perjuicio a las naciones que acompañan a Colombia en esos esfuerzos integracionistas. A su turno, las preferencias concedidas a otros países miembros de los pactos regionales y subregionales mencionados, dentro del Acuerdo SGPC tampoco actuarán en detrimento de las obligaciones que esos países han asumido frente a Colombia ni la colocarán en una posición de inferioridad, como quiera que el art. 9° del Acuerdo de Cartagena y el art. 44 del Tratado de Montevideo, hacen extensivos los beneficios y concesiones a las demás partes de tales convenios. Cabe observar a este respecto que las partes de esos procesos de integración regional y subregional pueden abstenerse de extender las preferencias aplicables dentro de su respectiva región o subregión a otros países miembros del Acuerdo SGPC, siempre y cuando tales preferencias hayan sido registradas dentro del convenio S.G.P.C. Esta excepción, consagrada en el art. 18 del mismo, permite a los pactos de integración económica conservar su fisonomía dentro de un proceso liberatorio del comercio en una escala más vasta. Finalmente, desde la perspectiva de los principios, el Acuerdo busca promover el Desarrollo Económico. Esta finalidad se hace evidente en el Artículo 2° del Acuerdo bajo escrutinio, que dice: "Por el presente Acuerdo, los participantes establecen el SGPC a fin de promover y sostener el comercio mutuo y el desarrollo". Igualmente se hace un llamado a buscar el desarrollo, el bienestar, el cambio en el marco pacífico de la iniciativa lanzada en Arusha y concretada en el Acuerdo S.G.P.C. al reafirmar los Ministros del Grupo de los 77 lo siguiente: "una estrategia de autoconfianza colectiva debe entenderse como parte integrante de un sistema económico mundial, de manera concreta, como elemento indispensable de una estrategia general de desarrollo que abarque la reestructuración de las relaciones económicas internacionales, que la cooperación económica entre países en desarrollo es un elemento clave de la estrategia de autoconfianza colectiva y que, por ello, se convierte tanto en parte indispensable como en instrumento para los cambios estructurales que requiere un proceso equilibrado y equitativo de desarrollo mundial ..." (anexo b, pág 105). La necesidad de hacer efectivo el derecho al desarrollo es otro caso donde se está manejando el mismo concepto en dos planos, el nacional (art. 334 de la Constitución Política), y el internacional, cuando se hace referencia al Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), que es la causa última del Acuerdo en revisión. A manera de conclusión se puede afirmar y así lo hace esta Corte, que el Acuerdo SGPC coincide con la Carta Fundamental en sus principios rectores. Estos son la independencia o autodeterminación, la tolerancia, la igualdad, la equidad, la reciprocidad, la solidaridad y el anhelo de desarrollo y bienestar. V.5 El Acuerdo bajo examen El Acuerdo cuya constitucionalidad se ventila en esta sentencia es reflejo de la materia que le sirve de contenido. Se trata de un subsistema que hace parte de un esquema más amplio de cooperación económica entre los países miembros del Grupo de los 77. En efecto, el Sistema Global de Preferencias Comerciales, sustancia del Tratado en revisión, es la expresión concreta del ideario del Grupo de los 77 y especialmente del denominado Programa de Arusha para la autoconfianza colectiva. Como todo sistema, es un conjunto organizado de elementos que funciona para la obtención de un fin determinado y que está integrado por elementos medulares que le confieren coherencia y permiten obtener la finalidad buscada, - que son la finalidad en sí misma, como es el caso presente - y por elementos periféricos o auxiliares que colaboran en la obtención de esa finalidad. Esta última condiciona los instrumentos, medidas e instituciones adscritos a su realización. La razón de ser del Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales radica en la creación y mantenimiento de corrientes de comercio entre países miembros del Grupo de los 77 (ver Artículos 2º y 3º literal a del Acuerdo SGPC). Esto implica que los mecanismos y la infraestructura que le dan vida, harán necesaria relación a la liberación de las fuerzas del mercado. El mecanismo a utilizar consiste en el intercambio de concesiones comerciales (ver Artículo 2º del Tratado en armonía con el Capítulo V del mismo intitulado "Normas Básicas"), que imponen a los Estados participantes una cesión parcial de soberanía económica en lo que hace a la posibilidad de erigir barreras al ingreso de productos básicos y manufacturas. Las medidas proteccionistas cuyo levantamiento constituye el meollo de las concesiones, se dividen en el Acuerdo en tres categorías: a) los derechos arancelarios, definidos en el literal j del Artículo 1º del Acuerdo como "los derechos de aduana fijados en los aranceles nacionales de los participantes"; b) las medidas paraarancelarias, que son entendidas como "los derechos y gravámenes, con excepción de los 'derechos arancelarios', percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior que tienen efectos análogos a los derechos de aduana y que solo gravan las importaciones..." (literal l. del Artículo 1º, Acuerdo SGPC); y finalmente c) las medidas no arancelarias, que son "...toda medida, reglamento o práctica, con excepción de los 'derechos arancelarios' o las 'medidas paraarancelarias', cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distorsión importante en el comercio." (literal k del Artículo 1º del Acuerdo SGPC, sin subrayas en el texto original). Dentro del Sistema SGPC las partes intervinientes celebrarán acuerdos de desgravación arancelaria, paraarancelaria o no-arancelaria (Artículo 4º del Acuerdo SGPC) para abrir los mercados respectivos. De esta manera se iguala - al menos en teoría - la posición de los productos importados y cobijados por una concesión, con el tratamiento otorgado a aquellos que son el fruto de la  agricultura, la minería y la industria nacionales. Se trata de alcanzar en el comercio, la igualdad y la riqueza para todos, viejo sueño económico del proyecto librecambista, sólo que ahora se presenta como un medio para lograr el desarrollo económico con justicia y no como un fin en sí mismo o como una condición inapelable. El Sistema SGPC está concebido como un mecanismo de mutuas concesiones liberatorias del intercambio mercantil, que puede empezar con simples negociaciones bilaterales, las que se espera, escalarán a negociaciones plurilaterales o multilaterales (numeral 1º del Artículo 6º del Acuerdo SGPC). Sin consideración al estado y complejidad de la trama de las negociaciones, el Acuerdo contempla la acción automática del mecanismo de "multilateralización", que consiste en el acceso de todos los miembros a las concesiones negociadas, sin reparar en quienes las negociaron. (numeral 1º del Artículo 9º del Acuerdo SGPC). Esta regla  conduce a que entre más se liberalice, entre más barreras se eliminen, más extensa y profunda será la zona de libre comercio que se trata de  crear. El Sistema desata una espiral liberatoria del comercio, construída en atención al principio de la nación más favorecida. Todos los participantes tienen en relación con las concesiones negociadas un tratamiento igual al de la nación más favorecida, con algunas salvedades. Esta política de apertura creciente de los mercados nacionales involucrados en el Sistema solo es factible si actúan algunos principios basilares. Es preeminente entre ellos el denominado Principio de las Ventajas Mutuas (literal c, Artículo 3º, Acuerdo SGPC) que podría identificarse más acertadamente como el Principio de la Reciprocidad. El Sistema SGPC está concebido de manera tal que la correspondencia mutua en las concesiones debe estar presente en todo momento, al punto que el desconocimiento unilateral de las garantías y prebendas concedidas a otros en relación con el acceso al mercado propio, lleva a la retaliación consistente en la suspensión y eventual retiro de las concesiones, lo que significa la inoperancia del instrumento internacional. (Artículos 10,11 del Acuerdo SGPC). De ahí nace la obligación genérica de no menoscabar ni anular las concesiones otorgadas después de entrar en vigor el instrumento (Artículo 10, Acuerdo SGPC). La reciprocidad debe entenderse en dos sentidos, uno estricto, que se explica como la exigencia de ventajas para dar así concesiones. En su acepción amplia, que puede calificarse como "reciprocidad multilateralizada", se acepta que toda preferencia será extendida a todos los participantes, creándose así una relación de mutuo beneficio entre cada uno de los partícipes y el Sistema SGPC como un todo. (numeral 1º del Artículo 9º. Acuerdo SGPC). En un programa de liberación económica como el descrito, donde los bienes de los países involucrados son movilizados en corrientes de comercio de complejidad creciente, es necesario determinar la procedencia de los mismos, para evitar que de hecho se concedan ventajas comerciales, aduaneras, fiscales y de otro orden a productos que provengan de terceros países. De ahí la importancia de las normas sobre origen de las mercancías. El Artículo l5 del Acuerdo establece la regla general que restringe el trato preferencial a aquellos productos que cumplan con las normas de origen establecidas en el Anexo II del Acuerdo, que hace parte integral del mismo. El problema a solucionar con la reglas de origen, es, como se dejó dicho, la dificultad que puede presentarse para distinguir los productos que provienen de los países miembros del Sistema SGPC de aquellos que se originan en terceros países. Por ello, las reglas de solución se fundamentan en el hecho mismo de la producción (dónde se produce), en el alcance del componente de producción foránea (cuánto trabajo y capital de terceros países se incorpora), y en los aspectos derivados del tráfico de las mercancías (qué países abarca). En ejercicio de las reglas que trae el Anexo II, los Estados participantes podrán llegar a "prohibir la importación de productos que contengan cualesquiera insumos originarios de Estados con los cuales no mantenga (n) relaciones económicas comerciales." (Norma de origen Nº 8. Anexo II Acuerdo SGPC, folio 41 del cuaderno principal). Estos mecanismos de identificación de productos son un ejemplo claro de los elementos  periféricos o auxiliares, que sirven al desenvolvimiento del núcleo del Sistema constituído por las medidas de liberalización. Al lado de las medidas liberalizantes, el esquema SGPC reconoce la existencia de otros mecanismos para fortalecer las corrientes de comercio, que bien podrían hacer parte del meollo del Acuerdo, pero que reciben  menor atención en el mismo. Se trata de los contratos a mediano y a largo plazo, considerados sucintamente en el Artículo l6 del Tratado, que versarán sobre las necesidades complementarias de exportar e importar determinados productos. Para lograr que coincidan tales necesidades, se establece una instancia de comunicación cruzada a través del órgano del Acuerdo (el Comité). Con el objeto de darle flexibilidad al Sistema, el Acuerdo incluye algunas excepciones a los principios de la reciprocidad y de la multilateralidad creciente (como podría denominarse esa cualidad de la reciprocidad, reconocida además en el literal d del Artículo 3º del Acuerdo SGPC). En primer término hay que registrar la existencia de la regla del tratamiento más favorable para los menos adelantados (literal f, Artículo 3º del Acuerdo SGPC). El Acuerdo no ubica con precisión a la categoría "países menos adelantados" entre los miembros del Grupo de los 77. Unicamente provee de pautas genéricas para otorgarle un tratamiento más benigno. En el literal citado se lee: "Deberán reconocerse claramente las necesidades especiales de los países menos adelantados y acordarse medidas preferenciales concretas en favor de estos países, no se exigirá a los países menos adelantados que hagan concesiones sobre una base de reciprocidad" (sin subrayas en el texto original). El  numeral 2 del Artículo 17 del Acuerdo SGPC reitera el carácter excepcional de este tratamiento especial al afirmar: "Para adquirir la condición de participante no se exigirá a ningún país menos adelantado que haga concesiones sobre una base de reciprocidad, y los países menos adelantados participantes se beneficiarán de todas las concesiones arancelarias, pararancelarias y no arancelarias intercambiadas en las negociaciones bilaterales/plurilaterales que sean multilateralizadas." (sin subrayas en el texto original). Como se aprecia, el contraste se hace con el principio general de la reciprocidad. Identificados los productos que los mismos países menos adelantados  consideran que pueden exportar, éstos tendrán la posibilidad de solicitar a los países de mayor desarrollo la supresión de barreras y la contratación a largo plazo para el suministro internacional de productos (numeral 4 del Artículo l7, Acuerdo SGPC). El numeral 6º del mismo artículo enumera las ventajas que en este sentido recibirían esos países, y hay que señalar que en nada se diferencian de las medidas generales de liberación del comercio que constituyen el núcleo del Acuerdo. Esto, sumado al hecho de solicitarse únicamente "comprensión" de parte de los demás participantes respecto de las peticiones específicas de los menos adelantados, lleva a concluír que esta categoría especial no constituye una excepción efectiva al principio de la reciprocidad multilateralizada. Otra excepción radica en la posibilidad que tiene cualquier grupo de participantes del Acuerdo de excluír a los demás partícipes de las ventajas que se hayan concedido entre sí, siempre y cuando esta restricción sea notificada debidamente y no se cause agravio económico a los demás. (numeral 2 del Artículo 9º, Acuerdo SGPC). Casi idéntico es el caso de las concesiones estipuladas -fuera del marco de este tratado- dentro de las agrupaciones subregionales, regionales e interregionales de cooperación económica. Tales prebendas y beneficios mantendrán su efectividad sin que sea posible extenderlas o multilateralizarlas, pese al hecho de pertenecer los integrantes de la respectiva agrupación al Acuerdo que se estudia. (Artículo l8 del Acuerdo SGPC). Esta efectividad está supeditada a que estas conglomeraciones de naturaleza regional estén registradas y reconocidas como tales en el Sistema SGPC. El tratamiento previsto en el Acuerdo para dichas alianzas económicas constituye un principio en sí mismo, que debe impregnar la aplicación de todo el Acuerdo y, al mismo tiempo, es una excepción a los principios fundamentales de la reciprocidad y de la multilateralización creciente. El literal e del Artículo 3º del Acuerdo establece imperativamente que "El SGPC no deberá reemplazar a las agrupaciones económicas subregionales, regionales e interregionales presentes y futuras de los países en desarrollo miembros del Grupo de los 7, sino complementarlas y reforzarlas, y tendrá en cuenta los intereses y compromisos de tales agrupaciones económicas". Al permitir que no sólo las organizaciones  presentes  sean tenidas  en cuenta y respetadas en la aplicación de este Acuerdo, sino también las futuras, con sus respectivas concesiones exclusivas, se ha permitido la existencia de verdaderos enclaves económicos al interior del espacio económico y comercial que se quiso crear. La apertura  más o menos repentina del mercado interno a nuevos actores y a nuevos productos puede fácilmente causar traumatismos y desórdenes en la economía del país receptor. Esa es la razón de la inclusión dentro del Sistema de cláusulas de salvaguardia y de protección cambiaria y monetaria, que actuarán ante la amenaza real o ante la actual ocurrencia de perturbaciones del mercado y de la balanza de pagos. Ya no se trata de poner en pie de igualdad al producto foráneo con las manufacturas nacionales, sino de evitar un deterioro repentino y grave de la situación de la economía local. La mejor manera de entender estos mecanismos, por cierto muy semejantes a las medidas de emergencia a disposición de los gobiernos en casi todas las constituciones, es identificar el riesgo o daño. En el caso de las llamadas medidas de salvaguardia, se trata de evitar el perjuicio sustancial causado por el aumento repentino de las importaciones preferenciales que se expresará en términos de ingresos, producción o empleo, y que resulta insostenible en el corto plazo. (literal e del Artículo 1º en concordancia con el Artículo 13 del Acuerdo). Otro tipo de amenaza o daño es la que representa la disminución grave de las reservas monetarias con motivo de la aplicación del SGPC y que incide en la balanza de pagos del país receptor de las importaciones preferenciales (Artículo 14, Acuerdo SGPC). En ambos casos las medidas que contrarrestarán la emergencia económica consistirán primordialmente en dejar sin efecto las concesiones y, consecuentemente, en levantar provisionalmente barreras cuantitativas o cualitativas al comercio internacional. Para hacerlo, el país que declare la emergencia e invoque las medidas de salvaguardia, deberá seguir un procedimiento consistente en notificar su decisión a los demás partícipes por intermedio del cuerpo consultivo del Acuerdo, denominado el Comité, iniciando un proceso de consultas con los países involucrados en el comercio con el afectado. En casos de presentarse "circunstancias críticas", esto es, "la aparición de una situación excepcional en la que importaciones preferenciales masivas causen o amenacen causar un 'perjuicio grave', difícil de reparar y que exige medidas inmediatas" (literal g del Artículo 1º del Acuerdo SGPC sin bastardillas en el original), el partícipe afectado puede actuar sin notificación previa. Todas estas medidas de emergencia, críticas o nó, deberán ser rigurosamente temporales. El Comité es el órgano que sirve de soporte institucional al Acuerdo y a la aplicación del SGPC. Es un reflejo del carácter no coactivo del Tratado y del hecho de fundarse éste solamente en el autointerés de los partícipes, que buscan recibir concesiones comerciales a cambio del acceso a sus propios mercados y productos. Este organismo no tiene facultades más allá de las consultivas y de recomendación de soluciones. (Artículo 7 del Acuerdo SGPC). Además sirve de enlace entre los partícipes, constatando términos y notificando las resoluciones de alguna nación involucrada en el Sistema. Finalmente, para completar esta exposición sobre los aspectos básicos del Sistema Global de Preferencias Comerciales que tomó forma en el Acuerdo que se examina, hay que explicar el sistema de solución de controversias, aclarando de entrada que corresponde rigurosamente al carácter consensual  de todo el Sistema. El primer paso del camino para solventar una controversia lo constituye la consulta directa entre los países comprometidos; le sigue, la consulta que una parte hace a la otra por intermedio del Comité. El tercer paso consiste en la proposición de representaciones escritas a la otra parte, que pueden o no ser propuestas. En cuarto lugar está la consulta al Comité mismo, que hará recomendaciones. Finalmente, si no surten efecto las recomendaciones, se suspenderá la aplicación de las concesiones otorgadas llegándose en una medida de último recurso, al retiro de las mismas. Como se puede apreciar, en este sistema de solución de conflictos se apela inicialmente al entendimiento directo y se llega hasta la más drástica sanción que comporta el incumplimiento, esto es, la eliminación de las concesiones, y con ellas, del tráfico mercantil libre entre los países involucrados. (Artículos 19, 20 y 21 del Acuerdo). V.6. Examen del Texto del Acuerdo Para los efectos de la presente revisión Constitucional, cabe identificar en el Acuerdo las siguientes unidades normativas: a) los principios del Acuerdo SGPC (art. 3) y los elementos que se negociarán para obtener concesiones mutuas y generalizadas (art. 4); b) las disposiciones sobre las concesiones (arts 5,9,10,11,12); c) El sistema de salvaguardias (art. 3) y de protección de la balanza de pagos (art. 14); d) normas de origen (art. 15, Anexo II); e) negociación de contratos a mediano y largo plazo; f) las reglas de tratamiento para los países menos adelantados (art. 17); g) coordinación entre los procesos de integración sub-regional, regional o interregionales y el Sistema Global de Preferencias Comerciales. a) Principios del Acuerdo SGPC. Los principios consagrados en el art. 3 del Acuerdo SGPC se conforman al articulado de la Constitución. El literal c) exige que la aplicación del SGPC se lleve a cabo de manera equitativa, teniendo en cuenta los diversos estados de desarrollo en que se encuentran los países miembros del Grupo de los 77. Este enunciado se concilia con la idea plasmada en el art. 226 de la Constitución: "El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones (...) económicas sobre bases de equidad..." Los literales e y h del mismo art. 3 del Convenio, postulan que el SGPC se desarrollará sin perjuicio de los esfuerzos de integración que independientemente vinculen a los países signatarios. El literal f) contiene un llamado a reconocer la existencia de países menos desarrollados que el promedio de aquellos que componen el grupo de los 77. El reconocimiento de las diferencias y de la necesidad de un tratamiento diferencial mas benigno, se conforma con los principios preconizados por los artículos 13 y 227 de la C.P. b) El sistema de concesiones. El tratamiento de las concesiones en el Acuerdo es comprensiblemente el más extenso, por constituír la materia misma del SGPC. Aquí se regula lo relativo a la extensión de las concesiones negociadas (art. 9) entre dos o más participantes a  los demás miembros del Sistema en virtud de la Cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF), creando así una espiral de liberación del comercio entre todos los países que hacen parte del Sistema Global. Este movimiento hacia una libre competencia y un mercado fluído de productos entre los países miembros está en consonancia con el espíritu y la letra del art. 333 de la Constitución. Las normas sobre mantenimiento del valor de las concesiones (art. 10), su modificación (art. 11), suspensión o retiro (art.12) están enderezadas a construir un sistema que permita manejar las concesiones otorgadas sin que se constituyan en prescripciones inamovibles, que aten a los estados miembros del Grupo y del Sistema a situaciones desventajosas para sus economías y para sus empresas. En este orden de ideas, se permite mantener medidas antidumping cuando las circunstancias lo exijan (art. 10). Este sistema es intachable y evita situaciones futuras en las que se lesione a la industria nacional. c) El sistema de emergencia. La apertura de fronteras a múltiples productos puede significar un perjuicio grave para los productores nacionales bajo la forma de una competencia desigual. Puede llevar igualmente a un desequilibrio en la balanza de pagos cuando el volumen de exportaciones se vea reducido frente a crecientes importaciones de otros países beneficiados por el sistema de la Cláusula de la Nación Más Favorecida o por acuerdos de concesión directos. La prevención y mitigación de estos efectos indeseados es el propósito de los arts. 13 y 14 del Acuerdo SGPC. Estas dos normas conforman un sistema de emergencia que sigue los contornos usuales de las medidas enderezadas a superar amenazas extraordinarias. Respecto de las mismas no se observa inconstitucionalidad alguna. d) Normas de origen. Un sistema de concesiones comerciales que tenga como resultado la liberación del comercio entre un grupo de países debe tener presente el origen directo o indirecto de los bienes que se mueven dentro de esas corrientes de comercio a fin de evitar que éstas se conviertan en avenidas para la colonización comercial por parte de países ajenos al Grupo que intenta el proyecto de liberalización del comercio por la vía de las concesiones recíprocas y extendidas. El anexo II es la respuesta a esta necesidad de identificar el origen de los insumos y productos terminados que son materia del intercambio comercial y de las concesiones de todo orden. Básicamente acepta los bienes e insumos producidos en los países miembros y los insumos y materias primas, provenientes de países terceros, pero que son transformados por las respectivas industrias nacionales más allá de un porcentaje determinado. El examen de constitucionalidad lleva a indagar por los efectos de una diferenciación entre un bien con origen en el Sistema SGPC y uno que provenga de una nación perteneciente al Norte industrializado. O en todo caso a un país no miembro del Acuerdo. La norma 8 provee la solución al establecer que "... todo participante podrá prohibir la importación de productos que contengan cualesquiera insumos originarios de Estados con los cuales no mantenga relaciones económicas y comerciales. " (Norma 8 del Anexo II a folio 41 del cuaderno principal). La prohibición de comerciar con un Estado determinado aparecería como una limitación arbitraria y por tanto inconstitucional de la libertad económica de los particulares. Sin embargo debe prevalecer en este asunto la norma especial, relativa a la internacionalización de las relaciones económicas, que exige tratar con otros países y entidades de Derecho internacional sobre bases de reciprocidad. La ausencia de este elemento permite al Estado colombiano tomar las medidas que crea convenientes para proteger no solo su balanza de pagos sino su industria. No encuentra aquí la Corte motivo alguno de inconstitucionalidad. e) La opción de contratos a mediano y largo plazo. La adopción de compromisos para exportar e importar debe estar acompañada de un intercambio de información comercial que permita identificar las necesidades y posibilidades de los estados interesados. No se encuentra en este aspecto causal alguna de inconstitucionalidad. f) Reglas de tratamiento para los países menos desarrollados. La exigencia de un tratamiento favorable para los países menos desarrollados, que dicho sea de paso es un mecanismo corriente y necesario en los fenómenos integracionistas, tiene una expresión concreta en un conjunto de medidas más laxas que las aplicables al común de los miembros del sistema SGPC. No se exigirá reciprocidad en ciertos casos; a cambio recibirán tales países todos los beneficios posibles dentro del Sistema. Las medidas de salvaguardia deberán aplicarse con especial consideración respecto de las exportaciones de tales países y podrán éstos elevar peticiones especiales en materias arancelarias. Este conjunto de normas se conforma a la Constitución. g) Procesos de integración. Lo relativo a la coherencia del Acuerdo sobre el SGPC y los procesos de integración sub-regional, regional e intrarregional fue visto en detalle en el aparte V.4 lo que releva a esta Corte de hacer más comentarios, salvo el de reiterar la constitucionalidad del articulado que trata de este tema. VI. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E PRIMERO.- Declárase EXEQUIBLE el ACUERDO SOBRE EL SISTEMA GLOBAL DE PREFERENCIAS COMERCIALES ENTRE PAISES EN DESARROLLO, suscrito el 13 de abril de 1988 en Belgrado, y no improbado por la Comisión Legislativa el 11 de septiembre de 1991. SEGUNDO.- Comuníquese al Gobierno Nacional para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución Política. COPIESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CUMPLASE. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                                Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ G.            ALEJANDRO MARTINEZ C. Magistrado                                                         Magistrado FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Magistrado Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-574-92 Sentencia No Sentencia No. C-574/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad/TRANSITO CONSTITUCIONAL/PACTA SUNT SERVANDA/SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, estos constituyen verdaderos tratados en vías de formación, pues con respecto a ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su revisión por  la Corte el ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito internacional.  Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta. El control previo, automático e integral garantiza por un lado el cumpli­miento de los compromisos internacionales que es corolario de  ineludible observancia por haber adherido Colombia a las normas de convi­vencia entre las naciones civilizadas una de las cuales  precisamente es la conocida como Pacta Sunt Servanda. Por otro, asegura el respeto y la observancia del Estatuto Fundamental por sus autoridades inclusive cuando desarrollan funciones en el plano internacional, pues no se remite a duda que la suprema­cía de la Constitución que se consagra en el Artículo 4 de la misma no admite sino las excepciones que la propia Carta establece. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO/IUS COGENS/CONVENIO DE GINEBRA Los principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del ius cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. La Carta de 1991 confirma y refuerza tanto la obligatoriedad del derecho internacional de los derechos humanos como la del derecho internacional humanitario. En consecuencia, se acogió la fórmula de la incorporación automática del derecho internacional humanitario al ordenamiento interno nacional, lo cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo que caracteriza a los principios axiológicos que hacen que este cuerpo normativo integre el  ius cogens. Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales I y II de 1977 constituyen pura y simplemente, la  expresión formal y por escrito, esto es, la codificación de los principios ya existentes en el derecho internacional consuetudinario. Por tanto, la ratificación produce la importante consecuencia de zanjar definitivamente toda controversia que pudiera existir, en torno a la obligatoriedad del derecho internacional humanitario. SOBERANIA NACIONAL La idea de soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos límites concebidos por la teoría constitucional clásica. La interconexión económica y cultural, el surgimiento de problemas nacionales cuya solución sólo es posible en el ámbito planetario y la consolidación de una axiología internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad de hacer practicable la idea decimonónica de soberanía nacional. En su lugar, ha sido necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal. Sólo de esta manera puede lograrse el respeto de una moral internacional mínima que mejore la convivencia y el entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente común e interdependiente de la humanidad.  La paz mundial y la subsistencia planetaria están en juego. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible por la simple razón de que son parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa que les otorga el artículo cuarto del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de ser normas dotadas de valor normativo, siguen teniendo un carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un problema relativo a la eficacia más o menos directa de los principios y no a un asunto relacionado con su falta de fuerza normativa. En síntesis, un principio constitucional jamás puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o constitucional o de otro principio no expresamente señalado en la constitución, pero puede, en ciertos casos necesitar de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisión judicial. La diferencia entre principios y reglas o normas constitucionales no proviene de su obligatoriedad jurídica sino de su forma de aplicación: mientras los primeros requieren de una mediatización fáctica o normativa para su aplicación, las segundas son aplicables directamente. Más aún, el establecimiento de principios obedece, en el Estado social de derecho, a la voluntad constituyente de otorgar una mayor protección a los valores constitucionales. Esta mayor protección tiene lugar por el hecho de que el principio se irradia a toda la organización político‑jurídica y, en consecuencia, está garantizado en la aplicación de todas las reglas de aplicación directa. Los valores y principios incluidos en el texto constitucional cumplen la función de asegurar la permanencia y obligatoriedad del contenido material de la Constitución. Aquí se refleja la voluntad constituyente de hacer obligatorio el respeto de principios considerados como universales e inherentes a la persona, cuya obligatoriedad va más allá de las contingencias propias del ordenamiento jurídico nacional. CONSTITUCION POLITICA/DERECHO INTERNACIONAL-Obligatoriedad La Carta reconoce plenos efectos jurídicos a los tratados y convenios -debidamente ratificados- concernientes a los derechos humanos. Esto indica que los constituyentes no ignoraron la existencia de esa amplia y promisoria rama que es el derecho internacional de los derechos humanos, algunas de cuyas características tuvimos ya ocasión de señalar. Ella reconoce también plenos efectos jurídicos a las reglas del derecho internacional humanitario, particularmente durante la vigencia de los denominados Estados de Excepción. Es claro, pues, que las facultades del gobierno durante tales estados encuentran límites efectivos que operan aún antes de la vigencia de la ley estatutaria a que alude la misma disposición constitucional. Lo cual significa, ni mas ni menos, que las reglas del derecho internacional humanitario son hoy, -por voluntad expresa del Constituyente-, normas obligatorias per se sin ratificación alguna previa o sin expedición de norma reglamentaria.  Y lo son "en todo caso" como lo señala significativamente la propia Carta. Por virtud del texto expreso del artículo 94, bien pueden considerarse incorporados a los derechos y garantías reconocidos por la Carta todos aquellos que sean inherentes a la persona humana. RADICACION AC - TI - 06 Revisión oficiosa del Protocolo Adicional a los Convenios  de Ginebra del 12  de Agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales  (Protocolo I) MAGISTRADO PONENTE: Dr. CIRO ANGARITA BARON Sentencia aprobada mediante Acta No.  en Santafé de Bogotá, D. C., a los veintiocho (28) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES El Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a esta Corte copia certificada del texto correspondiente al Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949  relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I)1 ,  así como copia del texto que de este instrumento no improbó la Comisión Especial Legislativa el 4 de Septiembre de 1991, certificada por quien fuera su Secretario General[1]  y acompañada de constancia  expedida el 26 de Noviembre de 1991 por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República sobre su aprobación en primero y segundo debates por la Honorable Cámara de Representantes[2]. Con base en el estudio que el suscrito Magistrado efectuó  por encargo de la Sala Plena sobre la naturaleza, contenido y alcance del control de constitucionalidad de los tratados públicos y de sus leyes aprobatorias en las Constituciones de 1886  y 1991, la Corte Constitucional en sesión de abril 2 de 1992 definió el alcance del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, al considerar aplicable el control previo y oficioso que en el se prevé a los siete instrumentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores por estimar que el "trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional"  no desvirtúa en nada su naturaleza  de "verdaderos tratados en vías de formación". En tal virtud, y previa aplicación del artículo 39 del Reglamento Interno, la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión efectuada el pasado 2 de abril, resolvió darles prelación. Los citados instrumentos fueron incluidos en el Programa de Trabajo y Reparto que esta aprobó para el mes de abril, correspondiendo al suscrito el que es materia de revisión en el presente proceso. Con el fin de observar lo dispuesto en el artículo 44 del decreto 2067 de 1991 que sujeta la tramitación de las revisiones oficiosas de tratados internacionales al procedimiento ordinario previsto para las leyes estatutarias, el suscrito Magistrado Ponente, mediante providencia de abril 24 del cursante año, ordenó la fijación en lista  del negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días para asegurar la intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C. N. y 7o. inciso 2o. del decreto antes citado. Así también dispuso que se surtieran  las comunicaciones  de rigor al  señor presidente de la República, al señor presidente del Congreso y a la señora Ministra de Relaciones Exteriores, así como el traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos del concepto de su competencia. Cumplidos como están los trámites y requisitos constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a resolver. II. TEXTO El texto del instrumento internacional objeto de revisión, se adjunta a continuación y corresponde a la copia certificada que remitió el Ministerio de Relaciones Exteriores. PROTOCOLO ADICIONAL  A LOS  CONVENIOS DE  GINEBRA DEL  12 DE AGOSTO DE 1949 RELATIVO A LA PROTECCION DE LAS VICTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS INTERNACIONALES (PROTOCOLO I) PREAMBULO Las Altas Partes contratantes, Proclamando su  deseo ardiente de que la paz reine entre los pueblos, Recordando que, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, todo  Estado tiene el deber de abstenerse en  sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra  forma incompatible con los propósitos de las  Naciones Unidas, Considerando que es necesario, sin embargo, reafirmar y desarrollar las disposiciones que protegen a las víctimas de los conflictos armados, así como completar las medidas para reforzar la aplicación de tales disposiciones, Expresando su convicción de que ninguna disposición del presente Protocolo ni de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 puede interpretarse en el sentido de que legitime o autorice cualquier acto de agresión u otro uso de la fuerza incompatible con la Carta de las Naciones Unidas, Reafirmando, además, que las disposiciones de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y del presente Protocolo deben aplicarse plenamente en toda circunstancia a todas las personas protegidas por esos instrumentos, sin  distinción alguna de carácter desfavorable basada en la naturaleza o el origen del conflicto armado o en las causas invocadas por las Partes en conflicto o atribuidas a ellas, Convienen en lo siguiente: TITULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1 - Principios generales y ámbito de aplicación 1. Las Altas Partes contratantes se comprometen a respetar y hacer respetar el presente Protocolo en toda circunstancia. 2. En los casos no previstos en el presente Protocolo o en otros acuerdos  internacionales, las  personas civiles y los combatientes quedan  bajo la  protección y el imperio de los  principios del derecho de gentes derivados de los usos establecidos, de los principios de humanidad y de  los dictados de la conciencia pública. 3. El presente Protocolo, que completa los Convenios de   Ginebra del  12 de agosto de 1949 para la protección de las víctimas de  la guerra, se puede aplicar en las situaciones previstas en el artículo 2 común a dichos Convenios. 4. Las  situaciones a  que se  refiere el párrafo precedente comprenden los conflictos armados en que los pueblos luchan contra la  dominación colonial  y la  ocupación extranjera y contra los regímenes racistas,  en el ejercicio del derecho  de los  pueblos a  la libre  determinación, consagrado en la Carta de las Naciones  Unidas y en la Declaración sobre los principios  de derecho internacional   referentes  a  las relaciones de  amistad y  a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Artículo 2 - Definiciones Para los efectos del presente Protocolo: a) se  entiende por  "I Convenio  ¯, "II  Convenio  ¯,  "III Convenio y  "IV Convenio,  respectivamente, el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte de los heridos y enfermos de las fuerzas  armadas en campaña, del l 2 de agosto de 1949;el Convenio  de Ginebra  para aliviar la suerte  de  los heridos, enfermos  y  náufragos  de las fuerzas armadas en el  mar, del  12 de agosto de 1949; el Convenio de Ginebra sobre el trato  a los  prisioneros de  guerra, del 12 de agosto de 1949; y  el Convenio  de Ginebra  sobre  la  protección  de   personas civiles  en tiempo  de guerra, del 12 de agosto de  1949; se  entiende por  "los Convenios los cuatro Convenios  de Ginebra  del 12  de agosto  de 1949 para la protección de  las víctimas de la guerra; b)se   entiende  por   "normas  de  derecho internacional  aplicables en  los conflictos armados las contenidas en los acuerdos internacionales  de los que son Parte las Partes en conflicto, así como los  principios y  normas  generalmente reconocidos  de  derecho internacional  aplicables  en  los  conflictos armados; c) se entiende por potencia protectora un Estado neutral u otro Estado que no sea Parte en el conflicto y que, habiendo sido designado  por una Parte en el conflicto y aceptado por la Parte  adversa, esté‚ dispuesto a desempeñar las funciones asignadas a  la Potencia  protectora por los Convenios y por  el presente Protocolo; d)  se   entiende  por   sustituto  una  organización  que reemplaza a  la Potencia  protectora de  conformidad con  lo  dispuesto en el artículo 5. Artículo 3 - Principio y fin de la aplicación Sin perjuicio  de  las  disposiciones  aplicables  en  todo  momento: a) los Convenios y el presente Protocolo se aplicarán desde el comienzo  de cualquiera  de  las  situaciones  a  que  se  refiere el artículo 1 del presente Protocolo; b) la  aplicación de  los Convenios y del presente Protocolo  cesar , en  el territorio  de las  Partes en  conflicto,  al término general  de las  operaciones militares y, en el caso  de  territorios ocupados,  al término  de  la  ocupación, excepto, en  ambas circunstancias, para las  personas cuya liberación definitiva,  repatriación o  reasentamiento tenga lugar    posteriormente.    Tales    personas  continuarán beneficiándose  de  las  disposiciones  pertinentes  de  los Convenios y  del presente  Protocolo  hasta  su  liberación definitiva, repatriación o reasentamiento. Artículo 4 - Estatuto jurídico de las Partes en conflicto La aplicación de los Convenios y del presente Protocolo, así como la  celebración de  los acuerdos  previstos  en  estos  instrumentos, no afectarán al estatuto jurídico de las Partes en conflicto.  La ocupación de un territorio y la aplicación  de los  Convenios y  del presente  Protocolo no afectarán al estatuto jurídico del mismo. Artículo 5  - Designación  de las Potencias protectoras y de su sustituto 1. Es deber de las Partes en conflicto, desde el comienzo de ‚éste,  asegurar la  supervisión  y  la  ejecución  de  los  Convenios y  del presente Protocolo mediante  la aplicación   del sistema  de Potencias  protectoras, que  incluye,  entre  otras  cosas,   la  designación  y  la  aceptación de esas Potencias,  conforme   a  lo   dispuesto  en   los  párrafos siguientes. Las  Potencias protectoras estarán  encargadas de  salvaguardar los intereses de las Partes en conflicto. 2. Desde  el comienzo  de una  de las  situaciones a  que se  refiere el  artículo 1,  cada una de las Partes en conflicto designar   sin   demora  una Potencia  protectora  con  la finalidad de  aplicar los Convenios y el presente Protocolo,   y autorizar ,  también sin  demora y con la misma finalidad,la actividad  de una  Potencia protectora que, designada por   la Parte adversa, haya sido aceptada como tal por ella. 3. Si  no ha  habido designación  o aceptación  de  Potencia protectora desde el comienzo de una de las situaciones a que se refiere el artículo 1, el Comité Internacional de la Cruz   Roja,  sin   perjuicio  del   derecho  de cualquier   otra organización humanitaria  imparcial  a  hacerlo  igualmente, ofrecer  sus  buenos oficios  a las  Partes en conflicto con miras a la designación sin demora de una Potencia protectora  que tenga el consentimiento de las Partes en conflicto. Para ello, el Comité podrá , inter alia, pedir a cada Parte que le remita una lista de por lo menos cinco Estados que esa Parte considere aceptables  para actuar en su nombre como Potencia protectora ante una Parte adversa, y pedir a cada una de las Partes adversas  que le remita una  lista de  por lo  menos cinco Estados  que esté  dispuesta a aceptar para desempeñar la función  de Potencia  protectora de  la otra Parte; tales listas serán  remitidas al    Comité dentro de las dos semanas siguientes al  recibo de la petición; el Comité las cotejar  y solicitar  el asentimiento de cualquier Estado cuyo nombre figure en las dos listas. 4. Si,  a pesar  de lo  que  precede,  no  hubiere  Potencia protectora, las Partes en conflicto aceptarán sin demora el ofrecimiento que  pueda hacer  el Comité Internacional de la Cruz Roja o cualquier  otra organización que presente todas las garantías  de  imparcialidad  y  eficacia, previas  las debidas consultas con dichas Partes y teniendo en cuenta los resultados de esas consultas,  para actuar  en  calidad  de sustituto. El  ejercicio de  sus funciones por tal sustituto estar   subordinado  al  consentimiento  de  las Partes  en conflicto; las Partes en conflicto pondrán n todo su empeño en facilitar la  labor del  sustituto en  el cumplimiento de su misión conforme a los Convenios y al presente Protocolo. 5. De  conformidad con  el artículo  4, la  designación y la aceptación de Potencias protectoras  con  la  finalidad  de aplicar los  Convenios y  el presente Protocolo no afectarán al estatuto  jurídico de  las Partes  en conflicto  ni al de          ningún territorio, incluido un territorio ocupado. 6. El  mantenimiento de  relaciones diplomáticas  entre  las Partes en conflicto o el hecho de confiar a un tercer Estado  la protección  de los  intereses de una Parte  y los de sus   nacionales conforme  a las  normas de  derecho internacional   relativas a  las relaciones  diplomáticas, no ser obstáculo   para  la   designación  de   Potencias  protectoras  con  la finalidad de aplicar los Convenios y el presente Protocolo. 7. Toda  mención que  en adelante  se haga  en  el  presente Protocolo de una Potencia protectora designar  igualmente al sustituto. Artículo 6 - Personal calificado 1. Las Altas Partes contratantes procurarán, ya en tiempo de  paz, con  la asistencia  de las  Sociedades nacionales de la Cruz Roja  (Media Luna  Roja, León  y  Sol  Rojos),  formar personal calificado  para facilitar  la aplicación  de  los Convenios y  del presente  Protocolo  y,  en  especial, las actividades de las Potencias protectoras. 2. El  reclutamiento y la formación de dicho personal son de la competencia nacional. El Comité  Internacional  de  la  Cruz  Roja  tendrá  a  disposición de  las Altas  Partes contratantes las listas de las personas  así formadas que las Altas Partes contratantes  hubieren preparado y le hubieren comunicado al efecto. 4. Las  condiciones para  la utilización de los servicios de ese personal fuera del  territorio nacional  serán, en cada caso,  objeto   de  acuerdos especiales  entre  las  Partes interesadas. Artículo 7 - Reuniones El depositario  del presente  Protocolo, a petición de una o varias Altas  Partes contratantes  y con la aprobación de la  mayoría de  ellas, convocar  une reunión de las Altas Partes contrantes para estudiar los problemas generales relativos a la aplicación de los Convenios y del Protocolo. TITULO II HERIDOS, ENFERMOS Y NAUFRAGOS SECCION I - PROTECCION GENERAL Artículo 8 - Terminología Para los efectos del presente Protocolo: a) se entiende por heridos y enfermos las personas, sean militares o  civiles, que  debido  a  un  traumatismo,  una enfermedad u  otros  trastornos  o incapacidades  de  orden   físico o  mental, tengan  necesidad de asistencia o cuidados    médicos y  que se abstengan de todo acto de hostilidad. Esos términos son  también aplicables  a las  parturientas, a los recién,  nacidos y  a   otras  personas  que  puedan  estar  necesitadas de  asistencia o cuidados médicos inmediatos, como  los  inválidos  y  las  mujeres encintas,  y  que  se  abstengan de todo acto de hostilidad; b) se entiende por náufragos¯ las personas. sean militares  o civiles,  que se  encuentren en situación de peligro en el mar o en otras aguas a consecuencia de un infortunio que las afecte  o   que  afecte  a  la  nave  o  aeronave que las transportaba, y que se abstengan de todo acto de hostilidad. Estas personas  siempre que sigan absteniéndose de todo acto de hostilidad, continuarán considerándose náufragos durante su salvamento, hasta que adquieran  otro  estatuto  de conformidad con los Convenios o con el presente Protocolo; c)  se   entiende  por " personal  sanitario"  las personas  destinadas por  una Parte  en conflicto exclusivamente a los fines sanitarios  enumerados en  el  apartado  e),  o  a  la administración   de las   unidades sanitarias   o   al funcionamiento o  administración de los medios de transporte sanitarios.  El   destino  a  tales  servicios podrá   tener carácter permanente o temporal. La expresión comprende: i) el  personal sanitario, sea militar o civil, de una Parte en conflicto, incluido el  mencionado en  los Convenios I y II, así como el de los organismos de protección civil; ii) el personal sanitario de las Sociedades nacionales de la Cruz Roja  (Media Luna  Roja, León  y  Sol  Rojos)  y  otras sociedades nacionales  voluntarias  de  socorro  debidamente reconocidas y autorizadas por una Parte en conflicto; iii) el  personal sanitario  de las unidades o los medios de transporte sanitarios  mencionados  en  el  párrafo  2  del artículo 9; d) se  entiende por  "personal religioso" las personas, sean militares o  civiles, tales  como los  capellanes, dedicadas exclusivamente al ejercicio de su ministerio y adscritas: i) a las fuerzas armadas de una Parte en conflicto, ii) a  las unidades sanitarias o  los medios de transporte sanitarios de una Parte en conflicto, iii) a  las  unidades  o  medios  de  transporte  sanitarios mencionados en el párrafo 2 del artículo 9, o iv) a  los organismos  de protección  civil de  una Parte en conflicto. La adscripción  del personal  religioso puede tener  carácter permanente o temporal, y  son aplicables a ese personal las disposiciones pertinentes del apartado k) :  e)   se    entiende   por    "unidades sanitarias"   los  establecimientos y  otras formaciones  militares o civiles,  organizados con  fines sanitarios,  a  saber:  la  búsqueda,  recogida, transporte,  diagnóstico o  tratamiento (incluidos    los primeros auxilios) de los heridos, enfermos y  náufragos,    así como  la prevención  de las enfermedades. La  expresión   comprende, entre  otros, los  hospitales  y otras  unidades   similares, los centros de transfusión de sangre, los centros    e institutos  de medicina  preventiva  y  los  depósitos  de material sanitario,  así  como  los  almacenes  de  material   sanitario y de productos farmacéuticos de esas unidades. Las  unidades sanitarias  pueden ser fijas o móviles, permanentes  o temporales; f) se  entiende por "transporte sanitario" el transporte por tierra, por  agua o  por aire  de los  heridos,  enfermos  y   náufragos, del personal sanitario o religioso o del equipo y   material sanitarios  protegidos por  los Convenios  y por el   presente Protocolo; g) se  entiende por " medio de  transporte  sanitario" todo    medio de transporte, militar o civil, permanente o temporal,     destinado exclusivamente  al transporte  sanitario, bajo  la   dirección de  una autoridad  competente  de  una  Parte  en   conflicto;   h) se  entiende  por "vehículo  sanitario " todo  medio  de   transporte sanitario por tierra;    i) se  entiende por "buque y  embarcación sanitarios" todo   medio de transporte sanitario por agua;  j) se  entiende  por  "aeronave sanitaria"¯  todo  medio  de transporte sanitario por aire;   k) son "permanentes" el  personal sanitario,  las  unidadades  sanitarias y los medios  de transporte  sanitarios  que  se   destinan exclusivamente  a fines  sanitarios por  un período   indeterminado. Son "temporales" el  personal sanitario, las   unidades sanitarias  y los  medios de  transporte sanitarios  que  se   dedican  exclusivamente  a  fines  sanitarios  por períodos  limitados   y  durante   la  totalidad  de  dichos   períodos. Mientras   no  se   especifique  otra  cosa,  las   expresiones "personal   sanitario",  "unidad  sanitaria"  y    " medio  de  transporte  sanitario"abarcan el personal,las unidades y los mediso de transporte sanaitarios  tanto  permanentes como temporales;    l) se entiende por "signo distintivo" la cruz roja, la media   luna roja  o el  león y sol rojos sobre fondo blanco, cuando  se utilicen  para la protección de  unidades  y  medios  de    transporte sanitarios  y del personal sanitario y religioso, su equipo y material;   m)  se   entiende  por "señal  distintiva"  todo  medio  de    señalización especificado en el Capítulo III del Anexo I del   presente  Protocolo   y  destinado exclusivamente   a   la    identificación de las unidades y de los medios de transporte  sanitarios. Artículo 9 - Ambito de aplicación     1. El  presente Título,  cuyas disposiciones tienen como fin mejorar la condición de los heridos, enfermos y náufragos, se aplicará a todos los afectados por una situación prevista en el artículo 1, sin ninguna  distinción  de  carácter desfavorable por  motivos  de  raza,  color, sexo,  idioma,   religión o  creencia, opiniones  políticas o de otra índole, origen  nacional   o  social,  fortuna,  nacimiento  u  otra   condición o cualquier otro criterio análogo . 2. Las  disposiciones pertinentes  de los  artículos 27 y 32  del I  Convenio se aplicarán a  las unidades sanitarias y a   los medios  de transporte sanitarios permanentes (salvo los  buques hospitales, a los que se aplica el artículo 25 del II  Convenio), así  como al  personal de esas unidades o de esos   medios de  transporte, puestos a disposición de una Parte en conflicto con fines humanitarios: a) por  un Estado  neutral u otro Estado que no sea Parte en ese conflicto; b) por  una sociedad  de socorro  reconocida y autorizada de tal Estado; c) por una organización internacional humanitaria imparcial. Artículo 10 - Protección y asistencia 1. Todos  los heridos,  enfermos y náufragos, cualquiera que sea  la   Parte  a que pertenezcan,  serán  respetados  y     protegidos. 2. En  toda  circunstancia  serán  tratados  humanamente  y recibirán, en toda la medida de lo posible y en el plazo más   breve, los  cuidados  médicos que exija su estado. No se hará  entre  ellos  ninguna  distinción  que  no  esté basada  en  criterios médicos. Artículo 11 - Protección de la persona 1. No  se pondrán  en peligro,  mediante  ninguna  acción  u  omisión injustificada  la salud  ni la integridad física  o   mental de  las personas en poder  de la Parte adversa o que sean internadas,  detenidas  o  privadas de  libertad  en cualquier otra forma a causa de una situación prevista en el artículo 1.  Por consiguiente,  se  prohíbe  someter  a  las   personas a  que se  refiere el presente artículo a cualquier acto médico  que no  esté indicado  por su estado de salud y  que no  esté de  acuerdo con las normas médicas generalmente  reconocidas que  se aplicarían  en  análogas circunstancias  médicas a los nacionales no privados de libertad de la Parte que realiza el acto. 2. Se prohíben en particular, aunque medie el consentimiento de las referidas personas: a) las mutilaciones físicas; b) los experimentos médicos o científicos; c) las extracciones de tejidos u órganos para trasplantes, salvo si  estos actos están justificados en las condiciones previstas en el párrafo 1. 3. Sólo   podrán  exceptuarse   de  la   aplicación  de  la prohibición prevista en el  apartado c)  del párrafo  2 las donaciones de  sangre para transfusiones  o  de  piel  para injertos, a condición de que se hagan voluntariamente y sin coacción  o   presión  alguna,   y  únicamente   para fines terapeuticos en  condiciones que  correspondan a las normas médicas generalmente reconocidas  y   a   los   controles  realizados en beneficio tanto del donante como del receptor. 4. Constituirá  infracción grave del presente Protocolo toda acción u  omisión deliberada que ponga gravemente en peligro la salud  o la integridad física o mental de toda persona en   poder de  una Parte  distinta de  aquella de la que depende, sea que  viole cualquiera  de las prohibiciones señaladas en  los párrafos  1 y  2,  sea  que  no  cumpla  las  exigencias prescritas en el párrafo 3. 5. Las personas a que se refiere el  párrafo 1 tienen derecho  a rechazar cualquier intervención quirúrgica. En caso de que  sea rechazada,  el personal sanitario procurará  obtener una declaración escrita en tal sentido, firmada o reconocida por el paciente. 6. Toda Parte en conflicto llevará  un registro médico de las donaciones de sangre para  transfusiones  o  de  piel  para injertos, hechas  por las personas  a  que  se  refiere  el   párrafo  1,   si  dichas  donaciones  se efectúan  bajo  la  responsabilidad de  aquella Parte.  Además, toda  Parte en   conflicto procurará   llevar un  registro de todo acto médico realizado respecto  a personas  internadas, detenidas  o  en  cualquier otra forma privadas  de libertad  a causa  de una   situación prevista  en el artículo 1. Los citados registros  estarán  en  todo  momento  a  disposición de  la  Potencia   protectora para su inspección. Artículo 12 - Protección de las unidades sanitarias 1. Las  unidades sanitarias serán respetadas y protegidas en  todo momento y no serán objeto de ataque. 2. El  párrafo 1 se aplica a las unidades sanitarias civiles siempre que cumplan una de las condiciones siguientes: a) pertenecer a una de las Partes en conflicto; b)  estar   reconocidas  y autorizadas  por  la  autoridad competente de una de las Partes en conflicto; c) estar  autorizadas de  conformidad con  el párrafo  2 del artículo 9  del presente  Protocolo o  el artículo 27 del I Convenio. 3. Las   Partes  en   conflicto  pueden  notificarse el emplazamiento de  sus unidades sanitarias fijas. La ausencia de tal  notificación no  eximirá a  ninguna de las Partes de observar lo dispuesto en el párrafo 1. 4. Las  unidades sanitarias  no serán   utilizadas en ninguna  circunstancia para  tratar de  poner objetivos  militares  a cubierto de los ataques. Siempre que sea posible, las Partes en conflicto se asegurarán de que las unidades sanitarias no estén situadas  de manera  que los  ataques contra objetivos militares las pongan en peligro. Artículo 13  - Cesación  de la  protección de  las  unidades sanitarias civiles 1. La  protección debida  a las  unidades sanitarias civiles solamente podrá cesar cuando se haga uso de ellas, al margen  de sus  fines humanitarios,  con objeto  de  realizar  actos  perjudiciales para  el enemigo.  Sin embargo,  la protección cesar á únicamente después de  una intimación que, habiendo fijado cuando proceda un plazo razonable, no surta efectos. 2. No se consideran  actos perjudiciales para el enemigo: a) el  hecho de que el personal de la unidad esté dotado con armas ligeras individuales para  su defensa  propia o la de los heridos y enfermos a su cargo; b) la custodia de la unidad por un piquete, por centinelas o por una escolta; c) el  hecho  de  que  en  la  unidad  se  encuentren armas portátiles y  municiones recogidas a los heridos y enfermos, aún no entregadas al servicio competente; d) la  presencia en  tal unidad,  por razones médicas,  de miembros de las fuerzas armadas u otros combatientes. Artículo 14   -  Limitaciones  a  la  requisa  de  unidades sanitarias civiles 1. La  Potencia ocupante tiene la obligación de asegurar que  las  necesidades médicas  de  la  población  civil  en  el territorio ocupado sigan siendo satisfechas. 2. La  Potencia ocupante  no podrá ,  por tanto, requisar las unidades sanitarias  civiles, su equipo, su  material y los servicios de  su personal, en tanto que estos recursos sean  necesarios para prestar los servicios médicos requeridos por la población  civil y para continuar la asistencia médica de los heridos o enfermos que ya estén bajo tratamiento. 3. La  Potencia  ocupante  podrá  requisar  los  mencionados recursos siempre  que continúe  observando la  regla general prevista en el párrafo 2 y bajo las condiciones particulares siguientes: a) que  los recursos  sean necesarios  para  el  tratamiento médico inmediato  y apropiado  de los  heridos y enfermos de las fuerzas  armadas  de  la Potencia  ocupante  o  de  los prisioneros de guerra; b) que  la requisa  se mantenga  únicamente mientras  exista dicha necesidad; y  c) que  se adopten disposiciones  inmediatas  para  que  se continúe atendiendo  las necesidades médicas de la población  civil,  así   como  las  de  los  heridos  y enfermos  bajo tratamiento, afectados por la requisa. Artículo 15  - Protección del personal sanitario y religioso civil 1. El personal sanitario civil ser  respetado y protegido. 2. En  caso necesario se proporcionará al personal sanitario civil toda la ayuda posible en aquellas zonas en las que los servicios sanitarios civiles se encuentren  desorganizados por razón de la actividad bélica. 3. En   los  territorios  ocupados,  la  Potencia  ocupante proporcionará al  personal sanitario  civil  toda  clase  de ayuda para  que pueda desempeñar su misión humanitaria de la mejor manera.  La Potencia  ocupante no podrá exigir que, en  el cumplimiento de su misión, dicho personal dé prioridad al tratamiento de cualquier persona, salvo por razones de orden  médico. No  se le  obligará a  realizar tareas  que no  sean compatibles con su misión humanitaria. 4. El  personal sanitario  civil  podrá   trasladarse  a  los lugares donde   sus  servicios sean  indispensables,  sin perjuicio de las medidas de control y seguridad que la Parte en conflicto interesada juzgue necesarias. 5. El  personal religioso civil será  respetado y protegido.Son aplicables  a estas  personas las disposiciones de  los Convenios y del presente Protocolo relativas a la protección  y a la identificación del personal sanitario. Artículo 16 - Protección general de la misión médica 1. No  se castigará a nadie por haber ejercido una actividad médica conforme  con la deontología, cualesquiera que fuesen las circunstancias o los beneficiarios de dicha actividad. 2. No  se podrá obligar a  las  personas  que  ejerzan  una  actividad médica  a realizar  actos ni  a efectuar  trabajos  contrarios  a   la  deontología   u otras   normas  médicas   destinadas a  proteger a  los heridos  y a los enfermos, o a   las disposiciones de los Convenios o del presente Protocolo, ni a abstenerse de realizar actos exigidos por dichas normas   o disposiciones. 3. Ninguna persona que ejerza una actividad médica podrá ser obligada a dar a nadie que pertenezca a una Parte adversa, o a su  propia Parte,  salvo lo  que disponga  la ley  de esta última Parte,  información alguna  sobre los  heridos y  los enfermos que  estén o hayan estado asistidos por esa persona cuando, en   su  opinión,  dicha  información  pudiera  ser perjudicial para  los interesados  o para sus familiares. No obstante,  deberán respetarse las prescripciones sobre declaración obligatoria de enfermedades transmisibles. Artículo 17  - Cometido  de la  población  civil  y  de  las sociedades de socorro 1. La  población civil  respetará  a  los heridos, enfermos y  náufragos, aunque  pertenezcan a  la  Parte  adversa,  y  no   ejercerá   ningún acto  de   violencia  contra   ellos.  Se  autorizará  a  la población civil  y  a  las  sociedades  de socorro, tales  como las  Sociedades nacionales  de la  Cruz Roja (Media  Luna Roja,  León  y  Sol  Rojos), incluso por iniciativa propia,  a recogerlos y prestarles cuidados, aun en las regiones invadidas  u  ocupadas.  No  se  molestar á, procesará , condenará ni castigará a nadie por tales actos humanitarios. 2. Las  Partes en conflicto podrán hacer un llamamiento a la población civil o a las sociedades de socorro mencionadas en el párrafo  1 para recoger y prestar cuidados a los heridos,  enfermos y náufragos y para buscar a los muertos y comunicar dónde se  encuentran; dichas Partes concederán la protección  y las facilidades necesarias a aquellos que respondan a tal llamamiento. Si  la Parte  adversa adquiere  o  recupera  el control de la región seguirá otorgando esta protección y las  facilidades mencionadas mientras sean necesarias. Artículo 18 - Identificación 1. Cada  Parte en  conflicto procurará asegurar que tanto el personal sanitario  y religioso  como  las  unidades  y  los medios de transporte sanitarios puedan ser identificados. 2. Cada  Parte en  conflicto  procurar   también  adoptar  y aplicar métodos y procedimientos que permitan identificar las unidades y los  medios  de transporte  sanitarios  que utilicen el signo distintivo y señales distintivas. 3. En   territorio  ocupado  y  en  zonas  en  las  que  se  desarrollan o  es probable  que se  desarrollen combates, el personal sanitario  civil y personal  religioso civil se   darán a  conocer, por  regla general,  por medio  del  signo distintivo y  de una  tarjeta de identidad que certifique su condición. 4. Las  unidades y los medios de transporte sanitarios serán  señalados, con el consentimiento de la autoridad competente, mediante el  signo distintivo.  Los buques y embarcaciones a que se  refiere el  artículo 22 del presente Protocolo serán señalados de acuerdo con las disposiciones del II Convenio. 5. Además del signo distintivo y de acuerdo con lo dispuesto en el  Capítulo III del Anexo I del presente Protocolo, una Parte  en  conflicto  podrá autorizar  el  uso  de  señales distintivas para  identificar las  unidades y los medios de transporte sanitarios.  A título  excepcional, en  los casos particulares previstos  en el  Capítulo III  del Anexo,  los medios de  transporte sanitarios podrán utilizar las señales distintivas sin exhibir el signo distintivo. 6. La  ejecución de  las disposiciones de los párrafos 1 a 5 se regirá por los Capítulos I a III del Anexo I del presente Protocolo. Las  señales destinadas, conforme al Capítulo III de dicho Anexo, para  el uso exclusivo de las unidades y de los medios de transporte  sanitarios, sólo  se  utilizarán salvo lo previsto en ese Capítulo, para la identificación de las unidades  y de  los medios de transporte sanitarios allí especificados. 7. Este  artículo no  autoriza a dar al signo distintivo, en tiempo de  paz, un uso más  amplio que  el estipulado en el artículo 44 del I Convenio. 8. Las  disposiciones  de  los  Convenios  y  del  presente Protocolo relativas al control del uso del signo distintivo y a  la  prevención  y  represión  de su  uso  abusivo  son aplicables a las señales distintivas. Artículo 19  - Estados neutrales y otros Estados que no sean Partes en conflicto: Los Estados  neutrales y otros Estados que no sean Partes en conflicto  observarán las  disposiciones pertinentes  del presente Protocolo  respecto de  las personas protegidas por este Título  que pudieran  ser recibidas o internadas en sus territorios, así  como de  los  muertos de las Partes en conflicto que recogieren. Artículo 20 - Prohibición de las represalias: se prohíben las represalias contra las personas y los bienes protegidos por el presente Título. SECCION II - TRANSPORTES SANITARIOS Artículo 21 - Vehículos sanitarios: Los vehículos  sanitarios serán  respetados y protegidos del modo previsto  en los Convenios y el presente Protocolo para las unidades sanitarias móviles. Artículo 22  - Buques hospitales y embarcaciones costeras de salvamento 1. Las disposiciones de los Convenios relativas: a) a  los buques  descritos en los artículos 22, 24, 25 y 27 del II Convenio, b) a sus lanchas de salvamento y pequeñas embarcaciones, c) a su personal y sus tripulaciones, y  d) a  los heridos, enfermos y náufragos que se encuentren a bordo,  se aplicaron también en  los  casos  en  que  esos  buques, lanchas o embarcaciones  transporten  heridos,  enfermos  y náufragos civiles  que  no pertenezcan  a  ninguna  de  las categorías mencionadas  en el  artículo 13 del II Convenio. Esas personas civiles, sin embargo, no podrán ser entregadas a una Parte en conflicto que no sea la propia, ni capturadas en el mar. Si se hallaren en poder de una Parte en conflicto que no sea la propia, les serán aplicables las disposiciones del IV Convenio y del presente Protocolo. 2. La  protección prevista  en los Convenios para los buques descritos en  el artículo 25 del II Convenio se extenderá  a los buques-hospitales puestos a disposición de una Parte en conflicto con fines humanitarios: a) por  un Estado  neutral u otro Estado que no sea Parte en ese conflicto; o b) por una organización internacional humanitaria imparcial; siempre que se cumplan en  ambos  casos  los  requisitos establecidos en el citado artículo. 3. Las embarcaciones descritas en el  artículo 27 del II Convenio serán protegidas aunque no se haga la notificación prevista en el mismo. No obstante, se invita a las Partes en conflicto a que se comuniquen mutuamente  toda información que facilite identificación y el reconocimiento de tales embarcaciones. Artículo 23 - Otros buques y embarcaciones sanitarios : 1. Los  buques y  embarcaciones sanitarios  distintos de los mencionados en el artículo 22 del presente Protocolo y en el artículo 38 del II Convenio, ya se encuentren en el mar o en otras aguas, serán respetados y protegidos del modo previsto en los  Convenios  y  en  el  presente Protocolo  para  las unidades sanitarias  móviles. Como esa protección sólo puede ser eficaz si es posible identificarlos y reconocerlos como buques y  embarcaciones sanitarios,  tales buques  deberían llevar el  signo distintivo  y, en  la medida de lo posible, dar cumplimiento a lo dispuesto en  el segundo párrafo del artículo 43 del II Convenio. 2. Los  buques y embarcaciones a que se refiere el párrafo 1 permanecerán sujetos a las leyes de la guerra. Todo buque de guerra  que   navegue  en   la superficie  y  que  esté  en condiciones de  hacer cumplir inmediatamente su orden, podrá ordenarles que  se detengan,  que se  alejen o que tomen una determinada ruta,  y toda  orden de  esta índole  deberá ser obedecida.  Esos buques  y  embarcaciones  no  podrán  ser desviados  de  ningún  otro  modo de  su  misión  sanitaria mientras  sean  necesarios para  los  heridos, enfermos  y  náufragos que se encuentren a bordo. 3. La  protección que otorga el párrafo 1 sólo cesará  en las  condiciones establecidas  en los  artículos 34  y 35  del II Convenio. Toda negativa inequívoca a obedecer una orden dada  con arreglo a lo  dispuesto en  el párrafo 2 constituirá un acto perjudicial  para el enemigo a los efectos del artículo 34 del II Convenio. 4.Toda Parte en conflicto podrá  notificar a cualquier Parte adversa, con  la mayor anticipación posible antes del viaje,   el nombre,  la descripción,  la hora  prevista de salida, la ruta  y  la velocidad  estimada  del  buque  o embarcación sanitarios, en  particular en  el caso  de buques  de mas de 2.000 toneladas  brutas, y podrá suministrar cualquier otra información que facilite su identificación y reconocimiento.La Parte adversa acusará recibo de tal información. 5. Las disposiciones del artículo 37 de II convenio serán aplicadbles a los heridos, enfermos y náufragos pertenecientes a las categorías a que se refiere el artículo 13 del II Convenio y el artículo 44 del presente Protocolo, que se encuentren a  bordo de  esos buques  y embarcaciones sanitarios. Los heridos, enfermos y náufragos civiles que no  pertenezcan a  las categorías  mencionadas en el artículo 13 del II  Convenio, no  podrán ser entregados, si se hallan en el mar,  a una  Parte que  no sea  la propia  ni obligados a  abandonar tales buques o embarcaciones; si, no obstante, se hallan en  poder de  una Parte  en conflicto  que no  sea la  propia, estarán amparados por  el IV Convenio y el presente  Protocolo. Artículo 24 - Protección de las aeronaves sanitarias: Las aeronaves  sanitarias serán respetadas y  protegidas de conformidad con las disposiciones del presente Título. Artículo 25 - Aeronaves sanitarias en zonas no dominadas por la Parte adversa: En las zonas terrestres  dominadas  de  hecho  por  fuerzas amigas o  en las marítimas no  dominadas de  hecho por  una Parte adversa, así como en su espacio aéreo, el respeto y la  protección de  las aeronaves sanitarias  de una  Parte  en conflicto no  dependerán de  acuerdo  alguno  con  la  Parte adversa. No  obstante, para  mayor seguridad,  la  Parte  en conflicto que utilice sus  aeronaves  sanitarias  en  tales zonas podrá  dar a  cualquier Parte  adversa la notificación prevista  en  el  artículo 29,  especialmente cuando  esas  aeronaves efectúen vuelos que  las pongan al alcance de los sistemas de armas superficie-aire de la Parte adversa. Artículo 26  - Aeronaves  sanitarias en  zonas de contacto o similares: 1. En  las partes de la zona de contacto que estén dominadas de hecho  por fuerzas  amigas y  en las zonas cuyo dominio de hecho no esté claramente establecido‚ así como en su esoaceio aéreo, la  protección de las aeronaves sanitarias sólo podrá ser plenamente  eficaz si  media un acuerdo previo entre las autoridades militares competentes de las Partes en conflicto conforme a  lo previsto  en el  artículo 29.  Las  aeronaves sanitarias que, a falta de tal acuerdo, operen por su cuenta  y riesgo,  deberán no  obstante ser  respetadas cuando hayan sido reconocidas como tales. 2. Se  entiende  por  "zona  de  contacto"  cualquier  zona terrestre en  que los  elementos avanzados  de  las  fuerzas opuestas estén en contacto unos con  otros, en  particular cuando estén expuestos a tiro directo desde tierra. Artículo 27 - Aeronaves sanitarias en zonas dominadas por la Parte adversa: 1. Las  aeronaves  sanitarias  de  una  Parte  en  conflicto continuarán protegidas  mientras sobrevuelen zonas marítimas o terrestres dominadas de hecho por  una Parte  adversa, a condición  de  que  para  tales  vuelos  se haya  obtenido previamente el  acuerdo de  la autoridad competente de dicha Parte adversa. 2. La aeronave sanitaria que sobrevuele una zona dominada de  hecho por  la Parte adversa sin el acuerdo  previsto en el párrafo 1, o apartándose de lo convenido, debido a un error de navegación o a una situación de emergencia que comprometa la seguridad  del vuelo, deberá  hacer  todo lo posible para identificarse e  informar a  la Parte  adversa acerca de las  circunstancias en que se encuentra. Tan pronto como la Parte adversa haya reconocido tal aeronave sanitaria, hará  todo lo razonablemente posible  para dar  la orden  de aterrizar  o amarar a  que se refiere el párrafo 1 del artículo 30 o para adoptar otras  disposiciones con  objeto de salvaguardar los intereses de esa Parte y, en ambos casos, antes de recurrir a un ataque contra la aeronave, darle tiempo de obedecer. Artículo 28   -  Restricciones  relativas  al  uso  de  las aeronaves sanitarias: 1. Se  prohibe  a  las  Partes  en  conflicto  utilizar  sus aeronaves sanitarias para tratar  de  obtener  una  ventaja militar sobre  una Parte  adversa. La presencia de aeronaves sanitarias  no   podrá   utilizarse   para  tratar de  poner objetivos militares a cubierto de un ataque. 2. Las aeronaves sanitarias no se utilizarán para recoger ni transmitir información  militar y  no  transportarán  equipo alguno destinado  a esos fines. Se  les prohibe transportar personas o  cargamento  no  comprendidos en  la  definición contenida  en   el  apartado  f)  del  artículo  8.  No  se considerará  prohibido  el transporte  a bordo de los efectos personales de   los ocupantes o del equipo destinado exclusivamente a facilitar la navegación, las comunicaciones  o la identificación. 3. Las  aeronaves  sanitarias  no  transportarán  armamento alguno salvo las armas portátiles y las municiones que hayan sido recogidas  a los  heridos, enfermos  y náufragos que se hallen a  bordo y  que  aún  no  hayan  sido entregadas  al servicio competente,  y las  armas ligeras  individuales que sean necesarias  para que el personal sanitario que se halle a bordo  pueda defenderse y defender a los heridos, enfermos y náufragos que tenga a su cargo. 4. Salvo  acuerdo previo con la Parte adversa, las aeronaves sanitarias no  podrán utilizarse,  al efectuar  los Vuelos a que se  refieren los artículos 26 y 27, para buscar heridos, enfermos y náufragos. Artículo 29  - Notificaciones  y acuerdos  relativos  a  las aeronaves sanitarias: 1. Las  notificaciones a que se refiere el artículo 25 y las solicitudes de acuerdo previo  mencionadas en los artículos  26, 27,  28, párrafo  4, y 31, deberán  indicar  el  número previsto de  aeronaves sanitarias,  sus planes  de  vuelo  y medios de identificación; tales notificaciones y solicitudes se interpreterán en    el  sentido  de  que  los  vuelos  se efectuarán conforme a las disposiciones del artículo 28. 2. La  Parte que reciba una notificación hecha en virtud del artículo 25 acusará  recibo de ella sin demora. 3. La Parte que reciba una solicitud de acuerdo previo hecha en virtud  de lo previsto en  los artículos  26,  27,  28, párrafo 4, o 31, notificará  tan rápidamente como sea posible a la Parte que haya hecho tal solicitud: a) la aceptación de la solicitud; b) la denegación de la solicitud; o c) una propuesta alternativa razonable a la solicitud. Podrá  también proponer una prohibición  o  restricción  de  otros vuelos en  la zona  de  que  se trate  durante  el  período considerado. Si  la Parte  que ha  presentado  la solicitud acepta esas  contrapropuestas, notificar  su aceptación a la otra Parte. 4. Las Partes tomarán las medidas necesarias para que puedan hacerse  esas notificaciones  y  acuerdos  sin  pérdida  de tiempo. 5. Las  Partes tomarán  también  las  medidas necesarias para que lo  esencial de  tales  notificaciones  y  acuerdos  se difunda   rápidamente  entre las unidades   militares  interesadas, las  que serán  informadas sobre  los medios de identificación que  utilizarán las  aeronaves sanitarias  de que se trate. Artículo 30   -  Aterrizaje   e  inspección   de  aeronaves sanitarias: 1. Las  aeronaves sanitarias que sobrevuelen zonas dominadas de hecho  por la Parte adversa o zonas cuyo dominio no este claramente establecido  podrán ser intimadas a aterrizar o, en su caso, a  amarar,  a  fin  de  que  se  proceda a  la inspección  prevista   en  los  párrafos siguientes. Las aeronaves sanitarias obedecerán tal intimación. 2. Si una de tales aeronaves aterriza o amarra, obedeciendo a una intimación  o por  cualquier otra  circunstancia,  sólo podrá  ser objeto de inspección para comprobar los extremos a que hacen referencia los párrafos 3 y 4 de este artículo. La inspección  será  iniciada sin demora y efectuada rápidamente. La Parte  que proceda  a la  inspección no  exigirá  que sean desembarcados de la aeronave los heridos y enfermos, a menos que ello  sea indispensable para la inspección. En todo caso esa Parte cuidará  de que esa inspección o ese desembarque no agrave el estado de los heridos y enfermos. 3. Si la inspección revela que la aeronave: a) es  una aeronave  sanitaria en el sentido del apartado j) del artículo 8, b) no  contraviene las condiciones prescritas en el artículo 28, y c) no  ha efectuado  el  vuelo  sin  acuerdo  previo  o en violación del mismo cuando tal acuerdo se requiera. La aeronave  y los  ocupantes de  la misma que pertenezcan a una Parte  adversa o a un Estado neutral o a otro Estado que no sea Parte en el conflicto serán autorizados a proseguir el vuelo sin demora. 4. Si la inspección revela que la aeronave: a) no  es una  aeronave sanitaria en el sentido del apartado j) del artículo 8, b) contraviene las condiciones prescritas en el artículo 28, o c) ha  efectuado el  vuelo sin acuerdo previo o en violación de un acuerdo previo cuando tal acuerdo se requiera, la aeronave podrá  ser apresada. Sus ocupantes serán tratados conforme a  las disposiciones pertinentes de los Convenios y del presente  Protocolo. Toda  aeronave  apresada  que  haya estado destinada  a servir  de aeronave sanitaria permanente sólo podrá  ser  utilizada  en  lo sucesivo  como  aeronave sanitaria. Artículo 31  - Estados neutrales u otros Estados que no sean partes en conflicto: 1. Las   aeronaves  sanitarias   no  podrán  sobrevolar  el territorio de  un Estado neutral o de otro Estado que no sea Parte en el conflicto, ni aterrizar o amarar en él, salvo en virtud de acuerdo previo.  Sin  embargo,  de  mediar tal acuerdo, esas aeronaves serán respetadas mientras dure el vuelo y durante las eventuales escalas en tal territorio. No obstante, deberán obedecer toda intimación de aterrizar o, en su caso, amarar. 2. La   aeronave  sanitaria   que,  sin  acuerdo  previo  o apartándose de  lo estipulado  en un acuerdo, sobrevuele el territorio de  un Estado neutral o de otro Estado que no sea Parte en conflicto, por error de navegación o a causa de una situación de emergencia que afecte a la seguridad del vuelo, hará todo  lo posible  para notificar  su  vuelo  y  hacerse identificar. Tan pronto como  dicho Estado  haya reconocido tal aeronave  sanitaria, hará todo lo razonablemente posible por dar  la orden  de aterrizar o amarar a que se refiere el  párrafo 1 del artículo 30 o para adoptar otras disposiciones con objeto de salvaguardar los intereses de ese Estado y, en ambos casos,  dar a la aeronave tiempo para obedecer, antes de recurrir a un ataque. 3. Si  una aeronave  sanitaria, con  acuerdo previo o en las circunstancias mencionadas en el párrafo 2, aterriza o amara en el  territorio de  un Estado neutral o de otro Estado que no sea Parte en el conflicto, obedeciendo a una intimación o por  cualquier   otra  circunstancia,   quedará  sujeta a inspección para  determinar si  se  trata  de  una  aeronave sanitaria.  La inspección  será    iniciada  sin  demora  y efectuada rápidamente.  La Parte que proceda a la inspección no exigirá  que sean desembarcados de la aeronave los heridos y enfermos  que dependen de la Parte que utilice la aeronave a menos  que ello  sea indispensable  para la inspección. En todo caso,  esa  Parte  cuidará   de  que  tal  inspección  o desembarque no agrave el  estado de los heridos y enfermos. Si la inspección revela que la aeronave es efectivamente una aeronave sanitaria, esa aeronave  con sus ocupantes, salvo los que deban ser retenidos de conformidad con las normas de derecho internacional  aplicables en los conflictos armados, será autorizada  a  proseguir  su  vuelo,  y  recibir   las facilidades apropiadas para ello.  Si la  inspección revela   que esa  aeronave no  es una aeronave sanitaria, la aeronave ser  apresada  y sus  ocupantes serán tratados conforme a lo dispuesto en el párrafo 4. 4. Con   excepción   de   los   que   sean   desembarcados temporalmente,   los    heridos, enfermos    y   náufragos desembarcados de  una aeronave sanitaria con el asentimiento de la autoridad local en el territorio de un Estado neutral o de otro Estado  que no  sea Parte  en conflicto  deberán, salvo que  este Estado y las  Partes en  conflicto acuerden otra cosa, quedar bajo la custodia de dicha autoridad cuando las  normas  de  derecho  internacional  aplicables  en los conflictos armados  así lo  exijan, de  forma que  no puedan volver a participar en  las  hostilidades.  Los  gastos  de  hospitalización y  de internamiento  correrán  a  cargo  del Estado a que pertenezcan tales personas. 5. Los  Estados neutrales u Otros Estados que no sean Partes en conflicto aplicarán por  igual a  todas  las  Partes  en conflicto  las   condiciones y   restricciones   eventuales respecto  al  sobrevuelo  de  su  territorio por  aeronaves  sanitarias o al aterrizaje de ellas en el mismo. SECCION III - PERSONAS DESAPARECIDAS Y FALLECIDAS Artículo 32 - Principio general: En la  aplicación de la presente Sección, las actividades de las Altas  Partes contratantes, de las Partes en conflicto y de   las    organizaciones humanitarias    internacionales  mencionadas en  los Convenios  y en  el presente  Protocolo deberán estar  motivadas ante todo por el derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus miembros. Artículo 33 - Desaparecidos: 1. Tan  pronto como  las circunstancias  lo permitan, y a más tardar desde  el fin de las hostilidades activas, cada Parte en conflicto  buscará  las personas cuya  desaparición  haya señalado una Parte adversa. A fin de facilitar tal búsqueda, esa  Parte   adversa  comunicará    todas  las informaciones pertinentes sobre las personas de que se trate. 2. Con  objeto de  facilitar la  obtención de información de conformidad con  lo dispuesto  en el  párrafo anterior, cada Parte en  conflicto deberá ,  con respecto a las personas que no se  beneficien de condiciones más favorables en virtud de los Convenios o del presente Protocolo: a) registrar en la forma dispuesta en el artículo 138 del IV Convenio  la información  sobre   tales  personas,  cuando hubieran  sido   detenidas, encarceladas  o  mantenidas  en cualquier otra  forma  de  cautiverio  durante más  de  dos semanas como  consecuencia  de  las  hostilidades  o  de  la ocupación  o   hubieran  fallecido  durante  un  período  de detención; b) en toda la  medida de  lo posible,  facilitar  y,  de ser necesario,  efectuar la  búsqueda  y  el  registro  de  la información relativa  a tales personas si hubieran fallecido  en   otras   circunstancias   como   consecuencia   de las  hostilidades o de la ocupación. 3. La  información sobre  las personas  cuya desaparición se haya señalado,  de conformidad con  el  párrafo  1,  y  las solicitudes  de   dicha información   serán transmitidas  directamente o por conducto de la Potencia protectora, de la Agencia Central  de Búsqueda  del Comité Internacional de la Cruz Roja,  o de  las Sociedades  nacionales de la Cruz Roja (Media Luna Roja, León  y Sol Rojos). Cuando la información no sea  transmitida por conducto del Comité Internacional de la Cruz Roja y de su Agencia Central de Búsqueda, cada Parte en conflicto  velará  por  que tal  información  sea  también facilitada a esa Agencia. 4. Las  Partes en  conflicto se  esforzarán por  ponerse  de acuerdo  sobre disposiciones  que permitan  que  grupos constituidos al efecto busquen, identifiquen y recuperen los muertos  en las  zonas   del  campo   de   batalla; esas disposiciones  podrán  prever,  cuando  proceda, que  tales grupos vayan acompañados de  personal de  la Parte  adversa mientras lleven  a cabo  esas misiones  en zonas controladas por ella. El personal de tales grupos deberá ser respetado y protegido  mientras  se  dedique   exclusivamente  a  tales misiones. Artículo 34 - Restos de las personas fallecidas 1. Los  restos de  las personas fallecidas a consecuencia de la ocupación  o mientras  se hallaban detenidas por causa de  la ocupación  o de  las hostilidades,  y los de las personas que no  fueren nacionales  del país en que hayan fallecido a consecuencia de las hostilidades, deben ser respetados y las sepulturas  de   todas  esas   personas  serán   respetadas, conservadas y marcadas según lo previsto en el artículo 130 del IV  Convenio, en  tanto que tales restos y sepulturas no se beneficien de condiciones más favorables en virtud de los Convenios y del presente Protocolo. 2. Tan pronto como las circunstancias y las relaciones entre las  Partes adversas  lo   permitan,  las   Altas   Partes contratantes en  cuyos territorios  se encuentren las tumbas y, en su caso,  otros lugares donde se hallen los restos de las   personas   fallecidas   como   consecuencia   de las hostilidades, durante  la ocupación  o mientras  se hallaban detenidas, celebrarán acuerdos a fin de: a) facilitar   a  los  miembros  de  las  familias  de  los fallecidos y a los representantes de los servicios oficiales de  registro  de  tumbas  el  acceso a  las  sepulturas,  y determinar las  disposiciones de  orden  práctico  para tal acceso; b) asegurar  la protección y el mantenimiento permanentes de tales sepulturas;    c) facilitar  la repatriación  de los restos de las personas fallecidas y la devolución de los efectos personales al país de origen,  a solicitud de ese país o, salvo que el mismo se opusiera a ello, a solicitud de los parientes más próximos. 3. A  falta de  los acuerdos previstos en los apartados b) o c) del  párrafo 2  y si  el país  de origen de esas personas fallecidas  no   está  dispuesto   a  sufragar los  gastos correspondientes al  mantenimiento de  tales sepulturas,  la Alta Parte  contratante en  cuyo  territorio  se  encuentren tales  sepulturas podrá   ofrecer   facilidades   para   la devolución  de   los  restos al  país  de  origen.  Si  tal ofrecimiento no  fuera aceptado,  la Alta Parte contratante, transcurridos cinco  años desde  la fecha del ofrecimiento y previa la  debida notificación  al  país  de  origen,  podrá  aplicar las disposiciones previstas  en su  legislación  en    materia de cementerios y sepulturas. 4. La   Alta  Parte   contratante  en  cuyo  territorio  se encuentren las sepulturas a  que  se  refiere  el  presente artículo sólo podrá  exhumar los restos: a) en virtud de lo dispuesto en el apartado c) del párrafo  2 y en el párrafo 3, o b) cuando la exhumación  constituya una necesidad imperiosa de interés   público,  incluidos  los  casos de necesidad sanitaria o  de investigación  administrativa o judicial, en cuyo caso  la Alta  Parte contratante deberá guardar en todo momento el  debido respeto  a los restos y comunicar al país de  origen   su  intención  de  exhumarlos,  transmitiéndole detalles sobre  el lugar  en que  se  propone  darles  nueva sepultura. TITULO III MODOS Y  MEDIOS DE  GUERRA -  ESTATUTO DE  COMBATIENTE Y  DE PRISIONERO DE GUERRA SECCION I - METODOS Y MEDIOS DE GUERRA Artículo 35 - Normas fundamentales 1. En  todo conflicto  armado, el  derecho de  las Partes en conflicto a  elegir los  métodos o medios de hacer la guerra no es ilimitado. 2. Queda prohibido el empleo de armas, proyectiles, materias y métodos  de hacer la guerra de tal índole que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios. 3. Queda prohibido el empleo de métodos o medios de hacer la guerra que  hayan sido  concebidos para causar, o de los que quepa prever  que causen, daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural. Artículo 36 - Armas nuevas Cuando una  Alta  Parte  contratante  estudie,  desarrolle, adquiera o  adopte una nueva arma, o nuevos medios o métodos de guerra,  tendrá  la obligación de determinar si su empleo. en  ciertas  condiciones  o  en  todas  las circunstancias, estaría prohibido  por el presente Protocolo o por cualquier otra norma  de derecho  internacional aplicable  a esa  Alta Parte contratante. Artículo 37 - Prohibición de la perfidia: 1. Queda  prohibido matar,  herir o capturar a un adversario valiéndose de  medios pérfidos.  Constituirán  perfidia  los actos que,  apelando a  la buena  fe de un  adversario  con intención de  traicionarla, den  a entender a éste que tiene derecho a  protección, o  que está  obligado a concederla, de conformidad  con   las  normas   de  derecho   internacional aplicables  en los  conflictos  armados.  Son  ejemplos  de perfidia los actos siguientes: a) simular   la  intención  de  negociar  bajo  bandera  de parlamento o de rendición; b) simular una incapacitación por heridas o enfermedad; c) simular el estatuto de persona civil, no combatiente; d) simular  que se posee un estatuto de protección, mediante el uso  de signos,  emblemas o  uniformes  de las  Naciones Unidas o de Estados neutrales o de otros Estados que no sean Partes en el conflicto. 2. No  están prohibidas  las estratagemas.  Son estratagemas los actos  que tienen  por  objeto  inducir  a  error  a  un adversario o  hacerle  cometer imprudencias,  pero  que  no infringen ninguna  norma de  derecho internacional aplicable en los  conflictos armados, ni son pérfidos ya que no apelan a la buena fe de un adversario con respecto a la protección prevista en  ese derecho.  Son ejemplos  de estrategias  los actos  siguientes:   el camuflaje,   las   añagazas,   las operaciones simuladas y las informaciones falsas. Artículo 38 - Emblemas reconocidos: 1. Queda  prohibido hacer  uso indebido del signo distintivo de la  cruz roja,  de la  media luna  roja o  del león y sol rojos o  de otros emblemas, signos o señales establecidos en los Convenios  o en  el presente  Protocolo. Queda prohibido también abusar  deliberadamente, en  un conflicto armado, de otros emblemas,     signos    o    señales    protectores internacionalmente reconocidos,  incluidos  la  bandera  de parlamento y el emblema protector de los bienes culturales. 2. Queda  prohibido hacer  uso del emblema distintivo de las Naciones Unidas, salvo en los casos en que esa Organización lo autorice. Artículo 39 - Signos de nacionalidad : 1. Queda  prohibido hacer  uso en un conflicto armado de las banderas o  de los emblemas, insignias o uniformes militares de Estados  neutrales o  de otros Estados que no sean Partes en el conflicto. 2. Queda  prohibido hacer  uso de  las  banderas  o  de  los emblemas, insignias o uniformes militares de Partes adversas durante los  ataques, o  para cubrir, favorecer, proteger u  obstaculizar operaciones militares. 3. Ninguna  de las disposiciones del presente artículo o del artículo 37, párrafo 1, d), afectará  a las normas existentes de derecho  internacional generalmente  reconocidas que sean aplicables al  espionaje o  al  uso  de  la bandera  en  el desarrollo de los conflictos armados en el mar. Artículo 40 - Cuartel: Queda prohibido ordenar que no haya supervivientes, amenazar con ello  al adversario  o  conducir  las  hostilidades  en función de tal decisión. Artículo 41 - Salvaguardia del enemigo fuera de combate: 1. Ninguna  persona podrá   ser objeto  de ataque  cuando  se reconozca o, atendidas las circunstancias, deba reconocerse que esté  fuera de combate. 2. Está  fuera de combate toda persona; a) que esté en poder de una Parte adversa: b) que exprese claramente su intención de rendirse; o c) que  esté‚ inconsciente  o incapacitada  en cualquier otra forma a  causa  de  heridas  o de  enfermedad  y  sea,  por consiguiente, incapaz de defenderse; y siempre que, en  cualquiera de esos casos, se abstenga de todo acto hostil y no trate de evadirse. 3. Cuando las personas que tengan derecho a la protección de que gozan  los prisioneros de guerra hayan caído en poder de una Parte adversa en condiciones de combate inhabituales que impidan su  evacuación en  la forma prevista en la Sección I del Título  III del  III Convenio, serán liberadas, debiendo adoptarse todas las precauciones posibles para garantizar su seguridad. Artículo 42 - Ocupantes de aeronaves: 1. Ninguna  persona  que  se  lance  en  paracaídas  de  una aeronave en peligro será  atacada durante su descenso. 2. Al llegar a tierra en territorio controlado por una Parte adversa, la persona que se haya lanzado en paracaídas de una aeronave en  peligro deberá tener oportunidad  de  rendirse antes de  ser atacada, a menos  que sea manifiesto que está  realizando un acto hostil. 3. Las  tropas aerotransportadas  no quedarán protegidas por este artículo. SECCION II  - ESTATUTO  DE COMBATIENTE  Y DE  PRISIONERO  DE GUERRA Artículo 43 - Fuerzas armadas: 1. Las fuerzas armadas de una Parte en conflicto se componen de  todas   las fuerzas, grupos  y   unidades  armados  y organizados, colocados  bajo  un mando  responsable  de  la conducta de sus subordinados ante esa Parte, aun cuando ésta esté representada  por un  gobierno o  por una  autoridad no reconocidos por  una Parte  adversa. Tales  fuerzas  armadas deberán estar sometidas a  un régimen de disciplina interna que  haga   cumplir,  inter alia,  las  normas  de  derecho internacional aplicables en los conflictos armados. 2. Los  miembros de  las fuerzas  armadas de  una  Parte  en conflicto (salvo aquellos que  formen  parte  del  personal sanitario y  religioso a  que se refiere el artículo 33 del III Convenio)  son combatientes,  es decir, tienen derecho a participar directamente en las hostilidades. 3. Siempre  que una  Parte  en  conflicto  incorpore  a  sus fuerzas armadas  un organismo  paramilitar  o  un  servicio armado encargado  de velar  por  el orden  público,  deberá   notificarlo a las otras Partes en conflicto. Artículo 44 - Combatientes y prisioneros de guerra: 1. Todo  combatiente, tal como queda definido en el artículo 43, que  caiga en poder de una Parte adversa será  prisionero de guerra. 2. Aunque  todos los combatientes están obligados a observar    las  normas  de derecho  internacional  aplicables  en  los   conflictos armados,  la violación de tales normas no privará  a un combatiente de su derecho a ser considerado como tal o, si cae  en poder  de una  Parte adversa, de su derecho a ser considerado prisionero  de guerra, salvo lo dispuesto en los   párrafos 3 y 4. 3. Con  objeto de  promover la  protección de  la  población civil  contra   los efectos   de  las   hostilidades,   los combatientes están  obligados a distinguirse de la población civil en  el curso  de un  ataque o de una operación militar    preparatoria de  un ataque.  Sin embargo,  dado que  en los conflictos armados  hay situaciones  en las que, debido a la índole de  las hostilidades,  un combatiente armado no puede distinguirse  de   la  población civil,  dicho  combatiente conservará   su   estatuto  de   tal  siempre que,  en  esas  circunstancias, lleve sus armas abiertamente: a) durante todo enfrentamiento militar; y b) durante  el tiempo  en que  sea visible  para el  enemigo mientras está  tomando parte en un despliegue militar previo al lanzamiento de un ataque en el que va a participar. No se  considerarán como  actos pérfidos,  en el sentido del apartado c)  del párrafo 1 del artículo 37, los actos en que concurran las condiciones enunciadas en el presente párrafo. 4. El  combatiente que caiga en poder de una Parte adversa y no reúna  las condiciones enunciadas en la segunda frase del párrafo  3,  perderá   el  derecho a  ser  considerado  como prisionero  de  guerra,  pero,  no  obstante, recibirá   las protecciones equivalentes,  en todos  los  sentidos,  a las otorgadas a  los prisioneros de guerra por el III Convenio y el  presente Protocolo.  Esta   protección  comprende  las protecciones equivalentes  a las otorgadas a los prisioneros de guerra  por el III Convenio en el caso de que tal persona sea juzgada  y sancionada  por cualquier infracción que haya cometido. 5. El  combatiente que  caiga en  poder de una Parte adversa mientras no participa en  un ataque  ni  en  una  operación militar  preparatoria   de un   ataque,   no   perderá ,   a consecuencia de sus actividades anteriores, el derecho a ser considerado como combatiente y prisionero de guerra. 6. El presente artículo no privará  a una persona del derecho a ser considerada como  prisionero de  guerra  conforme  al artículo 4 del III Convenio. 7. El  propósito del  presente artículo  no es  modificar la práctica generalmente  aceptada por  los Estados  en lo  que respecta al  uniforme que han de  llevar  los combatientes pertenecientes  a   las   unidades   armadas regulares   y    uniformadas de una Parte en conflicto. 8. Además  de las  categorías de  personas mencionadas en el artículo 13  de los Convenios I y II, todos los miembros de las fuerzas  armadas de  una Parte en un conflicto, tal como se definen en el artículo 43 del presente Protocolo, tendrán derecho  a   la  protección  concedida  en  virtud  de  esos Convenios si  están heridos  o enfermos o, en el caso del II Convenio, si son náufragos en el mar o en otras aguas. Artículo 45 - Protección de personas que han tomado parte en las hostilidades: 1. La  persona que  participe en las hostilidades y caiga en poder de una Parte adversa se presumirá  prisionero de guerra y, por  consiguiente, estará   protegida por  el III Convenio cuando reivindique  el estatuto de  prisionero  de  guerra, cuando parezca  tener derecho al mismo, o cuando la parte de que dependa  reivindique ese  estatuto en  su favor mediante una notificación  a la  Potencia detenedora  o a la Potencia protectora. Si hubiere alguna duda respecto a su derecho al estatuto de  prisionero de guerra, tal  persona  continua  beneficiándose de  este estatuto y, en consecuencia, seguirá  gozando de  la protección  del III  Convenio y  del presente Protocolo hasta  que un tribunal competente haya decidido al respecto. 2. La  persona que,  habiendo caído  en poder  de una  Parte adversa, no esté‚ detenida como prisionero de guerra y vaya a ser juzgada  por esa  Parte con motivo de una infracción que guarde relación  con las  hostilidades podrá   hacer valer su derecho al estatuto de prisionero de guerra ante un tribunal   judicial y a que se decida esta cuestión. Siempre que no sea contrario  al   procedimiento  aplicable,  esa  cuestión  se decidirá antes  de que  el tribunal  se pronuncie  sobre  la infracción. Los representantes de  la  Potencia  protectora tendrán derecho  a asistir  a las actuaciones en  que  deba dirimirse la  cuestión, a  menos que, excepcionalmente y en interés de  la seguridad  del Estado,  tales actuaciones se celebren a puerta cerrada. En este caso, la Potencia en cuyo poder se encuentre la  persona informará   al respecto  a la Potencia protectora. 3. La persona que haya tomado parte en las hostilidades y no tenga  derecho  al estatuto  de  prisionero  de  guerra  ni disfrute de  un trato más favorable de conformidad  con lo dispuesto en  el IV Convenio, tendrá  derecho en todo momento a la  protección del artículo 75 del presente Protocolo. Tal persona, cuando se encuentre en territorio ocupado y siempre que no se halle detenida como espía, disfrutará  también, no obstante lo establecido en el artículo 5 del IV Convenio, de los derechos de comunicación previstos en ese Convenio. Artículo 46 - Espías: 1. No obstante cualquier otra disposición de los Convenios o del presente Protocolo, el miembro de las fuerzas armadas de una Parte  en conflicto  que caiga  en poder  de  una  Parte adversa mientras  realice actividades de espionaje no tendrá  derecho al  estatuto de  prisionero de  guerra y podrá   ser tratado como espía. 2. No se considerará  que realiza actividades de espionaje el miembro de  las fuerzas  armadas de  una Parte  en conflicto que, en  favor  de  esa  Parte, recoja  o  intente  recoger información dentro de un territorio controlado por una Parte adversa siempre  que, al  hacerlo, vista  el uniforme de las fuerzas armadas a que pertenezca. 3. No se considerará  que realiza actividades de espionaje el miembro de las fuerzas armadas de una Parte en conflicto que sea residente  en territorio ocupado por una Parte adversa y que, en  favor de  la Parte de que depende, recoja o intente recoger  información   de  interés  militar  dentro  de  ese territorio, salvo  que lo  haga mediante  pretextos falsos o proceda de  modo deliberadamente clandestino.  Además,  ese residente no perderá  su derecho al estatuto de prisionero de guerra y  no podrá   ser tratado  como espía  a menos que sea capturado mientras realice actividades de espionaje. 4. El  miembro de  las  fuerzas  armadas  de  una  Parte  en conflicto que no sea residente en territorio ocupado por una Parte adversa  y que haya realizado actividades de espionaje en ese  territorio, no  perderá  su  derecho al estatuto  de prisionero de  guerra y  no podrá   ser tratado  como espía a  menos que  sea capturado antes de reintegrarse a las fuerzas armadas a que pertenezca. Artículo 47 - Mercenarios : 1. Los  mercenarios  no  tendrán derecho  al  estatuto  de combatiente o de prisionero de guerra. 2. Se entiende por mercenario toda persona: a) que haya sido especialmente reclutada, localmente o en el extranjero, a fin de combatir en un conflicto armado; b) que, de hecho, tome parte directa en las hostilidades; c) que  tome parte en las hostilidades animada esencialmente por el  deseo de  obtener un provecho personal y a la que se haga efectivamente  la promesa, por una Parte en conflicto o en   nombre   de   ella,   de   una retribución   material considerablemente superior  a la  prometida o  abonada a los combatientes de  grado y  funciones similares en las fuerzas armadas de esa Parte; d) que  no  sea  nacional  de  una  Parte  en  conflicto  ni residente en un territorio  controlado  por  una  Parte  en conflicto; e) que no sea miembro de las fuerzas armadas de una Parte en conflicto; y f) que  no haya sido enviada en misión oficial como miembro de sus  fuerzas armadas  por un Estado que  no es  Parte en conflicto. TITULO IV POBLACION CIVIL SECCION I  - PROTECCION  GENERAL CONTRA  LOS EFECTOS DE LAS HOSTILIDADES CAPITULO I - NORMA FUNDAMENTAL Y AMBITO DE APLICACION Artículo 48 - Norma fundamental A fin  de garantizar  el  respeto  y  la  protección  de  la población civil   de los bienes de carácter civil las Partes en  conflicto   harán  distinción   en todo  momento  entre población civil  y combatientes,  y entre bienes de carácter  civil y  objetivos militares  y, en  consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares. Artículo 49 - Definición de ataques  y  ámbito de aplicación 1. Se  entiende por  "ataques" los actos de violencia contra el adversario, sean ofensivos o defensivos. 2. Las  disposiciones del  presente Protocolo respecto a los ataques serán aplicables a  todos los  ataques en cualquier territorio donde  se realicen, inclusive en  el  territorio nacional que  pertenezca a  una Parte en conflicto, pero que   se halle bajo el control de una Parte adversa. 3. Las  disposiciones de  la presente Sección se aplicarán a cualquier operación de guerra  terrestre, naval o aérea que pueda afectar en tierra a la población civil, a las personas civiles y  a los  bienes de  carácter  civil.  Se aplicarán también a  todos los  ataques desde  el mar  o desde el aire contra objetivos en tierra, pero no afectarán de otro modo a las  normas  de  derecho internacional  aplicables  en  los conflictos armados en el mar o en el aire. 4. Las  disposiciones de  la presente  Sección completan las normas relativas  a la  protección humanitaria contenidas en el IV  Convenio, particularmente  en su  Título II, y en los demás  acuerdos  internacionales que  obliguen  a las  Altas Partes contratantes,  así como  las otras  normas de derecho internacional  que  se  refieren  a  la  protección  de  las personas civiles y de  los bienes  de carácter civil contra los efectos de las hostilidades en tierra, en el mar o en el aire. CAPITULO II - PERSONAS CIVILES Y POBLACION CIVIL Artículo 50  - Definición de personas civiles y de población civil : 1. Es  persona civil  cualquiera que  no pertenezca a una de las categorías  de personas a que se refieren el artículo 4, A. 1),  2), 3), y 6), del III Convenio, y el artículo 43 del presente Protocolo.  En caso  de duda acerca de la condición de una persona, se la considerará  como civil. 2. La  población  civil  comprende  a  todas  las  personas civiles. 3. La  presencia entre  la población  civil de personas cuya condición no responda a  la definición  de persona civil no priva a esa población de su calidad de civil. Artículo 51 - Protección de la población civil: 1. La  población civil  y las  personas civiles  gozarán  de protección  general contra  los  peligros  procedentes  de operaciones militares.  Para hacer efectiva esta protección, además  de   las  otras   normas   aplicables   de derecho internacional, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes. 2. No  serán  objeto de ataque la población civil como tal ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia  cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil. 3. Las  personas  civiles  gozarán  de  la  protección  que confiere esta Sección, salvo  si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación. 4. Se  prohiben los  ataques  indiscriminados.  Son  ataques indiscriminados: a) los  que no  estén dirigidos  contra un  objetivo militar concreto; b) los que emplean métodos o medios de combate que no pueden dirigirse contra un objetivo militar concreto; o c) los que emplean‚todos o medios de combate cuyos efectos no sea posible limitar conforme a lo exigido por el presente Protocolo; y que,  en consecuencia en cualquiera de tales casos, pueden alcanzar indistintamente  a objetivos militares y a personas civiles o a bienes de carácter civil. 5. Se  consideraran  indiscriminados,   entre  otros, los siguientes tipos de ataque: a) los  ataques por  bombardeo, cualesquiera  que  sean  los métodos  o  medios utilizados,  que  traten  como  objetivo militar  único   varios  objetivos militares  precisos   y claramente separados  situados en una ciudad, un pueblo, una aldea u  otra zona  en que  haya  concentración  análoga  de personas civiles o bienes de carácter civil; b)  los ataques,  cuando sea  de prever  que  causarán incidentalmente muertos  y heridos entre la población civil,  o daños  a bienes  de carácter  civil, o  ambas  cosas,  que serían excesivos en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista. 6. Se prohiben los ataques dirigidos como represalias contra la población civil o las personas civiles. 7. La  presencia de la población civil o de personas civiles o sus  movimientos no  podrán  ser  utilizados  para  poner ciertos puntos  o zonas a cubierto de operaciones militares, en especial  para tratar  de poner a cubierto de ataques los objetivos   militares, ni   para cubrir, favorecer u obstaculizar operaciones  militares. Las Partes en conflicto no podrán dirigir los movimientos de la población civil o de personas civiles  para tratar de poner objetivos militares a cubierto de ataques, o para cubrir operaciones militares. 8. Ninguna violación de estas prohibiciones dispensará  a las Partes  en conflicto  de  sus  obligaciones  jurídicas  con respecto a  la  población civil  y  las  personas  civiles, incluida la  obligación de adoptar las medidas de precaución previstas en el artículo 57. CAPITULO III - BIENES DE CARACTER CIVIL Artículo 52  - Protección  general de los bienes de carácter civil : 1. Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataque ni de represalias.  Son bienes  de  carácter  civil  todos  los bienes que  no son  objetivos militares  en el  sentido  del párrafo.2. 2. Los  ataques se  limitarán estrictamente  a los objetivos militares. En  lo que  respecta a  los bienes, los objetivos militares  se   limitan  a   aquellos objetos  que  por  su naturaleza, ubicación,  finalidad o  utilización contribuyan eficazmente a  la acción  militar o cuya destrucción total o parcial,   captura   o   neutralización   ofrezca   en   las circunstancias del caso una ventaja militar definida. 3. En  caso de  duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles, tal como un lugar de culto, una casa u otra  vivienda o  una escuela, se utiliza para contribuir eficazmente a  la acción  militar, se presumirá  que  no  se utiliza con tal fin. Artículo 53  - Protección  de los bienes culturales y de los   lugares de culto: Sin perjuicio  de las  disposiciones de  la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales  en   caso  de Conflicto Armado  y de otros instrumentos internacionales aplicables, queda prohibido: a) cometer   actos  de   hostilidad  dirigidos  contra  los monumentos históricos,  obras de arte o lugares de culto que constituyen el  patrimonio cultural  o  espiritual  de  los pueblos; b) utilizar tales bienes en apoyo del esfuerzo militar; c) hacer objeto de represalias a tales bienes. Artículo 54  - Protección  de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil: 1. Queda  prohibido, como  método de  guerra, hacer  padecer hambre a las personas civiles. 2. Se  prohibe atacar,  destruir, sustraer  o inutilizar los bienes indispensables  para la supervivencia de la población civil, tales  como los artículos alimenticios  y las  zonas agrícolas que  los producen,  las cosechas,  el ganado,  las instalaciones y  reservas de  agua potable  y las obras  de riego, con la intención deliberada de privar de esos bienes, por su valor como medios para asegurar la subsistencia, a la población civil  o a  la Parte  adversa, sea  cual fuere  el   motivo, ya  sea para  hacer padecer  hambre a  las  personas civiles, para  provocar su  desplazamiento, o  con cualquier otro propósito. 3. Las  prohibiciones establecidas  en el  párrafo 2  no  se aplicarán a  los bienes  en él mencionados cuando una Parte adversa: a) utilice   tales  bienes  exclusivamente  como  medio  de subsistencia para los miembros de sus fuerzas armadas; o b) los  utilice en  apoyo directo  de una acción militar, a condición, no  obstante, de  que en  ningún  caso  se  tomen contra tales  bienes medidas  cuyo resultado  previsible sea dejar tan desprovista de  víveres o  de agua a la población civil que ésta se vea reducida a padecer hambre u obligada a desplazarse. 4. Estos bienes no serán objeto de represalias. 5. Habida  cuenta de  las exigencias  vitales que  para toda Parte en  conflicto supone  la  defensa  de  su  territorio nacional contra  la invasión,  una Parte  en conflicto podrá  dejar de  observar las prohibiciones señaladas en el párrafo   2 dentro  de ese territorio que se encuentre bajo su control cuando lo exija una necesidad militar imperiosa. Artículo 55 - Protección del medio ambiente natural: 1. En  la  realización  de  la  guerra  se  velará   por  la protección del medio ambiente natural contra daños extensos, duraderos y  graves. Esta protección incluye la prohibición de emplear  métodos o  medios de  hacer la guerra que hayan sido concebidos  para causar  o de  los que quepa prever que causen tales daños al medio ambiente natural, comprometiendo así la salud o la supervivencia de la población. 2. Quedan  prohibidos los  ataques contra  el medio ambiente natural como represalias. Artículo 56  - Protección  de las  obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas : 1. Las   obras  o   instalaciones  que   contienen  fuerzas peligrosas, a  saber, las presas, los diques y las centrales nucleares de  energía eléctrica, no serán objeto de ataques, aunque sean objetivos militares, cuando tales ataques puedan producir la  liberación de  aquellas fuerzas  y  causar,  en consecuencia, pérdidas importantes en  la población  civil. Los otros objetivos militares  ubicados  en  esas  obras  o instalaciones, o  en sus proximidades, no  serán objeto de ataques cuando  tales ataques  puedan producir la liberación de fuerzas  peligrosas y  causar, en  consecuencia, pérdidas  importantes en la población civil. 2. La  protección especial contra todo ataque prevista en el párrafo cesará:: a) para  las presas  o diques, solamente si se utilizan para funciones distintas de aquellas  a  que  normalmente  están  destinados y  en apoyo  regular, importante  y  directo  de operaciones militares, y si tales ataques son el único medio factible de poner fin a tal apoyo;  b)  para  las  centrales nucleares  de  energía  eléctrica, solamente si tales centrales suministran corriente eléctrica en  apoyo  regular,  importante  y  directo de  operaciones militares, y si tales ataques son el único medio factible de poner fin a tal apoyo; c) para los otros objetivos militares ubicados en esas obras o instalaciones, o en  sus proximidades, solamente  si  se utilizan  en   apoyo  regular, importante  y   directo  de operaciones militares, y si tales ataques son el único medio    factible de poner fin a tal apoyo. 3. En  todos los  casos, la  población civil  y las personas civiles mantendrán su derecho  a toda la protección que les confiere el  derecho internacional, incluidas las medidas de precaución  previstas   en  el   artículo  57.  Si cesa  la protección  y   se  ataca   a  cualquiera de  las  obras  e instalaciones o  a cualquiera  de  los  objetivos  militares mencionados  en el  párrafo  1,  se  adoptarán  todas  las precauciones posibles  en la  práctica a  fin de  evitar  la liberación de las fuerzas peligrosas. 4. Se  prohíbe hacer  objeto de  represalias a cualquiera de las obras  e instalaciones  o  de los  objetivos  militares mencionados en el párrafo 1. 5. Las  Partes en  conflicto se  esforzarán por no  ubicar objetivos  militares en  la  proximidad  de  las  obras  o instalaciones mencionadas  en el párrafo1. No obstante, se  autorizan las  instalaciones construidas con el único objeto de defender  contra los  ataques las obras o  instalaciones protegidas, y tales instalaciones no serán objeto o condición de que no se utilicen en las hostilidades, salvo en las  acciones defensivas  necesarias para responder a los ataques contra  las obras  o instalaciones  protegidas, y de que su  armamento se  limite a  armas que sólo puedan servir para  repeler acciones  hostiles   contra  las   obras   o instalaciones protegidas. 6. Se  insta a  las Altas Partes contratantes y a las Partes en conflicto  a que concierten entre  sí otros acuerdos que brinden protección complementaria a los bienes que contengan fuerzas peligrosas. 7. Para facilitar la identificación de los bienes protegidos por el  presente artículo,  las partes  en conflicto  podrán marcarlos con  un signo  especial consistente en un grupo de tres círculos  de color  naranja vivo a lo largo de un mismo eje, como  se indica  en el  artículo 16  del  Anexo  I  del presente Protocolo.  La  ausencia  de  tal  señalización  no dispensará  en  modo alguno  a las Partes en conflicto de las obligaciones dimanantes del presente artículo. CAPITULO IV - MEDIDAS DE PRECAUCION Artículo 57 - Precauciones en el ataque: 1. Las  operaciones militares  se realizarán  con un cuidado constante de preservar a la población civil, a las personas civiles y a los bienes de carácter civil. 2. Respecto  a  los  ataques,  se  tomarán  las  siguientes precauciones: a) quienes preparen o decidan un ataque deberán: i) hacer  todo lo  que sea  factible para  verificar que los objetivos que  se proyecta atacar no son personas civiles ni bienes de  carácter civil,  ni gozan de protección especial, sino que  se trata  de objetivos militares en el sentido del párrafo 2  del artículo  52  y  que  las disposiciones  del presente Protocolo no prohíben atacarlos; ii) tomar todas las precauciones factibles en la elección de los medios  y métodos  de ataque  para evitar  o, al  menos, reducir todo  lo posible  el número  de muertos y de heridos que pudieran  causar  incidentalmente  entre  la  población  civil, así como los daños a los bienes de carácter civil; iii) abstenerse  de decidir  un ataque cuando sea de prever que  causará  incidentalmente  muertos o  heridos  en la población civil, daños a  bienes de carácter civil, o ambas cosas, que serían excesivos  en  relación  con  la  ventaja militar concreta y directa prevista; b) un ataque será  suspendido o anulado si se advierte que el objetivo no  es militar o que goza de protección especial, o que es  de prever  que  el ataque  causará   incidentalmente muertos o  heridos entre  la población civil, daños a bienes de carácter  civil, o  ambas cosas, que serían excesivos en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista; c) se  dará  aviso  con la  debida antelación  y  por  medios eficaces  de cualquier  ataque  que  pueda  afectar  a  la población civil, salvo que las circunstancias lo impidan. 3. Cuando  se pueda  elegir entre varios objetivos militares para obtener  una ventaja militar equivalente, se optará  por el objetivo cuyo ataque, según sea de prever, presente menos peligro para  las personas  civiles y los bienes de carácter civil. 4. En las operaciones militares en el mar o en el aire, cada Parte en  conflicto deber   adoptar, de  conformidad con los derechos y  deberes que  le corresponden  en virtud  de  las normas de derecho internacional aplicables en los conflictos armados,  todas  las  precauciones  razonables  para  evitar perdidas de  vidas en la población civil y daños a bienes de carácter civil. 5. Ninguna  de las  disposiciones  de  este  artículo  podrá  interpretarse en  el  sentido  de  autorizar  ataque  alguno contra la población civil, las personas civiles o los bienes de carácter civil. Artículo 58 - Precauciones contra los efectos de los ataques Hasta donde sea factible, las Partes en conflicto: a) se  esforzarán, sin  perjuicio  de  lo  dispuesto  en  el artículo 49  del IV Convenio, por alejar de la proximidad de objetivos militares  a  la  población civil,  las  personas civiles y  los bienes  de carácter  civil que  se encuentren bajo su control; b) evitarán  situar objetivos  militares en el interior o en las proximidades de zonas densamente pobladas; c) tomarán  las demás  precauciones necesarias para proteger contra los  peligros resultantes de operaciones militares a la población  civil, las  personas civiles  y los bienes de carácter civil que se encuentren bajo su control. CAPITULO V - LOCALIDADES Y ZONAS BAJO PROTECCION ESPECIAL Artículo 59 - Localidades no defendidas 1. Queda  prohibido a  las Partes  en conflicto  atacar, por cualquier medio que sea, localidades no defendidas. 2. Las  autoridades competentes  de una  Parte en  conflicto pueden  declarar localidad  no  defendida  cualquier  lugar habitado que  se encuentre en la proximidad o en el interior de una  zona donde  las fuerzas  armadas estén en contacto y que esté  abierto a  la ocupación por una Parte adversa. Tal localidad habrá  de reunir las condiciones siguientes: a) deberán  haberse evacuado todos los combatientes, así como las armas y el material militar móviles; b) no  se  hará   uso  hostil  de  las instalaciones  o  los establecimientos militares fijos; c) ni  las autoridades ni la  población cometerán  actos de hostilidad; d) no se emprenderá actividad alguna en apoyo de operaciones militares. 3. La  presencia en  esa localidad de personas especialmente protegidas por  los Convenios  y por  el presente Protocolo, así como  la de  fuerzas de  policía retenidas  con la única finalidad de  mantener el  orden público,  no se opone a las condiciones señaladas en el párrafo 2. 4. La  declaración que  se haga en virtud del párrafo 2 será  dirigida a  la Parte  adversa y  definirá e indicará , con la  mayor precisión  posible, los  límites de  la  localidad  no defendida. La  Parte en  conflicto que reciba la declaración acusar  recibo  de ella  y  tratará   a  esa localidad  como localidad  no   defendida   a   menos   que   no   concurran efectivamente las  condiciones señaladas en el párrafo 2, en cuyo caso  lo comunicará   inmediatamente a la Parte que haya hecho la  declaración. Aunque  no concurran  las condiciones señaladas en  el párrafo  2, la localidad continuará  gozando de la  protección prevista  en las  demás disposiciones  del presente  Protocolo   y  las   otras   normas   de   derecho internacional aplicables en los conflictos armados. 5. Las Partes en conflicto podrán ponerse de acuerdo para el establecimiento de localidades no  defendidas,  incluso  si tales localidades  no reúnen las condiciones señaladas en el párrafo 2.  El acuerdo  debería definir  e indicar,  con  la mayor precisión  posible, los  límites de  la localidad  no defendida; si  fuere necesario,  podrá fijar las modalidades de supervisión. 6. La  Parte en cuyo poder se encuentre una localidad objeto de tal  acuerdo la señalizará , en  la medida de lo posible, con los  signos que  convenga con  la otra Parte, los cuales serán colocados  en lugares  donde sean claramente visibles, especialmente en  el  perímetro  y  en  los  límites  de la localidad y en las carreteras. 7. Una  localidad  perderá   su  estatuto  de  localidad  no defendida cuando deje de reunir las condiciones señaladas en el párrafo  2 o en el acuerdo mencionado en el párrafo 5. En tal caso,  la localidad  continuará gozando de la protección prevista en las demás disposiciones del presente Protocolo y las otras normas de derecho internacional aplicables en los conflictos armados. Artículo 60 - Zonas desmilitarizadas 1. Queda  prohibido a  las Partes  en conflicto  extender sus operaciones militares a las zonas a las que hayan conferido, mediante acuerdo,  el estatuto  de zona  desmilitarizada, si tal extensión es contraria a lo estipulado en ese acuerdo. 2. El  acuerdo será  expreso, podrá  concertarse verbalmente o por escrito,  bien  directamente  o  por  conducto  de  una Potencia  protectora   o de  una  organización  humanitaria imparcial, y  podrá  consistir  en declaraciones recíprocas y concordantes. El acuerdo podrá  concertarse en tiempo de paz, o una  vez rotas  las  hostilidades,  y  debiera  definir  e indicar, con  la mayor  precisión posible, los límites de la zona desmilitarizada  y, si fuere necesario, podrá  fijar las modalidades de supervisión. 3. Normalmente,  será  objeto  de tal  acuerdo una  zona  que reúna las condiciones siguientes: a) deberán haberse evacuado todos los combatientes, así como las armas y el material militar móviles; b) no  se  hará   uso  hostil  de  las instalaciones  o  los establecimientos militares fijos; c) ni  las autoridades ni la  población cometerán  actos de hostilidad d) deberá   haber cesado toda actividad  relacionada con  el esfuerzo militar. Las Partes  en conflicto  se pondrán  de  acuerdo  sobre  la interpretación que proceda dar a la condición señalada en el apartado d) y sobre las personas que, aparte las mencionadas en  el párrafo  4,   puedan  ser   admitidas  en  la zona desmilitarizada. 4. La  presencia  en  esa  zona  de  personas  especialmente protegidas por  los Convenios  y por  el presente Protocolo, así como  la de  fuerzas de  policía retenidas  con la única finalidad de  mantener el  orden público,  no se opone a las   condiciones señaladas en el párrafo 3. 5. La  Parte  en  cuyo  poder  se  encuentre  tal  zona  la señalizará , en la medida  de lo posible, con los signos que convenga con  la otra  Parte, los cuales serán colocados en lugares donde  sean claramente visibles, especialmente en el   perímetro y  en  los  límites  de  la  localidad  y  en las carreteras. 6. Si  los combates se aproximan a una zona desmilitarizada, y si  las Partes  en conflicto así lo han convenido, ninguna de ellas  podrá  utilizar la zona para fines relacionados con la realización  de  operaciones  militares,  ni revocar  de     manera unilateral su estatuto. 7. La  violación grave por una de las Partes en conflicto de las disposiciones  de los  párrafos 3 ó 6 liberará  a la otra Parte de  las obligaciones dimanantes del acuerdo por el que se confiere  a la  zona el estatuto de zona desmilitarizada. En tal  caso, la  zona perderá   su estatuto  pero continuará  gozando de la protección prevista en las demás disposiciones del presente  Protocolo y  en las  otras normas  de  derecho internacional aplicables en los conflictos armados. CAPITULO VI - SERVICIOS DE PROTECCION CIVIL Artículo 61 - Definiciones y  ámbito de aplicación Para los efectos del presente Protocolo: a) se  entiende por  protección civil el cumplimiento  de algunas o  de todas las tareas humanitarias que se mencionan a continuación,  destinadas a  proteger a la población civil contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a  ayudarla a  recuperarse de  sus efectos inmediatos, así como  a facilitar las   condiciones  necesarias  para  su supervivencia. Estas tareas son las siguientes: i) servicio de alarma; ii) evacuación; iii) habilitación y organización de refugios; iv) aplicación de medidas de oscurecimiento; v) salvamento; vi) servicios   sanitarios,  incluidos los de primeros auxilios, y asistencia religiosa; ii) lucha contra incendios; viii) detección y señalamiento de zonas peligrosas; ix) descontaminación y medidas similares de protección; x) provisión de alojamiento y abastecimientos de urgencia; xi) ayuda  en caso de urgencia para el restablecimiento y el mantenimiento del orden en las zonas damnificadas; xii) medidas  de urgencia  para el  restablecimiento de  los servicios públicos indispensables;   xiii) servicios funerarios de urgencia; xiv)  asistencia   para  la   preservación  de   los  bienes esenciales para la supervivencia; xv) actividades complementarias necesarias para el desempeño de una  cualquiera de  las  tareas  mencionadas,  incluyendo entre otras cosas la planificación y la organización; b) se  entiende por  "organismos de protección  civil"  los establecimientos y  otras unidades creados o autorizados por la autoridad  competente de  una  Parte  en  conflicto  para realizar cualquiera de las tareas mencionadas en el apartado a) y  destinados y  dedicados exclusivamente al desempeño de esas tareas; c) se  entiende por "personal" de  organismos de protección civil las  personas asignadas  por una  Parte  en  conflicto   exclusivamente al  desempeño de las tareas mencionadas en el apartado a),  incluido el personal asignado exclusivamente a la  administración  de  esos  organismos  por  la  autoridad competente de dicha Parte; d) se  entiende por  "material" de organismos de protección civil el  equipo, los suministros y los medios de transporte utilizados por esos organismos en el desempeño de las tareas mencionadas en el apartado a). Artículo 62 - Protección general 1. Los  organismos civiles de protección civil y su personal serán  respetados  y protegidos,  de  conformidad  con  las disposiciones del  presente Protocolo  y en particular de la presente Sección.  Dichos organismos  y su  personal tendrán derecho a  desempeñar sus  tareas de protección civil, salvo en casos de imperiosa necesidad militar. 2. Las  disposiciones del  párrafo 1 se aplicarán asimismo a las personas  civiles que,  sin pertenecer  a los organismos civiles de protección civil, respondan al llamamiento de las  autoridades competentes  y lleven  a cabo  bajo  su control tareas de protección civil. 3. Los  edificios y  el material  utilizados  con  fines  de protección civil, así como  los refugios  destinados  a  la población civil,  se regirán por lo dispuesto en el artículo 52. Los  bienes utilizados  con fines de protección civil no podrán ser destruidos ni usados con otros fines salvo por la Parte a que pertenezcan. Artículo 63 - Protección civil en los territorios ocupados 1. En  los territorios  ocupados, los  organismos civiles de protección civil recibirán de  las  autoridades  todas  las facilidades necesarias  para el cumplimiento de sus tareas. En ninguna  circunstancia se obligará  a su personal a llevar a cabo  actividades que  dificulten el cabal cumplimiento de sus tareas.  La Potencia  ocupante no podrá introducir en la estructura ni  en el  personal  de  esos  organismos  ningún cambio que  pueda perjudicar  el cumplimiento  eficaz de  su misión. No  se obligará  a dichos organismos a que actúen con prioridad en  favor de  los nacionales o de los intereses de la Potencia ocupante. 2. La  Potencia ocupante no obligará , coaccionará  o incitará  a los  organismos civiles  de protección  civil a desempeñar sus tareas  de modo alguno que  sea  perjudicial  para  los intereses de la población civil. 3. La  Potencia ocupante  podrá, por  razones de  seguridad, desarmar al personal de protección civil 4. La  Potencia ocupante  no destinará  a fines distintos de los que  les  son propios  los  edificios  ni  el  material pertenecientes  a  los  organismos de  protección  civil  o utilizados por  ellos ni  proceder   a  su requisa,  si  el destino a  otros  fines  o  la  requisa  perjudicaran  a  la población civil. 5. La  Potencia ocupante  podrá requisar  o destinar a otros fines  los mencionados  recursos   siempre  que   continúe observando la  regla general prevista en el párrafo 4, bajo  las condiciones particulares siguientes: a) que  los edificios  o el  material sean  necesarios  para satisfacer otras necesidades de la población civil; y b) que  la requisa o el destino a otros fines continúen sólo mientras exista tal necesidad. 6. La  Potencia ocupante  no  destinará   a  otros  fines  ni requisar los refugios previstos para el uso de la población civil o necesarios para ‚ésta. Artículo 64  - Organismos civiles de protección civil de los Estados neutrales  u otros Estados que  no sean  Partes  en conflicto y organismos internacionales de protección civil 1. Los  artículos 62,  63, 65  y 66  se aplicarán también al personal  y   al  material  de  los  organismos  civiles  de protección civil de los  Estados neutrales  u otros Estados que no  sean Partes  en conflicto  y que  lleven a  cabo las tareas de  protección mencionadas  en el  artículo 61 en el  territorio de  una Parte en conflicto, con el consentimiento y bajo  el control  de  esa  Parte.  Esta  asistencia  ser  notificada a cada Parte adversa interesada lo antes posible. En ninguna  circunstancia se considerar  esta actividad como una injerencia   en  el  conflicto.  Sin  embargo,  debería realizarse tomando debidamente en  cuenta los  intereses en materia de seguridad de las Partes en conflicto afectadas. 2. Las  Partes  en  conflicto  que  reciban  la  asistencia  mencionada en  el párrafo  1 y las Altas Partes contratantes que  la   concedan  deberían facilitar,  si   procede,  la coordinación   internacional   de   tales actividades   de protección  civil.   En  ese  caso,  las  disposiciones  del presente   Capítulo    se   aplicarán   a   los   organismos internacionales competentes. 3. En  los territorios  ocupados, la  Potencia ocupante sólo podrá  excluir o restringir las actividades de los organismos civiles de  protección civil  de Estados  neutrales u  otros Estados que  no sean  Partes en  conflicto y  de organismos internacionales de  coordinación si  está  en  condiciones de asegurar  el   cumplimiento  adecuado   de  las   tareas  de  protección civil por medio de sus propios recursos o de los recursos del territorio ocupado. Artículo 65 - Cesación de la protección civil 1. La  protección a  la cual  tienen derecho  los organismos civiles  de protección  civil,   su  personal,  edificios, refugios y material, únicamente podrá cesar si cometen o son utilizados para  cometer, al margen de sus legítimas tareas,  actos  perjudiciales   para  el  enemigo.  Sin  embargo,  la protección cesar   únicamente después de una intimación que, habiendo fijado  cuando proceda un plazo razonable, no surta efectos. 2. No se considerarán actos perjudiciales para el enemigo: a) el  hecho de  que  las  tareas  de  protección  civil  se realicen bajo  la dirección  o el control de las autoridades militares; b) el  hecho de  que el  personal civil  de los servicios de protección civil coopere con  el  personal  militar  en  el cumplimiento de  sus tareas  o de que se  agreguen  algunos  militares a los organismos civiles de protección civil; c) el  hecho de  que se  realicen tareas de protección civil que puedan beneficiar incidentalmente a víctimas militares, en particular las que se encuentren fuera de combate. 3. No  se considerará   acto perjudicial  para el  enemigo el hecho  de que  el  personal  civil  de  los  servicios  de protección civil  lleve armas ligeras individuales para los fines de  mantenimiento del  orden o para su propia defensa. Sin embargo,  en las  zonas  donde  se desarrolle  o  pueda desarrollarse un  combate terrestre, las partes en conflicto adoptarán las medidas apropiadas  para que  esas armas sean  sólo armas  de mano, tales como pistolas o revólveres, a fin de  facilitar   la  distinción  entre  el personal  de  los  servicios de  protección civil  y los  combatientes.  Aunque lleve otras  armas ligeras  individuales en  esas zonas,  el personal de  los servicios  de  protección  civil  ser   no obstante  respetado   y protegido   tan  pronto   como  sea reconocida su calidad de tal. 4. Tampoco  privar  a  los organismos  civiles de protección  civil de  la protección que les  confiere este Capítulo, el hecho de  que estén organizados según un modelo militar o de que su personal sea objeto de reclutamiento obligatorio. Artículo 66 - Identificación 1. Cada  Parte en conflicto procurar  asegurar que tanto los Organismos de protección civil, como su personal, edificios y  material,  mientras  estén asignados  exclusivamente  al cumplimiento de  tareas  de  protección  civil, puedan  ser identificados. Los  refugios destinados a la población civil deberían ser identificables de la misma manera. 2. Cada  una de  las Partes  en conflicto  procurará  también adoptar y aplicar métodos  y  procedimientos  que  permitan identificar los  refugios civiles,  así  como  el  personal,  edificios y  material de  protección civil que utilizan  el signo distintivo internacional de la protección civil. 3. En   territorio  ocupado  y  en  zonas  en  las  que  se desarrollan o  es probable  que se  desarrollen combates, el personal se dará a conocer, por regla general, por medio del signo  distintivo   y  por  una  tarjeta  de identidad  que  certifique su condición. 4. El  signo distintivo  internacional de  protección  civil consiste en  un triángulo  equilátero azul sobre fondo color naranja,  cuando  se  utilice para  la  protección  de  los  organismos  de   protección  civil, de  su personal,  sus edificios y su material o para la protección de los refugios civiles. 5. Además  del signo  distintivo, las  Partes  en  conflicto podrán  ponerse   de acuerdo   sobre  el   uso  de  señales distintivas  a   fin  de  identificar a  los  servicios  de protección civil. 6. La  aplicación de  las  disposiciones  previstas  en  los párrafos 1  a 4  se regir  por el Capítulo V del Anexo I del presente Protocolo. 7. En tiempo de paz, el signo descrito en el párrafo 4 podrá  utilizarse, con   el  consentimiento de  las  autoridades  nacionales competentes,  para identificar a los servicios de protección civil. 8. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto tomarán las  medidas necesarias  para controlar  el uso  del signo distintivo internacional de protección civil, así como para prevenir y reprimir el uso indebido del mismo. 9. La  identificación del personal sanitario y religioso, de las unidades sanitarias  y  de  los  medios  de  transporte sanitarios de  la protección civil se regir  asimismo por el artículo 18. Artículo 67  - Miembros  de las  fuerzas armadas  y unidades militares asignados a organismos de protección civil 1. Los  miembros de  las  fuerzas  armadas  y  las  unidades militares que  se asignen  a organismos  de protección civil serán respetados y protegidos a condición de: a) que  ese personal y esas unidades están asignados de modo permanente  y dedicados  exclusivamente  al  desempeño  de cualesquiera de las tareas mencionadas en el artículo 61; b) que  el personal  así asignado  no desempeñe ninguna otra función militar durante el conflicto; c) que  ese personal  se pueda  distinguir claramente de los  otros   miembros   de   las   fuerzas armadas   exhibiendo ostensiblemente el  signo  distintivo  internacional  de la protección  civil  en  dimensiones  adecuadas,  y  lleve  la tarjeta de identidad mencionada en el Capítulo V del Anexo I al presente Protocolo que acredite su condición; d) que  ese personal  y esas  unidades estén dotados sólo de armas individuales  ligeras con  el propósito de mantener el orden o para  su  propia  defensa.  Las  disposiciones  del párrafo 3 del artículo 65 se aplicarán también en este caso; e)  que  ese  personal  no  participe directamente  en  las hostilidades, y que no cometa ni sea utilizado para cometer, al  margen   de  sus   tareas  de  protección  civil,  actos perjudiciales para la Parte adversa; f) que ese personal y esas unidades desempeñen sus tareas de protección civil  sólo dentro  del territorio nacional de su Parte. Queda  prohibida   la  inobservancia   de  las   condiciones establecidas en el  apartado  e)  por  parte  de  cualquier miembro de  las fuerzas  armadas que  cumpla los  requisitos  establecidos en los apartados a) y b).2. Si  el personal militar que preste servicio en organismos   de protección  civil cae en poder de una Parte adversa, ser  considerado prisionero  de guerra.  En territorio ocupado se le podrá   emplear, siempre que sea exclusivamente en interés de la  población civil  de ese  territorio, para  tareas  de protección civil  en la  medida  en  que  sea  necesario,  a condición,  no obstante,  de   que,  si  esas  tareas  son peligrosas, se ofrezca voluntario para ellas. 3. Los edificios y los principales elementos del equipo y de los medios de transporte de las unidades militares asignadas a organismos de protección civil estarán claramente marcados con el  signo  distintivo  internacional  de  la protección civil. Este  signo  distintivo  será   tan  grande  como  sea necesario. 4. El  material y  los edificios  de las  unidades militares asignadas permanentemente a organismos de protección civil y exclusivamente destinados al desempeño  de las tareas de la protección civil  seguirán estando sujetos a las leyes de la guerra si  caen en poder de una Parte adversa. Salvo en caso de imperiosa  necesidad militar,  no podrán  ser destinados, sin embargo,  a fines  distintos  de  la  protección  civil mientras sean  necesarios para  el desempeño  de  tareas  de protección civil, a no ser que se hayan adoptado previamente las disposiciones  adecuadas para atender las necesidades de la población civil. SECCION II - SOCORROS EN FAVOR DE LA POBLACION CIVIL Artículo 68 - Ambito de aplicación Las disposiciones  de esta Sección se aplican a la población civil,  entendida en  el  sentido  de  este  Protocolo,  y completan los  artículos 23,  55, 59, 60, 61  y 62  y demás disposiciones pertinentes del IV Convenio. Artículo 69 - Necesidades esenciales en territorios ocupados 1. Además de las  obligaciones que,  en  relación  con  los víveres y  productos médicos le impone el artículo 55 del IV Convenio, la  Potencia ocupante asegurar   también,  en  la medida de  sus recursos y sin ninguna distinción de carácter desfavorable, la  provisión de  ropa de  vestir y  de cama, alojamientos  de  urgencia  y  otros  suministros  que  sean esenciales para  la supervivencia  de la  población civil en territorio ocupado,  así como de los objetos necesarios para el culto. 2. La acciones de socorro en beneficio de la población civil de los  territorios ocupados  se rigen por los artículos 59, 60, 61,  62, 108,  109, 110  y 111 del IV Convenio, así como por lo  dispuesto en  el artículo  71 de  este Protocolo,  y serán llevadas a cabo sin retraso. Artículo 70 - Acciones de socorro 1. Cuando  la población  civil de  cualquier territorio que, sin ser  territorio ocupado, se halle bajo el control de una Parte en  conflicto esté‚  insuficientemente dotada  de  los suministros mencionados  en el  artículo 69,  se llevarán  a cabo, con  sujeción al  acuerdo de  las Partes  interesadas, acciones  de socorro  que  tengan  carácter  humanitario  e imparcial  y  sean  realizadas sin  ninguna  distinción  de carácter desfavorable.  El ofrecimiento de tales socorros no ser  considerado  como injerencia  en el  conflicto ni  como acto hostil.  En la distribución de los envíos de socorro se dar prioridad  a aquellas personas que, como los niños, las  mujeres encintas,  las parturientas  y las madres lactantes, gozan de  trato privilegiado  o de especial  protección  de acuerdo con el IV Convenio o con el presente Protocolo. 2. Las  Partes en  conflicto y las Altas Partes contratantes permitirán y facilitarán el  paso rápido  y sin  trabas  de todos  los   envíos, materiales   y  personal   de  socorro suministrados de  acuerdo con  lo dispuesto en esta Sección, incluso en el caso de que tal asistencia esté destinada a la población civil de la Parte adversa. 3. Las  Partes en  conflicto y las Altas Partes contratantes que permitan el paso de los envíos, materiales y personal de socorro de acuerdo con el párrafo 2: a) tendrán   derecho  a  fijar  las  condiciones  técnicas, incluida la  investigación, bajo  las que se permitir  dicho paso; b) podrán  supeditar  la concesión  de  ese  permiso  a  la condición de  que la  distribución de  la asistencia se haga bajo la supervisión local de una Potencia protectora; c) no podrán, en  manera  alguna,  desviar  los  envíos  de socorro de  la afectación  que les hubiere sido asignada, ni demorar  su  tránsito,  salvo en  los  casos  de  necesidad urgente, en interés de la población civil afectada. 4. Las  Partes en conflicto protegerán los envíos de socorro y facilitarán su rápida distribución. 5. Las  Partes en  conflicto y las Altas Partes contratantes interesadas promoverán  y  facilitarán   la   coordinación internacional efectiva  de las acciones de socorro a que se refiere el párrafo 1. Artículo 71  - Personal  que participa  en las  acciones  de socorro 1. Cuando sea necesario, podrá  formar parte de la asistencia prestada en cualquier acción de socorro personal de socorro, en especial para el transporte y distribución de los envíos; la participación  de tal  personal  quedar sometida  a  la aprobación de  la Parte  en cuyo  territorio haya de prestar sus servicios. 2. Dicho personal será  respetado y protegido. 3. La  Parte que  reciba los  envíos de socorro asistirá, en toda la  medida de lo posible, al personal de socorro a que se refiere  el párrafo  1 en  el desempeño de su misión. Las actividades  del   personal  de   socorro  sólo podrán  ser limitadas y  sus movimientos  temporalmente restringidos, en caso de imperiosa necesidad militar. 4. El   personal  de   socorro   no   podrá,   en   ninguna circunstancia, exceder  los límites  de su misión de acuerdo con lo  dispuesto en  este Protocolo.  Tendrá  en  cuenta, en especial, las  exigencias de  seguridad de  la Parte en cuyo territorio presta  sus servicios.  Podrá darse por terminada la misión  de todo  miembro del  personal de  socorro que no respete estas condiciones. SECCION III  - TRATO A LAS PERSONAS EN PODER DE UNA PARTE EN CONFLICTO CAPITULO I  - AMBITO  DE  APLICACION  Y  PROTECCION  DE  LAS PERSONAS Y DE LOS BIENES Artículo 72 - Ambito de aplicación Las disposiciones  de  esta  Sección  completan  las  normas relativas  a  la protección  humanitaria  de  las  personas civiles y  de los  bienes de carácter civil en poder de una Parte  en   conflicto  enunciadas  en  el  IV Convenio,  en particular en sus Títulos I y III, así como las demás normas aplicables  de   derecho  internacional   referentes  a   la protección de los derechos humanos fundamentales durante los conflictos armados de carácter internacional. Artículo 73 - Refugiados y ap tridas Las personas  que, antes  del comienzo  de las hostilidades, fueren  consideradas como  ap tridas  o  refugiadas  en  el sentido  de  los  instrumentos internacionales  pertinentes aceptados por  las Partes  interesadas o  de la legislación nacional del  Estado que  las  haya acogido  o  en  el  que residan, lo serán, en todas las circunstancias y sin ninguna distinción de índole desfavorable, como personas protegidas en el sentido de los Títulos I y III del IV Convenio. Artículo 74 - Reunión de familias dispersas Las Altas  Partes contratantes  y las  Partes  en  conflicto facilitarán en  toda la  medida de  lo posible la reunión de las  familias   que  están   dispersas a   consecuencia  de conflictos armados y alentarán en particular la labor de las organizaciones humanitarias  que se  dediquen a  esta  tarea conforme a las disposiciones de los Convenios y del presente Protocolo y  de conformidad  con sus  respectivas normas  de seguridad. Artículo 75 - Garantías fundamentales 1. Cuando se encuentren en una de las situaciones a que hace referencia  el artículo  1  del  presente  Protocolo,  las personas que  están en poder de una Parte en conflicto y que no disfruten  de un  trato más  favorable en  virtud de  los Convenios o  del presente  Protocolo serán  tratadas en toda circunstancia con  humanidad y se beneficiarán, como mínimo, de la  protección prevista  en  el  presente  artículo,  sin distinción alguna  de carácter desfavorable  basada  en  la raza, el  color, el  sexo, el  idioma,  la religión  o  las creencias, las  opiniones políticas  o de  otro  género,  el origen nacional  o social,  la fortuna, el nacimiento u otra condición o cualesquiera  otros  criterios  análogos logos.  Cada Parte respetar   la persona, el honor, las convicciones y la prácticas religiosas de todas esas personas. 2. Están  y quedaron  prohibidos en  todo tiempo y lugar los actos siguientes,  ya sean  realizados por agentes civiles o militares: a) los  atentados contra  la vida,  la salud y la integridad física o mental de las personas, en particular: i) el homicidio; ii) la tortura de cualquier clase, tanto física como mental; iii) las penas corporales; y iv) las mutilaciones; b) los  atentados contra  la dignidad  personal, en especial los tratos   humillantes  y  degradantes,  la  prostitución forzada y cualquier forma de atentado al pudor; c) la toma de rehenes; d) las penas colectivas; y e) las amenazas de realizar los actos mencionados. 3. Toda  persona  detenida,  presa  o  internada  por  actos relacionados con  el conflicto  armado  ser   informada  sin demora, en  un idioma  que comprenda, de las razones que han motivado esas  medidas. Salvo  en los  casos de  detención o prisión por  una infracción penal, esa persona ser liberada lo antes  posible y  en todo caso en cuanto desaparezcan las circunstancias  que   hayan  justificado  la  detención,  la prisión o el internamiento. 4. No  se impondrá   condena  ni  se  ejecutar   pena  alguna respecto de una persona declarada culpable de una infracción penal relacionada con el conflicto armado, sino en virtud de sentencia de  un tribunal imparcial, constituido con arreglo a  la   ley  y   que  respete  los  principios generalmente reconocidos para  el procedimiento  judicial ordinario, y en particular los siguientes: a) el  procedimiento dispondrá   que el acusado sea informado sin demora  de los  detalles de  la  infracción  que  se  le atribuya y  garantizar  al acusado, en  las actuaciones que precedan al juicio y en el curso de ‚éste, todos los derechos y medios de defensa necesarios; b) nadie  podrá  ser condenado por  una infracción  si no es sobre la base de su responsabilidad penal individual; c) nadie  ser  acusado o condenado por actos u omisiones que no  fueran   delictivos  según   el   derecho   nacional   o internacional que  le  fuera  aplicable  en  el  momento  de cometerse.  Tampoco  se impondrá   pena  más  grave  que  la aplicable en  el momento de cometerse la infracción. Si, con posterioridad  a   esa  infracción,  la  ley dispusiera  la aplicación de una pena más leve, el infractor se beneficiar  de la disposición; d) toda  persona acusada  de  una infracción  se  presumir  inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley; e) toda  persona acusada  de una infracción tendrá derecho a hallarse presente al ser juzgada; f) nadie  podrá ser obligado a declarar contra sí mismo ni a confesarse culpable; g) toda  persona acusada  de una infracción tendrá  derecho a   interrogar o  hacer interrogar  a los testigos de  cargo, a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y a que ‚éstos sean  interrogados en  las mismas  condiciones que los testigos de cargo; h) nadie  podrá  ser juzgado ni condenado por la misma Parte, de conformidad  con la  misma legislación  y  con  el  mismo procedimiento judicial,  por un  delito respecto  al cual se haya  dictado   ya  una sentencia  firme,  condenatoria  o absolutoria; i) toda  persona juzgada por una infracción tendrá derecho a que la sentencia sea pronunciada públicamente; y  j) toda  persona condenada  ser  informada, en el momento de su condena,  de sus derechos a interponer recurso judicial y de todo  tipo, así como de  los plazos  para  ejercer  esos  derechos. 5. Las mujeres privadas de libertad por razones relacionadas con  el   conflicto armado  serán  custodiadas  en  locales separados de  los ocupados  por los hombres. Su  vigilancia inmediata estar   a  cargo  de  mujeres.  No obstante,  las familias detenidas  o internadas serán alojadas, siempre que sea posible, en un mismo lugar, como unidad familiar. 6. Las  personas detenidas,  presas o internadas por razones relacionadas con  el conflicto  armado  disfrutarán  de  la protección  otorgada   por  el presente  artículo,  incluso después de  la terminación  del conflicto  armado, hasta  el momento  de   su  liberación   definitiva,  repatriación   o reasentamiento. 7. A  fin de  evitar toda  duda en cuanto al procesamiento y juicio  de  personas acusadas  por  crímenes  de  guerra  o crímenes contra  la humanidad,  se aplicarán  los siguientes principios: a) las  personas acusadas  de  tales  crímenes  deberán  ser sometidas a procedimiento y juzgadas de conformidad con las normas aplicables del derecho internacional; y  b) cualquiera  de esas  personas que no disfrute de un trato más favorable  en virtud  de los  Convenios o  del  presente Protocolo, recibir    el  trato  previsto  en  el  presente artículo, independientemente  de que  los crímenes de que se la  acuse  constituyan  o no  infracciones  graves  de  los Convenios o del presente Protocolo. 8. Ninguna  de las disposiciones del presente artículo podrá  interpretarse de  manera  que pueda  limitar  o  infringir cualquier otra disposición más favorable y que ofrezca a las personas comprendidas en el párrafo 1 una mayor protección en  virtud   de  otras   normas   aplicables del   derecho internacional. CAPITULO II - MEDIDAS EN FAVOR DE LAS MUJERES Y DE LOS NIÑOS Artículo 76 - Protección de las mujeres 1. Las  mujeres  serán  objeto  de  un  respeto  especial  y protegidas   en particular   contra   la   violación,   la prostitución forzada  y cualquier otra forma de atentado al pudor. 2. Serán  atendidos con  prioridad  absoluta  los  casos  de mujeres encintas  y de  madres con  niños de corta edad a su cargo, que  sean  arrestadas, detenidas  o  internadas  por   razones relacionadas con el conflicto armado. 3. En  toda la medida de lo posible, las Partes en conflicto procurarán evitar  la imposición  de la pena de muerte a las mujeres encintas o a las madres con niños de corta edad a su cargo por  delitos relacionados  con el conflicto armado. No se ejecutar  la pena  de muerte  impuesta a esas mujeres por tales delitos. Artículo 77 - Protección de los niños 1. Los  niños serán  objeto de  un respeto especial y se les proteger contra  cualquier forma  de atentado al pudor. Las Partes en  conflicto les proporcionarán los  cuidados y  la ayuda que necesiten, por su edad o por cualquier otra razón. 2. Las  Partes  en  conflicto  tomarán todas  las  medidas posibles para  que los niños  menores  de  quince  años  no participen directamente  en las hostilidades, especialmente absteniéndose de  reclutarlos para  sus fuerzas armadas. Al reclutar personas  de m s  de quince  años pero  menores  de dieciocho años,  las Partes  en conflicto procurarán alistar en primer lugar a los de más edad. 3. Si, en casos excepcionales, no obstante las disposiciones del párrafo 2, participarán directamente en las hostilidades niños menores  de quince años y cayeran en poder de la Parte adversa,  seguirán   gozando  de   la protección   especial concedida por el presente artículo, sean o no prisioneros de guerra. 4. Si  fueran arrestados, detenidos o internados por razones relacionadas  con el  conflicto  armado,  los  niños  serán mantenidos en  lugares distintos  de los  destinados  a  los adultos, excepto  en  los  casos  de  familias alojadas  en unidades familiares en la forma prevista en el párrafo 5 del artículo 75. 5. No  se ejecutará   la pena  de  muerte  impuesta  por  una infracción cometida  en relación  con el  conflicto armado a personas que, en el momento de la infracción, fuesen menores de dieciocho años. Artículo 78 - Evacuación de los niños 1. Ninguna  Parte en  conflicto dispondrá la evacuación a un país extranjero de niños que no sean nacionales suyos, salvo   en caso  de evacuación  temporal cuando  así  lo  requieran  razones imperiosas  relacionadas con  la salud  del niño, su tratamiento médico  o, excepto  en  territorio  ocupado,  si seguridad. Cuando  pueda encontrarse a los padres o tutores, se requerir el consentimiento  escrito de  ‚éstos  para  la evacuación. Si  no se los puede encontrar, se requerir  para esa evacuación el consentimiento escrito de las personas que conforme a  la ley  o a  la costumbre  sean los  principales responsables de  la guarda  de los niños. Toda evacuación de esta naturaleza ser  controlada  por la Potencia protectora de acuerdo  con las  Partes interesadas,  es decir, la Parte que organice la evacuación, la Parte que acoja a los niños y las Partes  cuyos nacionales  sean evacuados.  En todos  los casos, todas  las Partes en el conflicto tomarán las máximas precauciones posibles   para  no   poner  en   peligro   la evacuación. 2. Cuando  se realice  una evacuación  de conformidad con el párrafo 1,  la educación  del niño,  incluida  la  educación religiosa y  moral que  sus padres deseen, se proseguir  con la mayor continuidad posible mientras se halle en el país a donde haya sido evacuado. 3. Con  el fin de facilitar el regreso al seno de su familia y a  su país  de los niños evacuados de conformidad con este artículo, las  autoridades  de  la  Parte que  disponga  la evacuación y, si procediere,  las autoridades  del país que los  haya  acogido  harán  para  cada  niño  una  ficha  que enviarán, acompañada de fotografías, a la Agencia Central de Búsqueda del Comité Internacional de la Cruz Roja. Esa ficha contendrá , siempre  que sea posible y que no entrañe ningún riesgo de perjuicio para el niño, los datos siguientes: a) apellido(s) del niño; b) nombre(s) del niño: c) sexo del niño; d) lugar  y fecha  de nacimiento (o, si no se sabe la fecha, edad aproximada); e) nombre(s) y apellido(s) del padre; f) nombre(s)  y apellido(s)  de la  madre y eventualmente su apellido de soltera; g) parientes más próximos del niño h) nacionalidad del niño i) lengua vernácula y cualesquiera otras lenguas del niño; j) dirección de la familia del niño; k) cualquier número que permita la identificación del niño; l) estado de salud del niño; m) grupo sanguíneo del niño; n) señales particulares; o) fecha y lugar en que fue encontrado el niño: p) fecha y lugar de salida del niño de su país; q) religión del niño, si la tiene; r) dirección actual del niño en el país que lo haya acogido; s) si el niño falleciera antes de su regreso, fecha, lugar y circunstancias  del fallecimiento  y   lugar  donde esté enterrado. CAPITULO III - PERIODISTAS Artículo 79 - Medidas de protección de periodistas 1. Los  periodistas  que  realicen  misiones  profesionales peligrosas  en   la zonas   de conflicto   armado   serán considerados personas  civiles en  el sentido  del párrafo 1 del artículo 50. 2. Serán  protegidos  como  tales  de  conformidad  con  los Convenios y  el presente  Protocolo, a  condición de  que se abstengan de  todo acto  que afecte a su estatuto de persona civil  y   sin  perjuicio  del  derecho  que asiste  a  los corresponsales  de   guerra  acreditados  ante  las  fuerzas armadas a gozar del estatuto que les reconoce el artículo 4,  A. 4) del III Convenio. 3. Podrán  obtener una  tarjeta de identidad según el modelo del Anexo  II del presente Protocolo. Esa tarjeta, que ser  expedida por  el gobierno del Estado del que sean nacionales o en  cuyo territorio  residan, o  en que  se encuentre  la agencia de  prensa  u  órgano  informativo  que  emplee  sus servicios, acreditar   la  condición  de  periodista  de  su titular. TITULO V EJECUCION DE LOS CONVENIOS Y DEL PRESENTE PROTOCOLO SECCION I - DISPOSICIONES GENERALES Artículo 80 - Medidas de ejecución 1. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto adoptarán sin demora  todas  las  medidas  necesarias  para cumplir las  obligaciones que les incumben en virtud de los Convenios y del presente Protocolo. 2. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto  darán las  órdenes e instrucciones oportunas para garantizar el respeto  de los  Convenios y  del presente  Protocolo  y velarán por su aplicación. Artículo 81  - Actividades  de  la  Cruz  Roja  y  de  otras organizaciones humanitarias 1. Las  Partes en conflicto darán al Comité Internacional de a Cruz  Roja todas las facilidades  que esté  en su  poder otorgar para  que pueda  desempeñar las  tareas humanitarias que se  le atribuyen  en los  Convenios  y  en  el presente Protocolo a  fin de  proporcionar protección  y asistencia a las víctimas  de los  conflictos; el Comité‚ Internacional de la Cruz  Roja podrá  ejercer también cualquier otra actividad humanitaria en favor de esas víctimas, con el consentimiento previo de las Partes en conflicto interesadas. 2. Las   Partes  en   conflicto  darán  a  sus  respectivas organizaciones de  la Cruz Roja (Media Luna Roja, León y Sol Rojos) las  facilidades necesarias  para el ejercicio de sus actividades  humanitarias  en  favor  de  las  víctimas del conflicto, con  arreglo a las disposiciones de los Convenios y del presente Protocolo y a los principios fundamentales de la Cruz  Roja formulados en las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja. 3. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto facilitarán, en  toda la medida de lo posible, la asistencia que las  organizaciones de  la Cruz Roja (Media  Luna Roja, León y  Sol Rojos)  y la  Liga de Sociedades de la Cruz Roja presten a  las víctimas  de los conflictos con arreglo a las disposiciones de  los Convenios y del presente Protocolo y a los principios  fundamentales de  la Cruz Roja formulados en las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja. 4. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto darán, en  la medida de lo  posible, facilidades análogas a las  mencionadas   en  los párrafos  2  y  3  a  las  demás organizaciones humanitarias  a que se refieren los Convenios y  el   presente  Protocolo,   que  se   hallen debidamente autorizadas por  las respectivas  Partes en  conflicto y que ejerzan sus actividades  humanitarias  con  arreglo  a  las disposiciones de los Convenios y del presente Protocolo. Artículo 82 - Asesores jurídicos en las fuerzas armadas Las Altas  Partes contratantes  en todo tiempo, y las Partes en conflicto en tiempo de conflicto armado, cuidarán de que, cuando  proceda,  se  disponga  de asesores  jurídicos  que asesoren a  los comandantes  militares, al  nivel apropiado, acerca de  la aplicación  de los  Convenios y  del  presente Protocolo y de la enseñanza que deba darse al respecto a las fuerzas armadas. Artículo 83 - Difusión 1. Las  Altas Partes  contratantes se comprometen a difundir lo más  ampliamente posible,  tanto en tiempo de paz como en tiempo de  conflicto armado,  los Convenios  y  el  presente  Protocolo en  sus países  respectivos  y, especialmente,  a incorporar  su  estudio  en  los  programas  de  instrucción militar y  a fomentar  su estudio  por parte de la población civil, de  forma que  esos instrumentos puedan ser conocidos por las fuerzas armadas y la población civil. 2. Las  autoridades militares  o civiles  que, en  tiempo de conflicto armado, asuman responsabilidades  en cuanto  a la aplicación de los Convenios y del presente Protocolo deberán estar plenamente al corriente de su texto. Artículo 84 - Leyes de aplicación Las Altas  Partes contratantes se comunicarán, lo más pronto posible, por mediación del  depositario y,  en su caso, por mediación de  las Potencias protectoras,  sus  traducciones oficiales del  presente Protocolo,  así  como las  leyes  y reglamentos que adopten para garantizar su aplicación. SECCION II  - REPRESION DE LAS INFRACCIONES DE LOS CONVENIOS O DEL PRESENTE PROTOCOLO Artículo 85 - Represión de las infracciones del Presente Protocolo 1. Las  disposiciones  de  los  Convenios  relativas  a  la represión de  las infracciones y de las infracciones graves, completadas por  la presente Sección, son  aplicables a  la represión de  las infracciones  y de las infracciones graves del presente Protocolo. 2. Se   entiende  por   infracciones  graves  del  presente Protocolo los  actos descritos  como infracciones  graves en los Convenios  si se cometen contra personas en poder de una Parte adversa  protegidas por  los artículos 44, 45 y 73 del Presente Protocolo,  o contra  heridos, enfermos o náufragos de la Parte adversa protegidos por el presente Protocolo, o contra el  personal sanitario  o  religioso,  las  unidades sanitarias o  los medios  de transporte  sanitarios  que  se hallen  bajo   el  control  de  la  Parte adversa  y  están protegidos por el presente Protocolo. 3. Además  de  las  infracciones  graves  definidas  en  el artículo  11,   se considerarán  infracciones  graves  del presente Protocolo  los actos siguientes, cuando se cometan intencionalmente,  en   violación   de   las disposiciones pertinentes del  presente Protocolo,  y causen  la muerte  o atenten gravemente a la integridad física o a la salud; a) hacer  objeto de ataque a la población civil o a personas civiles; b) lanzar un ataque indiscriminado que afecte a la población civil o  a bienes  de carácter  civil a sabiendas de que tal ataque causar   muertos o heridos entre la población civil o daños a  bienes de  carácter civil, que sean excesivos en el sentido del artículo 57, párrafo 2, a) iii; c)  lanzar  un  ataque  contra  obras  o  instalaciones  que contengan fuerzas  peligrosas a  sabiendas de que ese ataque causar muertos o heridos entre la población civil o daños a bienes de  carácter civil,  que sean excesivos en el sentido del artículo 57, párrafo 2, a) iii; d) hacer  objeto de  ataque a  localidades no  defendidas  y zonas desmilitarizadas; e) hacer  objeto de  ataque a una persona a sabiendas de que esté fuera de combate; f) hacer uso pérfido, en violación de artículo 37, del signo distintivo de la cruz roja, de la media luna roja o del león y sol  rojos o  de otros  signos protectores reconocidos por los Convenios o el presente Protocolo. 4. Además de  las  infracciones  graves  definidas  en  los párrafos precedentes  y en  los Convenios,  se  considerarán infracciones  graves   del presente   Protocolo  los  actos  siguientes cuando se cometan intencionalmente y en violación de los Convenios o del Protocolo: a) el  traslado por  la Potencia  Ocupante de  partes de  su propia  población civil  al  territorio  que  ocupa,  o  la deportación o  el  traslado  en  el interior  o  fuera  del territorio ocupado  de la  totalidad o parte de la población de ese  territorio, en  violación del  artículo  49  del  IV Convenio; b)  la   demora  injustificable   en  la   repatriación   de prisioneros de guerra o de personas civiles; c) las prácticas del apartheid y demás prácticas inhumanas y degradantes,  basadas   en  la  discriminación racial,  que entrañen un ultraje contra la dignidad Personal; d) el  hecho de dirigir un  ataque a monumentos históricos, obras de  arte o lugares de culto claramente reconocidos que constituyen el  patrimonio  cultural  o  espiritual de  los pueblos y a los que se haya conferido protección especial en   virtud de  acuerdos  especiales  celebrados,  por  ejemplo, dentro  del   marco  de una   organización   internacional competente,    causando     como consecuencia    extensas destrucciones de  los mismos,  cuando  no  haya pruebas  de violación por  la Parte adversa del apartado b) del artículo 53 y cuando tales monumentos históricos, lugares de culto u obras de  arte no  están situados en la inmediata proximidad de objetivos militares; e) el  hecho de privar a  una  persona  protegida  por  los Convenios o aludida en el párrafo 2 del presente artículo de su derecho a ser juzgada normal e imparcialmente. 5. Sin  perjuicio de  la aplicación  de los  Convenios y del presente Protocolo,   las  infracciones  graves  de  dichos instrumentos se considerarán como crímenes de guerra. Artículo 86 - Omisiones 1. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto deberán reprimir las  infracciones  graves  y  adoptar  las medidas necesarias  para hacer  que cesen  todas  las  demás   infracciones de  los Convenios  o del presente Protocolo que resulten del incumplimiento de un deber de actuar. 2. El  hecho de  que la  infracción de  los Convenios  o del presente Protocolo haya sido cometida por un subordinado no exime de  responsabilidad penal  o disciplinaria,  según  el caso,  a   sus  superiores,   si  éstos   sabían  o poseían información   que    les   permitiera   concluir,   en   las circunstancias  del  momento,  que  ese  subordinado  estaba cometiendo o  iba a  cometer tal  infracción y si no tomaron todas las medidas factibles que estuvieran a su alcance para impedir o reprimir esa infracción. Artículo 87 - Deberes de los jefes 1. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto exigirán que los jefes militares, en cuanto se refiere a los miembros de  las fuerzas armadas que estén a sus órdenes y a las demás  personas que  se encuentren  bajo su  autoridad, impidan las  infracciones de  los Convenios  y del  presente Protocolo y,  en caso  necesario, las repriman y denuncien a las autoridades competentes. 2. Con  el fin  de impedir  y reprimir las infracciones, las Altas Partes contratantes y las Partes en conflicto exigirán que los  jefes, según  su grado  de  responsabilidad,  tomen medidas para  que los  miembros de  las fuerzas armadas bajo sus órdenes  tengan conocimiento de las obligaciones que les incumben en  virtud de lo dispuesto en los Convenios y en el presente Protocolo. 3. Las  Altas Partes  contratantes y las Partes en conflicto obligarán a  todo jefe  que tenga  conocimiento de  que  sus subordinados u  otras  personas bajo  su  autoridad  van  a cometer o han cometido una infracción de los Convenios o del presente Protocolo  a que  tome las  medidas necesarias para impedir tales  violaciones de  los Convenios  o del presente Protocolo  y, en  caso   necesario,  promueva  una  acción disciplinaria o penal contra los autores de las violaciones. Artículo 88 - Asistencia mutua judicial en materia penal 1.Las Altas Partes  contratantes  se  prestarán  la  mayor asistencia posible  en lo que respecta a todo proceso penal relativo a  las infracciones  graves de  los Convenios o del presente Protocolo. 2. A reserva de los derechos y obligaciones establecidos por los Convenios  y por el  párrafo  1  del  artículo  85  del presente Protocolo, y cuando las circunstancias lo permitan, las Altas  Partes  contratantes  cooperarán  en materia  de extradición.  Tomarán   debidamente  en   consideración   la solicitud del  Estado en cuyo territorio se haya cometido la infracción alegada. 3. En  todos los  casos, será   aplicable la  ley de  la Alta Parte contratante  requerida. No obstante, las disposiciones de los  párrafos precedentes no afectarán a las obligaciones que emanen de las disposiciones contenidas en cualquier otro tratado de carácter bilateral o multilateral que rija o haya de  regir,   total  o  parcialmente,  en  el  ámbito  de  la asistencia mutua judicial en materia penal. Artículo 89 - Cooperación En situaciones  de violaciones graves de los Convenios o del presente Protocolo,   las  Altas   Partes  contratantes  se comprometen  a   actuar, conjunta   o   separadamente, en  cooperación con  las Naciones Unidas y en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Artículo 90 - Comisión internacional de Encuesta 1. a) Se constituirá una Comisión Internacional de Encuesta, en adelante  llamada la  Comisión,  integrada  por  quince miembros  de   alta  reputación   moral y   de   reconocida imparcialidad. b) En el momento en que veinte Altas Partes contratantes por lo menos  hayan convenido  en aceptar  la competencia  de la Comisión de  conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2, y ulteriormente a intervalos de  cinco años,  el  depositario convocar  una reunión de representantes de esas Altas Partes contratantes, con  el fin  de elegir  a los  miembros de  la Comisión. En  dicha reunión,  los representantes  elegirán a los miembros  de la  Comisión por  vocación secreta,  de una lista de personas para la cual cada una de esas Altas Partes contratantes podrá proponer un nombre. c) Los  miembros de la Comisión actuarán a título personal y ejercerán su mandato hasta la elección de nuevos miembros en la reunión siguiente. d) Al  proceder a la elección, las Altas Partes contratantes se asegurarán de que cada candidato posea las calificaciones necesarias y de que, en su conjunto, la Comisión ofrezca una representación geográfica equitativa. e) Si  se produjera  una vacante, la propia Comisión elegir  un  nuevo miembro  tomando   debidamente  en   cuenta  las disposiciones de los apartados precedentes. f) El  depositario proporcionar  a la Comisión los servicios administrativos  necesarios  para  el  cumplimiento  de  sus funciones. 2. a)  En el  momento de  firmar, ratificar  o adherirse  al Protocolo, o ulteriormente en  cualquier otro  momento, las Altas Partes contratantes podrán declarar que reconocen ipso facto y  sin acuerdo especial, con relación a cualquier otra Alta Parte  contratante que  acepte la  misma obligación, la competencia de la Comisión para proceder a una investigación  acerca de  las denuncias  formuladas por esa otra Parte, tal como lo autoriza el presente artículo. b) Las  declaraciones antes mencionadas serán presentadas al depositario, que  enviar  copias  de las  mismas a las Altas Partes contratantes. c) La Comisión tendrá  competencia para: i) proceder  a una investigación sobre  cualquier hecho que haya sido  alegado como  infracción grave tal como se define en los Convenios o en el presente Protocolo o como cualquier otra  violación  grave  de  los  Convenios  o  del  presente Protocolo; actitud  de   respeto  de   los  Convenios  y  del  presente Protocolo. d) En otros casos, la Comisión proceder  a una investigación a petición  de una Parte en  conflicto  únicamente  con  el consentimiento de la otra o las otras Partes interesadas. e) A  reserva  de  las  precedentes  disposiciones  de este párrafo,  las  disposiciones  de  los  artículos  52  del  I Convenio, 53 del II Convenio, 132 del III Convenio y 149 del IV Convenio  seguirán aplicándose  a toda supuesta violación de los  Convenios y  se extenderán a toda supuesta violación del presente Protocolo. 3. a)  A menos  que las Partes interesadas convengan en otra cosa, todas  las investigaciones  serán efectuadas  por  una Sala integrada  por siete  miembros designados  de la manera siguiente: i) cinco  miembros de la Comisión, que no sean nacionales de las Partes  en conflicto,  nombrados por el Presidente de la Comisión sobre  la base  de una representación equitativa de las regiones  geográficas, previa consulta con las Partes en conflicto; ii) dos miembros ad hoc que no sean nacionales de las Partes en conflicto,  nombrados cada  uno respectivamente  por cada una de ellas. b) Al  recibir una  petición  para  que  se  proceda  a  una investigación, el  Presidente de la Comisión fijar  un plazo apropiado para la constitución de una Sala. Si uno o los dos miembros ad  hoc no hubieren sido nombrados dentro del plazo señalado, el  Presidente designará inmediatamente los  que sean necesarios para completar la composición de la Sala. 4. a)  La Sala,  constituida conforme  a lo  dispuesto en el párrafo 3  para proceder a una investigación, invitar  a las Partes en  conflicto a comparecer y a presentar pruebas. La Sala procurará  además obtener  las demás pruebas que estime convenientes y  efectuar una  investigación in  loco  de  la situación. b) Todas  las pruebas  se darán a conocer íntegramente a las Partes interesadas,  las  cuales  tendrán  derecho  a  hacer observaciones al respecto a la Comisión. c) Cada  Parte interesada  tendrá derecho  a impugnar dichas pruebas. 5. a)  La Comisión  presentará a  las Partes  interesadas un informe acerca  de las  conclusiones a  que haya  llegado la Sala sobre los hechos, acompañado de las recomendaciones que considere oportunas. b) Si  la Sala  se viera  en  la imposibilidad  de  obtener pruebas suficientes  para llegar  a conclusiones objetivas e imparciales, la  Comisión dará  a conocer las razones de tal imposibilidad. c) La  Comisión no  hará  públicas  sus conclusiones, a menos que así se lo pidan todas las Partes en conflicto. 6. La  Comisión establecer   su propio Reglamento, incluidas las normas relativas a las presidencias de la Comisión y de la Sala.  Esas normas garantizarán  que  las  funciones  de  Presidente de  la Comisión  sean ejercidas en todo momento y que, en caso de investigación, se ejerzan por persona que no  sea nacional de las Partes en conflicto. 7. Los   gastos  administrativos   de  la   Comisión  serán sufragados  mediante contribuciones  de  las  Altas  Partes contratantes que  hayan hecho declaraciones de  conformidad con el  párrafo 2, y mediante contribuciones voluntarias. La Parte o  las Partes  en conflicto que pidan que se proceda a una investigación  anticiparán los  fondos  necesarios  para cubrir  los gastos  ocasionados   por  una  Sala  y  serán reembolsadas por la Parte o las Partes que hayan sido objeto de las  denuncias hasta  el cincuenta  por ciento de  tales gastos. En  caso de  presentarse denuncias  recíprocas a  la Sala, cada una de las dos Partes anticipará el cincuenta por ciento de los fondos necesarios. Artículo 91 - Responsabilidad La Parte  en conflicto  que violare las disposiciones de los Convenios  o   del presente  Protocolo  estará  obligada  a indemnizar si  hubiere lugar  a ello. Será  responsable  de todos los  actos cometidos por las personas que formen parte de sus fuerzas armadas. TITULO VI DISPOSICIONES FINALES Artículo 92 - Firma El presente  Protocolo quedará   abierto a  la firma  de  las Partes en  los Convenios  seis meses después de la firma del Acta Final  y seguir abierto durante  un período  de  doce meses. Artículo 93 - Ratificación El presente  Protocolo ser  ratificado lo antes posible. Los instrumentos de ratificación serán depositados en poder del Consejo Federal Suizo, depositario de los Convenios.. Artículo 94 - Adhesión El presente  Protocolo quedará abierto a la adhesión de toda Parte en  los Convenios no signataria de este Protocolo. Los instrumentos  de   adhesión  se depositarán  en  poder  del depositario. Artículo 95 - Entrada en vigor 1. El presente Protocolo entrará en vigor seis meses después de que  se hayan depositado dos instrumentos de ratificación o de adhesión. 2. Para cada Parte en los Convenios que lo ratifique o que a él se  adhiera ulteriormente,  el presente Protocolo entrará  en  vigor  seis  meses después  de  que  dicha  Parte  haya depositado su instrumento de ratificación o de adhesión. Artículo 96  - Relaciones  convencionales  a  partir  de  la entrada en vigor del presente Protocolo 1. Cuando las Partes en los Convenios sean también Partes en el presente Protocolo, los  Convenios se aplicarán tal como quedan completados por éste. 2. Si una de las Partes en conflicto no está obligada por el presente Protocolo, las Partes  en  el  presente  Protocolo seguirán, no  obstante, obligadas  por él  en sus relaciones recíprocas.  También  quedarán  obligadas  por  el presente Protocolo en sus relaciones con dicha Parte si ésta acepta y aplica sus disposiciones. 3. La  autoridad que  represente a un pueblo empeñado contra una Alta  Parte contratante  en un conflicto armado del tipo mencionado  en   el  párrafo   4 del   artículo   1   podrá comprometerse  a   aplicar  los   Convenios  y  el presente Protocolo en  relación con  ese conflicto  por medio  de una declaración  unilateral   dirigida  al   depositario.   Esta declaración, cuando  haya sido  recibida por el depositario, surtir   en   relación con   tal  conflicto   los   efectos siguientes: a) los  Convenios y  el presente Protocolo entraron en vigor respecto de la mencionada autoridad como Parte en conflicto, con efecto inmediato; b) la mencionada autoridad  ejercer  los  mismos derechos y asumir   las mismas  obligaciones  que  las  Altas  Partes contratantes en los Convenios y en el presente Protocolo; y c) los Convenios y el presente Protocolo obligarán por igual a todas las Partes en conflicto. Artículo 97 - Enmiendas 1. Toda  Alta Parte  contratante podrá proponer una o varias enmiendas al presente  Protocolo.  El  texto  de  cualquier enmienda propuesta  se comunicará  al depositario,  el cual, tras  celebrar   consultas  con   todas las   Altas  Partes contratantes y  con el Comité Internacional de la Cruz Roja, decidir  si  conviene convocar una conferencia para examinar la enmienda propuesta. 2. El  depositario invitará  a esa  conferencia a  las Altas Partes contratantes y a las Partes en los Convenios, sean o no signatarias del presente Protocolo. Artículo 98 - Revisión del Anexo I 1. En el plazo máximo de cuatro años, a partir de la entrada en vigor  del presente  Protocolo  y,  en  lo  sucesivo,  a intervalos  de   cuatro  años por  lo   menos,  el  Comité Internacional de  la Cruz Roja consultar  a las Altas Partes contratantes con  respecto al Anexo I del presente Protocolo y, si  lo estima necesario, podrá  proponer la celebración de una reunión de expertos técnicos para que revisen el Anexo I y  propongan   las enmiendas   al   mismo   que   parezcan convenientes.  A   menos  que,  dentro de  los  seis  meses siguientes a la comunicación a las Altas Partes contratantes de una propuesta para celebrar tal reunión, se oponga a ésta un tercio  de ellas, el Comité Internacional de la Cruz Roja convocará  la reunión,  e   invitará  también   a  ella  a observadores   de    las organizaciones    internacionales  pertinentes.  El   Comité  Internacional de  la  Cruz  Roja convocará   también   tal  reunión  en  cualquier momento  a petición de un tercio de las Altas Partes contratantes. 2. El  depositario convocará  una conferencia  de las  Altas Partes contratantes y de  las Partes  en los Convenios para examinar las enmiendas propuestas por la reunión de expertos técnicos, si  después de  dicha reunión  así lo solicitan el Comité Internacional  de la  Cruz Roja  o un  tercio de  las Altas Partes contratantes. 3. En  tal conferencia podrán adoptarse enmiendas al Anexo l por mayoría  de dos tercios de las Altas Partes contratantes presentes y votantes. 4. El depositario comunicará  a las Altas Partes contratantes y a  las Partes en los Convenios toda enmienda así adoptada. Transcurrido un  período de un año después de haber sido así comunicada, la enmienda se considerará  aceptada a menos que, dentro de  ese período,  un tercio por lo menos de las Altas Partes  contratantes   haya  enviado   al  depositario   una   declaración de no aceptación de la enmienda. 5. Toda  enmienda que  se considere  aceptada de conformidad con el  párrafo 4 entrará en vigor tres meses después de su aceptación para  todas las  Altas Partes  contratantes,  con excepción de  las que  hayan  hecho  la declaración  de  no aceptación de  conformidad con  ese párrafo. Cualquier Parte que haya  hecho tal  declaración  podrá   retirarla  en  todo momento, en  cuyo caso  la enmienda  entrará en  vigor  para dicha Parte tres meses después de retirada la declaración. 6. El depositario notificará  a las Altas Partes contratantes y a  las Partes en los Convenios la entrada en vigor de toda enmienda, las  Partes por  ella obligadas,  la fecha  de  su entrada  en   vigor  para   cada  una  de  las Partes,  las declaraciones de no aceptación hechas con arreglo al párrafo 4, así como los retiros de tales declaraciones. Artículo 99 - Denuncia 1. En  el caso de que una Alta Parte contratante denuncie el presente Protocolo, la denuncia  sólo surtir  efecto un año después de  haberse recibido  el instrumento de denuncia. No obstante, si  al expirar  ese año  la Parte denunciante  se halla en  una de las situaciones previstas en el artículo 1, los efectos  de la  denuncia quedarán  en suspenso  hasta el final del conflicto armado  o de  la ocupación  y, en  todo caso, mientras  no terminen las operaciones de  liberación definitiva, repatriación  o reasentamiento  de las  personas protegidas por los Convenios o por el presente Protocolo. 2. La  denuncia se  notificará por  escrito al  depositario. Este  último   la comunicará    a  todas  las  Altas  Partes contratantes. 3. La  denuncia sólo  surtirá efecto  respecto de  la  Parte denunciante. 4. Ninguna denuncia presentada de conformidad con el párrafo 1  afectará   a las   obligaciones   ya   contraídas   como consecuencia del  conflicto armado en virtud  del  presente Protocolo  por   tal  Parte  denunciante,  en relación  con cualquier acto  cometido antes de que dicha denuncia resulte efectiva. Artículo 100 - Notificaciones El depositario informará  a las Altas Partes contratantes y a las Partes  en los  Convenios, sean  o  no  signatarias  del presente Protocolo, sobre: a) depósito de  los instrumentos  de ratificación y de adhesión de conformidad con los artículos 93 y 94; b) la  fecha en que el presente Protocolo entre en vigor, de conformidad con el artículo 95; c)  las   comunicaciones  y declaraciones  recibidas,   de conformidad con los artículos 84, 90 y 97; d) las declaraciones recibidas de conformidad con el párrafo 3  del   artículo 96,   que  serán   comunicadas   por   el procedimiento más rápido posible; e) las  denuncias notificadas de conformidad con el artículo 99. Artículo 101 - Registro 1. Una  vez haya  entrado en vigor el presente Protocolo, el depositario lo transmitir  a  la Secretaría de las Naciones Unidas con  objeto  de  que se  proceda  a  su  registro  y publicación, de  conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. 2. El  depositario informará   igualmente a  la Secretaría de las Naciones Unidas de todas las ratificaciones, adhesiones y  denuncias   que  reciba   en relación  con  el  presente Protocolo. Artículo 102 - Textos auténticos El original  del presente  Protocolo,  cuyos  textos  árabe, chino,  español, francés,  inglés  y  ruso  son  igualmente auténticos, se  depositará  en poder del depositario, el cual enviará  copias  certificadas conformes a todas las Partes en los Convenios ANEXO I REGLAMENTO RELATIVO A LA IDENTIFICACION CAPITULO I - TARJETAS DE IDENTIDAD Artículo 1  - Tarjeta  de identidad del personal sanitario y religioso, civil y permanente 1. La   tarjeta  de  identidad  del  personal  sanitario  y religioso civil  y permanente, a que se refiere el párrafo 3 del artículo 18 del Protocolo debería: a) tener el signo distintivo y unas dimensiones que permitan llevarla en un bolsillo; b) ser de un material tan duradero como sea posible; c) estar redactada en el idioma nacional u oficial (podrían también añadirse otros idiomas); d) mencionar  el nombre,  la fecha de nacimiento del titular (o, a falta de ella, su edad en la fecha de expedición) y el número de identidad, si lo tiene; e) indicar  en qué‚  calidad tiene  derecho el  titular a  la protección de los Convenios y del Protocolo; f) llevar  la fotografía del titular, así como su firma o la huella dactilar del pulgar, o ambas; g) estar sellada y firmada por la autoridad competente; h) indicar  las fechas  de expedición  y de expiración de la tarjeta. 2. La  tarjeta  de  identidad  será   uniforme  en  todo  el territorio de cada una  de las Altas Partes contratantes y, en cuanto  fuere posible,  del mismo  tipo  para  todas  las Partes  en   conflicto.  Las   Partes  en conflicto  pueden inspirarse en  el modelo  que, en un solo idioma, aparece en la figura  1. Al comienzo de las hostilidades, las Partes en conflicto se comunicarán  un  ejemplar  de  la  tarjeta  de identidad que utilicen, si tal tarjeta difiere del modelo de la figura  1. La tarjeta de identidad se extender , si fuese posible,  por   duplicado,  debiendo   quedar  uno de  los ejemplares en  poder de  la autoridad que la expida, la cual debería mantener un control de las tarjetas expedidas. 3. En ninguna circunstancia se podrá privar de la tarjeta de identidad  al personal  sanitario   y  religioso  civil  y permanente. En  caso de  pérdida de  una tarjeta, el titular tendrá  derecho a obtener un duplicado. Artículo 2  - Tarjeta  de identidad del personal sanitario y religioso, civil y temporal 1. La  tarjeta de  identidad para  el personal  sanitario  y religioso civil  y temporal  debería  ser,  en  lo  posible, similar  a  la  prevista  en  el artículo  1  del  presente Reglamento. Las  Partes en conflicto pueden inspirarse en el modelo de la figura 1. 2. Cuando  las circunstancias  impidan expedir  al  personal sanitario  y religioso  civil   y  temporal,  tarjetas  de identidad similares  a la descrita en  el  artículo  1  del presente Reglamento,  podrá  proveerse a ese  personal de un certificado firmado  por la  autoridad competente, en el que conste que  la persona a la que se expide está adscrita a un servicio en calidad de  personal temporal, indicando, si es posible, el  tiempo que estar  adscrita  al servicio  y  el derecho del  titular a  ostentar el signo  distintivo.  Ese certificado debe  indicar el nombre y la fecha de nacimiento del titular  (o a falta de esa fecha, su edad en la fecha de expedición del  certificado), la  función del  titular y  el número de identidad, si  lo tiene.  Llevar   la  firma  del interesado o la huella dactilar del pulgar, o ambas. CAPITULO II - SIGNO DISTINTIVO Artículo 3 - Forma y naturaleza 1. El  signo distintivo  (rojo sobre  fondo blanco) ser  tan grande como  las circunstancias  lo justifiquen.  Las  Altas Partes contratantes  pueden inspirarse  para la  forma de la cruz, la  media luna  y el  león y  sol en los modelos  que aparecen en la figura 2. 2. De  noche o  cuando la  visibilidad sea  escasa, el signo distintivo podrá estar alumbrado  o iluminado;  podrá estar hecho también  con materiales que permitan su reconocimiento gracias a medios técnicos de detección. Artículo 4 - Uso 1. El   signo  distintivo  se  colocar ,  siempre  que  sea factible, sobre una superficie  plana  o  en  banderas  que resulten visibles  desde todas  las direcciones  posibles  y desde la mayor distancia posible. 2. Sin  perjuicio  de  las  instrucciones  de  la  autoridad competente, el personal sanitario y religioso que desempeñe sus funciones  en el  campo de batalla, ir  provisto, en la medida de  lo posible,  del signo  distintivo en el tocado y vestimenta. CAPITULO III - SEÑALES DISTINTIVAS Artículo 5 - Uso facultativo 1. A  reserva de  lo dispuesto en el artículo 6 del presente Reglamento, las señales previstas  en el  presente Capítulo para el  uso exclusivo  de las unidades  y  los  medios  de transporte sanitarios  no se emplearán para ningún otro fin. El empleo  de todas las señales a que se refiere el presente Capítulo es facultativo. 2. Las  aeronaves sanitarias  temporales que, bien por falta de tiempo  o por razón de sus características, no puedan ser marcadas con  el signo  distintivo, podrán  usar las señales  distintivas autorizadas  por este  Capítulo.  El método  de señalización más  eficaz de  una aeronave  sanitaria para su identificación y  reconocimiento es,  sin embargo, el uso de una señal visual,  sea  el  signo  distintivo  o  la  señal luminosa descrita  en el artículo 6, o ambos, complementados por las  demás señales a que se refieren los artículos 7 y 8 del presente Reglamento. Artículo 6 - Señal luminosa 1. Se  establece como  señal  distintiva  de  las  aeronaves sanitarias la  señal luminosa consistente en un luz azul con destellos. Ninguna  otra aeronave utilizar  esta  señal. El color  azul   que  se   recomienda  se representa  con  la utilización de las siguiente coordenadas tricromáticas:límite de los verdes. y = 0.065 - 0.805 x; límite de los blancos. y = 0.400 - x;   límite de los púrpura. x = 0.113 - 0.600 y. La frecuencia  de destellos  que se  recomienda para  la luz azul es de 60 a 100 destellos por minuto. 2. Las aeronaves sanitarias debieran estar equipadas con las luces necesarias para que  las señales resulten visibles en todas las direcciones posibles. 3. A falta de acuerdo especial entre las Partes en conflicto que reserve  el uso de la  luz azul  con destellos  para la identificación de  los  vehículos, buques  y  embarcaciones sanitarios, no  estar  prohibida  su utilización por  otros vehículos o embarcaciones. Artículo 7 - Señal de radio 1. La   señal   de   radio   consistirá   en   un   mensaje radiotelefónico o radiotelegráfico precedido  de una  señal distintiva  de   prioridad designada  y  aprobada  por  una Conferencia Administrativa Mundial de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. Esa señal ser  transmitida tres  veces antes  del distintivo de llamada del transporte sanitario  de que  se  trate.  Dicho  mensaje  se transmitirá en  inglés, a  intervalos apropiados  y  en  una frecuencia o  unas frecuencias  determinadas de  conformidad con lo  dispuesto en  el párrafo 3 del presente artículo. El empleo  de  la  señal  de  prioridad  estar exclusivamente reservado para  las unidades  y  los  medios  de  transporte sanitarios. 2. El  mensaje de  radio precedido de la señal distintiva de prioridad que  se menciona  en el  párrafo  1  incluir   los elementos siguientes: a) distintivo de llamada del medio de transporte sanitario; b) posición del medio de transporte sanitario; c) número y tipo de los medios de transporte sanitarios;d) itinerario previsto; e) duración  del viaje  y  horas  de salida  y  de  llegada previstas, según los casos; f) otros datos, tales como altitud de vuelo, radiofrecuencia de escucha,  lenguajes convencionales, y modos y códigos del sistema de radar secundario de vigilancia. 3. A fin de facilitar las comunicaciones que se Mencionan en los párrafos  1 y  2, así  como las  comunicaciones a que se refieren los  artículos 22,  23, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 del Protocolo,  las Altas Partes contratantes, las Partes en conflicto o  una de estas, de común acuerdo o separadamente, pueden designar  y publicar  las frecuencias nacionales que, de conformidad  con el cuadro de  distribución de bandas de frecuencia    que     figura    en el    Reglamento    de Radiocomunicaciones,  anexo  al  Convenio  Internacional de Telecomunicaciones decidan  usar para  tales comunicaciones. Esas frecuencias  se notificarán a la Unión Internacional de Telecomunicaciones de conformidad con  el procedimiento que apruebe   una    Conferencia Administrativa   Mundial   de Radiocomunicaciones. Artículo 8 - Identificación por medios electrónicos 1. Para  identificar y  seguir el  curso  de  las  aeronaves sanitarias podrá   utilizarse el  sistema de radar secundario de vigilancia  (SSR), tal  como se especifica en el Anexo 10 del Convenio  de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, del  7   de  diciembre   de  1944,  con  sus modificaciones posteriores. El modo y código de SSR que hayan de reservarse para  uso   exclusivo  de  las  aeronaves  sanitarias  serán establecidos por las Altas  Partes  contratantes,  por  las Partes en conflicto o por una de las Partes en conflicto, de común  acuerdo  o  separadamente,  en  consonancia con  los procedimientos que  sean recomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional. 2. Las  Partes en  conflicto, por  acuerdo especial,  podrán establecer para  uso entre  ellas,  un  sistema  electrónico  similar para  la identificación de vehículos sanitarios y de  buques y embarcaciones sanitarios. CAPITULO IV - COMUNICACIONES Artículo 9 - Radiocomunicaciones La señal de prioridad prevista en el artículo 7 del presente Reglamento podrá     precederá  a    las   correspondientes radiocomunicaciones de las unidades  sanitarias  y  de  los medios de  transporte sanitarios  para la aplicación de los procedimientos que  se pongan en práctica de conformidad con los artículos  22, 23,  25, 26,  27, 28,  29, 30  y  31  del Protocolo. Artículo 10 - Uso de códigos internacionales Las unidades   sanitarias  y   los  medios   de  transporte sanitarios  podrán usar  también  los  códigos  y  señales establecidos    por     la    Unión Internacional     de Telecomunicaciones,  la   Organización  de   Aviación Civil Internacional  y   la   Organización   Consultiva   Marítima Intergubernamental. Esos  códigos y  señales serán usados de conformidad  con la  normas,  prácticas  y  procedimientos establecidos por dichas Organizaciones. Artículo 11 - Otros medios de comunicación Cuando no  sea posible establecer una comunicación bilateral por radio,  podrán utilizarse  las señales  previstas en  el Código Internacional de Señales adoptado por la Organización  Consultiva  Marítima   Intergubernamental  o   en  el Anexo correspondiente del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional,  del   7  de   diciembre  de  1944,  con  las modificaciones que se introduzcan posteriormente. Artículo 12 - Planes de vuelo * NOTA: FAVOR HACER CUADROS Y GRAFICAS CONTENIDOS EN LAS PAGS. 53 A 60 Los acuerdos  y notificaciones  relativos a  los  planes  de vuelo a  que se refiere el  artículo 29  del  Protocolo  se formularán, en  todo lo  posible, de  conformidad  con  los procedimientos establecidos  por la Organización de Aviación Civil Internacional. Artículo 13   -   Señales   y   procedimientos   para   la interceptación de aeronaves sanitarias Si se  utilizase una  aeronave interceptadora para comprobar la identidad  de una  aeronave sanitaria  en  vuelo  o  para ordenar  a   ésta el  aterrizaje  de  conformidad  con  los artículos 30 y 31 del Protocolo, tanto la aeronave sanitaria como la  interceptadora  deberían  usar  los procedimientos normalizados de interceptación visual y por radio prescritos en el  Anexo 2  del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional,  del 7  de   diciembre  de  1944,  con  sus modificaciones posteriores. CAPITULO V - PROTECCION CIVIL Artículo 14 - Tarjeta de identidad 1. La  tarjeta de identidad del personal de los servicios de protección civil prevista en  el párrafo  3 del artículo 66 del  Protocolo  se  rige  por  las normas  pertinentes  del artículo 1 de este Reglamento. 2. La  tarjeta de identidad del personal de protección civil puede ajustarse al modelo que se indica en la figura 3. 3. Si  el personal  de protección  civil está  autorizado  a llevar armas  ligeras individuales, se debería hacer mención de ello en la tarjeta de identidad. Artículo 15 - Signo distintivo internacional 1. El  signo distintivo  internacional de  protección  civil previsto en  el párrafo 4 del artículo 66 del Protocolo ser  un triángulo  equilátero azul  sobre fondo  naranja.  En  la figura 4, a continuación, aparece un modelo. 2. Se recomienda: a) que  si el  triángulo azul  se utiliza  en  una  bandera, brazalete o dorsal, éstos constituyan su fondo naranja; b) que uno de los ángulos del triángulo apunte hacia arriba, verticalmente; c) que  ninguno de  los tres   ángulos tenga  contacto con el borde del fondo naranja. 3. El  signo distintivo  internacional ser   tan grande como las circunstancias  lo justifiquen. Siempre que sea posible, el signo  deber colocarse  sobre una  superficie plana o en banderas visibles  desde todas  las direcciones  posibles  y desde la  mayor distancia  posible.  Sin  perjuicio de  las instrucciones de  la autoridad  competente, el  personal  de protección civil  deber  estar  provisto en  la medida de lo posible, del  signo distintivo en el tocado y vestimenta. De noche o  cuando la  visibilidad sea escasa, el  signo podrá  estar alumbrado  o iluminado;  puede también estará hecho con materiales que  permitan su  reconocimiento gracias a medios técnicos de detección. CAPITULO VI  - OBRAS  E INSTALACIONES  QUE CONTIENEN FUERZAS PELIGROSAS Artículo 16 - Signo internacional especial 1. El signo internacional especial para las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, previsto  en el   párrafo  7  del   artículo  56  del   Protocolo, consistir   en  un  grupo  de  tres círculos del  mismo tamaño  de color naranja vivo a lo largo de un  mismo  eje,  debiendo  ser  la  distancia entre  los círculos equivalente a su radio, según indica la figura 5. 2. El  signo será   tan grande  como  las  circunstancias  lo justifiquen. Cuando se coloque sobre una superficie extensa,  el signo  podrá repetirse tantas veces  como  sea  oportuno según  las  circunstancias.  Siempre  que sea  posible,  se colocar  sobre  una superficie  plana o  sobre  anderas de  manera que  resulte  visible  desde  todas  las  direcciones posibles y desde la mayor distancia posible. 3. Cuando el signo figure en una bandera, la distancia entre los límites exteriores del signo y los lados contiguos de la bandera ser   equivalente al radio de un círculo. La bandera ser  rectangular y su fondo blanco. 4. De  noche o  cuando la  visibilidad sea  escasa, el signo podrá  estar alumbrado o iluminado. Puede estar hecho también‚n con materiales  que permitan  su  reconocimiento  gracias  a medios técnicos de detección. ANEXO II TARJETA DE IDENTIDAD DE PERIODISTA EN MISION PELIGROSA EL SUSCRITO  SECRETARIO GENERAL  DE  LA  COMISION  ESPECIAL, CERTIFICA que  el anterior texto corresponde al no improbado por la Comisión Especial, el  día 4 de Septiembre de 1991. _____________________________ MARIO RAMIREZ ARBELAEZ Secretario General III. INTERVENCIONES En respuesta a las comunicaciones que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 2067 de 1991 se surtieron, el Ministerio de Relaciones Exteriores[3] por conducto de apoderada, el Congreso de la República[4] por intermedio de su ex-presidente  y el Defensor del Pueblo[5] concurrieron al proceso para defender la exequibilidad del instrumento que se revisa. La apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores fundamenta la constitucionalidad del Protocolo I en cuestión en la armonía que su contenido normativo guarda con los cánones de nuestra  Constitución.  Hace ver que ambos Estatutos consagran los mismos deberes y derechos fundamentales de los  Estados como son los relativos a la soberanía, independencia e igualdad jurídica de los mismos. Señala esa misma coincidencia en materia de la regulación que trae el Protocolo I para la protección de los derechos humanos, del medio ambiente y de los bienes civiles, así como en lo concerniente a la preservación de la riqueza cultural en caso de conflictos armados. Tal concordancia con las disposiciones de nuestra Carta Fundamental, a su juicio, determina la constitucionalidad del Protocolo en examen. Por su parte el Defensor del Pueblo, Doctor Jaime Córdoba Triviño, no entra a cuestionar  ni a definir la competencia de esta Corte para asumir el control de constitucionalidad del Protocolo I. A  propósito de la constitucionalidad de este instrumento, hace las siguientes reflexiones: "....El Protocolo I que viene a permitir la aplicación de los Convenios de Ginebra, sólo contempla la protección de las víctimas de la guerra a nivel internacional lo que no contraría disposición alguna de la Carta Suprema. "Por el contrario se aviene al espíritu que orientó la  adopción de un amplio catálogo de derechos, cual es el de proteger los derechos fundamentales del ser humano sin que sea posible restricción alguna. "El derecho a la vida, a la dignidad humana, a la autonomía personal, a la integridad entre otros se encuentran amparados en el Protocolo I que si es ratificado por Colombia vendría a constituirse en un mecanismo más de defensa al que se podría acudir para proteger  a la población civil, a los heridos, enfermos (militares o civiles), náufragos y prisioneros de guerra que se vean indefensos ante una operación militar y ocupación del territorio. "Es tal la importancia que revisten los tratados y convenios internacionales que reconocen los derechos humanos, que el artículo 93 constitucional establece su prevalencia en el orden interno e incorpora el derecho internacional con el fin de que los derechos humanos puedan interpretarse según su normativa. "Las disposiciones del Protocolo I están orientadas hacia la humanización de la guerra para que a través de sus preceptivas los países se vean en la obligación de restringir la violencia y proteger a las personas no combatientes".[6] El ex-presidente del Congreso de la República, Doctor Carlos Espinosa Facio-Lince, es categórico en afirmar que los tratados que hubiesen sido aprobados, al menos por una de las Cámaras del Congreso y cuya ratificación autorizó el artículo 58 transitorio de la Constitución  previamente "deben ser sometidos a la revisión de la Corte" pues, pese a que la citada disposición transitoria no lo diga, en su sentir el único efecto que esta produce es el de "tener por aprobados por el Congreso" los instrumentos que se encontraren en dicha situación. De otra parte, opina que: " ..... La decisión del Gobierno de someter el Protocolo al estudio de la Comisión Especial y la decisión de ésta de no improbarlo, resultan contrarias a lo dispuesto en los artículos transitorios 6o., literal a), y 58 constitucionales".[7] En su sentir,  el Protocolo I  "se ajusta  íntegramente  a los preceptos constitucionales" pues sus disposiciones se fundan en principios humanitarios aceptados por Colombia que en manera  alguna pugnan con el ordenamiento constitucional como quiera que: " ....ellas tratan de  la protección debida a los heridos, enfermos y náufragos, a las personas en poder de la parte adversaria o internadas, detenidas o privadas de su libertad, a las unidades sanitarias, a los medios de transporte sanitario y al personal sanitario y religioso; del derecho de las familias a conocer la suerte de sus miembros y de la obligación de las partes en conflicto de buscar las personas desaparecidas, permitir su búsqueda y sepultar, respetar y conservar  los restos de las personas fallecidas y facilitar su repatriación; de la prohibición de emplear armas, proyectiles, materias y métodos de hacer la guerra de tal índole que causan males superfluos o sufrimientos innecesarios y del empleo de métodos o medios que puedan causar daños  extensos, duraderos y graves al medio ambiente; de la prohibición de emplear medios pérfidos; de la prohibición de hacer uso indebido de emblemas reconocidos, tales como los de la Cruz Roja, la Media Luna o el León y Sol Rojos y del emblema distintivo de las Naciones Unidas; de la prohibición de hacer uso de las banderas o de los emblemas, insignias o uniformes militares de Estados neutrales o que no sean parte en el conflicto, y de los del adversario  durante los ataques para cubrir, favorecer, proteger u obstaculizar  operaciones militares; de la prohibición de ordenar que no haya sobrevivientes, amenazar con ello al adversario o conducir las hostilidades en función de tal decisión; de la salvaguardia del enemigo fuera de combate;  del respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil; de las garantías fundamentales de las personas que estén en poder de una parte en conflicto, y entre éstas la del debido proceso; de las medidas especiales para la protección de las mujeres, y de los niños, y de las medidas de protección de periodistas."[8] IV. EL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador  General de la Nación,  Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA[9], mediante oficio No. 032 de junio 10 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de su competencia.  En él reitera que  la Corte Constitucional carece de competencia para conocer  por la vía automática de la constitucionalidad de los tratados cuyo procedimiento de adopción interna fue regulado por el mecanismo "sui generis" consagrado en el artículo 58 de la Carta Política. Por ello solicita a esta Corte proferir fallo inhibitorio. A esos efectos reproduce los argumentos con fundamento en los cuales ese Despacho esbozó  la referida tesis en los conceptos A.C.-T.I.-002 y A. C.- T.I.-003  con ocasión de la revisión de la enmienda de la O.I.T.  y del  Acuerdo Básico de Cooperación Técnica entre la República de Colombia y la República Oriental del Uruguay.  Son ellos, los siguientes: "....El Gobierno Nacional para proceder a desarrollar la autorización (no la facultad extraordinaria) excepcional que le confiere el artículo 58 transitorio, debía verificar que el Proyecto de Ley por medio del cual se incorporaba al ordenamiento jurídico interno un tratado o convenio internacional, se encontraba en la situación jurídica siguiente: "a) Aprobado por una de las Cámaras del Congreso de la República, lo cual exigía que se surtieran los dos debates reglamentarios en la Comisión Constitucional Permanente y en la Cámara respectiva, y por ende, se había tomado la decisión correspondiente para que continuara su trámite, debate y aprobación en la otra Cámara; b) Por tanto, el proyecto de la ley debía hallarse en tránsito de debate y aprobación en la otra Cámara del Congreso; c) Que el proyecto  de ley aprobatorio del tratado, no hubiere sido aprobado en todos sus debates reglamentarios, pues en caso contrario, solo le faltaría la sanción presidencial; d) Verificado lo anterior, el Gobierno Nacional debía proceder a ratificarlo, sin que mediara actuación distinta, o sea sin sancionarlo ni someterlo para su validez a trámites no previstos, puesto que se trataba de un simple proyecto de ley, que en virtud de la disposición transitoria no se convertiría  en ley de la República". "Inequívocamente, la competencia de la Corte para ejercer su potestad de control previo de revisión, debe cumplir los presupuestos que se relacionan a continuación: "5.1. Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley; "5.2. Que el asunto sometido a conocimiento de la Corte, sea una ley aprobatoria de un tratado internacional, debidamente sancionada por el presidente de la república. "Estos son dos requisitos esenciales para que la Corte pueda avocar el conocimiento por vía de revisión previa, lo cual supone además que el tratado internacional no se encuentre perfeccionado, esto es que el Estado por intermedio del Gobierno no haya  manifestado su consentimiento en obligarse internacionalmente por el convenio en cuestión. "Estos requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política vigente, no se reúnen en el presente asunto, pues no existe ley aprobatoria de un tratado internacional,  simple y llanamente se encontraba en tránsito de ser ley de la República". "Las consideraciones hechas en esa ocasión, son las mismas para el caso bajo examen, toda vez que, según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República que obra a folio 55 de las  copias del expediente remitidas a este Despacho, el proyecto de ley denominado "PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12 DE AGOSTO DE 1949 RELATIVO A LA PROTECCION DE LAS VICTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS INTERNACIONALES (PROTOCOLO I) ADOPTADO EN GINEBRA EL 8 DE JUNIO DE 1977"  fue aprobado en primer y segundo debate en la Cámara de Representantes, y como tal nunca se perfeccionó  como Ley de la República aprobatoria del tratado, ya que la Asamblea Nacional Constituyente suspendió su procedimiento de incorporación ordinario, para que el Gobierno lo ratificara en este estado, y en consecuencia éste no estaba habilitado, facultado o autorizado para enviar  el tratado a la Corte Constitucional para que se efectuara el control previo automático del mismo, pues la única alternativa que tenía era la de ratificar el tratado o no hacerlo."[10] V. LA OPINION DE LOS EXPERTOS El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales invitó al Doctor HERNANDO VALENCIA VILLA,  en su calidad de experto en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto sobre las relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional público en la nueva Constitución con particular referencia al derecho internacional humanitario y  sobre otros aspectos relevantes  para la decisión. El Doctor Valencia Villa considera que el artículo 93 Constitucional: "resuelve de un plumazo la vieja disputa escolástica entre monismo y dualismo en las relaciones derecho internacional -derecho nacional". [11] Según este precepto  -que califica de revolucionario- "... los instrumentos internacionales sobre derechos humanos adquieren rango constitucional en Colombia, lo cual significa que prevalecen contra la ley en todos los casos e incluso contra la propia norma fundamental si ella se opone de manera ostensible e injustificada al ius qentium.  En otras palabras, la disposición crea una  nueva categoría de leyes, que no podemos calificar más que como leyes constitucionales: las leyes aprobatorias de tratados públicos de derechos humanos, comprendidos los de derecho humanitario como los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos adicionales  de 1977, que sobrepujan a cualquier otra ley en la materia humanitaria, por ministerio del constituyente de 1991."[12] A su juicio, la perspectiva humanista e internacionalista del constituyente de 1991 es puesta de presente por el mismo artículo 93 y por la aplicación absoluta del derecho internacional humanitario durante los estados de excepción conforme lo señalan los artículos 212 a 215 de la Carta. En estos casos -continúa- "... resulta evidente que el constituyente ha decidido que la vigencia efectiva de las libertades fundamentales sólo se consigue mediante la limitación de la soberanía del Estado y la ampliación correlativa de la autonomía del individuo. La única restricción de la soberanía nacional que no sólo puede aceptarse sino que incluso debe promoverse es la que se sigue de la plena aplicación de la legislación internacional de derechos humanos. Más aún,  la actual  coyuntura nacional exige la utilización del derecho internacional de los derechos humanos, que es una normatividad general para democracias funcionales en tiempos de paz, y también y sobre todo del derecho internacional humanitario, que es una normatividad especial para democracias disfuncionales en tiempos de guerra.  No existe, pues, excusa alguna para seguir eludiendo la invocación y aplicación del Derecho de Ginebra al conflicto armado interno, por cuanto el estatuto superior lo impone como legislación civilizadora y humanizadora del nuevo régimen de excepción, bajo el cual, conviene añadir  tampoco "podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales",  según dispone el mismo artículo 214 constitucional."[13] Por lo demás considera. "...la prevalencia del derecho internacional de los derechos humanos en el orden interno se refiere a todos los instrumentos, es decir, tanto a los ya ratificados e incorporados cuanto a los que en el futuro se ratifiquen  e incorporen. Dos argumentos sustentan esta tesis: puesto que el derecho internacional de los derechos humanos constituye un corpus   normativo en avanzado estado de codificación, como que está integrado en lo planetario por la Declaración Universal de 1948 y los Pactos internacionales de 1966, y en lo continental por la Declaración Americana de 1948 y la Convención Americana de 1968, parece incuestionable que la intención del constituyente del 91 en el artículo 93 no fue otra que la de incorporar el estado del arte en materia de protección jurídica internacional de la persona humana a nuestro código supremo, de suerte que el derecho constitucional  estuviese reforzado por el discurso internacional en cuanto concierne a la defensa de la ciudadanía y de sus garantías fundamentales. Por otra parte, si bien la nueva constitución es norma reformatoria y derogatoria, la precedente legislación nacional en todos los ramos sigue vigente hasta tanto no sea derogada por el Congreso o declarada inexequible por la Corte, mucho más en tratándose  de una preceptiva como la que nos ocupa, que tiene un status de tanta  jerarquía en el ordenamiento jurídico reconstituido por la Carta del 91. Una interpretación distinta del artículo 93 haría nugatorio el mandato del constituyente."[14] Por otra parte,  en su criterio "no existe oposición alguna entre el Protocolo I y la Constitución vigente"  comoquiera que este último: "...constituye el más reciente y avanzado ejercicio de codificación  del jus cogens o derecho consuetudinario de los pueblos sobre el tratamiento debido, por razones de humanidad, a las víctimas y a la población civil no combatiente en las guerras convencionales o interestatales."[15] "...recoge los principios cardinales del derecho de la guerra y los convierte en normas de derecho humanitario... De esta suerte, mal puede una Constitución moderna y democrática como la colombiana de 1991, cuya racionalidad teleológica resulta claramente garantista o libertaria, estar en contradicción con un instrumento internacional como el Protocolo I, que no es otra cosa que la codificación del núcleo inderogable de normas mínimas de humanidad que rigen en los conflictos armados.  Y la prueba de que el derecho humanitario es hoy la ley fundamental de la humanidad, a la cual no podría oponerse lícitamente Constitución nacional alguna que se pretenda fundadora y reguladora de un Estado social de derecho de carácter democrático, es la universal aceptación de los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977."[16] V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia. Esta Corporación no comparte la tesis expuesta por el señor Procurador General de la Nación. Estima, por el contrario, que es competente para revisar oficiosamente los tratados en vía de formación a que se refirió el artículo 58 transitorio de la Carta y, por ende, para  pronunciarse de mérito y con carácter definitivo sobre la exequibilidad del instrumento internacional sometido a examen , con base en  las consideraciones siguientes: 1-      La tesis de la incompetencia se sustenta en una interpretación   formalista, asistemática, exegética y literal del artículo 58 de la           Carta. Ese entendimiento es a todas luces contrario a la Carta  comoquiera que comporta un palmario desconocimiento de la naturaleza de la jurisdicción que se asigna en el artículo 241 a la Corte Constitucional  cuando se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y, en tal virtud, se le atribuye en el numeral 10 la función de "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben." Cuando el Constituyente instituyó en dicho numeral el control previo y oficioso de los instrumentos internacionales en vías de perfeccionamiento en modo alguno excluyó a aquellos respecto de los cuales contempló el trámite excepcional de que trata su artículo 58 transitorio. Por tanto, esta Corte reitera los argumentos que expuso en la  sentencia  con la cual culminó la revisión constitucional del Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República  de Colombia y la República Oriental del Uruguay de que da cuenta el Expediente AC-TI-03 (Magistrado Ponente Doctor JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO): "....Cuando el artículo 58 transitorio autorizó al Gobierno para ratificar los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados al menos por una de las cámaras, consagró norma excepcional en cuanto a la culminación del trámite en el Congreso habida cuenta del receso dispuesto para ese cuerpo legislativo (Capítulo  1o. de las disposiciones transitorias),  pero nada indica que esa autorización incluyera, además, la excepción al control previo de constitucionalidad plasmado genéricamente en el artículo 241, numeral 10 de la Carta.  Aceptarlo así equivaldría a concluír que los tratados o convenios cobijados por la norma transitoria fueron inexplicablemente sustraídos del control previo. En estos términos, la falta de control político del Congreso no necesariamente implicaba la del control jurídico. "Semejante consecuencia no se deriva del nuevo sistema constitucional  y, muy por el contrario, riñe abiertamente con el objetivo de certeza buscado por el Constituyente al regular esta materia. ".... La Corte considera que el artículo transitorio 58 de la Constitución no excluye y, por el contrario, supone el control previo de constitucionalidad, ya que no puede interpretárselo de manera aislada sino en armonía con las demás disposiciones de la Carta, en especial  con su artículo 241, numeral 10. "En efecto, uno de los fines primordiales de los sistemas de control constitucional reside en la adquisición de certeza sobre el ajuste de un determinado acto a la normativa superior, deducida en el curso de un proceso que culmine con el pronunciamiento definitivo del órgano al cual esa tarea ha sido confiada, en el caso colombiano la Corte Constitucional. "Desde el momento en que una cierta clase o categoría de actos queda sometido por la propia Constitución a ese procedimiento de control, todos los que a aquella pertenecen, si respecto de cada uno se dan los supuestos previstos por el ordenamiento jurídico, deben pasar, sin lugar a excepciones, por el correspondiente trámite que asegure su examen. "A partir de la vigencia  de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte de los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. "La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria-  al tratado mismo, sino por una razón sistemática:  la de que el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de derecho internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor". [17] 2- En estudio sobre el tema de la competencia de esta Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis tratados más remitidos  por el Ministerio de Relaciones Exteriores que el suscrito ponente realizó  por encargo de la Sala Plena y que ésta acogió, según consta en Acta No. 52 correspondiente a la sesión celebrada el pasado 6 de abril se concluyó: ".... pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por razón del tránsito constitucional, estos constituyen verdaderos tratados en vías de formación, pues con respecto a ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad a su revisión por  la Corte el ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito internacional.  Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta".[18] Conviene en esta ocasión recordar las razones de tipo histórico, sistemático y teleológico que permitieron arribar a esa conclusión. a- El tenor literal del texto positivo Ciertamente, de una lectura superficial podrían surgir dudas acerca del sentido en que, en el numeral 10 del arti­culo 241, el Constituyente utilizó el termino "tratados internacionales" al indicar que su control de constituciona­lidad competería a la Corte Constitucional. Empero, el propio conjunto normativo a que pertenece la citada expresión la dota de una significación unívoca al indicar que en este caso fue empleada como connotativa del instrumento internacional que está cumpliendo un proceso de celebración y perfeccionamiento y respecto del cual ya se han realizado las fases de negociación, adopción, y autenticación del texto, de sometimiento al Congreso para aprobación y de aprobación por éste.  Pero cuyo perfeccionamiento está pen­diente, por no haberse aún producido el acto del Ejecutivo que perfecciona en el ámbito internacional la manifestación de voluntad del Estado en obligarse por el Tratado.[19] En efecto, las etapas posteriores a la sanción presidencial de la ley aprobatoria del tratado internacional, al tenor de la norma solo pueden cumplirse según sean los resultados del control. De hecho, la disposición preceptúa que "...si la Corte los declara constitucionales el Gobierno podrá efectuar el canje de notas" y que "en caso contrario no serán ratificados". Quiere ello decir que los actos con­cernientes a la manifestación del consentimiento en obligarse en el ámbito internacional son ulteriores al control, como quiera que solo pueden tener lugar después de que éste se ha verificado, toda vez que sus resultados condicionan la posibilidad de que aquéllos se produzcan. Ello indica que al momento en que se surte el control de constitucionalidad, el acuerdo no es un instrumento perfecto sino un "proyecto de tratado", y que por lo mismo, el instituido es un control previo que opera después de que el presidente ha  sancionado la ley aprobatoria del tratado y  antes de que éste se perfeccione mediante la ratificación presidencial, el canje o depósito de los instrumentos de ratificación o de adhesión, o en la forma que en el tratado se haya convenido. Nótese por demás a  éste respecto, que la propia redacción de la norma en comento evidencia que el control del tratado se produce antes de que éste tenga existencia como acto jurídico en el ámbito internacional. Más aún: la propia Carta da cuenta de otros casos en los que, a diferencia del analizado, el Constituyente usó la palabra "tratados internacionales" como indicativa de acuerdo inter­nacional perfeccionado, y en los que, como en éste, su sen­tido unívoco resulta del propio texto del artículo al cual pertenece. A modo ilustrativo, se citan los siguientes: ARTICULO 53. "... Los convenios internacionales del trabajo, de­bidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. "..." ART. 101: "... Los límites señalados en la forma prevista por ésta Constitución, solo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el congreso, debidamente ratificados por el presidente de la república." "..." Asimismo, hay en la Constitución Política otros casos análo­gos al analizado, en los que el Constituyente usó la expresión "tratados internacionales" como indicativa de acuerdo inter­nacional no perfeccionado, y en los que, como en éste, su sentido unívoco también resulta del propio texto del artículo al cual pertenece. De éste tipo son los siguientes: "... ARTICULO 150. Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: "... 16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con enti­dades de derecho internacional. "..." "ARTICULO 164.  El congreso dará prioridad al trámite de los proyectos de ley aprobatorios de los tratados sobre derechos humanos que sean someti­dos a su consideración por el gobierno. "..." "ARTICULO 224. Los tratados, para su validez, debe­rán ser aprobados por el congreso... "..." "ARTICULO 189. Corresponde al presidente de la república como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: "... "6. Proveer a la seguridad exterior de la República...declarar la guerra... y convenir y ratificar los tratados de paz. "..." b-      Los antecedentes históricos de la norma  y el pensamiento del Constituyente Los antecedentes históricos del numeral 10 del Artículo 241 vigente corroboran la tesis que se viene soste­niendo/  En efecto, a lo largo del proceso de formación de eta norma, hubo uniformidad y continuidad en los lineamientos trazados por el Constituyente, lo cual  confiere fuerza y validez en este caso al argumento histórico como criterio hermeneútico.  Tiénense al respecto los siguientes datos relevantes: Los ponentes María Teresa Garcés Lloreda y José María Velasco Guerrero[20], en el informe que rindieron a la Comisión Cuarta  sobre  el tema de "El control de constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado" observaron: "... En todos los proyectos presentados se conservan las funciones sobre el control de constitucionalidad que tenía la  Corte Suprema de Justicia, incluyendole nuevas atribuciones: "... "2. Decidir sobre la constitucionalidad de los tratados y de las leyes que los aprueben..." Los citados autores ponen de presente que las diferencias de criterio que a este propósito  se presentaron,  se relacionaron  únicamente: "... con el momento en que debe reali­zarse el control, pues algunos constituyentes afirman que dicho control debe efectuarse una vez el tratado o convenio haya sido aprobado por la ley, antes del canje de notas; y otros que tal control debe realizarse antes de haber sido sometido a aprobación por ley del congreso."[21] A su juicio: "... el control debe tener lugar tanto sobre el contenido del tratado como sobre la ley aprobatoria del mismo, una vez que esta haya sido sancionada, trámite que de una parte permite un control total sobre el fondo y la forma, pero que a su vez evita duplicidad en la función de este control, y por tanto dilaciones en la obtención de una seguridad jurídica. La declaratoria de inconstitucionalidad, ya sea del tratado  o de la ley aprobatoria, por parte de la Corte, impediría la ratificación o el canje de notas."[22] (Subrayas fuera de texto) A lo dicho, los ponentes añaden: "... todos los miembros de la subcomisión estuvieron de acuerdo en la conveniencia de establecer el control de constitucionalidad sobre los trata­dos públicos y sus leyes aprobatorias, de manera expresa, antes de que se proceda a ratificarlos, presentándose discre­pancias en la etapa del proceso interno en que dicho control debe ser ejercido y en cuanto a si éste debe ser automático, o si puede ser puesto en marcha por cualquier ciudadano, mediante el empleo de la acción de inexequibilidad."[23] El Constituyente José María Velasco Guerrero[24] a lo anterior agrega que: "las diferencias se presentan en lo relativo al tema del control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, pues unos les otorgan carácter de leyes especiales, de jerarquía prevalente, que no pueden ser objeto de acción de inexequibi­lidad; Sin embargo, la mayoría considera plausible el control previo por la Corte del texto de los tratados. con miras a asegurar la compatibilidad de los tratados internacionales con el derecho interno."[25] En el informe de ponencia sobre "las relaciones internaciona­les"[26], los constituyentes Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila, Guillermo Plazas Alcid, Alfredo Vásquez Carri­zosa, y Fabio de Jesús Villa, hacen alusión a lo expresado en la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados (Mayo 23 de 1969, aprobada por la ley 32 del 29 de Enero de 1985) al disponer que: "Se entiende por tratado un acuerdo interna­cional celebrado por escrito entre estados, y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su deno­minación particular." En el informe de ponencia para sesión plenaria sobre "la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, proposiciones divergentes" la ponente María Teresa Garcés Lloreda dió a conocer el siguiente artículo: "... "Artículo 8: Atribuciones de la Corte Constitucio­nal. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitu­ción, y en consecuencia tendrá las siguientes atribu­ciones: "... "7. Decidir definitivamente sobre la constitucio­nalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben; con tal finalidad el gobierno los remitirá a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes al de la sanción de la ley. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no se­rán ratificados. "..." Afirma la ponente que dicho artículo se fundamenta en  que a la Corte Constitucional le corres­ponde la guarda de la integridad y la supremacía de la Cons­titución y entre sus atribuciones está la de decidir directa­mente sobre la constitucionalidad de los tratados internacio­nales y las leyes que los aprueben, con anterioridad al canje de notas. Al respecto explica: "Se trata de dar una mayor seguridad jurídica a la comunidad con relación a la conformi­dad de los tratados con las normas de la Carta; garantizán­dose de esta forma el control político por parte del congreso y el control jurisdiccional por la Corte Constitucional, con anterioridad a la adquisición de compromisos internacionales por el gobierno Nacional. Si bien es cierto que en algunos proyectos se propuso que el control se ejerciera con anterio­ridad al trámite de la ley por el congreso, la Comisión IV consideró la conveniencia de que se efectúe en forma automá­tica una vez aprobada la ley para que el mismo pueda versar tanto sobre el contenido del tratado, como sobre los aspectos formales de la ley aprobatoria."[27] El artículo aprobado en primer debate fue del siguiente tenor: "... "ARTICULO 68:   Son funciones de la  Corte Constitucional (Corte Suprema de Justicia): Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben; con tal fín el gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los 6 días siguientes al de la san­ción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario, no se­rán ratificados. "Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Consti­tucional (Corte Suprema de Justicia), el presidente de la república solo podrá manifestar el consenti­miento en obligarse formulando la correspondiente re­serva."[28] Conforme lo acredita la respectiva acta, en la sesión plena­ria de Mayo 24 de 1991[29] hubo acuerdo en que los tratados deben ser celebrados por el ejecutivo, aprobados por el congreso, y tener un control de constitucionalidad antes de que sean ratificados por el ejecutivo. En la Gaceta Constitucional No. 113, de Julio 5 de 1991 se publicó el articulado de la Constitución de Colombia, que fue codificado por la Comisión respectiva y propuesto a la Asamblea Constituyente para segundo debate.  La norma correspon­diente al tema que se analiza  dice: "... "ARTICULO 250.  A la Corte Constitucional se le con­fía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de éste artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: "... 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fín el gobierno los remi­tirá a la Corte dentro de los 6 días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá interve­nir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario, no serán ratificados. "Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitu­cional (Corte Suprema de Justicia) el presidente de la república solo podrá manifestar el consentimiento en obligarse formulando la correspondiente reserva."[30] Para finalizar, se observa que  en la Gaceta Constitucional No. 114 de Julio 7 de 1991 en la cual tuvo lugar  la promulgación de la Constitución Política de la República de Colombia[31] quedó contemplado el texto anteriormente  mencionado en el que hoy es el Artículo 241 del Capítulo 4, alusivo a la "Jurisdicción Constitucional" que pertenece al Título VIII de  la Carta, titulado "De la Rama Judicial." Tal es entonces la evolución que el artículo sobre control constitucional de los tratados tuvo en la Asamblea Nacional Constituyente. El seguimiento histórico de su proceso de gestación demuestra que la intención inequívoca del Constituyente fue la de establecer en el actual numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política  un control previo, automático e integral. c- La interpretación teleológica: Los tratados como instrumentos de internacionalización de las relaciones económicas,  socia­les y culturales y el logro de la meta de integración. El argumento teleológico es  quizás el más concluyente de entre los que se pueden esbozar para sustentar la tesis según la cual el control constitucional de los tratados internacionales que se contempla en el artículo 241-10 de la Carta Política es previo, automático e integral. La internacionalización de las relaciones socia­les, económicas, políticas e incluso ecológicas de la nación colombiana fue preocupación central del Constituyente de 1991, quien por ello, la concibió como esencial propósito de la actividad estatal. Varias razones permiten hacer la anterior afirmación. Por un lado, el tema de la internacionalización fue consignado en el preámbulo de la Carta, como inherente al propósito de integración que en éste se consagra. Por otro,  el Cons­tituyente se ocupó de él en el  artículo 9o. de la Constitución, al señalar los principios fundamentales que han de guiar la política exterior colombiana. El tema de la internacionalización, además de haber sido consa­grado en el preámbulo, y como un principio fundamental de la Carta, fue materia de un capítulo especial de la misma dedicado -por primera vez en la historia del constituciona­lismo colombiano-, exclusivamente a ese tema. El capítulo, insertado dentro del título que trata de la rama ejecutiva, contempla los propósitos y organismos relativos a las relaciones inter­nacionales de Colombia.   En ese capítulo, la Carta consagra la obligación del Estado colombiano de promover la internacionalización de las relaciones económicas, políticas, sociales y ecológicas dentro de ciertos principios. Así, pues, el problema de la internacionalización del país fue un tema fundamental dentro de las preocupaciones del Consti­tuyente del 91. Ello queda claro en la ponencia que la Comi­sión Tercera de la Asamblea Constitucional presentó para primer debate a la plenaria. La Comisión propuso el artí­culo sobre internacionalización, como consta en la Gaceta Constitucional No. 53, del 18 de Abril de 1991, y éste fue aprobado por 62 votos a favor, ningún voto negativo, y una abstención.[32] La ponencia aludida, cuyo texto completo figura publicado  en la Gaceta Constitucional No. 94, del 11 de Junio de 1991, entre otras, enfatizaba las siguientes ideas: "La integración es expresión de una trascendental ten­dencia del derecho internacional contemporáneo a partir del reconocimiento de las limitaciones del Estado Nacional... La internacionalización es un imperativo contemporáneo".[33] En el debate relativo a éste artículo de la internacio­nalización, efectuado en la  sesión plenaria del 16 de Mayo de 1991[34], los señores Constituyentes se pro­nunciaron de manera vehemente en favor de la idea, como consta en las transcripciones que de los debates hizo la Presidencia de la República. En tales debates, se hicieron, entre otros, los siguientes planteamientos: "...En el mundo que nos movemos cada vez es más clara una interrelación entre los paises...Es totalmente imposible hoy moverse en el mundo aisladamente..." "...Acoger y consagrar el tema de la internacionali­zación implicaría una de las mas importantes de­cisiones que tomaría la asamblea nacional consti­tuyente...es un objetivo de largo aliento del país...En la internacionalización está la base del verdadero desarrollo del país..." "...Esta Constituyente tiene por supuesto muchas me­tas políticas; la democratización de este país, un nuevo consenso social y político que nos permita un nuevo ordenamiento, unas nuevas reglas de juego den­tro de las cuales podamos convivir de manera civili­zada, pero también está ahí anotada la consigna de la internacionalización de la modernización de este país en cuanto pueda ajustar su ordenamiento jurídico, ajustar su propia mentalidad a las nuevas realidades del mundo..." "...La misión de esta Constituyente fracasará si no contemplamos también la necesidad de establecer meca­nismos que desarrollen el proceso de internacionali­zación..." "...La internacionalización de las relaciones es una realidad incontrovertible que no podemos modificar y que debemos aprobar..."[35] Al final, el artículo fue votado afirmativamente, casi por completa unanimidad, como ha quedado arriba establecido.[36] Los Constituyentes, consecuentes con el principio de la internacionalización, discutieron en la sesión plenaria del 24 de mayo de 1991[37], el tema del control constitucional de los tratados internacionales. En la ponencia respectiva, presentada por la Comisión Cuarta a la Plenaria, se propuso el control jurisdiccional automático en forma directa por la Corte Constitucional de todos los tratados internacionales. La ponencia afirmaba: " Todos los compromisos internacionales del país deben tener un control, control político por parte del congreso, el cual se traduce en la expedición de una ley y el presidente, una vez que sancione esta ley debe enviar a la Corte Constitucio­nal dentro del término de 6 días la ley, para que la Corte, en una forma muy rápida dictamine sobre la constitucionalidad tanto del contenido del tratado como del procedimiento de la ley. De lo que se trataría con este control automático es de que ABSOLUTAMENTE TODOS LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES DEL PAÍS GOCEN DE ABSOLUTA SEGURIDAD JURIDICA...para no dejar al vaivén de posibles demandas posteriores a la ley...si se cumplen de manera automática esos controles participarían las tres ramas del poder público...Habría un compromiso de las tres ramas del poder público con ese tratado."[38] Conclúyese de lo que hasta ahora se ha expuesto que para el Constituyente era claro que la meta de la internacionalización que tenía en mente solo sería realizable si a través del control previo, automático e integral de los tratados, tal y como quedó consagrado en la norma 241-10 del articulado final, se aseguraba la compatibilidad del ordenamiento internacional con el derecho nacional. El debate correspondiente a este tema fue particularmente ilustrativo sobre la conveniencia de instituir éste tipo de control.  En efecto, sobre este punto se dijo: "... es conveniente prevenirse en salud hacia el fu­turo, para que los tratados que sean ratificados por el presidente y respecto de los cuales se haga el respectivo canje de notas, no tengan que ser impugnados por ninguna razón. Es de­cir, que después de aprobado por el congreso, pasaría a cumplir con el control de constitucionalidad que implica el control de su contenido y el control de su forma, entrando el presidente a firmar el tratado... no se le entrega con esto la facultad discrecional a la Corte Constitucional... que es en últimas la que maneja los negocios correspondientes a los tratados internacionales, porque al igual, si fuera solo un control de contenido de los tratados, de hecho también la Corte podría declararlos inexe­quibles y por tanto, decirle al presidente que no puede firmar uno u otro tratado... la diferencia ra­dica en que el congreso de la República tendría que ceñirse a todas las normas necesarias para poder aprobar el tratado, y si no se ciñe a ellas, entonces el tratado podría ser declarado inexequible por no haber cumplido con los requerimientos necesarios para su aprobación en el congreso, caso en el cual debe volver al congreso, y de esta manera volver a desa­rrollarse este control de constitucionalidad, para que luego de que se cumpliera con todos los requisi­tos de contenido constitucional, y de forma en su trámite, eso sí pudiera ser firmado por el presidente definitivamente... o ratificado por el Presidente y luego hacer el respectivo canje de notas, después de lo cual no habría ningún recurso contra ese tratado que pasaría a ser parte de nuestra institucionalidad.." "...Estamos acogiendo el control previo constitucio­nal de los tratados públicos antes de la ratifica­ción, porque después de la ratificación ya no puede hacerse control, porque pertenecen justamente a la órbita internacional que supera y excede la órbita de la Nación..." "...Ello (el control previo y automático) eliminaría la posibilidad de ejercer posteriormente la acción pública de inconstitucionalidad..." "...El tema del control automático de los tratados resuelve la mayor parte de las inquietudes que se ha­bían venido suscitando en la doctrina nacional..."[39] En síntesis: El proceso que culminó con el rediseño de nuestro Estatuto fundamental estuvo, por éste aspecto, determinado por la necesidad de dimensionar el quehacer estatal y de proyectarlo a planos y escenarios que rebasan la matriz espacial tradi­cional del Estado, como reconocimiento de que las necesidades y urgencias que plantean el desarrollo y el progreso nacionales requieren, para poder ser satisfechas, de la cooperación y de otras formas de intercambio que permitan maximizar ventajas comparativas y aprovechar posibilidades de complementariedad con otros sujetos. Como consecuencia de la creciente internacionalización de las relaciones e intercambios de toda índole que tienen lugar entre actores estatales y no estatales y, en virtud de la tendencia cada vez mayor al reforzamiento y a la acentuación de los vínculos e interacciones que en ese ámbito se cumplen por el hecho de tornarse el mundo cada vez más interdependiente, el Constituyente debió también dotar a los instrumentos respectivos de cualidades que, -sin desco­nocer los requerimientos propios del ordenamiento nacional-, permitieran su adecuación a las exigencias propias de dicho proceso. Ahora bien, si los tratados internacionales son, en esencia, el mecanismo fundamental de realización del propósito de internacionalización y de la meta de integración según la propia Constitución, y si regla de oro de su interpretación es la de que el intérprete ha de privilegiar siempre aquella en cuya virtud se logre la armonización de las disposiciones constitucionales que aparentemente se hallan en pugna, fuerza es concluir que el tipo de control de constitucionalidad instituído por el Constituyente en la regla 10 del artículo 241 de la Carta es el que ha sido caracterizado como previo, automático e integral.  Este tipo de control garantiza por un lado el cumpli­miento de los compromisos internacionales que es corolario de  ineludible observancia por haber adherido Colombia a las normas de convi­vencia entre las naciones civilizadas una de las cuales  precisamente es la conocida como Pacta Sunt Servanda  -como lo proclama el Artículo 9 de la Carta-. Por otro, asegura el respeto y la observancia del Estatuto Fundamental por sus autoridades inclusive cuando desarrollan funciones en el plano internacional, pues no se remite a duda que la suprema­cía de la Constitución que se consagra en el Artículo 4 de la misma no admite sino las excepciones que la propia Carta establece. Si a lo dicho se agrega que el juez constitucional al interpretar la Carta debe también tener en cuenta que el cambio constitucional busca corregir defectos y deficiencias que la experiencia ha puesto de presente, así como responder a las necesidades institucionales del ser nacional, (por ejemplo, instituir un control que permitiera conciliar los extremos de que se ha dado cuenta,) no cabe la menor duda de que el analizado, por ser previo, automático e integral tiene la virtud de dotar de seguri­dad jurídica al Estado tanto en el plano interno como en el internacional. d- La interpretación sistemática Para los efectos de este análisis debe también tenerse en cuenta  el artículo 9o. de la Constitución Política por cuanto que en dicha disposición el Constituyente consagró los fundamentos rectores de las relaciones exteriores del Estado, uno de los cuales es "... el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia." El pilar esencial del Derecho de los tratados está re­presentado por el inmemorial principio conocido como PACTA SUNT SERVANDA el cual obliga a Colombia no solo en cuanto norma de derecho internacional consuetudinario sino en cuanto norma de derecho internacional convencional, consagrada en la Convención de Viena, aprobada mediante la Ley 32 de l985. En efecto, el artículo 26 de la citada Convención, pertene­ciente a la Sección 1a. sobre OBSERVANCIA DE LOS TRATADOS, de la Parte III preceptúa que: "Todo Tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe." A propósito de este principio comenta el tratadista NIETO NAVIA[40]: "... que la norma PACTA SUNT SERVANDA constituya uso establecido por los Estados y su aceptación por los países civilizados y en la conciencia jurídica de los pueblos la constituya en principio general de derecho internacional típico no es sino demostración del va­lor de la norma aludida. "La norma PACTA SUNT SERVANDA llamada por Taube el axioma, postulado e imperativo categórico de la ciencia del derecho internacional", constituye la re­gla más antigua y el más antiguo también problema de interés común para todos los Estados." "Es evidente que la norma según la cual los tratados deben ser cumplidos, trasladada del derecho romano al derecho natural de la Edad Media y convertida en norma consuetudinaria de derecho internacional, cons­tituye, si no la norma fundamental de todo el derecho internacional, sí la del Derecho de los tratados". e- Características principales del control previsto en el artí­culo 241, numeral l0 C.N. De lo dicho, se infiere que ésta forma de control presenta las siguientes características: l. Es un control previo por cuanto se produce antes del perfeccionamiento del tratado, una vez que el congreso lo ha aprobado mediante ley y el presidente la ha sancionado , o a más tardar dentro de los seis días siguientes. cuanto se produce antes del perfecciona­miento del tratado; 2. Es un control automático en la medida en que su operancia no se supedita a la existencia de acción ciudadana debidamente formulada; por el contrario, la función de control se pone en marcha tan pronto como el gobierno sancione la ley aproba­toria, o a más tardar, dentro de los seis días siguientes. 3. Es un control integral puesto que versa sobre el contenido material normativo del tratado así como sobre el de la ley aprobatoria, tanto por razones de forma como de fondo. El tenor literal del artículo 241-10 C.N. no deja duda de que el control comprende los dos elemen­tos del acto complejo cuando dispone: "Decidir definitiva­mente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban.  Con tal fin, los remi­tirá..." (Subrayas fuera del texto) Esta explícita redacción pone término a eventuales diferen­cias de interpretación acerca de si el contenido del proyecto de tratado en sí mismo considerado es o no susceptible de control constitucional, con lo cual evita los pronunciamien­tos inhibitorios por parte del órgano de control. Recuérdese a éste respecto que la Corte Suprema de Justicia -aun cuando admitió la posibilidad de controlar el tratado antes de su perfeccionamiento según los postulados de la tesis de la competencia temporal[41]- se abstuvo de pronunciarse de mérito respecto de cargos atinentes al contenido mismo del tratado cuando estos se formulaban después de que éste se hubiera perfeccionado. 4. Dado el efecto general inmediato de la Constitución Política, el control susodicho opera respecto de los tratados que a partir del 1o. de diciembre de l991, fecha de instala­ción del congreso elegido el 27 de octubre pasado, hayan sido aprobados por éste y cuya ley aprobatoria sea sancionada por el presidente de la república. Asimismo opera respecto de los tratados que habiendo sido sometidos por el gobierno a la consideración de la Comisión Especial Legislativa, durante el período de sus sesiones, no fueron improbados por ésta en ejercicio de la atribuciones que le fueron conferidas por el numeral a) del artículo transitorio 6o. de la Constitución Política. De otra parte, exigir como lo pretende la Vista Fiscal, que existiera una ley aprobatoria como condición previa e indispensable para que los tratados en vías de formación a que se refirió el artículo 58 Constitucional transitorio pudieran ser objeto de control constitucional,  equivale a desconocer que del mismo tránsito constitucional  que dió lugar al cierre del congreso emanó la imposibilidad de agotar dicho trámite legislativo.  Esa fue precisamente  la circunstancia que motivó al Constituyente de 1991 a darlo por cumplido respecto de tales instrumentos con la aprobación, a lo menos, de una de las Cámaras. No se olvide por lo demás que la propia Constitución manda la prevalencia de lo sustancial  sobre lo formal en las actuaciones de los órganos que, como esta Corte, ejercen función jurisdiccional. Por todo ello, no puede esta Corporación darle validez al argumento según el cual los instrumentos de que trata el artículo 58 transitorio no son susceptibles de control constitucional so pretexto de que solo en presencia de una ley aprobatoria y previa su remisión  por el gobierno dentro de los seis días siguientes puede esta Corte ejercer el control previo de constitucionalidad de los tratados públicos en vías de formación. Por lo expuesto, avocará el mérito del asunto materia del presente proceso, a lo cual seguidamente se procederá. B.      EL PROTOCOLO I:  SUS TEMAS ESENCIALES La revisión del Protocolo I obliga a  esta Corte a ocuparse de los temas de la naturaleza "per se", fuerza vinculante y especificidad del derecho internacional humanitario, de su regulación en las Constituciones de 1886 y de 1991 y del significado y alcance de su expresión convencional.  Ello permitirá hacer unas consideraciones sobre la correlación existente entre valores-principios y normas para precisar la razón de ser del control constitucional respecto de las normas que integran el "corpus" del derecho internacional humanitario. 1. El derecho internacional humanitario: naturaleza, especificidad y           fuerza vinculante a) La guerra y el derecho internacional de los conflictos armados La aceptación de la guerra como un mecanismo esencial e inevitable de la solución de disputas internacionales ha llevado consigo la necesidad de limitar sus efectos nefastos mediante la observancia de un mínimo de normas de conducta, recogidas en los principios humanitarios. Como consecuencia de tal reconocimiento, y con el propósito imponer el respeto a unas reglas de juego mínimas en circunstancias extremas, se ha hecho imperiosa la regulación jurídica de la guerra, a través de normas encaminadas a reducir la utilización innecesaria de la violencia contra las personas y los bienes. Así, pues, desde tiempos remotos se ha considerado que la guerra como  hecho real no implica la ausencia total del derecho.   De hecho, los primeros acuerdos internacionales que introdujeron principios de limitación a los medios bélicos tuvieron lugar en la segunda mitad del siglo XIX. Entre ellos se encuentran la Declaración de Derecho Marítimo de París de 1864, sobre prisioneros y heridos de guerra, ampliada luego en 1906, 1929 y 1949, la Declaración de San Petesburgo de 1868 sobre prohibición de ciertas armas y las Convenciones y Declaraciones de la Haya de 1889, ampliadas  en 1907. El tratamiento jurídico de la guerra no se limita entonces a la regulación del derecho de la guerra (jus ad bellum) bajo una perspectiva estatal, sino que comprende aspectos globales del conflicto (jus in bello) que incluyen una perspectiva civil y humanitaria. De esta manera, pueden diferenciarse dos tradiciones complementarias: en primer lugar el derecho de la guerra, de más antigua tradición y que se encuentra comprendido, en lo fundamental, en los Convenios de la Haya de 1899 y 1907; en segundo lugar, el derecho internacional humanitario plasmado hoy en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949[42], y en sus dos Protocolos adicionales de 1977[43]. El primero de tales Procotolos es, precisamente, el objeto central del presente fallo. b- Naturaleza y especificidad Por cuanto respecta a su contenido específico, se ha destacado justamente que: "El derecho internacional humanitario esta compuesto por un conjunto de normas, que limitan, por razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto de escoger libremente los métodos  y los medios utilizados  en la guerra o que protegen a las personas y a los bienes afectados o que puedan ser afectados como consecuencia del conflicto." [44] Este derecho está comprendido en los cuatro Convenios de Ginebra, los dos protocolos adicionales de 1977, los Convenios de la Haya de 1899 y 1907 y el derecho internacional consuetudinario de los conflictos armados. El derecho internacional humanitario es aplicable en situaciones de conflicto armado en las que sea necesario un grado de protección  mayor que el que brinda el derecho internacional de los derechos humanos, como agudamente lo señala Goldman[45], en los siguientes términos: " Aunque estas dos ramas del derecho internacional comparten el mismo propósito de proteger a la persona humana y tienen un núcleo común de derechos inderogables, las detalladas disposiciones del derecho humanitario  ofrecen a las víctimas de la violencia armada un grado de protección y auxilio bastante más alto que las garantías generales de derechos humanos; quizá el área de mayor convergencia de estas dos ramas del derecho internacional se da en situaciones de conflictos armados de carácter exclusivamente interno." Es por eso que el derecho internacional humanitario, según lo observa Christopher Swinarski del CICR[46] : "...es un derecho de excepción, de emergencia que tiene que intervenir en caso de ruptura del orden internacional y también interno en el caso de un conflicto no-internacional." Estas características confieren mayor especificidad a los tratados del derecho internacional humanitario dentro del conjunto del derecho internacional: En efecto, la doctrina destaca que los tratados de corte tradicional se crean para establecer un intercambio recíproco de derechos, o derechos recíprocos y subjetivos entre las partes contratantes o para concederse obligaciones también recíprocas en defensa de sus intereses nacionales. Por su misma naturaleza, es claro que tales tratados son inaplicables a terceros Estados, tal como se desprende la Convención de Viena de 1969 y como lo ha reconocido expresa y reiteradamente la doctrina y la jurisprudencia internacionales. Los tratados en los que se plasma el derecho internacional humanitario son, por el contrario, una buena muestra de que en ellos los Estados contratantes no aparecen en condición de reales o potenciales beneficiarios sino únicamente como obligados.  Además, la fuerza vinculante de ellos no depende ya de la voluntad de un Estado en particular sino, primordialmente,  del hecho de que la costumbre entre a formar parte del corpus  del derecho internacional. Por lo demás, en estos tratados no opera el tradicional principio de la reciprocidad ni tampoco, -como lo pone de presente la Corte Internacional de Justicia en el caso del conflicto entre Estados Unidos y Nicaragua-, son susceptibles de reserva. De otra parte, tradicionalmente se ha diferenciado también en el ámbito del derecho internacional de los conflictos armados entre derecho de la guerra y derecho humanitario, tal como lo señala el Profesor Hernando Valencia Villa en opinión solicitada por esta Corte: "Los expertos han distinguido entre el derecho humanitario o derecho de Ginebra y el derecho de la guerra o derecho de la Haya, como las dos ramas que forman el derecho internacional de los conflictos. Mientras el primero  asiste y protege a las personas afectadas por la lucha armada, el segundo limita la libertad de las partes contendientes para escoger y utilizar los diferentes medios y métodos de combate. Empero, la distinción tiende a desdibujarse y a perder su razón de ser a causa de la creciente convergencia entre las dos legislaciones, o mejor aún, de la evidente absorción del derecho de la Haya por el derecho de Ginebra. Así aparece con claridad meridiana en el Protocolo I, que recoge los principios cardinales del derecho de la guerra y los convierte en normas de derecho humanitario. Tales principios son: la cláusula Martens, originaria del Reglamento de la Haya sobre la guerra terrestre de 1907 y relativa a la aplicación de reglas éticas en subsidio o complemento de las reglas jurídicas de civilización de la lucha armada (...); las tres regla fundamentales de la guerra civilizada (prohibición de hostilidades contra objetivos no militares, de armas de destrucción masiva o indiscriminada y de procedimientos pérfidos o deshonrosos) (...) y la llamada cláusula finlandesa del artículo 75 del Protocolo I, que acoge los preceptos básicos del derecho internacional de los Derechos Humanos en el corazón de la legislación humanitaria."[47] En resumen, el derecho internacional humanitario contiene normas que limitan el derecho de las partes en conflicto a elegir libremente los medios y métodos utilizados en combate, así como disposiciones encaminadas a proteger a las víctimas y a los bienes susceptibles de verse afectados por un conflicto armado. c) El derecho internacional humanitario y el ius cogens: fuerza  vinculante. El derecho internacional público está compuesto no sólo por normas de carácter dispositivo, como los son todos los acuerdos interestatales que se apartan del derecho internacional común, siempre y cuando no afecten los derechos de los terceros Estados, sino también por normas obligatorias. Incluso antes de la entrada en vigencia de la Carta de la O.N.U. -dice Alfred Verdross-  eran nulos los tratados que se opusieran  a las buenas costumbres (contra bonos mores). Luego de la entrada en vigencia de la Carta de Naciones Unidas, son obligatorias todas las normas relativas a la protección de los derechos humanos fundamentales y a la prohibición del uso de la fuerza (Art. 2-4). Esta idea ha sido recogida por el artículo 23 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados del 23 de mayo de 1969, según el cual es nulo todo tratado que esté en oposición con una norma imperativa del derecho internacional general, entendiendo por ello, "una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario." Con base en estos supuestos Eduardo Suárez[48] -representante mexicano en la Convención de Viena-  define el ius cogens como: "aquellos principios que la conciencia jurídica de la humanidad, revelada por sus manifestaciones objetivas, considera como absolutamente indispensable para la coexistencia y la solidaridad de la comunidad internacional en un momento determinado de su desarrollo orgánico". En opinión del doctor José Joaquín Caicedo Perdomo[49], hacen parte del ius cogens las siguientes normas imperativas: "1) Normas relativas a los derechos soberanos de los Estados y de los pueblos (igualdad, integridad territorial, libre determinación etc.); 2) Normas relativas al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales; 3) Normas sobre la libertad de la voluntad contractual y la inviolabilidad de los tratados; 4) Normas sobre protección de los derechos del Hombre y 5) Normas relativas al uso del espacio terrestre y ultraterrestre perteneciente a la comunidad de Estados en su conjunto. " En relación con la protección de los derechos humanos es necesario hacer algunas precisiones. En primer lugar, se trata de un derecho ampliamente codificado: en lo planetario en La Declaración Universal de 1948 y los Pactos internacionales de 1966 y en lo continental en la Declaración Americana de  1948 y en la Convención Americana de 1968. En segundo lugar, el derecho internacional humanitario constituye la aplicación esencial, mínima e inderogable de los principios consagrados en los textos jurídicos sobre derechos humanos en las situaciones extremas de los conflictos armados. De ahí su carácter de legislación civilizadora y humanizadora, aplicable en los conflictos armados tanto nacionales como internacionales. De otra parte, existe una estrecha conexión entre el derecho internacional humanitario y el ius cogens. Así lo reconoció la Corte Internacional de Justicia en el fallo sobre el Estrecho de Corfú y de manera más precisa aún en el fallo del 27 de junio de 1986 relativo al caso de las actividades militares y paramilitares emprendidas por los Estados Unidos contra Nicaragua. En este último caso, la Corte se refirió al ius cogens en vista de la reserva presentada por el gobierno de los Estados Unidos en relación con los tratados multilaterales. Teniendo presente esta reserva, la Corte[50] fundó su decisión en el derecho consuetudinario y no en los convenios pertinentes. "El hecho de que los principios de derecho consuetudinario -dice el tribunal internacional- estén codificados o incorporados en convenios multilaterales no significa que dejen de existir y de aplicarse como principios de derecho consuetudinario." (Enfasis fuera de texto) Los actos denunciados, según la Corte, se encontraban condenados por los principios generales del derecho humanitario, entendidos como consideraciones elementales de humanidad, como un mínimo aplicable en todas las circunstancias independientemente de las normas convencionales existentes. Las ideas anteriores se encuentran reforzadas por la universal aceptación del derecho internacional humanitario en el ámbito internacional. En efecto, la fuerza moral y jurídica  de los protocolos I y II, -los cuales representan, en opinión del profesor Hernando Valencia Villa, la última versión de la noble y antigua tradición de las leyes y costumbres de la guerra-, se deriva del hecho de su aceptación. Según el último informe del Comité Internacional de la Cruz Roja[51] hasta el 31 de diciembre de 1991, 168 Estados eran parte de los Convenios de Ginebra, 108 del Protocolo I y 98 del Protocolo II.   De ahí que el citado autor[52]  afirme que: "Estas cifras ponen de manifiesto la amplia acogida que en la comunidad de los Estados han tenido los instrumentos humanitarios y en especial los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, que constituyen el conjunto con mayor número de Estados partes en toda la historia del derecho de gentes, al punto que superan a la propia Carta de Naciones Unidas.  La idea de que el conflicto puede ser librado de manera humanitaria es, entonces, el valor ético y jurídico que más consenso ha conseguido concitar entre los miembros del sistema internacional." En síntesis, los principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del ius cogens o derecho consuetudinario de los pueblos.  En consecuencia, su fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad internacional de Estados en su conjunto  le ha dado al adherir a esa axiología y al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual codificación como normas de derecho internacional, como se analizará con algún detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a los instrumentos internacionales que recogen dichos principios. El derecho internacional humanitario es, ante todo, un catálogo axiológico cuya validez absoluta y universal no depende de su consagración en el ordenamiento positivo. 2. El derecho internacional humanitario en la Constitución. a) Constitución de 1886 No hubo en la Constitución de 1886, ni en las anteriores, disposición alguna que definiera la posición del ordenamiento interno colombiano respecto del derecho internacional general o del derecho internacional convencional. En efecto, dicha Carta no reconoció la validez general y superior del derecho internacional general en el ámbito interno. Tampoco hubo en ella algún precepto que indicare si los principios generales del derecho internacional  formaban o no parte del ordenamiento estatal. En cambio, la validez general y supraestatal del derecho comunitario o de integración económica fue reconocida en el artículo 76-18, por virtud de cláusula especial. En materia del derecho internacional convencional la Carta del 86 no hizo un reconocimiento positivo de su valor jerárquico como quiera  que no existió en ella norma que expresamente confiriera a los tratados internacionales un grado determinado dentro de la jerarquía normativa del orden jurídico colombiano. La única referencia que hizo al respecto fue la que se consignó en el artículo 121 a propósito de las facultades de que quedaba investido el presidente de la república en virtud de la declaratoria de estado de sitio, de acuerdo al cual: "En caso de guerra exterior o de conmoción interior podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Mediante tal declaración el gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre las naciones." Luego de una rigurosa indagación acerca del significado del término "derecho de gentes" en el referido precepto, Alejandro Valencia Villa[53] concluye que: "La fórmula, tal como está redactada es bastante compleja y vaga[54]. Revisemos lo que dice nuestra doctrina constitucional sobre la materia. Es común encontrar las siguientes frases en los libros tradicionales de derecho constitucional cuando se refieren al derecho de gentes: "Estas facultades no han sido definidas claramente..."[55], "...esas facultades resultan muy amplias por ser imprecisas..."[56] y otros señalan que Caro decía que es "un derecho que nadie conoce, una ley que no está escrita en parte alguna, y que poco a poco o nada se diferencia de la arbitrariedad"[57] . Los mismos autores se limitan a decir que "ellas se encuentran en los códigos o disposiciones militares [o] son las establecidas por las costumbres internacionales en relación con las guerras entre naciones"[58], o no saben a ciencia cierta si el término derecho de gentes se interpreta como sinónimo de derecho internacional o de derecho internacional humanitario[59]. Por lo demás, unos dicen que sólo son aplicables en caso de guerra exterior[60] y otros lo amplían también a las circunstancias de conmoción interior. Para otros tratadistas, sea o no sea vaga la fórmula, lo que busca el derecho de gentes es moderar los efectos atroces y las inevitables crueldades de la guerra.  "Este confiere al gobierno las facultades reguladas en los estatutos de la guerra, y al mismo tiempo, limitaciones tendientes a humanizarla". Resulta importante, pues, desentrañar de una vez por todas el verdadero sentido del derecho de gentes en el artículo 121 constitucional..." La historia de esta norma  permite atribuir a la referencia que en ella se hace a las reglas aceptadas por el "derecho de gentes", el  significado de derecho internacional humanitario. En síntesis, conforme al artículo 121 de la Constitución del 86 durante la guerra exterior o la conmoción interior el Presidente debía respetar los parámetros y restricciones a la conducción de hostilidades que tanto el derecho de la Haya como el derecho de Ginebra imponen en aras de la protección de la persona, de la población civil, de los no combatientes y de las víctimas de los conflictos armados. Esta protección especial fue reforzada por la aprobación de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 mediante la ley 5 de 1960 y la posterior ratificación de los mismos. Por lo tanto, la aplicación obligatoria del derecho internacional humanitario y por ende, del articulo tercero común[61] a los cuatro Convenios, tiene una historia de por lo menos treinta años en Colombia. Tan clara es esta afirmación que las disposiciones relacionadas con el cumplimiento de los Convenios se encuentran consagradas en los artículos 14 y 169 del Código Penal Militar (Decreto. 2550 de 1989). Incluso el Manual de Campaña del Ejercito Nacional cita el artículo tercero común de los Convenios. b) El derecho internacional humanitario en la Asamblea Constituyente: Antecedentes de los artículos 93 y 214 de la Carta Una minuciosa revisión de los documentos de la Asamblea permite señalar que los Constituyentes tuvieron clara conciencia de la especificidad e importancia concreta tanto del derecho internacional de los derechos humanos, como del derecho internacional de los conflictos; por tanto, sus opiniones al respecto constituyen valiosos elementos para la interpretación y aplicación de los artículos 93 y 214 de la Carta vigente. Así por ejemplo, el Constituyente Diego Uribe Vargas señaló con toda claridad que: "Hay necesidad de reconocer la superioridad de esos convenios (sobre derechos humanos) celebrados en el campo internacional dentro de nuestra futura Carta Constitucional;  es decir, ...en materia de derechos humanos, yo diría que todo el orden jurídico debe merecer la supremacía de las normas internacionales... Yo creo que la primera cosa es consagrar explícitamente la supremacía de las normas y convertirlas en normas vigentes en el ordenamiento interno y no solo alusiones teóricas a un orden internacional del cual formamos parte, pero que no cumplimos..."[62] El Constituyente Alfredo Vásquez Carrizosa[63] manifestó su acuerdo con la propuesta del constituyente Uribe Vargas en el sentido de que: "es preciso enmarcar los derechos dentro del primado del derecho internacional, porque Colombia no está inventando el derecho internacional. Colombia es un Estado miembro de las instituciones internacionales y tiene el deber o de salirse de esas instituciones o de respetar lo que allí se dice con el voto de Colombia..." "...Qué pasa con el derecho internacional humanitario que no rige en Colombia? ... no rige dizque porque no hemos ratificado el Protocolo II; pero en los cuatro convenios de Ginebra de 1949 ratificados por la República de Colombia y llevada la ratificación a la Confederación Helvética está el artículo tercero que acuerda la protección especial a las poblaciones civiles que no están mezcladas ni en la guerra exterior ni en los conflictos internos y esos convenios no se aplican porque aquí tenemos bombardeos aéreos... pero no se aplica estando ratificado porque no se puede hacer la guerra interior sino violando el artículo tercero común a los cuatro convenios... Yo estoy de acuerdo con el Señor constituyente Uribe Vargas en consagrar el marco del derecho internacional, yo tengo aquí un artículo que he presentado: el derecho internacional tiene prelación sobre el derecho interno en materia de derechos humanos. Me parece que el derecho internacional nos evita cambiar la constitución cada vez que cambia el derecho internacional, si aprobamos en gracia de discusión la Constitución Gaviria, hay que cambiar la constitución cada vez que cambia el derecho internacional." Sobre el mismo tema el delegatario Augusto Ramírez Ocampo[64] observó que: "...estamos proponiendo la supremacía del derecho internacional sobre el derecho nacional, me parece que esa es la base fundamental del ordenamiento jurídico internacional y no solamente en el tema de los derechos humanos, porque yo si preveo señor Presidente,... que el mundo avanza... para bien a una internacionalización progresiva y a una especie de condominio universal de ciertos principios de convivencia inalterables que no pueden ser suplantados. Por ello, señor Presidente, siendo  canciller de la República de Colombia adherí a una serie de mecanismos, establecidos, por ejemplo, en el sistema interamericano contra la censura;  llevamos a la ratificación el que coloca a Colombia bajo la jurisdicción de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, y como ello me parece que todo esfuerzo de internacionalización conlleva implacablemente una pérdida de soberanía y yo creo que vamos a tener que estar preparados para ella y debemos aceptarla para modernizar las instituciones y no podemos volver a dar el espectáculo un poco bochornoso que tuvo Colombia en épocas del Canciller Vásquez Carrizosa y del Presidente Pastrana cuando algunas normas adoptadas dentro del sistema andino fueron echadas abajo por la Corte Suprema de Justicia;  necesitamos establecer con claridad que la norma internacional rige por encima de la nacional, porque hace parte de nuestro derecho. Yo estoy de acuerdo en que debemos hacer la consulta, lo que se ha llamado el examen previo de constitucionalidad de los tratados pero que una vez adoptados, ello son nuestra norma real y suprema y debe ser aceptada por todos..." Es digno de señalar que las anteriores opiniones pertenecen a voceros prominentes de diversos grupos políticos y fueron expresadas en momentos en que culminaban las labores de la Asamblea, lo cual permite suponer que representan en buena medida la opinión dominante que tuvo en cuenta la Comisión codificadora para la redacción final de los artículos 93 y 214 de la Carta vigente.  En particular, dichas opiniones expresan un acuerdo fundamental acerca de la incidencia de los diversos instrumentos internacionales en materia de derechos humanos y derecho de los conflictos en nuestro ordenamiento. c) La Constitución de 1991 La Carta de 1991 confirma y refuerza tanto la obligatoriedad del derecho internacional de los derechos humanos como la del derecho internacional humanitario. Así, en materia de derechos humanos la Constitución colombiana recoge toda la tradición del constitucionalismo occidental, incluyendo sus más modernos postulados, en materia de derechos humanos y mecanismos de protección. El amplio desarrollo que en el texto constitucional encuentran las llamadas tres generaciones de derechos humanos, es una prueba evidente de la voluntad del constituyente de hacer de esta materia la piedra angular del ordenamiento jurídico-político. Pero la Asamblea Nacional Constituyente no se contentó con señalar una amplia y generosa lista de derechos respaldados por variados mecanismos de protección, sino que hizo referencia a la necesidad de respetar en toda circunstancia valores y principios fundamentales de la persona humana y del régimen político con independencia de su consagración expresa.  Así  se deduce de los artículos 93 y 94 de la Constitución Política actualmente en vigor. En el primero de ellos, el Constituyente consagró la primacía del derecho internacional convencional relativo a los derechos humanos, al establecer la prevalencia de los tratados y convenios ratificados por Colombia y la obligación de interpretar la Carta de derechos de conformidad con dichos convenios y tratados. En el artículo 94 estableció la posibilidad de aplicar derechos no consagrados en el texto constitucional o incluso en los convenios y tratados ratificados por Colombia, cuando se trate de derechos inherentes a la persona humana. De acuerdo con este texto constitucional, el valor inherente o fundamental no depende de la consagración expresa: es, pues,  un valor normativo independiente de toda consagración en el ordenamiento positivo,  tal como lo entendía el clásico derecho natural racionalista. Por otra parte, en el artículo 214, numeral 2o. de la Carta se consagró el valor supraconstitucional del derecho internacional humanitario cuando, al regular los parámetros a que se sujetan las atribuciones presidenciales durante los estados de excepción, dispuso que: "En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional                       humanitario". No se exige, en tales condiciones, ratificación o adhesión al convenio o al tratado.  En otros términos, con la incorporación de este principio los constituyentes quisieron ante todo proteger los valores humanitarios reconocidos universalmente por la comunidad internacional, abstracción hecha del derecho que los consagra. En consecuencia, se acogió la fórmula de la incorporación automática del derecho internacional humanitario al ordenamiento interno nacional, lo cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo que, según ya fue explicado, caracteriza a los principios axiológicos que hacen que este cuerpo normativo integre el  ius cogens. C. VALORES, SUPRACONSTITUCIONALIDAD Y         CONSTITUCIÓN. La Constitución colombiana limita expresamente la competencia de las instancias creadoras y aplicadoras del derecho, en beneficio de la obligatoriedad plena de los principios del derecho internacional humanitario. Los expertos en derecho constitucional  -defensores por lo general de la teoría dualista en materia de relaciones entre derecho interno y derecho internacional- suelen presentar objeciones a esta idea de limitación del derecho nacional,  en vista de que la obligatoriedad de estas normas supraconstitucionales, cuya contingencia escapa a los poderes públicos nacionales, violaría el postulado de la soberanía nacional. Frente a semejante temor es preciso hacer algunas aclaraciones: En primer lugar, la idea de soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos límites concebidos por la teoría constitucional clásica. La interconexión económica y cultural, el surgimiento de problemas nacionales cuya solución sólo es posible en el ámbito planetario y la consolidación de una axiología internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad de hacer practicable la idea decimonónica de soberanía nacional. En su lugar, ha sido necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal. Sólo de esta manera puede lograrse el respeto de una moral internacional mínima que mejore la convivencia y el entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente común e interdependiente de la humanidad.  La paz mundial y la subsistencia planetaria están en juego. En segundo lugar, es necesario desvirtuar la idea según la cual los compromisos constitucionales con los valores y los principios, son declaraciones programáticas que sólo poseen obligatoriedad jurídica en la medida en que tenga lugar su desarrollo en reglas de aplicación directa e inmediata. De acuerdo con esto, la referencia constitucional  a los principios del derecho internacional humanitario tendría este carácter de obligatoriedad en sentido débil.  Se trataría de una tímida recomendación, no de una norma jurídica. Frente a este tema, y en contra de la opinión descrita, la Sala primera de revisión de tutela[65] dijo lo siguiente: "Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible por la simple razón de que son parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa que les otorga el artículo cuarto del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de ser normas dotadas de valor normativo, siguen teniendo un carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un problema relativo a la eficacia más o menos directa de los principios y no a un asunto relacionado con su falta de fuerza normativa. En síntesis, un principio constitucional jamás puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o constitucional o de otro principio no expresamente señalado en la constitución, pero puede, en ciertos casos necesitar de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisión judicial." Según esto, la diferencia entre principios y reglas o normas constitucionales no proviene de su obligatoriedad jurídica sino de su forma de aplicación: mientras los primeros requieren de una mediatización fáctica o normativa para su aplicación, las segundas son aplicables directamente. Más aún, el establecimiento de principios obedece, en el Estado social de derecho, a la voluntad constituyente de otorgar una mayor protección a los valores constitucionales. Esta mayor protección tiene lugar por el hecho de que el principio se irradia a toda la organización político‑jurídica y, en consecuencia, está garantizado en la aplicación de todas las reglas de aplicación directa. D. LA EXPRESION CONVENCIONAL DEL DERECHO        INTERNACIONAL HUMANITARIO: SU SIGNIFICADO Y         ALCANCE Como es bien sabido, a la adopción de convenios generales en conferencias de codificación se les atribuye importantes efectos en relación con la consolidación del derecho internacional consuetudinario. La codificación que se cumple a través del derecho internacional convencional. puede dar lugar a la declaración, cristalización o generación de una norma de derecho internacional consuetudinario. Esto procesos han sido bien descritos por JIMENEZ DE ARECHAGA:[66] "1) Una primera posibilidad es que la norma convencional sea nada más que la declaración, la expresión formal y por escrito, de una norma de Derecho consuetudinario ya existente.  En este supuesto, la disposición del tratado es pura y simplemente la codificación o enunciación de una norma consuetudinaria en vigor. "2) Una segunda posibilidad es que la disposición del tratado constituya la primera formulación en un texto de una costumbre que no había alcanzado su madurez plena, pero que se hallaba, como ha  dicho la Corte, en vías de formación, una norma in statu nascendi.  Como consecuencia de su incorporación a un tratado adoptado en una conferencia  que tenga el carácter ya mencionado, dicha norma in statu nascendi,o dicha norma en vías de formación, cristaliza en una norma de carácter consuetudinario. "3) Una tercera posibilidad, es que la disposición de un tratado, en el momento de su adopción sea claramente una propuesta  de lege ferenda  y no una norma ya existente o incluso in statu nascendi; que suponga, no la codificación del Derecho existente, sino un desarrollo progresivo potencial de ese derecho... Dicha disposición... puede constituir el punto de partida de una práctica posterior uniforme de los Estados conforme con dicha disposición en tal medida que la disposición en cuestión, siguiendo los  cauces adecuados, se transforma en una regla de Derecho consuetudinario." Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales I y II de 1977 constituyen pura y simplemente, la  expresión formal y por escrito, esto es, la codificación de los principios ya existentes en el derecho internacional consuetudinario. Por tanto, la ratificación produce la importante consecuencia de zanjar definitivamente toda controversia que pudiera existir, en torno a la obligatoriedad del derecho internacional humanitario. E. EL CONTENIDO NORMATIVO DEL PROTOCOLO I El Protocolo I (relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales), objeto de estudio por la Corte en esta ocasión, desarrolla los 4 Convenios de Ginebra de 1949, los cuales buscan proteger a los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña, aliviar la suerte de los heridos, enfermos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar, regular el trato a los prisioneros de guerra y proteger a las personas civiles en tiempo de guerra. Esos 4 convenios, ya adoptados formalmente por Colombia,  se fundamentan todos en la dignidad, la igualdad y el respeto debido a la persona humana.  De ahí que el contenido normativo del Protocolo I, el cual se nutre de esos mismos valores y principios, coincida con el contenido axiológico y normativo de la Constitución colombiana. En efecto, el preámbulo del Protocolo I proclama el deseo "ardiente" de que la paz reine entre los pueblos y recuerda el deber de los Estados de abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza. Esos postulados se plasman también en el Preámbulo de la Constitución Política de Colombia y armonizan con lo preceptuado por el artículo 9o. que proclama, con fundamento en la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y a los principios del derecho internacional. Asimismo, sus disposiciones aseguran el respeto de  la soberanía del Estado colombiano toda vez que explícitamente en su artículo 4o. se puntualiza que: "la aplicación de los convenios y del presente Protocolo, así como la celebración de los acuerdos previstos en estos instrumentos, no afectará el estatuto jurídico de las Partes en conflicto".[67] Por lo demás, la figura de las "potencias protectoras"[68] tampoco vulnera la soberanía nacional, en razón a que su finalidad única es la de aplicar los convenios, sin que su designación y aceptación afecte el estatuto jurídico de las Partes en conflicto.  (Artículo 5 del Protocolo). De otra parte, el Titulo II, relativo a la protección general de los heridos, enfermos y náufragos, tiene, como objetivo general, mejorar la condición de los mismos cuando ésta ha sido afectada por una situación de conflicto armado internacional. Ello concuerda con los más elementales principios de solidaridad y dignidad humana que informan toda nuestra Constitución. Más aún si se considera que, en los perentorios términos de su artículo 9o., debe aplicarse sin: "ninguna distinción de carácter desfavorable por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia, opiniones políticas o de otra índole origen nacional o social, fortuna, nacimiento u otra condición o cualquier otro criterio análogo". [69] Así, pues, el Protocolo I realiza a plenitud, y de manera amplia, el principio de igualdad que consagra nuestra Constitución en su artículo 13. La persona humana, sus derechos fundamentales, y en particular el sagrado derecho a la vida, buscan ser protegidos en el Protocolo. Muchas de sus normas así lo indican, pero en particular, el Artículo 11que dice: "no se pondrán en peligro, mediante ninguna acción u omisión injustificada la salud ni la integridad física o mental de las personas en poder de la Parte adversa o que sean internadas, detenidas o privadas de libertad". [70] Esos mismos valores se salvaguardan  en la medida en que se respetan y protegen las unidades sanitarias y los vehículos sanitarios los cuales "no serán objeto de ataque"[71] siempre y cuando contraigan su actividad exclusivamente a las labores inherentes a sus fines humanitarios. El Protocolo I obliga igualmente a la potencia ocupante a satisfacer las necesidades médicas de la población civil y a respetar y proteger el personal sanitario civil.  A ello se agrega que, según el Artículo 16, no se castigará a nadie por haber ejercido una actividad médica conforme con la deontología, cualesquiera que fuesen las circunstancias o los beneficiarios de dicha actividad. Incluso, la misma población civil deberá respetar a los heridos, enfermos y náufragos, aunque pertenezcan a la parte adversa. Para instrumentalizar todas estas garantías, el mismo Protocolo establece unos mecanismos que facilitan esa labor de protección: verbigracia, la obligación de las partes en conflicto de asegurar que tanto el personal sanitario y religioso como las unidades y los medios de transporte sanitarios puedan ser identificados. Es tal el alcance de estas normas, que incluso los Estados neutrales y otros Estados que no sean partes en conflicto, quedan obligados a aplicarlas cuando las personas protegidas sean recibidas o internadas en sus territorios. No cabe duda que todas estas previsiones de carácter humanitario buscan realizar valores que también constituyen principios fundantes y derechos fundamentales de nuestra Constitución. Ciertamente la vida, la dignidad humana, la solidaridad, el interés general, encuentran plena garantía tutelar en las normas del instrumento internacional que se estudia. El protocolo dedica varios artículos a regular lo relativo al transporte sanitario (vehículos sanitarios; buques hospitales y embarcaciones costeras de salvamento; buques y embarcaciones sanitarias; aeronaves sanitarias en zonas no dominadas por la parte adversa, en zonas de contacto o en zonas dominadas por la parte adversa, con sus respectivas restricciones); todo, con el fin de respetarlos y protegerlos, aunque sea mediante acuerdo previo con la parte adversa. Por supuesto, esa protección se supedita a que los citados elementos no sean usados para obtener una ventaja militar en contra de la parte adversa. Para ese propósito, se permite que las partes hagan, por ejemplo, inspecciones a las aeronaves. Por eso mismo, se prohibe, que sobrevuelen el territorio neutral o el de un Estado que no sea parte en el conflicto, salvo que medie acuerdo previo. Todo ello conduce a garantizar los más elementales principios humanitarios -que nuestra Constitución también consagra- sin que se comprometa la soberanía nacional, que es, igualmente, principio fundante de las relaciones internacionales del Estado colombiano. De otra parte, la familia, que conforme al artículo 5o. de nuestra Carta es la institución básica  de la sociedad, se encuentra  ampliamente protegida en el Protocolo.  En efecto, de acuerdo a su artículo 32, en lo relativo a personas desaparecidas y fallecidas: " ... las actividades de las Altas Partes Contratantes, de las partes en conflicto y de las organizaciones humanitarias internacionales... deberán estar motivadas ante todo por el derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus miembros."[72] Para ello, obliga a las partes en conflicto a buscar las personas cuya desaparición haya sido señalada por otra Parte. Siguiendo el mismo principio, se consagra el respeto a las personas fallecidas y a sus respectivas sepulturas. El Protocolo desarrolla en los artículos 35 y subsiguientes, el principio fundamental del derecho de los conflictos armados según el cual,  el derecho de las partes contendientes a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es ilimitado.  Así, pues, las obliga, por ejemplo, a determinar si un arma nueva viola el derecho internacional humanitario y les prohibe matar, herir o capturar a un adversario valiéndose de medios pérfidos. Todo ello se acompasa con los principios generales de la Carta, y en particular con lo dispuesto en su  artículo 12 que prohibe el trato inhumano, degradante o cruel, en cualquier forma. De otro lado, con miras a hacer efectivas las mencionadas prohibiciones y obligaciones, se establecen en el Protocolo unos mecanismos de tipo instrumental.  Tales como: limitaciones y restricciones tendientes a impedir el uso indebido del signo distintivo de la Cruz Roja o similares y de las banderas o emblemas de los Estados neutrales; la prohibición de ordenar que no haya supervivientes, o de amenazar con ello al adversario o de conducir las hostilidades en función de tal decisión; la prohibición de atacar a una persona fuera de combate o que esté descendiendo en paracaidas. Otro principio fundamental del derecho internacional humanitario es la distinción entre combatientes y no combatientes.  Establece así los criterios para determinar quienes componen las Fuerzas Armadas, por ende, quienes entran en la categoría de combatientes y consecuentemente, en la de prisioneros de guerra cuando caen en poder del adversario. Este último status se presume incluso de cualquier otra persona que haya participado en las hostilidades, salvo que se compruebe su carácter de espía o de mercenario. Quien lo posee, goza de las prerrogativas inherentes a esa condición que se han originado en el más antiguo derecho internacional humanitario, inicialmente referido al derecho de la guerra, según ya fue analizado. Otro postulado esencial  del derecho internacional humanitario (que, como se ha reiterado, se encuentra ya incorporado en nuestro ordenamiento aun sin ratificación de sus instrumentos convencionales de normación positiva) es el que ordena distinguir entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares, para dirigir las operaciones únicamente contra estos últimos. El Titulo IV del Protocolo I, relativo a la población civil lo desarrolla in extenso. Se entiende por tal toda persona que no haga parte de las fuerzas militares o que no haya participado en las hostilidades.  La misma  goza de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares, con lo cual se protegen derechos tales como la vida, la dignidad humana  y la integridad personal. De la misma protección gozan, en las normas del Protocolo que se estudia, los bienes de carácter civil, esto es, todos los bienes que no son objetivos militares. Así se protege la propiedad privada. Igualmente se protegen los monumentos históricos, las obras de arte o lugares de culto que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos, pues contra ese tipo de bienes se prohibe cometer actos de hostilidad. Estas prescripciones concuerdan con uno de los pilares fundamentales de la Carta, cual es el de proteger el patrimonio y la riqueza cultural de la Nación (Art. 9) . Una y otra vez, a lo largo de su cuerpo normativo, el protocolo resalta la importancia de la dignidad humana y del principio de solidaridad (valores fundantes del Estado social de derecho colombiano), cuando prohibe, por ejemplo, como método de guerra, hacer padecer hambre a las personas civiles. Otro derecho fundamental de la Constitución colombiana que se hace valer en el Protocolo es el de la protección al medio ambiente.  En el se  establece, por ejemplo, que "en la realización de la guerra se velará por la protección del medio ambiente natural contra daños extensos, duraderos y graves." Siguiendo esta misma línea axiológica, concordante con nuestra Constitución, el Protocolo establece que las obras o instalaciones que sean susceptibles de liberar fuerzas peligrosas, tales como presas, diques, etc., que pueden constituir objetivos militares, no podrán ser atacadas si se ocasiona con ello  daños en la población civil. Todo, en desarrollo del principio de acuerdo al cual las operaciones militares deberán preservar a la población civil, a las personas civiles y a los bienes de carácter civil, alejándolos, en lo posible, de los objetivos militares. Se prohibe, igualmente, atacar, por cualquier medio que sea, localidades no defendidas  o zonas que hayan sido declaradas como  desmilitarizadas. Adicionalmente, el Protocolo se ocupa de regular lo relativo a los servicios de protección civil que comprenden todas las tareas humanitarias destinadas a proteger a la población civil contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia. Entre ellos están los servicios de alarma, evacuación, habilitación y organización de refugios, salvamento, lucha contra incendios etc. Los organismos civiles que se dediquen a dichas tareas (organismos de protección civil) serán respetados y protegidos, de acuerdo a las prescripciones del Protocolo, lo cual es desarrollo de elementales principios humanitarios. Se ordena que así sea en los territorios ocupados, e incluso en los Estados neutrales y en otros Estados que no sean parte en el conflicto. La protección antedicha desaparece cuando esos organismos actúan para perjudicar al enemigo, lo cual evita que la aplicación del Protocolo se traduzca en tratamientos inequitativos. Para garantizar la efectividad de las referidas normas, se establecen mecanismos de instrumentalización tales como reglas de identificación y colaboración de las fuerzas armadas en el desempeño de sus labores humanitarias. Reglas análogas se aplican para las actividades de socorro de la población civil. El Protocolo I también se ocupa del trato a las personas en poder de una parte en conflicto, incluyendo refugiados y apátridas. En particular, ordena a las partes en conflicto facilitar la reunión de familias dispersas.  Asimismo establece unas garantías fundamentales, como por ejemplo, la prohibición de cualquier tipo de discriminación en la aplicación de ese tipo de normas. El Protocolo hace especial énfasis en la protección de las mujeres, los niños y los periodistas,  en lo cual concuerda con la Carta colombiana, en sus artículos  43, 44, y 73. En su Titulo V, el Protocolo se ocupa de la ejecución de sus disposiciones, para lo cual ordena que se adopten todas las medidas que sean necesarias para cumplir las obligaciones que de él surjan, entre otras, facilitar la actividad de la Cruz Roja y a otras organizaciones humanitarias; disponer de asesores jurídicos para las fuerzas armadas; difundir y traducir el contenido del Protocolo y de los demás convenios que hacen parte del Derecho Internacional Humanitario. Finalmente, se ocupa de la represión de las infracciones a los Convenios o al Protocolo, con mecanismos ajustados todos a los principios generales del derecho internacional.  Para ello tipifica las conductas que se consideran infracciones, regula lo relativo a la identificación (tarjetas de identidad, signos distintivos, señales distintivas, comunicaciones, organismos de protección civil, obras que contienen fuerzas peligrosas). Todo, con el fin de facilitar el cumplimiento de las disposiciones humanitarias contenidas en el cuerpo normativo del Protocolo y de los convenios que lo preceden. F. CONCLUSIONES. Primera.     La Carta reconoce plenos efectos jurídicos a los tratados y convenios -debidamente ratificados- concernientes a los derechos humanos (art. 93). Esto indica que los constituyentes no ignoraron la existencia de esa amplia y promisoria rama que es el derecho internacional de los derechos humanos, algunas de cuyas características tuvimos ya ocasión de señalar. Segunda. Asimismo, ella reconoce también plenos efectos jurídicos a las reglas del derecho internacional humanitario, particularmente durante la vigencia de los denominados Estados de Excepción (Art. 214-2).  Es claro, pues, que las facultades del gobierno durante tales estados encuentran límites efectivos que operan aún antes de la vigencia de la ley estatutaria a que alude la misma disposición constitucional. Lo cual significa, ni mas ni menos, que las reglas del derecho internacional humanitario son hoy, -por voluntad expresa del Constituyente-, normas obligatorias per se  sin ratificación alguna previa o sin expedición de norma reglamentaria.  Y lo son "en todo caso" como lo señala significativamente la propia Carta. En estas condiciones, no hay duda que el derecho internacional humanitario constituye uno de los más eficaces instrumentos de protección del núcleo común que comparte con los derechos humanos, tal como lo ha señalado la mas autorizada doctrina. Tercera. Por virtud del texto expreso del artículo 94, bien pueden considerarse incorporados a los derechos y garantías reconocidos por la Carta todos aquellos que sean inherentes a la persona humana.  Así se reconoce su identidad universal, la cual constituye el fundamento ontológico del derecho internacional humanitario en la Constitución vigente. Cuarta. En diversos pronunciamientos de esta Corte se ha reconocido el alcance que tiene el principio fundamental del respeto de la dignidad humana consagrado en el artículo 1o de la Constitución Nacional de 1991. No cabe duda que uno de los desarrollos más positivos de este principio lo constituye precisamente -por su naturaleza y fines- el derecho internacional humanitario. Quinta. El Constituyente de 1991 fue plenamente consciente de la         importancia de incorporar el derecho internacional humanitario al acervo jurídico nacional como instrumento de protección de la dignidad humana y reconocimiento de la identidad universal  de la persona. Sexta. Los valores y principios incluidos en el texto constitucional cumplen la función de asegurar la permanencia y obligatoriedad del contenido material de la Constitución. Aquí se refleja la voluntad constituyente de hacer obligatorio el respeto de principios considerados como universales e inherentes a la persona, cuya obligatoriedad va más allá de las contingencias propias del ordenamiento jurídico nacional. La referencia a valores y principios constitucionales y supraconstitucionales, se explica  como una pretensión enérgica de los constituyentes acerca de la validez material de la  Constitución que en opinión de Bachof[73]: "implica un orden de valores que ha sido considerado por la Constitución como anterior a ella misma (...)" . Séptima:     El texto del protocolo I coincide totalmente con la Constitución como quiera que esta orientado a proteger la integridad de la población civil en las circunstancias de una guerra internacional. De otra parte, en su incorporación se han cumplido los procedimientos previstos en los artículos 189 -2, 150-16 y 93 de la Constitución Política para la adopción de tratados. VII. DECISION En consideración a lo expuesto,  la Sala Plena de la Corte Constitucional, oido el señor Procurador General de la Nación, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION RESUELVE: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, declarase  EXEQUIBLE el Protocolo I adicional a los convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales. Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Ponente                                                    Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ                        JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado                                Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Fls. 56 a 114. [1] Fls. 1 a 54. [2] Fl. 55. [3] Fls. 126 a 143. [4] Fls. 148 a 154. [5] Fls. 144 a 147. [6] Fls. 146-147. [7] Fl. 152. [8] Fls. 152 -153. [9] Fls. 156 a 162. [10]  Fls. 158, 160-161. [11]  Fl. 167. [12]  Fls. 167-168. [13]  Fls. 168-169. [14]  Fls. 169-170. [15]  Fl. 170. [16]  Fls. 170-171. [17]  Corte Constitucional, Sala Plena.   Sentencia No.        de 1992, Fls. 13 a 15. [18]  Corte Constitucional, Despacho del H. Magistrado Ciro Angarita Barón.  "El control de constitucio-nalidad de los tratados públicos y de sus leyes aprobatorias en las Constituciones de 1886 y 1991. Naturaleza, contenido y alcance." Santa Fe de Bogotá, Marzo 26 de 1992, s/p., pp. 93, 96-97. [19] Al respecto, el Artículo 11 de la Convención de Viena, atinente a las formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado dispone: "El consentimiento de un Estado en obligarse por un Tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un Tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido." [20] Gaceta Constitucional No. 36, abril 4 de 1991, pp.15 [21] Ibidem. [22] Ibidem. [23] Ibidem. [24] Gaceta Constitucional No. 36, abril 4 de 1991, p. 19. [25] Ibidem. [26] Gaceta Constitucional No. 68, mayo 6 de 1991, pp 2 y ss. [27] Gaceta Constitucional No. 85, mayo 29 de 1991, pp. 13 ss. [28] Gaceta Constitucional No. 109, junio 27 de 1991, p. 31 [29] Gaceta Constitucional No. 112, julio 3 de 1991, p. 23. [30] Gaceta Constitucional No. 113, julio 5 de 1991, pp.17 [31] Gaceta Constitucional No. 114, julio 7 de 1991. [32] Gaceta Constitucional No. 53 de 18 de Abril de 1991, p. 11. Gaceta Constitucional No. 62 de 29 de Abril de l991, p. 7 . Gaceta Constitucional No. 87 de 31 de Mayo de 1991, p. 6. [33] Gaceta Constitucional No. 94 de Junio 11 de l991, p. 10 [34] Ibidem.  No se identifica a los Constituyentes por sus nombres ya que desafortunadamente la transcripción no los discrimina, no siendo posible tampoco acudir a la      Gaceta Constitucional para obtener éste dato ya que hasta la fecha dicho órgano no ha publicado la relación de debates. [35] Ibidem. [36] Ibidem. [37] Gaceta Constitucional No. 112 de Julio 3 de l991, p. 13. [38]  Ibidem. [39] Ibidem. [40]  NIETO NAVIA, Rafael.  "De la Nulidad de los Tratados por violación del Derecho Interno de los Estados en la  Convención de Viena de l969", en Revista Universitas, No. 93, pp. 147-176. [41] Corte Constitucional, Despacho del H. Magistrado Ciro Angarita Barón.  "El control de constitucio-nalidad de los tratados públicos y de sus leyes aprobatorias en las Constituciones de 1886 y 1991. Naturaleza, contenido y alcance." Santa Fe de Bogotá, Marzo 26 de 1992, s/p. Cfr. Capítulo Primero, Sección Segunda, pp. 19-24. [42] Mediante la ley 5a. de 1960 se aprobaron el Acta Final y los Convenios suscritos por la Conferencia Diplomática reunida en Ginebra el 12 de agosto de 1949, mas comúnmente conocidos como los cuatro Convenios de Ginebra. Ellos son, en su orden : I.-     Convenio para mejorar la suerte de los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña; II.-   Convenio para mejorar la suerte de los heridos, enfermos y naúfragos de las fuerzas armadas en el mar; III.- Convenio  relativo al trato de los prisioneros de guerra; IV.-  Convenio relativo a la protección de las personas civiles en tiempos de guerra. La citada ley fué declarada exequible mediante sentencia No.  99 de noviembre 9 de 1989  por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Hernando Gómez Otálora, en lo atinente a  los vicios imputados a su procedimiento de formación. [43] El Protocolo I  protege a las víctimas de los conflictos armados internacionales ; el Protocolo II a las de los conflictos armados sin carácter internacional. Colombia estuvo representada en la Conferencia diplomática para la reafirmación y el desarrollo del Derecho Internacional Humanitario en la que se adoptó el texto de los Protocolos I y II  por Héctor Charry Samper, quien a la par actuo como Presidente de la Comisión ad-hoc sobre armas convencionales y vocero del grupo latinoamericano.  La representación colombiana  formuló en 1977 algunas reservas sobre la conveniencia de la ratificación al Protocolo II.  Por esa razón, no  fué signataria de ellos. [44]  Ch. Swinarski.  "Introducao ao direito internacional humanitario." IIDH, Escopo, Brasilia, 1988, p. 18. [45]  GOLDMAN. K,  Robert.  "Algunas reflexiones sobre  el Derecho Internacional Humanitario y conflictos armados internos." Ponencia presentada en el Segundo Seminario de la Comisión Andina de Juristas, Seccional Colombiana sobre la eficacia de los instrumentos internacionales de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia, Bogotá, Octubre 22-25 de 1990, pp. 3-4.  El autor es Profesor de Derecho,  Louis C. James Scholar, y Co-director del Centro para derechos humanos y derecho internacional humanitario de la Facultad de Derecho de American University, Washington D.C., EE. UU. [46] C. Swinarski. "Principales  Nociones e Instituciones del Derecho Internacional Humanitario como Sistema Internacional de Protección de la Persona Humana", IIDH, 1990, p 87. [47]  Fls. 170-171. [48]   Eduardo Suarez, Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados. Sesión 52. A/CONF 49/11 p. 325. [49] José Joaquin Caicedo Perdomo. "La teoría del Ius Cogens en el derecho internacional a la luz de la Convencion de Viena sobre el derecho de los tratados." En Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Enero-Junio 1975, pp. 261-274. [50] International Court of Justice.  "Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua." Judgement of June 27, 1987. [51] Citado por Hernando Valencia Villa, Cfr. Opinión, Cfr. Fls. 171-172 [52]   Fls. 171-172. [53] Alejandro Valencia Villa, "La humanización de la guerra: derecho internacional humanitario y conflicto armado en Colombia" Ed. Tercer Mundo, Bogotá, 1992, pp. 94-95. [54]Gustavón Gallón Giraldo, " Quince años de Estados de Sitio en Colombia: 1958-1978"Librería y Editorial América Latina, Bogotá, 1979, p.17. [55]Jacobo Pérez Escobar, "Derecho Constitucional Colombiano."Editorial Horizonte, Bogotá, 1974, p.455. [56] Alfredo Posada Viana y José Iván Matallana Eslava,  "Estados de Sitio y legalidad marcial en Colombia."Universidad Javeriana, tesis de grado, s/e, Bogotá, 1987, p.33. [57] Citado sin fuente por Carlos Pelaéz, " Estado de derecho y Estado de Sitio "Editorial Temis, Bogotá, 1955, p. 163. La anterior frase pertenece a un extenso debate del Consejo Nacional de Dele-gatarios sobre el estado de sitio. [58] Jacobo Pérez Escobar, Op.cit., p.455. [59] Pedro Pablo Camargo,  "Crítica a la Constitución Colombiana de 1886 " Editorial Temis, Bogotá, 1987, pp.167 y 168. [60] Carlos Pelaéz, citado por Luis Carlos Sáchica, " Constitucionalismo Colombiano"Editorial Temis, Bogotá, 1968. [61]  Esta disposición estipula lo siguiente: "En caso de conflicto armado sin carácter internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes contratantes, cada una de las Partes contendientes tendrá la obligación de aplicar, por lo menos, las disposiciones siguientes: 1. Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluso los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas que hayan quedado fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán en toda circunstancia, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de carácter desfavorable, basada en la raza, el color, la religión o las creencias, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo. A tal efecto, están y quedan prohibidos en cualquier tiempo y lugar, respecto a las personas arriba mencionadas: a) los atentados a la vida y a la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, torturas y suplicios; b) la toma de rehenes c) los atentados a la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes; d) las condenas dictadas y las ejecuciones efectuadas sin juicio previo emitido por un tribunal regularmente constituido, provisto de las garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados. 2. Los heridos y enfermos serán recogidos y cuidados. Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes contendientes. Las Partes contendientes se esforzarán, por otra parte, en poner en vigor por vía de acuerdos especiales la totalidad o parte de las demás disposiciones del presente Convenio. La aplicación de las disposiciones precedentes no tendrá efecto sobre el estatuto jurídico de las Partes contendientes." El artículo citado establece un mínimo de trato humanitario en conflictos armados no internacionales. Este código de conducta de principios humanitarios es de obligatoria aplicación para las partes contendientes. Su observancia opera ipso jure, sin depender de ninguna declaración, porque los derechos humanos básicos son inderogables, incluso en circunstancias de conflicto armado. Su aplicación no obliga al gobierno a conceder a sus oponentes armados el status de prisioneros de guerra, por cuanto los insurgentes no tienen el privilegio del combatiente, el cual, y en conformidad con los Convenios y el derecho consuetudinario, solamente es aplicable a los conflictos internacionales; así, la condición del prisionero de guerra se deriva directamente del privilegio del combatiente. Por lo demás, la aplicación de las garantías humanitarias contenidas en el artículo 3o. por parte del gobierno no equivale al reconocimiento legal de la beligerancia de los insurgentes, como quiera que en el se establece inequívocamente que "la aplicación de sus disposiciones no tendrá efecto sobre el estatuto legal de las partes en conflicto..." [62]  Cfr. Actas de la Comisión I.  Acta No. 4. Gaceta Constitucional No. 104, Junio 21 de 1991, p. 7 ss. [63]  Cfr. Actas de la Comisión I.   Acta No. 4. Gaceta Constitucional No. 104, junio 21 de 1991, pp. 7 ss. [64]  Cfr. Actas de la Comisión I. Acta No. 4. Gaceta Constitucional No. 104, Junio 21 de 1991,p. 7 ss. [65]   Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión de Tutelas, Sentencia T-406 de junio 5 de 1992, p. 11. [66] JIMENEZ DE ARECHAGA,  Eduardo.   "El Derecho Internacional Contemporáneo" Editorial Tecnos, Madrid, 1980, p. 20. [67]     Cfr. Anexo 1, Fl. 3. [68]     El articulo 2o. del  Protocolo  las define como: "Un Estado neutral u otro estado que no sea parte en el conflicto y que, habiendo sido designado por una parte en el conflicto y aceptado por la parte adversa, este dispuesto a desempeñar las funciones asignadas a la potencia protectora por los convenios y por el presente protocolo."  Cfr. Anexo 1,Fl. 3 [69]     Cfr. Anexo, p. 7. [70]    Cfr. Anexo 1, Fl. 7. [71]    Arts, 12 y 21 del Protoclo I. Cfr. Anexo 1, p. [72]Cfr. Anexo 1. P. 16 [73]  "Jueces y Constitución",  Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, p. 40.

C-575-92 D-056 y D-092 Sentencia No. C-575/92 PRINCIPIO DE LA BUENA FE El derecho que se busca garantizar con la presunción de la buena fé es el derecho de las personas a que los demás crean en su palabra, lo cual se inscribe en la dignidad humana, al tenor del artículo primero de la Carta. Ello es esencial para la protección de la confianza tanto en la ética como en materia de seguridad del tráfico jurídico. Y el principio de gestión estatal que se encuentra subyacente con la buena fé es el de la celeridad, eficiencia y economía, consagrados en el artículo 209 de la Carta. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos Parafiscales Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial. Las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. Las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador. Y es, por el contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que sólo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección eran intereses generales del sector laboral.  El trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza  el empleador, sino un interés legítimo sobre los recursos que administran las Cajas de Compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. SUBSIDIO DE VIVIENDA Cuando la Ley citada entra a regular la destinación de los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensación Familiar, constituídos con aportes privados, no está sino desarrollando el mandato del artículo 333 de la Carta, que permite limitar la iniciativa privada con base en la prevalencia del interés general. Los recursos del subsidio familiar que se destinen a una entidad del subsistema de ejecución de vivienda de interés social, en virtud de la facultad que en este sentido regula el artículo 65 de la Ley 21 de 1982, no son de propiedad de la entidad respectiva. Dichos entes realizan una labor de canalización y mediatización de los recursos del subsidio entre la Caja y el usuario, que siempre será un trabajador que devengue menos de cuatro salarios mínimos. Luego ni el legislador podría alterar tal estado de cosas ni la Administración podría modificar la especial destinación de estos recursos. Sólo desde esta óptica entiende la Corte Constitucional la conformidad con la Carta de la norma atacada. REF: Demanda D-066 Norma acusada: Ley 49 de 1990, artículo 68, numerales 2º y 3º. Actor: RAIMUNDO EMILIANI ROMAN Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, octubre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y dos (1.992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada por el ciudadano Señor Doctor RAIMUNDO EMILIANI ROMAN, en acción pública de inconstitucionalidad, radicada con el Nº. D-066. I. ANTECEDENTES El Congreso de la República expidió la Ley 49 del 28 de   diciembre de 1990. El artículo 68 -numerales 2o. y 3o.- de esta Ley fué demandado en acción pública de inconstitucionalidad. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1.991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. DE LA DEMANDA El ciudadano RAIMUNDO EMILIANI ROMAN demandó los numerales segundo y tercero del artículo 68 de la Ley 49 de 1990, cuyo texto completo es el siguiente -se acusa la parte subrayada-: "LEY 49 DE 1990 Por la cual se reglamenta la repartición de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones ARTICULO 68.- Subsidio a la vivienda de interés social por parte de las Cajas de Compensación Familiar. Cada Caja de Compensación estará obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, será asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por el mismo. El subsidio para vivienda otorgado por la Cajas de Compensación Familiar será destinado conforme a las siguientes prioridades: 1o. A los afiliados de la propia Caja de Compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales. 2o. A los afiliados de otras Cajas de Compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales. 3o. A los no afiliados a las Cajas de Compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales. El fondo para el subsidio familiar de vivienda, estará constituído por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, en los porcentajes que se refieren a continuación: a) Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%), la Caja trasferirá mensualmente al Fondo, una suma equivalente al diez y ocho por ciento (18%) de los aportes patronales para subsidio el primer año de vigencia de esta Ley y el veinte por ciento (20%) del segundo año en adelante. b) Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%) e inferior al ciento diez por ciento (110%) la Caja trasferirá mensualmente al Fondo, una suma equivalente al doce por ciento (12%) de los aportes patronales para subsidio. PARAGRAFO 1º: Las Cajas de Compensación Familiar, con los recursos restantes de sus recaudos para subsidio, no estarán obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda. PARAGRAFO 2º: El cincuenta y cinco por ciento (55%) que las Cajas destinarán al Subsidio Monetario, será sobre el saldo que queda después de deducir la transferencia respectiva al fondo de subsidio familiar de vivienda y el diez por ciento (10%) de los gastos de Administración y funcionamiento. En ningún caso una Caja podrá pagar como subsidio en dinero una suma inferior a la que esté pagando en el momento de expedir esta Ley. PARAGRAFO 3º: Las Cajas de Compensación Familiar que atiendan el subsidio familiar en las áreas rurales o agroindustriales ubicadas en zonas del Plan Nacional de Rehabilitación y en las Intendencias y Comisarias, no estarán obligadas a constituir el Fondo para Subsidio de Vivienda de Interés Social en la parte correspondiente al recaudo proveniente de dichas áreas y adelantarán directamente los programas de vivienda". El actor dividió así en su libelo la presentación de los argumentos: 1. Contra el numeral segundo del artículo 68 de la Ley 49 de 1990: 1.1. Violación del derecho de propiedad (art. 58 CP): "el fondo de subsidio de cada caja -anota el actor- tiene sus dueños, que son los trabajadores afiliados con derecho a subsidio familiar, es decir de  trabajadores beneficiarios. De consiguiente el traspaso ordenado por estos numerales es inconstitucional". El ciudadano agrega que ello desconoce y viola el derecho de propiedad privada o el derecho adquirido de  cada trabajador-beneficiario sobre su subsidio familiar. Las Cajas de compensación son entidades autónomas por su reglamentación y funcionamiento, por lo tanto si se ordena traspasar sus recursos a otras entidades, al sentir del demandante, se viola el derecho de los trabajadores a ser beneficiarios de sus aportes. 1.2. Violación del postulado de la buena fe (art. 83 CP): las Cajas de Compensación Familiar son en esencia administradoras de unos fondos que aportan tanto patronos como trabajadores; al incorporar nuevos beneficiarios de los mismos, sin embargo, el actor afirma que se induce  a las Cajas a traicionar la confianza que depositan en ellas sus afiliados. 2. Contra el numeral tercero del artículo 68 de la Ley 49 de 1990: 2.1. Para demostrar que el fondo del subsidio familiar es propiedad de los afiliados aportantes (art. 58 CP), el actor hace un análisis de su naturaleza jurídica, así: 2.1.1. "El subsidio familiar es una prestación social del trabajador de bajos ingresos para el fortalecimiento de la familia". 2.1.2. Agrega el actor que el subsidio es un derecho que tiene cada trabajador beneficiario en contra de su patrono, ya que es una prestación social otorgada por la ley a ciertos trabajadores y a cargo de los patronos. 2.1.3. Apoyado en varias normas el ciudadano demandante sostiene que el trabajador beneficiario tiene derecho al subsidio familiar según el número de personas a cargo; y que la única manera de cambiar su destinación sería mediante una expropiación, en clara contravía con la Constitución Nacional. 2.1.4. Como prestación social que es el subsidio, le está vedado al Estado disponer de ella, so pena de incurrir en violación al derecho de propiedad. 2.1.5. La función de las Cajas de Compensación es recaudar, compensar y pagar de manera que se permita igualar lo más equitativamente posible a los trabajadores, favoreciendo a los más necesitados según sus cargas familiares. Esta compensación es por tanto un derecho directo de cada trabajador beneficiario-aportante. 2.1.6. Todo cuanto se pague con el dinero del fondo, así sean  servicios, es subsidio familiar, lo que constituye una "dación en pago legal", sin que por ello se cambie  su naturaleza. 2.2. Violación del principio de la buena fe (art. 83 CP): afirma el ciudadano EMILIANI ROMAN que no constituye buena fe el hecho que se establezca un beneficio en favor de los trabajadores y, posteriormente, una ley haga desviar los recursos hacia personas que no tienen ningún vínculo con los aportantes, la Caja o el patrono. 2.3. Violación a la libre actividad económica e iniciativa privada (art. 333 CP): las Cajas, desde su fundación, han tenido un carácter privado, por lo tanto si una ley se inmiscuye en sus estatutos ordenando cambiar el destino de sus recursos, para traspasarlo a terceros, interfiere en su organización y en sus finalidades, violando flagrantemente el artículo 333 de la Constitución Nacional. DE LA INTERVENCION DE TERCEROS 1. Intervención de la ANDI: La Asociación Nacional de Industriales -ANDI- intervino en el proceso para coadyuvar en el ataque contra las normas acusadas. En este orden de ideas la ANDI sostuvo en su escrito lo siguiente: Dice la ANDI que el subsidio familiar como prestación social a favor de los trabajadores es un derecho que forma parte de su patrimonio, el cual es adquirido mensualmente por ellos. Este derecho patrimonial es directamente proporcional a las sumas de dinero recaudadas por la Caja correspondiente, el cual sólo se distribuye entre los afiliados. "Distraer los recursos -añade el citado gremio-, para beneficiar a terceras personas no afiliadas a la Caja de Compensación a la cual el respectivo empleador hace sus aportes, así sea para atender el llamado 'subsidio a la vivienda de interés social'... menoscaba el derecho que cada trabajador afiliado a la respectiva Caja tiene en proporción  a lo recaudado por ella". Sostiene igualmente la ANDI que con la norma acusada se le suprime capacidad de acción a la Cajas, pues parte de los aportes son "socializados" en programas de vivienda para terceras personas que no se encuentran afiliadas. Se viola de esta manera el artículo 58 de la Constitución Nacional. Por último afirma el apoderado de la ANDI que el artículo 53 de la Constitución Nacional establece una protección especial a la propiedad de los trabajadores, pues aquello que se encuentra dentro del patrimonio del trabajador no puede ser lesionado por leyes posteriores, como la ley acusada. 2. Intervención de Superintendencia del Subsidio Familiar: Esta entidad interviene igualmente en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada. El método discursivo que emplea la Superintendencia consiste en justificar la conformidad de la norma acusada con cada uno de lo tres artículos de la Constitución que se invocan violados, así: 2.1. Justificación de la norma acusada respecto del artículo 58 de la Constitución: 2.1.1. Los derechos que protege este artículo son aquellos adquiridos con arreglo a la ley civil y no a la ley laboral o administrativa. 2.1.2. El interés particular debe ceder al interés general. Ahora, habida cuenta que el subsidio familiar es un derecho a una cuota que es variable, no por la circunstancia de ser "mutante" se pierde ese derecho; las apropiaciones destinadas a la vivienda de interés social no afectan la cuantificación del monto del subsidio para cada trabajador. La Ley 49 de 1990 busca ampliar la cobertura de la seguridad social y no el cercenamiento de derechos de los trabajadores afiliados a una Caja. 2.2. Justificación de la norma acusada respecto del artículo 83 de la Constitución: La Superintendencia sostiene que resulta un "despropósito" afirmar que una norma es de buena o de mala fé; ésta sólo se puede predicar de las conductas de los hombres y en este orden de ideas se estaría censurando la moral de los miembros del Congreso. 2.3. Justificación de la norma acusada respecto del artículo 333 de la Constitución: Aunque por la Ley 21 de 1982 se determine que las Cajas son personas jurídicas de derecho privado, la jurisprudencia les ha atribuido una naturaleza especialísima, ya que ellas son vigiladas y controladas por el Estado, lo que autoriza su intervención. Con base en el artículo 334, el Estado como supremo director de la economía se encuentra facultado para velar por las personas de menores ingresos, aún limitando la iniciativa privada. Por estas razones la Superintendencia del Subsidio Familiar solicita la declaratoria de constitucionalidad. DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, empieza por estudiar los antecedentes legislativos de la norma impugnada, para concluir en este sentido que fueron finalidades de la Ley 49 de 1990: "... por un lado preservar el subsidio pagado en dinero, y de otro, propender por la integración de estas corporaciones al Sistema de Vivienda de Interés Social, de acuerdo a la políticas trazadas por el Gobierno Nacional." Seguidamente el Procurador analiza la obligación de las Cajas de Compensación consagradas en los numerales acusados, donde afirma: "Si a primera vista, y como argumenta el actor, parecieran vulnerarse  los derechos a la propiedad y a la libre iniciativa de la voluntad privada, ello no ocurre en el presente caso, en razón de que son los afiliados a determinada caja -que tenga la obligación de pagar el mencionado subsidio-, quienes recibirán en primer término los beneficios derivados del sistema nacional de vivienda de interés social, respecto a los afiliados a otras cajas o a los que no estén afiliados a ninguna de ellas, siempre que en todos los casos, los ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales, ya que estos últimos sólo residualmente pueden acceder a tales beneficios". Luego la vista fiscal cita el conjunto normativo aplicable al sistema de vivienda de interés social, a saber: Leyes 49 de 1990, 3a. de 1991, Decreto 599 de 1991 y Decreto 959 del mismo año. En estas normas se aprecia que las Cajas de Subsidio Familiar hacen parte del sistema de vivienda de interés social, pues,  afirma el Procurador, "a cambio del otorgamiento del subsidio de vivienda, los afiliados a la Caja que los concede, tienen una serie de privilegios adicionales frente a los demás postulantes de soluciones habitacionales, operándose así una efectiva compensación". Según la vista fiscal, dichos argumentos son suficientes para desvirtuar los ataques de la demanda. Sin embargo el Ministerio público hace unas anotaciones finales sobre los derechos de los trabajadores. En este sentido se anota que el valor eventualmente pagado a las personas a que se refieren los numerales segundo y tercero del artículo 68 de la Ley 49 de 1990 no constituye un desmejoramiento de la prestación social del subsidio familiar, porque al entrar a formar parte las Cajas del sistema nacional de vivienda de interés social, los afiliados a ellas reciben a cambio una prestación que puede superar lo aportado por las mismas Cajas. Por las razones expresadas el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma atacada. II. FUNDAMENTO JURIDICO DE LA COMPETENCIA 1. Es competente esta Corporación para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, en virtud las facultades conferidas por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución Política. DE LA DIGNIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO 2. Colombia es un Estado personalista, democrático, participativo y humanista, que hunde sus raíces en los campos axiológicos de la dignidad humana. Así lo establece el artículo primero de la Constitución, que dice: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general." La persona es pues el sujeto, la razón de ser y el fin del poder político. Ahora la Carta no sólo propende por la persona sino que a su materialidad ontológica le agrega una cualidad indisoluble: la dignidad. Se trata pues de defender la vida pero también una cierta calidad de vida. En el término "dignidad", predicado de lo "humano", esté encerrada una calidad de vida, que es un criterio cualitativo. Luego para la Carta no basta que la persona exista; es necesario aún que exista en un marco de condiciones materiales y espirituales que permita vivir con dignidad. Para ello se introdujo el concepto de democracia participativa en el Estado social de derecho, que busca simultáneamente que el Estado provea a la satisfacción de las necesidades sociales y que, a su vez, al sociedad civil participe en la consecución de los fines estatales. DE LA SOLIDARIDAD 3. El artículo primero constitucional "funda" el Estado colombiano en la solidaridad. Ello es un desarrollo de los conceptos de justicia y democracia participativa, consagrados ambos en el Preámbulo y en el artículo segundo de la Carta. En primer lugar, la expresión de un "orden justo" aparece tanto en el Preámbulo como en los fines esenciales del Estado. El nexo  justicia-solidaridad es evidente, pues en un régimen de carencia de recursos suficientes, como Colombia, una parte de la sociedad civil está llamada a participar en la solución de las necesidades de los más pobres. También es manifiesta la relación dignidad-solidaridad. Ellas son, respectivamente, un valor y un principio de los cuales se predica su total  compatibilidad. Es gracias a la solidaridad que se puede arribar a la dignidad, si se parte del supuesto de la realidad colombiana, enmarcada en un ámbito de desequilibrios sociales y territoriales. Las solución de las necesidades básicas insatisfechas de importantes sectores de la sociedad colombiana es un compromiso de todos, esto es, del Estado, la sociedad y los particulares. Así lo establece el artículo 2o. de la Carta cuando afirma en su inciso segundo: "Las autoridades de la República están instituidas para... asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". Incluso la solidaridad es un deber constitucional, como se advierte en el artículo 95 de la Constitución, que dice: "...Son deberes de la persona y del ciudadano: 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social..." Luego la solidaridad es un deber constitucional de todos, que aspira a lograr la materialización de los valores  fundantes de la justicia y la dignidad. Y en segundo lugar, el carácter participativo del Estado implica que la sociedad civil intervenga no sólo, como antes, en la simple definición periódica de los gobernantes mediante el voto, sino que ahora es preciso además que la comunidad participe en los procesos de decisión, ejecución y control de la gestión pública tendiente a satisfacer las necesidades sociales. DE LA SEGURIDAD SOCIAL 4. La solidaridad como deber, de que trata el artículo 95.2 de la Carta, tiene como contrapartida el concepto de la solidaridad como derecho, que se expresa en la seguridad social. El artículo 48 de la Constitución dice: "La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante." Se advierte en primer lugar que fué deseo del constituyente consagrar una definición amplia de la seguridad social. Ello es manifiesto al consultar los antecedentes de la norma en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, donde se afirmó: "Nuestra concepción de la Finalidad Social del Estado debe ir necesariamente más allá de la retórica. La Seguridad Social constituye un elemento indispensable para posibilitar unas condiciones de vida dignas; tal vez no haya instrumento más eficaz para el cumplimiento de la Finalidad Social del Estado. En este sentido es necesario consagrar en la Carta el derecho irrenunciable a la Seguridad Social, garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorio Nacional. La seguridad y la previsión social tienen por objeto la protección de la población contra las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica. La seguridad social ha dejado de ser una noción abstracta para convertirse en un derecho concreto reconocido internacionalmente. La declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 22 dice: 'Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la Seguridad Social...' Desde el punto de vista de la cobertura de la Seguridad Social una concepción amplia permite el derecho a toda la población; una más estrecha (sic) únicamente a los trabajadores. Con respecto a las contingencias previstas, la concepción amplia involucra aspectos como recreación, vivienda, desempleo y otros derechos indispensables a la dignidad del ser humano..." (negrillas fuera de texto)1 . Como se advierte, el constituyente incorporó la vivienda dentro del concepto de seguridad social. Ello ha sido ratificado por el legislador, mediante el artículo 62 numeral 4° de la Ley 49 de 1990. Esta concepción de la seguridad social que hace la Constitución de 1991 recoge la tendencia normativa universal, expresada por ejemplo en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 y con fuerza normativa en el derecho interno por disposición del artículo 93 de la Carta, cuyo artículo 9° dice: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social." 5. La doctrina igualmente ha afirmado desde 1942 que la seguridad social "trata de combatir los 'cinco grandes malignos': la necesidad, por falta de medios de subsistencia; la enfermedad, que con frecuencia deriva de aquella necesidad; la ignorancia, que ninguna democracia debe permitir entre sus ciudadanos; la miseria, inadmisible en países civilizados y entre laboriosos capaces; y la ociosidad, por los peligros sociales que implica este pésimo ejemplo..."[1] 6. Ahora del artículo 48 superior sobresalen los tres principios que rigen la solidaridad social en Colombia: eficiencia, solidaridad y universalidad. La eficiencia es un principio que tiene como destinatario a los propios organismos responsables de la prestación del servicio público de la seguridad social -el Estado y los particulares-. Ella es reiterada por el artículo 209 de la Carta como principio rector de la gestión administrativa. Así mismo la eficacia implica la realización del control de resultados del servicio. Pero más significativos para el negocio que nos ocupa son los principios de solidaridad y universalidad, porque ellos se dirigen tanto a los responsables como a los beneficiarios de la seguridad social. En cuanto a la solidaridad, como se anotó anteriormente, es un principio que aspira a realizar el valor justicia, que bebe en las fuentes de la dignidad humana. En este caso ello es evidente, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, cuando afirmó que "el subsidio familiar es, desde otro punto de vista, un mecanismo para la redistribución de los ingresos, fundamentado en principios universales de bienestar y solidaridad"3 . Y la universalidad es el principio relacionado con la cobertura de la seguridad social: todas las personas. Ello es natural porque si, como se estableció, la dignidad es un atributo y un fin inherente de la persona, no es entonces concebible que unas personas gocen de vida digna y otras no. Las calidades esenciales de la existencia no sabrían ser contingentes. Simplemente, si son esenciales, se predican de todas las personas. Es por ello que la seguridad social es un requisito de la dignidad y la dignidad es un atributo esencial de la persona. 7. Por otra parte el artículo 48 precitado hace alusión en el inciso tercero a la facultad del legislador para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, bajo la dirección del Estado y con la participación de los particulares. Esta facultad del legislador es concordante con el numeral 23 del artículo 150 constitucional, en donde se atribuye al Congreso la competencia para regular la prestación de los servicios públicos. Recuérdese a este respecto que el artículo 48 idem empieza por definir la seguridad social como un servicio público. DEL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA 8. La dignidad comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta. Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la humanidad se ha relacionado históricamente con la vivienda en forma paralela al desarrollo de la civilización. De los nómadas a las cavernas, de los bohíos a las casas, de las casas a los edificios, toda la evolución del hombre se traduce en su forma de vivienda. Así lo entendió el constituyente cuando en el artículo 51 de la Carta dijo: "Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda." Y así lo entendió también el legislador cuando creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. En efecto, dice así el inciso 1° del artículo 1° de la Ley 3a. de 1991: "Créase el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza." En el artículo 2° literal "c" de esta misma Ley se ubica a las Cajas de Compensación Familiar como haciendo parte del subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Se advierte en consecuencia que la satisfacción de las necesidades de vivienda en Colombia es una prioridad constitucional y legal, para lo cual se ha diseñado un sistema racional que vincula a las Cajas de Compensación Familiar. DE LOS DERECHOS SUBJETIVOS Y EL INTERES LEGITIMO 9. El artículo 58 de la Constitución afirma lo siguiente: "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos..." Se observa que Colombia es un Estado que respeta y protege la propiedad privada, con algunas limitaciones previstas por el propio constituyente en virtud de su carácter de interés social. Ahora, la propiedad es un derecho subjetivo. Ella es la especie de este último término, el cual es de orden genérico. Los derechos subjetivos son aquellos que se encuentran radicados en cabeza de una persona determinada y que son exigibles respecto de los demás sujetos de derecho. Frente al concepto de derechos subjetivos la doctrina ha construído la noción de interés legítimo y de mera expectativa. El interés legítimo ha sido definido por Zanobini como "el interés individual directamente vinculado al interés público y protegido por el ordenamiento jurídico sólo a través de la tutela jurídica de este segundo"4 . Como las normas se sancionan para garantizar el interés general y no tienen por qué garantizar los intereses particulares concretos, éstos no llegan a ser derechos subjetivos. Éstos últimos sí cuentan con recursos y acciones para ser exigidos, equilibrándose de este modo el poder público estatal con los derechos públicos subjetivos de los particulares. Las normas que consagran un interés legítimo, al asegurar el interés general de los habitantes en su calidad de miembros del Estado, no dan lugar a que de ellas nazcan derechos subjetivos. Lo que sucede es simplemente que los particulares se aprovechan de la necesidad de que estas normas sean observadas en interés colectivo, y sólo a través y como consecuencia de dicha observancia, resultan ocasionalmente protegidos en sus intereses. Y la mera expectativa es una esperanza precaria en la futura consolidación eventual de un derecho, no exigible coactivamente. DE LOS LIMITES A LA ACTIVIDAD ECONOMICA 10. El artículo 333 de la Constitución Política dice: "La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominate en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan  el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación." Esta norma se enmarca en el tríptico económico de la Constitución, conformado por el trabajo (art. 25), la propiedad (art. 58) y la empresa (art. 333). En el artículo 333 precitado se advierte que la regla general es la libertad de empresa y la iniciativa privada. Ello es lógico en una economía de mercado como es Colombia. A dicha regla general sin embargo el constituyente, utilizando cuatro términos -bien común, responsabilidades, obligaciones e interés social-, le impone limitaciones. En otras palabras, fué voluntad expresa y reiterada del constituyente permitir la limitación a la libertad de empresa y la iniciativa privada por motivos relacionados con la prevalencia del interés general, al tenor del artículo primero de la Carta. Huelga decir que el servicio público de la seguridad social, inherente a la persona por hacer parte de su dignidad, constituye una causal que encaja dentro de las limitaciones  constitucionales a la libertad de empresa y la iniciativa privada. DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE 11. El artículo 83 de la Constitución dispone lo siguiente: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fé, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas." Este artículo consagra el principio general de la buena fé, el cual pretende simultáneamente proteger un derecho y trazar una directiva para toda la gestión institucional. El destinatario de lo primero es la persona y el de lo segundo el Estado. El derecho que se busca garantizar con la presunción de la buena fé es el derecho de las personas a que los demás crean en su palabra, lo cual se inscribe en la dignidad humana, al tenor del artículo primero de la Carta. Ello es esencial para la protección de la confianza tanto en la ética como en materia de seguridad del tráfico jurídico. Y el principio de gestión estatal que se encuentra subyacente con la buena fé es el de la celeridad, eficiencia y economía, consagrados en el artículo 209 de la Carta. De conformidad con este principio hay que presumir que los empleadores, los trabajadores y el legislador han venido actuando de buena fé en la materia que nos ocupa. DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES 12. El artículo 25 de la Constitución de 1991 consagra lo siguiente: "El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas." Esta norma debe ser concordada con el inciso final del artículo 53 de la Constitución, que dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores." Se observa que la Constitución, cuando afirma que se protege el trabajo en todas sus modalidades, desea garantizar tanto el trabajo subordinado como el independiente, y que dicha protección no puede luego ser vulnerada por disposiciones posteriores. De hecho, en virtud del principio de igualdad material establecido en el artículo 13 de la Carta, el Estado debe proteger más especialmente a los trabajadores que se encuentren en condiciones de inferioridad o debilidad respecto de los demás. DE LAS CAJAS DE COMPENSACION 13. La Ley 21 de 1982 definió el subsidio familiar como una prestación social de obligatorio pago a través de las Cajas de Compensación Familiar, por parte de todos los empleadores del sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente. El fundamento del subsidio familiar no es otro que el de la democracia participativa que informa el Estado social de derecho. En este sentido se destaca la estrecha vinculación de doble vía entre el Estado y la sociedad, materializada en este caso en el inciso segundo del artículo 103 de la Constitución, que dice: "El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan". Las Cajas son pues una organización no gubernamental -ONG-,  como se advierte en el Decreto 1521 de 1957, "por el cual se reglamenta el subsidio familiar", cuyo artículo 3° dice: "Las Cajas de Compensación Familiar que se funden en el futuro deberán reunir los siguientes requisitos: a) Ser organizadas en forma de corporaciones, y obtener personería jurídica." 14. Para una adecuada comprensión de la norma que nos ocupa, sin embargo, se hace necesario realizar un breve recorrido histórico de la evolución de las Cajas de Compensación Familiar. En 1954 se inició en el país el Sistema de Compensación Familiar. La simple voluntad de algunos patronos pertenecientes a la Asociación Nacional de Industriales    -ANDI-, ante las presiones de la clase obrera, y coadyuvada por ideas similares surgidas en Francia  a finales del siglo pasado, se concretó en la creación de la primera Caja de Compensación en el país, cuyo objeto era aunar esfuerzos para, mediante el pago de subsidio familiar en dinero, aliviar las cargas económicas que representaba la familia a los trabajadores de las empresas fundadoras. En 1957, estando como Ministro de Trabajo el actor de esta demanda, se expidió el Decreto Extraordinario No. 118, mediante el cual se estableció el subsidio familiar como una obligación legal para todas las empresas que reuniesen ciertos requisitos, con lo cual se fomentó la creación de varias entidades de esta naturaleza en todo el país que comenzaron a pagar el subsidio exclusivamente en dinero. La posibilidad de que las Cajas ya creadas suministraran, además de subsidio en dinero, servicios sociales a los trabajadores de las empresas afiliadas, surgió legalmente con el Decreto 3151 de 1962 y se confirmó mediante la Ley 56 de 1973, con lo cual se dió un vuelco al Sistema del Subsidio Familiar, orientándolo más hacia la prestación de servicios que al simple subsidio en dinero. Luego se expidieron las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, que determinaron la creación de la Superintendencia del Subsidio Familiar y la ampliación de la cobertura del Régimen del Subsidio Familiar, extendiéndose este beneficio a toda la población asalariada del país. En la Ley 21 además, en el artículo 39, se reiteró el carácter de corporaciones de las Cajas, y se les asignó funciones de seguridad social. Posteriormente la Ley 31 de 1984 consagró la igualdad entre los representantes de la clase trabajadora y de los patronos en los Consejos directivos de las Cajas de Compensación Con la expedición del Decreto 341 de 1988 se buscó facilitar la afiliación de los empleadores a las Cajas de Compensación. Ante el crecimiento de los servicios de las Cajas, en este último Decreto se insistió en que éstos deben dirigirse fundamentalmente a los trabajadores de hasta cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, sin perjuicio que los demás trabajadores afiliados y la comunidad más necesitada puedan disfrutar de tales obras sociales. Por ejemplo, la Ley 71 de 1988 en su artículo 6° permitió la extensión de la cobertura del subsidio de vivienda a los pensionados. 15. De esta evolución normativa se concluye sin dificultad que ha habido cuatro transformaciones significativas en la historia de las Cajas: Primero, el subsidio familiar pasó de ser una ayuda voluntaria a una obligación institucional. Segundo, las Cajas pasaron de ser simples intermediarios entre los empleadores y los trabajadores a ser un redistribuidor regular de los recursos. Tercero, de un simple subsidio en dinero se pasó a un sistema integral de distribución de subsidios en dinero, en especie y en servicios. Y cuarto, de una cobertura limitada a los trabajadores de los empleadores que cotizaban a las Cajas se pasó a una universalización de los servicios para toda la sociedad. Esta última idea es reiterada por ejemplo por la Ley 10 de 1990 para el sector salud, que en el parágrafo del artículo 24 dice: "Parágrafo: las instituciones de seguridad social o de previsión social, y las cajas de compensación subsidio familiar, podrán directamente o, en desarrollo del sistema de contratación o de asociación, de que trata este artículo, prestar servicios de salud, y adelantar programas de nutrición para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus servicios" (negrillas no originales). NATURALEZA FISCAL DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS 16. Es preciso clarificar la naturaleza fiscal de los recursos destinados por los empleadores a las Cajas de Compensación Familiar, así: Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial. 17. En efecto, las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. Como ya lo tiene establecido esta Corporación, "la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad..."5 18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni son distribuídos por corporación popular alguna. 19. No son tampoco renta de destinación específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector. 20. Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como retribución del servicio. 21. Finalmente, y sobre todo, las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador. En efecto, la situación jurídica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un interés legítimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una mera expectativa. No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio aún no ha entrado en su patrimonio personal e individual. Y es, por el contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que sólo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección eran intereses generales del sector laboral. En otras palabras, el trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza  el empleador, sino un interés legítimo sobre los recursos que administran las Cajas de Compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. La situación jurídica de los empleadores, por su parte, no es tampoco, respecto del subsidio, equivalente a un derecho subjetivo consolidado en sus patrimonios. Huelga decir que menos aún se podría predicar tal evento del resto de la sociedad que no se encuentra dentro de los tres numerales del artículo 68 de la Ley 49 de 1990, el cual no tiene sino lo que la doctrina denomina un "interés simple", esto es, un deseo genérico e impersonal para que se cumpla el ordenamiento jurídico. Lo anterior queda además de manifiesto si se consideran dos argumentos adicionales. Primero, de conformidad con el artículo 637 del código civil, "lo que pertenece a una corporación, no pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los individuos que la componen..." Recuérdese que, como se anotó anteriormente, la naturaleza jurídica de las Cajas se encuentra definida por los artículos 633 y siguientes del Código Civil. Y segundo, si se analiza la destinación de los recursos de las Cajas de Compensación Familiar al momento de su liquidación. En ese sentido dice así el artículo 68 de la Ley 21 de 1982. "Artículo 28.- Resuelta la liquidación de una Caja de Compensación Familiar se procederá de conformidad con lo preceptuado en el Código Civil sobre disolución de Corporaciones. Los estatutos de las Cajas deberán contemplar claramente la forma de disposición de sus bienes en caso de disolución, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su utilización en objeto similar al de la corporación disuelta a través de instituciones sin ánimo de lucro o de carácter oficial. En ningún caso los bienes podrán ser repartidos entre los empleadores afiliados o trabajadores beneficiarios de la corporación en disolución. A falta de regulación, los bienes pasarán al dominio de la Nación y el Gobierno Nacional podrá adjudicarlos a otra u otras Cajas de Compensación Familiar, o en su defecto, a entidades públicas o privadas de similares finalidades" (negrillas de la Corte). Se advierte claramente que los recursos de las Cajas no son propiedad privada (artículo 58 de la Carta) del empleador ni de los trabajadores en particular sino del sector de los trabajadores remunerados. No es pues un derecho subjetivo de las personas sino del sector en su conjunto. Son pues recursos afectados a una particular destinación de interés general. Sus destinatarios, por disposición de la ley, deben reunir dos requisitos: que se trate de un trabajador y que dicho trabajador devengue menos de cuatro salarios mínimos. La propiedad de estos recursos, así como su administración, a diferencia de lo que sucede con el Fondo Nacional del Café6 , no pertenece al Estado y en consecuencia no media al respecto un contrato entre la Nación y la entidad. Pero en uno y otro caso los recursos están afectados a una finalidad que tiene qué cumplir el administrador de los mismos, pues, al fin de cuentas, ambos recursos son parafiscales. DE LA RAZON JURIDICA EN EL CASO CONCRETO Luego de las anteriores consideraciones, entra la Corte a pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad de los numerales segundo y tercero del artículo 68 de la Ley 49 de 1990 a la Constitución Política. 22. De un estudio razonable de la norma se advierte en primer lugar que en este caso  lo que está en discusión es el derecho de los trabajadores tanto del sector dependiente que están afiliados a otras Cajas de Compensación Familiar -inciso segundo de la norma- como del sector de los trabajadores que está viviendo del ingreso de su trabajo independiente -inciso tercero-, a ocupar lugares subsidiarios en la destinación de los fondos de subsidio familiar. Obsérvese que en ambos casos -con dependencia o sin ella-, se trata exclusivamente del sector de los trabajadores. Luego, de un lado, no sólo los trabajadores de las empresas que cotizan a las Cajas de Compensación tienen asegurada su prioridad -inciso 2o. de la norma atacada-, en la asignación de los subsidios reseñados, sino que, de otro lado, los restantes trabajadores ocupan lugares secundarios para dichos efectos, de suerte que no es que éstos compitan con aquéllos, sino que ellos sólo aspiran a usufructuar el remanente de los fondos, incluso por motivos de eficiencia, ya que de lo contrario dichas sumas se dejarían de utilizar en forma irracional. En consecuencia, no podría afirmarse que si la Ley 49 de 1990 en su artículo 68 establece lugares secundarios en las prioridades de asignación del subsidio de vivienda para los trabajadores no afiliados directamente a una Caja, ello atenta contra los derechos de los trabajadores del sector directamente afiliado o contra la propiedad privada o contra la buena fé de dichas personas, como lo sostiene el actor. Por el contrario, se está promoviendo la solidaridad como principio constitucional orientado a la realización del valor justicia, mediante la compensación económica vertical -de los trabajadores de más altos ingresos hacia los que sólo devengan hasta cuatro salarios mínimos-, y la compensación económica horizontal -entre sectores de los trabajadores dependientes y los independientes-. 23. En segundo lugar la norma acusada debe ser complementada con el artículo 69 de la misma Ley, en el sentido de que ella es aplicable hacia el futuro, ya que, como afirma el artículo 69: "Las reservas para vivienda acumuladas que figuren en los balances oficiales a 30 de septiembre de 1990, según lo estipulado en al Ley 21 de 1982, continuarán en poder de las Cajas de Compensación Familiar y serán destinadas exclusivamente para la Vivienda de afiliados de acuerdo con la política señalada por el Gobierno Nacional." En consecuencia, la norma acusada rige para el futuro y no afecta situaciones jurídicas consolidadas a la fecha indicada en el artículo transcrito. 24. En tercer lugar observa esta Corte que lo que hace el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 es disponer acerca de la prioridad de la destinación del subsidio para vivienda que otorgan las Cajas de Compensación Familiar. Dicho fondos son constituídos con los aportes que realizan los empleadores, equivalentes a un 4% del monto total de la nómina mensual. Luego el recaudo y la destinación de estos fondos son una limitación legal de la libertad de empresa, plenamente justificada por la solidaridad social que debe existir en aras de la dignidad de la persona, como quiera que la empresa tiene una función social que implica responsabilidades. En consecuencia cuando la Ley 49 de 1990 entra a regular la destinación de los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensación Familiar, constituídos con aportes privados, no está sino desarrollando el mandato del artículo 333 de la Carta, que permite limitar la iniciativa privada con base en la prevalencia del interés general. No le asiste entonces la razón al actor cuando afirma  justamente lo contrario. 25. Además la facultad del legislador para proveer sobre estas materias y en este sentido se encuentra plenamente conforme con las disposiciones constitucionales, según se anotó en su oportunidad. 26. Por otra parte la Corte observa que los recursos del subsidio familiar que se destinen a una entidad del subsistema de ejecución de vivienda de interés social, en virtud de la facultad que en este sentido regula el artículo 65 de la Ley 21 de 1982, no son de propiedad de la entidad respectiva. Dichos entes realizan una labor de canalización y mediatización de los recursos del subsidio entre la Caja y el usuario, que siempre será un trabajador que devengue menos de cuatro salarios mínimos. Luego ni el legislador podría alterar tal estado de cosas ni la Administración podría modificar la especial destinación de estos recursos. Sólo desde esta óptica entiende la Corte Constitucional la conformidad con la Carta de la norma atacada. 27. Es por todo lo anterior que esta Corporación estima que la Ley 49 de 1990, en su artículo 68, numerales segundo y tercero, es conforme a la Constitución, de suerte que  se comparte aquí el concepto del Procurador General de la Nación y de la Superintendencia de Subsidio Familiar. 28. Los argumentos del actor, el ciudadano RAIMUNDO EMILIANI ROMAN, por el contrario, no son de recibo por parte de esta Corporación, como tampoco lo son las razones expuestas por la ANDI. En efecto, los artículos 58, 83 y 333 constitucionales, como se anotó en sus respectivas oportunidades, no son vulnerados por la norma acusada, como tampoco lo es el artículo 53 idem. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE: Primero: Declarar EXEQUIBLES los numerales segundo y tercero del artículo 68 de la Ley 49 de 1990. Segundo: Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., el día veintinueve (29) del mes de octubre mil novecientos noventa y dos (1992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                    Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO      ALEJANDRO MARTINEZ                                                         CABALLERO Magistrado Magistrado FABIO MORON  DIAZ                                JAIME      SANIN                                                               GREFFEINSTEIN Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Gaceta Constitucional del 21 de mayo de 1991. Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria, pag 2. [1]Informe Beveridge. Inglaterra, 1942 3 Vid, Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 19 de marzo de 1987. MP Dr. Fabio Morón Díaz. Expediente No. 1530. Demanda contra la Ley 21 de 1982. 4 Véase esta definición EN: Fernández Vázquez, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1981, pag 434 5 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449, del 9 de julio de 1992. 6 Véase en este sentido lo que ya ha establecido la Corte Constitucional en la Sentencia del proceso No. D-033.

C-579-92 Sentencia No Sentencia No. C-579/92 CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza Cuando la Carta Política en el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y con tal fin la faculta para revisar y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, no excluye  de ese examen los decretos legislativos que se profieran para levantar el estado de excepción;  y  si se observa, que cuando se le asigna esta función no se  distingue entre un control por vicios de procedimiento en su formación  y un control por su contenido material, como sí ocurre por ejemplo para cuando se estudian las leyes estatutarias,  debe establecerse que los decretos mediante los cuales se levanta un estado de excepción, deben ser objeto de un control total, lo que además, garantiza verdaderamente la primacía de la Constitución como norma de normas. No obstante que dicho tipo de medidas son propias de la competencia exclusiva   del   gobierno   nacional, como responsable político de la conservación del orden público, éstas serán tomadas dentro del marco de la Carta Política que señala entre otros límites, los temporales para la vigencia y prórrogas especiales de la declaratoria de conmoción interior y que admite que aquel estado se extienda hasta por noventa días, prorrogables por dos períodos iguales, el último de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. En este sentido encuentra la Corte que no existe vicio de forma alguno que afecte la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992, pues, además de que él se produjo dentro del  término previamente señalado -16 de julio de 1992-, fue expedido por el gobierno y firmado por el Presidente de la República y todos los ministros. CONMOCION INTERIOR-Levantamiento El levantamiento del estado de conmoción interior confirma el carácter excepcional del estado de excepción y hace que éste se tenga no como un instrumento hábil de defensa del poder institucional por encima de los derechos de las personas, sino como un excepcional mecanismo al servicio de los derechos y garantías de las mismas y no del poder público.  Por lo tanto, siempre será de buena acogida la decisión que vuelve las cosas al estado de normalidad, debiendo puntualizarse que para este caso no tendría sentido que el juez -quien frente al gobernante carece  de  los  elementos  de  juicio  para  apreciar  y resolver sobre los factores institucionales que inciden en el orden público-, desestimara el levantamiento del orden excepcional que decretara el Ejecutivo, máxime cuando, como se dijo, es deber constitucional imperioso suyo proceder a tomar tal medida cuando desaparezcan los motivos que condujeron a la declaratoria de la conmoción interior. CONMOCION INTERIOR-Prórroga Es deber del Ejecutivo, en  tratándose  de  la  orden  de prórroga de la vigencia hasta por noventa días de las medidas adoptadas durante el período de la conmoción interior, ofrecer la condigna y fundada motivación. Se trata en consecuencia de que esta Corporación en ejercicio de sus competencias como Juez y guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, debe examinar si existe o no fundamento expreso y razonable para la orden de prórroga. Ref.:          Proceso R.E. 008 Revisión Constitucional   del                                          Decreto 1195 de 1992 "Por   el                                                    cual se  levanta  el estado de                                         conmoción interior y    se                                                          prorroga la   vigencia   del                                            Decreto 1156 de 1992". Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.       ANTECEDENTES. En cumplimiento de lo previsto en los artículos 214 y 36 de la Constitución Política y del Decreto 2067 de 1991, respectivamente,  y atendiendo instrucciones del señor Presidente de la República, el señor Secretario General de la Presidencia de la República envió a esta Corporación copia auténtica del Decreto número 1195 de 16 de julio de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, para efectos de su revisión constitucional. Enviado el expediente por la Secretaria General de la Corte Constitucional al Despacho de los Magistrados de esta Corporación, su Sala Plena, resolvió designar ponencia múltiple para el tramite y decisión del  presente proceso. De conformidad con los artículos 241 de la Constitución Nacional y 36 del Decreto 2067 de 1991,  se avocó el conocimiento del proceso de la referencia, se fijó en lista el asunto para efectos de la intervención ciudadana, se comunicó al Presidente de la República y a los Ministros de Justicia y Gobierno la iniciación de este proceso, se ofició  a estos Ministerios para que informaran por escrito a esta Corporación por qué consideró el Gobierno que era necesaria la prórroga por noventa (90) días más la vigencia del Decreto Legislativo 1156 de 1992 y se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto. II. DECRETO OBJETO DE REVISION. "Decreto Número 1195 16 de julio de 1992 Por el cual se decreta el levantamiento del Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia del Decreto 1156 del año en curso. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que por Decreto 1155 del 10 de julio del presente año, se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional a partir de la vigencia de dicho decreto y hasta las veinticuatro horas del día jueves 16 de julio del presente año. Que con el fin de conjurar las causas inmediatas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1156 de la misma fecha, por el cual se dictaron medidas de carácter interpretativo con el objetivo fundamental de asegurar la aplicación de la legislación especial que regula los procedimientos relacionados con los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional. Que después del plazo prudencial fijado por el Decreto 1155 de 1992 para evaluar la eficacia de las medidas adoptadas se ha podido comprobar por la información que posee el Gobierno, que éstas han logrado su propósito, en cuanto que la interpretación auténtica y general allí contenida ha sido aplicada por los órganos judiciales. Que por consiguiente a juicio del Gobierno es pertinente levantar el Estado de Conmoción Interior. Que no obstante, el Gobierno considera indispensable prorrogar la vigencia del Decreto 1156 de 1992, con el objeto de mantener una interpretación auténtica que asegure la cumplida aplicación de las normas que regulan los procedimientos relacionados con los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional. Que de conformidad con el inciso tercero del artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno está facultado para prorrogar la vigencia de las medidas adoptadas durante el Estado de Conmoción Interior hasta por noventa días más. DECRETA: Artículo 1º: Levántase a partir de las veinticuatro horas del dieciseis de julio del año en curso, el Estado de Conmoción Interior declarado por el Decreto 1155 de 1992. Artículo 2º: Prorrógase la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el término de noventa días, contados a partir de las veinticuatro horas del dieciseis de julio del año en curso. Artículo 3º: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C., 16 de julio de 1991" III. CONTESTACION DE LOS MINISTERIOS DE GOBIERNO Y         JUSTICIA AL OFICIO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. En la respuesta dada por los Ministerios de Gobierno y de Justicia se argumenta que la prórroga del Decreto 1156 de 1992, era indispensable con el objeto de mantener una interpretación auténtica que asegure la cumplida aplicación de las normas que regulan los procedimientos relacionados con los delitos de competencia de los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional. Al respecto manifiestan que la decisión de la prórroga permite que la interpretación con fuerza legal que se hizo, se mantenga en el tiempo, mientras el Gobierno presente al Congreso de la República un proyecto de ley que en lo sustancial convierte en legislación permanente por parte de la Rama legislativa del Poder Público las medidas adoptadas en el Decreto 1156 de 1992. Proyecto de Ley que ya fue presentado y es así como hoy en día cursa en el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 085 de 1992, por la cual se adoptan como legislación permanente los artículos 1o., 2o., 3o. y 4o. del Decreto 1156 de 1992. IV. JUSTIFICACION POR PARTE DEL MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS SOMETIDAS A CONTROL. Para defender la procedencia del levantamiento del Estado de Conmoción Interior, el Ministerio de Justicia comienza por reconocer la limitada vigencia de los decretos de excepción y por señalar que para el actual Gobierno Nacional siempre ha sido de principal interés evitar el uso irracional de la legislación de excepción y un eventual conflicto con el orden jurídico ordinario, ya que la deformación de los Estados de Excepción ha conducido a la ineficacia de las medidas, pues la coexistencia permanente de dos ordenes jurídicos, uno ordinario y otro extraordinario obstaculiza la debida aplicación del derecho, por cuanto ésta supone simplicidad y claridad de las normas de conductas por interpretar. Se anota que no obstante levantarse el Estado singular de la Conmoción Interior y de evaluada la eficacia de las medidas tomadas dentro del mismo, el Gobierno Nacional prorroga la vigencia de éstas en razón a que en este momento la no aplicación de las normas legales especiales  relativas  a   los   delitos de   competencia   de   los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional constituiría uno de los factores de perturbación que levantaría la compuerta que contiene los factores de una perturbación subsistente, aunque retenida por los instrumentos judiciales referidos. En el Decreto 1155 de 1992 y en el informe del Gobierno  Nacional  se relacionan los demás factores perturbadores, como el alud de solicitudes de libertad provisional y de acciones de habeas Corpus a que hizo referencia  la carta del Fiscal General de la Nación. Además se advierte que de no haberse adoptado las medidas en estudio, la efectiva liberación de las personas vinculadas a delitos de orden público durante el 10 de julio y las demás situaciones de impunidad, habrían hecho inocua la acción de la justicia. Con base en lo anterior, se añade que es claro que el Decreto 1195 tiene por objeto instrumentar las medidas estrictamente necesarias para superar las dificultades de interpretación presentadas con motivo del tránsito de legislación en materia penal, cuya consecuencia inmediata, sería la liberación masiva de un crecido número de procesados por delitos de narcotráfico, terrorismo, subversión y asesinatos colectivos que causaron cientos de victimas indiscriminadas tanto en la fuerza pública como en la población civil, así como por el homicidio sistemático de personalidades socialmente reconocidas. Por lo que toca a esto, las medidas de excepción que introdujo el Decreto 1156 de 1992 y que el Decreto 1195 extiende, se orientan a interpretar  legalmente, esto  es, por vía de autoridad, los términos de algunas normas incorporadas al Nuevo Código de Procedimiento Penal - función ésta que resulta inherente al ejercicio de las potestades legislativas según el artículo 150, numeral 1o. de la Constitución-, en armonía con las disposiciones especiales previstas en los decretos adoptados al amparo del antiguo estado de sitio para contrarrestar los embates cotidianos de las organizaciones delictivas.  Particularmente  en el Decreto 2271 de 1991, se concede el carácter  de legislación permanente a un número significativo de normas orgánicas de la antigua jurisdicción  especial de orden público.  Es de público conocimiento que el estatuto se caracteriza por haber contemplado instrumentos más vigorosos y eficaces para la investigación y el juzgamiento  de delitos de mayor peligrosidad, vinculados a graves alteraciones de orden público. Resalta que el artículo 2o. del Decreto 1195 de 1992 -que prevé la prorroga de la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el termino de noventa días- coincide con el espíritu de la Constitución de 1991, la cual en el inciso tercero de su artículo 213 señala no sólo que  los decretos legislativos que dicte el Gobierno pueden suspender las leyes  incompatibles con el Estado de Conmoción y dejen regir tan pronto como se declare restablecido el orden público, sino que el Gobierno pueda prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. El levantamiento del Estado de Excepción le permite al Ejecutivo    prorrogar la   vigencia   de   las  normas excepcionales, más aun, cuando han sido medidas o disposiciones que han demostrado su eficacia. Las disposiciones contenidas en el Decreto 1156 de 1992 tienen todas un ostensible carácter transitorio, que se deriva del efecto que ipso iure les asigna el artículo 213 inciso 3o. de la Constitución, en virtud del cual, los decretos legislativos si bien dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden público, el Gobierno puede prorrogar su vigencia por noventa (90) días más, lo que en efecto se hizo mediante el Decreto 1195 de 1992, por el cual se levantó el Estado de Conmoción Interior y se prorrogó la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por noventa días más. V. INFORME MOTIVADO PRESENTADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA AL CONGRESO ACERCA DE LAS CAUSAS QUE DETERMINARON LA DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR. En lo concerniente a los antecedentes del régimen especial para el control del orden público se sostiene que la creación de la Jurisdicción de Orden Público surgió ante la imperiosa necesidad de hacer frente de manera efectiva a un conjunto de delitos que socavaban enormemente la seguridad del Estado, la estabilidad de las instituciones y la convivencia ciudadana.  Sociedad civil que "se levantó con la única arma que poseen las gentes de bien", es decir, la del robustecimiento del Estado y el imperio de la Ley, una ley obviamente especial, una legislación adecuada y unas instituciones jurisdiccionales de orden público apropiadas, pues no de otro modo podrían ampararse dichas instituciones tan profundamente asediadas. De esta manera nacen entonces los llamados estatutos para la defensa de la democracia, defensa de la justicia, prevención y represión de narcotráfico y sometimiento a la justicia.  Normas de orden público que emergen como respuesta a la perentoriedad de procedimientos más hábiles para combatir la delincuencia organizada y proteger las vidas de los funcionarios judiciales y de los testigos. Aunque a través de instituciones como la Fiscalía General y el Sistema Acusatorio, la Constitución de 1991  pretendió fortalecer al Estado, robustecer sus instituciones y organizar instrumentos más eficaces para cerrarle el paso a la impunidad, el Constituyente fue consciente de que los efectos del nuevo orden sólo podrían desarrollarse gradualmente y en consecuencia estableció que los decretos de estado de sitio continuaran rigiendo durante 90 días, plazo durante el cual el Gobierno Nacional, podría convertirlos en legislación permanente, si la Comisión Especial no los improbaba. La Comisión Especial, refieriéndose a las graves consecuencias que se derivarían de llegarse a improbar en su totalidad los decretos que conforman el Estatuto de Defensa de la Justicia,  fue diáfana al expresar su voluntad de convertir en legislación permanente las normas de orden público, es decir, de mantener la vigencia de la Jurisdicción  de Orden Público con sus respectivos instrumentos con una denominación diferente dentro de la estructura judicial ordinaria. Mediante el análisis histórico, se evidencia entonces la necesidad de la existencia y vigencia de dos regímenes procesales penales.  El uno contenido en el Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991) con carácter general, permanente y ordinario, y el otro con carácter especial y temporal relativo a los ilícitos vinculados a las normas de orden público que no fueron improbadas por la Comisión (Decreto 2271 de 1991).  Ordenamientos que son autónomos pero se corresponden armónicamente, pues las normas generales del Código no derogaron las especiales de orden público. Por lo que se refiere a la transición de la legislación penal se precisan los siguientes cuatro puntos: El status de la jurisdicción de orden público respeta la cláusula constitucional según la cual no habría jurisdicciones especiales en materia penal diferentes a las expresamente previstas en la Carta.  Y la acata porque el Código de Procedimiento Penal en su artículo 5o. transitorio dispuso que la jurisdicción de orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que comience a regir este nuevo Código. La competencia de las autoridades de la jurisdicción regional no se modifica.  De esta manera los jueces regionales y el Tribunal Nacional mantuvieron la competencia que venían ejerciendo. Las reglas de procedimiento penal especial aplicables a tales casos se mantuvieron.  Así entonces, continuaron rigiendo,   por  ejemplo,  el  Decreto 2790   de   1990, modificado por el 099 de 1991, pues fue adoptado como legislación permanente en virtud del Decreto 2271 de 1991.  Decreto que en su artículo 59 sólo establece dos causales de libertad provisional de manera taxativa, entre las cuales no se encuentra la ausencia de calificación del mérito de la instrucción en determinado plazo de que trata el numeral 4o. del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal. Y la vigencia de los delitos creados al amparo del estado de sitio no será afectada durante los siguientes 10 años, tiempo al cabo del cual estos delitos de los cuales han venido conociendo y seguirán conociendo los jueces regionales, pasarán al conocimiento de los jueces del circuito quienes aplicarán las normas del Código de Procedimiento Penal ordinarias, entre las cuales se encuentra el artículo 415 referente a la libertad provisional. En cuanto a la aplicación de la disposición especial (artículo 59 del Decreto 009 de 1991) sobre la general,  se indica que contra esta interpretación no puede invocarse el principio de favorabilidad, ya que no se está en presencia de dos normas aplicables actualmente a un mismo supuesto de hecho y como es sabido, el referido principio está ligado a la existencia de dos disposiciones aplicables frente a un mismo hecho y en el caso sub-examine se trata de dos órdenes procesales con existencia y aplicación autónomas que se dirigen a supuestos de hecho diferentes. Respecto a  las  razones  que determinaron la declaración del estado de conmoción interior se llama  la atención acerca del peligro que entrañaba la inaplicación del régimen especial con base en la interpretación de que ese régimen excepcional había dejado de existir en razón de la expedición de un nuevo Código de Procedimiento Penal, lo que implicaba que la normatividad de orden público en materia de libertad provisional no estaba vigente. Se consigna que no obstante que el Fiscal y el Procurador General de la Nación se pronunciaron en contra de ese argumento, durante el día jueves 16 de julio pudo observarse la existencia de más de 400 solicitudes de excarcelación fundadas en la aplicación del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en abierta contradicción con la vigencia de la normatividad especial. Torrente de solicitudes que superó las mil entre el 16 y 17 de julio de 1992 (592 en Medellín, 192 en Cali, 88 en Cúcuta, 312 en Bogotá y 80 en Barranquilla). Situación preocupante tanto más cuanto que muchos de los posibles beneficiarios de la libertad eran personas vinculadas a los procesos por actos terroristas de la más variada índole, como los asesinatos de Luis Carlos Galán, Carlos Mauro Hoyos y Jorge Enrique Pulido. Y ello por la posibilidad de dejarse de aplicar la normatividad propia de la antigua jurisdicción de orden público que se convirtió en realidad cuando comenzaron a expedirse en el país órdenes de libertad basadas en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal con desconocimiento total de la vigencia de las normas especiales. Ante esta  situación  y con el objeto de impedir que los sindicados de los más graves atentados contra el orden público del país escaparan a la acción de justicia se tornó indispensable expedir un decreto legislativo contentivo de una interpretación general y auténtica. En relación con la naturaleza y alcance de las medidas adoptadas, el Gobierno manifiesta que las leyes pueden ser interpretadas no sólo de manera particular y concreta, con efectos interpartes, por los jueces en la aplicación a un caso particular, sino que también es sabido que dicha interpretación puede realizarse por vía general, impersonal y abstracta por la ley, siendo tal interpretación a diferencia de la primera, obligatoria tanto para los jueces como para los particulares. Esta función del legislador de expedir normas secundarias para fijar el alcance de otras o de desentrañar su espíritu, fue la que se ejerció como Legislador extraordinario por parte del Gobierno, quien se pronunció con el propósito fundamental de reiterar por la vía de interpretación auténtica o legislativa la coexistencia de dos ordenamientos jurídicos diferentes, uno general y otro especial. Se expone "que los artículos 1o. y 4o. del Decreto 1156 de l992 no modifican ni suspenden disposición alguna, tampoco crean situaciones jurídicas nuevas. Aquellas normas de estado de sitio que recibieron carácter permanente siempre han estado en vigencia. El Decreto 1156  en  su  artículo  1o.  se limitó a reiterar con la fuerza de la verdad legal aquello que  siempre fue una determinada manera.  No podría entonces argumentarse que el parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal nació a la vida jurídica y produjo efectos durante el tiempo que estuvo vigente....De otra parte, el artículo 2o. del Decreto 1156, con el fin de garantizar la eficacia de las normas especiales que regulan las actuaciones de los jueces regionales y del Tribunal Nacional, dispone que las providencias que dicten dichos jueces y que concedan el beneficio de la libertad provisional sólo podrán hacerse efectivas una vez que estén en firme, es decir que se les dá el efecto suspensivo a los recursos que contra ellas se interpongan". Acerca del Habeas Corpus y dentro del tema de la naturaleza y alcance de las medidas adoptadas, se puntualiza que aquél no fue suspendido, que nunca ha sido utilizado para que un Juez revise la legalidad de las providencias de otro juez en materia de libertad, máxime si éste es el de conocimiento y que cuando una persona privada de la libertad por orden judicial esté en la posibilidad de obtener la libertad provisional, puede obviamente solicitarla, sin que en tales circunstancias proceda el Habeas Corpus, puesto que existiría un instrumento jurídico idóneo regulado expresamente para ese efecto, como es la solicitud de libertad provisional. En el acápite titulado Decisiones a Adoptar, el Gobierno manifiesta el propósito tanto de impedir que el Ejecutivo permanezca investido de facultades extraordinarias más allá del tiempo estrictamente necesario para dictar las medidas conducentes a conjurar la crisis, como de abrir una   amplia discusión   en   el   Congreso  sobre   la necesidad de convertir las normas excepcionales en legislación permanente. Luego de evaluada la eficacia de las medidas, el Gobierno se propone no sólo declarar restablecido el orden público, una vez culmine el término señalado en el Decreto 1155 de 1992, y prorrogar la vigencia de las disposiciones del decreto 1156 de l992 por 90 días más, sino también presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que en lo sustancial solicitaría convertir en legislación permanente por parte de la Rama Legislativa del Poder Público, las medidas adoptadas en el Decreto ya citado. Así mismo, el Gobierno ofrecerá al Congreso de la República toda la información que éste requiera para el cabal cumplimiento de su función constitucional de control político, ahondará en razones jurídicas ante la Corte Constitucional para demostrar cómo los decretos sometidos a revisión son exequibles y convocará a una comisión integrada por delegados del Senado, Cámara de Representantes, Organos Judiciales, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría, Universidades y Agremiaciones de Abogados para que formulen recomendaciones tendientes a garantizar el tránsito normal entre el antiguo y nuevo sistema procesal penal. Se agrega finalmente que la ausencia de una ley estatutaria de los estados de excepción no hace imposible declarar alguno de los contemplados en la Carta, ya que "el objeto de la ley estatutaria es el de regular las facultades y las garantias judiciales en relación con los derechos para que haya reglas claras en esta materia, sin que su ausencia implique que el ejecutivo quede maniatado y la democracia indefensa". Concluye el informe que las dificultades que se presentaron en la interpretación de la ley penal llevaron a que las reglas de procedimiento que hasta el momento habían demostrado su eficacia para combatir la impunidad y fortalecer la administración de justicia dejaran de ser aplicadas, lo cual significaba el levantamiento de las compuertas que estaban  ayudando a controlar algunas de las manifestaciones de la grave perturbación del orden público afectada mediante los decretos de estado de sitio y que recibieron  carácter permanente durante diez años debido a que las causas y los efectos de la conmoción interior aún subsisten. Sostiene el Gobierno Nacional que el problema era esencialmente interpretativo, por lo tanto, solamente el legislador ordinario o extraordinario podía resolverlo con autoridad por vía general. Que a diferencia del Estado de Sitio, el Estado de Conmoción Interior tiene un carácter eminentemente temporal, razón por la cual el Gobierno lo declaró por un término corto y predeterminado hasta el 16 de Julio de 1992. Que las medidas adoptadas en ningún momento restringen o suspenden libertades o derechos fundamentales puesto que se limitan a reafirmar la interpretación de las normas vigentes. Y que el Gobierno respetuosamente confía en que el Congreso de la República después de analizar los motivos y las medidas del estado de conmoción interior, le otorgue carácter permanente a las medidas adoptadas para evitar lo que hubiere podido ser una catástrofe de impunidad. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. Dentro del término establecido en el artículo 2067 de 1.991, el Procurador General de la Nación mediante oficio número 066 de septiembre 7 de 1.992, rindió concepto desfavorable a la exequibilidad del Decreto 1195 de 16 de julio de 1992 por el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de del Decreto 1156 de 1992. Como derivación de la postura asumida por Procuraduría al conceptuar respecto de la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 1155 y 1156 de 1992, por los cuales en su orden, se declaró el Estado de Conmoción Interior y se dictaron disposiciones en relación con el procedimiento  aplicable a  los  delitos  de conocimiento  de  los  Jueces Regionales, se argumentó por ese Despacho, que el Decreto 1195 es igualmente inconstitucional, pues se trata de la  prórroga de la vigencia de unas medidas que tienen apoyo en una decisión idénticamente inconstitucional, ya que la situación que se pretende remediar con las medidas de excepción, pudieron conjurarse mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. La Competencia. De conformidad con los artículos 214 numeral 6  y 241 numeral 7 de la Constitución Nacional,  corresponde a la Corte Constitucional, decidir definitivamente sobre la Constitucionalidad del Decreto Legislativo que levanta el estado de conmoción interior y prorroga la vigencia del Decreto 1156 de 1992, dictado por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Norma Superior. En otros términos, la Corte Constitucional es competente para decidir en este evento, por tratarse de un Decreto Legislativo. Es incuestionable que el Decreto que se revisa de levantamiento del estado de conmoción interior ostenta el carácter de Decreto Legislativo, pues se trata de un ordenamiento jurídico dictado por el Presidente  de la República dentro del mismo proceso de declaratoria de tal estado  y que obedece al mandato de la Carta Política que prevé la declaratoria de restablecimiento del orden público cuando cesen las  causas que originaron la conmoción interior (arts. 214-4 y 213 inciso 3°). Tal restablecimiento traerá como consecuencia la extinción de los decretos de conmoción interior, sin perjuicio de que pueda prorrogarse la vigencia de los decretos proferidos al amparo de tal conmoción por 90 días más. 2. Ambito del control. En punto a la revisión de la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992, advierte la Corte que en su contenido normativo se precisan dos ámbitos claramente diferenciales. El primero de ellos se refiere al levantamiento  a partir de las veinticuatro horas del dieciseis de julio del año  en curso, del estado de conmoción interior declarado por el Decreto 1155 de 1992, en tanto que el segundo toca con la prórroga de la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el termino de noventa  días, contados a partir de las veinticuatro horas del dieciséis de julio del año en curso. No obstante, esta distinción no proyecta sus efectos en el análisis que se adelantará, ya que en cuanto hace al levantamiento del Estado de Conmoción Interior,  como en lo que respecta a la prórroga de la vigencia del Decreto 1156 de 1992, la Corte revisará la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992 tanto por el aspecto formal como material. Esto es, examinará no solo si en la expedición del  Decreto 1195 de 1992 se atendieron los precisos requisitos de forma constitucionalmente exigidos, sino también el aspecto material, como es la  exequibilidad del Decreto desde el punto de vista de su conexidad fáctica, su verdad, su conveniencia y su oportunidad. Incluso, y compartiendo lo que se consideró en sentencia No. C-004 de 7 de mayo de 1992, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,  debe esta Corte manifestar que por tratarse del examen de un decreto legislativo,  el control debe ser integral, lo cual implica que sea forzosamente de mérito y no únicamente de forma.  Al respecto se dice que "esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohija la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha y hace suyos los razonamientos que dicho Magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor". Si se tiene en cuenta,  que cuando la Carta Política en el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y con tal fin la faculta para revisar y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, no excluye de ese examen los decretos legislativos que se profieran para levantar el estado de excepción;  y  si se observa, que cuando se le asigna esta función no se  distingue entre un control por vicios de procedimiento en su formación  y un control por su contenido material, como sí ocurre por ejemplo para cuando se estudian las leyes estatutarias,  debe establecerse que los decretos mediante los cuales se levanta un estado de excepción, deben ser objeto de un control total, lo que además, garantiza verdaderamente la primacía de la Constitución como norma de normas. 3. Levantamiento del Estado de Conmoción Interior. 3.1. Procedimiento en su formación. De conformidad con las normas sobre competencia, corresponde a la Corte Constitucional adelantar su juicio sobre todos los aspectos de forma que se vinculan con el Decreto 1195 de 1992, por medio del cual se ordena el levantamiento del estado de conmoción interior y se declara restablecido el orden público. Es así, que dentro de la jurisprudencia de la jurisdicción constitucional colombiana, se estimó que no obstante que dicho tipo de medidas son propias de la competencia   exclusiva   del   gobierno   nacional, como responsable político de la conservación del orden público, éstas serán tomadas dentro del marco de la Carta Política que señala entre otros límites, los temporales para la vigencia y prórrogas especiales de la declaratoria de conmoción interior y que admite que aquel estado se extienda hasta por noventa días, prorrogables por dos períodos iguales, el último de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. En este sentido encuentra la Corte que no existe vicio de forma alguno que afecte la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992, pues, además de que él se produjo dentro del  término previamente señalado -16 de julio de 1992-1 , fue expedido por el gobierno y firmado por el Presidente de la República y todos los ministros.  En efecto: Fue dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades establecidas en el aparte final del inciso 3o del artículo 213  y en el numeral 4o del artículo 214 de la Constitución Nacional, los cuales señalan que tan pronto hayan cesado las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Perturbación, sin perjuicio de que pueda prorrogar hasta por noventa días más, la vigencia de los decretos legislativos dictados al amparo de la situación de Excepción. Y además, fue expedido cumpliendo con el requisito esencial de  hallarse firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros en la misma forma como lo fue el Decreto que declaró el estado de conmoción interior. 3.2. Contenido material En lo que atañe a la revisión del contenido material del Decreto de la referencia, concretamente al levantamiento del estado de conmoción interior, el estudio de la Corte debe comprender los motivos que haya tenido el Gobierno para ello, pues no obstante que el Gobierno goza de un margen de discrecionalidad y apreciación para tomar esa decisión, a él le corresponde  actuar no solo dentro de criterios de sensatez  y prudencia, sino igualmente le incumbe considerar tanto la conexidad e interdependencia entre las causas que originaron la declaratoria del estado de conmoción interior y las que suscita el levantamiento del referido estado, como la concordancia con las exigencias para el restablecimiento del orden publico del país, es decir, la utilidad o conveniencia. Las circunstancias de tiempo, lugar y modo relacionados con el orden público, a que hace alusión el Gobierno Nacional en los considerandos del Decreto 1195 de 1992 por el cual se levanta el estado de conmoción interior, denotan  las aludidas cordura, conexidad y conveniencia. En efecto, a juicio del Gobierno, apreciación que comparte esta Corte, es pertinente levantar el estado de conmoción interior en razón a "que  después del plazo prudencial fijado por el Decreto 1155 de 1992 para evaluar la eficacia de las medidas adoptadas, se ha podido comprobar por la información que posee el Gobierno, que éstas han logrado su propósito, en cuanto que la interpretación auténtica y general allí contenida ha sido aplicada por los órganos judiciales". De todas formas el levantamiento del estado de conmoción interior confirma el carácter excepcional del estado de excepción y hace que éste se tenga no como un instrumento hábil de defensa del poder institucional por encima de los derechos de las personas, sino como un excepcional mecanismo al servicio de los derechos y garantías de las mismas y no del poder público.  Por lo tanto, siempre será de buena acogida la decisión que vuelve las cosas al estado de normalidad, debiendo puntualizarse que para este caso no tendría sentido que el juez -quien frente al gobernante carece  de  los  elementos  de  juicio  para apreciar  y resolver sobre los factores institucionales que inciden en el orden público-,  desestimara el levantamiento del orden excepcional que decretara el Ejecutivo, máxime cuando, como se dijo, es deber constitucional imperioso suyo proceder a tomar tal medida cuando desaparezcan los motivos que condujeron a la declaratoria de la conmoción interior. 4.      Prórroga de la vigencia del Decreto 1156 de 1992. 4.1. Procedimiento en su formación. Si bien el cariz formal de la decisión gubernamental de "prorrogar la vigencia del Decreto Legislativo 1156 de 1992", ya fue objeto de revista con ocasión del examen de los requisitos formales de la declaratoria de "levantar el estado de conmoción interior",pues, ambas resoluciones hacen parte del Decreto 1195 de 16 de julio de 1992, esta Corporación agrega que en lo que se relaciona con la disposición que ordena prorrogar la vigencia de las medidas adoptadas en los artículos 1o. 2o., 3o. y 4o. del Decreto 1156 de 10 de julio de 1992, debe observarse que el  inciso 3o.  del  artículo  213  de  la  Constitución Nacional otorga al gobierno la facultad de prorrogar la vigencia de los decretos legislativos que dicte durante el estado de conmoción interior, hasta por noventa (90) días más, contados desde el momento en que "se declare restablecido el orden público". Adviértase que en esta oportunidad coinciden la orden de terminación de la declaratoria del estado de conmoción interior y la de la prórroga por noventa (90) días de la vigencia del decreto legislativo que dictó durante aquel estado, esto es, el Decreto 1156 de 1992. 4.2. Contenido material. La Carta de 1991, en atención al razonamiento del Constituyente según el cual en estos asuntos de orden público suelen presentarse eventos relacionados con la certeza y la seguridad jurídica de las relaciones entre los gobernados y con la estabilidad institucional y la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, habilitó al Ejecutivo de manera expresa para que ante situaciones de esta índole pueda ordenar la prórroga de las medidas enderezadas a conjurar las causas de perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Al respecto, estima la Corte Constitucional que el ejercicio de esta facultad de origen constitucional radicada en cabeza del gobierno está condicionada por su adecuación a dichos supuestos generales; en otros términos, es deber del Ejecutivo, en  tratándose  de  la  orden  de prórroga de la vigencia hasta por noventa días de las medidas adoptadas durante el período de la conmoción interior, ofrecer la condigna y fundada motivación. Se trata en consecuencia de que esta Corporación en ejercicio de sus competencias como Juez y guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, debe examinar si existe o no fundamento expreso y razonable para la orden de prórroga. Así entonces, en lo que se refiere específicamente a la prórroga de la vigencia de las medidas adoptadas durante el estado de conmoción interior, esta Corporación estima que el Decreto 1195 de 1992 debe ser objeto de examen por el aspecto material o de fondo.  En este sentido, se señala que no se trata de un doble juicio sobre el contenido de las disposiciones del Decreto 1156 de 1992, sino de dos distintos aspectos, a saber: a)      Se debe determinar si las medidas que se ordenan mantener vigentes fueron declaradas constitucionales o inconstitucionales por la misma Corte, puesto que si se presentó esta última situación, obvio es que no puede prorrogarse lo que ha sido judicialmente retirado del ordenamiento jurídico. Al consultar la providencia sobre la constitucionalidad de las normas cuya vigencia ahora se prorroga, se constata que ellas fueron halladas conforme a la Carta Política.  A través de sentencia de 15 de octubre de 1992 esta Corporación consideró materialmente exequible las disposiciones que consagraban lo siguiente: - En  relación con los delitos de competencia de los jueces  regionales se aplican las normas especiales de procedimiento y sustanciales  de conformidad con el artículo 5o. transitorio del decreto 2700 de 1991 y las disposiciones del presente Decreto. - En cuanto a la libertad provisional en los únicos casos en que ella es viable de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el Decreto 99 de 1991 y adoptado como legislación permanente en virtud del Decreto 2271 del mismo año, sólo podrá hacerse efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede. - En los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional no procederá la acción de "Habeas Corpus" por causales previstas para obtener la libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo.  Tampoco procederá para efecto de revisar la legalidad de las providencias que hubieren decidido sobre la privación de la libertad. - Y en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, rige transcurridos los términos de que trata el artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento Penal. En consecuencia, si la declaratoria de conmoción interior y las medidas señaladas en los párrafos inmediatamente anteriores, fueron consideradas exequibles conforme a la Carta Política de 1991, no hay lugar entonces a un nuevo examen de constitucionalidad; máxime cuando en   providencias de fechas 15 de octubre de 1992 de esta Corporación,  correspondientes a los procesos de revisión constitucional   de  los  Decretos   1155 y 1156 de 10 de julio de 1992, por los cuales, en su orden se declaró en estado de conmoción interior el territorio nacional hasta las veinticuatro horas del día 16 de julio de 1992  y se dictaron disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los jueces regionales, se hicieron apreciaciones tales como: Se estimó que a través de una atribución ordinaria de policía, El Presidente de la República no habría podido conjurar la eventual alteración del orden público suscitada por una interpretación errónea de la Ley por parte de los jueces regionales. Y no le hubiera sido posible, pues el poder de policía y la potestad reglamentaria no pueden usarse para disponer interpretaciones de autoridad. Se consideró que los Decretos legislativos tienen fuerza de ley, están equiparados por la Constitución Política a la ley, sometidos al control de constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción.  De suerte que, si el decreto legislativo es una ley y ésta puede determinar la interpretación que a una norma debe darle el juez, no es inconstitucional entonces lo resuelto. b)      Al examinar el argumento aducido por el Gobierno para apoyar  la decisión de la prórroga, se colige que él es concluyente.  En el informe motivado presentado por la Presidencia de la República al Congreso Nacional acerca de  las causas que determinaron la declaración del estado de conmoción interior, manifiesta explícitamente el Gobierno su confianza en que el Legislativo después de analizar los motivos y las medidas del estado de excepción le habría de otorgar carácter permanente a las medidas adoptadas para evitar lo que hubiera podido ser un cataclismo institucional y social.  A ello se agrega la consideración del Decreto 1195 de 1992 en el sentido de que no obstante que el Gobierno ha comprobado que las medidas adoptadas por el Decreto 1156 de 1992 han logrado su propósito en cuanto a que la interpretación auténtica y general allí contenida ha sido aplicada por los órganos judiciales, se considera indispensable prorrogar la vigencia de esas medidas, con el objeto de mantener dicha interpretación dentro de los  procedimientos relacionados con los delitos de competencia de los jueces regionales y del tribunal nacional. Efectivamente y como corroborador de la solidez de ese motivo y sobre todo de la necesidad de tener como normatividad permanente las determinaciones del  Decreto 1156 de 1992 de 10 de julio de 1992, se observa que el Congreso de la República, expidió la Ley 15 de 5 de octubre de 1992 "por medio de la cual se adopta como legislación permanente los artículos 1o., 2o., 3o. y 4o."  de dicho Decreto y que fue la culminación del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional. En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, en Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declarar constitucional el Decreto Legislativo 1195 de 16 de julio de 1992, "Por el cual se levanta el estado de conmoción interior y se prorroga la vigencia del Decreto 1156 de 1992", expedido por el señor Presidente de la República. Cópiese, publíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-579 CONMOCION INTERIOR-Causas inexistentes (Salvamento de voto) Los suscritos, si inicialmente estimamos que no existían las causas que ameritaran la declaratoria de tal estado, en sana lógica no podemos ahora afirmar que tales causas "han dejado de existir". Como para nosotros dichas causas nunca se presentaron, su desaparecimiento es un imposible. No puede desaparecer lo que nunca existió. Por tanto, la sentencia que afirma que es constitucional la norma que constató la ausencia de tales causas no puede ser compartida. CONMOCION INTERIOR-Prórroga (Salvamento de voto) Si en su oportunidad estimamos que era inconstitucional el Decreto 1156 de 1992, que limitaba -léase suprimía- las causales de libertad provisional en los procesos adelantados por la justicia anteriormente denominada de orden público, ahora, para ser nuevamente consecuentes, no nos queda más que reiterar la inconstitucionalidad de la norma que prorroga la vigencia en el tiempo de tal supresión de derechos constitucionales fundamentales. De los Magistrados: CIRO ANGARITA BARON y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Ref.: Radicación R.E.-008 Revisión Constitucional Decreto 1195 de 1992 "Por el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior". Santafé de Bogotá,D.C., noviembre seis (6) de mil novecientos noventa y dos (1992). Los Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero hacemos salvamento de voto en el proceso de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos: En su oportunidad los suscritos salvamos el voto en el marco de los procesos R.E.-006 y R.E-007, que declararon el estado de conmoción interior cuyo levantamiento ahora se estudia y que dictaron medidas de excepción sobre la libertad provisional en los procesos que adelanta la justicia regional, respectivamente. En aquellos salvamentos expresamos nuestra opinión en el sentido de la no conformidad de las normas revisadas con la Constitución Política de 1991. Ahora bien, en el proceso de la referencia se levanta el Estado de conmoción interior -artículo 1o.- y se prorrogan por noventa días los efectos de las medidas dictadas a su amparo -artículo 2o.-. En cuanto a lo primero, los suscritos saludamos desde luego el levantamiento del estado de excepción constitucional y el retorno a la normalidad jurídica del país. Sin embargo, para ser consecuentes con nuestra posición inicial, no podemos coincidir con la mayoría en la decisión de encontrar conforme con la Constitución el Decreto 1195 de 1992, por lo siguiente: Dice la mayoría de esta Corporación que ciertamente han desaparecido las causas que generaron la declaratoria de la conmoción, por lo cual el decreto que levanta tal estado es constitucional. Los suscritos, por el contrario, si inicialmente estimamos que no existían las causas que ameritaran la declaratoria de tal estado, en sana lógica no podemos ahora afirmar que tales causas "han dejado de existir". Como para nosotros dichas causas nunca se presentaron, su desaparecimiento es un imposible. No puede desaparecer lo que nunca existió. Por tanto, la sentencia que afirma que es constitucional la norma que constató la ausencia de tales causas no puede ser compartida. Y en cuanto a lo segundo, si en su oportunidad estimamos que era inconstitucional el Decreto 1156 de 1992, que limitaba -léase suprimía- las causales de libertad provisional en los procesos adelantados por la justicia anteriormente denominada de orden público, ahora, para ser nuevamente consecuentes, no nos queda más que reiterar la inconstitucionalidad de la norma que prorroga la vigencia en el tiempo de tal supresión de derechos constitucionales fundamentales. En mérito de lo expuesto, los suscritos salvamos el voto respecto de la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra CIRO ANGARITA BARON         ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                             Magistrado 1 El Decreto 1155 de 10 de julio de 1992 por el cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, a partir de la vigencia de dicho decreto, señaló como su fecha de expiración las 24 horas del 16 de julio de 1992

C-580-92 Sentencia No Sentencia No. C-580/92 SERVICIOS PUBLICOS-Tarifas Las directrices legales disponen una racional determinación de los costos de las tarifas, mediante el aseguramiento de los activos de las entidades de servicio público, con el fin de garantizar su financiación, ajustando las tarifas a "los cambios en los costos reales" a fin de mantener el equilibrio económico-financiero de la empresa y garantizar la cobertura futura de los servicios. SERVICIOS PUBLICOS/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/REGIMEN TARIFARIO Al considerar la norma, que los servicios públicos se prestarán "en beneficio de la comunidad", entendida como un todo, se consagra allí un principio de solidaridad que, elimina la posibilidad que se establezca la prestación de los mismos, en condiciones favorables a sólo una parte del conglomerado social. Más aún, se impone en ella, tomar en cuenta los distintos estratos sociales que participan como usuarios de los servicios públicos, según su capacidad económica, para establecer un régimen tarifario diferencial, que consulta una función redistributiva del costo de los servicios, de acuerdo con la capacidad económica del usuario del servicio, para evitar que sea igual la tarifa para los sectores más ricos de la comunidad que para los más pobres, con lo que se impide que una mayor proporción de la riqueza se concentre en pequeños segmentos de la población, mientras que las grandes mayorías asumen el mayor costo de los servicios. TASA-Límites/TARIFA-Alcance La tasa supone una contrapartida directa y personal, ésta encuentra limitado su valor al costo contable, como máximo, del servicio.  Es decir, que de la tasa está excluida la posibilidad de beneficio o rentabilidad sin que esta limitante pueda traducirse en gratuidad para el usuario del servicio público.  En la tarifa o precio del servicio público se cobra una remuneración que cubre el costo total del servicio.  En la primera, la empresa percibe el ingreso normal que genera la producción y gestión del servicio que vende, mientras que en la segunda, se está cobrando una remuneración que no necesariamente tiene que cubrir el valor total del servicio. Los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, se refieren a criterios sobre fijación de las tarifas de los servicios públicos y no a las tasas que, como tributos, puede señalar la ley.  La anterior precisión se impone a fin de demostrar que la pretendida violación al artículo 338 de la Carta, no existe por cuanto este último precepto superior, se ocupa de una realidad distinta, cual es la de los impuestos, tasas y contribuciones, más no de las tarifas de los servicios públicos a que se refiere la preceptiva acusada. REF: Expediente NO. D-058 Acción Pública de Inconstitucionalidad contra los artículos 3 y 4 del Decreto 3069 de 1968. "Por el cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas, y se dictan otras disposiciones". Actor: HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. Santafé de Bogotá D.C., Noviembre cinco (5) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.   ANTECEDENTES El ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO formuló ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. II.  EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcriben los artículos acusados: "DECRETO 3069 de 1968. "Diciembre 16 "Por el cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas, y se dictan otras disposiciones". "... "Artículo 3o. La fijación de tarifas de servicios públicos se ceñirá a los siguientes criterios: "1. Las entidades de servicio público deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos, con el objeto de facilitar apropiadamente la financiación de sus programas.  Para tal fin las tarifas deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los planes trazados para atender la futura demanda. "2. Las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad. "Parágrafo.  Se define como tasa de rentabilidad la relación entre los ingresos anuales netos de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio. Los ingresos anuales netos de operación son la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo en éstos la depreciación y excluyendo intereses. Artículo 4o. La Junta reglamentará la aplicación de los criterios enunciados en el artículo 3o." III.   LA DEMANDA A.  Normas Constitucionales que se consideran infringidas. El actor considera como normas constitucionales infringidas los artículos 338 y 367 de la Carta. Destaca, además que se viola la ley 65 de 1967. B.   Los Fundamentos de la Demanda. Fundamenta el actor su solicitud en las consideraciones que a continuación se sintetizan: -  Indica el accionante que de conformidad con el artículo 3o. del Decreto 3069 de 1968 los criterios para determinar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios pueden resumirse así:  Los costos reales de la prestación del servicio, la generación de recursos que permita financiar los programas de renovación y extensión de la cobertura y la capacidad económica de los diferentes sectores sociales; criterios que, en su opinión, "han sido manejados al antojo de las autoridades de turno, sin ninguna seriedad metodológica ni técnica y con una proliferación desmesurada de decretos sin fuerza de ley, generalmente reglamentarios y actos administrativos." -  Estima que la Constitución de 1991 contiene disposiciones más precisas y por tal razón, los criterios para la fijación de tarifas fueron modificados por los artículos 338 y 367 de la Carta, y que, de acuerdo con el artículo 338 "corresponde a la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso, establecer el sistema y método para definir los costos de los servicios y la forma de hacer ese reparto", al paso que, el artículo 367 contempla además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos." -  Argumenta el demandante que el concepto de tarifa de servicios públicos "es sinónimo al de tasa" que utiliza el artículo 338 de la C.N. esto es, implica "una contraprestación económica específica correlativa al servicio público que los gobernados reciben del Estado."  Agrega que "con estas precisiones, el citado artículo 338 de la C.N., le asigna a la ley, las ordenanzas o acuerdos permitir que "las autoridades fijen la tarifa de las tasas... que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les prestan..."; pero el sistema y el método para definir tales costos..., y la forma de hacer el reparto deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos" (Subrayas del accionante). -  Según el accionante "de la simple comparación de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 3069/68, con el artículo transcrito de la nueva Carta, no cabe duda que en aquel no se contemplan estos requisitos: El sistema y el método para definir los costos del servicio, ni la forma de hacer su reparto. Este es el motivo para que aquel Decreto con fuerza de ley sea declarado inexequible..." -  Aduce el demandante que los principios contemplados en el artículo 338 de la Carta se orientan en el sentido de permitir a los representantes del pueblo determinar los "parámetros de las tasas o tarifas", impidiéndose así el imperio de la arbitrariedad en beneficio de la seguridad de los administrados y reitera: "la determinación cuantitativa de servicios públicos, a partir de la promulgación de Constitución de 1991, compete única y exclusivamente a la Ley, las ordenanzas o acuerdos, según el caso, por mandato del artículo 338 de la Carta Fundamental, desde el momento que les asigna fijar el método y sistema para definir los costos del servicio y la forma de hacer el reparto de esos costos." -  A partir de la promulgación de la nueva Constitución, "no le corresponde ni al gobierno, ni a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, como lo manda el artículo 4o. del Decreto E. 3069/68, reglamentar la aplicación de los criterios enunciados en el artículo 3o. de este Decreto con fuerza de ley, si no existe una ley, ordenanza o acuerdo donde se fije el sistema y el método para definir los costos del servicio y la forma de hacer el reparto de estos." -  Entiende el accionante que al no tener en cuenta el artículo del Decreto Extraordinario 3069 de 1968 los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos contraría la norma suprema, y concretamente su artículo 367. Afirma el demandante que "el criterio de 'solidaridad' es diferente al de "redistribución de ingresos y este a la vez del empleado en el artículo 3o. del D.E. 3069/68, "sobre la capacidad económica de los diferentes sectores sociales", que actualmente las empresas de servicios públicos domiciliarios han dado en llamar "estratificación socio-económica."  Pues bien, ni una ni otra tienen nada que ver con las nuevas exigencias del artículo 367 de la C.N.: el criterio de "solidaridad" es diferente al de "redistribución de ingresos", y ambos son diferentes a lo que hoy se conoce como "la estratificación socio-económica". -  Señala el demandante que se ha pensado que mediante la estratificación socio-económica con tarifas diferenciales, se logran efectos de tipo redistributivo, pues las personas de los más altos estratos subsidian el consumo de las clases menos favorecidas, y que sin embargo ello no es así pues los dos conceptos no pueden identificarse, además el sistema que contempla el decreto 3069 de 1968 en lo referente a la estratificación socio-económica para fijar tarifas de servicios públicos domiciliarios es "arbitrario" y "antitécnico". Por tanto, la dicha estratificación socio-económica "no responde a la exigencia del artículo 367 de la C.N., al no ser un mecanismo de "redistribución de ingresos." -  Finalmente, el accionante anota: "De lo anterior se desprende que los artículos demandados del D.E. 3069/68 violan flagrantemente los artículos 338 y 367 de la Constitución Nacional, al no contemplar el sistema y el método para definir los costos de los servicios y la forma de hacer ese reparto; y al no establecer los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos para fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, como son los contemplados en el literal f) del artículo 61 de la ley 81 de 1988." IV.  EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora General de la Nación (E) rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 3o y 4o. del Decreto 3069 de 1968. El Despacho de la Procuradora General de la Nación (E) fundamenta su solicitud, formulada dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen: -  Advierte la agente del ministerio público que las normas demandadas se encuentran "plenamente vigentes y por tanto susceptibles del presente juicio de constitucionalidad" y que si bien ya han sido estudiadas por la Honorable Corte Suprema de Justicia mediante fallo  de 21 de mayo de 1981 emanado de esa Corporación, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada por cuanto la acción que entonces se intentó atacaba el Decreto 3069 de 1968 por exceder la ley de facultades extraordinarias dejando a salvo de cualquier acusación "el contenido mismo del Decreto por su materia y correspondencia" frente a la Carta de 1886.  Además, la existencia de una nueva Constitución "coloca todas las normas ya cuestionadas ante la posibilidad de ser nuevamente estudiadas respecto de su constitucionalidad." -  Se detiene la Jefe del ministerio público en el análisis de la regulación constitucional de los servicios públicos entendidos genéricamente como "toda obligación a cargo del Estado en desarrollo de la función pública y de su razón de ser enfrente a los ciudadanos" y en un sentido más específico referido a los servicios públicos domiciliarios "como aquellos elementos fundamentales para el mantenimiento de la vida cotidiana pacífica, siendo la infraestructura básica para el desarrollo económico y social por brindar el cubrimiento de las necesidades primarias del conglomerado humano". Puntualiza luego diversos aspectos de las disposiciones dogmáticas y programáticas de la Nueva Constitución en materia de servicios públicos. -  Respecto del reparo que el actor formula contra el artículo 3o. del Decreto 3069 de 1968 por contrariar el artículo 338 Superior al no contemplar el sistema y método para definir los costos del servicio, ni la forma de su reparto, indica la Procuradora General de la Nación (E), que el significado de la norma constitucional "no es otro sino el de querer darle a los servicios públicos un cuidado especial por parte de la ley y procurar una reglamentación lo más específica posible respecto del sistema y métodos para fijar las tarifas de los servicios públicos, esto como una protección democrática a un tema tan importante que no puede ser simplemente manejado mediante resoluciones de carácter administrativo". Señala que el artículo atacado "contempla unos lineamientos básicos que pueden ser entendidos como metodología y sistema para fijar las tarifas de los servicios públicos ..." "porque 'METODO Y SISTEMA', es no solamente la aplicación minuciosa de una técnica, sino también los lineamientos dentro de los que se habrán de hacer los cálculos específicos para cada caso concreto" y en tal sentido el Decreto "cumple con los requisitos exigidos por el artículo 338 en la medida en que sí establece, de alguna forma, métodos y sistemas conforme al pedir de la norma presuntamente violada"; además, "es función de la ley que posteriormente se dicte, ampliando este tema, el darle un mayor alcance a la actual Junta Nacional de Tarifas." -  En lo atinente a la ausencia de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del Decreto 3069 de 1968, ausencia que se traduce en violación del artículo 367 de la Carta que los contempla, anota la Jefe del ministerio público que efectivamente el texto del artículo 3o del decreto 3069 de 1968 no hace mención alguna de los referidos criterios "más esto no significa que el sentido de la norma impida en algún momento la aplicación de los mencionados principios en tanto que una nueva norma implemente su contenido desarrollándolos de la forma más precisa posible."  Agrega que "los criterios de aplicación, si bien deben ser herramientas legales que coloquen a la Administración Pública bajo un mandato en la fijación de las tarifas, no excluyen de forma alguna que en el desarrollo de la función pública y de la ejecución de los actos administrativos, dichos preceptos sean aplicados directamente desde la Constitución, esta en nombre del período de transición jurídica que vive la nación que implica toda una transformación institucional que debe ser paulatina, y que en materia de servicios públicos ya existe toda una serie de proyectos llamados a mejorar el régimen existente sin producir el vacio  que ocasionaría la no carencia de métodos para regular las tarifas de servicios públicos." CONSIDERACIONES DE LA CORTE A.   La Competencia Es competente la Corte Constitucional para conocer de la acción ciudadana de inconstitucionalidad presentada por HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO contra los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política. B. La Materia El presente fallo examina la conformidad de los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, con los artículos 338 y 367 de la Carta y demás disposiciones concordantes de la misma. La Fijacion de Tarifas de los Servicios Publicos en la Constitución de 1991. El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho.  Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la Justicia (artículo 229 C.N.), o la Educación (artículo 67 C.N.), o la Salud (artículos 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial.  Actualmente, los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (numeral 9o. artículo 95, y artículo 368 ibidem). La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos.  Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo en un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social y equidad que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos. La Constitución Política de 1991, se ocupa de la cuestión de manera expresa, en varios de sus preceptos, para deferir a la ley el señalamiento de las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá especialmente en cuenta: 1o.        Criterios de Costos; 2o.         La Solidaridad Social; y 3o. El Principio de Justicia Social Distributiva que la ciencia económica denomina de la "redistribución de ingresos". Igualmente dispone la Carta Fundamental que corresponde a la ley la determinación de las entidades competentes para fijar las tarifas (artículo 367 C.N.). Se autoriza a la Nación, a los Departamentos, los Distritos, los Municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, a las personas de menores ingresos a fin de que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (artículo 368 C.N.). Fuera de estas reglas generales sobre la prestación y procedimientos para la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, existen disposiciones constitucionales que, igualmente, fijan criterios sobre esos aspectos, ordenando, mediante ley, la aplicación de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y la toma de medidas orientadas en general a buscar la mayor cobertura de los servicios y el acceso a los mismos por todas las personas, teniendo en cuenta la capacidad económica de que dispongan (artículos 49 y 50 de la C.N.). La normatividad bajo examen, contiene los criterios que la ley había establecido para la fijación de tarifas de servicios públicos,  antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991.  La revisión de su exequibilidad se contrae entonces a determinar si los contenidos de esa legislación resultan contrarios al Nuevo Orden Superior. Con tal fin procede la Corporación a exponer esos contenidos para confrontarlos con los principios constitucionales, que, sobre la materia se han anticipado.  El artículo 3o. del Decreto No. 3069 de 1968, trae unos criterios, que la Junta Nacional de Tarifas, creada en el mismo decreto, podrá reglamentar para implementar su aplicación (artículo 4o. ibidem).  Esos criterios son los siguientes: - Que las entidades prestatarias de los servicios públicos deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional. -  Que los niveles de tarifas deben cubrir los costos reales de la prestación del servicio y proveer una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos. -  Que los niveles de tarifas deben facilitar apropiadamente la financiación de sus programas. -  Que oportunamente las tarifas deberán ajustarse a los cambios en los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los programas que ésta se haya trazado para atender la futura demanda. -  Que las tarifas se fijarán tomando en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales. -  Que las tarifas se fijarán considerando el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad. El parágrafo del artículo 3o. define como "tasa de rentabilidad", la relación entre ingresos anuales netos  de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio.  A su vez, se definen"los ingresos anuales netos de operación" como la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo estos la depreciación y excluyendo los intereses. Las anteriores directrices legales no contrarían las disposiciones constitucionales que imponen la obligación de fijar las tarifas de los servicios públicos, determinando competencias y responsabilidades relativas a los servicios públicos en cuanto a su cobertura, calidad y financiación, y teniendo en cuenta, además de los costos, los principios de solidaridad y redistribución de ingresos (artículo 367 C.N.).  Por el contrario, los artículos acusados, disponen una racional determinación de los costos de las tarifas, mediante el aseguramiento de los activos de las entidades de servicio público, con el fin de garantizar su financiación, ajustando las tarifas a "los cambios en los costos reales" a fin de mantener el equilibrio económico-financiero de la empresa y garantizar la cobertura futura de los servicios. En cuanto a la "calidad" de los servicios, el artículo 3o. dispone que se debe aprovechar "los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad".  Lo mismo que una orientación de eficiencia se aprecia en los criterios que contiene la norma.  Los principios de "solidaridad" y "redistribución de ingresos", tampoco se encuentran contrariados en los preceptos que se demandan, sino, por el contrario, de cierta manera desarrollados.  En efecto, al considerar la norma, que los servicios públicos se prestarán "en beneficio de la comunidad", entendida como un todo, se consagra allí un principio de solidaridad que, elimina la posibilidad que se establezca la prestación de los mismos, en condiciones favorables a sólo una parte del conglomerado social.  Más aún, se impone en ella, tomar en cuenta los distintos estratos sociales que participan como usuarios de los servicios públicos, según su capacidad económica, para establecer un régimen tarifario diferencial, que consulta una función redistributiva del costo de los servicios, de acuerdo con la capacidad económica del usuario del servicio, para evitar que sea igual la tarifa para los sectores más ricos de la comunidad que para los más pobres, con lo que se impide que una mayor proporción de la riqueza se concentre en pequeños segmentos de la población, mientras que las grandes mayorías asumen el mayor costo de los servicios. La tendencia redistributiva de la Hacienda Pública recogida por el constituyente viene tomando auge en los últimos 30 años, luego de ser objeto de serios estudios realizados por organismos nacionales e internacionales.  El objetivo de este enfoque es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los estratos pobres de la sociedad.  Esta lógica se desarrolla en el Capítulo 5, "De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos", del Título XII, de la Constitución Política de 1991. Sin duda, aparte el significado inequívoco del mandato constitucional, se proyecta en estas soluciones el principio acogido en el artículo 36 del Código Contencioso-Administrativo, cuando dispone que "en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa". En el mismo sentido es preciso tener en cuenta que, al desarrollar lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 3° de la norma acusada, la fijación de la tarifa debe ser razonable, no sólo para cumplir la norma, sino también el precepto constitucional que como tal afirma su supremacía en el orden jerárquico normativo cuando determina en su artículo 368 que "la nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas". Los criterios contenidos en la normatividad acusada se avienen a las nuevas orientaciones de la Carta, resultándoles compatibles, y, lo que más interesa  a este examen, no resultando contradictorios.  El hecho de que esos criterios para la fijación de las Tarifas de Servicios Públicos, según lo sostiene el libelista, hayan "sido manejados al antojo de las autoridades de turno, sin ninguna seriedad metodológica ni técnica" es una circunstancia que, en verdad, preocupa a la sociedad colombiana; pero, en sentido estricto,  esas conductas, antojadizas, sin método y antitécnicas, no provienen de la normatividad en cuestión, de sus predicamentos, ni, en consecuencia, pueden servir de fundamento para declarar su inconstitucionalidad; tales conductas traicionan, por el contrario, sus mandatos. Incurre en error conceptual el demandante, cuando considera que el "concepto de tarifa de Servicios Públicos es sinónimo al de tasa". Porque si bien es cierto que la tasa supone una contrapartida directa y personal, ésta encuentra limitado su valor al costo contable, como máximo, del servicio.  Es decir, que de la tasa está excluida la posibilidad de beneficio o rentabilidad sin que esta limitante pueda traducirse en gratuidad para el usuario del servicio público.  En la tarifa o precio del servicio público se cobra una remuneración que cubre el costo total del servicio.  En la primera, la empresa percibe el ingreso normal que genera la producción y gestión del servicio que vende, mientras que en la segunda, se está cobrando una remuneración que no necesariamente tiene que cubrir el valor total del servicio. No está demás añadir que el alcance del significado de la tasa, como se ha señalado es un concepto pacífico en la doctrina de la Hacienda Pública. Por ejemplo Capitant advierte que "la tasa representa un concepto opuesto al de impuesto; ya que constituye un procedimiento de repartición de las cargas públicas sobre la base del servicio prestado al beneficio de ese servicio" (Ossorio Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, p. 736). Debe indicarse igualmente que la tasa es un concepto menos retributivo que la tarifa, sin perder de todos modos ese carácter, toda vez que su diseño fiscal tiende, de ordinario, como debe ser, a adoptar un carácter de subsidio para los sectores más desprotegidos de la sociedad, sin perjuicio de su naturaleza de contraprestación precaria del servicio antes señalado. Los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, se refieren a criterios sobre fijación de las tarifas de los servicios públicos y no a las tasas que, como tributos, puede señalar la ley.  La anterior precisión se impone a fin de demostrar que la pretendida violación al artículo 338 de la Carta, no existe por cuanto este último precepto superior, se ocupa de una realidad distinta, cual es la de los impuestos, tasas y contribuciones, más no de las tarifas de los servicios públicos a que se refiere la preceptiva acusada. Lo expuesto permite concluir a la Corte Constitucional que la preceptiva acusada es constitucional, y por tanto, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declarar EXEQUIBLES los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, "Por el cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas y se dictan otras disposiciones", con fundamento en las razones precedentes. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ      GALINDO                                   CABALLERO FABIO MORON DIAZ             JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-586-92 Sentencia No Sentencia No. C-586/92 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites La facultad extraordinaria aparece limitada normativamente en las regulaciones de la nueva Carta Fundamental en lo que hace a las materias de que puede ocuparse el Jefe de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y que pueden ser objeto de la delegación legislativa y en lo que se refiere al término para su ejercicio; además, su atribución o conferimiento requiere en adelante de la solicitud expresa y previa del Presidente de la República, cuando la necesidad lo exija o  la conveniencia lo aconseje, todo dentro del marco normativo del funcionamiento armónico de las ramas del poder, de la separación de sus competencias, de su colaboración armónica y de la supremacía y vigencia de la Constitución. PODER CONSTITUYENTE/COMPETENCIA Esta modalidad reglada de expresión de una competencia sui generis del Poder constituyente no es nueva en su practica y tampoco es extraña en nuestro medio ni en el derecho extranjero; supone que el Poder Constituyente entrega al Jefe del Poder Ejecutivo de modo extraordinario, limitado, preciso y temporalmente contraído, determinadas competencias legislativas sobre ciertas materias, que de ordinario corresponden y deben corresponder al órgano con vocación natural y con la legitimidad política necesaria para expedir los actos con pretensión de generalidad, pero que, por diversas razones de tránsito de la normatividad y del ajuste institucional que sigue al proceso de cambio y de reforma, no esta en condiciones de expedir. FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE/DECRETO LEGISLATIVO-Control En lo que se refiere al otorgamiento de facultades  legislativas extraordinarias radicadas en cabeza del Poder Ejecutivo,  ordenado por el propio constituyente, cabe señalar que su ocurrencia es sólo excepcionalísima, y se verifica en casos de expreso pronunciamiento del mismo constituyente originario o derivado o del poder reformador de la Constitución; empero, es presupuesto del Estado de Derecho el sometimiento de los órganos instituídos y de los funcionarios habilitados para cumplir los cometidos del Estado, a los límites y controles que aseguren la vigencia de los postulados normativos del orden  jurídico del Estado, y su control de constitucionalidad verificado por el órgano judicial correspondiente. En este sentido el Constituyente de 1991, precavido de la necesidad de hacer cumplir la propia Constitución y de dar fundamento a la vigencia del principio de la Supremacía de la Carta, ordenó que los decretos expedidos en desarrollo de las facultades conferidas fueran sometidos a dos tipos de control de su constitucionalidad, así:  uno, jurídico-político de carácter previo, verificado por  la Comisión Especial Legislativa, y otro judicial y posterior verificado ante la instancia de  la Corte Constitucional, por virtud de la  acción pública de inexequibilidad. PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL/CASACION-Requisitos/PROPOSICION JURIDICA COMPLETA La constitucionalización del principio de prevalencia del derecho sustancial se proyecta sobre el ámbito de las regulaciones procesales para adecuarlas a la defensa de la ley y de los derechos, y a la búsqueda de la vigencia de un orden justo, objetivos supremos consagrados en el Estatuto Superior. Así, la proposición jurídica incompleta como requisito jurisprudencial de procedencia del recurso bien puede ser suspendida, pues en verdad de lo que se trata es de reconocer que  en la sentencia acusada existe o no violación a una norma de derecho sustancial y esto se satisface  con el señalamiento de cuando  menos la violación  de una norma de aquella categoría; así, la producción jurisprudencial sobre el punto de la violación de una norma sustancial por la sentencia, resultará mucho más probable que al exigirse la integración de la llamada proposición jurídica completa.  En este sentido, la contribución a la descongestión de los despachos judiciales  se logra gracias a que la Corte Suprema de Justicia en funciones de casación tendrá la oportunidad  de corregir por vía de la jurisprudencia la específica violación a la ley contenida en una providencia judicial de un tribunal de segundo instancia y así podrá orientar las labores judiciales de todo el país dando al derecho viviente oportunidades mayores de acierto. La mayor fluidez y el menor rigorismo en la técnica de los recursos en sede de casación, no significa en ningún modo que el tribunal competente para conocer de ellos pueda verse desnaturalizado en sus funciones por las razones que se examinan; simplemente se trata de hacer menos rígidas las previsiones para atender a la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, y para reconocer que el examen de las causales no puede, en todo caso, ser agravado por presupuestos que enerven el acceso a la justicia y limiten en buena medida la unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del derecho objetivo. CASACION-Límites El tribunal o la corte de casación debe por principio limitarse a verificar si los enunciados normativos contenidos en la regla jurídica han sido interpretados o aplicados correctamente por el juez de instancia  y si en esta labor creadora de la vida del derecho, también propia y natural de los jueces funcionalmente inferiores, no se ha incurrido en violación de la ley sustancial;  en este sentido dichas entidades no están habilitadas por regla general para  constituirse en tercera instancia y por ello  el legislador ha señalado un régimen preciso de causales que atienden de modo prevalente al examen de las argumentaciones internas de la providencia atacada en lo que hace a la formulación lógica frente a los supuestos de la ley sustancial que le sirve de fundamento. REF.    Expediente No. D-053 Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991. Descongestión de los despachos judiciales; recurso de casación. Actor: JOSE LUIS BLANCO GOMEZ Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá, D.C.,  Noviembre doce (12) de mil novecientos noventa y dos (1992) I.       ANTECEDENTES El ciudadano JOSE LUIS BLANCO GOMEZ,  en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991.  Admitida la demanda se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. II.  EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. A continuación, se transcribe el artículo acusado. "DECRETO  No. 2651 DE 1991 "(noviembre 25) "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales. "........... "Artículo 51. Casación.  Sin perjuicio de lo dispuesto en los respectivos códigos de procedimiento acerca de los requisitos formales que deben reunir las demandas de casación, cuando  mediante ellas se invoque la infracción de normas de derecho sustancial se observarán las siguientes reglas: 1.  Será suficiente señalar cualquiera  de las normas de esa naturaleza que, constituyendo base esencial del fallo impugnado o habiendo debido serlo, a juicio del recurrente haya sido violada, sin que sea necesario integrar una proposición jurídica completa. 2.  Si un cargo contiene acusaciones que la Corte estima han debido formularse separadamente, deberá decidir sobre ellas como si se hubieran invocado en distintos cargos. 3.  Si se formulan acusaciones en distintos cargos y la Corte considera que han debido proponerse a través de uno solo, de oficio los integrará y resolverá sobre el conjunto según corresponda. 4.  No son admisibles cargos que por su contenido sean entre sí incompatibles.  Si se presentan y adolecen de tal defecto, la Corte tomará en consideración los que, atendidos los fines propios del recurso de casación por violación de la ley, a su juicio guarden adecuada relación con la sentencia impugnada, con los fundamentos que le sirven de base, con la índole de la controversia específica mediante dicha providencia resuelta, con la posición procesal por el recurrente adoptada en instancia y, en general, con cualquiera otra circunstancia comprobada que para el propósito indicado resultare relevante." III.   LA DEMANDA A.  Normas Constitucionales que se Consideran Infringidas. El actor considera que la norma acusada vulnera los artículos 113, 114, 121, 150 num. 2 y 189 de la Constitución Nacional. B.   Los Fundamentos de la Demanda. Señala el actor que el artículo 5 transitorio de la Carta, revistió al Presidente de la República de " precisas facultades extraordinarias"  para legislar sobre cinco temas y que para efectos de su demanda interesa destacar el literal e) del referido artículo cuyo tenor es el siguiente:  "Expedir normas transitorias para descongestionar los Despachos Judiciales".   Además, el actor expone las razones en las que se fundamenta su demanda que se resumen así: -  La larga tradición constitucional del país enseña que "las facultades extraordinarias deben ejercerse en forma precisa, de acuerdo con su naturaleza y con la observancia de los límites precisos que resultan de las preceptivas que las conceden; cualquier exceso, produce el inevitable quebranto de preceptos superiores,  porque suscita una colisión de las funciones que la propia Carta ha distribuido en forma rigurosa." -  Indica que de un lado se ha reformado en forma tajante la causal primera de casación de los procesos civiles, penales y laborales y de otro se observa una facultad extraordinaria destinada exclusivamente a la descongestión de los Despachos Judiciales, con carácter transitorio, sin que entre ambos extremos haya relación alguna "puesto que morigerar la técnica del recurso, hasta convertirlo en una simple tercera instancia, y la teleología de las facultades -"descongestionar los despachos judiciales"- son dos aspectos dispares, inconexos." -  Agrega que es absurdo pensar que mediante la reforma del recurso de casación y su evidente desnaturalización se consiga poner al día los despachos judiciales o desatar "el nudo angustioso de la congestión", por no existir entre uno y otro extremo " la más remota relación de causa o efecto", de todo lo cual resulta el desbordamiento de la facultad extraordinaria que previó la Carta en el artículo transitorio, la que se traduce en el absurdo de la función y el quebranto de varios preceptos constitucionales. -  Aduce también que " en el numeral 4o. de la norma acusada se acoge el criterio de los cargos "entre sí incompatibles", ajeno a la casación civil y laboral, que envuelve una absurda limitación al derecho de defensa" y se desconoce la técnica del recurso como si los cargos "no fueran autónomos y fuera dable limitar a los recurrentes en el empleo de las distintas modalidades de censura previstas en las legislaciones, contra los fallos impugnados",  con lo cual tampoco se supera la congestión, pues ésta se presenta en las instancias y el remedio se prevé para una etapa posterior cuando ya el mal ha surgido. -  Según el accionante "De lo expuesto resulta el quebranto de la ahora llamada "ESTRUCTURA DEL ESTADO", especialmente prevista en los artículos 113, 114 y 121 de la Constitución Nacional, que determina las precisas ramas del poder público, la función propia del Congreso de la República y que remata con la regla de oro: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley." -  Además, en su concepto  se viola el numeral 2o. del artículo 150 constitucional que contempla como función exclusiva del Congreso la de "Expedir Códigos en todas las ramas de la legislación y reformar sus disposiciones", de manera que es evidente la usurpación de funciones, toda vez que dentro de la larga enumeración de funciones asignadas al Presidente de la República en el artículo 189 "no aparece la relativa a reformar los códigos". -  Finalmente, el accionante concluye que "el Gobierno Nacional se excedió en las funciones con la norma acusada, ya que ni directa ni indirectamente el recurso extraordinario de casación tiene relación con la congestión de los despachos judiciales, finalidad única del ordinal "e" del artículo transitorio 5o; por lo mismo, el ejecutivo invadió la órbita funcional del Congreso de la República, órgano que constitucionalmente tiene la misión de reformar los códigos." IV.  INTERVENCION OFICIAL Dentro del término de fijación en lista el profesional ADOLFO HENRIQUEZ HENRIQUEZ, en representación del Ministerio de Justicia, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos: _  La norma acusada se profirió en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 5o. transitorio de la Constitución Nacional, facultades que no fueron excedidas por el ejecutivo dado que "en el momento de expedirse, el Congreso de la República se encontraba en receso y no podía ejercer ninguna de sus funciones ni por iniciativa propia, ni por convocatoria del Presidente de la República". -  Existe relación entre el recurso extraordinario de casación y la descongestión de los despachos judiciales, ya que "mediante una norma transitoria se busca que las autoridades que conocen de los distintos recursos de casación, resuelvan con celeridad los mismos y descongestionen los despachos." V.  EL MINISTERIO PUBLICO El Señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991. El Despacho del Señor Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud, formulada dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen enseguida: -  Advierte el Señor Procurador que el Decreto 2651 de 1991, "por ministerio de la Constitución tiene fuerza de ley y su vocación de transitoriedad, que es presupuesto exigido por la norma habilitante para su validez, se palpa del término de su vigencia, enero 10 de 1992 hasta el mismo día del mes de Julio de 1995, suspendiendo durante ese lapso todas las disposiciones que le sean contrarias y complementando las demás." -  Destaca el Jefe del Ministerio Público que el contenido del mencionado decreto, es "regulador de distintas expresiones funcionales de la Administración de Justicia, buscando su operatividad y agilización" y que en este sentido, "corresponde a una de las medidas para fortalecer la justicia", propósito importante dentro del nuevo marco constitucional. Así, dentro de las estrategias para enfrentar la crisis de la justicia se encuentra, entre otras, la descongestión de los despachos judiciales. -  Agrega el Señor Procurador que la congestión de los despachos judiciales "se debe no solo a la crisis producto de la judicialización de los conflictos, sino además a la excesiva ritualización en sede judicial de los trámites para la evacuación de los mismos, en los más de los casos, en detrimento del derecho sustancial." -  Señala el Jefe del Ministerio Público algunas de las medidas tendientes a lograr la descongestión de los Despachos Judiciales y resalta que "el recurso de casación no ha sido extraño a la crisis generada por el excesivo formalismo judicial. La observancia irrestricta de lo que se ha denominado como "técnicas de casación", lo han alejado del desideratum que le es propio, el aseguramiento del imperio de la ley y la unificación de la jurisprudencia nacional." -  Indica que el artículo 51 acusado del decreto 2651, con miras a atenuar el tecnicismo de la casación frente a la causal primera y sobre la infracción de normas de derecho procesal, sin perjuicio de los requisitos formales de toda demanda "contempla cuatro reglas que facilitarán al máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria la labor de la interpretación de las demandas de casación." -  Expone que "no se trata de que toda instauración de este recurso extraordinario deba prosperar, o que estemos en presencia de lo que denominó el demandante una tercera instancia", simplemente la norma "impone que en aquellos casos donde sea necesario establecer un derecho violado se entre al análisis de fondo, bien para casar, ora para negar, pero que no se trunque tal posibilidad con argumentos apegados a los formalismos, que se tornan negativos e inconvenientes cuando congestionan la justicia, como el de la proposición jurídica completa, o de que los cargos invocados están mal formulados; porque en uno solo de ellos aparecen acusaciones que han debido ser objeto de cargos distintos o porque se formulan en diferentes, y se consideraba que han debido proponerse en uno sólo". -  El Decreto 2651 "flexibiliza el análisis de los requisitos formales", permitiéndole a la Corte Suprema de Justicia, "conservar a través de las decisiones de casación el imperio de la ley" y en ese sentido se orienta la norma acusada. -  Según el Jefe del Ministerio Público, es dentro de esta perspectiva que debe analizarse el artículo 51, puesto que con él "se cumple con los presupuestos de validez del precepto que concede la competencia legislativa extraordinaria al Presidente de duración provisoria, esto es, con una proyección en el tiempo para lograr los fines propuestos con su expedición."  Por  otro aspecto encuentra "una ligazón de materia, como que el contenido normativo acusado se desenvolvió dentro de los límites de la preceptiva que la confiere"; así se verifican en debida forma los requisitos de temporalidad y precisión. Por último, el señor Procurador General destaca que la norma acusada no es violatoria de los artículos 113, 114, 121 y 150-2 de la Carta por cuanto "corresponde a una normatividad expedida con el objetivo genérico de facilitar el tránsito normativo e institucional que originaba la vigencia de la nueva Constitución y el específico, de descongestionar los despachos judiciales; no se produce, entonces, en cuanto a lo primero, una abrogación de competencia, sino el ejercicio de una habilitación especial contenida en una disposición constitucional, y respecto a lo segundo, es una medida que desritualiza el recurso extraordinario de casación armonizado sin lugar a dudas, con el artículo 228 constitucional, donde se señala la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales." VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.-    La Competencia Esta Corporación es competente para conocer de la acusación formulada contra el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, en atención a lo dispuesto por el artículo 10 transitorio,  en concordancia con el numeral 5o. del artículo 241 de la Carta de 1991, ya que la acusada es una norma expedida con base en las facultades extraordinarias conferidas por el literal  e)  del artículo transitorio 5o. de la misma. Segunda.  Las Facultades Extraordinarias de Origen Constituyente a)  No obstante ser objeto de serios reparos y de observaciones criticas de distinta etiologia durante el proceso constituyente de 1991, la tradicional institución jurídica de las Facultades Legislativas Extraordinarias radicadas en cabeza del Presidente de la República, fue consagrada y regulada de modo ordinario por la nueva Carta Fundamental en el Articulo 150 numeral 10,  y sometida ahora, en razón de las criticas señaladas, a estrictas regulaciones más rígidas y rigurosas que las que se predicaban del mismo instituto constitucional en la carta de 1886 y sus reformas. En efecto, aquella figura aparece limitada normativamente en las regulaciones de la nueva Carta Fundamental en lo que hace a las materias de que puede ocuparse el Jefe de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y que pueden ser objeto de la delegación legislativa y en lo que se refiere al término para su ejercicio; además, su atribución o conferimiento requiere en adelante de la solicitud expresa y previa del Presidente de la República, cuando la necesidad lo exija o  la conveniencia lo aconseje, todo dentro del marco normativo del funcionamiento armónico de las ramas del poder, de la separación de sus competencias, de su colaboración armónica y de la supremacía y vigencia de la Constitución. b)  Visto lo anterior, cabe señalar que en el caso que ocupa la atención de la Corte en esta oportunidad, no se trata del examen del ejercicio de unas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República, en el modo ordinario que se reseñó más arriba, sino de facultades extraordinarias otorgadas por el propio Constituyente, con el propósito de contribuir a la solución de serias necesidades públicas, que se encontraban en la base de sus labores de reforma y cambio constitucional relacionadas con la modernización de la justicia y la descongestión de los despachos judiciales; en consecuencia, el juicio de constitucionalidad que corresponde a la Corte en este asunto exige el señalamiento de las advertencias que se hacen enseguida. Esta modalidad reglada de expresión de una competencia sui generis del Poder constituyente no es nueva en su practica y tampoco es extraña en nuestro medio ni en el derecho extranjero; supone que el Poder Constituyente entrega al Jefe del Poder Ejecutivo de modo extraordinario, limitado, preciso y temporalmente contraído, determinadas competencias legislativas sobre ciertas materias, que de ordinario corresponden y deben corresponder al órgano con vocación natural y con la legitimidad política necesaria para expedir los actos con pretensión de generalidad, pero que, por diversas razones de tránsito de la normatividad y del ajuste institucional que sigue al proceso de cambio y de reforma, no esta en condiciones de expedir. c)  Como se advirtió en el considerando anterior, el Decreto 2651 de 1991, "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los Despachos Judiciales", fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el aparte e) del artículo 5o. de la Constitución Política, después de surtido el trámite previsto ante la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Nacional Constituyente; esta situación hace que la Corte deba detenerse inicialmente en el examen de las disposiciones constitucionales  que regulan este tema, por su incidencia en el asunto sub-lite, y que en ejercicio de su función controladora deba señalar las reflexiones jurisprudenciales que procedan. En primer término se observa que la Asamblea Nacional Constituyente confirió al Presidente de la República un conjunto de facultades legislativas extraordinarias, dentro de las que se encuentran las que son invocadas como fundamento de la norma acusada; dicho acto aparece recogido en el artículo transitorio 5o. de la Carta, así: "Artículo Transitorio 5o.  .-  Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para: a)  Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal; b)   Reglamentar el derecho de tutela; c)   Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; d)   Expedir el Presupuesto General de la Nación para vigencia de 1992; e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales."(subrayas de la Corte) Además, en el artículo transitorio 6o.  de la misma Carta, aparece la disposición que ordenó la creación de una Comisión Especial Legislativa encargada de examinar los proyectos de decreto que le presentara el Gobierno para ejercer las facultades extraordinarias conferidas según disposición transcrita; también en el artículo transitorio 11 se señala que "las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo transitorio 5o. cesarán el día en que se instale el Congreso elegido el 27 de octubre de 1991". El citado artículo transitorio 6o. señala lo siguiente: "Artículo Transitorio 6o.  Créase una Comisión Especial de treinta y seis miembros elegidos por cuociente electoral por la Asamblea Nacional Constituyente, la mitad de los cuales podrán ser Delegatarios, que se reunirán entre el 15 de julio y el 4 de octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de la instalación del nuevo Congreso.  La elección se realizará en sesión convocada para este efecto el 4 de julio de 1991. "Esta Comisión Especial tendrá las siguientes atribuciones: a)  Improbar por la mayoría de sus miembros, en todo o en parte, los proyectos de decreto que prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras disposiciones del presente Acto Constituyente, excepto los de nombramientos. Los artículos improbados no podrán ser  expedidos por el Gobierno. b)  Preparar los proyectos de la ley que considere convenientes para desarrollar la Constitución.  La Comisión Especial podrá  presentar dichos proyectos  para que sean debatidos y aprobados por el Congreso de la República. c)  Reglamentar su funcionamiento. Parágrafo.- Si la Comisión Especial no aprueba antes del 15 de diciembre de 1991 el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 1992, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia suprimir o fusionar empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio." d)  Se encuentra que el mismo Constituyente que confirió las Facultades Extraordinarias estableció tres requisitos específicos en lo que hace a la forma y al trámite para su ejercicio,  así: -   Al otorgar las Facultades Extraordinarias dispuso que estas eran "precisas", es decir límitadas a la materia señalada. -   Igualmente dispuso que el Presidente debía someter los proyectos de decreto a la no improbación de la Comisión Especial Legislativa que cumplía las señaladas funciones jurídico políticas. -   Además, señaló un término de expiración de las Facultades Extraordinarias como límite temporal de la habilitación excepcional. Observa la Corte que el cumplimiento de estos tres requisitos también es objeto de la función de control de constitucionalidad que rige sobre los decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las Facultades Extraordinarias conferidas, según  lo ordena el artículo transitorio 10 de la Carta Política. Pero, además, también cabe advertir que las facultades conferidas, naturalmente son de orden legislativo y por su posición jerárquica y por su contenido deben acomodarse a las formulaciones de principios, valores, fines y objetivos y a las demás prescripciones normativas previstas por los enunciados de la Carta, dentro de los cuales se encuentran las propias disposiciones transitorias, sin que pueda derogarlas, puesto que no se trata de ningún otro asunto distinto del de habilitar transitoriamente a un  órgano del Estado, que no es el ordinariamente llamado a legislar, para que provea normativamente sobre una materia específica y precisa. e)  En lo que se refiere a esta singular institución, es decir, al otorgamiento de facultades legislativas extraordinarias radicadas en cabeza del Poder Ejecutivo,  ordenado por el propio constituyente, cabe señalar que su ocurrencia es sólo excepcionalísima, y se verifica en casos de expreso pronunciamiento del mismo constituyente originario o derivado o del poder reformador de la Constitución; empero, es presupuesto del Estado de Derecho el sometimiento de los órganos instituídos y de los funcionarios habilitados para cumplir los cometidos del Estado, a los límites y controles que aseguren la vigencia de los postulados normativos del orden  jurídico del Estado, y su control de constitucionalidad verificado por el órgano judicial correspondiente. En este sentido el Constituyente de 1991, reunido en la Asamblea Nacional Constituyente, precavido de la necesidad de hacer cumplir la propia Constitución y de dar fundamento a la vigencia del principio de la Supremacía de la Carta, ordenó que los decretos expedidos en desarrollo de las facultades conferidas fueran sometidos a dos tipos de control de su constitucionalidad, así:  uno, jurídico-político de carácter previo, verificado por  la Comisión Especial Legislativa, y otro judicial y posterior verificado ante la instancia de  la Corte Constitucional, por virtud de la  acción pública de inexequibilidad. f)  Además, el propio constituyente señaló unos requisitos especiales de carácter formal y de trámite, para el ejercicio de la habilitación legislativa, que son los que se aplican a los actos que se podían proferir en su desarrollo, como se verá enseguida.  En este sentido se observa que los decretos expedidos por el Presidente, en dichos casos, por ser producto de una competencia especial y excepcional pero reglada, deben someterse en lo que hace a los requisitos formales y de trámite, a lo que de modo especial y transitorio previó la misma Carta, puesto que se aplica la regla según  la cual en materia de validez formal de disposiciones jurídicas, la norma especial prevalece lógicamente sobre la general y ordinaria. En consecuencia, en estos casos no se aplican todas las previsiones ordinarias contenidas en el artículo 150 numeral 10 de la Carta, en cuanto a los requisitos formales y de trámite para conceder las facultades legislativas extraordinarias, sin que esto implique desconocer la potestad del Congreso de modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso  de la habilitación extraordinaria . En este caso, no son aplicables los requisitos ordinarios de trámite y forma previstos en la Carta Fundamental, para regular la institución de las Facultades Extraordinarias (art. 150 num. 10), que resulten incompatibles con los requisitos especiales previstos de modo especial por el constituyente al conferir la habilitación legislativa. g)  Asunto diferente al examinado precedentemente es el del sometimiento del Presidente de la República, en el ejercicio de las facultades  extraordinarias conferidas de modo excepcional por el constituyente, al resto de las previsiones normativas de la Carta, que no han sido objeto de regulación especial en estos asuntos.  Por no mediar regulación especial en contrario, y por no estar  en la voluntad del constituyente que las confiere otra idea al respecto, se aplica la norma general de la continuidad y de la vigencia suprema de la Carta como fundamento de validez material de las normas jurídicas jerárquicamente inferiores, como son los decretos leyes. Así las cosas, salvo lo que se advierte en  materia de trámite y de forma, la norma acusada también debe ser objeto de control de constitucionalidad por los restantes aspectos materiales previstos en el Estatuto Superior. Tercera. Los Requisitos Formales y su Cumplimiento a)  El Carácter Transitorio de las Disposiciones Acusadas. Se observa que las disposiciones acusadas están sometidas al régimen temporal, de carácter transitorio, ordenado por el Constituyente que confirió las facultades extraordinarias, ya que el artículo primero (1o) del Decreto 2651 del veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y uno ordena la vigencia de los mismos sólo por el término de cuarenta y dos (42) meses; además la entrada en vigor o la operancia de aquellas disposiciones comenzó  por expresa disposición de su artículo sesenta y dos (62), el día diez (10) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992), todo lo cual significa que la acusada, como norma transitoria expedida en ejercicio de especiales facultades extraordinarias, sólo podrá tener operancia y regirá entre el 10 de enero de 1992 y el 10 de julio de 1995. Cumple así el artículo 51 con el especial requisito de la transitoriedad que exige el artículo 5o. transitorio de la Carta de 1991 y al que se hace referencia en esta providencia, como uno de los requisitos formales que deben ser objeto de control de constitucionalidad por esta Corporación, en estos casos especiales. b)  El trámite previo ante la Comisión Especial Legislativa. Esta Corporación advierte, como lo hizo más arriba, que el proyecto de decreto al cual pertenece la norma cuya constitucionalidad se acusa, debió ser presentado ante la Comisión Especial Legislativa, creada ex-profeso por la Asamblea Nacional Constituyente, entre otros fines, con el propósito de servir de órgano de control jurídico-político del desarrollo de algunas disposiciones de la Carta Fundamental de 1991. Dicho órgano podía improbar en todo o en parte, por la mayoría de sus miembros,  los proyectos de decreto presentados por el Gobierno para ser expedidos como decretos leyes que desarrollan las facultades conferidas en el artículo 5o. transitorio de la Carta. Ahora bien, del examen de los actos contenidos en la Gaceta Legislativa, órgano de publicidad de los actos de aquella Corporación, se encuentra que este requisito fue cumplido con exactitud, pues el correspondiente proyecto  presentado,   no fue improbado conforme lo señala la norma transitoria; en estas condiciones bien podía ser expedido por el Presidente de la República. c)   El Termino Especial para el ejercicio de las Facultades Extraordinarias. Examinada en detalle la institución especial de la habilitación legislativa extraordinaria que permitió la expedición de la norma acusada, se advierte que el Constituyente, atendiendo al principio fundamental de la doctrina del Estado  de Derecho que impone  la separación funcional y orgánica de poderes, en su relación con el principio operativo de carácter constitucional, según el cual, en ciertas condiciones especiales y excepcionales, se admite la posibilidad limitada en el tiempo y por las materias, de conferir Facultades Extraordinarias de carácter estrictamente legislativo en cabeza del Poder Ejecutivo, otorgó la habilitación  contenida en el Literal e) del Artículo Transitorio 5o. de la nueva Carta Fundamental, contraída hasta el día en que se instalara el Congreso elegido el veintisiete (27) de Octubre de 1991, lo cual debía ocurrir, como en efecto ocurrió, el primero (1o.) de Diciembre de ese mismo año. Desde este punto de vista, se tiene que el Constituyente señaló como límite temporal para expedir los decretos que desarrollaran las facultades otorgadas en el artículo 5o. transitorio de la Carta, el día 1o. de Diciembre de 1991; así las cosas, el Decreto 2651 de 1991 debió expedirse antes de la citada fecha, so pena de ser declarado Inexequible por extralimitación de los requisitos formales especiales de origen constituyente. Empero, como se advirtió más arriba, el Decreto 2651 de 1991 fue expedido el día 25 de noviembre de dicho año, dentro del limite temporal advertido, y por tal razón no resulta contrario a la Carta Fundamental. Cuarta.    La Precisión de las Facultades Conferidas y su Ejercicio Conforme a la Constitución. a)  La Corte encuentra que el límite material establecido por el constituyente, en el caso de que tratan las facultades conferidas en el literal e) del artículo transitorio de la Carta, es el  de la expedición de las disposiciones legales transitorias, que sin contrariar el ordenamiento superior, permitan alcanzar la "descongestión" de los despachos  judiciales en todo el territorio nacional. En consecuencia, cabe examinar si por el aspecto del contenido de las disposiciones acusadas, el ejecutivo desconoció, tanto el límite material de la habilitación extraordinaria, como las restantes disposiciones de la Carta que tienen carácter permanente y son de aplicación ineludible, en especial aquellas que señalan que la Corte Suprema de Justicia cumple las funciones de tribunal de casación. b)  En verdad, el término "descongestión" no expresa un enunciado normativo que conduzca prima facie a una proposición jurídica clara, especifica y directa, que asegure inmediatamente su entendimiento interpretativo , o que contenga una hipótesis limitada a una sola alternativa de regulación legislativa extraordinaria; empero, a juicio de la Corte, resulta que en este caso el Constituyente confirió un conjunto amplio pero preciso de competencias sobre el funcionamiento de los despachos judiciales, que comprenden diferentes posibilidades de regulación legislativa dentro del marco de la finalidad advertida, que exigen el juicioso examen de esta Corporación para su cabal entendimiento. Así las cosas, en primer término se tiene que "descongestionar" significa, en el lenguaje corriente y ordinario  predicable de las cosas de común ocurrencia, la disminución o el control del flujo y de la concurrencia o la aglomeración anormal o excesiva de una sustancia o de algunos objetos presentes en un cuerpo o entidad determinados, lo que no se acompasa con el funcionamiento de estos y enerva el desarrollo de sus tareas. No obstante lo anterior, se tiene que dicho flujo anormal no solo se mide en términos de cantidad o de volumen, sino también del ritmo, de la velocidad o del contenido de la sustancia presente en el cuerpo o entidad de que se trata, siendo así que la demora en evacuar o en hacer circular aquella conduce a la congestión, y su circulación normal o la presencia del flujo continuado de la misma,  gracias a distintos factores internos o externos, significa e implica la "descongestión", c)  Dicha observación de carácter gramatical y práctico  debe ser acompasada, en el caso del examen judicial de la norma que sirve de fundamento para la expedición de la disposición  acusada, con otros elementos que atiendan a la voluntad del Constituyente, a la naturaleza de las cosas que se quieren regular y a la experiencia racional, so pena de no comprender sus verdaderos alcances. En este sentido cabe recordar que las condiciones de atraso y de lentitud de la función judicial causada por el evidente congestionamiento de los despachos judiciales, estuvo en la base de los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente que se reunió en el año de 1991 y elaboró la Carta Fundamental, y que las causas de dicha congestión obedecían  a múltiples razones de orden técnico, social, y económico, así como a determinadas condiciones de rigorismo y rigidez en la regulación de la vida de los colombianos, dentro de las que se encontraban las previsiones procedimentales ante  los despachos judiciales, ya de origen legal, ora de naturaleza jurisprudencial como es el caso de las materias de que se ocupan las disposiciones acusadas. Cabe señalar que la falta de un amplio cuerpo unificado en de pronunciamientos de carácter jurisprudencial emanado del máximo tribunal de la justicia ordinaria en materia de interpretación de la ley, y de la determinación de los casos de violación de la misma por las providencias judiciales, en el vasto ámbito de la solución de las controversias judiciales y de la actividad de los jueces, dentro de un sistema jurisdiccional y legislado como el nuestro, también ha incidido en la congestión de los despachos correspondientes, por la permanente interposición de recursos ordinarios, por las recurrentes controversias sobre idénticos puntos y aspectos de la normatividad aplicada por los jueces; en otras palabras, la incertidumbre que en muchos casos se produce por la falta de dicha unificación, también conduce de modo concurrente, aunque indirecto, a la congestión de los despachos de distinto nivel en todo el territorio nacional, por la existencia excesiva de negocios no resueltos, de procedimientos impugnados y de sentencias recurridas o atacadas. Ante la relativa incertidumbre generada por la ausencia de un buen numero de pronunciamientos revestidos con la fuerza de precedente propia de la máxima autoridad encargada de la interpretación de la ley, causada ésta por el formalismo lógico-argumental exigido por la formulación de los recursos, el legislador habilitado de modo transitorio por el Constituyente decidió remover transitoriamente los limites de origen jurisprudencial que hacían de aquel instrumento constitucional, de naturaleza judicial, una causa indirecta de congestión en el funcionamiento de los despachos judiciales. Se trata, pues, y en ultimo término de asegurar que una de las tantas causas de la congestión de los despachos judiciales en el territorio nacional, como es la del desconocimiento de los criterios jurisprudenciales de interpretación y aplicación de la ley, sea removida por virtud de un mecanismo transitorio que asegure una mayor y más fecunda producción de jurisprudencia en la jurisdicción ordinaria y su conocimiento por los encargados de aplicar la ley con fines de resolución judicial de conflictos. No basta el mero examen de carácter textual de los términos empleados por el constituyente, que confirió las facultades, para comprender qué quería significar al utilizar la expresión "descongestión de los despachos judiciales" y, para adelantar el contraste entre ésta y el contenido de la disposición acusada; se hace necesario admitir en consecuencia que la falta de aquella unificación jurisprudencial, producto y finalidad del recurso objetivo de casación, es también factor de congestión, de aglomeración  o de la concurrencia excesiva de negocios y recursos ante los despachos judiciales. No obstante lo anterior, esta interpretación no favorece ni admite interpretaciones alejadas de la necesidad de asegurar una relación mínima de carácter causal y especializada entre la disposición dictada para eliminar o contrarrestar la congestión de los despachos judiciales, y las causas reconocidas y probadas de tal congestión. En este caso, como lo advierte de modo reiterado la Corte Constitucional, se reconoce la existencia de dicha relación aunque  de modo indirecto,  con carácter de eficacia y especialidad. d)  Encuentra la Corte que las disposiciones acusadas y que aparecen contenidas en los numerales 1o. a 4o. del artículo 51 del Decreto Ley 2651 de 1991, se contraen a establecer criterios de rango legal que sirven al Tribunal competente (Corte Suprema de Justicia) para examinar las causales de casación alegadas por los recurrentes, y darles trámite  conforme a la determinación de su existencia, sin atender a consideraciones en extremo rigurosas basadas en la plena pulcritud argumental del planteamiento lógico jurídico contradictor de la sentencia. Como se desprende de su lectura sistemática, estas disposiciones no señalan nada distinto de la obligación de la Corte Suprema de Justicia en funciones de casación, de atender las formulaciones de los recursos conforme a las causales establecidas por la ley, con independencia de las especiales  características lógicas de carácter técnico del planteamiento que se dirige a controvertir la argumentación de la providencia atacada; así, si no se integra la proposición jurídica completa (núm.1); si la formulación de los distintos cargos no se presenta por separado (núm.2), o si se presenta un sólo cargo en distintas formulaciones (núm.3), o si se presentan cargos entre si incompatibles (núm.4), en ningún modo se atenta contra la naturaleza del recurso o contra la naturaleza de las funciones del alto tribunal competente. Simplemente, dicha elevada Corporación debe atender la solicitud contenida en el recurso si con éste se llega a demostrar la existencia de la causal que permite romper la providencia atacada por el aspecto de su propia estructura jurídica formal en lo que hace a la violación de la ley generada por ella. De otra parte se encuentra que el artículo 51 acusado no se dirige a establecer regulaciones relacionadas con las causales  de procedencia del recurso, previstas específicamente en los Códigos de Procedimiento Penal, Laboral y Civil, las que deben cumplirse en todo caso.  Además, las reglas transitorias que se examinan, se contraen igualmente a señalar criterios de carácter legal para la actuación de la Corte en el evento del cabal cumplimiento de los requisitos señalados por cada código, estando enderezados a permitir que algunos de los defectos técnicos más comunes de los recursos, no sean suficientes para no atender el deber de hacer cumplir la ley en las sentencias o para unificar la jurisprudencia nacional.  En este sentido las normas acusadas tienen respaldo en el principio constitucional que recoge el artículo 228 de la Carta de 1991, el cual establece, entre otros, que en las actuaciones de la administración de justicia -que es función pública- prevalecerá el derecho sustancial. La constitucionalización de este principio se proyecta sobre el ámbito de las regulaciones procesales para adecuarlas a la defensa de la ley y de los derechos, y a la búsqueda de la vigencia de un orden justo, objetivos supremos consagrados en el Estatuto Superior. Así, la proposición jurídica incompleta como requisito jurisprudencial de procedencia del recurso bien puede ser suspendida, pues en verdad de lo que se trata es de reconocer que  en la sentencia acusada existe o no violación a una norma de derecho sustancial y esto se satisface  con el señalamiento de cuando  menos la violación  de una norma de aquella categoría; así, la producción jurisprudencial sobre el punto de la violación de una norma sustancial por la sentencia, resultará mucho más probable que al exigirse la integración de la llamada proposición jurídica completa.  En este sentido, la contribución a la descongestión de los despachos judiciales  se logra gracias a que la Corte Suprema de Justicia en funciones de casación tendrá la oportunidad  de corregir por vía de la jurisprudencia la específica violación a la ley contenida en una providencia judicial de un tribunal de segundo instancia y así podrá orientar las labores judiciales de todo el país dando al derecho viviente oportunidades mayores de acierto.  Esto último es igualmente predicable de lo dispuesto por el numeral 2o. del artículo 51 que se acusa, ya que si un cargo formulado contra la estructura  lógica de la sentencia contiene acusaciones que debían formularse por separado, nada se opone a que la Corte lo examine y decida sobre las acusaciones como si se hubieran invocado en distintos cargos; lo cierto es que en este caso el legislador extraordinario estima innecesario para los fines propios del recurso de casación insistir en la formulación por separado de las acusaciones contra la sentencia, pues de demostrarse el cumplimiento de los requisitos legales en materia de causales para la procedencia del recurso, aprovecha más a la jurisprudencia y a su unificación, la dilucidación del punto controvertido en la alta sede de la jurisdicción ordinaria. También, el numeral 3o. del artículo 51 que se acusa obedece a la sana reflexión que se resume más arriba, ya que  si un cargo  ha debido proponerse lógicamente en una sola formulación, nada se opone y por el contrario buen provecho hace para el mejor entendimiento de la ley en su aplicación judicial, a que la misma Corte en funciones de casación los integre y resuelva sobre el conjunto de las acusaciones.  Se trata como en los anteriores casos de partir del supuesto según el cual el recurso cumple con los requisitos legales correspondientes pero adolece de un defecto apenas lógico formal en su elaboración, lo que no puede condicionar necesariamente y en todos los casos el deber de adentrarse en el examen de la violación de la ley generada en la sentencia. Por último, el numeral 4o. del artículo 51 acusado, también se enmarca dentro de estas reflexiones ya que presupone la incompatibilidad entre cargos que por su contenido sean entre sí incompatibles; empero abre las puertas para que la Corte Suprema de Justicia aborde el conocimiento de algunos de los formulados siempre que lo haga atendiendo los fines propios del recurso de casación por violación de la ley y que guarden relación con la sentencia impugnada en lo que hace a su formulación argumentativa, y con la controversia resuelta. Igualmente se señala como criterio para escoger  entre los cargos que sustentan el recurso, los que guarden adecuada relación con la sentencia impugnada, con los fundamentos que le sirven de base, con la índole de la controversia específica mediante dicha providencia resuelta, con la posición procesal por el recurrente adoptada en instancia y,  en general, con  cualquiera otra circunstancia comprobada que para el propósito indicado resultare relevante. e)  En concepto de la Corte Constitucional, la "descongestión" que pretendió el Constituyente al conferir las precisas facultades extraordinarias de carácter legislativo, no sólo estaba constituída por el anhelo de obtener la simple disminución física del volumen  de trabajo de los despachos judiciales, o la disminución del número de expedientes en trámite por los juzgados o tribunales;  aquella comprende, además, otros elementos funcionales y orgánicos de suma trascendencia sobre la eficaz  administración de justicia,  que viene sufriendo desde hace varias décadas y por distintas razones  de fuertes síntomas  de retardo, de una afluencia anormal de negocios y de un desorbitado y desigual crecimiento frente a la misma estructura de la administración judicial, todo lo cual entorpecía su funcionamiento. Esta previsión del Constituyente contenida en el literal e) del citado artículo transitorio 5o., a juicio de la Corte Constitucional, también comprende las regulaciones correspondientes al recurso de casación que se surte ante la Corte Suprema de Justicia en sus distintas Salas, cuando  ésta actúa como tribunal especializado en  dichas materias (art. 235 C.N.), siempre que se enderecen a procurar la citada descongestión de los despachos judiciales, tal y como resulta de este juicio de la Corte Constitucional. f)  Además, dicho enunciado implica el reconocimiento de causas de diversa índole y naturaleza que han incidido en el flujo normal de las actuaciones judiciales ante la demanda de soluciones  a las controversias, entre las que se encuentran las dificultades que enervan el acceso a la justicia y limitan la unificación de la jurisprudencia. En verdad, el Ejecutivo reconoció que una de las causas de "descongestión" que se debía remover era precisamente la que se generaba en la técnica especial de origen jurisprudencial que regulaba la procedencia de los recursos de casación y que hacía de este medio un instrumento complejo que dificultaba el acceso a la justicia y la producción de la jurisprudencia unificada en el orden nacional, que despejara dudas y abriera la posibilidad de la producción de más fallos y de que éstos, en los distintos niveles inferiores de la administración de justicia, estuvieran amparados por principios y reglas  de interpretación y argumentación correspondientes con el sentir del máximo tribunal de la justicia ordinaria. g)  Desde sus orígenes en el derecho francés, del cual se recogió inicialmente la figura, el recurso de casación como medio "extraordinario" de impugnación de la estructura lógica interna de la decisión judicial vertida en una sentencia, tiene como fines primordiales unificar la jurisprudencia nacional, promover la realización del derecho objetivo y la reparación de los agravios inferidos a las partes por la decisión.  En efecto,  desde que se creó  el instituto jurídico de la casación,  a los altos tribunales o  a las cortes encargadas de surtirlo, se les impuso la prohibición de  "conocer" de los hechos del  litigio fallado, y el deber de limitar su función judicial a controlar las formulaciones argumentales y las deducciones lógicas de la  estructura racional de la sentencia, frente a la ley y al derecho. Cabe señalar que el tribunal o la corte de casación debe por principio limitarse a verificar si los enunciados normativos contenidos en la regla jurídica han sido interpretados o aplicados correctamente por el juez de instancia  y si en esta labor creadora de la vida del derecho, también propia y natural de los jueces funcionalmente inferiores, no se ha incurrido en violación de la ley sustancial;  en este sentido dichas entidades no están habilitadas por regla general para constituirse en tercera instancia y por ello  el legislador ha señalado un régimen preciso de causales que atienden de modo prevalente al examen de las argumentaciones internas de la providencia atacada en lo que hace a la formulación lógica frente a los supuestos de la ley sustancial que le sirve de fundamento. En el caso de la Corte Suprema de Justicia de nuestro país, esta característica aparece reiterada por el constituyente al señalar en el artículo 235 numeral 1o. de la Carta que:  "Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 1. Actuar como tribunal de casación.....". Obviamente, el examen de esta última disposición admite que el Constituyente al señalar la función de la Corte Suprema de Justicia no incorporó un concepto vacío, neutro o abierto que pudiera ser colmado por la legislación o por la jurisprudencia o al que se  le pudiesen atribuir  notas, ingredientes o elementos de naturaleza diferente a las que integran dicho instituto, de tal manera que se alteraran completamente sus  características, como por ejemplo convirtiéndose en recurso ordinario  u otra instancia, o que pudiese ser adelantado de oficio; por el contrario, en juicio de la Corte Constitucional, si  el Constituyente incorpora dicha noción, debe interpretarse que quiere que el legislador con sus regulaciones no altere de modo sustancial las nociones esenciales y básicas que integran dicho instituto, como las que acaban de reseñarse h)  Del examen de las disposiciones acusadas se encuentra que no existe en este sentido alteración de las características propias de la institución de la casación y que la Corte Suprema de Justicia para el caso de los recursos de casación, no resulta transformada en tribunal de instancia como lo sostiene el actor; por el contrario, al conservarse las características de las causales de los recursos, ellas se mantienen, pues aquellas quedan contraídas en general a la demostración de la violación directa o indirecta de la ley sustancial, a la demostración de la falta de consonancia de la sentencia con los hechos,con las pretensiones de la demanda o con las excepciones que procedan, a la demostración de la existencia en la sentencia de resoluciones o declaraciones contradictorias; a la demostración de que la sentencia hace más gravosa la situación del apelante único, y a la demostración de haberse incurrido en la sentencia en alguna de las taxativas causales de nulidad del proceso. La mayor fluidez y el menor rigorismo en la técnica de los recursos en sede de casación, no significa en ningún modo que el tribunal competente para conocer de ellos pueda verse desnaturalizado en sus funciones por las razones que se examinan;simplemente se trata de hacer menos rígidas las previsiones para atender a la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, y para reconocer que el examen de las causales no puede, en todo caso, ser agravado por presupuestos que enerven el acceso a la justicia y limiten en buena medida la unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del derecho objetivo. La Corte Constitucional entiende que se trata, con carácter transitorio, de darle a través de las disposiciones acusadas mayor dinamismo, consistencia y utilidad a la función de unificar la jurisprudencia para permitir a los abogados, a los jueces y a los ciudadanos en general, saber cual es la doctrina vigente y aplicarla profusamente y de modo generalizado, sin estar sometidos a la innecesaria incertidumbre de los cambios y de los desarrollos  sucesivos que, en cada caso, quieran introducir los distintos tribunales que no han tenido la posibilidad de conocer y reflexionar sobre las orientaciones interpretativas de aquel alto tribunal. VII.  DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, surtidos los trámites correspondientes a este tipo de actuaciones de control constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991 "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales". Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON               EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ         ALEJANDRO MARTINEZ                                                  CABALLERO GALINDO FABIO MORON DIAZ             JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General

C-587-92 Sentencia No Sentencia No. C-587/92 COSA JUZGADA MATERIAL No se dió aplicación al artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991 inciso final en lo que hace referencia al rechazo cuando lo demandado esté amparado por sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada, por cuanto las decisiones adoptadas  por la Honorable Corte Suprema de  Justicia antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa  Corporación no comprendió las disposiciones de la  actual Constitución, que en materia de derechos fundamentales difieren en su contenido y alcance de las de 1886. ESTADO SOCIAL DE DERECHO/DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación En el Estado social de derecho -que reconoce el rompimiento de las categorías clásicas del Estado liberal y se centra en la protección de la persona humana atendiendo a sus condiciones reales al interior de la sociedad y no del individuo abstracto-, los derechos fundamentales adquieren una dimensión objetiva, mas allá del derecho subjetivo que reconocen a los ciudadanos. Conforman lo que se puede denominar el orden público constitucional, cuya fuerza vinculante no se limita a la conducta entre el Estado y los particulares, sino que se extiende a la órbita de acción de estos últimos entre si. En consecuencia, el Estado está obligado a hacer extensiva la fuerza vinculante de los derechos fundamentales a las relaciones privadas: el Estado legislador debe dar eficacia a los derechos fundamentales en el trafico jurídico privado; El Estado juez debe interpretar el derecho siempre a través de la óptica de los derechos fundamentales. DERECHOS FUNDAMENTALES La Carta de Derechos de la Constitución de 1991 y los derechos constitucionales fundamentales en ella contenidos vinculan tanto al Estado como a los particulares. Ello  se deriva inevitablemente del hecho   de ser Colombia un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. La misma Constitución establece que uno de los fines del Estado es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. El carácter prevalente de los derechos inalienables de la persona, junto con el hecho de que los particulares deban responder ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes permite afirmar,  que los derechos consagrados en la Constitución condicionan también la conducta de los particulares. TORTURA-Alcance/DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL La conducta de tortura no sólo puede predicarse del Estado sino también de los particulares. Por ello, no solo debe sancionarse al Estado, sino también a los particulares, cuando quiera que la cometan. La tortura es una de las muchas formas como se puede vulnerar el derecho a la integridad personal. Los tratos y las penas crueles, inhumanas o degradantes son, por ejemplo, otras formas de vulnerar ese derecho. TORTURA-Modalidades/TORTURA-Sujeto indeterminado El delito de tortura puede presentarse bajo dos modalidades distintas: tortura física o tortura moral. En cualquiera de las dos modalidades, de todas maneras,  el sujeto activo es indeterminado, lo que implica que puede ser cometido por cualquier persona, y también por funcionarios públicos. El artículo 279 del Código Penal, que consagra el tipo penal de tortura con sujeto activo indeterminado, se ajusta a la Constitución Nacional por cuanto la fuerza vinculante de los  derechos constitucionales no limita su alcance a deberes de abstención por parte del Estado; por el contrario, esos derechos, entre los cuales está el derecho a no ser torturado, son susceptibles de violación por parte tanto del Estado como de los particulares. La redacción del tipo penal de tortura tampoco vulnera el principio de tipicidad y el de legalidad consagrados en la Constitución. Ref: Expediente D- 055 Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 279 del Decreto 100 de 1980-Código Penal- Temas: Naturaleza de la Carta de Derechos. Interpretación de normas constitucionales. e internacionales que prohiben la tortura El delito de tortura en Colombia. Actor: LUIS EDUARDO MARIÑO OCHOA. Magistrado Ponente: CIRO ANGARITA BARON. Sentencia aprobada mediante  Acta No 87 de Sala Plena, en Santa Fe de Bogotá, a  los doce (12) días del  mes  de Noviembre de mil novecientos noventa  y dos (1992). La Corte Constitucional de la República de Colombia EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Nacional, el ciudadano LUIS EDUARDO MARIÑO OCHOA, instauró ante esta Corporación demanda de inexequibilidad contra el artículo 279 del Decreto 100 de 1980 -Código Penal-. En el auto de fecha mayo veintidós (22) del año en curso, al decidir sobre la admisión de la demanda, el Magistrado Ponente consideró que su rechazo era improcedente, a pesar de existir pronunciamiento de la Honorable Corte  Suprema de Justicia sobre la exequibilidad del referido artículo en la sentencia No 08 del treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991). No se dió aplicación al artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991 inciso final en lo que hace referencia al rechazo cuando lo demandado este amparado por sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada, por cuanto las decisiones adoptadas  por la Honorable Corte Suprema de  Justicia antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no comprendió las disposiciones de la  actual Constitución, que en materia de derechos fundamentales difieren en su contenido y alcance de las de 1886. Por lo anterior, el citado magistrado consideró del caso confrontar la disposición acusada de Decreto 100 de 1980 con los preceptos de la  Constitución vigente. Admitida la demanda y con el fin de allegar elementos de juicio relevantes para la decisión, se decretaron algunas pruebas. Una vez  allegadas,  se surtió la fijación en lista del negocio en la Secretaria General de la Corporación para asegurar el derecho a  la intervención ciudadana consagrado en los artículos 242-1 de la Constitución Nacional y 7o del inciso 2o. del Decreto 2067 de 1991. Se comunicó la iniciación del  proceso al  Señor Presidente de la República, al  Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto de Derechos Humanos Guillermo Cano de la ESAP. Asi mismo, se dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del Señor Procurador General de la Nación. Agotados, como están, los trámites constitucionales y legales, entra la Corporación a decidir. II. NORMA ACUSADA. El texto de la norma acusada es el siguiente: " Artículo 279 C.P: El que someta a otro a tortura física o  moral, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años, siempre que el hecho no constituya delito sancionado con pena mayor." III. LA DEMANDA. El actor considera que la norma acusada es violatoria del Título II  y en especial del artículo 12 de la  Constitución Nacional, pues dicho Título fue establecido únicamente como un conjunto de deberes de abstención por parte del Estado. Los particulares, "jamás podrían incurrir en delito proveniente de establecer la pena de muerte, extradición, aplicación de penas crueles. Todas estas funciones corresponden única y exclusivamente al Estado".  La tortura, según el actor, jamás podría atribuirse a los particulares por ser propia de organismos del Estado. De otra parte, el ciudadano Héctor Rodríguez Cruz, coadyuvó la demanda. Adjuntó, además, los diversos escritos que  se presentaron cuando la Corte Suprema de Justicia conoció de una demanda contra el mismo artículo, bajo la vigencia de la Constitución anterior. En todos ellos se reitera el argumento según el cual el tipo penal de tortura viola el principio de legalidad, por lo ambiguo y equívoco de su redacción. IV. INTERVENCIONES. De los distintos funcionarios a quienes el  Magistrado Ponente comunicó la iniciación del proceso  con el objeto de conocer su concepto sobre la acusación, se hicieron presentes el Ministerio de Justicia  -a través de su veedor encargado-  y el Defensor del Pueblo, ambos  en defensa de la norma acusada. 1. Intervención del Ministerio de Justicia Para el apoderado del Ministerio de Justicia,  no tiene ningún asidero la afirmación hecha por el actor, cuando dice que el título II fue concebido  únicamente como deberes de abstención para el Estado. Fundamenta su concepto de la siguiente manera: Estima que el actor desconoce el sentido literal y jurídico de las normas contenidas en el Título II de la Constitución Política porque ellas describen derechos y deberes tanto para el Estado como para los particulares. De otra parte, el actor confunde la facultad punitiva del Estado  -de la cual sólo  él es  el titular-, con la posibilidad de ser sujeto activo de un delito. Así, en desarrollo de esa facultad punitiva sólo el Estado tendría competencia para establecer la pena de muerte, la extradición o la aplicación de penas crueles, las cuales, en todo caso,  no podrían  ser instituidas por expresa prohibición del  artículo 12 de la Carta. Pero de aquí no se concluye  -como lo hace el actor-, que los particulares no puedan ser sujetos activos del hecho punible descrito en el artículo 279. Al respecto dice: "... corresponde al Estado el establecimiento de las penas, artículos 41 y 42 del Código Penal y en esto tiene razón el actor; ... pero según las mismas normas constitucionales y penales, todo particular que realice un hecho punible o determine a otro a realizarlo incurrirá en la pena prevista para la infracción ( art. 23 del Código Penal), y por ello, de la conducta punible de tortura no se puede excluir a ningún ciudadano si lo realiza o induce a otro a realizarlo" (fl 47) 2. Intervención del Defensor del Pueblo Para este funcionario,  el conjunto de normas contenidas en el Título II  y específicamente en el Capítulo I, son una mezcla de derechos y deberes. Ejemplo de ello los incisos 2 y 3 del artículo 13.  Afirmar, como lo hace el actor, que el Título II sólo regula deberes del Estado, es desconocer el tenor literal de la norma constitucional. El reconocimiento de los derechos a la vida y a la dignidad humana  como fundamentos del Estado, restringen la facultad punitiva del legislador al no poder consagrar tipos que legitimen la desaparición forzada, las torturas, los tratos o penas crueles, pero obligan,  además, a establecer los mecanismos de garantía necesarios para que el derecho deje ser una manifestación declarativa del Estado y se convierta en un real reconocimiento. La descripción hecha por el legislador en el artículo 12 de la Constitución, es la de un derecho absoluto, universal, del que no se pueden predicar restricciones que lo conviertan en relativo. Sería un contrasentido -dice el Defensor-  que el derecho y respeto a la dignidad humana reconocido como pleno por la comunidad internacional y por nuestra Constitución en el artículo 1o, sufriera limitaciones por la misma Carta en artículos posteriores. Así, la tipificación  de la tortura hecha por el legislador penal de 1980,  tuvo su base en el reconocimiento de la dignidad humana como fuente de todos los derechos, a  pesar de que  la Constitución  de 1886 no hacía referencia expresamente a este derecho. Por ello, concluye el Defensor del Pueblo,  no es cierto que la tortura pueda ser cometida únicamente por los organismos del Estado. La prohibición contenida en el artículo 12 de la Constitución  es para toda persona, sea agente estatal  o particular. Es por esto que no puede decirse que el legislador del 80, al consagrar el  tipo de tortura con sujeto activo indeterminado, viole la  Carta de derechos contenida en la Constitución de 1991. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante oficio No 051 de Agosto 5 del presente año, el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto  Fiscal de rigor en el cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 279 del Decreto 100 de 1980. Estudia los antecedentes de la norma acusada, como la tortura en la Carta de derechos de 1991 y hace un recuento de la jurisprudencia. Remata con el análisis de la norma demandada. En cuanto a lo primero, afirma que, si bien la tortura como hecho punible sólo aparece con la expedición del código de 1980, las normas constitucionales  -artículo 16 de la Constitución de 1886- y los instrumentos internacionales[1] ya la proscribían. Lo anterior le lleva a  afirmar que  la Asamblea Nacional Constituyente a través del artículo 12 de la Constitución Nacional quiso  elevar a rango constitucional la prohibición general de la tortura frente a cualquier persona. Transcribe apartes de las ponencias  presentadas en la Asamblea Nacional Constituyente frente al título que hoy se denomina de los  "derechos, las garantías y los deberes", para concluir que el espíritu del Constituyente al adoptar la normatividad frente a la tortura no fue otro que el de prohibirla también en relación con los particulares como sujetos activos. En su  análisis jurisprudencial, señala los motivos que tuvo en cuenta la Honorable Corte Suprema de Justicia  para declarar la exequibilidad del artículo 279, asi como los distintos pronunciamientos de la Sala Penal de esa Corporación. Concluye que en ellos, no existe asidero alguno que permita sostener acertadamente que los particulares no puedan ser sujetos activos de la descripción típica contenida en el artículo 279 del C.P. " La referencia y transcripción de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia y de su Sala de Casación Penal, resultan pertinentes para el entendimiento y definición  del delito de tortura, en especial sobre los sujetos activos, esto es la determinación constitucional y legal de quiénes pueden violar el artículo 279 y por ende ser sujetos del proceso penal a que haya lugar, teniendo en cuenta que todos los antecedentes nos llevan a la conclusión que la redacción de esta disposición se ajusta a la norma constitucional 12, que permite extender la autoría  del hecho punible tanto a quienes ejerzan funciones públicas como a los particulares"  (fl 14). Frente a la norma acusada el Ministerio Público hace las siguientes consideraciones: " Al parecer el actor confunde la tortura con la aplicación de penas crueles, el establecimiento de la pena de muerte y la extradición de nacionales, prohibiciones estas, esencialmente consagradas como deberes de abstención del Estado frente a todas las personas, pues tanto las penas como la decisión sobre extradición normalmente corresponde adoptarlas a las autoridades competentes y no a los particulares, mientras que en el caso de tortura, su prohibición constitucional se impone como deber no sólo a las autoridades estatales - sin distinción alguna- sino que también puede comprender a los particulares, como sujetos violadores de ese derecho fundamental" ( fl 15). La eficacia del título II de la Constitución Nacional  no es otra cosa que la consagración de derechos como juicios de valor de contenido pre y supra jurídico y por ello los reconocemos en artículos de textos abiertos. Para su desarrollo, están llamados a intervenir no sólo los poderes públicos, sino los particulares. Considera que los derechos fundamentales tendientes a proteger la dignidad humana, tienen un valor y un contenido normativo superior que, además, de condicionar las leyes ordinarias, están amparados por ella, convirtiéndose así en normas de obligatoria observancia tanto para las autoridades como para los particulares. El Procurador sostiene también que el derecho fundamental consagrado en el artículo 12 de la Constitución Nacional  tiende a evitar que las personas sean sometidas a tortura, y por lo tanto impone obligaciones tanto para las autoridades como a los particulares, bien sea de acción o de abstención. Termina afirmando que el legislador de 1980  no cualificó el sujeto activo del delito de tortura por no tratarse de un delito exclusivamente estatal. Estaba facultado para ampliar y extender  la autoría del delito a los particulares, hecho que no puede ser considerado a la luz de la Carta de 1991 como una violación de sus preceptos  fundamentales. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. COMPETENCIA Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta, la Corporación es competente para decidir la presente acción, toda vez que ella se dirige contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley. 2. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA CONSTITUCION DE 1991. SU FUERZA VINCULANTE. En la medida en que el reproche de inconstitucionalidad contra el artículo 279 del Código Penal se fundamenta en una determinada concepción de la naturaleza  de la Carta de Derechos consagrada en el Título II de la Constitución Colombiana de 1991, es necesario que esta Corte manifieste su posición  al respecto. En efecto, según el actor, " El Título II fue establecido por el Constituyente de 1991, únicamente como Deberes del Estado y no de los particulares, de ahí la prohibición contenida en el artículo 12 de la Constitución Nacional; pues analizando de conjunto el Título II, concluiremos sin lugar a equívocos, que un particular no puede jamás incurrir en delito proveniente de establecer la pena de muerte, extradición, aplicación de penas  crueles. Todas estas funciones corresponden única y exclusivamente al Estado...la Tortura no puede jamás atribuirse a los particulares por ser propia de organismos del Estado, pues, como se ve, el capítulo II de la C.N., trata únicamente de los deberes de los agentes del Estado y mal puede el C.P., tipificar la tortura como delito de particulares, cuando está por fuera de su alcance en cuanto a su acción..." (Subrayas fuera de texto) (Cfr. Fls 1 y 2) La afirmación del demandante, según la cual el Titulo II de la Constitución Política colombiana es un listado de deberes de abstención a cargo del Estado, amerita un análisis constitucional sobre la fuerza normativa y vinculante en general de los derechos constitucionales fundamentales que en ella se consagran. La idea de que los derechos fundamentales operan exclusivamente frente al Estado se deduce de la concepción liberal clásica, ideada por los fisiócratas, en virtud de la cual existe una estricta y reconocible separación entre lo público y lo privado, entre la sociedad y el Estado, siendo aquella -la  sociedad- el ámbito de libertad por excelencia, en el cual los ciudadanos, libres, iguales y autónomos, definen sus intereses. El Estado, por el contrario, es entendido como un poder instituido con la finalidad de vigilar el normal desarrollo de la sociedad, y de administrar la justicia y la fuerza pública.  Los derechos fundamentales nacen así como limites al poder del Estado que es el único poder que la dogmática clásica reconoce. Los derechos fundamentales son entonces barreras al poder publico frente a la órbita de inmunidad -libertad- del individuo.Tales derechos, constituyen bajo estas premisas un catálogo relativamente homogéneo, cuyos efectos son especialmente órdenes de abstención del Estado. El replanteamiento teórico que empieza en la segunda mitad del siglo pasado, surge de la evidencia fáctica de la ruptura de los postulados acuñados por la teoría clásica. El Estado, ante agudos conflictos sociales reconoce, incluso a nivel constitucional, que la sociedad no es un ámbito natural de libertad que debe permanecer inmune a la acción pública. La evidente relación de subordinación social que parte de organizaciones como los partidos políticos, los sindicatos o las grandes empresas, presiona la ruptura de la idea de la igualdad social, pues se descubren poderes privados o corporativos que han de ser reconocidos jurídicamente y regulados, con el fin de proteger al ciudadano. Con la fractura de la convicción igualitaria (los hombres son iguales en la medida en que lo son ante la ley) se quiebra  una de las categorías que soportan todo el orden constitucional clásico, y con ello, entra en crisis la idea del Estado gendarme y aparece el Estado interventor, que se desarrolla a nivel constitucional en lo que va corrido del presente siglo. Desde la Constitución de Weimar, -pero fundamentalmente a partir de la segunda postguerra-, el nuevo Estado constitucional adquiere el nombre del Estado social de derecho, y funda su legitimidad, principalmente, en la protección del hombre concreto, teniendo como base a los derechos fundamentales y reconociendo una necesaria intervención en la sociedad para procurar la igualdad, la libertad y la autonomía real del sujeto. La transformación drástica de la teoría del Estado se manifiesta también en la teoría de los derechos fundamentales especialmente en tres puntos: 1. En primer lugar, el catálogo de derechos de libertad, surgidos de la declaración francesa de los derechos del Hombre y del ciudadano y de la declaración de Virginia, se amplía introduciendo en el discurso jurídico constitucional una serie de derechos sociales, económicos y culturales, así como reconociendo, posteriormente los llamados derechos colectivos o difusos. 2. En segundo lugar, el carácter normativo de la Constitución y la introducción de nuevas categorías de derechos, obligan al poder público no solo a abstenerse frente a posibles violaciones de los derechos de libertad, sino a actuar positivamente para garantizar, de una parte los derechos de prestación y de otra, el debido respeto y eficacia de aquellos derechos que en la práctica pueden ser vulnerados en las relaciones privadas. 3. Por último, dado que el Estado adquiere un papel activo en la protección de los derechos, se crea un sistema cada vez más completo de garantías, que hace cierta y eficaz la responsabilidad del poder público frente a posibles vulneraciones. De ahí, la existencia de la justicia constitucional y el establecimiento, en la mayoría de los regimenes constitucionales, de un recurso de amparo o tutela judicial efectivo. Así, en el Estado social de derecho -que reconoce el rompimiento de las categorías clásicas del Estado liberal y se centra en la protección de la persona humana atendiendo a sus condiciones reales al interior de la sociedad y no del individuo abstracto-, los derechos fundamentales adquieren una dimensión objetiva, mas allá del derecho subjetivo que reconocen a los ciudadanos. Conforman lo que se puede denominar el orden público constitucional, cuya fuerza vinculante no se limita a la conducta entre el Estado y los particulares, sino que se extiende a la órbita de acción de estos últimos entre si. En consecuencia, el Estado está obligado a hacer extensiva la fuerza vinculante de los derechos fundamentales a las relaciones privadas: el Estado legislador debe dar eficacia a los derechos fundamentales en el trafico jurídico privado; El Estado juez debe interpretar el derecho siempre a través de la óptica de los derechos fundamentales. Ahora bien, en última instancia el responsable de mantener la vigencia de los derechos fundamentales es el Estado. Es él quien tiene la tarea de establecer las normas que regulen -acorde con los derechos fundamentales- las relaciones privadas, así como sancionar las conductas que lesionen los derechos y todo ello de forma eficaz y diligente. Si mientras la Constitución protege el derecho a la vida, el legislador no hace punible el delito de homicidio, y el juez no cumple eficazmente con su función judicial, un homicidio impune es, no solamente la vulneración de un derecho fundamental por parte de un particular, sino, en última instancia, un hecho cuya responsabilidad compete directamente al Estado. Por ello, el hecho de que exista nueva concepción de orden constitucional y  de los derechos fundamentales, que se convierten en normas de obligatorio cumplimiento frente a todos, no implica que el Estado diluya o comparta su responsabilidad, sino por el contrario la acrecienta, debiendo responder, de una u otra manera, por la eficaz aplicación de tales derechos. En Colombia, el Constituyente de 1991 adoptó la formula del Estado social de derecho, desarrollada -como ha sido descrito- por la mayoría de los Estados constitucionales de occidente. Con ella, introdujo un cambio radical en la teoría de los derechos que prevalecía en la Constitución vigente hasta entonces. En consecuencia, la Carta de Derechos de la Constitución de 1991 y los derechos constitucionales fundamentales en ella contenidos vinculan tanto al Estado como a los particulares. Ello  se deriva inevitablemente del hecho   de ser Colombia un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Art. 1 C.N.) . Igualmente, la misma Constitución establece que uno de los fines del Estado es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. La idea de que los derechos constitucionales también vinculan a los particulares, se refuerza en el artículo cuarto de la Carta, según el cual la Constitución es norma de normas, y es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes y respetar y obedecer a las autoridades. El carácter prevalente de los derechos inalienables de la persona, junto con el hecho de que los particulares deban responder ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes permite afirmar,  que los derechos consagrados en la Constitución condicionan también la conducta de los particulares. De otra parte, nada hay en el Título II, relativo a los derechos, las garantías y los deberes, que permita afirmar que los derechos consagrados en el texto constitucional son únicamente deberes de abstención a cargo del Estado. La revisión de cada una de las normas lleva a la inequívoca conclusión de que esos derechos deben ser respetados, garantizados y promovidos por todos los colombianos, sin que ello excluya, por supuesto, la mayor obligación y responsabilidad del Estado en ese propósito. Muy por el contrario, el mismo título se encarga de demostrar normativamente la obligación de los particulares en relación con todos esos derechos. En efecto, el artículo 85 consagra que algunos de ellos son de aplicación inmediata y el 86, al regular la acción de tutela (que es la acción que, por su naturaleza, protege de forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales), contempla la posibilidad de que, en algunos casos, aquella proceda contra particulares, lo que demuestra que ellos también pueden vulnerar derechos constitucionales fundamentales. Como si todo lo anterior fuera poco, la Constitución expresamente se encarga de vincular a los particulares en el respeto, protección y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. El artículo 95 establece que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades y toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Establece, como deberes de la persona, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; obrar conforme al principio de solidaridad social; defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica y propender al logro y mantenimiento de la paz, entre otros. Si bien es cierto, entonces, que los particulares, al igual que el Estado, están obligados a respetar los derechos constitucionales fundamentales, también es cierto que no se trata de una obligación de respeto homogénea o del mismo grado. En efecto, la inobservancia de los derechos constitucionales fundamentales por parte del Estado produce consecuencias distintas a las  de la inobservancia proveniente de los particulares. Esa distinción se debe a razones éticas, políticas y jurídicas. Eticas, por cuanto el Estado social de derecho es un instrumento creado para facilitar la convivencia a partir del respeto de los derechos fundamentales. Así, el instrumento no se entiende ni se explica sin el fundamento moral que lo legitima, y que constituye por tanto el fin de su acción: la garantía y respeto de los derechos fundamentales de la persona humana. El principio moral que justifica la existencia del Estado Constitucional  no puede ser entonces desconocido, a ningún título y bajo ninguna justificación por el propio Estado, so pena de variar de hecho su naturaleza y perder su legitimidad. Por tanto, una violación de derechos constitucionales fundamentales proveniente del instrumento creado precisamente para que esas violaciones no ocurran, reviste una gravedad suprema que la hace acreedora de una responsabilidad mayor. En términos políticos, y estrechamente relacionado con lo anterior, es innegable que la base de legitimidad del poder del Estado, de la existencia de lo político y del respeto y obediencia ciudadana a los mandatos de las autoridades públicas, la constituye el respeto, la garantía y la promoción de los derechos constitucionales fundamentales. Un Estado que vulnera derechos constitucionales fundamentales es un Estado deslegítimado, que pierde su derecho a ejercer el poder. Y por último -como consecuencia de las responsabilidades éticas y políticas del Estado- las normas jurídicas establecen, en primer lugar que el poder público es el principal responsable por la guarda de los derechos, y en segundo lugar, como efecto de lo anterior,  un grado mayor de responsabilidad, así como una sanción mucho más grave y estricta frente a las violaciones de los derechos por parte de las autoridades estatales. Es por esto que la propia Carta (Artículo 2) señala en forma categórica que  es fin del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes fundamentales, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo   y proscribe su suspensión incluso durante los Estados de Excepción. El constituyente dió la más alta fuerza normativa a una concepción ética del ejercicio del poder, según la cual, nada está por encima del respeto y garantía de los derechos humanos y las libertades fundamentales, ni siquiera en los Estados de excepción. En esta linea  la Carta establece, en formula ya clásica, pero no por ello menos trascendental, que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Así también, el carácter de norma de normas de la Carta, vincula fundamentalmente al Estado, el cual, además, reconoce -a voces del artículo 5 y sin discriminación alguna-, la primacía de los derechos inalienables de la persona humana. Es tan cierto que las normas constitucionales generan un mayor grado de responsabilidad del Estado que, -según el artículo 6o-, los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, mientras que las autoridades públicas lo son por la misma causa y, además, por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por su parte, muchas de las normas del Título II en las que se consagran derechos, incluyen mandatos expresos en relación con el Estado, bien para que los promueva o garantice, o para que se abstenga de realizar conductas que puedan vulnerarlos. En el capítulo dedicado a la protección y aplicación de los derechos, se consagran diversas normas en las que se hace evidente que  la protección y respeto de los derechos constitucionales fundamentales se predica esencialmente del Estado. Por ejemplo, la acción de tutela -el mecanismo protector por excelencia- ha sido consagrada esencialmente para oponerla a las acciones u omisiones vulneradoras provenientes de cualquier autoridad pública. Lo mismo se predica de la acción de cumplimiento y, en menor grado, de las acciones populares. El artículo 89 contiene explícitamente la idea que aquí se viene desarrollando, cuando dice que la ley establecerá los demás recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que las personas puedan propugnar por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. La misma idea (es decir, aquella según la cual el Estado es el principal responsable de la protección de derechos constitucionales fundamentales)  está implícitamente contenida en los artículos 90, 91 y 92 de la Carta. Todo lo cual lleva a la conclusión de que, si bien los particulares están vinculados por la fuerza normativa de los derechos constitucionales fundamentales, es el Estado el principal responsable de su protección, garantía, respeto y promoción. Es claro entonces que, a la luz de las anteriores consideraciones, el principio de eficacia de los derechos constitucionales fundamentales, hace que el Estado tenga una doble responsabilidad con respecto a ellos: Por un lado, cuando los viola directamente: Es el caso del agente de un organismo de seguridad que mata, tortura o lesiona en el ejercicio de sus funciones; es el caso del funcionario que omite dar cumplimiento al derecho de petición; el de la autoridad que, de manera arbitraria, restringe la libertad del ciudadano en cualquiera de sus modalidades. Pero, por otro lado, el Estado tiene una responsabilidad en relación con los derechos constitucionales fundamentales cuando, de manera organizativa y estructural, opera negligentemente: Esto es, cuando no administra justicia de manera eficiente; cuando no legisla en relación con los derechos, de tal manera que el ciudadano carezca de instrumentos legales para defenderse de abusos y violaciones;cuando la administración solo actúa en favor de intereses particulares. En fin, en éste otro aspecto de la relación Estado- derechos, los ejemplos también son innumerables. En Colombia, la responsabilidad que se deriva de estas dos modalidades de actuación del Estado en relación con los derechos constitucionales fundamentales, ha sido objeto de un sabio e importante desarrollo jurisprudencial, fundado principalmente en el concepto de "falla en el servicio", desarrollado básicamente por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Pues bien, en virtud de que el Estado también es responsable en relación con los derechos constitucionales fundamentales -en el sentido de que no solo no debe vulnerarlos sino que debe hacer todo lo que esté a su alcance para respetarlos, garantizarlos protegerlos y promoverlos-, es como se explica la existencia de una norma como la acusada en este proceso de inconstitucional, vale decir, el artículo 279 del Código Penal. En efecto, una de las formas en que el Estado cumple su deber de proteger los derechos constitucionales fundamentales es tipificando como delitos, conductas en que los particulares o los agentes del Estado pueden vulnerar dichos derechos. Tal es el caso del tipo penal de tortura. La inexistencia de ese tipo penal eliminaría un eficaz instrumento de protección de derechos, mediante el cual el Estado anuncia una sanción penal para quien realiza esa conducta vulneradora y, de realizarse, la aplica. Por ser precisamente esta norma un instrumento eficaz de protección de los derechos constitucionales fundamentales, (en particular del derecho a la integridad personal y a la autonomía personal), como ha quedado explicado, el cargo no prospera y la norma será declarada exequible. 3. LA TORTURA EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA DE 1991. Según el demandante, el artículo 279 del Código Penal vulnera el artículo 12 de la Constitución, pues este, como todos los demás artículos del Título II relativos a los derechos, son sólo deberes de abstención a cargo del Estado, y por lo tanto, los particulares que los vulneren  no pueden ser sancionados penalmente.  Como se dijo más arriba, la fuerza vinculante general de los derechos constitucionales fundamentales es suficiente razón para desechar el cargo. La Corte entra a estudiar, en concreto, el tratamiento que recibe la tortura en la nueva Constitución. El Artículo 12 de la Carta establece: " Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes" En la Constitución anterior no había norma expresa al respecto, pero siempre se entendió que la conducta de tortura estaba prohibida en virtud del artículo 16, según el cual las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. El Gobierno Nacional presentó ante la Asamblea Nacional Constituyente un proyecto de artículo que decía: " La integridad física y mental de la persona es inviolable. Se prohibe la tortura y las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Será nula toda declaración obtenida mediante la violación de este derecho". La Subcomisión segunda de la Comisión primera de la Asamblea, propuso a la Comisión un texto del siguiente tenor: " El Estado garantiza el derecho a la vida. No hay pena de muerte. La tortura en todas sus formas al igual que los tratos inhumanos y degradantes y la desaparición forzada son delitos." A su vez, la comisión primera presentó a la plenaria, para primer debate, el siguiente texto: " El derecho a la vida es inviolable. No habrá pena de muerte. Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes" La plenaria aprobó un texto prácticamente idéntico, pero en la Comisión Codificadora se separó lo relativo al derecho a la vida y la pena de muerte, para ubicarlo en otro artículo, con lo cual quedó tal y como se ha  reproducido arriba, como Artículo 12 de la Carta. Pero más ilustrativo que este tránsito al interior de la Asamblea, es estudiar las diversos planteamientos que se hicieron en las ponencias respectivas. Diego Uribe Vargas en su informe-ponencia para primer debate en plenaria, dijo: " La consagración explícita de la inviolabilidad de la vida, y la condena a la pena de muerte, se complementan con la prohibición de la tortura y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Igualmente, se hace referencia a que nadie será sometido a desaparición forzada. Al elevar a la categoría de norma constitucional preceptos consignados en el Código Penal se compromete a todo el ordenamiento jurídico en la lucha contra una de las más vergonzosas lacras de la organización social del país. El que Colombia haya sido suscriptora de numerosos convenios internacionales condenatorios de la tortura y demás prácticas ominosas, aconseja reafirmar el compromiso de abolirlas. " La Convención de las Naciones Unidas sobre condenación de la tortura, detalla los elementos que configuran tales delitos, y reafirma la obligación de los Estados de aplicar las sanciones para los responsables de la transgresión"[2] Conscientes de que en la Constitución anterior podía haber un vacío al respecto, y no obstante que Colombia había suscrito la Convención contra la Tortura, los constituyentes decidieron entonces incluir la referencia a la tortura en el hoy Artículo 12. Junto con la desaparición forzada, los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la Comisión Primera consideró que era relevante elevar a norma constitucional la prohibición de la tortura. Como era de esperarse, a los constituyentes les preocupaba sobremanera las torturas provenientes de los funcionarios del Estado, pero jamás se concibió únicamente como prohibición para los agentes estatales. El tema fue tratado en la Comisión Primera el 16 de Abril de 1991, y en dicho debate  se entendió que el término tortura debía cobijar tanto su aspecto físico, como el aspecto síquico o moral. De la misma manera, hubo acuerdo en que las pruebas obtenidas mediante tortura carecían de valor, pero esta regla, por su naturaleza, quedó incluida en la norma sobre debido proceso. Respecto de otros puntos, hubo más controversia. La propuesta de la subcomisión para que se consagrara  a la tortura como delito, puso a debatir el tema   de si era mejor que se consagrara el derecho a no ser torturado, o si era mejor que se definiera esa conducta como delito, y en tal caso se determinara de una vez la correspondiente sanción. Finalmente se impuso la primera alternativa, con el argumento de que, por su naturaleza, las normas constitucionales no pueden regirse por el principio de tipicidad necesario para consagrar delitos, y porque consideraron que la prohibición de la tortura trascendía el ámbito penal: Se quiso consagrar el derecho a no ser torturado, para que jamás pudiera ser suspendido, ni siquiera en los estados de excepción. Entendieron los constituyentes que la vulneración a ese derecho podía ser sancionado, entre otras, mediante los instrumentos del derecho penal. Por ende, tampoco se consideró pertinente que la Constitución estableciera la responsabilidad del sujeto que transgrediera esa prohibición, pues la norma general de responsabilidad se entiende implícita en la consagración de todos los derechos. Finalmente, quedó aprobado el texto del artículo 12 de la Constitución Nacional, tal y como se ha transcrito arriba. De tal manera que el derecho a no ser torturado, igual que el derecho a no ser sometido a desapariciones forzadas, tratos crueles, inhumanos o degradantes, son todas hipótesis mediante las cuales se pueden vulnerar los verdaderos derechos que se quieren proteger: el derecho a la integridad personal, a la autonomía y especialmente a la dignidad humana. El Artículo 12 de la Constitución Nacional es incluso más amplio que los instrumentos internacionales suscritos por Colombia sobre el tema, pues como se dijo arriba, la Carta colombiana prohibe la tortura incluso en los casos en que el torturador sea un particular. De ahí que el artículo 279 del Código Penal sea, en un todo, acorde con la Constitución. En efecto, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada en Colombia por la ley 78 de 15 de Diciembre de 1986, define la tortura como " todo acto por el cual se inflinja intencionalmente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya omitido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona, o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean inflingidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia. No se considerarán torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de sanciones legítimas, o que sean inherentes o incidentales a estas" La misma norma internacional establece, sin embargo, que esa noción de tortura se debe entender sin perjuicio de cualquier instrumento internacional o legislación nacional que contenga o pueda contener disposiciones de mayor alcance. Exactamente eso es lo que ha hecho la Constitución Nacional al prohibir la tortura no sólo cuando esta proviene de un funcionario público o con su consentimiento o aquiescencia, sino cuando proviene también de un particular, como quedo visto en el anterior numeral de esta providencia. De ahí que el artículo 279 del Código Penal esté, también por este aspecto, ajustado en un todo a la Constitución. La consagración constitucional del derecho a no ser torturado, busca, junto con las demás hipótesis consagradas en el mismo artículo 12, proteger el derecho a la integridad personal, cuya vulneración había sido tema de preocupación constante para las altas corporaciones judiciales, en particular para el Consejo de Estado. La Corte Suprema de Justicia,   se pronunció en sentencia del 31 de enero de 1991, sobre el tipo penal de tortura desde la perspectiva de su constitucionalidad, tema que retomaremos más adelante, pero en aquella ocasión se limitó a hacer un estudio en relación al principio de legalidad. Otros pronunciamientos de la Corte Suprema en relación con la tortura, contenían un enfoque estrictamente penal, pues eran pronunciamientos originados en recursos de casación penal. Por su parte, el Consejo de Estado tuvo más oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la integridad personal vulnerado por la tortura desde una perspectiva constitucional, debido principalmente a los casos de responsabilidad extracontractual del Estado de los que tiene  conocimiento por mandato constitucional y legal. El Consejo de Estado  siempre entendió  que el derecho a la integridad personal estaba implícitamente consagrado en el Artículo 16 de la Constitución Nacional, relativo a los deberes del Estado. En particular, consideró que la tortura vulneraba la vida y la honra de los ciudadanos, que es uno de los valores que ese artículo (hoy artículo 2 de la Constitución) consagraba como susceptibles de protección por parte de las autoridades. Por supuesto, sus pronunciamientos hicieron relación siempre a torturas provenientes de funcionarios estatales, por lo general miembros de la Fuerza Pública, pues sólo esos casos eran de su competencia. Sin embargo, ninguno de sus pronunciamientos permite afirmar que la tortura fuera una conducta reprochable únicamente cuando proviniera de agentes estatales y no cuando proviniera de particulares. Es de destacar la sentencia del 16 de diciembre de 1987, con ponencia de  Gaspar Caballero Sierra, que resolvió la célebre demanda de Olga López Jaramillo contra la Nación- Ministerio de Defensa. Según la Carta, entonces, la conducta de tortura -expresamente prohibida por la actual Constitución- no sólo puede predicarse del Estado sino también de los particulares. Por ello, no solo debe sancionarse al Estado, sino también a los particulares, cuando quiera que la cometan. Esa conclusión inequívoca se deriva, no sólo de los antecedentes en la Asamblea Constituyente, sino también del importante acervo jurisprudencial que la precedió. 4. LA TORTURA EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Las más importantes declaraciones, pactos y convenciones internacionales de derechos humanos consagran, con distintos alcances, una  protección al derecho a la integridad personal enfática, que incluye, por supuesto, la vehemente prohibición de someter a otra persona a torturas. La Declaración Universal de Derechos Humanos establece: "Art. 3.- Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona" "Art.5.- Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes" Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, estipula: "Art. 1.- Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona" " Art. 25 (inciso 3).- Todo individuo que haya sido privado de su libertad tiene derecho a que el juez verifique sin demora la legalidad de la medida y a ser juzgado sin dilación injustificada o, de lo contrario, a ser puesto en libertad." "Art. 26 (inciso 2).- Toda persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes pre-existentes y a que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas." El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 contempla, a su vez, los siguientes principios: " Art. 7.- Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido sin su libre consentimiento a experimentos médicos o científicos" " Art. 10.- 1. Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano" "2.a. Los procesados estarán separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas; "b. Los menores procesados estarán separados de los adultos y deberán ser llevados ante los tribunales de justicia con la mayor celeridad posible para su enjuiciamiento" 3. El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados. Los menores delincuentes estarán separados de los adultos y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su edad y condición jurídica" La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), establece: "1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral" 2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano 3. La pena no puede trascender de la persona del delincuente. 4. Los procesados deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas. 5. Cuando los menores puedan ser procesados, deben ser separados de los adultos y llevados ante tribunales especializados, con la mayor celeridad posible, para su tratamiento 6. Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y readaptación social de los condenados" Como se ve, en todos estos instrumentos internacionales existe una marcada preocupación por proteger el derecho a la integridad personal, que puede ser vulnerado básica, pero no únicamente, por las autoridades públicas cuando quiera que han sometido a un ciudadano a las consecuencias jurídicas que se derivan de la aplicación de la ley penal. Igualmente, es claro de la lectura de las normas internacionales que la tortura es simplemente una de las muchas formas como se puede vulnerar el derecho a la integridad personal. Los tratos y las penas crueles, inhumanas o degradantes son, por ejemplo, otras formas de vulnerar ese derecho. Solamente la Declaración Americana omite hacer expresa mención de la tortura, pero esta queda en todo caso prohibida en dicho instrumento, cuando consagra el derecho a un trato humano durante la privación de la libertad y cuando garantiza el derecho a la seguridad de la persona. Es claro que ninguno de estos instrumentos, al prohibir la tortura, limitan dicha prohibición a los casos de personas privadas de la libertad. Por supuesto, las normas citadas son más específicas en los casos de privaciones de la libertad, entre otras razones porque es en esos casos donde es más posible que se presente la conducta de tortura, y porque el universo jurídico de los derechos humanos se ha desarrollado como un conjunto de limitaciones frente al Estado. Esto no quiere decir que el Estado sea el único ente susceptible de torturar. Los mismos instrumentos internacionales arriba citados, son contundentes al no limitar la prohibición de tortura a los casos en que proviene del Estado, lo cual no impide que sean más específicos en esta hipótesis en razón a su propia naturaleza y finalidad. La prohibición de tortura y tratos crueles e inhumanos constituye una norma de derecho imperativo que como tal todo Estado tiene obligación de respetar, aún durante estados de excepción. Así lo reconoce la Constitución Colombiana en su artículo 214. Si bien todos los instrumentos citados prohiben expresa o tácitamente la tortura, ninguno de ellos contiene una definición de dicho concepto. Sin embargo, otro convenio internacional, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, inhumanas o degradantes, adoptada por la Asamblea General de la ONU mediante Resolución 39-46 del 10 de diciembre de 1984, suscrita por el Gobierno Colombiano el 1 de abril de 1985 e incorporada a nuestro ordenamiento por medio de la Ley 78 de 1986 y promulgada por Decreto 768 de 1988, contiene la definición mas relevante sobre el tema en el derecho internacional actual. El artículo 1 dice: "A los efectos de la presente Convención, se entenderá por el término "tortura" todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean inflingidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia. No se considerarán torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de sanciones legítimas, o que sean inherentes o incidentales a éstas" Como quedó arriba explicado, el mismo artículo, en su segundo numeral, establece que esa definición se entiende sin perjuicio de cualquier instrumento internacional o legislación nacional que contenga o pueda contener disposiciones de mayor alcance. Por supuesto, tanto el artículo 12 de la Constitución Nacional, como el demandado artículo 279 del Código Penal, le dan ese mayor alcance al concepto de la tortura pues la predican incluso de los particulares. La misma Convención establece en su Artículo 4 que todo Estado parte velará porque todos los actos de tortura constituyan delitos conforme a su legislación penal. Eso es precisamente lo que ha hecho el legislador penal ordinario nacional, con un alcance mucho mayor que aquel que la misma Convención le da al concepto de tortura. En otros instrumentos internacionales, como la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, aprobado por la Asamblea General de la OEA el 9 de diciembre de 1985, se establecen definiciones mas amplias. Por ejemplo: "Artículo 2: Para los efectos de la presente Convención se entenderá por tortura todo acto realizado intencionalmente por el cual se inflinja a una persona penas o sufrimientos físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena, o con cualquier otro fin. Se entenderá también como tortura la aplicación sobre una persona de métodos tendientes a anular la personalidad de la víctima o a disminuir su capacidad física o mental, aunque no causen dolor físico o angustia física. " No estarán comprendidos en el concepto de tortura las penas o sufrimientos físicos o mentales que sean únicamente consecuencia de medidas legales o inherentes a éstas, siempre que no incluyan la realización de los actos o la aplicación de los métodos a que se refiere el presente artículo" Nótese que en el primer inciso no se hace ninguna mención a funcionarios públicos. Razón de más para afirmar,  que el derecho internacional de los derechos humanos no restringe la sanción de la tortura a los casos en que ella provenga de agentes estatales. La tendencia innegable e irreversible hacia la protección cada vez mayor de los derechos del individuo, hace que la única interpretación válida, a la luz del derecho internacional de los derechos humanos, sea aquella según la cual, si bien el Estado es el principal responsable por la violación de los derechos fundamentales, nada obsta para que en cumplimiento de sus obligaciones, el Estado asegure el respeto de los derechos por parte de los particulares, estableciendo, por ejemplo, delitos que tipifiquen las conductas que los vulneren. Es mas, es esta una tarea ineludible de cualquier Estado que pretenda dar eficacia real a los derechos. Por supuesto, los mecanismos establecidos en todos estos instrumentos internacionales tienden a controlar especialmente al Estado, pues las vulneraciones provenientes de particulares pueden ser controladas y sancionadas mediante otros mecanismos, como por ejemplo, tal y como se ha mencionado, el derecho penal. La siguiente es una ilustrativa lista de las posibles conductas que pueden llegar a constituir tortura, realizadas por agentes del Estado. Es, además, reveladora del grado de sofisticación al que pueden llegar ciertos agentes estatales cuando practican la tortura. Se extrae de un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre Colombia:[3] " "plantones al sol en el día y al sereno en la noche"; "ahogamientos y sumergimientos en agua"; "aplicación del 'submarino'";"venda en los ojos hasta por doce, diez y siete y veinte días"; "vendado y amarrado por cuarenta y siete días en cimitarra"; "sometimiento a golpes en diversas partes del cuerpo con palos y patadas"; "impedimento para dormir hasta por ocho días y falta de reposo"; "amenazas de muerte al detenido, a la familia y a amigos"; "colgaduras atado de las manos"; "prohibición de agua y alimento hasta por cuatro, siete y ocho días seguidos"; "simulacro de dispararles en la cabeza"; "esposados de las manos"; "tortura de otras personas cerca de la celda para que se escucharan los gritos"; "incomunicación"; "palpitación de energía y choques eléctricos en diferentes partes del cuerpo"; "ejercicios hasta el agotamiento"; "permanencia desnudos y de pie"; "provocación de asfixia"; "lavadas"; "caminar de rodillas"; "torturas sicológicas"; "sumergimiento amarrados en un lago"; quemaduras con cigarrillos"; " sacar al detenido a los allanamientos y utilizarlos como ´chaleco antibalas´ esposado y vendado"; "simulacros de fusilamientos mientras estaba colgado de un árbol"; "introducción de armas en la boca"; "rotura de nervios como consecuencia de colgamientos"; "desnudo y sumergido en un rio"; negativa de asistencia médica para embarazo"; "fractura de costillas"; amarrado, vendado, a veces permanentemente, golpeado con un leño, patadas"; "herida con arma de fuego por la espalda en el sitio de reclusión"; "amenaza de traer a sus familiares para torturarlos en su presencia"; "contemplación de las torturas a otra persona"; ..." Pero también es claro, así mismo, que puede existir la tortura entre los particulares, que adquiere manifestaciones concretas en el ámbito de la familia, la escuela y las relaciones laborales, contractuales y de confianza. La violencia intrafamiliar, por ejemplo, adquiere manifestaciones de tortura física en formas tales como los maltratamientos de obra entre sus miembros, la privación consciente de alimentos, los abusos sexuales, las constricciones indebidas, los incumplimientos graves e injustificados de los deberes de auxilio mutuo, la vida licenciosa, la embriaguez habitual, el uso de sustancias alucinógenas o estupefacientes o las diversas formas de abandono, siempre que infrinjan un sufrimiento excesivo. A nivel sicológico, la tortura puede adquirir manifestaciones como ultrajes, trato cruel, y manipulación de los regímenes de visitas a los hijos menores en tratándose de cónyuges separados.[4] Es de señalar aquí que la Constitución de 1991 no ignora que la tortura puede darse también entre particulares, tal como se desprende de la protección que ofrece a los niños contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, abuso sexual, y trabajo riesgoso (artículo44) La escuela es otro lugar donde abundan los ejemplos de torturas entre particulares. Las ofensas de palabra y obra por parte de los maestros y educandos; las prácticas fundadas en normas reglamentarias fruto de un autoritarismo ciego que vulnera derechos fundamentales de los estudiantes que se traducen en abusos o maltratos, tales como los de ´no permitir el acceso a la institución educativa por razones no imputables al alumno, por ejemplo. En el trabajo, por su parte, abundan los malos tratos de palabra y obra entre los patronos y los trabajadores, la asignación de labores riesgosas sin el oportuno suministro de instrumentos adecuados para afrontar las consecuencias; el incumplimiento de las normas mínimas de medicina industrial en materia de protección contra ruidos, olores y sustancias nocivas para la salud. Igualmente, en las relaciones contractuales suele presentarse el abuso manifiesto de las condiciones de inferioridad de una de las partes, que la constriña a actuar en grave detrimento de sus intereses, particularmente en desarrollo de contratos de suministro de bienes indispensables para su subsistencia, tales como víveres, ropa, servicios médicos y de luz y agua. Inclusive en las relaciones de confianza se presentan abusos que se configuran cuando personas que por razón de su profesión, oficio o relaciones de amistad adquieren sobre otras un dominio o control de su conducta tal que les permite constreñirlos a actuar en forma que afecta gravemente sus intereses. Tal puede ser el caso de médicos, psiquiatras, abogados, directores espirituales, psicológo. Todos ellos pueden eventualmente abusar y torturar a sus clientes. Ahora bien, los ejemplos aquí expuestos, constituyen todos violación de los derechos fundamentales a la integridad y la autonomía personal, consagrados en la Constitución Nacional, pero no todos ellos, desde luego, son necesariamente conductas típicas de tortura, sancionadas penalmente por el Código Penal. Su adecuación a los esquemas propios de éste, es tarea que incumbe a la dogmática penal. Queda visto, pues, que la tortura se puede predicar tanto del Estado, como de los particulares. Incluso el Relator  especial sobre tortura (cargo creado por la comisión de Derechos Humanos de la ONU) si bien limita su competencia a la tortura practicada "por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, o a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia", ha reconocido que la tortura también se puede predicar en los casos en que se practica con fines privados. Queda pues claro que, también a la luz del derecho internacional de los derechos humanos, la tortura es susceptible de ser cometida por particulares o por agentes del Estado, sin perjuicio de la mayor responsabilidad de este en la protección y defensa de todos y cada uno de los derechos fundamentales. 5. LA TORTURA EN EL REGIMEN PENAL COLOMBIANO El artículo 279 del Código Penal colombiano, cuya constitucionalidad se estudia en esta providencia, fue ubicado por el legislador penal en el Título de los delitos contra la libertad individual y otras garantías, en particular en el capítulo que describe los delitos en contra de la autonomía personal. A diferencia de los instrumentos internacionales de derechos humanos, y de la misma Constitución colombiana, que consideran la tortura como una conducta vulneradora del derecho a la integridad personal, la legislación penal colombiana considera que el bien jurídico que se debe proteger  con la sanción penal de la tortura, es la autonomía personal, lo cual tiene una utilidad concreta en los procesos decisorios penales para  determinar la antijuridicidad material de la conducta. Esta discrepancia no tiene ninguna relevancia pues demuestra únicamente el carácter netamente pluriofensivo de la conducta de  tortura. De otra parte, dentro de la función sistematizadora de la tipicidad, se explica que el legislador penal haya ubicado la tortura en el capítulo de los delitos contra la autonomía personal, para diferenciarla penalmente de otras conductas, como por ejemplo las lesiones personales, esas si claramente atentatorias del derecho a la integridad personal. Los delitos contra la autonomía personal difieren de otros delitos contra el bien jurídico de la libertad (secuestro, detención arbitraria). Estos implican una restricción física de la libertad, mientras  aquellos hacen referencia a una restricción de la libertad, donde la voluntad se vicia y el consentimiento se interfiere, sin que necesariamente haya una restricción o eliminación de la movilidad corporal. La antijuridicidad ínsita en estos tipos penales se fundamenta en el perjuicio que se causa a la persona cuando, por cualquiera de las conductas allí descritas, se condiciona su propia voluntad a la voluntad o deseos del sujeto activo de esa conducta. Vistas así las cosas, es claro que la conducta de tortura, como una de las modalidades de restricción a la autonomía personal, puede  ser cometida tanto por funcionarios estatales como por particulares. El sojuzgamiento de la voluntad, necesario para que se configure penalmente la tortura y los demás delitos de ese capítulo, puede ser cometida por cualquiera de esas dos clases de sujetos activos. La inclusión del tipo penal de tortura en el Código Penal de 1980 obedeció, entre otras razones, al mandato establecido en la declaración contra la tortura de las Naciones Unidas, mediante la cual los Estados se obligaban a consagrar la conducta de tortura como un delito. En su momento, la comisión redactora, presidida por el Doctor Federico Estrada Vélez, lo consideró como "una necesaria e importante innovación". La redacción final quedó así: "Art. 279: El que someta o otro a tortura física o moral, incurrirá en prisión de uno a tres años, siempre que el hecho no constituya delito sancionado con pena mayor" Norma que, por lo demás, está vigente, a pesar de que el Decreto Ley 180 de 1988, en su artículo 24, reiteró la misma conducta, prácticamente con los mismos términos, pero  con una pena mucho mayor. Esa norma fue adoptada como legislación permanente por el D. E. 2266 de 1991, artículo 4. Ahora bien, la norma del Código Penal está vigente, por cuanto, la Corte Suprema de Justicia ya tiene establecido que todos los tipos penales que hacen parte de esos decretos de Estado de Sitio, han de entenderse aplicables únicamente para aquellos casos en los cuales  las conductas se cometen con fines terroristas, aunque el tipo penal expresamente no lo diga así. Si así no fuera,  la tortura que un marido infiere a su mujer por una venganza pasional, sería de conocimiento de los jueces regionales - antiguos jueces de orden público- y tendría una pena de 5 a 10 años de prisión. Por eso, la única interpretación razonable es la que permite la coexistencia de los dos tipos penales, aplicando de preferencia el del Código Penal, que hace parte de la legislación ordinaria, y sólo excepcionalmente, cuando se trata de delitos vinculados con intenciones terroristas, se debe aplicar el tipo penal de tortura contemplado en la legislación de "orden público". El delito de tortura, tal y como lo consagró el Código Penal, puede presentarse bajo dos modalidades distintas: la norma habla de tortura física o de tortura moral , y la doctrina y la jurisprudencia se han ocupado de delimitar estos conceptos, precisando, por ejemplo,  que el término moral  hace aquí referencia a lo "no-físico" y por lo tanto incluye lo sicológico. En cualquiera de las dos modalidades, de todas maneras,  el sujeto activo es indeterminado, lo que implica que puede ser cometido por cualquier persona, y también por funcionarios públicos, lo cual , como se vio, está en un todo de acuerdo, no sólo con la  naturaleza de la Carta de Derechos de la Constitución, sino también con la norma constitucional expresa y los instrumentos internacionales que prohiben concretamente la práctica de la tortura. El tema de la adecuada tipicidad del delito de tortura ha sido llevado ya a conocimiento de la jurisdicción constitucional. Es necesario retomar el tema, en la medida en que un coadyuvante de la demanda, hizo llegar al expediente copias de los memoriales que en pasada ocasión se presentaron ante la H. Corte Suprema de Justicia, demandando el mismo artículo. En todos ellos, se argumenta que el tipo penal de tortura, tal y como quedó redactado, es inconstitucional dado que no describe realmente de manera inequívoca ninguna conducta, y por lo tanto, al violar ese principio fundamental de la tipicidad, viola igualmente el principio de legalidad consagrado en la Constitución. Esta Corte, considera válidos a la luz de la nueva Constitución, los argumentos que, para refutar ese concepto de violación, presentó la Corte Suprema en aquella oportunidad, y por eso se permite reproducir los mas importantes apartes de dicha providencia. "...De las normas superiores citadas dimana para el legislador la exigencia de definir de antemano y en forma clara, expresa, inequívoca e impersonal la conducta merecedora de la pena, quedando proscrito el señalamiento de sanciones por comportamientos ambiguos o de contornos indeterminados, pues en este supuesto quedaría al arbitrio de quien debe aplicar la ley la definición de los actos punibles, los cuales serán o no sancionables según el criterio personal de quien los califique. " Sin embargo, no debe perderse de vista que la Corte precisó con toda nitidez en la sentencia de febrero 10 de 1983 que trae a colación el Procurador, el alcance y sentido de los postulados citados y los armonizó con las demás normas del Estatuto Fundamental. De ellos dijo, en particular del principio de la estricta legalidad que él, "...no significa que el legislador esté facultado para pasar al otro extremo y eliminar la aptitud apreciativa del juez, pues en la medida en que aquél le suprime a éste su capacidad de ´juzgar´ e interpretar la ley, no solo deshumaniza la conducta sino que termina asumiendo, además de su función de legislar, la de administrar justicia, con lo cual se violaría el principio de la separación de poderes consagrado en el artículo 55 de la Constitución" "La determinación del tipo penal denominado tortura, no es como lo califica el actor, equívoco o ambiguo, pues los elementos descriptivos y normativos que señala el legislador son perfectamente claros y definidos y además contribuyen a precisar sus contornos, lo cual impide interpretaciones caprichosas o arbitrarias del juzgador sobre la acción punible, a pesar de que no se defina en qué consiste la tortura moral o física, pues en estos casos las reglas generales de hermenéutica indican que las palabras de la ley deberán entenderse en su sentido natural y obvio (art. 28 Código Civil). Para concretar pues, el alcance de la figura delictiva basta acudir al significado semántico de los vocablos y frases e integrarlo al contexto del enunciado genérico "La tortura ha sido definida como "acción de atormentar" es decir, "causar molestia o aflicción", acepciones éstas que en la antigüedad se vinculaban a la finalidad específica de obtener una confesión o infligir un castigo. Sin embargo, para el análisis del tipo penal definido en la norma cuestionada, importa señalar que ésta no exige sujeto activo calificado. Tampoco que el autor de la infracción haya estado animado por algún propósito específico, por tanto, el logro de la finalidad buscada no incide en la configuración del ilícito, aunque eventualmente podría devenir en una acción punible distinta, como la definida en el artículo 24 del Decreto 180 de 1988, hallado exequible por la Corte, que contempla una sanción más drástica para el caso en que la tortura física o síquica se ejecute en cumplimiento de actividades terroristas. "Por ello, como lo advierte con acierto el señor Procurador, la definición legal no conduce a interpretaciones que dependan exclusivamente del criterio apreciativo del juzgador, lo que acontece es que está estructurada en forma amplia de tal manera que permita subsumir en ella la tortura física o síquica ocasionada por cualquier medio apto para lograr el resultado, pues todos los empleados con este fin se harán pasibles de sanción preestablecida, la cual debe graduar el juez dentro de los límites que fija el legislador; empero ello no significa que con base en la formulación legal que define los rasgos esenciales para considerar la tortura como delito, puedan sancionarse conductas semejantes que el legislador no ha querido prever. " De otra parte, con fundamento en el principio de legalidad que informa el derecho penal, no puede exigirse al legislador que al definir el tipo penal contemple la extensa gama de formas de tortura que pueden presentarse en la vida real, pues la sociedad en su continua y constante evolución crea mecanismos e instrumentos aptos para emplearse con fines ilícitos y que el legislador no puede prever al establecer la hipótesis normativa" "..."[5] 6. CONCLUSION El artículo 279 del Código Penal, que consagra el tipo penal de tortura con sujeto activo indeterminado, se ajusta a la Constitución Nacional por cuanto la fuerza vinculante de los  derechos constitucionales no limita su alcance a deberes de abstención por parte del Estado; por el contrario, esos derechos, entre los cuales está el derecho a no ser torturado, son susceptibles de violación por parte tanto del Estado como de los particulares. De otra parte, ni siquiera los instrumentos internacionales sobre derechos humanos en general, y sobre la tortura en particular, permiten afirmar que se trata de una conducta susceptible de ser realizada únicamente por agentes estatales, pues contienen, como quedó visto, un concepto amplio de la referida conducta. Por último, la redacción del tipo penal de tortura tampoco vulnera el principio de tipicidad y el de legalidad consagrados en la Constitución, por las razones expuestas por la Honorable Corte Suprema de Justicia, y que esta Corte considera del todo ajustadas a la nueva Constitución. 7. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE PRIMERO: Declarar exequible el Artículo 279 del Decreto 100 de 1980- Código Penal-. Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, Insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese en el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON Magistrado ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]Ley 70 de 1986. "Por el cual se adopta como legislación interna la Convención contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes" [2]Diego Uribe Vargas, GACETA CONSTITUCIONAL, NÚM 82, 25 de mayo de 1991, pág. 11 [3] Informe Colombia, 1981, pág. 111, párr4 [4]En la exposición de motivos del proyecto de ley # 10 de la Cámara de Representantes de 1992, publicado en la Gaceta del Congreso del 6 de Agosto del mismo año, y presentado por la representante Piedad Córdoba de Castro, se lee lo siguiente: "...Según datos aportados por el estudio exploratorio realizado durante más de cinco años en la Casa de la Mujer, de una muestra  de 63 mujeres que compartieron su historia de violencia, se encuentra que aunque el principal agresor es el esposo o compañero (62.1%), están involucrados también como agresores el padre, la madre, hermanos (as), hijos (as), suegros (as) y cuñados (as). La violencia y el maltrato en la familia trasciende las diferencias de género, los grados de parentesco, la edad. Desde luego, y no sobra anotarlo, estas violencias no son patrimonio exclusivo de los sectores sociales más desfavorables o de personas con escaso nivel educativo. En la muestra anteriormente mencionada, un buen número de agresores son empleados (14.2%) y profesionales en ejercicio de su profesión (12.7%). El golpe, el puño, la bofetada, los intentos de estrangulamiento, los golpes con todo tipo de objetos, son las formas más frecuentes que asume la violencia física; también está presente la violencia psicológica ejercida a través de insultos, palabras soeces, amenazas de todo tipo, humillaciones y desvalorizaciones permanentes... [5] Sentencia No 08 de Enero 31 de 1991. Sala Plena - Corte Suprema de Justicia. Masgistrado Sustanciador: Rafael Mendez Arango.

C-588-92 Sentencia No Sentencia No. C-588/92 COSA JUZGADA RELATIVA El carácter definitivo de la sentencia que declara la exequibilidad de una norma no implica necesariamente que tal decisión pueda entenderse absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el respectivo fallo existirá, en relación con ellos, la posibilidad de examen posterior y, por ende, podrán entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad. Vale decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo. No acontece así en lo referente a fallos de inexequibilidad, toda vez que, hallada y declarada la oposición entre la norma acusada, objetada o revisada y la Constitución Política, es aquella retirada del ordenamiento jurídico en virtud de decisión inapelable y con efectos erga omnes cuyo sentido no es posible debatir después de pronunciada. IGUALDAD ANTE LA LEY Con arreglo al principio de igualdad, desaparecen los motivos de discriminación o preferencia entre las personas. Basta la condición de ser humano para merecer del Estado y de sus autoridades el pleno reconocimiento de la dignidad personal y la misma atención e igual protección que la otorgada a los demás. El legislador está obligado a instituír normas objetivas de aplicación común a los destinatarios de las leyes, sin concebir criterios de distinción que representen concesiones inmerecidas a favor de algunos o trato peyorativo respecto de otros. Las diferencias que se introduzcan deben estar inspiradas, bien en la realización del propósito constitucional de la igualdad real, o en el desarrollo de los postulados de la justicia distributiva. IGUALDAD DE SEXOS Hombre y mujer gozan de los mismos derechos y prerrogativas y están obligados por sus deberes en igual forma a la luz de la Constitución, pues ninguno de los dos sexos puede ser calificado de débil o subalterno para el ejercicio de los primeros ni para el cumplimiento de los segundos, ni implica "per se" una posición de desventaja frente al otro. La pertenencia al sexo masculino o al femenino tampoco debe implicar, por sí misma, una razón para obtener beneficios de la ley o para hallarse ante sus normas en inferioridad de condiciones. De allí que sean inconstitucionales las disposiciones que plasman distinciones soportadas única y exclusivamente en ese factor. El concepto de la igualdad debe ser comprendido y aplicado en el contexto de la realidad, razón por la que, su alcance no puede  obedecer a criterios absolutos que desconozcan el ámbito dentro del cual están llamadas a operar las normas jurídicas. IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance La igualdad que estatuye el precepto constitucional no implica que el trato dado por la ley a las personas deba ser idéntico, pues bien se sabe que al Estado corresponde contrarrestar aquellas desigualdades surgidas de condiciones económicas, físicas o mentales, por cuya razón, ciertas personas se encuentran respecto de las demás en circunstancias de debilidad manifiesta. En desarrollo del concepto de igualdad real y efectiva, las autoridades públicas están obligadas a introducir en sus actos y decisiones, elementos que desde el punto de vista formal podrían parecer discriminatorios, pero que sustancialmente tienden a lograr un equilibrio necesario en la sociedad, por cuya virtud se superen en la medida de lo posible, las deficiencias que colocan a algunos de sus miembros en notoria posición de desventaja. FUERZAS MILITARES/SUSTITUCION PENSIONAL-Hijas célibes La norma acusada, en la parte que se ha encontrado ajustada a la Carta, consagra una distinción que se fundamenta tan sólo en la dependencia económica de la hija en relación con su progenitor, motivo que precisamente avala su constitucionalidad en cuanto implica un medio para hacer concreto el principio de la igualdad real y efectiva. En consecuencia, no es dable entender esta decisión de la Corte como argumento para impetrar los beneficios que la disposición otorga cuando la solicitante goza de posibilidades adecuadas para atender por sí  misma a su congrua subsistencia, pues en tales hipótesis desaparece el supuesto sobre el cual descansa la especial protección que ofrece el mandato legal y se configura, en cambio, un fenómeno de injusta concentración de beneficios que se opone al principio de igualdad sostenido por la Constitución. Correlativamente, ya que se declara inexequible la referencia al estado civil de las personas y en su lugar se subraya como criterio de diferenciación la incapacidad pecuniaria de quien aspira a percibir  las prestaciones de que se trata, puede darse el caso de mujeres que ya contrajeron matrimonio pero que por cualquier circunstancia se hallan en la situación de dependencia enunciada. Ellas, apoyadas en la razón jurídica expuesta, cuyo sentido constitucional encaja en el logro de unas condiciones mínimas de igualdad material, resultan indudablemente favorecidas por el texto legal objeto de análisis. DERECHO A LA LIBERTAD/DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD/ESTADO CIVIL Toda persona, en ejercicio de su libertad, debe poder optar sin coacciones y de manera ajena a estímulos establecidos por el legislador, entre contraer matrimonio o permanecer en la soltería. No cabe duda de que en esta materia el precepto impugnado sí discrimina, pues consagra un privilegio de la mujer soltera sobre la casada y de la unión de hecho sobre el matrimonio; más aún, se le reconocen los beneficios a condición de nunca haberlo contraído. Esto representa una flagrante violación de lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta e implica el desconocimiento que garantiza a todo individuo el libre desarrollo de su personalidad. SALA PLENA Ref.:  Expediente D-068 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 250 del Decreto 1211 de 1990. Derechos de las hijas célibes del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares. Actor:  MANUEL FERNANDO MARTINEZ JIMENEZ Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I.  ANTECEDENTES Acude a la Corte Constitucional el ciudadano MANUEL FERNANDO MARTINEZ JIMENEZ para solicitar que se declare inexequible el artículo 250 del Decreto 1211 de 1990. Una vez han sido cumplidos todos los trámites y requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991, que rige los procesos que se surten en esta Corporación, se procede a dictar sentencia. II.  TEXTO La disposición acusada tiene el siguiente texto: "DECRETO NUMERO 1211 DE 1990 (junio 8) Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989, DECRETA: --- Artículo 250.-  Derechos hijas célibes.  A partir de la vigencia del presente Decreto, las hijas célibes del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, en actividad o en goce de asignación de retiro o pensión, por las cuales se tenga derecho a devengar subsidio familiar y a la prestación de servicio médico-asistenciales, continuarán disfrutando de tales beneficios mientras permanezcan en estado de celibato y dependan económicamente del Oficial o Suboficial.  Igualmente, tendrán derecho a sustitución pensional, siempre y cuando acrediten los requisitos antes señalados". III.  LA DEMANDA Argumenta el actor que la norma transcrita establece, en detrimento de los hijos varones, un excesivo beneficio en favor de las hijas, a las que reconoce sustitución pensional más allá de los 24 años, edad prevista en el mismo Decreto como regla general para unos y otras en cuanto al tope máximo para acceder a dicha sustitución en caso de muerte de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares. Señala que esa discriminación transgrede el artículo 13 de la Constitución, en cuanto por razón del sexo se crean derechos diferentes ante la ley. De igual forma, según su criterio, se viola el artículo 43 de la Carta Política en la medida en que se desconoce que el hombre y la mujer tienen igualdad de oportunidades, ya que el precepto demandado, con un sentido paternalista, considera a la mujer como persona de inferior categoría, impedida para valerse por sí misma.  Ello -dice- indica que en el Derecho colombiano "persiste el criterio anacrónico que consideraba a la mujer como un individuo relativamente incapaz y, como tal, sometida a la potestad del padre o del esposo". IV.  DEFENSA DE LA NORMA La Nación-Ministerio de Defensa Nacional, por conducto de apoderada especial, presentó a la Corte un escrito mediante el cual formula las razones por las cuales estima que el artículo impugnado se ajusta a la preceptiva constitucional. Los argumentos de la doctora LUZ MARINA GIL GARCIA, apoderada de la Nación, pueden sintetizarse así: 1.  Tanto la ley de facultades como el Decreto 1211 de 1990 fueron expedidos cuando aún regía la Constitución de 1886, razón por la cual la constitucionalidad de dicho Decreto debe mirarse a la luz de esa Carta. En consecuencia, solicita a la Corte que niegue las pretensiones de la demanda "por error en el fundamento legal de las mismas, al invocar como violadas normas constitucionales aún no vigentes cuando se dictó la norma acusada". 2.  Los derechos de las hijas célibes a que se refiere la norma no nacen en discriminación alguna por razón del sexo.  Se trata de personas que, por su situación de dependencia económica "acreditan" un especial apoyo, teniendo en cuenta su pertenencia a un grupo familiar no disuelto. 3.  El artículo acusado, por ser de tipo laboral, tiene el espíritu de protección que cobija aquellas normas que nacen de la relación de trabajo. 4.  Si se declara la inconstitucionalidad de la norma quedarían también sin protección las disposiciones que protegen el embarazo y la maternidad. V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL Mediante oficio Nº 043 del 23 de julio, el Procurador General de la Nación emitió el concepto previsto por el artículo 242, numeral 2, de la Constitución Política. Dice el Procurador en los apartes principales de su dictamen: "Podría predicarse que la norma cuestionada favorece a la mujer económicamente dependiente.  Sin embargo, para que esta afirmación sea válida requiere según la nueva Carta Magna que esa condición económica coloque a la persona en situación de debilidad manifiesta, exigencia que no cumple la norma en comento, toda vez que ella no califica la dependencia económica pudiendo ésta, incluso, ser voluntaria. En efecto, si una mujer célibe mayor de 24 años, hija de un Oficial o Suboficial, económicamente dependiente de éste, pero no por imposibilidad de valerse por sí misma y atender a sus necesidades básicas, sino simplemente por voluntad o capricho tiene derecho a la sustitución pensional por esa sola circunstancia, implica que el Estado estaría asumiendo una carga que de acuerdo a la filosofía de la nueva Constitución no debe arrogarse. El concepto de "Estado Paternalista", según el cual todas las soluciones a las necesidades sociales e individuales deben provenir de él, ha cambiado para crear en el individuo una conciencia que lo lleve a asumir responsabilidades no sólo en el plano personal sino también en el social y político.  Es este el alcance que debe darse al artículo 95 de la Carta cuando consagra que el ejercicio de los derechos y libertades implica responsabilidades. Revisando los antecedentes de la norma demandada se observa, que el beneficio en favor de la hija célibe ha sido consagrado tradicionalmente en los diferentes estatutos del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares hasta el Decreto 3071 de 1968, fecha en que fue suspendido para reconocerse nuevamente en el año de 1977. El Decreto 501 de 1955 que reorganizó la carrera profesional de Suboficiales de las Fuerzas Militares y Marinería de la Armada Nacional, permitía incluso la sustitución pensional en favor de las hermanas célibes. Como puede observarse, estas normas buscan la protección de las mujeres que no han contraído matrimonio, pues esta es la definición que traen los diferentes estatutos de Hija Célibe:  "La que nunca ha contraído matrimonio". Para la época en que se establecieron esas prerrogativas, es decir, en la primera mitad de este siglo, la defensa de las mujeres célibes era un objetivo legítimo del Estado, toda vez que las posibilidades que éstas tenían para valerse por sí mismas y ser autosuficientes eran muy limitadas. El campo de desarrollo de la mujer se reducía fundamentalmente al hogar, a la educación de los hijos y quien velaba por satisfacer las necesidades económicas era el marido, siendo el matrimonio un medio de subsistencia para ella.  En el mejor de los casos, las mujeres tenían acceso a las Normales lo cual les permitía trabajar como maestras, pero el número de quienes lo hacían era bastante reducido. Los cambios sociales producidos en la década de los 30, especialmente la democratización de la educación que permitió a la mujer acceder primero al bachillerato y posteriormente a la universidad, y las modificaciones en la legislación que le concedieron derechos políticos y civiles, necesariamente variaron su rol en la sociedad colombiana. Hoy la mujer está dotada de herramientas que le permiten lograr su desarrollo integral como miembro de la comunidad. Lo anterior, ciertamente, no permite desconocer la realidad objetiva de la mujer en nuestro país.  A pesar de la igualdad jurídica formal con el hombre, existen situaciones de hecho que la colocan en desigualdad; por ello la legislación debe darle un tratamiento preferencial en esos casos concretos y según la conciencia social dominante en la época en que se expide la norma. Actualmente, la circunstancia de ser mujer soltera no es un interés jurídicamente tutelable ni constitucionalmente relevante.  Los criterios de protección al sexo femenino han variado fundamentalmente, acorde con la realidad social y un pronunciamiento de validez constitucional no puede ser ajeno a esas consideraciones fácticas.  Es así como la actual Constitución protege especialmente a la mujer, pero en situaciones diferentes al celibato, tales como el estado de embarazo, lactancia y ser cabeza de familia, casos en los cuales tendrá atención especial por parte del Estado (art. 43). Como quiera que la disposición acusada consagra una discriminación fundamentada en el sexo, sin que exista razón objetiva que la justifique según los fines estatales plasmados en la Carta, este Despacho considera que se han vulnerado los artículos 13 y 14 de la misma". Concluye el Procurador recomendando a la Corte que declare inexequible la disposición demandada. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.  Competencia Esta Corporación es competente para resolver en definitiva sobre la exequibilidad del artículo objeto de acción pública, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política (artículo 241, numeral 5), en cuanto hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias. 2.  Cosa juzgada relativa Observa la Corte que la disposición acusada ya había sido materia de control constitucional, ejercido en su momento por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- mediante fallo número 134 del 31 de octubre de 1991 (proceso 2334, Magistrado Ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez). Ello no resta competencia a esta Corporación para pronunciarse sobre la demanda que ha dado lugar al presente proceso, pues el examen efectuado por la Corte Suprema de Justicia en la oportunidad que se menciona recayó únicamente sobre la acusación entonces formulada por exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 66 de 1989. En consecuencia, los efectos de la cosa juzgada que amparan esa sentencia se contraen exclusivamente, tal como en ella se afirma, al aspecto formal indicado, lo cual permite que el órgano al cual se confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que ahora lo es la Corte Constitucional (artículo 241 C.N.), entre a pronunciarse frente a nuevas demandas siempre y cuando ellas estén referidas al aspecto material de la norma, tal como acontece en el presente caso, o a motivos de naturaleza procedimental diversos del que ya fue objeto de pronunciamiento. Anota la Corte a este respecto que el carácter definitivo de la sentencia que declara la exequibilidad de una norma no implica necesariamente que tal decisión pueda entenderse absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el respectivo fallo existirá, en relación con ellos, la posibilidad de examen posterior y, por ende, podrán entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad. Vale decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo. Adviértase que no acontece así en lo referente a fallos de inexequibilidad, toda vez que, hallada y declarada la oposición entre la norma acusada, objetada o revisada y la Constitución Política, es aquella retirada del ordenamiento jurídico en virtud de decisión inapelable y con efectos erga omnes cuyo sentido no es posible debatir después de pronunciada. Así las cosas, el antecedente que se anota respecto de la disposición impugnada no afecta la competencia de la Corte Constitucional para resolver acerca  de la demanda en referencia. 3.  El principio constitucional de igualdad ante la ley 3.  El principio constitucional de igualdad ante la ley. Alcance de la igualdad de derechos y deberes entre el hombre y la mujer De la concepción jurídico-política del constitucionalismo, que somete los actos y decisiones de la autoridad al imperio de prescripciones generales definidas previa y objetivamente por el legislador a objeto de impedir la arbitrariedad y el abuso en el ejercicio del poder, surge el principio de igualdad ante la ley -hoy garantizado de manera explícita en el artículo 13 de la Carta- como uno de los fundamentos del Estado de Derecho. De su vigencia cierta depende en buena parte la realización del orden justo pretendido por el Constituyente al sancionar las normas fundamentales de la organización política. Con arreglo al principio de igualdad, desaparecen los motivos de discriminación o preferencia entre las personas. Basta la condición de ser humano para merecer del Estado y de sus autoridades el pleno reconocimiento de la dignidad personal y la misma atención e igual protección que la otorgada a los demás. El legislador está obligado a instituír normas objetivas de aplicación común a los destinatarios de las leyes, sin concebir criterios de distinción que representen concesiones inmerecidas a favor de algunos o trato peyorativo respecto de otros. Las diferencias que se introduzcan deben estar inspiradas, bien en la realización del propósito constitucional de la igualdad real (artículo 13 C.N.), o en el desarrollo de los postulados de la justicia distributiva. El artículo 13 de la Constitución enuncia, a manera de ejemplo, algunos de los motivos que no pueden alegarse como válidos para introducir discriminaciones entre las personas en lo que concierne al trato que todas ellas merecen frente a la ley, sus derechos, libertades y oportunidades; menciona el precepto superior factores tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica. Para los fines del presente proceso importa referirse al tema del sexo, que a lo largo de la historia se ha constituído en uno de los elementos de más frecuente uso para estatuir diferente trato entre las personas, tanto en lo relativo a sus derechos políticos, como en lo tocante con las garantías civiles. La Constitución Política declara en su artículo 43 que la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades, y añade que aquella no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación y que, por el contrario, será especialmente apoyada por el Estado cuando sea cabeza de familia. Esta norma, que tiene en nuestro sistema antecedentes legislativos representados, entre otros estatutos, por la Ley 28 de 1932 y por el Decreto 2820 de 1974, reivindica el papel de la mujer en la familia y en la sociedad e invalida las concepciones plasmadas en normas hoy insubsistentes como la potestad marital y la patria potestad en cabeza exclusiva del varón, que la suponían inferior a éste y sujetaban a la decisión del esposo el libre ejercicio de sus derechos, el normal desarrollo de su personalidad y la procura de sus legítimas aspiraciones. La igualdad de derechos entre el hombre y la mujer cobija hoy la más amplia gama de roles, de los cuales el criterio dominante durante mucho tiempo permitió excluir al sexo femenino sobre la base, infundada, de sus inferiores capacidades en relación con el masculino. De allí que no solamente en lo relativo al manejo de su patrimonio y en el campo de las relaciones de familia, particularmente en lo que toca con el ejercicio de la patria potestad y la adopción de decisiones sobre la conducción del hogar, la representación y la administración de los bienes de los hijos (Decreto 2820 de 1974), sino en lo concerniente al ejercicio de los derechos políticos cuya primera manifestación concreta se tuvo durante la votación del Plebiscito de 1957, existe hoy una tendencia del ordenamiento jurídico hacia la realización del criterio de igualdad entre hombres y mujeres. Vistas así las cosas, el artículo en comento, al igual que el 40 de la Constitución, que, en concordancia con el 1º y 2º Ibidem, reconoce a todo ciudadano el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, superan definitivamente -cuando menos por lo que concierne al aspecto normativo- las viejas disputas sobre la sujeción de la mujer a condiciones distintas de las consagradas en favor de los varones y restablecen un sano equilibrio, acorde con una concepción más civilizada del orden social. Las distinciones que la propia Carta consagra obedecen, entre otros factores, a la función propia de la mujer y a su natural disposición a la maternidad: "Durante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada". Hombre y mujer gozan de los mismos derechos y prerrogativas y están obligados por sus deberes en igual forma a la luz de la Constitución, pues ninguno de los dos sexos puede ser calificado de débil o subalterno para el ejercicio de los primeros ni para el cumplimiento de los segundos, ni implica "per se" una posición de desventaja frente al otro. La pertenencia al sexo masculino o al femenino tampoco debe implicar, por sí misma, una razón para obtener beneficios de la ley o para hallarse ante sus normas en inferioridad de condiciones. De allí que sean inconstitucionales las disposiciones que plasman distinciones soportadas única y exclusivamente en ese factor. No obstante, el concepto de la igualdad debe ser comprendido y aplicado en el contexto de la realidad, razón por la que, su alcance no puede  obedecer a criterios absolutos que desconozcan el ámbito dentro del cual están llamadas a operar las normas jurídicas. Razonablemente entendida, la igualdad que estatuye el precepto constitucional no implica que el trato dado por la ley a las personas deba ser idéntico, pues bien se sabe que al Estado corresponde, según la misma norma, contrarrestar aquellas desigualdades surgidas de condiciones económicas, físicas o mentales, por cuya razón, ciertas personas se encuentran respecto de las demás en circunstancias de debilidad manifiesta. En desarrollo del concepto de igualdad real y efectiva, las autoridades públicas están obligadas a introducir en sus actos y decisiones, elementos que desde el punto de vista formal podrían parecer discriminatorios, pero que sustancialmente tienden a lograr un equilibrio necesario en la sociedad, por cuya virtud se superen en la medida de lo posible, las deficiencias que colocan a algunos de sus miembros en notoria posición de desventaja. A este respecto, insiste la Corte en lo ya expresado en sentencia del 29 de mayo de 1992: "Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales". "(...)" Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. Hay pues que mirar la naturaleza misma de las cosas, ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano. Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva"1 . 4.  El contexto sociológico colombiano frente a la concepción normativa de la igualdad entre los sexos En el caso sub-examine, el artículo acusado, que se inscribe dentro del conjunto de normas que estructura el Estatuto del  Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, establece para las hijas célibes de éstos un beneficio que consiste en continuar disfrutando del subsidio familiar y de los servicios médico-asistenciales, "mientras permanezcan en estado de celibato y dependan económicamente del Oficial o Suboficial". A lo anterior se agrega que, "siempre y cuando acrediten los requisitos antes señalados", tendrán derecho a sustitución pensional. El artículo 252 del mismo decreto, no demandado en este proceso pero claramente relacionado con la norma acusada, define lo que se entiende por hija célibe ("La que nunca ha contraído matrimonio") y por dependencia económica ("Aquella situación en la que la persona no puede atender por sí misma a su congrua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que puede ofrecerle el Oficial o Suboficial del cual aparece como dependiente"). De los preceptos en referencia, se concluye que únicamente tienen derecho a los beneficios que otorga la disposición impugnada las hijas de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares siempre y cuando, además, reunan las condiciones de nunca haber  contraído matrimonio y de hallarse en relación de dependencia económica respecto del correspondiente Oficial o Suboficial. La segunda de las expuestas condiciones nada tiene de inconstitucional, por cuanto apenas desarrolla un principio de necesario equilibrio derivado del artículo 13 de la Carta, a cuyo tenor el Estado debe promover las condiciones indispensables para que la igualdad sea real y efectiva, protegiendo especialmente a aquellas personas que por sus condiciones económicas, entre otros motivos, se encuentren en situación de inferioridad. Tal es la circunstancia que, evaluada por la norma, viene en este caso a establecer diferencia justificada y razonable entre la mujer independiente que puede atender por sí misma a su congrua subsistencia sin necesidad de recurrir al sostén pecuniario de sus padres, y la mujer todavía vinculada al seno de su familia paterna, cuyos recursos son escasos o nulos para los mismos fines y que, por ello, requiere del apoyo de sus progenitores. No tiene razón el demandante cuando aduce que la disposición acusada discrimina entre mujeres y hombres con base en el único criterio del sexo, ya que en realidad la distinción se fundamenta en la dependencia económica, expresamente definida por el legislador. Otra cosa es que, para reconocer la realidad colombiana, en cuyo contexto sociológico, pese a la anotada tendencia igualitaria de la normatividad en vigor, la mujer generalmente depende desde el punto de vista económico, bien sea del padre o del esposo -lo que no ocurre, según la conducta cultural más extendida, en el caso de los varones-, la norma legal haya establecido unas prerrogativas que permitan a las mujeres dependientes del padre -en este caso Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares- gozar de medios suficientes para atender a su congrua subsistencia. Se trata, en últimas, de dar solución justa a situaciones de hecho que son producto de una larga tradición cuyos contornos discriminatorios entre el hombre y la mujer -ajenos, desde luego, al querer del Constituyente y del legislador- pueden hacer aconsejable que se emprenda una tarea educativa con el objeto de ir logrando una evolución en el comportamiento social, pero que no deben ignorarse como fenómeno evidente que necesita la respuesta del Estado en aras de la igualdad efectiva que la Constitución aspira a realizar. Dentro de este contexto, a la luz de las exigencias superiores de igualdad y de justicia, no podría entenderse en ningún caso que se propiciara el desmejoramiento de las condiciones económicas de la mujer con el exclusivo propósito de favorecer una simple "nivelación por lo bajo". Ello implicaría también desconocer los logros ya obtenidos por las hijas de Oficiales y Suboficiales dentro de la legislación laboral y se quedaría sin desarrollo cierto la especial protección que, a la luz de la Carta, merecen el trabajo, la familia y la mujer (artículos 5, 25, 42 y 43 de la Constitución Política). Por estas razones y las que anteceden, no se accederá a declarar la inconstitucionalidad total solicitada por el actor. 5.  Discriminación por razón del celibato La otra condición exigida por el artículo impugnado, que se refiere al estado de soltería como requisito "sine qua non" para que la hija de un oficial o suboficial tenga derecho a percibir los beneficios en él previstos, al contrario de lo que acontece con  la que se acaba de analizar, riñe abiertamente con el principio de igualdad, ya que mediante aquella se está consagrando un diverso trato para las hijas de los militares en cuestión, con base en el único criterio del estado civil. Toda persona, en ejercicio de su libertad, debe poder optar sin coacciones y de manera ajena a estímulos establecidos por el legislador, entre contraer matrimonio o permanecer en la soltería. Para la Corte Constitucional no cabe duda de que en esta materia el precepto impugnado sí discrimina, pues consagra un privilegio de la mujer soltera sobre la casada y de la unión de hecho sobre el matrimonio; más aún, se le reconocen los beneficios a condición de nunca haberlo contraído. Esto representa una flagrante violación de lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta e implica el desconocimiento del 16 Ibidem que garantiza a todo individuo el libre desarrollo de su personalidad. Existe, entonces, una abierta oposición entre la disposición demandada y el Estatuto Fundamental, razón que llevará a esta Corte a declarar que son inexequibles las expresiones mediante las cuales se establece la injustificada discriminación. 6.  La dependencia económica como factor determinante del beneficio legal Observa la Corte que la norma acusada, en la parte que se ha encontrado ajustada a la Carta, consagra una distinción que se fundamenta tan sólo en la dependencia económica de la hija en relación con su progenitor, motivo que precisamente avala su constitucionalidad en cuanto implica un medio para hacer concreto el principio de la igualdad real y efectiva. En consecuencia, no es dable entender esta decisión de la Corte como argumento para impetrar los beneficios que la disposición otorga cuando la solicitante goza de posibilidades adecuadas para atender por sí  misma a su congrua subsistencia (artículo 252 del Decreto 1211 de 1990), pues en tales hipótesis desaparece el supuesto sobre el cual descansa la especial protección que ofrece el mandato legal y se configura, en cambio, un fenómeno de injusta concentración de beneficios que se opone al principio de igualdad sostenido por la Constitución. Correlativamente, ya que se declara inexequible la referencia al estado civil de las personas y en su lugar se subraya como criterio de diferenciación la incapacidad pecuniaria de quien aspira a percibir  las prestaciones de que se trata, puede darse el caso de mujeres que ya contrajeron matrimonio pero que por cualquier circunstancia se hallan en la situación de dependencia enunciada. Ellas, apoyadas en la razón jurídica expuesta, cuyo sentido constitucional encaja en el logro de unas condiciones mínimas de igualdad material, resultan indudablemente favorecidas por el texto legal objeto de análisis, siempre que demuestren por los medios contemplados en la ley y de manera fehaciente, en cada caso particular, que sí reunen las condiciones exigidas por el artículo 252 del Decreto mencionado en cuanto alude a su situación de dependencia económica respecto del Oficial o Suboficial con quien existe la filiación. Decisión Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia -Sala Plena-, una vez oído el concepto del Procurador General de la Nación, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución. R E S U E L V E: Declarar EXEQUIBLE el artículo 250 del Decreto ley 1211 del 8 de junio de 1990, salvo las expresiones "célibes" y "permanezcan en estado de celibato y...", las cuales se declaran INEXEQUIBLES. Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO        FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-221 del 29 de mayo de 1992. Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Martínez Caballero.

C-589-92 Sentencia No Sentencia No. C-589/92 TRATADO INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad El tratado objeto de estudio en esta sentencia, pese el trámite sui generis y de naturaleza excepcional que tuvo,  son genuinos tratados en vía de formación, toda vez que en lo que a ellos concierne, el Gobierno Nacional no ha dado su consentimiento dentro del ámbito internacional, es decir, aún no se han perfeccionado. En consecuencia, no hallándose perfeccionado el "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", debe ser sometido al control de constitucionalidad ante esta Corporación, puesto que encuadra dentro de los tratados a que se refiere el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Nacional. TRATADO INTERNACIONAL-Control de Constitucionalidad/CORTE CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA El control de constitucionalidad a todas las normas que poseen existencia y vigencia, en el ordenamiento jurídico colombiano, con el fin de preservar la integridad de la Constitución, es una actividad esencial a la organización y vida de un auténtico Estado de Derecho.  Dentro de éste y su dinámica, puede variar el órgano que la cumple e incluso el trámite para efectuarla, mas nunca podrá desaparecer  el control, ya que su objetivo no es otro que mantener la preeminencia del ordenamiento constitucional. Con la Constitución de 1991. No se eximió ley o norma jurídica alguna del deber de avenirse a la Constitución y en consecuencia del atinente e insistituible examen de exequibilidad.  Todas las leyes y tratados o convenios internacionales deben ser sometidos, sin excepciones a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad. CONVENIO INTERNACIONAL-Alcance El contenido general de los objetivos propuestos por el Convenio, es sin duda alguna de amplios sentimientos altruistas que       permiten a los pueblos latinoamericanos solidariamente desarrollar esta clase de actividades en forma compacta y mancomunada, en procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las producciones del séptimo arte en estos países que por las secuelas del subdesarrollo se han ido quedando al margen en ésta y otras actividades que los ha marginado para competir, por esta infortunada circunstancia, en igualdad de condiciones. Es el Convenio, en su contenido y por su proyección loable, benéfico y oportuno y con seguridad serán muchas las ventajas y experiencias que sobrevendrán de sus ejecutorias. El Convenio estudiado es un instrumento de ayuda y de fortaleza para la identificación cultural de nuestros pueblos y para la proyección de alternativas de progreso de las personas y empresas dedicadas a estos menesteres. Es decir, el Convenio es importante tanto como vehículo de cultura, defensa y conservación de la identidad de los pueblos iberoamericanos, como instrumento creador de fuentes de trabajo especializada. Ref.: Proceso AC - TI - 01. Tema:        Examen de   constitucionalidad                                                 del Convenio de Integración                                                        Cinematográfica Iberoamericana. Magistrado Ponente: DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Santafé de Bogotá, D.C., veintitres (23) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. Con el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en el numeral 10o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a la Corte Constitucional, copia auténtica del Instrumento Internacional denominado "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", suscrito en Caracas el 11 de noviembre de l989. Instrumento Internacional que fue sometido a consideración de la Comisión Especial creada por el artículo transitorio 6o. de la Constitución Nacional, la cual en ejercicio de la atribución conferida en el literal a) de la misma disposición, decidió no improbarlo. Así mismo, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó al respectivo expediente, la siguiente documentación: a)      Certificación expedida por la Secretaría General de la Comisión Segunda del Senado de la República acerca de la aprobación en primer y segundo debate por parte de la Cámara de Representantes, del Proyecto de ley denominado "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana". b) Constancia expedida por la Secretaría General de la Comisión Especial respecto de la no improbación del "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", y el envío de dicho acuerdo al Gobierno Nacional para que se surtiera el trámite correspondiente. c) Fotocopia autenticada de la aprobación ejecutiva del 19 de octubre de l990, correspondiente al " Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana". II. TEXTO DEL INSTRUMENTO INTERNACIONAL OBJETO DE CONTROL. "CONVENIO DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA Los Estados signatarios del presente Convenio Conscientes de que la actividad cinematográfica debe contribuir al desarrollo cultural de la región y a su identidad; Convencidos de la necesidad de impulsar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de la región y de manera especial la de aquellos países con infraestructura insuficiente; Con el propósito de contribuir a un efectivo desarrollo de la Comunidad Cinematográfica de los Estados Miembros; Han acordado lo siguiente: ARTICULO I El propósito del presente Convenio es contribuir al desarrollo de la cinematografía dentro del espacio audiovisual de los países iberoamericanos, y a la integración de los referidos países, mediante una participación equitativa en la actividad cinematográfica regional. ARTICULO II A los fines del presente Convenio se considera obra cinematográfica aquella de carácter audiovisual registrada, producida y difundida por cualquier sistema, proceso o tecnología. ARTICULO III Las Partes en el presente Convenio, a fin de cumplir sus objetivos, se comprometen a realizar esfuerzos conjuntos para: - Apoyar iniciativas, a través de la cinematografía, para el desarrollo cultural de los pueblos de la región, armonizar las políticas cinematográficas y audiovisuales de las Partes. - Resolver los problemas de producción, distribución y exhibición de la cinematografía de la región. - Preservar y promover el producto cinematográfico de las Partes. - Ampliar el mercado para el producto cinematográfico en cualquiera de sus formas de difusión, mediante la adopción en cada uno de los países de la región, de normas que tiendan a su fomento y a la constitución de un mercado común cinematográfico latinoamericano. ARTICULO IV Son miembros del presente Convenio, los Estados que lo suscriban y ratifiquen o adhieran al mismo. ARTICULO V Las Partes   adoptarán   las   medidas  necesarias,  de conformidad con la legislación vigente en cada país, para facilitar la entrada, permanencia y circulación de los ciudadanos de los países miembros que se encarguen del ejercicio de actividades destinadas al cumplimiento de los objetivos del presente Convenio. ARTICULO VI Las Partes adoptarán las medidas necesarias, de conformidad con su legislación vigente, para facilitar la importación temporal de los bienes provenientes de los Estados Miembros destinados al cumplimiento de los objetivos del presente Convenio. ARTICULO VII Las Partes estimularán la firma de Acuerdos de Cooperación y Coproducción, dentro del marco del presente Convenio. ARTICULO VIII Las Partes procurarán establecer o perfeccionar sistemas y mecanismos de financiamiento y fomento de la actividad cinematográfica nacional. ARTICULO IX Las Partes impulsarán la creación en sus Cinematecas, de secciones dedicadas a cada uno de los Estados Miembros. ARTICULO X Las Partes procurarán incluir en su ordenamiento legal normas que favorezcan la actividad cinematográfica. ARTICULO XI Las Partes considerarán la posibilidad de crear un fondo financiero multilateral de fomento de la actividad cinematográfica. ARTICULO XII Dentro del marco del presente Convenio, las Partes estimularán la participación conjunta de las instituciones y asociaciones representativas de productores y distribuidores de películas  nacionales en los principales eventos del mercado audiovisual internacional. ARTICULO XIII Las Partes promoverán la presencia de la cinematografía de  los  Estados  Miembros en  los  canales  de  difusión audiovisual existentes o por crearse en cada uno de ellos, de conformidad con la legislación vigente de cada país. ARTICULO XIV Las Partes intercambiarán documentación e información que contribuya al desarrollo de sus cinematografías. ARTICULO XV Las Partes protegerán y defenderán los derechos de autor, de conformidad con las leyes internas de cada uno de los Estados Miembros. ARTICULO XVI Este Convenio establece como sus órganos principales: la Conferencia de autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI), y la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana ( SECI). Son órganos auxiliares las Comisiones a que se refiere al Artículo XXII. ARTICULO XVII La Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI) es el órgano máximo del Convenio. Estará integrada por las autoridades competentes en la materia, debidamente acreditadas por vía diplomática, conforme a la legislación vigente en cada uno de los Estados Miembros. La CACI establecerá su reglamento interno. ARTICULO XVIII La CACI tendrá las siguientes funciones: - Formular la política general de ejecución del Convenio. - Evaluar los resultados de su aplicación. - Aceptar la adhesión de nuevos miembros. - Estudiar y proponer a los Estados Miembros modificaciones al presente Convenio. - Aprobar Resoluciones que permitan dar cumplimiento a lo estipulado en el presente Convenio. -Impartir instrucciones y normas de acción a la SECI. - Designar al Secretario Ejecutivo de la Cinematografía Iberoamericana. - Aprobar el presupuesto anual presentado por la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI). - Establecer los mecanismos de financiamiento del presupuesto anual aprobado. - Conocer y resolver todos los demás asuntos de interés común. ARTICULO XIX La CACI se reunirá en forma ordinaria una vez al año, y extraordinariamente a solicitud de más de la mitad de sus miembros o del Secretario Ejecutivo, de conformidad con su reglamento interno. ARTICULO XX La Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) es el órgano técnico y ejecutivo. Estará representada por el Secretario Ejecutivo designado por la CACI. ARTICULO XXI La SECI tendrá las siguientes funciones: -Cumplir los mandatos de la Conferencia de autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI.) -Informar a las autoridades cinematográficas de los Estados Miembros, acerca de la entrada en vigor del Convenio y la ratificación o adhesión de nuevos miembros. -Elaborar su presupuesto anual y presentarlo para su aprobación a la Conferencia. -Ejecutar su presupuesto anual. -Recomendar a la Conferencia fórmulas que conduzcan a una cooperación más estrecha entre los Estados Miembros en los campos cinematográfico y audiovisual. -Programar las acciones que conduzcan a la integración y fijar los procedimientos y los plazos necesarios. -Elaborar proyectos de cooperación y asistencia mutua. -Informar a la Conferencia sobre los resultados de las Resoluciones adoptadas en las reuniones anteriores. -Garantizar el flujo de la información a los Estados Miembros. -Presentar a la Conferencia el informe de sus actividades, así como de la ejecución presupuestaria. ARTICULO XXII En cada una de las partes funcionará una comisión de trabajo para la aplicación de este Convenio, la cual estará presidida por la autoridad cinematográfica designada por su respectivo gobierno. ARTICULO XXIII El Secretario Ejecutivo gozará en el territorio de cada uno de los Estados Miembros de la capacidad jurídica y los privilegios indispensables para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la legislación interna de cada una de las Partes. ARTICULO XXIV En el caso de que existiesen acuerdos bilaterales con disposiciones más favorables sobre las materias establecidas en el presente Convenio, las Partes podrán invocar aquellas que consideren más ventajosas. ARTICULO XXV El presente Convenio no afectará cualesquiera acuerdos o compromisos bilaterales asumidos, en el campo de la cooperación o coproducción cinematográfica entre los Estados Miembros. ARTICULO XXVI El presente Convenio queda abierto a la adhesión de cualquier Estado Iberoamericano, del Caribe o Estados de habla hispana o portuguesa, previa aprobación de la CACI. ARTICULO XXVII Cada Parte comunicará por vía diplomática al Estado Sede de la SECI el cumplimiento de los procedimientos legales internos para la aprobación del presente convenio y el Ministerio de Relaciones Exteriores del país sede a los demás países miembros y la SECI. ARTICULO XXVIII Las dudas o controversias que puedan surgir en la interpretación o aplicación del presente Convenio serán resueltas por la CACI. ARTICULO XXIX El presente Convenio estará sujeto a ratificación y entrará en vigor cuando tres (3) de los Estados signatarios hayan efectuado el depósito del  Instrumento de Ratificación en los términos del Artículo XXVII y para los demás Estados a partir de la fecha del depósito del respectivo Instrumento de Adhesión. ARTICULO XXX Cada una de las Partes podrá en cualquier momento, denunciar el presente Convenio mediante modificación, dirigida al Depositario, por vía diplomática. Esta denuncia surtirá efecto para la Parte interesada seis (6) meses después de la fecha en que la notificación haya sido recibida por el Depositario. ARTICULO XXXI Se elige como Depositario del presente Convenio al Estado sede de la SECI. ARTICULO XXXII Será sede de la SECI la ciudad de Caracas, República de Venezuela. Hecho en Caracas a los once días del mes de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve en dos ejemplares, en idioma castellano y portugués, igualmente auténticos. Por la república Argentina, Octavio Getino, Director del Instituto Nacional de Cinematografía. Por la República Federativa del Brasil, Renato Prado Guimaraes, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario. Por la República de Colombia, Enrique Daníes Rincones Ministro de Comunicaciones. Por la República de Cuba, Julio García Espinoza, Presidente del Instituto Cubano del Arte y la Industria Cinematográfica. Por la República de Ecuador, Francisco Huerta Montalvo, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario. Por el Reino de España, Miguel Marías, Director General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales del Ministerio de Cultura. Por los Estados Unidos Mexicanos, Alejandro Sobarzo Loaiza, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario. Por la República de Nicaragua, Orlando Castillo Estrada, Director General del Instituto Nicarangüense de Cine (INCINE.) Por la República de Panamá, Fernando Martínez, Director del Departamento de Cine de la Universidad de Panamá. Por la República del Perú, Elvira de la <puente de Besaccía, Directora General de Comunicación Social del Instituto Nacional de Comunicación Social. Por la República de Venezuela, Imelda Cisneros, Encargada del Ministerio de Fomento. Por la República Dominicana, Pablo Guidicelli, Embajador, Extraordinario y Plenipotenciario. Por la República de Bolivia, Guillermo Escobari Cusicanqui, Encargado de Negocios. III. INTERVENCION OFICIAL. El Ministerio de Relaciones Exteriores por intermedio de apoderado presentó por escrito las razones que a su parecer justificaban la constitucionalidad del Convenio Internacional sometido a control. Se expresa que el Convenio desde el punto de vista del procedimiento de su formación, cumplió con todos los mandatos constitucionales, como son el que fuera firmado por el Presidente de la República, se sometiera a consideración del Congreso Nacional, se aprobara en primer y segundo debate por la Cámara de Representantes y no se improbara por la Comisión Especial. En cuanto al contenido material, el tratado además de ser desarrollo del principio que dispone que la política exterior se orientara hacia la integración Latinoamericana y del Caribe, respeta la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y reitera el reconocimiento de las leyes internas de cada uno de los Estados Miembros y del derecho internacional. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR. Mediante oficio número 037 del 7 de julio de l992, el Procurador General de la Nación, solicita  a la Corte Constitucional se abstenga de conocer del presente asunto y de proferir fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana. Para el efecto argumentó lo siguiente: a)      Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana. Representantes de trece estados Iberoamericanos reunidos en Caracas el once de noviembre de l989 suscribieron el Convenio de Integración Cinematográfica con la finalidad de contribuir al desarrollo cultural de la región y su identidad. Los estados miembros se comprometen a realizar esfuerzos comunes para apoyar iniciativas a través de la cinematografía y armonizar las políticas cinematográficas y audiovisuales de las partes. Para el logro de tales objetivos se exige de parte de los estados miembros la adopción de medidas que permitan la permanencia y circulación de los ciudadanos de los países miembros para cumplir los objetivos del convenio y facilitar la importación temporal de los bienes provenientes de los estados miembros, también destinados al cumplimiento de los objetivos del Convenio. b) Adopción de Acuerdos Internacionales. La validez de los tratados y convenios está condicionada por nuestro derecho constitucional a la aprobación por el Congreso, previo el agotamiento de los trámites necesarios para que el proyecto de ley aprobatorio se convierta en ley. El derecho colombiano no acepta que celebrado válidamente un convenio y publicado en el órgano oficial quede incorporado automáticamente al ordenamiento interno ya que exige unas medidas: Aprobación de las Cámaras Legislativas, sanción Presidencial y para su perfeccionamiento, la manifestación internacional del consentimiento. La Constitución Nacional vigente a diferencia de la de 1886  autoriza al Presidente de la República  para  aplicar provisionalmente tratados de naturaleza económica o comercial, acordados en el ámbito internacional pero queda condicionado ello a la aprobación del Congreso. En atención a esto, el Ministerio de Relaciones Exteriores sometió a la Cámara de Representantes el Convenio y fue aprobado en primer y segundo debate según consta en los folios. Posteriormente la Asamblea Nacional Constituyente autorizó al Gobierno para que ratificara los instrumentos que  se  hallaban en transito legislativo. El gobierno no utilizó esa autorización y los sometió a instancias incompetentes de control, afectando la validez del acto, cuando lo envió a la Comisión Especial, la cual no tenía poderes legislativos para aprobar esta clase de acto. c) Ratificación de proyectos de Ley aprobatorios. Las disposiciones transitorias se elaboraron con el objetivo   de   facilitar el   tránsito   normativo   e institucional implementando las medidas necesarias para ser posible que operen entes nuevos como: La Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Derechos Fundamentales, Acción de Tutela y Descongestión de los Despachos Judiciales. El artículo 6o. transitorio de la Constitución en su literal a) creó la Comisión Especial como instancia de control político, pero no con facultades legislativas y así que no podía elaborar y aprobar leyes, ni modificar las que le presentara el Gobierno. Como se observa, esta Comisión no tenía poderes legislativos, poseía unas funciones taxativamente señaladas, dentro de las cuales no se encontraban las de aprobar tratados internacionales. d) Ratificación de Tratados. La ratificación, que se refiere al acto internacional, mediante el cual un Estado manifiesta su consentimiento en obligarse por un tratado o convenio internacional, es condición para que éstos se incorporen y perfeccionen. Con el  fin  de  llegar a  la  etapa de ratificación del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, se creó la vía excepcional contenida en el artículo 58 transitorio y el cual tiene como elementos indispensables el que la autorización es eso, y no una facultad extraordinaria, que la autorización se da es para que el Presidente ratifique determinados tratados, esto es, los  que hubiesen sido aprobados al menos por una de las Cámaras Legislativas y el Gobierno para hacer uso de la autorización excepcional para ratificar debe verificar que el proyecto de ley aprobatorio haya sido al menos aprobado por una de las Cámaras del Congreso. Señala el Procurador: "Sin embargo, el gobierno Nacional no hizo uso de la autorización especial precitada, al no ratificar y todo indica, que aún no ha ratificado el Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, ya que inexplicablemente lo envió a la Comisión Especial para que lo debatiera y aprobara, como si en el preciso marco de las funciones asignadas a ésta, se hallare la de considerar tratados o convenios internacionales. En consecuencia los trámites ordenados por el Gobierno Nacional, involucran: a) Vicios de validez constitucional en el sometimiento del Convenio (...) puesto que la Asamblea Constituyente no facultó al Gobierno Nacional ni a la Comisión en cuestión para desarrollar tales trámites y dar aprobaciones carentes de validez..." b) Así mismo, vicia el Convenio pluricitado, por omitir ejercitar la autorización especial para ratificarlo. c) Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptare que la Comisión Especial podría considerar y aprobar el Convenio de Integración, sin afectar su validez constitucional, el Gobierno reitera su conducta omisiva, al postergar su ratificación, y someterlo a su control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. (...) Como si se tratare de una ley aprobatoria de un tratado internacional..." e) Incompetencia de la Corte Constitucional. La competencia  de la Corte  para  el  control previo de Revisión debe ajustarse a los presupuestos constitucionales, esto es, que el tratado sea remitido por el Gobierno dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción de la ley, que se trate de una ley aprobatoria de un tratado internacional sancionado por el Presidente, que la ley aprobatoria no se encuentre perfeccionada y que el Estado Colombiano no haya manifestado su consentimiento en obligarse internacionalmente. Como esto no se da en el caso objeto de estudio, la Corte Constitucional debe abstenerse de conocer del asunto. V. CONSIDERACIONES. a) Competencia de la Corte. De una parte la Corte Constitucional considera que de conformidad con el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, es competente para decidir de manera definitiva sobre la exequibilidad del Convenio Internacional objeto de examen. La norma citada señala: "Art. 241. A la Corte Constitucional se le confia la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos  de este Artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ... 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben...". Acerca de ello,  el Procurador General de la Nación, manifiesta que para el caso objeto de estudio, la Corte Constitucional debe abstenerse de conocer del asunto, esto es, que no puede decidir concretamente sobre el  "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", remitido a la par con otros seis instrumentos internacionales, para su control de constitucionalidad, por el Gobierno Nacional a esta Corporación. Argumenta que el Presidente de la República ha debido dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 58 transitorio de la Carta Política, en el que se le autorizaba para ratificar aquellos tratados que hubieren sido aprobados al menos por una de las cámaras, sin ningún otro condicionamiento, esto es, sin necesidad de someterlos ni al examen de la Comisión Especial ni de la Corte Constitucional. No obstante esta Corte considera,  que tanto el tratado objeto de estudio en esta sentencia, como los otros seis convenios, acuerdos, protocolos e instrumentos internacionales que se remitieron a ella,  pese el trámite sui generis y de naturaleza excepcional que tuvieron,  son genuinos tratados en vía de formación, toda vez que en lo que a ellos concierne, el Gobierno Nacional no ha dado su consentimiento dentro del ámbito internacional, es decir, aún no se han perfeccionado. En consecuencia, no hallándose perfeccionado el "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", debe ser sometido al control de constitucionalidad ante esta Corporación, puesto que encuadra dentro de los tratados a que se refiere el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Nacional. Lo anterior encuentra apoyo en el documento que por encargo de la Sala Plena fue elaborado por el Despacho del doctor Ciro Angarita Barón, respecto al tema "control de constitucionalidad de los tratados públicos y de sus leyes aprobatorias en las constituciones de l886  y de l991". Se dice entonces lo siguiente: "El análisis precedente, permite formular las siguientes conclusiones: PRIMERA. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el control de constitucionalidad  respecto de los Tratados Públicos. Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de julio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia sostuvo, con fundamento en el artículo 214 de la Constitución de 1886, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión. A partir de la sentencia de diciembre 12 de  1986 y hasta abril 9 de 1991,  fecha de su último pronunciamiento en la materia, esta Corporación afirmó su competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, que se intentaren contra las leyes aprobatorias de tratados públicos por vicios de procedimientos en su formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del tratado en sí   mismo  considerado. SEGUNDA. El control constitucional instituido por el constituyente de 1991 en esta materia tiene su fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo 4 en concordancia con el 9 ibidem, por la otra. La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de constitucionalidad en esta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero, referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y,  el segundo, a la vía que lo pone en marcha. De acuerdo a esos criterios, en esta materia pueden distinguirse las siguientes formas de control de constitucionalidad: 1o. Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de esta última también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta.La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan esta tesis. 2o. Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por razones de fondo y de forma, siempre que el último caso se intente antes del año siguiente de su publicación. Este control lo consagra el numeral 4. del artículo 241 ibidem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución. 3o. Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos.Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o y 9o de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículo 27 y 46 de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados Ley 32 de 1985. Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como en la supremacía de la Constitución, como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control. TERCERA. Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese al trámite sui-generis y de carácter excepcional que sufrieron por el transito constitucional constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta".[1] Respecto a  la naturaleza de esos tratados, en el mismo documento se encuentra que ellos son auténticos tratados en camino de formación "pues con respecto a ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con anterioridad   a  su   remisión  a  la  Corte  el ejecutivo no había manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito internacional. Como tales están pues sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta". En conclusión, si el documento enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, contentivo del "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana", no obstante su trámite especial y excepcional que debe tolerar por razón del tránsito constitucional, es un verdadero tratado en vía de formación, ha esta Corte entonces de asumir el conocimiento del presente asunto y proferir  fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio. Y puede hacerlo, porque el caso subexamine encaja en la hipótesis del numeral 10 del artículo 241. 2. Ha de decirse que el hecho que el Gobierno con el fin de someter el "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana" al control previo de constitucionalidad por parte de esta Corte, como si se tratare de una ley aprobatoria de un tratado internacional, no hubiere procedido inmediatamente a la ratificación, no deforma la validez constitucional del Convenio. Y no la vicia, porque el texto del artículo transitorio No. 58 lo que consagra es la convalidación del trámite legislativo inconcluso, pero no lo sustrae del mecanismo jurídico llamado "Control de Constitucionalidad". La norma mencionada tiene como finalidad exonerar la celebración del tratado, convenio,   o  acuerdo  internacional,  de algunos trámites en el seno de la rama legislativa del poder público.  Sin embargo, la norma no señala nada, en cuanto a eximir la celebración de los instrumentos internacionales del examen jurisdiccional. El control de constitucionalidad a todas las normas que poseen existencia y vigencia, en el ordenamiento jurídico colombiano, con el fin de preservar la integridad de la Constitución, es una actividad esencial a la organización y vida de un auténtico Estado de Derecho.  Dentro de éste y su dinámica, puede variar el órgano que la cumple e incluso el trámite para efectuarla, mas nunca podrá desaparecer  el control, ya que su objetivo no es otro que mantener la preeminencia del ordenamiento constitucional. Con la Constitución de 1991 y el Decreto 2067 de 1991, se varió la competencia y el procedimiento en lo que atañe al control de constitucionalidad.  Mas no se eximió ley o norma jurídica alguna del deber de avenirse a la Constitución y en consecuencia del atinente e insistituible examen de exequibilidad.  Todas las leyes y tratados o convenios internacionales deben ser sometidos, sin excepciones a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad. Al respecto ya se pronunció esta Corporación en sentencia  numero 477 del 6 de agosto de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, cuando se señaló que  "al interpretar los artículos 241, numeral 10 y transitorio 58 de la Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluir, como lo hace la Corte Constitucional, que los tratados convenios internacionales que no alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación,  sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas o de ratificaciones". Revisión de exequibilidad que se hace imprescindible además,  porque  el  texto  del artículo   241   de  la Constitución Nacional sobre las funciones de la Corte Constitucional, señala que a ella le corresponde, esto es, ella debe examinar la exequibilidad de tratados internacionales antes de que se efectúe el canje de notas, como sucede en el caso del "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana". b)      Competencia en la celebración del presente Convenio. De conformidad con el artículo 120 numeral 20 de la Constitución de l886, concordante con el artículo 189 numeral 2o. de la Carta de l991, el instrumento internacional objeto de control fue firmado el 11 de noviembre de l984, bajo reserva de ratificación, por el órgano constitucionalmente idóneo para ello, es decir, por el Presidente de la República, concretamente por el Ministro de Comunicaciones, quien recibió plenos poderes para ello.  Dichas normas disponen: "Artículo 120 Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa: Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados  y  entidades de  derecho  internacional;  nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional, tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. "Artículo 184. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema autoridad administrativa: ... 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso". De su parte, el artículo 9° ibidem sienta los principios que gobiernan las relaciones exteriores del Estado y la orientación latinoamericanista de la política exterior, así: "Artículo 9.  Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe". En lo que toca a la facultad dada por el Presidente de la República al Ministerio de Comunicaciones de Colombia para la "firma" del Convenio objeto de examen, debe precisarse que esa aptitud o autorización que se le concede a éste, es para que gestione lo relacionado con el mismo, pero ciñéndose  a lo indicado por aquél, ya que es sólo de cuenta del Presidente de la República la función de celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional, tratados o convenios. En el caso bajo examen, obra prueba que indica que el Ministerio de Comunicaciones de Colombia recibió plenos poderes para que en nombre del Gobierno Nacional procediera a la firma del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana, y según el literal a) del numeral 1o. del artículo 7° de la Convención de Viena se pueden  otorgar plenos poderes para representar a un Estado en la manifestación del consentimiento en obligarse por un Tratado o  Convenio. Ha de anotarse que la actuación ante la Comisión Especial,  se deriva del numeral a) del artículo transitorio 6o. de la Carta que en su primer inciso indica como atribución de la Comisión, la de improbar por la mayoría de sus miembros en todo o en parte, los proyectos de decreto que preparara el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 5o. ibidem y en otras disposiciones de la Constitución Nacional, excepto los casos de nombramiento. En el seno de la Comisión Especial, la mayoría entendió que la facultad conferida al Gobierno a través del artículo transitorio No. 58 para ratificar los tratados o convenios celebrados que hubieren sido aprobados al menos por una de las cámaras del Congreso, era una facultad extraordinaria concedida al Presidente. Por lo tanto, de conformidad con el literal a) del artículo transitorio No. 6, le correspondía a la Comisión Especial improbar o no improbar. c) Exequibilidad desde el punto de vista material. El texto del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana prescribe la ayuda técnica, económica científica y cultural para el desarrollo de las actividades cinematográficas dentro del concierto de las naciones signatarias del mismo, señala la contribución al desarrollo de este arte dentro del espacio audiovisual de estos países, mediante la participación equitativa de ellos en la actividad cinematográfica regional. Igualmente consagra que las partes firmantes están comprometidas a apoyar iniciativas a través de las técnicas cinematográficas para lograr el desarrollo de la cultura de los pueblos de la región, a cohesionar y a complementar la política sobre este arte de los Estados firmantes, a resolver de común acuerdo los problemas de producción, distribución y exhibición de la cinematografía regional y a ampliar su mercado en cualquiera de sus formas de difusión, mediante la adopción en cada uno de los países de la región, de normas que tiendan a su fomento y a la constitución de un mercado común cinematográfico latinoamericano. El contenido general de los objetivos propuestos, es sin duda alguna de amplios sentimientos altruistas que       permiten a los pueblos latinoamericanos solidariamente desarrollar esta clase de actividades en forma compacta y mancomunada, en procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las producciones del séptimo arte en estos países que por las secuelas del subdesarrollo se han ido quedando al margen en ésta y otras actividades que los ha marginado para competir, por esta infortunada circunstancia, en igualdad de condiciones. Es, pues, el Convenio, en su contenido y por su proyección loable, benéfico y oportuno y con seguridad serán muchas las ventajas y experiencias que sobrevendrán de sus ejecutorias; a todas luces es digno de admirar el criterio integracionista que anima a los Estados de la Región  porque  como  se  ha dicho, las necesidades y los problemas que padecen estos países, están identificados por causas comunes, que merecen y exigen tratamientos y soluciones análogas y solidarias. Encaja este Convenio dentro de los preceptos que tuvo el Constituyente de l991, como elemento fundamental para incorporar en el Estatuto Básico del derecho colombiano,  desde el mismo Preámbulo de la Constitución al afirmar  el sentimiento latinoamericano que debe imperar en las actuaciones y decisiones institucionales, así: "El pueblo de Colombia en ejercicio del poder soberano (...) dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia". (Subraya la Corte.) Es fundamental y esencial para el Estado y sus instituciones fomentar los vínculos de toda índole con los países del área, como  se  ha dicho por conveniencia práctica y por solidaridad regional si se tiene en cuenta los problemas, los modos de vida y las perspectivas que les son comunes. El artículo 9o. de la Constitución en su inciso final dice: "De igual manera la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración Latinoamericana y del Caribe". La experiencia de otras regiones del orbe que han creado bloques para luchar, proponer y defender sus alternativas, ha hecho no solamente viable sino necesaria la unión de estos pueblos porque sólo a través de ella se harán fuertes e impondrán condiciones de conveniencia común. Por estas razones el Convenio estudiado es un instrumento de ayuda y de fortaleza para la identificación cultural de nuestros pueblos y para la proyección de alternativas de progreso de las personas y empresas dedicadas a estos menesteres. Es decir, el Convenio es importante tanto como vehículo de cultura, defensa y conservación de la identidad de los pueblos iberoamericanos, como instrumento creador de fuentes de trabajo especializada. En este sentido la Comisión Especial en el informe de ponencia para debate en plenaria, presentado por los comisionados Otilia Dueñas de Pérez, Eduardo Verano de la Rosa y Juan Manuel Charry Urueña, señalaron: "Se hace necesario entonces la integración de los países para dar lugar a una apertura de nuevos mercados, que proporcione así un intercambio en provecho de los países signatarios.  El tratado en comento  tiene como objeto impulsar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de los países iberoamericanos estableciendo  relaciones  de  cooperación entre las partes, para favorecer y estimular el intercambio de información, documentación y realización de investigaciones conjuntas del mercado cinematográfico.  El articulado del tratado contiene los presupuestos que orientarán la integración de la región en esta área (la cinematografía), estableciendo los fines, programas,  mecanismos para  llevarlos a cabo, sus órganos principales y auxiliares, sus funciones entre otras.  Colocando a todos los países en igualdad de condiciones y con el único propósito de aunar esfuerzos para impulsar el desarrollo de la industria cinematográfica de los Estados miembros". Ninguna de las normas del presente Convenio, pues, desconoce preceptos de la Carta y antes bien éste halla sólidos fundamentos en ella. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los tramites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE : PRIMERO: Declarar exequible el "Convenio Integración Cinematográfica Iberoamericano", suscrito en Caracas el 11 de noviembre de 1989 y no improbado por la Comisión Especial. SEGUNDO: Comunicar a la Presidencia de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política. COPIESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CUMPLASE. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Magistrado CIRO ANGARITA BARON            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                       Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ                                                                           CABALLERO Magistrado                  Magistrado FABIO MORON DIAZ            JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALENO Secretaria General [1]Documento elaborado por el Despacho del doctor Ciro Angarita Barón,por encargo de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

C-590-92 Sentencia No Sentencia No. C-590/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El juicio de constitucionalidad de ésta ha de hacerse frente a la nueva Carta en cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto que la legislación anterior continúa vigente con el advenimiento del nuevo Estatuto Superior, ello será así a condición de que no sea incompatible con él. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA Consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto.  La técnica hacendítisca, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer  del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. INVERSION SOCIAL La "Inversión Social", sólo aparece en la Constitución de l991. Cuando se habla de "inversión Social" se hace referencia directa al manejo presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en la forma en que lo determina el artículo 7o. literal b) de la ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales así: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, los cuales deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA/ INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO En la medida en que las actividades  realizadas por el Idema por concepto de importaciones u otras actividades reasignadas a otras entidades, entrañen una inversión social, recibirán el beneficio de compensación de la falta de los ingresos correspondientes, con el producto de las rentas provenientes de aranceles y sobretasas de que trata el artículo 3o. inciso 3° demandado. Lo mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales circunstancias, esto es, que efectúe actividades de inversión social. Siendo entonces la regla general la de la prohibición de establecer rentas de destinación específica, la norma acusada habrá de declararse inconstitucional, dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversión social, en los términos antes explicados. Del mismo modo habrá de declararse inconstitucional la última parte del precepto cuestionado, en cuanto, una vez concluidos los dos años del beneficio de la compensación antes anotado, no obstante ingresar las rentas de destinación especial aludidas al Presupuesto Nacional, éstas mantienen dentro del mismo igual destinación lo que está vedado por la Carta.  Naturalmente que, a semejanza de lo expresado sobre la primera parte del artículo 3o. inciso 3°, si está de por medio una inversión social del ente público, será permitido el destino especial de tales rentas dentro del presupuesto. Ref.: Proceso No. D-052 Acción de  inconstitucionalidad                                                    contra el  artículo 3o. inciso                                                        3o. de la Ley 07 de 1991. Violación de los artículos 350 y                                                    351 de la Constitución Nacional. Demandante: LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO Magistrado Ponente: DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. El ciudadano Luis Carlos Gómez Jaramillo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241-5 y 379 de la Carta, solicitó en escrito dirigido a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 3o. inciso 3o. de la ley 07 de l991. Cumplidos los trámites del Decreto 2067 de l991 y oido el concepto del Procurador General de la Nación en la forma prevista en los numerales 2o. y 4o. del artículo 242 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional procede a dictar sentencia. II. NORMAS ACUSADAS. El actor demanda la inconstitucionalidad del artículo 3o. inciso 3o. de la Ley 7a. de l991 porque en su concepto la norma cuestionada establece prerrogativas especiales en el sentido que algunas entidades públicas gozarán durante el período de dos años a partir de la vigencia de esta ley, de rentas específicas provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de productos sobre los cuales tenían el monopolio de su importación. Del siguiente tenor, es el contenido de la norma presuntamente violada de la Constitución Nacional, la cual señala el actor en la demanda, así: "Las entidades del sector público cuyos ingresos resulten afectados por la eliminación de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren reasignadas conforme a las anteriores medidas, serán compensadas con rentas de destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un período de 2 años, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Después de estos dos años, tales rentas ingresarán al presupuesto nacional y se asignarán necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del presupuesto nacional". De conformidad con el orden lógico del demandante en su escrito en donde señala la inconstitucionalidad de las normas anteriormente reseñadas, y por lo tanto como violatorias de la Carta Fundamental, seguidamente enuncia los preceptos constitucionales infringidos, así: "La disposición cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita, viola el artículo 359 de la Constitución Nacional, que es el del siguiente tenor: No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1.        Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2.        Las destinadas para inversión social. 3.        Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarias. Es, igualmente, violatoria del artículo 350 de la Constitución en cuanto ordena que: "La Ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según la definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los  casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Los criterios que tiene el demandante para haber invocado esta acción de inconstitucionalidad, son la conclusión de la comparación que hace entre el artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991 frente a las normas de la Constitución señaladas, es decir los 350 y 359, concepto que en sus propias palabras expresa de la siguiente manera: "CONCEPTO DE LA VIOLACION La norma demandada, al disponer que algunas entidades del sector público gozarán durante un período de dos años a partir de la publicación de la Ley que la incorpora, de rentas específicas provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de productos sobre las cuales tenían el monopolio de su importación, viola de manera flagrante y ostensible el Artículo 359 de la Constitución Nacional en cuanto éste prohibe el establecimiento de rentas nacionales con destinación específica. No hay lugar a duda que los impuestos de aduana (aranceles y sobretasas a las importaciones) tienen el carácter de nacionales y como tales están incorporados en el Presupuesto de Rentas de la Nación. De otra parte, ni las rentas cuya destinación se hace de manera específica ni las entidades beneficiarias, están dentro de las excepciones establecidas en el Artículo 359 violado. Se trata de entidades del sector público nacional que, como el Idema, resultan afectadas en sus ingresos por la eliminación de la exclusividad que tenían en la importación de ciertos productos y la cual perdieron por la misma Ley 07 de l991. Ninguna norma otorga exclusividad para importar, como arbitrio rentístico, producto alguno, a los departamentos, distritos, municipios, intendencias, comisarías o entidades de previsión social por lo cual no es a ellos a los cuales se refiere la disposición cuya inexequibilidad se demanda. Además de que no parece que se trate de rentas destinadas para inversión social, es claro que lo que la norma pretende es compensar la pérdida de ingresos ordinarios para el cumplimiento de los objetivos propios de las entidades públicas que los perdieron, al quitarles el monopolio que tenían para importar determinados productos. Esto en cuanto hace a la primera parte de la disposición acusada. El segundo parágrafo de la misma, mantiene la destinación específica de las rentas, sólo que en lugar de ingresar directamente a las entidades beneficiarias, les llega a través del Presupuesto Nacional al cual, al cabo de dos años contados a partir de la vigencia de la Ley 07, se incorporarán. Vale la pena transcribir el aparte de que se trata. "Después de dos años, tales rentas ingresarán al presupuesto nacional y se asignarán necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del presupuesto nacional". (subrayo). La simple lectura del parágrafo no deja ninguna duda sobre que es violatorio del Artículo 359 de la Constitución Nacional que prohibe la creación de rentas con destinación específica. Pero, además, se opone al Artículo 350 ibídem, conforme al cual el único gasto prioritario dentro del presupuesto nacional es el gasto público social excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Viola, pues, la Constitución la norma demandada, en cuanto hace al aparte transcrito, al disponer una asignación prioritaria en favor de unas entidades públicas, cuando tal prioridad sólo puede establecerse en lo que se refiere al gasto público o social en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Con muy buen sentido el Constituyente de l991 suprimió las rentas con destinación específica, para que al elaborarse el presupuesto con base en el Plan Nacional de Desarrollo previsto en los Artículos 339 a 342 de la Constitución, el Gobierno y el Congreso puedan tener los recursos suficientes para atender las necesidades prioritarias. Las existencias de rentas con destinación específica, como es el caso de la disposición cuya inconstitucionalidad se pide, imposibilita o por lo menos dificulta en grado sumo este propósito". Finalmente señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la ley y los preceptos constitucionales, éstos se aplicarán por su superior categoría. Que por todas las circunstancias anotadas, debe declararse la inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 3o. de la ley 07 de l991. III. LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA. a) Del Ministerio de Comercio Exterior. En el término de fijación en lista en la Secretaría de la Corporación el día 8 de junio de l992, el Ministerio de Comercio Exterior, impugnó la demanda presentada por Luis Carlos Gómez Jaramillo. El Ministerio dice que la norma cuestionada se ajusta tanto a la ley fundamental anterior, como a la Constitución actual. Estos son sus argumentos al respecto: La ley citada conocida como la ley de Apertura Económica, fue promulgada bajo el imperio de la Constitución de l886, norma que no prohibía las llamadas "Rentas de Destinación Específica", argumento central de la presente inconstitucionalidad. La nueva Constitución sí prohibió esas rentas de destinación específica por lo que según el demandante, en esas condiciones, se estaría frente a una inconstitucionalidad sobreviniente. El Ministerio dice que la ley 7a. de l991 eliminó una serie de privilegios para las personas naturales y jurídicas de derecho privado o públicas dedicadas a las actividades mercantiles de exportación e importación. Que por el derecho adquirido de estas entidades hubo necesidad de indemnizar temporalmente los perjuicios que recibían con el desmonte del monopolio que había sido creado a su favor. Que es muy diferente la indemnización temporal que consagra la ley en estas condiciones de la figura jurídica de contenido patrimonial de la creación de Rentas de Destinación Específica para estas entidades damnificadas con la ley 7a. de l991. Que las entidades públicas tenían un derecho monopolístico adquirido y que la Constitución Nacional en su artículo 58 protege estos derechos que sabiamente es lo que hace la ley cuestionada en su artículo 3o. inciso 3o. señalado. Por último señala que la norma no crea ninguna Renta de Destinación Específica ya que no se crearon aranceles, ni sobretasas, los cuales fueron creados por otra disposición legal. En lo relacionado con la asignación prioritaria dice que no viola el artículo 359 ya que el contenido de la norma demandada en ningún momento ha afectado el gasto social. Que al tenor del artículo 350, lo que hizo este fue crear el gasto público social y lo dotó del carácter del prioritario pero no prohibió que la ley pueda establecer otras prioridades, sometidas al precepto constitucional y así solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. b) Del Congreso de la República. El Presidente del Senado también expuso sus criterios respecto de la constitucionalidad del artículo 3o. inciso 3o. de la ley 7a de l991, con fundamento en lo ordenado en los artículos 244 de la Constitución Nacional y 11 del Decreto 2067 de l991, conceptos que argumentó así: La constitucionalidad de disposiciones legales respecto de normas posteriores, no ha recibido un tratamiento uniforme de la jurisprudencia. Señala que en el presente caso de esta presunta inconstitucionalidad sobreviviente la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en sentencias del 9 de abril de l970, 11 de agosto de l988 y 5 de septiembre de l991. Dice que "la ley que viola la disposición constitucional anterior a la que le debe obedecimiento, es inconstitucional. Y en tal caso, sí es necesaria la declaración expresa de la transgresión por el organismo competente para retirar del ordenamiento jurídico la norma transgresora, pero la disposición legal no puede transgredir la disposición constitucional posterior, sólo que ésta deroga a aquélla..." Que no es cierta la afirmación del demandante que el inciso 3o. del artículo 3o. de la ley 7a de l991 es inconstitucional, porque las disposiciones de la Constitución de l991, son posteriores y por lo tanto solicita se le niegue la solicitud al demandante. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. El Procurador General de la Nación, emitió su concepto dentro del término legal, documento en donde solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991, teniendo como fundamento las siguientes razones: La ley 7a. de l991, tanto en el Estatuto Constitucional anterior como en el actual, tiene la calificación de Ley Marco, es decir, es de aquellas leyes que señalan principios, pautas, medios y políticas generales de las actividades gubernamentales. Además que ella tuvo como preámbulo la modernización de la economía nacional. Respecto de la violación del artículo 359 cuando él dice que no habrá rentas de destinación específica, se remite en lo pertinente a las normas que han caracterizado y reglado el manejo presupuestal en Colombia como el Decreto 294 de l973 y la actual ley 38 de l989, que consagran los principios de unidad de presupuesto, unidad de caja y la no asignación de Rentas, si se tiene en cuenta que los dineros del Estado se manejan en un fondo común. Define las Rentas de Destinación Específica de conformidad con el artículo 10 del Decreto 294 de l973, ya derogado, y se refiere a las "Rentas atadas" para definirlas como aquellos recursos que se limitan a proveer la financiación de unos gastos específicos, cual es el caso del situado fiscal "donde se asigna no a un impuesto determinado, sino una porción de los ingresos ordinarios para el financiamiento de los gastos de educación, salud, etc.". Expresa que la Constitución de l991 acabó con las rentas de destinación específica, porque según ese Despacho obstaculizan el manejo  flexible del presupuesto e impiden el cumplimiento del principio de la unidad de caja. Seguidamente señala el Procurador las excepciones a la unidad presupuestal que la misma Constitución previó, como rentas de destinación específica, por ejemplo, las que señala el mismo artículo 359, el 336 inciso cuarto, 356 incisos primero y segundo, 361, 150-12 y 338 inciso primero. Que la Comisión Legislativa también creó rentas de destinación específica en el presupuesto de l992, apoyada en la disertación del Contralor General de la República quien manifestó en el seno de las deliberaciones de la Comisión su conveniencia y utilidad. Dice el Procurador en su concepto: "Invocando el clima coyuntural, ya expuesto, dentro del cual nace la ley parcialmente examinada nos encontramos con una norma cuyo destinatario único es el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA)". Para reafirmar su posición trae el concepto del CONPES de l990, el cual señala el rumbo de la política agropecuaria, que en su parte final así expresó: "En la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos suficientes en la nueva orientación de la política. Por ello, en los proyectos de Ley Marco de comercio exterior y de regulación de cambios internacionales se ha solicitado la inclusión de cláusulas para garantizar, por un período de dos años, la financiación del IDEMA con recursos obtenidos a través de los aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector. Posteriormente, su financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación". Hace énfasis en los objetivos sociales del Idema y cuál es el concepto sobre inversión social, definición que no existe legalmente, para llegar hasta la desmembración del presupuesto de gastos y su división en gastos de funcionamiento e inversión. Y al respecto cita domento del Departamento Nacional de Planeación dirigido al Conpes en donde se señalan algunas actividades susceptibles de generar inversión social. Que el Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Conpes trataron de clasificar la lista de lo que podría significar inversión social y reafirma el Ministerio Público que: "En este orden de ideas es forzoso concluir que la modalidad de rentas cedidas de que trata el inciso acusado se enmarca dentro de las exceptuadas en la nueva Constitución por su destinación a inversión social. (...).  Existen muchas otras labores que como las del IDEMA mejoran la calidad de vida de muchas personas, cuando a través de los precios de sustentación promueve la producción agrícola, y el mejoramiento de los ingresos de los pequeños productores". En cuanto al segundo cargo de que el inciso tercero del artículo 3o. de la ley 7a. de l991, manifiesta que el actor cae en un yerro interpretativo por cuanto la norma constitucional lo que expresa es que hay una prioridad en cuanto al gasto público social sobre cualquier otra asignación y excepcionalmente en caso de guerra o cuando se presentan problemas de seguridad nacional. Por estas razones, solicita a la Corporación, declarar exequible el inciso tercero del artículo 3o. de la ley 7a de l991. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. a) La Competencia. Con fundamento en el ordenamiento del artículo 241-5 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada contra el inciso tercero artículo 3o. de la ley 7a de l991. b) La Materia. En el presente caso se solicita en la demanda, se declare la inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 3o. de la ley 07 de l991, norma ésta que según lo  señaló el actor, es violatoria de los artículos 350 y 359 de la Constitución Nacional. 1.      Ha de decirse en relación con las inquietudes que plantea el Presidente del Congreso sobre el tránsito de normación constitucional frente a la disposición acusada, que el juicio de constitucionalidad de ésta ha de hacerse frente a la nueva Carta en cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto que la legislación anterior continúa vigente con el advenimiento del nuevo Estatuto Superior, ello será así a condición de que no sea incompatible con él. Al respecto se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia: "La nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fué derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo ostra sistemática jurídica a partir de aquella.  Tal es el alcance que debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el artículo 9o.  de la Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas, añade:  'Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente '(subraya la Corte).  A la Corte Suprema, pues, le incumbe decidir de mérito los asuntos que como juez constitucional se le han encomendado".[1] 2.      La ley 7a. de l991, es de esas normas que reglamentan materias especiales como es lo relativo al comercio exterior. El artículo 76 de la Constitución anterior disponía: "Corresponde al Congreso hacer las leyes Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (...) 22. Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;..." El Constituyente de ese entonces le estaba dando una especial competencia al Congreso de legislar sobre esas materias, referidas al crédito y la deuda pública y el cambio internacional, normas marcos que siempre han tenido un especial tratamiento legal. El artículo precedente tiene estrecha relación con el 120-22 de ese mismo estatuto, por cuanto las materias en aquél señaladas debe desarrollarlas el Presidente de conformidad con tales leyes. La Constitución de 1991 conserva dichas leyes cuadros respecto de los temas antes indicados y aumenta su cobertura para incluir la regulación de las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública;  y la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (art. 150-19). 3.      La Ley 7a. de l991. a) Antecedentes de la Ley. Dentro del sistema legislativo colombiano hay algunas materias que tienen solo iniciativa gubernamental como es el caso de aquellos proyectos de ley que llevan implícito un gasto, una erogación presupuestal. Pero hay otras iniciativas legislativas que indistintamente pueden ser presentados por el Gobierno o por los parlamentarios. La iniciativa en la presentación de este proyecto de ley, se originó en el Gobierno Nacional, concretamente a través del Ministerio de Desarrollo Económico, quien en el último semestre de l990, se dió a la tarea de renovar las instituciones que regían los destinos del comercio exterior. El ambiente a nivel universal de abrir las fronteras y propiciar un comercio más ágil y dinámico para fortalecer las economías de las naciones, fué el motivo principal que impulsó a esta dependencia gubernamental a presentar esta estrategia legal de cambio institucional para lograr la internacionalización de la economía. Fue así como el día 28 de septiembre de l990 se presentó el proyecto de ley en la Secretaría del Senado. En los apartes de la exposición de motivos se dijo: "La conveniencia de reorientar el manejo del comercio exterior del país se apoya, además, en la necesidad de modernizar el aparato  productivo colombiano. Venimos operando bajo un modelo restringido de desarrollo, en el cual se condiciona nuestro crecimiento industrial a suplir los reducidos mercados locales. Como consecuencia nuestra subdimensionada industria manufacturera está constituída por empresas de baja capacidad instalada, localizadas además, a centenares de kilómetros de nuestras costas y facilidades portuarias. Solamente la apertura de nuevos mercados nos permitirá ampliar nuestras fábricas, renovarlas tecnológicamente para adecuarlas a la competencia externa e iniciar un proceso de relocalización para acercarlas a las costas. Como es evidente, un elemento adicional que refuerza la reorientación de una estrategia de desarrollo es la fuerte tendencia a la globalización de la economía mundial. De esta tendencia dan fé la acelerada apertura del viejo bloque conformado por las economías asiáticas de la Cuenca del Pacífico, el tratado de libre comercio entre Canadá y los Estados Unidos y la reciente "iniciativa para las américas" del Presidente Bush. A nivel latinoamericano, la tendencia generalizada a la liberación comercial de nuestros principales socios comerciales, el nuevo y acelerado programa de liberación Andino aprobado en las Islas Galápagos y el dinamismo de acuerdos multilaterales de diverso corte son elementos del mismo proceso. En este contexto, los esfuerzos de modernización e internacionalización de la economía colombiana se perfilan con un carácter de urgencia que no tenían hasta hace poco tiempo. El país no puede quedar ausente de una tendencia que ha adquirido tendencias universales".1 En el proceso legislativo de tramitación de las leyes, muchos fueron los comentarios favorables que recibió esta iniciativa gubernamental, hasta convertirse en ley de la República. El ambiente regional americano y el internacional que imperaba tanto en Europa como en Asia, motivaron más la voluntad de los legisladores quienes le brindaron su respaldo y apoyo institucional en ese cuerpo deliberante. Oportuno es citar también otros de los acertados comentarios que se expresaron para manifestar no solo las bondades sino las conveniencias que esta ley le reportaría a la economía colombiana. Así lo afirma el siguiente concepto: "El Gobierno ha expresado reiteradamente la voluntad de impulsar el programa de internacionalización y modernización de la economía, y ha obrado en consecuencia no sólo mediante la adopción de medidas de carácter administrativo de singular connotación sino mediante la formulación de un denso plan legislativo que incluye la totalidad de las reformas que las estructuras legales vigentes requieren para el éxito de la nueva política. En el catálogo de proyectos de ley aparece la iniciativa que busca, primordialmente, darle sustento legal al principio de la libertad del comercio exterior, fijarle pautas al gobierno en la ejecución de acciones que en el contexto emergente, deberá desarrollar, modernizar el manejo de las zonas francas, organizar un nuevo esquema para la correcta administración, por el Estado, de esta área de la política económica, crear el Banco de Comercio Exterior y tomar providencias relacionadas con el estímulo a las exportaciones. La importancia que su texto ostenta tiene pues, relación con la ejecución de una política trascendente que busca superar el modelo tradicional de desarrollo fundado en la sustitución de importaciones, la protección a la industria, los estímulos y los subsidios a los exportadores, reemplazándolo por un nuevo enfoque que se afianza, con firmeza, en la inserción de la economía en las corrientes del comercio internacional".2 De este tenor fueron las demás exposiciones que se hicieron en defensa del proyecto de ley que fija los parámetros para el comercio exterior, iniciativa que contó con el consenso de la mayoría parlamentaria, y que  había generado la expectativa tanto en el poder legislativo como en el Gobierno Nacional, para sacar a través de esta ley al Estado del modelo de economía local y primaria y convertirla en internacional, técnica, competitiva y por lo tanto en generadora de divisas. Se buscó con esta iniciativa legal, la oportunidad para tecnificar todos los renglones de la economía nacional, si se tiene en cuenta que la productividad depende de los medios que se utilicen para procesar la materia prima, y así en la medida en que se acreciente la producción de los bienes de consumo, mayores serán los excedentes de  exportación, con los consiguientes beneficios para el pueblo y para el Estado. Existe entonces, un beneficio social con el fenómeno de la internacionalización de la economía, porque se fortalece el fisco nacional con el ingreso de divisas y particularmente, porque beneficia a la comunidad quien a la postre puede recibir adecuados servicios y el estímulo para la obtención de mejores medios de subsistencia. b) Contenido de la Ley. Es la Ley Marco por medio de la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior y el fondo de Modernización de la Economía, se le confieren unas autorizaciones al Presidente y se dictan otras disposiciones. Es pues una ley de amplias proporciones en materia de comercio exterior como que trata de coordinar y armonizar los órganos afines y determina una serie de parámetros tendientes a buscar la modernización económica del país, a lo que se le ha llamado también comunmente como la apertura económica. En su artículo 1o. previene la norma al Gobierno Nacional para que de conformidad con el artículo 120 numeral 22 en concordancia con el 76-22 de la anterior Constitución, dicte las normas aplicables al Comercio Exterior, las cuales le otorgarán a éste una mayor libertad de acción en cuanto lo permitan las condiciones económicas. Seguidamente el artículo 2o. señala los principios generales que deberá tener en cuenta el Gobierno al dictar las normas para el ejercicio del comercio exterior y entre ellos señala la internacionalización de la economía, su fomento, el estímulo a los procesos de integración, la búsqueda de la modernización y la eficiencia de la economía, la facilitación de la competencia equitativa en la producción local, el apoyo y otorgamiento de oportunidades a la iniciativa privada y la coordinación de las políticas y las regulaciones sobre la materia. Exige que las importaciones y las exportaciones de bienes y tecnología se realice dentro de los principios de libertad de comercio exterior e igualmente que ellas no sean realizadas con exclusividad del sector público. Crea las exenciones o devoluciones de los derechos de importación de materias primas, insumos, servicios, maquinarias, equipos, repuestos y tecnologías siempre que ellos sean destinados a la producción de bienes y sirvan de estímulo al valor agregado nacional. Se autoriza al Gobierno Nacional para reglamentar el tránsito de las mercancías y pasajeros, en un mercado abierto para generar la competencia y el ingreso de divisas. Establece los presupuestos generales para el funcionamiento de las zonas francas y autoriza al gobierno Nacional para que organice su estructura, funcionamiento interno, manejo de bienes fabricados, sistemas de contratación, manejo y creación de zonas francas transitorias y lo pertinente al régimen cambiario tributario y aduanero. Considera a los Certificados de Reembolso Tributarios Cert, como un instrumento libre y negociable, los cuales según la ley tendrán como criterios estimular las exportaciones mediante la devolución de sumas equivalentes a la totalidad o a una porción de los impuestos indirectos pagados por el exportador, los cuales deben tener como finalidad promover aquellas actividades que tiendan a incrementar el volumen de exportaciones. Crea la ley los sistemas de aranceles variables con el objetivo de estabilizar los costos de importación de los productos agropecuarios o agroindustriales, si los precios de estos productos son inestables en el mercado exterior. Obliga al Gobierno a amparar la producción nacional contra las prácticas desleales y restrictivas del comercio internacional. Expresa que es obligación del Gobierno regular y vigilar las zonas fronterizas, para el logro de una mayor participación e integración binacional. Crea el Consejo Superior de Comercio Exterior y señala sus integrantes en el artículo 12, como órgano asesor en materias relativas al comercio exterior y le asigna funciones al mismo en el artículo 14. Igualmente determina la ley la creación de la Comisión Mixta de Comercio Exterior integrada por el Consejo Superior de Comercio Exterior y representantes del sector privado designados por el Consejo. En el Capítulo III artículos 17 y siguientes, la ley 7a de l991 crea el Ministerio de Comercio Exterior y por último en el Capítulo IV artículos 21 y siguientes institucionaliza el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización de la Economía. Se ve entonces, que la norma comentada trae una secuencia relativa a las actividades comerciales externas de Colombia, por medio de la cual se abren las compuertas de esta actividad tanto interna como externamente, puesto que al sector privado le da la oportunidad de competir en igualdad de condiciones con el sector público nacional, e internacionalmente crea una serie de incentivos a los importadores siempre y cuando con esta actividad favorezca el producto Interno Bruto Colombiano. V. CONSIDERACIONES DE FONDO. El demandante cuestiona el contenido del artículo tercero inciso tercero de la Ley 7a. de l991, porque esa disposición  consagra una Renta de Destinación Específica a las entidades del sector público que resulten afectadas por la eliminación de la exclusividad de las importaciones. Por lo que se considera importante para tratar de precisar el tema, la Corte estima procedente transcribir la norma enjuiciada como violatoria de la Constitución: "Las entidades del sector público cuyos ingresos resulten afectados por la eliminación de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren reasignadas conforme a las anteriores medidas, serán compensadas con rentas de destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un período de dos años, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Después de estos dos años, tales rentas ingresarán al Presupuesto Nacional y se asignarán necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del Presupuesto Nacional". Las Rentas de Destinación Específica, son entonces el tema central de esta controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución Nacional, "No habrá rentas nacionales de destinación específica...", como norma general, aunque la misma disposición señala unas excepciones dentro de las cuales se puede otorgar estas rentas. Conviene, entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación Específica para saber el momento histórico y la oportunidad legal, dentro de los cuales se puede afirmar la existencia de estas Rentas especiales. Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de definiciones, porque ello contraría la técnica constitucional y porque la constitución como instrumento jurídico eminentemente técnico-político y filosófico se encarga de señalar los preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales debe funcionar el Estado. No hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de referencia en el caso presente. En efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una definición de Rentas de Destinación Específica dijo: "Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o, como lo hace el informe de la misión BIRD- WIESNER: la práctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad gubernamental definida".3 Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto.  La técnica hacendítisca, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer  del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. En acertados comentarios que sobre el contenido del artículo 359 de la Constitución Nacional en la obra Interpretación y Génesis de la Constitución Nacional ya citada, se lee: "Cuál es el alcance de la expresión. '¿rentas nacionales de destinación específica?' En principio podría pensarse que abarca cualquier ingreso, actual o potencial de la Nación, ordinario o extraordinario, sea de naturaleza tributaria o no. Si se acoge este criterio, ¿Cómo aplicar entonces el principio de la descentralización por servicios que la propia Constitución consagra en los artículos 150-7 y 210?. No podría el Legislador afectar al patrimonio de una entidad de esta naturaleza ningún arbitrio restístico, ni siquiera aquellos que sirven, teóricamente, de sustento a los monopolios estatales que el constituyente resolvió preservar a través de los artículos 336 y 362, con los cuales estaría en abierta contradicción, al menos en lo concerniente a aquellos cuyos titulares sean las entidades territoriales. "La tesis, sostenida por algunos defensores de tal criterio, según la cual las entidades descentralizadas son simples administradoras de recursos de propiedad del Tesoro Nacional, no corresponde a la realidad administrativa y económica de diversos institutos del orden nacional cuyos patrimonios se conforman en virtud de ingresos percibidos como contraprestación de servicios que el mismo legislador les ha asignado. Lo cierto es que se trata en general, de patrimonios autónomos cuya destinación no es otra que la de garantizar la prestación de los servicios que se les han confiado, su ampliación y mejoramiento progresivos. Por ello si el manejo de sus recursos presupuestarios en cuanto a asignación de los mismos, definición de prioridades, inversión y disposición de excedentes generados, se centraliza en cabeza de la Dirección General correspondiente, del Ministerio de Hacienda, también deberá centralizarse su administración: mantener escindidos contra toda lógica gerencial, aspectos que por su naturaleza son complementarios, sólo puede conducir a distorsiones económicas e ineficiencia en la gestión. A la luz de estos planteamientos y del reconocimiento constitucional de la descentralización por servicios, a nuestro juicio, no deben considerarse como de "destinación específica", aquellas rentas generadas, de manera regular, sistemática y continuada, por actividades o servicios cuya prestación ha confiado el legislador a determinados entes de derecho público, como tampoco los bienes de cualquier orden que el mismo legislador haya afectado al establecimiento patrimonial de tales entes.  Cosa diferente ocurriría con rentas de naturaleza tributaria a las cuales se pretenda señalar por el legislador, una finalidad concreta, que las excluya del acervo global de ingresos del erario". (Págs. 595 y 596). La Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación específica, así: a)      Artículo 359. La participación previstas en la Carta en favor de los departamentos, distritos y municipios. Las destinadas a inversión social. Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. b)      Artículo 336 inciso 4o. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas preferencialmente a los servicios de salud y educación. c)       Artículo 356, incisos 1o. y 2o.. Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educación y de salud. d)      Artículo 361. Asignación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades. e)       Artículo 131. La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan, a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la ley. f)       Contribuciones fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Supone la definición que estas rentas son de origen nacional como primera condición, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas porque hay una norma que así lo establece y determina, y las rentas así concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido. Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás recursos del presupuesto, en que sí se sabe la génesis de su captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal, universal y abstracto. Con base en la aproximación de la definición de Rentas de Destinación Específica, se procede a determinar cuándo es viable la captación de estos recursos, ya que el artículo 359 establece su oportunidad, y la viabilidad que estas rentas se reciban siempre y cuando se trate de: "1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión social. 3. Las que con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías". Lo anterior significa que la prohibición que consagra la destinación de rentas específicas, no es absoluta porque las tres excepciones que señala la norma precedentemente transcrita, así lo determina. En cuanto hace al concepto de inversión social, se anota lo siguiente: La "Inversión Social", sólo aparece en la Constitución de l991. La Ley Orgánica del Presupuesto Nacional (Ley 38 de l989), habla a secas de inversión, sin que en parte alguna de su articulado se refiera a esta expresión, tal como se desprende de los artículos 12 en su parágrafo 2o. el cual habla "de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación", el 52 dice que " El presupuesto de inversión se repetirá hasta por su cuantía total", en los precisos casos en que el Proyecto de Presupuesto no hubiere sido presentado en los primeros diez días de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso; cuando se refiere a inversión el artículo 55, señala que " Para determinar los gastos, el Programa de Caja Comprenderá: a) las obligaciones por Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias, Gastos de Operación, Servicio de la Deuda e Inversión"; el 58, se refiere a las solicitudes que deben hacerse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para incluir en el acuerdo de gastos los pagos que deban hacerse por concepto del "Servicio de la deuda de Inversión" y el 66 solo señala que el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto entre otros eventos, "para el servicio de la Deuda Externa e Interna de Inversión". Cuando se habla de "inversión Social" se hace referencia directa al manejo presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en la forma en que lo determina el artículo 7o. literal b) de la ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales así: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, los cuales deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. Lo anterior significa que siempre que hay una inversión desde el punto de vista que se viene tratando, hay un gasto, sin que esa inversión signifique en términos estrictamente económicos, afán de lucro en beneficio del Estado, porque como lo establece el artículo 2o. de la Constitución Nacional, "son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución,..." fines que dentro del ámbito de las sociedades de consumo jamás se llegarían a cumplir, si no hay voluntad y disposición económica para cubrir los costos que demandan las inversiones encaminadas a la realización de obras o a la prestación de los servicios públicos, gestiones a las cuales socialmente se encuentra obligado el Estado. Si bien es cierto que no está precisada la cobertura del término inversión social y qué gastos deben ser realizados en cumplimiento de este fin social del Estado, esta Corporación estima conveniente reseñar el contenido del artículo 366 de la Constitución Nacional cuando dice: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos  en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". De su lado el artículo 49 ibidem enseña que "La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.   Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud" .  El artículo 334 constitucional a su turno contempla la intervención del Estado en la economía  para "asegurar a todas las personas...acceso efectivo a los bienes y servicios públicos". En la publicación Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia de Carlos Lleras de la fuente, Carlos Adolfo Arenas, Juan Manuel Charry y Augusto Hernández, Pág. 593, en relación con lo que se ha denominado gasto público social, ellos expresan: "En materia de criterios de asignación de estos recursos, en lineas generales, son los tres previstos en el artículo 350 para la distribución del gasto público social: número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa. Sin embargo, se añaden dos: el nivel relativo de pobreza, concepto que incorpora indicadores adicionales al método de establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de progreso demostrado en calidad de vida, que guarda relación con la evolución en el comportamiento de los mismos indicadores utilizados para medir el nivel relativo de pobreza". La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población. En documento del Departamento Nacional de Planeación dirigido al Conpes se expresan los siguientes quehaceres, manifestaciones de inversión social: "a.) Educación:  Pago de maestros, construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento de colegios y financiación de becas. b.)       Salud: Pago de médicos, enfermeras y demás personal especializado o subsidios para el acceso de la población pobre a la atención médica del primer nivel; construcción, mantenimiento y dotación de infraestructura hospitalaria  y de centros y de puestos de salud; promoción de salud, control y vigilancia.  En nutrición, restaurantes escolares y bienestar materno infantil en cualquiera de sus modalidades. c.) Vivienda: Subsidios a los beneficiarios con ingresos inferiores a los dos salarios mínimos, para compra directa, lotes con servicio o construcción. Participación en programas específicos de solución de vivienda de interés social. d.)       Agua potable y saneamiento básico: Preinversión en diseños y estudios; diseño e implantación de estructuras institucionales para la administración y operación del servicio; construcción de acueductos y alcantarillados; saneamiento básico rural, tratamiento y exposición final de basuras, conservación de micro-cuencas; construcción y mantenimiento de plazas de mercado y mataderos públicos; tratamiento de residuos y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de mantenimiento y redes. e.) Subsidio para la población pobre:  Garantizar el acceso de la población pobre a los servicios públicos domiciliarios a través de subsidios a la conexión a las tarifas. f.) Asistencia técnica agropecuaria:  Creación, dotación, mantenimiento y operación de las UMATAS.  Capacitación del personal. g.)       Grupos vulnerables: Construcción, dotación, mantenimiento y atención de centros de vida urbanos y rurales para los ancianos, casas para la juventud, y centros para la atención de las personas con deficiencias físicas, mentales y alteraciones psíquicas. h.) Justicia: De acuerdo con convenios y contratos con el nivel nacional, el municipio podrá financiar gastos incrementales de funcionamiento e inversión nuevas en los juzgados del orden municipal; mantenimiento de establecimientos carcelarios; y financiación de los centros de conciliación municipal y las comisarías de familia. i.)        Protección del ciudadano:     De acuerdo con convenios y contratos con el nivel nacional, el municipio podrá financiar el pago del servicio adicional de policía cuando sea necesario; dar apoyo financiero a los cuarteles de policía ya existentes, a la policía judicial y al mejoramiento de la calidad de los servicios de medicina legal. Construir, dotar y mantener instituciones para el menor infractor. j.) Educación física, recreación y deporte:       Inversión en instalaciones deportivas, dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte, apoyo financiero a la realización de eventos deportivos, así como la inversión en parques y plazas públicas. k.) Cultura:  Construir, mantener y rehabilitar las casas de cultura, bibliotecas y museos municipales y apoyar financieramente los eventos culturales. l.)        Prevención de desastres: Adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres. m.)      Compra de tierras:        Subsidios para la cofinanciación en la compra de tierras a los campesinos pobres en zonas de reforma agraria. n.)       Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en las actividades autorizadas en los literales anteriores. ñ.)       Los otros sectores que el Departamento Nacional de Planeación, autorice para casos especiales solicitados por los municipios". En vista de que tanto el demandante como el Procurador General de la Nación se refieren al Instituto de Mercadeo Agropecuario- Idema-  como beneficiario de rentas de destinación específica que otorga la Ley 7a. de 1991, artículo 3o. inciso 3°., se hacen las siguientes consideraciones al respecto: A raíz de la expedición del Decreto 3078 de l954, norma que luego fue ratificada por la Ley 141 de l961 y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 501 de 1989,  se le dió la facultad al IDEMA, para importar en forma exclusiva una serie de productos agrícolas, que por ciertas temporadas escaseaban en Colombia, productos que hacían falta para el consumo nacional. El Idema era en esas condiciones el único ente estatal que detentaba la calidad de monopolista para la importación de alimentos, cuando se diera la condición de que esos productos hicieran falta para el consumo interno. Este concepto lo confirma el Procurador General de la Nación cuando en cita que hace de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, se refiere a esa empresa Industrial y Comercial del Estado, como la que va a salir damnificada respecto de sus ingresos, por la eliminación del monopolio producto de la apertura económica que se  genera con la ley de comercio exterior. Es muy claro el documento citado por el Procurador cuando señala: "En la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos suficientes en la nueva orientación de la política. Por ello, en los proyectos de Ley Marco de comercio exterior y de regulación de cambios internacionales se ha solicitado la inclusión de cláusulas para garantizar, por un período de dos años, la financiación del IDEMA con recursos obtenidos a través de los aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector. Posteriormente, su financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación". Como conclusión de lo anterior se tiene que las rentas de destinación específica a las cuales se refiere el inciso tercero del artículo 3o. de la ley 7a. de l991, irían a engrosar el patrimonio del Idema, por el término de dos años. El Idema, es una empresa Industrial y Comercial del Estado cuya misión específica es la de regular el mercadeo de los productos provenientes de la explotación agrícola y en ejercicio de esa misión debe cumplir con una serie de funciones todas ellas encaminadas a buscar el desarrollo de la población campesina a través de la comercialización de sus productos, lograr un equilibrio entre la oferta y la demanda de las materias primas, insumos y producción de alimentos, almacenamiento de los productos y su adecuación, conservación, importación de los mismos que hagan falta y exportar los excedentes; debe propiciar la compra de las cosechas a los productores y otorgar créditos a las cooperativas que se encarguen de la comercialización de productos agrícolas, subsidiar la producción de alimentos, mantener estudios actualizados sobre la situación de mercadeo de los productos agropecuarios, promover y participar en la organización de sistemas asociativos de mercadeo, almacenamiento, procesamiento y distribución de productos agropecuarios incluyendo centros de acopio y venta directa de alimentos en áreas de economía campesina en especial, en zonas de rehabilitación de reforma agraria. En cumplimiento de este último objetivo social el IDEMA, presta una gran servicio a las comunidades marginadas llevando los productos alimenticios a las comunidades más apartadas de Colombia. Hizo famoso en los territorios nacionales, los buques-tiendas que recorrían toda esa parte olvidada del territorio patrio, haciendo de esta forma posible el que los pobladores de esa región tuvieran acceso a los medios necesarios para su sustento diario. No solo cumple en estos sitios con la tesonera labor de vender alimentos sino que está comprometido en adquirir los productos de las mismas, y así presta un gran servicio al campesino y al indígena, pues ellos tienen dificultades para sacarlos de sus parcelas por la falta de medios de transporte. En fin, si no fuera por la labor desarrollada por el Idema en estas regiones apartadas de la otra Colombia, más difícil y penosa fuera la manera de vivir y la subsistencia de miles de compatriotas que ven en esta entidad un alivio a sus males, porque entre otras cosas, la Colombia rural, campesina y agraria, se ha ido extinguiendo por la falta de incentivos y ayudas para con la clase más deprimida del Estado, población que ha ido engrosando los conocidos cinturones de miseria de las ciudades. Esta entidad también ha hecho parte de las políticas sociales de los últimos gobiernos. Por ejemplo colabora estrecha y armónicamente con el Plan Nacional de Rehabilitación impulsado por la Presidencia de la República para llevar algún alivio a las zonas azotadas por la lucha social. Como ya se ha comprobado, además de abaratar los precios para el consumidor de los alimentos básicos de la dieta de los Colombianos, el IDEMA es el único ente estatal que recorre el Magdalena Medio, los territorios nacionales y otras regiones deprimidas por la violencia y llega hasta el campesino a quien le compra sus cosechas con precios de sustentación, que cubran al menos, los costos de la producción y es más, les paga a los campesinos en forma oportuna con el propósito de ayudar a mejorar la calidad de vida de estas personas marginadas del desarrollo. Para cumplir con esta función, el IDEMA, como ya se dijo, ha construido una verdadera infraestructura móvil como en el caso de los buques-tiendas mencionados, los mercados-móviles con vehículos que se trasladan de un sitio a otro donde venden alimentos a la población a precios subsidiados y, por último para cumplir con el propósito de adquirir alimentos cuenta con los centros de acopio, donde almacena los productos alimenticios, comprados en las regiones más apartadas de Colombia. La gestión empresarial del Estado es de amplios espectros sociales. Así se reconoce por las autoridades nacionales: "La creciente participación del Estado en la promoción y ejecución de múltiples actividades vinculadas al proceso de desarrollo económico y social, ha tenido, en materia de organización, una respuesta histórica orientada hacia una especialización funcional. El pasaje del Estado tradicional al que conocemos actualmente como promotor de desarrollo, prestador de servicios públicos básicos explotados de las naturalezas estratégicas, regulador de precios y de la comercialización de los artículos básicos de consumo masivo, y que intermedia activamente en las corrientes financieras, ha implicado el desarrollo y diversificación de las entidades descentralizadas".4 Según lo expresado en el texto anterior cumple el Estado a través de las Instituciones descentralizadas por servicios, un doble papel: el económico, porque con estas entidades se compite en igualdad de oportunidades con los particulares pero lo más importante es que el Estado cumple con un objetivo social, cual es el de buscar el desarrollo integral del hombre como ser social como por ejemplo en el caso específico del servicio de contenido eminentemente social que le presta a la comunidad el Idema. Nadie pone en duda la proyección social que ostenta la Constitución Nacional; es la esencia de nuestro Estado de Derecho y es el hombre, como persona, como individuo el protagonista por excelencia de su contenido y destinatario final de sus preceptos jurídicos políticos y filosóficos. En su preámbulo invoca un orden político, económico y social justo, dentro de los principios fundamentales; en el artículo 1o. expresa que Colombia es un Estado Social de derecho,el artículo 2o. determina que las autoridades de la República están instituídas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, el Título II Capítulo I establece los derechos fundamentales de la persona, derechos que consagran una serie de obligaciones para cumplir por parte de las Instituciones. La producción, distribución y comercialización de alimentos están íntimamente relacionados con la alimentación del pueblo y su bienestar. Estas situaciones no escapan de los ordenamientos de la Constitución y es así como ésta en su artículo 43 prescribe que la mujer embarazada "Gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario, si entonces estuviere desempleada o desamparada". Sobre el mismo tema de la alimentación el artículo 44 cuando señala los derechos fundamentales de los niños determina como un derecho de especial característica, el derecho a una alimentación equilibrada. Y el 46 del mismo estatuto Constitucional, indica en su inciso final, que "El Estado garantizará los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia", cuando se trate de personas de la tercera edad. En cuanto a la actividad económica del Estado encaminada a la producción, comercialización y desarrollo tecnológico de los alimentos, esas actividades de vital importancia como renglón primario de cualquier economía, goza de especial protección del Estado en la forma que lo prescribe el artículo 65 de la Constitución Nacional. Por mandato de esta norma el Estado está en la obligación de otorgar prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, procurar la construcción de obras públicas de infraestructura física y promover la adecuación de tierras. Del crédito agropecuario, los riesgos de las cosechas y las calamidades ambientales se encarga el artículo 66 y anteriormente, el artículo 64 cuando habla de la obligación estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores, le señala también el compromiso al Estado para que adelante las políticas pertinentes de la comercialización de los productos agrícolas, actividad estatal que cumple específicamente a través del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema. Esta, la función que cumple el Instituto, no es un objetivo cualquiera.  Es en cierta forma, de los cometidos básicos que debe cumplir el Estado, como que se trata de proveer de los medios de subsistencia para la comunidad, es en fin de cuentas, la alimentación, una necesidad fundamental, una necesidad primaria que debe ser satisfecha por cualquier ser viviente. De ahí entonces que en la medida en que las actividades  realizadas por el Idema por concepto de importaciones u otras actividades reasignadas a otras entidades, entrañen una inversión social, recibirán el beneficio de compensación de la falta de los ingresos correspondientes, con el producto de las rentas provenientes de aranceles y sobretasas de que trata el artículo 3o. inciso 3° demandado. Lo mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales circunstancias, esto es, que efectúe actividades de inversión social. Siendo entonces la regla general la de la prohibición de establecer rentas de destinación específica, la norma acusada habrá de declararse inconstitucional, dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversión social, en los términos antes explicados. Del mismo modo habrá de declararse inconstitucional la última parte del precepto cuestionado, en cuanto, una vez concluidos los dos años del beneficio de la compensación antes anotado, no obstante ingresar las rentas de destinación especial aludidas al Presupuesto Nacional, éstas mantienen dentro del mismo igual destinación lo que está vedado por la Carta.  Naturalmente que, a semejanza de lo expresado sobre la primera parte del artículo 3o. inciso 3°, si está de por medio una inversión social del ente público, será permitido el destino especial de tales rentas dentro del presupuesto. Ha de anotarse en todo caso que la primera parte del texto acusado, esto es, el artículo 3o. inciso 3° de la Ley 7a. de 1991, solo tiene operancia por un lapso de dos años que vence el próximo 16 de enero de l993, pues aquélla se publicó en el Diario Oficial No. 39621 de 16 de enero de 1991. El otro cargo que se le hace al artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991, es el de que con esa norma se quebranta el artículo 350 de la Constitución Nacional cuando ella prescribe: "La Ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según la definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Comprende este precepto sobre técnica de manejo presupuestal, dos cuestiones básicas sobre esta materia, a saber: a) Que la ley de apropiaciones, entendida como la norma que establece las partidas que van a ser giradas con cargo al presupuesto nacional, deberá por fuerza mayor tener un componente denominado gasto público social, el cual será definido e individualizado por la respectiva ley de liquidación del presupuesto. b) El gasto público social, tendrá prioridad sobre cualquier otro gasto, con la sola excepción de los gastos de guerra exterior y de seguridad nacional. No dice la norma, entonces, que no se pueda hacer cualquier otro gasto, sino simplemente que establece un orden de prioridades donde ocupa el primer lugar el nombrado gasto público social, luego los demás gastos que realice el gobierno y sus instituciones en cumplimiento de las partidas asignadas en la ley de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente, no habrán de merecer ninguna glosa u observación fiscal, porque la norma no es prohibitiva, no determina ninguna restricción al gasto, como se dijo, si hay el suficiente respaldo legal en materia de apropiaciones. Eso sí, habrá la obligación prioritaria de satisfacer el gasto social. Luego el artículo 3o. inciso 3°  de la Ley 7a. de 1991, no quebranta el artículo 350 de la Constitución. VI. DECISION. En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del Procurador General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3o. inciso 3° de la Ley 7a. de l991, con la salvedad de la porción dedicada por el ente público de que se trate  a inversión social, ya que en tal caso sí hay lugar a la correspondiente compensación de ingresos por la vía de las rentas específicas de que da cuenta el mencionado texto en la primera hipótesis por un término de dos años (primera parte del inciso), y a través del mecanismo del presupuesto nacional en el segundo supuesto, después de concluido el período bienal (última parte del inciso). Cópiese, notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional de esta Corporación. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente JAIME SANIN GREIFFENSTEIN       CIRO ANGARITA BARON Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO  ALEJANDRO MARTINEZ                                          CABALLERO Magistrado Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ               FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Aclaración de voto a la Sentencia No. C-590 SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Naturaleza (Aclaración de voto) Una sentencia de inexequibilidad no puede dejar su parte decisoria -que es la vinculante- a la libre interpretación de los llamados a aplicarla. Ella debe ser diáfana e inequívoca, pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de su alcance y por ende, inseguridad jurídica. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA (Aclaración de voto) Ha sido acusada una disposición legal que consagra a favor de ciertas entidades del sector público rentas de destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a importaciones de productos -lo cual indica que estamos ante rentas de orden nacional- a título de compensación por la eliminación de la exclusividad en las importaciones. La norma cuestionada no establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas hayan de ser destinadas a gastos de inversión social. Un principio elemental del Derecho enseña que toda excepción es de interpretación restrictiva y, por lo tanto, en el caso de la disposición acusada, siendo evidente que contrariaba el mandato general, tan sólo le quedaba como posibilidad de validez la de que su contenido -considerado objetivamente- encajara en una de las excepciones plasmadas en la Carta. De no ser así, como según mi parecer no lo era en el presente caso, la norma chocaba abierta y totalmente con la Constitución. JUEZ CONSTITUCIONAL-Facultades (Aclaración de voto) Lo que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la materia misma de la disposición acusada o revisada, sin que interese a su juicio ni sea de su comeptencia la definición acerca de si es adecuado el uso posteior o la ejecución práctica de los mandatos en ella contenidos. Mas aún, en el momento de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cuál habrá de ser el rumbo que tomen en eventos concretos los destinatarios de la norma invocando su amparo. La sentencia debe concentrarse en el asunto objeto de juzgamiento, a saber, para el caso de las leyes, la decisión definitiva en torno a si ellas son constitucionales. Escapa a su función el estudio referente a la conveniencia u oportunidad de las reglas o medidas dispuestas por el legislador -tarea que compete a otros poderes- y también el examen de las opciones que puedan surgir cuando se las desarrolla. Ref.: Proceso D-052 Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 3o. inciso 3o., de la Ley 7a. de 1991 Magistrado Ponente: Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Me permito consignar a continuación los motivos por los cuales, compartiendo el sentido del fallo en referencia en su aspecto fundamental, debo aclarar mi voto. 1. Principios inexcusables del control de constitucionalidad, dado el efecto que tiene toda sentencia de esta Corte en el ordenamiento jurídico, son los de la claridad de las decisiones y la consiguiente certeza que imprime -en especial la parte resolutiva- a la posterior aplicación -o inaplicación- de la normatividad que ha sido sometida a examen y fallada de manera definitiva. Una sentencia de inexequibilidad -para hacer referencia específica al caso que nos ocupa- no puede dejar su parte decisoria -que es la vinculante- a la libre interpretación de los llamados a aplicarla. Ella debe ser diáfana e inequívoca, pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de su alcance y por ende, inseguridad jurídica. 2. En el proceso de que se trata, ha sido acusada una disposición legal que consagra a favor de ciertas entidades del sector público rentas de destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a importaciones de productos -lo cual indica que estamos ante rentas de orden nacional- a título de compensación por la eliminación de la exclusividad en las importaciones. La norma cuestionada no establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas hayan de ser destinadas a gastos de inversión social. 3. El artículo 359 de la Constitución dice: "Artículo 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión social. 3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidaes de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías". Como se observa, hay en el precepto constitucional un mandato perentorio que rige obligatoriamente salvo única y exclusivamente los casos contemplados en los tres numerales que prevén excepciones a la regla general. Un principio elemental del Derecho enseña que toda excepción es de interpretación restrictiva y, por lo tanto, en el caso de la disposición acusada, siendo evidente que contrariaba el mandato general, tan sólo le quedaba como posibilidad de validez la de que su contenido -considerado objetivamente- encajara en una de las excepciones plasmadas en la Carta. De no ser así, como según mi parecer no lo era en el presente caso, la norma chocaba abierta y totalmente con la Constitución. 4. Debe distinguirse entre la norma jurídica en sí misma y su aplicación. No es aceptable que los dos elementos se confundan, menos todavía en un fallo que recae directa y exclusivamente sobre el ajuste o discrepancia del precepto en sentido objetivo y la normatividad superior. En efecto, lo que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la materia misma de la disposición acusada o revisada, sin que interese a su juicio ni sea de su comeptencia la definición acerca de si es adecuado el uso posteior o la ejecución práctica de los mandatos en ella contenidos. Mas aún, en el momento de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cuál habrá de ser el rumbo que tomen en eventos concretos los destinatarios de la norma invocando su amparo. La sentencia debe concentrarse en el asunto objeto de juzgamiento, a saber, para el caso de las leyes, la decisión definitiva en torno a si ellas son constitucionales (artículo 241-4 de la Carta Política). Escapa a su función el estudio referente a la conveniencia u oportunidad de las reglas o medidas dispuestas por el legislador -tarea que compete a otros poderes- y también el examen de las opciones que puedan surgir cuando se las desarrolla. En esta ocasión, no estaba en manos de la Corte Constitucional resolver si era exequible la destinación que hicieran de los enunciados recursos las entidades favorecidas por el artículo impugnado, menos todavía cuando la estructura del precepto que permitía tal destinación con el carácter de específica ha sido declarado inexequible. Que fueran o no de inversión social los gastos en que se invirtieran esos dineros era algo externo a la norma examinada en cuanto no formaba parte de su contenido directo y ni siquiera analógico. El artículo en cuestión ha debido ser declarado inexequible sin agregado ni distinción alguna. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO [1]Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 85.  Magistrado Ponente Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo. 1 Doctor Ernesto Samper Pizano. Exposición de motivos del Proyecto de Ley sobre Comercio Exterior.Anales del Congreso 3 de octubre de l990. Pag.3. 2 Doctor Rodrigo Marín Bernal en la exposición de Motivos para primer debate en la Comisión 3a. del Senado. Anales del Congreso 13 de noviembre de l990. Pag. 12. 3 Dr. Luis Bernardo Flórez, Economía Pública y Control Fiscal. Compilación. Contraloría General de la República. Tomo I. Pags. 410 y 411. 4 El Control de Gestión de los Entes Descentralizados. Informe financiero de l985. Dr. Rodolfo González García. Pag. 9.

C-592-92 Sentencia No Sentencia No. C-592/92 TRANSITO NORMATIVO/DECRETO LEGISLATIVO Las facultades extraordinarias de que se ocupa ahora la Corporación contiene el elemento de la transitoriedad. Se tratará entonces de normas con una existencia limitada en el tiempo, de acuerdo con la racionalización que de los efectos normativos y de su permanencia, hubiese hecho el Presidente de la República o la Comisión Legislativa respectivamente.  De  suerte que cuando estas autoridades públicas decidieron  que el decreto tendría una vigencia  de cuarenta y dos (42) meses, acataron la exigencia constitucional de expedir las normas por un término, o con  carácter  transitorio. Por lo tanto, al no contener el decreto 2651 de 1991, una vigencia indefinida, resulta por este aspecto constitucional la normatividad revisada, en razón del amplio poder discrecional que confirió el constituyente al Presidente de la República para determinar la transitoriedad de las normas. LEY/UNIDAD NORMATIVA Uno de los demandantes considera que el Decreto 2651 de 1991 viola el principio de la unidad de materia normativa, que debe imperar en cada ley, por cuanto  contiene disposiciones referentes a distintas especialidades del derecho y a distintos tipos de procesos.  Equivoca su juicio el demandante en este punto al considerar que por esas circunstancias necesariamente puede una ley perder  su unidad de materia.  En efecto, si un solo elemento articula esas realidades normativas en una ley, tal elemento, salva la exigencia constitucional de la unidad de materia en la misma.  Tal el caso de la concatenación que hace de los distintos aspectos de que se ocupa la ley en torno al objetivo fijado constitucionalmente de propiciar una descongestión de los despachos judiciales de manera indiferenciada por la materia, sin limitaciones atinentes a que dicha descongestión pueda programarse sólo variando al interior el diseño de los procesos a cargo de los jueces, sino también, desjudicializando,  algunos asuntos de la decisión judicial. REF.    Expedientes Nos. D-070, D-075, D-081 y D-103, Acumulados. Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 9° al 22; 32 y 41 del Decreto 2651 de 1991. Actores: PEDRO ALEJO CAÑON  RAMIREZ MARCELA CORREA SENIOR JUAN BAUTISTA PARADA CAICEDO CLAUDIA RODRIGUEZ y WILLIAM CASTELLANOS R. Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. Santafé de Bogotá, D.C., Diciembre siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.      ANTECEDENTES Los ciudadanos PEDRO ALEJO CAÑON R.,  MARCELA CORREA SENIOR, JUAN BAUTISTA PARADA CAICEDO, en escritos separados y CLAUDIA RODRIGUEZ y WILLIAM CASTELLANOS R., en libelo conjunto, presentaron ante esta Corporación las demandas de la referencia.  La Sala Plena, en sesión efectuada el día 4 de junio  de 1992, resolvió acumular en un solo expediente, las demandas Nos. D-070, D-075 y D-081 y en consecuencia tramitarlas conjuntamente para ser decididas en la misma sentencia.  La Sala Plena, en su sesión del 18 de junio de 1992, igualmente resolvió acumular al expediente la demanda No. D-103, y en consecuencia debe tramitarse y decidirse con las anteriores en la misma sentencia. Admitidas las demandas, se ordenó cursar las comunicaciones que ordena la Constitución y la ley, se fijó en lista el negocio, y, al tiempo se dio traslado al Despacho de señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. II.      LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las normas acusadas es del siguiente tenor: "DECRETO No.  2651 DE 1991 "(NOVIEMBRE 25) "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales. "El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el aparte e) del artículo transitorio 5o. de la Constitución Política, y surtido el trámite ante la Comisión Especial Legislativa, sin que hubiere lugar a improbación, "DECRETA: "...... "I.  SOBRE CONCILIACION "...... "Artículo 9o.   El parágrafo 3° del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil quedará así: "Parágrafo 3°. Interrogatorio de las partes y solicitud adicional de pruebas. Las partes absolverán bajo juramento los interrogatorios que se formulen recíprocamente o que el juez estime conveniente efectuar, acerca de los hechos relacionados con las excepciones previas pendientes o con el litigio objeto del proceso. "Después de terminada la audiencia y dentro de los tres días siguientes, las partes podrán modificar las solicitudes de pruebas contenidas en la demanda, en la contestación o en cualquier otro escrito que de acuerdo con la ley pueda contenerlas." "Artículo 10. Con excepción de las audiencias previstas en el trámite de conciliación a que se refiere el artículo 2° y el numeral 3°  del artículo  16 de este Decreto, la inasistencia injustificada a una de las audiencias de conciliación previstas en este Decreto o a la contemplada en el artículo  101 del Código de Procedimiento Civil, tendrá, además de las consecuencias indicadas en el citado artículo, las siguientes: "1.  Si se trata del demandante, se producirán los efectos señalados en el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, los cuales decretará el juez de oficio o a petición de parte. "2.  Si se trata de excepcionante en el proceso ejecutivo, el juez declarará desiertas todas las excepciones de mérito propuestas por él. "3.  Si se trata de demandante en proceso ejecutivo se tendrán por ciertos los fundamentos de hecho susceptibles de confesión en que se funden las excepciones de mérito. "4.  Si se trata de demandado se tendrán por ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda y además el juez declarará desiertas las excepciones de prescripción, compensación y nulidad relativa, si las hubiere propuesto. "5.  Si se trata de algunos de los litisconsortes necesarios, se le impondrá una multa, hasta 10 salarios legales mínimos mensuales,  en favor de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura. "En el auto que señale fecha para la audiencia se prevendrá a las partes sobre las consecuencias que acarrea la inasistencia. "Parágrafo.- Son causales de justificación de la inasistencia: "1.  Las previstas en los artículos 101 y 168 del Código de Procedimiento Civil. "2.  La fuerza mayor y el caso fortuito, que deberán acreditarse al menos sumariamente dentro de los cinco días siguientes. "El auto que resuelve sobre la solicitud de justificación o que imponga una sanción, es apelable en efecto diferido." "II.  SOBRE ARBITRAMENTO ""Artículo 11.  En razón del pacto arbitral los  árbitros quedan investidos transitoriamente de la función de administrar justicia y por ello las normas del presente Decreto se aplicarán en todos los procesos arbitrales incluso surgidos de contrato administrativo, tanto institucionales como independientes." "Artículo 12.-  Los procesos arbitrales son de mayor cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales superiores a cuatrocientos salarios mínimos legales mensuales y de menor cuantía los demás,  en estos últimos no se requiere de abogado y salvo acuerdo en contrario de las partes, el árbitro será único.  Los que no versen sobre derechos patrimoniales, se asimilan a los de mayor cuantía." "Artículo 13.-  La solicitud de convocatoria deberá reunir todos los requisitos exigidos por la ley para la demanda y se dirigirá al centro de arbitraje indicado en el numeral 1o. del artículo 15 de este decreto." "Artículo 14.-  Si el asunto es de menor cuantía o no versa sobre derechos patrimoniales, habrá lugar al amparo de pobreza en los términos previstos en el Código de Procedimiento Civil y podrá ser total o parcial; si hay lugar a la designación de apoderado, ésta se hará a la suerte entre los abogados incluídos en la lista de árbitros del respectivo centro de conciliación." "Artículo 15.-   Para la integración del Tribunal de Arbitramento se procederá así: "1.  La solicitud de convocatoria se dirigirá por cualquiera de las partes o por ambas al centro de arbitraje acordado y a falta de éste a uno del lugar del domicilio de la otra parte, y si fuere ésta plural o tuviere varios domicilios al de cualquiera de ellos a elección de quien convoca el tribunal.  Si el centro de conciliación rechaza la solicitud, el Ministerio de Justicia indicará a qué centro le corresponde. "2.  Si las partes han acordado quiénes serán los árbitros pero no consta su aceptación, el director del centro los citará personalmente o por telegrama para que en el término de cinco días se pronuncie;  el silencio se entenderá como rechazo. "Si se ha delegado la designación, el director requerirá personalmente o por telegrama al delegado para que en el término de cinco días haga la designación; el silencio se entenderá como rechazo.  Si hace la designación, se procederá como se indica en el punto 2 anterior. "4.  En caso de no aceptación o si las partes no han nombrado, el director telegráficamente las citará a audiencia para que éstas hagan la designación total o parcial de los árbitros.  El director hará las designaciones que no hagan las partes. "5.  Antes de la instalación del tribunal las partes de común acuerdo pueden reemplazar total o parcialmente a los árbitros. "6.  De la misma forma prevista en este artículo se procederá siempre que sea necesario designar un reemplazo." "Artículo 16.-  En cuanto al trámite inicial se procederá así: "1.  Si el asunto es de menor cuantía se aplicarán los artículos 436 a 438 y los parágrafos  1°, 2° y 3° del artículo 439 del Código de Procedimiento Civil  y la demanda puede presentarse verbalmente. "2.   Si el asunto es de mayor cuantía se aplicarán los artículos 428 y 430  y los parágrafos 1°, 2° y 3° del artículo 432 del mismo Código  y cabe reconvención. "3.  Salvo que con anterioridad se hubiere intentado, habrá lugar a una audiencia de conciliación, la cual se cumplirá ante el director del centro como conciliador, y se efectuará una vez que se hayan  cumplido todos los trámites previos a la instalación del tribunal.   El director del centro fijará lugar, día y hora para dicha audiencia que no podrá efectuarse antes de cinco días ni después de diez, contados a partir de la fecha de la convocatoria, la cual se comunicará telegráficamente a las partes. "4.  Si se propusieren excepciones previas, éstas serán resueltas por el tribunal en la primera audiencia del trámite. "5.  El director del centro adelantará todos los trámites." "Artículo 17.   Para la instalación del tribunal se procederá así: "1.  una vez cumplidos todos los trámites para la instalación  del tribunal e integrado éste, y fracasada la conciliación o si ésta fuere  parcial, o no tuviere lugar por haberse surtido con anterioridad, el director del centro de arbitraje fijará fecha y hora para la instalación  del tribunal, que se comunicará telegráficamente a los árbitros y a las  partes, salvo que éstos hubieren sido notificados en estrados. "2.  Si alguno de los árbitros no concurre, allí mismo se procederá a su reemplazo en la forma prevista en el numeral 6 del artículo 15 de este Decreto. "3.  El director del centro entregará a los árbitros la actuación surtida hasta ese momento. "4.  Cuando el asunto sea de menor cuantía los honorarios se fijarán de acuerdo con las tarifas del respectivo centro. "5.  La objeción a la fijación de honorarios y gastos deberá formularse mediante recurso de reposición, que se resolverá allí mismo. "6.  Se determinará la dirección del lugar de funcionamiento del tribunal y de la secretaría." "Artículo 18.-  La primera audiencia de trámite se desarrollará así: "1.  En primer lugar el tribunal resolverá sobre su propia competencia. "2. Si la acepta total o parcialmente, resolverá sobre las excepciones previas de conformidad con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, en los pertinente, así: "a)  Si se trata de las excepciones contempladas en los numerales 4, 5, 6 y 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, y el tribunal  lo considera pertinente, ordenará que dentro de los cinco días siguientes se subsanen los defectos o se presenten los documentos omitidos y procederá como se indica en el numeral 5 del artículo 99 del Código de Procedimiento Civil; "b)  En la misma audiencia resolverá sobre aquellas que no requieren práctica de pruebas; si la requieren, procederá como se indica en el inciso 1° del artículo 99 del mismo Código y resolverá en audiencia; "c)  Dará aplicación al número 7 del artículo 99.  En este caso se procederá como se indica en el inciso 2° del artículo 29 del Decreto 2279 de 1989; "d)  En el caso del número 8 del artículo 99, dará por terminado el proceso; "e)  En el caso del número 10 del artículo 99, dará aplicación al artículo 30 del Decreto  2279 de 1989; "f)  Dará aplicación al número 12 del artículo 99; "g)  Cuando como consecuencia de la prosperidad de una excepción previa termine el proceso, el tribunal devolverá a las partes tanto la porción de gastos  no utilizados como los honorarios recibidos, con deducción de un veinticinco por ciento. "3.  Resueltas las excepciones previas, si las hubo, resolverá sobre las pruebas pedidas por las partes y las que de oficio estime necesarias. "4.  Si del asunto estuviere conociendo la justicia ordinaria el tribunal recibirá la actuación en el estado en que se encuentre en materia probatoria y practicará las pruebas que falten, salvo acuerdo de las partes en contrario. "5.  Se fijará fecha y hora para la siguiente audiencia." "Artículo 19.-  Los impedimentos y recusaciones serán resueltos por el director del centro de arbitraje." "Artículo 20.-   En el laudo se dará aplicación al inciso 3° del artículo 306 del Código de Procedimiento Civil." "III.  SOBRE PRUEBAS "Artículo 21.  En todo proceso las partes de común acuerdo pueden, antes de que se dicte sentencia de primera o única instancia o laudo arbitral, realizar los siguientes actos probatorios: "1.  Presentar informes científicos, técnicos o artísticos, emitidos por cualquier persona natural o jurídica, sobre la totalidad o parte de los puntos objeto de dictamen pericial; en este caso, el juez ordenará agregarlo al expediente y se prescindirá total o parcialmente del dictamen pericial en la forma que soliciten las partes al presentarlo. "2.  Si se trata de documento que deba ser reconocido, pueden presentar documento auténtico proveniente de quien deba reconocerlo, en el cual conste su reconocimiento en los términos del artículo 273 del Código de Procedimiento Civil.  La declaración se entenderá prestada bajo juramento por la autenticación del documento en la forma prevista para la demanda. "Este escrito suplirá la diligencia de reconocimiento. "3.  Presentar la versión  que de hechos que interesen al proceso, haya efectuado ante ellas un testigo.  Este documento deberá ser autenticado por las partes y el testigo en la forma como se dispone para la  demanda, se incorporará al expediente y suplirá la recepción de dicho testimonio.  La declaración será bajo juramento que se entenderá prestado por la autenticación del documento. "4.  Presentar documento en el cual consten los puntos y hechos objeto de una inspección judicial;  en este caso se incorporará al expediente y suplirá esta prueba.  El escrito deberá autenticarse como se dispone  para la presentación de la demanda. "5.  Solicitar, salvo que alguna de las partes esté representada por curador ad litem, que la inspección judicial se practique por la persona que ellas determinen. "6.  Presentar documentos objeto de exhibición. "Si se trata de documentos que estén en poder de un tercero o provenientes de éste, estos deberán presentarse autenticados y acompañados de un escrito, autenticado en la forma como se dispone para la demanda, en el cual conste expresamente la aquiescencia del tercero para su aportación. "En estos casos el juez ordenará agregar los documentos al expediente y se prescindirá de la exhibición, total o parcialmente, en la forma como lo soliciten las partes. "7.  Presentar la declaración de parte que ante ellas haya expuesto el absolvente.  Este documento deberá ser firmado por los apoderados y el interrogado, se incorporará al expediente y suplirá el interrogatorio respectivo. La declaración será bajo juramento que se entenderá prestado por la firma del mismo. "Las pruebas aportadas en la forma mencionada en este artículo serán apreciadas por el juez en la respectiva decisión tal como lo disponen el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil y en todo caso el juez podrá dar aplicación al artículo 179 del Código de Procedimiento Civil." "Artículo 22.  Para la práctica de pruebas, además de las disposiciones generales contenidas en el Código de Procedimiento Civil se dará aplicación a las siguientes reglas: "1.  Cualquiera de las partes, en las oportunidades procesales para solicitar pruebas, podrá presentar experticios producidos por instituciones o profesionales especializados. De existir contradicción entre varios experticios, el juez procederá a decretar el peritazgo correspondiente. "2. Los documentos declarativos emanados de terceros se estimarán por el juez sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contra la cual se aducen solicite su ratificación de manera expresa. "3.  Las partes y  los testigos que rindan declaración podrán  presentar documentos relacionados con los hechos, los cuales se agregarán  al expediente. "4.  Las personas naturales o jurídicas, sometidas a vigilancia estatal podrán presentar informes o certificaciones en la forma establecida en el artículo 278 del Código de Procedimiento Civil. "5.  Las constancias debidamente autenticadas como se dispone para la demanda, emanadas de personas naturales o jurídicas distintas de las indicadas en el numeral anterior y aportadas a un proceso mediante orden judicial proferida de oficio o a petición de parte, se tendrán como prueba sumaria.  Esto sin perjuicio de lo dispuesto en  relación con documentos emanados de terceros." "V.  SOBRE CONCORDATOS "Artículo 32.  Los jueces que estén conociendo de las objeciones  presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente contentivo de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste resuelva tales objeciones. " VII.  OTRAS DISPOSICIONES "Artículo 41.  Secuestro.  Al artículo 682 del Código de Procedimiento Civil se le adicionan los siguientes numerales: "5.  Si se trata de semovientes o de bienes depositados en bodegas se dejarán con  las debidas seguridades en el lugar donde se encuentren, hasta cuando el secuestre considere conveniente su traslado y éste puede ejecutar, en las condiciones ordinarias del mercado, las operaciones de venta o explotación a que estuvieren destinados, procurando seguir el sistema de administración vigente. "6.  Los almacenes o establecimientos similares se entregarán al secuestre, quien continuará administrándolos, como se indica en el numeral anterior, con el auxilio de los dependientes que en ese momento existieren y los que posteriormente designe de conformidad con el numeral 6 del artículo 9° y consignará los productos líquidos en la forma indicada en el artículo 10.  El propietario del almacén o establecimiento podrá ejercer funciones de asesoría y vigilancia, bajo la dependencia del secuestre. "Inmediatamente se hará inventario por el secuestre y las partes o personas que éstas designen, sin que sea necesaria la presencia del juez, copia del cual, firmado por quienes intervengan se agregará al expediente. "7.  El secuestro de cosechas pendientes o futuras se practicará en el inmueble, dejándolas a disposición del secuestre, quien adoptará las medidas conducentes para su administración, recolección y venta en las condiciones ordinarias del mercado. "8.  Si lo secuestrado es una empresa industrial o minera, u otra distinta de las contempladas en los numerales anteriores, el secuestre asumirá la dirección y manejo del establecimiento, procurando seguir el sistema de administración vigente.  El gerente o administrador continuará en el cargo bajo la dependencia del secuestre, y no podrá ejecutar acto alguno sin su autorización, ni disponer de bienes o dineros;  a falta de aquel, el propietario podrá ejercer las funciones que se indican en la parte final del inciso primero del numeral 6. "La maquinaria que esté en servicio se dejará en el mismo lugar, pero el secuestre podrá retirarla una vez decretado el remate, para lo cual podrá solicitar el auxilio de la policía. "9.  Cuando al practicar el secuestro de una empresa o establecimiento se encuentre dinero, el juez lo consignará inmediatamente en la cuenta de depósitos judiciales. "10.  Cuando se trate de títulos de crédito, alhajas y en general objetos preciosos, el secuestre los entregará en custodia a una entidad bancaria o similar, previa su completa especificación, de lo cual informará al juez al día siguiente. "11.  El juez se abstendrá de secuestrar los bienes muebles inembargables, y si se trata de inmuebles levantará el embargo. Estos autos son apelables en el efecto devolutivo. "12.  Cuando no se pueda practicar inmediatamente un secuestro o deba suspenderse, el juez o el comisionado podrá asegurar con cerraduras los almacenes o habitaciones u otros locales donde se encuentren los bienes o documentos, colocar sellos que garanticen su conservación,  y solicitar vigilancia de la policía. III.     LAS DEMANDAS PEDRO ALEJO CAÑON RAMIREZ, considera que las normas que acusa, violan los artículos 5° transitorio, literal e), 190, 192 y 122 "omitido", de la Constitución Política.  MARCELA CORREA SENIOR, tiene por violados por la normatividad que demanda los artículos 5° transitorio, 113, 114, 116, 123, 150, 152, 153, 158, todos de la Carta Fundamental.  JUAN BAUTISTA PARADA CAICEDO, entiende que el artículo 32 del Decreto 2651 de 1991, infringe los siguientes preceptos constitucionales:  artículos 5° literal e) de las disposiciones transitorias, 13, 29, 31, 116, 228.   CLAUDIA RODRIGUEZ RAMIREZ y WILLIAM CASTELLANOS REYES, en su demanda consideran violados los artículos 116  y 228 del Estatuto Fundamental. El ciudadano PEDRO ALEJO CAÑON RAMIREZ,  solicita declarar inconstitucional el Decreto 2651 de 1991 y en subsidio que se declaren inconstitucionales los artículos  9°, 10, 12, 21, 22, 32 y 41 del mismo decreto, por las razones que se resumen a continuación: -  Que las facultades a que se refiere el artículo 5° literal e) transitorio de la Constitución Nacional, debían ser ejercidas por el Presidente de la  República elegido conforme a lo dispuesto en el artículo 190 de la  Carta y posesionado conforme a lo dispuesto en el artículo 192 ibidem. -   Que desde la proclamación de la nueva Constitución "NO HA EXISTIDO  ELECCION PRESIDENCIAL ALGUNBA (sic) conforme a lo previsto en el artículo 190 de la Carta vigente ni ciudadano alguno ha tomado posesión ni prestado el juramento ordenado por el art. 192, en armonía con el art. 122  'omitido' ". -   Que ningún "artículo transitorio de la misma Constitución de 1991 habilitó a quien fue elegido como Presidente de la República conforme a la Constitución de 1886 anterior, para ejercer tal cargo, como sí lo hizo respecto del DESIGNADO (art. 15 transitorio), para el Registrador Nacional del Estado Civil (art. 33), para el Contralor General de la Nación (art.  36)".  En consecuencia, considera que el Presidente de la República no disponía de legitimidad para ejercer las facultades a que se refiere el artículo 5o. transitorio de la C.N.. -   Que el artículo 1o. del Decreto 2651 de 1991, desconoció la transitoriedad de las normas que contiene al establecer un plazo de 42 meses, el cual "no corresponde a la fugacidad, a la temporalidad y a la poca duración que están llamadas a tener tales disposiciones". - Que los artículos 9, 10, 12, 21, 22, 32 y  41 del Decreto, al reformar disposiciones del Código de Procedimiento Civil, desbordó las facultades otorgadas en el artículo 5o. transitorio de la C.N., pues estas no comprenden "facultad reformatoria, derogatoria ni suspensión alguna." La ciudadana MARCELA CORREA SENIOR, solicita declarar la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del decreto, todos los cuales integran el aparte II, "Sobre arbitramento", por las razones que se sintetizan en seguida: -  Que los preceptos acusados, en nada pueden descongestionar los despachos judiciales, porque no son "los procesos arbitrales los que han tenido ni tienen congestionados los despachos judiciales, ya que, precisamente, se adelantan por fuera de tales despachos". "De otro lado, los despachos de los árbitros no son despachos judiciales, sino simples oficinas de Abogados, y esto, tan solo en el supuesto de que el arbitramento sea en derecho, pues, si fuere en conciencia, podría ser que ni siquiera despacho ni oficina particular algunos tuviesen árbitros".  Agrega que exceptúa del anterior aserto a la disposición del artículo 2o. del decreto, que permite acudir al arbitramento antes de la sentencia en el proceso ordinario, "por cuanto podría ser posible que esta disposición promoviera, de alguna manera, la descongestión de los despachos judiciales, como parece hacerlo en la teoría." -  Que al expedirse normas "para regular el arbitramento en uso de precisas facultades para dictar normas a fin de descongestionar los despachos judiciales ...", el Presidente excedió el marco de las facultades que le fueron concedidas en el literal e) del artículo 5o. transitorio de la Carta. -  Que el Constituyente otorgó facultades extraordinarias legislativas al Presidente "pro tempore y para dictar normas transitorias sobre materias precisas y claramente delimitadas".  Y cuando desborda estas facultades, como en el decreto, atenta contra el principio constitucional consagrado en el artículo 113 de la Carta, de la división de poderes. - Que el Presidente de la República al haber legislado sin facultades para hacerlo, en materia cuya competencia legislativa comprende al Congreso, "de manera exclusiva", mediante leyes estatutarias, violó "el artículo 114 de la Carta, que atribuye privativamente al Congreso la función de hacer las leyes". -  Que el Decreto 2651/91 otorga a los centros de arbitraje un conjunto de funciones jurisdiccionales que, "de ordinario, competen a los jueces", resultando de ese modo contrario por ese aspecto al artículo 116 de la Constitución Política, porque dichos centros no están incluídos en la enumeración constitucional de las autoridades judiciales, "ni son autoridades administrativas, ya que ni forman parte de la administración central ni de la administración descentralizada del Estado". -  Que el Presidente al expedir las normas sobre arbitramento violó el artículo 123 de la Carta, según el cual corresponde al Congreso, en concordancia con los artículos 228 y 116 ibidem, fijar el régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas. -  Que en "cuanto las normas acusadas derogan, adicionan y reforman parcialmente el régimen del arbitramento contenido en leyes anteriores, como la ley 23 de 1991, excediendo, como tantas veces hemos repetido, el marco de las facultades otorgadas al Presidente por la Asamblea Constituyente, dichas normas quebrantan la norma constitucional prescrita en este inciso, que expresamente asigna al Congreso la facultad de reformar y derogar las leyes" (Art. 150 No. 1 C.N). -  Que también violó el numeral 23  del mismo artículo 150, por dos aspectos:  "De una parte, en cuanto regulan la función pública de administrar justicia, de la cual forma parte el arbitramento como proceso judicial especial ..." y "De otra parte, en cuanto regulan el servicio público de la justicia arbitral, así como el servicio público prestado por los centros de arbitraje". -  Que las normas "fueron expedidas mediante un decreto con fuerza de ley por fuera de las facultades extraordinarias, y no mediante una ley estatutaria, las normas acusadas han quebrantado también el artículo 152" y el artículo 153 de la Constitución Política. -  Que lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta fue desacatado por el legislador extraordinario, al haber introducido "disposiciones sobre asuntos distintos, que nada tienen que ver con la materia de la regulación de dicha norma". -  Que "En resumen, debe concluirse que, mediante las disposiciones acusadas, el Presidente de la República excedió el marco de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente, invadió la competencia general de legislar del Congreso, y atribuyó funciones judiciales a entes extraños a la rama judicial del poder público". -  El ciudadano JUAN BAUTISTA PARADA CAICEDO, acusa de inconstitucionalidad el artículo 32 del decreto No. 2651 de 1991, por las siguientes razones: -   Que so pretexto de descongestionar, se ha variado la competencia, "pues ha trasladado la competencia de la jurisdicción ordinaria civil a la jurisdicción administrativa". -  Que "la descongestión de los despachos judiciales no puede conllevar el conculcamiento de las instancias judiciales. Estas están instituídas como una garantía procesal contra los actos arbitrarios de los funcionarios judiciales, los cuales al ser apelados son conocidos por los superiores jerárquicos quienes tiene la facultad de revocar o modificar el proveído del A-quo.  En el Sub-exámine lo que se está conculcando es precisamente la instancia, lo cual riñe con el concepto del debido proceso legal". -  "Si el señor Superintendente de Sociedades asume la resolución de las objeciones y la calificación y graduación de los créditos es muy probable que poderosos intereses de grupos económicos nacionales o transnacionales presionen para evitar la objeción o el desconocimiento de un crédito llegando incluso a la amenaza de por ejemplo, si se trata  de Bancos extranjeros, no desembolsar los créditos que con tanta urgencia un gobierno necesita siempre". Que esta circunstancia rompe el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, porque los que dispongan de mayor acceso al poder podrán garantizar mejor sus derechos. -  Que al trasladarse la competencia al Superintendente para resolver sobre las objeciones, calificación y graduación de los créditos (art. 1930 del C. de Comercio), "se está violando un procedimiento establecido por la ley" (art. 29 C.N.). "Se está acabando con la instancia para conocer de la apelación razón por la cual se está quebrantando igualmente el principio consagrado en el artículo 31 de la Carta, pues el auto que resuelve las objeciones produce los efectos de una sentencia, razón por la cual tanto por su aspecto formal como por su contenido material se asimila a aquellos". -  Que el traslado de competencia que contiene la norma viola el principio de la separación de poderes (art. 116 C.N.). -  Que el artículo 228 de la C.N. es violado por la norma al no respetar esta la independencia de las decisiones de la Administración de Justicia y su funcionamiento "desconcentrado y autónomo". Los ciudadanos CLAUDIA VIVIANA RODRIGUEZ RAMIREZ y WILLIAM CASTELLANOS REYES, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicitan a la Corporación declarar inconstitucionales los artículos 15, numerales 1o., 2o., 3o., 4o. y 6o.; artículo 16 ordinales 3o. y 5o.; artículo 17 ord. 1o. y 3o.; y el artículo 19 del Decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991 por las argumentaciones siguientes: -  Que por razones histórico-jurídicas el acto de designación de los árbitros "no puede quedar en manos de los centros de arbitraje y conciliación o sus directores que en ninguna forma ostenta la calidad de administradores de justicia, lo cual sólo puede deferirles la Constitución". (Art. 116 C.N.). -  Que los "ord. 3o. y 5o. del artículo 16 habilitan al director del centro de arbitraje como conciliador, en virtud de la cual puede señalar hora y fecha para la conciliación y adelantar todos los trámites.  Al igual que en la anterior acusación tenemos que señalar que son las partes que conforme al artículo 116 inc. 4o. de la Constitución Nacional, pueden habilitar a un particular para tales actos". -  Que los ordinales 1o. y 3o. del artículo 17, "facultan al director del centro de arbitraje para fijar fecha y hora para la instalación y entregarle a éste la actuación surtida hasta el momento, cuando debería ser el mismo Tribunal de Arbitramento, debidamente integrado por las partes o por el juez, quien detente jurisdicción al momento en que se instala". -  Que el "artículo 228 de la Constitución Nacional señala que la administración de justicia es función pública. Tal función pública solamente puede ser desempeñada por quienes señala expresamente el artículo 116 ibidem.  El hecho de que esta última disposición autorice a los particulares para administrar justicia como árbitros o conciliadores, habilitados por las partes, no implica que no estén ejerciendo una función pública y ésta por ninguna parte en la actual Constitución ha sido cedida a los Centros de Arbitraje y Conciliación ni a sus directores". IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA El doctor Adolfo Henriquez Henriquez en representación del Ministerio de Justicia intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En su escrito el doctor Henriquez Henriquez expone las siguientes razones: -  El Decreto 2651 de 1991 se profirió en uso de las facultades extraordinarias  conferidas  por el literal e) del artículo 5° Transitorio de la Constitución Política, referente a la expedición de normas para descongestionar los despachos judiciales; facultades en cuyo ejercicio el ejecutivo no se excedió dado que para entonces el Congreso de la República se encontraba en receso y no podía ejercer ninguna de sus funciones. -  Resulta infundado afirmar que no hay congestión en los procesos arbitrales, la norma transitoria a la que se ha aludido "busca que las autoridades que conocen de los procesos arbitrales, resuelvan con celeridad los mismos y descongestionen los despachos." V.  INTERVENCION CIUDADANA Durante el término de FIJACION EN LISTA el ciudadano Rafael H. Gamboa Serrano, presentó escrito justificando la constitucionalidad de los preceptos acusados. El ciudadano Gamboa Serrano expone los argumentos que se resumen a continuación: -  Inicialmente indica que "la presente defensa de las acusadas, hace relación fundamentalmente a las disposiciones  sobre arbitramento contenidas en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto 2651 de 1991 todos los cuales integran el aparte II así como de las palabras "o laudo arbitral" empleadas en el primer inciso del artículo 21 del mismo Decreto, perteneciente al aparte III denominado "sobre pruebas", y me referiré primordialmente a la demanda instaurada por  la doctora MARCELA CORREA SENIOR por ser la más comprensiva y explícita y además mejor inspirada o dictada". -  En respuesta al primer cargo conforme al cual los procesos arbitrales no han tenido  ni tienen congestionados los despachos judiciales, ya que, precisamente se adelantan por fuera de tales despachos, señala el impugnante que del análisis de las disposiciones  que integran el Decreto 2651 de 1991 se desprende que "una de las  formas de descongestionar es precisamente "no congestionando", lo cual ocurre a través de dos maneras:  a) evitando que los litigios que no puedan arreglarse entre las partes lleguen  al juez; y, b) permitiendo que los que ya  están a su conocimiento, salgan de allí". Mediante el Decreto 2651 de 1991 se pretendió facilitar el acceso al arbitramento, como  forma de solución de conflictos, evitando que el litigio llegue a los jueces ordinarios.  Se tomaron medidas orientadas a popularizarlo, aumentándose, por ejemplo, la cobertura de los asuntos a los que se puede aplicar; procurando un proceso más ágil.  Según el memorialista el número de gentes que acude al arbitraje ha aumentado, disminuyéndose por esa vía, la cantidad de asuntos que llegan a los despachos de los jueces ordinarios. Realiza luego una exposición sobre los aspectos relevantes del régimen anterior, y los compara con lo establecido en el nuevo régimen, que, en su sentir, contiene un procedimiento más ágil y benéfico y que contribuye a la descongestión de los despachos judiciales. -  El segundo cargo se hace consistir en que las funciones asignadas a los centro y al director, son jurisdiccionales  y de ordinario competen a los jueces; además "no se sabe  de qué demanda se trata y de quien".  Sobre el particular el impugnante anota que los centros fueron institucionalizados por la Ley 23 de 1991 cuya finalidad es la creación de mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, propósito que compagina con el artículo 228 de la Carta que prevé el  funcionamiento desconcentrado y autónomo de la Administración de Justicia.  A dichos centros el Decreto 2651 de 1991 "les  confió la función pública de colaboradores de la jurisdicción arbitral en los aspectos de la sustanciación de la preparación del proceso y en esas condiciones el Director del Centro cumple funciones públicas", no correspondiéndole, como afirman los accionantes recibir y admitir la demanda o rechazarla, y admitir o rechazar la demanda de reconvención, pues  al Centro de Arbitraje lo que se dirige es una solicitud de convocatoria e integración de un tribunal de arbitramento para que resuelva una demanda, solicitud ante la cual  el centro notifica a la otra parte la intención que tiene el demandante de acudir al proceso arbitral, salvo que la petición sea conjunta, procede a la integración del tribunal y en caso de no existir  conciliación total, instala el tribunal; sin que le corresponda al Director del Centro "pronunciarse sobre ningún aspecto relacionado con la demanda como tal; es así como no le corresponde resolver sobre su admisión, inadmisión o rechazo de plano, pues ello es función propia del tribunal". En el proceso arbitral la relación jurídico procesal nace con la ejecutoria del auto que profiere el tribunal admitiendo su competencia o con la del auto que resuelve en definitiva las excepciones previas, rechazándolas.  En el trámite inicial que se surte ante el Centro de Arbitraje no hay auto admisorio de la demanda sino simple admisión de la solicitud de convocatoria del tribunal, por tanto, el Director del Centro ni admite, ni inadmite, ni rechaza de plano la demanda, no puede entrar a calificarla como tal, la inadmisión de la solicitud de convocatoria no implica inadmisión de la demanda.  El auto del tribunal en el que  califica su competencia "no se limita únicamente a examinar  las pretensiones sino también los requisitos de procedibilidad para evitar nulidades y laudo inhibitorio.  El impugnante resume su argumentación así: "...al director del centro de arbitraje no le compete calificar la demanda, que él no está habilitado para admitir, inadmitir o rechazar...su cometido  se limita a recibir y admitir una solicitud de convocatoria de un tribunal de arbitramento, el cual, sí tiene la facultad de calificar la demanda que va inserta en la solicitud de convocatoria; el proceso arbitral tiene dos partes perfectamente indentificables, la primera es la inicial de integración del tribunal y planteamiento del debate, que se surte en el centro de arbitraje y la segunda completamente diferente, es la que surte ante el propio tribunal y que constituye el proceso propiamente dicho".  Y agrega:  "el director del centro de arbitraje no es juez, tan solo cumple unas funciones públicas en la preparación del proceso, al paso que el tribunal sí es verdadero juez que va a resolver las pretensiones que las partes le han planteado en los escritos de demanda, de  reconvención de excepciones y sus respuestas, todos los cuales deben reposar en el expediente que va formando el director del centro de arbitraje". -  En lo atinente a la "afirmación que hace la acusadora con relación a que no se sabe de qué demanda se trate  ni de quién", realiza el memorialista un exahustivo recuento normativo sobre la materia, tanto en el régimen anterior como en el nuevo y concluye que "el documento que recoge el compromiso, debe contener no solamente las diferencias escuetas que tienen las partes sino los fundamentos de  hecho de ellas, así como las excepciones que requieren alegación  expresa y que por tanto son pretensiones, que una parte quiera oponer a la otra, frente a una determinada pretensión" señala que "Las anotaciones anteriores indican de manera clara lo que debe contener el documento de compromiso que es aplicable en su totalidad también para cuando no se trata de procesos en curso, y es justamente ahí en donde encontramos "la demanda" con la cual se inicia el proceso arbitral, cumpliéndose así  a cabalidad el artículo 2o. del Código de Procedimiento Civil".  En  el caso de la cláusula compromisoria "es obligación de la parte convocante enviar a la convocada un documento en el cual plantee la diferencia de manera concreta, clara y precisa, con indicación de la causa en que se funda, todo ello en la forma que ya se estudió para el caso del compromiso, porque es esa diferencia y no otra, al menos por el momento la que será resuelta por el tribunal; allí está contenida la pretensión del convocante con indicación de hechos y circunstancias, ese documento en que se plantea  la diferencia, constituye "la demanda" en el caso  de cláusula compromisoria".  Si la parte convocada "pretende alegar las excepciones de prescripción, compensación o nulidad relativa contra las pretensiones que le aducen, debe también  comunicarlo a la parte convocante en el mismo documento,  también con indicación hechos y fundamentos, para que éste las conozca y pueda también preparar su defensa y tampoco pueda ser sorprendida con su adición en la primera audiencia de trámite".  Si la parte convocada  tiene a su vez diferencia, podrá  a su arbitrio enviar a la convocante un documento planteándolas u optar por convocar otro tribunal, evento en el cual, la  parte convocante debe enviar un documento contentivo de las pretensiones de nulidad relativa prescripción o compensación, si es del caso,  y plantear una respuesta a los hechos. -  El artículo 15 del Decreto 2651 contiene una contestación a los interrogantes planteados, al paso que según el artículo 16 cuando el arbitramento versa sobre  un proceso en curso ante el juez ordinario, no es indispensable formular la demanda ante el centro de arbitraje, pues esta ya se encuentra en el proceso dentro del que  se pactó el compromiso, resultando inútil su reproducción. La Superintendencia de Sociedades, presentó escrito en el que consigna las siguientes aseveraciones: -  "Con ocasión de la expedición del Decreto 2651 de 1991, por el cual se dictaron normas transitorias para la descongestión de los despachos judiciales, se asignó al Superintendente la facultad de resolver las objeciones que se encontraban pendiente de decisión en los despachos de  los jueces de la República, esto es, aquellas remitidas por esta Entidad, antes de la vigencia del Decreto 350 de 1989, buscando con ello, de una parte, que antes de resolver las objeciones y en aplicación del nuevo régimen, fueran las partes (objetante y objetado), quienes intentaran en la etapa procedimental denominada audiencia preliminar la conciliación, o en caso contrario, sería el superintendente quien en los términos del artículo 28 decidiera sobre las objeciones mediante  providencia que tendría el recurso de reposición consagrado en el artículo 348 del Código de Procedimiento Civil". -   El Superintendente de Sociedades no es, en ningún caso, instancia del juez de circuito, pues de acuerdo con el artículo 62 del Decreto 350 de 1989, "las objeciones que estuviere conociendo el tribunal por apelación se rigen por las normas vigentes al tiempo en que se interpuso el recurso." -  La nueva Constitución disipó toda duda acerca de las funciones jurisdiccionales atribuídas al Superintendente de Sociedades; en efecto, el artículo 116 dispone que excepcionalmente la ley podría "atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a autoridades administrativas".  En el caso sub-examine tiene aplicación el principio de constitucionalidad sobreviniente dado que la constitucionalidad de la legislación preexistente debe confrontarse con los nuevos preceptos y no con los derogados; de modo tal que las funciones asignadas a la Superintendencia por los artículos 28 y 52 del Decreto 350 de 1989 se ajustará a lo previsto por la Carta vigente, y particularmente responden a su artículo 116. El  ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY presentó escrito mediante el cual coadyuva la demanda formulada por MARCELA CORREA SENIOR, y a la vez, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, se permite "solicitar que se DECLAREN INCONSTITUCIONALES los artículos 1°, 2° parcialmente, 4° parcialmente, 5° parcialmente y 6° parcialmente, del Decreto 2651 de 1991", lo que observa la Corte, constituye una nueva demanda respecto de la cual no habrá de pronunciarse, por no corresponder al trámite que en virtud de la Constitución y la ley debe observarse en asuntos como  el que se examina.  Tendrá en cuenta la Corte, en esta oportunidad, las razones  en las que el memorialista apoya su coadyuvancia a la demanda, y que se sintetizan como sigue: -   Las facultades extraordinarias le fueron otorgadas al Presidente de la República "para descongestionar los denominados DESPACHOS JUDICIALES;  pero resulta que los centros de arbitraje y conciliación no son despachos judiciales, ni siquiera en el evento en que sesionen en audiencias arbitrales o de conciliación". -  "Así como los Centros de Arbitraje y Conciliación no son despachos judiciales; tampoco el proceso arbitral y la conciliación extrajudicial, se tramitan en los despachos judiciales.  Por lo tanto, si estas actuaciones jurídicas no se evacúan en los despachos judiciales, mal puede entenderse que su regulación influye en la congestión o descongestión de los despachos judiciales." -  "Aunque se concluyera que los centros de arbitraje y conciliación se asimilan a despachos judiciales, el trámite previsto en el artículo 16 del decreto 2651 no sólo no descongestionaría a instituciones si no que hace más engorroso y dilatado el proceso arbitral, al estatuír un miniproceso (verbal o sumario abreviado, en su caso), previo el verdadero proceso arbitral, de tal suerte que el proceso sería más dilatado y las funciones del  centro, mayores".  Los artículos 13, 14, 16 y 18 en sentir del coadyuvante contiene medidas que permiten la dilación del proceso e incluyen nuevas etapas no permitidas por la ley. -  Los artículos 11 al 21 demandados son inconstitucionales por cuanto el artículo 116 de la Carta establece claramente cuáles son los "organismos facultados para administrar justicia sin que por ningún lado  figuren los Centros de Arbitraje y Conciliación como entidades que administran  justicia pues en verdad, como lo entendió el constituyente,  la justicia la imparten los particulares en la condición de  árbitros o conciliadores, cosa diferente es que se utilicen los servicios o instalaciones de los Centros de Arbitraje y Conciliación que no imparten justicia sino que  son mecanismos idóneos para el ejercicio de tales potestades.  Se quebranta la Constitución si los particulares ejercen funciones jurisdiccionales por fuera del contexto que la norma superior prevé; así pues, "el Director del Centro de Arbitraje no puede ejercer funciones jurisdiccionales como las que le endilga el decreto." V.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador General de la Nación mediante oficio No. 052 del 10  de agosto de 1992, rinde el concepto de su cargo en el asunto de la referencia, en el cual concluye que los procedimientos reformados y creados por el decreto demandado, deben ser declarados EXEQUIBLES, por las razones que se relatan a  continuación: -  Que  "si bien el artículo 152 de la Constitución, ha establecido la competencia exclusiva del Congreso para regular mediante leyes estatutarias la administración de justicia -punto central del decreto en comento como herramienta básica de la descongestión-,  el hecho de existir una habilitación de carácter constitucional suspende dicha competencia, en virtud de la transición y únicamente, de manera provisional para el fin establecido por la norma constitucional transitoria.  Este decreto por ministerio de la Constitución, tiene fuerza de ley, y su vocación de transitoriedad que es presupuesto exigido por la norma habilitante para su validez, se palpa del término de su vigencia, enero 10 de 1992, hasta el mismo día del mes de julio de 1995, suspendiendo durante este lapso todas las disposiciones que le sean contrarias y complementando las demás". -  Que la descongestión   pretendida en el decreto debe entenderse no sólo como una forma de aliviar los trámites judiciales, sino también como un mecanismo de desjudicialización de los conflictos. -  Que las normas no violan la naturaleza constitucional  de la administración de justicia, en el marco de la división de poderes, ya que la misma Constitución prevé y reglamenta la posibilidad de la prestación del servicio público de la justicia por entes administrativos y particulares. "...lo único que ha hecho el decreto es cumplir a la letra lo ordenado por la Carta." -  Que en el decreto demandado  se "ha creado una vía  alterna para llegar al arbitramento, respetando su carácter de justicia, surgida de un compromiso, complementando los criterios del fallo transcrito, en cuanto dispone métodos para el efectivo y pronto nombramiento de los árbitros, sin estar en ningún momento usurpando jurisdicción alguna o funciones propias de otro estamento constitucionalmente llamado a tal función". -  Que la conciliación y el arbitramento "son auténticos métodos de descongestión" de la función judicial. -  Que  la resolución de las objeciones de los créditos es de naturaleza administrativa y que al tener lugar mediante un acto administrativo, este se encuentra sometido a controles internos, en la vía gubernativa y externo, en acciones contencioso administrativas.  "Ahora, bajo la presencia del nuevo texto constitucional, resulta claro que aun considerando la resolución de objeciones como acto  judicial, en el sentido que lo ha interpretado la jurisprudencia, la nueva Carta estaría dando  vía en su artículo 116 para que las funciones otorgadas al artículo 32 aquí demandado, fueran funciones judiciales conferidas a una autoridad administrativa, en los términos constitucionales de precisión y materia no referente al juzgamiento ni investigación de delitos".  Agrega que, el artículo 32 también cumple una función de descongestión en la materia específica de los concordatos. -  Que la posesión del Presidente de la República se realizó "con el pleno de las formalidades que  exigía la Constitución vigente al momento de tal acto", cuya prueba sobra por tratarse de un hecho notorio..." y es que sería absurdo, pensar que la posesión perdiera su validez por el tránsito constitucional, toda vez que es principio universal de derecho que las leyes procesales son de vigencia inmediata y son absolutamente irretroactivas, es decir, que de ninguna forma se puede pensar en aplicar las formas constitucionales de la nueva Carta, a actos constitucionales consumados en el pasado". VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE a)      La Competencia Es competente la Corte Constitucional  para conocer sobre la exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo  con lo preceptuado en el artículo 10° transitorio de la Carta, en  concordancia con el numeral 5o. del  artículo 241 ibidem. b)  La Materia Corresponde a la Corporación estudiar el trámite en la expedición del Decreto 2651/91 y el contenido de las normas acusadas que, permite agruparlas en cuatro conjuntos temáticos:  1.  Sobre pruebas (artículos 9°, 10, 21 y 22); 2. Sobre arbitramento (artículos 11 a 20);  3.  Sobre concordatos (art. 32) y 4. Sobre secuestro (art. 41). El constituyente de 1991 por diversas razones políticas, históricas, jurídicas y de conveniencia, propias de sus competencias soberanas, que no es del caso entrar a estudiar en esta oportunidad, determinó revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para organizar la Fiscalía General de la Nación y expedir normas de procedimiento penal,  regular el derecho de tutela, poner en funcionamiento la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, expedir el Presupuesto  General de la Nación para la vigencia de 1992,  y, lo que interesa aquí:  "e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos  judiciales". (art. 5° transitorio C.N.).  Estas facultades, además de la precisión de la materia sobre la cual se podían ejercer estaban condicionadas en un doble sentido, en su trámite y en su temporalidad.  En efecto, el artículo 6o. transitorio ordenó la creación de una Comisión Especial, que tuvo entre otras funciones la de  improbar, si fuere el caso, por la mayoría de sus miembros en todo o en parte, los proyectos de decreto que hubiese preparado el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas  al Presidente de la República  en el artículo 5° anteriormente citado. La comisión legislativa no improbó el proyecto  y en consecuencia, el Presidente expidió el Decreto No. 2651/91.  En lo referente a la temporalidad para el uso de las facultades extraordinarias, el constituyente dispuso en el artículo 11 transitorio, que las mismas cesarían el día en que se instalase el Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, es decir, el  1° de diciembre de este mismo año (artículo 3° transitorio ibidem).  Si se tiene en cuenta que  el decreto fue expedido el 25 de noviembre de 1991, se colige fácilmente que la preceptiva se ajusta en cuanto a su temporalidad a lo dispuesto por el constituyente. Las facultades extraordinarias de que se ocupa ahora la Corporación contienen dos elementos de precisión dispuestos en la Carta, el uno, referente a la TRANSITORIEDAD de las normas que se expidan, y el otro, a la finalidad impuesta a las mismas de DESCONGESTIONAR los despachos judiciales. Dícese transitorio de lo que pasa, de lo momentáneo, de lo contrario  a lo indefinido.  Se tratará entonces de normas con una existencia limitada en el tiempo, de acuerdo con la racionalización que de los efectos normativos y de su permanencia, hubiese hecho el Presidente de la República o la Comisión  Legislativa respectivamente.  De  suerte que cuando estas autoridades públicas decidieron que el decreto tendría una vigencia  de cuarenta y dos (42) meses (artículo 1o. del Decreto), acataron la exigencia constitucional de expedir las normas por un término, o con  carácter  transitorio.  En sentir de la Corte, al no contener el decreto una vigencia indefinida, resulta por este aspecto constitucional la normatividad revisada, en razón del amplio poder discrecional que confirió el constituyente al Presidente de la República para determinar la transitoriedad de las normas.  Uso de la  prerrogativa que tal como lo señala el señor Procurador en su concepto, en respuesta a una de las demandas, "no se puede hablar de 42 meses como término exagerado, ya que su finalidad es tener un efecto real sobre la materia para la cual fue creado -la descongestión de despachos judiciales- y éste término cree este Despacho, es un lapso conforme a las necesidades reales de ajuste y descongestión de la  justicia colombiana". La finalidad impuesta al legislador delegado en el uso de sus facultades, hace que para que no  hubiese incurrido en desbordamiento de sus competencias, las normas fuesen contentivas de formulaciones cuyo objetivo no fuese distinto al de descongestionar los Despachos  Judiciales.  Descongestionar significa de manera general quitar, eliminar la congestión o aglomeración; se ha usado en el lenguaje jurídico colombiano para significar un fenómeno complejo en la tramitación de los procesos en el poder judicial, cuyo efecto más rechazado es el de la excesiva lentitud o mora de la función judicial en la resolución de los casos sometidos a su  decisión.  Las medidas de descongestión, comprenden pues una variada gama de acciones, de eliminación de pasos judiciales, aligeramiento de otros, redistribución de competencias, o desjudicialización de conflictos jurídicos a fin de que sean asumidos total o parcialmente por particulares o funcionarios no judiciales.  En este sentido se había ya avanzado en la legislación ordinaria, incluso antes de la proclamación de la nueva Constitución, mediante la expedición de la Ley 23 de marzo de 1991, de la cual, y, recogiendo las nuevas disposiciones constitucionales, de lógica coincidente, resulta complemento necesario el Decreto No.  2651 de 1991. En sentir de la Corporación, es oportuno en la presente revisión exponer las materias de que se  ocupan las normas acusadas a fin de determinar si consultan por una parte el objetivo de descongestionar los despachos judiciales, y por otra, si los contenidos, en sí mismos, no son contrarios a la Constitución política a pesar de que pudieren generar descongestión de la labor judicial. El artículo 9°, modifica el parágrafo 3° del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, para complementar los contenidos del trámite conciliatorio, en cuanto a  la determinación del objeto litigioso, decisión de excepciones previas, y la evacuación de interrogatorios de parte.  El nuevo precepto  sólo se ocupa del inciso final del parágrafo, completándolo con la posibilidad de que las partes se puedan formular bajo juramento, interrogatorios recíprocos, o los que el juez estime convenientes, y con la posibilidad que se concede a las partes para que dentro de los tres días siguientes a la terminación de la audiencia puedan modificar las solicitudes de pruebas contenidas en la demanda, en la contestación o en cualquier otro escrito que de acuerdo con la ley pueda contenerlas. Pero, el artículo 9° del Decreto, permite interrogarse sobre el destino de los demás contenidos del parágrafo 3° del artículo 101 de C. de P. C.; a lo cual se responde remitiendo al artículo 6° del decreto 2651/91, en el cual se reproducen las disposiciones suprimidas en el parágrafo.  El artículo 9° realmente confiere mayor agilidad a la audiencia, al permitir los interrogatorios entre las partes y al autorizar la solicitud de pruebas conducentes, dentro de los tres días siguientes a la conciliación, con lo cual ésta adquiere un carácter más real y efectivo. El artículo 10o., trae un conjunto de sanciones por la inasistencia a las audiencias de conciliación, excepción hecha de las audiencias previstas en los artículos  2° y 16 numeral 3°, según  lo dispone.   Norma en la cual se indican como excusas justificatorias de la inasistencia, las previstas en los artículos 101 y 168 del Código de Procedimiento Civil, y, la fuerza mayor y el caso fortuito.  El auto que resuelva la  solicitud de justificación o que imponga una sanción, es apelable en efecto diferido.  Se trata pues de obligar a la asistencia a las audiencias de conciliación en tanto pasos necesarios, que comprometen el interés público, en el logro de mayores niveles de eficiencia en las soluciones de justicia, sin perjuicio de dejar a salvo, el papel de la  voluntad de las partes en la decisión de conciliar o de no hacerlo.  Lo que acarrea las sanciones no es pues la voluntad de conciliar o no hacerlo, sino la inasistencia a la audiencia en tanto oportunidad procesal necesaria.  Con lo cual no resulta contrario el precepto a la voluntariedad propia del debido proceso de la conciliación, y sí un instrumento propiciatorio de esta y por consiguiente de la descongestión de los despachos judiciales. El artículo 21, autoriza la práctica de pruebas por las partes sin intervención del juez, en toda clase de procesos judiciales.  Señala la Corte que debe existir un proceso en curso, lo cual amplía la posibilidad de obtener pruebas en los procesos judiciales hasta la sentencia de primera instancia.  Se refiere el precepto a informes científicos, técnicos o artísticos, que son asimilables a dictámenes periciales que sirven para aclarar el criterio del juez,  con lo cual se eliminan los trámites dispuestos en los artículos 236 y 238 del C. de P. C., en cuanto a la petición, decreto, posesión de peritos, y práctica de la prueba, principalmente.  Iguales simplificaciones ocurren con relación a las "pruebas documentales" en los numerales 2° y 6° del artículo 21, a las "pruebas testimoniales", numeral  4o. que autoriza  a las partes a recaudar testimonios y que permite  prescindir de la recepción del testimonio, cuando establece que "la versión que de hechos que interesen al proceso, haya efectuado ante ellas un testigo.  Este documento deberá ser autenticado por las partes y el testigo en la forma como se dispone para la demanda, se incorporará al expediente y se suplirá la recepción de dicho testimonio", la "inspección judicial" que tanto tiempo demanda a los jueces,  se podrá practicar por las partes directamente o facultando a un tercero para que  la realice (numeral 4°); el interrogatorio de parte", permitido en el numeral 7°, todas medidas orientadas a facilitar y abreviar la práctica de pruebas.  Esta disposición legal (art. 21), no cabe duda, se dirige a descongestionar igualmente los despachos judiciales. El artículo 22, permite la práctica de pruebas periciales o documentales, por las partes, de manera separada y sin intervención del juez. El inciso 2o. permite al juez estimar la prueba documental sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contraria lo solicite expresamente, con lo cual se modifica, para simplificar  la prueba, el artículo 277 de C. de P.C.. Los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20, demandados, regulan aspectos atinentes al proceso arbitral, disponiendo la investidura transitoria de los árbitros de la función de administrar justicia; el ámbito de aplicación de las normas a todos los procesos arbitrales incluso los surgidos de contrato administrativo, tanto institucionales como independientes; los clasifica en de mayor y menor cuantía, los primeros cuando versen sobre pretensiones patrimoniales superiores a 400 salarios mínimos, a los cuales se asimilan los que no versen sobre asuntos no patrimoniales y los demás son los de menor cuantía, para los cuales el árbitro será único salvo si las partes acuerdan otra  cosa y no se requerirá de abogado; la solicitud de convocatoria deberá reunir los requisitos de toda demanda (art. 75, 76 C. de P.C.) y deberá dirigirse al Centro de arbitraje (art. 15 numeral 1°); se autoriza en algunos casos el amparo de pobreza previsto en el Código de Procedimiento Civil; se disponen reglas para simplificar la integración de los tribunales de arbitramento, la designación de los árbitros, el trámite y la instalación del tribunal; sobre el encargo de definir en la primera audiencia sobre su propia competencia, las excepciones previas de conformidad con el artículo 99 del  C. de P.C., y las pruebas pertinentes y las pedidas por las partes; se confiere facultad al  director del Centro de Arbitraje para resolver sobre los impedimentos y recusaciones; y se remite a la aplicación del artículo 306 del C. de P.C. inciso tercero, sobre las excepciones de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso. Para evitar la dualidad aparente en materia legislativa de las regulaciones sobre el proceso arbitral contenidas en los artículos 663 a 671 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 2011 a 2025 del Código de Comercio, se expidió el Decreto 2279 de octubre 7 de 1989, en el cual se decidió que este proceso no estuviera de manera específica regulado en ningún Código.  El Decreto 2279 fue reformado por la Ley 23 de 1991 que a su vez fue reformada por los artículos 11 a 20 del Decreto 2651 de 1991, cuyos contenidos revisa la Corporación.  Será necesario entonces, realizar una cuidadosa labor de hermenéutica jurídica, a fin de determinar qué normas de los Decretos 2279 de 1989 y de la Ley 23 de 1991 continúan vigentes, y de entre éstas; cuáles  suspendió el Decreto 2651 de 1991, por el término indicado de 42 meses.  Sin entrar a exponer las concordancias, derogatorias tácitas, ni las suspensiones, de la sola lectura de las normas anteriores al Decreto 2651 de 1991, y de las de éste, se aprecia, sin lugar a dudas una simplificación de los trámites y una desjudicialización de algunos de ellos, en la última normatividad, que consulta los  fines  que impuso el Constituyente al Presidente de la República en el uso de las facultades que le confirió, en el sentido de procurar la descongestión de los Despachos Judiciales. El artículo 116 de la Constitución Política, señala que la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los jueces y la justicia penal militar, administran justicia; que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales;  que la ley podrá atribuir funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas, salvo para adelantar la instrucción de sumarios o para juzgar delitos; que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la  función de administrar justicia en la función de conciliadores o de árbitros, luego no desvirtúa el principio de la separación de poderes (art. 113 de la C.N.), ni la autonomía de la Rama Judicial del poder público (art.  228 de la C.N.), ni el debido proceso por falta de juez competente, el traslado a tribunales de arbitramento en los que los particulares  desarrollan la función arbitral de tipo jurisdiccional, ni las funciones que defiere el Decreto 2651 a los Centros de Arbitraje para admitir la solicitud de arbitramento, ni la posibilidad de que estos designen árbitros, por cuanto, se ha visto, la Constitución Política autoriza a la ley para investir transitoriamente de la función de administrar justicia a los particulares.  Se mantiene invariable el principio constitucional consagrado en el inciso 4o. del artículo 116, según el cual, hace parte del debido proceso de los procesos de conciliación y arbitramento el principio de la voluntariedad de las partes en su funcionamiento y en la decisión final tratándose del primero de los mismos, en los términos que determine la ley. De otra parte, uno de los demandantes considera que el Decreto 2651 de 1991 viola el principio de la unidad de materia normativa, que debe imperar en cada ley, principio consagrado en el artículo  158 de la Carta, por cuanto  contiene disposiciones referentes a distintas especialidades del derecho y a distintos tipos de procesos.  Equivoca su juicio el demandante en este punto al considerar que por esas circunstancias necesariamente puede una ley perder  su unidad de materia. En efecto, si un solo elemento articula esas realidades normativas en una ley, tal elemento, salva la exigencia constitucional de la unidad de materia en la misma.  Tal el caso de la concatenación que hace de los distintos aspectos de que se ocupa la ley en torno al objetivo fijado constitucionalmente de propiciar una descongestión de los despachos judiciales de manera indiferenciada por la materia, y, como se ha indicado antes, sin limitaciones atinentes a que  dicha descongestión pueda programarse sólo variando al interior el diseño de los procesos a cargo de los jueces, sino también, sacando, se repite, desjudicializando,  algunos asuntos de la decisión judicial. El artículo 32 del Decreto, dispone que  los jueces que estén conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente contentivo de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste resuelva  tales objeciones.  El Decreto 350 de 1989, mediante el cual se expidió un nuevo régimen para los concordatos, dispuso que en los de carácter obligatorio que se iniciaran con posterioridad a su vigencia, la decisión de las situaciones a cargo de los jueces civiles del circuito, pasaría a ser competencia del Superintendente de Sociedades, con lo cual en adelante se acabó con el trámite mixto administrativo-judicial que existía, produciendo suspensiones prolongadas en estos procesos, como resultado de la demora de los jueces civiles del circuito, para resolver los asuntos a su cargo.  La motivación del artículo 32 que se revisa, proviene de la circunstancia de que pasados más de dos años y medio de la expedición del Decreto 350, aún había procesos pendientes de la decisión de objeciones en los despachos judiciales, en procesos concordatarios obligatorios que se habían iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia. Esta disposición traslada a una autoridad administrativa (Superintendente), decisiones a cargo de los jueces, no siendo éstas  de las relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116, inciso 3o. de la Carta.  No resulta inconstitucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales, como Superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del Estado. El artículo 41 que se revisa, adiciona el artículo 682 del C. de P.C., reformado por el Decreto 2282 de 1989.  Esta última  reforma se tradujo en una inexplicable disminución de los numerales del precepto, de 12 a 4, cuando no hubo en la intención reformadora voluntad de suprimir esos incisos; dado que el cambio que se le introdujo a la disposición  fue precisar la forma como se hacía el secuestro de INMUEBLES, ya que la norma anterior sólo se refería a MUEBLES (numeral 3o.). Esto produjo vacíos que de manera general se llenaban con interpretaciones extensivas y en aplicación de otras normas, como en las hipótesis de la imposibilidad de secuestrar bienes inembargables (numeral 10°), o la de que los dineros y valores se depositaran en establecimiento bancario (numeral 9° y 10°), y la posibilidad de suspender la diligencia (numeral 12).  Sin perjuicio de vacíos insalvables, como los relacionados con el secuestro  de almacenes y empresas industriales, cuya dificultad venía a entrabar el funcionamiento de la justicia, produciendo  congestión en la misma.  A esta necesidad vino a responder el artículo 41 del Decreto 2651 de 1991, que resulta acorde con los preceptos constitucionales por todo aspecto. Teniendo fundamento en los expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, R E S U E L V E : DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 32 y 41 del Decreto No. 2651 de 1991 "Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales." Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ          GALINDO                                   CABALLERO FABIO MORON DIAZ                      JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-599-92 Sentencia No Sentencia No. C-599/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El artículo 241 constitucional no hace distinción entre leyes anteriores y leyes posteriores a la nueva Carta y, por tanto, la competencia en principio es plena en este campo; por lo tanto, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el examen de las disposiciones acusadas comprende también el del cumplimiento de los requisitos formales que establecía la Carta de 1886 y que debían ser señalados por la ley habilitante. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio Las facultades concedidas por el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 se agotaron y cumplieron su cometido al expedirse el Decreto 1746 de julio 4 de 1991 y por lo tanto el ejecutivo no podía ejercerlas nuevamente sobre la misma materia.  Advierte la Corte que en estas condiciones surge a la vida jurídica nuevamente y a partir de la ejecutoria de este fallo, la vigencia del artículo 27 del Decreto 1746 de 1991 en su versión original, que no es objeto de examen en esta oportunidad. PRESUNCION DE INOCENCIA/CARGA DE LA PRUEBA La presunción de inocencia es una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas. Naturalmente como surge de la lógica del proceso, la carga de la prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados también ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO El debido proceso administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente colmado por ella; por el contrario aquel presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades públicas, que inclusive pueden llevar, como en varias materias se ha establecido, a la reserva temporal de la actuación, del acto o del documento que los contenga; empero, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción o pena, si se requiere de la publicidad, de la contradicción, de la intervención del juez natural y de la aplicación de las formas propias de cada juicio, es decir, deben respetarse los principios y garantías de rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado. DEBIDO PROCESO-Vulneración/INFRACCION CAMBIARIA-Diligencias previas El debido proceso aplicable al caso sub examine no comporta ni obliga a poner en conocimiento del eventual infractor  el inicio y el desarrollo preliminar de la actuación administrativa, para determinar la comisión de infracciones cambiarias, y por el aspecto que se examina, no resulta inexequible. REGIMEN CAMBIARIO/SANCION-Naturaleza El régimen cambiario, aún cuando conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias de contenido fiscal, no puede confundirse con el régimen penal ordinario ni se informa de sus orientaciones; por el contrario, desde sus origenes se ha sostenido que entre uno y otro régimenes existen profundas diferencias de contenido u objeto y de finalidad, que no obligan en ningún modo ni al intérprete ni al legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios  y las reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la determinación de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Aplicación/ACTUACION ADMINISTRATIVA En algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad.  Lo que supone el artículo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas. INFRACCION CAMBIARIA-Responsabilidad El establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva, no desconoce ninguna norma constitucional. Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías constitucionales de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la  preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y el NON BIS IN IDEM en su genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la misma naturaleza ante un mismo hecho. PRINCIPIO SOLVE ET REPETE/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Como consecuencia del principio de legalidad que ampara a los actos administrativos y del carácter de ejecutoriedad predicable de los mismos, cuando quiera que la administración imponga una multa, establezca un impuesto o contribución o liquide definitivamente un crédito, tales prestaciones económicas en favor del erario, han de satisfacerse una vez la decisión adoptada esté en firme; enunciación esta que corresponde al principio solve et repete, mediante el cual se busca el recaudo oportuno de los recursos para evitar que se altere el normal funcionamiento de los servicios públicos y el cumplimiento de los cometidos que la administración debe atender. Una cosa es el crédito sobreviniente a cargo de una persona y a favor de la administración, que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta, imposible de prever por el legislador, la de que el deudor sea más o menos solvente, pues su obligación proviene de la causa de la misma y de su exigibilidad legal,  no de su mayor o menor capacidad de pago.  La Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración  judicial. REF: Expediente No.  D-062  y D-104. Acción Pública de Inconstitucionalidad de los artículos 7 (parcial), 19 (parcial), 21 (parcial), 26 y 27 (parcial) del Decreto Ley 1746 de 1991 (Acumulación). Actores: JAIME HORTA DIAZ EMILIO WILLS CERVANTES CAMILO CORTES GUARIN. Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Aprobado por Acta No. Santafé de Bogotá D.C.,  diciembre diez (10) de mil novecientos noventa y dos (1992). I.   ANTECEDENTES El ciudadano JAIME HORTA DIAZ y los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES Y CAMILO CORTES GUARIN mediante escritos separados presentaron ante la Corte Constitucional las demandas de la referencia.  La Sala Plena en sesión efectuada el día veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) resolvió acumular las demandas para su trámite conjunto.  Una vez admitidas, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. II.  EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las normas acusadas es del siguiente tenor; se subrayan las partes pertinentes: "Artículo 7o.  La actuación administrativa para determinar la comisión de infracciones cambiarias se iniciará de oficio, por solicitud de informes o mediante la práctica de visitas administrativas, o por traslado de otras autoridades, o por quejas o informes de personas jurídicas públicas o privadas o de personas naturales, y para su desarrollo no se requerirá del concurso o conocimiento de los presuntos infractores." (lo subrayado es lo  demandado) "Artículo 19.- Las pruebas se valorarán conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los objetivos perseguidos por el Régimen de Cambios." (Lo subrayado es lo demandado) "Artículo 21.  La responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios es objetiva. "La responsabilidad por infracción cambiaria en que incurran las personas jurídicas, corresponde a los representantes legales, socios, administradores, y en general, a las personas naturales con poder decisorio para haberlas obligado o cuya concurrencia haya sido necesaria estatutariamente para ejecutar los actos o los hechos constitutivos de tales infracciones, siempre y cuando estas personas hayan actuado en contravención a los límites fijados estatutariamente y hayan participado en la decisión.  En todo caso durante la actuación administrativa se deberá demostrar la participación activa de las personas naturales con poder decisorio en la adopción de la determinación. "En el evento en que una vez surtido el traslado del acto de formulación de cargos a una persona jurídica, y antes de que se tome la decisión de fondo en la respectiva investigación, se decretare su disolución y liquidación por decisión de los asociados, aquellos socios que hubieren votado afirmativamente tal disolución y liquidación, serán solidariamente responsables en el caso en que se impusiere una sanción."(Lo subrayado es lo demandado) "Artículo 26. Para ejercitar las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativo, deberá acompañarse a la demanda el recibo de pago de la multa correspondiente." "Artículo 27. (Subrogado por el artículo 1o. del Decreto Ley 2248 de octubre 1o. de 1991).  Los procedimientos administrativos ya iniciados a la fecha en que entre a regir el presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su culminación conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de su  iniciación, siempre y cuando se hubiere proferido acto de apertura de investigación de acuerdo con la Ley 33 de 1975. "El término de dos (2) años señalado en el inciso primero del artículo 6°. del presente Decreto, regirá de manera inmediata sobre los hechos constitutivos de probables  infracciones ocurridas con anterioridad a su vigencia y sobre los cuales la Superintendencia de cambios no haya proferido acto de apertura de investigación." III. LAS DEMANDAS A.  NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS. Los actores consideran que las normas acusadas violan los artículos 3, 4, 5, 6, 13, 15, 28, 29, 150, 152, 189, 192, 115 y 200, 228 y 229 de la Constitución. Los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES Y CAMILO CORTES GUARIN consideran que el artículo 26 que acusan, vulnera los artículos 229, 87 y 243 de la Carta Política. B.  LOS FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS El ciudadano JAIME HORTA DIAZ dirige su demanda de inexequibilidad contra los artículos 7 (parcial), 19 (parcial), 20 (parcial), 26 y 27 del Decreto 1746 de 1991. El último artículo se acusa en la forma como quedó subrogado por el Decreto-Ley 2248 de 1991, artículo 1o.. A su vez, los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES Y CAMILO CORTES GUARIN solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo 26 del decreto 1746 de 1991. El ciudadano HORTA DIAZ formula tres cargos de inconstitucionalidad, que se resumen así: -  Primer Cargo. El artículo 27, subrogado por el artículo 1o. del Decreto Ley 2248 de 1991 viola los artículos 3 y 150-10 de la Carta, pues  el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por medio de sus representantes en los términos que la Constitución establece, y  porque de conformidad con el artículo 150 numeral 10, el Congreso puede revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley hasta por seis meses". De donde, sin mayor esfuerzo, se establece que entre el 17 de enero de 1991, fecha de publicación de la Ley 9a. de 1991 (Diario Oficial número 39634 del 17 de enero de 1991), y el 1o. de Octubre de 1991, transcurrieron más de los seis (6) meses autorizados en la Constitución." Razón suficiente para retirar del mundo jurídico la norma subjúdice. -  Segundo Cargo. Considera el actor que "las partes acusadas de los artículos 7, 19, 21 y 27 del Decreto-Ley 1746 de 1991 son inconstitucionales por violación de los artículos 3, 4, 6, 13, 15, 28, 152, 192, 115 y 200 de la Carta" que consagran y desarrollan "el principio del debido proceso y las garantías de los sindicados en los eventos en que se ejerza la potestad punitiva del Estado", frente a los cuales resulta contradictorio que un Decreto-Ley "establezca un régimen de responsabilidad objetiva para el ejercicio de una potestad punitiva del Estado por intermedio de la Administración" y cita en apoyo de su tesis apartes de una sentencia emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia que "determinó la aplicación a todas las formas del derecho punitivo de las garantías señaladas en la Constitución y en la Legislación Penal sustantiva y procesal que la desarrolle." Estima el demandante que es igualmente censurable que la Administración pretenda "adelantar las investigaciones a espaldas de los investigados", pues, según la norma demandada, para el desarrollo de la actuación administrativa orientada a determinar la Comisión de Infracciones Cambiarias "no se requerirá del concurso o conocimiento de los presuntos infractores", ante lo cual pregunta en qué quedan el debido proceso y el derecho de defensa "si al sindicado se le niega el acceso al proceso". Señala además, que el artículo 27 demandado establece una discriminación entre los sindicados de contravenciones cambiarias pues "ahora hay dos caducidades para la acción administrativa y dos términos de prescripción para la pena: una caducidad si la investigación se inició en vigencia de la Ley 33 de 1975, de cuatro y hasta ocho años, según previsión de esa Ley; otra de dos años, a la luz del Decreto-Ley 1746 de 1991, que se interrumpen, en el primer caso con la expedición del auto de apertura de la investigación y en el segundo con la notificación del pliego de cargos.  Situación similar para la prescripción de la pena"; situación que atenta contra el artículo 13 constitucional que establece el derecho a la igualdad y contra el debido proceso  y el principio de solidaridad, ya que "si una ley posterior reduce el término de la caducidad de la acción o de la prescripción de la pena no se les puede negar a las personas investigadas el derecho constitucional a la prescripción y principio de favorabilidad." -  Tercer Cargo. Indica el accionante que el artículo 26 del decreto 1746 de 1991 vulnera los artículos 3, 6, 115, 150-10 y 200 de la Carta "que rigen para todas las personas y con mayor razón obligan al Gobierno" dado que el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, norma habilitante, confirió facultades "para establecer un procedimiento estrictamente administrativo, en tanto que el artículo 26 del decreto demandado señala un requisito de un procedimiento judicial, de presupuesto procesal de la demanda".  Se violan así, según el actor, los artículos 32-2 de la Ley 9a. de 1991 y "por consiguiente los artículos 3o., 6o., 150-10 de la Constitución que consagran  las obligaciones del Gobierno y en particular para el uso de las facultades extraordinarias." -   Además, en sentir del actor, el artículo 26 acusado viola los artículos 3o., 6o., 115, 150-10 y 200 de la Carta "por cuanto el gobierno para efectos de la administración de justicia lo constituyen el Ministro de Gobierno y el Ministro de Justicia" y se observa que el decreto ley 1746 de 1991 sólo fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda. -   El artículo 26 viola también los artículos 3o. y 13 de la Constitución, pues, frente al nuevo texto fundamental no  puede decirse que "la igualdad se garantiza al establecer la obligación de pagar las multas para los condenados, a fin de adquirir el derecho a impugnar  los actos sancionatorios ante las jurisdicción contencioso  administrativa, en el sentido de que todos los multados estarían en igualdad de condiciones", agrega que de ese modo se niega "objetivamente la posibilidad de impugnar los actos sancionatorios de la Administración, tanto más altas sean las multas" o en otros términos "el derecho objetivo de impugnar los actos administrativos está restringido exclusivamente ab initio a los sujetos que tengan la suficiente capacidad económica para pagar las multas".  Basa el accionante estas apreciaciones en sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en la que se consideró que "el principio del solve et repete vulnera en materia grave el acceso de todas las personas a la administración de justicia". Los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES y CAMILO CORTES GUARIN  consignan en su demanda que el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991 viola los artículos 229, 87 y 243 de la Constitución Política y exponen las razones que sirven de fundamento a esta aseveración: -  En su sentir, la violación del artículo 229 superior se configura porque "cuando en la norma acusada se le está exigiendo a la persona que ha sido sancionada por la Superintendencia de Cambios el pago de la multa para poder acceder a la justicia contencioso-administrativa, se está obstruyendo la garantía prevista en el  imperativo constitucional, y en caso de que la persona sancionada no pueda cancelar la multa impuesta, se le niega de manera definitiva su acceso a la justicia, quedando las sanciones bajo el dominio absoluto de la autoridad administrativa y sin el menor tipo de control jurisdiccional". Para fundamentar su solicitud reproducen los actores, apartes de un fallo de la Honorable Corte Suprema de Justicia. -   Estiman que el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, vulnera el artículo 87 de la Carta puesto que esta última norma cuando establece que "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo", no distingue entre las personas que cancelen una multa y las que no lo hayan hecho y es claro que la aplicación del artículo 26 llevaría a que no todas las personas puedan acudir ante la autoridad judicial en procura del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, sino sólo aquellas "que posean los recursos suficientes para pagar la multa". -  Según los demandantes "con la expedición de la norma demandada se ha violado la Constitución Nacional en el artículo 243, en la medida en que se reprodujo en dicha norma una disposición que ya ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia". IV.   EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora General de la Nación (E) rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de los artículos 7o., 19 y 21 en sus apartes impugnados y la inexequibilidad de los artículos 26 y 27 (éste último modificado por el 1o. del Decreto-Ley 2248 de 1991), todos del Decreto Ley 1746 "Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Superintendencia de Cambios". El Despacho de la Procuradora General de la Nación (E) fundamenta la solicitud formulada dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen: -   Inicialmente se extiende la Jefe del Ministerio Público en amplias consideraciones acerca del Derecho Administrativo sancionatorio,  concluye que éste no hace parte del derecho penal común, ni se rige por sus orientaciones y principios", pues el derecho de Policía se enmarca entonces dentro de la noción de jurisdicción en sentido amplio , entendida como potestad estatal, cuyo ejercicio no pertenece exclusivamente a una sola de las ramas del poder público, que tienen funciones separadas, pero que colaboran armónicamente para la realización de los fines del Estado". Dentro de esta perspectiva, apunta la agente fiscal, que el régimen de cambios "como manifestación modal del Derecho Administrativo Sancionatorio de Policía Económica" en Colombia se mantiene "dentro de la órbita administrativa". Agrega que tanto el  ordenamiento penal como el administrativo sancionatorio están "informados por principios constitucionales" como los previstos en el artículo 29 de la Carta que "enseña las instituciones de garantía y procedimiento todo poder estatal sancionatorio, sin que por lo mismo, pueda inferirse que todos los principios que le son propios al Derecho Penal y al injusto criminal, en el aspecto sustancial y procedimental, sean de recibo en el Derecho Administrativo Sancionatorio, o en el caso que nos ocupa, en el Régimen Sancionatorio y en el procedimiento administrativo a seguir por la Superintendencia de Cambios". -   Señala la Jefe del Ministerio Público que en materia cambiaria no se aplican las reglas comunes a la responsabilidad por actos delictuosos, pues "la tradicional teoría de la culpabilidad del Derecho Penal resulta extraña al Derecho Administrativo Sancionatorio", lo anterior con base en el "rechazo a teorías estructuradas para las personas naturales por el Derecho Penal-criminal", y también en "la estimación de la celeridad con que debe actuar el Estado en los supuestos que regula, para el examen que nos interesa, el Derecho de Policía Económico-cambiario, inspirado en propósitos comunes de justicia social y bienestar colectivo".  En tal sentido "los apartes acusados de los artículos 19  y 21 del Decreto Ley 1746 de 1991, no desconocen los preceptos constitucionales citados como infringidos  por el demandante Jaime Horta Diaz; por el contrario, corresponden a las potestades de control y vigilancia, y de establecer sanciones con el fin de amparar bienes jurídicos dignos de tutela que la Carta Política asigna al Ejecutivo". -  Según la Procuraduría General de la Nación (E) el artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991 no desconoce las normas superiores que consagran el debido proceso puesto que "en la instancia a que se refiere la norma, que bien podría llamarse de diligenciamiento previo o de indagaciones preliminares, no se está tomando decisión de fondo alguna que afecte al presunto infractor, sino que se orienta a constatar, si los hechos revisados darían o no lugar a la formulación  de cargos a los posibles infractores, momento a partir del cual existe el procedimiento administrativo cambiario, y con cuyo traslado, los presuntos infractores pueden solicitar la práctica de pruebas, objetar las obtenidas antes de la formulación, allanarse expresa o totalmente a ellas, y presentar los descargos que se estimen pertinentes, "actividad ésta que bien puede transcurrir sin el concurso de los posibles infractores....". -   Respecto de la acusación contra el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, por vulnerar los artículos 18 y 229 de la Carta, recuerda la Procuradora General de la Nación (E), el pronunciamiento de la Sala Plena  de la Corte Suprema de Justicia, fechada el 25 de julio de 1991, en el que esa Corporación cotejó el principio Solve et repete "con luz de igualdad, legalidad de los actos administrativos y del debido proceso, encontrándolo que se aviene frente a los mismos con los postulados constitucionales que los consagra" (sic). Concluye su opinión al respecto así: "razonamientos que verificados a la luz de los nuevos postulados superiores, son de recibo para examinar la validez jurídica constitucional del artículo 26 del Decreto 1746 de 1991", que "al colocar a las personas dentro de una misma situación en el supuesto fáctico-jurídico que contempla, sin discriminación alguna entre ellos, (sic) no contraría de manera alguna el principio de igualdad de los sujetos ante la ley y por ello no infringe el precepto constitucional que como derecho fundamental, consagra la igualdad de todas las personas". -   Indica, además, la representante del Ministerio Público que "el contenido del artículo 26 que se revisa, se encuentra vinculado jurídica y conceptualmente, con el principio de la legalidad de los actos administrativos y con los privilegios de la decisión previa y la ejecución oficiosa que los acompañan.  En efecto, la norma contempla un mecanismo para asegurar el cumplimiento del acto ejecutoriado, el que impone la infracción cambiaria, situación que además, es condición de procedibilidad para el ejercicio de las acciones en sede del juez contencioso administrativo, que como requisito "previo" se adecúa al precepto constitucional del debido proceso, como un supuesto integrante, la exigencia de "Ley preexistente que las contempla", no resultando por este aspecto "el artículo 26 extraño  a la habilitación contenida en el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991, cuando autorizaba al Ejecutivo para que estableciera el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Superintendencia de Cambios". -  Anota la Jefe del Ministerio Público que, pese a lo anterior, y tal como lo expuso la Corte Suprema de Justicia "el tipo de multa que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario, tributario, etc., imponen las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y la administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para  los afectados", aserto que, en criterio de la misma Corporación no significa que el principio solve et repete haya quedado eliminado totalmente, sino que en adelante si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público, habrá de prestarse la caución correspondiente en los términos de la parte del artículo 140 in fine del  C.C.A.".  Estas reflexiones llevan a la Procuradora General de la Nación (E) a solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 26 del Decreto 1741 de 1991"  por ser violatorio del 229 de la Carta Política. -   En lo referente a la inconstitucionalidad sobrevenida señala la Jefe del Ministerio Público que "La exequibilidad o nó de un decreto ley, cuyas disposiciones antes del tránsito constitucional agotaron los términos y desarrollaron los contenidos de la ley de autorizaciones, debe ser el  resultado de su examen frente a la normatividad vigente al momento de su expedición.  La situación es distinta y por ende también la consideración que debe hacerse, cuando en el momento de verificarse dicho tránsito constitucional estuviere corriendo aún el término de la habilitación señalada en la ley de facultades extraordinarias, porque en tal caso cesa en su legitimidad la misma, ya que su contenido deberá ajustarse automáticamente a las nuevas prescripciones del ordenamiento supremo, que colocado en la cúspide normativa condiciona la validez de toda la legislación expedida".  Anota que la ley 9a. de 1991, en su artículo 32 habilitó al ejecutivo, por el término de un año contado desde la  fecha de su vigencia (17 de enero de 1991) para establecer el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario, cuando regía aún la Carta de 1886.  El Decreto Ley 2248 del 1o. de Octubre de 1991, cuyo artículo 1o. subrogó el artículo 27 del Decreto-ley 1746 de 1991, luego de haber entrado en vigencia la nueva Constitución, es inexequible por que automáticamente los presupuestos que le dan validez a este tipo de normatividad son los que en materia de temporalidad, se circunscribe hoy al revestimiento de facultades extraordinarias hasta por seis (6) meses". Se evidencia así en criterio de la Agente Fiscal la inconstitucionalidad del artículo 27 demandado "porque la ley habilitante vio recortada su legitimación en cuanto a la previsión del elemento  temporal contemplado en la nueva Carta.  El decreto 2248 al no observar ese presupuesto, fue expedido sin competencia, debiendo por tanto  ser declarado inexequible." V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.   La Competencia De conformidad con lo dispuesto por el  numeral 5 del artículo  241 de la Constitución Nacional ,la Corte Constitucional es competente para conocer de las  acusaciones planteadas contra los artículos 7o. parcialmente, 19 parcialmente, 21 parcialmente, 26 y 27 del Decreto Ley 1746 de 1991, en atención a que se trata de disposiciones que hacen parte de una norma expedida con  fundamento en una ley de Facultades Extraordinarias. En atención a lo establecido por el mismo artículo, esta Corporación también es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación; como en este caso también se dice acusar la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 27 del citado decreto, debe la Corte aprehender su conocimiento. Segunda:  El Examen de los Requisitos de Forma Como cuestión principal, los actores piden a la Corte que examine la Constitucionalidad de las normas acusadas del Decreto Ley 1746 de 1991, expedido el 4 de julio de ese año, bajo el imperio de la Carta de 1886; empero, para adelantar el examen que corresponde, la Corte debe señalar previamente las características de la situación jurídica que se le presenta en este caso con ocasión de la entrada en vigor de la nueva Constitución, que establece para la materia de las facultades extraordinarias un régimen jurídico parcialmente diferente del contemplado en la Carta anterior. En efecto, la entrada en vigencia de la nueva Carta Política hace que se planteen situaciones jurídicas especiales, comprendidas algunas de ellas dentro del fenómeno conocido como el tránsito de normas en el tiempo. Además, también se plantean cuestionamientos en lo que hace al vigor de la norma de superior jerarquía sobre los Decretos-leyes expedidos con fundamento en la anterior norma básica; asuntos todos que se deben examinar también en este caso por la Corporación. Obvio es que el paso de un orden constitucional anterior al nuevo, ejerce una determinante incidencia en la labor de control constitucional que  se ejerce en el ordenamiento colombiano, mucho  más si se tiene en cuenta que también se modificó el régimen en lo que hace al órgano encargado del control de las leyes. En efecto, el artículo 241 de la nueva Carta Constitucional establece que "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.  Con tal fin cumplirá las siguientes funciones: ....4.  Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación." Para lo que a este fallo corresponde, se observa que esta disposición constitucional no hace distinción entre leyes anteriores y leyes posteriores a la nueva Carta y, por tanto, la competencia en principio es plena en este campo; por lo tanto, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el examen de las disposiciones acusadas comprende también el del cumplimiento de los requisitos formales que establecía la Carta de 1886 y que debían ser señalados por la ley habilitante. En efecto, en aquella normatividad constitucional, se indicaba que los Decretos que desarrollaran las facultades debían expedirse dentro del marco de la precisión material de la ley que las confiriera y dentro del término que se debía señalar, y estos aparecen en el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 en el sentido de conferir facultades legislativas extraordinarias por el termino de un año contado desde la publicación de la misma, para efectos, entre otros, de establecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas del régimen cambiario, así como el procedimiento para su efectividad. En este sentido encuentra la Corte Constitucional que las disposiciones acusadas, salvo el artículo 27, se ajustan a los requisitos de carácter formal exigidos en el régimen constitucional anterior, ya que aquellas fueron expedidas dentro del término del año de vigencia de las facultades, y las materias que regulan son precisamente las del régimen procedimental para la efectividad de las sanciones a las infracciones cambiarias. Por lo que hace con el examen de la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1746 de 1991, modificado por el Decreto-ley 2248 de octubre 1o. del mismo año, esta Corporación, en acatamiento a su  jurisprudencia vertida en su sentencia  No. 510 de septiembre 3 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes, procederá a declarar la inexequibilidad demandada ya que en la forma como aparece ahora es el resultado del ejercicio sucesivo y posterior de las facultades extraordinarias conferidas, lo cual desborda los límites de la institución de las facultades extraordinarias. En concepto de la Corte las facultades concedidas por el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 se agotaron y cumplieron su cometido al expedirse el Decreto 1746 de julio 4 de 1991 y por lo tanto el ejecutivo no podía ejercerlas nuevamente sobre la misma materia.  Advierte la Corte que en estas condiciones surge a la vida jurídica nuevamente y a partir de la ejecutoria de este fallo, la vigencia del artículo 27 del Decreto 1746 de 1991 en su versión original, que no es objeto de examen en esta oportunidad. Tercera. Las diligencias previas en la Investigación de las Infracciones Cambiarias En concepto de la Corte Constitucional, el artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991 en la parte acusada, establece uno de los elementos normativos previsto para ser aplicado sólo en la etapa administrativa previa o preliminar a la del "procedimiento de determinación de la responsabilidad por infracciones cambiarias"; dicha disposición jurídica requiere, para su mejor entendimiento y comprensión, del examen integrador de las restantes prescripciones que forman parte de aquel Estatuto, que regula especificamente el procedimiento a seguir por la Superintendencia de Cambios en caso de la comisión de infracciones Cambiarias y que, además, establece el correspondiente régimen sancionatorio. En efecto, para comprender, a la luz de la Carta, los verdaderos alcances de esta parte acusada del artículo 7o, se debe partir del supuesto según el cual el procedimiento al que pertenece, está formado por una parte de diligencias previas, o de instrucción, por otra parte de formulación de cargos o de traslado y de emplazamientos, otra de pruebas y, por último, por la del fallo; las restantes etapas procedimentales que siguen a la preliminar de instrucción, están sometidas a los principios de publicidad y contradicción y también a las reglas del debido proceso administrativo, ya que a ellas en general y a algunos de los incidentes que se tramitan, se aplican las disposiciones predicadas de la vía gubernativa que establece el Código Contencioso Administrativo, y las normas que obligan a oir y vencer en juicio a la persona que puede ser sujeto de una sanción. En verdad, la parte acusada del artículo 7o. constituye una etapa apenas inicial de las disposiciones que regulan las actuaciones administrativas, enderezadas preliminarmente a determinar objetivamente la comisión de infracciones cambiarias, y no a atribuir o devenir responsabilidad en cabeza de alguna persona; en esta etapa no existe cargo o imputación alguna y por el contrario, la experiencia y la naturaleza de las cosas que se regulan, enseñan que en algunos casos como el de las infracciones cambiarias, es recomendable para el fin de la normatividad correspondiente y, de la vigencia del orden jurídico, adelantar las indagaciones preliminares con sigilo, inteligencia y reserva. No se trata en estos casos de determinar la responsabilidad penal, típicamente subjetiva, sino apenas de salvaguardiar los intereses cambiarios de carácter objetivo del Estado y de la sociedad y para ello, al igual que ocurre con otras diligencias policivas y administrativas, en aquella etapa preliminar no se requiere del concurso o del conocimiento de las personas comprometidas con los hechos sobre los cuales se pueden enderezar las mencionadas diligencias. El procedimiento de determinación de la responsabilidad por la infracción cambiaria, se abre al conocimiento del público y del presunto infractor con la formulación de cargos, y con las reglas que se aplican por mandato constitucional a todas las actuaciones judiciales y administrativas que no exigen en estas diligencias preliminares el concurso o el conocimiento de los eventuales infractores; por el contrario, estas actuaciones bien pueden adelantarse sin la participación de ningún particular y sin la previa advertencia de su inicio, pues sólo conducen a una preliminar apreciación objetiva sobre la ocurrencia eventual de un hecho sancionable administrativamente y sobre la hipotética existencia de autores. En eventos especiales es muy probable que el infractor tenga tiempo de ocultar y destruir pruebas o que la simple noticia que rompe el especial sigilo en aquellas averiguaciones, pueda causar pánico económico, financiero, bursátil o fiscal y mientras no se haya adelantado la averiguación inicial por los funcionarios competentes, no es necesario correr riegos tan graves. Una jurisprudencia muy autorizada de la H. Corte Suprema de Justicia señaló que la Carta de 1886, hoy derogada, no se vinculó a ninguna de las Escuelas Penales, en forma tal que bajo su imperio tuvieron vigencia Códigos Penales que reglamentaron bajo distintas orientaciones fundamentales instituciones de la legislación de los delitos y las penas. Tal situación parece que se ha prolongado en la estructura de la Carta de 1991, hoy vigente, que tampoco adopta ninguna Escuela Penal como propia.  Ahora bien, las garantías adicionales surgidas en el nuevo ordenamiento superior como la presunción de inocencia. que existía en los ordenamientos penales ordinarios, no se ven amenazadas con el expediente autorizado legalmente en el Decreto 1746, al permitir a la Administración adelantar diligencias preliminares a fin de indagar sobre la posible ocurrencia de infracciones a las normas cambiarias.  Es este un privilegio que consulta el interés público que tiene el deber de asegurar la autoridad pública. Privilegio autorizado por la más sana lógica administrativa que, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia le permiten a aquella formarse un criterio sobre las situaciones investigables e investigadas, para que después, sin atentar contra la presunción de inocencia, pueda formular los cargos correspondientes. Más aún, la Carta de 1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse  en cuenta que esta es una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas.  Precisamente por eso, "cuando estén finalizadas las  diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no procederá recurso alguno.  Si culminada la instrucción aparece que los hechos investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia motivada, contra la cual procede recurso de reposición",  como lo determina el artículo 11 del mencionado Estatuto. Además, "al formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante entrega de copia  integra, auténtica y gratuita de la providencia".  Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la responsabilidad objetiva, que es característica propia  de las infracciones administrativas. Naturalmente como surge de la lógica del proceso, la carga de la prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados también ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos. A la luz de las regulaciones de la Carta, el debido proceso administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente colmado por ella; por el contrario aquel presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades públicas, que inclusive pueden llevar, como en varias materias se ha establecido, a la reserva temporal de la actuación, del acto o del documento que los contenga; empero, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción o pena, si se requiere de la publicidad, de la contradicción, de la intervención del juez natural y de la aplicación de las formas propias de cada juicio, es decir, deben respetarse los principios y garantías de rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado. En otras palabras, el debido proceso aplicable a este caso no comporta ni obliga a poner en conocimiento del eventual infractor  el inicio y el desarrollo preliminar de la actuación administrativa, para determinar la comisión de infracciones cambiarias, y por el aspecto que se examina, no resulta inexequible. En este sentido, la Corte Constitucional comparte el concepto de la Procuraduría General de la Nación y estima que no debe prosperar el cargo que se le atribuye por el actor a la disposición acusada. Cuarta: La Responsabilidad Objetiva en la Infracción Cambiaria Para examinar el cargo que señala la supuesta inexequibilidad del artículo 19 y del primer inciso del artículo 21 del Decreto 1746 de 1991, por desconocer las normas constitucionales que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa, se hace necesario señalar que el régimen de cambios es una manifestación del Derecho Administrativo y de las funciones de policía económica que le corresponden por principio al Estado Moderno, y que en nuestro sistema constitucional ha quedado contraído a dicho ámbito, sin extenderse a las regulaciones de orden penal, como lo entiende equivocadamente el actor. En este sentido, es claro que la doctrina y la jurisprudencia nacionales que se ocupan del tema, son uniformes en líneas generales en sostener que dicho régimen, aún cuando conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias de contenido fiscal, no puede confundirse con el régimen penal ordinario ni se informa de sus orientaciones; por el contrario, desde sus origenes se ha sostenido que entre uno y otro régimenes existen profundas diferencias de contenido u objeto y de finalidad, que no obligan en ningún modo ni al intérprete ni al legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios  y las reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la determinación de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad. Así las cosas, es claro para la Corte Constitucional que no todo el Derecho, uno de cuyos elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo de la sanción pública, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe entenderse que no toda sanción fundada en el Derecho es punitiva o de orden penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aún de orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversa categoría, las que, en veces, coinciden sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Lo incompatible en estos casos, según el principio del NON BIS IN IDEM, es la simultaneidad de sanciones de la misma naturaleza o la doble falta. Cada una de estas regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y especializados de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden encontrarse en la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la potestad de regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohibe. En este sentido cabe observar que las disposiciones del orden jurídico penal se erigen con miras en la satisfacción de necesidades y aspiraciones públicas, relacionadas con un cúmulo preciso de bienes jurídicos, que por distintas razones de política criminal se hace necesario proteger y garantizar, a través de la tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto que incurre en ellas. Por tanto, las reglas propias del proceso penal que se deben establecer previamente a la conducta, en atención al principio de la preexistencia normativa, presuponen unos principios y orientaciones que reflejen también el más delicado y cuidadoso tratamiento de la libertad del imputado. Por dichas razones, en algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad. Además, esta distinción entre uno y otro ámbitos de la responsabilidad por la conducta sancionable, no sólo se funda en razones que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jurídicos que se persiguen directamente por estos tipos de ordenamientos normativos, sino también por otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en principios, fines y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el bienestar colectivo, el desarrollo y el orden económico, social y fiscal. También existen razones que distinguen entre uno y otro ordenamiento, con base en los principios instrumentales de rango constitucional que permiten reconocer la existencia de ordenes jurídicos parciales, con sus propias reglas, que no se aplican por extensión a todo el sistema jurídico, como es el caso de los principios inspiradores y rectores de la normatividad sustantiva y procedimental del Derecho Penal. En este sentido, debe advertirse que lo que supone el artículo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas. Cabe advertir que el tema del que se ocupan las normas acusadas, es el del establecimiento de un procedimiento de carácter policivo y económico, que persiga objetivamente las infracciones al régimen cambiario, que no puede confundirse con los procedimientos administrativos de carácter correccional o policivo o disciplinario. El establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional. Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías constitucionales de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la  preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y el NON BIS IN IDEM en su genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la misma naturaleza ante un mismo hecho. Por las anteriores razones la Corte Constitucional habrá de declarar la exequibilidad de las partes acusadas de los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991. Quinta.  El artículo 26 acusado y el Principio Solve et Repete Como consecuencia del principio de legalidad que ampara a los actos administrativos y del carácter de ejecutoriedad predicable de los mismos, cuando quiera que la administración imponga una multa, establezca un impuesto o contribución o liquide definitivamente un crédito, tales prestaciones económicas en favor del erario, han de satisfacerse una vez la decisión adoptada esté en firme; enunciación esta que corresponde al principio solve et repete, mediante el cual se busca el recaudo oportuno de los recursos para evitar que se altere el normal funcionamiento de los servicios públicos y el cumplimiento de los cometidos que la administración debe atender. Dentro del marco de este principio se inscribe lo preceptuado en el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, conforme al  cual, "para ejercitar las acciones ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deberá acompañarse a la demanda el recibo de pago de la multa correspondiente"; norma cuya constitucionalidad es atacada por los demandantes aduciendo violación de los artículos 3°, 6°, 115, 150-10 de la Carta  dado que la ley habilitante (Ley 9a. de 1991 art. 32), confirió facultades para establecer un procedimiento estrictamente administrativo, y el artículo 26 señala un procedimiento judicial. Además, se señala la supuesta violación al artículo 13 superior, pues, se restringe el derecho de impugnar los actos administrativos a quienes tengan capacidad económica suficiente para pagar las multas; también se imputa la vulneración del artículo 87 constitucional, que al disponer que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no distingue entre quienes hayan pagado una multa y quienes no la hayan cancelado; también se indica vulneración del artículo 243 de la Carta en la medida en que se reprodujo una disposición declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, y finalmente, violación del artículo 229 de la Constitución, pues la exigencia del pago de la multa impuesta por la Superintendencia de Cambios obstruye el acceso a la justicia. Respecto del cargo de exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias en que, según el actor, pudo incurrir el Ejecutivo, observa la Corte que la disposición atacada se limita a proveer un mecanismo para lograr el cumplimiento del acto administrativo mediante el cual se impone la multa. El mecanismo aludido permanece en la órbita del procedimiento administrativo que desarrolla la Superintendencia de Cambios, y no invade el ámbito de los procedimientos judiciales. En tanto no se aprecia modificación, adición o supresión de las reglas propias de los trámites que se cumplen ante los jueces de la República, no se configura la violación de la Carta por extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Ahora bien, en lo referente a la vulneración del principio de igualdad, observa la Corte que el artículo 13 de la Constitución al preceptuar que todas las personas nacen libres e iguales, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación, se refiere a la igualdad en sentido jurídico,  es decir, ante la ley, que no puede convertirse en fuente de privilegios o de discriminación. Otra cosa es la igualdad real recogida como fin y principio fundamental en la misma norma constitucional, como emanaciones de los postulados asistenciales propios del Estado Social de Derecho; éstos imponen al Estado el deber de adoptar medidas en favor de grupos marginados; previsión que precisamente destaca la situación desigualitaria que en la vida efectiva padecen los hombres, por las más variadas causas. En el caso sub-exámine no se trata de la acción encaminada a la superación de esas causas de desigualdad real, sino de determinar si la hipótesis normativa contenida en la norma acusada establece algún tipo de privilegio o discriminación en favor de una o varias personas, violando el imperativo constitucional de la igualdad de las mismas ante la ley.  Igualdad frente al derecho de todos los que se encuentran en la misma situación jurídica prevista por la norma, que en el asunto bajo examen no se encuentra alterada. Una cosa es el crédito sobreviniente a cargo de una persona y a favor de la administración, que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta, imposible de prever por el legislador, la de que el deudor sea más o menos solvente, pues su obligación proviene de la causa de la misma y de su exigibilidad legal,  no de su mayor o menor capacidad de pago.  El artículo acusado, no establece distinciones gravosas para quienes tengan mayores o menores recursos patrimoniales, sino que busca asegurar para los fines superiores antes indicados, los ingresos que los poderes de la administración pueden determinar conforme a la ley y la posibilidad que tienen de hacer efectivo su recaudo. Ahora bien, la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración  judicial. En oportunidades, la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes inalcanzables para los afectados, permite a la Administración el poder de bloquear la acción de la jurisdicción, tal como lo ha sostenido la Honorable Corte Suprema de Justicia en reciente fallo. (Sentencia No. 86 julio 15 de 1991, expediente No. 2273, Magistrados Ponentes:  Dr. Simón Rodríguez Rodríguez y Dr. Pablo J. Cáceres Corrales). En efecto, ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano.  Lo anterior no quiere significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones como condición previa para disponer de las acciones judiciales. De suerte que el acto será legal y sus efectos, a cargo de los obligados de manera ininterrumpida y con las consecuentes sanciones indemnizatorias a favor de la administración, en aquellas oportunidades que a la postre resulten ajustadas a derecho en cuanto a la existencia y monto de las obligaciones respectivas.  Las razones expuestas imponen la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, por contrariar el artículo 229 de la Constitución Política. En cuanto a la violación del artículo 243 de la Constitución, no se incurre en ella ya que el Decreto 1746 de 1991 fue expedido el 4 de julio de ese año, es decir con anterioridad al pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia fechado el 25 de julio. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, R E S U E L V E : Primero.-  Declarar que las partes acusadas de los artículos 7o., 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 son exequibles. Segundo.-  Declarar que el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991 es inexequible. Tercero.- Declarar que el artículo 27 del Decreto 1746 de 1991, en cuanto modificado por el Decreto 2248 de 1991, es inexequible. Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ         ALEJANDRO MARTINEZ    GALINDO                                          CABALLERO FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-599 DEBIDO PROCESO-Violación/PRESUNCION DE INOCENCIA (Salvamento de voto) El debido proceso material es un derecho constitucional fundamental. Su respeto es la garantía principal de la persona frente al poder del Estado. Además es un derecho que no puede ser limitado ni suspendido ni siquiera en estado de excepción constitucional. Es necesario demostrar la imputabilidad de un hecho a una persona, de suerte que judicialmente se compruebe su dolo o culpa en cada caso. Es una autoridad de la República, únicamente conforme al debido proceso, la que puede declarar culpable a una persona cuando se demuestre la imputabilidad del hecho al autor. Resulta elemental, evidente y flagrante la violación del debido proceso y de la presunción de inocencia. En efecto, no se puede prescindir de la imputabilidad para efectos de condenar judicialmente a una persona. Ello desconoce las garantías mínimas para hacer efectivos los derechos humanos, que son uno de los fines del Estado, al tenor del artículo 2o. de la Carta. REF: Expediente No. D-062 y D-104 Decreto Ley 1746 de 1991 Magistrados: CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santafé de Bogotá,D.C., diciembre diez (19) de mil novecientos noventa y dos (1992). Los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero hacemos salvamento parcial de voto a la decisión de mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional en el proceso de la referencia. En la fecha de Sala Plena de la Corporación ha declarado exequibles los artículos 7o., 19 y 21 del Decreto Ley 1746 de 1991 y ha declarado inexequibles los artículos 26 y 27 del mismo Decreto. Los suscritos Magistrados compartimos con la Sala Plena esta segunda parte -declarada inexequible-, no así la primera -declarada exequible-, motivo por el cual salvamos aquí el voto con fundamentos en las siguientes consideraciones. 1. DEL DEBIDO PROCESO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS El artículo 29 de la Constitución dispone en su inciso primero: El debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El debido proceso material es un derecho constitucional fundamental. Su respeto es la garantía principal de la persona frente al poder del Estado. Además es un derecho que no puede ser limitado ni suspendido ni siquiera en estado de excepción constitucional. Este derecho no sólo es reconocido en Colombia sino también por la Comunidad Internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional sobre Derechos Sociales y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales rigen en Colombia y tienen fuerza vinculante por disposición del artículo 93 de la Carta. Así mismo, la jurisprudencia nacional y extranjera ha reconocido desde hace tiempo la importancia del debido proceso en todo tipo de actuación. Por ejemplo, una Corte inglesa expresó lo siguiente en 1724, en el caso del doctor Bentley: Hasta Dios mismo no sentenció a Adán antes de llamarlo a hacer su defensa. ¿Adán -dijo Dios-, dónde estabas tú? ¿No has comido del árbol que no debías hacerlo?1 Igualmente en 1932 la Cámara de los Lores en Inglaterra sostuvo que "los principios de la justicia natural eran de aplicación indispensable en materia de procedimiento administrativo, siendo el segundo de tales principios aquél que imponía no condenar sin oir a la parte".2 La jurisprudencia norteamericana por su parte afirmó sobre el fundamento aportado por la enmienda XIV de la Constitución acerca del debido proceso legal, entendido en sentido procesal, que "igual principios se aplica ineludiblemente en el procedimiento administrativo en los Estados Unidos de América".3 En Argentina, al sentir de Gordillo, "la necesidad del respeto al principio de la defensa, previo las decisiones que se adopten, ha sido consagrada por la jurisprudencia incluso para organismos públicos no estatales".4 Así mismo, ya más recientemente, el Tribunal Constitucional Español ha sostenido lo siguiente a propósito de la aplicación del debido proceso a ordenamientos diferentes al penal: Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado...5 Como anotan García de Enterría y Fernández, "la inmensa laguna que supone la ausencia de un cuadro normativo general que definiese los principios generales de funcionamiento de las actuaciones administrativas y de su aplicación se encuentran suplida por esa remisión general (que vendría impuesta por un principio constitucional, lo que supone su superioridad sobre cualquier eventual determinación contraria de las Leyes) a "los principios del orden penal", lo cual es de una extraordinaria práctica, como bien se comprende"6 2. DE LA IMPUTABILIDAD Dice el inciso 4o. del artículo 29 de la Constitución: Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado jurídicamente culpable Se establece aquí la presunción de inocencia de las personas, que es un desarrollo del principio de la dignidad humana, consagrado en el artículo 1o. de la Constitución. La norma citada se relaciona igualmente con el artículo 83 de la Carta que establece el principio de la buena fe. En los antecedentes de esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente, se lee: Tanto la doctrina nacional como la internacional de los autores, como las normas contenidas en tratados públicos y leyes extranjeras, le otorgan lugar preeminente dentro de las garantías individuales a los requisitos procesales mínimos de que deben rodearse a las personas que se encuentran acusadas, y que deban responder a las autoridades. La primera de tales garantías es la presunción de inocencia que constituye la piedra fundamental del sistema, y que tiene validez hasta el momento que haya sido declarado judicialmente culpable.7 El Tribunal Constitucional Español ha manifestado al respecto: El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntivamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta de las personas cuya apreciación derive un resultado sancionatorio o delimitativo de sus derechos.8 En este orden de ideas, es imposible imponer a alguien la carga de probar su inocencia, pues ello equivale a una probatio diabólica. Ahora bien, la presunción de inocencia sólo es desvirtuada por una condena jurídica que declare "culpable" a una persona. En consecuencia, es necesario demostrar la imputabilidad de un hecho a una persona, de suerte que judicialmente se compruebe su dolo o culpa en cada caso. Como anota Parada, "la imputabilidad en cuanto capacidad de actuar culpablemente porque el sujeto activo de la infracción reune aquellas características biopsíquicas que con arreglo a la legislación vigente le hacen capaz de ser responsable de sus propios actos, es desde luego exigible en las infracciones administrativas y, por consiguiente, excluyen la imputabilidad las mismas causas de inimputabilidad que establece el Derecho penal, como la enajenación mental o la menor edad... Respecto a la culpabilidad propiamente dicha y en cualquiera de sus formas dolo o culpa es asimismo exigible en las infracciones administrativas, superando con ello una jurisprudencia según la cual sería irrelevante tanto la ausencia de intencionalidad como el error, por no ser precisa una conducta dolosa sino simplemente irregular para castigar la inobservancia de las normas. Por el contrario parece más justo, dada la importancia de las sanciones administrativas, exigir la concurrencia de la culpabilidad... Dicha exigencia trasciende lo substantivo, proyectando sobre el procedimiento sancionador la observancia del derecho a la presunción de inocencia".9 En derecho comparado las regulaciones contemporáneas de las infracciones administrativas exigen siempre la culpabilidad. Por ejemplo, la ley de Alemania Federal de 1987 establece que "como ilícito administrativo puede punirse únicamente el hecho doloso, salvo que la ley conmine expresamente con una pena pecuniaria administrativa al hecho culposo" -art. 10-, en dicha norma se establece como circunstancia excluyente de la culpabilidad el error o la edad inferior a los 14 años -arts. 12 y 13-. Igualmente, la ley italiana 698 de 1981 determina que "en las infracciones administrativas, cada cual es responsable de su propia acción u omisión, consciente o voluntaria, ya sea ésta dolosa o culposa" -art. 2-. El Tribunal Constitucional Español por su parte ha afirmado que no se puede concluir "de que se haya suprimido en la configuración del ilícito tributario el elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa. En la medida en que la sanción de las infracciones tributarias es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, tal resultado sería inadmisible en nuestro ordenamiento".10 De conformidad con lo anterior y para efectos de este salvamento, es pues una autoridad de la República, únicamente conforme al debido proceso, que puede declarar culpable a una persona cuando se demuestre la imputabilidad del hecho al autor. Queda por tanto proscrita en Colombia toda forma de responsabilidad objetiva. 3. DEL CASO CONCRETO El artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991 dispone una investigación administrativa "para determinar la comisión de infracciones... y para su desarrollo no se requerirá del concurso o conocimiento de los presuntos infractores". El artículo 19 del mismo Decreto establece que las pruebas en dichos procesos "se valorarán... atendiendo... la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente". Y el artículo 21 idem consagra por último que "la responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios es objetiva". Los suscritos Magistrados estimamos que resulta elemental, evidente y flagrante la violación del debido proceso y de la presunción de inocencia por parte de estos tres preceptos. En efecto, no se puede prescindir de la imputabilidad para efectos de condenar judicialmente a una persona. Ello desconoce las garantías mínimas para hacer efectivos los derechos humanos, que son uno de los fines del Estado, al tenor del artículo 2o. de la Carta. Es por ello que no compartimos la decisión de la mayoría de la Corporación, que encontró conforme con la Constitución tales disposiciones. Fecha ut supra. CIRO ANGARITA BARON Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado 1 Citado por Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Parte general, Tomo 2, Ediciones Macchi-López. Buenos Aires, 1975. Pág. XVII-33 2 Idem 3 Idem 4 Idem 5 Tribunal Constitucional Españo. Sentencias de 30 de enero y 8 de junio de 1981. 6 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo II. Tercera Edición. Ed. Civitas S.A. Madrid, 1991, pág. 166. 7 Gaceta Constitucional No. 128 del 15 de octubre de 1991, pág. 17. Ponencia ante la plenaria de la Constituyente de Diego Uribe Vargas. 8 Tribunal Constitucional Español. Sentencia de marzo 8 de 1985 9 Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Parte general. Tercera Edición. Editorial Marcial Pons. Madrid, 1991, pág. 478. 10 Tribunal Constitucional Español. Sentencia de abril 26 de 1990.

C-600-92 Sentencia No Sentencia No. C-600/92 SANCION PRESIDENCIAL-Irregularidad A juicio de la Corte el anotado vicio existe y es subsanable, máxime si se tienen en cuenta que los términos para que el Presidente pudiera haber formulado objeciones han precluido y que la omisión de la sanción presidencial supone el quebrantamiento de un deber que, en todo caso, pudo ser suplido mediante la intervención del Presidente del Congreso (Anterior Codificación Constitucional, art. 89). La sanción de la ley, requisito normalmente sustancial de su formación, en razón de las circunstancias referidas, tiene carácter puramente formal y admite, por tanto, ser subsanado. PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Al permitir la Corte, cuando sea procedente, se subsanen defectos que afecten la formación de una ley sujeta a su control, se busca la prevalencia del derecho sustancial y la vigencia del principio democrático, ambos, en este caso, inconciliables con la negativa a la apertura de un procedimiento de enmienda de un vicio puramente formal que, de subsanarse, impediría se frustrara una iniciativa ya acogida y tramitada por el órgano político más genuinamente representativo de la voluntad social. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término En relación con la acción de inconstitucionalidad que dió lugar al presente proceso, no es procedente predicar la caducidad contemplada en el numeral 3º del artículo 242 de la C.P, pues si bien la ley acusada se expidió el 28 de Enero de 1.982, la correspondiente demanda fue recibida en la Secretaria General de esta Corte, el día 18 de febrero de 1.992, esto es, sin haber transcurrido un año desde la promulgación de la nueva Constitución. En efecto, criterios de seguridad jurídica y de elemental equidad, exigen contabilizar el término de caducidad de las acciones por vicios de forma adelantadas contra leyes expedidas con anterioridad a la promulgación de la Constitución no a partir de la publicación de los respectivos actos sino de la indicada promulgación del Estado Supremo. REF: Demanda No. D-072 Actor: carlos alberto sanchez Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 23 de 1982. Derechos de Autor Magistrado Ponente: eduardo cifuentes muñoz Santa Fe de Bogotá, D.C., Diciembre 10 de 1992 Aprobado por Acta No. 95 La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso ordinario de constitucionalidad contra la Ley 23 de 1982 sobre "Derechos de Autor". I. TRANSCRIPCION DE LA NORMA ACUSADA La transcripción completa de la Ley 23 de 1982 aparece a folios 28 a 35 del expediente. II. ANTECEDENTES 1. La Corte Constitucional en providencia del 14 de Octubre de 1992, se refirió a los antecedentes del presente proceso e hizo algunas precisiones que conviene transcribir. "1. Que el ciudadano Carlos Alberto Sánchez presentó el día 7 de Febrero de 1.992 demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 23 de 1.982, "sobre derechos de autor". 2. Que el principal cargo contra la ley que formula el demandante y del cual se derivan los restantes, se origina en la omisión de la sanción presidencial. Se alega por el actor que la ley fue indebidamente sancionada por el Dr. JORGE MARIO EASTMAN, entonces Ministro Delegatario de funciones presidenciales. 3. Que esta Corte ha sostenido que la validez formal del proceso de expedición de una ley, debe efectuarse a la luz de las normas constitucionales vigentes al momento en que se verificó su trámite. 4. Que el Dr. JORGE MARIO EASTMAN, impartió la sanción presidencial a la mencionada ley, en desarrollo del Decreto No. 0136 de 1.982, en virtud del cual el Presidente de la época Dr. JULIO CESAR TURBAY AYALA, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 5º del Acto Legislativo No. 1 de 1.977, delegó en el indicado Ministro "las funciones correspondientes a los asuntos de que tratan los ordinales 2º, 3º, 5º, 6º, y 7º del artículo 120 de la Constitución Política". 5. Que de conformidad con la norma constitucional vigente al momento de la expedición de la ley acusada, el Ministro Delegatario sólo podía ejercer en ese carácter "las funciones presidenciales que el Presidente le delegue" (Acto Legislativo No. 1 de 1.977, art 5º, inc 4). 6. Que la función constitucional de sancionar las leyes encomendada al Presidente era y es diferente a la función, que igualmente le estaba atribuida, de promulgar las leyes ya sancionadas (arts. 81-4, 85, 86, 88, 89, 90, 118-7 y 120-2 de la anterior Codificación Constitucional). 7. Que el decreto 0136 de 1.982 no confirió al Ministro Delegatario la función de sancionar las leyes. Luego, carecía de competencia dicho Ministro para sancionar la ley 23 de 1.982 y la sanción que en esas condiciones impartió no tuvo validez alguna, generándose por este concepto, un vicio de procedimiento en la formación de la citada ley. 8. Que a juicio de la Corte el anotado vicio existe y es subsanable, máxime si se tienen en cuenta que los términos para que el Presidente pudiera haber formulado objeciones han precluido y que la omisión de la sanción presidencial supone el quebrantamiento de un deber que, en todo caso, pudo ser suplido mediante la intervención del Presidente del Congreso (Anterior Codificación Constitucional, art. 89). La sanción de la ley, requisito normalmente sustancial de su formación, en razón de las circunstancias referidas, tiene carácter puramente formal y admite, por tanto, ser subsanado. 9. Que la promulgación de la ley 23 de 1.982 cumplida por el Ministro Delegatario, en sí misma considerada, se cumplió en debida forma y para efectuarla se contaba con facultades suficientes. La misma, de otra parte, ha permitido que la comunidad conozca y acate la norma, pese a no haber sido antecedida de una sanción regular. No será necesario reiterar la promulgación que, finalmente, no se inserta en el íter formativo del acto, pues siempre lo presupone. De otra parte, la Corte entiende que mientras ella resuelve sobre la exequibilidad de la ley acusada, la misma se encuentra amparada por la presunción de constitucionalidad, además de sustentar su eficacia y legitimidad en la creencia de buena fe, generalizada en el país, sobre la competencia formalmente atribuida al Ministro delegatario que impartió la sanción legal, sólo a la fecha hallada irregular aunque saneable. 10. Que al permitir la Corte, cuando sea procedente, se subsanen defectos que afecten la formación de una ley sujeta a su control, se busca la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228) y la vigencia del principio democrático, ambos, en este caso, inconciliables con la negativa a la apertura de un procedimiento de enmienda de un vicio puramente formal que, de subsanarse, impediría se frustrara una iniciativa ya acogida y tramitada por el órgano político más genuinamente representativo de la voluntad social. 11. Que en atención a la fuerza vinculante, frente a todo el ordenamiento, de los mencionados principios de prevalencia del derecho sustancial y vigencia efectiva de la democracia, la facultad atribuida a la Corte Constitucional, prevista en el parágrafo único del artículo 241 de la C.P, no se limita a las leyes expedidas a partir de la promulgación de la carta sino que cobija también a las anteriores que se sometan a su examen y respecto de las cuales se encuentren defectos de procedimiento subsanables. 12. Que en relación con la acción de inconstitucionalidad que dió lugar al presente proceso, no es procedente predicar la caducidad contemplada en el numeral 3º del artículo 242 de la C.P, pues si bien la ley acusada se expidió el 28 de Enero de 1.982, la correspondiente demanda fue recibida en la Secretaria General de esta Corte, el día 18 de febrero de 1.992, esto es, sin haber transcurrido un año desde la promulgación de la nueva Constitución. En efecto, criterios de seguridad jurídica y de elemental equidad, exigen contabilizar el término de caducidad de las acciones por vicios de forma adelantadas contra leyes expedidas con anterioridad a la promulgación de la Constitución no a partir de la publicación de los respectivos actos sino de la indicada promulgación del Estado Supremo. 13. En su concepto, el Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, Procurador General de la Nación, expresa: " (...) este Despacho considera que el defecto de que adolece la ley bajo examen, es de aquellos subsanables fáctica y jurídicamente, porque con la simple aprobación del Presidente de la República, manifestada a través de su firma se convalidaría tal norma. Este es uno de aquellos casos en que debe prevalecer el derecho material sobre el formal, so pena de dejar desprotegido al conglomerado social en lo respecta a los derechos de autor, consagrados en la disposición impugnada (...). Como quiera que el vicio observado es de aquellos que serían subsanables, este Despacho solicita a la H. Corte Constitucional hacer uso de la atribución contenida en el parágrafo del artículo 241 Constitucional (...). En caso de que esa alta Corporación no comparta el anterior planteamiento, o que estando de acuerdo, no sea subsanado el vicio, en ambos eventos se solicita la declaratoria de inexequibilidad". 2. En la citada providencia la Corte declaró que en el proceso de formación de la ley acusada existía un vicio de procedimiento de carácter subsanable y ordenó que, sobre el texto original de dicha ley, el Gobierno impartiera la correspondiente SANCION, la cual tendría el efecto de anular la impartida irregularmente. 3. El Gobierno, en acatamiento a la instrucción anterior, sancionó debidamente la Ley 23 de 1982, y procedió a efectuar la respectiva publicación en el Diario Oficial No. 40.647 del 30 de octubre de 1.992. III. FUNDAMENTOS JURIDICOS El actor alega que la ley acusada viola los artículos 2 (3), 57 (115), 116 (192), 118-7 (200-1), 120-2 (189-9-10), 124, inc 6 (202, inc 4), 126 (195), 127 (205), 128 (196), 135 (211), 81-4 (157-4), 85 (165), 86 (166) y 89 (168) de la Constitución Política (entre paréntesis se indica el número del correspondiente artículo de la Nueva Constitución). 2. El principal cargo que el demandante endereza contra la ley y del cual se derivan los restantes, consiste en la "omisión de la sanción presidencial", lo que a su juicio configura una usurpación de poder, vale decir, una vía de hecho que necesariamente se proyecta en la amplia gama de violaciones enunciadas en el punto anterior. 3. Subsanado por el Gobierno el vicio de procedimiento anotado, como consecuencia del cumplimiento de la orden dada por esta Corporación, no cabe declarar la inexequibilidad de la ley por el indicado concepto ni por aquellos que inexorablemente se derivan del mismo. IV DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, R E S U E L V E primero.- declárase subsanado el vicio de procedimiento de que adolecía la Ley 23 de 1.982, consistente en su indebida sanción y, habiéndose verificado por el Gobierno su sanción regular, declárase su constitucionalidad en lo que se refiere a los requisitos de forma. COPIESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE, CONJUNTAMENTE CON LA PROVIDENCIA DE ESTA CORPORACION, DEL 14 DE OCTUBRE DE 1992. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ G.   ALEJANDRO MARTINEZ C. Magistrado                                                         Magistrado FABIO MORON DIAZ                           JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Magistrado                             Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

C-606-92 Sentencia No Sentencia No. C-606/92 DERECHO AL TRABAJO-Reglamentación Las reglamentaciones que se establezcan al derecho al trabajo no pueden en ningún caso desconocer la garantía constitucional que de su dimensión objetiva se desprende. En esta materia la intervención estatal tiene que estar a tal punto legitimada, que con ella se protejan bienes cuya jerarquía constitucional merezca, al menos, igual nivel de protección  que el que se ofrece a los derechos fundamentales en su dimensión objetiva, y particularmente al derecho al trabajo, el cual, según lo dispone el artículo primero de la Carta, es principio  fundante del Estado.Los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio deben  ser de una parte, de carácter general y abstracto, vale decir, para todos y en las mismas condiciones; y de otra, la garantía del principio de igualdad se traduce en el hecho de que al poder público le está vedado, sin justificación razonable acorde al sistema constitucional vigente, establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa. El derecho al trabajo debe interpretarse en estrecha relación con los principios de igualdad, libertad y dignidad humana. LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Título de Idoneidad Si bien  la Constitucion garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, lo cierto es que tal derecho se vería lesionado si de él no se dedujera el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución. Por eso, la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, dice relación no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida. Igualmente, la función constitucional de las autoridades competentes para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, lleva a concluir la existencia del derecho a ejercer la profesión u oficio libremente escogida. DERECHO A ESCOGER OFICIO-Límites El ejercicio de determinadas profesiones puede estar limitado mediante ley pero exclusivamente a través de la exigencia de títulos de idoneidad. El legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado "límite de los límites", vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia. En materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana. TITULO DE IDONEIDAD-Exigencia La exigencia de títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia a las profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger. Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas. Cuando la reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial del derecho. DERECHOS ADQUIRIDOS La Constitución protege y considera  como adquiridos los derechos nacidos como consecuencia del cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas por la ley. Se protegen entonces las consecuencias que surgen de la consolidación de una situación jurídica. LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO/DERECHOS FUNDAMENTALES/TRANSITO LEGISLATIVO Cuando se habla de derechos fundamentales y en particular del derecho a escoger profesion u oficio,  el momento en que el derecho debe ser protegido, frente al evento del transito legislativo, coincide con aquel en que se han  cumplido las hipótesis fácticas de la ley anterior, de tal modo que pueda hablarse de una situación jurídica consolidada. El derecho a ejercer una profesion u oficio, que se fundamenta en el derecho al trabajo, se adquiere con el cumplimiento de los requisitos legítimos que establezca la ley.  En el caso de quienes no han cumplido aún con los requisitos materiales exigidos por la ley estaremos, no frente a un derecho adquirido, sino frente a una mera expectativa legal, vale decir a un posible derecho futuro o pendiente, cuya protección en el  evento de tránsito legislativo  cede al interés general que busca tutelar el legislador. TOPOGRAFO-Licencia/ERROR DE TECNICA LEGISLATIVA Se infiere claramente  la voluntad del legislador de crear como requisito para el ejercicio de la profesion de topografía una licencia profesional. Su existencia es indudable a partir de un análisis sistemático de la norma y de los contenidos concretos de los artículos citados, especialmente del artículo décimo  transcrito. Se trata pues, a juicio de esta Corporación, de un error de técnica legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la ley.  Error que, salvo que implique una ambigüedad tal que conlleve una violación de la Carta, carece de relevancia constitucional. Así, el artículo segundo y los otros de la ley que se estudian  y que hacen referencia a la licencia son constitucionales en lo que se refiere a la existencia de la mencionada licencia. DERECHOS ADQUIRIDOS-Vulneración La adquisición plena de un derecho subjetivo público depende de la observancia de los requisitos materiales que la ley exige.  El certificado es pues simplemente el reconocimiento de la titularidad del derecho que se adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta para que pueda suspenderse el  ejercicio del mismo hasta tanto no se haya  confirmado plenamente su titularidad. Por tanto, el vencimiento del término de un año establecido por la ley no puede implicar la pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la vulneración de un derecho adquirido de carácter fundamental, cual es la libertad de escoger profesion u oficio y por conexidad se estaría también violando el derecho fundamental al trabajo. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración/DERECHOS ADQUIRIDOS-Desconocimiento El reconocimiento oficial se entiende retroactivo y por lo tanto, el título expedido por el SENA no puede ser discriminado, tal y como lo hace el artículo cuarto en comento, al exigir a quienes lo poseen la acreditación de requisitos distintos a los mencionados en el parágrafo 1o del artículo 2o, so pena de vulnerar no sólo el principio de igualdad sino los derechos adquiridos con justo título. EJERCICIO DE PROFESION-Reglamentación El estudio de una ley que reglamenta el ejercicio de determinada profesion, a la luz del derecho constitucional debe residir fundamentalmente en las limitaciones que la ley impone al derecho. Se trata pues, especialmente de un cotejo de los límites al derecho, confrontados, de una parte, el especial valor que ella otorga a los derechos fundamentales y en particular al trabajo, y de otra, las posibles justificaciones constitucionales de las limitaciones impuestas. La tarea de esta Corte es, pues, la de estudiar la constitucionalidad, no ya del requisito material exigido, -los cinco años de experiencia profesional-, sino de los medios que según la ley han servido para adquirir dicha experiencia y por lo tanto constituyen única prueba de ella. El propio legislador se encuentra subordinado a los mandatos constitucionales. Por lo tanto, no puede condicionar el ejercicio de un derecho, -y menos del derecho al trabajo que es base estructural del orden constitucional-, hasta el punto de hacerlo impracticable, o establecer requisitos que lo condicionen más allá de lo razonable, o crear condiciones que impliquen, de manera injustificada, el acceso desigual a su ejercicio. En todo caso, los requisitos materiales exigidos y los medios de prueba deben ajustarse a los mandatos de la Carta, y en el análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara violación del artículo 13, al discriminar injustificadamente los medios válidos para adquirir y probar la experiencia exigida. DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración Para acceder al certificado es condición previa que el interesado forme parte de la Asociación Nacional de Topógrafos. Dentro de este contexto, aparece clara una vulneración del derecho de asociación consagrado en la Constitución nacional, por cuanto la garantía constitucional de tal derecho incluye también el respeto a la libertad negativa que consiste en el derecho a no asociarse. El derecho de asociación, entendido como el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos encaminado a fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos concretos,  incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada. Si no fuere así, no podría hablarse del derecho de asociación en un sentido constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de libertad, cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad. DERECHOS FUNDAMENTALES-Regulación legal/RESERVA DE LEY Cuando la ley autoriza a la Asociación Nacional de Topógrafos para expedir un certificado de "honestidad, pulcritud e idoneidad profesional", está delegando en una entidad privada la facultad de juzgar y sancionar el comportamiento de quienes ejercen la profesion de topógrafos, con base en normas dictadas por la propia Asociación. Si bien es cierto que, tal como se estudiara adelante, la Constitución preve el traslado de algunas funciones públicas a entidades privadas, también lo es que en materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República. La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el derecho a escoger y ejercer profesion u oficio, constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias reservadas no pueden ser objeto de transferencia, pues con ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia Constitución. COLEGIO DE PROFESIONALES-Límites Un colegio profesional no puede restringir discrecionalmente el acceso; tampoco puede restringir la participación de sus miembros a esa sola entidad o impedir su afiliación a asociaciones profesionales distintas, ni vetar la participación de cierto tipo de colegiados, que no cumplan con requisitos arbitrariamente exigidos, en los órganos de decisión y ejecución de sus reglamentos. Los colegios profesionales deben responder pues a una filosofía esencialmente democrática. Deben representar globalmente  a quienes ejercen determinada profesion y no pueden convertirse simplemente en voceros de una parte especial o determinada de todo un gremio profesional. Es innegable que para garantizar la representación global, debe existir una norma básica que democratice los requisitos exigidos para formar parte de la entidad, así como la conformación de los órganos competentes para tomar decisiones sobre las normas del colegio, y la admisión o suspensión de los miembros. ASOCIACION DE PROFESIONALES La Carta reconoce la existencia de las asociaciones de profesionales, pero con un tratamiento distinto al que da a los colegios profesionales. Las asociaciones son personas jurídicas de derecho privado, conformadas por la manifestación de voluntades de sus miembros. Siempre que respeten las bases constitucionales mínimas, pueden diseñar como a bien tengan su estructura y funcionamiento interno. La Constitución no exige a las asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a los colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la ley pueda atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones pueden entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el gremio profesional o solo de una parte de él. Eso dependerá de la autonomía de la propia asociación. ASOCIACION DE TOPOGRAFOS Con independencia de la naturaleza corporativa de la Asociación Nacional de Topógrafos, la facultad de determinar la honestidad pulcritud e idoneidad en el ejercicio de una profesion, que tenga como efecto la limitación clara en el ejercicio del derecho fundamental al trabajo y a ejercer una determinada profesion, debe contar con un código, público, positivo, y explícito, en el que se consagren claramente las acciones que son consideradas como causa de una sanción (en este caso la más grave de todas, pues si no se otorga el certificado, tampoco la licencia profesional y se suspende el ejercicio del derecho fundamental al trabajo y todos los que de el se derivan), el procedimiento que ha de aplicarse frente a una determinada conducta y la autoridad competente para juzgar y aplicar la sanción. Es absolutamente claro que en el Estado de derecho no se puede dejar al buen juicio de las personas privadas el determinar conceptos tan amplios como "honestidad", "pulcritud" e "idoneidad", y menos aún cuando tal determinación puede tener como efecto la no expedición de una licencia profesional, y por lo tanto la suspensión en el ejercicio del derecho fundamental al trabajo. DEBIDO PROCESO-Certificado de Antecedentes Si bien entra dentro de las facultades de la ley exigir un certificado de antecedentes siempre que se trate de regular una actividad que implique algún riesgo o interés social, al hacerlo debe señalar la entidad competente, -entidad que como quedo estudiado debe cumplir con ciertos y determinados requisitos-, así como el debido proceso y las normas públicas  que establezcan las conductas sujetas a sanción. Será entonces constitucional la exigencia del certificado de honestidad, pulcritud e idoneidad, siempre que sea expedido por una autoridad competente, con fundamento en normas públicas aplicables al momento de la comisión de cualquier conducta objeto de sanción, y previo un proceso respetuoso de las normas constitucionales y legales. TRAMITOMANIA El requisito de autenticación del certificado aparece también como violatorio del texto constitucional. Esto es así, en primer lugar por la aplicación del principio de buena fe, consagrado en el artículo 83  de la Carta y que ordena a la administración presumir que el ciudadano actua de buena fe y por lo tanto que los documentos que aporta son legítimos; y en segundo lugar, por el mandato del artículo 333 de la Carta,  que establece la necesidad de acabar con trámites innecesarios en virtud del principio de eficiencia en la gestión pública. POLICIA ADMINISTRATIVA Las funciones que mediante los literales estudiados se atribuyen al Consejo Profesional de Topografía, son meramente administrativas, se ejercen  con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional. Cosa distinta es que, con base en dichas atribuciones, las respectivas entidades dicten normas que corresponde expedir al legislador o ejecuten funciones que extralimitan su competencia. En este caso, las dudas no surgen con respecto a la ley que otorga debidamente ciertas atribuciones, sino de la confrontación entre dicha ley y las normas infralegales que se dictan, presuntamente a su amparo.  Si este fuera el caso, no es la Corte Constitucional quien tiene competencia para juzgar la legalidad de las normas reglamentarias, sino la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispone la propia Constitución. DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección/CODIGO DE ETICA PROFESIONAL/POTESTAD REGLAMENTARIA La norma que limita un derecho fundamental, como lo hace por ejemplo un código de ética profesional, tiene que tener rango de ley, pues estamos en este caso frente a una de las más importantes garantías normativas del sistema de protección a los derechos fundamentales en nuestro país. Las remisiones legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo deben entonces encuadrarse dentro de normas claras que respeten no sólo el contenido esencial de los derechos que se regulan, sino todos y cada uno de los contenidos normativos de la Constitución. La potestad reglamentaria constituye pues, un complemento de la ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se puede traducir en una transferencia inconstitucional de competencias tal que deslegalice la materia reservada. Lo anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera con la libertad de escoger profesion u oficio deba ser regulada por ley: ello dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental. Si bien es legítima la atribución legal al Consejo Nacional de Topografía de imponer las sanciones por violación al código de ética profesional, a juicio de esta Corte dicha función no puede ser debidamente cumplida hasta tanto no exista una norma tributaria del debido proceso, que dé base material  para el  cumplimiento de tal función. INTERPRETACION DE LA LEY-Favorabilidad Se trata de un conflicto entre disposiciones excluyentes entre si, pues mientras una de ellas restringe el ejercicio de un derecho, las otras dos consagran beneficios que amplían la aplicación de tal derecho. Es un mandato constitucional el proteger los derechos fundamentales de las personas. Por esto,  el único criterio aceptable en los conflictos de alcance y sentido de una ley,  es aquel que beneficie los derechos y libertades de los ciudadanos. La única manera de resolver en términos constitucionales, el conflicto de normas que presenta esta ley, es interpretando la expresión "solo" de los artículos 2 y 9, en favor del derecho fundamental al trabajo de las personas que se encuentran en las circunstancias descritas en el artículo 4. Debe pues entenderse que la expresión que se estudia no es taxativa, y por lo tanto pueden también adquirir licencia profesional las personas que cumplan con los requisitos declarados constitucionales del artículo 4 de la ley demandada. EJERCICIO DE PROFESION-Matrícula/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sanción El legislador en ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general contra el ejercicio ilegítimo de una profesion u oficio, puede  establecer que para el ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula  profesional, que corresponde simplemente a la constatación pública de que el titulo profesional es legítimo. Dicha matrícula puede condicionar también el ejercicio del derecho al cumplimiento de ciertas normas éticas, acorde a un código debidamente expedido y respetuoso del debido proceso. El titular legítimo de la matrícula, tarjeta, licencia o certificado, podrá ejercer libremente la profesion mientras no infrinja una de las normas éticas, especialmente establecidas para cada profesion. Si se produjera tal violación, la autoridad administrativa correspondiente podrá imponer las sanciones establecidas, y suspender el derecho al ejercicio profesional,  por el tiempo que  considere necesario de acuerdo a las normas establecidas, o someterlo a las condiciones que el propio código señale. Contra la sanción impuesta deberán proceder los recursos contencioso pertinentes. El derecho a ejercer la profesion se adquiere con el título académico debida y legítimamente expedido. Los requisitos adicionales están dirigidos a acreditar tal condición y por lo tanto no pueden imponer exigencias distintas a las de probar la veracidad del título. ASOCIACION DE TOPOGRAFOS-Cuerpo Consultivo/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración La Constitución de una entidad privada como consultora permanente del Gobierno Nacional crea un privilegio, pues aunque la consulta que se adelante no tenga carácter obligatorio si influye en la conformación del juicio de las autoridades competentes para reglamentar las leyes. Eventualmente dicha consulta puede ser remunerada, en cuyo caso se estaría haciendo una especie de contratación de consultoria permanente. De otra parte, aparece una desigualdad clara en la medida en que una asociación determinada se convierta en cuerpo consultivo del gobierno, pues esto contribuye a su buen nombre y puede tener consecuencias patrimoniales para el ejercicio profesional de sus miembros individualmente considerados. Es constitucional el artículo 11 siempre que no se entienda que la Asociación Colombiana de Topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoria se tenga en cuenta el principio de igualdad, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a consultar. Ref:Radicación D-044 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2o. (parcial); 4o.; 8o. (parcial); 9o, 10o y 11 de la ley 70 de 1979, "Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia." Temas: -Profesión de topógrafo -Derecho al trabajo -Libertad de ejercer profesión y oficio -Intervención del Estado -Derechos adquiridos Actor: Carlos Almanza Góngora. Magistrado Sustanciador: Ciro Angarita Barón. Sentencia aprobada mediante acta No. en Santafé de Bogotá. D.C., a los catorce (14) días del mes de Diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. Antecedentes. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada  tanto en el artículo 214 de Carta de 1886 como el artículo 241-4 y otros de la Constitución vigente, el ciudadano CARLOS ALMANZA GONGORA en nombre y representación de la Asociación Colombiana de Topógrafos -ACOTP-  instauró ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad en forma parcial, contra los artículos 2o,  8o., 10o  y  total contra los artículos 4o, 9o y   11 de la ley 70 de 1979, después del primero de junio de 1991. En virtud de lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Constitución Nacional, la Corte ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año, día siguiente al de su instalación formal. De conformidad con el programa de trabajo y reparto, aprobado por la Sala Plena para el mes de marzo, el negocio le fue asignado al Despacho del  Magistrado Sustanciador, el 30 de Marzo del año en curso. Al proveer sobre la admisión de la demanda, el Magistrado resolvió inadmitirla por considerar que la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 40 y 241 de la Constitución Política  es "un derecho predicable de  todo ciudadano y  no de las personas jurídicas puesto que, por razones obvias, estas no pueden ostentar tal calidad". Por lo tanto,  la persona natural que haga uso de ese derecho debe ejercerlo como ciudadano y no como representante de una persona jurídica. Dentro del término establecido por el artículo 6o. del decreto 2067, el ciudadano ALMANZA GONGORA corrigió la demanda en la forma que se le había indicado en el  auto de fecha veintiuno (21) de abril del presente año. En el auto admisorio se ordenó inaplicar  la frase del artículo transitorio del decreto 2067 de 1991 que dice " ... sobre la última de ellas antes del  1o. de junio de 1992 ", por estipular un término incompatible con lo establecido por la Constitución Nacional en el artículo 242, numeral 4o.  En el mismo auto, se solicitaron algunas pruebas relevantes para el fallo y se ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 CN. y 7, inciso segundo,  del Decreto 2067 de 1991. Del mismo modo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso, al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso, así como el traslado de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación, quien oportunamente rindió el concepto de rigor. En la misma forma se comunicó la iniciación del proceso al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Asociación Nacional de Topógrafos y a la Sociedad Colombiana de Topógrafos. Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir. A. NORMAS ACUSADAS Las disposiciones impugnadas son las que a continuación se transcriben. Se subraya en ellas  lo que es materia de acusación parcial. " LEY 70 DE 1979" (diciembre 28) " Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia". EL CONGRESO DE COLOMBIADECRETA: ".... ARTICULO 2o.- Sólo podrán obtener la Licencia a que se refiere el artículo 1o. de esta Ley, ejercer la profesión de Topógrafo y usar el título respectivo en el territorio de la República. a. Quiénes hayan obtenido el título profesional de topógrafo y, quiénes a partir de la vigencia de esta ley lo obtengan en instituciones de educación superior oficialmente reconocidas, cuyos pénsum educativo y base académica están de acuerdo a las normas del Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior (ICFES), e igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensumes por parte del ICFES. "......... ARTICULO 4o. Los Topógrafos que hayan ejercido la profesión por un mínimo de cinco años en entidades públicas o privadas mediante contrato de obligación civil  o laboral y sin el lleno de ninguno de los requisitos del artículo segundo, así como los topógrafos técnicos, egresados del Sena, deberán legalizar su situación profesional en el año siguiente a la instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía, cumpliendo los siguientes requisitos: a. Demostrar la antigüedad como Topógrafo con copias autenticadas y certificadas de sus contratos laborales o civiles, expedidos por los administradores de las Empresas Públicas o privadas donde haya trabajado el topógrafo aspirante a la licencia. b. Certificación autenticada de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía y que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad profesional expedida por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus seccionales. c. Examen de idoneidad profesional presentado en una institución de Educación Superior que desarrolle el programa de topografía y que éste aprobado por el ICFES, a petición del Consejo Nacional de Topografía. d. Resolución motivada por el Consejo Profesional de Topografía, reconociendo su calidad y otorgándole la licencia respectiva. ".......... ARTICULO 8o. El Consejo  Profesional Nacional de Topografía, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá y sus funciones principales serán las siguientes: a. Dictar sus propios reglamentos. b. Emitir conceptos en lo relacionado a la profesión de topógrafo cuando así se le solicite, para cualquier efecto. c. Expedir las licencias de topógrafo a todos los profesionales que reunan los requisitos señalados por la presente ley. d. Cancelar las licencias a los topógrafos que no se ajusten  a los requisitos determinados por la presente ley o que falten a la ética profesional. e. Fijar los derechos de expedición de las licencias profesionales. f. .... g. Velar por el cumplimiento de la presente ley. h. .... i. ..... j. ..... ARTICULO 9o. Sólo podrán expedírsele licencia profesional a los profesionales que cumplan con los requisitos enumerados en los artículos 2o. y 3o. de esta ley. ARTICULO  10o.  Quien no tenga la licencia profesional correspondiente otorgada por el Consejo Profesional Nacional de Topografía, conforme a lo establecido por esta ley, no podrá ejercer la profesión de topógrafo, ni desempeñar las funciones establecidas en esta ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas para denominar la profesión de topógrafos, en placas, membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones. ".......".......ARTICULO 11o. Reconózcase a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con personería jurídica No. 3762 de Noviembre 22 de 1963 del Ministerio de Justicia, como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la profesión de topografía y especialmente con lo atinente a la aplicación de la misma al desarrollo del país. La Sociedad será también cuerpo consultivo en todas las cuestiones de carácter laboral relacionadas con los profesionales de Topografía.B. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales infringidas.A juicio del actor la ley acusada vulnera los artículos 2, 13, 26, 29, 39, 58, 69, 83 y 84 de la Constitución Nacional. 2. Concepto de la violación. 2.1.  Alega el demandante que el artículo 2o de la ley acusada al establecer "Sólo podrán obtener la licencia a que se refiere el artículo 1o, de esta ley" carece de objeto y se hace inaplicable, pues se  refiere a una licencia que la misma ley no exige. En efecto, el mencionado artículo 1o. se limita a definir la profesión de topógrafo sin vincular su ejercicio a la expedición de licencia alguna. Dice el artículo 1o: "La topografía es una profesión destinada a la medición, representación, configuración de accidentes, relieve, y proporciones de extensiones geográficas limitadas." De esta manera,  al establecer los requisitos para la obtención de la licencia en el artículo 2o, el legislador parte de un supuesto falso: regula la expedición de una licencia que la misma ley no exige. Con ello, no sólo se viola el artículo 2o,  sino también  el artículo 25 de la Carta, porque la exigencia de licencia para el ejercicio de la profesión de topógrafo, desconoce el derecho al trabajo de quien no la tiene. 2.2. El actor considera que por las razones mencionadas, al declarar inconstitucional el artículo 2o, debe inaplicarse también el articulo 4o. Agrega el actor que, en el caso de que fuera exigible la licencia, el artículo acusado desconoce los derechos adquiridos  de quienes ejercían con anterioridad la profesión de topógrafo, ya que el no haber cumplido con los requisitos en el  término indicado por la ley para acreditar el ejercicio de la topografía, no puede entenderse  ni como el desconocimiento  ni como la pérdida del derecho a ejercer la profesión. 2.3. De otra parte, cuando el citado artículo 4o. exige, como único medio para obtener y probar la experiencia en el campo de la topografía, aportar copias y certificados de contratos laborales o de servicios, expedidos por empresas públicas o privadas, se viola el artículo 25 de la Carta. Esto es así,  porque, según el demandante, se desconocen los derechos que tienen aquellos profesionales que ejercen la topografía de manera independiente o con intereses científicos o de docencia. Con ello, se limita el ejercicio de la profesión, vulnerando también el artículo 26 de la Carta, en lo que respecta a la libertad de oficio o profesión. 2.4 El literal b) del artículo 4o. desconoce abiertamente el postulado de la buena fé, consagrado en el artículo 83 de la Carta vigente, pues exige certificados de honestidad y buena conducta para obtener la licencia de topógrafo.  Desconoce, asimismo, el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, al otorgar a una sola entidad, Asociación Nacional de Topógrafos,  la facultad de expedir dichos certificados. 2.5. El literal c) del artículo 4o. vulnera al artículo 39 de la Constitución de 1886, puesto que exige la presentación de un examen  y no la obtención de un título de idoneidad, para ejercer la profesión de topógrafo. 2.6 El artículo 8o. en el literal c), adscribe al Consejo Profesional  Nacional de Topografía, la función de "expedir licencia de topógrafo a los profesionales que reunan los requisitos señalados por dicha ley". Según el actor, ese literal desconoce de manera flagrante los derechos adquiridos de quienes venían desempeñando la profesión sin tener un título universitario. 2.7 El mismo artículo en su literal d), al otorgar al Consejo Profesional Nacional de Topografía la facultad de cancelar las licencias a los topógrafos que no cumplan los requisitos señalados en la ley, o que falten a la ética profesional, desconoce el artículo 29 de la Carta vigente, pues no establece el procedimiento que debe agotarse para que dicha Corporación tome tal decisión. 2.8 El artículo 9o. desconoce derechos adquiridos y crea favoritismo al estipular que sólo podrán expedirse licencias a los profesionales que cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3 de la ley que se estudia. Así, se desconoce lo normado por el artículo 4o. de la misma ley y con ello se quebranta el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución vigente. 2.9 El artículo 10o. que establece una serie de requisitos adicionales para el ejercicio de la topografía, infringe el artículo 84 de la Carta, porque ante una profesión reglamentada de manera general, no pueden las autoridades públicas, exigir licencias ni permisos que impidan su pleno ejercicio. Esos requisitos adicionales, según el actor, son un desconocimiento de los títulos de idoneidad debidamente otorgados por las universidades  y el Sena. 2.10 El artículo 11o. desconoce el derecho a la igualdad y el de asociación, al otorgarle a una persona privada la función de decidir todo lo concerniente a la profesión de topógrafo. Estos derechos se vulneran, por cuanto  la ley no permitió que la agrupación que  tuviere el mayor número de afiliados  fuera la que representara a los  topógrafos. C.  LA INTERVENCION CIUDADANA De los varios actores a quienes el Magistrado Sustanciador comunicó la iniciación del proceso con miras a que dieran a conocer su concepto sobre la acusación, tan solo concurrieron la Sociedad Colombiana de Topógrafos, por intermedio de su representante legal y de manera extemporánea, el señor Hernando Salcedo Toledo, expresidente de la Sociedad Tolimense de Topógrafos. Según el representante legal de la Sociedad Colombiana de Topógrafos, es indiscutible que tanto la  Constitución anterior como la actual consagran la libertad para escoger profesión u oficio, y la del legislador para exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de estas especialidades académicas. Considera que la ley demandada no hace sino desarrollar ese mandato constitucional para el caso particular de los topógrafos y que, a pesar de algunos errores de técnica legislativa -por ejemplo en el artículo 2-, estos deben subsanarse a través de una adecuada y sistemática interpretación jurídica. Sostiene que la derogatoria de la ley sería permitir que la topografía se ejerciera sin licencia y "sin someterse a un ordenamiento institucional, con reglas precisas de moral y ética profesionales". Por su parte, el ciudadano Hernando Salcedo Toledo, hace un breve análisis de los artículos de la ley, para concluir que la ley 70 de 1979 está ajustada a la Constitución, en la medida en que la exigencia de licencias para el ejercicio de las profesiones está autorizado por ella. Sostiene el señor Salcedo, que la ley protege los derechos adquiridos de quienes ejercían la topografía conforme al decreto-ley 1782 de 1954 y que en general no contiene, en parte alguna,  violación a la Carta constitucional. D. ELEMENTOS PROBATORIOS. Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes para la decisión del presente asunto, se decretaron las siguientes pruebas:Por Secretaría General se ofició a las Secretarías del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que enviarán con destino al presente proceso, copia auténtica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición del la que es hoy la ley 79 de 1970 "Por al cual se reglamenta la profesión de topógrafo".Se ofició igualmente,  a la Sociedad Colombiana de Topógrafos y a la Asociación Nacional de Topógrafos, para que por conducto de sus representantes legales, enviaran con destino a este proceso copia auténtica  de los documentos en los cuales conste su constitución y existencia legal, objeto, afiliados, condiciones, calidades y requisitos exigidos para obtener el carácter de miembro y demás aspectos atinentes a su naturaleza, así como copia del acto de reconocimiento de su personería jurídica. Así mismo, se solicitó que certificaran sobre:a. Las funciones que cumplen en relación con la reglamentación y/o ejercicio de la profesión de topógrafo; b. Su vinculación y tipo de relación con el Consejo Profesional Nacional de Topografía.También se ofició al Consejo Nacional de Topografía  para que por intermedio de su Director o Representante legal, enviará copia auténtica de los documentos en los cuales conste su constitución y existencia legal, objeto, condiciones, calidades y requisitos exigidos para obtener el carácter de miembro, así como su reglamento. Además se  pidió que certificaran sobre:a. Las funciones que cumplen en relación con el ejercicio de la profesión de topógrafo. b. Su vinculación y tipo de relación con la Sociedad Colombiana de Topógrafos  y con la Asociación Nacional de Topógrafos.Por último, se le solicitó a los Directores del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-  y del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, enviar copia de las disposiciones normativas que regulan el programa de formación en topografía y que determinan las condiciones para la expedición del título respectivo.Todas están pruebas se encuentran incorporadas en el expediente. Se hará referencia a ellas en el momento oportuno. E.  EL CONCEPTO DEL PROCURADOR.El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No 050 de Agosto 5 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.A juicio del Procurador, una de las manifestaciones del derecho al trabajo es el ejercicio de profesión u oficio, que el legislador puede limitar, con el único fin de asegurar el orden jurídico y social, sin que ello implique el desconocimiento del derecho  : " Significa lo anterior, que el legislador debe reglamentar las profesiones y exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de ellas con la finalidad de preservar la sociedad." (Fl.59) Dice el Procurador que las transformaciones de la vida moderna hacen que el legislador  suela reglamentar tanto las profesiones que han sido consideradas  clásicas,  como las llamadas intermedias. Ejemplo de ello, es que  la topografía antes de 1979 era considerada como auxiliar y subalterna de la ingeniería, pero,  por medio de la ley acusada, pasó a ser una profesión autónoma. Frente a los cargos concretos del actor en contra de la ley 70 de 1979, estima el Ministerio Público: -  El cargo esgrimido en contra del artículo 2o. no puede ser de recibo ya  que si bien es cierto, que el artículo acusado hace mención de la licencia de que trata el artículo 1o.  y éste  en su texto nada  dice sobre ella, no puede entenderse que ello amerite la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, por las siguientes razones: De la exposición de motivos de la ley puede desprenderse claramente que la intención del legislador estaba encaminada  a reglamentar y exigir, para el ejercicio de la profesión de topógrafo la licencia, la cual sólo se expediría por la autoridad competente una vez se acreditaran ciertos requisitos. Añade el Procurador que basta con hacer una lectura de los antecedentes de la  ley para concluir que la falta de concordancia que existe entre el artículo 1o y 2o de la ley no es más que consecuencia del ir y venir del proyecto  antes de su aprobación. Concluye por lo mismo,  que existe un error de técnica legislativa  que no hace inconstitucional la ley. Al respecto afirma: "... ese error de técnica legislativa, no puede considerarse de tal magnitud que haga la ley inconstitucional o que permita afirmar que la intención del legislador no era la de establecer la obligación de obtener una licencia como condición indispensable para ejercer la profesión de topógrafo en el territorio colombiano." (Fl 61) Para el Procurador, la ley acusada contiene disposiciones en las cuales se plasma la  voluntad del legislador de exigir licencia para el ejercicio de la profesión de topógrafo. " Como se observa, no solamente  la ley consagró de manera inequívoca la obligación de obtener licencia para ejercer la profesión de topógrafo, sino que además estableció el organismo competente y los requisitos necesarios para su expedición, así como las sanciones jurídicas que acarrean el ejercicio de ella sin el cumplimiento de dicha exigencia "."..." Concluye este Despacho, que la falta de concordancia en la redacción de los artículos 1o y 2o. de la ley 70 de 1979 por parte del legislador, constituye un simple error de técnica legislativa que es irrelevante para el derecho constitucional, máxime si se tiene en cuenta, que el artículo 10 ibídem subsanó la omisión del artículo 1o., al consagrar expresamente la licencia como requisito indispensable para ejercer legalmente la profesión de  topógrafo."(Fl 63) -Frente a la acusación hecha en contra del artículo 4o,  el Procurador observa  lo siguiente:No puede desconocerse que el legislador está facultado para reglamentar el ejercicio de las profesiones, trazando un marco general dentro del cual  deben desenvolverse quienes desean ejercerla. Sin embargo, cuando el legislador regula por primera vez una profesión, no puede entrar a desconocer los derechos de quienes de manera empírica o con título  no cumplen los requisitos exigidos por la ley que se expide. No obstante lo anterior,  no puede hablarse de derechos adquiridos, por cuanto el derecho adquirido para ejercer una profesión u oficio no implica sino una mera expectativa legal para ejercer, con presupuesto en aquél, una profesión. Frente al término que establece el citado artículo  para la obtención de la licencia  de topógrafo, estima que es necesario diferenciar, entre quiénes ejercían la profesión  de manera empírica o como técnicos sin requisito alguno, de aquellos que habían obtenido por virtud de lo  establecido en  el artículo 22  Decreto 1782 de 1954, el certificado para el ejercicio de la topografía. El citado artículo facultaba al Consejo Nacional de Ingeniería  y Arquitectura para otorgar un certificado  a los topógrafos que hubieren  aprobado el pénsum de escuelas técnicas aprobadas por el Gobierno Nacional, o que acreditaren por lo menos cinco (5) años de práctica como auxiliares de topografía, previa presentación de un examen en la Universidad Nacional  para evaluar que tuvieran los conocimientos necesarios para ejercer la profesión. En el primer caso, vale decir, para quienes ejercían la profesión de manera empírica, el plazo de un año es totalmente razonado y no contraría ningún derecho protegido por la Constitución. Por el contrario, la  ley  acusada dá la  oportunidad de legalizar su situación, a los topógrafos y ejercer de está manera la profesión. Con este término se protege, igualmente,  a  quienes se capacitan y cumplen los requisitos para ejercer la profesión de acuerdo con la nueva reglamentación.En el segundo caso, es decir, para quienes cumplían con los requisitos exigidos por el artículo 22 del decreto-ley 1782 de 1954, la situación es diferente, por cuanto no existe una mera expectativa, sino una autorización que permite el ejercicio de la profesión. De esta manera, dice el Procurador, la ley que reglamente determinada profesión no puede desconocer las prerrogativas que, con base en una norma anterior,  se habían otorgado  a quienes se hallaban ya en ejercicio de la misma. Se estaría violando el derecho al libre ejercicio de la profesión a quienes,  cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley, les haya precluido el término establecido por ella para regularizar su situación. Concluye el Agente Fiscal que el literal a) del artículo 4o, no presenta motivo alguno de inconstitucionalidad. En efecto, cuando la ley exige que se acrediten pruebas que permitan establecer que realmente se ha ejercido la profesión, se parte de la base de que es necesario comprobar que  a la persona a quien  se le va a otorgar la licencia, posee los conocimientos indispensables para el ejercicio de la misma. De lo contrario, afirma el Ministerio Público, el Estado estaría en la obligación de otorgar licencia a cualquier persona que diga ejercer la profesión por un  interés científico o docente.- Con los mismos argumentos, sostiene la constitucionalidad de los literales c) del artículo en comento y del artículo 9o, que establece que sólo podrán otorgarse licencia a quienes cumplan los requisitos exigidos por los artículos 2o y 3o de la ley. - Frente al literal b) del artículo 4o, que exige certificación otorgada por Asociación Nacional de Topógrafos de que el interesado se ha desempeñado en alguna rama de la topografía y lo ha hecho con honestidad, pulcritud e idoneidad profesional, el Procurador solicita que sea declarado inconstitucional  por las siguientes razones: Hecho un análisis de la normatividad que rige a la Asociación Nacional de Topógrafos se concluye que es una persona jurídica de carácter eminentemente privado. El ingreso a ella es voluntario, previo el cumplimiento de determinados requisitos. Entre las funciones asignadas a la Asociación se encuentra la de garantizar la idoneidad y responsabilidad de sus socios. Para cumplir con este fin,  cuenta con la posibilidad de dictar un código de ética y modificarlo. Es enfático el Procurador cuando afirma que  el carácter de persona privada de la Asociación, impide que la ley le otorgue la facultad de decidir sobre la situación profesional de todos los particulares. Así mismo, cuestiona las bases sobre las cuales la  Asociación expide el certificado. Presume que lo hace de acuerdo a un código de ética expedido por el  mismo organismo. Al respecto afirma: " Encontramos que ninguna competencia asiste a la asociación para reglamentar los principios éticos que de manera general eran aplicables a las personas que ejercieron la topografía con anterioridad a la ley 70, como empíricos o técnicos. La facultad de dictar normas éticas es una consecuencia de la potestad del legislador de reglamentar el ejercicio de las profesiones." ( Fl 17) - En relación con las funciones que la ley 70 de 1979 atribuye al Consejo Nacional de Topografía, el señor Procurador considera que es inconstitucional la de "darse su propio reglamento", pues ello implica una atribución para reglamentar el ejercicio de la profesión, asunto que sólo puede ser materia de ley estatutaria, dado que se trata del ejercicio de un derecho fundamental. Las demás funciones otorgadas al Consejo, a través del artículo 8o, son constitucionales, pues son de carácter meramente administrativo, y propias de la función de vigilancia y control que le corresponde, incluyendo la de cancelar licencias a topógrafos que no se ajusten a los requisitos establecidos en la ley o que falten a la ética profesional. Ahora bien, señala el señor Procurador que el código de ética profesional que aplique el Consejo debe ser debidamente expedido y respetuoso del debido proceso, so pena de violar la Carta Fundamental. -  Concluye afirmando que el nombramiento que se hace a la Sociedad Colombiana de Topógrafos como cuerpo consultivo del Gobierno, no viola la Constitución, por cuanto un cuerpo consultivo carece de todo poder decisorio y, por lo tanto, sus conceptos no obligan. Por esta razón el artículo 11o. de la ley acusada es constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A. COMPETENCIAEn virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta,  la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al presente proceso, dado que versa sobre pretendidos vicios de fondo que afectan algunas partes de la ley 70 de 1979. B. CONSIDERACIONES GENERALES Antes de analizar los cargos formulados en la demanda, esta Corte estima necesario hacer algunas consideraciones acerca de aspectos que habrán de contribuir  a la resolución de la demanda. 1. EL DERECHO AL TRABAJO EN LA CONSTITUCION Como lo ha venido señalando reiteradamente esta Corte, el derecho al trabajo es elemento estructural del orden político y social que instituye la Constitución colombiana de 1991. Así, en sentencia de 29 de mayo del presente año dijo: "La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta Fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo."[1] Lo anterior significa que además de ser un derecho fundamental, el trabajo tiene en la Carta política una dimensión objetiva o estructural que vincula, de manera prioritaria, al poder público.La dimensión objetiva de este derecho que lo dota de una especial fuerza vinculante frente al poder público, garantiza no solo su debida aplicación normativa, sino la necesaria vinculación entre la aplicación del derecho al trabajo y su eficacia de hecho, en consonancia con el resto de principios y derechos que consagra la Carta y que conforman un sistema coherente de ordenación social, articulado a partir de los valores fundamentales que son la base material  del Estado social y democrático de derecho.En consecuencia, las reglamentaciones que se establezcan al derecho al trabajo no pueden en ningún caso desconocer la garantía constitucional que de su dimensión objetiva se desprende. En esta materia la intervención estatal tiene que estar a tal punto legitimada, que con ella se protejan bienes cuya jerarquía constitucional merezca, al menos, igual nivel de protección  que el que se ofrece a los derechos fundamentales en su dimensión objetiva, y particularmente al derecho al trabajo, el cual, según lo dispone el artículo primero de la Carta, es principio  fundante del Estado.Como corolario de la dimensión objetiva del derecho al trabajo se desprende el principio rector del artículo 54 de la Carta, que contiene un mandato al Estado para que propicie una política de pleno empleo. Ahora bien, el derecho al trabajo no sólo encarna una dimensión objetiva como elemento estructural del orden constitucional sino que, además, cuenta con una dimensión subjetiva de especial importancia en nuestro derecho constitucional. Se trata entonces de un derecho social, cuyo contenido complejo encuentra en el derecho constitucional del Estado social de derecho, al menos dos garantías: la igualdad y la libertad del titular del derecho al trabajo frente a la regulación y vigilancia del Estado.El contenido de este derecho se concreta entonces en el respeto a las condiciones de igualdad para acceder a un puesto de trabajo, siempre que se cumplan los requisitos de capacitación que exige cada tarea en particular. Así mismo, dichos requisitos deben ser fijados de tal manera que obedezcan a criterios estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las limitaciones fijadas, pues una excesiva, innecesaria o irrazonable reglamentación violaría el contenido esencial del derecho. Por último, es necesario anotar que, de una parte, los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio deben  ser de carácter general y abstracto, vale decir, para todos y en las mismas condiciones; y de otra, la garantía del principio de igualdad se traduce en el hecho de que al poder público le está vedado, sin justificación razonable acorde al sistema constitucional vigente, establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa. Queda claro entonces que como lo ha manifestado ya esta Corporación[2] el alcance de los  derechos fundamentales no está dado por su mera definición, sino por la relación que existe entre ellos y el resto de los contenidos de la Carta. Así las cosas, el derecho al trabajo debe interpretarse en estrecha relación con los principios de igualdad, libertad y dignidad humana. Es tarea de esta Corte defender en este sentido su real significado normativo. El sistema de protección del derecho que se estudia, exige entonces que las intervenciones del poder público que tiendan a limitar la garantía general de libertad respecto a su ejercicio, así como la garantía de igualdad de todos a un puesto de trabajo, fundadas en el respeto a la dignidad humana, cuenten con una legitimación clara, razonable y explícita. Por esta razón, no basta ya con que el legislador argumente la necesidad de proteger al interés general para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general es un concepto vago e impreciso que requiere de una determinación concreta,  probada y razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público limitar el alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación tal que la regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción. En el texto constitucional colombiano, el interés general, definido por el legislador se opone al interés particular, salvo cuando este último está protegido por un derecho fundamental. En este caso, como lo dijimos arriba, ha de entenderse que la dimensión objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos subjetivos para integrar la parte dogmática del complejo concepto de interés general. En este sentido, la doble relación de subordinación y libertad que tiene el legislador frente al texto constitucional hace que este pueda reglamentar el ejercicio del derecho al trabajo, pero siempre tendiendo a protegerlo y a asegurar el máximo de libertad e igualdad real de los individuos como expresión de su dignidad humana. 2. EL DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO Y LA INTERVENCION  DEL ESTADO El derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho al trabajo. Por ende, el razonamiento expuesto se aplica también al derecho consagrado en el artículo 26 de la Carta. Se trata tanto de un elemento estructural del sistema constitucional, como de un derecho subjetivo que despliega una especial eficacia vinculante frente al poder público. De otra parte,  si bien  la Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, lo cierto es que tal derecho se vería lesionado si de él no se dedujera el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución. Por eso, la facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, (artículo 26 CN) dice relación no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida. Igualmente, la función constitucional de las autoridades competentes para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, lleva a concluir la existencia del derecho a ejercer la profesión u oficio libremente escogida.Ahora bien, los derechos fundamentales y dentro de ellos el derecho a escoger profesión u oficio, cuentan con límites internos y externos. Son límites internos aquellos que señalan las fronteras del derecho como tal y que conforman su propia definición; son límites externos los establecidos expresa o implícitamente por el propio texto constitucional, para defender otros bienes o derechos protegidos expresamente por la Carta.Así, la Constitucion  establece un límite al derecho consagrado en el artículo 26, al  señalar que el legislador puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones que exijan formación académica, y que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de tales profesiones.Señala entonces la Carta Fundamental que el ejercicio de determinadas profesiones puede estar limitado mediante ley pero exclusivamente a través de la exigencia de títulos de idoneidad. Esta exigencia se encuentra justificada en lo dispuesto por el artículo 2, último inciso de la Constitución, en virtud del cual: "Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del estado y de los particulares". Así las cosas, es claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado "límite de los límites", vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia.En primer lugar en la Constitución vigente las limitaciones a este derecho tienen reserva de ley. Así,  el legislador es el único competente para establecer los títulos de idoneidad que deben acompañar en cada caso el ejercicio de tareas que exijan formación académica.De otra parte, las normas respecto de las cuales las autoridades competentes vigilarán e inspeccionarán tal ejercicio, deben estar fijadas, bien expresamente por la ley, si se trata de reglamentaciones que toquen directamente con  el derecho en cuestión, o bien por delegación legal, cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no hacen relación directa con el ejercicio del derecho fundamental.En segundo lugar, la exigencia de títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia a las profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger.Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas. Cuando la reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo condiciona más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial del derecho.Los títulos de idoneidad, se adquieren entonces, con la formación técnica o intelectual exigida por la ley. De otra parte, es claro que para poder garantizar la autenticidad de dichos títulos en actividades que comprometen el interés social se requiere, en algunos casos, la creación de licencias, tarjetas o en fin certificaciones públicas de que el título de idoneidad fue debidamente adquirido, en instituciones aptas para expedirlo. Si esto es así, en virtud de lo dispuesto en el propio artículo 26 de la Carta ningún otro requisito, además de los destinados a probar la veracidad o autenticidad del título, puede ser exigido para la expedición de tarjetas o licencias profesionales.Ahora bien, es a través de dichas tarjetas o licencias, como las autoridades competentes pueden inspeccionar o vigilar el ejercicio de determinadas profesiones. En este sentido la posesión de tales documentos puede estar condicionada al cumplimiento de ciertas normas éticas. Dichas normas, en cuanto reglamentan el ejercicio de un derecho fundamental, tienen reserva de ley y deben respetar los principios constitucionales, en particular, los que corresponden al debido proceso.Acorde con todo lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana.En conclusión,  la intervención del Estado en el derecho fundamental consagrado en el artículo 26 de la Carta debe  respetar la garantía general de igualdad y de libertad que conforman su contenido esencial.  La reglamentación de una profesión no puede favorecer, implícita o explícitamente, discriminaciones injustas, fundadas en distinciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre oficios y profesiones.  Todo trabajo lícito dignifica y enaltece a la persona humana.Es relevante señalar aquí que la clásica diferenciación entre profesiones y oficios, que se deducía de la redacción del artículo 39 de la Carta de 1886, y que dió lugar a prolífica jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,  fue reformulada en la nueva Carta política. No es este el momento oportuno para estudiar la evolución constitucional en esta materia. No obstante, vale la pena mencionar, que mientras a partir del artículo 39 era posible establecer una diferencia entre profesiones y oficios, con base en las facultades de reglamentación y en las aptitudes necesarias para desarrollar debidamente cada una de estas actividades; el artículo 26 actual, no sólo por su contenido intrínseco, sino por el contexto constitucional dentro del cual se encuentra inmerso,  introduce nuevos criterios de diferenciación y regulación de los oficios y profesiones. En primer lugar, este artículo reitera la libertad de escoger profesión u oficio. Se desprende de ella el derecho a ejercer la profesión u oficio escogido, dentro del marco de libertad, igualdad y dignidad que establece la Carta, pero con los límites que impone la guarda del interés general. De otra parte, el artículo 26 mencionado mantiene la diferencia entre profesiones y oficios, pero establece una significativa gradación que bien vale la pena señalar: A diferencia de lo que puede inferirse del artículo 39 de la Carta de 1886, la Constitución vigente señala que la ley podrá exigir títulos de idoneidad, no sólo para el ejercicio de las profesiones, sino, para el ejercicio de los oficios. Igualmente, cualquier actividad que se clasifique como "profesional", y las ocupaciones, artes y oficios que exijan formación académica o impliquen riesgo social, pueden ser objeto de inspección y vigilancia. Sólo las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica y que no impliquen riesgo social,  son de libre ejercicio en el territorio nacional. (CN artículo 26). La diferencia entre profesión u oficio no radica ya en la mayor o menor formación académica, ni en la necesidad de una especial cualificación técnica, pues la propia Carta señala que cualquier ocupación, arte u oficio puede requerir de dicha formación. De otra parte, queda expresamente consagrada la facultad de exigir títulos de idoneidad, así como de inspeccionar y vigilar tanto las profesiones como los oficios, artes y actividades en general que requieran para su ejercicio formación académica o que impliquen un riesgo social. Ahora bien, no puede decirse que el legislador tiene absoluta libertad para determinar qué actividad debe ser regulada, y establecer cualquier clase de requisitos o condiciones para su ejercicio. Como se ha dicho antes, el valor normativo del texto constitucional y el contenido esencial del derecho que se estudia, imponen al legislador una serie de límites al ejercicio de sus funciones y al contenido material de los actos que expide. En este sentido, para que sea legítima la reglamentación del derecho, es necesario que sea clara y objetiva la exigencia de cualificación que impone la protección del interés general. En tal virtud, los títulos de idoneidad y las  tarjetas y licencias profesionales destinadas a controlar el ejercicio de la profesión, constituyen una excepción frente a la regla general, excepción que no puede desconocer los principios de la Carta del 91.En consecuencia, esta Corte advierte que  toda regulación de una profesión debe consultar el interés general, legítimamente definido y debidamente probado. De otro modo existiría el grave riesgo de profundizar la desigualdad social mediante la negación del ejercicio del derecho al trabajo. 3. LOS DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE PROFESION U OFICIOLa teoría clásica de los derechos adquiridos surge fundamentalmente para defender derechos subjetivos de las personas frente a la expedición de nuevas leyes que puedan lesionarlos. Se trata de proteger  -en los eventos de tránsito legislativo-  el derecho real o personal que ha ingresado al patrimonio del sujeto. Es claro,  entonces,  que en tal teoría  la protección de esos derechos se realiza desde una perspectiva fundamentalmente patrimonial. Ahora bien, la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos en la practica no se halla exenta de dificultades. Por eso en algunos pronunciamientos doctrinarios ha sido más bien calificada de huidiza, pues no permite en muchos casos conocer el momento exacto en el que se adquiere el derecho, ni cuales son exactamente los derechos que pueden ser protegidos. Así las cosas, de una parte  la dificultad de aplicar esta teoría en la compleja práctica de los derechos y de otra, la necesidad de conjugar los principios de derecho privado le dieron origen con los contenidos axiológicos de la Carta política, hacen que la teoría de los derechos adquiridos deba ser revisada y aplicada de forma coherente con los principios y valores que fundamentan el orden político y las relaciones sociales, en un Estado social de derecho.La adecuación de la teoría de los derechos adquiridos,  a la nueva axiología constitucional, amerita algunas reconsideraciones, por cuanto lo que prima ahora no es el interés patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular atención-, sino  otros valores, principios y  derechos que, como la solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales. En cualquier caso, las conclusiones contrarias que puedan aparecer de la aplicación de uno u otro principio, deben seguir el criterio que exige la nueva Carta constitucional, en virtud del cual, el conflicto dialéctico que se pueda presentar entre dos bienes o derechos constitucionalmente protegidos, debe resolverse respetando el contenido esencial de cada uno de ellos. Pero cuando ello no fuere posible, se debe dar primacía a aquel bien o derecho protegido,  que mejor encarne los valores y principios que conforman el Estado social y democrático de derecho. En este sentido es necesario señalar que los principios de la seguridad jurídica y de la irretroactividad de la ley, que se encuentran en la Constitución colombiana como fundamento de la protección de los derechos adquiridos, no pueden aplicarse con independencia del contexto en el que ellos operan.  Por el contrario, dichos principios adquieren su real sentido en función del conjunto sistemático de normas que conforman la Carta, y en particular en cuanto promuevan la defensa de los derechos fundamentales y de los valores superiores del ordenamiento jurídico constitucional.Aplicando este razonamiento al  juicio sobre una ley  que regule el ejercicio de una profesion, es preciso aclarar si este derecho consagrado en el artículo 26 de la Constitución puede ser protegido mediante la teoría de los derechos adquiridos.En general, los derechos fundamentales constitucionales son derechos extrapatrimoniales. No obstante, algunas de sus proyecciones tienen contenido claramente patrimonial, como es el caso del derecho al trabajo y de la libertad de escoger profesion u oficio. Ahora bien, aunque dicha  proyección  del derecho a ejercer profesion u oficio bien podría llegar a constituír derecho adquirido, lo cierto es que desde una perspectiva constitucional es preciso formular algunas consideraciones  conceptuales de la doctrina clásica. En la Constitución Colombiana de 1991 hay una prioridad ineludible: la defensa de los derechos fundamentales. Así las cosas, no puede entenderse que la frase "los derechos adquiridos con arreglo a leyes civiles" excluya de la protección contra la retroactividad de las leyes a los derechos fundamentales, en cuanto de una parte, no sea posible determinar el momento exacto en que el derecho ingresa   al "patrimonio" del sujeto, y de otra, como se dijo arriba,     cuando la mayoría de estos derechos son de carácter extrapatrimonial.En términos de la especial eficacia vinculante que poseen los derechos fundamentales, una interpretación sistemática  y teleológica de la Carta, lleva a afirmar que lo que se protege en el transito legislativo, son las situaciones jurídicas concretas o consolidadas,  a partir del cumplimiento de los supuestos fácticos de la ley. En este sentido, la Constitución protege y considera  como adquiridos los derechos nacidos como consecuencia del cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas por la ley. Se protegen entonces las consecuencias que surgen de la consolidación de una situación jurídica. Es pertinente señalar que la sentencia de 7 de octubre de 1977, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, asimila,  para efectos del derecho público, las figuras de derechos adquiridos y de situaciones o derechos consolidados. En efecto en  la parte relevante dice la sentencia: "1o. Posteriormente se dictó la Ley 67 de 1935 que, como se transcribe en la consulta, modificó sustancialmente en su artículo 11 la reglamentación de la homeopatía contenida en la Ley 35 de 1929, desde luego que con observancia "a partir de la vigencia" para no lesionar los derechos o situaciones originados en favor de personas al amparo de dicha Ley 35 de 1929, que resultaría contrario al principio de la irretroactividad de los efectos y al artículo 30 de la Constitución Nacional que los reconoce de manera indudable."Por tanto, cuando se habla  de derechos fundamentales y en particular del derecho a escoger profesion u oficio,  el momento en que el derecho debe ser protegido, frente al evento del transito legislativo, coincide con aquel en que se han  cumplido las hipótesis fácticas de la ley anterior, de tal modo que pueda hablarse de una situación jurídica consolidada. Según lo anterior, el derecho a ejercer una profesion u oficio, que se fundamenta en el derecho al trabajo, base estructural del orden constitucional colombiano, se adquiere con el cumplimiento de los requisitos legítimos que establezca la ley. Así por ejemplo, se adquiere el derecho a ejercer una profesion que requiera de cualificación académica por el solo hecho de adquirir el título que acredite los estudios correspondientes conforme a las disposiciones legales o reglamentarias. Otra cosa es que el legislador, para proteger intereses generales, exija para el ejercicio de determinadas profesiones la obtención de un certificado, licencia o tarjeta profesional. En este caso le es dado condicionar el ejercicio del derecho a la expedición de un documento cuya función es dar fe de la autenticidad del título de idoneidad, y controlar  el ejercicio profesional  mediante  normas disciplinarias debidamente expedidas y respetuosas del debido proceso y demás derechos, principios y valores de la Carta. Ahora bien, el derecho a ejercer la profesion u oficio se adquiere en general  con el lleno de los requisitos legales necesarios para obtener el título de idoneidad de que habla el artículo 26 de la Carta, cuando el legislador así lo haya previsto. Pero las  ocupaciones, artes u oficios que no exijan formación académica y que no entrañen un riesgo social,  son de libre ejercicio en el territorio nacional. En estas circunstancias, es claro que el núcleo de tal derecho esencial e irreductible, que no puede ser desconocido en ningún caso, es el ejercicio de una actividad, en los términos del artículo 333 de la Carta, como fuente de subsistencia y realización de la persona. En el caso de quienes no han cumplido aún con los requisitos materiales exigidos por la ley estaremos, no frente a un derecho adquirido, sino frente a una mera expectativa legal, vale decir a un posible derecho futuro o pendiente, cuya protección en el  evento de tránsito legislativo  cede al interés general que busca tutelar el legislador. C. CARGOS CONCRETOS DE LA DEMANDA1.  ARTICULO SEGUNDO El demandante señala que  el artículo 2 de la ley 70 de 1979, viola los artículos 2, 25 y 26 de la Constitución nacional, comoquiera  que establece "que sólo podrán obtener la licencia a que se refiere el artículo 1o de esta Ley...", mientras que en el texto del artículo primero, no aparece referencia alguna a la licencia. Por esta razón, aduce el actor que el artículo segundo y todos aquellos de la ley que hacen referencia a la licencia, suponen la existencia de un requisito que no está creado por norma jurídica alguna y vulneran el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesion u oficio.Para resolver los problemas que suscita la omisión del artículo primero, debemos aclarar si estamos frente a un mero error de técnica legislativa o por el contrario, a un vacio legal que permita una aplicación inconstitucional de la norma. Se trata, pues de distinguir un primer evento en el que la lectura de la ley deje ver con claridad la voluntad del legislador, en el sentido de crear la licencia profesional para el ejercicio de la topografía, en cuyo caso se trataría de un error de técnica legislativa, que no por ser inexcusable tiene relevancia constitucional.  O por el contrario, un segundo evento  en el que ciertamente no sea clara dicha voluntad y se esté restringiendo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo, así como la libertad de escoger profesion u oficio a causa de un vacio legal, más no de la existencia de una obligación cierta y concreta cuya imposición tiene, en nuestro derecho constitucional, reserva de ley. (art. 26 CN).1.1 De la lectura del expediente legislativo de la que llegó a ser la ley 70 de 1979, se infiere lo siguiente: El artículo primero original, presentado para primer debate ante la Comisión Quinta Constitucional de la Cámara de Representantes decía textualmente: "ARTICULO PRIMERO:  Para poder ejercer en el territorio de la República de Colombia la profesion de Topógrafo, se requiere obtener licencia otorgada por la jefatura profesional de Topografía, la cual se crea por medio de la presente ley". Dicho artículo fue modificado en primer debate,  en el sentido de limitarse a definir la topografía como profesion universitaria intermedia y señalar sus campos de acción.  Pero  en el artículo segundo  se incluyó la obligación de poseer licencia profesional para todos los efectos de su ejercicio en el territorio de la República.A partir de entonces y a lo largo de los cuatro años que duró su trámite, el proyecto de ley  sufrió múltiples modificaciones, pero en ninguna parte del expediente aparece la voluntad del legislador de suprimir la obligación original de obtener la licencia profesional. Muy por el contrario, como se anotó arriba, la modificación del artículo primero  llevó a la mención explícita de la licencia en el artículo segundo. El error de técnica legislativa aparece en el Pliego de Modificaciones de la subcomisión de la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en el cual no solo hay una serie de errores de transcripción, sino también aparece la incoherencia entre los citados artículos primero y segundo de la ley.  En lo que respecta a tales normas, cabe aclarar que el texto del Pliego de que se habla, es idéntico al finalmente aprobado en la ley 70 de 1979.  Por lo demás,  las distintas ponencias no hacen alusión  alguna a la voluntad de suprimir la licencia, sino que por el contrario, en ella aparece claramente la idea de reglamentar el ejercicio de la profesion mediante dicho requisito.1.2 De la lectura integral del texto de la ley 70 de 1979 son claras varias cosas:En primer lugar hay una notoria incoherencia entre los artículos uno y dos de la mencionada ley, pues mientras éste hace referencia a una licencia que debería estar contenida en el artículo primero, tal norma se limita a definir lo que ha de entenderse por topografía, sin hacer mención a licencia alguna.Ahora bien,  a través de todo el texto el legislador señala los requisitos para obtener la licencia (arts 2,3,9), crea a la entidad encargada de otorgarla y cancelarla (arts 7 y 8),  y  establece los efectos de la misma (art. 5, y 10). Así mismo el artículo 10  dice textualmente: " Quien no tenga  la Licencia profesional correspondiente otorgada por el Consejo Nacional Profesional de la Topografía, conforme a lo establecido por esta Ley, no podrá ejercer la profesion de Topógrafo, ni desempeñar las funciones establecidas en la Ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas para denominar la profesion de topógrafos, en placas, membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones." De lo anterior  se infiere claramente  la voluntad del legislador de crear como requisito para el ejercicio de la profesion de topografía una licencia profesional, cuya constitucionalidad será estudiada seguidamente. Su existencia es indudable a partir de un análisis sistemático de la norma y de los contenidos concretos de los artículos citados, especialmente del artículo décimo  transcrito.Se trata pues, a juicio de esta Corporación, de un error de técnica legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la ley.  Error que, salvo que implique una ambigüedad tal que conlleve una violación de la Carta, carece de relevancia constitucional. Así, el artículo segundo y los otros de la ley que se estudian  y que hacen referencia a la licencia son constitucionales en lo que se refiere a la existencia de la mencionada licencia. 2. ARTICULO CUARTO Varios cargos formula el demandante contra el artículo 4 de la ley 70 de 1979.2.1.  En primer lugar, señala que el artículo cuarto de la ley 70 de 1979 vulnera el articulo 58 de la Carta, en la medida en que lesiona los derechos adquiridos de quienes ejercían la profesion con anterioridad a la expedición de dicha ley. Argüye el libelista que la parte inicial  del artículo 4 impone a las personas que vienen ejerciendo la profesion, el deber de "legalizar" su ejercicio. Igualmente que del texto de este artículo parece deducirse la perdida definitiva del derecho a ejercer la profesion de topógrafo, si en el término de un año a partir de la instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía, no se acreditan los requisitos que se exigen en dicho artículo cuarto. Considera que el artículo en cuestión vulnera el artículo 54 de la Constitución que consagra los derechos adquiridos de quienes venían ejerciendo la profesion de Topógrafo con anterioridad a la expedición de la ley. Las dos cuestiones planteadas se reducen a saber, de una parte, si el concepto "legalizar" implica que el ejercicio de la profesion durante el plazo establecido y mientras se cumplen los requisitos es ciertamente un ejercicio "ilegal"; y de otra parte, si el vencimiento del plazo señalado puede tener como efecto la abolición de los derechos adquiridos con base en leyes anteriores. Respecto al primer punto, basta aclarar que en el caso que se estudia, cuando la ley dice "legalizar", no quiere decir que el ejercicio de la profesion durante el vencimiento del plazo establecido sea ilegal. Lo que hace la norma es precisamente establecer un tiempo de gracia para que quienes se encuentren en las condiciones que señala el artículo 4 puedan acreditar los requisitos exigidos, mientras siguen ejerciendo legalmente la profesion. Se entiende entonces que sólo será ilegal el ejercicio de la profesion a partir del vencimiento del mencionado plazo. De otra parte, cabe anotar que ante el fenómeno de transición de leyes, el establecimiento de un plazo prudencial no hace otra cosa que disminuir los efectos traumáticos que genera el cambio normativo, y en este caso concreto, intenta proteger a quienes venían ejerciendo la profesion, estableciendo un tiempo suficiente para acreditar los requisitos exigidos en la misma ley. Se trata entonces, simplemente de una cautela de transitoriedad que, de alguna manera, intenta proteger derechos en vías de adquisición frente a la nueva legislación. Distinto es el caso del segundo cargo. En el se alega la vulneración de los derechos adquiridos a ejercer la profesion de topógrafo mediante leyes preexistentes, dado que el vencimiento del plazo podría conllevar a la pérdida del derecho. Es importante entonces distinguir el evento en el que el plazo señalado establezca, como lo dijimos arriba,  un período de gracia para que quienes vienen ejerciendo la profesion, acrediten los requisitos necesarios para la expedición de la licencia y el hecho, -bien distinto- de que una vez vencido el plazo quienes al momento de la expedición de la ley tengan derechos adquiridos los pierdan, si no han acreditado determinadas exigencias. Por tanto, es tarea previa al análisis del cargo determinar quienes son las personas que se encuentran bajo los supuestos del artículo 4 estudiado y si hay violación de los derechos adquiridos o de algún otro precepto de la carta constitucional. El decreto 1782 de Junio de 1954 reglamentaba el ejercicio de la ingeniería y de la arquitectura, y en su artículo 22 señalaba que: "Para ejercer la profesion de topógrafo en cualquiera de sus ramas...los interesados deberán proveerse de un certificado expedido por el Consejo Profesional Seccional de Ingeniería y Arquitectura, para lo cual deberán presentar ante dicho Consejo, el certificado de haber cursado y aprobado integralmente el pensum de escuelas técnicas para esta enseñanza, cuyo plan de estudios haya merecido la aprobación del Gobierno Nacional. "También podrán obtener dicho certificado, para poder ejercer las mismas profesiones, las personas que, sin haber hecho los estudios precitados, hayan tenido una práctica de cinco (5) años por lo menos, como auxiliares de topografía o como oficiales de primera clase, y que demuestren por exámenes presentados en la Universidad Nacional que tienen los conocimientos necesarios para ejercer las profesiones Estos exámenes causaran derechos que fijará el Consejo Directivo de la Universidad, a cuyas rentas deben ingresar." Lo primero que debemos aclarar es si el literal d) del artículo segundo, que señala que podrán adquirir la licencia profesional para el ejercicio de la topografía, los topógrafos "que posean matrícula profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura con arreglo al Decreto-Ley 1782 de 1954" se refiere a quienes obtuvieron el certificado de que habla el Artículo 22 citado. A juicio de esta Corporación por "matricula profesional" debe entenderse el certificado a que hace relación el artículo 22, pues este era un medio de prueba para acreditar la matrícula. Quienes contaban entonces con dicho certificado o matrícula no requieren acreditar los requisitos de este artículo para legalizar el ejercicio de la profesion, pues se encuentran bajo el supuesto del literal d) del artículo segundo.  Por tanto, tienen derecho a obtener licencia los topógrafos nacionales o extranjeros que posean matrícula profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura con arreglo al decreto ley 1782 de 1954. En el caso de quienes aun no se encontraban en posesión del certificado de que habla el artículo 22 del decreto-ley 1782, pero que ya habían cumplido con los requisitos exigidos por dicho decreto para obtenerlo,  estaban simplemente a la espera del trámite administrativo correspondiente, considera esta Corte que se ha configurado el derecho adquirido de ejercer la profesion de topógrafo y  por lo tanto no puede ser vulnerado con leyes posteriores. Esto es así por cuanto la adquisición plena de un derecho subjetivo público como el que aquí se trata,  depende de la observancia de los requisitos materiales que la ley exige.  El certificado es pues simplemente el reconocimiento de la titularidad del derecho que se adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta para que pueda suspenderse el  ejercicio del mismo hasta tanto no se haya  confirmado plenamente su titularidad. Por tanto, el vencimiento del término de un año establecido por la ley no puede implicar la pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la vulneración de un derecho adquirido de carácter fundamental, cual es la libertad de escoger profesion u oficio y por conexidad se estaría también violando el derecho fundamental al trabajo. Lo anterior significa que quienes habían cumplido los requisitos que exigía el decreto-ley 1782 de 1954,   pero que al momento de la aplicación de esta ley no les había sido otorgado aún el certificado o matrícula, no pierden el derecho con el vencimiento del plazo ni a ellos debe exigirse el cumplimiento de los requisitos adicionales que trae el artículo cuarto. Otro es el caso de quienes no cumplían al momento de la expedición de la ley con los requisitos materiales que requería la normatividad anterior para la adquisición del derecho a ejercer la profesion de topógrafo. En este caso nos encontramos frente a una mera expectativa legal, frente a un posible derecho en gestación. Respecto de quienes se encontraban en esta situación no es posible hablar de violación de derechos adquiridos, pues mal puede imputarse a una norma el efecto de la privación de un derecho que aún no existe. A juicio de la Corte, el término de un año es un tiempo prudencial para que quien tiene la mera expectativa legal, pueda regularizar su situación y adquirir el derecho a ejercer la profesion de topógrafo. Pero en nada riñe con la Carta, que al vencimiento de dicho término expiren las condiciones favorables para que quienes no se encuentran en la posesión de un título que se requiere para el ejercicio de una profesion, -que por mandato del legislador se convierte en una profesion titulada-, puedan con el lleno de otros requisitos acceder al derecho del ejercicio de dicha profesion. No cabe en este caso, hablar de violación de derechos adquiridos, sino simplemente de un cambio de régimen jurídico dentro del ámbito de libertad que compete al legislador. Ahora bien, el artículo que se estudia establece que los topógrafos técnicos egresados del Servicio nacional de Aprendizaje (SENA) deben, para legalizar el ejercicio de la profesion, acreditar en el término de un año, a partir de la instalación del Consejo Nacional Profesional de Topografía, los requisitos que se mencionan en los literales a) y d) del mismo artículo. La Corte procede a estudiar si con tal disposición se vulneran los derechos adquiridos o algún otro precepto constitucional. El programa técnico de Topografía en el SENA, según consta en las pruebas allegadas a este proceso, se creó mediante acuerdo No. 66 de 1972, del Consejo Directivo Nacional del SENA. Para entonces este centro de capacitación tenía atribución del Gobierno Nacional para aprobar sus propios programas, y en tal virtud, el Certificado de Aptitud Profesional expedido, habilitaba a su titular para la obtención del certificado de que habla el artículo 22 del decreto-ley 1782 de 1954. En este sentido, los topógrafos técnicos egresados del SENA durante la vigencia y aplicación del mencionado decreto-ley, tienen derecho a obtener el certificado para ejercer la profesion de topógrafo, sin la exigencia de requisitos distintos a los señalados en el mismo. Ahora bien, mediante resolución No 1476 de 5 de agosto de 1983, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, (ICFES), aprobó el programa de Tecnología en Topografía, del SENA, con domicilio en Bogotá. A partir de entonces y dado que tal autorización ha sido prorrogada hasta el día de hoy, los topógrafos técnicos egresados del SENA, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 2o de la Ley estudiada, tienen derecho a la expedición de la licencia profesional. Dice, en la parte pertinente el literal a) del Art. 2: "Sólo podrán obtener licencia quiénes hayan obtenido el Título profesional de topógrafo...e igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensum por parte del ICFES". El problema se plantea entonces con respecto a quienes terminaron los estudios de topografía en el SENA,  entre el momento en el cual se comenzó a aplicar lo dispuesto en la ley 70 de 1979, y el momento de la aprobación oficial de los programas de topografía por parte del ICFES. La ley que se estudia, reglamenta el ejercicio de la topografía. Para tal efecto crea una entidad encargada de aplicar las normas que ella contiene (el Consejo Profesional Nacional de Topografía), en particular de expedir y cancelar las licencias profesionales necesarias para el ejercicio legitimo de la profesion. Así las cosas, es claro que las disposiciones de la ley solo pueden ser aplicadas desde el momento de la instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía que, según las pruebas allegadas al expediente, coincide con el año en el que se concede la aprobación oficial por parte del ICFES al programa de topografía dictado por el SENA, vale decir el cinco (5) de agosto de 1983. De lo anterior se deduce que quienes obtuvieron el título del SENA, al momento de la aplicación de la ley 70, lo hicieron una vez aprobados los programas de estudio por parte del ICFES, y por lo tanto, tienen derecho, sin el lleno de requisitos distintos a los enunciados en el parágrafo 1o del artículo 2 de la ley, a la expedición de la licencia profesional. De otra parte, cabe anotar que en la Resolución del ICFES arriba citada se reconoce que "el programa de tecnología en topografía ofrecido por el SENA, forma parte de los que la institución ha ofrecido tradicionalmente como técnicos y que a partir de 1978 lo ajustaron al plan mínimo indicado por el ICFES y su estructura es de carácter tecnológico." Así pues,  el reconocimiento oficial se entiende retroactivo y por lo tanto, el título expedido por el SENA no puede ser discriminado, tal y como lo hace el artículo cuarto en comento, al exigir a quienes lo poseen la acreditación de requisitos distintos a los mencionados en el parágrafo 1o del artículo 2o, so pena de vulnerar no sólo el principio de igualdad sino los derechos adquiridos con justo título. En consecuencia, en la parte resolutiva de este fallo se declarará inconstitucional el artículo 4o, en la parte que dice "así como los topógrafos, técnicos egresados del SENA". 2.2.  En segundo lugar, el demandante señala que el artículo cuarto de la ley, que exige como requisito  para legalizar el ejercicio de la profesion de topografía el haber ejercido por un mínimo de cinco años en entidad pública o privada -requisito que solo puede probarse según el literal a)  "con copias autenticadas y certificados de sus contratos laboral o civil, expedidos por los administradores de las Empresas públicas o privadas donde haya trabajado el Topógrafo aspirante a la Licencia"- vulnera los artículos 25, y 26 de la Constitución nacional. El estudio de una ley que reglamenta el ejercicio de determinada profesion, a la luz del derecho constitucional debe residir fundamentalmente en las limitaciones que la ley impone al derecho. Se trata pues, especialmente de un cotejo de los límites al derecho, confrontados, de una parte, el especial valor que ella otorga a los derechos fundamentales y en particular al trabajo, y de otra, las posibles justificaciones constitucionales de las limitaciones impuestas. En el caso del artículo cuarto, se establecen una serie de requisitos para demostrar la suficiente cualificación técnica de quien busca ejercer, conforme a la ley, la profesion de topógrafo. Uno de dichos requisitos es demostrar la experiencia profesional a través de copia autentica de contratos celebrados con empresas públicas o privadas, cuya duración no sea menor a cinco años. No entra la Corte en el estudio del requisito material exigido, vale decir, de los cinco años de experiencia profesional, por cuanto éste es razonable en términos de la debida congruencia que debe haber entre el límite del derecho y la finalidad buscada por la norma. La finalidad de la ley es la de exigir una determinada cualificación técnica para el ejercicio de la topografía. Dicha exigencia no es contraria al principio de igualdad, siempre que se aplique de manera general y abstracta a todo aquel que quiera desempeñar la profesion regulada y  no vulnere el contenido esencial de los derechos consagrados en los artículo 25 y 26 de la Constitución. La tarea de esta Corte es, pues, la de estudiar la constitucionalidad, no ya del requisito material exigido, -los cinco años de experiencia profesional-, sino de los medios que según la ley han servido para adquirir dicha experiencia y por lo tanto constituyen única prueba de ella. El ejercicio de la topografía se realiza no sólo en empresas públicas y privadas, sino de manera especial en áreas rurales a partir de contratos verbales de obra realizados con personas naturales. Dichos contratos consisten fundamentalmente en la obligación de hacer determinados levantamientos o localizaciones altimétricas y planimétricas de terrenos, que en la mayoría de los casos pueden ser demostradas mediante la acreditación de los planos o de los cálculos de áreas elaborados. Planos y cálculos que suelen estar firmados por el respectivo topógrafo, y acompañan las escrituras públicas de venta, permuta o cualquier negocio que involucre el bien que ha sido objeto de estudio por parte del topógrafo. Así las cosas, en el caso sub-lite es claro que existen formas distintas a las señaladas por la ley para adquirir la experiencia que ella misma exige. Existen también medios legítimos y certeros para verificar dicha experiencia, y,  por lo tanto,  el conocimiento técnico suficiente. En este caso la finalidad perseguida por la ley es la de que quien no tenga el título académico, posea, además de otros requisitos, una experiencia laboral de al menos cinco años, pero no puede ser la de que dicha experiencia haya sido adquirida sólo mediante cierto tipo de contratos. Es este un medio de prueba importante, pero existiendo otros medios razonables para obtener, y probar dicha experiencia, no se entiende ni justifica la restricción. Si bien entra dentro del ámbito de libertad del legislador establecer los requisitos que considere necesarios para el ejercicio de determinadas profesiones, también es cierto que el propio legislador se encuentra subordinado a los mandatos constitucionales. Por lo tanto, no puede condicionar el ejercicio de un derecho, -y menos del derecho al trabajo que es base estructural del orden constitucional-, hasta el punto de hacerlo impracticable, o establecer requisitos que lo condicionen más allá de lo razonable, o crear condiciones que impliquen, de manera injustificada, el acceso desigual a su ejercicio. En todo caso, los requisitos materiales exigidos y los medios de prueba deben ajustarse a los mandatos de la Carta, y en el análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara violación del artículo 13, al discriminar injustificadamente los medios válidos para adquirir y probar la experiencia exigida. Por estas razones, en la parte resolutiva de esta sentencia se declarará  que es inconstitucional la parte del artículo 4 que exige como única experiencia válida la que se adquiere a través de contratos civiles o laborales con empresas públicas y privadas; y como único medio de prueba para demostrar la experiencia profesional, la acreditación de copias autenticadas y certificados de dichos contratos, expedidos por los administradores de las empresas públicas o privadas donde haya trabajado el topógrafo aspirante a la licencia. 2.3.  El tercer cargo formulado por el demandante contra el artículo cuarto, concierne especificamente al literal b), en cuanto establece que para poder legalizar el ejercicio de la profesion las personas que se encuentren en las condiciones que describe el artículo deberán obtener una "certificación auténtica de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía y que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad profesional expedida por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus seccionales". -Estima que dicho requisito viola los artículos 13, 38 y 83 de la Constitución nacional. Como se ha dicho antes, el legislador en ejercicio de sus funciones y particularmente en tratándose de la protección del interés general, puede establecer los requisitos que considere necesarios para regular el ejercicio de las profesiones o para otorgar títulos de idoneidad que reconozcan dicho derecho. Ahora bien, la ley debe moverse siempre dentro del campo que marca la norma constitucional. Así, es viable que exija para determinados casos, y de manera razonable un certificado de antecedentes en el ejercicio de la profesion. Pero tal certificado debe ser expedido por una autoridad cuya competencia tenga un respaldo constitucional y con base en normas legítimas que respeten los principios y garantías de la Carta y,  fundamentalmente,  el debido proceso. Los anteriores serán entonces los criterios que esta Corporación utilizará para el análisis del cargo que aquí se estudia. En los términos que quedan descritos, esta Corte considera necesario en primer lugar, hacer algunas aclaraciones sobre la naturaleza de la entidad encargada de expedir el certificado que aquí se cuestiona. La Asociación Nacional de Topógrafos es una persona jurídica de derecho privado,  que obtuvo su personería jurídica el 24 de mayo de 1976, mediante resolución No 1914 del Ministerio de Justicia. Esta Asociación se compone, como lo señala el artículo primero de sus estatutos, "de personas dedicadas al ejercicio de la topografía"; de la lectura del artículo segundo literal d) de los mismos estatutos se lee que uno de los objetivos de la sociedad es "garantizar la idoneidad, pulcritud y responsabilidad de los socios con acatamiento a la ética profesional".(subraya la Corte) Los artículos 4 a 9 de dichos estatutos establecen quienes pueden ser socios de la entidad. Señalan que existen cinco categorías distintas, a saber: socios de número, adjuntos, correspondientes, estudiantiles y honorarios. Para ser socio de número se requiere, según el artículo cuarto, ser ciudadano colombiano, no pertenecer a ninguna otra agremiación de topógrafos, excepto cuando dicha agremiación ha sido aceptada como socia correspondiente de acuerdo a lo que dicen los estatutos,  presentar personalmente la solicitud de ingreso firmada y recomendada por un socio activo o certificaciones de trabajo aceptadas por la junta directiva de la  asociación, y ser topógrafo con licencia profesional. (subraya la Corte) Para ser admitido como socio adjunto, según el artículo quinto,  se requieren los primeros tres requisitos arriba enunciados y ser topógrafo con las calidades mínimas especificadas en el reglamento.  Así mismo, para ser socio correspondiente basta con ser afiliado a otras asociaciones aceptadas por la Asamblea Nacional de Delegatarios conforme al reglamento. Serán socios honorarios quienes la Junta directiva de la Asociación, conforme al reglamento, considere que merezcan tal condición. Como es propio de la autonomía que caracteriza a las personas jurídicas privadas, la Asociación Nacional de Topógrafos decide, a partir de elementos subjetivos (como la solicitud de ingreso firmada y recomendada por uno de los socios, o la aceptación de la Junta Directiva de la asociación de las certificaciones de trabajo) y objetivos (como la tenencia de la licencia profesional, la no pertenencia a ninguna otra asociación o la calidad de ciudadano colombiano), quien puede y quien no puede, entrar a formar parte de la entidad. No basta pues con ser topógrafo empírico, o graduado de una escuela técnica o tecnológica, para acceder a la calidad de socio, pues como se constato en el estudio antecedente de las estipulaciones estatutarias, los requisitos exigidos cuentan con un apreciable grado de discrecionalidad. De otra parte, los estatutos señalan que la asamblea nacional de delegatarios será la máxima autoridad de la Asociación (art. 10), y que está conformada por los delegados de las asambleas seccionales. Dicha  asamblea elegirá a la junta directiva nacional y las asambleas locales a las juntas locales. Pero los socios adjuntos -aquellos que no cuentan con la licencia profesional- y correspondientes no podrán formar parte de la junta directiva a ningún nivel (art. 7 parágrafo 2). A la asamblea nacional compete dictar, entre otros, el reglamento de la asociación y el código de ética profesional. A las juntas directivas de los distintos niveles corresponde tramitar, estudiar y aceptar o negar la admisión de todo aspirante a socio. Según el artículo 22, "Las Juntas Directivas con sus Presidentes son los encargados de desarrollar y hacer cumplir los estatutos, el reglamento, el código de ética profesional y todos los mandatos de las Asambleas". El artículo 26 les atribuye la competencia para declarar nula, con el voto afirmativo de siete miembros, la calidad de socio y sus derechos inherentes cuando, entre otras cosas, falten a los estatutos, al reglamento, y al código de ética profesional. En resumen, en virtud de su autonomía, la Asociación establece una serie de requisitos que restringen el acceso de cualquier topógrafo a la calidad de socio. Interesa, por otra parte, señalar que sólo un tipo de socios, aquellos que accedieron a tal calidad acreditando la obtención de la licencia profesional  antes del 23 de junio de 1984 (Parágrafo 1 artículo 6), pueden formar parte de las juntas directivas -nacional y seccionales-, que son las encargadas de estudiar el acceso de nuevos socios y de suspenderlos o expulsarlos, si incurren en algunas de las faltas establecidas en los estatutos. Por último, cabe destacar que al ser una persona jurídica de derecho privado, no tiene más capacidad de acción disciplinaria  que la que le otorgan los estatutos respecto de sus miembros. Dos consecuencias relevantes para el estudio del caso que se plantea, se deducen de lo estudiado: La primera, que para obtener el certificado de que habla el literal b) del artículo 4, se requiere ser socio de la Asociación Nacional de Topógrafos, por cuanto de otra forma esta institución no estaría  en capacidad de otorgar dicho certificado, ni contaría con la información necesaria para hacerlo. La segunda,  que tal certificado se expide con base en el código de ética vigente para los socios, pues de otra manera no se entiende cuales son las normas ciertas y públicas que deben ser respetadas para  cumplir con los requisitos que se acreditan en dicho certificado. A juicio de esta Corporación, de lo anterior se deduce, tal y como se entra a explicar, que el certificado exigido en el literal b) del artículo 4 cuestionado vulnera flagrantemente los derechos de libre asociación, libertad de escoger profesion u oficio y debido proceso, así como el principio de buena fe, que consagra la Carta constitucional en los artículos 38, 26, 29 y 83 respectivamente y que se garantizaban también al momento de la expedición de la norma, en los artículos 44, 39  y  26,  de la Carta de 1886. Entiende la Corte que se vulnera el derecho a la libre asociación por cuanto la única forma de obtener el certificado de que habla el artículo estudiado es accediendo a la calidad de socio, dado que de otra forma a tal entidad le sería imposible controlar la actividad profesional de quien solicite el certificado, así como verificar su desempeño en la rama de la topografía. Es del todo claro que en pocos casos, si un topógrafo ha ejercido su profesion al margen del radio de acción de esta entidad, pueda ella certificar alguna cosa respecto al desempeño que esta persona ha tenido en el ejercicio de su profesion. Se pregunta esta Corte, ¿cuáles serían los medios de prueba para garantizar que el interesado, que no ha estado vinculado a la asociación, responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad profesional? La transgresión del derecho fundamental de libre asociación, se produce, no sólo porque la única manera de contar con la información necesaria para expedir el certificado, es que el interesado sea miembro de la asociación, sino por cuanto, según los estatutos de dicha entidad, esta sólo puede actuar respecto de sus asociados. Necesario es concluir entonces que para acceder al certificado es condición previa que el interesado forme parte de la Asociación Nacional de Topógrafos. Dentro de este contexto, aparece clara una vulneración del derecho de asociación consagrado en la Constitución nacional, por cuanto la garantía constitucional de tal derecho incluye también el respeto a la libertad negativa que consiste en el derecho a no asociarse. En efecto, el derecho de asociación, entendido como el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos encaminado a fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos concretos,  incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada. Si no fuere así, no podría hablarse del derecho de asociación en un sentido constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de libertad, cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad. En este sentido se ha manifestado ya esta Corporación, cuando señaló que: "La afiliación tanto como la pertenencia a una asociación son actos voluntarios y libres y dependen exclusivamente y por siempre de la decisión de la persona"[3]. En conclusión, el artículo que nos ocupa exige, para poder "legalizar" el ejercicio de la profesion de topografía, la obtención de un certificado que por las razones expuestas no puede ser expedido sino a las personas que hacen parte de una determinada asociación privada. Con ello se vulnera, no solamente el derecho consagrado en el artículo 26, sino y especialmente, el contenido esencial de la libertad de asociación. Por ello la parte del artículo 4 que establece como única entidad competente para expedir el certificado de que aquí se habla,  a la Asociación Nacional de Topógrafos, será declarada inconstitucional. Igualmente estima la Corte que la norma estudiada vulnera la Constitución, no sólo en lo que se refiere al derecho de asociación sino, y particularmente, en cuanto permite un traslado inconstitucional de competencias, vulnera el debido proceso y el principio de buena fe. Esto es así, porque cuando la ley autoriza a la Asociación Nacional de Topógrafos para expedir un certificado de "honestidad, pulcritud e idoneidad profesional", está delegando en una entidad privada la facultad de juzgar y sancionar el comportamiento de quienes ejercen la profesion de topógrafos, con base en normas dictadas por la propia Asociación. Si bien es cierto que, tal como se estudiara adelante, la Constitución preve el traslado de algunas funciones públicas a entidades privadas, también lo es que en materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República. La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el derecho a escoger y ejercer profesion u oficio, constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias reservadas no pueden ser objeto de transferencia, pues con ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia Constitución. En este sentido se manifestó la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 23 de julio de 1981, cuando dijo: "Ni el Ministerio de Educación, al que dicha disposición encarga de aprobar la reglamentación de la ética profesional del bibliotecólogo, ni menos el Consejo adscrito a aquel, que conforme a la misma norma tiene por misión la de expedirla, pueden validamente asumir la competencia legislativa del Congreso e indelegable en entidades administrativas". Estamos entonces frente a un traspaso inconstitucional de competencias pues, como ya se dijo, tanto al momento de la expedición de la ley 70 de 1979 bajo la vigencia de la Carta de 1886, como hoy, la reglamentación de los derechos fundamentales, tiene reserva de ley. Ahora bien, en los términos de la actual Constitución, particularmente en virtud de lo dispuesto en los artículos 26 y 103 de la Carta, las autoridades públicas pueden delegar en colegios profesionales o en asociaciones privadas el cumplimiento de ciertas funciones públicas. El artículo 26 señala que las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios, cuya estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. Establece también que la ley podra asignar a tales colegios funciones públicas así como establecer los debidos controles. Ahora bien, este artículo no puede alegarse para justificar la atribución otorgada a la Asociación Nacional de Topógrafos en el literal b) del artículo 4 y esto por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque la Asociación de que aquí se habla no es un colegio profesional. En segundo lugar, porque, como se ha dicho arriba, hay ciertas funciones publicas, -particularmente aquellas que restringen el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales-, que tienen reserva de ley y por lo tanto no pueden ser delegadas. Considera la Corte relevante hacer algunas precisiones sobre las dos cuestiones arriba enunciadas. La institucionalización del Estado social de derecho en la Carta de 1991 plantea un nuevo marco jurídico de interrelación entre el Estado y la sociedad. En dicho marco no sólo se amplian los mecanismos de participación de los ciudadanos en el manejo y control de la cosa pública, sino que se intensifica el reconocimiento y la ordenación jurídica de entidades de carácter social, en cuanto su actividad representa un interés público. Así por ejemplo, la Carta establece un régimen de regulación y garantía de los partidos políticos, que son colectividades que evidentemente revisten un interés público. En el mismo sentido la Carta señala la posibilidad de crear colegios profesionales, vale decir entidades asociativas representativas de intereses profesionales y económicos. Deja a la ley la regulación de estos colegios, pero establece que su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. A pesar de que la ley no ha reglamentado aún este tipo de asociaciones, podemos decir, que se trata de corporaciones cuya naturaleza parece pertenecer más al derecho público que al derecho privado. Esto es así, especialmente si tenemos en cuenta que a ellas pueden otorgarse funciones públicas, con el fin de que intervengan en la ordenación del ejercicio de las profesiones, representando exclusivamente los intereses de las mismas, y no de un grupo o parte de quienes la ejercen en determinadas condiciones. Por esta razón, es condición esencial de los colegios la de tener una estructura y funcionamiento democrático para garantizar que todo aquel que cumpla con los requisitos legales para ejercer la profesion de que se trate pueda, sin más exigencias, formar parte del colegio, de sus órganos de decisión y de gestión, y para que no se convierta en el instrumento de defensa de intereses particulares. En este sentido sólo la ley y no el acuerdo privado de las voluntades de quienes conforman el colegio, puede crear los requisitos necesarios para integrarlo, así como las condiciones que limiten la participación de los colegiados en la gestión de sus funciones y en la toma de decisiones. Si el establecimiento y desarrollo de los aspectos estudiados quedará al libre albedrío de los miembros de la entidad, sería, ciertamente posible que en un momento se restringiera a tal punto el acceso o la participación, que el colegio terminare siendo un mecanismo de defensa de un determinado interés y no del conjunto de los asociados. En consecuencia, la garantía de que el colegio sirva para fomentar el derecho a ejercer una profesion y no para restringirlo, se funda en que esta materia cuente con una regulación legal básica que sin restringir la autonomía de la entidad garantice las condiciones de libertad, igualdad y participación que exige el texto fundamental. Como se deduce de lo que acabamos de decir y de la lectura de sus estatutos, la Asociación Nacional de Topógrafos es una típica persona de derecho privado y no un colegio profesional de los que habla el artículo 26 de la Carta. Esto es así, entre otras cosas, porque una de las característica primordiales de los colegios, en virtud de su esencia democrática, es que no exista ningún requisito diferente al de ejercer legítimamente la profesion para poder acceder a la calidad de socio o colegiado. Así las cosas, un colegio profesional no puede restringir discrecionalmente el acceso; tampoco puede restringir la participación de sus miembros a esa sola entidad o impedir su afiliación a asociaciones profesionales distintas, ni vetar la participación de cierto tipo de colegiados, que no cumplan con requisitos arbitrariamente exigidos, en los órganos de decisión y ejecución de sus reglamentos. Los colegios profesionales deben responder pues a una filosofía esencialmente democrática. Deben representar globalmente  a quienes ejercen determinada profesion y no pueden convertirse simplemente en voceros de una parte especial o determinada de todo un gremio profesional. Es innegable que para garantizar la representación global, debe existir una norma básica que democratice los requisitos exigidos para formar parte de la entidad, así como la conformación de los órganos competentes para tomar decisiones sobre las normas del colegio, y la admisión o suspensión de los miembros. Ahora bien, es cierto que el artículo 103 de la Carta reconoce la existencia de las asociaciones de profesionales, pero con un tratamiento distinto al que da a los colegios profesionales. Las asociaciones son personas jurídicas de derecho privado, conformadas por la manifestación de voluntades de sus miembros. Siempre que respeten las bases constitucionales mínimas, pueden diseñar como a bien tengan su estructura y funcionamiento interno. La Constitución no exige a las asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a los colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la ley pueda atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones pueden entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el gremio profesional o solo de una parte de el. Eso dependerá de la autonomía de la propia asociación. En cualquier caso, con independencia de la naturaleza corporativa de la Asociación Nacional de Topógrafos, la facultad de determinar la honestidad pulcritud e idoneidad en el ejercicio de una profesion, que tenga como efecto la limitación clara en el ejercicio del derecho fundamental al trabajo y a ejercer una determinada profesion, debe contar con un código, público, positivo, y explícito, en el que se consagren claramente las acciones que son consideradas como causa de una sanción (en este caso la más grave de todas, pues si no se otorga el certificado, tampoco la licencia profesional y se suspende el ejercicio del derecho fundamental al trabajo y todos los que de el se derivan), el procedimiento que ha de aplicarse frente a una determinada conducta y la autoridad competente para juzgar y  aplicar la sanción. Si tales normas no existieran, cualquier procedimiento que tuviera como efecto una sanción sería violatorio del debido proceso, pues es absolutamente claro que en el Estado de derecho no se puede dejar al buen juicio de las personas privadas el determinar conceptos tan amplios como "honestidad", "pulcritud" e "idoneidad", y menos aún cuando tal determinación puede tener como efecto la no expedición de una licencia profesional, y por lo tanto la suspensión en el ejercicio del derecho fundamental al trabajo. Lo anterior es más grave en términos del literal d) del artículo 4 de la ley estudiada, pues si se estudian los otros literales es claro que existen ya requisitos destinados a probar la idoneidad (literales a y c), y que la honestidad puede ser juzgada simplemente a través de la petición de antecedentes penales o disciplinarios (si hablamos de un funcionario público), sin que se entregue la facultad legislativa y sancionatoria a una asociación de derecho privado. A todas luces parece obvio que el ejercicio del derecho al trabajo, con las consecuencias de supervivencia que tal ejercicio implica en nuestro país, no puede quedar sujeto a la expedición de un certificado como el exigido en el artículo que se estudia, sin que existan normas anteriores, claras, públicas y explícitas que señalen, no sólo las conductas tipificadas sino el procedimiento para juzgarlas. Otra cosa sería desconocer los mandatos básicos del Estado social de derecho. En consecuencia, considera esta Corte que si bien entra dentro de las facultades de la ley exigir un certificado de antecedentes siempre que se trate de regular una actividad que implique algún riesgo o interés social, al hacerlo debe señalar la entidad competente, -entidad que como quedo estudiado debe cumplir con ciertos y determinados requisitos-, así como el debido proceso y las normas públicas  que establezcan las conductas sujetas a sanción. En el caso que se estudia, la atribución del otorgamiento del certificado de que habla el literal b) del artículo 4 a una específica asociación profesional, acerca de la cual se han formulado ya los reparos pertinentes, resulta inconstitucional y así será declarado en la parte resolutiva de esta sentencia. Será entonces constitucional la exigencia del certificado de honestidad, pulcritud e idoneidad, siempre que sea expedido por una autoridad competente, con fundamento en normas públicas aplicables al momento de la comisión de cualquier conducta objeto de sanción, y previo un proceso respetuoso de las normas constitucionales y legales. Por último, cabe señalar que el requisito de autenticación del certificado aparece también como violatorio del texto constitucional. Esto es así, en primer lugar por la aplicación del principio de buena fe, consagrado en el artículo 83  de la Carta y que ordena a la administración presumir que el ciudadano actua de buena fe y por lo tanto que los documentos que aporta son legítimos; y en segundo lugar, por el mandato del artículo 333 de la Carta,  que establece la necesidad de acabar con trámites innecesarios en virtud del principio de eficiencia en la gestión pública. En consecuencia, la palabra "auténtica" del literal b) del artículo 4 será declarada inconstitucional. 2.4. Un cuarto cargo fórmula el demandante contra el artículo cuarto de la ley que se estudia. Se alega en la demanda la presunta vulneración de los artículos 39 de la Carta de 1886 y 26 de la Constitución vigente por parte del literal c) del artículo cuarto, que establece como requisito para legalizar el ejercicio de la profesion -a quienes se encuentren en las circunstancias de dicha norma- la presentación de un examen de idoneidad profesional ante una institución de educación superior que desarrolle programas de topografía y que esté aprobada por el ICFES, a petición del Consejo Nacional de Topografía. Es cierto que los artículos 39, y 26, establecen que "el legislador podrá exigir títulos de idoneidad" y no hablan de exámenes de aptitud. Ahora bien, el legislador puede reglamentar libremente el ejercicio de las profesiones, siempre que respete el marco constitucional. Dentro de él puede crear los requisitos necesarios para salvaguardar el interés público frente al ejercicio de profesiones que requieren diferente grado de cualificación. Como se ha dicho antes, al crear requisitos o condiciones para el ejercicio de un derecho el legislador debe respetar el contenido esencial del mismo. En materia de reglamentación de las distintas profesiones u oficios, es cierto que el objetivo es demostrar una determinada cualificación profesional o técnica, mediante el cumplimiento de requisitos que, mientras sean respetuosos del principio de igualdad y por lo tanto de proporcionalidad entre la finalidad buscada y los medios utilizados, así como del resto da las normas que integran la Constitución, no merecen reparo de esta  Corte. En el caso que aquí se estudia el legislador dispone la necesidad de realizar un examen de aptitud para las personas que han aprendido la topografía a través de la experiencia práctica. Al proceder así, el legislador está cumpliendo con su tarea de proteger el interés general, sin vulnerar con ello -como sostiene el demandante- el derecho reconocido en el artículo 26 de la Carta. En efecto, cabe sin duda alguna, dentro de la potestad legislativa, crear  exámenes que demuestren la capacidad técnica de quienes sin haber obtenido un título profesional, desean seguir ejerciendo la profesion que se reglamenta. Merece también estudio por parte de esta Corporación la parte del literal c) que señala que los exámenes de idoneidad que deben ser presentados, sólo podrán serlo "a petición del Consejo Nacional de Topografía". Parece claro que la presentación de un examen como el que aquí se exige requiere de una serie de trámites administrativos al interior de cada institución. En este sentido se exige la petición previa del Consejo Nacional de Topografía, de tal manera que dichas instituciones tengan alguna certeza de la utilidad del gasto que para ellas implica la realización de tal examen.  Esto es cierto,  pero también lo es que no puede quedar al mero arbitrio del Consejo hacer  la petición de que aquí se habla. Así las cosas, de la lectura de la ley es claro que basta con que la persona demuestre que se encuentra en las condiciones que señala el artículo 4 para que el Consejo Profesional de Topografía deba hacer la petición respectiva al centro de educación superior de que se trate. Si no fuera así, se estaría vulnerando el derecho consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional. 3. ARTICULO OCTAVO El demandante señala que los literales a), b), c), d), e), y g) del artículo octavo violan los artículos 58 y 29 de la Constitución nacional. 3.1. En lo que respecta a los literales a), b) y g) del artículo que se estudia, juzga esta Corte que se encuentran ajustados a la Constitución nacional, por cuanto no vulneran ninguno de sus preceptos. En efecto, las funciones que mediante los literales estudiados se atribuyen al Consejo Profesional de Topografía, son meramente administrativas, se ejercen  con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional. Cosa distinta es que, con base en dichas atribuciones, las respectivas entidades dicten normas que corresponde expedir al legislador o ejecuten funciones que extralimitan su competencia. En este caso, las dudas no surgen con respecto a la ley que otorga debidamente ciertas atribuciones, sino de la confrontación entre dicha ley y las normas infralegales que se dictan, presuntamente a su amparo.  Si este fuera el caso, no es la Corte Constitucional quien tiene competencia para juzgar la legalidad de las normas reglamentarias, sino la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispone la propia Constitución. 3.2. Según el impugnante, el literal c) del artículo octavo vulnera los derechos adquiridos, al  señalar como función del Consejo Profesional de la Topografía "expedir la licencia de topógrafos a todos los profesionales que reunan los requisitos señalados por la presente Ley". El cargo de inconstitucionalidad sostiene que la propia ley en su artículo 4, establece requisitos para que quienes no han seguido un programa profesional en una institución de educación superior aprobada por el ICFES, puedan regularizar el ejercicio de la topografía, y por lo tanto protege los derechos adquiridos de dichas personas. La cuestión esta entonces en determinar que entiende la ley por "profesionales", pues si es cierto que se trata exclusivamente, de quienes han acabado un programa profesional en un centro de educación o capacitación técnica cuyos programas estén aprobados oficialmente por el ICFES, se estaría desconociendo la protección que otorga el artículo cuarto de la misma ley a los topógrafos prácticos. En principio, el profesional es aquella persona que ejerce públicamente una actividad de manera permanente y sistemática, generalmente con ánimo de lucro. Si la profesion que se ejerce requiere de un título académico, estamos hablando de una profesion titulada, y en estricto sentido quien la ejerce recibe el nombre de "profesionista"[4]. Lo anterior significa que no es un requisito del profesional  poseer un titulo académico, que certifique su aptitud para ejercer una actividad. Es el legislador quien de acuerdo con la Constitución debe decidir cuando una profesion debe pasar a ser una profesion titulada. Estos dos conceptos no son pues sinónimos. Así las cosas, cuando  la ley  habla de "profesionales", se refiere a  quienes ejercen la profesion de la topografía y no solamente a quienes tienen un título expedido por un centro de educación superior que los acredite como tal. En este sentido será declarado constitucional el literal c) del artículo 4o. de la ley que se estudia. 3.3 A juicio del demandante, el literal  d) del artículo octavo vulnera el derecho al debido proceso, en la medida en que atribuye al Consejo Nacional Profesional de Topografía la facultad de "cancelar las Licencias a los Topógrafos que no se ajusten a los requisitos determinados por la presente ley, o que falten a la ética profesional". Como se dijo arriba, solo la ley está autorizada por la Carta Política para reglamentar el ejercicio de los derechos fundamentales, pero son los entes administrativos, debidamente autorizados quienes tienen la potestad de ejecutar o hacer cumplir las leyes. En cualquier caso, es claro que la norma que limita un derecho fundamental, como lo hace por ejemplo un código de ética profesional, tiene que tener rango de ley, pues estamos en este caso frente a una de las más importantes garantías normativas del sistema de protección a los derechos fundamentales en nuestro país. Las remisiones legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo deben entonces encuadrarse dentro de normas claras que respeten no sólo el contenido esencial de los derechos que se regulan, sino todos y cada uno de los contenidos normativos de la Constitución. La potestad reglamentaria constituye pues, un complemento de la ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se puede traducir en una transferencia inconstitucional de competencias tal que deslegalice la materia reservada. Lo anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera con la libertad de escoger profesion u oficio deba ser regulada por ley: ello dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental. Ciertamente, la expedición de un código de ética profesional que consagra los principios que han de ser respetados y las conductas objeto de sanción, implica una regulación directa de los derechos consagrados en los artículos 25 y 26 de la Carta. Si esto es así, dos garantías deben ser respetadas so pena de vulnerar la Constitución: la garantía formal que se refiere al necesario rango legal de las normas que contemplan las conductas tipificadas y las sanciones establecidas; y de otra parte, la garantía material, que consiste en el respeto a los principios del debido proceso, fundamentalmente en cuanto se refiere a la predeterminación pública de las conductas y sanciones, así como de la autoridad competente para imponer las sanciones, y el respeto a los principios de presunción de inocencia, favorabilidad y exclusión de la analogía. En el caso que se estudia, parece claro que no existe un código de ética debidamente expedido para el ejercicio de la profesion de topografía. No conoce esta Corte norma legal alguna que tipifique las conductas y establezca las sanciones correspondientes. Así las cosas, si bien es legítima la atribución legal al Consejo Nacional de Topografía de imponer las sanciones por violación al código de ética profesional, a juicio de esta Corte dicha función no puede ser debidamente cumplida hasta tanto no exista una norma tributaria del debido proceso, que dé base material  para el cumplimiento de tal función. En consecuencia, la parte del literal d) del artículo 4 será constitucional siempre que se aplique respecto de un código de ética profesional debidamente expedido. 4. ARTICULO NOVENO El demandante señala que el artículo 9 de la ley 70 vulnera los artículos 13 y 58 de la Carta constitucional. En efecto, al mencionar los casos en que el Consejo Nacional de la Topografía puede expedir la licencia profesional, dicha norma excluye a las personas que se encuentren en las condiciones descritas por el artículo 4 de la misma ley, vale decir, vulnera el derecho a la igualdad y los derechos adquiridos de quienes ejercían antes de la expedición de la ley la profesion de topógrafos. Encuentra esta Corte que ciertamente existe una contradicción entre el artículos 9 y los artículos 4 literal d) y 8 literal c) de la ley. Esto es así por cuanto mientras el primero de ellos señala que "solo podrán expedirse Licencia profesional a los profesionales que cumplan con los requisitos enumerados en los artículos 2 y 3 de esta ley", el artículo cuarto dispone que quienes no cumplan con los requisitos de los mencionados artículos 2 y 3, podrán legalizar el ejercicio de la profesion mediante la acreditación de otros requisitos, dentro de los que se encuentra la presentación de una "resolución motivada por el Consejo Profesional de la Topografía, reconociéndole su calidad y otorgándole la licencia respectiva". Así también el artículo 8 literal c), establece como función del Consejo Profesional Nacional de Topografía, entre otras, la de expedir la licencia de topógrafo a todos los profesionales que reunan los requisitos señalados por la ley, dentro de las cuales se encuentran las personas cuyas circunstancias se definen en el artículo 4o. Si aplicaramos lo preceptuado en al artículo noveno, no se entendería entonces como podrá otorgarse licencia a quienes se encuentren en las condiciones del artículo cuarto. Es pues claro, que la aplicación del artículo 9 dejaría sin vigencia al artículo 4 que consagra beneficios para quienes acreditando un tiempo determinado de experiencia profesional, puedan legalizar su situación y ejercer libremente la profesion. Tal aplicación restringiría también la fórmula general del artículo 8 c). Se trata entonces de un conflicto entre disposiciones excluyentes entre si, pues mientras una de ellas restringe el ejercicio de un derecho, las otras dos consagran beneficios que amplían la aplicación de tal derecho. Es un mandato constitucional el proteger los derechos fundamentales de las personas. Por esto,  el único criterio aceptable en los conflictos de alcance y sentido de una ley,  es aquel que beneficie los derechos y libertades de los ciudadanos. Otra cosa sería desconocer la tarea de esta Corte en esta importante materia, que se desprende no solo de las normas concretas de competencia en materia de control constitucional, sino del  artículo 2, -que señala como deberes del Estado, entre otras cosas, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes  constitucionales-,  y del artículo 5, que establece la primacía de los derechos inalienables de la persona y, en general, del conjunto de valores y principios que articulan al Estado social de derecho en nuestro país. Así, de la vis expansiva de los derechos fundamentales, -particularmente de aquellos derechos que, como el trabajo son, no solo derechos subjetivos, sino elementos estructurales del orden público constitucional (CN art. 1),- se infiere que la solución al conflicto planteado es una e inequívoca: la  remisión a los artículos 2 y 3 que hace el artículo 9 no es taxativa. De otra forma se estaría desconociendo el beneficio que la propia ley consagra en favor del ejercicio de un derecho fundamental,  cuya protección aparece como un imperativo para esta Corte. El mismo razonamiento aplica esta Corte a la expresión "solo" del artículo 2o de la ley estudiada, pues si fuera taxativa la enumeración de dicho artículo, no se entiende como podrían, quienes se encuentran en las circunstancias del artículo 4, obtener la licencia de que habla el literal d) del mismo artículo, para poder legalizar el ejercicio de la profesion. Así por lo tanto, la única manera de resolver en términos constitucionales, el conflicto de normas que presenta esta ley, es interpretando la expresión "solo" de los artículos 2 y 9, en favor del derecho fundamental al trabajo de las personas que se encuentran en las circunstancias descritas en el artículo 4. Debe pues entenderse que la expresión que se estudia no es taxativa, y por lo tanto pueden también adquirir licencia profesional las personas que cumplan con los requisitos declarados constitucionales del artículo 4 de la ley demandada. En estos términos será declarada constitucional en la parte resolutiva, la expresión "solo" de los artículos 2 y 9 de la ley demandada. 5. ARTICULO DECIMO El actor estima que el artículo 10 de la ley 70 viola el artículo 84 de la Carta Constitucional. Dice el demandante que cuando el artículo 10 exige una licencia para el ejercicio de una actividad que ya ha sido reglamentada de manera general, cual es el estudio de la topografía y la adquisición del título correspondiente, viola el art. 84 de la Carta. Para resolver este cargo, es necesario entender cuál es el derecho que se obtiene a partir de la expedición de un título académico, y  el fundamento constitucional para exigir licencias, tarjetas, o permisos adicionales a dicho título, para el ejercicio de una profesion titulada que ha sido debidamente reglamentada. Como se dijo antes, es el legislador el único competente para establecer cuando una profesion deja de ser de libre ejercicio para convertirse en una profesion titulada o reglamentada. A partir de entonces y de acuerdo al marco legal, por razones técnicas son las entidades administrativas las competentes para establecer el contenido de los programas de educación superior y para aprobar a las entidades encargadas de impartirlos. El título académico que acredita los estudios seguidos en desarrollo de planes o programas aprobados otorga entonces en principio el derecho a ejercer la profesion. Ahora bien, el legislador en ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general contra el  ejercicio ilegítimo de una profesion u oficio, puede  establecer que para el ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula profesional, que corresponde simplemente a la constatación pública de que el titulo profesional es legítimo. Dicha matrícula puede condicionar también el ejercicio del derecho al cumplimiento de ciertas normas éticas, acorde a un código debidamente expedido y respetuoso del debido proceso. Para la expedición de la matrícula, una vez obtenido el título y según lo dispone el artículo 89, serán necesarios simplemente aquellos documentos que acrediten la veracidad del mismo. El titular legítimo de la matrícula, tarjeta, licencia o certificado, podrá ejercer libremente la profesion mientras no infrinja una de las normas éticas, especialmente establecidas para cada profesion. Si se produjera tal violación, la autoridad administrativa correspondiente podrá imponer las sanciones establecidas, y suspender el derecho al ejercicio profesional,  por el tiempo que  considere necesario de acuerdo a las normas establecidas, o someterlo a las condiciones que el propio código señale. Contra la sanción impuesta deberán proceder los recursos contencioso pertinentes. Ahora bien, el derecho a ejercer la profesion se adquiere con el título académico debida y legítimamente expedido. Los requisitos adicionales están dirigidos a acreditar tal condición y por lo tanto no pueden imponer exigencias distintas a las de probar la veracidad del título. En este sentido, el artículo que se acusa no vulnera al artículo 84 constitucional cuando exige la expedición de la licencia. En efecto, de una parte, una vez adquirido el título profesional, el parágrafo primero del artículo segundo, exige exclusivamente la presentación de ciertos documentos dirigidos a avalar la autenticidad del título; y de otra, se imponen requisitos adicionales solo a quienes no tienen un título profesional expedido por un centro de educación superior cuyo programa hubiere sido aprobado por las autoridades competentes. Así las cosas, la parte del artículo 10 en la que se señala que quien no tenga licencia profesional debidamente otorgada no puede ejercer la profesion, ni desempeñar las funciones establecidas en la ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas para denominar la profesion de topógrafos, en placas membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones, está simplemente señalando los efectos negativos de la licencia, los cuales deben ser estudiados a la luz del derecho constitucional. Se reitera que  el legislador está facultado para exigir títulos de idoneidad que garanticen la protección del interés general en el ejercicio profesional. En este sentido la licencia es simplemente la constatación pública de la existencia de dicho título y de su validez. Por todo lo anterior, esta Corte considera que el artículo 10 de la ley 70 de 1979 se ajusta a los mandatos de la Carta. 6. ARTICULO ONCE Por último el demandante considera que el artículo 11 de la ley 70 vulnera  el principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución. La norma atacada reconoce a la Sociedad Colombiana de Topógrafos como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional,  para todas las cuestiones concernientes al ejercicio de la topografía en el país, así como en todo cuanto concierna a los asuntos de carácter laboral relacionados con los profesionales de la topografía. Como ya se dijo, la Sociedad Colombiana de Topógrafos es una persona jurídica de carácter privado compuesta por personas que voluntariamente se han asociado, cualquiera sea su origen profesional. La ley ha decidido otorgarle a dicha entidad, la calidad de cuerpo consultivo del Gobierno, no sólo para todo lo concerniente con la  topografía, sino en todas las cuestiones de carácter laboral relacionadas con los profesionales de esta área. Es claro que en virtud de lo dispuesto en los artículos 26 y 103 de la Carta de 1991, la ley puede delegar en personas jurídicas de carácter privado algunas atribuciones que de ordinario corresponden a la administración pública, así como funciones de control y fiscalización de la gestión pública. Como se mencionó en el numeral 2.3  de las consideraciones de esta sentencia, el artículo 26 de la Carta permite que la ley atribuya a los colegios profesionales ciertas funciones públicas y que establezca los debidos controles, para que cumplan a cabalidad con la tarea de defender los intereses profesionales de los colegiados. Es evidente que si ha de atribuirse a alguna institución funciones consultivas permanentes en materia de una determinada profesion, la institución más adecuada, sin duda, será el respectivo colegio profesional que por su carácter democrático garantiza la mejor representación de los intereses profesionales. Ahora bien, ya tuvimos oportunidad de señalar que la Asociación Nacional de Topógrafos no responde a la naturaleza democrática de los colegios profesionales. Se trata más bien de una típica persona de derecho privado que en virtud de su autonomía restringe, -mediante ciertos requisitos de carácter subjetivo y objetivo-, el acceso de cualquier profesional de la topografía, y limita la pertenencia a los cargos de ejecución y dirección a aquellos profesionales que posean la licencia profesional. Se trata, pues, de una asociación profesional de topógrafos que -como otras de la misma naturaleza que existen en el país, según consta en el expediente- merece un tratamiento constitucional distinto al atribuido a los colegios profesionales. Es preciso recordar que el artículo 103 de la Carta señala que con el fin de constituir mecanismos democráticos de participación de las organizaciones de la sociedad civil en el Estado, podrá otorgarse a éstas representación en las distintas instancias de participación, concertación, control, y vigilancia de la gestión pública. Es claro entonces que la función de consultoria permanente que se atribuye a la Asociación Nacional de Topógrafos es perfectamente compatible tanto con el mandato del artículo 103, como con los mandatos de la anterior Constitución. El problema de constitucionalidad no puede plantearse entonces respecto de la atribución de esta función a una persona privada, sino frente al artículo 13 de la nueva Carta, comoquiera que existen en el país otras y distintas asociaciones de personas dedicadas a la topografía. Según lo anterior, la cuestión que a juicio de esta Corte se debe resolver es pues la de si  el artículo 11 genera en la práctica alguna desigualdad, que por no contar con una razón objetiva suficiente vulnere el principio consagrado en el artículo 13 de la Carta. En primer lugar, la Constitución de una entidad privada como consultora permanente del Gobierno Nacional crea un privilegio, pues aunque la consulta que se adelante no tenga carácter obligatorio si influye en la conformación del juicio de las autoridades competentes para reglamentar las leyes. Eventualmente dicha consulta puede ser remunerada, en cuyo caso se estaría haciendo una especie de contratación de consultoria permanente. De otra parte, aparece una desigualdad clara en la medida en que una asociación determinada se convierta en cuerpo consultivo del gobierno, pues esto contribuye a su buen nombre y puede tener consecuencias patrimoniales para el ejercicio profesional de sus miembros individualmente considerados, facilitando, por ejemplo, el acceso a contratos de trabajo. Por tanto es pertinente determinar si existe alguna justificación razonable de este tratamiento, frente al principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. De la lectura del expediente legislativo y de la exposición de motivos de la ley 70,  no aparece una razón que justifique claramente la decisión del legislador de erigir a la Sociedad Colombiana de Topógrafos en cuerpo consultivo del Gobierno Nacional. Tan sólo se señala que  el proyecto de ley fue "el resultado de un cuidadoso estudio por parte de la Sociedad Colombiana de Topógrafos" [5]. Así mismo,  en el respectivo Pliego de Modificaciones, en la Cámara de Representantes se lee que: "Una junta de diez miembros formados por representantes elegidos por la Asociación Nacional de Topógrafos y por la Sociedad Colombiana de Topografía, en forma proporcional a sus socios y con arreglo a sus respectivos reglamentos, será el cuerpo consultivo del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la profesion de topografía y su aplicación al desarrollo del país..." .(subraya la Corte) Sin una clara motivación, en el proyecto final se rechaza la propuesta arriba transcrita, de crear un cuerpo consultivo especial conformado por representantes de, al menos, dos asociaciones de topógrafos y se establece que la Sociedad Colombiana de Topógrafos será el cuerpo consultivo del Gobierno Nacional, en los términos del actual art. 11 de la ley 70 de 1979. La decisión no fue pues, fruto de un concurso de méritos o de una evaluación de la solvencia profesional de cada una de las asociaciones de topógrafos que hay en el país. Tampoco respondió a una selección acorde a los cánones democráticos y de participación que orientan la Constitución, pues es claro que siendo una persona jurídica de derecho privado puede aceptar o rechazar libremente a sus socios, puede reducirse notablemente e incluso disolverse acorde a lo establecido en sus propios estatutos. Por lo tanto nada garantiza que esta entidad acoja al mayor número de socios dedicados a la topografía. Así las cosas, esta Corte encuentra que la desigualdad creada por el artículo 11 de la ley 70 de 1979 carece de una justificación objetiva y razonable dentro del marco de la Constitución. Ahora bien, dado que la ley puede otorgar funciones de consultoria a una asociación privada, siempre que no se vulnere ninguno de los mandatos de la Carta, y que en este caso aparece violado el principio de igualdad, esta Corte considera que es constitucional el artículo 11 siempre que no se entienda que la Asociación Colombiana de Topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoria se tenga en cuenta el principio de igualdad, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a consultar. III.  DECISION Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION En relación con la ley 70 de 1979 "por la cual se reglamenta la profesion de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia". RESUELVE: 1.   Es EXEQUIBLE el artículo 2o. en la parte  que dice: Sólo podrán obtener la Licencia a que se refiere el artículo 1o. de esta Ley, ejercer la profesion de Topógrafo y usar el título respectivo en el territorio de la República. a. Quienes hayan obtenido el título profesional de topógrafo y, quienes a partir de la vigencia de esta ley lo obtengan en instituciones de educación superior oficialmente reconocidas, cuyos pensum educativos y base académica estén de acuerdo a las normas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES), e igualmente los egresados del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como topógrafos técnicos, previa aprobación de sus pensum por parte del ICFES. 2.  Del artículo 4, SON INEXEQUIBLES, las frases y apartes siguientes: 2.1.  "en entidad pública o privada mediante contrato de obligación civil o laboral". 2.2.   "así como los topógrafos técnicos egresados del Sena". 2.3. De su literal a)  la parte que dice: "con copias autenticadas y certificados de sus contratos laboral o civil, expedidos por los administradores de las Empresas públicas o privadas donde haya trabajado el Topógrafo aspirante a la Licencia". 2.4.  De su literal b)  la expresión "AUTENTICADA" 2.5. Del mismo literal b)   la parte que reza: "...expedida por la Asociación Nacional de Topógrafos o alguna de sus seccionales." 3.   ES EXEQUIBLE el artículo 4o. en la parte que dice: "Los Topógrafos que hayan ejercido la profesion por un mínimo de cinco años... sin el lleno de ninguno de los requisitos del artículo segundo... deberán legalizar sus situación profesional en el año siguiente a la instalación del Consejo Profesional Nacional de Topografía, cumpliendo los siguientes requisitos: a. Demostrar la antigüedad como Topógrafo... b. Certificación de que el interesado se ha desempeñado en el ramo de la topografía y que responde a las exigencias de honestidad, pulcritud e idoneidad profesional. c. Examen de idoneidad profesional presentado en una institución de Educación Superior que desarrolle el programa de topografía y que este aprobado por el ICFES, a petición del Consejo Nacional de Topografía. d. Resolución motivada por el Consejo Profesional de Topografía, reconociendo su calidad y otorgándole la licencia respectiva. 4.  Es EXEQUIBLE el artículo 8 que dice: ARTICULO 8o. El Consejo  Profesional Nacional de Topografía, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá y sus funciones principales serán las siguientes: a. Dictar sus propios reglamentos. b. Emitir concepto en lo relacionado a la profesion de topógrafo cuando así se le solicite, para cualquier efecto. c. Expedir las licencias de topógrafo a todos los profesionales que reunan los requisitos señalados por la presente Ley. d. Cancelar las licencias a los Topógrafos que no se ajusten  a los requisitos determinados por la presente ley o que falten a la ética profesional. e. Fijar los derechos de expedición de las licencias profesionales. f. .... g. Velar por el cumplimiento de la presente ley. h. .... i. ..... j. ..... La declaratoria de exequibilidad del literal d) de este artículo se condiciona a que se ejerza de conformidad con un código de ética profesional. 6. Es EXEQUIBLE  la expresión SOLO del artículo 9o. 7. Es EXEQUIBLE el artículo 10 que dice: ARTICULO  10o. Quien no tenga la licencia profesional correspondiente otorgada por el Consejo Profesional Nacional de Topografía, conforme a lo establecido por esta ley, no podrá ejercer la profesion de Topógrafo, ni desempeñar las funciones establecidas en esta ley, ni hacer uso del título, ni de otras abreviaturas comunmente usadas para denominar la profesion de topógrafos, en placas, membretes, tarjetas, anuncios, avisos o publicaciones. 8. Es EXEQUIBLE el artículo 11o. que dice: ARTICULO 11o. Reconózcase a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con personería jurídica No. 3762 de Noviembre 22 de 1963 del Ministerio de Justicia, como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional para todo lo relacionado con la profesion de topografía y especialmente con lo atinente a la aplicación de la misma al desarrollo del país. La Sociedad será también cuerpo consultivo en todas las cuestiones de carácter laboral relacionadas con los profesionales de Topografía. Siempre que  no se entienda  que la sociedad colombiana de topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoria se tenga en cuenta el principio de igualdad entre las distintas asociaciones, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a consultar. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ  GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Cfr. Corte Constitucional,Sentencia No 221 del 29 de mayo de 1992, Magistrado Ponente Alejandro Martinez Caballero, pág 8. [2] Cfr. Corte Constitucional, Sala de revisión No 1, sentencia T-406 de junio 5 de 1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón. [3] Cfr.  Sentencia de la Corte Constitucional T-454 de 13 de julio de 1992, pág 3. [4]Diccionario Generla de la Lengua, Fox, Ed. Rei Andes 1991, Bogotá [5] Ponencia para primer debate, Comisión Quinta de la Cámara de Representantes. Ponente Dr. Guillermo Rivera Millán. (F. 1).

C-607-92 Sentencia No Sentencia No. C-607/92 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de Forma Se trata de una demanda por vicios de forma en la expedición de la Ley 1a. de 1992. Allí mismo se aprecia que los vicios de procedimiento fueron debidamente subsanados. Por tanto, desde el punto de vista formal, la Ley 1a. de 1992 ha sido debidamente expedida y es en consecuencia conforme con la Constitución, por lo cual esta Corporación declarará su exequibilidad. LEY-Trámite/DEBATE-Días calendario El Reglamento del Congreso de la República es aquí aplicable, a pesar de haber sido expedido con posterioridad a la disposición acusada, por ser en este caso el precepto anotado una norma interpretativa y porque su contenido es conforme con la Constitución. PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL La Corte Constitucional hace prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho procesal, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución, todo ello en el marco de un Estado social de derecho participativo         -artículo 1° CP-, que tiene como fin esencial la efectividad de los derechos -artículo 2° CP-, en este caso el derecho a la participación política -artículo 40 CP-. REF: Expedientes Nº D-076 y D-114 Norma Acusada: Ley 01 de 1992 Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo y Fernando Visbal Donado Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, D.C, diciembre catorce (14) de mil novecientos noventa y dos (1.992). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la demanda instaurada por los ciudadanos Hernán Antonio Barrero Bravo y Fernando Visbal Donado, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, radicadas con los Nº D-076 y D-114. I. ANTECEDENTES De las demandas Se presentaron dos demandas independientes contra la Ley 1a. de 1992, por parte de los ciudadanos Hernán Antonio Barrero Bravo (proceso D-076) y Fernando Visbal Donado (proceso D-114). Estas demandas fueron acumuladas y tramitadas conjuntamente, para ser decididas en esta Sentencia. A continuación se resumen los principales argumentos de los actores: 1. Demanda de Hernán Antonio Barrero Bravo (proceso D-076): Este ciudadano acusa de inconstitucional la Ley 1a. de 1992 por tener vicios de procedimiento en su formación, ya que no se respetaron los términos que la Constitución establece para el trámite de un proyecto de ley entre las comisiones de las cámaras y entre una y otra cámara. Cita como transgredidos los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta. Más que ataques de constitucionalidad, el actor tiene dudas al respecto, de suerte que pide algunas pruebas y formula interrogantes a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de los tiempos procesales previstos para la elaboración de las leyes, así como sobre el quórum que hubo en las votaciones. 2. Demanda de Fernando Visbal Donado (proceso D-114): El actor, al igual que el anterior, afirma que la Ley sobre la juntas administradoras locales del Distrito Capital es inconstitucional porque posee vicios en su formación, como quiera que no se siguieron los términos que la Carta Política fija para la elaboración de las leyes. Los artículos 157 numeral 1° y 160 de la Constitución son invocados a título de normas violadas. A diferencia de la demanda anterior, aquí se ataca directamente la norma y se demuestra la ausencia del cumplimiento de los plazos fijados por la Carta para la elaboración de las leyes por parte del Congreso de la República. En este sentido afirma que entre los primeros y segundos debates en cada cámara sólo "mediaron" cinco días hábiles y siete días corrientes; y entre una cámara y otra "transcurrieron" únicamente dos días, pues se descuentan los días de las vacaciones. De la norma acusada Los actores atacan en su integridad, y por vicios de forma en su expedición, la Ley 1a. del 28 de enero de 1992, "por la cual se provee a la organización y funcionamiento de las juntas administradoras locales, en el Distrito Capital". La Ley aparece publicada en el Diario Oficial N° 40.307, del 28 de enero de 1992. No siendo motivo de ataque su contenido, se prescinde de su transcripción. Del concepto del Procurador General de la Nación El señor Procurador General "solicita a la H. Corte Constitucional declarar la de Ley 1a. de 1992, por vicios en su formación". En prueba de su afirmación, el Ministerio Público realiza las siguientes consideraciones: Según el artículo 3° de la Constitución, dice la vista fiscal, los poderes constituídos, como el Congreso, deben ejercer sus competencias en los términos que la Carta establece. Y la Constitución dispone en el artículo 160 ciertos términos que deben cumplirse para la elaboración de una ley. Ahora bien, en la elaboración de la Ley 1a. de 1992 no se respetaron dichos plazos, luego la norma es inconstitucional. El Procurador concluye que "considera este Despacho que el desconocimiento de los términos constitucionales en el trámite de una ley, específicamente los contenidos en el artículo 160 de la Constitución Política, es defecto insubsanable". Sobre el quórum, por el contrario, el Ministerio Público sostiene que "tanto las sesiones de plenaria de Senado y Cámara contaron con quórum decisorio. De la intervención ciudadana Se presentaron en este proceso, en virtud del derecho a la intervención ciudadana en los procesos de constitucionalidad, de que trata el Decreto 2067 de 1992, los siguientes memoriales: 1. Carlos Espinosa Facio Lince, Presidente del Congreso de la República: solicita "se declare que es inepta (sic) la demanda presentada por el ciudadano Hernán Antonio Barrera Bravo; y solicito también se denieguen las peticiones de la demanda del ciudadano Fernando Visbal Donado, y se declare, en su lugar, que es constitucional la ley 1a. de 28 de enero de 1992". 2. Manuel Humberto Lombana Losada, del Ministerio de Gobierno: pide a la Corte  "se sirva declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la norma demandada". 3. José Farid Polanía Puentes de la Federación Comunal de Santa Fe de Bogotá, D.C.: afirma que "intervengo en el Proceso de la referencia a fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de la Ley 1 del 28 de enero de 1992". Del Auto de la Corte ordenando la corrección de los vicios de procedimiento El día tres (3) de septiembre del año en curso la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decidió por unanimidad lo siguiente: Primero: Declarar que existe un vicio de procedimiento en el proceso de expedición de la Ley 1a. de 1992 y que el mismo es subsanable en los términos del parágrafo del artículo 241 de la Constitución. Segundo: Permitir que se subsane dicho vicio antes de pronunciarse de fondo. Tercero: Devolver en consecuencia la Ley 1a. de 1992 a la Secretaría del Senado de la República para que reinicie y tramite válida e íntegramente el proyecto textual de la actual Ley 1a. de 1992, desde el primer debate en la comisión constitucional respectiva del Senado, exclusive, hasta su terminación y sanción presidencial, asegurando que entre los primeros y segundos debates en cada cámara medien efectivamente por lo menos ocho días, como ordena la Constitución, y no más de treinta días calendario, contados a partir del día siguiente a la fecha de recibo de este Auto en dicha Secretaría, de conformidad con el inciso segundo del artículo 45 del Decreto 2067 de 1991. Cuarto: El trámite previsto en este Auto tendrá preferencia en el orden del día a cualquier otro tema que se encuentre a la consideración del Senado de la República o de la Cámara de Representantes. Quinto: Una vez surtido el trámite anterior en ambas cámaras y sancionado el proyecto por parte del Presidente de la República, se debe remitir nuevamente el texto de la Ley a la Corte Constitucional, para la continuación del trámite de rigor. Sexto: Mientras se surte el trámite previsto en este Auto, la Ley 1a. de 1992 continúa rigiendo con la plenitud de sus efectos. COMUNIQUESE y CUMPLASE Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1.992). De la solicitud de aclaración El ciudadano Jaime Castro Castro, Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, en ejercicio de los derechos que el Decreto 2067 de 1991 consagra para la intervención ciudadana en el proceso constitucional, solicitó mediante memorial del día siete (7) de septiembre de 1992 la aclaración del precitado Auto expedido por la Corporación el día tres (3) de septiembre del mismo año. El ciudadano afirmó en su libelo: Mi solicitud obedece a la necesidad de precisar cuáles son las etapas del proceso legislativo que deben cumplirse en relación con la ley 1a. de 1992 dentro del término "de treinta días calendario" con el fin de evitar que por falta física de tiempo la decisión de la Corte sea de imposible cumplimiento. De la aclaración del Auto de la Corte Ante la solicitud anterior, la Corte Constitucional decidió en Sala Plena y por unanimidad, mediante Auto del día nueve (9) de septiembre de 1992, aclarar  el Auto inicial en los siguientes términos: Entender de la siguiente manera el numeral tercero del Auto proferido el día tres (3) de septiembre del año en curso en el proceso de la referencia: a) Se votará el texto de la Ley 1a. de 1992. b) Después de aprobado en plenaria del Senado de la República se remitirá el texto de la Ley 1a. de 1992 a la Cámara de Representantes para ser votado tanto en comisión constitucional como en plenaria, asegurando que entre uno y otro debate transcurra por lo menos un (1) día, que es el término constitucional que le falta por cumplir a la Ley, como quiera que al momento de su aprobación ya mediaron siete de los ocho días exigidos. c) Una vez realizado el trámite aquí previsto o transcurridos treinta días calendario a partir de la fecha de recibo del Auto de tres de septiembre en la Secretaría del Senado de la República, se deberán remitir las diligencias a la Secretaría General de la Corte Constitucional. COMUNIQUESE y CUMPLASE Dado en Santa  Fe de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992). De la subsanación de los vicios Recibidos los Autos reseñados por parte del Honorable Congreso de la República, se procedió a subsanar los vicios que identificó la Corte en el proceso de elaboración y expedición de la Ley 1a. de 1992, así: - El día 8 de septiembre considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de la Plenaria del Senado de la República, según lo certifica el Acta N° 14 de dicha Corporación, publicada en la Gaceta del Congreso N° 62 del 14 de septiembre de 1992, página 4. - El día 15 de septiembre considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según lo certifican su Presidente -Juan Carlos Vives Menotti- y la Secretaria General -Luz Sofía Camacho Plazas- de dicha Comisión. - El día 23 de septiembre considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de Plenaria de la  Cámara de Representantes, según lo certifica su Secretario General -Silverio Salcedo Mosquera-. - Por último, el Gobierno Nacional, con firmas del señor Presidente de la República y del señor Ministro de Gobierno, en un memorial sin fecha (sic), certifica lo siguiente: En cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional refrenda los actos por los cuales el Congreso de la República subsanó los vicios de procedimiento en que incurrió al expedir la Ley 1 de 1992. Cumplidos, como están, los términos procesales, entra la Corporación a decidir, con base en loas siguientes consideraciones. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS De la competencia Según el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, esta Corporación es competente para conocer de la demanda contra la Ley 1a. de 1992. Del análisis de fondo Para esta Corporación la Ley 1a. de 1992 es conforme con la Constitución. En efecto, dice así el parágrafo del artículo 241 de la Carta: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto. Este texto es reproducido por el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, el cual agrega un inciso segundo, en que se afirma lo siguiente: Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo. Del resumen de los hechos, realizado en la parte de antecedentes de esta Sentencia, se observa sin dificultad que se trata de una demanda por vicios de forma en la expedición de la Ley 1a. de 1992. Allí mismo se aprecia que los vicios de procedimiento fueron debidamente subsanados. Por tanto, desde el punto de vista formal, la Ley 1a. de 1992 ha sido debidamente expedida y es en consecuencia conforme con la Constitución, por lo cual esta Corporación declarará su exequibilidad. El punto central para demostrar tal afirmación, entonces, consiste en analizar si la norma que nos ocupa tuvo un vicio de procedimiento y si tal vicio fue subsanado. En cuanto a lo primero, en el Auto de septiembre tres (3) de 1992, precitado, esta Corporación sostuvo en pleno: La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y CONSIDERANDO ... 7. Que la Ley 1a. de 1992 discutida en primer debate en la cámara de origen, en la comisión primera del Senado de la República, el día once (11) de diciembre de 1991 y en segundo debate en la plenaria del Senado de la República el día diecinueve (19) de diciembre del mismo año, según obra en el proceso. 8. Que dicha Ley además discutida en primer debate en la otra cámara, en la comisión primera de la Cámara de Representantes, el día catorce (14) de enero de 1992 y en segundo debate en la plenaria de la Cámara el día veintidós (22) de enero de este mismo año, según consta también en el proceso. 9. Que el artículo 160 de la Constitución establece lo siguiente en su inciso primero: "Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días" (negrillas no originales). 10. Que "mediar" es, según la definición del Diccionario VOX, "existir o estar una cosa en medio de otras"1 . 11. Que los días a que hace alusión el artículo 160 de la Carta son días calendarios, independientemente del estudio acerca de si son días hábiles o inhábiles. Así lo establece el artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República, Ley 5a. de 1992, cuando anota que "todos los días de la semana... son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones..." Ahora esta Corporación estima que el Reglamento del Congreso de la República es aquí aplicable, a pesar de haber sido expedido con posterioridad a la disposición acusada, por ser en este caso el precepto anotado una norma interpretativa y porque su contenido es conforme con la Constitución. Por otra parte, en prueba adicional de la afirmación según la cual los días de que trata el artículo 160 de la Carta son días calendario, se advierte por ejemplo el hacho que el día de inicio de las sesiones del primer período, que siempre es un día denominado festivo -el 20 de julio- (artículo 138 de la Constitución). Además los congresistas podrían válidamente sesionar un día domingo, dentro del período de sus sesiones, si así lo tienen a bien. Por tanto no es aplicable aquí el artículo 62 de la Ley 4a. de 1913, sobre régimen político y municipal, sino la parte del artículo 60 que dice: "...Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo..." 12. Que entre los días 19 y 11 de diciembre de 1991 "median" siete (7) días calendario, a saber: los días 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18, así como entre los días 22 y 14 de enero de 1992 "median" también sólo siete (7) días calendario, esto es, los días 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21. 13. Que en consecuencia en cada una de las cámaras del Congreso de la República faltó un día para que el entonces proyecto de ley fuese debidamente tramitado. 14. Que debe tenerse en cuenta, así mismo, que el artículo 5° del Reglamento del Congreso interpreta la expresión "vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política", estableciendo tal calificativo sólo para dos hipótesis extremas que no se presentan en este caso: cuando la actuación, producida por una reunión de congresistas con el propósito de ejercer funciones legislativas, "se efectúe fuera de las condiciones constitucionales". Y, de acuerdo al inciso segundo del artículo mencionado, en el caso de "vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales". Ninguna de estas dos causales, se repite, se presentaron en el trámite de la Ley 1a. de 1992, y tampoco fueron invocadas por los demandantes. 15. Que esta Corporación estima que tal vicio es de forma y es subsanable, por lo cual se remitirá la norma al autor de la misma para que enmiende el defecto observado, en los plazos señalados en la parte resolutiva de este Auto y en forma prioritaria a cualquier otro punto que se encuentre a su consideración. 16. Que mientras se realiza tal trámite, la Ley 1a. de 1992 continúa vigente y surte plenos efectos, con fundamento en la presunción de constitucionalidad de que está investida. 17. Que, por otra parte, Colombia es un Estado social de derecho en el que prevalece el derecho sustancial, máxime en materia de mecanismos que desarrollan la democracia participativa, de conformidad con los artículos 1°, 228 y 323 de la Constitución, respectivamente. 18. Que respecto de los otros ataques de forma presentados contra la Ley 1a. de 1992, por el contrario, esta Corte advierte que carecen de fundamento y no requieren ser subsanados. En efecto, el lapso que "transcurrió" entre los debates de una y otra cámara efectivamente superior a quince días, toda vez que el Senado de la República remitió el día 20 de diciembre de 1991 el proyecto a la Cámara de Representantes, la cual le dió debate el día 14 de enero de 1992, para un total de 24 días transcurridos entre una y otra cámara. Por ello esta Corporación estima que, aún si el Congreso se encontraba en receso, el requisito de tal lapso debidamente cumplido. El fundamento de esta posición estriba en el hecho de que la razón jurídica del lapso de quince días es la permisión de un conocimiento por parte de los congresistas y la opinión pública en el proceso de remisión de un proyecto de ley de una a otra cámara, con el fin de procurar un mejor estudio de los mismos.  Para tan importante objetivo, todos los días son idóneos. Además el ejercicio de la función de los congresistas es permanente y en sus recesos no se suspenden las labores inherentes a su cargo. De lo contrario no sería infrecuente que los primeros quince días de cada legislatura se perdiesen en cada cámara, a pesar de los recesos constitucionales, atentándose así contra los principios de eficacia, economía y celeridad que informan la gestión estatal, según el artículo 209 de la Constitución. Y en cuanto a lo segundo, como se advierte en los antecedentes reseñados, obran en el expediente certificaciones formales por parte de la Plenaria del Senado de la República, de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Gobierno Nacional, que comprueban la subsanación de los vicios de procedimiento de la Ley 1a. de 1992. Estas cuatro certificaciones son de total recibo y credibilidad por parte de esta Corporación, ya que fueron expedidas por las autoridades competentes y por los procedimientos Regulares, de suerte que constituyen plena prueba de la enmienda correcta de los vicios formales de dicha Ley. En suma, comparando los plazos constitucionales para el trámite de una ley, con el proceso del trámite -en dos tiempos- de la Ley 1a. de 1992, se advierte que esta Ley cumple a cabalidad los requerimientos de la Carta, así: 1. Entre el primer y segundo debate en la cámara de origen: 1.1. Plazo constitucional: deben "mediar" ocho (8) días    -art. 160 CP-. 1.2. Término cumplido por la Ley 1a. de 1992: mediaron siete (7) días en 1991 -entre el 11 y el 19 de diciembre-, y un (1) día en 1992 -septiembre 8 (stricto sensu transcurrieron  262 días)-, para un total de ocho (8) días. 2. Entre una y otra cámara: 2.1. Plazo constitucional: deben "transcurrir" quince (15) días -art. 160-. 2.2. Término cumplido por la Ley 1a. de 1992: transcurrieron inicialmente veintiséis (26) días -entre el 19 de diciembre de 1991 y el 14 de enero de 1992-, y luego transcurrieron siete (7) días en septiembre -entre el 8 y el 15-, para un total de treinta y tres (33) días. 3. Entre el primer y segundo debate en la segunda cámara: 3.1. Plazo constitucional: deben mediar ocho (8) días -art. 160-. 3.2. Término cumplido por la Ley 1a. de 1992: mediaron siete (7) días en enero de 1992 -entre el 14 y el 22-, y otros siete (7) en septiembre de 1992 -entre el día 15 y el 23-, para un total de catorce (14) días. No sobra reiterar que, como ya lo estableció esta Corporación, en su Auto del tres de septiembre de 1992, precitado, todos los plazos de días a que aquí se hace alusión son de días corrientes. Se concluye pues sin dificultad que los vicios de procedimiento de la Ley 1a. de 1992 fueron debidamente subsanados y por tanto  esta Corporación declarará su conformidad con la Constitución. Por otra parte, el ataque sobre los vicios de procedimiento por falta de quórum, al sentir de esta Corporación, y compartiendo aquí la vista fiscal,  cuando afirma que "tanto las sesiones de plenaria de Senado y Cámara contaron con quórum decisorio". De esta manera la Corte Constitucional hace prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho procesal, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución, todo ello en el marco de un Estado social de derecho participativo         -artículo 1° CP-, que tiene como fin esencial la efectividad de los derechos -artículo 2° CP-, en este caso el derecho a la participación política -artículo 40 CP-. Es de advertir por último que el inciso tercero del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 dice: La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo. En consecuencia la cosa juzgada de que goza esta sentencia no es óbice para que en el futuro la Ley 1a. de 1992 pueda ser nuevamente atacada por vicios de fondo o incluso por vicios de forma diferentes a los analizados en este proceso. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE la Ley 1a. de 1992, por los motivos de procedimiento a que se refiere la demanda. COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los catorce (14) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                             Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ                                                       CABALLERO Magistrado                                              Magistrado FABIO  MORON  DIAZ                      JAIME SANIN GREFFEINSTEIN Magistrado                            Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr, Diccionario General Ilustrado de la Lengua Española. VOX. Primera Edición. Barcelona, 1987. pag 705.

C-608-92 Sentencia No Sentencia No. C-608/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El estudio constitucional del artículo 25 de la ley 49 de 1990, objeto de acusación,  y en el cual se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República, ha de hacerse a la luz de la normatividad constitucional en vigor al momento en que se expidió dicho precepto, ya que conforme a claros principios sobre la aplicabilidad de las normas jurídicas en el espacio y en el tiempo, las leyes que regulan la competencia y las que señalan solemnidades o ritualidades para la expedición de un acto, solo rigen para el futuro, mas no para el pasado; argumento que cobra aún mayor solidez si se tiene en cuenta que dentro del nuevo Orden Superior el tema de las facultades extraordinarias sufrió algunas variaciones como se verá mas adelante. En consecuencia mal puede exigirse el cumplimiento de requisitos o formalidades que no existían cuando se dictó la disposición impugnada, pues ello implicaría darle efectos retroactivos a la nueva Constitución.  Por tanto son las normas constitucionales contenidas en la Carta Política de 1886, concretamente lo dispuesto en el artículo 76-12, frente al cual debe examinarse la disposición legal citada, pues es ella la que condiciona su ejercicio y determina si su concesión fue o no legítima. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal Si bien es cierto la nueva Constitución Nacional en su artículo 150-10 fijó un término que consagra el tiempo por el cual se pueden conceder facultades extraordinarias ("hasta por seis meses"), no es menos cierto, que dicho periodo solo debe contarse a partir de la entrada en vigor del Estatuto Supremo, esto es, desde el 7 de julio de 1991 y no antes. Como las facultades extraordinarias a que nos hemos venido refiriendo conferidas al abrigo de la Carta Política de 1886, se extendían mas allá de la fecha en que entró a regir el nuevo Orden Constitucional, fueron otorgadas por dos (2) años que comenzaban a contarse a partir del 30 de diciembre de 1990, dicho plazo quedó automáticamente limitado a seis (6) meses. FACULTADES EXTRAORDINARIAS/AJUSTES INTEGRALES POR INFLACION El decreto 2911 de 1991 expedido el 30 de diciembre de 1991, es inconstitucional por que las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 25 de la ley 49 de 1990, disposición que sirvió de fundamento al Gobierno para expedirlo, ya habían sido utilizadas o ejercidas por el Presidente de la República desde el 4 de julio de 1991, fecha en la que profirió el decreto número 1744. Esta Corporación ha venido sosteniendo, que el Presidente de la República solo puede hacer uso de las facultades constitucionalmente conferidas por "una sola vez", de forma tal que una vez expedido el decreto o decretos que las desarrollan, las autorizaciones se extinguen, sin que tenga competencia el Ejecutivo para modificar, derogar o reformar los ordenamientos dictados, así el plazo para ejecutarlas aún no se haya vencido, pues esta tarea le compete al Congreso de la República. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites El Presidente dentro del término legal, solo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el periodo dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario.  La finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis (6) meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente, el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. DECRETO LEY-Modificación La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo.  No es posible imaginar que después de dictados -y no habiéndose vencido el término legal- para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el periodo de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. REF: Procesos Nos. D-069, D-101 y D-105 (acumulados). Normas acusadas: Decreto 2911 de 1991 y artículo 25 ley 49 de 1990. AJUSTES INTEGRALES POR INFLACION. Demandantes: ISIDORO AREVALO BUITRAGO, HECTOR RAUL CORCHUELO N, PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ, DANIEL PARDO BRIGARD y ENRIQUE RUEDA NORIEGA. Magistrado Ponente: Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. Aprobado por acta No. 96 Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992). I. ANTECEDENTES. Los ciudadanos ISIDORO AREVALO BUITRAGO, HECTOR RAUL CORCHUELO N., PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ, DANIEL PARDO BRIGARD y ENRIQUE RUEDA NORIEGA presentaron sendas demandas de inconstitucionalidad, así: el primero de los nombrados acusó la totalidad del decreto 2911 de 1991; el segundo, el artículo 2o. del mismo decreto y los demás el artículo 25 de la ley 49 de 1990 y el decreto 2911 de 1991, pero respecto a éste último se inadmitió la demanda por falta de requisitos. Dichas demandas fueron acumuladas por la Sala Plena de esta Corporación,  en sesión llevada a cabo el día 29 de mayo de 1992, razón por la cual serán decididas todas en esta sentencia. Cumplidos como están los requisitos constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, entra la Corte Constitucional a resolver. II. NORMAS ACUSADAS. El texto literal de las disposiciones materia de impugnación es el que sigue: LEY 49 DE 1990. "Artículo 25. Facultades sobre ajustes integrales. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, desde la fecha de promulgación de la presente ley y hasta por dos años, para: a) Reformar el título V del Libro Primero del Estatuto Tributario, referente a los ajustes integrales por inflación, en uso de los cuales podrá: 1. Establecer un sistema para eliminar la doble tributación que se genera en cabeza de las sociedades que poseen acciones o cuotas de interés social en otras sociedades. 2. Establecer los mecanismos de introducción gradual del sistema de ajustes integrales por inflación. 3. Establecer que los contribuyentes puedan optar por la actualización inicial de sus activos, en cuyo caso se podrá señalar el impuesto correspondiente a dicho ajuste inicial y su forma de pago. 4. Definir las normas de transición entre la actual legislación y el sistema de ajustes integrales por inflación. 5. Definir y armonizar el conjunto de las normas tanto tributarias, como contables, que sean necesarias para la adecuada aplicación de los ajustes integrales por inflación. 6. Adoptar y modificar las normas que sean necesarias para la adecuada implantación del sistema de ajustes integrales por inflación. b) Definir el componente inflacionario de los rendimientos financieros y de los costos y gastos financieros, para los contribuyentes que no se encuentran sometidos al régimen de ajustes integrales por inflación. c) Reducir el porcentaje de renta presuntiva sobre el patrimonio". MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO DECRETO 2911 DE 1991 En uso de las facultades conferidas por el artículo 25 de la ley 49 de 1990, DECRETA: CAPITULO I ASPECTOS GENERALES ARTICULO 1 El artículo 329 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 329 APLICACION Y OBJETIVO DEL SISTEMA DE AJUSTES INTEGRALES POR INFLACION A partir del año gravable de 1992, el sistema de ajustes integrales por inflación será aplicado tanto para efectos contables como para efectos fiscales, de conformidad con lo previsto en este Título. El sistema de ajustes integrales por inflación, pretende que los estados financieros tiendan a reflejar la situación económica real de las empresas y que el impuesto sobre la renta se establezca sobre bases más reales y equitativas. El sistema de ajustes por inflación para efectos contables, se basa y aplica sobre las cifras y valores que deban figurar en la contabilidad de acuerdo con la técnica contable. El sistema de ajustes por inflación para efectos fiscales, se basa y aplica sobre los valores que deban figurar en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios. Los resultados del ajuste por inflación en materia contable y fiscal pueden diferir, dependiendo de las diferencias que existan entre las bases contables y las bases fiscales y, entre las reglamentaciones específicas sobre cada una de estas materias. En la contabilidad se deberá registrar el impuesto diferido originado por las diferencias de carácter temporal. El sistema de ajustes integrales por inflación produce efectos para la determinación del valor de los activos, los pasivos, el patrimonio, los resultados y las cuentas de orden, de las personas, sociedades o entidades sujetas al mismo". ARTICULO 2 El artículo 330 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 330 A QUIENES SE APLICA EL SISTEMA DE AJUSTES INTEGRALES POR INFLACION Para efectos contables y fiscales, están obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación, todas las personas, sociedades o entidades obligadas a llevar libros de contabilidad y los patrimonios autónomos. También están obligadas a aplicar este sistema las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades civiles quienes deberán llevar libros de contabilidad". ARTICULO 3 El artículo 331 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 331 EFECTO DE LOS AJUSTES EN OTROS IMPUESTOS, CONTRIBUCIONES O DERECHOS Para la determinación de los impuestos diferentes al impuesto sobre la renta y complementarios, así como para la determinación de las contribuciones o derechos, cuando no se hayan adoptado tasas o tarifas acordes con las bases actualizadas por el sistema de ajustes integrales, el contribuyente o aportante que lleve contabilidad ajustada por inflación, descontará de tales bases el efecto de los ajustes". ARTICULO 4 El artículo 332 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 332 INDICE DE AJUSTE POR INFLACION El índice utilizado para el ajuste por inflación es el PAAG, anual o mensual. Se entiende por PAAG anual, el porcentaje de ajuste del año gravable, el cual será equivalente a la variación porcentual del índice de precios al consumidor para ingresos medios, elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, registrado entre el 1o. de diciembre del año inmediatamente anterior al mes objeto del ajuste". ARTICULO 5 AJUSTES INTEGRALES EN MATERIA CONTABLE El sistema integral de ajustes por inflación produce efectos para la determinación del valor de los activos, los pasivos, el patrimonio, los resultados y las cuentas de orden, de las personas, sociedades o entidades sujetas al mismo. Quienes estén obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación, deberán crear en su contabilidad una cuenta de patrimonio llamada "Revalorización del Patrimonio", una cuenta de resultados denominada "Corrección Monetaria", una cuenta del activo llamada "Cargo por Corrección Monetaria Diferida" y una cuenta del pasivo denominada "Crédito por Corrección Monetaria Diferida". La cuenta de revalorización del patrimonio forma parte del patrimonio de los años siguientes para efectos del ajuste correspondiente. El valor reflejado en esta cuenta no podrá distribuirse como utilidad a los socios o accionistas, hasta tanto se liquide la empresa o se capitalice tal valor, de conformidad con lo previsto en el artículo 36-3 del Estatuto Tributario. ARTICULO 6 AJUSTES A EFECTUAR EN MATERIA CONTABLE Al finalizar cada ejercicio contable o cada mes, según el caso, se deberán efectuar los siguientes ajustes contables: 1. Ajuste de los activos no monetarios representados en moneda extranjera, en UPAC, o que tengan pacto de reajuste. 2. Ajuste de los demás activos no monetarios; esto es, aquellos que son susceptibles de adquirir un mayor valor nominal por efecto de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, tales como: inventarios de mercancías para la venta, inventarios de materias primas, suministros, repuestos, mercancías en tránsito, inventarios de productos en proceso, inventarios de productos terminados, terrenos, edificios, construcciones en curso, plantaciones de mediano y tardío rendimiento, inversiones de capital y demás cargos diferidos no monetarios, semovientes, maquinaria en montaje, maquinaria, equipos, muebles, vehículos, computadores, aportes en sociedades y acciones. 3. Ajuste de los pasivos no monetarios; esto es, aquellos que son susceptibles de adquirir un mayor valor nominal por efecto de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, tale como las deudas representadas en moneda extranjera, en UPAC y aquellas con pacto de reajuste. 4. Ajuste del patrimonio. 5. Ajuste de las cuentas de resultado. 6. Ajuste de las cuentas de orden no monetarias, el cual se realizará afectando la respectiva cuenta de orden por contra. ARTICULO 7 REGLAMENTACION CONTABLE DEL SISTEMA DE AJUSTES INTEGRALES POR INFLACION El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios para aplicar, en materia contable, el sistema de ajustes integrales por inflación. Los valores base para los ajustes por inflación, serán los registrados en la contabilidad a 31 de diciembre de 1991, sin que dichas partidas sean objeto de ajuste o reexpresión inicial en razón del efecto de la inflación que hubiere afectado su valor con anterioridad al 1o. de enero de 1992. ARTICULO 8 El artículo 333 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 333 ESPECIALIDAD EN LA APLICACION DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS Para efectos de la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios, serán aplicables las normas contables, salvo que exista disposición tributaria, en cuyo caso priman estas últimas". ARTICULO 9 El artículo 334 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 334 ESPECIALIDAD DE LAS NORMAS DE AJUSTES POR INFLACION Para los obligados al sistema de ajustes por inflación, las normas contenidas en el Libro Primero de este Estatuto, se aplicarán en cuanto no sean contrarias a este Título y se interpretarán armónicamente con el mismo". CAPITULO II ASPECTOS TRIBUTARIOS ARTICULO 10 El artículo 335 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 335 EFECTOS TRIBUTARIOS En materia tributaria, el sistema integral de ajustes por inflación se aplicará en forma anual, y produce efectos para la determinación de la renta gravable o la pérdida fiscal y del patrimonio líquido, de acuerdo con lo dispuesto en el presente Título. Los sujetos obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación deberán llevar una cuenta de corrección monetaria fiscal. El saldo anual de la cuenta de corrección monetaria fiscal formará parte de la renta bruta o pérdida bruta fiscal del ejercicio. Esta cuenta fiscal puede diferir de la cuenta de corrección monetaria contable y no requerirá de registro alguno en los estados financieros, pero será objeto de conciliación y su movimiento deberá reflejarse en un documento auxiliar, que deberá conservarse y se exhibirá cuando las autoridades tributarias así lo requieran". ARTICULO 11 El artículo 336 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 336 AJUSTES A EFECTUAR Al finalizar cada periodo gravable, se deberán efectuar los siguientes ajustes fiscales: 1. Ajuste de los activos no monetarios representados en moneda extranjera, en UPAC, o que tengan pacto de reajuste. 2. Ajuste de los demás activos no monetarios; esto es, aquellos que son susceptibles de adquirir un mayor valor nominal por efecto de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, tales como: inventarios de mercancías para la venta, inventarios de materias primas, suministros, repuestos, mercancías en tránsito, inventarios de productos en proceso, inventarios de productos terminados, terrenos, edificios, construcciones en curso, plantaciones de mediano y tardío rendimiento, inversiones de capital y demás cargos diferidos no monetarios, semovientes, maquinaria en montaje, maquinaria, equipos, muebles, vehículos, computadores, aportes en sociedades y acciones. 3. Ajuste de los pasivos no monetarios; esto es, aquellos que son susceptibles de adquirir un mayor valor nominal por efecto de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, tales como: las deudas representadas en moneda extranjera, en UPAC y aquellas con pacto de reajuste. 4. Ajuste del patrimonio líquido. 5. Ajuste de las cuentas de resultado". ARTICULO 12 El artículo 337 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 337 BASE DE LOS AJUSTES FISCALES Para la aplicación fiscal del sistema de ajustes a que se refiere el presente Título se deberá partir del costo fiscal de los bienes a 31 de diciembre del año gravable inmediatamente anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 340. Para efectos patrimoniales, las acciones y aportes en sociedades y los bienes inmuebles, se declararán por su costo fiscal ajustado por el PAAG de conformidad con lo previsto en el presente Título". ARTICULO 13 El artículo 338 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 338 AJUSTE DE LOS ACTIVOS MOVIBLES Y DEMAS INVENTARIOS Para determinar el valor fiscal del costo de ventas y del inventario final del respectivo año se deberá ajustar por el PAAG anual, el inventario inicial poseído al comienzo del año o periodo gravable, registrando tal ajuste como mayor valor del inventario inicial y como contrapartida se deberá registrar un crédito en la cuenta corrección monetaria fiscal. Las compras de activos movibles que se realicen en el año, así como los demás factores que hagan parte del costo de los productos o mercancías, con excepción de aquellos que tengan una forma particular de ajuste, se deberán ajustar por el PAAG mensual acumulado entre el primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó la compra, costo o gasto y el 31 de diciembre del respectivo año. Estos ajustes se deberán registrar como un mayor valor de las compras y de los demás factores que integran el costo de los productos o mercancías y, como contrapartida se deberá registrar un crédito en la cuenta corrección monetaria fiscal. Sobre una misma partida no se podrá realizar un doble ajuste. Esta norma se deberá tener en cuenta para los traslados de inventarios durante el proceso productivo. El inventario final y el costo de ventas deberán reflejar los ajustes correspondientes, según el método de valuación que se utilice". ARTICULO 14 El artículo 339 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 339 PROCEDIMIENTO PARA EL AJUSTE DE OTROS ACTIVOS NO MONETARIOS El ajuste por el PAAG del costo fiscal de los demás activos no monetarios se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: 1. Para los activos poseídos durante todo el año, el costo fiscal del bien en el último día del año anterior se incrementará con el resultado que se obtenga de multiplicarlo por el PAAG anual y como contrapartida se registrará un crédito en la cuenta corrección monetaria fiscal. 2. Los activos adquiridos durante el año, así como las mejoras, adiciones o contribuciones por valorización efectuadas durante el mismo, se incrementarán con el resultado que se obtenga de multiplicar su costo fiscal por el PAAG mensual acumulado entre el primer día del mes siguiente a aquel en el cual efectuó la operación y el 31 de diciembre del respectivo año, como contrapartida se registrará un crédito en la cuenta corrección monetaria fiscal. 3. Para los activos enajenados durante el año, su costo se incrementará con el resultado que se obtenga de multiplicar el costo fiscal del bien por el PAAG mensual acumulado, entre el 1o. de enero del año o el primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó la compra, si fue adquirido durante el año, y el último día del mes en el cual se efectuó su enajenación; como contrapartida se registrará un crédito en la cuenta corrección monetaria fiscal. 4. Cuando se trate de bienes depreciables, agotables o amortizables, poseídos desde el inicio del ejercicio, se debe ajustar por separado el costo fiscal bruto del activo y el valor de la depreciación, agotamiento o amortización acumulada fiscal, al inicio del ejercicio. El ajuste sobre el costo fiscal bruto del activo, se registrará como un mayor valor de éste y como contrapartida se registrará un crédito en al cuenta de corrección monetaria fiscal. El ajuste de la depreciación, agotamiento o amortización acumulado fiscal al inicio del ejercicio, se registrará como un mayor valor de éste y, como contrapartida un débito en al cuenta corrección monetaria fiscal. 5. Cuando se trate de activos que se encontraren, desde el punto de vista fiscal, totalmente depreciados, agotados o amortizados, no será posible solicitar depreciación, agotamiento o amortización futura alguna sobre dichos valores, sin perjuicio de los ajustes por el PAAG del valor bruto fiscal del bien y de la correspondiente depreciación, agotamiento o amortización acumulados. 6. La deducción por depreciación, agotamiento o amortización del respectivo año se determina sobre el costo fiscal bruto del bien, una vez ajustado por el PAAG. Las depreciaciones fiscales de inmuebles deberán calcularse excluyendo el valor del terreno respectivo. 7. El valor que se tome para determinar la utilidad o la pérdida al momento de la enajenación de los bienes depreciables, agotables o amortizables, será el costo fiscal bruto ajustado por el PAAG, menos el valor de las depreciaciones, agotamientos o amortizaciones acumulados fiscales. 8. En el caso de las acciones y aportes en sociedades, cuando el valor intrínseco o el valor en bolsa sea inferior al costo fiscal ajustado, el ajuste sólo se hará hasta aquel valor. 9. Cuando las valorizaciones técnicas efectuadas a los activos o cuando el avalúo catastral de los inmuebles, o el valor intrínseco o el valor en Bolsa de las acciones o aportes, superen el costo fiscal del bien ajustado por el PAAG, tal diferencia no será tomada como un ingreso ni hará parte del costo fiscal para determinar la utilidad en la enajenación del bien, ni tampoco formará parte de su valor para el cálculo de la depreciación". ARTICULO 15 El artículo 340 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 340 TRATAMIENTO DE LOS REAJUSTES FISCALES DE BIENES POSEIDOS A 31 DE DICIEMBRE DE 1991 El valor de los reajustes fiscales efectuados hasta el 31 de diciembre de 1991 sobre los activos fijos poseídos a esa misma fecha, distintos de los establecidos en el artículo 132, no hará parte del costo fiscal, por consiguiente no servirá de base para los ajustes al PAAG que se efectúen a partir de 1992, ni para el cálculo de la depreciación y no tendrá efectos fiscales distintos a la determinación de la utilidad en caso de enajenación, para lo cual, de dicho reajuste se llevará un registro actualizado. En ningún caso estos valores darán lugar a depreciación o pérdida fiscal". ARTICULO 16 El artículo 341 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 341 AJUSTE DE INVERSIONES DE CAPITAL En el caso de las construcciones en curso, los cultivos de mediano y tardío rendimiento en periodo improductivo, las empresas en periodo improductivo, los programas de ensanche y los cargos diferidos que no estén en condiciones de generar ingresos o de ser enajenados, el ajuste se realizará teniendo en cuenta las normas generales de los ajustes sobre activos, no obstante, el valor correspondiente a la contrapartida del ajuste se llevará como un ingreso por corrección monetaria diferida, el cual se irá causando como corrección monetaria del periodo, una vez termine la construcción, el programa de ensanche o el periodo improductivo, en la misma proporción en que se amorticen tales inversiones de capital. Durante los años en que se mantenga diferido el ajuste por inflación, la parte proporcional del ajuste sobre el patrimonio líquido correspondiente a dichos activos tendrá similar tratamiento. Para tener derecho a lo previsto en este artículo, las empresas deberán identificar plenamente en las notas a los estados financieros tales activos y presentar en las mismas el monto de la inversión, discriminando los conceptos globales, la fecha e iniciación del correspondiente proyecto y de la etapa productiva, el procedimiento utilizado para su amortización y la amortización causada, hasta completar el ciento por ciento (100%). Este documento deberá estar debidamente certificado por el Revisor Fiscal o el Contador, según el caso". ARTICULO 17 El artículo 342 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 342 TRATAMIENTO A LOS GASTOS FINANCIEROS PARA LA ADQUISICION DE ACTIVOS Los intereses, la corrección monetaria y los ajustes por diferencia en cambio, así como los demás gastos financieros en los cuales se incurra para la adquisición o construcción de activos, constituirán un mayor valor del activo, hasta cuando haya concluído el proceso de puesta en marcha o tales activos se encuentren en condiciones de utilización o enajenación. Después de este momento constituirán un gasto deducible. A partir del 1o. de enero de 1992, durante el tiempo en que los activos sean objeto de capitalización conforme a este artículo, no se ajustarán por el PAAG los gastos financieros mencionados capitalizados en cada ejercicio, ni la parte correspondiente del costo del activo que por encontrarse financiada hubiere originado tal capitalización". ARTICULO 18 El artículo 343 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 343 AJUSTE DE ACTIVOS REPRESENTADOS EN MONEDA EXTRANJERA, EN UPAC O CON PACTO DE REAJUSTE Las divisas, cuentas por cobrar, títulos, derechos, depósitos, inversiones y demás activos expresados en moneda extranjera o poseídos en el exterior, el último día del año o periodo, se deben ajustar con base en la tasa de cambio de la respectiva moneda a tal fecha. La diferencia entre el activo así ajustado y su valor en libros, representa el ajuste que se debe registrar como un mayor o menor valor del activo y como un ingreso o gasto financiero, según corresponda. Cuando las cuentas por cobrar, los títulos, derechos, inversiones y demás activos, se encuentren expresadas en UPAC o cuando sobre los mismos se haya pactado un reajuste de su valor, se ajustarán con base en la UPAC o en el respectivo pacto de ajuste, registrando un mayor valor del activo y como contrapartida un ingreso financiero. Cuando una partida se haya ajustado por alguno de los índices señalados en este artículo, no podrá ajustarse adicionalmente por el PAAG en el mismo periodo". ARTICULO 19 El artículo 344 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 344 LOS ACTIVOS MONETARIOS NO SON SUSCEPTIBLES DE AJUSTE No serán susceptibles de ajuste por inflación los denominados activos monetarios, que mantienen el mismo valor por no tener ajustes pactados, ni adquirir mayor valor nominal por efecto de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. En consecuencia, no serán objeto de ajuste, rubros tales como el efectivo, los depósitos en cuentas de ahorro, cuentas corrientes, las cuentas por cobrar, los bonos, título y demás activos mobiliarios, poseídos en moneda nacional, que no tengan un reajuste pactado, distintos de las acciones y los aportes". ARTICULO 20 El artículo 345 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 345 AJUSTE A LOS PASIVOS NO MONETARIOS Para efectos tributarios los pasivos no monetarios poseídos el último día del año o periodo, tales como: pasivos en moneda extranjera, en UPAC o pasivos para los cuales se ha pactado un reajuste del principal, o los que deban ser cancelados en especie o servicios futuros, deben ajustarse con base en la tasa de cambio al cierre del año para la moneda en la cual fueron pactados, en la cotización de la UPAC a la misma fecha, en el porcentaje de reajuste que se haya convenido dentro del contrato, o en el PAAG, según el caso, registrando el ajuste como mayor o menor valor del pasivo y, como contrapartida un gasto o ingreso financiero o de corrección monetaria, según corresponda, por igual cuantía, salvo cuando deba activarse". ARTICULO 21 El artículo 346 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 345 AJUSTE DEL PATRIMONIO El patrimonio líquido al comienzo de cada periodo, debe ajustarse con base en el PAAG anual, salvo cuando dicho patrimonio sea negativo, en cuyo caso no se efectúa este ajuste. El ajuste al patrimonio líquido y como contrapartida un débito a la cuenta de corrección monetaria fiscal por igual cuantía". ARTICULO 22 El artículo 347 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 347 VALORES A EXCLUIR DEL AJUSTE DEL PATRIMONIO Del patrimonio líquido se debe excluír el valor patrimonial neto correspondiente a activos tales como "good-will", "Know-How", valorizaciones y demás intangibles que sean estimados o que no hayan sido producto de una adquisición efectiva". ARTICULO 23 El artículo 348 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 348 AJUSTE AL PATRIMONIO LIQUIDO QUE HA SUFRIDO AUMENTOS O DISMINUCIONES EN EL AÑO Cuando el patrimonio líquido poseído al inicio del ejercicio haya sufrido aumentos o disminuciones en el año, se efectuarán los siguientes ajustes al finalizar el respectivo año gravable: 1. Los aumentos de patrimonio efectuados durante el año, que correspondan a incrementos reales en efectivo, tales como, los aumentos del capital social, distintos de la capitalización de utilidades o reservas de ejercicios anteriores, así como de la capitalización de utilidades o reservas de ejercicios anteriores, así como de la capitalización a la que hace referencia el artículo 36-3 del Estatuto Tributario, se ajustarán con el resultado que se obtenga de multiplicarlos por el PAAG mensual acumulado entre el primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el aumento del capital o del patrimonio y el 31 de diciembre del respectivo año. Este ajuste hará parte del patrimonio fiscal y como contrapartida se registrará un débito en la cuenta corrección monetaria fiscal. 2. La distribución en efectivo de dividendos o utilidades de ejercicios anteriores, así como las eventuales disminuciones que se hayan efectuado durante el año gravable, de reservas o capital, que hacían parte del patrimonio líquido al comienzo del ejercicio, o la readquisición de acciones, implicarán un ajuste equivalente al resultado de multiplicar dichos valores por el PAAG mensual acumulado entre el primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el reparto, la disminución o la readquisición y el 31 de diciembre del respectivo año. Este ajuste se restará del patrimonio fiscal y como contrapartida se acreditará la cuenta corrección monetaria fiscal. Para efectos del ajuste, la renta líquida o la pérdida fiscal del ejercicio no se considera aumento o disminución del patrimonio en el respectivo ejercicio. 3. Los traslados de partidas que hacían parte del patrimonio líquido al inicio del ejercicio no se considerarán como aumentos o disminuciones del mismo. 4. Se consideran como disminución del patrimonio los préstamos que realicen las sociedades, a sus socios o accionistas no sometidos al sistema e ajustes integrales por inflación, con excepción de los otorgados por las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria". ARTICULO 24 El artículo 349 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 349 AJUSTE DE LOS INGRESOS, COSTOS Y GASTOS DEL EJERCICIO A partir del año gravable de 1992, los sujetos obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales, deberán ajustar los ingresos mensuales realizados en el respectivo ejercicio. Dicho ajuste se registrará como un mayor valor de los ingresos y como contrapartida se deberá registrar un débito a la cuenta de corrección monetaria fiscal, por el mismo valor. En igual forma, a partir de dicho año gravable, se deberán ajustar los demás costos y deducciones mensuales realizados en el periodo gravable, distintos de aquellos que de acuerdo con los artículos anteriores tengan una forma particular de ajuste, incrementándolos con el resultado que se obtenga de multiplicarlos por el PAAG mensual acumulado entre el primer día del mes siguiente a aquel en el cual se realizaron y el 31 de diciembre del respectivo año. Tal ajuste se registrará como un mayor valor de los costos o deducciones y como contrapartida se contabilizará un crédito en la cuenta de corrección monetaria fiscal, por el mismo valor. El ajuste de los ingresos no constitutivos de renta o que constituyan renta exenta, así como de los costos y gastos no deducibles, tendrán el mismo tratamiento fiscal de éstos". ARTICULO 25 El artículo 350 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 350 RENTA BRUTA O PERDIDA FISCAL POR EXPOSICION A LA INFLACION El saldo crédito o débito de la cuenta corrección monetaria fiscal, constituye renta bruta o pérdida fiscal, según el caso, del respectivo ejercicio gravable". ARTICULO 26 El artículo 351 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 351 COMPENSACION DE PERDIDAS Las pérdidas fiscales realizadas al finalizar un ejercicio gravable se podrán compensar con la renta de los cinco años siguientes. Para tal efecto, en el año en que se compensen dichas pérdidas se tomarán ajustadas por inflación en la parte que les corresponda del ajuste realizado sobre el patrimonio líquido fiscal en cada ejercicio gravable". ARTICULO 27 El artículo 352 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 352 EFECTOS DEL REGISTRO DE LOS AJUSTES DE NATURALEZA CREDITO FRENTE A LOS GASTOS Y RENDIMIENTOS FINANCIEROS El registro de los ajustes de naturaleza crédito en al cuenta de corrección monetaria fiscal, que debe efectuarse de conformidad con lo dispuesto en este Título, hará deducible la totalidad de los intereses y demás gastos financieros del respectivo ejercicio gravable. Los constituyentes obligados a efectuar los ajustes de que trata el presente Título, deberán registrar la totalidad de los rendimientos percibidos en el año gravable, como un ingreso constitutivo de renta". ARTICULO 28 El artículo 353 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 353 TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS OCASIONALES Para los contribuyentes a que se refiere el presente Decreto, los ingresos susceptibles de constituir ganancia ocasional, con excepción de los obtenidos por concepto de loterías, rifas, apuestas y similares, se tratarán con el régimen aplicable a los ingresos susceptibles de constituir renta. En consecuencia, para los mismos, las pérdidas ocasionales obtenidas en la enajenación de activos fijos poseídos durante dos años o más, serán deducibles de la renta bruta del contribuyente". ARTICULO 29 El artículo 354 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 354 GRADUALIDAD EN LA APLICACION DE LOS AJUSTES INTEGRALES Por los años gravables de 1992, 1993, 1994, 1995 y 1996, los contribuyentes que hayan efectuado los ajustes en la forma prevista en este Título, y que al inicio de cada año presenten un patrimonio líquido inferior a la sumatoria que a la misma fecha tengan el costo fiscal de los activos no monetarios, tendrán derecho a una deducción teórica, que se determinará así: 1. Se obtiene la diferencia entre los activos no monetarios y el patrimonio líquido inicial. 2. El resultado se multiplica por El 30% del paag para 1992 El 25% del paag para 1993 El 20% del paag para 1994 El 15% del paag para 1995 El 10% del paag para 1996 3. El resultado así obtenido constituye la deducción teórica del respectivo periodo, la cual podrá solicitarse hasta concurrencia del saldo crédito de la cuenta de corrección monetaria fiscal, calculada antes de los ajustes a las cuentas de resultado a que se refiere el artículo 349. PARAGRAFO: Para los efectos de lo dispuesto en el numeral primero del presente artículo, cuando el patrimonio líquido inicial sea negativo, se tomará como diferencia el valor de los activos no monetarios". ARTICULO 30 El artículo 355 del Estatuto Tributario queda así: "ARTICULO 355 SOLICITUD DE AUTORIZACION PARA NO EFECTUAR EL AJUSTE Los contribuyentes del impuesto de la renta y complementarios, podrán solicitar al Administrador de Impuestos respectivo, autorización para no efectuar el ajuste a que se refiere este Título, siempre que demuestren que el costo fiscal que resultaría si se aplicara el ajuste respectivo excede en más de un treinta por ciento (30%) de su valor de mercado. Esta solicitud deberá formularse y resolverse dentro de los plazos que señale el Gobierno Nacional. Se entenderá resuelta a favor del contribuyente si dentro del plazo respectivo no se ha obtenido respuesta de la Administración de Impuestos". ARTICULO 31 VIGENCIA El presente Decreto rige desde la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias, y en especial los artículos 333-1, 333-2 y 348-1 del Estatuto Tributario. Dado en el Distrito Capital Santafé de Bogotá, a 30 de diciembre de 1991 HECTOR JOSE CADENA CLAVIJO Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del Despacho del Ministro JORGE OSPINA SARDI Ministro de Desarrollo Económico III. RAZONES DE LAS DEMANDAS. 1. En la demanda presentada por el ciudadano ISIDORO AREVALO BUITRAGO contra la integridad del Decreto 2911 de 1991, se citan como disposiciones violadas los artículos números 2, 95-9, 113, 114, 121, 150-1-10, 188, 189-10, 338, 363, 372 y 373 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones: - Las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Presidente de la República por medio del artículo 25 de la ley 49 de 1990 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76-12 de la Constitución de 1886, fueron derogadas expresamente por los artículos 380 y 150-10 de la Carta Política de 1991, mandato este último que prohibe la utilización de facultades para decretar impuestos, pues esta tarea se la asignó el Constituyente en forma exclusiva e indelegable al Congreso de la República. - La creación de un impuesto no es solamente la creación de una nueva carga impositiva llámese impuesto, tasa, contribución o parafiscalidad, sino también cuando se modifican las existentes, ampliando o adicionando la base gravable o los sujetos pasivos. El Decreto 2911 de 1991 decreta un impuesto porque adiciona la base gravable del impuesto de renta, con el ingreso originado en la corrección monetaria de los ajustes por inflación. - El Decreto 2911 de 1991 fue expedido por el Presidente de la República sin tener competencia para ello, porque en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales son los únicos órganos del Estado que pueden decretar impuestos, atribución que es indelegable. - El Presidente de la República expidió el decreto sin haber oido previamente la Comisión de consulta a que alude el artículo 80 de la ley 49 de 1990, como se puede observar en el título del decreto acusado, en el cual se omite hacer referencia a ella. Además  el Congreso de la República el 30 de diciembre de 1991, fecha de expedición del Decreto 2911 no había aprobado la ley que establece el número de comisiones permanentes de esa Corporación y si no existían éstas, tampoco podía elegirse los tres senadores y tres representantes de la Comisión Tercera, que irían a integrar la comisión prenombrada. - El Ordenamiento materia de impugnación también infringe la Constitución pues es deber del Estado mantener el poder adquisitivo de la moneda, caso en el cual la inflación no puede agravarse. El artículo 373 de la Carta dispone que " El Estado por intermedio del Banco de la República velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda" y la moneda pierde poder adquisitivo por causa de la inflación, la que se manifiesta en el alza general de precios. Con posterioridad a la admisión de la demanda el ciudadano citado hizo llegar varios escritos y en uno de ellos expone, con fundamento en la sentencia No. C-511 del 3 de septiembre de 1992 dictada por esta Corporación, que el Gobierno cuando expidió el decreto 2911 de 1991 acusado, carecía de facultades para hacerlo, pues ya había proferido el identificado con el número 1744 de 1991 y en consecuencia tales atribuciones se encontraban "agotadas". Los demás memoriales están dirigidos a objetar las pruebas remitidas por la Presidencia de la República. 2. En la demanda del ciudadano HECTOR RAUL CORCHUELO N., contra el artículo 2o. del Decreto 2911 de 1991 se indican como infringidos los artículos 4, 6, 150-10, 189-10 y 338 de la Carta Política, por las razones que a continuación se resumen: - La ley de facultades (artículo 25 ley 49 de 1990) no le daba atribución al Presidente de la República para expedir el artículo 2o. del Decreto 2911 de 1991 y obligar a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación para efectos fiscales a NO contribuyentes, y a contribuyentes que para la fecha en que entró a regir la ley 49 de 1990 no se encontraban sometidos al régimen de ajustes integrales por inflación. Y al no existir autorización para ello, el Ejecutivo se extralimitó en sus funciones, puesto que se salió de los claros y precisos parámetros fijados en la ley habilitante, lesionando de esta forma los artículos 150-10 y 189-10 del Estatuto Máximo, en concordancia con el 6 ibidem. - También se contraría la Constitución al establecer el mandato acusado "con respecto a las sociedades civiles la obligación de llevar libros  de contabilidad, ya que la facultad para definir y armonizar las normas contables se encuentra igualmente circunscrita a los contribuyentes sujetos para la época a los ajustes integrales por inflación, dentro  de los cuales no estaban las sociedades civiles". - Finalmente y al igual que el demandante anterior, también considera que el artículo demandado crea un impuesto violando el principio de la no imposición sin representación (artículos 150, 154 y 338 C.N.); y que el Gobierno no escuchó en forma previa la Comisión consultiva a que se refiere el artículo 80 de la ley 49 de 1990. 3. La demanda de los ciudadanos PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ, DANIEL PARDO BRIGARD y ENRIQUE RUEDA NORIEGA contra el artículo 25 de la ley 49 de 1990, está basada en que "el Presidente  al hacer uso de las facultades conferidas por la ley el 30 de diciembre de 1991, actuó por fuera del marco constitucional, ya que el 30 de diciembre de 1991, el artículo 25 de la ley 49 de 1990 era inconstitucional por cuanto contradecía abiertamente el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política vigente desde el 4 de julio de 1991", además de haber otorgado facultades extraordinarias al Gobierno por un término superior a seis (6) meses. - Así las cosas el Presidente  no ha debido hacer uso de tales autorizaciones porque "ya había operado el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente por existir contradicción entre la ley y la Constitución vigente, contradicción que por ser material da lugar al tipo de inconstitucionalidad señalada"; y concluyen diciendo que "al momento de concretarse las facultades del artículo 25 de la mencionada ley 49, ya había operado en Colombia un cambio en el marco constitucional que en virtud de la jerarquía de las leyes se imponía sobre las disposiciones legales, y que, por lo tanto dichas facultades eran, el 30 de diciembre inconstitucionales y no han debido ser ejercidas. Pero teniendo en cuenta que sí fueron ejercidas, debe la Corte Constitucional decretar la inconstitucionalidad del artículo 25 de la  ley 49 de 1990". IV.  INTERVENCION CIUDADANA. Fueron muchos los escritos que se hicieron llegar a esta Corporación con el fin de coadyuvar las demandas presentadas, con excepción del remitido por la Dirección General de Impuestos Nacionales que defiende la constitucionalidad del decreto demandado. En seguida se hará una breve reseña de cada una de ellas, pues simplemente reiteran los cargos antes expuestos. a) Defensa de las normas acusadas. La Dirección General de Impuestos Nacionales por intermedio de apoderada, esgrime los siguientes argumentos con el fin de demostrar la constitucionalidad del Decreto 2911 de 1991. - El Presidente de la República al expedir el Decreto 2911 de 1991 "no está decretando o estableciendo un impuesto" que es la materia vedada por el artículo 150-10 de la Carta Política, sino simplemente se limitó a "reformar o modificar" el sistema de ajustes integrales por inflación,  el cual ya había sido establecido por medio de los Decretos números 2687 de 1988 y 1744 de 1991, anteriores a la nueva Constitución. Y como tal sistema ya existía, bien podía reformarlo o modificarlo sin contrariar mandato constitucional alguno. - El Ejecutivo oyó a la Comisión consultiva dispuesta en el artículo 80 de la ley 49 de 1990, cuando expidió el Decreto 1744 de 1991 "por tanto no tenía el Gobierno Nacional la obligación de repetir tal procedimiento para la expedición del Decreto 2911 de 1991". -   No todos los sujetos pasivos de la obligación de aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación están señalados como sujetos pasivos del impuesto de renta en la legislación tributaria vigente, por que independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes lo que se está consagrando es una obligación tributaria formal, obligación que en forma alguna los convierte en contribuyentes del impuesto de renta. Entonces no pueden equipararse sujetos pasivos del impuesto de renta a sujetos pasivos de una obligación tributaria formal, cuyo cumplimiento, corresponde tanto a quienes están señalados como sujetos pasivos del impuesto de renta, contribuyentes con régimen tributario especial y no contribuyentes. Y como la ley de facultades no se refirió a ningún sujeto pasivo en particular, es que la norma acusada va dirigida en forma general a todos aquellos sujetos que en una u otra forma están señalados en la ley tributaria y para distintos efectos. Posteriormente presentó la Dirección General de Impuestos Nacionales un oficio en el que adiciona su intervención y es así como basada en antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente afirma que "no fue el deseo del Constituyente al expedir y aprobar la norma sobre facultades extraordinarias al Presidente de la República, limitar su uso, agotándolas con la expedición del primer acto", como lo sostiene esta Corte. b) Coadyuvancias de las demandas. b.1.   La Asociación Colombiana de Cooperativas "ASCOOP", por medio de apoderado aduce: - Se está frente a una disposición que ha decretado un impuesto, pues "un cambio impositivo que disminuya una tributación, también es una creación de un tributo", motivo por el cual el Decreto 2911 de 1991 al variar las bases gravables violó el artículo 150-10 de la Carta Política. - El artículo 2o. del decreto acusado extendió sin tener facultades para ello la obligación de aplicar los sistemas de ajustes integrales por inflación a entidades no contribuyentes, como cooperativas y otras sin ánimo de lucro que manejan ahorros y cuyos bienes en su mayoría están compuestos por activos monetarios lo que conduce a "eliminar o liquidar por sucesivas afectaciones sus patrimonios" desconociendo que todo sistema tributario debe fundarse en la equidad (art. 363 C.N.). - El Gobierno no escuchó la Comisión Consultiva ordenada por el artículo 80 de la ley 49 de 1990, omisión que no se puede sanear. b.2.   ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL, actuando en nombre propio, manifiesta: - El Congreso de la República no puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para decretar impuestos al tenor de lo estatuido en el artículo 150-10 de la Carta Política. - Al expedir el Decreto 2911 de 1991 no se dió cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 49 de 1990, en el sentido de oir previamente la comisión consultiva allí conformada. - La determinación de la base gravable es un acto que solo compete ejercerlo al legislador y no al Gobierno. - Se incluyeron dentro de las entidades que deben efectuar ajustes integrales por inflación a NO contribuyentes, como entidades sin ánimo de lucro,  fondos mutuos de inversión, etc. b.3.   LIONEL MORENO GUERRERO, actuando en nombre propio, señala: - Frente al nuevo orden constitucional no se podían ejercer las facultades conferidas. - Las normas acusadas crean un impuesto para personas que antes no estaban sujetas a él , sin tener autorización para ello. - Al expedirse el Decreto 2911 de 1991 no se oyó la comisión consultiva. - Las facultades concedidas se ejercieron seis (6) meses después de otorgadas. - El decreto acusado perjudica a las entidades cooperativas a pesar de que es obligación constitucional que el Estado las proteja y promueva. - El artículo 2o. del decreto impugnado extiende la aplicación de los ajustes integrales por inflación a NO contribuyentes y amplía la definición de componente inflacionario al patrimonio de las entidades que no estaban sujetas al régimen de ajustes por inflación. b.4.   JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA actuando en nombre propio expresa: - Los ajustes integrales por inflación se crearon para el contribuyente y el impuesto a la renta. De tal suerte que las facultades extraordinarias que autoricen simplemente su reforma (art. 25 Ley 49 de 1990) no pueden ejercerse desconociendo el ámbito personal (el contribuyente) y material (impuesto de renta) establecidos por el legislador en su creación. - El artículo 25 de la ley 49 de 1990 "no autorizó al ejecutivo a extender el sistema de los ajustes por inflación a materias no tributarias ni a los NO contribuyentes del impuesto de renta". - El artículo 2o. del Decreto 2911 de 1991 viola la Constitución al exceder el límite señalado en la ley habilitante y extender la obligación de efectuar los ajustes integrales por inflación "a todas las personas, así éstas no sean declarantes, ni contribuyentes", al igual que a las sociedades civiles. Además de obligar a que éstas lleven libros de contabilidad, extralimitando el ámbito personal y material del Estatuto Tributario. - El sistema de ajustes integrales por inflación tiene por finalidad desligar la determinación del impuesto sobre la renta de los efectos de la inflación. "En consecuencia, las reformas que extiendan los efectos del sistema a personas no contribuyentes, no solo extralimitan las facultades extraordinarias sino que desvirtúan el sistema dándole efectos extratributarios,  en muchos casos causando un perjuicio a los NO contribuyentes". - La Comisión Consultiva no fue oída por el Gobierno antes de expedir el decreto demandado. V. CONCEPTO FISCAL. Lo rinde el Jefe del Ministerio Público en oficio PA-079 del 18 de septiembre de 1992, en el que pide a la Corte que declare exequible el artículo 25 de la ley 49 de 1990 e inexequible en su totalidad el decreto 2911 de 1991, con estas consideraciones: - El decreto acusado fue expedido el 30 de diciembre de 1991, luego de haber entrado en vigencia la nueva Constitución "por lo que automáticamente los presupuestos que le daban validez a este tipo de normatividad son los que en el Ordenamiento Superior vigente se imponen". - La normatividad objeto  de examen "deviene en inconstitucional, por que la ley  habilitante vió recortada su legitimación en cuanto a la previsión del elemento temporal contemplado en la nueva Carta y el decreto que la desarrollaba, al no observar ese presupuesto fue expedido sin competencia debiendo por tanto ser declarado inexequible". Esta conclusión releva de efectuar cualquier otra reflexión para predicar la inconstitucionalidad pedida. - El artículo 25 de la ley 49 de 1990 no es inconstitucional, pues cuando fue expedido cumplía las exigencias  de la Carta, por la que se regía, pero "se tornó inaplicable toda vez que el ejecutivo ya no puede hacer uso de las habilitaciones allí otorgadas sin violar el nuevo Ordenamiento Superior". VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. A) Competencia. Dado que la acusación se dirige contra una norma de una ley de la República y un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4-5 de la Carta vigente. B) ARTICULO 25 DE LA LEY 49 DE 1990. Tal como se ha indicado en otras oportunidades, el estudio constitucional del artículo 25 de la ley 49 de 1990, objeto de acusación,  y en el cual se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República, ha de hacerse a la luz de la normatividad constitucional en vigor al momento en que se expidió dicho precepto, ya que conforme a claros principios sobre la aplicabilidad de las normas jurídicas en el espacio y en el tiempo, las leyes que regulan la competencia y las que señalan solemnidades o ritualidades para la expedición de un acto, solo rigen para el futuro, mas no para el pasado; argumento que cobra aún mayor solidez si se tiene en cuenta que dentro del nuevo Orden Superior el tema de las facultades extraordinarias sufrió algunas variaciones como se verá mas adelante. En consecuencia mal puede exigirse el cumplimiento de requisitos o formalidades que no existían cuando se dictó la disposición impugnada, pues ello implicaría darle efectos retroactivos a la nueva Constitución. Además, de aceptarse el criterio de los demandantes se llegaría al absurdo jurídico de que las normas legales anteriores a la Carta Política de 1991 expedidas con observancia de todos y cada uno de los requerimientos formales estatuidos en esa época, estarían viciadas de inconstitucionalidad por el simple hecho de haber entrado a regir un nuevo orden constitucional, lo que constituiría  nada mas ni nada menos que el derrumbamiento de todo el sistema legal establecido y atentaría contra la seguridad  jurídica del Estado, la estabilidad del orden jurídico en general, y crearía un caos inimaginable dado el vacío total que sobrevendría. Por tanto son las normas constitucionales contenidas en la Carta Política de 1886, concretamente lo dispuesto en el artículo 76-12, frente al cual debe examinarse la disposición legal citada, pues es ella la que condiciona su ejercicio y determina si su concesión fue o no legítima. Pues bien, conforme a la Constitución antes vigente, el legislador ordinario estaba autorizado para "revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Entonces eran tres los requisitos que debían reunir las leyes de facultades, a saber: temporalidad, precisión y oportunidad de su concesión. - En cuanto al primer aspecto, es decir, el de temporalidad, advierte la Corporación que al no haber sido definido directamente por el constituyente, competía al legislador fijarlo al momento del otorgamiento de las facultades. Lo que para el caso de estudio se determinó en dos (2) años contados a partir de la promulgación de la ley 49 de 1990, hecho que tuvo ocurrencia el día 31 de diciembre de 1990 con su inserción en el Diario Oficial No. 39615. - En punto a la "precisión" de los asuntos para los cuales se confieren las atribuciones, considera la Corte que tal exigencia se encuentra satisfecha cuando la materia ha sido definida o delimitada y es nítido su significado. En el evento que se examina se traslada al Presidente de la República en forma transitoria la potestad legislativa asignada al Congreso de la República, para que proceda a "reformar" el título V del Libro I del Estatuto Tributario, referente a los ajustes integrales por inflación, tarea que debía desarrollar el Gobierno por medio de los denominados decretos extraordinarios o decretos leyes. "Reformar" conforme al diccionario tiene varias acepciones: "dar nueva forma, rehacer, modificar, cambiar, reparar, reponer, restablecer, restaurar, arreglar, enmendar, corregir, variar una organización o estructura", etc. Así el legislador extraordinario bien podía variar, modificar o cambiar las distintas reglas o preceptos que integraban el capítulo V, del libro I del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), que regula lo relativo a los ajustes integrales por inflación a partir del año gravable de 1992 y que contiene entre otros, temas sobre el campo de aplicación de dichos ajustes, ajustes de los activos, efectos, procedimiento para efectuarlo, registros contables, ajustes a pasivos, ajustes al patrimonio líquido, ajustes a las cuentas de resultado, procedimiento para su aplicación, etc., disposiciones que se identificaban con los números 329 a 355 del decreto anotado. Y a renglón seguido el legislador ordinario le señaló una serie de pautas, lineamientos y orientaciones que el Gobierno discrecionalmente podía acatar o nó -pues se trata de una facultad potestativa- al cumplir la competencia de que quedaba revestido, los que consagró en varios numerales y literales que no es necesario repetir aquí por haber sido transcritos textualmente en el punto II de este proveido. Para la Corte Constitucional la materia a que alude la ley de investidura en su artículo 25 está perfectamente delimitada y su órbita es clara, además de que los términos de que se valió el legislador ordinario son perfectamente entendibles y tienen especial significado dentro del campo de la economía, el derecho tributario y la hacienda pública: las facultades son pues precisas. - En lo que atañe al tercer aspecto relacionado con la oportunidad para la concesión de las atribuciones, vale la pena recordar que corresponde únicamente al legislador valorar y determinar de acuerdo a su buen juicio y criterio, el momento en que se presente la necesidad o la conveniencia exigida por la Constitución para revestir de atribuciones legislativas al Presidente de la República, en forma temporal. Hasta aquí no observa la Corte que se haya vulnerado el artículo 76-12 de la Carta Política de 1886 y por el contrario el precepto demandado se ajustó a sus mandatos. No obstante lo anterior, los demandantes a pesar de que no cuestionan ninguno de los aspectos antes anunciados, pretenden que se declare inexequible el artículo 25 de la ley 49 de 1990 con el argumento de que como a partir del 4 de julio de 1991 entró a regir una nueva constitución que modifico el punto relativo al tema de las facultades extraordinarias el Presidente de la República no podía ejercer las autorizaciones contenidas en la disposición legal acusada, por cuanto resultaban abiertamente contrarias a lo estatuido en el artículo 150-10 del nuevo Estatuto Superior. Pues bien, es un hecho cierto que al momento de entrar a regir la Constitución Política de 1991, acontencimiento que tuvo lugar el día 7 de julio de 1991 y no el 4 como lo afirman los demandantes, el término fijado por el legislador ordinario para que el Presidente de la República ejerciera las autorizaciones conferidas al amparo de la Carta de 1886, aún no había vencido, ya que como se dejó expresado, era por dos (2) años contados a partir del 31 de diciembre de 1990. Por otro lado, también es verdad que en el nuevo Estatuto Constitucional se hicieron algunas modificaciones relativas a las leyes de facultades extraordinarias, concretamente al lapso de tiempo durante el cual se pueden conferir, que quedó limitado a un periodo máximo de seis (6) meses y al ámbito de materias que se permite desarrollar por este medio el cual se restringió al prohibirse expresamente su uso para la expedición de Códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, algunas leyes marco y para decretar impuestos. Igualmente se condicionó el otorgamiento de las autorizaciones a la solicitud previa del gobierno, quedando incólume lo referente al carácter de "precisión", como al momento u oportunidad de su concesión que sigue siendo "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Sin embargo, estos eventos no inciden en la constitucionalidad del artículo 25 de la ley 49 de 1990, materia de acusación, el que como se demostró respetó las exigencias o ritualidades que la Carta Política de 1886 fijaba y a cuyos lineamientos debía ajustarse, motivo por el cual será declarado exequible. Cosa distinta es el ejercicio de la atribución allí contenida, tarea que cumple el Gobierno Nacional por medio de decretos con fuerza de ley, los que en cada caso concreto habrán de analizarse, previa acusación ciudadana, para determinar si se adecúan a la preceptiva constitucional o por el contrario la lesionan. C.  EL DECRETO 2911 de 1991. C.1.   Antecedentes. El Presidente de la República en desarrollo de las atribuciones tantas veces citadas (art. 25 ley 49/90) expidió el día 4 de julio de 1991, antes de entrar en vigencia la Carta Política de 1991, el decreto No. 1744 que se intitula "Por el cual se reforma el Titulo V del Libro Primero del Estatuto Tributario referente al sistema de ajustes integrales por inflación a partir del año gravable de 1992". El 7 de julio de 1991 entró a regir un nuevo Orden constitucional en cuyo artículo 380 dispuso "Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas" y en el artículo 150-10 limitó el tiempo por el cual se pueden otorgar facultades extraordinarias y restringió el ámbito de materias sobre las cuales se permite la concesión de atribuciones, como se vió en el punto anterior de estas consideraciones. Con posterioridad a tal suceso, el Gobierno Nacional con fundamento en las mismas autorizaciones, las que aún no habían vencido, profirió el 30 de diciembre de 1991 el decreto número 2911 "Por el cual se sustituye el título V del Libro I del Estatuto Tributario que se refiere al sistema de ajustes integrales por inflación" y que es objeto de demanda en este proceso. Ante la situación planteada conviene anotar como punto previo a la decisión, que si bien es cierto la nueva Constitución Nacional en su artículo 150-10 fijó un término que consagra el tiempo por el cual se pueden conceder facultades extraordinarias ("hasta por seis meses"), no es menos cierto, que dicho periodo solo debe contarse a partir de la entrada en vigor del Estatuto Supremo, esto es, desde el 7 de julio de 1991 y no antes. De manera que como las facultades extraordinarias a que nos hemos venido refiriendo conferidas al abrigo de la Carta Política de 1886, se extendían mas allá de la fecha en que entró a regir el nuevo Orden Constitucional, pues, se repite, fueron otorgadas por dos (2) años que comenzaban a contarse a partir del 30 de diciembre de 1990, dicho plazo quedó automáticamente limitado a seis (6) meses. Sin embargo, advierte la Corte que el decreto 2911 de 1991 expedido el 30 de diciembre de 1991, es inconstitucional por que las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 25 de la ley 49 de 1990, disposición que sirvió de fundamento al Gobierno para expedirlo, ya habían sido utilizadas o ejercidas por el Presidente de la República desde el 4 de julio de 1991, fecha en la que profirió el decreto número 1744. En efecto, esta Corporación ha venido sosteniendo (sentencias números C-510 y 511 de septiembre 3 de 1992), que el Presidente de la República solo puede hacer uso de las facultades constitucionalmente conferidas por "una sola vez", de forma tal que una vez expedido el decreto o decretos que las desarrollan, las autorizaciones se extinguen, sin que tenga competencia el Ejecutivo para modificar, derogar o reformar los ordenamientos dictados, así el plazo para ejecutarlas aún no se haya vencido, pues esta tarea le compete al Congreso de la República. Son estas las consideraciones expuestas por este Tribunal: "La Corte, sin embargo, considera que el Presidente dentro del término legal, solo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el periodo dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario.  Al Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio, pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de facultades extraordinarias haya llevado a pensar equivocadamente en una especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley....". Y más adelante agrega: "La concesión de facultades no es el medio para establecer periodos durante los cuales una específica competencia legislativa pueda resultar compartida con el ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada por el constituyente.  Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis (6) meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente, el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado por el legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada....". Finalmente y en relación a la falta de competencia del Presidente de la República para modificar o derogar los decretos leyes expedidos, expresó: "La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo.  No es posible imaginar que después de dictados -y no habiéndose vencido el término legal- para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el periodo de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias". Al vulnerar entonces, el decreto 2911 de 1991 lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Constitución actual, preceptiva a la cual debía conformarse, por cuanto las facultades conferidas al amparo de la Carta del 86 se extendían más allá de la entrada en vigor de la nueva normatividad, será retirado del ordenamiento jurídico colombiano. Siendo así, no hay lugar a que esta Corporación proceda a analizar la materialidad de las atribuciones dadas, ni ninguno otro de los puntos esgrimidos por los demandantes, pues sea cual fuere la determinación que sobre ellos deba adoptarse, el decreto acusado es inexequible por las razones que se expusieron en los acápites anteriores. No sobra agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trato de reemplazar y que regulan la materia. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO:        Es EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 49 de 1990. SEGUNDO:        Es INEXEQUIBLE el decreto 2911 de 1991 "Por el cual se sustituye el Título V del Libro Primero del Estatuto Tributario que se refiere al sistema de ajustes integrales por inflación". Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Presidente CIRO ANGARITA BARON          EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO         ALEJANDRO MARTINEZ C. FABIO MORON DIAZ                  SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

A003-92 AUTO -003 AUTO -003 de marzo 3 de 1992 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia CONSTITUCION POLITICA/CONTROL JURISDICCIONAL-Improcedencia/ CORTE CONSTITUCIONAL/ COMPETENCIA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rechazo Existe prohibición para el Juez constitucional de ejercer el control jurisdiccional sobre la constitución promulgada. La Competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios aprobados mediante Asamblea Nacional Constituyente se refiere solamente a futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución. Esta expresa prohibición significa que a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma restrictiva. Si el Constituyente primario es capaz de dar una nueva Constitución, aún en contra de lo anterior, como en efecto ocurrió, a fortiori puede en todo momento establecer cláusulas que garanticen la estabilidad del nuevo ordenamiento, máxime cuando éste es democrático  y humanista. CONSTITUYENTE PRIMARIO/ CONSTITUCION POLITICA-Formación/CONSTITUCION POLITICA-Expedición La Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano. Su fuerza jurídica era fáctica, pues provino de un hecho político fundacional, mas no  jurídico. Ella actuó no por orden de la constitución de 1886 y sus reformas, sino por fuera de ella, contra ella, por disposición directa del pueblo en un periodo de anormalidad Constitucional. En este sentido la comprensión del proceso colombiano de reforma se encuentra en el concepto de anormalidad constitucional; y este concepto sólo puede ser definido políticamente por ser acto fundacional, pues se refiere a  un presupuesto del derecho que todavía no es jurídico. CONSTITUCION POLITICA-Validez Cuando una Constitución es reemplazada por otra que termina siendo eficaz no tiene  sentido cuestionar su validez. En este caso las condiciones de lo verdadero y lo falso, de lo  válido y lo inválido, de lo legal  y lo ilegal, son otras. Por lo tanto, carece de razonabilidad todo análisis que suponga  una continuidad lógica-jurídica. Ref: Expedientes Acumulados No.011 y 012 Norma Acusada: Constitución Política de Colombia Actores: Juan Manuel Silva Nigrinis y José Galat Noumer Magistrado: Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLLERO Santafé de Bogotá. D.C., tres (3) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992). Los ciudadanos Juan Manuel Silva Nigrinis y José Galat Noumer presentaron dos demandas individuales, las cuales fueron acumuladas por la Corte Constitucional, tendientes a obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de toda la Constitución Política de 1991 por haber sido promulgada extemporáneamente. Para resolver sobre la admisión, inadmisión o rechazo de la demanda, este Despacho ha realizado un examen fundamentado en las siguientes CONSIDERACIONES: Las demandas incoadas por los ciudadanos Juan Manuel Silva Nigrinis y  José Galat Noumer fueron presentadas ambas el día 24 de julio de 1991 ante la  Corte Suprema de Justicia. De conformidad con el artículo transitorio 24 de la Constitución Política, dichas demandas debían pasar, como en efecto pasaron, al conocimiento de la Corte Constitucional. Ahora bien, esta Corporación sólo se instaló formalmente  el día 17 de febrero de 1992, según consta en el Acuerdo No.02, proferido por ella  misma en aquella fecha. Al día siguiente, por reparto, le correspondió a este Despacho la ponencia de los procesos. Es por ello que sólo ahora la Corte Constitucional avoca el conocimiento de los mismos. De conformidad con el literal b), del numeral primero, del artículo 39 del Reglamento de la Corte Constitucional, estas demandas se consideraron como asunto de urgencia Nacional por la Sala Plena. En cuanto a la acumulación, el Decreto 2067 de 1991, en su artículo 5º, obliga acumular las demandas en que, como estas que nos ocupan, “ exista una coincidencia total o parcial de las normas acusadas...” Así, en los proceso Nos 011 y 012 se demanda un mismo acto jurídico - la Constitución Política de 1991- e incluso por  los mismos motivos -promulgación extemporánea. Es por ello entonces que en reparto del día 18 de febrero de 1992, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular dichos procesos. Para efectos de la identificación de los procesos, la demanda No.012 será acumulada con la  No.011, por simple prelación numérica, ya que ambas fueron presentadas el mismo día. 1. De la competencia. El Despacho en primera instancia verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991, relativos a la presentación de las demandas de inconstitucionalidad. Uno de dichos requisitos es la competencia; así lo dispone el numeral 5º. Del  artículo 2º. Del mencionado Decreto. Se examinaron entonces las demandas presentadas por los ciudadanos Juan Manuel Silva Nigrinis y José Galat Noumer, a fin de establecer si ellas reunían las exigencias mencionadas. El examen sobre la competencia, entonces, precede a cualquier otra reflexión en materia de admisión, inadmisión o rechazo de una demanda. Ninguno de los escritos de los Actores de las demandas acumuladas trató el tema de la competencia. En caso de no reunir los requisitos, como la falta de competencia, el artículo 6º. del mismo Decreto ordena rechazar las demandas. Para determinar la competencia, este Despacho hará un examen del caso analizado a la luz de los métodos literal, subjetivo, sistemático e histórico. a. Método Literal¨El artículo 59 Transitorio de la Constitución, dice: “La presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno”. De la simple lectura de la norma se comprende su sentido semántico, que no es otro que el de la prohibición para el juez Constitucional de ejercer el control jurisdiccional sobre la Constitución promulgada. En consecuencia, el juez Constitucional carece de competencia para conocer de las demandas No.011 y 012 y, por tanto, éstas deben ser rechazadas in limine. b. Método Subjetivo: La  exposición de motivos del Acto constituyente No. 1 de 1991, cuyo texto reproduce el artículo 59 Transitorio, aparece publicada en la Gaceta Constitucional, donde queda de manifiesto el hecho de que fue voluntad expresa del Constituyente excluir el control jurisdiccional sobre todos los actos de la Asamblea Constituyente en general y, en particular, se afirma que “no es el reglamento ni ningún acto que sancione y promulgue la Asamblea, acto administrativo, sino constituyente”. “Así está claro que cuando se reforma la Constitución por esta Asamblea Nacional Constituyente, en virtud del poder del mandato que recibió del pueblo, es absolutamente inadmisible que exista control jurisdiccional ejercido por las entidades cuya naturaleza, composición, origen y funciones debe revisar, eventualmente cambiar esta Corporación”.1 C. Método Sistemático¨de la concordancia de las normas de la Carta se desprende una armonía interpretativa entre los artículos  59   y 241, en el sentido de que  ambos restringen los alcances del control de la Corte. Así se concluyen del artículo 241 de la Constitución que establece las competencias de la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, “ en los estrictos y precisos términos de este artículo”. Ciertamente, el numeral primero del artículo 241 consagra la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas que se promuevan contra los actos reformatorios de la Constitución Política, cualquiera que sea su origen y sólo por vicios de procedimiento en su formación. El artículo 374 por su parte plantea que la Constitución  puede ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referéndum y el artículo 376 regula el procedimiento  y forma de convocatoria de una asamblea nacional constituyente. De la concordancia de estos tres artículos se concluye que la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución. Esta expresa prohibición significa que a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia Constitución le fija, pero nada más que esas, es decir, se interpreta en forma restrictiva. En este caso, los Actores pretenden que la Corte exceda sus límites constitucionales, pues plantean un asunto cuyo conocimiento le está prohibido en forma  clara. d. Método Histórico: Si bien la existencia de una nueva Carta Política en Colombia hace que no exista realmente precedente jurisprudencial en sentido estricto, y así se reconoce por este Despacho, es lo cierto que ha habido una importante tradición jurídica en el país que no puede ser desdeñada. En los últimos cuarenta - de sus ochenta- años de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, antiguo órgano encargado de realizar el control de constitucionalidad en Colombia, ha habido dos tipos de pronunciamientos , teniendo como criterio de distinción el origen del acto reformatorio de la Constitución atacado. La historia de las demandas presentadas contra actos reformatorios de la Constitución es la propia historia de la posición de ese Tribunal en relación con la competencia para conocer de las mismas. En primer lugar, contra actos de reforma constitucional que implican una ruptura con el orden jurídico  anterior, sobresalen seis fallos de la corte Suprema de Justicia: los de 1955, 1957, 1978, su salvamento de voto, 1987, 1990 y 1991. En estos fallos se observa cómo la Corte Suprema sistemáticamente se ha declarado inhibida para conocer de actos cuya evaluación de constitucionalidad no puede  tener como parámetro la Constitución, sino que han sido establecidos por fuera de la Carta Fundamental. En 1955, por ejemplo, la Corte rechazó una demanda presentada contra los actos Legislativos No. 1 de 18 de junio de 1953 y No. 1 de 30 de julio de 1954, de la Asamblea Nacional Constituyente, por considerar que carecía de competencia, fundando su decisión en que “la guarda de la integridad de la Constitución no podría entenderse, pues sería un absurdo, como un medio consagrado por la Carta para revisar los actos del Poder Constituyente. Estos actos una vez expedidos no están sujetos a revisión de ninguna especie por ninguno de los poderes constituidos; porque ello implicaría admitir el absurdo de que hay derecho contra derecho, la tesis es tan clara, tan evidente que sería inoficioso detenerse a analizarla”.2 En 1957, ante la demanda contra algunos decretos que convocaron el plebiscito para reformar la Constitución, la jurisprudencia sostuvo que la Corte Suprema de Justicia no era competente para conocer de dichas normas, ya que se reconoció que el poder primario Constituyente reside en el pueblo mismo y que el poder Constituyente previsto en la Constitución es secundario y consecuencia de  aquel,” y el derecho para convocar al pueblo para que apruebe o impruebe la reforma no lo deriva propiamente de todas las normas consignadas en la Carta, sino del poder mismo de la revolución, del estado de necesidad en que ésta se halla de hacer tal reforma y del ejercicio de la soberanía latente en el pueblo como voluntad constituyente, o sea, lo que denominan los expositores, el momento del pueblo Constituyente”.3 En el fallo de 1978, el Magistrado Ponente, Dr. José María Velasco Guerrero, aún considerando la inexequibilidad del acto legislativo, deja abierta la vía para que el Constituyente primario sea el legítimo detentador del poder cuando afirma que, “Reformar la Constitución directamente no es lo mismo que instituir un órgano Constituyente. Sólo el Constituyente primario puede crear ese cuerpo y atribuirle el poder de reforma”.4 En aquella oportunidad, el entonces Magistrado Luis Carlos Sáchica anotó que la Corte Suprema de Justicia no era competente para conocer de actos reformatorios de la Carta que provenían de un mecanismo diferente al establecido en el artículo 218 de la misma. Allí se reitera la distinción entre poder Constituyente y los poderes constituidos; son distintas sus competencias, sus actos, su naturaleza, efectos y los controles de validez; esto es claro cuando el Magistrado afirma que  “La Corte Suprema de Justicia es la guardiana de la integridad de la Constitución Jurídica del Estado y de la validez formal de sus transformaciones, mas no de la Constitución Política de la Nación, cuyas decisiones tienen carácter supra-constitucional y atañen sólo al Constituyente en cuanto define el modo de ser de la Nación al darse o varias su organización política”.5 La Corte Suprema , no podría seguir atada a un análisis del aspecto formal, por cuanto “el sistema Constitucional Colombiano es flexible; no contiene cláusulas pétreas o inmodificables; su tendencia es evolutiva y reformista”.6 En sentencia No.54 de julio 9 de 1987, el Dr. Hernando Gómez Otálora sostuvo que “cuando la Nación, en ejercicio de su poder soberano e inalienable, decide pronunciarse sobre el estatuto constitucional que habrá de regir sus destinos, no está ni puede estar sometido a la normatividad jurídica que antecede a su decisión. El acto constituyente primario es, en tal sentido, la expresión de la máxima voluntad política, cuyo ámbito de acción, por su misma naturaleza, escapa a cualquier delimitación establecida por el orden jurídico anterior y, por ende, se sustrae también a todo  tipo de juicio que pretenda compararlo con los preceptos de ese orden”.7 En 1990, la jurisprudencia sobre el Decreto 1926 del mismo año, que ordenaba contar los votos de la elección a una Asamblea Constituyente, estableció la supresión del control de constitucionalidad sobre los actos de dicha Asamblea, ya que su poder provenía del pueblo  y no del Decreto. La Corte Suprema de Justicia, con ponencia de los doctores Fabio Morón Díaz y Hernando Gómez Otálora, estableció que “el control constitucional podrá surgir con las modalidades, características y requisitos que la Asamblea  Nacional Constitucional considere y disponga, en ejercicio de su soberanía....” ...”c) La expedición del decreto que se revisa fue motivada por las especialísimas circunstancias que vive  la Nación, de allí que si en el futuro se llega a expedir un estatuto análogo, la Corte examinará con todo cuidado y prudencia la situación nacional reinante en ese momento. Tal eventualidad será más remota, en la medida en que la Asamblea Nacional Constitucional, en su soberanía, consagre en el artículo 218 de la Carta, al lado de los actos legislativos, de tan engorrosa tramitación, otros mecanismos de reforma de la Constitución, como los prohijados por anteriores gobiernos o los que rigen a nivel municipal”.8 En  1991, la Corte Suprema de Justicia se abstuvo de conocer una demanda contra el reglamento de la Constituyente, precisamente porque este tipo de actos no eran susceptibles de control jurisdiccional.9 Y en segundo lugar, la Corte Suprema de Justicia, desde el 5 de mayo de 1978 ha producido una jurisprudencia sobre los actos del poder constituido, los cuales sí son objeto de control. Pero esta Jurisprudencia no es pertinente para el caso analizado. El Consejo de Estado, por su parte, en sentencia de 17 de julio de 1959, se refirió a este tema con ponencia del Consejero Dr. Pedro Gómez Valderrama, de la siguiente  forma: “Esta disposición no normativa como la llama el tratadista Alvaro Copete Lizarralde, por cuanto la esencia de un acto constituyente es la de establecer normas cuyo cumplimiento no agote su eficacia, en otras palabras que sean generales y abstractas, constituye, ante todo, una validación de los actos de la Junta, y su transformación de Gobierno de facto en Gobierno de iure. “Por la norma transcrita, se reconoce el hecho de que el Gobierno había venido siendo ejercido por la Junta, y se autoriza su continuación en el poder, hasta el 7 de agosto de 1958. En tales condiciones, los actos realizados por la Junta como Gobierno de facto, y encauzados, como evidentemente se demostró por sus integrantes, al restablecimiento de la normalidad jurídica, adquieren validez en su esencia, por la voluntad misma de la mayoría de los ciudadanos colombianos. De consiguiente, así validados por la Constitución, estos actos no pueden ser atacados”.10 Y el máximo Tribunal Contencioso Administrativo, en fallo de junio 20 de 1991, consideró que “En el Decreto Legislativo No. 1926 de 1990 se planteó la creación insurreccional de un nuevo orden político y por el sistema del sufragio universal se eligió una auténtica Asamblea Constituyente. “Los actos que en desarrollo del mandato ciudadano no expida la Asamblea Nacional Constituyente de carácter transitorio y excepcional, mal pueden, ser cotejados con la Constitución que por conducto suyo el poder Constituyente ha determinado reformar”.11 2. De las Razones Jurídicas a. La causa. Los argumentos anteriormente expuestos tienen como razón jurídica la naturaleza y efectos del poder constituyente. La República de Colombia se ha dado una nueva Constitución, la cual, entre otras innovaciones, estableció un sistema de valores fundamentales y principios materiales que informan, orientan y articulan el ordenamiento jurídico y en consecuencia cumplen una función interpretativa, crítica e integradora. Uno de los aportes fue el reconocimiento de la soberanía popular, consagrado en el artículo 3º. De la Carta, que dice: “ La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”. En efecto, de conformidad con la doctrina universal de la teoría general del Estado, en la democracia constitucional el poder soberano del pueblo se ejerce de dos manera diferentes: - Como un poder pleno, soberano en sentido lato, cuando se manifiesta en las circunstancias propias de la creación de una constitución. - Como un poder velado pero potencial, cuando se ejerce durante la vigencia y eficacia de una constitución. En este caso el poder soberano se encuentra encauzado por los parámetros constitucionales y sólo se manifiesta directamente cuando se produce una crisis constitucional que ponga en duda la validez o la eficacia de la constitución. En el proceso de reforma institucional vivido por Colombia en 1990-1991, el pueblo se expresó por un procedimiento adecuado, en medio de una crisis  constitucional. Lo primero que se debe cuestionar es bajo qué circunstancias es necesaria o es motivada una reforma constitucional. Una de las respuestas la encontramos en Lowenstein: “No es posible establecer aquí criterios generales. En primer lugar, las modificaciones que experimentan las relaciones sociales, económicas o políticas son las responsables de que una norma constitucional, que parecía razonable y suficiente en el momento de crear la constitución, haya perdido su capacidad funcional y tenga que ser, por lo tanto, completada, eliminada o acoplada de alguna otra manera a las nuevas exigencias  en interés de un desarrollo sin fricciones del proceso político”.12 Ahora bien, la teoría de la soberanía popular conduce a la reflexión acerca de la teoría del poder constituyente, como quiera que ésta es una manifestación de aquella. La teoría constitucional distingue, pues, entre poder constituyente o primario, y poder constituido o derivado o secundario. El poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues sus actos son políticos- fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad. Casi siempre su manifestación va acompañada de una ruptura del orden jurídico anterior. El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho, esencia del derecho e, igualmente, modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho constitucional. En este sentido, el poder constituyente, como anota Schmitt, “es la voluntad política cuya fuerza a autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de  conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando así la existencia de la unidad política como un todo. De las decisiones de esta voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulación legal-constituconal. Las decisiones como tales  son cualitativamente distintas de las normaciones legal-constitucionales establecidas sobre su base”13 En esta escuela de pensamiento se inscribe el profesor Luis Carlos Sáchica, que distingue las limitaciones del poder constituyente primario de las del poder  constituyen derivado, considerando que el primero sólo tiene limitaciones fácticas mientras que el segundo, además de éstas, tiene limitaciones jurídicas.14 De conformidad con el tratadista Ignacio de Otto, “Si hay un poder constituyente  del que el pueblo es titular, éste puede actuar al margen de los dispuesto en  la Constitución, reformándola también al margen del procedimiento de reforma que la Constitución prevea o incluso aunque la Constitución se declare irreformable”.15 “La Constitución es válida -añade el catedrático español-porque procede de quien tiene el poder de darla, y es válida incondicionalmente porque ese poder no tiene limitación alguna ya que, en cuanto poder originario, no está sometido a normas”.16 Ahora bien, el poder Constituyente primario se puede expresar directamente a través de un plebiscito o de una Asamblea Nacional Constituyente democrática. En Colombia el pueblo, en general, se ha manifestado de tres formas: a) Directamente a través del plebiscito de 1957 o a través de comisionados por el pueblo para una Asamblea Constituyente. En 1863 y 1886 la Asamblea fue producto de la decisión  de los triunfadores de una guerra civil. Y en 1991 fue producto del  sufragio universal, igual y secreto como procedimiento democrático. En estos casos, no existen otros límites que los que el pueblo haya establecido. Estos comisionados disponen de todos los medios para cumplir un fin. b) Por representación: el pueblo ejerce indirectamente un poder a través de los representantes al Congreso. Este órgano legislativo detenta un poder reglado y  limitado, cuya constitucionalidad puede en todo momento ser evaluada a la luz del orden normativo vigente y el cual se desdobla en su naturaleza legislativa para pasar a ser temporalmente constituyente derivado. Las fuentes de legitimidad son diferentes en cada caso. Entre la constituyente y el pueblo hay un nexo directo, mientras que entre el parlamento y el pueblo hay un nexo indirecto, ya que la relación se encuentra mediatizada por la existencia de una constitución. En este orden de ideas, la Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano. Su fuerza jurídica era fáctica, pues provino de un hecho político-fundacional, mas no jurídico. Ella actuó no por orden de la Constitución de 1886 y sus reformas, sino por fuera de ella, contra ella, por disposición directa del pueblo en un período de anormalidad constitucional. En este sentido, la comprensión del proceso colombiano de reforma se encuentra en el concepto de anormalidad constitucional; y este concepto sólo puede ser definido políticamente, por ser acto fundacional, pues se refiere a un presupuesto del derecho que todavía no es jurídico. Ahora bien, desde el punto de vista de la filosofía del derecho es preciso anotar que el derecho moderno en general y en particular el derecho constitucional, ha condicionado siempre la validez de una norma a la obtención de ciertas formas jurídicas. La validez de una norma del ordenamiento jurídico puede ser analizada exclusivamente a partir de sus formalidades previas. Pero la validez del ordenamiento es un concepto que depende de un hecho que le precede y convive con él: la eficacia . La norma fundamental ideada por Kelsen17 no es otra cosa que la eficacia del ordenamiento o la regla de reconocimiento concebida por Hart.18 Por eso, cuando una constitución es reemplazada por otra que termina siendo eficaz no tiene sentido - como ocurre con estas demandas- cuestionar su validez. En este caso las condiciones de lo verdadero y lo falso, de lo válido y lo inválido, de lo legal  y lo ilegal, son otras. Por lo tanto, carece de razonabilidad todo análisis que suponga una continuidad lógico-jurídica. Más allá del debate entre validez y eficacia, la dogmática jurídica también permite establecer unos análisis adicionales. El derecho es un sistema de reglas que funciona como una dogmática, esto es, no cuestiona la validez de sus primeros principios. Por esto se dice que el saber jurídico es autosuficiente. Es “autopoético” en palabras de Ewald.19 Uno de los principios no cuestionados por la dogmática jurídica - y además no tratados-,  es el de la eficacia del poder constituyente, pues aquella es condición de éste. Por lo tanto ella, la eficacia, no puede ser tratada, pensada, dogmáticamente. b. La finalidad La teoría del poder constituyente es necesaria mas no suficiente para explicar de manera razonable, democrática y humanista los cambios políticos-jurídicos. En la democracia constitucional de la post-guerra no basta  con entender el argumento del hecho político, de la fuerza, de la revolución, de la ruptura institucional para la comprensión íntegra del poder constituyente. Es necesario aun que los cambios sean democráticos y que garanticen la libertad, la justicia, la igualdad y los demás valores indispensables para legitimarlos. Puede una democracia establecer o tolerar las condiciones para su propia muerte? Si y no. Sí, porque el poder constituyente puede reaparecer con toda su potencialidad en los periodos de anormalidad constitucional y retomar su facultad- ilimitada y permanente- para reformar todo el  ordenamiento. Y no, porque las nuevas instituciones que se den en un pueblo deben ser humanistas, democráticas y razonables. Lo contrario, esto es, aceptar las formas puras puede conducir, como en el pasado, a la justificación de regímenes contrarios a la dignidad del hombre. Para Konrad Hesse, como él mismo señala, el “problema central de la teoría y de la política constitucional del presente y del inmediato futuro” es el de “como debe comprenderse y desarrollarse la Constitución bajo las condiciones del mundo técnico moderno a fin de poder cumplir  su función en la vida de la Comunidad, la de cooperar a posibilitar y preservar la libertad y, en inmediata conexión con ella, la democracia”.20 En realidad la aceptación de la consideración de la finalidad como complemento a la explicación causal, del poder constituyente - que es básica pero insuficiente-, es un paso hacia adelante en la defensa de la razón de ser de la Constitución Política  y una idea nueva en el constitucionalismo colombiano. La Constitución de 1991, es un proceso cuyo origen está inmerso en los últimos cuarenta años de la historia del país. Su última etapa encuentra como expresión la séptima papeleta y culmina con la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. La Constitución tiene como etiología la expresión del Constituyente primario del 9 de diciembre de 1991, donde todos los colombianos tuvimos oportunidad de decir sí o no a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y además de elegir a los setenta Constituyentes comisionados. La nueva Carta pues, se basa en un amplio consenso pero su legitimidad se concentra en el cumplimiento de la comisión, esto es, la búsqueda de la convivencia nacional. La ejecución del mandato para fortalecer la democracia participativa no fue forma pura. Fue también contenido, el cual se plasmó en la nueva Constitución Política. En efecto, el suelo axiológico de la Constitución se encuentra: en el preámbulo, que contiene la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz. En el cuerpo de la Constitución, donde figuran la moral social (34,88,67,209,182), la riqueza natural (8,58,66,67,88,103,300, No. 2,313, No.9, 267, 339,302,310,215,226, 268, No.7,289,317 80) y el pluralismo expresado en la diversidad étnica y cultural (arts.7,334,19,10,40,286,287). Es decir el Estado se  construye sobre un orden de valores múltiples a partir del funcionamiento social  dentro de un proceso innovador de integración y unidad. Ello es la adopción del mensaje de la declaración de los Derechos Humanos de las Naciones unidas en 1948. Este es el principio Legitimador de la Constitución Política, que le otorga una determinada cualidad jurídica en la que la validez y la legitimidad resultan enlazadas. Los valores constitucionales que integran e informan el ordenamiento jurídico se condensan en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. La nueva Constitución estableció un Estado Social de Derecho (artículo 1º.), porque su ordenamiento se articula con los fines esenciales del Estado. Ello constituye la transformación del Estado formal de Derecho al Estado material de Derecho. Los fines esenciales del Estado están contenidos en el artículo segundo de la Constitución Política, que dice: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados  en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los  afectan  y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas la personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes, sociales del Estado y de los particulares”. Es entonces la persona - el hombre individual y socialmente considerado en su existencia histórica, el fundamento y fin del Estado. Es a partir del ser humano y su dignidad que adquieren sentido los derechos, garantías y los deberes, la organización y funcionamiento de la ramas y poderes públicos. Por ejemplo, para proteger el cumplimiento del objetivo realizado por el constituyente comisionado - convivencia pacífica, se introdujeron en la Carta dos mecanismos, uno permanente y otro transitorio. El primero condiciona al constituyente derivado -el Congreso- para la expedición de actos legislativos, si éstos afectan las materias citadas en el artículo 378, que se consideran el alma de la Constitución de 1991. Existen pues, normas en la Constitución que tienen más importancia que otras, por su contenido humanista y participativo, al punto de que su reforma, aún con el cumplimiento de los procedimientos y formas establecidos, debe contar con el aval del Constituyente Primario. El segundo mecanismo prohibe, en el artículo 59 transitorio de la Carta, atacar en demanda de constitucionalidad la Constitución Política de 1991. En consecuencia, la intangibilidad de la Constitución Política no es un golpe de Estado, no es una brecha en el Estado de Derecho, ya que si el Constituyente primario es capaz de dar una nueva constitución aún en contra de la anterior, como en efecto ocurrió a fortiori puede en todo momento establecer cláusulas que garanticen la estabilidad del nuevo ordenamiento, máxime cuando éste es democrático  y humanista. En el derecho comparado contemporáneo, la finalidad de una constitución tiene también carácter intangible. Es el caso de Alemania donde el numeral 3 del artículo 79 dice: “Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte... (los Derechos Fundamentales).”21 En la Constitución Nacional española el artículo 168 establece así mismo un procedimiento calificado para reformar los temas que tratan el fundamento del Estado., y en la Disposición Final Transitoria  No. 12 de la Constitución Italiana se hace lo propio. En realidad esta explicación finalista de las reformas introducidas con ocasión de la expedición de la nueva Constitución se basa, en última instancia, en el hombre y en la historia misma. Como anota Buckhardt, “la historia no solamente debe hacernos razonables (para otra vez) sino sensatos (para siempre)”.22 Y en palabras de Sánchez Viamonte, “una Constitución es, por encima de todo, un cauce por donde circula la vida social hacia la justicia.”23 De conformidad con los argumentos expuestos,este Despacho no puede acceder a la petición de los Actores y es por ello que debe rechazar las demandas acumuladas. No es posible pues, atacar ante jurisdicción alguna, la Constitución Política de Colombia, ora per se, ora el acto de su promulgación. Queda así en firme la Constitución Política de Colombia de 1991 como expresión de la voluntad política del pueblo colombiano y su texto actual no es susceptible de ser demandado. De esta manera se recoge la voluntad del Constituyente y se sienta un principio de seguridad jurídica indispensable para el orden normativo de la República. Por lo expuesto, este Despacho de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : RECHAZAR las demandas acumuladas, incoadas por los ciudadanos Juan Manuel Silva Nigrinis y José Galat Noumer, contra la Constitución Política de 1991. Contra esta providencia  procede el recurso de súplica para ante la Sala Plena de la Corte constitucional. En firme esta decisión, publíquese, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente. NOTIFIQUESE Y CUMPLASE, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria  General 1 Gaceta Constitucional, N° 69, mayo 7 de 1991,pag. 2 2 Estracto del Auto de octubre 28 de 1955. N.P. Dr. Luis Enrique Cuervo. Revista mensual Jurisprudencia y Doctrina Tomo XI, N° 120 diciembre de 1981, pag. 96. 3 Gaceta Judicial, tomo LXXXIV N° 5,2188,2189,2190,1957, pag. 444 4 Gaceta Judicial, tomo LVII, N° 2397,1978 pag. 106 5 Gaceta Judicial, tomo LVII, N° 2397, 1978 relativo a las conclusiones numerales 2 y 8 pags. 121 y 122. 6 Ibidem. 7 Revista Jurisprudencia y Doctrina, tomo XVI, 1987, pag. 807. 8 Revista Jurisprudencia y Doctrina, tomo XIX, 1990, pags. 1004 y 1005. 9 Cfr. Revista Jurisprudencia y Doctrina, tomo XX 1991,pags. 565 a 568. 10 Estracto de la sentencia de 17 de julio de 1959, Sala de lo Contencioso Administrativo. Anales del Consejo de Estado tomo 61 Bis 1960, pags. 74 a 80. 11 Revista Jurisprudencia y Doctrina tomo XX 1991, pag. 685. 12 LOWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución, Ed. Ariel Derecho, Barcelona 1986, pag 170. 13 SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Ed.  Nacional. Mexico 1970. Pags 86 y 87. 14 Cfr. SACHICA, Luis Carlos. Esquema para una Teoría del Poder Constituyente. Monografías Jurídicas N° 4, Ed. Temis Bogotá 1986 pags 69 y 70. 15 De OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de fuentes Ed. Ariel Derecho. Barcelona 1987 pag. 53. 16 Ibidem, pag 55 17 KELSEN, Hans. La Teoría Pura del Derecho. Ed. Losada S.A. Buenos Aires, 2ª edición 1946 18 HART, herbert L. El Concepto del Derecho. Ed. Abeledo- Perrot. Buenos Aires, 1997, pags. 125 a 137 19 EWALD, Francais. Le droit. Archives de Philosophie du droit. Paris, 1984. 20 HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional (Selección). Centro de Estudios Constitucionales Madrid, 1983 pag. XI 21 Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. Traducción publicada por el departamento de Prensa e Información del Gobierno Federal, Bonn, 1981 pag 42 22 BUCKHARDT, Jacob. Considerations sur L´historie du monde, 2 Trad. De S. Stelling- Michaud, 1938. Cita tomada del Libro El Poder Constituyente, de Carlos Sánchez Viamonte. Ed. Bibliográfica. Argentina. Buenos Aires, 1957, pag. 19 23 SANCHEZ VIAMONTE, Carlos. Hacia un nuevo Derecho Constitucional. Ed. Claridad. Buenos Aires, 1938, pag 71.

T-001-95 Sentencia No Sentencia No. T-001/95 DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DEL NIÑO En la Constitución ha sido señalado de manera expresa el caso de los niños, cuyo derecho a la seguridad social es fundamental y susceptible, por tanto, de ser reclamado, mediante el ejercicio de la acción de tutela, de manera inmediata aunque no incondicional. El trato especial otorgado por el Ordenamiento a los menores tiene el alcance de una preeminencia o primacía, que debe su razón de ser a las condiciones de debilidad e indefensión que los caracteriza, dada la crucial etapa de formación física y mental por la que atraviesan, y a la promesa que su sana supervivencia representa para la sociedad del futuro. DERECHO A LA SALUD/TRATAMIENTO MEDICO-Interrupción El entendimiento de la norma no puede ser (...) el de que la entidad de seguridad social esté autorizada para interrumpir un tratamiento a quien estaba derivando de él evidentes progresos (...), con mucha mayor razón si (...) es factible obtener mejoría del paciente mediante la terapia y los controles regulares, favoreciendo así una notable disminución de sus deficiencias. No podría aceptarse constitucionalmente que fuera lícito y permitido a un organismo de seguridad social del Estado desentenderse absolutamente del tratamiento y los cuidados que requiere un paciente cuya salud, de manera necesaria, habrá de sufrir notables detrimentos si aquél se interrumpe; menos si el daño causado por la interrupción de la asistencia médica, fisioterapéutica u hospitalaria puede llegar al punto en que la calidad de vida de la persona resulte seriamente degradada. PLAN DE SALUD OBLIGATORIO-Beneficiarios Al establecer el Plan de Salud Obligatorio, el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 cobijó como beneficiarios a los hijos menores de 18 años que hagan parte del núcleo familiar y que dependan económicamente del afiliado, y a los mayores de 18 con incapacidad permanente, así como a los menores de 25 que sean estudiantes con dedicación exclusiva y tengan la aludida relación de dependencia. La cobertura del Plan Obligatorio de Salud cobija a los beneficiarios en cuanto pueda establecerse que los servicios médicos, asistenciales o quirúrgicos serán aptos para la recuperación de la salud del paciente. DERECHO A LA SALUD/MENOR ENFERMO-Protección/TRATAMIENTO MEDICO/INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Asistencia médica de menor Las entidades, públicas o privadas, encargadas de llevar al afiliado y a su familia los beneficios del Plan Obligatorio de Salud no pueden ya esgrimir el diagnóstico de que la enfermedad es incurable como razón válida para negar todo tipo de atención al paciente. No resulta admisible la excusa alegada por el ISS, según la cual se ha limitado a aplicar el artículo 26 del Decreto 770 de 1975 por razón de no existir desde el principio un pronóstico favorable de curación, puesto que la prestación de los servicios médicos y asistenciales que requiere el menor para subsistir está regida hoy por conceptos diferentes. La negativa del Seguro es contraria a la preferencia constitucional reservada para los derechos del niño y contradice las condiciones legales y reglamentarias que, para casos como el controvertido, vienen a delimitar la prestación de la seguridad social según el artículo 48 de la Constitución, con lo cual ese organismo, a partir del momento en que suspendió la atención médica y clínica que necesita el hijo de la accionante en defensa de su vida, ha venido evadiendo el carácter obligatorio del servicio público que se le ha confiado. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-46271 Acción de tutela instaurada por MARIA ANGELA MOSQUERA contra el Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle-. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisa el fallo de tutela proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Cali. I. INFORMACION PRELIMINAR MARIA ANGELA MOSQUERA, actuando en representación de su menor hijo, ALEXANDER PINO MOSQUERA, acudió ante el Juzgado Municipal (Reparto) para ejercer acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle-. Según la demanda, el menor, nacido el 22 de junio de 1983 en las dependencias hospitalarias del Instituto, padece desde entonces la enfermedad llamada "PARAHEMOFILIA CON DEFICIENCIA DEL FACTOR 7". Expresó la accionante que el Instituto de Seguros Sociales le prestó a su hijo asistencia médica hasta el 30 de marzo de 1988 y que, de allí en adelante hasta ahora, dicha asistencia se le ha negado en forma absoluta, argumentando que el niño sufre de un mal irreversible. Manifestó también que la atención requerida por el menor ha tenido que ser asumida por el Hospital Universitario, ante la negligencia del ISS y agregó que la familia es de muy escasos recursos económicos, motivo por el cual a los padres les ha sido imposible, a pesar de su voluntad de hacerlo, sufragar todos los gastos que demande la recuperación de la salud de su hijo. La actora solicitó al Juez el envío del menor a Medicina Legal con el fin de que el neuropediatra determinara la atención que aquél requiere en cuanto a terapia física, ocupacional y ortopédica. II. LA DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA Mediante Sentencia del 18 de agosto de 1994, el Juzgado Sexto Penal Municipal de Cali resolvió declarar improcedente la acción de tutela. Se refiere el fallador al artículo 26 del Decreto 770 de 1975, de acuerdo con cuyo tenor literal "los hijos de los asegurados amparados por el seguro de enfermedad general tendrán derecho a la necesaria asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria, así como a los correspondientes servicios paramédicos y médicos auxiliares de diagnóstico y tratamiento durante el primer año de vida". La misma norma, citada en el fallo, señala que "cuando se diagnostique enfermedad durante el primer año de edad, el hijo del asegurado tendrá derecho, en cualquier tiempo, a todas las prestaciones asistenciales necesarias, cuando a juicio del servicio médico no sea procedente su tratamiento dentro del primer año de vida y exista desde el principio pronóstico favorable de curación". Indica el Juzgado que, conforme al dictamen médico legal, el padecimiento del menor es "congénito sin pronóstico favorable de curación y el cual requiere de por vida un tratamiento médico adecuado y continuo". Estima que el Instituto de Seguros Sociales brindó la atención requerida por el niño "no solamente por el año que establecen las normas que lo gobiernan (...) sino que le hizo prórrogas hasta que el menor cumplió cinco años". En tales condiciones -concluye- no resulta prudente tutelar el derecho invocado, "ya que, como se ha venido reiterando, al tratarse de un padecimiento que no ofrece pronóstico favorable de curación", el Instituto de Seguros Sociales prestó sus servicios "extralimitando el tiempo establecido en la norma". III CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y según lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es tribunal competente para revisar el fallo en referencia. La seguridad social para los niños, un derecho fundamental Pese al carácter irrenunciable que le atribuye el artículo 48 de la Constitución, el derecho a la seguridad  social no  tiene en sí mismo -como regla- el carácter de fundamental, excepto en los casos de conexidad, directa y claramente establecida, con derechos de tal naturaleza que puedan ponerse en peligro por la ineficaz o deficiente prestación de aquélla. Se trata, como lo ha sostenido esta Corte (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), de un derecho asistencial o prestacional que hace parte de los que la Carta Política distingue bajo la denominación de sociales, económicos y culturales, cuya plena cobertura es para el Estado y para la sociedad un objetivo a cuyo logro deben entregar los mayores esfuerzos, pero en modo alguno resulta exigible con la inmediatez y primacía que la Constitución reconoce a los derechos fundamentales. Esta Sala expuso el enunciado criterio así: "...la extensión de todos los servicios propios de la seguridad social a la totalidad de la población es un objetivo o programa del Estado colombiano, no necesariamente alcanzado por el sólo hecho de haberse promulgado la Constitución de 1991, lo cual explica que ésta misma haya puesto de presente en su artículo 48 que "el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley" (subraya la Corte). No se olvide que la seguridad social, integrada por un conjunto de servicios que demandan altos costos y cuantiosas inversiones, está de suyo limitada por las circunstancias materiales dentro de las cuales convive el conglomerado que la demanda. Ello hace que, mientras se logran los cometidos propuestos, los servicios de la seguridad social deban prestarse dentro de ciertas condiciones y limitaciones, las cuales -según el mandato constitucional- deberán irse adecuando a la ampliación de la cobertura hasta que se alcancen las metas deseadas. En este orden de ideas, según el régimen vigente, la responsabilidad estatal en la atención de la seguridad social viene a concretarse, para casos específicos, en una determinada entidad con la cual se vincula el protegido en cualquiera de las formas hoy contempladas en la Ley 100 de 1993 y disposiciones concordantes. Es a esa entidad a la cual podrá dirigirse la persona para reclamar la eficiente y plena prestación de sus servicios, desde luego si se cumplen los requisitos legales y los señalados en los reglamentos internos de la misma institución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-330 del 18 de julio de 1994). El contenido material de la seguridad social consiste, pues, en un sistema de prestaciones que se concretan en cabeza del sujeto protegido dentro de condiciones fijadas por la Constitución y por la ley, dadas ciertas situaciones previstas por la normatividad y previo el cumplimiento de los requisitos que ésta contemple. No obstante, en la Constitución ha sido señalado de manera expresa el caso de los niños, cuyo derecho a la seguridad social es fundamental y susceptible, por tanto, de ser reclamado, mediante el ejercicio de la acción de tutela, de manera inmediata aunque no incondicional. Ello es así por cuanto el artículo 44 de la Carta enuncia este derecho entre los que se reconocen a los niños con carácter prevalente, a la par que el 48 supedita la prestación del correspondiente servicio público a los términos y forma que determine la ley. La Sala Plena de la Corte, en el aludido fallo, dejó en claro que el trato especial otorgado por el Ordenamiento a los menores tiene el alcance de una preeminencia o primacía, que debe su razón de ser, como esta Sala lo ha advertido reiteradamente, a las condiciones de debilidad e indefensión que los caracteriza, dada la crucial etapa de formación física y mental por la que atraviesan, y a la promesa que su sana supervivencia representa para la sociedad del futuro. Es evidente que las obligaciones radicadas en las entidades y organismos, públicos y privados, que tienen a su cargo la seguridad social se intensifican y amplían en la medida en que estén de por medio la salud y la vida de los niños, por lo cual, tratándose de ellos, aumentan de modo considerable las posibilidades de su vulneración por negligencia, descuido o desconocimiento del nivel preferente al que han sido elevados por la propia Constitución. Ello se refleja a nivel internacional en la Convención sobre Derechos del Niño, ratificada por Colombia y aprobada mediante la Ley 12 de 1991, y en el orden interno en la clara advertencia del Decreto Ley 1298 de 1994, mediante el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuyo artículo 10 establece: "Artículo 10. Derecho a la seguridad social para los niños. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 12 de 1991, el Estado reconocerá a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, y adoptará las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con la legislación vigente". La seguridad social cuando se trata de afecciones que admiten procedimientos encaminados a la recuperación de la salud. Tanto el Decreto 770 de 1975, que venía rigiendo y fue invocado en este caso por el Instituto de Seguros Sociales y por el Juez de instancia, como la normatividad recientemente expedida en desarrollo de la Ley 100 de 1993, adoptan como criterio aplicable a la extensión de la asistencia médica y hospitalaria para los menores hijos del afiliado el de las posibilidades de restablecimiento de la salud, aunque bajo los conceptos, diversos entre sí, de curación y recuperación de las enfermedades que padezcan. El artículo 26 del estatuto primeramente mencionado estipulaba con toda claridad que, diagnosticada una dolencia durante el primer año de edad, el hijo del asegurado tendría derecho, en cualquier tiempo, a todas las prestaciones asistenciales necesarias, cuando a juicio del servicio médico existiera desde el principio "pronóstico favorable de curación". Respecto de la condición aludida, la Corte estima importante relievar el genuino alcance del término "curación", que no necesariamente implica erradicación total de los padecimientos sino que involucra las posibilidades de mejoría para el paciente, así como los cuidados indispensables para impedir que su salud se deteriore o disminuya de manera ostensible, afectando su calidad de vida. En Sentencia T-068 del 22 de febrero de 1994, la Sala expuso: "El entendimiento de la norma no puede ser (...) el de que la entidad de seguridad social esté autorizada para interrumpir un tratamiento a quien estaba derivando de él evidentes progresos (...), con mucha mayor razón si (...) es factible obtener mejoría del paciente mediante la terapia y los controles regulares, favoreciendo así una notable disminución de sus deficiencias. No podría aceptarse constitucionalmente que fuera lícito y permitido a un organismo de seguridad social del Estado desentenderse absolutamente del tratamiento y los cuidados que requiere un paciente cuya salud, de manera necesaria, habrá de sufrir notables detrimentos si aquél se interrumpe; menos si el daño causado por la interrupción de la asistencia médica, fisioterapéutica u hospitalaria puede llegar al punto en que la calidad de vida de la persona resulte seriamente degradada". En esa misma providencia se destacó que la curación implica el conjunto de procedimientos para tratar una enfermedad o afección. Al establecer el Plan de Salud Obligatorio, el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 cobijó como beneficiarios a los hijos menores de 18 años que hagan parte del núcleo familiar y que dependan económicamente del afiliado, y a los mayores de 18 con incapacidad permanente, así como a los menores de 25 que sean estudiantes con dedicación exclusiva y tengan la aludida relación de dependencia. Este principio está ratificado en el Decreto Ley 1298 de 1994, artículo 51. La nueva reglamentación, que desarrolla la normatividad legal sobre el Plan Obligatorio de Salud, ha evolucionado en lo concerniente al mencionado motivo de exclusión de los servicios para la familia del afiliado y, en vez de exigir que se diagnostiquen posibilidades de curación, señala como motivo de exclusión del Plan el hecho de que se sufra de una enfermedad para la cual "no existan posibilidades de recuperación", concepto éste que resulta mucho más amplio que el anterior, ya que incorpora las modalidades de atención aplicables a quien, sin alcanzar la eliminación definitiva de sus males, puede obtener, mediante procedimientos médicos o quirúrgicos, los niveles de salud que, por crisis, ataques o progresivo deterioro, había perdido. Se trata, entonces, de recobrar o restablecer la salud del paciente, tal como lo entienden los diccionarios médicos especializados (Cfr. Diccionario Ilustrado de Medicina, Dorland. Madrid: Ed. Mc.Graw Hill, 1988 y Diccionario Médico Roshe. Barcelona: Ed. Doyma, 1993). En efecto, el Decreto Reglamentario 1938 de 1994, señala en su artículo 15, literal m), entre las exclusiones de la atención que se ofrecen en virtud del Plan Obligatorio de Salud, las siguientes: "Actividades, procedimientos e intervenciones de tipo curativo para las enfermedades crónicas, degenerativas, carcinomatosis, traumáticas o de cualquier índole en su fase terminal, o cuando para ellas no existan posibilidades de recuperación". (Subraya la Corte). Aplicará la Corte el precepto, fundada en la presunción de legalidad que lo favorece, sin entrar a definir la validez de las exclusiones introducidas al régimen legal por decreto reglamentario, lo cual no es de su competencia. De su contenido puede deducirse que la cobertura del Plan Obligatorio de Salud cobija a los beneficiarios en cuanto pueda establecerse que los servicios médicos, asistenciales o quirúrgicos serán aptos para la recuperación de la salud del paciente, en los términos descritos. Pero, además, la misma disposición autoriza que se brinde "soporte psicológico, terapia paliativa para el dolor, la disfuncionabilidad y la incomodidad o terapia de mantenimiento". Lo dicho significa que las entidades, públicas o privadas, encargadas de llevar al afiliado y a su familia los beneficios del Plan Obligatorio de Salud no pueden ya esgrimir el diagnóstico de que la enfermedad es incurable como razón válida para negar todo tipo de atención al paciente. El caso concreto Ha sido probado que el niño ALEXANDER PINO MOSQUERA, quien está cubierto por el servicio del Seguro Social, como miembro de familia de un afiliado, sufre desde su nacimiento de la enfermedad denominada "parahemofilia con deficiencia del factor 7", que se ha diagnosticado como incurable pero que, dadas sus características, admite y exige adecuado tratamiento médico para el sostenimiento de la vida del menor. En efecto, según el dictamen rendido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el mal que lo afecta representa "alteración en la forma de coagulación de la sangre, que consiste en un defecto en el Factor VII (los factores van del I-XII), el cual depende de los niveles de vitamina K para su actividad y funcionamiento". "La alteración de este Factor VII -agrega el experticio- produce aumento considerable en el tiempo de coagulación y hace que lesiones mínimas (raspaduras, pequeños golpes) se conviertan en un peligro grande para la vida por cuanto la hemorragia es excesiva y su manejo debe hacerse con vitamina K y plasma fresco en forma inmediata". (Subraya la Corte). El concepto clínico resalta que la alteración es congénita y que se manifiesta también por sangrados nasales y tracto gastrointestinal, lo cual agrava las posibilidades de hemorragias y exige controles más estrictos, a fin de preservar la vida del menor. Según Medicina Legal, "ante una alteración tan importante como es la de la forma y calidad de coagulación sanguínea, comprometiendo la vida del que la padece, su atención debe ser acuciosa en los episodios hemorrágicos y regularmente durante toda la existencia de quien aqueja este mal". De la prueba practicada, cuyos términos hacen explícita la gravedad del caso, concluye la Corte que no sólamente se halla en juego la salud del niño sino que una deficiente atención médica y, peor aún, la falta de ella, ponen en grave peligro su vida. Están comprometidos, entonces, los derechos fundamentales de ALEXANDER PINO en forma evidente. Por otro lado, no resulta admisible la excusa alegada por el Instituto de Seguros Sociales, según la cual se ha limitado a aplicar el artículo 26 del Decreto 770 de 1975 por razón de no existir desde el principio un pronóstico favorable de curación, puesto que la prestación de los servicios médicos y asistenciales que requiere el menor para subsistir está regida hoy por conceptos diferentes. Los ya resaltados términos del Decreto 1938 de 1994 justifican la asistencia médica en los supuestos que su artículo 15, literal m), contempla expresamente cuando alude a las posibilidades de recuperación -evidente en este caso, por cuanto, aplicada la vitamina K, el plasma fresco y los procedimientos antihemorrágicos de manera oportuna, se restablece la salud del paciente- y a la "terapia paliativa para el dolor, la disfuncionabilidad y la incomodidad o terapia de mantenimiento". La negativa del Seguro es contraria a la preferencia constitucional reservada para los derechos del niño y contradice las condiciones legales y reglamentarias que, para casos como el controvertido, vienen a delimitar la prestación de la seguridad social según el artículo 48 de la Constitución, con lo cual ese organismo, a partir del momento en que suspendió la atención médica y clínica que necesita el hijo de la accionante en defensa de su vida, ha venido evadiendo el carácter obligatorio del servicio público que se le ha confiado. Se revocará la Sentencia revisada y, en su lugar, se concederá la tutela, impartiendo al Seguro Social la orden de reanudar inmediatamente la prestación de los servicios médicos, asistenciales y hospitalarios que, en la medida de sus necesidades y según la afección que padece, corresponden al menor PINO MOSQUERA. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.-. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal de Cali el dieciocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Segundo.- CONCEDER la tutela solicitada por MARIA ANGELA MOSQUERA a nombre de su hijo ALEXANDER PINO MOSQUERA. En consecuencia, ordénase al Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle- que en un término no superior a las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir del presente fallo, reanude el tratamiento, los controles periódicos y la integridad de las prestaciones médicas, asistenciales y hospitalarias que requiere ALEXANDER PINO MOSQUERA. Tercero.- Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-002-95 Sentencia No Sentencia No. T-002/95 DERECHO A LA SALUD/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia En lo atinente a la salud, no toda dolencia implica daño o amenaza para la vida y, aunque puede y debe ser controlada, no necesariamente es la acción de tutela el procedimiento que debe seguirse para obtener que una entidad de seguridad social asuma las correspondientes obligaciones. La sola circunstancia de no hallarse cobijada una persona por la seguridad social no representa por sí misma un caso de violación de derechos fundamentales y, por tanto, tampoco es susceptible de ser contrarrestada mediante la acción de tutela. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL/PENSION DE INVALIDEZ-No reconocimiento/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL Cuando quien presta los servicios de la seguridad social es un organismo o entidad del Estado, sus respuestas a quien los demanda son actos administrativos contra los cuales proceden las acciones pertinentes, luego normalmente existe una vía alternativa para buscar la protección judicial. Si el actor considera que tiene derecho a una pensión por invalidez, pese a que el ISS estima que no ha cotizado durante el tiempo que la ley determina, tiene a su disposición los medios judiciales ordinarios. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-49771 Acción de tutela instaurada por MANUEL JOSE NARANJO ZULUAGA contra el  INSTITUTO DE  SEGUROS SOCIALES -Seccional Antioquia-. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisa el fallo de tutela proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado 41 Penal Municipal de Medellín. I. INFORMACION PRELIMINAR MANUEL JOSE NARANJO ZULUAGA ejerció acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Antioquia, alegando que desde febrero de 1994 fue declarado inválido para trabajar, según resolución expedida por Medicina Laboral de dicho organismo. Expuso que, a partir de entonces, adelantó gestiones para el reconocimiento de su pensión por invalidez pero que, entre tanto, el ISS se viene negando a prestarle el servicio médico. Afirmó que, al formular los pertinentes reclamos, se le responde que “no lo atienden hasta que no llegue la pensión”. Manifestó acudir a la acción de tutela en razón de sus escasos recursos y de los problemas de salud que lo aquejan, especialmente los consistentes en asfixia, que le impiden trabajar. II. DECISION JUDICIAL Mediante la providencia objeto de examen, el Juez 41 Penal Municipal de Medellín resolvió negar la tutela impetrada. Con base en las pruebas practicadas, el fallador de instancia concluyó: - El accionante padece enfermedad pulmonar de tipo crónico, tal como se determinó el 17 de octubre de 1985 y el 7 de febrero de 1994, versión que desvirtúa su aserto en el sentido de haber adquirido el mal cuando se hallaba laborando en octubre de 1993. - No es cierto que el accionante haya cotizado 100 semanas cuando laboró en “Proleche”, ya que ni siquiera fue afiliado al Seguro Social. - La actividad de albañilería desarrollada por el accionante ha sido discontínua. En los últimos 8 años apenas ha cotizado 68 semanas. - Estuvo hospitalizado entre el 20 de noviembre de 1993 y el 7 de diciembre del mismo año. En octubre sólo efectuó consultas médicas. - La invalidez se estructuró el 28 de diciembre de 1993, fecha en la cual aparece concepto médico definitivo de neumología ocupacional. - Cotizó en la última empresa, denominada “José Uriel Usuga Manco”, hasta diciembre de 1993, fecha en la cual le fue determinada la invalidez. Para el Juez, el hecho de que no se haya concedido al reclamante la pensión de invalidez por padecer enfermedad no profesional se debió a que no reunía el número de semanas exigido por el Decreto 758 de 1990, artículo 6º, numeral b). En principio -expresó- estarían quebrantándose normas laborales sustantivas que contemplan auxilio por enfermedad no profesional e invalidez, así como disposiciones aplicables a los trabajadores de la construcción y también las relativas a la asistencia médica. Pero -afirmó- para ventilar estas cuestiones existe otra vía de defensa, cual es la de acudir ante la jurisdicción laboral, instituída para decidir los conflictos jurídicos que se originan directa o indirectamente en el contrato de trabajo. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corte es competente para revisar el fallo mencionado, de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y según las reglas del Decreto 2591 de 1991. Presupuestos esenciales para que proceda la tutela en defensa de la salud y la seguridad social. Dispone el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 que, cuando la Corte Constitucional confirme las providencias objeto de su revisión, justificará brevemente su fallo. En esta oportunidad, aunque, para respaldar su determinación, el Juez de instancia cita equivocadamente una sentencia de la Corte Suprema de Justicia afirmando que fue proferida por esta Corte, lo cierto es que los fundamentos jurídicos de aquélla, para negar la tutela, encuentran sustento en la filosofía y en el sentido de la institución y responden fielmente a la ya reiterada jurisprudencia constitucional. Insiste la Corte, en primer término, en que la acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales sometidos a violación o amenaza, por lo cual desaparecen todas las posibilidades de prosperidad cuando los hechos planteados por quien demanda protección judicial aluden a situaciones que no comprometen ninguno de tales de derechos ni los ponen en peligro. Los derechos a la salud y a la seguridad social pueden tener el carácter de fundamentales, pero para que así sea es indispensable que, en el caso concreto, se hallen en conexidad con derechos de tal naturaleza. En lo atinente a la salud, no toda dolencia implica daño o amenaza para la vida y, aunque puede y debe ser controlada, no necesariamente es la acción de tutela el procedimiento que debe seguirse para obtener que una entidad de seguridad social asuma las correspondientes obligaciones. Y es que, en el caso de la seguridad social, se repite que conforma todo un sistema de prestaciones de muy diversa índole al que cada usuario tiene acceso en la medida en que se cumplan las condiciones y requisitos señalados en la ley. Dijo así la Corte en Sentencia T-001 de la fecha: “El contenido material de la seguridad social consiste, pues, en un sistema de prestaciones que se concretan en cabeza del sujeto protegido dentro de condiciones fijadas por la Constitución y por la ley, dadas ciertas situaciones previstas por la normatividad y previo el cumplimiento de los requisitos que ésta contemple”. (Cfr. Corte Constitucional.  Sala Quinta de Revisión.  Sentencia  T-001 del 16 de enero de 1995). De lo dicho se desprende que la sóla circunstancia de no hallarse cobijada una persona por la seguridad social no representa por sí misma un caso de violación de derechos fundamentales y, por tanto, tampoco es susceptible de ser contrarrestada mediante la acción de tutela. El debate que pueda entablarse con el organismo de seguridad social acerca de si se cumplen o no los presupuestos de ley para tener derecho a determinadas prestaciones no tiene, en principio, rango constitucional, puesto que se trata de aplicar criterios y definiciones legales. Tan sólo eventualmente cabe la intervención de la jurisdicción constitucional y ello ocurre siempre sobre el doble supuesto de que estén de por medio derechos fundamentales y de que el interesado no tiene a su alcance, para defenderlos, otro medio judicial o afronta la posibilidad, grave e inminente, de un perjuicio irremediable. Por otra parte, cuando quien presta los servicios de la seguridad social es un organismo o entidad del Estado, sus respuestas a quien los demanda son actos administrativos contra los cuales proceden las acciones pertinentes, luego normalmente existe una vía alternativa para buscar la protección judicial. Caso concreto Con arreglo a los enunciados principios, se concluye que la solución de la controversia traída ante los jueces por MANUEL JOSE NARANJO ZULUAGA no corresponde a la jurisdicción constitucional. Si el actor considera que tiene derecho a una pensión por invalidez, pese a que el Instituto de Seguros Sociales estima que no ha cotizado durante el tiempo que la ley determina, tiene a su disposición los medios judiciales ordinarios. Existe un acto administrativo -la Resolución 009882 del 7 de septiembre de 1994-, mediante el cual el Instituto se negó a conceder la pensión y la indemnización sustitutiva de la misma. Contra él ya ha debido proceder el interesado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad de la acción. Si así lo hizo, debe esperar los resultados del proceso. Si dejó pasar la oportunidad legal para actuar en su propia defensa, no es la acción de tutela el instrumento llamado a suplir los mecanismos que el ordenamiento jurídico le brindaba para obtener justicia. De las pruebas allegadas resulta que, en efecto, el accionante sufre de una enfermedad de tipo crónico y que, como toda persona, tiene derecho a buscar los cuidados y la asistencia médica necesarios para su restablecimiento, pero tal circunstancia no implica que, sin cumplir los requisitos legales, el Instituto de Seguros Sociales esté obligado a asumir la prestación de los pertinentes servicios, ya que su actividad está regida y limitada por la normatividad vigente. Así las cosas, no encuentra la Corte que el Instituto haya violado o esté amenazando los derechos fundamentales del peticionario. Se confirmará el fallo de instancia. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el 26 de septiembre de 1994 por el Juzgado 41 Penal Municipal de Medellín, mediante el cual se resolvió acerca de la acción de tutela instaurada por MANUEL JOSE NARANJO ZULUAGA contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -Seccional Antioquia-. Segundo.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                     Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-003-95 Sentencia No Sentencia No. T-003/95 ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES/INTERES GENERAL-Vulneración/ACCION DE TUTELA/ACCION DE TUTELA CONTRA EL RUIDO La acción de tutela contra el particular que afecta grave y directamente el interés colectivo es consagrada sobre el supuesto de que la persona -natural o jurídica- a la cual se sindica de vulnerar los derechos fundamentales haya desbordado los límites del comportamiento normal de los particulares, llevando a cabo actos positivos o asumiendo actitudes negativas que repercuten de manera protuberante, grave y directa en el ámbito público, con menoscabo, lesión o amenaza de los intereses comunes. Es claro para la Corte que la congregación religiosa demandada no se ha limitado a ejercer el culto en un ámbito privado dentro del cual se desenvuelvan las ceremonias para la exclusiva audiencia de sus integrantes, sino que, por el contrario, mediante el uso de altoparlantes y equipos de sonido, invade espacios ajenos, penetra en las residencias aledañas, se hace sentir ruidosamente en horarios nocturnos y en días de descanso, forzando la participación de los vecinos en su devoción. Por lo tanto, el interés colectivo sí está comprometido, de manera grave en lo que atañe a los señalados derechos, por lo cual es procedente la acción de tutela para demandar su protección. LIBERTAD DE CULTOS-Límitaciones/DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Vulneración Si toda persona tiene derecho a profesar libremente sus creencias -en cuyo contenido no pueden penetrar el Estado ni los particulares para condicionarlas, perseguirlas o acallarlas, ni tampoco para imponer determinados patrones o modelos-, es natural que puedan llevar a efecto, de manera privada y pública, sus cultos y difundir los principios de la fe profesada, en forma individual o colectiva. No es el abuso sino el uso razonable de los derechos lo que permite, en el seno de una sociedad civilizada, la pacífica convivencia y la realización del orden justo que el ordenamiento jurídico debe propiciar. Empero, estas libertades no son absolutas. Encuentran sus límites en el imperio del orden jurídico, en el interés público y en los derechos de los demás. Su ejercicio abusivo, como el de cualquier otro derecho, está expresamente proscrito. Una correcta interpretación constitucional no puede llevar a convertir la libertad de cultos en motivo para cercenar los demás derechos fundamentales. Su uso debe ser razonable y adecuado a los fines que persigue. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-49811 Acción de tutela instaurada por JOSE ELJACH GALVIS contra el CENTRO CRISTIANO NUEVA JERUSALEN. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisa el fallo proferido por la Sala Civil de Decisión del Tribunal de Distrito Judicial de Cartagena, al resolver sobre la acción de tutela en referencia I. INFORMACION PRELIMINAR Por conducto de apoderado, JOSE ELJACH GALVIS ejerció acción de tutela contra YONNY COPETE GARZON, quien representa al CENTRO CRISTIANO NUEVA JERUSALEN. Manifestó el peticionario que, desde hace algún tiempo, se empezaron a realizar reuniones de carácter religioso en el barrio en que reside. Se trataba inicialmente -dijo- de reuniones familiares que se llevaban a cabo en la residencia de COPETE GARZON y, mientras se desarrollaron “en forma decente” no causaron agravio a los vecinos. Con el transcurso del tiempo -explicó- el número de asistentes fue en aumento y la residencia mencionada no alcanzaba a albergar a quienes concurrían, de manera que se transformó en una Iglesia Evangélica destinada a la celebración de actos religiosos. Dijo que, ya en funcionamiento el templo, quienes lo administraban hicieron colocar unos aparatos electrónicos de amplificación de sonido en varias cajas que contienen parlantes de 18 pulgadas, con el fin de amplificar las ceremonias. Expuso el accionante que el uso de tales elementos se constituye en un ruido estridente que no le permite descansar en su residencia. Las congregaciones religiosas que allí se reúnen ejercen el culto todos los días desde las 7 hasta las 9 de la noche. Los sábados y domingos los celebran durante todo el día y, más aún, los días en que tienen vigilia, amanecen formando algarabía, lo que hace imposible a los vecinos conciliar el sueño. Según el peticionario, debe madrugar todos los días para cumplir con su trabajo y sus hijos, quienes deben estudiar en horas de la noche, no pueden concentrarse por razón del estruendo al que se hallan sometidos. La Inspección de Policía del lugar, según la demanda, no ha aportado ninguna solución al problema. II. DECISION JUDICIAL La Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante Sentencia del 16 de septiembre de 1994, resolvió denegar la tutela incoada por considerar que la acción no procedía contra la entidad particular demandada en cuanto ésta no presta un servicio público, no afecta grave ni directamente el interés colectivo, no fue probado el Estado de indefensión del petente, ni se da subordinación ni dependencia de ninguna clase. Por otra parte, consideró el Tribunal que el accionante no relacionaba en su demanda ningún derecho fundamental violado y que apenas se refería al goce de un ambiente sano, reclamable mediante acción popular. En cuanto a la tranquilidad y la paz doméstica, a juicio del Tribunal, pueden defenderse ante las autoridades de policía. En síntesis, estimó que la acción no estaba llamada a prosperar por cuanto no encuadraba en las situaciones definidas por el artículo 86 de la Constitución ni en los eventos previstos por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 cuando se intenta contra particulares. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Según lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, esta Corte es competente para revisar el aludido fallo. Dentro de la Corte, correspondió el reparto a esta Sala, aplicadas como fueron las normas del Decreto 2591 de 1991. La conducta del particular que afecta grave y directamente el interés colectivo En el fallo revisado se sostiene que no cabía la acción de tutela incoada, por cuanto, tratándose de un particular, no se configuraba ninguna de las situaciones contempladas en el artículo 86 de la Carta para hacerla procedente. La Corte Constitucional ya ha tenido ocasión de referirse al tema y considera que las razones por ella expuestas en casos anteriores son igualmente válidas para resolver en el presente. En el Fallo T-422 del 27 de septiembre de 1994, la Sala resaltó las razones constitucionales que hacen procedente la acción de tutela contra el particular que afecta grave y directamente el interés colectivo: “Esta posibilidad es consagrada sobre el supuesto de que la persona -natural o jurídica- a la cual se sindica de vulnerar los derechos fundamentales haya desbordado los límites del comportamiento normal de los particulares, llevando a cabo actos positivos o asumiendo actitudes negativas que repercuten de manera protuberante, grave y directa en el ámbito público, con menoscabo, lesión o amenaza de los intereses comunes. Esto hace que, pese a no tratarse de una autoridad ni tener a su cargo la prestación de un servicio público, el particular respectivo se coloque en capacidad efectiva de vulnerar, con su conducta, derechos fundamentales de personas en concreto, convirtiéndose en sujeto o ente peligroso para los mismos, lo que hace necesaria la viabilidad de la intervención judicial oportuna con miras a su defensa”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Fallo No. T-422 del 27 de septiembre de 1994). Pues bien, es claro para la Corte que la congregación religiosa demandada no se ha limitado a ejercer el culto en un ámbito privado dentro del cual se desenvuelvan las ceremonias para la exclusiva audiencia de sus integrantes, sino que, por el contrario, mediante el uso de altoparlantes y equipos de sonido, invade espacios ajenos, penetra en las residencias aledañas, se hace sentir ruidosamente en horarios nocturnos y en días de descanso, forzando la participación de los vecinos en su devoción. No cabe duda, entonces, de la permanente incidencia que tiene la actividad religiosa desplegada en las vidas de los demás asociados, no vinculados con su credo pero cautivos del culto, con notoria merma de la libertad de conciencia, además del perjuicio a la tranquilidad, la paz, la intimidad, el trabajo, el estudio y el descanso, derechos todos estos cuyo autónomo ejercicio se les debería permitir si se quieren acatar los preceptos de la Carta Política. El interés colectivo sí está comprometido, de manera grave en lo que atañe a los señalados derechos, por lo cual es procedente la acción de tutela para demandar su protección. Los límites al ejercicio de la libertad de cultos Para esta Corte, el derecho a escoger libremente las opciones espirituales que sean del agrado de las personas se deriva directamente de la libertad de conciencia y es fundamental e inalienable, en los términos del artículo 18 de la Constitución. A él está ligada la libertad de cultos -plasmada en el artículo 19 de la Carta-, que implica la práctica libre de los actos externos en los cuales se refleja el credo religioso. Si toda persona tiene derecho a profesar libremente sus creencias -en cuyo contenido no pueden penetrar el Estado ni los particulares para condicionarlas, perseguirlas o acallarlas, ni tampoco para imponer determinados patrones o modelos-, es natural que puedan llevar a efecto, de manera privada y pública, sus cultos y difundir los principios de la fe profesada, en forma individual o colectiva. El ejercicio de estos derechos no significa, sinembargo, la autorización constitucional para que, so pretexto de ellos, se afecten otros, también fundamentales, de los demás. No es el abuso sino el uso razonable de los derechos lo que permite, en el seno de una sociedad civilizada, la pacífica convivencia y la realización del orden justo que el ordenamiento jurídico debe propiciar. A propósito del caso en estudio, esta Sala de la Corte estima indispensable reiterar su jurisprudencia sobre el tema, insistiendo en el sano equilibrio de los derechos fundamentales como garantía para la verdadera vigencia de la Constitución Política. Dijo así la Sentencia T-465 del 26 de octubre de 1994: “El artículo 18 de la Constitución garantiza la libertad de conciencia. Ni el Estado ni los particulares pueden impedir que se profesen determinadas creencias, ni ocasionar molestias al individuo por causa de sus convicciones. En concordancia con esa garantía, la Constitución asegura a las personas su libertad de practicar, individual o colectivamente, los cultos, devociones y ceremonias propios de su credo religioso y la difusión de los criterios y principios que conforman la doctrina espiritual a la que él se acoge (artículo 19 C.N.). Empero, estas libertades no son absolutas. Encuentran sus límites en el imperio del orden jurídico, en el interés público y en los derechos de los demás. Su ejercicio abusivo, como el de cualquier otro derecho, está expresamente proscrito por el artículo 95, numeral 1, de la Constitución. Una correcta interpretación constitucional no puede llevar a convertir la libertad de cultos en motivo para cercenar los demás derechos fundamentales. Su uso debe ser razonable y adecuado a los fines que persigue. Los desbordamientos quedan sujetos a la acción de las autoridades, que, según el perentorio mandato del artículo 2º de la Constitución, han sido instituidas, entre otras cosas, para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus creencias, pero también para asegurar los derechos y libertades de los demás y para garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-465 del 26 de octubre de 1994). Las consideraciones precedentes, habida cuenta de lo probado, son suficientes para que la Corte, confirmando su jurisprudencia, revoque el fallo de instancia y conceda la tuela, no para impedir las ceremonias o los ritos de una congregación religiosa -que son inherentes a la libertad constitucionalmente garantizada- sino para preservar los derechos de la accionante, impartiendo al CENTRO CRISTIANO NUEVA JERUSALEN las órdenes tendientes a un razonable y mesurado uso de los sistemas amplificadores de sonido. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR el fallo proferido el 16 de septiembre de 1994 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena -Sala Civil de Decisión-, mediante el cual se resolvió negar el amparo solicitado por JOSE ELJACH GALVIS. Segundo.- CONCEDER la tutela impetrada y, en consecuencia, ORDENAR a la Iglesia “CENTRO CRISTIANO NUEVA JERUSALEN”, representada por YONNY COPETE GARZON, domiciliado en el barrio la Consolata, manzana H, lote 20, del Distrito de Cartagena, que en el ejercicio de su culto se abstenga de ocasionar injerencias por ruido que vulneren los derechos fundamentales del accionante. Para el efecto, utilizará los altoparlantes y demás medios técnicos de amplificación del sonido únicamente en la medida necesaria para la práctica del culto y, cuando sea indispensable acudir a ellos, los operará a niveles bajos de volúmen. Tercero.- REMITASE al Alcalde Municipal del Distrito de Cartagena, copia de la presente providencia, para que adelante las actividades de policía administrativa conducentes a controlar las emisiones de ruido, relacionadas con el ejercicio de la libertad de cultos por parte de la iglesia “CENTRO CRISTIANO NUEVA JERUSALEN” Cuarto.- Se confía al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena -Sala Civil de Decisión-, la responsabilidad de vigilar el estricto cumplimiento de esta providencia. Quinto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                        Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-004-95 Sentencia No Sentencia No. T-004/95 DERECHO AL AMBIENTE SANO-Caño de aguas negras/NEGLIGENCIA ADMINISTRATIVA/DERECHO A LA VIDA En el presente caso, acreditada como ha sido la contaminación ambiental que afecta de manera directa la zona en que residen el accionante y su familia, que resulta atribuíble a la negligencia de la administración municipal, e igualmente probado que, por la presencia del caño destapado y dada la concentración de desperdicios, desechos, basura, aguas servidas, insectos y malos olores, se encuentran amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de los vecinos del sector, entre ellos el peticionario, se debe conceder la tutela impetrada. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Núcleo esencial El acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados. Su núcleo esencial reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión. PRUEBAS EN TUTELA El juez u organismo judicial ante el cual se invoca un derecho primario, como los que busca proteger el artículo 86 de la Carta, debe entrar en el fondo del asunto para examinar, con criterio de justicia material, las circunstancias en medio de las cuales se ha producido el acto o la omisión que puedan estar causando la perturbación o el riesgo del derecho fundamental; para definir si el daño o la amenaza existen; para establecer sobre quién recae la responsabilidad del agravio y para impartir, con carácter obligatorio e inmediato, las órdenes encaminadas a restaurar la vigencia real de las garantías constitucionales. ADMINISTRACION PUBLICA-Ineficiencia/OMISION DE AUTORIDAD PUBLICA/NEGLIGENCIA ADMINISTRATIVA/DERECHO AL AMBIENTE SANO-Construcción de canal El mandato constitucional contenido en el artículo 209 de la Carta impone a las autoridades la obligación de atender -no con promesas ni estudios a largo plazo, sino en forma pronta y eficaz- las necesidades de los administrados, más aún cuando éstos se encuentran en circunstancias materiales de indefensión. Es evidente que, en este caso, han sido la indolencia y la morosidad de la administración municipal factores de principal incidencia en la gravedad a que ha llegado la perturbación ambiental denunciada por el peticionario. Al Alcalde correspondía dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el incumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Nada de ello se ha hecho en esta oportunidad ya que, según lo probado, por falta de la obra de construcción y canalización del colector de aguas lluvias, obra para la cual existen recursos disponibles desde 1993, se ha desarrollado un núcleo infeccioso, se han formado charcos que producen malos olores, se han reproducido diversos tipos de insectos y se encuentran represadas las aguas servidas que provienen del sector, con el consiguiente daño a la salud de los habitantes. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-50096 Acción de tutela instaurada por MANUEL AMARIS LUQUETA contra el Alcalde Municipal de Barrancabermeja. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Corte Constitucional, por intermedio de su Sala Quinta de Revisión, procede a efectuar el examen del fallo proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado Séptimo Penal Municipal de Barrancabermeja. I. INFORMACION PRELIMINAR El accionante reside en el barrio “Santa Ana”, del municipio de Barrancabermeja -Santander-. Adyacente a su casa de habitación se encuentra un caño de aguas servidas, al cual desembocan los deshechos producidos por los vecinos del sector, específicamente aquéllos que habitan en los barrios “Ferrocarriles”, “Malvinas” y “La Independencia”. Según la demanda, como la administración municipal ha omitido dar comienzo a las obras de construcción y canalización del colector de aguas lluvias en el barrio “Santa Ana”, el lugar se ha ido convirtiendo gradualmente en criadero de zancudos y en él proliferan toda clase de reptiles, además de que los olores nauseabundos generan creciente malestar entre los habitantes, en particular los que residen a lado y lado del caño, pues tanto los adultos como los niños están siendo afectados por la alteración ambiental. Dice el peticionario que, mediante Acuerdo 033 de 1993, el Concejo Municipal de Barrancabermeja dispuso destinar la suma de nueve millones de pesos para la construcción y canalización del colector de aguas que se requiere en la zona para erradicar el foco infeccioso. Sinembargo, los trabajos no se han iniciado. De acuerdo con lo manifestado por accionante, la negligencia del Alcalde es la causa de las enfermedades que él y sus hijos padecen, derivadas de la contaminación ambiental, producida por la gran cantidad de plagas que afectan su salud e implican riesgo para la vida. II. DECISION JUDICIAL El Juzgado Séptimo Penal Municipal de Barrancabermeja, mediante fallo del 27 de septiembre de 1994, resolvió no conceder la tutela solicitada por cuanto, en su sentir, los vecinos del barrio “Santa Ana” debieron intentar un acción popular. Se trata -expresó el juez- de un derecho colectivo no susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela, por lo cual el accionante se equivocó al valerse del medio jurídico establecido en el artículo 86 de la Constitución Política. Reconoció, sinembargo, la existencia del riesgo al que se ven sometidos los vecinos del lugar y “la pasmosidad y negligencia con que las autoridades municipales y de salud de esta ciudad han venido manejando el problema, que de no ser solucionado prontamente conllevaría a una situación generante de diversas enfermedades y epidemias, sobretodo para la población infantil”. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Sala de la Corte es competente para revisar el fallo en referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991. Procedencia de la acción de tutela cuando la contaminación ambiental compromete derechos fundamentales. Una vez más se reitera la jurisprudencia de la Corte en el sentido de que, si bien el derecho colectivo al medio ambiente sano encuentra la forma idónea de su protección judicial en las acciones populares, cabe la acción de tutela para defender los derechos fundamentales del accionante si es probado su daño o establecida su amenaza como directa consecuencia, también probada, de la misma perturbación ambiental que afecta a la comunidad (Cfr. entre otros, los fallos T-437 del 30 de junio de 1992, T-422 del 27 de septiembre de 1994 y T-500 del 4 de noviembre de 1994). Por ello, en el presente caso, acreditada como ha sido la contaminación ambiental que afecta de manera directa la zona en que residen el accionante y su familia, que resulta atribuíble a la negligencia de la administración municipal, e igualmente probado que, por la presencia del caño destapado en el barrio “Santa Ana” de Barrancabermeja y dada la concentración de desperdicios, desechos, basura, aguas servidas, insectos y malos olores, se encuentran amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de los vecinos del sector, entre ellos el peticionario, se debe conceder la tutela impetrada. Necesidad de la práctica de pruebas en el trámite de instancia. El concepto material del acceso a la administración de justicia Llama la atención de la Corte el hecho de que la Juez de instancia haya fallado sin practicar una sola prueba acerca del asunto que motivo la acción, por lo cual fue necesario que los elementos de juicio para dictar esta providencia se obtuvieran mediante diligencias llevadas a cabo en el sitio de los acontecimientos ya en sede de revisión, cuyos cometidos -según tiene establecido la jurisprudencia y surge de los términos usados por el Constituyente- son distintos a los propios de la instancia. Para el efecto, el Magistrado Sustanciador comisionó al doctor Javier Tobo Rodríguez, Magistrado Auxiliar de la Corporación, de cuya labor, adelantada en Barrancabermeja, han resultado la totalidad de los datos y probanzas en que se sustenta el presente fallo. El Juzgado resolvió denegar la protección reclamada sin verificar si en efecto estaban en juego derechos fundamentales y sin establecer el nexo causal que pudiera existir entre la permanencia del foco infeccioso en las proximidades de la vivienda del accionante y el perjuicio alegado por éste en su salud y en la de su familia. El acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados. Su núcleo esencial reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión. Por contrapartida, quien administra justicia no puede prescindir del previo análisis sobre los fenómenos respecto de los cuales habrá de proyectar las abstractas previsiones de la normatividad, a menos que se trate de resolver sobre cuestiones de puro Derecho, como acontece en los procesos de constitucionalidad, que abordan un posible conflicto entre normas de niveles jerárquicos distintos. La expresada exigencia resulta aún más evidente en los procedimientos de tutela, que por su misma naturaleza buscan definir si en un caso concreto se violan o amenazan derechos fundamentales. Claro está, su carácter preferente y sumario impide que el período probatorio tenga la extensión y el dispendioso trámite aplicable a los procesos ordinarios, pues como en reciente fallo se dijera, “una cosa es que se exija la necesaria prueba de lo acontecido y su valoración por el juez, así como la audiencia de la autoridad o persona acusada, para evitar fallos soportados en la mera sospecha o intuición o ajenos al debido proceso, y otra muy distinta es desvirtuar el carácter mismo de la acción de tutela, pretendiendo revestirla de las formalidades y exigencias procesales características de los procesos ordinarios". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-576 del 14 de diciembre de 1994). Pero la aseveración transcrita, expuesta a la inversa, permite sostener que hay gran distancia entre admitir que la práctica de pruebas en esta clase de procedimientos deba ajustarse a sus estrictos fines y amoldarse al escaso tiempo del que dispone el fallador y pretender que éste administre una verdadera justicia en medio de su total ignorancia sobre el elemento fáctico que se le ofrece. Como lo ha sostenido la Corte en anteriores fallos, “el juez u organismo judicial ante el cual se invoca un derecho primario, como los que busca proteger el artículo 86 de la Carta, debe entrar en el fondo del asunto para examinar, con criterio de justicia material, las circunstancias en medio de las cuales se ha producido el acto o la omisión que puedan estar causando la perturbación o el riesgo del derecho fundamental; para definir si el daño o la amenaza existen; para establecer sobre quién recae la responsabilidad del agravio y para impartir, con carácter obligatorio e inmediato, las órdenes encaminadas a restaurar la vigencia real de las garantías constitucionales”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-034 del 2 de febrero de 1994). Percibe la Corte que en ocasiones, ante la incontrovertible improcedencia de la acción, en virtud de claros mandatos constitucionales o legales, no tiene sentido ningún trámite probatorio, pues de antemano se sabe que la demanda, por no ser procedente, no podrá prosperar. Pero tal criterio viene a ser inaplicable cuando precisamente de los hechos que puedan ser probados depende que la acción proceda o no. Así ocurre en todas aquellas controversias en las cuales pueda afirmarse que su solución depende del caso concreto. No es otra la hipótesis en que se encuentran acciones como la examinada, pues la reiteradísima jurisprudencia de la Corporación -que los jueces no ignoran- ha sostenido, como en este fallo se recuerda, que un daño al interés colectivo, susceptible en principio de ser atacado mediante la acción popular, puede ser objeto de acción de tutela cuando simultáneamente vulnera o amenaza los derechos fundamentales de un individuo, dependiendo precisamente de lo que se pruebe en el caso específico. Mal puede, entonces, negarse a priori la tutela sin que el juez compruebe si se configura o no la situación descrita. La negligencia administrativa y la violación de derechos fundamentales Las autoridades públicas han sido establecidas, entre otros fines, para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º C.P.). El precepto constitucional señala como objetivos esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de efectividad de los derechos. El artículo 366 de la Carta declara, por su parte, que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. En un plano más concreto, relativo a la materia del proceso, la función administrativa está al servicio de los intereses generales. Las autoridades correspondientes deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (artículo 209 de la Constitución). Uno de los principios que inspiran la actividad de las entidades públicas, particularmente la que corresponde adelantar a la administración, es el de eficacia, que se traduce en la obtención de resultados mediante la más adecuada inversión de los recursos públicos, y que no puede concebirse sino en relación con los conceptos de economía y celeridad, también consagrados por la enunciada norma como postulados de obligatoria observancia para quien tiene a su cargo la función administrativa. A estos conceptos, que se han elevado a la categoría de normas constitucionales, por cuyo desconocimiento responden los servidores públicos (artículo 6º C.P.), se oponen abiertamente los de negligencia y pereza administrativa, que dan lugar a situaciones de malestar colectivo, especialmente si aparecen, por omisión, el quebranto o amenaza de derechos fundamentales. Es esta una de las formas de ataque a los mismos ha sido expresamente contemplada por el artículo 86 de la Constitución Política como susceptible de la acción de tutela. La jurisprudencia constitucional es enfática al respecto: "La eficacia de la función administrativa guarda relación con el deber que tienen las autoridades de adecuar su conducta para lograr el cumplimiento de los fines del Estado, según lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, que enuncia entre ellos el de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, objetivos que no pueden alcanzarse si la administración mantiene una actitud apática y de indiferencia ante los justos requerimientos de los administrados que, en cuanto personas, constituyen la razón de ser de la organización estatal". (...) "El mandato constitucional contenido en el artículo 209 de la Carta impone a las autoridades la obligación de atender -no con promesas ni estudios a largo plazo, sino en forma pronta y eficaz- las necesidades de los administrados, más aún cuando éstos se encuentran en circunstancias materiales de indefensión..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-204 del 26 de abril de 1994). Para la Corte Constitucional es evidente que, en este caso, han sido la indolencia y la morosidad de la administración municipal de Barrancabermeja factores de principal incidencia en la gravedad a que ha llegado la perturbación ambiental denunciada por el peticionario. Al Alcalde correspondía dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el incumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y, por tanto, adelantar las obras públicas indispensables en el municipio y velar por la conservación del medio ambiente en el área de su jurisdicción (artículo 315 C.P.). Nada de ello se ha hecho en esta oportunidad ya que, según lo probado, por falta de la obra de construcción y canalización del colector de aguas lluvias en el barrio “Santa Ana”, obra para la cual existen recursos disponibles desde 1993, se ha desarrollado un núcleo infeccioso, se han formado charcos que producen malos olores, se han reproducido diversos tipos de insectos y se encuentran represadas las aguas servidas que provienen del sector, con el consiguiente daño a la salud de los habitantes. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juez Séptimo Penal Municipal de Barrancabermeja -Santander-, el veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante el cual se resolvió sobre la petición de tutela formulada por MANUEL AMARIS LUQUETA. Segundo.- TUTELAR los derechos a la salud, a la integridad personal, a la vida y a un ambiente sano, de los cuales es titular MANUEL AMARIS LUQUETA. Tercero.- ORDENASE  al Alcalde  Municipal de Barrancabermeja -Santander-, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, inicie las gestiones encaminadas a la construcción efectiva del canal de la quebrada del Barrio Santa Ana. El Alcalde adoptará todas las medidas necesarias para culminar la obra antes de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta Sentencia. Cuarto.- OFICIESE al Ministerio del Medio Ambiente para que, de acuerdo con su competencia, inicie los procesos tendientes a la adopción de las medidas preventivas o punitivas que aseguren el cumplimiento de las normas sobre protección ambiental. Quinto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                         Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-005-95 Sentencia No Sentencia No. T-005/95 DERECHO A LA SALUD/DERECHO FUNDAMENTAL-Conexidad/SERVICIO MEDICO/DERECHO A LA SUBSISTENCIA/DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Suspensión de asistencia médica/SOCIEDAD ALMENDRA TROPICAL/DERECHO AL MINIMO VITAL El derecho a la salud no es en principio un derecho fundamental de aplicación inmediata. Sin embargo, la Corte ha estimado que este puede ser protegido por medio de la acción de tutela en casos especiales en los cuales se presente conexidad palmaria con un derecho fundamental. no existe duda sobre la importancia vital de la prestación del servicio. La peticionaria tiene 84 años de edad y padece de una enfermedad grave. Los recursos económicos que deriva del servicio médico hacen parte de un mínimo necesario para su subsistencia. De la suspensión de este servicio se podrían desprender consecuencias negativas y fatales para su esfera vital. En estas circunstancias, la efectividad de su derecho al servicio médico se encuentra en conexidad evidente con su  derecho al mínimo vital indispensable para la subsistencia en condiciones dignas. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL El principio de solidaridad irradia todo el orden jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y principios constitucionales. Es el caso del postulado que establece la función social de la empresa, el cual permite al Estado ejercer inspección y vigilancia, incidir sobre las variables económicas dentro de las cuales se desarrolla la actividad empresarial y regular las relaciones entre los empleadores y los trabajadores a partir de principios laborales orientados a la protección de los derechos de los trabajadores. En materia de seguridad social, la alusión constitucional al principio de solidaridad es directa y explícita en el artículo 48 de la C.P. Allí se consagra que  la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, sujeto a los  principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Dicha solidaridad es aún más evidente en el caso de los ancianos. En efecto, el artículo 46 de la Constitución hace responsables al Estado, a la sociedad y a la familia de la protección y asistencia a las personas de la tercera edad. PRINCIPIOS-Finalidad/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/DERECHOS FUNDAMENTALES-Conexidad /DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Los principios sirven para sustentar soluciones a los problemas de sopesamiento de intereses y valores, de tal manera que la decisión final no habría sido la misma de no existir dicho principio. La solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. En efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas circunstancias en las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y obligaciones resulta disfuncional en relación con la protección de los derechos fundamentales. El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familiares. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Efectividad La seguridad social es un derecho irrenunciable de los trabajadores. La efectividad de este derecho no sólo corresponde al trabajador, sino también al empleador, quien tiene la obligación de afiliar a sus empleados al seguro social. Esto significa que la empresa no puede ser indiferente en relación con la suerte que corra el derecho a la seguridad social de los asalariados. Por el contrario, el patrono tiene que velar por que ellos vean satisfecho este servicio de manera real y efectiva. SERVICIO MEDICO-Suspensión/PRINCIPIO DE LA CONFIANZA EN RELACIONES LABORALES La empresa venía pagando los gastos médicos a su peticionaria, por lo menos durante los dos últimos años. El hecho de que esta persona estuviese recibiendo de manera regular y permanente el pago del servicio médico - sobre el cual tiene un derecho fundamental - crea a su turno una certeza sobre la efectividad de su pretensión, que no puede ser desvirtuada por el acaecimiento de contingencias relacionadas con la determinación de la entidad que en últimas tiene la obligación de pagar. La confianza es un elemento esencial en las relaciones entre los individuos. Sin ella se desmoronan las condiciones básicas de cooperación y respeto que requiere una vida colectiva pacífica. Defraudar esta confianza tiene implicaciones graves en la articulación de las prácticas sociales. Esto sucede de manera especial cuando se trata de una relación de subordinación, como es el caso de los trabajadores respecto de sus empleadores. La confianza que el trabajador deposita en su empleador y en las condiciones laborales que lo vinculan con la empresa crea un sentido de seguridad y estabilidad que resulta esencial. El empleador que no paga, no sólo incumple una obligación legal, también destruye la confianza que se había establecido con su empleado. PRINCIPIO DE LA BUENA FE/SERVICIO MEDICO-Pago es obligación de la empresa En algunos casos, la buena fe protege a quien ha obrado en virtud de una apariencia engañosa. No sería justo dejar desprotegido a quien ha desarrollado su actividad de acuerdo con esa apariencia. En el caso sub judice, una solución justa no puede desatender la percepción de la realidad - determinada por el pago que la empresa hacía del servicio médico - que tenía la peticionaria y que no depende de la realidad estrictamente jurídica que pueda resultar de una definición judicial.  Desde luego, la empresa tiene derecho a pagar sólo aquello que la ley le obliga. Por lo tanto, en el evento de que la jurisdicción competente defina que dicha obligación corresponde al Instituto de Seguros Sociales, la empresa podrá repetir contra la entidad de seguridad social para efectos de obtener el reembolso de lo pagado.  Ante la necesidad de que sea la jurisdicción laboral la que decida a quien corresponde el pago del servicio médico de la peticionaria,  se plantea el problema de quién debe soportar las consecuencias temporales de la falta de certeza legal. La situación de extrema fragilidad de la peticionaria es una razón suficiente para descartar la solución que consiste en que sea ella quien espere - en la situación de desprotección actual - la decisión de la jurisdicción competente. DERECHOS FUNDAMENTALES-Efectividad ENERO 16 DE 1995 Ref: Expediente T-42711 Actor: MARIA DELIA VILLALBA DE ABELLO Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Temas: - Alcance del principio de solidaridad en materia seguridad social y respecto de la empresa. - Efectividad de un derecho fundamental más allá del cumplimiento de las obligaciones legales correspondientes. La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de tutela T-42711 adelantado por María Delia Villalba De Abello contra la sociedad Cafetería Almendra Tropical Limitada. ANTECEDENTES 1. La peticionaria María Delia Villalba tiene 84 años de edad y goza de un derecho de sustitución pensional de su marido Enrique Abello Lavalle, quien era pensionado directo de la sociedad comercial Cafetería Almendra Tropical Limitada (Barranquilla). La señora Villalba sostiene que la empresa le prestó asistencia médica de manera regular y oportuna durante 10 años, hasta febrero de 1993, mediante el reembolso de los valores que ella cancelaba mensualmente por concepto de asistencia médica, farmacéutica, hospitalaria, de rehabilitación y tratamientos médicos en general. A partir de marzo de 1993, la empresa decidió terminar dichos pagos y ordenó al laboratorio y centro de rehabilitación suspender todos los servicios prestados. 2. En estas circunstancias, la peticionaria interpuso acción de tutela contra la sociedad Cafetería Almendra Tropical por violación de los derechos fundamentales a la vida y a la salud. En la demanda solicita se le brinde asistencia médica general y  se ordene el reembolso de las sumas de dinero canceladas. Pone de presente, además, que se encuentra afectada por un tumor cerebral "con desencadenamiento en crisis convulsivas" y que requiere tratamiento médico permanente. 3. Según el representante de la sociedad Cafetería Almendra Tropical, el señor Enrique Abello Lavalle - marido de la peticionaria fallecido en 1982 - efectuaba aportes desde septiembre de 1973 al Instituto de Seguro Social para la atención de su salud y la de su familia en calidad de pensionado. A partir de la expedición del decreto 981 de 1991, el Instituto dejó de prestar servicios médico-asistenciales a los familiares de los pensionados directos. Sin embargo, explica el empleador, el Instituto no podía eliminar el servicio asistencial a la viuda del pensionado. El supuesto de hecho previsto en la disposición es diferente del contemplado por la señora Villalba, pues la norma niega la prestación de servicios a familiares pero sólo a quienes fueron jubilados después del 29 de diciembre de 1989. Además, manifiesta la empresa, con la sustitución pensional, la petente pasó a ser titular del derecho y, por lo tanto, el Instituto debió seguir admitiendo su cotización y prestarle los servicios asistenciales correspondientes. En estas condiciones, agrega el representante de la empresa, "para no dejarla desamparada y además con la creencia errada de que le correspondía legalmente hacerlo procedió a reconocer esos servicios asistenciales, pero examinando el texto del artículo 7º de la Ley 4a de 1976 se percató de que no tenía ninguna obligación legal y dejó de prestar esos servicios a partir de marzo de 1993". Según los voceros de la empresa, corresponde al Instituto de Seguro Social  prestar los servicios médicos solicitados por la señora Villalba. Para respaldar esta afirmación, aportan copia del documento de inscripción del señor Enrique Abello al Instituto de Seguro Social, con fecha septiembre 26 de 1975. Los argumentos expuestos por el demandado se sintetizan en los siguientes puntos: 3.1. La acción es improcedente debido a que existe otro medio de defensa judicial. 3.2. De acuerdo con el artículo 7 de la ley 4 de 1976, no existe ninguna obligación a cargo de Café Almendra. 3.3. El juez de tutela no puede ordenar el cumplimiento de una obligación que no se encuentra prevista en la ley. El Instituto de Seguro Social tampoco puede imponer obligaciones a particulares que no estén contenidas en la ley 3.4. El empleador nunca ha estado obligado a prestar servicios asistenciales a los familiares de sus trabajadores activos.  El obligado a prestar tales servicios es el ISS. 4. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla  denegó la acción instaurada. En su opinión no corresponde al juez de tutela reconocer el derecho a la asistencia médica general en favor de la actora ni tampoco dirimir el conflicto suscitado entre el ISS y la sociedad Café Almendra Tropical. En consecuencia, la peticionaria debe acudir a la jurisdicción laboral competente. Por último, estima que la improcedencia de la tutela es aún más evidente si se tiene en cuenta el hecho de que la acción no fue instaurada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5. La petente impugnó el fallo del Tribunal con base en los siguientes argumentos: 5.1. La condición de titular de la sustitución pensional de la actora fue admitida por la sociedad. Así lo demuestra el hecho de que la señora Villalba estuviera recibiendo los servicios médicos a que tienen derecho los pensionados. 5.2 El empleador no demostró que la petente tuviese cubiertas sus necesidades médicas por parte del ISS. La hoja de inscripción del marido de la petente, por sí sola, no  constituye una prueba de que éste fuera afiliado al seguro social. Además, la petente no aparece en los listados de planillas de aportes al ISS (marzo, 1994). 5.3. El hecho de que la empresa no preste el servicio médico a sus trabajadores activos no es fundamento para concluir su falta de compromiso con los trabajadores pensionados. La petente es titular de un derecho de sustitución pensional directa de la empresa y no del ISS.  Así lo prueba una carta de la empresa dirigida al esposo de la petente, fechada el 19 de septiembre de 1973, en la cual se le  otorga la pensión de jubilación y se le informa que continuara disfrutando de los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios en la misma forma que los demás empleados. Además, mediante circular del 4 de octubre de 1973, se solicitó a los jubilados de la empresa información relativa a los familiares a cargo, con el objeto de suministrar "de acuerdo con la ley" los servicios médicos asistenciales. 5.4. Por la vía de la jurisdicción laboral la petente no obtendría la protección inmediata y eficaz de su derecho vulnerado. 6. En oficio allegado al expediente, el Instituto de seguro social informó que el señor Enrique Abello Lavalle aparece inscrito en el patronal correspondiente a la empresa Cafetería Almendra Tropical en el mes de diciembre de 1975. Explica el instituto que en dicha documentación el señor Abello aparece cotizando para enfermedad general y maternidad y no para medicina familiar por tratarse de jubilados a cargo total de la empresa. Según este documento, el señor Abello no gozaba de ninguna pensión con el ISS, debido a que no cotizaba para el seguro de invalidez, vejez y muerte. En su opinión, se trata de un jubilado de la empresa y, por lo tanto, la actora no goza de ningún beneficio pensional por sustitución a cargo del ISS. 7. Finalmente, fueron presentadas dos declaraciones extra-proceso de los médicos que asisten a la señora Villalba, en las cuales manifiestan que la paciente sufre de un tumor cerebral el cual se agrava por su edad avanzada y requiere de manera constante la atención médica, hospitalaria, farmacéutica y de rehabilitación. 8. La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 6 de julio de 1994, confirmó la decisión del Tribunal Superior del Atlántico. En su sentencia considera que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial ante los jueces laborales. Además, estima que la peticionaria no se encuentra abocada a un perjuicio irremediable debido a que los gastos en que ha incurrido pueden ser recuperados según el resultado de la demanda laboral.  No desconoce la Corte Suprema el deber del Estado de garantizar la protección y asistencia a las personas de la tercera edad. Sin embargo, estima que, en el caso sub judice la tutela no se dirigió contra el Estado sino contra una sociedad particular. 9. El Defensor del Pueblo intervino en el proceso para solicitar la revisión y con el propósito de evitar un perjuicio irremediable. Sus consideraciones se contraen a los siguientes puntos: 9.1. La seguridad social y la salud son derechos fundamentales que tienen una evidente incidencia en la prolongación de la vida. 9.2. Se trata de un servicio que no sólo compromete al Estado sino también a la sociedad en general. 9.3. El derecho de la peticionaria también tiene fundamento en el deber de las personas de obrar conforme a los principios de solidaridad social (art. 95, C.P.). 9.4. La señora Villalba disfrutó durante 10 años de los beneficios asistenciales, reconocidos voluntariamente por la empresa. Al suspender de manera repentina e injustificada tales servicios se pone en grave peligro su vida y se vulnera su derecho a la seguridad social. 9.5. En cuanto a la existencia de otros medios de defensa, "olvidan las autoridades judiciales que la protección de los derechos constitucionales fundamentales debe ser no solo eficaz sino inmediata". Una persona a quien se le han desconocido sus derechos a la vida y seguridad social no debe verse obligada a acudir a la justicia laboral, la que puede prolongarse por varios años. 9.6.  La gravedad de la enfermedad que padece la petente y la ausencia de recursos económicos, hace inminente el perjuicio de la peticionaria. Por eso la tutela debe concederse como mecanismo transitorio. 9.7. El juzgador olvidó la prevalencia del derecho sustancial. El juez de tutela mediante sus providencias debe impulsar la idea del Estado Social de Derecho, complementando la tarea del legislador. 9.8. Se debe tener en cuenta el principio de la buena fe. Durante 10 años la Empresa proporcionó los servicios asistenciales a la petente. "Esa situación que se hizo efectiva durante el transcurrir del tiempo, ¿no le otorga acaso confianza y seguridad a la anciana y una completa despreocupación respecto a prevenir su futuro en ese sentido?".  Fuera de las soluciones tomadas con fundamento en un contrato específico "caben creaciones jurídicas nacidas de la costumbre, espontáneas e inspiradas en un sentimiento de justicia y de equidad, por un cierto instinto de solidaridad más íntimo y completo, que conllevara a los individuos a sujetarse al imperio de ciertas relaciones jurídicas de unos para con otros". FUNDAMENTOS 1. La peticionaria acudió a la acción de tutela para solucionar un problema que afecta directamente la protección de su salud. La edad avanzada y el tumor cerebral que padece, hacen de la asistencia médica un servicio que en su caso resulta ineludible. Sin embargo, la efectiva prestación de este servicio, depende de la solución de un conflicto de orden laboral entre el Instituto de los seguros sociales y la sociedad Cafetería Tropical, relacionado con la obligación de pagar la asistencia médica general. El representante de la empresa sostiene que el decreto 981 de 1991 - mediante el cual el ISS dejó de prestar este servicio a los pensionados directos de las empresas jubilados después del 29 de diciembre de 1989 - no afecta a la señora Villalba debido a que su marido fue jubilado antes de tal fecha. Por su parte, la peticionaria sostiene que desde septiembre de 1973 la empresa reconoció no sólo la pensión de jubilación de su marido sino también su derecho a los servicios médicos. A la muerte de su esposo ella obtuvo la pensión por sustitución y, como consecuencia de ello, durante 10 años continuos recibió de la empresa el reeembolso de los dineros cancelados por concepto de asistencia médica. 2. No existe duda sobre el derecho de la peticionaria a recibir atención médica. Así se deduce no sólo de las normas vigentes al momento en el que la peticionaria obtuvo la pensión, sino también de las actuales. En relación con las normas anteriores, la ley 10 de 1972 (art. 6) establecía: "Las personas que dependan económicamente de los pensionados del sector privado, tendrán derecho a disfrutar de los servicios médicos asistenciales, quirúrgicos, hospitalarios y odontológicos que los patronos o empresas tengan establecidos o establezcan para sus trabajadores en actividad, mediante el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios" De otra parte, la ley 4 de 1976 en su artículo séptimo reiteró el derecho de los familiares en los siguientes términos: "Los pensionados del sector público oficial, semi-oficial y privado, así como los familiares que dependen económicamente de ellos de acuerdo con la ley, según lo determinen los reglamentos de las entidades obligadas tendrán derecho a disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento que las entidades, patronos o empresas tengan establecido o establezcan para sus afiliados o trabajadores activos, o para sus dependientes según sea el caso mediante el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios de tales servicios". En la actualidad el derecho de la peticionaria está consagrado en el artículo 153 de la ley 100 de 1993, que expresa: "La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los habitantes en Colombia. En consecuencia, corresponde a todo empleador la afiliación de sus trabajadores a este sistema y del Estado facilitar la afiliación a quienes carezcan de vínculo con algún empleador o de capacidad de pago". 2. No obstante la certeza sobre el derecho de la peticionaria, existen dudas de tipo laboral sobre la entidad que debe pagar el servicio. Estas dudas se sintetizan así: a. La peticionaria sostiene que la empresa le reembolsó los servicios por concepto de asistencia médica, farmacéutica, hospitalaria, de rehabilitación y tratamiento médico general durante los últimos diez años, no obstante que en el expediente no aparezca prueba de ello. En un oficio de octubre de 1973, la empresa reconoció la prestación de los servicios médicos asistenciales al marido de la peticionaria y a su familia, conforme a los reglamentos de la empresa. No obstante esta prueba, no existe comprobación de que se le haya efectivamente suministrado estos servicios a la petente durante los últimos 10 años. b.    La empresa alega que el marido de la petente fue inscrito como jubilado ante el ISS en septiembre de 1975 y que a raíz de tal inscripción, esa entidad asumió todos los servicios asistenciales frente al jubilado y a su familia. El Seguro Social confirma la afiliación del marido para enfermedad general y maternidad, pero no para medicina familiar.  No está claro si se siguió cotizando para los gastos de enfermedad general o sí el ISS alguna vez le prestó estos servicios a la petente. Para que la petente tuviera derecho a recibir las prestaciones por concepto de enfermedad general después de la muerte de su marido, tanto ella como la empresa (1/3 y 2/3 partes respectivamente) tendrían que haber continuado cancelando el aporte requerido. c.    La empresa sostiene que el ISS dejó de prestar los servicios a la petente a partir de la expedición del Decreto 981 de 1991 que negó la prestación de servicios a familiares de quienes fueran jubilados después del 29 de diciembre de 1989. Pero alega la empresa que esto no se debió aplicar a la petente ya que su marido se jubiló en 1973 y, además, la petente pasó a ser titular del derecho por sustitución pensional. En cuanto a este extremo no existe comprobación de que el ISS le haya suspendido la prestación de los servicios (tampoco la hay de que los haya prestado). Sin embargo la empresa afirma que asumió la prestación a partir de 1991 y dejo de hacerlo desde 1993, cuando se percató de que no tenía a su cargo la obligación legal (Ley 4 de 1976). En suma, la empresa sólo habría prestado el servicio en cuestión durante dos años. 3. No se trata pues de un problema relativo al reconocimiento de tal derecho, sino a   su efectividad. Así las cosas, el problema jurídico que se presenta en este caso puede ser formulado como sigue: ¿puede el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y mientras se pronuncia la jurisdicción competente, ordenar a una empresa privada el pago de un derecho pensional reconocido, cuando la empresa desconoce dicha carga por considerar que es el Estado quien debe soportarla, no obstante que ella, la asumió durante cierto tiempo hasta que unilateralmente consideró que legalmente no estaba obligada a soportarla?. Para resolver este problema la Corte deberá abordar los siguientes temas: 1) el derecho fundamental vulnerado, 2) la efectividad del derecho y 3) la obligación social de la empresa. A. El derecho fundamental vulnerado 1. El derecho a la salud no es en principio un derecho fundamental de aplicación inmediata. Sin embargo, la Corte ha estimado que este puede ser protegido por medio de la acción de tutela en casos especiales en los cuales se presente conexidad palmaria con un derecho fundamental.  Al respecto, en la sentencia T-426 de 1992 esta Corporación expresó lo siguiente: "El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad humana (CP art.1), la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) de las personas de la tercera edad (CP art. 46)". 2. En el caso sub judice, la peticionaria se encuentra involucrada desde hace por lo menos dos años en un sistema de seguridad social. No se trata pues de una petición propia de un derecho programático que deba ponerse en ejecución por parte del Estado, sino de una solicitud para que se haga efectivo un derecho que no se pone en tela de juicio. 3. De otra parte, no existe duda sobre la importancia vital de la prestación del servicio. La señora Villalba tiene 84 años de edad y padece de una enfermedad grave. Los recursos económicos que deriva del servicio médico hacen parte de un mínimo necesario para su subsistencia. De la suspensión de este servicio se podrían desprender consecuencias negativas y fatales para su esfera vital. En estas circunstancias, la efectividad de su derecho al servicio médico se encuentra en conexidad evidente con su  derecho al mínimo vital indispensable para la subsistencia en condiciones dignas. La exigibilidad de las condiciones mínimas para la subsistencia es también un postulado consagrado en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyo texto dice: "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene, así mismo, derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad". 4. La fuerza del derecho fundamental demandado por la peticionaria no se desvirtúa por el hecho de que exista un conflicto relativo a la entidad que debe soportar los gastos que hacen efectivo el derecho. El interés de dichas entidades en aclarar el problema laboral y definir las cargas sociales reviste menor peso constitucional que el interés que la peticionaria tiene en la protección de su derecho fundamental. Entre la peticionaria y la empresa que venía pagando los gastos de su servicio médico existe una relación de subordinación o dependencia, más marcada aún que aquella que se presenta entre el trabajador y el patrono, debido a las condiciones de salud y a la edad de la señora Villalba. 5. Los derechos de las personas no pueden depender de las contingencias que resulten del proceso previsto para definir el sujeto pasivo, ni siquiera en aquellos eventos en los cuales dicho proceso plantee problemas relativos a la legalidad de las obligaciones de quienes han cancelado en su oportunidad sumas de dinero que han permitido hacer efectivo el derecho. B. Principio de solidaridad y efectividad del derecho 1. En el artículo primero de la Constitución política se establece que la República de Colombia se funda en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran. El principio de solidaridad atenúa el rigor abstracto del principio de igualdad liberal, según el cual las personas son iguales ante la ley y sólo ante la ley. Mientras en el Estado liberal clásico se apelaba a los sentimientos de fraternidad de las personas más pudientes económicamente, en el Estado social de derecho,  la desigualdad material se enfrenta acudiendo al principio normativo de la solidaridad, el cual sirve para definir la dimensión de las cargas públicas que cada persona debe soportar y, en términos generales, para aplicar el principio de la igualdad. 2. El constituyente de 1991 quiso superar la concepción tradicional del principio de solidaridad entendido como postulado ético, en beneficio de una concepción normativa y vinculante. Así lo manifestó el constituyente "Nuestra opción es por un Estado Social, en sentido estricto, y que como tal no actúa obedeciendo los dictados de la beneficencia y de la caridad sino como respuesta a los más elementales derechos de los ciudadanos. Un Estado como agente de justicia social[1]". 3. El principio de solidaridad irradia todo el orden jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y principios constitucionales. Es el caso del postulado que establece la función social de la empresa (C.P. art. 333), el cual permite al Estado ejercer inspección y vigilancia (C.P. art. 334), incidir sobre las variables económicas dentro de las cuales se desarrolla la actividad empresarial (C.P. art. 150-19) y regular las relaciones entre los empleadores y los trabajadores a partir de principios laborales orientados a la protección de los derechos de los trabajadores. 4. En materia de seguridad social, la alusión constitucional al principio de solidaridad es directa y explícita en el artículo 48 de la C.P. Allí se consagra que  la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Dicha solidaridad es aún más evidente en el caso de los ancianos. En efecto, el artículo 46 de la Constitución hace responsables al Estado, a la sociedad y a la familia de la protección y asistencia a las personas de la tercera edad. 5. Ahora bien, es preciso delimitar este concepto de solidaridad, de tal manera que el sentido del texto encuentre un justo medio entre el mero alcance retórico y la vinculación directa, general  e inescindible de los tres sujetos mencionados en el texto constitucional. El concepto de solidaridad opera como un principio cuya fuerza normativa se pone en evidencia en aquellos casos en los cuales entran en conflicto obligaciones definidas de manera específica en la ley, de cuya eficacia depende la protección de derechos fundamentales. Los principios sirven para sustentar soluciones a los problemas de sopesamiento de intereses y valores, de tal manera que la decisión final no habría sido la misma de no existir dicho principio. La solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. En efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas circunstancias en las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y obligaciones resulta disfuncional en relación con la protección de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema. La efectividad del derecho, entendida como correspondencia entre la conducta y el contenido normativo, no siempre trae consigo la eficacia del derecho, entendida como correspondencia entre objetivos y resultados. En el Estado social de derecho no basta con que las normas se cumplan; es necesario, además, que su cumplimiento coincida con la realización de principios y valores constitucionales. El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familiares. C. La obligación de la empresa 1. La seguridad social es un derecho irrenunciable de los trabajadores. La efectividad de este derecho no sólo corresponde al trabajador, sino también al empleador, quien tiene la obligación de afiliar a sus empleados al seguro social. Esto significa que la empresa no puede ser indiferente en relación con la suerte que corra el derecho a la seguridad social de los asalariados. Por el contrario, el patrono tiene que velar por que ellos vean satisfecho este servicio de manera real y efectiva. 2. Ahora bien, en el evento de que el empleador no utilice el sistema de seguridad social estatal, la satisfacción del servicio le corresponde directamente, como resultado de un deber que jurídicamente le pertenece. La existencia del sistema de seguridad social no desplaza la obligación primaria radicada en cabeza del patrono. En este orden de ideas,  las vicisitudes que surjan de la aplicación de las normas que regulan las relaciones entre el seguro social y la empresa, para efectos de la determinación de la obligación concreta del pago del servicio médico, quedan supeditadas a la prestación efectiva. Dicho en otras palabras, el interés legal relativo a la delimitación de las cargas entre el empleador y el seguro social, debe ceder frente al interés constitucional que consiste en la protección del derecho fundamental a la seguridad social de una persona que demanda  este servicio en los términos de un mínimo vital. 3. En el caso sub judice, la empresa venía pagando los gastos médicos a su peticionaria, por lo menos durante los dos últimos años. El hecho de que esta persona estuviese recibiendo de manera regular y permanente el pago del servicio médico - sobre el cual tiene un derecho fundamental - crea a su turno una certeza sobre la efectividad de su pretensión, que no puede ser desvirtuada por el acaecimiento de contingencias relacionadas con la determinación de la entidad que en últimas tiene la obligación de pagar. 4. La confianza es un elemento esencial en las relaciones entre los individuos. Sin ella se desmoronan las condiciones básicas de cooperación y respeto que requiere una vida colectiva pacífica. Defraudar esta confianza tiene implicaciones graves en la articulación de las prácticas sociales. Esto sucede de manera especial cuando se trata de una relación de subordinación, como es el caso de los trabajadores respecto de sus empleadores. La confianza que el trabajador deposita en su empleador y en las condiciones laborales que lo vinculan con la empresa crea un sentido de seguridad y estabilidad que resulta esencial. El empleador que no paga, no sólo incumple una obligación legal, también destruye la confianza que se había establecido con su empleado. La importancia de la buena fe ha sido definida por la Corte en los siguientes términos: "En el artículo 83 de la CP se contiene, pues, una verdadera y autónoma regla de conducta que trasciende la simple interpretación de la ley y el puro dato sicológico. A dicho patrón objetivo de conducta - principio de orden público -, deben sujetarse los particulares y las autoridades públicas, sin excepción, so pena, de ver comprometida su responsabilidad patrimonial (CP art. 90). El Estado social de derecho, fundado en la solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general (CP art. 1), no es concebible por fuera de una conducta social y pública inspirada en una moral activa y solidaria a la cual se subordina la eficacia jurídica cuando ella es flagrantemente desconocida. La norma de la Constitución deliberadamente atrae hacia sí un sinnúmero de acciones públicas y privadas. En realidad, su designio es el de valorizar el elemento ético de la conducta de los sujetos y de los agentes del Estado. Los postulados de la buena fe se diferencian de otras reglas jurídicas, en cuanto no tienen un contenido típico y preestablecido, sino que éste es el que resulta de las circunstancias concretas relativas a la formación y ejecución de las diferentes relaciones que tienen relevancia para el derecho y que reclaman, de los sujetos que en ellas intervienen, un mínimo de recíproca lealtad y mutua colaboración con miras a preservar los intereses legítimos y alcanzar las finalidades merecedoras de tutela jurídica, para lo cual se precisan comportamientos positivos u omisivos que así no sean formalmente prescritos se imponen si aquéllos seria y honestamente persiguen una determinada situación o efecto jurídico. Cobra pleno sentido, a este respecto, la afirmación del Constituyente, que se reitera: 'No se trata ya meramente de un principio de integración e interpretación del derecho aplicable, sino de un verdadero mandamiento jurídico del cual se derivan una serie de consecuencias prácticas' (Sentencia T-231 de 1994)[2]". En algunos casos, la buena fe protege a quien ha obrado en virtud de una apariencia engañosa. No sería justo dejar desprotegido a quien ha desarrollado su actividad de acuerdo con esa apariencia. En el caso sub judice, una solución justa no puede desatender la percepción de la realidad - determinada por el pago que la empresa hacía del servicio médico - que tenía la peticionaria y que no depende de la realidad estrictamente jurídica que pueda resultar de una definición judicial. 5. Desde luego, la empresa tiene derecho a pagar sólo aquello que la ley le obliga. Por lo tanto, en el evento de que la jurisdicción competente defina que dicha obligación corresponde al Instituto de Seguros Sociales, la empresa podrá repetir contra la entidad de seguridad social para efectos de obtener el reembolso de lo pagado. 6. Ante la necesidad de que sea la jurisdicción laboral la que decida a quien corresponde el pago del servicio médico de la peticionaria,  se plantea el problema de quién debe soportar las consecuencias temporales de la falta de certeza legal. La situación de extrema fragilidad de la peticionaria es una razón suficiente para descartar la solución que consiste en que sea ella quien espere - en la situación de desprotección actual - la decisión de la jurisdicción competente. De otra parte, la demanda de tutela no se dirige contra el instituto de seguro social y, por lo tanto, la parte resolutiva de esta providencia no podría afectarlo. Se impone entonces una solución que ordene el mantenimiento del statu quo mientras se decide de fondo. La empresa debe continuar pagando el monto de los servicios médicos como una consecuencia de los deberes sociales que la constitución le exige frente a sus trabajadores. No en vano la Carta le impone a la empresa - célula económica que reúne al capital y al trabajo -, una precisa e importante función social que cumplir (CP art. 58). D. Conclusiones 1. El problema jurídico que plantea la peticionaria tiene que ver con la posibilidad de que el juez de tutela haga efectiva la  protección de un derecho fundamental ya reconocido mediante la orden de pago a una entidad privada que, no obstante haber cumplido con la prestación del servicio durante los años anteriores, considera que ha dejado de estar obligada. Este interrogante ha sido resuelto de manera afirmativa con base en los siguientes argumentos: 1) El derecho a la seguridad social de la peticionaria, es un derecho fundamental, debido a las circunstancias de edad y salud que presenta; 2) el empleador tiene una obligación de resultado - no simplemente de medio - en relación con la afiliación de sus trabajadores a la seguridad social; 3) la Constitución establece obligaciones sociales a la empresa que superan el simple cumplimiento de la ley y que se manifiestan, por ejemplo, en la solidaridad frente a la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores; 4) el hecho de haber pagado el servicio médico durante por lo menos dos años, crea una certeza en la efectividad del derecho en cabeza de la peticionaria amparada en la buena fe y, por esta razón, compromete a la empresa en su relación solidaria con la pensionada; 5) la solución aquí recogida es de naturaleza temporal y deriva de la urgencia necesaria para la protección de un derecho fundamental. Nada impide que la empresa recupere el monto dinerario pagado en el evento de que la jurisdicción competente la libere de su obligación. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, R E S U E L V E PRIMERO.-  Revocar la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 6 de Julio de 1994, por las razones expuestas en la presente providencia y, en consecuencia, tutelar el derecho al mínimo vital de la peticionaria y ordenar que el empleador continúe efectuando el pago del servicio médico general hasta tanto el juez competente resuelva el problema laboral de fondo. SEGUNDO.- Enviar copia de la Sentencia a la Corte Suprema de Justicia para lo de su competencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dieciséis (16) días del mes de Enero de mil novecientos noventa y cinco (1995)). [1]Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Seguridad Social. Ponentes Benítez Tobón Jaime, Cuevas Romero Tulio, Garzón Angelino, Guerrero Figueroa Guillermo, Marulanda Gómez Iván, Perry Rubio Guillermo, Hoyos Naranjo Oscar, Lemos Simmonds Carlos, Lloreda Caicedo Rodrigo, Molina Giraldo Ignacio, Ossa Escobar Carlos, Yepes Parra Miguel Antonio. Gaceta Constitucional No. 78, mayo 1991, p. 2. [2] Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994.

T-006-95 Sentencia No _Sentencia No. T-006/95 DEBIDO PROCESO-Unicidad La unicidad del debido proceso, que no justifica distinguir entre un debido proceso legal y otro constitucional, lleva a esta Corte a examinar si en efecto se presentaron las irregularidades denunciadas por el actor y si la acción de tutela, de otro lado, es procedente. JURAMENTO/SANCION DISCIPLINARIA/QUEJA CONTRA EMPLEADO El juramento es una ritualidad que busca dotar de credibilidad a la versión de un testigo que, por diversos factores objetivos y subjetivos, podría desviar al juzgador de la comprobación científica de los hechos investigados. En lo atinente al régimen disciplinario, establecen que para aplicar una sanción disciplinaria bastará una declaración de testigo "bajo juramento" que ofrezca serios motivos de credibilidad o un indicio grave de que el investigado es responsable. En el caso sub examine, no obstante, pese a que la queja contra el peticionario no se rendió bajo la gravedad del juramento, el afectado podía ser válidamente sancionado, ya que la ley sólo exige para imponer una sanción, la existencia de un indicio grave de responsabilidad disciplinaria. PRUEBAS-Omisión La omisión de una prueba objetivamente conducente en el proceso que se sigue contra el peticionario, constituye una violación a su derecho de defensa y al debido proceso. El derecho que tiene el procesado a no ser considerado culpable hasta tanto no se demuestre lo contrario mediante sentencia judicial, está íntimamente ligado a la existencia de medios de prueba y de específicos procedimientos de evaluación y trámite cuyo desarrollo y análisis está prioritariamente en cabeza del juez. En el caso sub-judice, el fiscal ha desconocido tanto los medios de prueba como los procedimientos que protegen la presunción de inocencia. Lo primero, al no pronunciarse sobre la petición de prueba y, lo segundo, al no aceptar la práctica de una prueba conducente. DERECHO A PRESENTAR PRUEBAS-Vulneración/RECHAZO DE PRUEBAS/DEBIDO PROCESO-Vulneración La decisión de rechazar la prueba solicitada carece de la debida motivación. No basta que el funcionario encargado de administrar el debate probatorio niege, en forma indefinida, la relación de la prueba solicitada con los hechos investigados. Por el contrario, debe exponer las razones que sustentan su aserción, a fin de que la parte interesada pueda, si lo considera necesario, controvertir dichas razones ante otra autoridad mediante el ejercicio de los recursos de ley. La omisión en decretar y practicar la única prueba de descargo, objetivamente conducente, afecta el núcleo esencial del derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra, ya que la efectividad de este derecho está mediada íntegramente por el ejercicio razonable y de conformidad con la Constitución de la facultad de disponer la práctica  de pruebas en el proceso. PERJUICIO IRREMEDIABLE-Retraso en ingreso a carrera administrativa/DEBIDO PROCESO-Vulneración/SUSPENSION DE ACTO ADMINISTRATIVO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL La disminución de las posibilidades de un mejoramiento laboral por el necesario retraso en el ingreso a la carrera administrativa (que podría prolongarse por tiempo indefinido debido a que depende de múltiples factores de orden técnico y presupuestal), constituye un daño grave e inminente que requiere de la adopción de medidas preventivas de carácter urgente e impostergable. En sede de tutela se observa que la consecuencia directa de la vulneración del derecho al debido proceso, en este caso, no es otra que la pérdida de la apelación como medio de defensa. En este orden de ideas, la protección inmediata, atendida la naturaleza de la vulneración, debe restituir al afectado el instrumento de defensa del que ha sido privado. La Corte procederá a suspender la resolución, hasta tanto la autoridad competente resuelva sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto contra la resolución. MORALIDAD PUBLICA Las múltiples irregularidades cometidas en el proceso disciplinario adelantado contra el petente frustan la persecución eficaz y oportuna de las infracciones que comprometen la moralidad de la administración pública. El reducido despliegue investigativo del funcionario instructor, los errores cometidos en la recepción de las pruebas que menguan la solidez y contundencia de los cargos imputados y la errática valoración de los escasos medios de prueba acopiados, traen como consecuencia la innecesaria conversión del presunto infractor en víctima, alejando las posibilidades de deducir la condigna responsabilidad. ENERO 16 DE 1995 Ref.: Expediente T- 46410 Actor: URIEL MOLINA GRISALES Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Temas: -Vulneración del derecho al debido proceso -Unicidad del debido proceso y procedencia de la acción de tutela -Moralidad pública, corrupción y diligencia de las autoridades públicas La Sala Tercera de Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela número T-46410 promovido por URIEL MOLINA GRISALES contra el Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, Valle del Cauca. ANTECEDENTES 1. URIEL MOLINA GRISALES, servidor público vinculado a la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, interpone acción de tutela contra el Director de la entidad, por vulneración del derecho al debido proceso en la investigación disciplinaria que se le adelantó por la presunta violación al régimen disciplinario de los empleados públicos. 2. GABRIEL VARGAS PACHECO, dueño del establecimiento "Bar Los Tangos", presentó el 23 de marzo de 1994 una queja contra el promotor de saneamiento ambiental URIEL MOLINA GRISALES. En el curso de la visita realizada a su establecimiento comercial, en desarrollo de los trámites para obtener la renovación de la licencia sanitaria, el funcionario acusado supuestamente le exigió una suma de dinero (tres mil pesos), a fin de permitirle prescindir de los exámenes médicos requeridos para la expedición de la licencia. 3. El Director de la entidad designó al Supervisor de Saneamiento de la Unidad, LUIS CARLOS BEDOYA, para que adelantara en el término de diez (10) días hábiles la respectiva investigación disciplinaria. 4. Luego de una prórroga de treinta (30) días concedida por el Director de la Unidad al funcionario instructor para concluir la investigación, éste formuló el correspondiente pliego de cargos. El cargo único por el que se sindicó a URIEL MOLINA GRISALES se formuló en los siguientes términos: "Solicitar y recibir dinero para trámite de exámenes de laboratorio para la expedición de la Licencia Sanitaria del establecimiento denominado Bar Los Tangos, ubicado en la carrera 17 número 15-43 del Municipio de Caicedonia y de propiedad del señor Vargas Pacheco". Como pruebas del cargo imputado se tuvieron la queja presentada por GABRIEL VARGAS PACHECO, así como su ratificación, ambas rendidas sin la formalidad del juramento, y la inspección ocular al expediente administrativo del establecimiento Los Tangos. En esta última diligencia se dejó constancia de que en el respectivo expediente "no existen actas de visita desde 1990". Como normas infringidas por la conducta del acusado se citaron el artículo 29 inciso F del Decreto 694 de 1975 (de los derechos, deberes y prohibiciones de los funcionarios del Sistema Nacional de Salud), el artículo 48 numerales 6º y 9º del Decreto 482 de 1985 (reglamentario del régimen disciplinario para los empleados públicos) y el artículo 140 del Código Penal (delito de concusión). El artículo 48 del Decreto 482 de 1985, en lo pertinente, dispone: " Art. 48.  De algunas faltas que dan lugar a la aplicación de la sanción de destitución. (...) " 6. Recibir para sí, o para un tercero, dinero u otra utilidad, o aceptar remuneratoria directa o indirecta, para ejecutar, retardar u omitir un acto propio del cargo, o para ejecutar uno contrario a los deberes oficiales. (...) " 9. Interesarse ilícitamente en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones." 5. El petente presentó oportunamente sus descargos. Solicitó que se demostrara lo imputado por el demandante y negó que lo afirmado en la queja fuera cierto. Adujo que es de público conocimiento que para la expedición de licencias sanitarias a éste tipo de establecimientos no se requiere la practica de exámenes de laboratorio y que el señor Vargas Pacheco, por ser propietario del Bar desde hace muchos años, conoce el procedimiento respectivo. 6. En relación con los motivos que pudo tener el quejoso para denunciarlo, el petente manifestó que la denuncia era una represalia por el no pago de una deuda por consumo de licor en el establecimiento del denunciante. "Para que una persona denuncie a otra - señala en su escrito -, debe existir un motivo ... no excuso que en días pasados le firmé un vale por venta de licor, pues, en dicho establecimiento estuve departiendo con el señor ROBERTO ARIAS ECHEVERRY ... La cuenta por licor ascendió a veintidós mil pesos. De esa suma yo cancelé el 50% y el señor ROBERTO ARIAS quedó debiendo el resto de dinero, ... pero como yo soy conocido del señor VARGAS PACHECO, entonces, le firmé un vale por once mil pesos, pues, él mismo VARGAS PACHECO exigió que se lo firmara porque no conocía al señor ROBERTO ARIAS." 7. Por último, solicitó que se recepcionara la declaración del señor ROBERTO ARIAS ECHEVERRY en relación con los hechos relatados. 8. El 20 de mayo de 1994, el investigador dispuso el cierre de la investigación y presentó al director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental un informe sobre la investigación disciplinaria adelantada, en el que sugirió imponer como sanción la destitución, debido a la gravedad de la falta cometida. En cuanto a la prueba solicitada por el acusado para demostrar su inocencia, el funcionario instructor no consideró necesario recepcionar la declaración del señor ARIAS ECHEVERRY "por no tener relación con los cargos imputados al señor MOLINA GRISALES". 9. Mediante Resolución 077 de mayo 24 de 1994, el director de la Unidad Ejecutora, considerando que en el proceso disciplinario adelantado se encontró responsable al actor de la falta disciplinaria imputada, lo sancionó con la suspensión de un (1) mes de trabajo y el descuento del salario correspondiente, de conformidad con el Decreto 482 de 1985. 10. El funcionario afectado interpuso, dentro del término de ejecutoria, recurso de apelación contra la resolución 077 de mayo 24 de 1994. El 2 de junio de 1994,  dentro del término para sustentar el recurso interpuesto, el petente formuló la impugnación con base en los siguientes argumentos: 10.1 Se violó el derecho de defensa al no decretarse en el proceso disciplinario la declaración del señor ARIAS ECHEVERRY, testigo directo del incidente con el quejoso VARGAS PACHECO. 10.2 La queja del señor VARGAS PACHECO y su ratificación fueron recepcionadas sin que se prestara juramento, formalidad exigida por la ley para poder sancionar. Estas pruebas, fundamento exclusivo de la sanción impuesta, carecen de toda validez y están viciadas de nulidad. Por consiguiente, ha debido ser absuelto del cargo imputado. 10.3 El funcionario instructor no fue imparcial, pues en varias ocasiones tuvieron discusiones. 10.4 Se debió correr traslado a la comisión de personal para que emitiera concepto antes de proferirse la decisión sancionatoria. 10.5 El petente dejó constancia de que el 27 de mayo solicitó, por escrito, al director de la Unidad copia de todo lo actuado, pero que ésta le fue negada, aduciendo que el informe presentado por el investigador era de carácter reservado, con lo que se desconoció el principio de la publicidad del proceso disciplinario. 11. Mediante Resolución 083 del 7 de junio, el director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, confirmó la sanción impuesta por él mismo al peticionario. Consideró que las razones esgrimidas por el funcionario sancionado carecían de fundamento. Aseveró que no se violó el derecho de defensa al no  recepcionar el testimonio del señor ARIAS ECHEVERRY, ya que esta prueba se estimó inconducente para el esclarecimiento de los hechos. 12. El peticionario interpone la acción de tutela contra las decisiones de la autoridad administrativa - resoluciones 077 de mayo 24 y 083 de junio 7 de 1994 - para evitar un perjuicio irremediable. Sostiene que la autoridad pública demandada vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa, como consecuencia de la tramitación irregular del recurso de apelación elevado contra la resolución 077 de mayo 24 de 1994, impugnación desatada por el mismo funcionario que profirió la decisión sancionatoria. "La presente ACCION DE TUTELA, para mí es de vital importancia, porque considero que el fallador DR. LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE, debió enviar a la segunda instancia la investigación disciplinaria para que se conociera sobre la apelación que interpuse, trámite que no se le dio y esta decisión me ocasiona un perjuicio irremediable por cuanto se me cercenó el respectivo derecho de defensa; además fuera de este perjuicio se debe tener en cuenta que se me diezmó el sueldo mensual y prima de servicios, pues estos fueron descontados en el mismo mes de junio; pues ni siquiera tuvieron en cuenta los días que laboré en ese mes. "La decisión que tomó el señor Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Sevilla, DR. LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE, me está afectando por cuanto la hoja de vida ya debe estar registrado dicha sanción, y como en la actualidad estoy haciendo gestiones para concursar en carrera administrativa, también va a estar registrado este antecedente disciplinario en la División de registros y control de la Procuraduría General de la Nación." 13. El actor manifiesta que no presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por ser un trabajador que apenas percibe un salario de $149.000 pesos para sostener a su familia, no estando en capacidad de sufragar los costos que demandaría el respectivo proceso. 14. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, mediante sentencia del 19 de junio de 1994, rechazó la solicitud de tutela por improcedente. Consideró que la presunta violación del "principio" del debido proceso en el trámite del proceso disciplinario, no podía ser analizada mediante el mecanismo de la acción de tutela, ya que para el efecto debía estudiarse la legalidad de los actos administrativos, a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. En cuanto a la carencia de medios económicos para contratar a un abogado, sostuvo que ésta "no es excusa válida para interpretar que no cuenta con los medios de defensa idóneos, pues, de acuerdo con la ley, aún tiene la posibilidad de acudir ante esta jurisdicción para someter a su estudio la legalidad de los actos mencionados". Pese a lo anterior, el Tribunal de tutela reconoció la existencia de varias irregularidades en el trámite del proceso disciplinario seguido al denunciante. "No sobra advertir - anota -, sin que se constituya en un avance prejuzgativo del análisis que podría hacerse de tales actos mediante la acción pertinente, que, en verdad el acto sancionatorio, además de carecer de motivación, no incluyó la necesaria calificación de la falta cometida por el empleado, ni también un análisis valorativo del material probatorio; sin embargo, se desconocen las demás piezas del expediente disciplinario, como para continuar avanzando en su estudio". "Del mismo modo, vale la pena comentar que extrañamente el recurso de apelación fue resuelto por el mismo funcionario que impuso la sanción, cuando de acuerdo con la ley le correspondía al superior jerárquico". 15. La anterior sentencia no fue impugnada. Seleccionada para revisión, correspondió a esta Sala su conocimiento. A solicitud del magistrado ponente, el Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, mediante oficio  UES-256 del 15 de noviembre de 1994, remitió copia auténtica del proceso disciplinario adelantado contra el peticionario. FUNDAMENTOS JURIDICOS Unicidad del derecho al debido proceso y procedencia de la acción de tutela 1. El petente funda su solicitud de tutela contra los actos administrativos que le impusieron una sanción disciplinaria, en el hecho de que la administración, al adelantar el respectivo proceso disciplinario en su contra, cometió tres irregularidades que acarrean como consecuencia la violación de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, a saber: la sanción impuesta con base exclusivamente en una queja tramitada sin la formalidad del juramento (i); la omisión en decretar y practicar una prueba conducente para el esclarecimiento de los hechos (ii), y la falta absoluta de competencia de la autoridad pública que impuso la sanción para resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto contra la resolución sancionatoria (iii). El Juez de tutela - Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda - rechazó por improcedente la acción de tutela, ya que, a su juicio, los hechos expuestos por el petente como sustento de su petición, son materia del juicio de legalidad de los actos administrativos, cuyo análisis corresponde exclusivamente a la justicia contencioso administrativa, a través del examen de la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. 2. Las investigaciones o juicios seguidos a particulares o a servidores públicos por hechos punibles o contravencionales y disciplinarios, deben ceñirse estrictamente a las ritualidades que la Constitución y las leyes establecen. Sólo de esta forma es posible mantener un relativo equilibrio entre el ius puniendi del Estado y los derechos individuales del imputado, de manera que se garantice a este último una real y oportuna defensa frente al poder coercitivo del Estado 3. El derecho al debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, contiene en su núcleo esencial, junto a las facultades que enumera el artículo 29 de la C.P., la pretensión de respeto a la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio y actuación pública. Por este aspecto, el debido proceso, corresponde a un derecho que, por lo menos parcialmente, es objeto de configuración legal. La circunstancia anotada, así lo entiende la Corte, no relativiza este derecho que conserva no obstante su naturaleza de fundamental. El derecho examinado se satisface justamente dando estricto cumplimiento a las "formas legales propias de cada juicio". Configurado de este modo el derecho fundamental al debido proceso, la violación de las formas legales propias de los juicios y actuaciones administrativas, comporta agravio no sólo a la ley específicamente quebrantada, sino a la constitución misma. En principio, el medio impugnativo al cual se debe acudir para ventilar el desacato al debido proceso ha de ser necesariamente el ordinario. En su ausencia procederá la acción de tutela por vía subsidiaria y, de manera preventiva, si pese a existir un medio de defensa, resulta necesaria como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es claro que el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, si los existentes fueron utilizados y, sin embargo, la violación manifiesta del debido proceso subsiste. En este evento, la acción de tutela procede no como recurso extraordinario - que no lo es -, sino como medio de protección inmediata cuya interposición se justifica en condiciones excepcionales de manifiesta y ostensible violación del derecho fundamental y de no disponibilidad de medios de defensa para contrarrestarla. La unicidad del debido proceso, que no justifica distinguir entre un debido proceso legal y otro constitucional, lleva a esta Corte a examinar si en efecto se presentaron las irregularidades denunciadas por el actor y si la acción de tutela, de otro lado, es procedente. Irregularidades en el proceso disciplinario y vulneración del derecho al debido proceso Recepción de la formalidad del juramento como requisito para imponer una sanción disciplinaria 4. El juramento es una formalidad procesal de la que, por virtud de la ley, puede depender el valor de un medio de prueba - testimonio de tercero, confesión de parte -. Su finalidad es advertir al interviniente en un proceso de la importancia moral y legal de la verdad para el esclarecimiento de los hechos investigados. En materia del testimonio de terceros, el juramento dota de eficacia legal a lo declarado por un testigo mediante la admonición de las consecuencias negativas que pueden desencadenarse en su contra en caso de faltar a la verdad. El juramento es, por lo tanto, una ritualidad que busca dotar de credibilidad a la versión de un testigo que, por diversos factores objetivos y subjetivos, podría desviar al juzgador de la comprobación científica de los hechos investigados. La Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985, en lo atinente al régimen disciplinario, establecen que para aplicar una sanción disciplinaria bastará una declaración de testigo "bajo juramento" que ofrezca serios motivos de credibilidad o un indicio grave de que el investigado es responsable disciplinariamente (L 13 de 1984, art. 18, D. 482 de 1985, art. 28). El valor probatorio de la declaración de un tercero, está condicionado íntegramente al cumplimiento de la solemnidad legal, entre otras cosas, porque mediante esta simple formalidad, lo que es una versión libre de unos hechos adquiere connotaciones jurídicas, que pueden eventualmente traducirse en la restricción de los derechos individuales del infractor. En el caso sub examine, la única prueba de los hechos presuntamente acaecidos en el establecimiento Bar Los Tangos, es la queja de su propietario y su posterior ratificación, declaraciones testimoniales rendidas ambas sin la formalidad del juramento. No obstante, pese a que la queja contra el peticionario no se rendió bajo la gravedad del juramento, el afectado podía ser válidamente sancionado, ya que la ley sólo exige para imponer una sanción, la existencia de un indicio grave de responsabilidad disciplinaria. Conducencia para el esclarecimiento de los hechos de la prueba solicitada por el acusado 5. En principio, la conducencia de las pruebas de descargo está librada al juicio o apreciación racional del funcionario instructor. A este corresponde por ley decretar y ordenar la práctica de las pruebas que considere pertinentes. El ejercicio de esta facultad legal, por otra parte, es susceptible de control mediante la interposición oportuna de los recursos de ley. La discrecionalidad del funcionario administrativo o judicial para admitir la práctica de pruebas solicitadas por el acusado, se enmarca dentro de los principios constitucionales de presunción de inocencia y de imparcialidad. La utilización arbitraria y carente de motivación de esta atribución, constituye una vulneración del derecho a la defensa, en particular, del "derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra" (CP art. 29). El juicio sobre la conducencia de las pruebas solicitadas, reúne elementos evaluativos y técnicos, pero también racionales. El juez debe sopesar la aptitud del medio de prueba invocado en relación con los hechos objeto de verificación y con la responsabilidad que pueda deducirse al inculpado, prestando especial atención a aquellas peticiones que pudieran encubrir estrategias dilatorias. Por otra parte, está en la obligación de garantizar la efectividad del derecho de defensa del acusado, decretando y practicando las pruebas que puedan tener alguna relación sustancial con los hechos investigados. La Corte se pronunció anteriormente sobre los efectos constitucionales de la omisión en decretar una prueba objetivamente conducente para el esclarecimiento de los hechos. La doctrina constitucional sentada en esa ocasión es igualmente aplicable en el presente caso: "La investigación y el descubrimiento de la verdad suponen la puesta en tela de juicio de los elementos fácticos y normativos que ingresan al proceso y, en consecuencia, presuponen el debate y la confrontación entre las diferentes versiones y partes. El proceso no puede ser concebido como una serie de pasos encaminados a la demostración de una hipótesis planteada por el fiscal o juez. Así se eliminaría su connatural elemento dialéctico, cuya presencia activa en todas sus fases, asegura que la verdad real aflore a partir de la controversia. De acuerdo con la naturaleza bilateral del proceso penal, el imputado debe ser oído y sus argumentos deben ser sopesados con indagaciones y estudio. "El principio de contradicción (C.P.P. art. 7) es el fundamento de la realización del principio de defensa  (C.P.P. art. 1 inc. 1) y, éste a su vez, es condición necesaria para la efectividad del derecho al debido proceso (C.P.P. art. 1). De esta cadena de elementos se desprende el postulado de la imparcialidad del funcionario judicial, que se concreta en la obligación de investigar tanto lo favorable como lo desfavorable al sindicado y que se encuentra consagrado en la ley penal (C.P.P. art. 249) y en la Constitución (C.P. art. 250 inc. último). "De otra parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  (ratificado por la ley 74 de 1968), consagra en su artículo 14-3-d, el derecho de toda persona acusada de haber cometido un delito, de interrogar o hacer interrogar en el proceso, tanto a los testigos de cargo como a los de  descargo y ello en las mismas condiciones. La  Convención Interamericana (ratificada por la ley 16 de 1972),  establece en su artículo 8-2-f, el derecho del inculpado a obtener la comparecencia , como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos. Tres posibilidades pueden ser diferenciadas en esta manifestación del derecho de defensa del sindicado, imputado o procesado: 1) la de interrogar a los testigos que intervienen en su contra, 2) la de presentar testigos que declaren a su favor y 3) la de participar, en condiciones de igualdad, en todo el proceso de contradicción  y debate que se lleva a cabo con la presentación de testigos. "La omisión de una prueba objetivamente conducente en el proceso que se sigue contra el peticionario, constituye una violación a su derecho de defensa y al debido proceso. El derecho que tiene el procesado a no ser considerado culpable hasta tanto no se demuestre lo contrario mediante sentencia judicial, está íntimamente ligado a la existencia de medios de prueba y de específicos procedimientos de evaluación y trámite cuyo desarrollo y análisis está prioritariamente en cabeza del juez. En el caso sub-judice, el fiscal ha desconocido tanto los medios de prueba como los procedimientos que protegen la presunción de inocencia. Lo primero, al no pronunciarse sobre la petición de prueba y, lo segundo, al no aceptar la práctica de una prueba conducente."1 El querellante circunscribió la queja contra el petente al hecho de que éste le exigió el pago de tres mil pesos con miras a tramitar la renovación de la licencia sanitaria de su establecimiento de comercio. El sindicado sostiene que la denuncia obedece a una retaliación del dueño del bar a raíz de no haberle cancelado totalmente una deuda dineraria por consumo de licor, de lo cual puede dar fe ROBERTO ARIAS ECHEVERRY, cuyo testimonio se solicitó. El funcionario instructor niega que exista una relación entre ambos hechos. A juicio de la Corte, la decisión de rechazar la prueba solicitada carece de la debida motivación. No basta que el funcionario encargado de administrar el debate probatorio niege, en forma indefinida, la relación de la prueba solicitada con los hechos investigados. Por el contrario, debe exponer las razones que sustentan su aserción, a fin de que la parte interesada pueda, si lo considera necesario, controvertir dichas razones ante otra autoridad mediante el ejercicio de los recursos de ley. En el caso sub examine, la declaración de un testigo presencial de lo que supuestamente fue una transacción comercial entre el quejoso y el funcionario denunciado, es relevante para esclarecer los posibles motivos que el primero pudo haber tenido para elevar una queja en contra del peticionario, desde luego sin perjuicio de la necesidad de desvirtuar el hecho mismo de la alegada solicitud de dinero con el objeto de facilitar la obtención de la licencia. Si bien, en principio, no habría lugar, en virtud del principio de la buena fe, a dudar de la versión de los hechos narrada por el señor VARGAS PACHECO, en las circunstancias concretas del caso - recepción de la queja sin la formalidad del juramento, exíguo monto del dinero presuntamente exigido, pretermisión de un requisito (exámenes de laboratorio) totalmente ajeno a la renovación de la licencia sanitaria -, la única prueba de descargo solicitada por el actor parece objetivamente conducente para establecer la veracidad de los hechos expuestos por quien elevó la queja. La omisión en decretar y practicar la única prueba de descargo, objetivamente conducente, afecta el núcleo esencial del derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra (CP art. 29), ya que la efectividad de este derecho está mediada íntegramente por el ejercicio razonable y de conformidad con la Constitución de la facultad de disponer la práctica  de pruebas en el proceso. Ahora bien, el peticionario impugnó la resolución sancionatoria con fundamento en la renuencia de la autoridad para decretar la práctica de una prueba conducente. El examen de cargo corresponde a la autoridad competente llamada a desatar la apelación interpuesta contra el acto administrativo. La Corte, en consecuencia, procederá a analizar la competencia de la autoridad que resolvió el recurso de apelación. En efecto, de observarse algún vicio constitucional, el cargo respecto de la conducencia de la prueba solicitada aún no habría sido resuelto. Autoridad competente para desatar el recurso de apelación 6. La resolución del recurso de apelación interpuesto dentro del término legal contra la resolución 077 de mayo 26 de 1994, por parte del mismo funcionario que impuso la sanción, viola el derecho fundamental a impugnar la sentencia condenatoria (CP art. 29). Es absurdo que la propia autoridad acusada de desconocer la ley en el trámite de un proceso disciplinario, sea la que enjuicie la legalidad de sus propios actos. Consustancial al recurso de apelación - a diferencia del recurso de reposición por el que se permite a la administración revisar sus actuaciones -, es que su resolución provenga de una autoridad diferente generalmente de superior jerarquía, de la autoridad cuestionada. Sólo así se garantiza la debida imparcialidad en el proceso. El Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental, carecía de competencia para resolver el recurso de apelación contra la resolución por él mismo adoptada. La resolución 083 de junio 7 de 1994 viola flagrantemente el artículo 29 de la Constitución. A pesar de lo anterior, el Juez de tutela se limita a manifestar su extrañeza de que el recurso de apelación haya sido resuelto por el mismo funcionario que impuso la sanción, cuando de acuerdo con la ley su resolución correspondía al superior jerárquico. En esta ocasión, la falta de un análisis cuidadoso de la procedencia de la acción de tutela, llevó al tribunal a minimizar la actuación irregular de la autoridad administrativa, pese a su extrema gravedad para la efectividad de los derechos constitucionales del peticionario. La acción de la tutela fue ejercida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable 7. El Tribunal de tutela pasa por alto que la acción de tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y deniega la protección solicitada, porque el afectado dispone de otros medio de defensa judicial. Si bien, en principio, la procedencia de la acción de tutela se condiciona a la inexistencia de otros mecanismos legales para procurar la defensa de los derechos fundamentales, la eventualidad de que se presente un perjuicio irremediable para el afectado, admite el ejercicio transitorio del mecanismo constitucional, pese a la coexistencia de otras acciones o recursos contra los actos u omisiones de la autoridad. Antes de rechazar la acción de tutela por improcedente y pese a que el petente disponía de otro medio de defensa judicial, el Tribunal de tutela ha debido analizar si el perjuicio que pretendía evitar con su interposición, tenía carácter irremediable. La jurisprudencia constitucional ha señalado algunas características distintivas del perjuicio irremediable: la amenaza de daño debe ser inminente; la respuesta o reacción para evitar el perjuicio ha de ser urgente; el perjuicio deber ser grave en consideración a la importancia del bien jurídico afectado o amenazado y, finalmente, la medida judicial a adoptar, impostergable, lo que justifica la tutela transitoria de los derechos fundamentales2 . 8. La sanción disciplinaria de suspensión por el término de un mes y la privación del salario correspondiente a este período de tiempo representa para el solicitante el recorte de sus prestaciones sociales - prima de servicios -, la lesión de su buen nombre como consecuencia de la anotación en su hoja de vida de la falta disciplinaria cometida y la disminución de las posibilidades de ingresar a la carrera administrativa mediante concurso para el cual venía adelantando gestiones. De las consecuencias antes anotadas, sólo la disminución de las posibilidades de un mejoramiento laboral por el necesario retraso en el ingreso a la carrera administrativa (que podría prolongarse por tiempo indefinido debido a que depende de múltiples factores de orden técnico y presupuestal), constituye un daño grave e inminente que requiere de la adopción de medidas preventivas de carácter urgente e impostergable, más aún cuando la presunción de legalidad de una de las actuaciones administrativas cuestionadas - la resolución 083 de junio 7 de 1994 -, no resiste el más mínimo análisis de constitucionalidad. En sede de tutela se observa que la consecuencia directa de la vulneración del derecho al debido proceso, en este caso, no es otra que la pérdida de la apelación como medio de defensa. En este orden de ideas, la protección inmediata, atendida la naturaleza de la vulneración, debe restituir al afectado el instrumento de defensa del que ha sido privado. En consecuencia, la Corte procederá a suspender la mencionada resolución 083 de junio 7 de 1994, hasta tanto la autoridad competente resuelva sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto contra la resolución 077 de mayo 26 de 1994. Moralidad pública, lucha contra la corrupción y diligencia de las autoridades encargadas de fiscalizar las actuaciones de los funcionarios públicos 9. Del estricto respeto de las garantías procesales en la investigación penal o disciplinaria, no sólo depende la integridad de los derechos de la persona sino el éxito del Estado en la lucha contra la corrupción. La tramitación deficiente, tardía o que apareje desconocimiento de los principios y las formas que rigen la investigación y el juzgamiento de las conductas contrarias al orden jurídico, en especial las cometidas por los propios servidores públicos, lesiona la dignidad y la legitimidad del Estado y, en lugar de erradicar la corrupción, la afianzan. Las múltiples irregularidades cometidas en el proceso disciplinario adelantado contra el petente frustan la persecución eficaz y oportuna de las infracciones que comprometen la moralidad de la administración pública. El reducido despliegue investigativo del funcionario instructor, los errores cometidos en la recepción de las pruebas que menguan la solidez y contundencia de los cargos imputados y la errática valoración de los escasos medios de prueba acopiados, traen como consecuencia la innecesaria conversión del presunto infractor en víctima, alejando las posibilidades de deducir la condigna responsabilidad. La superficialidad y negligencia en la persecución de las conductas ilícitas y venales fortalece al corrupto. A simple vista se observa que la sanción dispuesta en la ley para los hechos de los que se sindica al peticionario, sería la destitución. No obstante, inexplicablemente, tal vez para compensar la deficiente instrucción del proceso, el funcionario sancionador, pese a que en su concepto se encontraba plenamente demostrada la responsabilidad disciplinaria, impuso como sanción la suspensión del cargo por treinta días y no la destitución. El monto del presunto cobro irregular - tres mil pesos - tampoco afecta el tipo de sanción a imponer en caso de demostrarse la responsabilidad del procesado. En términos de moral pública, de igual manera se afecta la dignidad de la función pública si sus representantes exigen un peso o un millón, para ejecutar las tareas propias de su cargo. Por otra parte, la prueba solicitada por el sindicado no sólo podría haber contribuido a su absolución, sino a establecer con claridad qué tipo de relaciones mantiene éste, en su calidad de inspector de saneamiento ambiental, con los dueños de los establecimientos objeto del control estatal, ya que la existencia de vínculos  incompatibles con el ejercicio del cargo, puede representar un comportamiento que,  por sí mismo, constituya causal de mala conducta. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, RESUELVE: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 19 de junio de 1994, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda. SEGUNDO.- CONCEDER al señor URIEL MOLINA GRISALES, como mecanismo transitorio, la tutela de sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso, y, en consecuencia, suspender transitoriamente, hasta que se decida la apelación interpuesta, la resolución 083 de junio 7 de 1994, proferida por el Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, Valle, y ordenar al mismo funcionario, o a quien haga sus veces, que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de la presente providencia, remita la totalidad del proceso disciplinario adelantado contra el funcionario URIEL MOLINA GRISALES, por queja presentada el 23 de marzo de 1994 por el señor GABRIEL VARGAS PACHECO, a la autoridad competente para que ésta resuelva, dentro del término legal, el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 077 de mayo 26 de 1994 de esa misma dependencia, por el peticionario. TERCERO.- LIBRESE comunicación al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dieciséis (16) días del mes enero de de mil novecientos noventa y cinco (1995)). 1 Corte Constitucional. Sentencia T-055 de 1994 2 Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993

T-007-95 Sentencia No Sentencia No. T-007/95 COMUNIDAD WAYUU-Protección estatal/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acción de ejecución ni la acción contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que serían formalmente las indicadas para lograr la satisfacción de los derechos derivados del mismo, se juzgan idóneas para amparar los derechos fundamentales, pues tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no fueron instituidas para la protección de tales derechos. En el supuesto de que se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio aludido, la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una decisión estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente después de muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social que confronta  la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro modo, es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y cultural de la comunidad Wayúu. COMUNIDAD INDIGENA-Protección constitucional/PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Protección constitucional La Constitución Política incorporó dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de las minorías étnicas, y de manera muy significativa, reservó en favor de las comunidades indígenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de su integridad cultural, social y económica, su capacidad de autodeterminación administrativa y judicial,  la consagración de sus resguardos como propiedad colectiva de carácter inalienable, y, de los territorios indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos. CONVENIO CON EL ESTADO-Incumplimiento/COMUNIDAD WAYUU-Protección de derechos fundamentales El incumplimiento de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83 C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de estrategías para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales. El cumplimiento de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo creé el derecho fundamental, pues éste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la unión de las voluntades -la estatal y la de la comunidad-  se constituye en un instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que le imprime un vigor adicional para su exigibilidad. Las entidades estatales comprometidas en la celebración del Convenio pueden optar entre cumplirlo en todas sus partes, dado su carácter obligatorio, o bien, adoptar las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Wayúu sus derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al suministro de agua potable y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. REF: Expediente T-43289. TEMA: Exigibilidad a través de la tutela de las obligaciones contenidas en un convenio celebrado entre el Estado y una comunidad social, cuando su incumplimiento implica la vulneración de derechos fundamentales. Acciones contractuales y acción de tutela. ACTOR: Procuraduría General de la Nación. DEMANDADOS: La Nación Ministerios de Desarrollo, de Salud y de Educación, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República e Instituto de Fomento Industrial -IFI. MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO BARRERA CARBONELL. Santafé de Bogotá, D.C. enero diez y seis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, revisa los fallos de acción de tutela proferidos por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera del H. Consejo de Estado. I. ANTECEDENTES. A. La pretensión. Los doctores Luis Felipe Arrieta Wiedman, Hernando Valencia Villa y Luis Augusto Cangrejo Cobos, como Procuradores, Delegado en lo Civil, para los Derechos Humanos y para asuntos Agrarios, representantes de la Procuraduría General de la Nación de conformidad con la resolución 001 de 1993 del Despacho del Procurador General, interpusieron acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales de la comunidad Wayúu de Manaure (Guajira), grupo indígena vinculado directa o indirectamente a la explotación de la sal en esa región del país, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERO: Declarar que la Nación, Instituto de Fomento Industrial -IFI-, durante la ejecución del proceso de liquidación de la concesión salinas, iniciado a partir del acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 de diciembre de 1991, ha violado y desconocido los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, al trabajo, a la salud, a la educación, a la igualdad, a la paz y a la integridad étnica y cultural de la comunidad Wayúu, vinculada a la explotación salífera -IFI- Concesión Salinas, en el sector de Manaure, departamento de la Guajira...". "SEGUNDO: Como consecuencia y desarrollo de la declaratoria anterior, ordenar a la Nación, Ministerio de Desarrollo Económico, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Instituto de Fomento Industrial -IFI- (Concesión Salinas), según el caso, que de conformidad con el acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 del mismo año, por medio de los cuales se acordaron las diversas formas de participación y liquidación de dicha concesión, se realicen en favor de la Comunidad Wayúu las siguientes conductas...:" "1.- Reconocer como en efecto quedó establecido en el acuerdo Estado- Comunidad Wayúu, la necesidad de dar cumplimiento a los términos del mismo, como resultado de un proceso en el que se requiere proteger los derechos inalienables mencionados en el punto primero del grupo indígena de la región Manaure." "2.- Para dar cumplimiento a los términos del mismo y con fundamento en el Decreto 2818 de 1991 y al Decreto Ley 1780 de 1991 (Estatuto Financiero, artículos 2.4.4.1.1. y 2.4.4.1.1.), crear una Empresa de Economía Mixta de carácter indirecto y el denominado Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure, bajo administración fiduciaria y con las condiciones, aportes y recursos de que trata el citado acuerdo,...". "3.- En tanto avanza el proceso de liquidación, modernización y/o industrialización de la Concesión Salinas de conformidad con lo ordenado por el Decreto 2818 de diciembre de 1991 garantizar a la comunidad Wayúu de Manaure (Guajira) vinculada al proceso de extracción salífera del área, por parte de las entidades demandadas dentro de su respectiva competencia", lo siguiente: a) La atención continua completa y suficiente de las necesidades de la comunidad en materia de salud, a través del hospital existente en la Concesión Salinas de Manaure. b) Que el ministerio respectivo coordine la continuación del suministro permanente de agua potable a la comunidad indígena Wayú de Manaure, con el concurso de las autoridades del Departamento de la Guajira y del Municipio de Manaure. c) La prestación del servicio de educación a los hijos de los miembros de la comunidad Wayú, mediante la acción coordinada del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de la Guajira. d) La adquisición por parte del Ministerio de Desarrollo Económico y el Instituto de Fomento Industrial de la "sal obtenida por sistemas de recolección manual de miembros de esa misma comunidad, de tal manera que este no se realice a costa de las fuentes de trabajo que indirectamente siempre han sido dadas a trabajadores indígenas, evitando el grave perjuicio de la percepción de sus ingresos y manutención de sus familiares; y de no ser así, como mínimo, permitan que se usen los estanques de la empresa, y charcas particulares para cosechar la sal independientemente sin obligaciones de adquirir ese producto por el Instituto". e) Ordenar al Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que a través del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) se proceda, previa su inclusión en dicho plan, a realizar las inversiones necesarias para satisfacer las demandas de la comunidad Wayú en materia de suministro de agua, servicio de salud, educación, trabajo y vivienda. f) Se ordene garantizar la participación ciudadana de la comunidad Wayúu en el desarrollo de los proyectos y planes que se pongan en ejecución para satisfacer las necesidades mínimas vitales antes mencionadas. g) "Ordenar al Instituto de Fomento Industrial IFI- Concesión Salinas y al Municipio de Manaure, que de conformidad con el convenio suscrito entre la Empresa y la Alcaldía Municipal de ese Municipio, se aporte la asesoría y el valor correspondiente por cada una de las partes, a efectos de construir el relleno sanitario que requiere la comunidad y al que se refiere el oficio del 17 de octubre de 1992, y asi finiquitar el problema que hoy representa la disposición final de basuras en la localidad". 2. Los hechos. Los hechos que fundamentan la pretensión de tutela, se resumen así: -  La población indígena Wayúu, se encuentra asentada desde hace mucho tiempo en la Península de la Guajira y se ha dedicado al pastoreo, la horticultura y la explotación artesanal de la sal. Por primera vez, en 1920, recibió atención y apoyo del Estado para el desarrollo de esta última actividad; apoyo que continuó por intermedio de la Concesión Salinas que se creó, con la participación del IFI, con fundamento en lo dispuesto por la ley 41 de 1968. -  Con el correr del tiempo y por la ocurrencia de distintas dificultades y necesidades, se firmó el acuerdo del 27 de julio de 1991 entre los representantes del Gobierno, del IFI-Concesión Salinas y la Comunidad Indígena Wayúu de Manaure. En el mencionado acuerdo se previó la constitución de una Empresa de Economía Mixta con la participación de dicha comunidad en un 25% del capital social y un Fondo de Bienestar Social y Desarrollo bajo el control pleno de la comunidad, el cual estaría conformado por aportes y recursos específicamente determinados. -  El Decreto 2818 de 1991, dispuso la liquidación del contrato de Concesión Salinas autorizado por la ley 41 de 1968 y autorizó la creación de una nueva sociedad bajo la denominación de "Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A.", cuyo proyecto de constitución fue elaborado por el comité técnico creado para el efecto., -  En razón del proceso de liquidación de la empresa Concesión Salinas, decayó toda la infraestructura de la explotación de la sal, lo cual implicó el incumplimiento por aquélla de los compromisos adquiridos con la comunidad Wayúu, vinculada directa o indirectamente a la explotación de la sal, con el consiguiente deterioro de las condiciones de vida de sus miembros y el desconocimiento de sus derechos fundamentales. -  Dentro del acuerdo de julio de 1991 se convino: otorgar trabajo, seguridad social y servicios públicos a la Comunidad Indígena Wayúu; la construcción del hospital de Manaure y de un centro educativo; el suministro de agua para consumo en el área ocupada por dicha comunidad y la posibilidad de mantener el sistema de recolección manual de la sal utilizado por el Banco de la República desde 1963. -  El incumplimiento del acuerdo determinó el desconocimiento de los aludidos derechos fundamentales a la Comunidad Indígena Wayúu. En efecto, se dispuso el cierre del hospital, se prohibió la extracción paralela de la sal y no se proveyó lo necesario para suministrar agua potable y educación a la población Wayúu. B. Los fallos que se revisan. Primera Instancia. La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 12 de mayo de 1994, concedió la tutela, y en tal virtud ordenó a cada uno de los organismos demandados, con excepción del P.N.R., velar por el cumplimiento de los términos del acuerdo del 27 de julio de 1991, y garantizar a la comunidad Wayúu, mientras culminaba el proceso de liquidación, modernización y/o industrialización de la Concesión Salinas, de conformidad con lo ordenado por el Decreto 2818 de diciembre de 1991, la satisfacción de las necesidades referentes a salud, agua, educación y explotación de la sal. El Tribunal consideró que el incumplimiento del acuerdo del 17 de julio de 1991, la lentitud del proceso de liquidación de la Concesión Salinas y la negativa a constituir la sociedad de economía mixta denominada "Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A.", es la causa de la violación de algunos de los derechos fundamentales de la Comunidad Wayúu, cuya protección invocan los actores. El Tribunal, mediante providencia del 26 de mayo de 1994, adicionó la sentencia para precisar mejor las obligaciones de cada uno de los organismos oficiales contra los cuales se dirigió la tutela, de la siguiente manera: "1.- De los términos del acuerdo firmado el 27 de julio de 1991, corresponde al Instituto de Fomento Industrial -IFI- constituir el "Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure"; al Ministerio de Desarrollo Económico, la constitución de la sociedad de economía mixta y garantizar las fuentes de trabajo para la comunidad Wayúu y su participación teniendo en cuenta su opinión en el proceso de liquidación del contrato -IFI- Concesión salinas; al Ministerio de Educación coordinar el funcionamiento del colegio de Manaure en forma eficiente en todos los sentidos; al Ministerio de Salud garantizar la atención gratuita a los hijos de la comunidad Wayúu y el funcionamiento eficiente del hospital de Manaure y la atención completa a las necesidades de la comunidad y el suministro de agua potable; y al Instituto de Fomento Industrial "IFI; garantizar la explotación de la sal por parte de la comunidad Wayúu de Manaure y su comercialización, y, dar los aportes y la asesoría que le corresponden para la construcción del relleno sanitario al cual se refiere el oficio del 17 de octubre de 1992. "A) El Instituto de Fomento Industrial "IFI", con respecto al acuerdo, deberá informar a esta corporación en el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de esta providencia, que ha hecho al respecto, y, en lo sucesivo cada treinta (30) días presentar informe detallado de las actividades realizadas con miras a su cumplimiento". "B) Los Ministerios de Desarrollo Económico, Educación y Salud y el Instituto de Fomento Industrial "IFI", deberán informar a esta Corporación las actividades desarrolladas en cumplimiento del fallo de tutela y los proyectos que se aprueben al respecto, cada treinta (30) días contados a partir, los primeros, de la fecha de notificación de esta providencia". "El IFI podrá presentar unificados los informes mensuales". Segunda Instancia. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 14 de julio 1994, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la tutela. La providencia del Consejo se detiene en el análisis de la filosofía de los derechos fundamentales y la naturaleza y procedencia de la tutela como mecanismo constitucional establecido para su protección y afirma sobre el tema: "C)  A la luz de lo que se deja expuesto, debe quedar bien en claro que los derechos fundamentales que la Constitución protege a través de la acción de tutela, son los que tienen una dimensión subjetiva, esto es, aquéllos que "...determinan el estatuto jurídico de los ciudadanos , lo mismo en sus relaciones con el Estado que en sus relaciones entre sí. Tales derechos tienden, por tanto, a tutelar la libertad, autonomía y seguridad de la persona no sólo frente al poder, sino frente a los demás miembros del cuerpo social", como lo enseña el tratadista ya citado". Al examinar el contenido del Acuerdo del 27 de Julio de 1991, el Consejo advierte que la tutela no se ha instituido para obtener el cumplimiento de un convenio de esta naturaleza, ni al juez le corresponde suplir las funciones de los administradores e imponerles, bajo el apremio de la referida acción, el cumplimiento de sus deberes. Dice el aparte pertinente del fallo, lo siguiente: "Ocurre, sin embargo, que al juez no le corresponde desempeñar el papel de administrador . Lo que no haga el Sr. Presidente de la República, sus Ministros, los Gobernadores o Alcaldes, dentro del marco de sus competencias que la Constitución Nacional les fija, no puede suplirse por la magistratura a través de los fallos de tutela. Los Acuerdos que los funcionarios del Estado suscriben con los representantes de la comunidad, deben cumplirse por éllos, dentro de un marco de seriedad, objetividad y buena fe". Al final y a manera de aclaración, la providencia concluye: "Al definir, a la luz de la ley y el derecho, que la sentencia impugnada será revocada, debe quedar bien en claro, ante la conciencia ciudadana, que lo es por las razones de orden jurídico que se dejaron precisadas, esto es, porque a la luz de la Constitución y de la ley, no es posible que en Colombia exista un Juez administrador que lleve a cabo o supla las falencias de la rama ejecutiva..." "Finalmente quiere la Sala dejar en claro que el acuerdo suscrito el 27 de julio de 1991 entre el Estado y la Comunidad Wayúu, debe ser cumplido por el Gobierno en los términos convenidos. Pero su cumplimiento no puede lograrse a través de la vía de la tutela, porque escapa a sus alcances y cometidos". II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión para conocer y decidir en grado de revisión, sobre el asunto materia del negocio de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991. 2. Sentido y alcance de las obligaciones contenidas en el acuerdo del 27 julio de 1991. De los antecedentes reconocidos en el plenario, se pueden resumir los aspectos esenciales que rodearon la suscripción del convenio y precisar el alcance de su propio contexto. Dichos antecedentes lo constituyen no sólo las disposiciones normativas atinentes a la materia, sino el  convenio mismo, los escritos y pruebas aportadas por los actores y particularmente el documento elaborado por Planeación Nacional, con el aporte de los demás organismos oficiales involucrados en la propuesta que se llevó al CONPES, denominado "El mercado de la sal y la liquidación del IFI-Concesión de Salinas", de fecha 29 de Marzo de 1993. Debe comenzarse por advertir que la comunidad Wayúu ha tenido una estrecha y centenaria vinculación con la actividad de la explotación de  sal en Manaure, tanto que si bien no es posible reducir a dicha actividad toda la fuente de sus ingresos, se considera de todas maneras como la contribución más importante y significativa en que se apoya su supervivencia socioeconómica. No puede olvidarse, además, que la zona donde se asienta la explotación que ha venido adelantando el Estado, primero mediante convenio con el Banco de la República y luego con el IFI, constituye el hábitat ancestral de los Wayúus. Sobre este punto anota el documento CONPES, a que se hizo referencia anteriormente: "Hasta 1968, cuando el Gobierno Nacional ejecutó el proyecto de ampliación de las salinas de Manaure, éstas eran explotadas por la comunidad Wayúu. Para hacer posible la ampliación, el Inderena le otorgó a la concesión la facultad de construir las obras de infraestructura necesarias para su funcionamiento y se acordó que ésta compensaría a la comunidad que veía afectado su hábitat".1 Pues bien, las referencias precedentes explican el hecho de que la explotación concesionaria de Manaure se hubiera organizado, en buena medida, como un "mecanismo de protección a la comunidad indígena", al punto que "la concesión mantiene el sistema de recolección manual utilizado por el Banco de la República desde 1936, y para ello contrata de manera temporal entre 2000 y 3000 indígenas de la comunidad Wayúu".2 Mantener este diseño de organización y explotación de la concesión de Manaure contribuyó indudablemente a incrementar los costos de producción de la sal, pero este hecho, además de la connotación económica adversa que representa, permite concluir que para el Estado, aún a su pesar, la empresa constituyó una estrategia institucional dirigida a resolver, al menos en parte, las graves y crónicas dificultades que han confrontado desde tiempos  inmemoriales las gentes de este sector de la Guajira. Por razones financieras (baja rentabilidad, difícil situación de liquidez, volumen de pérdidas acumuladas, etc.), la ley autorizó la liquidación de la empresa, pero simultáneamente dispuso la organización de una nueva sociedad de economía mixta, del orden nacional, denominada Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de "la explotación y administración de todas las salinas marítimas y terrestres de propiedad nacional, a través del sistema de aporte minero, de conformidad con la legislación de minas" (Decreto 2818/91, arts. 3o. y 6o.) Resultó entonces, que mientras se cumplía el proceso de terminación y liquidación de la empresa IFI-Concesión Salinas, se agudizaron los problemas de recursos que afectaban su estabilidad porque se paralizó prácticamente la producción de sal, y no se pusieron en marcha con la agilidad requerida las alternativas previstas y acogidas por los organismos oficiales y la comunidad Wayúu en el Acuerdo del 27 de Julio de 1991, con lo cual se inhabilitó la única posibilidad inmediata de resolver la situación crucial de los indígenas de Manaure. Puede admitirse, además, que el decreto 2818 del 17 de diciembre de 1991 persiguió, entre otras finalidades, la consagración de los instrumentos jurídicos que hicieran posible el cumplimiento de las obligaciones asumidas seis meses antes por los organismos estatales en favor de los Wayúu con ocasión del mencionado Acuerdo. Pero como resulta de los planteamientos de la demanda, de las pruebas recaudadas y de la realidad confrontada por las decisiones judiciales que se revisan, la Administración incumplió los compromisos contraidos, justificando algunas veces su conducta en la ilegalidad de ciertas obligaciones asumidas, como las relacionadas con la organización de una sociedad de Economía Mixta para la explotación de la sal, o la constitución de un Fondo de Bienestar Social y de Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure, pues alegó carecer de autorización legal para llevar a cabo los aportes convenidos. Sin embargo, la constante que explica la conducta oficial es, de manera general, el insuperable desgano administrativo en la ejecución de las medidas a implementarse para satisfacer, entre otras, las necesidades primarias en salud, educación, trabajo, agua potable de la comunidad Wayúu, sin tener en cuenta que tales omisiones podían significar una violación o amenaza de violación de sus derechos fundamentales. 3. Viabilidad de la tutela como instrumento jurídico para hacer efectivos los derechos fundamentales de la comunidad Wayúu, concretados en el Convenio. Examinadas con detenimiento las pretensiones de las autoridades peticionarias de la tutela se establece que ellas están dirigidas a obtener, a través de la acción de tutela, el cumplimiento del Acuerdo del 27 de julio de 1991 suscrito por los señores Ministros de Desarrollo Económico, Gobierno, Minas y Energía, Presidente del IFI y la Directora General de la Concesión Salinas, con los representantes de la comunidad Wayúu de Manaure, como medio o instrumento para proteger "los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, a la salud, al trabajo, a la educación, a la igualdad, a la paz y a la integridad étnica de la comunidad Wayúu", que se estiman vulnerados en razón del proceso de liquidación de la Concesión Salinas y del incumplimiento de dicho Acuerdo. En la parte motiva del mencionado Acuerdo se expresa, en lo pertinente, lo siguiente: "b. que la comunidad Wayúu asentada en el área adyacente a la explotación de sal marina en Manaure, le asiste un derecho fundamental de carácter histórico y anterior al mismo Estado, por ocupar la región desde tiempos inmemorables, donde ha desarrollado formas propias de vida, organización social y económica y de reproducción cultural"; "c. que la comunidad Wayúu ha tenido una vinculación centenaria a la explotación de la sal y que continúa dicha vinculación a través de explotaciones familiares, trabajos independientes; recolección, transporte y laboreo en el IFI Concesión de Salinas, como trabajadores directos e indirectos"; "d. que la producción industrial de sal ha traído beneficios y ventajas a los pobladores de la región, no obstante haber producido cambios y afectaciones ecológicas y del medio ambiente alterando formas consuetudinarias de producir y vivir de la comunidad Wayúu, y" "e. que es importante solucionar los conflictos Comunidad-Empresa y aquellos relacionados con la explotación de la sal, propiciar las mejores condiciones de convivencia, trabajo, habitabilidad y paz social en la región y fortalecer el desarrollo etno-social de la comunidad Wayúu". En la parte dispositiva del acuerdo y con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo de la comunidad Wayúu, vinculado a la explotación de la sal, crear condiciones para la convivencia pacífica en la región y lograr el desarrollo social de la comunidad como etnia de especial significación dentro de la diversidad socio-cultural de la población nacional, se convino la creación del "Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure", destinado a hacer efectivas las demandas de la comunidad en lo relativo a inversiones y obras de bienestar social, previamente concertadas, asi como la constitución de una sociedad de economía mixta para la explotación de la sal con la participación de la comunidad. Conforme al inciso 3o del artículo 86 de la Constitución Política "la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Es necesario determinar si en el presente caso existe un medio alternativo de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales que se estiman conculcados. Podría pensarse, que cuando las autoridades peticionarias exigen el cumplimiento del acuerdo y formulan una serie de pretensiones consecuenciales vinculadas estrechamente a éste, plantean que a través de la tutela se proceda a la solución de una controversia de naturaleza contractual. La solución de las controversias que surgen de un convenio o contrato puede lograrse extrajudicialmente acudiendo a cualquiera de los mecanismos previstos en el estatuto contractual, como son la conciliación, la amigable composición, la transacción, incluso la petición de revocación con respecto a actos administrativos contractuales, en los términos de los artículos 5o, 14, 16, 25-5, 27, 60, 68, 69, 70, 71 y 74. Igualmente la solución de las referidas controversias puede obtenerse a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bien sea acudiendo al proceso de ejecución con miras a obtener el cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato o promoviendo la correspondiente acción contractual con arreglo a las previsiones contenidas en el artículo 87 del C.C.A. No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acción de ejecución ni la acción contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que serían formalmente las indicadas para lograr la satisfacción de los derechos derivados del mismo, se juzgan idóneas para amparar los derechos fundamentales, pues tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no fueron instituidas para la protección de tales derechos. Se infiere de lo anterior, que no existen instrumentos procesales nítidos para lograr judicialmente el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el Acuerdo del 27 de julio de 1991, porque muchas de las obligaciones establecidas se resuelven en la prestación de servicios públicos y otras están condicionadas a autorizaciones legales para materializarse, ya que suponen la apropiación de recursos oficiales, como las relacionadas con los aportes a la constitución de la sociedad mixta para la explotación de la sal o la creación de un Fondo de Bienestar Social, y en esas circunstancias resultan inaplicables las fórmulas demasiado ortodoxas que el Código Contencioso Administrativo o el Estatuto de Contratación de los Organismos Estatales, consagran para exigir la respectiva responsabilidad contractual. En el supuesto de que se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio aludido, la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una decisión estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente después de muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social que confronta  la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro modo, es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y cultural de la comunidad Wayúu. La consideración de esas eventualidades, por remotas que parezcan, no pueden ser ajenas a las preocupaciones del Estado, ni esquivarse dentro del análisis de esta providencia. La Constitución Política incorporó dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de las minorías étnicas, y de manera muy significativa, reservó en favor de las comunidades indígenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de su integridad cultural, social y económica, su capacidad de autodeterminación administrativa y judicial,  la consagración de sus resguardos como propiedad colectiva de carácter inalienable, y, de los territorios indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos (C.P. arts. 7, 171, 246, 286, 329, 330, etc.). Hay que considerar adicionalmente, que el Estado a través de las entidades públicas intervinientes en la celebración del Acuerdo se comprometió a la realización de una serie de acciones tendientes a garantizar de manera concreta el derecho al trabajo de la comunidad Wayúu con la organización y funcionamiento de una empresa que se encargara de la explotación de la sal y, además, a adoptar las medidas necesarias para el desarrollo social y cultural de dicha comunidad. Por lo tanto, a juicio de la Sala, el compromiso asumido tiende a hacer efectivos derechos que se estiman fundamentales, no meramente programáticos, sino ciertos y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo socio-cultural de la etnia Wayúu como grupo social que merece la especial protección del Estado en los términos de los artículos 1, 7 y 8 de la C.P. A esta solución llegó esta misma Sala en la sentencia No. T-342 de fecha julio 27 de 1994 cuando ordenó proteger la diversidad étnica y cultural de la Tribu Nukak-Maku. La efectividad de los aludidos derechos (art. 2 C.P.)  contribuye además a hacer realidad el principio de igualdad (art. 13 C.P.) y la justicia material, porque en este caso el Estado en dicho Acuerdo se obligó a promover, con acciones concretas, las condiciones para lograr la igualdad material de una comunidad discriminada y marginada. Llama la atención de la Sala la circunstancia de muy común ocurrencia en que el Estado para superar una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano determinado, asume obligaciones a través de convenios con las partes en conflicto, que luego son incumplidos. El incumplimiento de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83 C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de estrategías para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales. El cumplimiento de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo creé el derecho fundamental, pues éste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la unión de las voluntades -la estatal y la de la comunidad-  se constituye en un instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que le imprime un vigor adicional para su exigibilidad. Con fundamento en las anteriores consideraciones se concederá la tutela impetrada para proteger los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la salud, a la educación y al desarrollo socio-cultural de la comunidad Wayúu bajo las siguientes condiciones: Las entidades estatales comprometidas en la celebración del Convenio pueden optar entre cumplirlo en todas sus partes, dado su carácter obligatorio, o bien, adoptar las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Wayúu sus derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al suministro de agua potable y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. III. DECISION. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional -Sala Segunda de Revisión- administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. Revocar la sentencia de fecha 14 de julio de 1994, proferida por el Honorable Consejo de Estado -Sección Tercera-, mediante la cual se revocó a su vez la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió la tutela impetrada. SEGUNDO. Confirmar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 10 de mayo de 1994. TERCERO. Modificar el ordinal primero de la referida sentencia, el cual quedará asi: Concédese a la comunidad Wayúu de Manaure la tutela de los derechos al trabajo, a la igualdad, a la salud, a la educación, al suministro de agua potable y al desarrollo social y cultural. Para hacer efectiva dicha tutela las entidades estatales que suscribieron el Convenio de fecha julio 27 de 1991 podrán optar entre cumplirlo, o adoptar, en el término de noventa (90) días hábiles, las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Wayúu sus derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al suministro de agua potable y a su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. CUARTO. En razón de la determinación adoptada en el ordinal anterior, se revoca la decisión contenida en la providencia del 26 de mayo de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aclaró y adicionó la sentencia proferida el día 12 de mayo del mismo año. QUINTO. Para los efectos del caso, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte y cúmplase. ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 El mercado de la sal y la liquidación del IFI-Concesión Salinas, D.N.P., p.9 2  Documento idem,

T-011-95 Sentencia No Sentencia No. T-011/95 MESADA PENSIONAL-Pago oportuno/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL Es improcedente la acción de tutela cuando se trata de obtener por este medio, el pago de mesadas atrasadas a cargo de una entidad de previsión social, ya que el afectado cuenta con otra vía de defensa judicial. REFERENCIA: Expediente Nro.T-45.220 ACTOR: MANUEL CUELLO URUETA contra DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA Y  LA CAJA DE PREVISION SOCIAL DEL MAGDALENA. PROCEDENCIA: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA PLENA LABORAL. MAGISTRADO PONENTE: DR. JORGE ARANGO MEJIA. Aprobada en sesión de la Sala Primera de Revisión, celebrada en la ciudad de Santafé de Bogotá, a los diez y siete (17 ) días del mes de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Primera de Revisión, integrada por los Magistrados JORGE ARANGO MEJIA, ANTONIO BARRERA CARBONELL y EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, decide sobre el fallo proferido por la Sala Plena Laboral de la Corte Suprema de Justicia. El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo la Corte, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. I. ANTECEDENTES. Manuel Cuello Urueta presentó ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, acción de tutela, como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, contra la Caja de Previsión Social y el departamento del Magdalena, por los siguientes hechos: A. Hechos El actor tiene pensión vitalicia de jubilación, la cual ha venido recibiendo por parte de la Caja de Previsión Social del departamento del Magdalena. Señala que las entidades demandadas le adeudan por concepto de mesadas atrasadas, la suma de seis millones seiscientos cuarenta y cinco mil pesos ($6.645.000,oo), correspondientes a los meses de diciembre de 1992; junio a diciembre de 1993, y  los meses de enero a junio de 1994. Presentó su demanda contra la Caja de Previsión Social y el departamento del Magdalena pues las dos entidades son solidariamente responsables del pago de su pensión, conforme a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, del quince ( 15 ) de diciembre de 1969, cuyos apartes transcribe "...Las Cajas de Previsión Social son diputadas para el pago; su función se limita a reconocer y cancelar las deudas originadas en las relaciones de trabajo, entre la administración y sus servidores; por tanto, el sujeto pasivo de ellas no son las Cajas, sino el ente administrativo a quien representan." El actor dice que a pesar de existir otro medio de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo laboral, para la obtención de lo pretendido, este hecho no es incompatible con la acción de tutela, por ser la eficacia del proceso ejecutivo inferior a la de ésta. El demandante acompañó resoluciones de la Caja de Previsión Social y constancia de la misma entidad sobre el valor de la pensión del actor en los años 1991, 1992 y 1993. B. Derechos presuntamente vulnerados El actor considera que con la omisión de la Caja Nacional de Previsión Social se está vulnerando el derecho consagrado en el  inciso 3° del artículo 53 de la Carta Política, que dice: "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales." C. Pretensión Solicita que se ordene a las entidades demandadas proceder al pago de las mesadas atrasadas. D. Actuación Procesal El Tribunal Superior del Distrito Judicial del Magdalena asumió el conocimiento de la acción de tutela y procedió a notificar a los demandados. El Gobernador del Magdalena, a través de apoderado, mediante oficio del 8 de julio de 1994, contestó la demanda en los siguientes términos: "... Efectivamente el peticionario es pensionado de la entidad antes señalada, de acuerdo a la Resolución y actuaciones administrativas que obran en el expediente, lo anterior nos indica que se le han reconocido sus derechos por parte de la Caja de Previsión, pero el no pago oportuno se debe al Deficit (sic) presupuestal que afronta, ya que existe diferencia entre lo aportado por las entidades que nutren de recursos a la Caja de Previsión Social y la nómina para el pago de los pensionados, pero actualmente la administración departamental se encuentra haciendo los trámites y diligencias pertinentes con la finalidad de que se siga cumpliendo un programa tendiente a evitar dentro de un término corto de (sic) que se sigan presentando estas situaciones. . . . " También manifestó el apoderado que el actor tiene otra vía judical, como es el proceso ejecutivo laboral, lo cual hace improcedente la acción de tutela. E. Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del 12 de julio de 1994, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, DENEGO la tutela solicitada, al considerar que lo pretendido por el actor podía hacerse efectivo a través del proceso ejecutivo laboral. Así mismo, indicó que en el presente caso no se vislumbra perjuicio irremediable. F. Sentencia de segunda instancia. La Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Laboral, mediante sentencia del 9 de agosto de 1994 CONFIRMO el fallo del a quo en todas sus partes. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Primera. Competencia. La Corte Constitucional es competente para decidir este asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, en concordancia con las normas pertinentes del decreto 2591 de 1991. Segunda.- Breve justificación de la presente sentencia. El artículo 35 del decreto 2591 de 1991 establece que "Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas." En consecuencia, en este caso, la motivación será breve, pues esta sentencia no va a modificar o revocar los fallos de la Corte Suprema de Justicia ni del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, ni unificará la jurisprudencia constitucional, ni el expediente bajo examen permite aclarar normas constitucionales. La Sala comparte, en términos generales, las decisiones adoptadas por los tribunales de instancia, pues, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, es improcedente la acción de tutela cuando se trata de obtener por este medio, el pago de mesadas atrasadas a cargo de una entidad de previsión social, ya que el afectado cuenta con otra vía de defensa judicial. Además, tal como lo señala el a quo, en el presente caso, no obra en el expediente prueba de que se esté en presencia de un perjuicio irremediable. Vale recordar que de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta Corporación, las características que debe reunir el perjuicio irremediable son: que el perjuicio sea inminente, las medidas a adoptar sean urgentes, y el peligro grave, lo que determina que la acción de tutela sea impostergable. (T - 225 de 1993) Al respecto,  entre otras, existen las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T - 413 de 1994,  T - 480 de 1994, T - 244 de 1993, T - 253 de 1993, T - 08 de 1992. Por lo anterior, se confirmará la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de denegar la tutela solicitada. III.    DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de la  Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, de nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Por consiguiente, no se concede la tutela solicitada por el señor MANUEL CUELLO URUETA. SEGUNDO: COMUNIQUESE la presente sentencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, de Santa Marta, para que sea notificada a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-012-95 Sentencia No Sentencia No. T-012/95 ACCION DE TUTELA-Hecho consumado El juez de primera instancia, al encontrar que la Fuerza Aérea Colombiana violó algunos derechos constitucionales fundamentales de la parte actora, dispuso que éstos fueran restablecidos. Dicha decisión fue acatada en su totalidad por la Fuerza Aérea Colombiana, ordenando, entre otros, el reintegro de la Mayor en el cargo de jefe de la sección de medicina laboral de la mencionada institución, como también ordenó "Dar por terminado el Informativo Disciplinario adelantado en su contra. DEBIDO PROCESO-Vulneración/SANCION A OFICIAL DE LA FAC POR MATRIMONIO CIVIL En toda actuación tanto los funcionarios judiciales como las autoridades administrativas, deben observar los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos, en especial el de defensa de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando dicha actuación en un caso concreto podría conducir a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una sanción. Es así como en el asunto que se analiza, se considera que el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana,  desconoció el derecho al debido proceso, pues le impuso a la Mayor una sanción "con copia a su hoja de vida", consistente en ordenarle abstenerse de concurrir, en asocio de su compañero, a todos los actos del servicio o fuera de él en los establecimientos militares, clubes, y de igual manera solicitar vivienda fiscal, sin que se hubiera adelantado tramitación previa, desconociendo principios como el de legalidad, el juez natural, publicidad, favorabilidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción, es decir, en ostensible desacato de las garantías propias del debido proceso. DERECHO A LA FAMILIA-Protección/DERECHO A CONSTITUIR UNA FAMILIA /MATRIMONIO CIVIL La Constitución Política protege a la familia al darle el mismo valor tanto a la constituida a través de ceremonias religiosas o civiles, como a las que tienen origen en unión de hecho, buscando siempre el que las personas se desarrollen en un entorno familiar, núcleo fundamental de la sociedad. Por esto, la relación de la Mayor y el médico, constituye, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, una unión estable y responsable, la cual a la luz de las nuevas disposiciones constitucionales debe ser respetada y protegida por el Estado y los particulares. REF:  Expediente No. T-44.888 Peticionarios: SONIA LUCÍA JAIMES GÓMEZ Y JOSÉ ROBERTO VÉLEZ MÚNERA Procedencia: Corte Suprema de Justicia Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Tema: Hechos consumados, derecho al debido proceso, derecho a conformar una familia. Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela radicado bajo el número T-44.888, adelantado por Ernesto Peña Quiñones como apoderado de la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez y José Roberto Vélez Múnera contra el Ministerio de Defensa Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana. I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar sentencia de revisión. 1. Solicitud El ciudadano Ernesto Peña Quiñones, como apoderado de la parte actora, interpuso  ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, acción de tutela con el fin de amparar los derechos fundamentales a la libertad, a la integridad personal, a la honra, al principio fundamental como institución básica de la sociedad y al derecho a formar una familia, al honor y al buen nombre, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y al debido proceso de los peticionarios, consagrados en los artículos 5, 12, 15, 16, 21, 25, 28, 29 y 42 de la Constitución Política. 2. Hechos La  Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, médica general, egresada de la Universidad Militar Nueva Granada, con estudios de especialización en medicina laboral en la República Argentina, ingresó a la Fuerza Aérea Colombiana (FAC) el primero (1o.) de diciembre de 1983, y se ha desempeñado en la parte administrativa como médica, escalafonando los distintos grados, hasta ascender al de Mayor, el doce (12) de junio de 1992. El veintiocho (28) de septiembre de 1985, la Mayor Jaimes Gómez, contrajo matrimonio católico con el teniente de la FAC Juan Carlos Zapata Villamil, quien el treinta (30) de agosto de 1988 sufrió un accidente de aviación que le causó la muerte, quedando la peticionaria viuda y madre de la niña Diana Carolina Zapata Jaimes. La Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, en desarrollo de sus actividades profesionales y propias del servicio, conoció al médico José Roberto Vélez Múnera, coordinador docente del Departamento de Medicina Interna del Hospital Universitario Simón Bolívar, quien se encuentra separado en forma definitiva de su primera esposa, en virtud de la sentencia de seis (6) de octubre de 1992, proferida por el Juzgado 19 de Familia de Santafé de Bogotá. Posteriormente estableció con la Mayor Jaimes Gómez una relación amorosa, por lo cual tomaron la decisión de contraer matrimonio civil en la ciudad de Urueña, Venezuela, el día cuatro (4) de octubre de 1993. Previo a la celebración del matrimonio y en observancia de los reglamentos que deben cumplir los miembros de las Fuerzas Militares, la Mayor Jaimes Gómez se dirigió al departamento de personal EMA-1, para informar su decisión, con el fin de que sobre el posible cónyuge se realizara un estudio de seguridad. Igualmente solicitó al comandante de la FAC autorización para salir del país. De los oficios presentados por la Mayor Jaimes al departamento de personal y al comandante del Ejército, no se recibió respuesta alguna, a pesar de que según memorando interno de fecha cinco (5) de mayo de 1993, la solicitud de matrimonio cumplía los requisitos. Por el contrario, el Comandante de la FAC mayor general Alfonso Abondano Alzamora, la citó con el fin de solicitarle que no se casara por lo civil, ya que dicho matrimonio no producía efectos en Colombia y la nueva situación atentaría contra la moral y las buenas costumbres de la institución, petición a la que no accedió la Mayor Jaimes Gómez. Después de celebrado el matrimonio, la Mayor se presentó ante el comandante de la FAC y le informó sobre el acontecimiento, pero éste la previno respecto de las posibles consecuencias, manifestándole que podía tener implicaciones semejantes a las que tuvo la cabo segunda Piedad Alarcón Velásquez, quien fue llamada a calificar servicios por haberse embarazado sin contraer matrimonio. Además de lo anterior, el comandante le envió a la oficial Jaimes Gómez el oficio No. 3308 COFAC-APG-747 del 11 de octubre de 1993, el cual, para efectos de la presente tutela, resulta pertinente transcribir: "Con base en la comunicación verbal recibida por este Comando de parte de la Señora Mayor SONIA LUCIA JAIMES GOMEZ, se considera que la moral y las buenas costumbres dentro de la Institución se han visto afectadas por las circunstancias que rodean la situación de hecho adquirida por usted en razón al matrimonio celebrado en VENEZUELA y sin ningún efecto jurídico en COLOMBIA. "Sí bien es cierto que el estado civil que ostenta le permite contraer matrimonio por el rito y el lugar deseado, también lo es que su condición de Militar, adquirida voluntariamente, le impone la observancia de la normatividad especial que rige para las Fuerzas Militares, no obstante la modernización de las instituciones permiten relaciones de hecho que son protegidas por la Constitución Política de Colombia. "Como consecuencia de lo anterior la Señora Mayor y conforme a las reglamentaciones vigentes, se abstendrá de concurrir en asocio de su compañero a todos los actos del servicio o fuera de él en los establecimientos Militares, clubes y de igual manera solicitar vivienda fiscal. "En observancia de la Constitución Política, que prima sobre cualquier norma legal o reglamentaria, este Comando no impondrá sanción alguna a la Señora Mayor a pesar que con su conducta infringió el Reglamento de Régimen Disciplinario. Pero al tenor de la prevalencia de normas y en absoluto respeto de la Ley, ordena que dicho informe sea comunicado de manera personal a la interesada, así mismo se allegue copia de este a su hoja de vida." También, dicho comandante resolvió trasladar a la Mayor a la base de Palanquero (Puerto Salgar - Cundinamarca), según información verbal que le suministró a ésta el director de sanidad (e), frente a lo cual la oficial le solicitó que reconsiderara su decisión dado su estado de embarazo. Dicho traslado no se produjo entonces a Palanquero, pero sí a la base de CATAM en Santafé de Bogotá, como Jefe de Seguridad Aérea, posición que al decir de la peticionaria no se compadece con su profesión como médica especialista en medicina de aviación. No obstante que en el oficio 3308 COFAC -APG- 747 del 11 de octubre de 1993, ya referenciado, el comandante señalaba que no iniciaría investigación disciplinaria contra la oficial Jaimes Gómez, el inspector de la Fuerza Aérea, mayor general José Yesid Delgado, en cumplimiento de una orden verbal del señor comandante, dispuso el veintinueve (29) de diciembre de 1993, iniciar investigación disciplinaria contra la Mayor, por la causal prevista en el artículo 184, literal b del decreto 85 de 1989, que corresponde al régimen disciplinario de las fuerzas militares y que textualmente señala: "ART. 184.- Cometen falta contra el Honor Militar, los Oficiales y Suboficiales en servicio activo que incurran en hecho o situaciones que afecten el honor del cuerpo de oficiales o Suboficiales o la dignidad de la institución castrense, tanto en actividades del servicio como fuera de ellas. "Son faltas contra el Honor Militar las siguientes: (...) "b) Vivir en concubinato o notorio adulterio. (...)" Asimismo, la investigación disciplinaria se inició en contra del concepto jurídico No. 275 -FACAS-810 del tres (3) de noviembre de 1993, presentado por el Auditor Superior de Guerra de la Fuerza Aérea teniente coronel Laureano Gómez Neira, al segundo comandante y jefe del Estado Mayor Aéreo en el que afirma: "La Constitución Nacional, reconoce que quien participa activamente en la vida comunitaria del país (estamento militar), no está renunciando a su vida privada (art. 15 y 16 ibidem). "Así las cosas, el rEglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares, en cuanto hace referencia a las normas de conducta del personal militar y civil a quienes se aplica, deberá estar sujeto a la delimitación constitucional que fijan las normas supralegales. Visto en otros términos, diríase, entonces, que todos los militares tienen como cualquier ciudadano derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado en cabeza de sus superiores jerárquicos, debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual forma, tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico establecido." 3. Pretensiones Solicita el actor que, como consecuencia del amparo de los derechos conculcados, se ordene al Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana mayor general Alfonso Abondano Alzamora; en primer lugar, suspender en forma inmediata cualquier actuación dentro del informativo disciplinario número (15) que esa entidad adelanta contra la Mayor médica Sonia Lucía Jaimez Gómez; en segundo lugar, revocar  la orden contenida en el oficio número 3308 COFAC APG- 747 del 11 de octubre de 1993, advirtiéndole a todas las dependencias respectivas, en especial a los clubes, casinos y aquellos que manejan la vivienda fiscal, que la mayor Jaimes Gómez tiene derecho a ser atendida sin dilación y sin discriminación alguna, en tales dependencias, junto con su compañero permanente el doctor José Roberto Vélez Múnera; en tercer lugar, reintegrar a la mayor médica Sonia Lucía Jaimes Gómez al cargo de Jefe de la Sección de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea Colombiana que estaba desempeñando como médica especialista en Medicina Laboral y, finalmente, ordenar el pago de los perjuicios morales causados a los dos poderdantes por la violación de los derechos fundamentales en que incurrió la Fuerza Aérea. II. ACTUACION PROCESAL 1. Primera instancia La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante providencia de fecha quince (15) de junio de 1994, resolvió "TUTELAR los derechos fundamentales del debido proceso, de la integridad personal y familiar, de la familia, el honor y el buen nombre, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de los señores Mayor médica SONIA LUCIA JAIMES GOMEZ y médico ROBERTO VELEZ MUNERA, así como el derecho al trabajo de la primera". Consideró el Tribunal, que de acuerdo con los artículos 5o. y 42 de la Constitución Política, no existe en Colombia "privilegio de alguna naturaleza para determinados vínculos, a través de los cuales se haya conformado una familia. La Carta Política de 1991, no hizo ninguna diferencia, le dio el mismo valor tanto a la constituida a través de ceremonias religiosas o civiles, así como a la unión de hecho, elevando todas esas asociaciones a la categoría de 'institución básica de la sociedad', con la sola consideración de que 'todos deberíamos nacer, vivir y morir dentro de una familia'." Señala la Corporación, que el Estado a través del señor comandante de la fuerza aérea y el señor Ministro de Defensa Nacional, por expreso mandato de la Constitución están obligados a proteger integralmente, y a respetar la honra, la dignidad y la intimidad de la familia constituída por la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez y el médico José Roberto Vélez Múnera, que han sido vulnerados flagrantemente con los comportamientos asumidos, tales como el oficio 3308 de 11 de octubre de 1993, el proceso disciplinario iniciado en contra de la Mayor, y el traslado inicialmente dispuesto a la Base de Palanquero que por fortuna no se cumplió, pero que en cambio sí la desmejoró laboralmente, ya que pasó de ocupar el cargo de Jefe de la Sección de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad, al de Jefe de la Sección de Seguridad Aérea de CATAM. Afirma el Tribunal, que con dicho traslado se le ha violado el derecho al trabajo de la interesada, pues "sin perder de vista que por ser Oficial de la Fuerza Aérea, la señora JAIMES GOMEZ debe estar sometida a la disciplina militar, también lo es que ella es una profesional especializada en un área de la medicina y que muy seguramente el cargo que inicialmente se le asignó como jefe de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad obedeció única y exclusivamente a los conocimientos científicos que posee, a su capacidad e idoneidad." Igualmente sostiene que la orden impartida por el comandante de la fuerza aérea en el oficio No. 3308 de octubre once (11) de 1993, para que la pareja Jaimes Gómez y  Vélez Múnera, por el sólo hecho de haber contraído matrimonio civil en el exterior, no fuera admitida en las instalaciones militares por razón del servicio o fuera de él, así como la orden de no concurrir a clubes, a los cuales tienen derecho, máxime cuando aquella en calidad de oficial debe hacer aportes económicos a los mismos, los ha "puesto en la picota pública ante todas las Fuerzas Militares...", desconociendo los derechos a una integridad personal, a su intimidad personal, familiar y al buen nombre, al libre desarrollo de la personalidad, a la honra y a la libertad. En lo relacionado con el derecho constitucional fundamental al debido proceso, afirma el Tribunal que de la misma nota suscrita por el comandante de la FAC (oficio No. 3308 de octubre 11 de 1993) y dirigida a la Mayor, se tiene que no hay lugar a seguirle proceso disciplinario por haber tomado la decisión libre de formar una familia, pues en dicha nota se dice: "(...) este Comando no impondrá sanción alguna a la señora Mayor a pesar de que con su conducta infringió el Reglamento de Régimen Disciplinario(...)". Sin embargo, en el auto de fecha veintinueve (29) de diciembre de 1993, suscrito por el inspector general de la fuerza aérea, "se establece que dicho señor Comandante ordenó investigar la supuesta falta disciplinaria de la Mayor (...)", lo que "obviamente va en contravía de la Constitución, especialmente de los artículos 29 y 4o., así como los artículos 5o. y 42, y el propio artículo 1o. de la Ley 54 de 1990(...)" Además, "se desconoció por el señor COMANDANTE DE LA FUERZA AEREA COLOMBIANA, el concepto jurídico rendido por el señor Teniente Coronel LAUREANO GOMEZ NEIRA, AUDITOR SUPERIOR DE GUERRA FAC en relación con 'EL MATRIMONIO Y SUS EFECTOS SOCIALES A LA LUZ DE LA NUEVA CONSTITUCION', del que se trajo fotocopia a estas diligencias y que realmente clarifica la cuestión que se viene mencionando(...)" Finalmente, con respecto a la solicitud del apoderado de los actores, para que se ordene pagar los perjuicios morales en el equivalente a 3.000 gramos oro para cada uno, sostuvo el Tribunal que: "La Sala no hará condenación al pago de perjuicios de ninguna índole como tampoco en costas, pues ello implicaría un verdadero proceso y la acción de tutela no lo es. Además, no hubo demostración de ningunos perjuicios." 2. Impugnación Mediante memorial presentado el día veintidós (22) de julio de 1994, el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional, impugnó el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, por considerar que la entidad que apodera no vulneró ninguno de los derechos tutelados, argumentando: - Que el informe administrativo de fecha octubre 11 de 1993, suscrito por el comandante de la fuerza aérea colombiana, tuvo como fundamento jurídico el artículo 186 del Decreto 85 de 1989, por el cual se reforma el reglamento de régimen disciplinario para las fuerzas militares y otras disposiciones vigentes (Resolución No. 276 de noviembre 24 de 1992, resolución No. 045 de 1989). - Que la Investigación disciplinaria iniciada mediante auto de 29 de diciembre de 1993, observó las formas propias del debido proceso con observancia de las disposiciones especiales señaladas en el Decreto 85 de 1989. - Que el Decreto 1211 de 1990 estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, establece en su artículo 108 la facultad de la autoridad militar competente para asignar a un oficial o suboficial a una nueva unidad o dependencia militar con el fin de prestar sus servicios en ella, u ocupar cargo o empleo dentro de la organización. También, el apoderado de la parte actora, impugnó el fallo respecto del numeral 3o. de la parte resolutiva del mismo, por cuanto no condenó al Ministerio de Defensa Nacional al pago de los perjuicios morales solicitados en la demanda, incurriendo el Tribunal, según su criterio, en una indebida interpretación de la norma legal, Arts. 1o, 2o., 16, 25 del decreto 2591 de 1991. 3. Fallo Segunda Instancia Mediante providencia de fecha 28 de julio de 1994, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resolvió: "MODIFICAR" la sentencia del Tribunal Superior, "en el sentido de tutelar en la forma indicada el derecho fundamental del debido proceso de los accionantes por razón de la sanción impuesta por el Comandante General de la Fuerza Aérea Colombiana en la comunicación 3308- COFAC-APG-747 del 11 de octubre de 1993, confirma el amparo al derecho de la familia, el honor y el buen nombre de los peticionarios y revoca en todos los demás derechos tutelados", y "CONFIRMAR la no condena al pago de perjuicios y costas procesales." En primer lugar, encuentra la Sala que el señor comandante de la fuerza aérea colombiana le impuso a la mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, una sanción (oficio No. 3308 de 11 de octubre de 1993) sin acatamiento al derecho fundamental del debido proceso, impidiéndole la concurrencia a la mayor en asocio del doctor José Roberto Vélez Múnera, a todos los actos del servicio o fuera de él en los establecimientos militares, la prohibición para solicitar vivienda fiscal y dispuso la anotación del "informe disciplinario" en la hoja de vida. Asimismo, según el ad-quen, la iniciación de la averiguación disciplinaria no constituye atentado contra el derecho al debido proceso, a la honra, a conformar una familia, ni al libre desarrollo de la personalidad, ya que en dicho trámite está legitimada la Mayor para cuestionar la imputación, razón por la cual de acuerdo con el artículo 3o. del Decreto 306 de 1992, no existe amenaza de un derecho constitucional fundamental "por el solo hecho de que se abra o adelante una investigación o averiguación administrativa por la autoridad competente con sujeción al procedimiento correspondiente regulado por la ley." Sobre el derecho al trabajo, sotiene la Corte que los traslados,  entre otros el de la mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, están previstos en el artículo 108 del Decreto 1211 de 1990. "Luego, si a la solicitante se le asignó en una nueva sede militar dentro de esta misma ciudad, para que prestara sus servicios, sin ningún desmejoramiento en sus garantías mínimas laborales, no se demuestra vulneración al derecho esencial del trabajo." También, tiene razón el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional "cuando asevera que frente al acto administrativo que produjo el traslado cuestionado, existen otros medios de defensa judicial, como las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo..." Finalmente, en lo que se refiere al pago de perjuicios, sostiene la Corte que la facultad otorgada por el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, no es amplia sino restrictiva. Y en el presente caso, no es admisible acceder al pedimento del apoderado de los accionantes porque, "si como consecuencia del amparo aquí dispuesto, se ordena a la Fuerza Aérea Colombiana, el levantamiento de las restricciones dispuestas por el Comandante General en contra de los peticionarios, se garantiza así el goce efectivo de sus derechos sin que para este propósito tenga incidencia la condena al pago de perjuicios, susceptible de pretensión en otra sede donde se controvierta la responsabilidad y su cuantía." III. PRUEBAS ORDENADAS POR LA SALA NOVENA DE REVISION Mediante auto de fecha veintitrés (23) de noviembre de 1994, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional ordenó oficiar al inspector general de la fuerza aérea colombiana (FAC), para que remitiera copia auténtica del expediente correspondiente al informativo disciplinario No. 015-IGEFA, adelantado contra la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, e igualmente informar el cargo que actualmente desempeña dicha oficial. Dando cumplimiento a lo ordenado por esta Sala de Revisión, se allegaron al presente proceso los siguientes documentos: - Copia auténtica de la Resolución No. 14871 del 30-DIC-93 En dicha resolución, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso el traslado de la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, del cuartel general del comando de la FAC -sección de medicina laboral, a la base aérea Camilo Daza -comando aéreo de transporte militar. - Fotocopia auténtica de la Resolución No. 5549 del 24-JUN-94 Mediante la cual, el Ministerio de Defensa Nacional dio cumplimiento al fallo de tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el cual dispuso reintegrar a la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, en el cargo de jefe de la sección de medicina laboral de la fuerza aérea, ordenando su traslado de la base aérea Camilo Daza, a la dirección de sanidad del cuartel general. - Copia auténtica de la Resolución No. 10686 del 04-OCT-94 En la mencionada resolución, el Ministerio de Defensa Nacional retiró del servicio activo de las fuerzas militares a la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, ante "SOLICITUD PROPIA"  presentada por la oficial. - Fotocopia autenticada del Informativo Disciplinario No. 015-IGEFA Dicho informativo se inició el veintinueve (29) de diciembre de 1993, contra la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, con base en el artículo 184, literal "b" -"vivir en concubinato o notorio adulterio"-, del decreto 85 de 1989. En él aparece el auto interlocutorio de fecha veintiuno (21) de junio de 1994, por medio del cual se procede a dar cumplimiento al numeral segundo de la providencia emitida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, ordenando "Dar por terminado el Informativo Disciplinario No. 015-IGEFA, adelantado contra la MY. SONIA LUCIA JAIMES GOMEZ", e igualmente se ordena su archivo inmediato. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia. 2. El caso concreto 2.1 De las breves justificaciones para confirmar un fallo de tutela por parte de la Corte Constitucional El artículo 35 del Decreto 2591 prevé lo siguiente: "ARTICULO 35. Decisiones de revisión. Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas". La breve justificación de las decisiones de revisión por parte de la Corte Constitucional, tiene como razón fundamental, el que la Corporación, al evaluar los alcances jurídicos de una determinada decisión de tutela, aplique los principios de economía y celeridad en la administración de justicia, en aquellos eventos en los que no se configure alguna de las hipótesis señaladas en la norma anteriormente citada, como son el que se revoque o se modifique el fallo, que unifique la jurisprudencia de la Corporación o que se aclare el alcance general de una norma constitucional. Así las cosas, para esta Sala de Revisión, la acción de tutela que en esta oportunidad le corresponde analizar no se encuentra dentro de ninguna de las situaciones que describe el referido artículo, razón por la cual, se confirmará el fallo de la Corte Suprema de Justicia, previas algunas consideraciones que se anotarán a continuación . 2.2 Hechos consumados La acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en los casos que determine la ley. Así las cosas, la efectividad de la acción, reside en la posibilidad de que el juez si observa que en realidad existe la vulneración o la amenaza alegada por quien solicita protección, imparta una orden encaminada a la defensa actual y cierta del derecho en disputa. Sin embargo, si la situación de hecho que genera la violación o la amenaza ya ha sido superada, el instrumento constitucional de defensa pierde su razón de ser. Es decir, la orden que pudiera impartir el juez, ningún efecto podría tener en cuanto a la efectividad de los derechos presuntamente conculcados, el proceso carecería de objeto y la tutela resultaría entonces improcedente. Sobre el particular,  ha dicho esta Corporación: "En efecto, la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual explica la necesidad de un mandato proferido por el juez en sentido positivo o negativo.  Ello constituye a la vez el motivo por el cual la persona que se considera afectada acude ante la autoridad judicial, de modo que si la situación de hecho de lo cual esa persona se queja ya ha sido superada en términos tales que la aspiración primordial en que consiste el derecho alegado está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o amenaza y, en consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío.  Lo cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86 de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela..." (sentencia T-519 de 1992, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). De igual forma, esta Sala de Revisión se ha pronunciado sobre el tema en cuestión, en los siguientes términos: "La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza. Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado por las medidas prudentes de traslado a otro centro, en donde puede ser atendido el interno, como ya lo hizo la Fiscalía con el representado del actor. "Al no existir actualmente un principio de razón suficiente por parte del actor para que se conceda la tutela a su representado, al no haber objeto jurídico tutelable, puesto que no hay  ni vulneración ni amenaza de ningún derecho fundamental, y al haber obrado razonablemente la Fiscalía al ordenar el traslado del interno Mora López, no encuentra la Sala fundamento en la realidad para tutelar un supuesto de hecho inexistente." (sentencia No. T-494 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa). En el caso concreto, el juez de primera instancia, al encontrar que la Fuerza Aérea Colombiana violó algunos derechos constitucionales fundamentales de la parte actora, dispuso que éstos fueran restablecidos. Dicha decisión fue acatada en su totalidad por la Fuerza Aérea Colombiana, ordenando, entre otros, el reintegro de la Mayor Jaimes Gómez en el cargo de jefe de la sección de medicina laboral de la mencionada institución, como también ordenó "Dar por terminado el Informativo Disciplinario No. 015-IGEFA", adelantado en su contra. Ya ha cesado entonces la causa que generó el daño y, por tanto, ninguna utilidad reportaría una orden judicial, aun en el caso de que la acción estuviere llamada a prosperar, pues la misma no tendría el poder de modificar situaciones ya superadas y protegidas por la acción de la autoridad judicial. Estima la Sala que la razón expuesta, unida al hecho de que la oficial Jaimes Gómez solicitó voluntariamente su retiro de la Fuerza Aérea y el mismo fue concedido mediante resolución No.10686 de octubre 4 de 1994, firmada por el señor ministro de Defensa Nacional, constituyen motivos suficientes para concluir que no es del caso conceder el amparo pedido. Sin embargo, dado que la actuación inicial observada por el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana en el oficio No. 3308-COFAC-APG-747, fue la que dio origen a la violación de los derechos invocados, considera la Sala de especial importancia, insistir brevemente sobre algunos aspectos relacionados con el debido proceso, y la prevalencia de las disposiciones constitucionales con relación a la ley u otra norma jurídica. 2.3 Violación del debido proceso y de otros derechos fundamentales, en la actuación del Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana En reiteradas ocasiones, esta Corporación se ha pronunciado sobre el ámbito e importancia del derecho al debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), y sus implicaciones frente a actuaciones injustificadas de las autoridades públicas, concluyendo que los abusos y desviaciones originadas no sólo en las actuaciones procesales, sino en las decisiones que adoptan dichas autoridades, constituyen una violación y desconocimiento del mismo. Por esto, en toda actuación tanto los funcionarios judiciales como las autoridades administrativas, deben observar los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos, en especial el de defensa de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando dicha actuación en un caso concreto podría conducir a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una sanción, Es así como en el asunto que se analiza, la Sala de Revisión, compartiendo en esencia la decisión  del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, y de la Corte Suprema de Justicia, considera que el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana,  desconoció el derecho al debido proceso, a través del oficio No. 3308 COFAC-APG-743 de octubre 11 de 1994, pues le impuso a la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez una sanción "con copia a su hoja de vida", consistente en ordenarle abstenerse de concurrir, en asocio de su compañero, a todos los actos del servicio o fuera de él en los establecimientos militares, clubes, y de igual manera solicitar vivienda fiscal, sin que se hubiera adelantado tramitación previa, desconociendo principios como el de legalidad, el juez natural, publicidad, favorabilidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción, es decir, en ostensible desacato de las garantías propias del debido proceso. Ahora bien, encuentra la Corte que el oficio mencionado, no sólo violó el derecho al debido proceso de los actores, sino también otros derechos fundamentales tales como el derecho al honor y al buen nombre, ya que la razón que llevó al comandante de la fuerza aérea colombiana a imponer la sanción, fue el hecho de que la oficial contrajo matrimonio civil en el exterior con el médico Vélez Múnera, quien había estado casado anteriormente. Dicha situación en sí misma, se encuentra amparada por la Constitución Política, entre otros en los artículos 5, 15 y 42, que señalan: "Artículo 5. El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad. " Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. (...) "Artículo 42. La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. "El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia.(...)" No cabe duda entonces, que la Constitución Política protege a la familia al darle el mismo valor tanto a la constituida a través de ceremonias religiosas o civiles, como a las que tienen origen en unión de hecho, buscando siempre el que las personas se desarrollen en un entorno familiar, núcleo fundamental de la sociedad. Por esto, encuentra la Sala que la relación de la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez y el médico José Roberto Vélez Múnera, constituye, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, una unión estable y responsable, la cual a la luz de las nuevas disposiciones constitucionales debe ser respetada y protegida por el Estado y los particulares. Así lo reconoció la propia Fuerza Aérea Colombiana, en el auto interlocutorio que pone fin a el Informativo Disciplinario adelantado contra la Mayor Jaimes Gómez, en el que dijo: "Al ajustar el procedimiento disciplinario a los artículos 4 y 29 de la Carta Política, tal y como lo ordena la providencia tantas veces citada, es preciso comprender que existe incompatibilidad entre la Constitución Nacional y el Decreto 85/89, por cuanto el hecho que motivo la apertura de la investigación al tenor del articulado constitucional, no está prohibido, por lo que entonces está permitido en la norma fundamental, quedando sin piso jurídico el motivo que indujo a la apertura de la investigación y que se encuentra estipulado en el Decreto 85/89. "Para mayor claridad al respecto tenemos que el artículo 4 de la Constitución Nacional, a la letra dice: "...la Constitución Nacional es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...", por  lo que al presentarse esta incompatibilidad entre la norma de normas y un decreto (85/89), no cabe duda alguna que se deben aplicar las disposiciones constitucionales, aún cuando el Reglamento de Régimen Disciplinario para las fuerzas Militares, se encuentre vigente, respetando así el artículo 29 de la Norma Fundamental, es decir, el debido proceso." (negrillas fuera de texto original) También lo había interpretado así el concepto jurídico No.275 -FACAS-810 del tres (3) de noviembre de 1993, presentado por el Auditor Superior de Guerra de la Fuerza Aérea teniente coronel Laureano Gómez Neira, al segundo comandante y jefe del Estado Mayor, en el cual se señaló: "La Constitución Nacional, reconoce que quien participa activamente en la vida comunitaria del país (estamento militar), no está renunciando a su vida privada (art. 15 y 16 ibidem). "Así las cosas, el reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares, en cuanto hace referencia a las normas de conducta del personal militar y civil a quienes se aplica, deberá estar sujeto a la delimitación constitucional que fijan las normas supralegales. Visto en otros términos, diríase, entonces, que todos los militares tienen como cualquier ciudadano derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado en cabeza de sus superiores jerárquicos, debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual forma, tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico establecido." Finalmente, en lo relacionado con el informativo disciplinario No.015-IGEFA, adelantado contra la Mayor Sonia Lucía Jaimes Gómez, por la causal prevista en el artículo 184, literal "b" del decreto 0085 de 1989, que tipifica como falta contra el Honor Militar el "vivir en concubinato...", comparte la Sala la decisión de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que la apertura de la investigación disciplinaria no violó derecho alguno,  pues como lo ha reiterado esta Corte y lo señala el artículo 3o. del Decreto 306 de 1992, no existe amenaza de un derecho constitucional fundamental "por el solo hecho de que se abra o adelante una investigación o averiguación administrativa por la autoridad competente con sujeción al procedimiento correspondiente regulado por la ley." En el presente caso, y de acuerdo con las pruebas que fueron aportadas al expediente, dicho informativo se inició con acatamiento al procedimiento señalado en el régimen disciplinario para las Fuerzas Militares (decreto85/89), respetando así, las garantías propias del debido proceso. Cuestión distinta es la situación que motivó la apertura del informativo disciplinario, aspecto sobre el cual se hubiera pronunciado la Corte a favor de los derechos vulnerados e invocados, de haber concluido con una sanción para la Oficial. Sin embargo, y dado que aparece en el mismo informativo el auto de veintiuno (21) de junio del presente año donde se ordena su archivo, no es del caso referirse al tema, aunque resulta preciso anotar que la decisión de archivarlo interpreta el criterio expuesto en esta providencia, en el sentido, de que el hecho que motivó la apertura de la investigación, -vivir en concubinato- no contraría disposición constitucional expresa; entre las formas de constituir familia la Carta señala "la voluntad responsable de conformarla" (Art.42). En virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de fecha 28 de julio de 1994, proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, pero por las consideraciones consignadas en esta providencia. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de fecha 28 de julio de 1994, proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual se tutelaron los derechos al debido proceso, a la familia, al honor y al buen nombre de los peticionarios, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO:       ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique el contenido de esta providencia a la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Sustanciador MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-013-95 Sentencia No Sentencia No. T-013/95 DERECHO A LA SALUD/DERECHOS FUNDAMENTALES El derecho a la salud, por estar en inmediata conexión con el derecho a la vida, del que es un derivado necesario, es, esencialmente, un derecho fundamental. El derecho a la salud es un derecho fundamental, derivado del derecho a la vida que tiene toda persona humana, desde el momento de la concepción hasta su muerte, derecho que implica  conservar la plenitud de sus facultades físicas, mentales y espirituales, y  poner todos los medios ordinarios al alcance para la prevención de las enfermedades, así como para la recuperación. ACCIDENTE DE TRABAJO/NOTIFICACION-Omisión del procedimiento No se ha configurado violación del derecho a la salud en sentido estricto, y, por tanto, tampoco del derecho a la vida, por cuanto el actor omitió los cauces legales idóneos para satisfacer su pretensión, de suerte que no puede excusarse en su negligencia, no sólo porque incurrió en culpa, sino porque la ignorancia de la ley no sirve de excusa. El actor omitió el deber estipulado, para casos como el que ocupa la atención de la Sala, que prevé los requisitos y procedimientos a seguir en el evento en que se pretenda acreditar ante el patrono un accidente de trabajo, como son el aviso oportuno al patrono y el levantamiento del acta en que se describe detalladamente el suceso, para remitir luego el informe a la Caja de Previsión competente, y así proceder conforme a derecho. No sería justo para con la entidad accionada avalar la ausencia de notificación y la omisión del procedimiento legal previsto para el asunto, por cuanto implicaría, dejar su responsabilidad -que siempre es fundada en el presupuesto legal-objetivo- al arbitrio subjetivo del actor, lo cual constituye una desproporción que no puede avalar esta Corporación. REF.: Expediente No. T-45328 Peticionario: HERMES MAYORGA MARQUEZ Procedencia: Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Derecho invocado:  Derecho a la salud Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA El proceso de tutela radicado bajo el número T-45328, adelantado por el ciudadano Hermes Mayorga Márquez contra la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca. I.   ANTECEDENTES 1.  Solicitud El ciudadano Hermes Mayorga Márquez instauró acción de tutela en contra de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, con el fin de que se le ampararan sus derechos a la vida, a la igualdad, a la salud y a la seguridad social., consagrados en los artículos 11, 13, 44 y 48 de la Constitución Política. 2.  Hechos En demanda presentada ante el Juzgado Laboral del Circuito de Arauca, el actor manifiesta que desde el día 3 de junio de 1990, hasta el día 29 de mayo de 1992 se desempeñó como jefe de la División de Personal de la Alcaldía Municipal de Arauquita (Arauca), y que el día 9 de julio de 1990 sufrió un accidente de trabajo "mientras realizaba gestiones inherentes a mi cargo, el que originó lesiones consistente en fractura conminuta de platillos tibiales con trauma tipo aplastamiento de rodilla izquierda, para lo cual fui remitido al Hospital Militar Central de Bogotá, a fin de ser valorado por un Médico Especialista en Traumatología-Ortopedia". Afirma el peticionario que el día 19 de octubre de 1990, en el Hospital Militar Central de Bogotá, el médico Gustavo Beltrán, le diagnosticó una osteomielitis crónica, y lo citó para un control el día 15 de enero de 1991; sin embargo, afirma que la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca le negó su remisión, ya que el médico coordinador de dicha entidad conceptúo que el estado de su pierna no ameritaba el cumplimiento del control al que fue citado. Finalmente sostiene que debido a su lesión en la pierna, el día 24 de agosto de 1993 solicitó por escrito al gerente de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca que se le prestara asistencia médica, petición que le fue negada "a pesar que mi enfermedad fue derivada de un accidente de trabajo y mi padecimiento se debe a la omisión de la Caja de ordenar la remisión requerida según valoración de especialista en el Hospital Militar". 3.  Petición Solicita el accionante que se ordene a la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca que lo remita a un médico especialista en traumatología y ortopedia, bien sea del Hospital Militar Central de Santafé de Bogotá, D.C., o a una institución médica similar, "para que efectúe una nueva valoración de mi rodilla y mi pierna izquierda y proceda a practicarme la cirugía correspondiente a fin de extraer los cuerpos extraños que como consecuencia del trauma sufrido se encuentran en mi rodilla y pierna izquierda", y que dicha entidad asuma los gastos de las consultas, cirugías y el valor de su traslado a la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C. 4.  Pruebas aportadas con la demanda a.-)   Fotocopia del oficio No. 496 de 19 de julio de 1990, mediante el cual el señor Hermes Mayorga fue remitido por la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca al Hospital Militar Central, para que se le prestaran los servicios médicos en traumatología y ortopedia. b.-)   Fotocopia del oficio No. 806 de septiembre 11 de 1990, mediante el cual el gerente de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca solicita al jefe de la sección financiera del Hospital Militar Central que preste los servicios médicos especializados al accionante. c.-)   Fotocopia de la Historia Clínica del señor Hermes Mayorga. d.-)  Fotocopia de la petición de fecha 24 de agosto de 1993, elevada por el  actor ante el gerente de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, en la cual solicita que se le presten los servicios médicos que dice necesitar. e.-)  Fotocopia del oficio No. 811 de 27 de agosto de 1993, mediante el cual el gerente de la Caja de Previsión Social de Arauca da respuesta a la solicitud del peticionario atrás relacionada, informándole que la entidad a su cargo, "teniendo en cuenta las disposiciones legales que la rigen, solamente protege a sus afiliados hasta por tres (3) meses más, a partir de la desvinculación, cualquiera que ella sea". II.   ACTUACION PROCESAL 1.-  Pruebas recaudadas por el Juzgado Laboral del Circuito de Arauca Mediante auto de fecha veintiséis (26) de julio de 1994, el Juzgado Laboral del Circuito de Arauca, avocó el conocimiento de la presente acción de tutela, decretó y recolectó las siguientes pruebas: a.-) Declaración de Juan Fernando Franco Zuluaga El declarante, médico cirujano, quien se desempeña como gerente encargado de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, manifestó que atendió al señor Hermes Mayorga cuando éste sufrió un accidente en una moto, pero que en su historia clínica "no figura ningún concepto que diga que el accidente ocurrió en horas laborales". Igualmente afirmó que en caso de que existiése un concepto en el cual se sostuviera que el accidente ocurrió en horas de trabajo, es "claro que se debería seguir prestando la asistencia médica asistencial (sic) al señor MAYORGA indefinidamente, siempre que tenga que ver con su accidente"; sin embargo, manifestó que, ni en los archivos de la Caja ni en la historia clínica del peticionario aparece concepto alguno, ni manifestación del señor Mayorga de que el accidente hubiera ocurrido en horas de trabajo. b.-) Declaración de Amos Ríos Suárez El declarante, quien se desempeñó como alcalde de Arauquita en el período 1992-1994, manifestó que el peticionario sufrió un accidente en una moto, cuando cumplía con una comisión a las veredas de La Pesquera y La Reinera. c.-)  Oficio No. 463 OSA, de fecha 30 de junio de 1994, remitido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - Regional Oriente Dirección, Seccional Arauca, el cual contiene el reconocimiento del médico legal del peticionario, estableciendo que sufre de una disminución de su capacidad laboral en un veinte por ciento (20%). d.-)  Fotocopia de la Resolución número 26640 de 1984 "por la cual se reglamentan los servicios médico-asistenciales que presta la Caja Nacional de Previsión Social". 2.  Fallo de primera instancia En audiencia pública celebrada el día primero (1o.) de julio de 1994, el Juzgado Laboral del Circuito de Arauca, profirió sentencia mediante la cual se tuteló en forma transitoria el derecho a la salud del señor Hermes Mayorga, y se ordenó a la Caja Departamental de Previsión Social de Arauca que le prestara la atención médica que requería para el tratamiento de la lesión de su pierna. El Juzgado consideró que, de acuerdo con el artículo 25 de la Resolución No. 2640 de 1984, la Caja de Previsión Departamental de Arauca está en la obligación de suministrar atención médica integral, "sin limitación alguna y por el tiempo que fuere necesario", a aquellos afiliados afectados por enfermedad profesional o no profesional o por accidentes de trabajo. A criterio del a-quo, el señor Mayorga  informó a su superior inmediato, el entonces alcalde de Arauquita, la ocurrencia de su accidente de trabajo, hecho con el cual se cumplen los requisitos de ley para gozar de la asistencia médica necesaria. El Juzgado de Arauca consideró que existen otros mecanismos de defensa judicial, "pero, como la salud del trabajador puede irse deteriorando diariamente, para evitar un perjuicio irremediable, debe tutelarse el derecho a la salud". El fallo en comento fue impugnado por el gerente encargado de la Caja de Previsión Departamental de Arauca. 3.  Fallo de segunda instancia Mediante providencia de fecha cuatro (4) de agosto de 1994, la Sala Civil-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio resolvió revocar la sentencia impugnada, y en consecuencia negar la tutela incoada por el señor Mayorga. A juicio del Ad-quem, en el presente caso no se cumplió con el artículo 36 del Decreto Ley 1045 de 1979, que regula el procedimiento a seguir en caso de la ocurrencia de un accidente de trabajo, esto es, la clase de aviso que debe darse al patrono y la necesidad de levantar un acta en la que se señalen los pormenores del insuceso, acta esta que debe ser remitida por el empleador a la Caja de Previsión correspondiente. Igualmente, anota que no hubo intervención de la División Ocupacional de la Caja de Previsión Social para la calificación de las secuelas y la expedición de la incapacidad, tal como lo exige el artículo 29 de la Resolución 2640 de 1984. III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.  Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia. 2. El derecho a la salud Como ya lo ha reiterado en diversas oportunidades esta Corporación, el derecho a la salud, por estar en inmediata conexión con el derecho a la vida, del que es un derivado necesario, es, esencialmente, un derecho fundamental. Uno de los fines inmediatos de éste es el de vivir en condiciones saludables. A la vez, y bajo otro aspecto, la salud es un medio necesario para una vida digna, pues al hombre no sólo se le debe respetar su existencia biológica, sino que ésta sea de acuerdo con su dignidad de persona, es decir, como un ser que merece vivir bien. Es pues así como el derecho a la salud es un derecho fundamental, derivado del derecho a la vida que tiene toda persona humana, desde el momento de la concepción hasta su muerte, derecho que implica  conservar la plenitud de sus facultades físicas, mentales y espirituales, y  poner todos los medios ordinarios al alcance para la prevención de las enfermedades, así como para la recuperación. No obstante, la Sala considera que en el caso sub lite no se ha configurado violación del derecho a la salud en sentido estricto, y, por tanto, tampoco del derecho a la vida, por cuanto, como se verá más adelante, el actor omitió los cauces legales idóneos para satisfacer su pretensión, de suerte que no puede excusarse en su negligencia, no sólo porque incurrió en culpa, sino porque la ignorancia de la ley no sirve de excusa (Art. 9o. C.C.). Es más, consta en el expediente cómo, en su momento, la entidad puso los medios a su alcance para socorrer al actor, y la obligación de los profesionales de la salud es de medio y no de resultado. 3.  El caso concreto Es evidente que nadie puede beneficiarse de su propia negligencia. En el expediente se muestra cómo el actor omitió el deber estipulado, para casos como el que ocupa la atención de la Sala, en el artículo 36 del Decreto Ley 1045 de 1979, que prevé los requisitos y procedimientos a seguir en el evento en que se pretenda acreditar ante el patrono un accidente de trabajo, como son el aviso oportuno al patrono y el levantamiento del acta en que se describe detalladamente el suceso, para remitir luego el informe a la Caja de Previsión competente, y así proceder conforme a derecho. Sería ilógico dejar a la indeterminación absoluta, la oportunidad y modo de reclamar un derecho, pues si bien es cierto la ciencia jurídica estipula la primacía de la realidad, no por ello se desconocen los medios adecuados para comprobarla, en aras de la seguridad jurídica y del interés general, para desarrollar ordenadamente las pretensiones a que haya lugar. Por otra parte, no sería justo para con la entidad accionada avalar la ausencia de notificación y la omisión del procedimiento legal previsto para el asunto, por cuanto implicaría, dejar su responsabilidad -que siempre es fundada en el presupuesto legal-objetivo- al arbitrio subjetivo del actor, lo cual constituye una desproporción que no puede avalar esta Corporación. Además de lo anterior, encuentra la Sala que tampoco se cumplió lo previsto en el artículo 29 de la Resolución 2640 de 1984, que para estos eventos exige que la División de Ocupación de la Caja de Previsión Social califique oportunamente los perjuicios derivados del hecho y expida la correspondiente incapacidad. Por las razones expuestas, la Sala confirmará el fallo de tutela proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio del cuatro (4) de agosto de 1994. SEGUNDO:  ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique esta providencia a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Ponente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-014-95 Sentencia No Sentencia No. T-014/95 SALARIO-Pago por consignación en banco/ACCION DE TUTELA-Improcedencia Estando permitido el pago por cheque o por giro postal no habrá  motivo para considerar anormal el pago mediante consignación en la cuenta bancaria del trabajador. Esto no contradice el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 139, que ordena "el salario se paga directamente al trabajador o la persona que él autorice por escrito" porque el banco es un simple intermediario y quien puede manejar el dinero es el titular de la cuenta. La libertad que protege la Constitución Política no puede confundirse con la defensa de todos los deseos de un ser humano. Exigir por medio de la tutela el cumplimiento de los anhelos, con el argumento de que los ordenamientos que no nos gustan o que implican alguna dificultad significan un atentado a la libertad es un esquema insostenible que convertiría a la acción de tutela en algo que escapa a la razón jurídica y llevaría el ejercicio del derecho al terreno de la anarquía. MINISTERIO DE EDUCACION-Directora administrativa Sea o no controvertible la legalidad de la mencionada forma de pagar el salario, de todas maneras la trabajadora tiene derecho a reclamar y el ejercicio de este derecho, bien sea directamente ante el superior o como acción de tutela no puede ser en ningún momento reprochado. Y, la Directora Administrativa del Ministerio de Educación, invocando el ORDEN, no puede amenazar con sanciones a la trabajadora discrepante porque, en primer lugar, cuando se presentan estas situaciones las normas laborales hablan de pago por consignación, y, en segundo lugar, la actitud de la Directora demuestra una estructura rígida del manejo del poder, que no permite cualquier crítica a sus decisiones, convirtiendo la orden en el propio fin de la administración y no, como debe serlo, en un simple instrumento; la Directora con su intolerancia demuestra ausencia de capacidad de diálogo e irrespeto por los derechos del otro. Que quede muy claro que no se puede invocar los reclamos y el fallo en contra del amparo reclamado como pruebas para una sanción. REF: Expediente Nº T- 47337 Actor: Carmen Alcira Rodríguez Rubio Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Temas: Pago de sueldos. Libertad y orden. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá , D.C., veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, profieren la Siguiente: SENTENCIA: En el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-47337, adelantado por Carmen Alcira Rodríguez Rubio. I. ANTECEDENTES 1. SOLICITUD. La petente, funcionaria del Ministerio de Educación Nacional, expresa su inconformidad con la determinación de la Directora General Administriva de tal Ministerio, según la cual los funcionarios deben abrir cuentas en el Banco Popular, Sucursal CAN, para consignarse en ellas los sueldos de los trabajadores. Expresa dicha trabajadora que se le vulnera su LIBERTAD porque no es su voluntad tener obligaciones con el Banco Popular y que obligarla a hacerlo viola además el derecho a la intimidad. Agrega que también se ha vulnerado el derecho de petición por cuanto presentó al Ministerio de Educación, conjuntamente con otros funcionarios, un escrito objetando la determinación de la Directora Administrativa y solicitando se continuara pagando el salario como antes se venía haciendo y que, además, el 14 de julio de 1994, mediante escrito, pidió se le indicara el mecanismo a seguir para reclamar el salario, sin haberse dado respuesta a tales solicitudes. Por último, invoca tangencialmente la protección al derecho al Trabajo. 2. Actitud de la Directora Administrativa del Ministerio de Educación Nacional. Considera que no ha habido violación al derecho de petición por cuanto la solicitud general fue respondida mediante circular de 5 de mayo de 1994 y la petición especial de Carmen Alicia Rodríguez Rubio esta contestada por oficio de 19 de julio del mismo año. Obran en el expediente tales actos administrativos. Pero, la razón central expresado por la Directora es el respeto al ORDEN. En la circular y especialmente en el oficio, la Directora Administrativa recalca que se trata de una orden de obligatorio cumplimiento y que apartarse de ella significa crear el caos, violar temerariamente los reglamentos y por eso mismo la Directora amenaza con sanciones disciplinarias. 3. Sentencia de primera instancia. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, falló el 1º de agosto de 1994 negando la tutela. En su criterio, la accionante ha debido ejercitar ante la jurisdicción contenciosa la acción de nulidad o la de restablecimiento del Derecho. Esta determinación fue impugnada oportunamente. 4. Sentencia de Segunda Instancia. La Sección 3ª del Consejo de Estado, el 26 de agosto de 1994, confirmó la decisión del a-quo por estar ajustada "en todo su universo, a la ley y al derecho" y, agrega que el mal ejercicio de esta clase de tutelas "contribuye a su desgaste y descrédito". II. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación 2. El asunto bajo revisión y los temas jurídicos que surgen del caso concreto. Ya se indicó en esta sentencia que la Administración dió respuesta a los dos escritos que se le dirigieron, luego no se exige mayor análisis para concluir que no existió violación al derecho de petición. Tampoco hay necesidad de detenerse a estudiar si se viola la intimidad por el hecho de que el sueldo se consigne en un cuenta bancaria y no se pague directamente al trabajador porque la consignación es una forma de pago que en nada altera la intimidad familiar o personal. El Convenio 95 de la OIT indica las formas como pueden pagarse las salarios: "Artículo 3º "1. Los salarios que deban pagarse en efectivo se pagarán exclusivamente en moneda de curso legal, y deberá prohibirse el pago en pagarés, vales, cupones o en cualquier otra forma que se considere representativa de la moneda de curso legal. "2. La autoridad competente podrá permitir o prescribir el pago del salario por cheque contra un banco o por giro postal, cuando este modo de pago sea de uso corriente o sea necesario a causa de de circunstancias especiales, cuando un contrato colectivo o un laudo arbitral así lo establezca, o cuando, en defecto de dichas disposiciones, el trabajador interesado preste su consentimiento". Podrá decirse que estando permitido el pago por cheque o por giro postal no habrá  motivo para considerar anormal el pago mediante consignación en la cuenta bancaria del trabajador. Esto no contradice el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 139, que ordena "el salario se paga directamente al trabajador o la persona que él autorice por escrito" porque el banco es un simple intermediario y quien puede manejar el dinero es el titular de la cuenta. En la hipótesis de que la forma de pago de que se ha venido haciendo mención contraviniera alguna norma legal, el trabajador puede usar las acciones ante el contencioso-administrativo, caso en el cual no puede hablarse de la tutela como mecanismo transitorio porque no hay perjuicio irremediable por cuanto no sólo cabe la suspensión provisional sino que el trabajador puede momentáneamente aceptar la forma de pago mientras la justicia decide. Por supuesto que la señora que instauró la tutela no se refiere tanto a la protección del salario como a lo que ella considera un atentado a su libertad: obligarla a abrir una cuenta bancaria. Y, en el otro extremo, la Directora Administrativa del Ministerio de Educación invoca el orden como razón suprema de la determinación. Estas posiciones exigen algunas precisiones: La libertad que protege la Constitución Política no puede confundirse con la defensa de todos los deseos de un ser humano. Exigir por medio de la tutela el cumplimiento de los anhelos, con el argumento de que los ordenamientos que no nos gustan o que implican alguna dificultad significan un atentado a la libertad es un esquema insostenible que convertiría a la acción de tutela en algo que escapa a la razón jurídica y llevaría el ejercicio del derecho al terreno de la anarquía. La libertad que protege la Constitución es aquella que le permite al hombre realizar su individualidad dentro de una sociedad. Las contingencias individuales no le pueden quitar valor a los compromisos que permiten la armonía social. Es razonable buscar formas de pagar un salario a través de un banco, estando, como en el caso que motiva esta tutela, ubicada la agencia bancaria cerca al lugar de trabajo y no ocasionando costos al trabajador. La molestia porque en el Banco la atención es "demorada" como dice la actora en su memorial de impugnación, no significa violación a un derecho fundamental. El mismo Convenio 95 de la OIT dice que están prohibidas las limitaciones a la libertad de DISPONER del salario (art. 6º) y la Recomendación 85 numeral III exige al empleador comunicarle al trabajador "el lugar de pago". Todo lo anterior permite concluir que la forma de pago adoptada no viola ningún derecho fundamental porque una cosa es la manera de hacerle llegar al asalariado el sueldo y otra muy distinta impedirle a él que disponga de la retribución recibida. Por supuesto que todo esto debe manejarse sin que se ocasione algún abuso que torne difícil la recepción del salario, pero este no es el caso que motiva esta tutela, entre otras cosas porque anteriormente el Ministerio cancelaba por intermedio de otro banco en el mismo CAN, luego no se ve la razón para que la actora proteste por elcambio de entidad bancaria. Pero, sea o no controvertible la legalidad de la mencionada forma de pagar el salario, de todas maneras la trabajadora tiene derecho a reclamar y el ejercicio de este derecho, bien sea directamente ante el superior o como acción de tutela no puede ser en ningún momento reprochado. Y, la Directora Administrativa del Ministerio de Educación, invocando el ORDEN, no puede amenazar con sanciones a la trabajadora discrepante porque, en primer lugar, cuando se presentan estan situaciones las normas laborales hablan de pago por consignación, y, en segundo lugar, la actitud de la Directora demuestra una estructura rígida del manejo del poder, que no permite cualquier crítica a sus decisiones, convirtiendo la orden en el propio fin de la administración y no, como debe serlo, en un simple instrumento; la Directora con su intolerancia demuestra ausencia de capacidad de diálogo e irrespeto por los derechos del otro. Que quede muy claro que no se puede invocar los reclamos y el fallo en contra del amparo reclamado como pruebas para una sanción. En mérito de lo expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE PRIMERO: Confirmar las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el presente caso por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado. SEGUNDO: Comuníquese al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para que notifique la sentencia a las partes, al tenor del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO: Enviése copia al Defensor del Pueblo, y al Consejo de Estado Sección Tercera. Notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA. Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-015-95 Sentencia No Sentencia No. T-015/95 ACCION DE TUTELA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE/SALARIO-Pago a beneficiarios del secuestrado/SECUESTRO POR LA GUERRILLA Pese a que la peticionaria dispone de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos y los de su hija, en éste caso es procedente la acción de tutela instaurada, cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable que amenaza en forma grave la vida y subsistencia tanto de la accionante como la de su hija, quienes con ocasión del secuestro del trabajador mencionado, hecho que se encuentra claramente demostrado en el proceso, se han visto privadas de los medios requeridos para satisfacer sus necesidades esenciales ante la negativa de la entidad accionada para pagarle a dichas beneficiarias los salarios correspondientes, alegando que para ello se requiere que “lleve una orden firmada por él”. ESTADO SOCIAL DE DERECHO/AUTORIDAD-Protección de vida, honra y bienes/PREVALENCIA DE DERECHOS DEL NIÑO Teniendo en cuenta principios de justicia social y de equidad, reconocidos universalmente y la naturaleza de Estado social de derecho que caracteriza al nuestro, donde las autoridades están en la obligación constitucional de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos de manera eficaz y oportuna, así como sus derechos fundamentales, la acción de tutela es en este caso concreto, el medio más eficaz e idóneo para lograr el amparo de los derechos invocados, cuando este se encuentra como sucede en el asunto que se examina, ante una circunstancia que frente al delito de secuestro, se ha privado a sus beneficiarios de los medios de subsistencia para poder atender las necesidades esenciales de ese núcleo familiar, mas aún cuando en el presente caso se reclama el derecho de una menor de edad, hija de la accionante y del secuestrado, con base en el artículo 44 constitucional que consagra como derechos fundamentales de los niños, la vida, la salud y la seguridad social de los mismos, así como la obligación a cargo del Estado de protegerlos “contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro...”, derechos éstos que prevalecen sobre los demás. SECUESTRO/DERECHO A LA INTEGRIDAD FAMILIAR-Protección estatal Conductas delictivas como el secuestro, comprometen la integridad de todo cuanto constituye la razón de ser de la organización social y política. Por tanto, la respuesta del Estado a su vulneración debe estar encaminada no sólo a imponer los castigos y penas que correspondan a la gravedad del delito, sino a proteger a quienes se ven afectados indirectamente por ellas, como en el caso de los familiares de la víctima. DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección inmediata La protección inmediata de los derechos fundamentales en su núcleo conceptual, requiere de la adopción de medidas apremiantes contra todo acto que los quebrante o pretenda menoscabarlos, sin que importe la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza o vulneración, con tal de que la determinación sea oportuna e inminente. Precisamente, el instrumento eficaz para el amparo de dichos derechos, instituído constitucionalmente, es la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, a fin de evitar el perjuicio irremediable frente a los actos u omisiones de las autoridades públicas que afecten el ejercicio de los mismos. DERECHO A LA VIDA-Alcance/DERECHO A LA SUBSISTENCIA/SECUESTRO-Pago de salarios/FUERZA MAYOR-Aplicabilidad El juez de tutela al interpretar el alcance de los derechos a la vida y a la subsistencia, debe tener en cuenta la importancia del salario como sustento del trabajador para atender en forma decorosa sus necesidades familiares y sociales, propias del núcleo en el cual convive, frente a una desaparición forzada que lo imposibilita para cumplir con sus obligaciones laborales. Por ello, si el trabajador no ha incumplido sus obligaciones laborales ni ha abandonado por su culpa el trabajo, sino que por el contrario, en virtud del secuestro de que ha sido objeto, se ha visto forzado a interrumpir la prestación de sus servicios, no puede concluirse que una persona colocada en dicha situación no tenga derecho a percibir su salario en cabeza de sus beneficiarios, razón por la cual queda plenamente justificada la procedencia de la solicitud de amparo para la protección inmediata de los derechos de la accionante y de su hija menor, quienes dependen económicamente del empleado, consistente en percibir los salarios y prestaciones correspondientes a éste y que constituyen el medio para subvenir a sus necesidades vitales. Es pues, la noción de fuerza mayor la que debe aplicarse en este asunto, pues a causa de la misma se produjo la interrupción del servicio por parte de quien estaba en pleno ejercicio de sus actividades laborales. FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES-Pago de salarios a beneficiarios de secuestrados/PERSONA DESAPARECIDA-Mera ausencia Debe ordenar la Corte al Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, la cancelación de los salarios y prestaciones correspondientes a que tiene derecho el secuestrado a partir del día en que se produjo su secuestro y hasta que el afectado por el mismo recobre su libertad o hayan transcurrido los dos años siguientes a dicha fecha, de conformidad con los ordenamientos consagrados en los artículos 96 y siguientes del C.C., relacionados con la mera ausencia de la persona desaparecida del lugar de su domicilio, que tienen aplicación análoga para el caso sub-examine. REF: Expediente No. T - 49.824 PETICIONARIA: Ersilda Correa Marimón contra el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar. PROCEDENCIA: Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil. TEMA: Derecho de los beneficiarios de un secuestrado a percibir los salarios y prestaciones que a él le corresponden - legalidad de su pago -. * "Considera la Corte que la naturaleza misma de este abominable y atroz delito coloca a la víctima del secuestro frente a un estado de indefensión, imposibilitándolo para expresar su voluntad, y por ende, para el cumplimiento de sus obligaciones laborales en relación con el patrono, en virtud de una situación que configura la fuerza mayor. Como consecuencia de ello, el secuestro mal puede conducir a la terminación de la relación laboral, ni puede afectar el derecho que éste tiene a percibir en cabeza de su cónyuge y demás beneficiarios, los salarios y prestaciones correspondientes". MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fé de Bogotá, D.C., Enero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1.995). Procede la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Y FABIO MORON DIAZ, a revisar los fallos proferidos por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena, el 5 de agosto de 1994 y por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil, el 19 de septiembre del mismo año, en el proceso de la referencia. El negocio llegó al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, por la vía ordinaria de la remisión que hizo el Tribunal Superior de Cartagena, en virtud de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Conforme a los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Número Once de Selección de la Corte escogió para efectos de revisión la presente acción de tutela. I.  INFORMACION PRELIMINAR. La señora Ersilda Correa Marimón instauró acción de tutela en contra del Fondo de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, solicitando la protección de sus derechos fundamentales y los de su hija Sandra Milena Parra a la vida, a la subsistencia y a la integridad familiar, por depender económicamente del salario que devenga el señor Jesus Maria Parra Moreno, en calidad de empleado de dicha entidad, quien actualmente se encuentra secuestrado por el grupo guerrillero E.L.N., razón por la cual se niegan a cancelarle sus salarios y demás prestaciones sociales. La accionante fundamenta su petición, en los siguientes H E C H O S : * "El señor JESUS MARIA PARRA MORENO, empleado de dicha entidad -Fondo Nacional de Caminos Vecinales- desde 1987, ocupando el cargo de Inspector-Topógrafo fue enviado por el director Eduardo del Rio a Comisión desde el día 4 de mayo al sur de Bolivar a realizar un inventario vial en los siguientes municipios: Barranco de Loba-Norosí-Rioviejo y otros. Según los señores Ramón Merlano Conductor y Francisco Cadenero, regresaron a las oficinas a entregarle un comunicado enviado por la guerrilla, donde manifiestan quedarse con Jesús secuestrado hasta tanto Caminos Vecinales le cumpla con las siguientes peticiones: - Arreglo de vías en algunos municipios del sur de Bolivar. - Terminación de vías empezadas en algunos municipios. - Arreglo de maquinarias que se encuentran en las vías del sur de Bolivar. El comunicado enviado por la guerrilla fue dado a conocer por los medios de comunicación. Después de haber pasado tanto tiempo secuestrado Jesús, me dirijo siempre a las oficinas del Director ya que no tengo ninguna noticia, siempre me informa que todos estos trámites son muy demorados y hay que esperar. Nosotras: Ersilda Correa Marimón y Sandra Milena Parra Correa, Señora e Hija, dependemos económicamente del salario de Jesús, debido a su secuestro me dirijo a las oficinas del Director y de la Tesorera y alegan que no deben entregarme el salario hasta que no lleve una orden firmada por él, no desconociendo ninguno de los dos que Jesús tiene una familia". P R E T E N S I O N E S : En virtud a los hechos expuestos, la peticionaria solicita se ordene al pagador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales para que se le aporte el sueldo y prestaciones sociales, derecho fundamental de la niña SANDRA MILENA PARRA CORREA. II. LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE SE REVISAN. A. Sentencia del Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena. Mediante fallo de 5 de agosto de 1994, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena resolvió acceder a tutelar los derechos fundamentales a la vida y de los niños, a la señora Ersilda Correa Marimón y a la niña Sandra Milena Parra Correa, pidiendo al señor Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, autorizar a los funcionarios encargados del pago de los salarios y prestaciones del señor JESUS MARIA PARRA MORENO para que lo hagan a la señora ERSILDA CORREA MARIMON, mientras subsiste el vínculo laboral de aquél con esa entidad y permanezca en el estado de retención en que se encuentra. El mencionado despacho judicial fundamentó su decisión en los argumentos que a continuación se exponen: "La circunstancia de privación a una familia de los medios de subsistencia por causas ajenas a la voluntad de quien tiene la obligación de suministrar los medios para ello, insoslayablemente implica la violación al derecho a la vida, que es lo que acontece con la familia del señor JESUS MARIA PARRA MORENO, quien fue secuestrado cuando cumplía con sus deberes de empleado de Caminos Vecinales, por lo que debe recibir sus emolumentos para el sostenimiento de su familia y es que no sólo podemos interpretar integralmente el concepto del derecho a la vida, sino que debemos entrelazarlo con el derecho fundamental de los niños consagrado en el artículo 44 de la Carta Política. Nuestra Constitución reconoce el valor y la debilidad de los niños, y por ello consagra expresamente sus derechos fundamentales y la correlativa obligación familiar, social y estatal de prodigarles asistencia y protección. La observación del sustento en la medida de las propias capacidades económicas, es una de las obligaciones de los padres cuyo rango constitucional permite su inmediata exigibilidad en los casos de grave incumplimiento que vulnere o amenace los derechos fundamentales de éstos. El hoy incumplimiento de la obligación de sustentar que tiene su génesis en un hecho ajeno a la voluntad del padre de la menor como a su madre, pero su vinculación a la entidad en donde prestaba servicios al momento de su retención, permite entender que no puede exigírsele a la madre de la menor lo imposible, como es una autorización firmada por el desaparecido, porque a ello nadie está obligado, para cancelarle los salarios y prestaciones del trabajador, más si de ellos derivan su sustento. La renuencia del Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales de esta seccional en cancelar los salarios y demás prestaciones del señor JESUS MARIA PARRA MORENO, aunada a la existencia de una autorización antecedentemente concedida, es una flagrante violación a los derechos fundamentales a la vida y al de los menores consagrados en el artículo 44 de la Constitución Nacional". B. Impugnación del fallo de primera instancia. El Fondo Nacional de Caminos Vecinales, mediante apoderado, apeló el fallo del Juzgado Civil del Circuito de Cartagena, con fundamento en el hecho de que la tutela no se promovió como mecanismo transitorio no obstante existir otros medios de defensa judicial para reclamar los derechos presuntamente vulnerados y alegando que los pagos de los salarios del señor Jesus Parra Moreno se suspendieron por motivo de fuerza mayor al igual que la cancelación de cualquier prestación social, en atención a no saberse de la existencia actual del trabajador retenido por la guerrilla y por la dificultad de determinar si a la fecha existe el vínculo laboral originario de esas remuneraciones. En tal virtud, solicita se revoque en su integridad la providencia impugnada y se ordene a la accionante el reintegro de los dineros recibidos del Fondo o al menos que se autorice la deducción de ellos de las prestaciones sociales causadas en beneficio del trabajador. C. Sentencia del Tribunal Superior de Cartagena. La Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena, mediante fallo de 19 de septiembre de 1994, resolvió revocar la providencia del Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena y en su lugar denegar la tutela instaurada por la señora ERSILDA CORREA MARIMON contra el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, con base en las siguientes consideraciones: "Para el caso planteado por la señora ERSILDA CORREA MARIMON (...), es indiscutible que existe a disposición de la parte que se dice afectada otro medio de defensa judicial, configurado por el proceso laboral ejecutivo u originario, según el caso. Además, es fácil colegir que no existe un perjuicio irremediable, porque los salarios y prestaciones le pueden ser reconocidos y cancelados a quien demuestre legitimación en la causa para ello, desde la fecha en que quedaron insolutos, según decisión que corresponderá al juez laboral, tornándose reversible por lo expresado el reclamo que por la vía de tutela hace la señora Correa Marimón en su propio nombre y en el de su hija Sandra Milena Parra. Ocurre de esa manera, porque la tutela como mecanismo transitorio no puede implicar un pronunciamiento definitivo o definidor del asunto que compete legalmente a la justicia laboral, y siendo remediable o reversible la situación que corresponde dilucidar a ésta, no se encuentra viabilidad o procedencia a la presente acción de control constitucional concreto, puesto que las cosas mediante la respectiva acción laboral, pueden volver si se plantean y prueban debidamente, al statu quo ante (sic). De tal manera, pues, que con apoyo en todo lo expresado, la presente acción de tutela no puede acogerse, y más todavía, debió rechazarse, por ser improcedente, a la luz del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, determinante de los casos de su improcedibilidad". III.    De las pruebas que obran en el expediente. 1.   Oficio fechado 28 de julio de 1994, suscrito por el Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Regional Bolivar, en el cual afirma: "Yo, EDUARDO DEL RIO RODRIGUEZ, Director Regional Bolivar del Fondo Nacional de Caminos Vecinales presenté ante la Unidad Anti-Extorsión y Secuestro de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Cartagena, la denuncia respectiva sobre la desaparición del señor JESUS MARIA PARRA MORENO, funcionario del Fondo Nacional de Caminos Vecinales Regional Bolivar y por comunicaciones posteriores se deduce está secuestrado y ello ocurrió en desarrollo de sus labores. Con respecto al pago de los salarios del señor PARRA MORENO a partir del 12 de mayo de 1994, fecha en la cual fué retenido el mencionado funcionario, la Oficina Jurídica de la Entidad mediante memorando No. 08712 del 26 de julio de 1994, emitió un concepto manifestando que el pago de estos salarios se deben diferir hasta que se esclarezca la presente situación" (negrillas fuera de texto). 2. Comunicado a la Opinión Pública, al Ministro de Obras Públicas y al Director de Caminos Vecinales suscrito por el Frente "Luis José Solano Sepúlveda" de la Unión Camilista Ejército de Liberación Nacional en Mayo de 1994, a través del cual se anuncia lo siguiente: "En nuestras manos se encuentra en calidad de retenido el Señor Ingeniero Jefe de Topografía de Caminos Vecinales Seccional Bolivar JESUS MARIA PARRA. Los motivos que nos inducen a tomar tal determinación son: (...) En consecuencia a lo anterior, damos a conocer que la retención practicada en la persona de JESUS MARIA PARRA, funcionario de Caminos Vecinales en su calidad de Ingeniero Jefe de Topografía no tiene finalidad económica, sino estrictamente una razón de carácter social; por tal motivo, estamos exigiendo el cumplimiento de lo pactado desde 1985 hasta la fecha, donde se defina con claridad iniciación y culminación de obras". 3. Memorando del Liquidador General del Fondo Nacional de Caminos Vecinales al Director Regional Bolivar, fechado 17 de mayo de 1994 en el cual se indica: "El señor JESUS MARIA PARRA MORENO, Inspector de Carreteras de la Regional Bolívar, en compañía del señor FRANCISCO BARRAGAN ATENCIO y el señor RAMON MERLANO OLMOS conductor del suzuki SJ410 de Placas OUG-509; los anteriores señores funcionarios del Fondo Nacional de Caminos Vecinales desde el día 4 de Mayo de 1994 se encontraban realizando el Inventario Vial de la Regional Bolívar específicamente en el Sur de Bolívar. El día sábado 12 de Mayo de 1994 fué detenido el señor Jesús María Parra Moreno junto con el vehículo de la Entidad, esto ocurrió en el camino RIO VIEJO CRUCE RAMAL NOROSI". IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Primera. La competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar el fallo proferido en segunda instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena. Segunda. Procedencia de la acción de tutela en el asunto sometido a revisión. Pretende la accionante a través de la tutela que se ordene al Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Regional Bolivar, cancelarle los salarios y prestaciones a que tiene derecho en su condición de cónyugue del señor JESUS MARIA PARRA MORENO, inspector-topógrafo de esa entidad, secuestrado por el Frente "Luis José Solano Sepúlveda" de la Unión Camilista del Ejército de Liberación Nacional desde el mes de mayo de 1994, cuando se encontraba realizando el inventario vial en el Sur de Bolívar. Señala la peticionaria que el director de la entidad accionada le ha negado el pago de los salarios y prestaciones de su cónyuge mientras no lleve una orden firmada por él o se esclarezca la desaparición del señor PARRA MORENO. En virtud a los hechos expuestos, encuentra la Sala que los derechos cuya protección se pretende mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela son los de la vida, la subsistencia, la integridad familiar y el derecho de los niños a que se les garantice por parte del Estado y de la sociedad el ejercicio pleno de los mismos. Por lo tanto, la Sala entrará a examinar en primer lugar los argumentos por medio de los cuales el Tribunal Superior de Cartagena denegó la tutela, es decir, lo relativo a la existencia de otros medios de defensa judiciales, y luego a realizar algunas consideraciones respecto a los derechos que se dicen amenazados por la entidad accionada para así determinar la procedencia en el asunto sub-examine de la acción de tutela ejercida por la demandante. * Ineficacia de los otros medios de defensa judicial. Consideró el Tribunal Superior de Cartagena para denegar la tutela, que esta no procede en el caso que se revisa porque existe a disposición de la accionante otro medio de defensa judicial, a través de un proceso laboral ejecutivo u ordinario, según el caso, y que además, "no existe un perjuicio irremediable porque los salarios y prestaciones le pueden ser reconocidos y cancelados desde la fecha en que quedaron insolutos, según decisión que corresponderá al juez laboral, tornándose reversible el reclamo por la vía de la tutela". Y concluyó el Tribunal para fundamentar su decisión, que la tutela como mecanismo transitorio no puede implicar un pronunciamiento definitivo del asunto que compete a la justicia laboral, y siendo remediable la situación que corresponde dilucidar a ésta, no es viable la protección de los derechos invocados en el presente caso, puesto que las cosas mediante la respectiva acción laboral pueden volver al statu quo anterior. Con respecto a esa interpretación, debe observar la Sala de Revisión que pese a que la peticionaria dispone de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos y los de su hija, en éste caso es procedente la acción de tutela instaurada, cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable que amenaza en forma grave la vida y subsistencia tanto de la accionante como la de su hija, quienes con ocasión del secuestro del trabajador mencionado, hecho que se encuentra claramente demostrado en el proceso, se han visto privadas de los medios requeridos para satisfacer sus necesidades esenciales ante la negativa de la entidad accionada para pagarle a dichas beneficiarias los salarios correspondientes, alegando que para ello se requiere que “lleve una orden firmada por él”. Estima la Corporación que al no otorgarse la protección inmediata de los derechos reclamados por las beneficiarias de que trata la presente providencia, quienes dependen económicamente del salario que devenga su esposo y padre, secuestrado desde el 12 de mayo de 1994 durante la realización de labores propias de su oficio, las medidas encaminadas a la defensa de los mismos pueden resultar ineficaces e inoportunas, por lo que se requiere de una definición inmediata y urgente para lograr la protección y defensa de los derechos de la peticionaria y de su hija, para lo cual la Constitución de 1991 consagró la acción de tutela, a fin de que mediante un procedimiento preferente y sumario se amparen los derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Como lo ha sostenido esta Corporación1, hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado, ya en forma directa o como mecanismo transitorio. Así pues, tratándose de derechos tan esenciales al ser humano como lo son la vida y la subsistencia de las personas, la Corte no puede señalarle a la accionante como lo hizo el Tribunal Superior de Cartagena, que existe otro medio de defensa judicial a disposición del afectado, máxime cuando el peligro en que se encuentran es a juicio de la Corporación inminente. Por lo tanto, teniendo en cuenta principios de justicia social y de equidad, reconocidos universalmente y la naturaleza de Estado social de derecho que caracteriza al nuestro, donde las autoridades están en la obligación constitucional de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos de manera eficaz y oportuna, así como sus derechos fundamentales, estima la Sala de Revisión que la acción de tutela es en este caso concreto, el medio más eficaz e idóneo para lograr el amparo de los derechos invocados, cuando este se encuentra como sucede en el asunto que se examina, ante una circunstancia que frente al delito de secuestro, se ha privado a sus beneficiarios de los medios de subsistencia para poder atender las necesidades esenciales de ese núcleo familiar, mas aún cuando en el presente caso se reclama el derecho de una menor de edad, hija de la accionante y del secuestrado, con base en el artículo 44 constitucional que consagra como derechos fundamentales de los niños, la vida, la salud y la seguridad social de los mismos, así como la obligación a cargo del Estado de protegerlos “contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro...”, derechos éstos que prevalecen sobre los demás. No obstante que para la Sala lo anterior es lo suficientemente claro para revocar el fallo que se revisa y para conceder la protección que se solicita, debe la Corte efectuar a continuación algunas consideraciones en relación con los derechos que se dicen vulnerados, así como respecto a la legalidad del pago de los salarios y prestaciones a que tienen derecho los beneficiarios legítimos del secuestrado para justificar el amparo de los derechos de la accionante y de su hija. * El derecho a la vida y su protección constitucional. El artículo 2o. inciso segundo de la Constitución de 1991, señala que: "Las autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". Según el artículo 5o. de la misma Carta, el Estado reconoce, sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara la familia como institución básica de la sociedad. Igualmente, el artículo 11 de la Constitución Política establece que "el derecho a la vida es inviolable. De esta manera, si la protección de la persona en sus derechos fundamentales, entre ellos la vida y la libertad, es entre otras la razón de ser de las autoridades, no cabe duda de que la organización social es un medio al servicio de la persona, como se ha dicho, y de que la protección del individuo es el primer deber social del Estado. De ahí que uno de los fundamentos esenciales para justificar la reforma constitucional de 1991 fue precisamente el de establecer no solamente la Carta de Derechos, sino la protección de los mismos a través de las decisiones del juez constitucional y en grado sumo de esta Corte Constitucional Ahora bien, esta protección se hace más exigente cuando se trata de la acción subversiva que configura la existencia de un delito repudiable como es el secuestro, que ocasiona sensibles perjuicios de orden económico y moral, no solamente para el secuestrado, sino también para sus beneficiarios y familiares víctimas inocentes del mismo. No hay duda de que el delito del secuestro lesiona de manera grave y quebranta en forma ostensiblemente los derechos fundamentales de la vida, la libertad, la dignidad humana, el trabajo y el núcleo familiar, entre otros. No puede olvidarse tampoco que la familia es el núcleo esencial de la sociedad, que se ve afectada en forma grave frente al delito atroz y abominable del secuestro, ya que como lo dispone el artículo 42 de la Carta Política, “cualquier forma de violencia en la familia se considera destructora de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley”. No cabe duda que conductas delictivas como el secuestro, comprometen la integridad de todo cuanto constituye la razón de ser de la organización social y política. Por tanto, la respuesta del Estado a su vulneración debe estar encaminada no sólo a imponer los castigos y penas que correspondan a la gravedad del delito, sino a proteger a quienes se ven afectados indirectamente por ellas, como en el caso de los familiares de la víctima. En consecuencia, las autoridades de la República están en la obligación de hacer respetar y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de las personas y de proteger los derechos fundamentales a la vida, honra y bienes de estas, así como la libertad, la dignidad humana, el trabajo y los demás derechos consagrados constitucionalmente, a través de acciones encaminadas a evitar que se amenacen o vulneren estos, de manera que el quebrantamiento flagrante de los mismos, amerita la decisión judicial en aras de lograr su reivindicación y amparo inmediato. La Carta Fundamental de 1991 consagra una nueva orientación filosófica que ubica al hombre en un lugar privilegiado y se convierte en el instrumento más eficaz al servicio de su dignificación, lo cual se deduce de la lectura del Preámbulo y de los artículos 1 al 95. Por ello, se establece claramente la finalidad consagrada en la Constitución Política de asegurar la vida, el trabajo y la paz, fundado en el respeto de la dignidad humana. Por lo tanto, la protección inmediata de los derechos fundamentales en su núcleo conceptual, requiere de la adopción de medidas apremiantes contra todo acto que los quebrante o pretenda menoscabarlos, sin que importe la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza o vulneración, con tal de que la determinación sea oportuna e inminente. Precisamente, el instrumento eficaz para el amparo de dichos derechos, instituído constitucionalmente, es la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, a fin de evitar el perjuicio irremediable frente a los actos u omisiones de las autoridades públicas que afecten el ejercicio de los mismos. Ahora bien, teniendo en cuenta que en este asunto se está en presencia de una situación de restricción arbitraria e ilegal de la libertad -secuestro-, conviene recordar lo que sobre el particular ha sostenido esta Corporación (entre otras providencias en las números 542 y 565 de 1993, y 069, 213 y 273 de 1994), al estudiar la constitucionalidad de la ley antisecuestro: "El delito de secuestro puede considerarse como uno de los más graves que lesionan a la sociedad, así, en principio, sus víctimas directas sean uno o varios individuos en particular. El Estado de indefensión en que se coloca a la víctima y el efecto de inestabilidad social que genera, sumados a la amplia gama de derechos fundamentales que se ven violados por la comisión de este delito, ameritan que se lo califique, con razón, como un delito atroz y un crimen de lesa humanidad. En efecto, además de poner en peligro el más preciado de los derechos humanos, el derecho a la vida y de atentar contra el derecho a la libertad (Arts. 12, 13 y 28) y a la dignidad del hombre, el secuestro vulnera otros muchos derechos fundamentales, como son el derecho a la seguridad (Art. 21), el derecho a la familia (Arts. 5o. y 42), el derecho a la intimidad (Arts. 15 y 42), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), el derecho a la libre circulación (Art. 24), el derecho al trabajo (Art. 25), el derecho a la participación (Art. 40) y toda una gama de derechos conexos con los anteriores. Siendo pues un delito atroz nada justifica que se lo pueda considerar como delito político, ni que sea excusado por motivación alguna, pues contra el hombre como sujeto de derecho universal no puede haber actos legitimizados. El medio empleado en el delito de secuestro siempre será desproporcionado, así se alegue como pretexto para cometerlo un fin honesto. Y ello porque la acción directa afecta el bien más esencial del hombre, junto con la vida, que es su libertad. Además, torna en condicional el derecho a la vida, y todos sus derivados jurídicos. Es, en definitiva, cosificar a la persona humana, lo que, a todas luces, constituye un atentado contra su dignidad y el orden jurídico total.  Si se relativiza la dignidad humana, fin esencial del Estado Social de Derecho (arts. 1o. y 2o. C.P.), todo el derecho pierde consistencia, y se torna en contingente, variable con las disposiciones de turno, con lo cual la objetividad necesaria del ordenamiento jurídico desaparecería" (negrillas fuera de texto). *   El Derecho a la vida y a la subsistencia. Aunque la Constitución no consagra la subsistencia como un derecho, éste puede colegirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social, ya que la persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones económicas necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad. El Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP. art.1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna. El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del territorio nacional, una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. En este sentido y para el asunto que ocupa la atención de la Corte, el juez de tutela al interpretar el alcance de los derechos a la vida y a la subsistencia entre otros, debe tener en cuenta la importancia del salario como sustento del trabajador para atender en forma decorosa sus necesidades familiares y sociales, propias del núcleo en el cual convive, frente a una desaparición forzada que lo imposibilita para cumplir con sus obligaciones laborales. Por ello, si el trabajador no ha incumplido sus obligaciones laborales ni ha abandonado por su culpa el trabajo, sino que por el contrario, en virtud del secuestro de que ha sido objeto, se ha visto forzado a interrumpir la prestación de sus servicios, no puede concluirse que una persona colocada en dicha situación no tenga derecho a percibir su salario en cabeza de sus beneficiarios, razón por la cual queda plenamente justificada la procedencia de la solicitud de amparo para la protección inmediata de los derechos de la accionante y de su hija menor, quienes dependen económicamente del empleado, consistente en percibir los salarios y prestaciones correspondientes a éste y que constituyen el medio para subvenir a sus necesidades vitales. Es pues, la noción de fuerza mayor la que debe aplicarse en este asunto, pues a causa de la misma se produjo la interrupción del servicio por parte de quien estaba en pleno ejercicio de sus actividades laborales. Lo anterior resulta pertinente, por cuanto en el proceso se encuentra acreditado plenamente que la desaparición del servidor público no fue voluntaria sino que se produjo como consecuencia del acto delincuencial forzado por parte de uno de los Frentes de la Unión Camilista del Ejército de Liberación Nacional, en las circunstancias ya anotadas. * Amenaza al derecho a la vida en el asunto que se examina. En el presente caso, se observa que el derecho a la vida se encuentra amenazado de diversas maneras: a) La primera de ellas, en cabeza del señor JESUS MARIA PARRA MORENO, quien como aparece demostrado dentro del expediente, se encuentra acreditado dentro del proceso, está privado de su libertad contra su voluntad desde el mes de mayo de 1994, cuando fue secuestrado por un grupo guerrillero, situación que lo coloca frente a una clara violación de sus derechos fundamentales a la vida y a la libertad, y que exige de parte del Estado acciones efectivas encaminadas no sólo a lograr su liberación, sino a que se le brinden a su cónyuge e hija los medios adecuados para su protección y subsistencia. b) La segunda, por la condición de calamidad doméstica en que se encuentran la esposa e hija menor del secuestrado, quienes se han visto económica y moralmente afectadas por ese hecho, ya que quien atiende el sustento del hogar, ha sido colocado en situación de indefensión, razón por la cual, sin su culpa y contra su voluntad, fue obligado a permanecer en cautiverio y por consiguiente, imposibilitado para prestar sus servicios a la empresa para la cual labora. Resulta insólito y un despropósito exigir a los beneficiarios mencionados,  como lo hizo el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, como requisito para el pago de los emolumentos una orden firmada por quien se encuentra secuestrado, situación que comporta de aquella una conducta reprobable. La negativa del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, en entregarle a la accionante el salario y prestaciones a que tiene derecho su cónyuge, secuestrado por la guerrilla en el ejercicio de los deberes inherentes a su cargo, como se deduce de las pruebas pertinentes, pone en grave peligro la vida y subsistencia de la señora ERSILDA CORREA MARIMON y la de su hija SANDRA MILENA PARRA CORREA, quienes dependen económicamente del mismo, por lo que la Corte en cumplimiento de las normas comentadas debe proceder a otorgarles una protección inmediata, efectiva y oportuna como así lo ordenará en la parte resolutiva de esta providencia. * De la legalidad del pago de los salarios y prestaciones a la cónyuge de un secuestrado. Debe hacer la Sala referencia al derecho que tienen los beneficiarios legales de una persona secuestrada en el ejercicio de sus actividades laborales, a percibir durante el tiempo que permanezca ilegítimamente privada de su libertad, los salarios y prestaciones correspondientes con la finalidad de proteger los derechos fundamentales invocados en la acción ejercida, materia de la presente decisión. Estima la Corte que la finalidad de las normas protectoras del trabajo tienden a satisfacer la justicia social y el equilibrio que deben guardar las relaciones entre trabajadores y empresarios -en este caso el Estado-, las cuales quedan menoscabadas como sucede en el asunto que se examina, no por culpa del trabajador en lo que hace al desempeño normal de sus funciones sino que como se ha expresado, por razones de fuerza mayor, originadas en uno de los delitos más graves que atentan contra la vida, la dignidad humana, la libertad, el trabajo y la familia, cuyo sustento se ve afectado en perjuicio de víctimas inocentes del repudiable delito atroz del secuestro. No puede olvidarse que el secuestro de una persona no está contemplado como causal legal de terminación o suspensión de la relación laboral y más bien, los principios enunciados que se fundan en la equidad y en los criterios de equilibrio social imponen la obligación de pagar el salario a quien, víctima de una desaparición forzada que por obra de terceras personas, se ve imposibilitado para prestar sus servicios, quedando en estado de indefensión. Para este caso, resultan igualmente aplicables, además de la noción de fuerza mayor y de los principios enunciados, las regulaciones contenidas en la Ley 153 de 1887. En estas circunstancias, estima la Corte que el pago de los emolumentos mencionados se justifica no obstante que el servidor público contra su voluntad, no hubiese efectivamente trabajado en razón del secuestro, el cual no solo atenta contra su dignidad humana, sino que además afecta en forma ostensible por la misma circunstancia a su familia como núcleo fundamental de la sociedad y a los derechos de la hija menor, los cuales prevalecen sobre los demás. Por consiguiente, si el derecho a la vida es inviolable, si nadie puede ser sometido a desaparición forzada, si el Estado está en la obligación de proteger a aquellas personas que por su condición física o económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, si el trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado, de manera que toda persona debe tener derecho a su trabajo en condiciones dignas y justas, si toda persona es libre, si el Estado ampara a la familia como institución básica de la sociedad y debe velar por la protección integral de la misma, si los derechos de los niños son fundamentales y prevalecen sobre los demás, no hay duda de que dentro de la función jurisdiccional de la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales mencionados cuando quiera que estos resultan vulnerados, como sucede en el presente caso, y para evitar un perjuicio irremediable en razón de la noción jurídica de fuerza mayor que impidió la prestación normal de los servicios del trabajador, debe ordenar la Corte al Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, la cancelación de los salarios y prestaciones correspondientes a que tiene derecho el señor JESUS PARRA MORENO a partir del día en que se produjo su secuestro y hasta que el afectado por el mismo recobre su libertad o hayan transcurrido los dos años siguientes a dicha fecha, de conformidad con los ordenamientos consagrados en los artículos 96 y siguientes del Código Civil, relacionados con la mera ausencia de la persona desaparecida del lugar de su domicilio, que tienen aplicación análoga para el caso sub-examine. En virtud a lo anterior, y con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, esta Sala de Revisión habrá de revocar el fallo proferido por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil, como así lo dispondrá en la parte resolutiva de esa sentencia, y en su lugar conceder la tutela de los derechos a la vida, a la subsistencia, a la integridad familiar y demás mencionados en esta providencia de la señora ERSILDA CORREA MARIMON y de su hija SANDRA MILENA PARRA CORREA, ordenando al señor Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a efectuar el pago de los salarios y prestaciones correspondientes adeudados al señor JESUS MARIA PARRA MORENO en su condición de trabajador activo, a partir del día en que se produjo el secuestro, o sea el 12 de mayo de 1994, y  hasta la fecha en que se haya producido su liberación, sin que dicho término exceda de dos años, por las razones anotadas anteriormente. V.      DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO. REVOCAR por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Cartagena, el 19 de septiembre de 1994, en el proceso de tutela instaurado por la señora ERSILDA CORREA MARIMON. SEGUNDO. CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, a la integridad familiar y demás mencionados en la parte motiva de esta providencia de la señora ERSILDA CORREA MARIMON y de su hija menor SANDRA MILENA PARRA CORREA, ordenando al señor Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Seccional Bolivar, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a efectuar el pago de los salarios y prestaciones correspondientes a que tiene derecho el señor JESUS MARIA PARRA MORENO, a partir del día en que se produjo el secuestro, o sea el 12 de mayo de 1994 y hasta la fecha en que se haya producido su liberación, sin que dicho término exceda de dos (2) años. TERCERO.  Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO   FABIO MORON DIAZ Magistrado                                   Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-225 del 15 de junio de 1993. MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

T-016-95 Sentencia No Sentencia No. T-016/95 IUS VARIANDI El ius variandi, es de decir, la facultad que tiene todo patrono de alterar las condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo, no implica la existencia de una potestad absoluta. Unicamente procede por motivos razonables y justos, a la vez que en su ejercicio "habrá de preservarse el honor, la dignidad, los intereses, los derechos mínimos y la seguridad del trabajador". Se trata de un uso razonable de la discrecionalidad que la ley confiere al patrono, bien sea privado u oficial. IUS VARIANDI-Límites/TRASLADO DE PERSONAL PENITENCIARIO Los límites de ius variandi no pueden entenderse como la pérdida de la autonomía que corresponde al nominador en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta imposibilidad de ordenar traslados, pues éstos resultan indispensables para el adecuado desarrollo de la función pública y para la oportuna atención de las necesidades del servicio. Las atribuciones en materia de traslados tienen que acentuarse significativamente en la actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones excepcionales, que deben ser calificadas por la entidad nominadora dentro de los ya mencionados límites del poder discrecional, la regla aplicable es la de una permanente disponibilidad de los funcionarios públicos a su servicio, quienes desde su vinculación están advertidos acerca de las posibilidades de traslado y redistribución en los distintos establecimientos del país. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-44329 Acción de tutela intentada por JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN contra el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO y CARCELARIO -INPEC-. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, seleccionados por insistencia del Defensor del Pueblo. I. INFORMACION PRELIMINAR JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN, Cabo de Prisiones al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, acudió ante el Juez Laboral del Circuito de Medellín -Reparto-, con el objeto de instaurar acción de tutela contra el mencionado organismo por considerar violados sus derechos fundamentales. Expuso el accionante que, mediante Resolución 2667 del 13 de mayo de 1994, fue trasladado de la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín a la del Circuito de Segovia -Antioquia-, con lo cual, según dijo, se le perjudicó en forma notoria en su estabilidad familiar, laboral y educativa. Señaló el demandante que le estaba siendo violado su derecho a la educación, por cuanto al momento de su traslado estudiaba bachillerato en el Colegio Oficial de Adultos de Copacabana. También indicó el actor que le había sido vulnerado su derecho al fuero sindical, pues fue trasladado pese a ocupar el cargo de Secretario Suplente en la Junta Directiva del Sindicato  Nacional  de Empleados  del Ministerio de Justicia -SINDEMJUSTICIA-, Seccional Antioquia. El peticionario solicitó al Juez la derogación de la Resolución mencionada. II. DECISIONES JUDICIALES El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín decidió tutelar el derecho fundamental de asociación sindical del peticionario y ordenó al INPEC "reinstalarlo" en el cargo que venía desempeñando en la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín. Hizo referencia al artículo 39 de la Constitución Política, según el cual se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. Citó la Sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corte el 14 de diciembre de 1993, que analizó la normatividad constitucional sobre el tema, en la cual se destacó que del derecho de asociación sindical no fueron excluídos los empleados públicos y que, por el contrario, en la Carta de 1991 se ampliaron las garantías para su ejercicio. Recordó que, en dicho fallo, la Corporación había hecho ver la necesidad de un desarrollo legislativo a partir de la nueva preceptiva superior, dada la inaplicabilidad de los artículos 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral a los empleados públicos, que tienen con el Estado una relación legal o reglamentaria. "Por ende -concluyó- en el momento el solicitante carece de otros medios de defensa judicial diferentes al de la acción de tutela, en atención al Art. 6º-1 del Decreto 2591 de 1991, por lo que se hace necesario tutelarle el derecho de Asociación Sindical". Ejercido el derecho a impugnar por parte del "INPEC", correspondió decidir en segunda instancia a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el cual revocó la sentencia de primer grado y desechó la acción instaurada. Del escrito presentado por el solicitante, el Tribunal concluyó que no se trataba de una acción de tutela sino que se pedía la derogación de una resolución administrativa, para cuyo efecto se debió acudir directamente ante el mismo funcionario que la profirió o ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La petición formulada -añadió- tiene su fuente jurídica en la ley, mas no en la Carta Política, que consagra los derechos fundamentales susceptibles de dicha acción. Para el Tribunal, el Juez de primera instancia concedió la tutela como mecanismo transitorio con el objeto de evitar un perjuicio irremediable. Señaló que "este mecanismo acogido por el Juez para proteger el supuesto derecho fundamental de ASOCIACION SINDICAL no encaja dentro de las previsiones del inciso penúltimo del artículo 8º del estatuto orgánico de la tutela". Lo estimó así basado en que dicha norma exige al afectado favorecido con la tutela transitoria ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo. "De lo anterior -argumentó el Tribunal- surge el interrogante en el sentido de si con toda seguridad el Congreso Nacional, dentro de los cuatro (4) meses a que alude la norma, irá o no a reglamentar lo concerniente a la novísima figura constitucional-laboral del fuero sindical de los empleados públicos. La respuesta puede ser positiva o negativa, esto es decir, que en relación con este tema lo que se presenta es una indefinición en el tiempo, fenómeno totalmente distinto a la temporalidad o transitoriedad de que habla la norma, pues lo único conocido o cierto sería la fecha del fallo, lo cual no permite saber o imaginar siquiera cuándo termina el plazo o la condición para que venza el lapso anotado de cuatro meses". Por otra parte, a juicio del Tribunal, es el legislador el que debe reglamentar el derecho de asociación sindical (Artículo 152, inciso 1º, C.P.), por lo cual ello no corresponde al Juez mediante una tutela, pues de hacerlo estaría invadiendo ámbitos de competencia que le son totalmente ajenos. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos en mención, de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y según el Decreto 2591 de 1991. Los traslados del personal carcelario El demandante fundó su acción en que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, al disponer su traslado, afectaba su estabilidad familiar, laboral y educativa, por lo cual, utilizando un giro impropio, solicitó al Juez que derogara la Resolución mediante la cual se ordenaba el aludido movimiento de personal. Entiende la Corte que en realidad lo que buscaba el peticionario era la anulación del acto administrativo, del todo improcedente en sede de tutela según reiterada jurisprudencia. Aunque, cabalmente por el motivo que se acaba de indicar, será confirmado el fallo de instancia, conviene hacer algunas precisiones en torno a la potestad del INPEC para ordenar el traslado de guardianes y del personal destinado a la seguridad de los establecimientos carcelarios. Como lo ha destacado la jurisprudencia, el ius variandi, es de decir, la facultad que tiene todo patrono de alterar las condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo, no implica la existencia de una potestad absoluta. Unicamente procede por motivos razonables y justos, a la vez que en su ejercicio "habrá de preservarse el honor, la dignidad, los intereses, los derechos mínimos y la seguridad del trabajador" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-407 del 5 de junio de 1992. M.P.: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez). Se subraya que el ius variandi está limitado primordialmente por la norma constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas (artículo 25 C.P.), así como por los principios mínimos fundamentales señalados en el artículo 53 de la Carta. En concreto, al hacer uso de su facultad, el patrono debe tener en cuenta las circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su familia, su salud y la de sus allegados, la conducta que ha venido observando y el rendimiento demostrado, entre otros aspectos (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-483 del 27 de octubre de 1993). Se trata, como lo puso de presente el último fallo en mención, de un uso razonable de la discrecionalidad que la ley confiere al patrono, bien sea privado u oficial. En el caso de éste último resulta aplicable el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor, en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Queda en pie, de todas maneras, una atribución del patrono que resulta inherente a la ejecución del contrato de trabajo o al desarrollo de la función pública, según el tipo de relación laboral. En verdad, aunque puede ocurrir en algunos casos (Cfr. Sentencias T-593 del 9 de diciembre de 1992, T-483 y T-484 del 27 de octubre de 1993), no puede afirmarse como regla general la de que todo cambio en las condiciones laborales, particularmente el que se refiere a la variación del sitio donde generalmente se presta el servicio personal, genere el desconocimiento de derechos fundamentales. Debe examinarse el caso particular, dentro de las circunstancias en medio de las cuales tiene ocurrencia. En lo referente a entidades públicas, los expresados límites de ius variandi no pueden entenderse como la pérdida de la autonomía que corresponde al nominador en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta imposibilidad de ordenar traslados, pues éstos resultan indispensables para el adecuado desarrollo de la función pública y para la oportuna atención de las necesidades del servicio. Adcionalmente, por razón de la naturaleza y la finalidad de sus funciones dentro de la estructura del aparato estatal, ciertos organismos y entidades deben gozar de un mayor grado de discrecionalidad para el ejercicio del ius variandi. Tal es el caso de la Policía (Cfr. Corte  Constitucional.  Sentencia T-615 del 18 de diciembre de 1992), el Ejército, los entes investigativos y de seguridad, entre otros. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, "INPEC", pertenece a la categoría indicada, pues a su cuidado se confían las tareas propias de la administración, organización y vigilancia de los centros de reclusión existentes en el territorio nacional. De conformidad con el acto de su creación (Decreto 1242 del 30 de junio de 1993), son sus objetivos primordiales: "1. Ejecutar y desarrollar la política carcelaria y penitenciaria dentro de los lineamientos que establezca el Gobierno Nacional. 2. Hacer cumplir las medidas de aseguramiento, las penas privativas de la libertad y las medidas de seguridad, que establezcan las autoridades judiciales. 3. Diseñar y ejecutar programas de resocialización, rehabilitación y reinserción a la sociedad, para los reclusos de los establecimientos carcelarios y penitenciarios. 4. Diseñar y establecer los mecanismos necesarios de control de los programas de resocialización, rehabilitación y reinserción de los internos a la sociedad." Las cárceles no constituyen únicamente lugares de castigo o de expiación de los delitos, sino que, desde el punto de vista del interés social, cumplen la función de rehabilitar y readaptar al delincuente, constituyéndose a la vez en factores esenciales de la seguridad y la paz colectivas, pues la reclusión de enemigos públicos, aunque no implique la eliminación total ni definitiva de los riesgos que afronta el conglomerado social -siempre asediado por la delincuencia-, contribuye significativamente a su disminución. La comunidad tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está impedir, además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el orden público. Por otra parte, los propios reclusos tienen derecho a reclamar la protección de su vida, su integridad física y moral y su salud, para lo cual se hace menester que las dependencias carcelarias se hallen no sólo bien dotadas desde el punto de vista material sino atendidas con solvencia por personal idóneo, conducido y controlado por el Estado. Estos objetivos no se podrían obtener ni sería posible cumplir las funciones del INPEC si entre los diversos instrumentos de que dispone no contara con las necesarias atribuciones de traslados y reubicación de internos y de guardianes y otros funcionarios al servicio de los centros correccionales. En relación con los primeros, existen antecedentes jurisprudenciales como aquel al que se refiere la Sentencia T-193 del 20 de abril de 1994 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), cuyo sentido acoge esta Sala. Respecto de los segundos, la delicada responsabilidad que asumen exige una alta dósis de confianza tanto en su adecuada preparación logística y estratégica como en su integridad moral. Una y otra se suponen, pero la finalidad misma del servicio puede exigir que con cierta periodicidad se rote al personal encargado de la seguridad de los penales, no únicamente para efectos de formación, capacitación y entrenamiento, sino con el propósito de evitar que se consoliden relaciones de camaradería entre custodios y vigilados, o -más grave todavía- perniciosas connivencias o ilícitos pactos. Circunstancias especiales pueden hacer imperativo que se refuerce la guardia en un determinado reclusorio, que deba atenderse una emergencia, o que, al instalar nuevas cárceles, sea preciso disponer de parte del personal de otras para la eficiente y experimentada iniciación de sus servicios. Todo lo dicho indica que las atribuciones en materia de traslados tienen que acentuarse significativamente en la actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones excepcionales, que deben ser calificadas por la entidad nominadora dentro de los ya mencionados límites del poder discrecional, la regla aplicable es la de una permanente disponibilidad de los funcionarios públicos a su servicio, quienes desde su vinculación están advertidos acerca de las posibilidades de traslado y redistribución en los distintos establecimientos del país. Así las cosas, a menos que se pruebe la existencia de un verdadero e inminente peligro para la salud o la vida del afectado, o una circunstancia familiar de excepcionales características, en la que estén comprometidos derechos fundamentales, no es la acción de tutela el mecanismo jurídico apto para oponerse al legítimo ejercicio del ius variandi por parte de la autoridad penitenciaria. El derecho de asociación sindical y el fuero sindical El artículo 39 de la Constitución Política consagra el derecho que tienen los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. El inciso 4º de la misma norma reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. Como esta Corte lo ha puesto de presente, "el Constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos, sino que le dió consagración constitucional al derecho que les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al no excluirlos del derecho al fuero sindical" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-593 del 14 de diciembre de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz). Según el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el 1º del Decreto 204 de 1957, el fuero sindical es una garantía de que gozan algunos trabajadores -entre ellos los miembros de las juntas directivas de los sindicatos, federaciones o confederaciones sindicales- de no ser despedidos ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez de trabajo. Es claro que la garantía no consiste en una prohibición pura y simple sino en el sometimiento previo a calificación judicial de la causa justa que pueda invocarse para adoptar las determinaciones correspondientes. Desde luego, como también lo anotó la Corte en la aludida Sentencia, el carácter legal y reglamentario de la relación existente entre el empleado público y el Estado hace que, tratándose de este tipo de empleos, sean inaplicables los artículos 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral, que regulan la solicitud del patrono para despedir, desmejorar las condiciones de trabajo o trasladar a un trabajador amparado por el fuero sindical, así como la acción de reintegro que éste puede ejercer cuando ha sido despedido sin permiso del Juez. Por una parte, la Corte considera que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución, debe preferirse la situación más favorable al trabajador en caso de duda al interpretar las fuentes formales del Derecho, motivo por el cual la ausencia de calificación judicial para la justa causa esgrimida por el nominador no podría entenderse como una autorización abierta para que éste proceda directamente al despido, la desmejora o el traslado, dejando sin ningún efecto la garantía constitucional del fuero sindical. De otro lado, el referido tránsito constitucional y la inexistencia de la normatividad legal que se echa de menos no significa que -como lo concluyó el Juez de primera instancia- el trabajador cobijado por el fuero sindical que sea afectado con una decisión de la entidad para la cual labora, en el sentido de trasladarlo, desmejorarlo o despedirlo, carezca de medios de defensa judicial, pues los actos mediante los cuales ello se haga son administrativos y, por tanto, caben en su contra las acciones judiciales previstas en la ley para su eventual anulación y el restablecimiento del derecho. Así, pues, la acción de tutela no procede en principio, dentro de las hipótesis descritas, para obtener el reintegro, para recobrar las anteriores condiciones de trabajo, ni para dejar sin efectos el traslado, a menos que se logre probar la flagrante violación de derechos fundamentales y la inminencia de un perjuicio irremediable que hiciera urgente e inaplazable la decisión del juez mientras se resuelve de fondo por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Además, en el caso concreto, la información remitida a esta Corporación por el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo, atendiendo la solicitud del Magistrado Sustanciador, permite concluir que JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN no pertenece en la actualidad a las juntas directivas ni del Sindicato Nacional de Empleados del Ministerio de Justicia, ni de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "ASEINPEC", ésta última creada el 8 de enero de 1994 por los empleados de dicho Instituto; mal podría afirmarse, entonces, que el peticionario se encuentre amparado por el fuero sindical. DECISION Por las razones que anteceden, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior de Medellín de fecha veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferido al resolver sobre la acción de tutela instaurada por JOSE ARCESIO SANCHEZ MARIN contra el "INPEC" y, en consecuencia, negar la protección solicitada. Segundo.- Remítase copia de este fallo a los ministros de Justicia y Derecho y de Trabajo y Seguridad Social, así como al Director del "INPEC". Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                     Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-017-95 Sentencia No Sentencia No. T-017/95 CONDUCTA LEGITIMA DE PARTICULAR Los particulares sólo son responsables ante las autoridades -en este caso los jueces de tutela- por infringir la Constitución o las leyes. La conducta legítima del particular es, entonces, la que tiene respaldo en el ordenamiento jurídico vigente al momento de actuar. Si el juez la encuentra configurada al analizar los hechos que se someten a su consideración, sin que, por otra parte, se pueda establecer un ejercicio abusivo de sus derechos, no le está permitido conceder una tutela contra aquél, pues ello significaría deducirle responsabilidad por haberse ceñido a los mandatos que lo vinculaban. Al contrario, probada la violación o la amenaza de un derecho fundamental como consecuencia del comportamiento ilegítimo del particular contra quien la acción se instaura, lo cual implica la certidumbre de que su conducta -positiva o negativa- contradice o ignora los mandatos constitucionales o se aparta de las prescripciones de la ley, o representa abuso, ha de otorgarse la protección judicial, con el fin de hacerle exigible, en el terreno práctico y con la efectividad suficiente, el adecuado cumplimiento del orden jurídico, salvaguardando a la vez las garantías constitucionales del accionante. PLANTEL EDUCATIVO-Pagos Si la Constitución autorizó a los particulares para prestar el servicio público de la educación, concedió a éstos las posibilidades, reguladas por la ley y bajo la vigilancia de la administración, de cobrar por la prestación de sus servicios. Ello es legítimo y goza, por tanto, de protección constitucional siempre que los establecimientos educativos no incurran en abusos, sancionados por la normatividad que los rige. Se genera, pues, en este campo una forma contractual que regula los derechos y obligaciones tanto de la institución docente como de quienes acuden a ella. PLANTEL EDUCATIVO-Pagos/DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración Aun en caso de mora en el pago por parte del responsable, no son conductas legítimas del establecimiento educativo las de impedir el acceso del estudiante a las clases, retener las notas o calificaciones, avergonzarlo frente a sus compañeros, ni la de negarle el grado. Los establecimientos educativos, como ocurre con todos los acreedores, tienen a su disposición los medios jurídicos y las acciones judiciales encaminadas a la obtención de aquello que se les adeuda. Se violó, entonces, su derecho a la educación, del cual hacen parte el conocimiento de los resultados académicos y las posibilidades de continuidad con base en los grados obtenidos -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-46685 Acción de tutela instaurada por EDINSON VALLEJO VIDAL contra COLEGIO CENALC DE CALI. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisa el fallo proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali. I. INFORMACION PRELIMINAR EDINSON VALLEJO VIDAL, quien cursó en el Colegio CENALC de Cali el Undécimo Grado de Educación Media Vocacional durante el período 1993-1994, no recibió las calificaciones correspondientes a la etapa académica que había culminado. Al dirigirse a las autoridades administrativas del claustro con el objeto de reclamar sus notas, se le manifestó que le eran negadas por no haber cancelado el valor de la ceremonia de grado, aunque se encontraba a paz y salvo por los demás conceptos. Ejerció la acción de tutela contra el establecimiento educativo, por considerar que, con la actitud asumida por sus directivas, se le desconocía el derecho a la educación. II. DECISION JUDICIAL El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali, mediante fallo del 23 de agosto de 1994, resolvió denegar la protección solicitada, argumentando que, si bien la tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público -la educación-, no es aplicable, según la ley, cuando se trata de conductas legítimas de la persona contra quien se intenta. Dijo, además, que cuando la actuación de los particulares afecta derechos constitucionales no fundamentales o derechos simplemente legales, no es viable la acción de tutela, por lo cual debe acudirse a las vías judiciales ordinarias. El Juzgado consideró que en este caso no se violaba derecho fundamental alguno, en los términos de enseñanza, aprendizaje o investigación. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia A la luz de lo consagrado en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y 32 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para revisar el fallo judicial cuyo resumen antecede. La Sala de Selección, siguiendo las prescripciones legales y las del Reglamento Interno de la Corte, repartió el expediente a esta Sala. La acción de tutela contra centros educativos privados En los términos del artículo 86 de la Constitución Política, la tutela procede por regla general contra quienes se hallan investidos de autoridad pública. No obstante, es posible intentarla contra particulares cuando tienen a su cargo la prestación de un servicio público, cuando asumen una conducta que afecta grave y directamente el interés público y cuando respecto de ellos quien instaura la demanda se encuentra en estado de subordinación o indefensión. En el caso de los establecimientos educativos privados, no cabe duda de que, pese a su naturaleza, prestan un servicio público, en los términos del artículo 67 de la Constitución. Así lo dispone con claridad el artículo 42, inciso 1º, del Decreto 2591 de 1991. Pero, además, resulta evidente la relación jurídica de subordinación del estudiante en relación con la institución docente a la que pertenece. Era procedente, entonces, la acción instaurada en el caso materia de examen. La conducta legítima de un particular El Juez de instancia negó la protección, entre otros motivos, por cuanto, a su juicio, la ley no estableció que procediera la tutela contra conductas legítimas de los particulares. Lo primero que debe anotarse es que, en tales eventos, lo que establece el artículo 45 del Decreto 2591 de 1991 es que no se podrá conceder la tutela. Obsérvese, en primer término, que el aludido precepto no consagra una causal de improcedencia de la acción, sino un motivo para que, aun siendo aquélla procedente a la luz de los artículos 86 de la Constitución y 42 del mismo Decreto 2591 de 1991, se niegue el amparo judicial, previo el estudio de fondo sobre los hechos aducidos y las circunstancias en medio de las cuales tuvieron lugar, a la luz de la normatividad aplicable. El objetivo de la norma consiste en asegurar que la acción de tutela se ejerza únicamente sobre los supuestos constitucionales de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, ocasionadas por acciones u omisiones contrarias al ordenamiento jurídico. Se desarrolla, en últimas, el artículo 6º de la Constitución Política, a cuyo tenor los particulares sólo son responsables ante las autoridades -en este caso los jueces de tutela- por infringir la Constitución o las leyes. La persona debe gozar de una mínima garantía, ofrecida por el Estado y por el ordenamiento jurídico, de que, mientras ajuste su conducta a las normas en vigor -en primer lugar las constitucionales, pero también las impuestas por la ley en tanto no sean incompatibles con la Constitución (artículo 4º C.P.)- y no abuse de sus derechos, no se verá sometida a la imposición de sanciones ni le será deducida responsabilidad alguna. Ello es consecuencia necesaria de los principios básicos del Estado de Derecho y excluye, por tanto, la arbitrariedad del juez, quien únicamente podrá decidir en contra del particular fundado en la convicción real de que éste ha transgredido o desbordado las reglas de convivencia que el sistema jurídico establece. De conformidad con lo expuesto, no puede deducirse la vulneración de derechos fundamentales y menos todavía la responsabilidad del acusado si a éste no se le demuestra, dentro de las normas del debido proceso (artículo 29 C.P.), que se ha apartado de la recta y cabal observancia de la preceptiva constitucional y legal que lo obligaba en los términos del artículo 4º, inciso 2º, de la Carta: "Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades". La conducta legítima del particular es, entonces, la que tiene respaldo en el ordenamiento jurídico vigente al momento de actuar. Si el juez la encuentra configurada al analizar los hechos que se someten a su consideración, sin que, por otra parte, se pueda establecer un ejercicio abusivo de sus derechos, no le está permitido conceder una tutela contra aquél, pues ello significaría deducirle responsabilidad por haberse ceñido a los mandatos que lo vinculaban. Al contrario, probada la violación o la amenaza de un derecho fundamental como consecuencia del comportamiento ilegítimo del particular contra quien la acción se instaura, lo cual implica la certidumbre de que su conducta -positiva o negativa- contradice o ignora los mandatos constitucionales o se aparta de las prescripciones de la ley, o representa abuso, ha de otorgarse la protección judicial, con el fin de hacerle exigible, en el terreno práctico y con la efectividad suficiente, el adecuado cumplimiento del orden jurídico, salvaguardando a la vez las garantías constitucionales del accionante. Insiste la Corte en que el respeto al orden instituído debe estar acompañado del razonable uso de los derechos que se tienen a la luz del sistema jurídico. El abuso del derecho, aunque éste se halle amparado formalmente en una norma jurídica, no legítima la conducta de quien actúa en perjuicio de la colectividad o afectando los derechos ajenos. De allí que el artículo 95 de la Constitución establezca, como primer deber de la persona y del ciudadano, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Rendimiento académico y compromiso económico La educación es, a la luz de la Carta, un derecho fundamental (artículo 67 C.P.), del cual son responsables el Estado, la sociedad y la familia. Su carácter de servicio público -hoy explícito en el mencionado precepto- no puede entenderse como la entronización de un monopolio estatal, ya que, con entera claridad, el artículo 68 ibídem dispone que los particulares -dentro de las condiciones de creación y gestión que establezca la ley- podrán fundar establecimientos educativos. Corresponde al Estado -señaló el Constituyente- la regulación y el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el objeto de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. También es de su incumbencia garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. Resulta incontrastable que, si la Constitución autorizó a los particulares para prestar el servicio público de la educación, concedió a éstos las posibilidades, reguladas por la ley y bajo la vigilancia de la administración, de cobrar por la prestación de sus servicios. Ello es legítimo y goza, por tanto, de protección constitucional siempre que los establecimientos educativos no incurran en abusos, sancionados por la normatividad que los rige. Se genera, pues, en este campo una forma contractual que regula los derechos y obligaciones tanto de la institución docente como de quienes acuden a ella. Una de las obligaciones de quien contrata los servicios educativos consiste en cancelar puntualmente los valores pactados y la primordial del plantel radica en brindar al estudiante los beneficios de la educación, dentro de los programas mínimos legalmente previstos y bajo el control de las autoridades competentes. El servicio prestado no es, sinembargo, equiparable a cualquiera de los que se remuneran en los distintos mercados, pues la índole de su materia, que merece la especialísima protección del  Estado, tiene la característica -bien importante- de estar ligada indisolublemente al ejercicio del derecho fundamental a la educación. No estamos ante un producto o servicio de naturaleza comercial cuyas dimensiones jurídicas se agoten en las relaciones de do ut des y de tracto sucesivo. Está de por medio el ejercicio de un derecho fundamental que, en su núcleo esencial, no puede quedar supeditado a un aspecto puramente pecuniario. Así las cosas, en materia educativa se generan dos tipos de relaciones distintas: una académica, que vincula al alumno con el establecimiento docente; otra económica, que se traba entre la institución y quien asume la responsabilidad de los costos que demanda el servicio. La relación académica, que incorpora la formación, la instrucción, las diversas formas de acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (artículo 67 C.P.), así como la evaluación y el suministro de los índices de rendimiento (calificaciones, aprobación o improbación), no puede afectarse, al menos mientras culmina el período lectivo que se cursa, por factores externos a ella, como los económicos. Por ello, aun en caso de mora en el pago por parte del responsable, no son conductas legítimas del establecimiento educativo las de impedir el acceso del estudiante a las clases, retener las notas o calificaciones, avergonzarlo frente a sus compañeros, ni la de negarle el grado. Si las expresadas conductas constituyeran formas válidas de cobro, el sistema jurídico admitiría, contra la Constitución, el desconocimiento de derechos fundamentales como mecanismo apto para reclamar toda acreencia, justificando así, por los fines perseguidos, los medios utilizados. Con idéntica filosofía, una clínica particular estaría facultada para permitir la muerte del paciente por no haber recibido el pago de sus servicios, lo cual, a juicio de la Corte, equivaldría a la legitimación del crimen. Los establecimientos educativos, como ocurre con todos los acreedores, tienen a su disposición los medios jurídicos y las acciones judiciales encaminadas a la obtención de aquello que se les adeuda. Sobre el particular debe tenerse en cuenta el antecedente jurisprudencial sentado por la Sala Cuarta de Revisión de esta misma Corte (Sentencia T-612 del 16 de diciembre de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), al inaplicar, por ser incompatible con la Constitución (artículo 4º C.P.), parte del artículo 14 del Decreto 2542 de 1991, a cuyo tenor el no pago de la pensión de estudios "faculta al establecimiento educativo para no expedir las certificaciones correspondientes hasta tanto el padre de familia esté a paz y salvo por dicho concepto". Aseveró entonces la Corte que el motivo de la contradicción del señalado precepto con la normatividad constitucional consistía en haber establecido un condicionamiento al derecho fundamental a la educación, hasta el punto de limitar desproporcionada e incluso definitivamente los alcances del mismo. Se ratifica este criterio, que si fue aplicable al pago de la mensualidad, elemento primordial para el desarrollo del contrato educativo -por ser, junto con la matrícula, una de las contraprestaciones básicas del servicio- con mayor razón puede afirmarse en lo referente a los derechos de la ceremonia de grado, la cual, por su carácter accesorio, no puede enfrentarse de manera equivalente y justa al ejercicio de los derechos académicos del alumno. En el presente caso, está probado que el establecimiento docente denominado "CENALC", de la ciudad de Cali, retuvo y todavía retiene las calificaciones, los documentos y certificaciones académicas del peticionario, alegando que éste no canceló precisamente los aludidos derechos. A instancias de esta Corte, el Director General del centro educativo ha reconocido que el actor cursó y aprobó el Undécimo Grado de Educación Media Vocacional durante el período lectivo 1993-1994 y que obtuvo el título de Bachiller, pero declara que se procedió a la retención por cuanto el estudiante "tenía que cancelar valores que en ese momento adeudaba". Se violó, entonces, su derecho a la educación, del cual hacen parte el conocimiento de los resultados académicos y las posibilidades de continuidad con base en los grados obtenidos, motivo por el cual, previa revocación del Fallo en revisión, se concederá la tutela, ordenando al Colegio que haga entrega inmediata al accionante de la totalidad de documentos, certificados y calificaciones por él solicitados, sin perjuicio de las acciones que pueda instaurar, a la luz de la normatividad vigente, para obtener el pago de lo que aquél le debe. Se remitirá copia de la Sentencia al Ministerio de Educación Nacional para que adopte las medidas e imponga las sanciones pertinentes al Colegio, por haber transgredido la Constitución Política. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali el veintitrés (23) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante el cual se había negado la protección judicial demandada por EDINSON VALLEJO. Segundo.- CONCEDER la tutela impetrada. En consecuencia, el establecimiento educativo denominado "CENALC", con sede en la ciudad de Cali, deberá entregar al accionante, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, la totalidad de los documentos, calificaciones y certificaciones académicas que posea en relación con EDINSON VALLEJO y que éste ha solicitado, sin perjuicio del derecho que le asiste de iniciar las acciones previstas en la ley para obtener el pago de las sumas de dinero que aquél, sus padres o acudientes le adeuden. Tercero.- REMITASE copia de esta Sentencia al Ministerio de Educación Nacional para lo de su cargo. Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado                       Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-018-95 Sentencia No Sentencia No. T-018/95 CONTROVERSIA CONTRACTUAL/CONTROVERSIA CONVENCIONAL El esclarecimiento y decisión de asuntos contractuales y convencionales de este tenor, en principio, no son del resorte de la jurisdicción constitucional a través de la acción de tutela. CONVENCION COLECTIVA/CARGO HEREDITARIO-Inexistencia La estipulación de la convención colectiva sobre la cual basa su pretensión el actor viola abiertamente la Constitución. Así se trate de una estipulación que sólo rige en el ámbito de sus trabajadores oficiales, no puede una entidad pública pactar que a la muerte de un trabajador a su servicio, la vacante que deje será llenada por uno de sus hijos. Hacerlo significaría abjurar de la forma democrática del Estado colombiano y enajenar inconsultamente la autonomía de las entidades territoriales, no menos que entronizar una condición discriminatoria e inequitativa para el ingreso al servicio público. La cláusula, por lo tanto, se torna inejecutable. La separación entre lo público y lo privado en el moderno Estado de derecho, no es compatible con la concesión y reconocimiento de derechos a los herederos de una persona que trabajó al servicio del Estado para ocupar el puesto o posición dejadas libres como consecuencia de su deceso. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Vulneración/DISCRIMINACION EN CONTRATACION DE PERSONAL Para las personas que sin ser familiares del trabajador fallecido desean ocupar su lugar, la convención les cercena injustificadamente esta oportunidad. No se puede presumir en abstracto que los hijos del ex trabajador, por el sólo hecho de serlo, tengan más capacidades o aptitudes para ocupar el respectivo empleo o puesto. En el evento de que el privilegio de los hijos se quiera explicar como una forma de subvenir a las necesidades familiares, insatisfechas como consecuencia del deceso del padre, la pretendida discriminación positiva carece igualmente de fundamento, pues discrimina contra las demás personas que se encuentran en idéntica o más crítica situación de pobreza y, en todo caso, el medio al cual se apela resulta inconstitucional en cuanto repudia a la concepción del Estado democrático. Enero 30 de 1995 Ref: T-47486 Actor: CÉSAR DUQUEIRO FORERO ALZA Temas: - Improcedencia de la acción de tutela en       materia contractual. - Facultad nominadora. - Discriminación en contratación de personal. - Cargos o empleos públicos hereditarios. - Igualdad de oportunidades - Función nominadora y distinción de los ámbitos público y del privado Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de tutela T-47486 interpuesto por César Duqueiro Forero Alza contra el Departamento de Santander - Secretaría de Fomento Agropecuario. I.  ANTECEDENTES 1.-  El parágrafo único de la cláusula novena de la convención colectiva suscrita por el departamento de Santander y el sindicato de Trabajadores departamentales de esa misma entidad territorial, en el año de 1983, dispone que: "La vacante que se presente por muerte de un trabajador al servicio del Departamento, se llenará con uno de sus hijos que será nombrado en el mismo cargo o para el que esté capacitado". 2.- El día 30 de julio de 1992 falleció el señor Hernando Forero, afiliado al Sindicato de Trabajadores departamentales de Santander, quien se desempeñaba como obrero de la Secretaría de Fomento Agropecuario, y ejercía funciones de auxiliar pecuario desde el 15 de noviembre de 1976. 3.- César Duqueiro Forero Alza, hijo mayor de Hernando Forero y técnico mecánico de profesión, solicitó a la gobernación que lo nombrara en la vacante dejada por su padre, en cumplimiento del parágrafo único de la convención colectiva.  Esta petición no fue acogida por la Gobernación. La autoridad departamental señala en dos oficios que la nómina de trabajadores oficiales se encontraba "congelada" (comunicaciones 0390 y 0429 de 1994).  Lo último se había determinado, según el director administrativo y de recursos humanos, "en acuerdo con la Directiva del Sindicato". 4.-  El sindicato, a su turno,  manifestó que no había suscrito acuerdo alguno con la Gobernación, relativo a la planta de trabajadores oficiales, aunque efectivamente desde finales de 1992, la Gobernación no había vinculado trabajadores adicionales. 5.-  El Señor César Duqueiro Forero, ante el incumplimiento de lo pactado en el parágrafo único de la cláusula novena de la convención colectiva de 1983, entabló acción de tutela contra la Gobernación de Santander - Secretaría de Fomento Agropecuario. En su escrito de tutela, bajo el epígrafe DERECHOS FUNDAMENTALES VIOLADOS, manifestó: "Considero violados por una parte el derecho al trabajo consagrado en los arts. 25 y 53 de la Constitución Nacional.  Además se está violando el derecho a la dignidad personal por cuanto mi mandante está siendo sometido casi que a mendigar un derecho conquistado por el Sindicato de trabajadores y cuyo titular era el difunto padre.  Además al no tener un trabajo que le permita subvenir a sus necesidades básicas está afectando su calidad de vida y por tanto su dignidad personal". 6.-  A la demanda se acompañó copia de una carta enviada por el Sindicato al Gobernador de Santander, con constancia de recibo del día 16 de septiembre de 1992, en la que se solicita - con fundamento en la citada convención colectiva - la contratación de Luis Arturo Forero Alza, identificado con Cédula de Ciudadanía N° 5'632.672 de Chipatá, hijo del trabajador sindicalizado Hernando Forero. 7.-  Conoció del proceso de tutela el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga, el cual solicitó a la Gobernación que certificara si se estaba cumpliendo con lo pactado en la convención colectiva.  En respuesta a la solicitud, el Director Administrativo y de Recursos Humanos, informó que sí se estaba observando la convención colectiva, inclusive en lo referido al parágrafo único de la cláusula novena.  Indicó, además, que el Gobernador había dado visto bueno a la contratación de algunas personas cuyos padres perecieron al servicio del Departamento, con base en la lista suministrada por el sindicato el día 22 de agosto de 1994.  En dicha lista se postulaba a Luis Arturo Forero Alza como reemplazo del fallecido trabajador Hernando Forero. 8.-  La juez de conocimiento concedió la tutela impetrada.  Consideró que el actor fue objeto de un trato discriminatorio, "por cuanto la Gobernación de Santander ha desconocido al prenombrado (César Duqueiro Forero Alza) el derecho a suceder en el cargo a su padre fallecido", colocándolo en desigualdad frente a quienes han resultados favorecidos con la aplicación del régimen excepcional. En relación con los argumentos aducidos por el departamento para negarse a vincularlo, sostuvo que: "...resultaría contrario a los dictados de la nueva Constitución que a CÉSAR DUQUEIRO FORERO se le negara éste derecho sin más justificación que la supuesta congelación de nóminas, máxime cuando este peregrino argumento carece de toda solidez en el caso que se analiza, porque, como ya se dijo anteriormente, la designación del tutelante no implicaría modificación alguna a la planta de personal. El llenar la vacante del trabajador fallecido, como pareciese ser la aspiración del actor, no hace necesario asignación de sueldo nuevo o creación de nuevo cargo, pues se trata simplemente de llenar el que dejó vacío el antecesor y que para el caso que nos entretiene, según lo informado por la propia gobernación, aún permanece vacante". En consecuencia, se ordena en la providencia al departamento resolver, en el término de treinta días, la situación del peticionario, reconociéndole el derecho consagrado en el parágrafo único de la cláusula novena de la convención colectiva. 9.  La sentencia del Juez Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga no fue impugnada. II.  FUNDAMENTOS 1. La Corte establecerá si el departamento de Santander,  al negarse a vincular al hijo de un trabajador que al morir se desempeñaba como obrero a su servicio, violó un derecho fundamental suyo, teniendo presente que la convención colectiva suscrita entre la entidad territorial y el sindicato de trabajadores señala que "la vacante que se presente por muerte de un trabajador al servicio del departamento, se llenará con uno de sus hijos que será nombrado en el mismo cargo o para el que esté capacitado" (cláusula novena, parágrafo único). De acuerdo con los hechos acreditados en el proceso de tutela, no se discute la vigencia de la convención colectiva. La autoridad demandada se ha limitado a aducir la "congelación" actual de la nómina de trabajadores departamentales, como razón para abstenerse de acceder a la petición formulada por el actor. 2. No corresponde a la jurisdicción constitucional y, así mismo, escapa al objeto propio de la acción de tutela, resolver directamente asuntos de carácter legal y, menos aún, de naturaleza convencional o contractual. En este caso, habría que definir, en primer término, si el actor resulta amparado por las estipulaciones de la convención colectiva. Igualmente, a la luz de la citada convención, tendría que examinarse la pertinencia del motivo alegado por el departamento. A esta situación litigiosa, cuya solución se encuentra en normas legales y convencionales, se suma la circunstancia de que a la misma vacante dejada por su padre, aparentemente aspira otro hermano del actor (folio 14), lo cual introduce un elemento de incertidumbre respecto del derecho invocado. El esclarecimiento y decisión de asuntos contractuales y convencionales de este tenor, en principio, no son del resorte de la jurisdicción constitucional a través de la acción de tutela. En este sentido, se reitera la doctrina de esta corporación sostenida en varias sentencias: "El derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones y garantías que se incorporan como  situaciones activas de poder de los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un contrato y que constituyen su contenido. Si bien la contratación es una manifestación de la libertad contractual y el ordenamiento le brinda reconocimiento, dentro de ciertos límites, hasta el punto de imponer judicialmente su cumplimiento, no por ello los derechos derivados de la matriz del contrato - que no de la Constitución - adquieren rango constitucional. (...) La situación materia de la tutela, nacida al amparo de un contrato y regulada por éste, sólo tiene una relevancia constitucional genérica en el sentido de que la fuente pertinente para resolver la controversia es la regla contractual, la cual como toda fuente normativa debe interpretarse de conformidad con la Constitución, sin que por ello la misma o su presupuesto normativo adquieran carácter constitucional. Tampoco se está en presencia de una decisión judicial que en el caso planteado haya omitido una consideración constitucional fundamental que permita concederle al asunto relevancia constitucional directa como para ser avocada por esta Jurisdicción. De hecho, el demandante equivocó la Jurisdicción pues tratándose de un asunto puramente contractual ha debido acudir a la Jurisdicción ordinaria." (Sentencia T-240 de junio 23 de 1993). 3. Aparte de la improcedencia formal de la acción de tutela, ésta no está llamada a prosperar por razones sustanciales. En efecto, la estipulación de la convención colectiva sobre la cual basa su pretensión el actor viola abiertamente la Constitución. Así se trate de una estipulación que sólo rige en el ámbito de sus trabajadores oficiales, no puede una entidad pública pactar que a la muerte de un trabajador a su servicio, la vacante que deje será llenada por uno de sus hijos. Hacerlo significaría abjurar de la forma democrática del Estado colombiano y enajenar inconsultamente la autonomía de las entidades territoriales (CP art. 1), no menos que entronizar una condición discriminatoria e inequitativa para el ingreso al servicio público (CP art. 13). La cláusula, por lo tanto, se torna inejecutable. Independientemente de la modalidad de vinculación a la función pública - mediante carrera administrativa, elección popular, libre nombramiento y remoción o contrato -, los empleos y encargos de la órbita pública, permanecen en ésta y son indisponibles por los particulares. La venta, negociación y enajenación de los puestos, plazas y oficios públicos, caracteriza al Estado patrimonialista, pero resulta impensable en el Estado democrático. La separación entre lo público y lo privado en el moderno Estado de derecho, no es compatible con la concesión y reconocimiento de derechos a los herederos de una persona que trabajó al servicio del Estado para ocupar el puesto o posición dejadas libres como consecuencia de su deceso. Así como el testamento del de cujus no sirve de título válido para legar empleos públicos a los herederos, tampoco una convención colectiva puede convalidar la ilegítima ampliación del acervo herencial que se presenta cuando se concede al heredero el derecho de ocupar el destino público u oficial que aquél servía en vida. Darle curso a la cláusula examinada equivaldría, sin duda, a convertir el sector de los trabajadores oficiales del departamento en feudo suyo y de su progenie. No puede admitirse que las entidades públicas nominadoras, en virtud de una estipulación convencional, pierdan su facultad para decidir, de conformidad con la Constitución y la ley, las personas llamadas a prestar sus servicios como trabajadores oficiales. Esta facultad constituye una función pública cuyo ejercicio no puede estar gobernado por una convención. La contratación de trabajadores oficiales representa para la entidad territorial una función administrativa que, en los términos de la Constitución, debe estar al servicio de los intereses generales y desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP art. 209). Una vez que la entidad pública contrae la obligación de vincular indefectiblemente a determinadas personas, pierde su autonomía (CP art. 1) y la posibilidad de ejercitar sus competencias de acuerdo con los criterios y principios expuestos. Finalmente, para las personas que sin ser familiares del trabajador fallecido desean ocupar su lugar, la convención les cercena injustificadamente esta oportunidad. Para estas personas su origen familiar - inexistencia de vínculos de parentesco con el ex trabajador -, se erige en barrera para el ingreso al servicio público. La convención consagra un privilegio en favor de los hijos del trabajador fallecido para sucederlo en el servicio público y, correlativamente, una discriminación contra las personas ajenas a su familia y que aspiren a llenar la vacante dejada. Si se profundiza en las razones del tratamiento diferenciado que se observa, no se descubre ninguna que le sirva de sustento. No se puede presumir en abstracto que los hijos del ex trabajador, por el sólo hecho de serlo, tengan más capacidades o aptitudes para ocupar el respectivo empleo o puesto. En el evento de que el privilegio de los hijos se quiera explicar como una forma de subvenir a las necesidades familiares, insatisfechas como consecuencia del deceso del padre, la pretendida discriminación positiva carece igualmente de fundamento, pues discrimina contra las demás personas que se encuentran en idéntica o más crítica situación de pobreza y, en todo caso, el medio al cual se apela resulta inconstitucional en cuanto repudia a la concepción del Estado democrático (Art. 1 C.P.). En consecuencia, la cláusula analizada por violar el principio de igualdad de oportunidades y consagrar una discriminación en razón del origen familiar, viola flagrantemente el artículo 13 de la CP. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala tercera de Revisión de la Corte Constitucional RESUELVE Primero.-  REVOCAR la sentencia del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga, de agosto 26 de 1994 y, en consecuencia, denegar la acción de tutela impetrada por César Duqueiro Forero Alza contra la Gobernación de Santander - Secretaría de Fomento Agropecuario. Segundo.- LIBRESE comunicación al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga, con miras a que se surta la notificación de ésta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995).

T-019-95 Sentencia No Sentencia No. T-019/95 DERECHO DE COPROPIEDAD El derecho de copropiedad no exhibe el carácter de un derecho fundamental. No existe conexidad entre las facultades que surgen de la condición de propietario y otros derechos fundamentales del peticionario como podrían ser sus derechos a la vida, a la salud o a la igualdad. Por otra parte, la vulneración de su derecho a la propiedad es simplemente hipotética, ya que las irregularidades en la forma de llevar la contabilidad, en el cobro de intereses de mora por la no cancelación oportuna de la cuota de administración y en la contratación de abogados para el cobro de acreencias, por sí mismas, no tienen la virtualidad de vulnerar el derecho a la propiedad. PROPIEDAD HORIZONTAL-Diferencias entre coopropietarios Las controversias que se produzcan en virtud del ejercicio de los derechos de copropiedad y con ocasión de la aplicación del régimen de propiedad horizontal, son de naturaleza legal, y no constitucional. La acción de tutela no es el medio idóneo para proteger los derechos legales para cuya defensa la ley ha dispuesto otros mecanismos. ENERO DE 1995 Ref.: Expediente T-48514 Actor: LUIS FERNANDO SANMIGUEL Temas: -Fundamentalidad del derecho a la propiedad -Controversias en materia de propiedad horizontal -Procedencia de la acción de tutela Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ La Sala Tercera de Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela número T-48514 promovido por el señor LUIS FERNANDO SANMIGUEL, contra los señores ANTONIO SALCEDO VARGAS, JOSE ULISES PAEZ LOPEZ y LUIS RENGIFO. ANTECEDENTES 1. Luis Fernando Sanmiguel entabló acción de tutela contra Antonio Salcedo Vargas, José Ulises Páez López - propietarios de apartamentos del edificio Fuentemar, ubicado en la ciudad de Santa Marta -, y Lira Ariza Prado, administradora del edificio, por vulneración de su derecho a la propiedad. 2. El actor manifiesta que mediante escritura pública 2430, otorgada el 28 de junio de 1.979 en la Notaría Segunda de Bucaramanga, adquirió el apartamento C-9 del edificio Fuentemar. Afirma que la asamblea general de copropietarios la conforman cerca de 36 personas y se encuentra sometida al régimen de propiedad horizontal consagrado en la ley 16 de 1.985 y en el decreto reglamentario 1365 de 1.986 3. Como hechos violatorios de su derecho constitucional a la propiedad, expone los siguientes: 3.1 El día 24 de abril de 1.994, Antonio Salcedo, José Luis Páez y Luis Rengifo, sin el cumplimiento de las formalidades legales, realizaron una asamblea general de copropietarios del edificio Fuentemar, en la cual se autoeligieron miembros de su junta directiva y designaron como Presidente al señor Antonio Salcedo. 3.2 Los demandados excluyeron ilegalmente de la convocatoria a la referida  asamblea  a los deudores morosos de la comunidad de copropietarios. 3.3 Los demandados, agrega, se "han constituído en un régimen arbitrario y de facto", ya que la Alcaldía de Santa Marta les negó la personería jurídica que solicitaron con base en las irregularidades cometidas al convocar a la asamblea general. 3.4 Entre las actuaciones arbitrarias y jurídicamente inexistentes de la junta directiva, se denuncian las deficiencias en la contabilidad, el constreñimiento del pago de cuentas por cobrar mediante circulares y boletines, el cobro de intereses compuestos del 4% mensual, el pago de abogados y asesores para el recaudo de las acreencias y la celebración de las reuniones de la asamblea general de copropietarios en la ciudad de Barranquilla, hechos todos que pueden ocasionar graves perjuicios a los propietarios. 4.  El petente solicita se ordene a los demandados que acaten la decisión de la oficina jurídica de la Alcaldía de Santa Marta y procedan a convocar una asamblea extraordinaria, sin exclusión de los deudores morosos. Pide, además, que la Alcaldía nombre un delegado para la vigilancia de la legalidad de las decisiones de la asamblea, y que el juez de tutela designe a un administrador para la guarda de los papeles y valores de la comunidad. 5. El Juzgado Quinto Penal del Circuito de Santa Marta negó la tutela solicitada, mediante sentencia de agosto 17 de 1.994. 5.1 El fallador de primera instancia considera que en la realización de la asamblea general del 24 de abril de 1.994, se desconoció el artículo 19 del decreto 1365 de 1.986, por cuanto la fecha de su realización fue extemporánea, el quórum no correspondió al requerido y la representación de los propietarios se efectuó de manera ilegal. Así mismo, con fundamento en la inspección judicial practicada a las instalaciones de la administración, el fallador de instancia pudo verificar el manejo irregular que se le ha dado a la contabilidad del edificio Fuentemar. 5.2  No obstante, el Juez de tutela estima improcedente la acción, debido a la existencia de otros medios judiciales de defensa, específicamente el proceso verbal sumario consagrado en el título XXIII, artículo 442 del Código de Procedimiento Civil, el cual se aplica según el artículo 435 ibid., a las "controversias sobre propiedad horizontal de que tratan el artículo 7º de la ley 182 de 1.948 y los artículos 8º y 9º de la ley 16 de 1.985" Para el fallador de primera instancia, "la teleología de la acción de tutela no es la de suplir las vías ordinarias". Adicionalmente, - sostiene -, en el caso sub examine, la acción de  tutela no se interpuso como mecanismo transitorio, no habiendo lugar a conceder el amparo solicitado. 6. El peticionario impugnó la anterior decisión. Expresa como fundamentos de su inconformidad el hecho de que los demandados hacen caso omiso de las recomendaciones de la oficina jurídica de Santa Marta, continúan efectuando los cobros, disponen de los fondos y bienes comunes, y desconocen los derechos de voto de los propietarios morosos. Señala que si bien no mencionó expresamente que hacía uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en la interpretación de ésta prima el principio de informalidad, pudiendo incluso ser formulada verbalmente. En consecuencia, a su juicio, el fallador se equivocó al no haber analizado la procedencia de la acción en su modalidad de transitoria para evitar un perjuicio irremediable. Afirma que los hechos expuestos están causando perjuicios que pueden llegar a ser irremediables. 7. La Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, mediante sentencia de septiembre 15 de 1.994,  confirmó en su integridad el fallo impugnado. El Tribunal de segunda instancia anota que el derecho de propiedad es, en principio, un derecho económico y social, y sólo es predicable su naturaleza de fundamental cuando se encuentra en estrecha conexidad con derechos fundamentales de aplicación inmediata, en especial los derechos a llevar una vida digna - mediante el mantenimiento de unas condiciones materiales mínimas de existencia - y a la igualdad. El fallador niega el carácter de derecho fundamental de la propiedad, que en este caso se afirma vulnerado, como consecuencia de la ausencia de convocación a los propietarios con deudas pendientes a la asamblea general. Para el Juez de tutela, este hecho, si bien le impide ejercer la facultad, emanada de su condición de propietario, de participar en la administración del conjunto residencial, no significa una restricción ilegítima al derecho de propiedad sino la regulación administrativa del derecho. 8. Adicionalmente, el tribunal comparte el razonamiento del juez de tutela, en el sentido de que no habiendo el petente utilizado la acción de tutela como mecanismo transitorio, mal podía aceptarse una variación de lo inicialmente reclamado, lo cual es extraño a la institución de la tutela y tomaría por sorpresa a los posibles intervinientes en el proceso. Por último, señala que así se hubiera ejercido como mecanismo transitorio, la acción igualmente no prosperaría, ya que en el caso en mención no concurren los elementos de inminencia, urgencia y gravedad que permiten la prosperidad de la petición de tutela. FUNDAMENTOS JURIDICOS Derechos fundamentales involucrados 1. El petente acusa las actuaciones irregulares de miembros de la junta directiva de la copropiedad "Edificio Fuentemar", como violatorias de su derecho fundamental de propiedad. El Juez de tutela de primera instancia desecha la acción de tutela interpuesta por considerarla improcedente. El Juez de segunda instancia confirma la decisión inicial con fundamento en la improcedencia del mecanismo constitucional, pero también esgrime el argumento de que, en este caso, no se evidencia la vulneración de un derecho fundamental. La propiedad - aduce el Tribunal Superior de Santa Marta - sólo adquiere el carácter de fundamental cuando se halla en relación de conexidad directa con otros derechos fundamentales como la vida o la salud. No siendo este el caso, tampoco es posible pretender que se viola el derecho fundamental de propiedad mediante la restricción de las facultades dimanantes de la condición de copropietario. 2. El petente estima que la deficiente contabilidad, la celebración irregular de reuniones de la asamblea general del edificio, el cobro excesivo de intereses y la contratación innecesaria de abogados para el cobro de acreencias, son hechos que violan su derecho de propiedad. Las actuaciones descritas reflejan la conducta del órgano de dirección - junta directiva - dispuesto por la ley para el manejo de asuntos internos propios de un grupo de propietarios de un inmueble sujeto al régimen de copropiedad (Ley 6º de 1985, art. 1º). Los actos u omisiones en la dirección y administración de los asuntos y bienes comunes, pueden comprometer la responsabilidad civil y penal de sus directores, en caso de ocasionar perjuicios a los miembros de la copropiedad. 3. La Corte encuentra acertada la afirmación del Juez de tutela en segunda instancia en el sentido de que la propiedad, en estas circunstancias, no exhibe naturaleza de derecho fundamental. Sobre la fundamentalidad relativa del derecho a la propiedad, la doctrina constitucional ha sostenido: "Si bien el carácter de fundamental del derecho a la propiedad privada es relativo, la Corte Constitucional ha reconocido que, en los casos en los que su desconocimiento conduzca a la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la dignidad humana, éste adquiere el carácter de derecho fundamental1 ”. 4. En el presente caso, el derecho de copropiedad no exhibe el carácter de un derecho fundamental. No existe conexidad entre las facultades que surgen de la condición de propietario y otros derechos fundamentales del peticionario como podrían ser sus derechos a la vida, a la salud o a la igualdad. Por otra parte, la vulneración de su derecho a la propiedad es simplemente hipotética, ya que las irregularidades en la forma de llevar la contabilidad, en el cobro de intereses de mora por la no cancelación oportuna de la cuota de administración y en la contratación de abogados para el cobro de acreencias, por sí mismas, no tienen la virtualidad de vulnerar el derecho a la propiedad. Improcedencia de la acción de tutela 5. El fallador de primera instancia negó la acción de tutela ya que el afectado tenía a su disposición otro medio de defensa judicial, en este caso el proceso verbal de que trata el artículo 442 del Código de Procedimiento Civil. En una ocasión anterior, la Corte ya tuvo oportunidad de precisar que "las diferencias que surjan entre propietarios y entre éstos y la administración, con motivo del ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones, como propietarios de los bienes de dominio exclusivo o particular, al igual que las diferencias que surjan sobre la legalidad del reglamento y de las decisiones de la asamblea general, deben someterse a decisión judicial, para que mediante el trámite del proceso verbal, regulado en el Código de Procedimiento Civil, se definan. (arts. 7 Ley 182/48 y 8 de la Ley 16/85)"2 . Las controversias que se produzcan en virtud del ejercicio de los derechos de copropiedad y con ocasión de la aplicación del régimen de propiedad horizontal, son de naturaleza legal, y no constitucional. La acción de tutela no es el medio idóneo para proteger los derechos legales para cuya defensa la ley ha dispuesto otros mecanismos. 6. Situación diferente se presenta, cuando los actos o decisiones de los órganos de dirección o administración de una copropiedad, vulneran otros derechos fundamentales. En estas circunstancias, la acción de tutela sí puede ser el medio de defensa idóneo para neutralizar ataques inconstitucionales a derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional, afirmó: "Si bien el juez civil tiene competencia y cuenta con los medios necesarios para evitar que a la demandante se le vulnere el derecho a participar en las decisiones de la asamblea de copropietarios, no puede, antes de dictar sentencia, impedir que la junta administradora ejecute judicialmente a la accionante, ni ordenar que cese la violación a sus derechos a la libertad e intimidad personal y familiar, lo que sí es materia de la sentencia de tutela. De tal manera que, ante la violación de los derechos a la libertad e intimidad personal y familiar, invocados por la demandante y ante la ausencia de un medio tan eficaz como la tutela, para su protección judicial, su restablecimiento será otorgado a través de esta vía." [1] La anterior excepción no es aplicable a la situación aquí examinada. Los hechos expuestos por el peticionario hacen referencia exclusivamente a la afectación de su derecho de propiedad que, se reitera, por carecer del rango de derecho constitucional fundamental, torno improcedente la acción de tutela. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, RESUELVE: PRIMERO.- CONFIRMAR las sentencias de agosto 17 de 1.994 y de septiembre 15 de  1.994, proferidas por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Superior de Santa Marta, Sala Penal, respectivamente. SEGUNDO.- LIBRESE comunicación al Juzgado Quinto Penal del Circuito de Santa Marta, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes enero de mil novecientos noventa y cinco (1995)). 1 Corte Constitucional. Sentencia T-125 de 1994. MP. Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ 2 Corte Constitucional. Sentencia T-210 de 1993. MP. Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ [1]Corte Constitucional. Sentencia T-233 de 1994. MP. Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

T-020-95 Sentencia No Sentencia No. T-020/95 MENOR ENFERMO-Curación/MENOR DE EDAD-Protección Curación no tiene un solo significado: superación del mal, sino que también significa mejoría, progreso, tratamiento necesario. Esta forma de interpretar concuerda con la esencia de la Constitución que establece la protección de los débiles y especialmente de los niños.  Protección que debe ir ligada al análisis concreto de cada caso, para lo cual la valoración médica es muy importante. Por supuesto que el informe burocrático que califique como NO CURABLE determinada enfermedad no se puede aislar de otros elementos de juicio que existan en el expediente, porque se repite, el término CURACION no es únicamente derrotar la enfermedad. El fin de la protección constitucional es la real y no la retórica protección del menor inválido y este criterio se debe conjugar con las actuales normas de seguridad social. El "no poder hacer nada" no puede ser disculpa para no asumir el riesgo. Solo tiene validez esta expresión cuando mejoría o progreso sean imposibles o cuando no están desarrollándose tratamientos necesarios. Aún en estados terminales, el ISS, no puede exonerarse de prestar ciertos servicios asistenciales a sus pacientes, queda así reafirmada la interpretación jurídica del término CURACION. INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Cobertura familiar El ISS, reconociendo los amparos concedidos por la Corte Constitucional en diferentes sentencias de revisión y lo señalado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, ha puesto punto final a cualquier discusión, admitiendo la cobertura del servicio para los hijos de afiliados que sufran de enfermedades como el dawn, parálisis cerebral y otras. REF: EXPEDIENTE T-44223, T-51287 y T-55600 (acumulados). Peticionario: Defensor del Pueblo, en representación de 229 niños. Y 5 solicitudes individuales. Procedencia: Tribunal Superior de Santafé de Bogotá. Salas Penal, de Familia y Juzgado 9º Civil del Circuito de esta ciudad. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Temas: -Protección a los niños afectados por parálisis cerebral, síndrome de Dawn, hidrocefalia y otras enfermedades graves. -Interpretación Jurídica del concepto de CURACION. -La cobertura familiar de la seguridad social. Santa Fe de Bogotá D.C., primero (1) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA Dentro de los procesos de tutela identificados con los números de radicación T-44223, T-51287 y T-55600 (acumulados), adelantados por 5 madres y por el Defensor del Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, en representación de 229 niños con deficiencias físicas y mentales. I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela número 44.223. Por reparto le correspondió dicho negocio a esta Sala de Revisión, la cual recibió formalmente el expediente el día catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). La Sala de Selección decidió acumular los expedientes T-51287 y T-55600 al expediente T-44223, por cuanto estos procesos presentan una coincidencia en los hechos narrados y los derechos cuya protección se busca con la presentación de esas acciones de tutela. Dichos expedientes se recibieron el día 14 de diciembre de 1994. 1. Solicitud. El Defensor del pueblo impetró acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social en representación de 148 niños ante el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala Penal; y, luego, a nombre de 81 niños ante el mismo Tribunal pero en la Sala de Familia, impugnada la decisión sobre estos  últimos, la Corte Suprema conoció en segunda instancia. Los niños padecen de enfermedades como parálisis cerebral, síndrome de Dawn, hidrocefalia y otras dolencias.  Las madres de 5 niños con las mismas deficiencias físicas descritas, interpusieron a su vez tutela ante el Juzgado 9 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá. La providencia proferida por ese juzgado, fue impugnada por el ISS y la madre de uno de los niños; la segunda instancia le correspondió al Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala Civil. Motivos de las acciones de tutela En representación de los menores CRISTIAN CAMILO GARCIA, HECTOR ADRIAN GOMEZ PINEDA, SEBASTIAN HEBERTO PINO GUAYACAN, ANDREA SALENI JABONERO, JORGE EMILIO VILLAMIL, SERGIO ESTIVEN PEÑA MOYANO, LUIS ABRAHAM LESMES ESPINEL, JUDY ANDREA CAÑON, GLORIA LUCIA LOPEZ, ANDRES ESTEBAN TRIANA,  LINA CASTAÑO GONZALEZ, SANDRA MELISA RONCANCIO PEÑA, JEHHYFFER BASTIDASG, NOHEMI CARDOZO, MARIA F. RODRIGUEZ BEDOYA, PAULA VISELA  SALAMANCA, ROBERT SANTIAGO SIERRA, ALEJANDRA GONZALEZ CAMACHO, JULIETH ROA HUERTAS, FREDIA A. CEPEDA, DAVID A. GUERRERO PULIDO, ALEJANDRA ARDILA R, DORIS ROCIO LANCHEROS, CARLOS EDUARDO SOLARTE, JIMENA CASTAÑEDA, JIMENA ALEXANDRA ALBA MORENO, CARLOS ANDRES MARTINEZ, ANDRES RICARDO GARNICA, DIANA CAMILA FRANCO, LUZ MARINA ROZO TAFUR, SANDRA PIÑEROS, JOSE FREDY CARDONA, NESTOR OSPINA LEON, LUIS CIFUENTES SILVA, EILIANA ARCILA, DAVID CAMILO MALAGON, GUSTAVO MEDINA CASTEBLANCO, ANDRES FELIPE LEYVA, ANGELA VEGA, IVAN HERNANDEZ GONZALEZ, CARLOS CASAS MENESES, ANDRES FELIPE ORREGO, CINDI GARNICA NARANJO, LAURA DANIELA PAJARITO, ALVARO H. MACIAS, PAULA ANDREA MARROQUIN, JULY PATRICIA LOZANO, LUIS ANGEL JOYA FORERO, DANIEL ORDOÑEZ CONTRERAS, DENNIS JONATHAN TORRES, CARLOS ANDRES MARTÍNEZ, OSCAR DANIEL RUEDA GONZALEZ, MANUEL I, FORERO JIMENEZ,  DARVI PATIÑO PULIDO, MARIA ANGELICA RODRIGUEZ M., CAROLLINNE ALEJANDRA DIAZ, DENNIS TORRES FAJARDO, ANDREA DEL PILAR CHINGATE, SEBASTIAN PICON GARCIA, SINDY DAMARIS GARNICA NARANJO, MARIA ISABEL FRANCO TORRES, HENRY ALEJANDRO VERA FRANCO, MELANI CIFUENTES SILVA, JESUS CAMILO CRUZ BERNAL, PATRICIA LOZANO GAMBASICA, ALEXANDER TAVERA RONDON, LUIS MIGUEL GÓMEZ RIVERA, ALEXANDRA ALBA MORENO, VIVIANA ALVAREZ SIMBAQUEVA, OSCAR TOVA RODRIGUEZ, CARLOS ANDRES DIAZ MANRIQUE, ERIJA MEDINA RODRIGUEZ, PAOLA SALAMANCA VACCA, SANDRA PIÑEROS VALVUENA, PAULA GUTIERREZ, CESAR AUGUSTO RODRIGUEZ G. JAVIER HERNANDO COJO GONZALEZ, CARLOS SEBASTIAN  RIATIVA, JONATHAN TAVERA RENDON, CAMILO MALAGON BAUTISTA RIAÑO, ELIANA ARCILA RODRIGUEZ, MARIA CAMILA LOVERA GUZMAN, BRYAN BARRETO CUELLAR, JUAN CARLOS GONZALEZ, LIZETH CAROLINA GALLEGO GONZALEZ, NATALY GALINDO CARREÑO, DAVID RODRIGUEZ, DIEGO GONZALEZ ESCOBAR, DAVID SALAMANCA FRANCO, LINA MARIA VARGAS MURCIA, ANDRES FELIPE TAMAYO DIAZ, IVAN HERNANDEZ GONZALEZ, ROBERTH SANTIAGO SIERRA HENRIQUEZ, DANIEL FELIPE NIEVES BOJACA, ANA MARIA GARCIA, ALVARO HERNAN  MACIAS VERGARA, IVAN SEBASTIAN BUITRAGO, NESTOR OSPINA LEON, VICTOR MANUEL GRANADOS, YEIMY KATHERINE ACOSTA VARGAS, DEISY KATTERINE MOLANO SABOGAL, JUAN CAMILO BERNAL,  GERALDINE MATEUS R., CATALINA GARCIA, MARIA MERCEDES MEDINA CASTILLO, JIMENA CASTAÑEDA MORALES, MIGUEL CHAPARRO BERNAL, ALEXANDER SANABRIA MAHECHA, JULIANA CACERES VILLALOBOS, DIANA MARCELA NAVAS ARDILA, YEIMI ALEXANDRA ROJAS CARDENAS, LAURA CAROLINA SEGURA RAMOS, ANDERSON GAITAN PACHON, CLAUDIA PATRICIA GONZALEZ, CINDY SANCHEZ PANQUEVA, ALIX DANIELA PEREZ NEMPEQUE, ANGELA LIZETH MURILLO DIAZ, DANIELA SANTA SOLANO, ANDRES SETEPVEN SIERRA PALENCIA, JOSE DAVID RIOS UPEGUI, OSCAR ANDRES BOLIVAR, NICOLAS F. GONZALEZ CUBIDES, JONATHAN AMAYA, ARMANDO SANCHEZ FALCON, MARIA CATALINA MIRANDA, DIEGO FELIPE DIMATE, NICOLAS MATEUS VILLA, RODRIGO ESTEBAN SABOGAL, DAVID ESCOBAR, YULI ANDREA PEDRAZA, AURA MARIA RIVAS, JHON DAZA ZAMORA, FABIAN MARTINEZ, VIVIANA GUTIERREZ ALVAREZ, GABRIEL EDUARDO SERRATO, ANDREA CAROLINA CASTEBLANCO, OSCAR JAVIER HERNANDEZ, ANDRES FELIPE VALENCIA, KAREN ANDREA ARENAS, GINA TATIANA FIGUEROA, OSCAR IVAN BUITRAGO, MARIA CAMILA VERA JIMENEZ, INGRID YOLIMA RODRIGUEZ, ANDERSON ESCOBAR, ORLANDO TIJARO TRUJILLO, ALEXANDER BELTRAN CASTILLO, EDGAR RICARDO BEDOYA, ANGELICA VASQUEZ, SERGIO MAURICIO ACOSTA, DEISY RODRIGUEZ MONAR, MICHEL STEVEN BELTRAN, JUAN PABLO RODRIGUEZ H., SANDRA JULIETA AGUILLERA MEZA, FABIAN ANDRES ALDANA BELTRAN, YENNIFERT LORENA ANGEL CASTAÑEDA, KEVIN E. ARANGUREN BUITRAGO, DIANA CAROLINA ARIAS PUENTES, JAIME ANDRES BERNAL MARTINEZ, DIANA CATALINA BETANCURT SANCHEZ, WILSON DANIEL BUENO SAMUDIO, ESTEBAN GUIOVANNI BUITRAGO, SHAROL PAMELA CAICEDO GAMBA, ANDREA JULIET CANO ALBORNOZ, ANA MARIA CARDOZO AVENDAÑO, BRYAN GERARDO CARREÑO JOYA, MARIA ALEJANDRA CASTILLO, MARIA CAMILA CLAVIJO LOPEZ, MONICA ALEJANDRA CLAVIJO LOPEZ, JOSE DAVIDA CUELLAR MARIN, PAULA XIMENA CUESTA VALBUENA, GERALDINE DIAZ ALTONINEZ, DIVER ESCOBAR GONZALEZ, JAIME ALEXANDER FALADICHE, DANIEL FELIPE FIGUEROA M., LEYDI NATALIA FONSECA, CAROLINA FORERO BARINAS, DIEGO ALEJANDRO GALINDO LARA, JORGE EDUARDO OJEDA, MANUEL A. GAMEZ PENAGOS, CRISTIAN DAVID GARCIA, JOHANA GONZALEZ, FABIAN CAMILO GUILLEN, JHON JAIRO HERRERA MARTINEZ, JONATHAN HOYOS PRIETO, MARIA FERNANDA ISAZA GUERRERO, JENIFFER LARROTA RODRIGUEZ, LUIS EDUARDO LEON BERNAL, FREDDI ANDRES LOZANO PUENTES, CAREN PAOLA MAHECHA CORREA, JUAN CAMILO MARIN LONDOÑO, JOHANA A. MARIN ORJUELA, FREDDY HERNAN MARTINEZ, JAISON LEONARDO MENDEZ S., DIEGO MENDIGAÑO, WILLIAM A. MORALES HOYOS, WILLIAM MORENO CUBILLOS, MARIA ALEJANDRA MOSQUERA, MICHAEL NICOLAS NIÑO, GINA MILENA OCHOA MONTAÑA, LEONARDO ORDOÑEZ POSADA, HUMBERTO  ORJUELA R., GUSTAVO ADOLFO ORTIZ, LUISA MARIA PAEZ, JOHAN PEÑARANDA LIZARAZO, JONATHAN FERNANDO PINZON MOLINA, JAIME ANDRES PINZON, MIGUEL ANGEL RAMIREZ VACA, CAMILO ANDRES RODRIGUEZ, DIEGO ENRIQUE RODRIGUEZ, CRISTHIAN RODRIGUEZ FARFAN, ANDRES ALBERTO RODRIGUEZ PEREZ, NATALIA RODRIGUEZ SANCHEZ, INGRID RODRIGUEZ TENORIO, SERGIO E. RUBIANO VASQUEZ, JUAN HERNANDO SABOGAL CORTES, PAUL SLAMANCA CHIA, JUAN CAMILO SALCEDO, ANGELA IVVONE SAMPER VIVAS, ANDREA PAOLA SANCHEZ ESPINEL, CAMILO FERNANDEZ SANCHEZ, DIANA MARCELA SARMIENTO DIAZ, JENIFFER ALEJANDRA SASTOQUE AVILA, JUAN DAVID TAFUR SUAREZ, JENIFFER PAOLA TORRES CALVO, CARLOS EDUARDO TRIANA CASTRO, MONICA MARCELA VALDERRAMA, OSCAR FELIPE VARELA PARRA, HELEN YIZETH VARGAS VALENCIA, CATALINA VELASQUEZ CANTOR, EDISON ANDRES VERGEL TIRIA, GINA LIZETH VILLADIEGO, JUBI  TATIANA VILLARRAGA PARDO, ALVARO ALVARADO PACHON, JIMMY ALEXANDER CAÑON MURILLO, la Defensoría del Pueblo interpuso acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales, por considerar que a los niños enfermos se les violaron los derechos fundamentales a la vida, la seguridad social y el derecho a la igualdad. Los representantes legales de los niños JHON ALEXANDER MENDEZ CARO, JUAN DAVID DURAN CHAVES, STHEFFANY TIRIA GUERRERO, SERGIO ANDRES DIAZ RODRIGUEZ Y ANDRES FELIPE MANRIQUE MONTERREY, también interpusieron acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales, por estimar que esa Institución vulneró el principio de la dignidad humana y los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física, a la seguridad social y a la igualdad, de sus hijos menores, al suspender la prórroga en la prestación de los servicios asistenciales que el ISS, venía otorgando a sus hijos. Todos estos menores de edad, hijos de padres afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, padecen de diversas enfermedades, como: Parálisis cerebral, síndrome de Down, hidrocefalia y otras. Esa institución les prestaba atención médica y de rehabilitación, lo que permitió que los niños obtuvieran alguna mejoría en las condiciones de vida, dadas sus cortas edades en que se iniciaron los tratamientos. A partir del año 1994, el Instituto de los Seguros Sociales, negó la prórroga de la atención médica, a los niños a cuyo nombre se interponen estas tutelas, teniendo en cuenta los pronósticos emitidos por el Instituto calificándolos como desfavorables de curación, lo cual dió base para la aplicación del Artículo 26 del Decreto 770/75. Según los petentes, la negativa de continuar la atención, por parte del Instituto de los Seguros Sociales, conlleva al deterioro del estado de salud de los menores, por la suspensión en el suministro de las medicinas, del control neurológico, de la fisioterapia y demás servicios y controles médico-asistenciales, con lo cual se atenta contra sus vidas. También, opinan los petentes que la decisión del Instituto de los Seguros Sociales, de no proseguir con la atención a los menores, atenta contra los derechos del niño a la salud física, psíquica y moral y el derecho de Igualdad, pues se los debe atender como a cualquier persona, máxime que vienen recibiendo el tratamiento desde antes del primer año de vida. El Defensor del Pueblo solicita que se inaplique el artículo 26 del Decreto 770/75, que contiene el reglamento general del I.S.S. sobre enfermedades generales y el servicio a los hijos  del asegurado, por contrariar la Constitución Nacional, pues consagra un condicionamiento al derecho de la salud de los niños. Sostiene además que prima el Código del menor sobre el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, por ser aquel de orden público y consagra el derecho a la vida de los niños y a la atención integral de su salud.  Así mismo, prevalecen sobre el reglamento del I.S.S. normas internacionales, como la Convención de los Derechos del Niño. 2. Actuación procesal. 2.1. En la tutela T-44223, la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Penal, al resolver en primera y única instancia mediante sentencia de junio 14 de 1994, determinó: “I. Tutelar transitoriamente el derecho a la vida, e igualdad de los menores a ANDERSON GAITAN PACHON, LAURA SEGURA RAMOS, CLAUDIA ARENAS GONZALEZ, ANGEL MURILLO DIAZ, ANDRES SIERRA VALENCIA, VIVIANA GUTIERREZ ALVAREZ, ANDREA CAROLINA CASTEBLANCO, OSCAR JAVIER HERNANDEZ, OSCAR IVAN BUITRAGO Y MICHEL BELTRAN VALDEZ; por consiguiente, el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, deberá seguir prestándoles la atención médica que requieran, mientras el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adopta las medidas necesarias para que se les trate. "II.  Tutelar transitoriamente los mismos derechos a los menores que dice el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales no les aparece las historias clínicas, siempre y cuando hayan  sido atendidos en esa institución, mientras el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar  toma las medidas  conducentes para que se continúe con los tratamientos. "III. Negar la tutela, respecto de CYNDI SANCHEZ PANQUEVA, EVINA DANIELA SANTA S, JOSE DAVID RIOS UPEGUE, JONATHAN AMAYA, DIEGO FELIPE DIMATE, NICOLAS MATEUS VILLA, RODRIGO E. SABOGAL, DAVID ESCOBAR, YLI ANDRES PEDRAZA G, JHON DAZA SAMORA, GABRIEL EDUARDO SERRATRO, ANDRES FELIPE VALENCIA, KAREN ANDREA ARENAS, GINNA TATIANA FIGUEROA, MARIA CAMILA VERA JIMENEZ, DIVER ANDERSSON ESCOBAR, ORLANDO TIJARO TRUJILLO, JEISSON A. BELTRAN, EDGAR RICARDO BEDOYA, ANGELICA VASQUEZ E INGRID YOLIMA RODRIGUEZ P., por lo indicado en la parte motiva. "IV. Oficiar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que adopte las medidas pertinentes, a efecto de que se le preste la atención médica que requieran los menores indicados en los puntos I y II..” La decisión de la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, se fundamentó con base en: - El Instituto de los Seguros Sociales, al suspender la prestación asistencial que venía prestando a los niños, vulneró el derecho a la vida de los mismos, por cuanto en el momento de no seguir prestando los servicios alteró la salud física y mental de los menores. - La Constitución Política de 1991 consagra la prevalencia de los derechos fundamentales de los niños, además, los Tratados Internacionales ratificados por Colombia consagran principalmente los derechos de los niños y el Código del Menor dispone que los menores deben atenderse por el Estado.  Considera el Tribunal que, estas normas deben aplicarse preferentemente sobre el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, aspecto que permite que se "tutele en forma transitoria el derecho a la vida de los niños..". La Sala Penal del Tribunal Superior negó la tutela a 21 niños porque de acuerdo al escrito aportado por el ISS " se les continuó prestando el servicio". Desde ya hay que declarar que no se encontró dentro del expediente la información que respalde esta información. 2.1.2. El Instituto de los Seguros Sociales, mediante apoderado impugnó la decisión del Tribunal, pero lo hizo fuera de término, por ello la Corte Suprema de Justicia no tramitó el recurso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para su revisión. A la fecha de esta sentencia de revisión, el ISS presta la atención de servicios asistenciales a los niños cuya tutela fue concedida transitoriamente por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, según lo indicado en oficio G-CDN-JB-490-94 de diciembre 15 de 1994, suscrito por el doctor Pedro Reina Corredor, Gerente de la Clínica del Niño. El total de los menores atendidos es de 43. 2.2. Tutela T-55600  La primera instancia de esta tutela, se tramitó ante la Sala de Familia del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá. Y, la decisión se profirió el 18 de octubre de 1994. Se resolvió: tutelar los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física, a la seguridad social y a la igualdad de los menores que interpusieron esta acción.  Los niños son: SANDRA JULIETA AGUILLERA MEZA, FABIAN ANDRES ALDANA BELTRAN, YENNIFERT LORENA ANGEL CASTAÑEDA, KEVIN E. ARANGUREN BUITRAGO, DIANA CAROLINA ARIAS PUENTES, JAIME ANDRES BERNAL MARTINEZ, DIANA CATALINA BETANCURT SANCHEZ, WILSON DANIEL BUENO SAMUDIO, ESTEBAN GUIOVANNI BUITRAGO, SHAROL PAMELA CAICEDO GAMBA, ANDREA JULIET CANO ALBORNOZ, ANA MARIA CARDOZO AVENDAÑO, BRYAN GERARDO CARREÑO JOYA, MARIA ALEJANDRA CASTILLO , MARIA CAMILA CLAVIJO LOPEZ, MONICA ALEJANDRA CLAVIJO LOPEZ, JOSE DAVIDA CUELLAR MARIN, PAULA XIMENA CUESTA VALBUENA, GERALDINE DIAZ ALTONINEZ, DIVER ESCOBAR GONZALEZ, JAIME ALEXANDER FALADICHE, DANIEL FELIPE FIGUEROA M, LEYDI NATALIA FONSECA, CAROLINA FORERO BARINAS, DIEGO ALEJANDRO GALINDO LARA, JORGE EDUARDO  GALINDO OJEDA, MANUEL A. GAMEZ PENAGOS, CRISTIAN DAVID GARCIA, IVOn GONZALEZ, JAIR ALBERTO GONZALEZ FELICIANO, JOHANA GARZON, FABIAN CAMILO GUILLEN, JHON JAIRO HERRERA MARTINEZ, JONATHAN HOYOS PRIETO, MARIA FERNANDA ISAZA GUERRERO, JENIFFER LARROTA RODRIGUEZ, LUIS EDUARDO LEON BERNAL, FREDDI ANDRES LOZANO PUENTES, KAREN PAOLA MAHECHA CORREA, JUAN CAMILO MARIN LONDOÑO, JOHANA A. MARIN ORJUELA, FREDDY HERNAN MARTINEZ, JAISON LEONARDO MENDEZ S., DIEGO MENDIGAÑO, WILLIAM A. MORALES HOYOS, WILLIAM MORENO CUBILLOS, MARIA ALEJANDRA MOSQUERA, MICHAEL NICOLAS NIÑO, GINA MILENA OCHOA MONTAÑA, LEONARDO ORDOÑEZ POSADA, HUMBERTO  ORJUELA R., GUSTAVO ADOLFO ORTIZ, LUISA MARIA PAEZ, JOHAN PEÑARANDA LIZARAZO, JONATHAN FERNANDO PINZON MOLINA,  JAIME ANDRES PINZON, MIGUEL ANGEL RAMIREZ VACA, CAMILO ANDRES RODRIGUEZ, DIEGO ENRIQUE RODRIGUEZ, CRISTHIAN RODRIGUEZ FARFAN, ANDRES ALBERTO RODRIGUEZ PEREZ, NATALIA RODRIGUEZ SANCHEZ, INGRID RODRIGUEZ TENORIO, SERGIO E. RUBIANO VASQUEZ, JUAN HERNANDO SABOGAL CORTES, PAUL SALAMANCA CHIA, JUAN CAMILO SALGADO, ANGELA IVVONE SAMPER VIVAS, ANDREA PAOLA SANCHEZ ESPINEL, CAMILO FERNANDO SANCHEZ, DIANA MARCELA SARMIENTO DIAZ, JENIFFER ALEJANDRA SASTOQUE AVILA, JUAN DAVID TAFUR SUAREZ, JENIFFER PAOLA TORRES CALVO, CARLOS EDUARDO TRIANA CASTRO, MONICA MARCELA VALDERRAMA, OSCAR FELIPE VARELA PARRA, HELEN YIZETH VARGAS VALENCIA, CATALINA VELASQUEZ CANTOR, EDISON ANDRES VERGEL TIRIA, GINA LIZETH VILLADIEGO, JUBI  TATIANA VILLARRAGA PARDO. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal ordena al ISS, continuar, con la atención médica, quirúrgica y hospitalaria que requieran los menores. El Tribunal, compulsó copia de lo actuado a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que investigaran las posibles faltas disciplinarias y penales en que habrían incurrido los representantes legales o los menores ALVARO PACHON y JIMMY ALEXANDER CAÑON MURILLO, quienes ya habían interpuesto acción de tutela sobre los mismos hechos e invocando los mismos derechos vulnerados.  Estos menores habían obtenido antes sentencia favorable a sus pretensiones. La Sala de Familia del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá consideró que, el Instituto del Seguro Social al aplicar el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, vulneró el derecho a la vida de los menores, derecho en el que converge el derecho a la salud, a la integridad física y a la seguridad social de las personas, por cuanto, al limitar el derecho de los niños a seguir recibiendo la necesaria asistencia médica que requieren, vulneran su derecho a la vida. Afirma el Tribunal que la citada norma es de inferior categoría a las que protegen los derecho prevalentes a la vida y a la salud de los niños, aspecto que permite inaplicar el decreto para el caso particular. 2.2.1. La sentencia de la Sala de Familia del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, antes descrita, fué impugnada por el apoderado del Instituto de los Seguros Sociales y parcialmente por la Defensoría del pueblo. 2.2.2. El apoderado de la institución demandada se apoya en los siguientes argumentos: - La Corte Constitucional en pronunciamiento de septiembre 30 de 1994, (sentencia T-430/94), negó la acción de tutela presentada por un menor en condiciones similares a las que se estudia, sobre la base de que la norma que se aplica en el presente caso es de imperativo cumplimiento para los funcionarios del ISS. Con la anterior premisa y atendiendo a lo receptuado en el Decreto 2067 de 1991, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional hacen transito a cosa juzgada constitucional ya que la doctrina constitucional es criterio auxiliar para autoridades y corrige jurisprudencia; el presente caso debe resolverse conforme a los lineamientos señalados en la sentencia T-430/94. - El servicio que presta el ISS se deriva de un sistema de financiamiento contributivo mixto, esto es, se realiza con participación de los particulares, con una cobertura determinada por la ley.  Por lo tanto los derechos que se originan en este servicio es diferente de aquellos derechos derivados de la asistencia gratuíta que el Estado está obligado a prestar. - Las enfermedades permanentes como las que aquí se catalogan con "pronóstico no favorable de curación", no son susceptibles de ser aseguradas y por lo mismo, deben ser afrontadas por el Estado, cuando el enfermo o su familia no cuenten con los medios económicos necesarios.  Contrario a las enfermedades que pueden tener una curación, donde el ISS tiene a su cargo las acciones correspondientes a la prevención, curación y rehabilitación del enfermo. - Opina el impugnante que la excepción de inconstitucionalidad que aplica el Tribunal es improcedente frente a la presente tutela, por cuanto la excepción es viable, como lo ha dicho la Corte Constitucional, solo cuando se cumplen los presupuestos del artículo cuarto constitucional, esto es, cuando hay incompatibilidad grave y ostensible entre una norma y la Constitución. - Considera el apoderado de la entidad demandada, que la única posibilidad de afectar el artículo 26 del Decreto 770 de 1975 es obteniendo una nulidad del mismo, declaratoria que no le compete al juez de tutela. 2.2.3. La Defensoría del Pueblo solicita la revocatoria parcial del fallo que se impugna en lo referente a la orden de investigar la posible temeridad de los menores o los representantes de los niños que interpusieron anteriormente otra acción de tutela.  La Defensoría fundamenta su petición con base en el siguiente argumento: La Defensoría del Pueblo, de manera involuntaria y "descartando cualquier ánimo de abusar del acceso a la Administración de justicia", presentó dos acciones de tutela idénticas, en representación de los menores ALVARO ALVARADO PACHON Y JIMMY ALEXANDER CAÑON MURILLO.  Por lo que no es razonable pensar que podría existir mala fe o deslealtad en una segunda demanda de tutela respecto de estos menores, si se tiene en cuenta que esa decisión fue favorable para ellos, lo que demuestra una "ausencia de justificación" en la duplicidad de la actuación para estructurar la temeridad. 2.2.4. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en decisión de noviembre 22 de 1994, resuelve confirmar el fallo del a-quo en lo referente al amparo de los derechos de los menores y revoca la parte de la providencia que ordenaba investigación disciplinaria y penal de la actuación de los representantes de dos niños.  La Corte Suprema, fundamenta su decisión en los siguientes argumentos: - Los derechos a la salud, a la integridad física y por ende a la vida, son derechos fundamentales que deben prevalecer sobre los demás derechos de las personas. - La Convención de los Derechos del Niño, aprobada por Colombia, establece que los "menores mental y físicamente impedidos deberán disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que asegure su dignidad", lo que implica una acción de imperativo cumplimiento. - Afirma la Corte Suprema de Justicia que, las actuación de los funcionarios que ciegamente aplican el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, reflejan el apego de los agentes de dicho organismo al reglamento de servicios, norma que "deja de lado pautas hermenéuticas de razonabilidad que la Constitución Nacional impone; en nombre del seductor poder de un reglamento..". - En cuanto al criterio que pretende hacer valer el apoderado del ISS, sobre el carácter de cosa juzgada constitucional de que gozan las sentencias de la Corte Constitucional, la Corte Suprema no lo comparte, y cita una sentencia de la Corte Constitucional que, afirma que la aplicación de las sentencia de tutela es para el caso concreto. - En lo referente a la improcedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad considera la Corte Suprema que "la no aplicación por el juez de tutela del artículo 26 del Acuerdo 536 de 1974 del Consejo Directivo del I.S.S., aprobado mediante Decreto 770 de 1975, no constituye una intromisión abusiva en la órbita exclusiva del órgano a quien le competa emitir el correspondiente juicio de constitucionalidad, con efectos erga-omnes, mediante el ejercicio de la respectiva acción de nulidad, sino tan sólo de su inaplicación al caso concreto, todo ello, tendiente al restablecimiento de los derechos fundamentales conculcados por virtud de la aplicación del precepto aludido." 2.3. Tutela T-51287. Las señoras MARIA HELENA CARO, MARIA HELENA CHAVEZ POLANIA, ANA LEONOR GUERRERO, MARIA WALDINA RODRIGUEZ Y LEYDI CAROLINA MONTERREY OSPINA, madres de cinco  menores con enfermedades tales como, Síndrome de Dawn, Parálisis cerebral, hidrocefalia y otras también instauraron tutela contra el ISS, por considerar que la no continuación con la prestación de los servicios asistenciales a sus hijos JHON ALEXANDER MENDEZ CARO, JUAN DAVID DURAN CHAVEZ, STHEFFANY TIRIA GUERRERO, SERGIO ANDRES DIAZ RODRIGUEZ y ANDRES FELIPE MANRIQUE MONTERREY, vulnera la Constitución, en cuanto al principio de la dignidad humana y los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la salud, la integridad física, la seguridad social, la igualdad. 2.3.1. La primera Instancia se surtió ante el Juzgado 9 Civil del Circuíto de Santafé de Bogotá, quien mediante sentencia de septiembre 7 de 1994, tuteló los derechos de estos niños, con excepción de Andrés Felipe Manrique Monterrey.  Fundamentó su decisión en los siguientes aspectos: - Afirma el Juzgado que, el derecho a la salud con el carácter inherente a la existencia digna de las personas, se encuentra protegido por el Estado, especialmente cuando se trata de personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en debilidad manifiesta, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 13 de la C.N.  Además, este derecho busca el aseguramiento del derecho a la vida, y por lo mismo, exige a las autoridades una vigilancia del cabal cumplimiento de la obligación constitucional de preservar la vida y la salud, como derechos principalísimos del ser humano. - En el caso concreto, el Juzgado hace un análisis de las sentencias T-067 y T-068/94, proferidas por la  Sala quinta de revisión de la Corte Constitucional y acoge el criterio por ellas adoptado. Es por eso que considera necesario que el ISS no llegue a "la ligera conclusión de cancelar la prestación del servicio a los menores, sin hacer una evaluación completa y seria de la historia clínica de los pacientes y de la evolución que su salud había venido mostrando mientras se les daba el tratamiento y la terapia que requieran." - Con base en lo anterior, el a-quo solicitó a la sección de neurosiquiatría forense del Instituto Nacional de Medicina Legal, una valoración sobre el estado en que se encuentra la enfermedad  de los peticionarios.  En ese informe técnico se llegó a la conclusión que en dichas enfermedades "es factible obtener en algunos de los menores, una mejoría mediante la terapia y los controles regulares, favoreciendo así una notable disminusión de sus deficiencias neurológicas, manteniendo a los menores en una mejor calidad de vida". - Medicina legal, en peritazgo de septiembre 2 de 1994, conceptuó que los peticionarios tienen un pronóstico de recuperación importante, excepto ANDRES FELIPE MANRIQUE, niño cuya recuperación "no va a ser significativa ya que no se encuentra un sustrato neurológico susceptible de ser estimulado.  En conclusión el pronóstico de recuperación es malo...".  Por esta razón, opina el juzgado, la presente solicitud encuadra dentro de la situación analizada por la H. Corte Constitucional en sentencia T-200 del 25 de mayo de 1993, en donde se determina que si el pronóstico no es favorable para una CURACION, el cumplimiento de lo establecido en el art. 26 del Decreto 770 de 1975 debe cumplirse..." 2.3.2. El apoderado del ISS y la madre de Andrés Felipe Manrique impugnaron la sentencia del Juzgado 9 Civil del Circuíto de esta ciudad.  La señora fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos: - La Corte Constitucional, en sentencia T-204/94, consideró que el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, supedita la prestación de los servicios asistenciales a los niños con enfermedades con un pronóstico favorable de curación, "ésta debe entenderse no solamente como la derrota de la enfermedad, sino, además, como el tratamiento requerido para evitar secuelas o interrupción de tratamientos necesarios, para superar algunas etapas de la enfermedad o afección aunque no se llegue a la curación total.".  Aspecto, que es justamente lo que la impugnante solicita para su hijo. -  Para apoyar la anterior petición, la madre de Andrés Felipe, allega al proceso una certificación de septiembre 6 de 1994, suscrita por el doctor Pablo E. Baquero Herrera,  médico del Servicio de Rehabilitación en el departamento de Neurocirugía del ISS, quien argumenta que "en mi opinión el niño requiere tratamiento integral de fisioterapia como único recurso.  Se nota igualmente que con base a este tratamiento el paciente ha experimentado leve mejoría". La impugnante de esta tutela, también anexa el concepto de julio 22 de 1994, suscrito por el doctor Oscar Hincapie, Neuropediatra del ISS, donde manifiesta que el menor "requiere rehabilitación multidisciplinaria para mejorar funcionalidad neurológica". Y allega un concepto firmado por las doctoras Sonia A. Molano, Terapeuta Física y Patricia Ladino S., Terapeuta Ocupacional del Departamento de Rehabilitación del Hospital de la Misericordia, de fecha 12 de septiembre de 1994, quienes conceptúan "el paciente ha venido evolucionando lentamente, se recomienda continuar e intensificar su tratamiento para obtener mejores logros." 2.3.3. La Segunda Instancia, se surtió ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, quien en sentencia de octubre 13 de 1994, tácitamente confirmó la negativa a tutelar los derechos del menor ANDRES FELIPE MANRIQUE  y revocó el amparo concedido a los otros cuatro niños. Se fundamentó en que los menores accionantes de esta tutela están comprendidos dentro los requisitos exigidos por el artículo 26 del Decreto 770 de 1975, razón por la cual la conducta del ISS "está ajustada a derecho", y por tanto esa Institución no vulnera ni amenaza violar derechos fundamentales. 3. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional. 3.1 La Sala Septima de Revisión de esta Corporación, mediante auto de Diciembre 1 de 1994, solicitó conceptos técnicos a los directores de la Sección de neurología del Hospital la Misericordía y del Hospital Lorencita Villegas de Santos. Se pidió al I.S.S. la remisión de las Historias clinicas de los niños accionantes de esta tutela y a la Fundación para la Educación Especial FE y a la Asociación Colombia Pro-niño con paralisis cerebral PROPACE, la evolución semestral de los niños que son o fueron atendidos por esas Instituciones. 3.2 También se decretó una inspección judicial, sobre otras historias clínicas que no se encontraban dentro del expediente y aspectos que ilustraran a la Sala. Particular importancia tiene el informe rendido dentro de la inspección por el doctor Pedro Reina Corredor y el documento que él adjuntó. Dijo el Gerente de la Clínica del Niño: "Me permito anexar a la presente diligencia copia del Memorando Nº 919265 de diciembre 28 de 1994 suscrito por el Vicepresidente de E.P.S. del I.S.S. donde ordena que el Instituto acatando el Acuerdo Nº 011 del Consejo Nacional de Seguridad Social extenderá la cobertura en Medicina Familiar en la Seccional de Cundinamarca y D.C. a partir del 1º de Abril de 1995, lo cual quiere decir que a partir de la fecha mencionada se cubrirá en salud a los menores hasta los 18 años de edad y de por vida en caso de ser deficientes físicos tal cual como lo ordena la Ley 100 de 1993." Y el documento al cual se refiere expresa en lo pertinente: "Las Seccionales de Antioquia, Cundinamarca y D.C., Santander y Valle extenderán la cobertura a Medicina Familiar a partir del Primero (1º) de Abril de 1995. Lo anterior significa que en la población objeto en estas Seccionales, el monto de la cotización será del 8% hasta el Primero (1º) de Abril de 1995, fecha a partir de la cual, y en la medida que se garantice oferta suficiente y adecuada para atender el núcleo familiar, se aumentará el monto de la cotización al 12 %. Las demás Seccionales extenderán cobertura a Medicina Familiar a partir del primero (1º) de enero de 1995. Para estas Seccionales regirá desde esta fecha el 12%". 3.3 Es de anotar que las entidades y las personas a quienes se solicitó las pruebas, atendieron rapidamente el requerimiento de la Corte, actitud que permitió a esta Sala decidir con prontitud las presentes acciones de tutela. Estas pruebas recepcionadas por la Sala se analizarán posteriormente, al igual que lo constatado en la inspección. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para conocer en revisión los expedientes de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 35 y 42 del Decreto No. 2591 de 1991; además, su exámen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación y de las acumulaciones ordenadas. 2. Temas Jurídicos en Estudio En el caso de estudio de la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, se tendrá como premisa para las determinaciones que se tomen los siguientes temas: - Alcance que se dá al término "CURACION". -Cobertura familiar. A- Mejoramiento de las condiciones de vida de la persona (Alcance que se le debe  dar al término "Curación"). Según el Diccionario  Terminológico de Ciencias Médicas (Salvat Editores S.A.., Undécima Edición, pág. 323) CURAR significa, además del restablecimiento de la salud, el "conjunto de  procediminetos para TRATAR una enfermedad o afección". Dentro de este contexto la Corte Constitucional ha dicho: aunque no se puede garantizar un total restablecimiento, es factible obtener mejoría del paciente mediante la terapia y los controles regulares, favoreciendo así una notable disminución de sus deficiencias neurológicas y logrando mantener en el joven afectado una mejor calidad de vida[1]. En otro fallo, interpretándose el alcance del artículo 26 del Decreto 770 de 1975, que es el Reglamento del ISS, se determinó: juzga la Corte que la disposición no puede ser entendida ni aplicada en contravía del artículo 44 de la Constitución. Por tanto, mal puede tomarse como una autorización legal para que el Seguro abandone a la niña en términos tales que se la condene, por falta de cuidados médicos y de la hormona que requiere, a "un deterioro permanente de su calidad de vida" [2]. Recientemente, en una tutela que no prosperó, la Corte hizo la siguiente aclaración: Ello no significa, que la Sala avale la interpretación según la cual, cuando existe posibilidad de mejoría o progreso en la salud del paciente, dichas entidades encargadas de la prestación de la seguridad social no deban suministrar la atención requerida. Por el contrario, cuando dichas circunstancias se presentan, la institución de seguridad social del Estado está en la obligación de prestar el servicio requerido en orden a lograr la recuperación de la salud y el mejoramiento en la calidad de vida de la persona"[3]. Y, la misma sentencia recalca: "debe dejar claro la Sala que las entidades de previsión social -Instituto de los Seguros Sociales y Caja de Previsión Social-, no están autorizadas para interrumpir un tratamiento médico o quirúrgico a quien esté derivando o recibiendo de él evidentes progresos en su salud. Es decir, que dichas entidades están en la obligación de suministrar la atención requerida si es factible para el paciente obtener una mejoría o progreso en su salud mediante terapias, controles regulares, intervenciones quirúrgicas, etc., logrando con ello mantener en él una mejor calidad de vida"[4]. Como se aprecia, estas tres sentencias insisten en la necesidad de mantener una MEJOR CALIDAD DE VIDA DE LA PERSONA. Este factor, respaldado en la Constitución, no puede pasar desapercibido cuando se lea el artículo 26 del Decreto 770 de 1975 (que aprobó el reglamento de enfermedad general y maternidad del I.S.S) en la parte que dice: "Cuando se diagnostique enfermedad durante el primer año de edad, el hijo del asegurado tendrá derecho, en cualquier tiempo, a todas las prestaciones asistenciales necesarias, cuando a juicio del servicio médico no sea procedente  su tratamiento dentro del primer año de vida y que exista desde el principio pronóstico favorable de curación". Haciendo una lectura de la norma, sobre la base de la dignidad humana, criterio que la Constitución del 91 traduce, el pronóstico de curación no se identifica siempre con la curación total de la enfermedad sino, empleando el razonamiento ya ha hecho por esta Sala de Revisión: "Si una norma del I.S.S. supedita las prestaciones asistenciales necesarias a un pronóstico favorable de curación, ésta debe entenderse no solamente como la derrota de la enfermedad, sino, además, como el tratamiento requerido para evitar secuelas o interrupción de tratamientos necesarios, para superar algunas etapas de la enfermedad o afección, aunque no se llegue a la curación total"[5]. Es decir, curación no tiene un solo significado: superación del mal, sino que también significa mejoría, progreso, tratamiento necesario. Esta forma de interpretar concuerda con la esencia de la Constitución que establece la protección de los débiles y especialmente de los niños. No se trata, solamente de discutir  dentro de esta tutela si el artículo 26 del Decreto 770 de 1975 está aun vigente o es susceptible de ser excepcionado por inconstitucional, sino de darle aplicación  a los artículos 1º, 44 y 47 de la C. P. Protección que debe ir ligada al análisis concreto de cada caso, para lo cual la valoración médica es muy importante. Por supuesto que el informe burocrático que califique como NO CURABLE determinada enfermedad no se puede aislar de otros elementos de juicio que existan en el expediente, porque se repite, el término CURACION no es únicamente derrotar la enfermedad. El fin de la protección constitucional es la real y no la retórica protección del menor inválido y este criterio se debe conjugar las actuales normas de seguridad social. El "no poder hacer nada" no puede ser disculpa para no asumir el riesgo. Solo tiene validez esta expresión cuando mejoría o progreso sean imposibles o cuando no están desarrollándose tratamientos necesarios. Todo lo anterior significa que no hay contradicción entre las sentencias 430 de 1994 y las 67, 68 y 204 del mismo año, proferidas por Salas de Revisión de esta Corte Constitucional, sino que armonizan entre ellas y si una tutela no prosperó se debió a la prueba derivada de la valoración médica concreta y no a la sacramentalización del término incurable como sinónimo de enfermedad no derrotable. B. COBERTURA FAMILIAR. La tesis antes descrita toma aún más fuerza con lo preceptuado en el artículo 163 de la ley 100 de 1993 y los artículos 11 y 15 del Decreto 1938 de 1994, el primero de los cuales dispone: Art. 163 "El plan de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar.  Para estos efectos, serán beneficiarios del Sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y dependan económicamente de éste, los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado.  A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente de éste." El artículo 15 del decreto 1938 de 1994, es muy importante para el caso de estudio: “Art. 15 exlcusiones y limitaciones. m). actividades, procedimientos e intervenciones de tipo curativo para las enfermedades crónicas, degenerativas, carcinomatosis, traumáticas o de cualquier índole en su fase terminal o cuando para ellas no existan posibilidades de recuperación. Podrá brindarse soporte psicológico, terapia paliativa para el dolor, la disfuncionabilidad y la incomodidad o terapia de mantenimiento...” (subrayas fuera del texto). Esta cobertura la adoptó el ISS, en ciertos departamentos desde el 1 de enero de 1995, pero por aspectos de organización interna, en seccionales como la del Distrito Capital, beneficiará a sus afiliados desde del primero de abril del presente año.  Este anuncio no suspende la vigencia de los derechos fundamentales, pero si contribuye a reforzar la justeza de lo reclamado a nombre de los niños. Lo anterior aclara que aun en estados terminales, el ISS, no puede exonerarse de prestar ciertos servicios asistenciales a sus pacientes, queda así reafirmada la interpretación jurídica del término CURACION. Es más, de acuerdo con lo constatado en la inspección judicial, ordenada por esta Sala de Revisión, el ISS, reconociendo los amparos concedidos por la Corte Constitucional en diferentes sentencias de revisión y lo señalado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, ha puesto punto final a cualquier discusión, admitiendo la cobertura del servicio para los hijos de afiliados que sufran de enfermedades como el dawn, parálisis cerebral y otras.  Por eso el ISS, en memorando 919265 de diciembre 28 de 1994, dijo: "De hecho la Ley 100 de 1993 deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, incluyendo, desde luego el Decreto 888 de 1988." Esta categórica afirmación es armónica con lo expresado por el Gerente de la Clínica del niño anunciando el pronto cubrimiento de la salud "a los menores hasta los 18 años y de por vida en caso de ser deficientes físicos". III. RAZONAMIENTOS QUE ORIENTARAN EL ESTUDIO DE TODOS LOS CASOS QUE SE DEFINIRAN EN ESTA SENTENCIA DE REVISION: a) En principio, se parte de la base que el Defensor del Pueblo ha dicho la verdad y que los progenitores que han formulado adicionalmente por escrito su petición, también son sinceros y contribuyen al análisis que se debe hacer a la situación de cada niño. En conclusión, hay este punto de partida: Evidentemente a los niños reseñados en la solicitud de tutela se les venía prestando tratamiento médico por el Instituto de los Seguros Sociales, en dependencias especializadas para niños diferentes y dicho tratamiento les fue suspendido y por eso se presentaron las tutelas. b) En segundo término, hay que ver la consistencia de la prueba presentada por el ISS para explicar el retiro de la prestación del servicio médico y asistencial a una gran cantidad de niños. Hay que decir que en muy pocos casos se anexó el acta del comité de prórrogas de servicios asistenciales del I.S.S. con los conceptos médicos que se refieran a esos casos particulares, sin embargo, se, evaluará esta acta frente a otras pruebas que obran en el expediente. En un gran número de casos, existe solamente un formulario llenado con la solicitud dirigida al comité de prórrogas para que el niño sea excluido de la prestación asistencial, esta no es prueba idónea que justifique la vulneración de un derecho fundamental, por ello, se hará el estudio, tanto con criterios médicos rendidos a esta Sala de Revisión sobre determinada enfermedad en general, (caso de la enfermedad de dawm) como con conceptos rendidos para algunos casos individuales. Para la gran mayoría de los niños a quienes el I.S.S. les retiró el servicio, ni siquiera se aportó prueba sumaria que indique el motivo, es más, en algunos casos el I.S.S. dice que ha continuado prestando el servicio, pero sin probar tal afirmación. Pues bién, ya se ha aceptado que los solicitantes no han faltado a la verdad cuando le dicen a la justicia que los niños ya no cuentan con el servicio. Entonces, se tendrá en cuenta que la tutela también busca prevenir un perjuicio, luego, la determinación no puede ser, como equivocamente lo hizo un Tribunal de primera instancia, rechazar la tutela, sino, por el contrario, decretar el amparo siempre y cuando haya concepto médico que genérica o individualmente justifique la medida. c) Es importante agregar que han llegado a la Sala de Revisión unos criterios científicos que analizan genéricamente las enfermedades que motivan esta tutela y otros conceptos que se refieren concretamente a algunos niños. Como los conceptos generales se predican para todos los casos, es el momento de señalar cuáles son: -Del Hospital de la Misericordia:  El médico Carlos Eduardo Martínez, Jefe del Servicio de neurología y neurocirugía pediátrica de esa Institución, conceptuó que respecto de los niños con enfermedades como el síndrome de dawn, microcefalia, parálisis cerebral, la recuperación total no es posible, por el carácter irreversible de dichos males.  Con relación a enfermedades como hidrocefalia, existen casos con diagnóstico a tiempo y un tratamiento quirúrgico oportuno y adecuado, “podría llegarse a una recuperación total de la actividad neurológica.” Pero, considera este galeno, que los pacientes que “no tengan mejoría total e inclusive para los que si tengan, la fisioterapia juega hoy por hoy un elemento importantísimo en la recuperación del paciente y desde luego en la clase de vida de los mismos llámese fisioterapia, estimulación temprana, terapias ocupacional, de lenguaje o integral etc.”. -del Hospital Lorencita Villegas de Santos.  El doctor Fernando Pecchenino, Jefe del Servicio de Neurología y neurocirugía de esta institución, conceptuó de la siguiente manera: - El manejo médico de enfermedades como el síndrome de Dawn “consiste en una detención precoz de padecimiento para así mismo iniciar plan de rehabilitación temprana (terapia física, ocupacional, lenguaje) así atenuar su retraso funcional y mejorar la calidad de vida del paciente.” - En enfermedades como la parálisis cerebral infantil, el “manejo médico debe ser realizado por personal calificado que agrupe a terapistas físicas, ocupacionales, fonoaudiología, sicopedagogía. Estas terapias van encaminadas a dar la habilidad para las actividades de la vida diaria, estabilizar la musculatura y conseguir el desarrollo de la comunicación verbal.  El resultado de ese tratamiento es muy variable y depende de varios factores como son: capacidad de superación así como mecanismos y recursos de plasticidad neurológica”. d) Ya se indicó que a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto  1938 de 1994 opera la cobertura familiar. Estos elementos de juicio por si solos, permitirían una determinación favorable a los niños, pero esta Sala de Revisión considera prudente efectuar un estudio más exaustivo. Con las anteriores precisiones se entra a estudiar por separado los casos que motivaron las tres acciones de tutela que aquí se acumulan (dos de ellas del Defensor del Pueblo y la otra de las madres). IV. CASOS CONCRETOS DE LOS NIÑOS A CUYO NOMBRE INTERPUSO TUTELA EL DEFENSOR DEL PUEBLO. TUTELA 44223. El fallo de 14 de junio de 1994, proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, motivo de revisión, dividió a los niños en tres grupos; al primero, con nombres propios, les concedió la tutela como mecanismo transitorio, a otros, en forma génerica les otorgó el mismo tratamiento y un tercer grupo quedó desprotegido del amparo. Esta Sala de Revisión se aparta de la formación de tales grupos, porque considera indispensable hacer un exámen pormenorizado, para analizar si hay algún elemento de juicio que permita concluir  con certeza que la enfermedad  es o no curable  dentro de la acepción que se le ha dado a esta palabra en la presente sentencia. A) Niños con Síndrome de Dawn: Los menores que se enumeran a continuación, con excepción de aquellos que tienen anotaciones al márgen, han sido atendidos por la Fundación para la Educación Especial- FE-, entidad que remitió a esta Corporación una valoración individual de estos niños.[6] 1. CRISTIAN CAMILO GARCIA PARDO 2. HECTOR ADRIAN GOMEZ PINEDA 3. SEBASTIAN HUMBERTO PINO GUAYACAN 4. ANDREA SALENI JABONERO.  Enfermedad: retardo mental y problemas auditivos.  El médico Arturo Cuenca, en concepto no favorable de curación de marzo 17 de 1994, aclaró que la niña “requiere ayuda para mejorar funcionalidad.”.  En evaluaciones de psiquiatría se evidencia evolución dentro de la enfermedad de la niña. 5. JORGE EMILIO VILLAMIL LAVERDE 6. SERGIO ESTIVEN PEÑA MOYANO 7. LUIS ABRAHAM LESMES ESPINEL.  Asiste al centro FRINE.  De acuerdo con documentación anexa al expediente, el niño presenta evolución dentro de su enfermedad. 8. JUDY ANDREA CAÑON CASTILLO 9. GLORIA LUCIA LOPEZ CHIPATECUA 10. ANDRES ESTEBAN TRIANA SANCHEZ 11. LINA CASTAÑO GONZALEZ 12. SANDRA MELISA RONCANCIO PEÑA 13. JEHHYFFER BASTIDAS GARZON 14. NOHEMI CARDOZO CACERES 15. MARIA F. RODRIGUEZ BEDOYA 16. PAULA SALAMANCA VACCA 17. ROBERT SANTIAGO SIERRA ENRIQUEZ 18. ALEJANDRA GONZALEZ CAMACHO 19. JULIETH ROA HUERTAS 20. FREDDY A. CEPEDA RUIZ 21. DAVID A. GUERRERO PULIDO.  Se retiró del FE en junio30/94.  En la actualidad se encuentra en la Institución Gimnasio Resplandor de Educación Especial, quienes en informe de octubre 31 de 1994, opinan que el menor "por los conocimientos adquiridos hasta ahora por el niño, puede seguir ampliando sus conceptos para lograr un mejor desenvolvimiento en su entorno.".  El ISS suspende la prestación del servicio de neurología el 28 de julio de 1994, pero dentro de la historia clínica se evidencia prestación del servicio de psicologia hasta los últimos meses del año pasado. 22. ALEJANDRA ARDILA RAMIREZ 23. DORIS ROCIO LANCHEROS HASTAMORIR 24. CARLOS EDUARDO SOLARTE CALDERON 25. JIMENA CASTAÑEDA MORALES. 26. JIMENA ALEXANDRA ALBA MORENO 27. CARLOS ANDRES MARTINEZ SANABRIA. 28. ANDRES RICARDO GARNICA SOSA 29. DIANA CAMILA FRANCO HERNANDEZ 30. LUZ MARINA ROZO TAFUR. 31. SANDRA PIÑEROS VALBUENA. 32. JOSE FREDY CARDONA GUIO 33. NESTOR OSPINA LEON. 34. CAROLINA GALLEGO GONZALEZ 35. ELIANA ARCILA RODRIGUEZ 36. DAVID CAMILO MALAGON 37. GUSTAVO MEDINA CASTEBLANCO 38. ANDRES FELIPE LEIVA LOPEZ 39. ANGELA VEGA NARANJO 40. IVAN HERNANDEZ GONZALEZ 41. CARLOS CASAS MENESES 42. ANDRES FELIPE ORREGO CALLEJAS 43. CINDI GARNICA NARANJO. 44. LAURA DANIELA PAJARITO CAMPOS 45. ALVARO H. MACIAS VERGARA 46. PAULA ANDREA MARROQUIN 47. JULY PATRICIA LOZANO GAMBASICA.  Presentó hidrocefalia, tiene la válvula de Jakin, la cual es controlada períodicamente en neurocirugía.  Presenta evaluación dentro de su enfermedad. 48. LUIS ANGEL JOYA FORERO 49. DANIEL ORDOÑEZ CONTRERAS. 50. DENNIS JONATHAN TORRES FAJARDO 51. OSCAR DANIEL RUEDA GONZALEZ 52. MANUEL I, FORERO JIMENEZ 53. DARVI PATIÑO PULIDO 54. MARIA ANGELICA RODRIGUEZ MAHECHA 55. CAROLLINNE ALEJANDRA DIAZ CHAVEZ 56. DENNIS TORRES FAJARDO 57. ANDREA DEL PILAR CHINGATE MONROY 58. SEBASTIAN PICON GARCIA 59. KAREN TATIANA GALLO 60. MARIA ISABEL FRANCO TORRES 61. HENRY ALEJANDRO VERA FRANCO 62. MELANI CIFUENTES SILVA 63. JESUS CAMILO CRUZ BERNAL. 64. PATRICIA LOZANO GAMBASICA 65. ALEXANDER TAVERA RONDON 66. LUIS MIGUEL GÓMEZ RIVERA. 67. ALEXANDRA ALBA MORENO. No está en Fé. Según la Historia Clínica de la niña, ella venía en controles y terapias períodicas en psiquiatría, hasta el 7 de abril de 1994, cuando se suspenden las prórrogas, a pesar del avance que presentaba. 68. VIVIANA ALVAREZ SIMBAQUEBA 69. OSCAR TOVAR RODRIGUEZ 70. CARLOS ANDRES DIAZ MANRIQUE 71. ERIJA MEDINA RODRIGUEZ 72. PAULA GUTIERREZ LUQUE 73. CESAR AUGUSTO RODRIGUEZ GONZALEZ 74. JAVIER HERNANDO COJO GONZALEZ 75. JUAN SEBASTIAN RIATIVA 76. JONATHAN TAVERA RENDON 77. CAMILO MALAGON CAMARGO 78. MARIA CAMILA LOVERA GUZMAN 79. BRYAN BARRETO CUELLAR 80. JUAN CARLOS GONZALEZ PIÑEROS 81. LIZETH CAROLINA DUARTE OCHOA 82. NATALY GALINDO CARREÑO 83. DAVID RODRIGUEZ 84. DIEGO GONZALEZ ESCOBAR 85. DAVID SALAMANCA FRANCO 86. LINA MARIA VARGAS MURCIA.  Se retiró del Fe, en diciembre de 1993, pero por documentación allegada al expediente, se evidencia progresos dentro de su enfermedad. 87. ANDRES FELIPE TAMAYO DIAZ.  El niño se retiró de FE.  Según información contenida en la história clínica del niño, en la actualidad no asiste a ningún centro de educación especial, a pesar de ser de “difícil de manejar”, según concepto de psiquiatría, de diciembre 9 de 1994.  El niño requiere intervención directa de especialistas para el  control de su enfermedad. 88. DANIEL FELIPE NIEVES BOJACA 89. ANA MARIA GARCIA NAVARRETE 90. IVAN SEBASTIAN BUITRAGO.  Se retiró del Fe, el 30 de octubre de 1993, pero según documentos anexos a la tutela, el niño presenta evolución en su enfermedad. 91. VICTOR MANUEL GRANADOS.  Enfermedad: mielominingocelis, tuvo atención en la clínica del niño y el Hospital de la Misericordia. Por el tipo de enfermedad requiere cuidado permanente. 92. YEIMY KATHERINE ACOSTA VARGAS 93. DEISY KATTERINE MOLANO SABOGAL 94. JUAN CAMILO BERNAL ESPITIA 95. GERALDINE MATEUS RAMIREZ 96. CATALINA GARCIA SOGAMOSO 97. MARIA MERCEDES MEDINA CASTILLO 98. MIGUEL CHAPARRO BERNAL 99. ALEXANDER SANABRIA MAHECHA 100. JULIANA CACERES VILLALOBOS 101. DIANA MARCELA NAVAS ARDILA.  No ha sido atendida por el FE.  El domicilio de la menor es Bucaramanga, desde donde solicita la intervención del Defensor del Pueblo, para interponer la presente acción de tutela. 102. YEIMI ALEXANDRA ROJAS CARDENAS.  Enfermedad: parálisis cerebral.  Afirma la madre de la niña, que la niña requiere de la prestación de servicios médicos, para evitar que ella “empeore”, debido a la evolución, aunque lenta, que la niña ha presentado. 103. MIGUEL ANGEL NIÑO SEPULVEDA. 104. ELENA BAUTISTA RIAÑO 105. ANDREA BASTIDAS GARZON 106. DAVID LOPEZ CHACON 107. MARCELA GONZALEZ VELANDIA Todos los niños que han sido atendidos por la Fundación para La Educación Especial FE, después de un detallado estudio particular, tienen la siguiente recomendación:  "Los resultados obtenidos mediante el programa de Rehabilitación Integral, permiten señalar el avance significativo logrado en su proceso de desarrollo.  Se evidencia el potencial para generar un mayor nivel de habilidades, e incrementar la autonomía personal que respalda en el futuro su calidad de vida," en conclusión, requieren de tratamiento porque puede haber CURACION en la acepción indicada en esta sentencia. Y los que no están adscritos a FE (David Guerrero, Alexandra Alba y Paola Salamanca, Luis Lesmez, Iván Buitrago, Lina María Vargas, Victor Granados y Diana Navas) tiene en su favor conceptos que señalan la necesidad de continuar con el tratamiento médico asistencial. B) Niños que presentan parálisis cerebral: Para los niños con esta deficiencia mental, la Sala Séptima de Revisión hará una descripción pormenorizada, para lo cual, esta Sala solicitó a la Asociación Colombiana Pro niño con Parálisis Cerebral PROPACE, la remisión de la valoración semestral que ellos realizan a los niños que son atendidos por dicha institución. 1. Andersson Steve Gaitán Pachón. Nacimiento: Octubre de 1987. Enfermedad: Microcefalia. Desde su nacimiento tiene atención del I.S.S, institución que intervino quirúrgicamente al paciente, en 1990, para implantación de cateter.   Según el médico cirujano, necesita una nueva intervención quirúrgica. Necesita tomar droga toda su vida.  A partir de enero 5 de 1994, el ISS resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales".  Se encuentra dentro del expediente un concepto del médico Oscar Hincapié donde dice que "no existe pronóstico favorable de curación", pero a manera de glosa afirma que es necesario un plan de rehabilitación. 2. Laura Carolina Segura Ramos. Nace: Septiembre de 1986. Enfermedad: Hemiplegia izquierda y según afirma la madre de la niña, "este problema neurológico generó una epilepsia, de la cual actualmente está siendo afectada en forma severa". Se encontraba en estudio para una posible cirugía en el pie izquierdo.  A partir de enero 5 de 1994, el ISS resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales". De acuerdo con el concepto del médico de los Seguros Sociales, Rogelio Pérez Castellón la niña "debe seguir en control por ortopedia.  Está pendiente procedimiento quirúrgico en el pie izquierdo para "mejorar la marcha.  El  problema neurológico es irreversible. pero puede "mejorarse" la funcionalidad y la marcha". 3. Claudia Patricia Arenas González: Nace: Enero de 1979. Enfermedad: Ganglioma óptico, que "se llevó a cirugía el 28-06-93 encontrando lesión expansiva subtemporal derecha, seudoencapsulado.." (folio 19 anexo I)). El ISS suspendió los servicios asistenciales en 1994.  De acuerdo con una certificación de un médico del Hospital de la Misericordia de febrero 16 de 1994. (firma ilegible), la paciente "en el momento está estable. Debe continuar en controles oftalmológicos períodicos." 4. Cindy Sánchez Panqueva. Nace: Marzo de 1991. Enfermedad: "microcefalia microftalmia y retardo psicomotor secundaria a toxoplasmosis".  A través del ISS ingresó al centro PROPACE.  Esa Institución realizó en junio 18 de 1993 una valoración que dice "paciente con una edad de desarrollo de aproximadamente cinco meses, logró iniciar rolos, inicia posición sedante, pero no demuestra intencionalidad. No asume posición funcional.  No hay actividad motora fina, no hay adecuada respuesta sensoperceptuales, según terapia ocupacional su edad (ocupacional) es de tres meses". Se propone planes caseros, instrucciones de manejo a la madre y a la familia y controles de los planes caseros." (folio 26 anexo I). Se retiró de PROPACE por "determinación de la junta de Reevaluación, por no progreso en tratamiento", pero tiene el amparo de la cobertura familiar. 5. Alix Daniela Pérez Nempeque: Nace: Marzo de 1990. Enfermedad: Retardo mental. La niña se encontraba en el Instituto FE, pero por disposición del ISS, debió retirarse al considerar que la niña no presenta progresos notables.  La madre de la niña, afirma que en la actualidad la lleva "al Instituto ANTHIROS a terapias, pero son supremamente costosas y yo no cuento con recursos económicos para sostener este gasto y me duele mucho ver a la niña, sin ningún progreso, ya que por falta de dinero y de atención para las terapias en el Seguro Social, me veo en la obligación de verla en total decaimiento." Y respalda su afirmación en exámenes médicos y de laboratorio que anexó al expediente. 6. Angela Lizeth Murillo Díaz.  Edad: 3 años. Enfermedad: Parálisis mental, lo que le ocasiona un retraso psicomotor severo. A partir de marzo 3 de 1994 el ISS resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales". 7. Guina Daniela Santa Solano: Nace: mayo de 1991. Enfermedad: convulsiones, por meningitis. Ingresó al Instituto F. Froebel en 1995, Instituto de Retardo Mental.  Dentro del expediente se puede evidenciar los logros que la niña obtiene dentro de su enfermedad. 8. Andrés Stepven Sierra Valencia: Nace: agosto de 1991.  A partir de marzo 10 de 1994 el ISS resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales.".  El concepto del médico Arturo Cuenca, del ISS, considera que el niño "requiere ayudas para mejorar funcionalidad.". 9. José David Ríos Upeque: Nace: diciembre 31 de 1992. Enfermedad: Parálisis Cerebral. Tenía servicios neurológicos en el ISS. Es atendido por el Instituto PROPACE, quien propone como PLAN para el menor lo siguiente: "Se deberá continuar con tratamiento de Rehabilitación Integral para 1995". 10. Oscar Andrés Bolivar Molano: Edad 3 años.  Enfermedad: Parálisis Cerebral. Narra la madre del niño "los conceptos de los médicos especialistas ante la evolución de mi hijo fueron: evoluciona lentamente, pero, evoluciona.  En las terapias ha ido ganando los objetivos lentamente, he recibido orientación y asesoría para un manejo en el hogar..." Y respaldo la afirmación en documentos anexos al expediente. Considera la madre que "la suspensión de suministros de medicinas, del control neurológico, de fisioterapia y de los demás servicios y controles médico-asistenciales además de conducir a un estado degenerativo de su salud pone en peligro su vida, ya que por las altas fiebres que padece puede repetir estados convulsivos luego de los cuales puede quedar con mayores alteraciones." 11. Nicolas Francisco González Cubides: Edad: 6 años. Enfermedad: Parálisis Cerebral. Dentro de la Historia Clínica del niño se encuentra un concepto del médico Oscar Hincapie de diciembre 17 de 1993, en donde consta que no existe pronóstico favorable de curación, pero con una glosa que dice "C/N plan de rehabilitación para mejor funcionalidad neurológica". 12. Jonathan Amaya Morales:  Nace: Diciembre de 1987.  Enfermedad: Parálisis cerebral.  Una evaluación de octubre 5 de 1994, firmada por la terapeuta de lenguaje y terapeuta ocupacional del "Gimnasio Resplandor", consideran que el niño presenta dificultad para centrar la atención debido al alto grado de distractibilidad.  El médico del ISS, quien presta servicio de rehabilitación, presentó un negativo pronóstico favorable de recuperación, pero colocó como glosa "requiere c. especial".  Igualmente la psiquiatra Olga Albornoz, considera que no existe pronóstico favorable de curación, pero como glosa coloca: "TM que se puede atribuír a trauma de nacimiento.  Con el debido manejo de habilitación. 13. Armando Sanchéz Falcon: Edad: 4 años. Enfermedad: Parálisis Cerebral.  Se encuentra en terapias de lenguaje, terapias física y ocupacional.  La madre del niño afirma que "la limitación de Armando Sánchez es en la actualidad básicamente sus miembros inferiores, claro que a través de esta anomalía se atrasa aunque ya asiste al jardín." Por información suministrada en PROPACE, el niño se retiró de esa Institución por "Abandonó tratamiento. Madre conflictiva". 14. María Catalina Miranda Herrera: Nace: marzo de 1989. Enfermedad: Parálisis Cerebral y pie "EQUINOVARU CONGENITO DERECHO".  La niña requiere fisioterapias permanentes para la corrección de su pie derecho, además tenía programada una intervención quirúrgica, pero debido a la suspensión de servicios por parte del ISS, no fue posible dicha intervención.  La niña asiste a PROPACE por intermedio del ISS, "con inmensos progresos como son los de caminar, hablar, comer sola y buena concentración y atención en las áreas de terapia ocupacional, por todos los logros obtenidos se hace indispensable que se continue el tratamiento de Rehabilitación en Propace..." . Figura en el expediente un resumen de la historia clínica neurológica de la niña firmada por Edgar Villamil Q., Médico de la Universidad Nacional, en donde consta que la niña tiene "notables progresos según la historia clínica." PROPACE opina que "Se recomienda su ingreso a una Institución de Educación Especial". 15. Diego Felipe Dimate Martínez: Nace: Julio de 1992. Enfermedad: Parálisis Cerebral. El paciente fué retirado de PROPACE por "determinación de la familia. Traslado del padre a la ciudad de Girardot.". Pero evoluciona dentro de la enfermedad porque requiere rehabilitación para mejorar funcionalidad. 16. Nicolas Mateus Villa: Nace: Agosto de 1990. Enfermedad: Parálisis Cerebral.  El niño se encuentra en PROPACE.  De acuerdo con lo afirmado por sus padres el niño "tiene tres años y ocho meses y gracias a sus terapias en PROPACE, ha progresado en forma secuencial el cual nos sentimos contentos puesto que esperamos y sabemos que el niño puede dar mas de el si no se le interrumpe su rehabilitación." PROPACE considera que el niño "necesita seguir su tratamiento de rehabilitación en PROPACE para 1995." 17. Rodrigo Esteban Sagobal Niño: Nace: octubre de 1992. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El paciente se encuentra en programas de rehabilitación. El director de la Institución PROPACE considera que el menor "Deberá continuar tratamiento en esta Institución para 1995". 18. David Escobar Moreno: Nace: mayo de 1992. Enfermedad Parálisis Cerebral.  Tiene válvula programable para el manejo de la hidrocefalia que presenta, por esto debe tener controles neurológicos permanentes  Afirman los padres del niño que debido a las complicaciones producidas por la hidrocefalia el niño, requiere servicios médicos de neurocirugía, rahabilitación integral, ortopedia, oftalmología y ortoptica.  Se encuentra en PROPACE, quienes opinan que "el paciente debe continuar con su tratamiento de rehabilitación en PROPACE en 1995". 19. Yuly Andrea Pedraza Galvis: Nace: enero de 1989. Enfermedad Parálisis Cerebral.  Se encontraba recibiendo terapias en el "Gimnasio Resplandor" según la historia clínica.  De acuerdo con lo afirmado por sus padres, la niña presenta evolución notoria en su enfermedad. 20. Ana María Rivas Araujo: Edad: 20 meses. Enfermedad: Retardo psicomotor. Polidactilia.  La niña se encuentra en PROPACE, quienes opinan que la niña "debe continuar recibiendo tratamiento”. 21. Jhon Daza Zamora: Edad: 2 años. Enfermedad Parálisis Cerebral.  Se encuentra en PROPACE, a través del ISS, Institución que considera que el niño debe "continuar tratamiento integral de rehabilitación". 22. Fabián Martínez Briceño: Edad: 2 años 5 meses. Enfermedad Parálisis Cerebral. Microcefalia. El niño se encuentra afiliado a PROPACE a través del ISS.  Su madre afirma que "gracias a la rehabilitación y el tratamiento que está recibiendo en PROPACE el niño ha progresado bastante.".  Esa insitución opina que "el niño deberá continuar el tratamiento integral de rehabilitación para 1995". 23. Viviana Gutiérrez Alvarez: Edad 3 años y medio. Enfermedad: Microcefalia, fue operada para introducirle una válvula, razón por la cual necesita controles períodicos.  Se encuentraba en terapias de rehabilitación en el ISS, hasta que esta entidad resuelve, el 12 de mayo de 1994 "no autorizar prórroga de servicios asistenciales". PROPACE opina que "Por las razones anotadas, Viviana continuará en PROPACE en 1995". 24. Gabriel Fernando Serrato Benito: Nace: febrero de 1991. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El niño se encuentra afiliado a PROPACE a través del ISS, en donde, como lo afirma la madre (mujer viuda) "ha tenido y le he visto progreso, ya sostiene la cabeza, se para con apoyo, dá pasos y está empezando a sostenerse totalmente sentado, con ayuda ya trata de sentarse solo, es más dinámico y tiene mejores movimientos.." PROPACE sugiere "continuidad en PROPACE, solo por 6 meses; después se sugiere ingreso a Instituto para retardo mental severo". 25. Andrea Carolina Castiblanco Carpintero. Edad: 4 años 7 meses. Enfermedad Parálisis Cerebral. La niña se encuentra afiliada a PROPACE, a través del ISS.  Se encuentra dentro del expediente una certificación firmada por el doctor CARLOS MORA MORA, Director de PROPACE, en donde consta que la niña "ha hecho progresos motores.  El 14 de septiembre de 1993, fue vista por Ortopedia doctor Valentín Malagón quien recomienda férulas plásticas cortas para los pies y fisioterapia, pero considera muy conveniente alargamiento quirúrgico de aquiles en un futuro próximo.  Es indispensable continuar su tratamiento de rehabilitación.".  El ISS a partir de febrero 3 de 1994, resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales." PROPACE afirma que la niña "Deberá continuar recibiendo instrucciones en la escuela como también continuar el tratamiento de rehabilitación integral en esta Institución para 1995". 26. Oscar Javier Hernández Vaquiro: Edad: 3 años. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El niño se encuentra en terapias.  El ISS a partir de enero 27 de 1994 resuelve "no autorizar prórroga de servicios asistenciales".  Se encuentra afiliado a PROPACE a través del ISS, quienes consideran que el menor "debe continuar tratamiento de rehabilitación integral en 1995". 27. Andrés Felipe Valencia Vargas: Nace: mayo de 1991. Enfermedad: Parálisis cerebral.  Se encuentra afiliado a PROPACE a través del ISS, y de acuerdo con la hoja de evolución de enfermedades, que lleva el ISS, en informe de fecha 24 de febrero de 1994, se traza como plan “continuar en tratamiento de rehabilitación ya que puede alcanzar mas en la funcionalidad neurológica.”. PROPACE el plan con el menor es "Continuar tratamiento de rehabilitación Integral en PROPACE para 1995". La Defensoría del Pueblo, presenta dos acciones de tutela, en favor de Andrés Felipe, una ante el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala de Familia y otra ante el mismo Tribunal, Sala Penal. 28. Karen Andrea Arenas Botia: Nace: febrero de 1992. Enfermedad Parálisis Cerebral.  La niña se encuentra en tratamiento para el seguimiento de su enfermedad. La junta de PROPACE afirma que la niña "Deberá ingresar a un Centro de Retraso Mental, Santa María de la providencia, una vez adquiera marcha e independencia en actividades básicas cotidianas, a fines de 1994." 29. Gina Tatiana Figueroa Segura: Edad: 4 años. Enfermedad: Retardo motor.  La niña se encontraba en PROPACE, por intermedio del ISS, pero luego de 7 meses de tratamiento, afirma la madre, "los especialistas realizaron una conferencia en la cual decidieron que GINA TATIANA FIGUEROA SEGURA, no seguiría con el tratamiento sino hasta diciembre de 1993, debido a la poca mejoría que presentaba.  En la Clínica del Niño Jorge Bejarano, le estaban concediendo una prórroga anual en los servicios de: ortoptica, optapmología, neurología, RH, odontopediatría, y ocasionales consultas con el pediatra.." Por información suministrada en el Instituto PROPACE, la niña "se retiró de la Institución por "dificultades familiares", pero la madre rechaza esta imputación y sí la está tratando la Clínica Bejarano. 30. Oscar Iván Buitrago Navas. Edad 8 años. Enfermedad Parálisis Cerebral.   Se encuentra en PROPACE, quienes conceptúan diciendo que el menor "debe permanecer recibiendo tratamiento de rehabilitación en PROPACE, para 1995, se le deben proporcionar actividades que le sean de utilidad." 31. María Camila Vera Jiménez: Nace: Junio de 1993. Enfermedad Parálisis Cerebral.  La niña se encuentra en PROPACE, quienes consideran que la niña "deberá seguir recibiendo tratamiento de rehabilitación integral en 1995". 32. Ingrid Yolima Rodríguez Moreno: Edad: 20 meses. Enfermedad: Parálisis Cerebral. Afirma la madre que  "la niña ha avanzado un poco pues ya se mueven harto, es entendida, balbucea algunas palabras, pero también le falta mucho pues a la edad que tiene no se sienta, le falta acabar de sostener bien la cabeza, mantiene las manos cerradas.". 33. Diver Anderson Escobar: Edad: 1 año 4 meses. Enfermedad Parálisis Cerebral. Hidrocefalia. No tiene pronóstico favorable de curación en neurología y neurocirugía.  Pero en la historia clínica se evidencia evolución dentro de su enfermedad.  Noo se le prestan servicios completos, ya que al parecer se lo trata en neurología y neurocirugía. 34. Orlando Tijaro Trujillo: Edad: 4 años.  Enfermedad: Retraso Sicomotor.  Tiene válvula de Jakin.  El niño cuenta con servicios de neurología en el ISS, el médico C. Amézquita, de esa institución considera que el niño "refiere muy significativa de rendimiento "escolar desde inicio de CBZ.- Continúa en manejo multidisciplinario". 35. Jersson Alexander Beltran Castillo: Edad: 3 años. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El niño necesita una operación según el médico ortopedista. 36. Edgar Ricardo Bedoya Quitiaquez: Edad: 5 años. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El niño se encuentra en PROPACE, que de acuerdo con lo que la madre afirma, "se ha venido rehabilitando hasta el momento, presentando una mejoría paulatina a medida que avanza el tratamiento." En concepto de diciembre 6 de 1994, valoración períodica que PROPACE realiza a los niños que está rehabilitando, no se aprecia recomendación ni plan a seguir con el menor Edgar Ricardo, pero se evidencia una evolución en la enfermedad con las terapias. 37.  Angelica Vasquez Chinome: Nace: diciembre de 1988. Enfermedad Parálisis Cerebral.  El centro de educación especial del Hospital de la Misericordia, en evaluación de noviembre de 1994, consideran que “la asistencia al Centro y al grupo específico del trabajo ha influído positivamente en los logros obtenidos.”. “Se recomienda continuar.” 38. Sergio Mauricio  Acosta: Edad: 3 años. Enfermedad: Parálisis Cerebral.  El niño se encuentra en PROPACE, remitido por el ISS, y según afirma el director de ese Instituto, el niño  "deberá continuar con su tratamiento de rehabilitación integral en esta Institución el próximo año (1995)." Se encuentran dentro del expediente dos conceptos para el comité científico de prórrogas de servicios asistenciales, y figura un concepto otorgado por el fisiatra Arturo Cuenca, en donde dice que "no existe pronóstico favorable de curación".  Como glosa de este documento, se encuentra el siguiente texto "se ha alcanzado progresos funcionales y es de esperar progrese más". Se encuentra otro concepto del mismo paciente, en donde figura un "SI existe pronóstico favorable de curación." 39. Deisy Rodriguez: Edad: 3 años. Enfermedad Parálisis Cerebral. El director del Instituto PROPACE opina que la niña debe "continúar tratamiento en PROPACE en 1995." 40. Michael Steven Beltrán. Edad: 3 años. Enfermedad: Hidrocefalia y Parálisis cerebral.  El niño tiene válvula programable, para el control de la hidrocefalia, por lo que requiere controles médicos períodicos. 41 Juan Pablo Rodríguez Hernández: Edad: 4 años. Enfermedad: Parálisis Cerebral y epilepsia. Ha sido atendido en la clínica del niño.  Se encuentra evolución dentro de su enfermedad. Conclusión: De acuerdo con los conceptos médicos y la historia clínica de cada uno de los niños, sus enfermedades son susceptibles de ser atendidas medicamente, por cuanto su curación (en el sentido que la Sala lo entiende) es factible de obtener, luego prospera la tutela. -En el caso de Cindy Sanchéz, el decreto reglamentario de la Ley 100, que hemos citado, permite la prestación de "ciertos servicios medico-asistenciales" que allí se establecen. -Respecto de las niñas Melani Cifuentes Silva y Paola Marroquín, favorecidos por la tutela provisional de junio 14 de 1994, hay que advertir que la Fundación para la Educación Especial informó a esta Sala, que los menores fallecieron en mayo de 1994, luego la acción de tutela ya no es procedente. V. TUTELA T-55600, TAMBIEN PROPUESTA POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO. En esta tutela se profirieron los siguientes fallos: del Tribunal Superior, Sala de Familia, octubre 18 de 1994 y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de noviembre 22 de 1994, concedieron la tutela a todos los niños a cuyo nombre habló el Defensor del pueblo sinembargo se hará el estudio individualizado. 1. Diego Mendigaño. Padece: parálisis cerebral.  En la historia clínica del niño, encontramos concepto de julio 19 de 1994, se conceptúa que el menor “necesita prórroga pero hay que entender que su enfermedad es entrenable y parcialmente educable pero no curable.”.  En Septiembre 16 de 1993, la Institución PROPACE, consideró que el menor debe salir de esa Institución, por padecer de un retardo mental severo, y como lo afirma el Director de esa Institución, “no se justifica permanecer aquí para que camine y logros muy demorados”.  En la historia clínica del niño, se encontró un informe de psiquiatría de marzo 25 de 1994, en donde se afirma sobre la dolencia del menor que “no es una enfermedad curable, pero respecto a su R.M. es entrenable y parcialmente educable.”. 2. Johana Garzón. Enfermedad: deficiencia proximal de femur derecho. En la hoja de evolución de enfermedad que lleva el ISS, el departamento de ortopedia conceptuó que el “paciente con deficiencia proximal de femur derecho, se le practicó amputación del pie derecho a octubre de 1993, se instaló prótesis que le queda pequeña.  Requiere cambio de prótesis.  Paciente que por su afección no es susceptible de curación o recuperación a la normalidad, pero puede mejorar funcionalidad usando la prótesis proscrita.”. 3. Gina Ochoa. Enfermedad: autismo y retardo mental.  El 24 de marzo de 1994, neurología conceptuó que la menor no tiene concepto favorable de curación pero “requiere manejo integral por psiquiatría, neurología”.  Como recomendación se encuentra que “debe manejarse en institución.” 4. Andrea J. Cano. Enfermedad: Síndrome de Dawn.  Dentro de la historia clínica de esta menor se encontró un concepto de psiquiatría, de fecha 19 de mayo de 1994, donde se considera que “de alguna manera hay que dejarla en Fe.  Desde que la niña entró se ha superado bastante, bastante.  Si es evidente su progreso se dá M.A.”. 5. Diego Galindo. Enfermedad: Parálisis Cerebral. Autismo.  El niño asistía al “Gimnasio de Educación Especial “Federico Froebel”, pero por los escasos recursos de sus padres, debió retirarse.  El concepto de julio 10 de 1994, emitido por psiquiatría dice que el niño “ya vá solo al baño, inicia el comer solo, su mejoría es evidente pero su prórroga termina el 4 de agosto.”.  Continúa diciendo que “mi concepto es de un RM con rasgos autistas, no es curable pero si tiene algunas  posibilidades de rehabilitación. En informe de julio 8 de 1994, de ese mismo departamento, se encontró que “este niño con la debida habilitación lograría progreso.  Está en Instituto y ha mejorado considerablemente.”. 6. Monica A. Clavijo López.  Enfermedad: osteogenesis imperfecta.  El médico Arturo Cuenca, del servicio de  rehabilitación del ISS, consideró que la niña no tiene pronóstico favorable de curación sin embargo si opina el médico que la niña “requiere ayuda para mejorar funcionalidad”. 7.  Maria Camila Clavijo López.  Enfermedad: osteogenesis imperfecta.  En la história clínica de la niña se encuentra que requiere controles médicos periódicos.  Además se evidencia que la menor tiene avances significativos dentro de su enfermedad. 8. Carolina Forero. Enfermedad: Síndrome de Dawn.  Un especialista en rehabilitación, según concepto con pronóstico no favorable de curación, de fecha 14 de julio de 1994, opina que la niña “puede ayudarse con estimulación y c. especial”.  Igualmente el neuropediatra Oscar Hincapié, el 21 de febrero de 1994, otorga un concepto negativo de recuperación, para esta menor, pero considera que “requiere rehabilitación.”. 9. Johan Peñaranda. Padece: retardo mental.  En la hoja de evolución de la enfermedad del menor, esta Sala de Revisión encontró un concepto del médico C. Amezquita del ISS, donde se afirma que Johan “requiere manejo integral por RHB NQX y neurología.”. 10.  María Alejandra Mosquera.  Enfermedad: Hidrocefalia y retardo mental.  Los médicos especialistas en rehabilitación, consideran que el mal de esta menor es “no curable pero puede ayudarse dentro de su patología severa del SHC.”. 11. Cristian David García.  Padece: parálisis cerebral.  Asiste a PROPACE, a través del ISS. Según informe de evolución, encontrado en la historia clínica del niño de fecha agosto 3 de 1994, “se observa grandes logros dentro de su enfermedad.” 12. Michael Niño. Padece: hidrocefalia y retardo mental.  Tiene válvula de Jakin.  En informe de neurocirugía de abril 14 de 1994, se “dán indicaciones a la madre para bombeo. Control en 4 meses.  Se recomienda seguimiento clínico y escanográfico periodico.” 13.  William A. Morales: Enfermedad: osteomelitis y artritis séptica en femur y rodilla.  El niño ha sido intervenido quirúrgicamente varias veces, en las Clínicas del ISS, incluso le encontraron una diferencia de longitud entre las dos piernas.  En mayo 20 de 1993, se inicia proceso de “alargamiento”.  El niño necesita nueva cirugía, pero la prórroga le fue autorizada hasta el 13 de septiembre de 1994. 14. Juán Camilo Salgado.  Enfermedad: parálisis cerebral. En los diferentes informes de evolución del mal del niño, podemos evidenciar que dentro de su enfermedad, ha obtenido grandes logros.  Así, en valoración de agosto 12 de 1991, se dice que el paciente “aún no sostiene la cabeza bien, no hay balance sentado, persiste su cuariplesia espástica severa, no fija la mirada... la respuesta auditiva es pobre.”.  En informe de agosto a septiembre de 1993, podemos ver que el “paciente sostiene la cabeza, mejora interacción con el medio, tiene sonrisa y busca ojos.”.  En informe de mayo 20 de 1993, el niño “responde a algunos sonidos.”.  Los médicos concluyen que el menor “necesita rehabilitación y control permanente de ojos y oídos.” 15. Jennifer A. Sastoque.  Padece: Síndrome de Dawn. Asiste al FE. En su historia clínica, se encuentran informes que evidencian su evolución dentro de su enfermedad.  El 15 de marzo de 1994, se describe que la paciente “ha respondido efectivamente, reconoce las partes del cuerpo y prendas de vestir, obedece ordenes sencillas. La paciente desde febrero ingresó al jardín medio tiempo, donde se ha adaptado muy bien.”.  Psiquiatría dá un pronóstico favorable de curación, en este campo. 16. Jaime Andrés Pinzón.  Padece: Síndrome de Dawn.  Se encuentraba en controles cardíacos, oftalmológicos y neurológicos permenentes, pero no se le otorgó prórroga.  En la historia clínica vemos como el niño evoluciona en su enfermedad. 17. Jonathan Pinzón.  Niño con síndrome de Zellweger, “entidad caracterizada por una displasia metabólica que produce malformaciones en diferentes órganos incluyendo Sistema Nervioso Central, con un muy mal pronóstico desde el punto de vista neurológico y de sobrevida.” Se encontraba en terapia respiratoria, hasta que el ISS, decidió no prorrogar este servicio asistencial, pero el menor necesita tomar droga permanentemente. 18.  Miguel Gámez. Enfermedad: parálisis cerebral. Tiene prótesis ocular izquierda.  El niño sale del Instituto PROPACE, por cuanto los galenos de esa institución opinan que el “paciente ha cumplido 4 años de atención en PROPACE, en quien por los resultados obtenidos, se recomienda un instituto que ofrezca custodia para niños severamente discapacitados y con deficit mental severo.”.  Pero en informe de neurología se encontró que el niño “requiere plan de rehabilitación para mejorar funcionalidad.” 19. Camilo A. Rodríguez.  Enfermedad: cifoescoliosis congénita toraxica.  El menor fue operado en 5 oportunidades en el Hospital de la Misericordia, remitido por el ISS.  El niño necesita controles periódicos de su dolencia, por que “al parecer su enfermedad es progresiva", opinan los médicos, según historia clínica. Además, Camilo requiere de otra cirugía. 20. Jennifer Larrota.  Enfermedad: parálisis cerebral. Debe suministrarsele droga diaria de control periódico.  El médico del servicio de rehabilitación, rindió concepto no favorable de curación, (abril 14 de 1994), pero considera que “requiere ayuda para mejorar funcionalidad.” 21. William Moreno. Padece: retardo mental.  El 27 de febrero de 1994 un especialista en rehabilitación conceptuó que el menor no tiene pronóstico favorable de curación, pero que “requiere c. especial”.  Asiste al Gimnasio Resplandor, institución que en abril 5 de 1994, realizó la evalución del niño, considerando que el menor “puede ingresar a los programas de terapia ocupacional, de lenguaje y académico.”. 22. Jonathan Hoyos P.  Enfermedad: parálisis cerebral. Un médico especialista en rehabilitación, en concepto no favorable de curación, de fecha 31 de enero de 1994, consideró que “debe buscarse mejoría funcional parcialmente.” 23.  Monica M. Valderrama. Enfermedad: síndrome de west, epilepsia mixta refractaria.  Esta paciente presenta crisis convulsivas, razón por la que el ISS, realiza controles médicos períodicos, más tratamiento con medicamento de control. 24.  Cristhian Rodríguez.  Padece: parálisis cerebral.El menor se encuentra en rehabilitación en el Hospital de la Misericordia.  La madre afirma que el niño “durante el tiempo que tuvo las terapias, su rehabilitación fue notoria, a pesar de ser lenta, se notaba el cambio en sus movimientos, forma de hablar, forma de actuar.  Sin las terapias el niño queda condicionado a depender de alguien toda su vida.” 25. Geraldine Díaz. Enfermedad: parálisis cerebral.  Dentro de la evolución de la enfermedad de la niña y el relato de la madre, se evidencia que la menor tiene muy poca evolución, dentro de su cuadro clínico.  Afirma la madre que Geraldine “no habla, no coordina los movimientos, ni las ideas, camina totalmente mareada.  La llevé a un jardín y la niña no me la recibieron por que era discapacitada para estar allí.”. 26. Diana Sarmiento.  Enfermedad: síndrome de west y retardo sicomotor.  La niña necesita tratamiento con medicamentos de control.  El médico fisiatra en mayo 20 de 1994, consideró que la menor no tiene concepto favorable de curación, “pero requiere ayudas para mejorar funcionalidad.” 27. Maria Alejandra Castillo.  Padece: parálisis cerebral y cataratas congénitas.  El 25 de mayo de 1994, el Instituto PROPACE aprobó su ingreso.  El médico del ISS, Oscar Hincapie, dió concepto no favorable de curación, para la enfermedad de la niña, pero considera que ella, “requiere rehabilitación.” 28. Diego E. Rodríguez.  Padece de talus vertical.  El niño fue sometido a dos intervenciones quirúrgicas, pero necesita una nueva operación para corregir deformidad, que no se pudo programar por que el ISS negó la prórroga en la prestación de servicios asistenciales. 29.Oscar Varela. Enfermedad. síndrome de dawn. De acuerdo con la historia clínica del  menor se evidencia que existe una evolución considerable dentro de su enfermedad. 30.  Carlo Eduardo Triana.  Enfermedad: síndrome de dawn y estrabismo. Asiste al Fe.  El niño tiene prórroga en los servicios de oftalmología, ortoptica, psiquiatría y endocrinología.  Solicita se le reanude la prestación del servicio de rehabilitación. Según la historia clínica del niño se encuentra que él “ha progresado con terapias de rehabilitación”, y que la prestación de ese servicio es un medio importantísimo para obtener mejor calidad de vida en este paciente. 31. Jhon Jairo Herrera.  Enfermedad: síndrome de dawn.  Asiste al FE.  Según la historia clínica del menor, éste presenta una evolución notoria dentro del progreso de su desarrollo.  Psiquiatría en diversos informes considera que “el manejo ha sido satisfactorio”, Jhon presenta “avances en todo”, “ha mejorado bastante bastante.”. 32.  Jair Alberto González.  Enfermedad: parálisis cerebral.  Tuvo una intervención quirúrgica en la pierna.  Asistía al Instituto Colombiano de Rehabilitación T.D. Roosewelt.”, quienes afirman que el menor evoluciona dentro de su enfermedad. 33. Leonardo Ordoñez Posada. El niño nace con hidrocefalia.  Se le colocó válvula de Jakin, pero se infectó, originando una meningitis., por lo que requiere un control médico permante, aunque el departamento de Neurocirugía del ISS, dió un pronóstico no favorable de curación en agosto 16 de 1994. 34. Humberto Orjuela Ruíz.  Sufre de un retardo sicomotor, tiene la válvula de Jakin.  El ISS, le venía prestando servicios asistenciales de terapia física, ocupacional, de lenguaje y servicios de neurología. 35. Gustavo Adolfo Ortíz. Padece de meliomeningocel. El médico neuropediatra Oscar Hincapie, dió pronóstico no favorable de curación, en julio 28 de 1994, pero como glosa aconseja que el niño requiere rehabilitación multidisciplinaria, para mejorar funcionalidad neurológica. 36. Luisa María Paez.  Padece de meliomeningocel e hidrocefalia, para lo cual se le colocó la válvula de Jakin.  La niña se encontraba en controles médicos permanentes en fisiatría, neurocirugía y ucología y requiere que se continúen. 37. Miguel Angel Ramírez Vaca.nace el 29 de julio de 1992.  febrero 24 de 1994, el ISS, resuelve “no autorizar prórroga de servicios asistenciales”. 38.Andrés Alberto Rodríguez Pérez. El niño presenta artritis séptica de cadera derecha. Los médicos del ISS,  habían programado una cirugía para el niño, a efectuarse el 15 de julio de 1994, pero no obtuvo prórroga en la prestación de servicios asistenciales y necesita la cirugía. 39. Natalia Rodríguez Sánchez. Padece de Ortigripasis. El ISS, presta esta niña la asistencia médica en varias áreas de la medicina, exepto en ortopedia, que según lo afirma la madre “es el área que más necesita por las terapias.” 40. Camilo Fernando Sánchez. Padece de retraso motriz.  El ISS lo atendió hasta el 6 de enero de 1994. El niño estuvo en PROPACE, y como lo afirma la madre en la solicitud presentada a la Defensoría del Pueblo, el niño durante el tiempo que estuvo en terapia, presentó grandes adelantos en su enfermedad.  El médico fisiatra del ISS, conceptuó pronóstico no favorable de curación, pero “sinembargo puede esperarse mejoría funcional.” 41. Jaime Andrés Bernal Martínez.  el niño presenta síndrome de West.  El ISS lo atendió hasta mayo 5 de 1994. De acuerdo con apartes de la historia clínica allegada al proceso, el niño presenta evolución dentro de su enfermedad. 42. Fabián Andrés Aldana.  Presenta Síndrome de Criduchat.  Tuvo luxación congénita de caderas y retardo mental.  Dentro de la historia clínica del niño se encontró informes del médico C. Amezquita, neurólogo del ISS, donde recomienda “continuar con el manejo de rehabilitación” y “tratamiento médico integral”.   El médico Arturo Cuenca, conceptuó el 23 de marzo de 1994, pronóstico no favorable de curación, a pesar de que “requiere ayudas para mejorar funcionalidad.” 43. Ingrid Rodríguez Tenorio.  Parálisis Cerebral.  Actualmente el ISS le presta servicios de oftalmología y ortopedia.  Pero el Servicio de neurología fué suspendido por no presentar pronóstico favorable de curación. Según documentos allegados al expediente se evidencia que la niña presenta evolución dentro de su enfermedad. 44. Sergio Enrique Rubiano Vásquez. Enfermedad: Síndrome de West.  Nace: enero 13 de 1993. En marzo 9 de 1994, el médico fisiatra del ISS, conceptuó pronóstico no favorable de curación, pero como anotación final colocó que el niño “requiere ayuda para mejorar funcionalidad.” 45. Juan Hernando Sabogal.  Enfermedad: Como consecuencias de un meningocele lumbar presentó luxación de cadera, pie equino varo.  Se le practicó cirugía correctiva en el pie y las caderas.  En informe de marzo 15 de 1994, el doctor Oscar Hincapié, plantea el plan a seguir con el niño “tratamiento de rehabilitación multidisciplinaria.”. 46. Paul Salamanca Chía.  Enfermedad: síndrome de dawn. Psiquiatría, dice en enero 20 de 1994, que si existe pronóstico favorable de curación. 47. Angela Samper Vivas.  Padece de Parálisis Cerebral. Fuero de la Solicitud de tutela no hay ningún otro elemento ilustrativo, ni se encontró historia clínica. 48.  Andrea Paola Sánchez Espinel.  Enfermedad: mielomeningocel.  Presentó hidrocefalia, se le colocó la válvula de Jakin.  Narra la madre que la evolución que la niña presentó dentro de la enfermedad es notoria y muy gratificante, gracias a las cirugías que se practicaron a la niña, su movimiento mejoró enormemente. 49. Juan David Tafur Suárez.  Enfermedad: mielomeningocele.  El niño tiene pronóstico favorable de curación en los servicios de nefrología, urología, ortopedia, rehabilitación, no en neurología, atención necesaria para la rehabilitación del niño. 50. Jennifer Torres Calvo. Padece de Parálisis Cerebral. En escrito allegado al expediente, se encuentra un concepto del doctor Arturo Cuenca, fisiatra del ISS, en donde sugiere llevar a la niña a una institución particular. 51. Helen Vargas Valencia. Enfermedad: Agenesia.  El Defensor del Pueblo asegura que la niña, necesita de los servicios médicos que presta el Seguro Social. 52. Catalina Velásquez Cantor. Enfermedad: Síndrome de Dawn.  La niña presenta evolución dentro de su enfermedad. 53. Edison Vergel Tiria.  Padece: retardo mental.  No tiene pronóstico favorable de curación, según concepto de neurología de fecha 21 de junio de 1994, pero con evolución dentro de su enfermedad. 54. Gina Villadiego. Padece: Parálisis Cerebral.  No tiene pronóstico favorable de curación en neurología y rehabilitación, según conceptos de febrero 26 y marzo 16 de 1994, pero la niña presenta evolución dentro de su enfermedad. 55. Jubi Tatiana Villaraga.  Enfermedad: Síndrome de Dawn.  En concepto de psiquiatría de fecha julio 13 de 1994, la niña no tiene pronóstico favorable de curación.  Como anotación final a este concepto, el especialista opina que “con la adecuada habilitación se lograría mejora mas no cura de su cuadro”. 56. Sandra J. Aguilera Mesa.  Equinovaro en el pie derecho. Ortopedia conceptuó que no existe pronóstico favorable de curación, el día 15 de julio de 1994. En la hoja de evolución médica de la niña se encontró esta anotación con fecha de septiembre 23 de 1994, se le explica a la madre “que nosotros solo, por orden de la dirección de la clínica, anotamos si el paciente tiene pronóstico de curación o restablecimiento a normalidad o no lo tiene desde el principio, los problemas del P.E.V.C. pueden mejorar con el tratamiento ortopédico que debe seguirse..” 57. Jennifert Lorena Angel Castañeda. Enfermedad: Síndrome de Torchs.  La niña se encontraba recibiendo servicios de ortopedia, neurología, urología, optometría, optortica, rehabilitación, nefrología y pediatría.  La madre afirma que la menor, por su enfermedad, debe tener “estricta vigilancia médica”, aspecto que permitió en la niña “cada vez mayor recuperación”.  El ISS, diagnosticó concepto favorable de curación en el área referente a urología. 58. Kevin Eduardo Aranguren Buitrago.  Enfermedad: Síndrome de West.   De acuerdo con informes allegados al expediente, el niño se encuentra libre de crisis convulsivas hace algún tiempo.  Requiere control de medicamento. 59. Diana Carolina Arias Puentes. Enfermedad: Epilepsia, prestaba servicios de neurología y el suministro de droga anticonvulsionante, medicamento de consumo diario y control periódico. 60.  Diana Catalina Betancur.  Enfermedad: Síndrome de Dawn.  La niña se encuentra inscrita en el FE.  Presentó enfermedades pulmonares. 61. Wilson Daniel Bueno Samudio.  Enfermedad: Síndrome de Dawn.  Asiste al FE, con evolución dentro de su enfermedad. 62. Esteban Buitrago del Castillo.  Padece de Parálisis Cerebral.  Nace: octubre 31 de 1993. En la historia Clínica del niño se encuentran valoraciones del médico Luis Fernando Morales, de fecha Marzo 3 de 1994, quien encontró que el niño “no se sostiene sentado, vé y oye bien a juicio de la madre, atiende al llamado, balbucea, se voltea solo....” y se aconseja “seguir terapia física.”. 63. Sharol Pamela Caicedo. Padece: Síndrome de Dawn. Asiste al FE.  Se allega al expediente un carné de consultas médicas en la Fundación Cardio- Infantil, atención que se realiza, a través del ISS. 64. Ana María Cardozo. Enfermedad: Sïndrome de Dawn. El ISS, le presta los servicios de cardiología, odontología y oftalmología.  La niña presenta evolución dentro de su enfermedad. 65. Bryan Gerardo Carreño Joya. Enfermedad: Síndrome de Daw.  El niño asiste al FE, evolucionando dentro de su enfermedad. 66. Jose David Cuellar. Enfermedad: Meningocele lumbo Sacro. Hidrocefalia.  El niño tiene válvula de Jakin, por lo que necesita control médico periódico. 67. Paula Ximena Cuesta. Enfermedad: Síndrome de Dawn.  La niña tiene luxación de caderas, por lo que se le han practicado 2 cirugías, en la última le colocaron un clavo y platino, elementos que deben ser retirados en una tercera cirugía. 68. Jaime Alexander Faladiche.  Enfermedad: Síndrome de Dawn.  El niño asiste al FE, con logros importantes dentro de su dolencia. 69. Daniel Felipe Figueroa. Padece: Parálisis Cerebral.  Hidrocefalia. Tiene Válvula de Jakin. En junio 20 de 1994, le fue aprobado el ingreso a PROPACE, para rehabilitación integral. 70. Leydi Natalia Fonseca.  Padece: Sordera.  Se encontraba afilidada, a través del ISS al Instituto Colombiano de Audición y el Lenguaje, quienes en junio 24 de 1994, dieron concepto en los siguientes términos: “Desafortunadamente por la patología que la niña padece consideramos que no puede suspender las terapias ocupacional y física ya que aún no no ha logrado un desarrollo funcional que le permita un adecuado desempeño tanto en el colegio como en el hogar.”. 71. Jorge Eduardo Galindo Ojeda. Dice la Defensoría que la Enfermedad es Hidrocefalia, pero no hay ninguna prueba, ni historia clínica. 72. Johana Marín Orjuela. Esta niña y el siguiente está en la misma condición de Galindo Ojeda. 73. Juan Camilo Marín Londoño 74.Karen Paola Mahecha. Tampoco hay prueba alguna. 75. Freddy Martínez. 76. Jaison Méndez Suárez.  Enfermedad: Epilepsia parcial, por esta dolencia, el niño ha estado en controles neurológicos permanentes.  Desde hace un tiempo el niño no presenta convulsiones.  De acuerdo con la historia clínica analizada, se encontró un manejo en psiquiatría por hiperactividad, dentro del cual se requiere manejo especializado en forma directa.  Campo dentro del cual, el niño puede obtener logros. 77. Luis Eduardo Leon Bernal. Enfermedad: parálisis cerebral.  Narra la madre del niño, que el menor asistió a PROPACE, durante un año, al término de este tiempo fue rechazado.  Luego asistió por tres años, al centro de educación CEPITYN.  La útlima institución donde el niño estuvo se llama YO SOY UTIL, pero por problemas económicos de la familia, tuvo que retirarse.  Ese centro de educación especial, en informe aportado al expediente analiza la importancia de la continuidad con el tratamiento. 78. Fredy Andres Lozano Puentes.  Padece de retardo mental, epilepsia y presenta rasgos autistas.  Dentro de los informes de los distintos especialistas se encuentra como nota generalizada, la recomendación de un “manejo en educación especial”, “terapias físicas y de lenguaje”, que permitan una evolución, dentro de la enfermedad del niño. 79.Maria Fernanda Isaza Guerrero.  Enfermedad: Síndrome de Dawn.  De acuerdo con informes de psiquiatría, la menor tiene un “aceptable pronóstico y buenos logros en rehabilitación y psiquiatría.”, lo que permite concluír avances dentro de su enfermedad. 80.Fabian Camilo Guillen. No tiene ningún elemento de juicio que permita estudiar este caso concreto. 81. Ivonne González.  Enfermedad: Retardo en desarrollo sicomotor, problemas pulmonares. De acuerdo con la historia clínica de la niña se evidencia unnotable progreso dentro de su enfermedad. Conforme ya se advirtió, a todos estos niños las sentencias de primera y segunda instancia les concedieron la tutela con fundamento en los razonamientos que se resumieron al principio de este fallo de revisión. Sin embargo, la Sala de Revisión ha estimado prudente estudiar cada caso para ver si los niños tienen una enfermedad curable en la acepción que la Corte le ha dado a este calificativo y no en el sentido restrictivo que le dió el I.S.S.. La lectura de los casos permite concluir: Que no hay ningún elemento de juicio, inclusive no aparece historia clínica, respecto a los solicitantes: Angela Samper, Jorge Eduardo Galindo, Johana Marin, Juán Camilo Marín, Karen Mahecha, Freddy Martínez y Fabian Camilo Guillén, por lo tanto la tutela no prospera para ellos, pero, si algunos de sus padres es afiliado del I.S.S., los niños quedan amparados por lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus normas reglamentarias. Respecto de los otros niños, prospera la tutela porque las historias clínicas respaldan la continuación de la prestación de los servicios médicos asistenciales, y si alguna duda surgiere, se resuelve en favor del menor por el derecho a la cobertura familiar. VI. TUTELA T- 51287, INTERPUESTA POR CINCO MADRES. El expediente se refiere a estos cinco niños: 1. Juan David Durán Chavez.  Padece: retraso mental.  Según valoración de la Psiquiatra forense, doctora Nancy De la Hoz Matamoros, del Instituto Nacional de Medicina Legal, el menor debe ser tratado por un “equipo interdisciplinario, pediatra, terapeuta del lenguaje, ocupacional, neuropediatría, educadora especial y trabajadora social.  El menor debe recibir este tratamiento para que conserve lo aprendido y continue este proceso. 2. Jhon Alexander Mendez Caro.  Presenta: hidrocefalia, retardo del desarrollo psicomotor secundario.  De acuerdo con el médico de grupo de la Clínica Forense del Instituto de Medicina Legal, doctor Marco Fidel Solarte Chamorro, el niño presenta “retardo mental moderado cuya patología no es posible de erradicar, pero sí disminuír sus secuelas con un adecuado manejo de rehabilitación.  Por consiguiente requiere continuar con apoyo médico interdisciplinario.” 3. Stheffany Tiria Guerrero.  Presenta: retraso en el desarrollo psicomotor.  Considera la doctora Victoria Villegas Mejía, de medicina legal, que “la niña con el RETARDO MENTAL entre severo y profundo que presenta es prolongado y complejo por lo general costoso, ya que idealmente debe ser realizado por un equipo de profesionales neuropediatra, psicologo clínico, trabajador social, terapista físico y ocupacional, todo con el fin de lograr un desarrollo integral.” 4.  Sergio Andrés Díaz.  La doctora María Zenaida Cuervo Rojas, médico forense de medicina legal concluye que este menor “con retardo psicomotor marcado y trastorno visual auditivo, quien requiere actualmente un programa de rehabilitación continua. 5.  Andrés Felipe Manrique Monterrey.  El cuadro clínico del niño se analizó en la primera parte de esta providencia, allí se hizo referencia a conceptos médicos que aconsejan continuar con el tratamiento. Para estos cinco niños no hay la menor duda de que se debe conceder la tutela y en tal sentido hay que revocar la decisión de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional RESUELVE PRIMERO: DENTRO DEL EXPEDIENTE T-44223, REVOCAR la decisión de única instancia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, de fecha 14 de junio de 1994, en consecuencia TUTELAR DEFINITIVAMENTE los derechos a la salud y a la seguridad social de los menores a cuyo nombre impetró la tutela el Defensor del Pueblo, excepto los que se indicarán en el numeral 4º de esta parte resolutiva. SEGUNDO: CON RELACION AL EXPEDIENTE T-55600, CONFIRMAR la decisión de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, de fecha noviembre 22 de 1994, en cuanto tuteló los derechos fundamentales de unos menores excepto los niños que se relacionarán en el numeral 5º de la parte resolutiva. TERCERO: Por consiguiente, el Instituto de Seguros Sociales deberá desde ya prestar todos los servicios asistenciales que requieran los siguientes menores incluidos en las solicitudes de tutela de los expedientes T-44223 y T-55600: ALEJANDRA ARDILA RAMIREZ, ALEJANDRA GONZALEZ CAMACHO,ALEXANDER BELTRAN CASTILLO, ALEXANDER SANABRIA MAHECHA, ALEXANDER TAVERA RONDON, ALEXANDRA ALBA MORENO, ALIX DANIELA PEREZ NEMPEQUE, ALVARO HERNAN  MACIAS VERGARA, ANA MARIA CARDOZO AVENDAÑO, ANA MARIA GARCIA NAVARRETE, ANA MARIA RIVAS ARAUJO, ANDERSON GAITAN PACHON, ANDREA BASTIDAS GARZON, ANDREA CAROLINA CASTEBLANCO, ANDREA DEL PILAR CHINGATE MONROY, ANDREA JULIET CANO ALBORNOZ, ANDREA PAOLA SANCHEZ ESPINEL, ANDREA SALENI JABONERO, ANDRES ALBERTO RODRIGUEZ PEREZ, ANDRES ESTEBAN TRIANA SANCHEZ, ANDRES FELIPE LEIVA LOPEZ, ANDRES FELIPE MANRIQUE, ANDRES FELIPE ORREGO CALLEJAS, ANDRES FELIPE TAMAYO DIAZ, ANDRES FELIPE VALENCIA V, ANDRES RICARDO GARNICA SOSA, ANDRES SETEPVEN SIERRA PALENCIA, ANGELA LIZETH MURILLO DIAZ, ANGELA VEGA NARANJO, ANGELICA VASQUEZ, ARMANDO SANCHEZ FALCON, BRYAN BARRETO CUELLAR, BRYAN GERARDO CARREÑO JOYA, CAMILO ANDRES RODRIGUEZ, CAMILO FERNANDO SANCHEZ, CAMILO MALAGON CAMARGO, CARLOS ANDRES DIAZ MANRIQUE, CARLOS ANDRES MARTINEZ SANABRIA, CARLOS CASAS MENESES, CARLOS EDUARDO SOLARTE CALDERON, CARLOS EDUARDO TRIANA CASTRO, CAROLINA FORERO BARINAS, CAROLINA GALLEGO GONZALEZ, CAROLLINNE ALEJANDRA DIAZ CHAVEZ, CATALINA GARCIA SOGAMOSO, CATALINA VELASQUEZ CANTOR, CESAR AUGUSTO RODRIGUEZ GONZALEZ, CINDI GARNICA NARANJO, CINDY SANCHEZ PANQUEVA, CLAUDIA PATRICIA ARENAS GONZALEZ, CRISTHIAN RODRIGUEZ FARFAN, CRISTIAN CAMILO GARCIA PARDO, CRISTIAN DAVID GARCIA, DANIEL FELIPE FIGUEROA M, DANIEL FELIPE NIEVES BOJACA, DANIEL ORDOÑEZ CONTRERAS, DANIELA SANTA SOLANO, DARVI PATIÑO PULIDO, DAVID A. GUERRERO PULIDO, DAVID CAMILO MALAGON, DAVID ESCOBAR, DAVID LOPEZ CHACON, DAVID RODRIGUEZ, DAVID SALAMANCA FRANCO, DEISY KATTERINE MOLANO SABOGAL, DEISY RODRIGUEZ MUNAR, DENNIS JONATHAN TORRES FAJARDO, DENNIS TORRES FAJARDO, DIANA CAMILA FRANCO HERNANDEZ, DIANA CAROLINA ARIAS PUENTES, DIANA CATALINA BETANCURT SANCHEZ, DIANA MARCELA SARMIENTO DIAZ, DIEGO ALEJANDRO GALINDO LARA, DIEGO ENRIQUE RODRIGUEZ, DIEGO GONZALEZ ESCOBAR, DIEGO MENDIGAÑO, DIVER ESCOBAR GONZALEZ, DORIS ROCIO LANCHEROS HASTAMORIR, EDGAR RICARDO BEDOYA, EDISON ANDRES VERGEL TIRIA, ELENA BAUTISTA RIAÑO, ELIANA ARCILA RODRIGUEZ, ERIJA MEDINA RODRIGUEZ, ESTEBAN GUIOVANNI BUITRAGO, FABIAN ANDRES ALDANA BELTRAN, FABIAN MARTINEZ BRICEÑO, FREDDI ANDRES LOZANO PUENTES, FREDDY A. CEPEDA RUIZ, GABRIEL EDUARDO SERRATO, GERALDINE DIAZ ALTONINEZ, GERALDINE MATEUS RAMIREZ, GINA LIZETH VILLADIEGO, GINA MILENA OCHOA MONTAÑA, GINA TATIANA FIGUEROA, GLORIA LUCIA LOPEZ CHIPATECUA, GUSTAVO ADOLFO ORTIZ, GUSTAVO MEDINA CASTEBLANCO, HECTOR ADRIAN GOMEZ PINEDA, HELEN YIZETH VARGAS VALENCIA, HENRY ALEJANDRO VERA FRANCO, HUMBERTO  ORJUELA R., INGRID RODRIGUEZ TENORIO, INGRID YOLIMA RODRIGUEZ, IVAN HERNANDEZ GONZALEZ, IVAN SEBASTIAN BUITRAGO, IVONNE GONZALEZ FRANCO, JAIME ALEXANDER FALADICHE, JAIME ANDRES BERNAL MARTINEZ, JAIME ANDRES PINZON, JAIR ALBERTO GONZALEZ FELICIANO, JAISON LEONARDO MENDEZ S., JAVIER HERNANDO COJO GONZALEZ, JEHHYFFER BASTIDAS GARZON, JENIFFER ALEJANDRA SASTOQUE AVILA, JENIFFER LARROTA RODRIGUEZ, JENIFFER PAOLA TORRES CALVO, JESUS CAMILO CRUZ BERNAL, JHON ALEXANDER MENDEZ CARO, JHON DAZA ZAMORA, JHON JAIRO HERRERA MARTINEZ, JIMENA ALEXANDRA ALBA MORENO, JIMENA CASTAÑEDA MORALES, JOHAN PEÑARANDA LIZARAZO, JOHANA GARZON TELLEZ, JONATHAN AMAYE MORALES, JONATHAN FERNANDO PINZON MOLINA, JONATHAN HOYOS PRIETO, JONATHAN TAVERA RENDON, JORGE EMILIO VILLAMIL LAVERDE, JOSE DAVID RIOS UPEGUI, JOSE DAVIDA CUELLAR MARIN, JOSE FREDY CARDONA GUIO, JUAN CAMILO BERNAL ESPITIA, JUAN CAMILO SALGADO, JUAN CARLOS GONZALEZ PIÑEROS, JUAN DAVID DURAN CHAVES, JUAN DAVID TAFUR SUAREZ, JUAN HERNANDO SABOGAL CORTES, JUAN PABLO RODRIGUEZ H., JUAN SEBASTIAN RIATIVA, JUBI TATIANA VILLARRAGA PARDO, JUDY ANDREA CAÑON CASTILLO, JULIANA CACERES VILLALOBOS, JULIETH ROA HUERTAS, JULY PATRICIA LOZANO GAMBASICA, KAREN ANDREA ARENAS,  KAREN TATIANA GALLO, KEVIN E. ARANGUREN BUITRAGO, LAURA CAROLINA SEGURA RAMOS, LAURA DANIELA PAJARITO CAMPOS, LEONARDO ORDOÑEZ POSADA, LEYDI NATALIA FONSECA, LINA CASTAÑO GONZALEZ, LINA MARIA VARGAS MURCIA, LIZETH CAROLINA DUARTE OCHOA, LUIS ABRAHAM LESMES ESPINEL, LUIS ANGEL JOYA FORERO, LUIS EDUARDO LEON BERNAL, LUIS MIGUEL GÓMEZ RIVERA, LUISA MARIA PAEZ, LUZ MARINA ROZO TAFUR, MANUEL A. GAMEZ PENAGOS, MANUEL I, FORERO JIMENEZ, MARCELA GONZALEZ VELANDIA, MARIA ALEJANDRA CASTILLO, MARIA ALEJANDRA MOSQUERA, MARIA ANGELICA RODRIGUEZ MAHECHA, MARIA CAMILA CLAVIJO LOPEZ, MARIA CAMILA LOVERA GUZMAN, MARIA CAMILA VERA JIMENEZ, MARIA CATALINA MIRANDA, MARIA F. RODRIGUEZ BEDOYA, MARIA FERNANDA ISAZA GUERRERO , MARIA ISABEL FRANCO TORRES, MARIA MERCEDES MEDINA CASTILLO, MICHAEL NICOLAS NIÑO, MICHEL STEVEN BELTRAN, MIGUEL ANGEL NIÑO SEPULVEDA, MIGUEL ANGEL RAMIREZ VACA, MIGUEL CHAPARRO BERNAL, MIGUEL GAMEZ PENAGOS, MONICA ALEJANDRA CLAVIJO LOPEZ, MONICA MARCELA VALDERRAMA, NATALIA RODRIGUEZ SANCHEZ, NATALY GALINDO CARREÑO, NESTOR OSPINA LEON, NICOLAS F. GONZALEZ CUBIDES, NICOLAS MATEUS VILLA, NOHEMI CARDOZO CACERES, ORLANDO TIJARO TRUJILLO, OSCAR ANDRES BOLIVAR , OSCAR DANIEL RUEDA GONZALEZ, OSCAR FELIPE VARELA PARRA, OSCAR IVAN BUITRAGO NAVAS, OSCAR JAVIER HERNANDEZ, OSCAR TOVAR RODRIGUEZ, PAOLA SALAMANCA VACCA, PATRICIA LOZANO GAMBASICA, PAUL SALAMANCA CHIA, PAULA GUTIERREZ LUQUE, PAULA XIMENA CUESTA VALBUENA, ROBERT SANTIAGO SIERRA ENRIQUEZ, RODRIGO ESTEBAN SABOGAL, SANDRA JULIETA AGUILLERA MEZA, SANDRA MELISA RONCANCIO PEÑA, SANDRA PIÑEROS VALVUENA, SEBASTIAN HUMBERTO PINO GUAYACAN, SEBASTIAN PICON GARCIA, SERGIO ANDRES DIAZ RODRIGUEZ, SERGIO E. RUBIANO VASQUEZ, SERGIO ESTIVEN PEÑA MOYANO, SERGIO MAURICIO ACOSTA VELA, SHAROL PAMELA CAICEDO GAMBA, STHEFFANY TIRIA GUERRERO, VICTOR MANUEL GRANADOS, VIVIANA ALVAREZ SIMBAQUEBA, VIVIANA GUTIERREZ ALVAREZ, WILLIAM A. MORALES HOYOS, WILLIAM MORENO CUBILLOS, WILSON DANIEL BUENO SAMUDIO, YEIMI ALEXANDRA ROJAS CARDENAS, YEIMY KATHERINE ACOSTA VARGAS, YENNIFERT LORENA ANGEL CASTAÑEDA, YULI ANDREA PEDRAZA Y CINDY SANCHEZ PANQUEVA, DIEGO FELIPE DIMATE. CUARTO: NO CONCEDER LA TUTELA a los menores MELANI CIFUENTES SILVA, Y PAULA MARROQUIN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. QUINTO: NO CONCEDER LA TUTELA a los menores JORGE EDUARDO GALINDO OJEDA, JOHANA MARIN ORJUELA, JUAN CAMILO MARIN LONDOÑO, KAREN PAOLA MAHECHA, FABIAN CAMILO GUILLEN, ANGELA SAMPER VIVAS,  FREDDY HERNAN MARTINEZ, por las razones y aclaraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEXTO: EN REFERENCIA AL EXPEDIENTE T-51287, REVOCAR la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, de fecha octubre 13 de 1994, y en consecuencia TUTELAR el derecho fundamental a la seguridad social y a la salud de los niños JHON ALEXANDER MENDEZ CARO, JUAN DAVID DURAN CHAVEZ, STHEFFANY TIRIA GUERRERO, SERGIO ANDRES DIAZ RODRIGUEZ Y ANDRES FELIPE MANRIQUE MONTERREY. SEPTIMO: Por Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese esta providencia al Instituto de los Seguros Sociales, al Defensor del Pueblo y a las madres de los cinco niños que interpusieron la tutela radicada con el número T-51287. Notifíquese, insértese en la Gaceta Constitucional, comuníquese y cúmplase ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA. Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]T-067/94, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo [2]T-068/94, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo [3]T-430/94, Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara [4]Ibidem [5]T-204/94, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero [6]Se llama la atención sobre lo siguiente: en unos pocos casos el Defensor del Pueblo repitió, de buena fé el nombre de algunos niños, en esta sentencia se superará tal situación.

T-021-95 Sentencia No Sentencia No. T-021/95 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Conexidad El derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto. TEMBLORES DE TIERRA/DISTRITO CAPITAL-Responsabilidad por deslizamientos de tierra/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD En el campo constitucional hay que admitir la interacción  entre la naturaleza y la sociedad. La naturaleza sería jurídicamente  nada sin el hombre social. Está llamado a recoger el postulado neopositivista, según el cual los conceptos de las ciencias sociales (entre ellas el derecho) dependerían de los conceptos psicológicos, biológicos o físicos. El Distrito Capital no es responsable de que la construcción de la peticionaria se tornara inestable, pero eso no exonera, ni a la comunidad ni al Distrito, del deber de "obrar conforme al principio de solidaridad social,  respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas", con el criterio de que "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, creencias, y demás derechos  y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los  deberes sociales del Estado , y de los particulares" y con la solidaridad que deben tener las personas que integran a Colombia. ZONAS DE ALTO RIESGO-Deber del Estado de adquirir inmuebles Es deber del Estado adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo como solución inmediata al riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo habita y como solución preventiva para que no vaya a ser habitado por otras personas; puede acudirse a lo expropiación y ello significa que el bién expropiado se incorpora al espacio público y que el antiguo propietario puede comprar otro inmueble que supla el que tenía, así se cumple el principio político del artículo 51 de la Constitución. La autoridad debe actuar con prudencia porque están en juego el derecho de propiedad, el derecho a la vivienda digna y el derecho a la vida. Es justo que si una zona es de alto riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que  antes disfrutaban. La señora ni ha solicitado la evacuación, ni la Alcaldía ha hecho uso del artículo 5º de la Ley 2ª de 1991. Puede la Corte  Constitucional ordenarla en una sentencia de tutela?. Perfectamente podría hacerlo para proteger la vida de los inquilinos, si existiera en el expediente prueba seria de que  la zona está catalogada como de alto riesgo. Pero la prueba  demuestra que la situación es grave, sin llegar aún a ser de alto  riesgo. Y no puede la Corte Constitucional hacer la calificación sin prueba plena que lo sustente. REF: Expediente Nº T- 46.300 Actor: Oliva Borraiz Vda. de Ariza Procedencia: Juzgado 26 Civil Municipal de Santafé de Bogotá. Tema: Zonas de alto riesgo. Los desplazamientos de tierra y su incidencia en el campo jurídico Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá , D.C., primero ( 1 ) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, profieren la Siguiente: SENTENCIA: En el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-46.300, adelantado por Oliva Borraiz Vda. de Ariza contra el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. I. ANTECEDENTES 1. Solicitud. Oliva Borraiz Vda. de Ariza instaura tutela contra la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, dice que está en peligro su vida y la de los moradores de un inquilinato ubicado en la calle 30C sur Nº 1-02 de Santafé de Bogotá, porque se vino un alud de tierra sobre su casa y puede continuar la erosión. Solicita "solución a mi problema". La señora desea una "vivienda digna". Al parecer aspira que se retire la tierra  que perturba su vivienda y que se levante un muro de contención. De escritos adjuntados al expediente de tutela se puede colegir que la responsabilidad del Distrito Capital se derivaría del hecho de ser tal Entidad Territorial la presunta propietaria de un terreno colindante con la peticionaria y que amenaza en parte derrumbarse sobre la casa de inquilinato. 2. Pruebas practicadas por el Juez de Tutela. - Declaración del Secretario de Obras Públicas, doctor Edgar Alberto Urrea Pérez, quien se refiere a un informe del ingeniero de la División de Estudios quien a su vez habla de desprendimiento de un barranco, pero aclara el ingeniero que se trata de un predio que no corresponde al Distrito, y, por eso no puede intervenir la Secretaría de Obras Públicas en razón de que la inversión que se haría podría constituir peculado por destinarse fondos a obras de particulares. Recomienda evacuar las construcciones que corren riesgo de derrumbarse. - Versión  de la petente quien señala como causa inmediata del deslizamiento un temblor de tierra, aunque reconoce la existencia de erosiones del terreno desde cuando principió a construirse la casa hace 40 años. - El Director de la División de estudios y diseños del Distrito Capital, Alvaro Enrique Velasco Cerón, conceptúa que la causa principal del desprendimiento de tierra se debió al "corte vertical, en parte negativo del talud, dejado por los urbanizadores, como se aprecia no tiene la Secretaría de Obras Públicas ninguna ingerencia y la solución sería construir una obra de defensa a la vivienda localizada en la parte superior, lo cual es competencia del propietario, ya que esta Secretaría no puede realizar inversiones en zonas privadas". 3. Sentencia del Juzgado 26 Civil Municipal. 22 de agosto de 1994. No tuteló por cuanto considera que existen otros medios de defensa judicial, no existe un derecho fundamental a proteger, ni el Distrito debe responder porque se trata de conflicto entre propiedades particulares. Agrega que el derecho de propiedad no está dentro del Capitulo I del Título II de la Carta Política, luego, en opinión del Juzgado, no es derecho fundamental. 4. Pruebas practicadas y recibidas por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional. Se consideró por esta Sala de Revisión que era necesario esclarecer la materialidad de los hechos descritos por la accionante y para tal efecto se practicó una inspección judicial, se recibieron testimonios y se solicitaron conceptos técnicos que ya fueron aportados. a) En la inspección se constató que es un hecho notorio el deslizamiento de tierra y que el problema se ubica en el costado oriental de la casa, es decir en la colindancia con la zona pública (parque) aunque el desprendimiento también proviene de los cimientos de otra casa que da al parque. También se comprobó que en el inquilinato viven varias familias que incluyen una anciana y 17 menores de edad. Se vió que la tierra del derrumbe ya ha tapado ventanas, disminuido el uso de algunas piezas y amenaza ocasionar perjuicios aún más graves. b) El ingeniero Velasco Cerón hizo estas precisiones, bajo juramento: "La conformación natural del terreno, como se puede observar visualmente es de media ladera, estado en el cual la masa de suelo se encuentra en equilibrio estable, sin embargo en el proceso constructivo del inmueble objeto de la tutela sufrió alteraciones que pasaron la masa adyacente de equilibrio estable a equilibrio crítico, presentándose un proceso erosivo, el cual se ha acelerado por la acción de la escorrentía y la carga muerta de la construcción que está en la parte superior del talud, cabe anotar que los entes operativos del Distrito no han tenido ninguna acción en ese proceso inestable." c) La oficina para la prevención de emergencias conceptúo: "En días pasados tuvo lugar el deslizamiento de la cuña superior del talud colindante por el norte con una vivienda de dos pisos y cubierta, situada en la calle 30C sur Nº 1-02 en el barrio Bello Horizonte de la urbanización Las Colinas. Como resultado de este desprendimiento parte del material se acumuló contra la culata norte de la vivienda y parte del material se acumuló sobre el corredor oriental de la vivienda cubriendo parcialmente algunas ventanas y se desestabilizó el cimiento del muro de cerramiento del patio de una vivienda localizada ligeramente al oriente sobre el nivel superior del talud, con el consiguiente riesgo de que un nuevo movimiento pueda generar daños importantes a la vivienda objeto del presente proceso. La vivienda de la calle 30C sur Nº 1-02 se encuentra desplantada a unos 7 metros aproximadamente de desnivel con respecto al plano de la vivienda superior, luego de reformar la situación del talud natural cuya pendiente es de aproximadamente 30 grados con la horizontal; la vivienda fue construída directamente contra un corte vertical de unos 3 a 3.5 metros de altura - en un sitio conformado previamente para una cancha de tejo- dejando un talud no protegido de pendiente aproximada 2V: 1H contra el nivel superior donde se desarrolla el patio de la casa vecina. Por el oriente, la vivienda fue separada del talud natural mediante un corte vertical de altura variable no protegido, aislado por un corredor de escasos 1 o 1,5 metros de ancho aproximadamente. Es evidente que en la implantación de esta vivienda no se consideró la evolución del riesgo sobre la inestabilidad de los taludes dejados sin protección por el constructor en su momento, situación que se mantuvo en niveles adecuados de seguridad por un lapso de tiempo importante, pero que en el actual momento se modificó drásticamente y dio origen al deslizamiento en análisis." y concluye: "Como puede verse de los términos del informe anterior, la situación desarrollada en la vivienda de la calle 30C sur Nº 1-102 fue originada por la construcción de la misma vivienda cuyos responsables no consideraron posibles modificaciones de la naturaleza de los materiales. La colaboración del personal técnico de la Secretaria de Obras del Distrito sería muy positiva, para garantizar una solución confiable hacia el futuro en beneficio no solamente de la vivienda afectada sino de las que se encuentran en la zona superior." d) La solicitante Oliva de Ariza recalca que hay temor, son sus palabras: "los niños se la pasan en la calle por el susto de que se caiga la casa, al igual la viejita aunque se queda adentro pero le da miedo". Insiste en que la causa del derrumbe fue un temblor de tierra. e) El Alcalde local de San Cristobal sindica como responsable de la erosión a los mismos vecinos por haber socavado años antes el talud para instalar una cancha de tejo. La prueba mencionada demuestra que el desprendimiento de tierra se debió a causas extrañas (terremoto), imprudencia de los vecinos (construcción de cancha de tejo), irresponsabilidad de los urbanizadores, falta de prudencia en la construcción del inquilinato y de una vivienda adyacente. Hay otro elemento de juicio: un concepto del DAMA que, además de referirse al lote particular adyacente al inquilinato como una de las causas para la erosión y a deformaciones del terreno, insiste en la humedad como causa importante del derrumbre de tierra y excluye cualquier responsabilidad del Distrito en el caso de estudio: "Geológicamente todo el talud corresponde a un depósito de tipo coluvial compuesto de gravas y bloques de roca (areniscas, liditas) en con diámetros hasta de 1.5 mt, embebidas con una matriz de arcilla rijiza. El material que se deslizó presenta actualmente un escarpe relativamente abrupto en la parte superior, seguido de una masa de suelo que fluyó hasta el nivel del andén inferior quedando con un ángulo de reposo más suave. El movimiento del terreno dejó sin soporte una parte de la viga de cimentación del cerramiento y en este momento la viga está soportada sobre troncos de madera apoyadas en el terreno. El material deslizado presenta evidentes signos de humedecimiento en la matriz arcillosa, tales como estado muy plástico de la arcilla, resistencia muy baja de la misma y color oscuro característico de suelos humedecidos." Y, concluye el informe del DAMA: "El deslizamiento en cuestión pone en peligro la vida de seres humanos, de tal forma que se requiere tener suficientes garantías sobre el buen funcionamiento de las medidas correctivas que se adopten; en la estabilización de deslizamiento es muy frecuente acudir a varias medidas preventivas diferentes, complementarias entre sí, con el fin de tener un buen márgen de seguridad sobre el éxito del tratamiento de estabilización. Por esta razón es recomendable también la construcción de un muro de contención que aportará el margen de seguridad que se requiere para las viviendas involucradas. El diseño de este muro de contención debe tener en cuenta los siguientes factores: a) Determinación del origen del agua para planear adecuadamente sistemas de drenaje. b) Factores relacionados con las cargas de diseño tales como posible expansividad, altos empujes en material arcillos, o empujes de agua y creep a largo plazo. c) Estudio de suelos con muestreo y laboratorio. RESPONSABILIDAD DE LA SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y ENTIDADES DEL DISTRITO. La Secretaría de obras Públicas del Distrito y otras entidades no han llevado a cabo últimamente ningún tipo de obras, construcciones ni operaciones constructivas en el sector de la zona inestable, por lo cual la Secretaría de Obras Públicas del Distrito y demás entidades no tienen absolutamente ninguna responsabilidad en la ocurrencia del deslizamiento. Hasta donde se tiene información en este momento, todas las modificaciones que se han llevado acabo en la conformación original de los terrenos han correspondido a las actividades de construcción de viviendas y otras actividades de habitantes del barrio. La determinación precisa de responsabilidades de personas particulares requiere de todas formas de estudios más precisos detallados, incluyendo estudio de suelos completo con muestreo, laboratorio y cálculos. ACCIONES INMEDIATAS Dado que estamos aún en época de lluvias y el deslizamiento está todavía activo, deben tomarse las siguientes medidas preventivas en forma inmediata: a) Mantener toda la masa de suelo deslizada en su posición actual, de tal forma que no se debe realizar por el momento absolutamente ninguna excavación ni remoción del material derrumbado. b) Apisonar superficialmente todo el material del derrumbe, para formar una capa superior densa que reduzca la infiltración de lluvia. c) Luego de apísonar, cubrir toda el área del deslizamiento con un plástico grueso para proteger contra lluvia." Aunque el tema de la responsabilidad es importante para dilucidar si la violación o la amenaza proviene de la entidad o la persona contra quien se dirige la tutela, lo principal es estudiar si hay derechos constitucionales fundamentales por proteger. Y como la prueba aportada  inducía el peligro que pueden correr los habitantes del inquilinato, entre ellos una anciana y numerosos niños, se determinó por esta Sala de Revisión averiguar si la zona se cataloga como de alto riesgo. Solicitado concepto oficial, la respuesta de las autoridades se limitó a reproducir el concepto técnico de la oficina para la prevención de emergencias ya señalado en esta sentencia. De esta actitud se deduce que se considera a la situación como grave, pero hoy no es catalogable como de alto riesgo, aunque podría llegar a serlo. Mas clara es la información de la Ingeniera Claudia Patricia Contreras, Interventora F.D.L.S.C. quien dice: "Cabe anotar que en el momento en que se empiece a estabilizar el talud la parte posterior de la vivienda estará en alto riesgo". Con base en estos elementos de juicio es necesario analizar tanto lo referente a la vivienda digna como lo relativo a las medidas a tomar para prevenir amenazas a la vida e integridad personal de quienes habitan el inquilinato. II FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación. 2. Temas Jurídicos a tratar: - Vivienda digna: Cuándo puede ser derecho fundamental - Zonas de alto riesgo: El desplazamiento de tierra y su incidencia en el campo jurídico. A. Vivienda digna: El artículo 51 de la Carta Política dice: "Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda". El derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales. Esta Corte ha expresado cuál es su criterio para saber si ha ocurrido o no la violación a un derecho fundamental: " El Juez de Tutela debe acudir a la interpretación sistemática, finalista o axiológica para desentrañar, del caso particular, si se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría denominarse una "especial labor de búsqueda", científica y razonada por parte del Juez. El Juez está frente a lo que la doctrina denomina un " concepto jurídico indeterminado": los derechos constitucionales fundamentales, que pueden ser o no ser al mismo tiempo o ser simultáneamente de una manera o de otra, pero siempre su sentido se define bajo las circunstancia de tiempo, modo y lugar. Para el profesor García de Enterría, introductor de la noción "concepto jurídico indeterminado", la "valorización política de la realidad podrá acaso ser objeto de una facultad discrecional, pero la realidad como tal, si se ha producido el hecho o no se ha producido y cómo se ha producido, esto ya no puede ser objeto de una realidad discrecional, porque no puede quedar al arbitrio de la Administración discernir si un hecho se ha cumplido o no se ha cumplido o determinar que algo ha ocurrido si realmente no ha sido así".[1] Esta indeterminación sin embargo, no le permite al juez actuar total y absolutamente libre. La interpretación del caso particular se mueve dentro de parámetros establecidos por la propia Constitución. El juez debe buscar, como lo dice el artículo 2º del Decreto 2591 de 1991, la naturaleza del derecho fundamental que permita su tutela. Es entonces en la naturaleza, en el estudio de su esencia, en donde el Juez descubre si está frente a un derecho fundamental. La labor que realiza el Juez de Tutela es de verificación; él no crea el derecho fundamental, lo desentraña y verifica. Esta "teoría de la verificación" también es desarrollada por Dworkin sobre la figura del Juez modelo, capaz de encontrar racionalmente la solución justa. "El Juez no tiene una función creadora, sino garantizadora de los derechos".[2] De conformidad con los criterios expuestos se concluye que obra gran importancia la labor de interpretación del Juez, al asumir un serio compromiso impuesto por la filosofía que orienta la nueva Constitución, pues solamente mediante el análisis crítico y razonable se pueden encontrar los parámetros justos en la comparación entre los hechos expuestos y la norma constitucional".[3] Y, respecto a la VIVIENDA DIGNA, para analizar si en determinadas circunstancias se puede catalogar como derecho fundamental, la Corte ha dicho: "La dignidad comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta. Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la humanidad se ha relacionado históricamente con la vivienda en forma paralela al desarrollo de la civilización. De los nómadas a las cavernas, de los bohíos a las casas, de las casas a los edificios, toda la evolución del hombre se traduce en su forma de vivienda"[4]. Pero, para que prospere una tutela como protección al derecho a vivienda digna es indispensable estudiar con mucha atención cada caso particular. Ha resaltado la Corporación: "el derecho a una vivienda digna no otorga a la persona un derecho subjetivo a exigir del Estado, de manera directa, una prestación determinada. Los derechos constitucionales de desarrollo progresivo o derechos programáticos, condicionan su efectividad a la previa obtención de las condiciones materiales que los hacen posibles. Por esto es acertado afirmar que, en principio, los derechos de segunda generación no son susceptibles de protección inmediata por vía de tutela. Situación diferente se plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran de manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido esencial deberá extenderse la necesaria protección constitucional."[5] En Conclusión, la efectividad de la tutela respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto. Esa relación HOMBRE-MATERIA plantea perspectivas jurídicas muy interesantes cuando, como en el presente  caso,  el movimiento de la materia NO VIVA afecta unos intereses particulares. B. CASO CONCRETO QUE MOTIVA ESTA ACCION DE TUTELA Y CONSECUENCIAS JURIDICAS GENERADAS POR LOS DESPLAZAMIENTOS DE TIERRA. Puede suceder la contingencia de que la casa de inquilinato de propiedad de Oliva de Ariza corra el riesgo grave de derrumbarse por presión de tierra erosionada. Ya existe un daño parcial consistente en que desprendimientos de tierra han taponado ventanas, afectado habitaciones del inmueble y agrietado algunas paredes. El movimiento de la materia  no viva hacia la hondonada donde se ubica la mencionada habitación se ha debido a factores susceptibles de superación: se cometieron  equivocaciones por parte del urbanizador (corte vertical  en parte  negativo del talud), por parte de la propietaria (emplear  técnica no adecuada para la construcción) por parte de los vecinos (edificar en parte alta sin piso firme), por parte de la comunidad (socavar el terreno  para construir una cancha de tejo) y a un factor insuperable: TEMBLORES DE TIERRA. Como se aprecia, no hay el menor indicio de que el Distrito hubiera cometido un hecho antijurídico. El artículo 90 de la Constitución dice que "El Estado responderá patrimonialmente por los daños anti-jurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de la autoridades públicas". Ante esta situación no se ve que haya responsabilidad de parte de la Entidad territorial contra quien se dirige  la tutela, sin embargo,  la accionante pide al Distrito que "le solucione el problema". Aunque no es explícita la meta que se propone  la petente, si es fácilmente deducible lo que sería ideal para ella: que se le mantenga su casa como  propiedad y como medio de subsistencia ya que con el producido  del inquilinato sobrevive Oliva de Ariza. Y cree, de buena fe por supuesto, que como parte de la erosión proviene de un parque, es el Distrito Capital quien debe pagar los gastos que demande  la seguridad de su casa y la continuidad de su medio de supervivencia económica. Pero, no le asiste razón a la petente porque el Distrito no es responsable y la teoría de la antijurícidad del artículo 90 se edifica sobre trato desigual. Y, en verdad, el riesgo proveniente de un temblor de tierra es igual para todos, luego no se puede invocar tampoco la teoría de la lesión, aquella según la cual una persona no está obligada a soportar un riesgo superior al que deban soportar todas las personas por el hecho de vivir en sociedad. Pero, el análisis no puede limitarse en esta sentencia al tema  de la responsabilidad. Ocurre que la propiedad y fuente de ingresos son para doña Oliva más importantes que un valor  fundamental: el de la vida de las personas que habitan el inquilinato. Para la dueña del inmueble, su propia existencia la hace derivar del producido del inquilinato y la existencia de los inquilinos la limita a esta vivencia: el miedo ante la catástrofe. Para el Juzgador, la representación mental de Oliva de Ariza no puede estar desligada de dos polos: el de la naturaleza y el del prójimo (los derechos del otro) y hay que ver los efectos jurídicos de estos dos factores, máxime cuando son frecuentes los temblores de tierra en Colombia y principia a formar parte de nuestra cultura la participación ciudadana para mitigar los efectos de las catástrofes. Respecto a la naturaleza la pregunta es: fenómenos como los terremotos qué efectos jurídicos producen en la relación Estado - particulares?. Con un criterio de reducción de la ciencia jurídica a los conceptos físicos se podría decir que esta clase de movimientos mecánicos que ocasionan transformaciones en la corteza terrestre, difícilmente generarían consecuencias jurídicas. Por eso, dentro de nuestra normatividad civil se exonera la indemnización de perjuicios cuando ocurre la denominada fuerza mayor o caso fortuito (art. 1616 C.C.) y se ha llegado  a definir estos fenómenos en el artículo 1º de la Ley 95 de 1890 así: "Se llama fuerza  mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc". Pero no se pueden hacer afirmaciones negativas absolutas: aún en el derecho romano, que consagró el VIS MAYOR (fuerza mayor) podía subsistir la responsabilidad civil si por convenio se modificaba el principio general de imposibilidad de cumplir las obligaciones cuando ocurría caso fortuito o fuerza mayor. Por supuesto que debe aclararse que la responsabilidad estatal tiene fundamento autónomo en el artículo 90 de la C.P., aunque se puede acudir al Código Civil como críterio auxiliar. Y, en el campo constitucional hay que admitir la interacción  entre la naturaleza y la sociedad. La naturaleza sería jurídicamente  nada sin el hombre social. Está llamado a recoger el postulado neopositivista, según el cual los conceptos de las ciencias sociales (entre ellas el derecho) dependerían de los conceptos psicológicos, biológicos o físicos[6]. Hoy en día  el movimiento de la materia  no se agota en la investigación científica mecánica sino que se complementa con la investigación científica de la sociedad y, entonces, el movimiento de la materia tiene importancia cuando afecta  relaciones económicas, técnicas, políticas, morales, ideológicas, científicas, artísticas, cosmovisuales y en estas situaciones hay que analizar algo más: el derecho del otro, es decir, el comportamiento que deben asumir el Estado y los particulares  ante las emergencias que perjudiquen o amenacen al prójimo. Ante un hecho, como sería por ejemplo un temblor de tierra (movimiento de la materia no viva) el tema jurídico de la responsabilidad pierde perspectiva, máxime si no ocurre el daño antijurídico (art. 90 C.P.) y surge con fuerza uno  los principios básicos del Estado Social de Derecho: LA SOLIDARIDAD. No se puede dejar sola a la persona afectada ya  que en este evento lo social es lo dominante y se deben emplear los mecanismos posibles para superar la emergencia y evitar  otros daños graves. En el presente caso es obvio que el Distrito Capital no es responsable de que la construcción de Oliva de Ariza se tornara inestable, pero eso no exonera, ni a la comunidad ni al Distrito, del deber de "obrar conforme al principio de solidaridad social,  respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas" (art. 95 C.P.), con el criterio de que "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, creencias, y demás derechos  y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los  deberes sociales del Estado , y de los particulares" (art. 2º C.P.); y con la solidaridad que deben tener las personas que integran a Colombia (art.1º de la Carta). Para el ejercicio de la solidaridad se requiere voluntad  política y compromiso humanitario. Esta Sala de Revisión ya ha fijado  su criterio sobre los deberes del Distrito, sin necesidad de que para ello  se acuda ante la justicia. En sentencia T-500 de 4 de noviembre de 1994, se dijo: "No deben entonces las autoridades administrativas esperar que los ciudadanos instauren acciones judiciales administrativas para poner en mancha las medidas que hagan efectivo los derechos de las personas; la eficacia de la función administrativa es un claro mandato  constitucional (art. 209 C.P.)...por lo cual deben las autoridades administrativas actuar eficientemente para mejorar el  nivel de vida de la población y remover aquellos obstáculos que impiden al  ciudadano el goce de sus derechos". En el expediente que contiene la tutela de Oliva de Ariza hay opiniones de ingenieros que sugieren desde la construcción de un muro de contención hasta el cubrimiento de la tierra con plásticos para evitar filtraciones. Es insólito que la afectada  no haya hecho nada esperando que el Distrito "le solucione el problema", con este  comportamiento  de la actora (descargar en el Estado toda la solución de lo que ocurre por culpa de otros), se podría llegar al absurdo  de que la desidia o equivocaciones de urbanizadores y constructores tendrían que ser solucionados por los Municipios y esto sería  premiar la imprudencia  cuando no la mala fé o la violación de los  reglamentos. Y es de resaltar que la petente no ha pedido que la zona se declare como de alto riesgo para que se inicie el proceso administrativo de expropiación. Como esto no ha sido materia de esta tutela es evidente que no se dan los presupuestos para que ella prospere. Es de sentido común que no todos los problemas tienen respuestas en la  acción de tutela. La tutela es viable cuando la autoridad pública, o en ciertos casos los particulares, vulneran o amenazan un derecho fundamental. Podría pensarse que en circunstancias muy especiales algunos hechos de la naturaleza serían coadyuvantes o causa mediata del amparo, como por ejemplo si la autoridad retarda una declaratoria de alto riesgo, la expropiación y la reubicación, pero si ésto no es lo que se pide en la tutela, mal puede el juzgador ordenarlo, cuando la interesada espera es la reparación del daño locativo. Sin embargo, el análisis de esta Sala de Revisión no puede limitarse al propósito de la accionante. Hay que decir lo siguiente: Es deber del Estado adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo como solución inmediata al riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo habita y como solución preventiva para que no vaya a ser habitado por otras personas; puede acudirse a lo expropiación y ello significa que el bién expropiado se incorpora al espacio público y que el antiguo propietario puede comprar otro inmueble que supla el que tenía, así se cumple el principio político del artículo 51 de la Constitución. La autoridad debe actuar con prudencia porque están en juego el derecho de propiedad, el derecho a la vivienda digna y el derecho a la vida. En realidad, una de las formas posibles  para defender la vida  y la integridad de las personas que habitan en la casa de Oliva de Ariza es aplicando el artículo  10 de la Ley  9 de 1989: "Para efectos  de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines: "m-) Reubicación de asentamientos urbanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos" Hay un procedimiento que contiene las respuestas a casos semejantes al planteado en esta tutela, es el establecido en el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991 que expresamente establece: "A partir de la vigencia de la presente ley, los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser indudables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la de la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentimientos localizados en dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentimiento determinado. (1932, 2192). Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquiridos el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía. Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2º del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo. Las autoridades que incumplieren la obligaciones que se les impone en el presente artículo, incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación. Como se aprecia el artículo es terminante y desarrolla la Ley 9ª de 1989 y le da respaldo al Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá. Estas normas adquieren relevancia en la nueva Constitución porque el artículo 51 de la Carta establece como política a seguir: que el Estado fije las condiciones necesarias  para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. Es justo que si una zona es de alto riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que  antes disfrutaban. Pero la señora ni ha solicitado la evacuación, ni la Alcaldía ha hecho uso del artículo 5º de la Ley 2ª de 1991. Puede la Corte  Constitucional ordenarla en una sentencia de tutela?. Perfectamente podría hacerlo para proteger la vida de los inquilinos, si existiera en el expediente prueba seria de que  la zona está catalogada como de alto riesgo. Pero, según ya se anotó en esta sentencia, la prueba  demuestra que la situación es grave, sin llegar aún a ser de alto  riesgo. Y no puede la Corte Constitucional hacer la calificación sin prueba plena que lo sustente. 3.-  DECISIONES A TOMAR En la presente acción no puede  prosperar la tutela en los  términos como está planteada y en tal sentido se confirmará la sentencia materia de revisión. Pero no por los razonamientos hechos por el Juzgado 26 Civil Municipal. Aunque el amparo no prospere, las consideraciones  que la Sala de Revisión ha hecho respecto a la posibilidad de evacuar, expropiar y colaborar en la emergencia, deberán ser apreciadas por el Distrito Capital en su  justa dimensión. En mérito de lo expuesto, la  Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Juzgado 26 Civil Municipal de Santafé de Bogotá, proferida el veintidos (22) de agosto del mil novecientos noventa y cuatro (1994) en la acción de tutela de la referencia; teniéndose en cuenta  los razonamientos hechos en la parte motiva de esta sentencia de Revisión. SEGUNDO: ORDENAR que por la secretaría General de esta Corporación se comunique esta providencia al Juzgado 26 Civil Municipal de esta ciudad para las notificaciones y efectos  previstos en los artículos 36 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO: Envíese copia de esta sentencia al Defensor del Pueblo, al DAMA y a la Oficina para la prevención de emergencias del Distrito Capital. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA. Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder. Cuadernos de Civitas. Tercera edición. Editorial Civitas. S.A., Madrid, 1983, págs. 31 y 3. [2]Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Tomo I. El ordenamiento jurídico. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1991, pág. 94. [3]Sentencia T-002 de 1992, Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. [4]Sentencia Nº C-575 de 29 de octubre de 1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. [5]Sentencia Nº T-308, de 4 de agosto de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [6]CARNAP desarrolló la idea de la ciencia unificada, que en su esencia sería  una ciencia física que niega la independencia de las otras partes de la ciencia.

T-022-95 Sentencia No Sentencia No. T-022/95 ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad No cabe en principio la acción de tutela si hay a disposición del interesado otro medio de defensa judicial siempre que éste resulte apto para la garantía cierta del derecho fundamental, es decir que no sea puramente teórico, y que su objeto sea específicamente la protección del mismo, lo cual significa que los fines que se persiguirían con la tutela puedan alcanzarse por conducto del mecanismo judicial alternativo. Si el juez ante el cual se instaura la acción de tutela encuentra configuradas esas condiciones -que se desprenden especialmente de los artículos 1º, 5º, 86 y 228 de la Constitución Política- debe negarla, a menos que establezca de manera fehaciente la inminencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual podrá otorgarla transitoriamente mientras se adopta la resolución judicial de fondo. ACTO ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA La acción instaurada en el caso materia de examen era improcedente, ya que en relación con los mismos hechos y precisamente por el posible desconocimiento del debido proceso, la peticionaria acudió a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pedir la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le negó la sustitución pensional. Llegó inclusive a demandar la suspensión provisional de dichos actos administrativos y le fue negada. SUSTITUCION PENSIONAL-Improcedencia por no cohabitar Se presume que la peticionaria, al solicitar que se le reconocieran los derechos que pudiera tener en calidad de cónyuge del Oficial fallecido, conocía la existencia de dicha norma y, por tanto, sabía que uno de los factores determinantes para obtener la pensión sustitutiva tenía que ver con el tema que precisamente investigó la Caja. DERECHO DE PETICION-Término para resolver El sentido del artículo 6º del C.C.A. radica en asegurar que el particular que ha acudido a la administración, si ésta todavía no puede darle una respuesta de fondo acerca de lo pedido, obtenga noticia sobre el trámite que sigue su petición y sepa el momento en que se le resolverá, con lo cual se compromete la autoridad respectiva. La norma no exige que en la comunicación se repita al particular de manera exhaustiva cuáles son los pasos que se llevan a cabo en torno a su solicitud. SUSPENSION DE ACTO ADMINISTRATIVO POR TUTELA-Improcedencia No entiende la Corte la razón por la cual el Tribunal, habiendo negado él mismo la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, dentro de las reglas propias del proceso contencioso que allí se adelanta, resolvió suspenderlos en sede de tutela. Con ello extendió el alcance de la acción más allá del ámbito que le corresponde pues hizo que fuera apto como recurso adicional o suplementario de los legalmente instituídos, lo que no se compadece con su sentido constitucional. DEMANDA DE TUTELA-Improcedencia de rechazo in limine De conformidad con la ley y la jurisprudencia, lo pertinente no era el rechazo "in limine" de la demanda sino el estudio de fondo de las pretensiones y la decisión, en este caso, de negar la protección solicitada. Recuérdese que no solamente se estima improcedente la acción incoada en esta oportunidad por existir otro medio de defensa judicial en cuanto a algunos derechos, sino que, materialmente analizados otros de los que se alegaban desconocidos, se ha encontrado que no lo eran, lo que necesariamente exigió el análisis sustancial del asunto, al que ha procedido la Corte. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-45979 Acción de tutela instaurada por RUBBY ESCRUCERIA VIUDA DE VEGA URIBE contra la CAJA DE RETIRO DE LAS F.F.M.M. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1º) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. I. INFORMACION PRELIMINAR Por conducto de apoderado, RUBBY ESCRUCERIA VIUDA DE VEGA URIBE ejerció acción de tutela contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por estimar que dicha entidad vulneraba sus derechos fundamentales. En la demanda se expusieron los siguientes hechos: 1. El General Miguel Vega Uribe falleció el 23 de septiembre de 1993, en goce de asignación de retiro a cargo de la citada Caja, cuyo director expidió las resoluciones 1791 del 12 de noviembre de 1993 y 055 del 20 de enero de 1994, mediante las cuales negó la sustitución pensional solicitada por la demandante. Para el efecto, la Caja, de manera oficiosa adelantó una investigación que buscaba acreditar si la solicitante estaba separada de hecho de su esposo al momento de fallecer éste. 2. Dentro de la investigación se tomaron los testimonios de varias personas, entre ellos los guardaespaldas del causante, respecto a los acontecimientos que permitieran establecer si los esposos hacían vida en común. Con ello -en el sentir de la demandante- se vulneró su derecho a la intimidad. 3. La interesada no intervino en ninguna de las diligencias llevadas a cabo y, además, se allegó al expediente, de manera oficiosa, el material probatorio sobre la supuesta "separación de techos", que no de cuerpos, entre la actora y el militar desaparecido, con todo lo cual -alega aquélla- fue desconocido su derecho al debido proceso. 4. Las resoluciones mencionadas fueron demandadas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que admitió la demanda pero negó la suspensión provisional. 5. La demandante tiene 59 años de edad y es madre de tres hijas. Como derechos vulnerados fueron señalados los previstos en los artículos 2, 11, 29, 42, 44, 46, 48 y 53 de la Constitución Política. La tutela se solicitó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues en la demanda se expresa que el objetivo de la acción consiste en alcanzar protección para los derechos de la accionante, sabiéndose que el proceso iniciado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene resultado inmediato. El daño irreparable en este caso -dice la demanda- es la carencia de medios de subsistencia, que pone en peligro el derecho a la vida de la accionante. II. DECISIONES JUDICIALES Mediante Sentencia del 3 de agosto de 1994, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió tutelar los derechos de petición, debido proceso, intimidad y seguridad social de RUBBY ESCRUCERIA, para cuyo efecto suspendió los efectos jurídicos de las resoluciones por las cuales la Caja de Retiro de las F.F.M.M. negó la sustitución pensional, durante el trámite del proceso Contencioso Administrativo, "quedando la accionante en posibilidad de iniciar nuevamente actuación administrativa con plena garantía de sus derechos fundamentales". Se negó la protección judicial en cuanto a los demás derechos invocados. Según el Tribunal, la administración manifestó a la accionante que se tomaría algún tiempo para pronunciarse sobre la sustitución pensional debido al tiempo que requería el estudio de los documentos sobre la materia, sin informarle sobre las verdaderas razones de la demora. Esta -expresó- se debió en realidad a que el Director de la Caja había iniciado de manera subrepticia una investigación para establecer la situación familiar de los cónyuges en la época inmediatamente anterior al deceso del General Vega. Por ello dirigió numerosas cartas a los amigos de la pareja, pidiéndoles informaciones confidenciales al respecto e interrogó a la administradora del edificio en donde habitaba el causante, a los escoltas y al chofer, sin que en toda la actuación pudiera intervenir la interesada. En todo esto se fundó la Caja para dar por comprobada la separación de los cónyuges y negar la pensión sustitutiva. Al analizar la situación reseñada a la luz de las garantías constitucionales, la Corporación dedujo que habían sido vulnerados los derechos fundamentales ya mencionados. Impugnada la providencia por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Fallo del 19 de agosto de 1994, decidió revocarla. Consideró la Sección que, cuando se utiliza la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, indefectiblemente debe hacerse uso del medio de defensa judicial que la ley ha previsto para dirimir las controversias dado que aquélla no es sustitutiva de éste. Ello puede hacerse antes de instaurar la acción o conjuntamente con ella. El último evento -dijo el Consejo de Estado- supone que no haya habido pronunciamiento judicial alguno en torno a las pretensiones del actor, pues de lo contrario no sería viable la acción de tutela, dado que el mecanismo transitorio precisamente busca proteger unos derechos mientras la autoridad judicial competente adopta una decisión. En el evento sub lite -manifiesta- habiendo acudido la actora a la vía de lo Contencioso Administrativo, le fue negada la suspensión provisional de los actos demandados, que son los mismos respecto de los cuales aduce la violación de derechos fundamentales, para que a través de la tutela se suspendan los efectos que no fueron suspendidos antes. Esta circunstancia -concluye la Sentencia- descarta el carácter transitorio del mecanismo de tutela y evidencia la naturaleza alternativa del expresado medio de defensa judicial, por lo cual resulta improcedente la acción de tutela instaurada. Además -agrega- de aceptarse su viabilidad se estaría permitiendo en el fondo que a través de la acción de tutela se dejen sin efecto providencias judiciales cuyo contenido no ha sido controvertido. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional goza de competencia para revisar los fallos mencionados, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y según las reglas del Decreto 2591 de 1991. Este examen se efectúa en cuanto el caso fue escogido según dichos preceptos y repartido a la Sala Quinta de Revisión. La acción de tutela frente a otros medios de defensa judicial. La competencia radicada para resolver el mismo punto que se busca dilucidar mediante la tutela. Exclusión de la pluralidad de competencias La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que la acción de tutela presenta, como una de sus características primordiales, la de subsidiariedad, derivada de los perentorios términos del artículo 86 de la Carta. Ella consiste en que, salvo el caso de un perjuicio irremediable que se haga preciso contrarrestar mediante una tutela transitoria, no puede demandarse esta especial forma de protección judicial cuando, dentro del sistema jurídico, han sido previstos otros medios de defensa cuya utilización ante los jueces tenga por objeto el mismo asunto. Como se subrayó en la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, "...la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce". En el enunciado principio insistió la Sala Plena de la Corte al proferir la Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, en la cual, trazando los límites de la acción de tutela, sostuvo: "...tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...". (...) "Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste  y la acción  de tutela  porque  siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales". (...) "Vistas así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición "otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela". (...) "En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El entendimiento y la aplicación del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a los fines que le son propios si se los armoniza con el sistema.  De allí que no sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no querido por el Constituyente". La Corte ha advertido, sin embargo, que el medio judicial cuya existencia desplaza a la acción de tutela debe ser adecuado a la protección real del derecho fundamental objeto de violación y amenaza. Así se delineó el concepto de idoneidad en la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992: "Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía". Igualmente, la Corte ha subrayado que "la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de otros". "Esto significa -ha sostenido la jurisprudencia- que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquél se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993). Las precedentes consideraciones, que se ratifican en esta oportunidad, en nada menoscaban y más bien precisan el alcance del concepto de subsidiariedad, dejando en claro que no cabe en principio la acción de tutela si hay a disposición del interesado otro medio de defensa judicial siempre que éste resulte apto para la garantía cierta del derecho fundamental, es decir que no sea puramente teórico, y que su objeto sea específicamente la protección del mismo, lo cual significa que los fines que se persiguirían con la tutela puedan alcanzarse por conducto del mecanismo judicial alternativo. Si el juez ante el cual se instaura la acción de tutela encuentra configuradas esas condiciones -que se desprenden especialmente de los artículos 1º, 5º, 86 y 228 de la Constitución Política- debe negarla, a menos que establezca de manera fehaciente la inminencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual podrá otorgarla transitoriamente mientras se adopta la resolución judicial de fondo. Ahora bien, la existencia de otro medio judicial y la consiguiente improcedencia de la acción como mecanismo definitivo resultan evidentes cuando el interesado ha acudido a otra vía judicial y espera que se le resuelva en relación con el mismo objeto de controversia que busca dilucidar mediante la solicitud de tutela. En tales eventos, la competencia ya se ha radicado en un determinado juez o tribunal y, por tanto, en guarda de la autonomía funcional consagrada en el artículo 28 de la Carta y de conformidad con las reglas propias de cada juicio, esenciales dentro de la idea de un debido proceso (Artículo 29 C.P.), no puede ser despojado de ella. Tampoco resultaría admisible que en relación con idéntico asunto cupieran dos decisiones, que inclusive podrían resultar contradictorias. En vista de todo lo anterior, juzga la Corte que la acción instaurada en el caso materia de examen era improcedente, ya que en relación con los mismos hechos y precisamente por el posible desconocimiento del debido proceso -también alegado en sede de tutela-, la peticionaria acudió a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pedir la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le negó la sustitución pensional. Llegó inclusive a demandar la suspensión provisional de dichos actos administrativos y le fue negada. Según los documentos examinados en el curso del proceso, la solicitante no afronta la posibilidad de un perjuicio irremediable para ninguno de sus derechos fundamentales, pues no logró demostrar la inminencia de una situación grave que pudiera requerir decisión judicial inmediata. Es claro, por otra parte, que goza de rentas distintas a la pensión que reclama, pues recibe, por ejemplo, el canon de arrendamiento de un inmueble ubicado en esta ciudad, según certificación que obra en el expediente. El derecho a la intimidad de la accionante y el de su familia, que podría tutelarse en aplicación directa del artículo 15 de la Constitución pese a existir un proceso Contencioso Administrativo en el que nada se debate a ese respecto, no ha sido objeto de violación o amenaza proveniente de acciones u omisiones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. En efecto, las averiguaciones adelantadas por dicha entidad acerca de si la cónyuge sobreviviente hacía vida en común con el General Vega Uribe en el momento de su deceso se llevaron a cabo con el único propósito de verificar si en el caso concreto se cumplía el requisito señalado en el artículo 195, parágrafo, del Decreto 1211 de 1990. Se presume que la peticionaria, al solicitar que se le reconocieran los derechos que pudiera tener en calidad de cónyuge del Oficial fallecido, conocía la existencia de dicha norma y, por tanto, sabía que uno de los factores determinantes para obtener la pensión sustitutiva tenía que ver con el tema que precisamente investigó la Caja. En lo concerniente al derecho de petición de la accionante, la Corte encuentra que no fue vulnerado, pues respecto de la solicitud presentada el 28 de septiembre y recibida por la Caja el 1º de octubre de 1993, la entidad remitió a la peticionaria un oficio fechado el 12 de octubre del mismo año, en el cual, aplicando lo previsto en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, le informó que todavía estudiaba la documentación allegada para pedir la pensión sustitutiva y que acerca de ésta se resolvería el 12 de noviembre, como en efecto se hizo por medio de Resolución 1791. Esta Corporación no comparte el criterio expuesto por el Tribunal de Cundinamarca en el sentido de que la Caja violó el derecho consagrado en el artículo 23 de la Constitución, por no haber comunicado a la peticionaria el 12 de octubre que adelantaba investigaciones acerca de si ella hacía vida en común con el fallecido, pues, como antes se advierte, al solicitar la pensión sustitutiva la señora Escrucería viuda de Vega se sometía a que la institución verificara lo relativo al enunciado aspecto de su vida matrimonial, en aplicación del Decreto 1211 de 1990, por lo cual no había necesidad de reiterar que las gestiones de la Caja se adelantaban en tal sentido. Pero, además, la carta enviada por el organismo a la solicitante expresaba con claridad que no había resuelto y que lo haría apenas el 12 de noviembre por cuanto requería examinar la documentación pertinente, tanto la recibida como la que todavía se recaudaba, lo cual, fuera de ser exacto en el caso concreto, era indispensable para adoptar la decisión. El sentido del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo radica en asegurar que el particular que ha acudido a la administración, si ésta todavía no puede darle una respuesta de fondo acerca de lo pedido, obtenga noticia sobre el trámite que sigue su petición y sepa el momento en que se le resolverá, con lo cual se compromete la autoridad respectiva. La norma no exige que en la comunicación se repita al particular de manera exhaustiva cuáles son los pasos que se llevan a cabo en torno a su solicitud. Añádase a lo anterior que sobre la petición presentada resolvió la Caja de Retiro, precisamente mediante la expedición de las resoluciones atacadas, aunque lo hizo desfavorablemente. Como ya la Corte lo ha señalado en repetidas ocasiones, el derecho de petición se satisface al decidir sobre el tema que se plantea, sin que el sentido de la resolución adoptada deba ser necesariamente positivo. Improcedencia de la suspensión del acto administrativo por vía de tutela En relación con la sentencia de primera instancia, no entiende la Corte la razón por la cual el Tribunal de Cundinamarca, habiendo negado él mismo la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, dentro de las reglas propias del proceso contencioso que allí se adelanta, resolvió suspenderlos en sede de tutela. Con ello extendió el alcance de la acción más allá del ámbito que le corresponde pues hizo que fuera apto como recurso adicional o suplementario de los legalmente instituídos, lo que no se compadece con su sentido constitucional. No ignora la Corte que el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el juez, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso. Tal medida exige, sin embargo, que la tutela se conceda apenas de manera temporal, en tanto se falla el proceso ordinario, motivo por el cual está excluída como modalidad definitiva del amparo. Además, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte, la inaplicación de que se trata no puede confundirse con la suspensión provisional del acto administrativo, como al parecer lo creyó el Tribunal. Ha señalado la Corte: "El carácter precario de la medida y la incompetencia del juez de tutela para penetrar en el terreno reservado a otra jurisdicción (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es aplicación del principio constitucional sobre autonomía de los jueces (artículos 228 y 230 C.N.), están claramente subrayados en el artículo 8º del Decreto 2591 de  1991 -destinado específicamente al tema del amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela a expresar en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acción instaurada por el afectado.  Este, en todo caso, deberá ejercer la acción correspondiente en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela, cuyos efectos cesarán si así no lo hace. Pero, además, tratándose de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de tutela.  Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa (artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992". (...) "Como puede verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o anulado por ella. Debe repararse por otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993). Desde  luego, negada  como fue  la suspensión  provisional -cuyos efectos tienen mayor amplitud que la mera inaplicación al caso concreto, pues afectan el contenido mismo del acto- ya se había establecido por el tribunal competente que no existía oposición prima facie entre las resoluciones acusadas y las normas superiores a las cuales estaban sometidas, lo cual quiere decir que, como lo observó el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, se tenía entonces un pronunciamiento judicial en torno a las pretensiones de la petente y ello restaba a la tutela el carácter transitorio con el que se la quiso presentar, como resulta claro al leer la parte resolutiva del fallo de primera instancia, a cuyo tenor la accionante, después de la "suspensión" en él ordenada, quedaba "en posibilidad de iniciar nuevamente actuación administrativa". Una nueva suspensión, decretada esta vez en virtud de la acción de tutela, implicaba notoria contradicción con lo ya definido. Se confirmará la sentencia del Consejo de Estado, aunque se precisará que, de conformidad con la ley y la jurisprudencia, lo pertinente no era el rechazo "in limine" de la demanda sino el estudio de fondo de las pretensiones y la decisión, en este caso, de negar la protección solicitada. Recuérdese que no solamente se estima improcedente la acción incoada en esta oportunidad por existir otro medio de defensa judicial en cuanto a algunos derechos, sino que, materialmente analizados otros de los que se alegaban desconocidos, se ha encontrado que no lo eran, lo que necesariamente exigió el análisis sustancial del asunto, al que ha procedido la Corte. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR el fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, proferido el diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), pero en el sentido de negar la protección solicitada. Segundo.- Por Secretaría LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-023-95 Sentencia No Sentencia No. T-023/95 ACCION DE TUTELA-Medidas provisionales/SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO-Restablecimiento inmediato Por auto se dispuso, como medida provisional, el restablecimiento inmediato del servicio de acueducto. Esta decisión obedeció al propósito de "evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público", de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 7 del decreto 2591 de 1991. AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA Para actuar como agente oficioso se requiere que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. Condición que, como es lógico, no basta afirmar sino que es menester demostrar. No podía el demandante obrar como agente oficioso de los moradores de Piedras. ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR CONCEJAL Conferir a los concejales la facultad de demandar la tutela de los derechos de los habitantes de sus respectivos municipios, distorsionaría por igual la naturaleza y los fines de la acción de tutela y de las funciones propias de tales concejales. SERVICIO PUBLICO DE ACUEDUCTO-Suspensión/JUEZ DE TUTELA-Orden de suspender servicio Si se tiene en cuenta que centenares de municipios no disponen del servicio de acueducto, o que muchos de los acueductos no tienen sistemas de purificación de agua, no resulta aceptable el acudir a la acción de tutela para conseguir la no prestación del servicio. Es verdad que es necesario elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Pero el camino para ello es el mejoramiento de los servicios públicos que existen, y no su supresión. Si, en principio, no resulta admisible el que los jueces, al fallar sobre las acciones de tutela, impartan a los encargados de la administración la orden de construir obras, tales como carreteras, hospitales, estadios, etc.,  menos aceptable aún es la orden de suspender el servicio público que se está prestando. Ref: Expediente T- 54.604 Demandante: Néstor Grégory Díaz Rodríguez. Procedencia: Juzgado Primero Civil  del Circuito de Ibagué. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía Sentencia aprobada en sesión de la Sala Primera de Revisión, el primer (1er.) día, del mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Primera de Revisión, integrada por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, procede a decidir de fondo sobre el fallo proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, en el proceso de tutela originado en la demanda presentada por Néstor Grégory Díaz R., contra el Alcalde Enrique Rodríguez Martínez, del municipio de Piedras, Departamento del Tolima. El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el  Juzgado Primero Civil  del Circuito de Ibagué, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número doce de la Corte eligió, para su revisión, el fallo de la referencia. I.  ANTECEDENTES A. Demanda y sentencias de primera y segunda instancias Diciendo que procedía para defender "los Derechos a la Vida, Salud, y Dignidad de los habitantes" del municipio de Piedras, departamento del Tolima, el actor demandó al Juez Municipal el impartir la orden de suspender el funcionamiento del servicio de acueducto, basándose en el argumento de no ser el agua apta para el consumo humano. El fallo de primera instancia no accedió a tal petición, y se limitó a ordenar la adopción de diferentes medidas, tendientes todas al mejoramiento de la calidad del agua que se suministra a los habitantes del pueblo. En la parte resolutiva se dijo: "RESUELVE: "PRIMERO.- TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la integridad y salubridad de las personas habitantes del Municipio de Piedras. "SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior ordenar al señor Alcalde de ésta (sic) localidad, que en el término de 48 horas promueva campañas preventivas para informar a los habitantes de ésta (sic) comunidad, y hacer recomendaciones para que el agua destinada al consumo humano sea hervida. "TERCERO.- Solicitar al señor Alcalde de este Municipio, para que en el término de un mes, presente los planes y programas que se desarrollarán para lograr la habilitación de los pozos 1 y 2, que se destinarán al consumo humano, prevíos (sic) los tratamientos sugeridos por la EXRO LTDA, y el estudio necesario de las aguas antes de ponerlos en servicio de la comunidad. "CUARTO.- Ordénese al señor Alcalde, representante del Municipio de Piedras, para que en el término de un año se adopten las medidas necesarias, para que se logre la prestación adecuada del servicio de acueducto a ésta (sic) comunidad. "..." En virtud del recurso de impugnación, el Juez Primero Civil del Circuito de Ibagué revocó tal decisión, y ordenó la suspensión del servicio de acueducto, en el término de 48 horas. Al respecto dispuso: "RESUELVE: "PRIMERO: REFORMAR LA SENTENCIA proferida por la Juez Promiscuo Municipal de Piedras en el sentido de amparar con el derecho de Tutela solicitada por el doctor NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ, a los habitantes de esa ciudad, al considerar que se les está vulnerando el derecho fundamental a la vida al estarles suministrando por el acueducto agua no apta para el consumo humano, "SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia que se revisa en el sentido de que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ésta (sic) decisión el Doctor ENRIQUE RODRIGUEZ MARTINEZ, en su condición de Alcalde Municipal de Piedras, ordene suspender el suministro de Agua contaminada por el acueducto y provea a los habitantes del casco urbano, con agua potable, empleando para ello los medios necesarios. "TERCERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la providencia que se revisa, en el sentido de ordenarle al Alcalde de la localidad de Piedras que en el término de noventa (90) días contrate y tenga en funcionamiento las plantas para el tratamiento requerido de las aguas extraídas de los pozos #1 y #2, para que sean (sic) suministrado el servicio por el acueducto. "CUARTO: CONFIRMAR los numerales dos, cinco y sexto de la parte resolutiva de la Sentencia impugnada. "QUINTO: PREVENIR al Alcalde Municipal del Municipio de Piedras, para que en ningún caso vuelva a incurrir en acciones u omisiones similares a las que dieron mérito para conocer de la Tutela que se revisa, de conformidad con lo consagrado en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991. "SEXTO: ORDENAR que se remita copia de ésta (sic) providencia a la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima, a la Corporación Autónoma Regional del Tolima "CORTOLIMA" como entidades encargadas la primera de velar por la salubridad y la segunda, como delegada del Ministerio del Medio Ambiente para que inicien las campañas tendientes a evitar la contaminación del RIO OPIA y que ejecuten los estudios sobre el grado de ella y sus afluentes y las causas que la ocasionan, para que promuevan las campañas que consideren necesarias con miras a erradicarla y coloquen avisos en diferentes lugares previniendo y advirtiendo los riesgos en el caso de que se efectúe consumo humano del agua del Río Opia. "SEPTIMO: Comuníqueseles lo determinado al Tutelante Doctor NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ, al Alcalde del Municipio de Piedras doctor ENRIQUE RAMIREZ MARTINEZ y al Juzgado Promiscuo Municipal de Piedras, quien queda encargado de vigilar el cumplimiento de ésta (sic) Sentencia para el logro de los objetivos referidos en el cuerpo motivo de ésta (sic) providencia. "..." Posteriormente, varios centenares de vecinos de Piedras, pidieron al juez de segunda instancia revocar su decisión, diciendo que su cumplimiento "nos ocasionaría graves e impredecibles perjuicios, ya que es la única fuente que por ahora tenemos para solucionar nuestras necesidades domésticas y de consumo, generando un problema sanitario y hasta de orden público". El juez rechazó esta petición, con el argumento de que sobre ella podría resolver esta Corte al revisar el proceso. B.- Aplicación del artículo 7 del decreto 2591 de 1991: medidas provisionales para proteger un derecho Por auto de fecha 13 de diciembre de 1994, la Sala Primera de Revisión dispuso, como medida provisional, el restablecimiento inmediato del servicio de acueducto. Esta decisión obedeció al propósito de "evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público", de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 7 del decreto 2591 de 1991 II. CONSIDERACIONES Procede la Corte Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes consideraciones. Primera.- Competencia La Corte es competente para la revisión de este proceso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y las normas pertinentes del decreto 2591 de 1991. Segunda.- Lo que se debate Tres aspectos deben estudiarse para resolver este asunto: El primero, la legitimación en la causa del demandante. El segundo, la procedencia de la acción de tutela, y la posibilidad de ejercer las acciones populares del artículo 1005 del C.C. en casos como éste. Consideración especial merecerá el análisis de si puede el juez de tutela ordenar la supresión de un servicio público, basado en su deficiente prestación. Tercera.- Legitimación en causa El demandante dijo actuar como agente oficioso de los moradores del municipio de Piedras. En ningún momento llegó siquiera a insinuar que el servicio de acueducto le causara daños a su propia salud.  Pero, ¿podía él actuar en la mencionada calidad?. Para la Corte es claro que tal posibilidad no existía.  El inciso segundo del artículo 10 del decreto 2591 de 1991 dispone: "También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.  Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud". Contiene esta disposición una exigencia que el agente oficioso no puede soslayar: que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. Condición que, como es lógico, no basta afirmar sino que es menester demostrar. El demandante no afirmó que todos los moradores de Piedras se encontraran en la imposibilidad de defender ellos mismos sus derechos. Y no habiéndolo afirmado, mal podría haberlo probado. No podía, en conclusión, el demandante obrar como agente oficioso de los moradores de Piedras. Y en cuanto a la actuación en su propio nombre, tampoco era procedente, por estas razones. En la demanda calló sobre su domicilio, y por ello en el fallo de primera instancia no se menciona esta circunstancia. En el memorial de impugnación que obra al folio 128 del cuaderno primero, afirma ser vecino de Ibagué. De este hecho surge una primera consecuencia: el servicio de acueducto de Piedras no tenía que ver con su vida diaria, por discurrir ésta en otro lugar. A lo anterior se agrega que, como ya se dijo, en parte alguna aparece la afirmación de que la salud o la vida del actor estuvieran en peligro por la calidad del agua que se consume en Piedras. Lo dicho tiene como consecuencia la falta de legitimación del actor en este proceso. Conviene, finalmente, hacer referencia a otro hecho. El actor fue concejal del Municipio de Piedras. Así hay que admitirlo, pues aunque él no lo dice, ni aparece la prueba correspondiente en el expediente, el alcalde sí lo afirma en su declaración (folio 68). Surge,  entonces la pregunta: ¿el ser o el haber sido concejal le confiere un mandato suficiente para ejercer la acción de tutela en nombre de todos los habitantes del municipio?. Para la Corte, también en este caso la respuesta es negativa. Ello, por estos motivos. En primer lugar, la calidad de concejal confiere las facultades que permiten obrar en el cabildo, facultades encaminadas a intervenir en la administración del municipio. A ellas se refiere, en forma genérica y como correspondientes a los concejos, el artículo 313 de la Constitución. Si un concejal quiere impartir una orden al alcalde, hacer que la administración emprenda la ejecución de una obra, puede hacerlo mediante la aprobación de un acuerdo (numeral 1 del artículo 315 de la Constitución). En segundo término, aceptar que la investidura de concejal habilita a su titular para actuar como agente oficioso de todos los pobladores del lugar, implica el conferir a los concejales el poder de decidir a su arbitrio cuándo tales pobladores no están en "condiciones de promover su propia defensa". Sería una especie de interdicción no prevista en la ley, y, lo que es peor, librada a la voluntad de una sola persona. En conclusión: conferir a los concejales la facultad de demandar la tutela de los derechos de los habitantes de sus respectivos municipios, distorsionaría por igual la naturaleza y los fines de la acción de tutela y de las funciones propias de tales concejales. Cuarta.- Improcedencia de la acción de tutela Si la acción de tutela no era viable por no estar el demandante legitimado para intentarla, tampoco procedía si se tienen en cuenta los hechos. En efecto, veamos. El actor afirma, como se vio, que actúa para proteger los derechos a la vida, la salud y la dignidad de los habitantes del municipio. Pero la verdad es que no existe prueba de que éstos estén "vulnerados o amenazados  por la acción o la omisión" de una autoridad pública. Si nos referimos a la salud o a la vida, no existe en el expediente ninguna prueba sobre enfermedades o muertes causadas por el agua del acueducto. Por el contrario: la médica del pueblo, en su declaración, afirma que no existe peligro de mortalidad, y que no se presenta el riesgo de epidemias. Se refiere, además, a las campañas que se vienen adelantando para que las gentes adopten prácticas elementales que mejoran la calidad del agua, como hervirla y filtrarla. Pero, hay más. Si se tiene en cuenta que centenares de municipios no disponen del servicio de acueducto, o que muchos de los acueductos no tienen sistemas de purificación de agua, no resulta aceptable el acudir a la acción de tutela para conseguir la no prestación del servicio. Procediendo con igual o similar falta de lógica, se podrían intentar acciones de tutela para suprimir otros servicios públicos, aduciendo su deficiencia o las fallas en su prestación. Tales serían los casos de la policía, y de la fuerza pública en general; de la educación; de la energía eléctrica; de la recolección de basuras; y hasta de la misma administración de justicia. Es verdad que es necesario elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Pero el camino para ello es el mejoramiento de los  servicios públicos que existen, y no su supresión.  Fue, precisamente, esta consideración la que movió a la Sala a ordenar el restablecimiento provisional del servicio de acueducto, como ya se indicó.  Por fortuna, el artículo 7 del decreto 2591 de 1991 permite adoptar esta clase de medidas. De otra parte, en el presente caso hay prueba en el expediente de cómo se ha venido trabajando en lo que se refiere al acueducto, aunando los esfuerzos del municipio y del Servicio Seccional de Salud del Tolima, con los de otras entidades públicas. Por ejemplo, al expediente se trajo (fl. 77 del cuaderno principal), la copia del "Proyecto de Acueducto de la Cabecera Municipal de Piedras Departamento del Tolima". Este documento proviene del Corpes Centro-Oriente, Instituto Fondo de Acueductos y Alcantarillados Rurales del Tolima (Fonart). Este proyecto se encuentra en ejecución y hasta ahora se han excavado dos pozos profundos que en el futuro podrían reemplazar otras fuentes, como la del río Opia. De otra parte, si, en principio, no resulta admisible el que los jueces, al fallar sobre las acciones de tutela, impartan a los encargados de la administración la orden de construir obras, tales como carreteras, hospitales, estadios, etc.,  menos aceptable aún es la orden de suspender el servicio público que se está prestando. Quinta.- Las acciones populares De conformidad con el inciso primero del artículo 8o. de la ley 9a. de 1989, "Los elementos constitutivos del Espacio Público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil..." En el caso que nos ocupa, podría pensarse que esta acción popular sería el camino para buscar el mejoramiento, que no la supresión, del servicio de acueducto. A esta conclusión se llega si se recuerda que el medio ambiente es "el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas, sociales, etc., que rodean a las personas". Tesis que encuentra su respaldo en el articulo 88 de la Constitución, según el cual "La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella". Es verdad que aún no se ha dictado la ley que desarrolle el precepto transcrito. Pero nada impide considerar que en el caso del ambiente y el espacio públicos, el artículo 8o. de la ley 9a. de 1989 es perfectamente aplicable, pues se ajusta cabalmente a la  norma constitucional. Conviene advertir que esta Corte, excepcionalmente, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando, en casos semejantes, se comprueba la vulneración o amenaza de derechos constitucionales fundamentales del actor. Lo cual, se repite, no ocurrió en este caso. IV.- Decisión Con base en las consideraciones anteriores, se revocará la sentencia de segunda instancia, que a su vez había revocado parcialmente la de primera instancia. En su lugar, se denegará la tutela demandada. Pero, para contribuir a la solución del problema de que se trata, se enviará copia de esta sentencia al Concejo Municipal y al Alcalde de Piedras, Tolima, lo mismo que al Gobernador de ese departamento, para que, en la medida de sus competencias, sigan colaborando en este asunto. Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Revócanse en todas sus partes las sentencias de primera y de segunda instancia dictadas por el Juez Promiscuo Municipal de Piedras, Tolima, y por el Juez Primero Civil del Circuito de Ibagué, con fechas diez y seis (16) de septiembre de 1994, y treinta y uno (31) de octubre del mismo año, respectivamente. Segundo.-  Deniégase la tutela demandada por el ciudadano Néstor Gregory Díaz Rodríguez, en escrito presentado el día siete (7) de septiembre de 1994, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Piedras, Tolima. Tercero.- Envíese copia de esta sentencia a los señores Gobernador del Tolima, Alcalde de Piedras y Presidente del Concejo Municipal, para lo indicado en la parte motiva. Notífiquese, cúmplase, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ponente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-024-95 Sentencia No Sentencia No. T-024/95 ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES/ACCION DE TUTELA CONTRA INSTITUCION UNIVERSITARIA-Socio invidente Cuando la violación de los derechos fundamentales de una persona ocurra por la actividad de un particular dentro de cualquiera de las situaciones mencionadas en el artículo 42 en referencia, procede la tutela como remedio subsidiario, pues el Constituyente y el Legislador han dado por entendido que el perjudicado es una persona fácilmente vulnerable, en virtud de las condiciones de superioridad en las que se encuentra y obra el particular que le causa el daño. En el presente caso la tutela es procedente desde el punto de vista meramente formal por dos razones fundamentales: la primera, porque el actor no sólo por la limitación física que padece, sino por la situación particular en que ha sido colocado por los directivos de la institución demandada, se encuentra en un estado de indefensión. La segunda porque el actor se encuentra igualmente en un estado de subordinación, pues además de fundador de dicha institución tiene el carácter de trabajador. TRABAJADOR-Trato discriminatorio/TRABAJADOR-Suministro de elementos de trabajo El actor ha sido víctima de un tratamiento discriminatorio frente a los demás fundadores de la Escuela, lo que se ha traducido no sólo en el desconocimiento de los derechos que le corresponden en la asociación como fundador, sino de las garantías que resultan de los principios del derecho al trabajo, como son los de asegurarle la ejecución de sus labores como trabajador en condiciones de justicia y dignidad. Se discrimina a uno de los miembros de una relación cuando se le otorga, por quien es depositario del poder de decidir, un tratamiento diferente al común de quienes hacen parte de esa relación, sin que medie una causa real, apoyada en razones de equidad, que justifique la conducta discriminatoria. En la relación de trabajo las partes no son iguales, de manera que al trabajador se le considera colocado en inferioridad de condiciones respecto de su empleador. Por eso, tanto la normatividad jurídica y los principios en ella contenidos que regulan y orientan las relaciones jurídicas de naturaleza laboral, se preocupan por establecer mecanismos protectores que permitan controlar esa desigualdad e impedir el abuso del derecho con desmedro de los intereses del trabajador. Al peticionario se le violaron los siguientes derechos fundamentales: - El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, pues se le dio un trato que puede calificarse, según las circunstancias antes narradas de inhumano y degradante, que además no se compadece con los deberes de la persona y del ciudadano de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; - El derecho a la igualdad, pues al actor no se le dio por las directivas de la institución el mismo tratamiento que en su condición de fundador se le otorga a los demás fundadores y - El derecho al debido proceso, porque las decisiones adoptadas en torno a la situación laboral del actor y las vías de hecho a las cuales acudió, envuelven en el fondo la imposición de sanciones sin el cumplimiento de las formalidades procesales. REFERENCIA: Expediente T-44574 TEMA: Protección de los derechos al trabajo en condiciones dignas, a no ser objeto de tratos inhumanos o degradantes, a la igualdad, y al debido proceso cuando concurre el carácter de asociado y de trabajador de una institución privada. PROCEDENCIA: Corte Suprema de Justicia - Sala Laboral PETICIONARIO: Enrique Arturo Rojas Luque. MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO BARRERA CARBONELL Aprobado en Santafé de Bogotá el primero (1o. ) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso de acción de tutela instaurado por el ciudadano Enrique Arturo Rojas Luque, ante el Tribunal Superior de Medellín-Sala Laboral. I. ANTECEDENTES. 1.  Los hechos. Mediante apoderado, el ciudadano Enrique Arturo Rojas inició acción de tutela contra la Escuela Colombiana de Mercadotecnia de la ciudad de Medellín, y específicamente contra sus órganos de dirección, por la violación de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 13, que establece y garantiza el principio de igualdad ante la ley; 16, sobre el libre desarrollo de la personalidad; 25, relacionado con el derecho al trabajo; 27, sobre la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, y 38, que reconoce el derecho a la libre asociación. Según los hechos en que se apoya la demanda, en el año de 1970, el peticionario constituyó, junto con otras personas, una fundación para la preparación, investigación científica y la asesoría en mercadotecnia. De acuerdo con los Estatutos de la Fundación, son asociados los fundadores y directivos de la Escuela e integran la Asamblea General del organismo, dichos fundadores o los remplazos designados libremente por estos. El demandante designó como su remplazo en la Asamblea General a la señora Berta Inés Rojas Buitrago, quien fue aceptada en el ejercicio de la función y tomó posesión ante dicho organismo, en los términos del artículo 17 de los mencionados Estatutos. El motivo de esta determinación, obedeció a que el actor en razón de haber perdido sus órganos visuales no estaba en completa capacidad para continuar cumpliendo con las responsabilidades de miembro de la Asamblea. Se asevera en la demanda que en razón de ciertas anomalías en el manejo de los bienes y recursos de la institución,  la señora Rojas Buitrago asumió una posición crítica y de oposición frente a los demás integrantes de la Asamblea lo cual dio lugar a una reacción de estos que se materializó en la comisión de una serie de abusos de poder por dicha Asamblea de Fundadores hasta el punto de que suprimieron las funciones de la Vicerrectoría de Planeación, cargo ocupado por el señor Enrique Rojas, no obstante que una decisión en tal sentido sólo podía ser adoptada por el Consejo Superior, fue desalojado de su oficina y se le relegó a un sitio de trabajo desprovisto de la dotación requerida para cumplir con sus labores, pues carece de secretaria y de los elementos y útiles de trabajo necesarios para cumplir su actividad académico-administrativa. "No obstante sus requerimientos verbales y escritos -agrega la demanda- para que le permitan ejercer sus derechos de fundador y trabajador de la fundación, los otros fundadores y directivos insisten en desconocerlos preválidos posiblemente de las precarias condiciones de salud de mi poderdante, que le impiden una lucha igualitaria para obtener la efectividad de sus derechos". 2. Las pretensiones. "1. Que se ordene a la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia, concretamente al Consejo Superior y al Presidente y al Secretario de la Asamblea General, que se sirvan convocar y citar por escrito y con ocho días de antelación, a mi poderdante o a su reemplazo personal a todas las asambleas ordinarias y extraordinarias que se realicen". "2. Que en la convocatoria y en la citación se señale a mi poderdante el orden del día y el lugar, fecha y hora de la reunión ordinaria o extraordinaria". "3. Que se ordene a la fundación Escuela de Mercadotecnia, que cese en la perturbación del derecho de mi poderdante a intervenir en las reuniones de la asamblea general ya sea directamente o a través de su reemplazo personal". "4. Que se ordene a la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia, asignar y dotar a mi poderdante de oficina, secretaria, muebles, teléfono, papelería y demás elementos necesarios para que pueda desarrollar su trabajo en condiciones dignas y justas". "5. Que se ordene a la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia se le de a mi poderdante, los mismos derechos económicos como salario, prestaciones extralegales, incrementos salariales retroactivos, estímulos, etc. que se reconocen y otorgan a los demás miembros fundadores". "6. Que se ordene a la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia se le asigne a mi poderdante la carga académico-administrativa o de investigación que le corresponde de acuerdo a sus funciones, así como el presupuesto y demás elementos físicos y de recursos humanos necesarios para el desarrollo de sus actividades personales y profesionales, en las mismas condiciones de igualdad real y efectiva con los otros fundadores". "7. Que por medio de sentencia se profiera el mandamiento de tutela, para que el organismo perturbador de los derechos de mi poderdante, de cumplimiento obligado e inmediato a la decisión de ese Tribunal y en adelante se abstenga de reiterar las acciones que dieron origen a esta tutela". "8, Que se condene en costas a la demandada". II.  FALLOS QUE SE REVISAN. 1.  De primera Instancia. El Tribunal Superior de Antioquia-Sala Laboral negó la tutela impetrada con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.  El derecho al trabajo no es supuesto de violación cuando la acción de tutela se adelanta contra un particular, como en este caso, pues no se contempla dentro de la relación de derechos protegidos en el numeral 1 del artículo 42 del decreto 2591 de 1991, que según su texto son los consagrados por los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la Constitución Política. 2.  En relación con el derecho a la igualdad ante la ley, "..no se ha dado la violación impetrada porque los mismos tendrían que estar referenciados con la prestación del servicio público de la educación, y la no citación del accionante a la asamblea de fundadores de la institución no implica ponerlo en condiciones de desigualdad frente a aquélla, es decir, frente a la educación, aunque el hecho en sí mismo constituye una situación diferente a la de los otros miembros que implica un desconocimiento de sus derechos individuales como socio fundador pero que puede reclamarlos acudiendo a la vía ordinaria y así lograr que le sean respetados" (Fl. 222). 3. Sobre el derecho que consagra el artículo 16 de la Carta Política afirma el a-quo que "no se ve como se le está entorpeciendo al señor Rojas Luque su desarrollo de la personalidad, cuando es una persona que posee altas calidades intelectuales como lo referencian las personas que depusieron en el trámite de la acción, que ha emprendido diversas actividades en las que ha proyectado su visión de si mismo, como lo es la misma entidad que ahora demanda. No se le ha desconocido su manera de ser, por el contrario, el reconocimiento de ella ha creado las fricciones que lo han alejado de la asamblea de fundadores. En todo caso no se le ha entorpecido la toma de decisiones en cuanto a su desarrollo como persona en su medio"(Fl. 225). 4. Sobre la pretendida violación del derecho de asociación acota el Tribunal: "Bajo este entendimiento no se ve como se le está violentando el derecho de asociación al accionante, si en virtud del mismo se originó la entidad contra la cual está accionando y en parte alguna se habló de la formación de alguna otra entidad dentro o fuera de ella" (fl. 226). 2.  De segunda instancia. La Corte suprema de Justicia- Sala Laboral, confirmó la decisión del Tribunal, aunque admitió como lo planteó el actor al impugnar la sentencia de primera instancia, que sí debía considerarse la eventual violación del derecho al trabajo porque la Corte Constitucional había declarado inconstitucional, entre otros, el numeral 1 del artículo 42, porque el legislador no podía establecer un listado puntual de derechos fundamentales susceptibles de quebrantamiento en virtud de que la Carta no autorizaba dicha limitación. Empero, consideró que en el caso sublite no se opera el desconocimiento del derecho al trabajo, toda vez que los hechos aducidos afectan derechos y requisitos que se consagran en los Estatutos de la Fundación, es decir, que protegen derechos de rango inferior y no constitucionales de naturaleza fundamental, como se exige en los términos del artículo 2o. del decreto 306 de 1992. Y agrega la Corte Suprema de Justicia: "No sobra señalar que dentro de las diligencias no aparece demostrado que los demás socios fundadores se hayan valido de su condición de invidente para impedirle el libre desarrollo de sus derechos. Adicionalmente, en el evento de que en la prestación del servicio de la educación se hayan presentado irregularidades por la accionada, advierte la Sala que de conformidad con los preceptuado por los artículos 31 a 33 de la ley 30 de 1992, la inspección y vigilancia de la educación superior corresponde al Presidente de la República, al Ministro de Educación por delegación y con la asesoría del consejo Nacional de Educación (CESU) y la aplicación de sanciones por el incumplimiento de lo establecido en la citada ley, está contemplado en los artículos 48 a 52 ibídem, que regulan el trámite pertinente". III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.  Competencia. La corte es competente para conocer de la revisión de los fallos relacionados en virtud de las facultades que le confieren los artículos 86 de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991. 2.  La tutela contra particulares. Es claro que la persona contra quien se promueve la acción de tutela, en el caso de autos, es un particular, pues esa condición se predica de una fundación organizada como sujeto de derecho privado, según los términos del decreto-ley 3130 de 1968 (art. 5o.). Tal circunstancia obliga a que el examen del caso sublite se enfoque desde la perspectiva especial de la tutela contra particulares, que la Constitución establece y la ley regula dentro de un entorno jurídico especial. En los términos del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un instrumento jurídico de protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando son vulnerados o se amenaza su vigencia por una conducta activa u omisiva de la autoridad pública y eventualmente de un particular. Es sabido que frente a los excesos de la autoridad, la Constitución consagra la tutela como una garantía general de los derechos fundamentales del individuo, cuando éste carece por completo de una herramienta ordinaria de protección judicial para protegerlos, a menos que la acción se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Frente a la actuación arbitraria e irregular de los particulares que afectan los aludidos derechos se admite, aun cuando con ciertas restricciones, la acción de tutela. Las limitaciones obedecen a que las relaciones entre los particulares se desarrollan normalmente en un plano de igualdad y donde impera la autonomía de la voluntad, a que las obligaciones que éstos pueden asumir, en principio, ordinariamente equivalentes o conmutativas, resultan normalmente del acuerdo de voluntades con ocasión de un negocio jurídico, y que las controversias a que dan lugar dichas relaciones de naturaleza estrictamente privada y ordinariamente con contenido económico, por no afectar derechos fundamentales, deben ser resueltas a través de la justicia ordinaria. No obstante, cuando uno de los sujetos de la relación se coloca eventualmente en un plano de superioridad, en razón de la proyección e importancia que su actividad tiene en el medio social, o que coloca a una persona en estado de subordinación o indefensión, y con su conducta arbitraria o irregular viola o amenaza vulnerar derechos fundamentales, dicha relación cambia de signo y amerita la protección de estos  a través del instrumento de la tutela. Según el artículo 86 de la Constitución Política, a la ley se le defirió la responsabilidad de establecer los casos en que procede la tutela contra particulares (C.P. art. 86 inc. 5o.), consultando, como se ha visto, el marco de referencia que la Carta preestableció y con arreglo al cual, debe el legislador desarrollar la voluntad normativa. El decreto 2591 de 1991 cumplió el cometido señalado,  aunque excediendo la voluntad constitucional, porque limitó los derechos fundamentales a proteger, como por ejemplo en los eventos a que se refieren los numerales 1, 2 y 9 de su artículo 42, cuando la restricción sólo era predicable en relación con las situaciones desde la cuales debía actuar el particular al ocasionar la agresión de los derechos, y no de éstos mismos. Todos los derechos fundamentales son susceptibles de protección mediante la tutela, si el sujeto agresor se encuentra en las condiciones requeridas por el inciso final del artículo 86 de la Carta política. Justamente por incurrir el decreto en tamaña equivocación, fueron declarados inexequibles los numerales en cuestión en cuanto discriminaron los derechos fundamentales tutelables (Sentencia C-134 del 17 de Marzo de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa). Así pues, cuando la violación de los derechos fundamentales de una persona ocurra por la actividad de un particular dentro de cualquiera de las situaciones mencionadas en el artículo 42 en referencia, procede la tutela como remedio subsidiario, pues el Constituyente y el Legislador han dado por entendido que el perjudicado es una persona fácilmente vulnerable, en virtud de las condiciones de superioridad en las que se encuentra y obra el particular que le causa el daño. 3. Procedencia formal de la tutela. En el presente caso la tutela es procedente desde el punto de vista meramente formal por dos razones fundamentales: la primera, porque el actor no sólo por la limitación física que padece, sino por la situación particular en que ha sido colocado por los directivos de la institución demandada, se encuentra en un estado de indefensión. La segunda porque el actor se encuentra igualmente en un estado de subordinación, pues además de fundador de dicha institución tiene el carácter de trabajador. 4. Hechos establecidos dentro del proceso. Con la prueba documental incorporada al proceso, el interrogatorio de parte rendido por el representante legal de la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia y los testimonios que se recepcionaron (folios. 194 y ss) se establece, en esencia, lo siguiente: a) El peticionario tenía la calidad de fundador y de trabajador de la mencionada institución. b) Las funciones de la Vicerrectoría de Planeación, existente nominalmente en estructura administrativa, "se asignaron a las demás dependencias académico administrativas" por decisión de la Asamblea de Fundadores; ello implicó privar al petente de las funciones correspondientes al cargo de vicerrector que venía desempeñando, pero se le asignaron "unas funciones sobre el departamento de educación no formal para que por este medio se utilizara la planta física que está subutilizada en el transcurso del día", bajo la modalidad de "nombramiento en comisión". c) Al ser privado de las funciones de Vicerrector al actor se le asignó como sitio de trabajo un espacio que no cuenta con la dotación apropiada para desempeñar sus labores; además carece de teléfono, de secretaria y de los útiles y elementos de trabajo que requiere para cumplir sus funciones. d) Por decisión de la Asamblea se rechazó la participación de la delegada del peticionario, señora Bertha Inés Rojas Buitrago, por la posición crítica que asumió frente a decisiones relativas al manejo y disposición de rentas y bienes de la institución. En efecto, en la comunicación 1066 de agosto 13 de 1993, suscrita por los señores Hector Gaviria R., Julio Cesar Agudelo T., Mario Ruiz V., Roberto Duque C. y Hugo Rojas Z, se expresa lo siguiente: "El desagradable desenlace de las reuniones de Asamblea General ocurrido a finales de 1992, en las cuales su representante personal señora Bertha Inés Rojas, trató a sus compañeros de fundación con términos desobligantes y degradantes, que ni siquiera amerita recordar, hemos resuelto por unanimidad rechazar la participación de dicha delegada en la Asamblea. Por tanto, le solicitamos encarecidamente se sirva asistir usted personalmente o designar un nuevo delegado para que lo represente en la Magna Asamblea". e) Desde hace más de dos años el peticionario no asiste a la Asamblea de Fundadores, pues todo parece indicar que no se le cita a la misma. Es elocuente sobre el punto el testimonio del señor Roberto Duque Campillo, quien en apartes de su declaración y ante la pregunta: "Dentro de la Asamblea en algún momento se resolvió no volver a contar con el señor Enrique Arturo Rojas? contestó: Si ignorarlo significa no volver a contar con él sí". 5. Derechos fundamentales vulnerados. De los hechos relatados por el actor y confirmados en el transcurso de la etapa probatoria aprecia la Sala que en la institución mencionada se han presentado serias y graves discrepancias entre sus directivas y el peticionario por el manejo administrativo de la organización, que han dado lugar, sin que medie justificación, a una persecución laboral y a un tratamiento discriminatorio de éste por las directivas. Resulta evidente de los hechos conocidos en este caso que el actor ha sido víctima de un tratamiento discriminatorio frente a los demás fundadores de la Escuela Colombiana de Mercadotecnia, lo que se ha traducido no sólo en el desconocimiento de los derechos que le corresponden en la asociación como fundador, sino de las garantías que resultan de los principios del derecho al trabajo, como son los de asegurarle la ejecución de sus labores como trabajador en condiciones de justicia y dignidad. Se discrimina a uno de los miembros de una relación cuando se le otorga, por quien es depositario del poder de decidir, un tratamiento diferente al común de quienes hacen parte de esa relación, sin que medie una causa real, apoyada en razones de equidad, que justifique la conducta discriminatoria. Dentro de un Estado de Derecho, nadie puede asumir la justicia por su propia mano, y en el peor de los casos, si se juzgaba indebida e irregular según la ley y los reglamentos de la entidad la conducta del peticionario ha debido ser objeto de un tratamiento disciplinario con arreglo a las normas pertinentes, que le aseguren su derecho al debido proceso donde pudieran el actor y los directivos, debatir sus puntos de vista y controvertir las pruebas aportadas, pero no acudir a las vías de hecho ni adoptar, como ha ocurrido, decisiones al margen de la ley que desconocen sus derechos como fundador, y constituyen verdaderas sanciones impuestas arbitrarias e ilegalmente, prevaliéndose la Escuela de su posición de superioridad y de la indefensión del peticionario. "Las condiciones laborales, - ha dicho la Corte- si bien no se encuentran enunciadas de manera explícita dentro de las razones objeto de discriminación del artículo 13, deben tener un tratamiento similar si se tiene en cuenta la especial protección constitucional de la calidad de trabajador"[1] Ahora, como enseña la doctrina y la jurisprudencia, sabido es que en la relación de trabajo las partes no son iguales, de manera que al trabajador se le considera colocado en inferioridad de condiciones respecto de su empleador. Por eso, tanto la normatividad jurídica y los principios en ella contenidos que regulan y orientan las relaciones jurídicas de naturaleza laboral, se preocupan por establecer mecanismos protectores que permitan controlar esa desigualdad e impedir el abuso del derecho con desmedro de los intereses del trabajador. Esa condición de inferioridad en el caso de autos es visible. Nótese cómo las demandas del actor por un tratamiento acorde con su cargo y al ejercicio de sus funciones resulta infructuoso, frente a la posición inconmovible de los demás cofundadores, encargados de la dirección y manejo de la Fundación, quienes, apoyados en una solidaridad de hecho, pudieron "ignorar", los reclamos del actor, como en efecto lo señala el presidente de la asamblea general (fl. 202). Y lo que justifica plenamente la protección constitucional, es que el peticionario se quedó a estas alturas de su situación, sin ninguna herramienta jurídica que le permita impugnar las medidas de los directivos de la escuela, justamente porque en lugar de que éstos adoptaran la vía legalmente procedente para controvertir la conducta del señor Rojas Luque, optaron por "ignorarlo", es decir, por no dar contestación a sus demandas y en consecuencia omitieron dar cabida a un procedimiento formal donde seriamente se oyeran y cuestionaran dichas demandas. De lo anterior concluye la Sala que al peticionario se le violaron los siguientes derechos fundamentales: - El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, pues se le dio un trato que puede calificarse, según las circunstancias antes narradas de inhumano y degradante (arts. 12 y 25 de la C.P.), que además no se compadece con los deberes de la persona y del ciudadano de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (art. 95-1 C.P.). - El derecho a la igualdad, pues al actor no se le dio por las directivas de la institución el mismo tratamiento que en su condición de fundador se le otorga a los demás fundadores. - El derecho al debido proceso, porque las decisiones adoptadas en torno a la situación laboral del actor y las vías de hecho a las cuales acudió, envuelven en el fondo la imposición de sanciones sin el cumplimiento de las formalidades procesales. Procede en consecuencia la acción de tutela en relación con la protección de dichos derechos fundamentales y por lo tanto se ordenará a la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia y a las directivas de la misma que cese su violación y se adopten las medidas que se especifican en la parte resolutiva de esta sentencia. IV.  DECISION. Por las razones señaladas, la Corte Constitucional en Sala Segunda de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: PRIMERO.  Revocar las sentencias de primera y segunda instancias proferidas en el presente proceso por el Tribunal Superior de Medellín y la Corte Suprema de Justicia-Sala Civil, en atención a las razones señaladas en el presente fallo. SEGUNDO.  Tutelar los derechos fundamentales del peticionario al trabajo, a no ser objeto de tratos inhumanos o degradantes, a la igualdad y al debido proceso, quebrantados por la Fundación Escuela Colombiana de Mercadotecnia y sus órganos directivos y disponer en consecuencia: a.  Que se le restablezcan al señor Enrique Arturo Rojas Luque los derechos que la fundación reconoce a los fundadores de la institución, particularmente el de ser citado oportunamente a las asambleas generales. b.  Que se le suministren al peticionario los elementos de trabajo y se le otorgue el apoyo humano, técnico y los servicios complementarios que le permitan cumplir adecuada y dignamente las labores encomendadas. c.  Que cese toda forma de persecución por parte de las directivas de la Escuela y se abstenga en el futuro de repetir cualquier acción que  pueda colocar al actor en situación de discriminación y desigualdad frente a los demás miembros fundadores de la referida institución de enseñanza. TERCERO. Líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí previstos. Notifíquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte constitucional y cúmplase. ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1]. Set. T-230/94, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

T-025-95 Sentencia No Sentencia No. T-025/95 INEMBARGABILIDAD DE BIENES DEL ESTADO-Excepciones en materia laboral El principio de inembargabilidad de los bienes del Estado sufre una excepción de origen constitucional, cuando se trata de hacer efectivos los derechos de los trabajadores, relativos al pago de sus salarios y prestaciones sociales, pues de este modo se evita el desconocimiento de derechos fundamentales. SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Circular inconstitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Vulneración/PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ La Superintendencia Bancaria carece de competencia para determinar la procedencia o improcedencia de una orden de embargo emanada de un juzgado, pues es propio de la actividad judicial, cuando se trata de procesos de ejecución, determinar la suficiencia o idoneidad del título ejecutivo, librar el correspondiente mandamiento de pago, ordenar y hacer efectivas las medidas ejecutivas requeridas, previa definición de la procedencia del embargo, según la naturaleza jurídica de los bienes, resolver las peticiones de desembargo que formulen las partes y realizar los demás actos procesales propios de un proceso de esta naturaleza. Por consiguiente, cuando la Superintendencia Bancaria regula y condiciona la embargabilidad de dineros oficiales a través de la referida circular, invade la órbita de la competencia de los jueces en la materia ignora el principio de la separación de los poderes públicos y la autonomía judicial. JUEZ LABORAL-Requerimiento para cumplimiento de órdenes de embargo Conforme al inciso 1 del art. 39 C.P.C., es obvio que el juez laboral, a quien no se le han cumplido las órdenes de embargo, puede exigir su observancia a través de los correspondientes requerimientos judiciales a la persona obligada a hacer efectivas dichas órdenes, y si ésta se coloca en posición de renuencia o de rebeldía contra lo decidido por el juzgado, aplicar las sanciones previstas. No obstante, a juicio de la Corte el instrumento de coacción aludido  para lograr el cumplimiento de la orden judicial puede eventualmente no resultar idóneo y efectivo, en los siguientes casos: 1. Cuando, no obstante los requerimientos judiciales la persona obligada a acatar la orden de embargo se abstiene de hacerlo y el juez no aplica las sanciones correspondientes, con lo cual se queda sin cumplir el mandato judicial; 2. en el evento de que la persona obligada a cumplir la orden de embargo prefiera pagar la multa y mantenerse en la posición de desacato a la orden judicial, con la consecuencia de que ésta queda incumplida. DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago y reajuste oportuno de pensiones La Corte Constitucional ha reconocido que los derechos a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y a la seguridad social son fundamentales; dentro de este último se comprende el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones. ACCION DE TUTELA CONTRA BANCOS-Incumplimiento de órdenes de embargo La negativa del Banco a atender las órdenes de embargo emanadas del Juzgado configura una violación de los derechos fundamentales de los peticionarios, quienes acudieron al proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de los reajustes a sus respectivas pensiones, pues indudablemente de la materialización de los referidos embargos depende el éxito de la acción ejecutiva. REFERENCIA: Expediente T- 46448 PETICIONARIO: Clemente Meneses López y otros PROCEDENCIA: Tribunal Superior de CartagenaTEMA: Embargo de dineros oficiales. La tutela como mecanismo idóneo para cumplir una providencia judicial pese a la opción prevista en el art. 39 del C.P.C. MAGISTRADO PONENTE ANTONIO BARRERA CARBONELL Aprobada en Santafé de Bogotá D.C., el primero (1o.) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso de acción de tutela instaurada por los señores Clemente Meneses López, Tiburcio Loret Negrete y Martín J. Esquivel Camargo, contra el Banco del Estado, oficina principal "La Matuna" de la ciudad de Cartagena. I. ANTECEDENTES. A. Los hechos. Los señores Clemente Meneses López, Tiburcio Loret Negrete y Martín J. Esquivel Camargo, en su condición de jubilados de la Nación, instauraron demandas ejecutivas laborales ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la Ciudad de Cartagena en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener el pago de las sumas de dinero que se les adeudaban por concepto de reajustes de sus pensiones, de conformidad con la ley 4a. de 1976. El citado despacho judicial libró mandamientos de pago en contra de la entidad demandada y a favor de los actores y decretó en los respectivos procesos el embargo, secuestro y retención de las sumas de dineros que tenía en depósito en el Banco del Estado, oficina principal "La Matuna". Para la efectividad de ésta medida se libraron los oficios números 310 - 306 de marzo 24/94 y 447 de mayo 4 del mismo año, en los cuales se comunicaron los embargos y se ordenó a la gerente de dicho banco que procediera a consignar a disposición del juzgado los dineros correspondientes en el Banco Popular de la localidad, sección de depósitos judiciales. Ni la anterior orden, ni los requerimientos judiciales ordenados y comunicados mediante los oficios números 703 - 704 de junio 21/94 y sin número de julio 8 del año en curso fueron atendidos por el Banco del Estado. Esta entidad, a través de varios oficios de fecha 24 de junio del presente año, manifestó que se abstenía de dar cumplimiento a las medidas cautelares, en razón de que la Caja Nacional de Previsión Social es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sus rentas y recursos gozan de la protección de inembargabilidad, según el certificado expedido por el Director General del Presupuesto Nacional. B. La Pretensión. La petición de los accionantes se encamina a que se tutele, el derecho a subsistir y al disfrute pleno de la pensión de jubilación como personas de la tercera edad, a efecto de que se ordene al Banco del Estado, oficina principal "La Matuna" de la ciudad de Cartagena, consignar en el Banco Popular, Sección de Depósitos Judiciales y a disposición del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa ciudad los dineros afectados con las medidas ejecutivas que la entidad demandada tiene depositados en cuenta corriente en dicho banco. C. El fallo que se revisa. 1. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en sentencia del 18 de agosto de 1.994, resolvió negar la tutela solicitada, contra la representante legal del  Banco del Estado, con fundamento en las siguientes razones: (...) "En el presente caso, el Juez Laboral a quien no se le han cumplido las órdenes impartidas dentro de las actuaciones ejecutivas antes mencionadas, cuenta con los mecanismos adecuados para la efectivización de los derechos reclamados por los actores en este asunto, ya que de conformidad con el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia tratada, dispone de poderes disciplinarios para hacer cumplir las órdenes impartidas en ejercicio de sus funciones que empleados públicos o particulares no acojan o demore su ejecución, previendo en el numeral 1o. del citado precepto la sanción con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales, convertibles en arresto equivalentes al salario mínimo legal por día, según el caso, de cuya facultad debe hacer el funcionario judicial por ser medio idóneo para el cumplimiento de sus decisiones, o en su defecto las partes interesadas solicitarle la utilización de dichos mecanismos con miras al reconocimiento de sus derechos." (...) "En suma, si existen otras vías o medios para la defensa judicial del derecho y la tutela no es posible utilizarla como mecanismo transitorio, deviene en improcedente la respectiva solicitud para conseguir el cumplimiento de las órdenes judiciales echadas de menos en esta providencia, en relación con lo cual el funcionario judicial correspondiente dispone de los mecanismos adecuados y suficientes en orden a la observancia de sus decisiones a cargo de los empleados públicos o particulares". II. COMPETENCIA. La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las aludidas sentencias en virtud de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el decreto 2591 de 1991. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. El principio Constitucional de inembargabilidad de los bienes del Estado. El principio de inembargabilidad de los bienes y recursos del Estado esta consagrado en el art. 63 de la Constitución Política, en los siguientes términos: "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,  desarrolla el anterior precepto constitucional, asi: "Artículo 8. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio y la inembargabilidad"."..." "Artículo 16.        La inembargabilidad.  Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.  La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes." La Corte Constitucional al pronunciarse en la sentencia C-546/92 sobre la exequibilidad de las disposiciones transcritas estimó que el principio de la inembargabilidad no es absoluto, pues tratándose de obligaciones laborales pueden hacerse efectivas, bien sea que el título conste en una sentencia judicial o en un acto administrativo en firme. Dijo la Corte en la aludida sentencia: "En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto." "En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo ...." La Corte Constitucional al estudiar las demandas de inconstitucionalidad contra la ley 01 de 1991 y los decretos 035, 036 y 037 de 1992, en sentencia No. C-013/93, ratificó expresamente la mencionada jurisprudencia en los siguientes términos: "Esta Corporación, en la sentencia Nº C-546, sentó la doctrina constitucional en materia del principio de inembargabilidad de los recursos y rentas incorporados en el presupuesto general de la Nación. Si bien la inembargabilidad ordenada en los decretos 036 y 037 de 1992 se circunscribe a los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y a los bienes muebles e inmuebles de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, al igual que a las rentas y recursos incorporados en el presupuesto a su nombre, la mencionada doctrina que se ocupa del principio general, conserva   plena validez y conforme a la misma debe resolverse la cuestión constitucional planteada." "La identidad sustancial en cuanto al cargo de la demanda que dio lugar a este proceso constitucional con la que sirvió de base al pronunciamiento tratado en el punto anterior, adicionada a la plena conducencia de sus fundamentos constitucionales también en el caso presente, indefectiblemente lleva a la Corte a declarar, como en efecto se hará, la exequibilidad del precepto acusado, dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales a cargo de la Nación con ocasión de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia sólo pueda hacerse mediante el embargo de los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, o de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación a su nombre, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo." La jurisprudencia sentada en las anteriores sentencias fue igualmente reiterada en la sentencia C-017/93, al examinar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. de la ley 15 de 1982. Como puede observarse, según la Corte el principio de inembargabilidad de los bienes del Estado sufre una excepción de origen constitucional, cuando se trata de hacer efectivos los derechos de los trabajadores, relativos al pago de sus salarios y prestaciones sociales, pues de este modo se evita el desconocimiento de derechos fundamentales. Fue asi como consecuente con la doctrina expuesta, dijo: "...este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya que con base en él no puede, por ejemplo, desconocerse un derecho fundamental." "...la Corte considera que en materia laboral, la inembargabilidad desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio del derecho". (...) "Es decir, el principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestal, que vela por la existencia de recursos, que son de interés general, pero nunca puede atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier derecho fundamental, pues no hay título jurídico contra la validez y eficacia  de los derechos fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa ) Finalmente la Corte Constitucional en la sentencia C-103 de 1994 de la cual fue ponente el Magistrado Jorge Arango Mejía, que declaró inexequible el inciso tercero del artículo 513 del C.P.C., en el aparte que aludía a la suficiencia de la certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para proceder al desembargo de rentas y recursos incorporados al presupuesto nacional, luego de revisar los pronunciamientos anteriores en relación con la materia de la inembargabilidad de los bienes del Estado, unificó su criterio e hizo claridad sobre el punto en los siguientes términos: "d) Observaciones. La Corte considera pertinentes algunas observaciones sobre esta materia: Primera.-  Según el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, "Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento".  Lo anterior implica que tales autoridades deben hacer cuanto esté a su alcance para cumplir las sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término de 18 meses a que se refiere el artículo 177.  Esto, con el fin de evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo artículo 177.  El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente. Segunda.-  Dispone el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo: "Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.  Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecución".  Esto quiere decir que transcurridos los 18 meses, es procedente la ejecución, acompañada de las medidas cautelares de embargo y secuestro, con sujeción a las normas procesales pertinentes. Tercera.-  Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.  Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo". 2. La renuencia del Banco del Estado a cumplir unas órdenes judiciales de embargo de bienes de la Caja Nacional de Previsión Social. El Banco del Estado, Oficina Principal de la ciudad de Cartagena, se abstuvo de cumplir las ordenes de embargo emitidas por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de dicha ciudad, dentro de los procesos ejecutivos laborales a que antes se hizo referencia, invocando la circular externa No. 18 de marzo 6 de 1992 de la Superintendencia Bancaria, que en la parte pertinente expresa: "... una vez recibida una orden de embargo se solicitará certificación al Director General de Presupuesto o su delegado sobre la inembargabilidad de los recursos en depósitos. Una vez acreditada dicha calidad, los establecimientos de créditos, se abstendrán de hacer el embargo y manifestarán tales circunstancias al Juez respectivo". "Igualmente se abstendrán de hacer efectivo el embargo en caso de haberse certificado anticipadamente por el Director General de Presupuesto o su Delegado, sobre la calidad de inembargables de los dineros consignados en cuentas determinadas de los establecimientos de crédito". Observa la Sala que revisadas las funciones de la Superintendencia Bancaria y el Superintendente Bancario, para la fecha en que se expidió la circular antes mencionada, e igualmente las que les corresponden en la actualidad (decretos extraordinarios Nos. 1730 de julio 4 de 1991 y 663 de abril 2 de 1993), no aparece que dicha entidad ni el funcionario mencionado tengan competencia para regular las condiciones bajo las cuales los establecimientos bancarios pueden dar cumplimiento a las órdenes de embargo emanadas de los funcionarios judiciales. Por lo tanto, aprecia que dicha circular carece de sustento legal y, además, es inconstitucional porque los órganos administrativos no sólo están obligados a cumplir las decisiones judiciales (Sentencias T-554/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-128/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-537/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell, entre otras), sino que deben abstenerse de emitir actos administrativos para impedir que otras autoridades públicas o entidades privadas, como es el caso de los bancos, las cumplan, pues ello implica desconocer el orden jurídico que institucionaliza la Constitución, el derecho de acceso a la justicia, la separación de funciones estatales, la colaboración armónica entre las ramas del poder público y la autonomía funcional de las autoridades judiciales. La Superintendencia Bancaria carece de competencia para determinar la procedencia o improcedencia de una orden de embargo emanada de un juzgado, pues es propio de la actividad judicial, cuando se trata de procesos de ejecución, determinar la suficiencia o idoneidad del título ejecutivo, librar el correspondiente mandamiento de pago, ordenar y hacer efectivas las medidas ejecutivas requeridas, previa definición de la procedencia del embargo, según la naturaleza jurídica de los bienes, resolver las peticiones de desembargo que formulen las partes y realizar los demás actos procesales propios de un proceso de esta naturaleza. Por consiguiente, cuando la Superintendencia Bancaria regula y condiciona la embargabilidad de dineros oficiales a través de la referida circular, invade la órbita de la competencia de los jueces en la materia ignora el principio de la separación de los poderes públicos y la autonomía judicial. Resulta pertinente dejar consignado lo expuesto por la Corte en la Sentencia C-103 antes citada sobre la idoneidad de la certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para que el juez proceda al desembargo de los bienes de una entidad pública trabados en una ejecución, según el inciso 3o. del art. 513 del C.P.C., declarado inexequible parcialmente. Dijo la Corte: "b)  En cuanto al inciso tercero del mismo artículo 513, cabe decir lo siguiente: La redacción de la norma, al decir que "bastará certificación del Director General de Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación.", priva al juez de la facultad de examinar la certificación en sí misma, a la luz de los demás elementos de juicio de que disponga, para decidir de conformidad con su propia autonomía. Es evidente que la certificación es una prueba, cuya evaluación compete al juez, para que éste no aparezca únicamente como el encargado de cumplir una especie de orden impartida por un funcionario de la rama ejecutiva. Por esto, se declarará inexequible la parte correspondiente, porque la Corte considera que vulnera el principio de la separación de los poderes y la autonomía de la rama judicial, consagrada en el  artículo 228 de la Constitución". Conforme al art. 4 de la Constitución Política y porque a juicio de la Sala la circular en cuestión resulta abiertamente violatoria de diferentes normas constitucionales, según los razonamientos que se han hecho anteriormente, se inaplicará para el caso concreto la referida circular. 3. El caso concreto. 3.1. Inexistencia de otro medio alternativo de defensa judicial. Para definir el asunto sometido a la consideración de la Sala, es preciso determinar sí, como lo dice el fallador de instancia, existe en el presente caso un medio alternativo de defensa judicial que excluya la acción de tutela, o por el contrario, es ésta el instrumento idóneo y efectivo para proteger los derechos constitucionales fundamentales que se estiman vulnerados. No ignora la Sala la existencia del precepto del inciso 1 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al  proceso laboral según el art. 145 del C.P.L.,  que consagra, entre los poderes disciplinarios del juez: "Sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución". Conforme al precepto primeramente mencionado, es obvio que el juez laboral, a quien no se le han cumplido las órdenes de embargo, puede exigir su observancia a través de los correspondientes requerimientos judiciales a la persona obligada a hacer efectivas dichas órdenes, y si ésta se coloca en posición de renuencia o de rebeldía contra lo decidido por el juzgado, aplicar las sanciones previstas. No obstante, a juicio de la Corte el instrumento de coacción aludido  para lograr el cumplimiento de la orden judicial puede eventualmente no resultar idóneo y efectivo, en los siguientes casos: - Cuando, no obstante los requerimientos judiciales la persona obligada a acatar la orden de embargo se abstiene de hacerlo y el juez no aplica las sanciones correspondientes, con lo cual se queda sin cumplir el mandato judicial; -  en el evento de que la persona obligada a cumplir la orden de embargo prefiera pagar la multa y mantenerse en la posición de desacato a la orden judicial, con la consecuencia de que ésta queda incumplida. En tales condiciones, estima la Sala que al resultar fallidos los mecanismos ordinarios de coacción, y en consecuencia resultar inane el medio de defensa judicial indicado, la tutela se erige en el instrumento idóneo para lograr el cumplimiento efectivo de la orden judicial, pues no se concibe que dentro del Estado de Derecho, donde los particulares están sometidos a la Constitución y a la ley, y sujetos a unos deberes que los obligan a respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios  y de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (arts. 4 y 95-1-7 C.P.), se les permita a desconocer las providencias judiciales. Concluye en consecuencia la Sala que, pese a la alternativa que consagra el art. 39 del C.P.C. y por las razones anotadas, es procedente la acción de tutela para hacer efectivo el cumplimiento de la orden judicial, lo cual a su vez es condición para la vigencia y realización del derecho fundamental. 3.2 Procedencia de la tutela impetrada. Reiteradamente la Corte Constitucional ha reconocido que los derechos a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y a la seguridad social son fundamentales; dentro de este último se comprende el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones. Al respecto esta Sala expresó lo siguiente: "Con el fin de hacer realidad el reconocimiento constitucional a la dignidad de las personas, es necesario que el Estado garantice la efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad, entre ellos, el derecho a la seguridad social, lo cual implica, la obligación de todos los estamentos oficiales de hacer realidad y traducir en hechos concretos sus postulados". "Ante la pérdida de su capacidad laboral, las personas de la tercera edad están limitadas y a veces imposibilitadas para obtener los ingresos económicos que les permitan disfrutar de una especial calidad de vida; por consiguiente, el incumplimiento del pago de las prestaciones a su favor por las entidades de previsión social pueden significar atentados contra los derechos a la salud y a la vida". "La especial protección que la Constitución ha dispuesto para las personas de la tercera edad (arts.46, 47 y 48), se traduce en la imperatividad de la norma del inciso 3o. del artículo 53, que dice: El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales."1 La negativa del Banco del Estado a atender las órdenes de embargo emanadas del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena configura una violación de los derechos fundamentales de los peticionarios, quienes acudieron al proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de los reajustes a sus respectivas pensiones, pues indudablemente de la materialización de los referidos embargos depende el éxito de la acción ejecutiva. Es preciso dejar en claro, que la Sala no se detiene en el examen del problema relativo a la existencia del título ejecutivo idóneo requerido para llevar a cabo cada una de las ejecuciones promovidas por los actores, según las orientaciones que aparecen consignadas en la sentencia C-103/94, a que se hizo alusión anteriormente, pues ello escapa a la competencia del juez de tutela. El análisis relativo a la certeza de los derechos pretendidos y las condiciones para hacerlos efectivos, a través del proceso ejecutivo laboral, es asunto que corresponde privativamente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, en forma autónoma y dentro de los límites de su respectiva competencia; significa ello, en consecuencia, que al titular del mencionado despacho se le puede exigir las responsabilidades que constitucional y legalmente le corresponden, en el evento de que haya ordenado la ejecución sin que exista título ejecutivo, en los términos de la aludida sentencia, o sin haber transcurrido el término de 18 meses de que trata el art. 177 del C.C.A. En virtud de lo expuesto se deja en claro, que la Sala simplemente se ha ocupado de verificar que, en el presente caso, la omisión del Banco del Estado de cumplir las referidas órdenes de embargo, pese a los requerimientos que se le hicieron, implicó la violación de los derechos fundamentales de los petentes a la seguridad social y al pago oportuno de los reajustes pensionales, bajo el entendido de que los mandamientos de pago librados por el juzgado hay que presumirlos ajustados a la ley, mientras estén vigentes. En atención a las consideraciones anteriores se revocará la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena y, en su lugar, se concederá la tutela de los mencionados derechos fundamentales. IV. DECISION. En mérito a lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. Inaplícase por inconstitucional en el presente caso, de conformidad con el art. 4 de la Constitución Política, la circular No. 18 de fecha Marzo 6 de 1992 originaria de la Superintendencia Bancaria. Enviése copia de ésta Sentencia a dicha Superintendencia. SEGUNDO. Revocar la sentencia de fecha 18 de agosto de 1994 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante la cual se negó la tutela impetrada por los señores Clemente Meneses López, Tiburcio Loret Negrete y Martín J. Esquivel Camargo y, en su lugar, concédese la tutela de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al pago de los reajustes a sus pensiones de jubilación, decretadas por la Caja Nacional de Previsión Social y ordénase al Banco del Estado oficina principal La Matuna de la ciudad de Cartagena dar cumplimiento a las órdenes de embargo emanadas del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, emitidas dentro de los procesos adelantados por los señores Clemente Meneses López, Tiburcio Loret Negrete y Martín J. Esquivel Camargo. TERCERO. Líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí previstos. Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Sentencia T-111/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

T-032-95 Sentencia No Sentencia No. T-032/95 DERECHO A LA COMUNICACION-Alcance/DERECHO A LA COMUNICACION-Instalación de teléfono El derecho a la comunicación tiene un sentido mucho más amplio, pues su núcleo esencial no consiste en el acceso a determinado medio o sistema sino en la libre opción de establecer contacto con otras personas, en el curso de un proceso que incorpora la mutua emisión de mensajes, su recepción, procesamiento mental y respuesta, bien que ello se haga mediante el uso directo del lenguaje, la escritura o los símbolos, o por aplicación de la tecnología. En el caso presente no se afectó el núcleo esencial del derecho a la comunicación, pues aun en el supuesto de que el recaudo de cuotas para la extensión del cable telefónico hasta el lugar de su vivienda hubiera implicado excluir al demandante del servicio solicitado -no aconteció así, según lo que obra en el expediente-, nada indica que por ello quedara absolutamente incomunicado. No se le prohibió acceder a otros medios y ni siquiera se le negó sino que le fue razonablemente condicionada la conexión del teléfono. SERVICIOS PUBLICOS-Participación de la comunidad/CONDUCTA LEGITIMA DE PARTICULAR Mientras se ajusten a las normas legales en vigor y su función repercuta en el beneficio general, las organizaciones comunitarias constituyen elementos de gran importancia para el logro de los objetivos constitucionales, en especial el relativo a la garantía de un orden político, económico y social justo dentro de un sistema democrático y participativo (C.P., Preámbulo). Ninguna disposición de la Carta excluye que, en ese orden de ideas, puedan celebrarse convenios o acuerdos entre las entidades públicas y dichas organizaciones para buscar, merced a la integración y coordinación de esfuerzos, objetivos concretos de servicio público en diversas materias y en todas las áreas del territorio nacional. La Corte encuentra absolutamente infundada la acción en este caso, ya que la actuación del demandado es perfectamente legítima, en cuanto se ha limitado a contribuir con su actividad al logro de un propósito colectivo, en el marco de un convenio cuya validez no ha sido cuestionada y que tiene un objeto acorde con los lineamientos constitucionales. El particular demandado no está encargado de la prestación de un servicio público, función propia de Telecom. Cosa distinta es que haya colaborado, como lo hizo en ejercicio del convenio, para el buen éxito de la empresa comunitaria emprendida. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-46655 Acción de tutela instaurada por CRISTO ALFONSO FORERO BARAHONA contra ALIRIO SEGURA. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos de tutela proferidos en el asunto de la referencia por los juzgados Promiscuo Municipal de Machetá y Civil del Circuito de Chocontá -Departamento de Cundinamarca- I. INFORMACION PRELIMINAR La acción instaurada por CRISTO ALFONSO FORERO BARAHONA contra el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda de Quebradahonda en el Municipio de Machetá tiene su origen en los hechos que a continuación se relatan: El 16 de diciembre de 1991 el accionante presentó a la Oficina de Telecom del municipio una solicitud para que le fuera instalado el servicio telefónico en una finca de su propiedad. Según lo expuesto en la demanda, el peticionario consignó la suma de doscientos cincuenta y cinco mil pesos M/cte ($255.000.oo), para cancelar los derechos a la línea telefónica, de acuerdo con el precio que -dice el actor- fue acordado entre el Gerente Regional de Telecom y el Alcalde Municipal. La consignación se efectuó en la Caja Agraria de la localidad, a órdenes de la empresa estatal. Precisó la demanda que se nombró un Comité denominado "Pro Teléfonos de Machetá -COTELMA-", encargado de intermediar entre Telecom y los usuarios. Manifestó el accionante que el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda de Quebradahonda, ignorando al mencionado Comité, reunió a los usuarios de la Vereda y, alegando que los materiales subirían de precio en corto tiempo, les impuso la obligación de depositar "una cantidad que él fijó a su capricho" antes del 30 de junio de 1994, so pena de quedarse sin teléfono. De acuerdo con la demanda, Segura dividió a los usuarios en cuatro grupos y distribuyó entre ellos, a su talante, la suma que cada uno debería cancelar. Al actor -según afirma- le correspondió, como único caso entre todos los habitantes de la Vereda, la cantidad de quinientos diez mil pesos Mcte ($510.000.oo), adicionales a los que ya había cancelado. Declaró el petente que la mencionada cuota debe ser cancelada en la casa de Alirio Segura, no en la Caja Agraria como se hizo con el derecho a la línea. Segura -expresó la demanda- no ha presentado a la comunidad ningún estudio sobre las distancias para evaluar los costos que debe cubrir cada usuario, ni ha expuesto documentación alguna sobre sus gestiones ante Telecom. Tampoco ha dicho dónde deposita los dineros recibidos ni se sabe cuál es la forma de pago al contratista. El accionante pidió al juez de tutela que ordenara a Segura "entregar un informe de la situación aquí expuesta y la documentación que él debe tener en su poder relacionada con la instalación de los teléfonos". A la demanda se acompañó la fotocopia de una carta de fecha 2 de julio de 1994, remitida a Cristo Alfonso Forero Barahona por la firma contratista, "Electro Méndez y Compañía Ltda", en la cual se le manifiesta que, como la mayoría de los veintiséis usuarios del servicio telefónico autorizaron al señor Alirio Segura para que los representara en la contratación de la obra, a Forero le corresponderá cancelar la indicada suma, de acuerdo con el grupo y dada la distancia de su finca. En la misiva se le ruega entenderse exclusivamente con el señor Segura "para que tenga derecho al servicio del teléfono". A juicio del actor, le han sido violados sus derechos a la comunicación y a la igualdad. II. DECISIONES JUDICIALES El juez de primera instancia, que lo fue el Promiscuo de Machetá, resolvió inadmitir por improcedente la acción de tutela e indicar al petente, como solución alternativa, la de dirigirse a las autoridades municipales a efecto de plantear las quejas y reclamos respecto a la obtención del servicio telefónico. Para el juez, los derechos invocados por el peticionario -la comunicación y la igualdad- no son fundamentales. Afirma en torno al primero: "Aunque no pretende desconocer este Despacho que, en efecto, la comunicación telefónica de cualquier unidad habitacional es un derecho de los conciudadanos, no se puede por eso darle la categoría de derecho fundamental (...). No por el hecho de que en tal o cual parte no se cuente con servicio telefónico podemos válidamente inferir que quien se vea afectado con tal situación se encuentre incomunicado, que sería la violación efectiva del derecho a la comunicación". Respecto del segundo manifiesta: "En cuanto al otro de los derechos citados, esto es, el derecho a la igualdad de condiciones respecto de los demás usuarios del servicio (...), encuentra el Despacho las mismas observaciones, es decir, tampoco de él se puede predicar con validez la categoría de derecho fundamental. (...) Si al tutelante se cobra más o menos por su aspiración válida de obtener para su unidad habitacional el servicio telefónico, no por ello ha de entenderse que se le está de alguna manera discriminando o desconociendo su igualdad con los demás vecinos. No; se trata sin lugar a dudas de factores operativos y de necesidad del servicio atendiendo muy seguramente aspectos como la instalación de las respectivas redes, costos de instalación y demás situaciones de factibilidad, de las cuales tienen exacto conocimiento las entidades u oficinas creadas para el efecto". Dice finalmente el fallador que ni siquiera como medio alternativo de protección puede considerarse viable la acción instaurada, por cuanto existen otras vías para formular las pertinentes reclamaciones. Así, la de dirigirse a las autoridades municipales y a las entidades encargadas de la prestación del servicio de telefonía. Impugnado el fallo, el Juez Civil del Circuito de Chocontá lo confirmó en todas sus partes. La providencia de segunda instancia se refirió a la normatividad relacionada con el ejercicio de la acción de tutela contra particulares, haciendo ver que no es posible intentarla sino en los casos contemplados por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. A su juicio, en este caso el derecho invocado no corresponde a salud ni educación y la acción no está dirigida contra el encargado de prestar un servicio público domiciliario. Estos son -expresó- los servicios públicos básicos, como lo son los de acueducto, energía eléctrica y aseo, cuando sean indispensables para garantizar la vida y la salud, "no encontrándose dentro de ellos el correspondiente a instalación de servicio telefónico". Señaló que, en el asunto materia del proceso, se trata de la instalación del servicio de teléfono, la cual puede llevar a cabo el usuario por su cuenta. Por otra parte -añadió- la acción instaurada no se dirige a obtener la instalación de dicho servicio, sino a que el señor Alirio Segura entregue informe y documentación, solicitud que no es procedente por vía de tutela, ya que esta acción preferente y sumaria está dirigida a la protección de derechos fundamentales a falta de otros medios o mecanismos de actuación judicial. Concluyó entonces que, como existe el mecanismo anotado en la providencia impugnada para efectos de obtener lo solicitado por el accionante, quien también puede acudir a la vía ordinaria en aras de obtener la indemnización por perjuicios en el evento de que se le hubiera cobrado un mayor valor que a los demás usuarios en igualdad de circunstancias, la acción no tenía lugar. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corte es competente para revisar los fallos que se acaban de resumir, pues así lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991. Alcance constitucional del derecho a la comunicación Uno de los motivos alegados por el peticionario para intentar la acción de tutela consistió en que, a su juicio, le estaba siendo violado el derecho a la comunicación, que considera fundamental, en cuanto, por la actitud y conducta del demandado, se le impedía obtener la línea telefónica por él solicitada. La invocación de un derecho ante los jueces de tutela debe llevar a que éstos, como lo hizo el de primera instancia en el presente caso, diluciden en primer término si en realidad tiene el carácter de fundamental y seguidamente establezcan si, consideradas las circunstancias concretas, ha sido violado o amenazado. Como también lo sugiere una de las providencias materia de examen, la Corte juzga necesario distinguir entre el derecho a la comunicación en su sentido genérico y el que tiene una persona o entidad a que en el lugar de vivienda, trabajo o descanso, o en la sede en que se desarrollan actividades comerciales, industriales, educativas o de otra índole se cuente con la conexión del servicio telefónico. Para la Corte es evidente que la carencia del específico instrumento de comunicación de que se trata, aunque puede afectar los intereses del individuo y generarle dificultades prácticas de mayor o menor intensidad -depende de sus necesidades y circunstancias-, no representa per se una vulneración de derechos fundamentales. Para que éstos resultasen afectados por una privación del teléfono se requeriría la concurrencia de otros factores y motivos circunstanciales, como sería el caso, por ejemplo, de que la persona fuera discriminada al serle negado el servicio, pese a cumplir los requisitos pertinentes, por su raza, su religión o su filiación política, ya que ello implicaría una abierta ruptura del principio constitucional de la igualdad; o el de alguien que, justamente por no disponer de otros medios, quedara absolutamente excluído de toda posibilidad de comunicación. Considera la Corte que el derecho a la comunicación tiene un sentido mucho más amplio, pues su núcleo esencial no consiste en el acceso a determinado medio o sistema sino en la libre opción de establecer contacto con otras personas, en el curso de un proceso que incorpora la mutua emisión de mensajes, su recepción, procesamiento mental y respuesta, bien que ello se haga mediante el uso directo del lenguaje, la escritura o los símbolos, o por aplicación de la tecnología. La Constitución Política no destina un artículo específico a la garantía del aludido derecho, pero éste sale a flote, como propio e inalienable de toda persona, cuando se integran sistemáticamente varios principios y preceptos constitucionales, entre otros los consagrados en los artículos 5 (primacía de los derechos inalienables de la persona), 12 (prohibición de la desaparición forzada y de tratos inhumanos o degradantes), 15 (inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada), 16 (libre desarrollo de la personalidad), 20 (libertad de expresión y derecho a emitir y recibir información), 23 (derecho de petición), 28 (libertad personal), 37 (libertad de reunión), 40 (derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político), 73 (protección de la actividad periodística), 74 (derecho de acceso a los documentos públicos) y 75 (igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético), garantías todas éstas que carecerían de efectividad si no se asegurara que la persona goza de un derecho fundamental a comunicarse. Aunque ello no fuera así, la ausencia de nominación, definición o referencia expresa de un derecho en los textos positivos no puede asumirse como criterio de verdad para negar que exista. Tal es el sentido del artículo 94 de la Constitución Política, según el cual la enunciación de los derechos y garantías tanto en su propio articulado como en el de los convenios internacionales vigentes, "no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos". Dentro de ese criterio, que excluye toda concepción literal y taxativa de los derechos -como corresponde a un sistema jurídico que prohija el respecto a la dignidad humana-, no cabe duda de que la naturaleza racional y sociable del hombre, no menos que su excepcional aptitud para la expresión verbal y escrita, hacen indispensable, para su desarrollo individual y para la convivencia a la cual tiende de manera espontánea, la posibilidad de establecer comunicación con sus congéneres. En el caso presente no se afectó el núcleo esencial del derecho a la comunicación, pues aun en el supuesto de que el recaudo de cuotas para la extensión del cable telefónico hasta el lugar de su vivienda hubiera implicado excluir al demandante del servicio solicitado -no aconteció así, según lo que obra en el expediente-, nada indica que por ello quedara absolutamente incomunicado. No se le prohibió acceder a otros medios y ni siquiera se le negó sino que le fue razonablemente condicionada la conexión del teléfono. Por no ser pertinente para resolver en el presente asunto, se abstiene la Corte de profundizar en la variada gama de temas de suscita el Derecho Constitucional de las comunicaciones, pero advierte que él tiene firme arraigo en la preceptiva de la Carta Política en vigor, como quiera que mediante ella se superó el restringido concepto de la libertad de prensa, que se plasmaba en el artículo 42 de la Constitución de 1886, y se amplió considerablemente el radio de las garantías que exige el desarrollo tecnológico y la complejidad de las relaciones intrasubjetivas del presente. Participación de la comunidad en la extensión y prestación de los servicios públicos En el contexto de la democracia participativa, resulta esencial la incorporación de los particulares y de la comunidad a la gestión de los asuntos de interés colectivo, en cuanto no se trate del ejercicio de competencias definidas por la normatividad como privativas de ciertos órganos o funcionarios. Por ello el artículo 2º de la Constitución destaca como fines esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y el de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Especial importancia tiene este criterio en lo que se relaciona con la extensión y prestación de los servicios públicos. Aunque el deber primordial de asegurar su eficiente cobertura en todo el territorio corresponde al Estado, el artículo 365 de la Carta establece que podrán ser prestados por aquél, directa o indirectamente, o por particulares, siempre, claro está, bajo la regulación, el control y la vigilancia estatales. Si la Constitución da lugar a que los particulares y las comunidades asuman este tipo de tareas, en el marco de las condiciones que fije la ley, a la vez que garantiza la libre iniciativa privada dentro de los límites del bien común (Artículo 333 C.P.), a la luz de su preceptiva las personas tienen todas las posibilidades de vincularse, individual o colectivamente, a la gestión que desarrollan los entes oficiales que coordinan o prestan los servicios públicos, para contribuir, con sus actividades, al logro de fines tales como la ampliación, eficiencia y desarrollo de aquéllos. Por ello, mientras se ajusten a las normas legales en vigor y su función repercuta en el beneficio general, las organizaciones comunitarias constituyen elementos de gran importancia para el logro de los objetivos constitucionales, en especial el relativo a la garantía de un orden político, económico y social justo dentro de un sistema democrático y participativo (C.P., Preámbulo). Ninguna disposición de la Carta excluye que, en ese orden de ideas, puedan celebrarse convenios o acuerdos entre las entidades públicas y dichas organizaciones para buscar, merced a la integración y coordinación de esfuerzos, objetivos concretos de servicio público en diversas materias y en todas las áreas del territorio nacional. Las gestiones que en esa virtud cumplen los particulares, mientras se sujeten a la ley y tengan por objeto un verdadero y transparente ejercicio que cuide ante todo el beneficio de la comunidad, son formas plausibles de cristalizar el principio constitucional de la solidaridad (Artículo 1º C.P.), al cual se ha referido esta misma Sala de la Corte en los siguientes términos: "La solidaridad, que según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua significa "adhesión circunstancial a la causa o a la empresa de otros", tiene aplicación en el campo jurídico dentro de la teoría de las obligaciones, en la cual asume las conocidas formas activa y pasiva, y también en materia de responsabilidad. Desde el punto de vista constitucional, tiene  el sentido de un deber -impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social- consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. Pero fundamentalmente se trata de un principio que inspira la conducta de los individuos para fundar la convivencia en la cooperación y no en el egoísmo. Según el artículo 1º de la Carta, la solidaridad entre los integrantes de la organización política que ella estructura constituye uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho. Al tenor del artículo 95, numeral 2, uno de los deberes de la persona y del ciudadano radica en "obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas". La vigencia de este principio elimina la concepción paternalista, que crea una dependencia absoluta de la persona y de la comunidad respecto del Estado y que ve en éste al único responsable de alcanzar los fines sociales. Mediante el concepto de la solidaridad, en cambio, se incorpora a los particulares al cumplimiento de una tarea colectiva con cuyas metas están comprometidos, sin perjuicio del papel atribuido a las autoridades y entidades públicas". (Cfr, Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Fallo T-550 del 2 de diciembre de 1994). Ahora bien, como ya se dijo, la contribución comunitaria puede implicar, según la Carta Política, que las organizaciones correspondientes asuman, bajo el control, la vigilancia y la regulación del Estado, la prestación de los servicios públicos, pero no necesariamente deben hacerlo. Su aporte puede ser muy valioso en variados aspectos tales como la mayor cobertura del servicio, la infraestructura indispensable para su conexión, la intermediación entre la entidad que lo presta y los usuarios, o la orientación de recursos humanos y económicos hacia los propósitos de interés común. El caso concreto Uno de los argumentos expuestos por el actor para obtener protección judicial en este caso radica en que un particular coordina las gestiones que se llevan a cabo en su vereda respecto de la prestación del servicio público de telefonía. Entre las pruebas presentadas a la Corte por el Alcalde Municipal de Machetá se encuentra una copia del "Convenio de Cooperación Técnica y Económica celebrado entre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- y el Comité de Usuarios Pro-teléfonos de Machetá". Después de declarar que se hace indispensable aunar esfuerzos entre Telecom y la comunidad para la prestación del servicio público, los firmantes del Convenio señalaron su objeto: "...establecer mutua cooperación técnica y económica entre las partes, para efectos de elaborar un proyecto de telefonía para dotar de servicio telefónico automático a trescientos (300) abonados del municipio de MACHETA y su zona de influencia del Departamento de Cundinamarca". Telecom se comprometió, entre otras cosas, a adelantar los estudios de ingeniería requeridos para la ejecución del proyecto; a suministrar e instalar una central telefónica para trescientos abonados; a suministrar e instalar un radio-enlace; a conectar el servicio a la red troncal de larga distancia nacional e internacional; a asignar la numeración para la central de conmutación; a prestar los servicios de asesoría necesarios con el fin de poner en funcionamiento el sistema; a aportar el edificio y las obras civiles para la instalación del mismo y a suministrar una red telefónica para 100 pares y una planta eléctrica. Por su parte el comité, constituído por los usuarios, se obligó a ampliar la red externa en el casco urbano y rural a un mínimo de 350 pares; a adelantar las obras de acometida eléctrica para el suministro de energía a la nueva central telefónica; a efectuar las obras civiles para la colocación de la central telefónica y su interconexión con el edificio de Telecom; a ejecutar la instalación de abonados y a recolectar los aportes económicos de los usuarios para la financiación de las obras a su cargo. De los documentos que obran en el expediente puede también concluirse que ALIRIO SEGURA, el demandado, ha venido interviniendo en el recaudo de los dineros destinados a la extensión de la red telefónica por designación que hizo la comunidad, asignándole la calidad de coordinador, no porque haya asumido ese papel de manera ilícita o arbitraria, como podría concluirse de la demanda. La Corte encuentra absolutamente infundada la acción en este caso, ya que la actuación de SEGURA es perfectamente legítima, en cuanto se ha limitado a contribuir con su actividad al logro de un propósito colectivo, en el marco de un convenio cuya validez no ha sido cuestionada y que tiene un objeto acorde con los lineamientos constitucionales, según lo dicho. La tutela solicitada no podía prosperar por cuanto, a la luz del artículo 86 de la Constitución, no se configuraba ninguna de las hipótesis excepcionales que la hacen procedente. En efecto, el particular demandado no está encargado de la prestación de un servicio público, función propia de Telecom. Cosa distinta es que haya colaborado, como lo hizo en ejercicio del convenio, para el buen éxito de la empresa comunitaria emprendida. Tampoco asumió una conducta que afectara grave y directamente el interés público. Por el contrario, con sus gestiones éste resultó favorecido. Además, de ninguna manera puede hablarse de que en esta oportunidad existan relaciones de subordinación o indefensión entre el accionante y la persona contra quien se dirige la acción. Por otra parte, el presente caso encaja en la previsión del artículo 45 del Decreto 2591 de 1991: "No se podrá conceder la tutela contra conductas legítimas de un particular". En ese aspecto, cabe reiterar lo afirmado por la Sala en reciente providencia: "...el aludido precepto no consagra una causal de improcedencia de la acción, sino un motivo para que, aun siendo aquélla procedente a la luz de los artículos 86 de la Constitución y 42 del mismo Decreto 2591 de 1991, se niegue el amparo judicial, previo el estudio de fondo sobre los hechos aducidos y las circunstancias en medio de las cuales tuvieron lugar, a la luz de la normatividad aplicable. El objetivo de la norma consiste en asegurar que la acción de tutela se ejerza únicamente sobre los supuestos constitucionales de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, ocasionadas por acciones u omisiones contrarias al ordenamiento jurídico. Se desarrolla, en últimas, el artículo 6º de la Constitución Política, a cuyo tenor los particulares sólo son responsables ante las autoridades -en este caso los jueces de tutela- por infringir la Constitución o las leyes". (...) " La conducta legítima del particular es, entonces, la que tiene respaldo en el ordenamiento jurídico vigente al momento de actuar. Si el juez la encuentra configurada al analizar los hechos que se someten a su consideración, sin que, por otra parte, se pueda establecer un ejercicio abusivo de sus derechos, no le está permitido conceder una tutela contra aquél, pues ello significaría deducirle responsabilidad por haberse ceñido a los mandatos que lo vinculaban. Al contrario, probada la violación o la amenaza de un derecho fundamental como consecuencia del comportamiento ilegítimo del particular contra quien la acción se instaura, lo cual implica la certidumbre de que su conducta -positiva o negativa- contradice o ignora los mandatos constitucionales o se aparta de las prescripciones de la ley, o representa abuso, ha de otorgarse la protección judicial, con el fin de hacerle exigible, en el terreno práctico y con la efectividad suficiente, el adecuado cumplimiento del orden jurídico, salvaguardando a la vez las garantías constitucionales del accionante. Insiste la Corte en que el respeto al orden instituído debe estar acompañado del razonable uso de los derechos que se tienen a la luz del sistema jurídico. El abuso del derecho, aunque éste se halle amparado formalmente en una norma jurídica, no legítima la conducta de quien actúa en perjuicio de la colectividad o afectando los derechos ajenos. De allí que el artículo 95 de la Constitución establezca, como primer deber de la persona y del ciudadano, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-017 del 16 de enero de 1995). Resulta evidente que no ha sido vulnerado el derecho fundamental a la igualdad,  invocado por el actor, pues aquél -que, dicho sea de paso, sí es fundamental, contra lo sostenido en uno de los fallos de instancia- no consiste en dar trato exacto a situaciones disímiles. En el proceso se ha establecido que la diferencia de la cuota asignada a FORERO BARAHONA tiene su origen y justificación en la mayor distancia de su finca respecto de la central telefónica. Ha sostenido al respecto esta Corporación: "El objeto de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta. De allí que el mismo artículo constitucional en mención haya estatuido que la actividad estatal se orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de adaptaciones". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993). Finalmente, ha de advertirse que la acción de tutela no constituye mecanismo apto para obtener que un particular rinda cuentas a otro, como lo pretende el accionante, pues al efecto la legislación ha consagrado otras vías judiciales. Se confirmarán los fallos de instancia, aunque respecto del primero de ellos debe anotarse que no es exacta su afirmación en el sentido de que el servicio telefónico no tenga el carácter de público domiciliario. Basta citar el artículo 1º de la Ley 142 de 1994, que regula este tipo de servicios, cuyo texto dice: "Artículo 1º. Ambito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley" (subraya la Corte). DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR, por las razones que anteceden, las sentencias proferidas por los juzgados Promiscuo Municipal de Machetá y Civil de Circuito de Chocontá el 15 de julio y el 12 de agosto de 1994, respectivamente, por medio de los cuales se negó la acción de tutela solicitada por CRISTO ALFONSO FORERO BARAHONA. Segundo.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-033-95 Sentencia No Sentencia No. T-033/95 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA De los hechos y pretensiones de la demanda, se puede deducir que existe por parte de la peticionaria más que la simple intención de amparar una situación de hecho concreta y personal (cual es la supuesta amenaza o vulneración de su derecho a la vida), el propósito de proteger derechos e intereses colectivos de los vecinos de la vereda, a través de la construcción de un carreteable. En consecuencia, al no haber acreditado la calidad de representante o agente oficiosa de los vecinos, no está facultada para solicitar el amparo de sus derechos. CARRETERA-Construcción La no construcción de una carretera. Para la Corte es claro que la no construcción de una vía pública no puede, en términos generales, ser considerada como vulneración o amenaza de un derecho fundamental, menos aún del derecho a la vida, cuyo núcleo esencial no se afecta por este solo hecho. EJECUCION DE OBRAS-Improcedencia/COGOBIERNO La acción de tutela es improcedente en los casos en que se trate de obtener la ejecución de una determinada obra pública, como en el presente caso, pues estaría el juez a través de su decisión, interfiriendo en materias de política administrativa y conduciendo a un co-gobierno de la rama judicial. REF:  Expediente No. T - 46.954 Peticionario:Ana Graciela Beltrán de González Procedencia: Juzgado Civil del Circuito de Villeta Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Tema: Improcedencia de la acción de tutela, acciones populares. Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela radicado bajo el número T-46.954, adelantado por Ana Graciela Beltrán de González como vocera de los habitantes de la vereda "Palacio", del municipio de Sasaima, contra la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca. I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar sentencia de revisión. 1. Solicitud La ciudadana Graciela Beltrán de González interpuso ante el Juzgado Civil del Circuito de Villeta acción de tutela, con el fin de amparar el derecho fundamental a la vida de los habitantes de la vereda "Palacio" del municipio de Sasaima, consagrado en el artículo  11 de la Constitución Política. 2. Hechos Afirma la peticionaria, que la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca, inició la construcción de un carreteable que comunicara la vereda "Palacio" del municipio de Sasaima, con alguna de las carreteras vecinales que conducen al municipio de Villeta. Que iniciadas las obras se observó que el trazo afectaba los nacimientos y fuentes hídricas de la vereda, razón por la cual sus habitantes se vieron obligados a interponer acción de tutela, con el propósito de que las obras fueran suspendidas y se ordenaran las acciones necesarias para la reforestación y diseño de un nuevo trazo de la carretera, bajo la supervisión de los habitantes de la vereda. Señala la actora que "la tutela instaurada inicialmete, fue desistida, pues la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS no sólo paró la obra sino que se comprometió a la reforestación de la zona y hacer un nuevo trazo de la carretera". De acuerdo con lo señalado en la demanda, la mencionada entidad no había cumplido lo acordado, pues se limitó únicamente a la reforestación de la zona, pero no inició la nueva construcción, por esta razón la señora Beltrán de González, actuando como vocera de los vecinos de la vereda, interpuso otra acción de tutela, en procura de que se reiniciaran los trabajos de construcción del carreteable, con un trazo que no afectara las fuentes hídricas de la localidad. 3. Pretensiones Solicita la actora que, como consecuencia del amparo del derecho conculcado, se ordene a la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca, el trazo de la carretera de conformidad con los intereses de los moradores de la vereda  y, además, que dentro del mes siguiente a la aprobación del trazo, se tenga terminada dicha carretera. II. ACTUACION PROCESAL 1. Unica instancia El Juzgado Civil del Circuito de Villeta, mediante providencia de fecha treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), resolvió denegar la acción de tutela impetrada por Ana Graciela Beltrán de González, contra la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca. Consideró el Juzgado, que la acción de tutela "se instauró para garantizar los derechos CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES". Sin embargo, el derecho a tener carreteras no es un derecho fundamental, pues la pretensión de darse por terminada una carretera, en nada incide con el derecho a la vida. "Si bien la ciencia ayuda a un rápido y eficaz logro de beneficios y acortamientos de distancias, sin esos beneficios también puede el ser humano subsistir", afirma el Juzgado. Asimismo, recuerda el a-quo, que la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela es entendida como un procedimiento breve y sumario, la cual en caso de prosperar, lleva consigo el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento. "Por ello es improcedente utilizarla cuando se trate de obtener el que se lleve a cabo determinada obra pública, por el solo hecho de estar previsto en el presupuesto o partida que la autorice. Aceptar que el Juez de tutela, sin tener certeza sobre la existencia y disponibilidad del recurso pudiera exigir de la administración la ejecución de todo rubro presupuestal en un término tan perentorio como el que contempla el artículo 29 num. 5. del Decreto 2591 de 1991, bajo el apremio de las sanciones contempladas en los artículos 52 y 53 del mismo, llevaría a un cogobierno de la Rama judicial, en abierta violación del artículo 113 de la Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al Gobierno por la ejecución del presupuesto, en cuanto a que ella pasaría a depender de las determinaciones judiciales." La decisión no fue impugnada por ninguna de las partes. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia. 2. El caso concreto 2.1 Legitimación en el ejercicio de la acción de tutela Como en repetidas ocasiones lo ha señalado esta Corporación, es titular de la acción de tutela, de acuerdo con los parámetros establecidos en la Constitución y en la Ley, toda persona a quien se le han vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales, por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que defina la ley. Por tanto, es la persona afectada, en forma directa o a través de apoderado judicial, quien puede acudir ante los jueces, para que se le proteja o restablezca su derecho, o cesen las amenazas que pesan sobre ella. Asimismo, el Legislador (Decreto 2591 de 1991, art. 10), buscando facilitar el ejercicio de la acción de tutela, previó que se puedan agenciar derechos ajenos, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no se encuentre en condiciones de promover su propia defensa. En este caso, deberá manifestarse en la solicitud de tutela, que la persona afectada se encuentra en dificultades para presentarse directamente a demandar la protección de su derecho Sobre el particular, ha señalado esta Corporación: "No basta, expresar en abstracto la hipótesis de la violación o amenaza de vulneración de un derecho fundamental e indicar la autoridad o el particular supuestamente causante o responsable de ésta; es indispensable que se señale a la persona o grupo de personas en cuyo nombre se actúa en condición de representante o de agente oficioso (acreditando dicha calidad como lo exige la ley) o, si se presenta en nombre propio, la identificación del titular de la acción, al igual que la manifestación de las razones por las cuales no le es posible actuar directamente." (Sentencia No. T-113 de 1994, Magistrado Ponente doctor Hernando Herrera Vergara) Es claro entonces, que la acción de tutela sólo puede ser ejercida por la persona afectada, directamente o por apoderado judicial, o bien en desarrollo de la agencia oficiosa, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, en el caso que ocupa la atención de esta Sala, se observa que la accionante no está legitimada para solicitar como vocera de los vecinos de la vereda "Palacio" del municipio de Sasaima, la protección del derecho constitucional fundamental a la vida de éstos, teniendo en cuenta que no acreditó, como así se deduce de la lectura del expediente, poder o autorización para actuar en su nombre. Igualmente, de los hechos y pretensiones de la demanda, se puede deducir que existe por parte de la peticionaria más que la simple intención de amparar una situación de hecho concreta y personal (cual es la supuesta amenaza o vulneración de su derecho a la vida), el propósito de proteger derechos e intereses colectivos de los vecinos de la vereda "Palacio", a través de la construcción de un carreteable. En consecuencia, al no haber acreditado la calidad de representante o agente oficiosa de los vecinos, no está facultada para solicitar el amparo de sus derechos, de acuerdo con lo señalado en los artículos 86 de la Constitución Política, 10o. del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación. 2.2 Improcedencia de la acción de tutela cuando se trata de amparar derechos o intereses colectivos. En el presente caso, constituye premisa principal la petición formulada por la actora para que se ampare su derecho a la vida y el de los vecinos de la vereda "Palacio", del municipio de Sasaima, frente a la omisión de la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca, al no reiniciar las obras de construcción del carreteable que busca empalmar dicha vereda, con alguna de las carreteras vecinales que conducen al municipio de Villeta. Sobre el particular, debe manifestarse que la acción de tutela tiene entre sus principales características, la de ser un mecanismo excepcional de protección de los derechos constitucionales fundamentales, de carácter particular y concreto. Por tanto, si lo que se busca es proteger derechos o intereses generales, quien se vea amenazado o afectado en uno de tales derechos, puede lograr su protección a través de las acciones populares, las cuales además de estar consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política, encuentran desarrollo legal en los artículos 1005 y s.s. del Código Civil, e igualmente en otras disposiciones de la legislación nacional. No obstante lo anterior, la Corte ha sostenido la posibilidad de que, en forma excepcional, se pueda invocar la acción de tutela cuando a pesar de existir un interés colectivo, la situación que lo afecta repercuta también en forma directa, en violación o amenaza a derechos fundamentales individuales y concretos, pero siempre y cuando, quien interponga la acción acredite su interés específico. En el presente caso, observa la Sala que la actora no acredita una situación específica y concreta de amenaza o vulneración del derecho a la vida de ella ni de sus vecinos, que pudiera llevar a esta Corporación, a decretar el amparo del derecho fundamental invocado, ni de cualquier otro derecho. Tampoco precisó la actora en forma concreta, las personas que se encuentran amenazadas o vulneradas en su derecho a la vida, por la omisión de la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca, pues sólo se refirió a los vecinos de la vereda en una forma genérica. No era posible así abordar a fondo el estudio de la tutela impetrada, por cuanto el uso de expresiones abstractas o genéricas no se ajusta a las exigencias legales del ejercicio de la acción de tutela. Sinembargo, la Sala considera pertinente referirse a un punto concreto de la alegación de la accionante, en el sentido de que se está vulnerando su derecho a la vida y el de sus vecinos por la no construcción de una carretera. Para la Corte es claro que la no construcción de una vía pública no puede, en términos generales, ser considerada como vulneración o amenaza de un derecho fundamental, menos aún del derecho a la vida, cuyo núcleo esencial no se afecta por este solo hecho. Sostener lo contrario llevaría al absurdo de que la carencia de vías de comunicación en extensísimas regiones del territorio nacional implicaría que se está negando el más fundamental de los derechos a los millones de compatriotas que en ellas habitan y han habitado desde tiempos remotos, todos los cuales han podido hacer uso del derecho a la vida sin la existencia de carreteras. Es cierto sí que su construcción y puesta en servicio contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y al más expeditoi desarrollo de las regiones; pero de ahí a sostener que de ello depende la vida, como derecho fundamental, hay una diferencia abismal. Finalmente afirma la actora, que la no construcción de la carretera ha dejado "...incomunicada la vereda, teniendo derecho a la carretera...". Sobre el particular, encuentra la Sala, dentro de la misma demanda de tutela, que dicha vereda sí cuenta con  caminos públicos que la comunican con el exterior, y que por tanto contribuyen a su desarrollo. Así se deduce de una de las  pretensiones contenidas en la demanda,  que señala: "(...) PRETENSIONES 1.- "Que dentro de los veinte días siguientes a la sentencia que falle la tutela, la SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA tenga hecho el trazo de la carretera de conformidad con los intereses de los moradores de la vereda y que la una con una de las vías que conduce al municipio de Villeta, ojala respetando o por los caminos públicos existentes." (negrillas fuera de texto). Otro punto que amerita un pronunciamiento en el presente caso, es el de la procedencia de la acción de tutela para resolver asuntos de índole administrativa. 2.3 Improcedencia de la acción de tutela, para resolver asuntos relacionados con la política administrativa. Pretende la actora, a través de la demanda de tutela "que dentro de los veinte días siguientes a la sentencia que falle la tutela la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA tenga hecho el trazo de la carretera (...)" e igualmente "que se ordene a la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA que dentro del mes siguiente a la aprobación del trazo tenga terminada la carretera." Sobre el particular ha venido sosteniendo la jurisprudencia de esta Corporación, que la acción de tutela entendida como un procedimiento breve y sumario, que de prosperar implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento, es improcedente en los casos en que se trate de obtener la ejecución de una determinada obra pública, como en el presente caso, pues estaría el juez a través de su decisión, interfiriendo en materias de política administrativa y conduciendo a un co-gobierno de la rama judicial, en abierta violación del artículo 113 de la Constitución Política. Sobre la materia ha dicho la Corte: "En consecuencia, la acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario que, en el caso de prosperar, implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento (art. 86 C.N.), viene a ser improcedente cuando se trata de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el solo hecho de estar prevista en el Presupuesto una partida que la autoriza. Aceptar que el juez de tutela -sin tener certeza sobre la existencia y disponibilidad actuales del recurso- pudiera exigir de la administración la ejecución de todo rubro presupuestal en un término tan perentorio como el previsto en el artículo 29, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, bajo el apremio de las sanciones contempladas en los artículos 52 y 53 eiusdem, llevaría a un co-gobierno de la rama judicial en abierta violación del artículo 113 de la Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al gobierno por la ejecución del Presupuesto, en cuanto ella  pasaría a depender de las determinaciones judiciales." (Sentencia No. T- 185 de 1993, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). Es así como la conclusión de esta Sala, en el sentido de la no procedencia de la acción de tutela bajo examen, se fundamenta, como ya se dijo, en que no existe violación del derecho a la vida de la actora ni de los vecinos de la vereda "Palacio" y en que tampoco es la acción de tutela el mecanismo adecuado para resolver asuntos concernientes a políticas de la administración. Por tanto, si lo que se busca es la protección por vía de acción de tutela de un interés colectivo, cual es la construcción de una carretera, como se ha dicho no es éste el mecanismo idóneo para lograrlo, sino que debe acudirse a las acciones populares, establecidas para proteger derechos e intereses de la comunidad. En virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de fecha 31 de agosto de 1994, proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Villeta, pero por las consideraciones consignadas en esta providencia. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO:                 CONFIRMAR el fallo de fecha 31 de agosto de 1994, proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Villeta, mediante el cual se denegó la acción de tutela interpuesta por Ana Graciela Beltrán de González, quien actuó como vocera de los habitantes de la vereda "PALACIO", del municipio de Sasaima, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO:       ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique el contenido de esta providencia al Juzgado Civil del Circuito de Villeta, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Ponente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-034-95 Sentencia No Sentencia No. T-034/95 DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Actos públicos La publicidad de las actuaciones y de los intereses, desplegada por la persona excluye el amparo del derecho.  Los hechos que por decisión del sujeto están al conocimiento públicos han sido despojados de la intimidad amparable en el derecho fundamental comentado. Cuando la persona, además de actuar dentro de un ámbito público, lo hace con la intención de ser visto y escuchado por quienes allí se encuentran, es lógico pensar que está actuando por fuera de su zona de privacidad, y, al mismo tiempo, se propicia a que su imagen y manifestaciones sean captadas por quienes lo rodean, no sólo directamente, sino por mecanismos como la fotografía, la filmación, grabación, etc., sin que esas captaciones apreciativas y cognocitivas constituyan violación del derecho a la intimidad de las personas. MANIFESTACION-Toma de fotografías Si bien no procede  en el caso concreto el amparo es preciso  señalar que la  toma de fotografías, videos o grabaciones no debe ser utilizada para fines distintos a los  consagrados en la constitución Política y en la ley, como serían, por ejemplo, aquella destinada a intimidar a las personas, o a amenazarles, o a hacerlas víctimas de referencias, o de las llamadas "listas negras", lo cual si violaría las garantías constitucionales establecidas por el Estado Social de Derecho. REF.: Expediente No. T-46462 Peticionario: OCTAVIO DE JESUS RIOS Magistrados: Dr. FABIO MORON DIAZ -Ponente- Dr.  VLADIMIRO NARANJO MESA Dr.   JORGE ARANGO MEJIA Santafé de Bogotá, D.C., febrero seis (6) de mil                                     novecientos noventa y cinco (1995). La Corte Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas No. Ocho, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, se pronuncia sobre la acción de la referencia en el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta los siguientes ANTECEDENTES El señor Octavio de Jesús Ríos en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada legalmente en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, formuló  demanda contra la Policía Nacional-Distrito de Chinchiná, para que, previo el trámite correspondiente, se ordene la práctica de inspección policial en las instalaciones del comando de Policía de Chinchiná, sobre "libros y álbum fotográfico que allí llevan como reseña delincuencial", para que le sean entregadas o destruídas en su presencia las fotografías que de él se tenga, con fundamento en los hechos y razones siguientes: -        Que el día 1o. de mayo de 1994, se llevó a cabo en la población de Chinchiná, una marcha con motivo del día de la clase obrera. -        Que durante el desarrollo de las actividades, agentes de la Sijin, bajo la orden del Comandante Pérez Arias, tomaron fotos de manera selectiva y discriminada a los dirigentes y organizadores del acto, sin que se  conozca con certeza los fines legales y extralegales. -        Que el peticionario participó en la marcha y afirma  que fue fotografiado en diferentes ocasiones de manera individual. -        Que en reunión de Comité de Derechos Humanos, el día 27 de mayo de 1994 "en presencia del señor Alcalde, el Fiscal coordinador y otras personalidades, el capitán Pérez Arias reconoció haber dado orden para tomar fotografías y se comprometió a hacer entrega de las mismas a través  de la Fiscalía". -        Que a la fiscalía se allegaron, por parte  de los agentes, sólo seís de las fotografías que se tomaron, dentro de las cuales en ninguna aparece, a pesar de que efectivamente  le fueron tomadas. -        Que la actuación de la autoridad policiva, al no entregar la totalidad del material fotográfico, vulnera su derecho a la intimidad personal, por cuanto  éste se tomó sin su consentimiento, desde sitios semiocultos, y en especial, porque le fueron tomadas en forma individual. -        Que "de hecho se me intimida e inhiben otros derechos tales como el libre desarrollo de mi personalidad, la libertad de expresar y difundir mi pensamiento, la manifestación pública y pacífica y el libre derecho de asociación". LA PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Civil del Circuito de Chinchiná, mediante sentencia de 26 de julio de 1994, decide la acción de la referencia y resuelve: "Declarar improcedente la acción de tutela promovida por Octavio de Jesús Ríos contra el Comandante de Policía  del Distrito de Chinchiná, Oscar Fernando Pérez Arias", previas las siguientes consideraciones: -        Que "la carencia de elementos probatorios, con respecto al hecho denunciado y proveniente del funcionario accionado, impide considerar la amenaza o posible vulneración de los derechos fundamentales del actor, lo que hace que la acción de tutela  invocada sea improcedente". -        Que "es difícil a la distancia en que se encontraban  los agentes encargados de hacer el seguimiento fotográfico  al evento, tres metros afirma Alvaro Franco (folio 43), 35 Jorge Eliecer Marín (folio 54); concluir como ellos que la cámara estaba dirigida a enfocar de manera  individual a Octavio de  Jesús Ríos". Que, "tampoco se acreditó, cuántas fotografías tomó la Policía al evento, para concluir, como lo afirma el señor Ríos, que las que él posee y aportó no son todas las obtenidas el día de la marcha". LA IMPUGNACION El peticionario, mediante escrito presentado el día 1o. de agosto de 1994, impugnó la anterior decisión "por considerar que no está en concordancia con el material probatorio recaudado y por lo tanto no se da cumplimiento a los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991". LA SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, en sentencia de veinticinco (25) de agosto de 1994, decide la impugnación resolviendo: "Se revocará parcialmente la sentencia impugnada, y en su lugar se acogerá la tutela deprecada para que sean presentadas las fotografías faltantes, con sus correspondientes negativos y si en alguna de ellas figura Octavio de Jesús Ríos, sea destruída en su presencia o ante autoridad y para que en lo sucesivo, se abstenga el estamento policial de tomar fotografías al señor Ríos, cuando esté cumpliendo sus actividades sindicales", previas las consideraciones siguientes: -        Que, de acuerdo con las pruebas  recaudadas, los agentes aceptan haber tomado cada uno por lo menos seís fotografías del acto, ello viene significando que no todas las fotografías fueron entregadas, y que  en autos solamente reposa una parte de ellas.  Si ello es así, nada  obsta para que, dentro de las no puestas a disposición, esté alguna o algunas que representen la efigie del demandante Octavio de Jesús Ríos". -        Que el objeto de las fotos que ordenó el capitán Pérez Arias era el de agregarlas a un álbum que se lleva sobre los actos que ordinariamente se celebran. -        Que "el imprimir fotografías de actos sociales deportivos, políticos, multitudinarios, etc., no representa atentado contra derechos de ninguna persona y en verdad, no existe norma legal alguna que reprima ese proceder; empero, hacer  lo propio con las personas individualmente consideradas, rebasa los límites de los derechos, puesto que el derecho al anonimato, otorga al individuo la posibilidad de expresarse libremente y de no ser identificado". -        Que el señalamiento o identificación de que ha sido víctima  el peticionario vulnera el ejercicio de su  derecho de asociación. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A.  La Competencia La Sala es competente para conocer de la revisión de las sentencias proferidas en el asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en el inciso 2o. del artículo 86 y el numeral 9o. del artículo 241 de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. B.  La materia La acción comprende el estudio de la violación de los derechos a la intimidad, a la libertad de expresión y el derecho de asociación, cuando se tomen fotografías a quienes participan en una manifestación pública. El Derecho a la Intimidad El derecho a la intimidad consagrado en artículo 15 de la Constitución Nacional como fundamental, protege el derecho a la vida privada y familiar de cada persona, que corresponde a una zona de actividad respecto de la cual se puede impedir la intromisión de terceros, cuando esta se produce sin autorización del titular. Sobre el derecho a la intimidad esta Corporación manifestó: "Corresponde este derecho a la aspiración de la persona de conservar su existencia con el mínimo de injerencia de los demás, libre de perturbaciones tales como la publicidad y la intromisión arbitraria del Estado, para así lograr la tranquilidad de su espíritu y la paz interior.  La intimidad comprende tanto el secreto o respeto a la vida privada, como la facultad de defenderse de la divulgación de hechos privados. "Este derecho también hace referencia al ámbito personal, donde cada uno resguardado  del mundo exterior, encuentra  las posibilidades de desarrollo de su personalidad." (Sentencia T-444 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero). El derecho a la intimidad comprende el amparo a la persona de sus comportamientos privados. Vale decir que el derecho consagrado en  el artículo 15 de la C.P. con el carácter de fundamental, se predicó de ese ámbito propio de la persona que no puede ser invadido ni por las autoridades públicas ni por las demás personas. De  manera que las actuaciones públicas de una persona no hacen parte de la naturaleza propia de los intereses amparados por el derecho fundamental.  La publicidad de las actuaciones y de los intereses, desplegada por la persona excluye el amparo del derecho.  Los hechos que por decisión del sujeto están al conocimiento públicos han sido despojados de la intimidad amparable en el derecho fundamental comentado. Cuando la persona, además de actuar dentro de un ámbito público, lo hace con la intención de ser visto y escuchado por quienes allí se encuentran, es lógico pensar que está actuando por fuera de su zona de privacidad, y, al mismo tiempo, se propicia a que su imagen y manifestaciones sean captadas por quienes lo rodean, no sólo directamente, sino por mecanismos como la fotografía, la filmación, grabación, etc., sin que esas captaciones apreciativas y conogcitivas constituyan violación del derecho a la intimidad de las personas. En el caso en estudio, informa el peticionario que participó en una marcha para conmemorar el día de la clase obrera en el Municipio de Chinchiná el día primero de mayo de 1994.  Señala que durante la marcha agentes del cuerpo de policía de la Sijín tomaron fotografías "de manera discriminada y selectiva", a él y a otras personas que habían organizado las actividades, fotos que se tomaron desde sitios estratégicos y en forma semioculta. Sobre el punto cabe observar que la manifestación pública se llevó acabo en las calles de Municipio de Chinchiná, es decir, en plena área pública y quienes participaban en la misma no se encontraban  en un ambiente de privacidad, sino por el contrario pretendían ser observados por la población en general, manifestando a través de pancartas los grupos a que pertenecían, como se observa de las fotografías que obran en el expediente(folios 1,2). Adicionalmente, y de acuerdo con los testimonios de los agentes, las fotografías se tomaron de manera general a quienes participaban en la marcha, con el fin de llevar un antecedente de todos los eventos que se realizan en la municipalidad, actuación que no contraría norma constitucional alguna, y que, por el contrario, pretende el cumplimiento de los deberes que se imponen a las autoridades policivas. Por lo anterior, la imágenes que hubieran podido captarse por los agentes de manera individual a quienes participaran en la marcha, y del acto en general, no constituyen violación del derecho a la intimidad. En el fallo de segunda instancia  proferido por el Tribunal Superior de Manizales de Sala Civil, se sostiene que las fotografías "se tomaron  discriminadamente a personas que estaban  dirigiendo el acto en forma cautelosa o reservada", afirmación que se basa en testimonios que para esta Sala no constituyen plena prueba del hecho, en primer lugar, porque se obtuvieron de varias personas que participaron en la marcha, las cuales manifestaron que dos agentes se encontraban ocultos al tomar las fotografías, lo que constituye una contradicción, pues tal clandestinidad no pudo existir si varias personas los observaron. En segundo lugar, no se tiene ningún indicio de la existencia de las fotos que se tomaron de manera individual al peticionario ni de su utilización, por cuanto la totalidad de las fotos, según lo manifestaron los agentes de la policía, fueron allegadas a la fiscalía y al juzgado de Chinchiná, autoridades judiciales que no han informado  la existencia de alguna en que aparezca Octavio de Jesús Ríos, como tampoco se observa de las que fueron allegadas al expediente, en las cuales se aprecian imágenes generales de la marcha. Es de anotar, que el accionante manifiesta el temor de la utilización de las supuestas fotos, elemento subjetivo que no puede configurarse como inminente amenaza o violación de sus derechos, requisito que  se exige para   proceder al correspondiente amparo. Sin embargo como el tema al que se refiere esta acción de tutela  se ubica dentro del marco de derechos fundamentales tan importantes como el del ejercicio de la libertad y la preservación de la intimidad, la Sala considera conveniente dejar constancia de que, si bien no procede  en el caso concreto el amparo,  por las razones anotadas, es preciso  señalar que la  toma de fotografías, videos o grabaciones no debe ser utilizada para fines distintos a los  consagrados en la constitución Política y en la ley, como serían, por ejemplo, aquella destinada a intimidar a las personas, o a amenazarles, o a hacerlas víctimas de referencias, o de las llamadas "listas negras", lo cual si violaría las garantías constitucionales establecidas por el Estado Social de Derecho. Por otra parte, el accionante invoca como vulnerados los derechos a la libre expresión y asociación, respecto de los cuales tampoco se observa violación alguna por parte de ninguna autoridad.  Por el contrario, la marcha  se adelantó sin ningún impedimento. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala de Revisión de tutelas, en nombre del pueblo y por mandato de la constitución, RESUELVE: Primero:   Revocar la sentencia relacionada con la acción de la referencia, proferida por el Tribunal Superior de Manizales, Sala Civil, de agosto veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Segundo.   Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Chinchiná, de julio veintiseís (26) de mil novecientos noventa y cuatro (1994), en el asunto de la referencia, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero.  Comuníquese la presente decisión en los términos y para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase. FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado JORGE ARANGO MEJIA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-035-95 Sentencia No Sentencia No. T-035/95 ESTUDIANTE-Promedio de notas/COLEGIO MARYMOUNT-Exigencias académicas/REGLAMENTO EDUCATIVO Si la estudiante obtuvo  un promedio superior al exigido legalmente, resulta inequívoco que no perdió el año escolar, y en las condiciones de la ley y del reglamento oficial puede pasar al grado siguiente, pero, desde luego, en otro plantel con exigencias acordes a sus resultados objetivos. Frente al caso subexámine es menester entender que el reglamento del plantel educativo, es la base fundamental orientadora de la filosofía del Colegio, sin el cual no sería posible mantener un nivel de excelencia, lo cual puede conducir al retiro o pérdida del cupo por no satisfacer tales exigencias. SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION La Carta Política concibe la educación como un servicio público prestado tanto por el Estado como por los particulares bajo la regulación, control y vigilancia de las autoridades competentes; en consecuencia, las norma expedidas por dichas autoridades, además de obligar a los particulares, establecen, sin ser excluyentes y exclusivas, las condiciones para su ejercicio y gestión; con ellas se busca el fin supremo de la calidad,  de la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, como es el caso de exigencias razonables de calidad y excelencia que le permitan al centro privado o público de educación autoacreditar unos resultados específicos que eleven el mérito de su labor. REF.: Expediente No. T-47766 Peticionario: ESTRELLA CHAMIE DE DADA Magistrados: Dr. FABIO MORON DIAZ -Ponente- Dr.  VLADIMIRO NARANJO MESA Dr.   JORGE ARANGO MEJIA Santafé de Bogotá D.C., febrero seis (6) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Procede la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados FABIO MORON DIAZ, VLADIMIRO NARANJO MESA y JORGE ARANGO MEJIA, a revisar los fallos proferidos por el Juzgado     Primero Civil del Circuito de Barranquilla, el día 8 de agosto de 1994, y por el Tribunal Superior de  Barranquilla, Sala Civil, el día 7 de septiembre de 1994, dentro del trámite de la acción de tutela presentada por ESTRELLA CHAMIE DE DADA, contra el Colegio Mary Mount de esa ciudad. I.    ANTECEDENTES LOS HECHOS Según obra en el expediente, los hechos que motivan la acción de la referencia se contraen a lo siguiente: La Directiva del Colegio Mary Mount de Barranquilla ha considerado que la menor FANNY CECILIA DADA CHAMIE no puede ascender al grado undécimo de bachillerato en esa institución escolar, por haber  alcanzado un promedio individual por asignaturas menor de siete cero (7.0) y en consecuencia improbado el décimo año. Como el promedio de la nota de la estudiante  es de siete tres (7.3), guarismo superior al exigido por el Ministerio de Educación Nacional para aprobar  un grado escolar, la madre de la joven considera que se le están violando a su hija, los derechos a la educación y a la no discriminación, al exigirle la repetición del décimo año de bachillerato para continuar en dicho colegio. Por lo anterior. solicita por esta vía, que se ordene el reintegro de la estudiante para el undécimo grado en dicho establecimiento. II.  LAS DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISION A.  SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Por reparto correspondió este proceso al Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla que, por sentencia de 8 de agosto de 1994, resolvió conceder la tutela, con base en las siguientes consideraciones: Luego de examinar el carácter de fundamental del derecho constitucional a la educación, se ocupa de lo dispuesto sobre promoción a un grado superior de un estudiante, en la resolución No. 17486 de 1984, emanada del  Ministerio de Educación Nacional y concluye que FANNY  CECILIA DADA CHAMIE aprobó el décimo grado, porque el estudiante se promueve al grado superior cuando aprueba todas las áreas o si, promediadas las calificaciones de las áreas de formación, éstas arrojan una nota mínima de siete cero (7.0) sobre diez (10), siempre y cuando el alumno no haya perdido más de un área  con nota inferior a cuatro cero (4.0). Esto le da derecho a ser promovido al curso  siguiente. Por tanto, resuelve tutelar el derecho vulnerado a la menor y, en consecuencia, ordena a las directivas del Colegio Mary Mount, admitir a la estudiante en el grado undécimo de ese centro de estudios para las clases que se inician el 9 de agosto de 1994. B.    IMPUGNACION La Directora del Colegio Mary Mount de Barranquilla, dentro de la oportunidad legal, impugnó la sentencia de primera instancia y en el escrito correspondiente acompaña copia del registro de inscripción del Colegio Mary Mount fechada agosto 6 de 1991, dirigida a la Jefe de Servicios Docentes de la Secretaría de Educación de Barranquilla, donde se advierte que dicha entidad oficial, desde 1989 tiene conocimiento y aceptación de las exigencias académicas y políticas de promoción para los alumnos del aludido colegio, a las cuales nunca se ha opuesto. También anexa carta de la madre de la menor, en la cual renuncia al cupo de su hija para el período 1994-1995 y solicita la devolución de los pagos correspondientes, lo cual según su afirmación se hizo. Advierte que: "antecedentes similares a los que motivan la presente tutela, se han dado en años anteriores y la Secretaría de Educación efectuó en su momento, un respaldo a las políticas  internas del colegio, para lo cual adjunta copia del acta de visita de supervisión escolar." C.  SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla Sala Civil, resolvió el día 7 de septiembre de 1994, revocar el fallo de primera instancia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla con base en los siguientes razonamientos: En su concepto, la acción de tutela procede contra acciones u omisiones de particulares cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de educación para proteger todos los derechos fundamentales. Luego de analizar la naturaleza fundamental del derecho a la educación,  de acuerdo con los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional, advierte que "la educación puede ser encauzada y reglada autónomamente, pero no negada en su núcleo esencial, debiendo el estudiante responder a sus compromisos académicos y al comportamiento exigido por los reglamentos que desde el inicio de su relación con el claustro educativo se compromete a acatar." Igualmente, advierte que la resolución No. 17486 del Ministerio de Educación Nacional establece las técnicas y procedimientos para la promoción escolar de los alumnos, a los centros docentes de educación básica primaria, secundaria y media vocacional, concluyendo que: "Sin embargo para alcanzar el objetivo de una formación académica de alto nivel con miras a obtener excelencia y competitividad, las instituciones educativas que asumen como su fin estas directivas, fijan un promedio de notas más alto al general para la promoción interna de sus alumnos, sin que deba entenderse que con relación a otros planteles el estudiante que no alcance la calificación asignada, ha perdido el año escolar." Continúa la providencia judicial considerando que: "El Colegio Mary Mount dentro de las pautas académicas fijadas en su reglamento interno y que previamente da a conocer a los aspirantes a ingresar a dicho plantel educativo exige en aras del alto nivel que hace competitivos a sus alumnos a nivel nacional, que se alcance un mínimo de siete (7.0) en cada materia, sin tener en cuenta el  promedio por área, perdiendo el año escolar quien al finalizarlo obtenga tres  o más materias por debajo de esta calificación. "Este propósito de excelencia y alto nivel académico fue comunicado a Estrella de Dada madre de la menor Fanny Cecilia Dada Chamie y a esta última, porque así consta en el acta de matrícula que ambas suscriben y aceptan los planes, programas y normas reglamentarios del colegio Mary Mount."  (Ver folio 31 cuadeno de primera instancia). "De esta manera, si la estudiante obtuvo en más de tres materias una calificación inferior a  siete (7.0), a lo cual se comprometió, resulta inequívoco que perdió el año escolar en las condiciones  preestablecidas en los reglamentos del colegio Mary Mount; más no para cursar el año siguiente en cualquier otro plantel que acepte  las condiciones mínimas de promoción, si así lo desea, o repetir el curso en el establecimiento  que  viene estudiando como lo han expresado sus directivas". (folio 6). III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.  La Competencia De conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 inc. 3o. y 241 numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991 esta Sala es competente para revisar las sentencias que corresponden a la acción de tutela de la referencia. Segunda.-      La Materia A.  Como en varias oportunidades lo ha precisado esta Corporación, la acción de tutela también procede contra particulares encargados de la prestación del servicio público de educación, según lo ha establecido el artículo 42 numeral 1o. del Decreto 2591/91; además, esta norma, que se refiere a los derechos  objeto de protección, incluye los artículos relacionados con el derecho a la educación consagrado en el artículo 67 de la Carta. En general, esta Corporación, ha concluído que el derecho a la educación resulta consustancial a la naturaleza del hombre, ya que con ella se realiza su dignidad, y porque este derecho así está reconocido en la Constitución expresamente (art. 27 y 67); también, porque se encuentra amparado por los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por nuestro país y ratificados por el Congreso de la República. En efecto, la educación cobra relevancia en los primeros años de la vida del ser humano, ya que se trata de la etapa de formación del individuo, de su acercamiento a la sociedad y a sí mismo como ser esencialmente racional; además, el derecho a la educación de los menores de edad tiene el carácter de fundamental pues su ejercicio debe ser garantizado para el desarrollo del ser humano, de su vida en formación y en sociedad. Es por esto que el artículo 67 del estatuto fundamental expresa que el derecho a la educación pertenece a la persona, con ello la Constitución no está haciendo más que reconocer la realidad de la importancia de la educación en la vida del hombre como una manifestación de su ser, como individuo y como elemento social. De otra parte, también se ha advertido por la Corte que la educación evidentemente goza de una doble naturaleza jurídica, ya que se trata de un derecho y de un deber; así, reiteradamente lo ha entendido esta Corporación en varias sentencias (T-02/92, T-09/92, T-429/92). Es decir, no sólo es un derecho en relación con otras personas, sino también expresa algunos de los deberes de la persona para consigo mismo, para con la sociedad y para con el Estado en última instancia; de este modo el derecho a la educación no solamente otorga prerrogativas en favor del individuo, sino que comporta exigencias de cuyo cumplimiento depende en buena parte su propio disfrute y ejercicio. A lo largo de nuestra historia, el tema de la educación ha sido uno de los elementos y objetivos prioritarios de las aspiraciones políticas de la sociedad colombiana, y, por ello, la Carta de 1991 reconoce la importancia de la enseñanza, introduciendo disposiciones relacionadas con la libertad religiosa en el ámbito educativo, y con el perfeccionamiento de los instrumentos para alcanzar la modernización  y la masificación de la enseñanza,  dando un gran paso adelante al buscar la garantía efectiva de este derecho. Así, esta Corporación  igualmente  ha reconocido que la educación es un derecho fundamental que puede ser regulado pero no negado en su núcleo esencial, vale decir en la posibilidad que se le reconoce al sujeto de acceso efectivo a sus beneficios (Cfr.  sentencia de la Corte Constitucional No. T-429/92).  En efecto, como se ha visto, la educación debe entenderse como factor de desarrollo humano y su ejercicio es uno de los elementos indispensables para que el individuo adquiera herramientas que le permitan, en forma eficaz, desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información que existe a su alrededor, a más  de ampliar sus conocimientos a medida que avanza como ser humano. B.  De otra parte, el artículo 44 de la Carta consagra a la educación, entre otros reconocimientos, como uno de los derechos fundamentales de los niños; esta disposición es la única de la Constitución que expresa y concretamente le dá esta categoría a las garantías que enuncia, resaltando que prevalecerán sobre los derechos de los demás; a su turno, como se verá el art. 67 ibídem, concibe la educación como un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social, con cuya garantía se busca el acceso a la cultura, al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la sociedad que el Estado tiene el deber de promover. La función social que cumple la educación hace que dicha garantía se tenga como una derecho-deber,que genera para el educando como para el educador, un conjunto de obligaciones recíprocas de las que no  puede sustraerse porque realizan su núcleo esencial. En este mismo orden de ideas, los establecimientos educativos establecen una serie de normas que permiten de alguna manera medir el nivel de aptitud y desempeño del educando, creando mecanismos para verificar sus actitudes de manera que pueden seleccionarse dentro del conglomerado de estudiantes, aquellos que demuestren una mayor capacidad de aprovechamiento de la instrucción que se imparte. Pero, también, las directivas de los institutos educativos  tienen la facultad de dictar y regirse por sus propios estatutos, en los que se desarrollarán las pautas razonables y proporcionales de comportamiento que deben seguir las partes educador-educando en todos sus aspectos, inclusive para alcanzar la excelencia. Esta Corporación ha venido sosteniendo que los reglamentos deben responder en el más alto grado al claro  propósito  de  un servicio -como la educación-, con clara función social, que busca el acceso al saber, a la ciencia, a la técnica y los demás elementos de la sociedad, para dignificar la especie humana y acceder al progreso cultural, científico y tecnológico y para la protección del medio ambiente, formando en el respeto a los derechos humanos, la paz, la democracia y el trabajo. C.  De otra parte, también considera la Sala que en este caso debe interpretarse el derecho a la educación dentro de los marcos señalados por el artículo  67, cuando preceptúa: "Artículo 67. ".... "Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;  garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso  y permanencia en el sistema educativo." "..... En este sentido debe imponerse lo dispuesto por la norma constitucional cuando establece que el Estado, al ejercer su función reguladora y la suprema inspección y vigilancia de la educación, actúa con el fin de velar por  su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la  mejor formación moral, intelectual  y física de los educandos. Tales conclusiones se fundamentan aún más si se tienen en cuenta los problemas y falencias que padece la educación  en Colombia, pues  a las fallas estructurales de la prestación de este servicio público, que no alcanza a cubrir  toda la población que necesita se le reconozca  este derecho fundamental, se añaden otros factores políticos, económicos  y sociales, que colocan  a este problema como uno de los más graves que enfrenta la Nación. D.  Por eso es conveniente, a juicio de la Sala, que se garantice, en un caso como el que se examina, la calidad de la educación que presta  incuestionablemente el Colegio Mary  Mount, lo que explica que su reglamento académico establezca unas exigencias de este orden, destinadas a elevar el nivel de los  estudios de los educandos. Vale, pues, en defensa de los fines de la calidad de la educación que también tutela la Carta de 1991, que se proteja este esfuerzo plausible, sin que  ello tampoco implique  que se vulnere el derecho a la educación de la menor Fanny Cecilia Dada Chamie, quien puede acceder al curso superior en otro plantel que no tenga las exigencias de excelencia del Colegio Mary Mount, lo cual es reconocido expresamente como una alternativa por la sentencia del H. Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla. Es más, consta en dicha providencia que la madre de la menor, por medio de Carta renunció al cupo para su hija para el período 1994-1995 y solicitó la devolución de los pagos correspondientes, lo cual se llevó a cabo. Esto demuestra entonces que la solicitud  de la tutela se hizo no obstante que, por propia voluntad de la actora, se había dado término a la aspiración de ingresar al Colegio Mary Mount. Si bien se deben tener presentes todos estos aspectos de dignificación y superación personal, los reglamentos deben consignar también lo concerniente a los deberes del plantel educativo, del educando, las reglas de promoción y las pautas disciplinarias; por ello,  esta corporación ha precisado en sentencia T-500/92 lo siguiente: "Los reglamentos de las instituciones educativas no podrán contener elementos, normas o principios que estén  en contravía de la Constitución vigente, como tampoco  que favorezcan o permitan practicas entre educadores y educandos que se aparten de la  consideración y el respeto debidos a la privilegiada condición de seres humanos, tales como tratamientos que afecten el libre desarrollo de la personalidad de los educandos, su dignidad de personas nacidas en un país que hace hoy de la diversidad y el pluralismo étnico cultural y social principio de praxis general". E.  De todo lo dicho se concluye, que la educación puede ser encauzada y reglada autónomamente, pero nunca negada en su núcleo esencial, debiendo el educando y el educador responder a sus obligaciones y deberes respetando los cánones constitucionales, legales y reglamentarios, ya que si bien es cierto que los particulares pueden fundar establecimientos educativos, también lo es que en su gestión y creación deben cumplir con los requisitos que señalan la ley y las autoridades competentes. La Sala de Revisión considera conducente analizar las pruebas obrantes en el expediente del caso subexámine, así: La resolución No. 17486 proferida el 7 de noviembre de 1984 por el Ministerio de Educación Nacional, que precisa las técnicas y procedimientos para la promoción escolar de los alumnos en los centros docentes de educación básica primaria, secundaria y media vocacional en todo el territorio nacional, la cual contiene en el artículo 14 lo siguiente: "El estudiante se promueve al grado superior o al diploma de bachiller cuando aprueba todas las áreas o cuando promediadas las calificaciones de todas las áreas de formación comunes y propias arrojan una nota mínima de siete (7.0), siempre que el alumno no haya perdido más de un área  y ésta no esté calificada como una nota inferior a cuatro (4.0).  En este caso el estudiante no está obligado a habilitar el área perdida". Significa  lo anterior que si el educando pierde un área académica con nota inferior a (4.0) debe habilitar, a pesar de que el promedio de todas las áreas sea igual o superior a siete  (7.0);  debe igualmente habilitar las áreas perdidas cuando éstas no sean superiores a (2.0). En caso de pérdida de una o dos materias, deberá el  alumno habilitarlas y aprobarlas para ser promovido al grado superior y para obtener el grado de bachiller. El promedio de nota de la estudiante fue de 7.3, según el boletín escolar del colegio Mary Mount, es decir superior al mínimo establecido en la ley, y como tal aprobatorio del grado que cursa, según los reglamentos administrativos. F.  Debe la Corte tener en cuenta la circular o directiva administrativa del Ministerio de Educación Nacional de fecha 13 de octubre de 1992, que aparece en el expediente y certificada por el Jefe de la Unidad de Educación General y Desarrollo Institucional del Departamento del Atlántico, dirigida a las Secretarías de Educación, "Directores y Rectores de Instituciones Educativas  Oficiales y Privadas" de Básica Primaria, Secundaria y Media Vocacional, en la cual expone lo siguiente: "Algunos establecimientos educativos han fijado en sus reglamentos internos de calificaciones que no se ajusten a las normas vigentes sobre evaluación y promoción, llegando hasta condicionar la permanencia del estudiante en el mismo, si no cumple las exigencias académicas que cada institución establece con el argumento de buscar la 'excelencia' de sus estudiantes, incumpliendo con estos requerimientos, disposiciones como la resolución No. 17.486 de 1984". En consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Educación Departamental exhorta a las instituciones educativas para que procedan a dar cumplimiento a las normas constitucionales, decretos y resoluciones, actualizando sus reglamentos internos, ajustables a la Constitución y normas vigentes." Ahora bien, el Colegio Mary Mount dentro de las pautas académicas fijadas en su reglamento interno, previamente aceptado por los educandos y por sus padres, exige, en aras del alto nivel que hace competitivos a sus alumnos, que se alcance un mínimo de 7.0 en cada materia, sin tener en cuenta  el promedio por área, debiendo dejar el Colegio, quien al finalizar el año obtenga tres o más materias por debajo de esta calificación, el cual es el caso de la menor Fanny Cecilia Dada Chamie. G.   En el caso que ocupa la atención de esta Sala de Revisión, se observa del escrito presentado por la señora ESTRELLA CHAMIE DE DADA,  que el promedio de notas de su hija Fanny Cecilia  Dada Chamie es de siete  tres (7.3), lo cual es superior a lo exigido por el Ministerio de Educación Nacional para aprobar un grado escolar y por consiguiente se concluye que la menor aprobó el décimo grado, conforme a los preceptos legales vigentes, lo que la promueve al grado siguiente. De esta manera, si la estudiante obtuvo  un promedio superior al exigido legalmente, resulta inequívoco que no perdió el año escolar, y en las condiciones de la ley y del reglamento oficial puede pasar al grado siguiente, pero, desde luego, en otro plantel con exigencias acordes a sus resultados objetivos. Para esta Sala de Revisión es imperativo dar cumplimiento a los actos administrativos emanados de las autoridades competentes, por cuanto como lo establece la directiva administrativa del Ministerio de Educación Nacional, las instituciones educativas en forma inmediata deben proceder a dar cumplimiento a las normas y actualizar su reglamento interno ajustándolo a las leyes vigentes en esa zona del país, pues es parte del ejercicio permanente establecido en el artículo 68 C.N. inciso 1o.); empero, esto no significa que los educadores no puedan exigir mayores méritos objetivamente calificados, como ocurre en el Colegio Mary Mount, y que se le pueda obligar a mantener en el plantel a un alumno que no los satisfaga. Desde luego, existen límites de razonabilidad que en caso de desbordarse pueden hacer ilegítima e inconstitucional la exigencia reglamentaria, por desconocimiento de éste o de otros derechos constitucionales fundamentales. Observa la Corte que, en este caso, se trata de la exigencia adicional de mantener con fines de excelencia y calidad un promedio mínimo razonable y nunca desproporcionado ni imposible de alcanzar en situaciones comunes y corrientes para conservar un cupo en un colegio privado, dentro de las aspiraciones de autocreditación de la comunidad de educadores y educandos. Comparte la Sala de Revisión de esta Corporación la posición del Tribunal, según la cual, como quiera que la madre y la menor Fanny Cecilia Dada Chamie, conocían el propósito de excelencia y alto nivel académico del reglamento del plantel, empero resulta inequívoco que ésta no perdió el año escolar en los criterios del reglamento del Colegio Mary Mount. Naturalmente, la evaluación de los resultados académicos compete al plantel educativo y en el evento de configurarse las causales previstas en el correspondiente reglamento para la pérdida del período que se cursa, así debe declararse, pero si éstos son  superiores a los establecidos en la resolución No. 17486 del Ministerio de Educación, dicha pérdida resultaría contraria a  normas de orden público e imperativo cumplimiento; en consecuencia, estas disposiciones deben primar sobre un reglamento académico de inferior jerarquía, por ser norma legal condicionante que debe ser  respetado por el plantel educativo, so pena de vulnerarse el principio de legalidad y subordinación o vigilancia estatal de la educación como servicio público previsto en el artículo 68  inc. 1 de la C.N.). i)  En efecto, la Carta Política concibe la educación como un servicio público prestado tanto por el Estado como por los particulares bajo la regulación, control y vigilancia de las autoridades competentes; en consecuencia, las norma expedidas por dichas autoridades, además de obligar a los particulares, establecen, sin ser excluyentes y exclusivas, las condiciones para su ejercicio y gestión; con ellas se busca el fin supremo de la calidad,  de la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, como es el caso de exigencias razonables de calidad y excelencia que le permitan al centro privado o público de educación autoacreditar unos resultados específicos que eleven el mérito de su labor. Como se ha visto, la Carta Política de 1991 pretende que también las instituciones educativas de carácter privado como el Colegio Mary Mount gocen de protección estatal y que se propongan especificos fines de excelencia y calidad dentro de exigencias razonables, pero sus estatutos deben sujetarse a la reglamentación legal que permite y regula su ejercicio. Frente al caso subexámine es menester entender que el reglamento del plantel educativo, es la base fundamental orientadora de la filosofía del Colegio, sin el cual no sería posible mantener un nivel de excelencia, lo cual puede conducir al retiro o pérdida del cupo por no satisfacer tales exigencias. En consecuencia de lo anterior, esta Corporación confirmará el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, con la advertencia de que no se trata de un caso de pérdida de año ni de desconocimiento de la promoción legal y reglamentaria, sino de pérdida de cupo por la no satisfacción de los requerimientos del plantel. En consecuencia, la Sala de Revisión No. Ocho de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo  y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Civil, del día 7 de septiembre de 1994. Parágrafo:  En los términos de la mencionada sentencia la menor Fanny Cecilia Dada Chamie podrá cursar el año siguiente en cualquier otro plantel que acepte las condiciones mínimas de promoción de los estudios. Segundo.-  Líbrense por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase. FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado JORGE ARANGO MEJIA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-036-95 Sentencia No Sentencia No. T-036/95 ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Indefensión Los peticionarios son dos ancianos de 64 y 81 años de edad respectivamente, que viven solos y que subsisten con lo que produce una hectárea de tierra, explotada rudimentariamente y con sus propias manos, en la cual mantienen algunas aves de corral, y cultivan café y cítricos. Todas las declaraciones, testimonios de terceros e inspecciones judiciales que obran en el expediente dan fe de la extrema pobreza de los accionantes y del desamparo en que se encuentran, tanto por parte del Estado como de sus familiares. DEBERES CONSTITUCIONALES-Incumplimiento/JUEZ DE TUTELA-Facultades Los deberes constitucionales son patrones de conducta social impuestos por el Constituyente a todo ciudadano, mas no exigibles, en principio, como consecuencia de su mera consagración en la Carta Política, sino en virtud de una ley que los desarrolle. Excepcionalmente, los deberes constitucionales son exigibles directamente. Ello sucede, entre otros eventos, cuando su incumplimiento, por un  particular, vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, lo que exige la intervención oportuna de los jueces constitucionales para impedir la consumación de un perjuicio irremediable. En estos casos, al juez de tutela le corresponde evaluar si la acción u omisión, que constituye simultáneamente un incumplimiento de los deberes constitucionales, vulnera o amenaza un derecho fundamental, y si la ley habilita la procedencia de la acción de tutela contra el particular. En caso afirmativo, el juez podrá hacer exigibles inmediatamente los deberes consagrados en la Constitución, con miras a la protección efectiva de los derechos fundamentales. DEBER DE SOLIDARIDAD/SERVIDUMBRE DE TRANSITO-Perturbación/SERVIDUMBRE DE TRANSITO-Paso de Burro/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD Es un caso en el que cabe admitir, de manera excepcional, la exigibilidad directa del deber de solidaridad. Y entendemos la solidaridad, en este caso en particular, como aquella pauta de comportamiento conforme a la cual el accionado debió haber actuado al surgir el conflicto objeto de esta tutela. En la realidad práctica, se encontraba ante dos opciones de conducta: una primera consistente en cerrarles el paso a los accionantes para proteger su propiedad, y otra, la de permitirles el paso, que privilegia los derechos fundamentales de aquellos sobre el derecho de aquél a la propiedad. ¿Estaba facultado el demandado para optar por cualquiera de estas dos vías de acción?  De acuerdo con la doctrina sobre los deberes constitucionales, la respuesta sólo puede ser un rotundo no. El deber de solidaridad que sobre él recae, le impelía a optar por la segunda opción.  Por qué razón?  Porque la otra, la escogida finalmente por él y que implica obligar a los accionantes a tener que cumplir las funciones de bestias de carga, resulta violatoria de uno de sus derechos fundamentales: el de la dignidad humana, reconocida en el artículo primero de la Carta Política, y pilar de nuestro Estado Social de Derecho. DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección La protección a la tercera edad es una función en la que concurren, por igual, el Estado, la familia y la sociedad. En esa medida, sobre el accionado, en tanto hace parte del conglomerado social regido por nuestra Carta Política, recae también este deber jurídico. Al ejecutar los actos arbitrarios tantas veces descritos en este fallo, no solamente se sustrae el demandado a sus deberes de buen ciudadano  sino, más concretamente, al de conducir sus relaciones de vecindad con los peticionarios, de acuerdo con la especial consideración que constitucionalmente merecen. Ref.: Expediente No. T-45125. Acción de tutela contra Elver García Camacho, por injusta perturbación de una servidumbre de tránsito. Temas: -    Indefensión frente a un particular. -    Dignidad humana y solidaridad. -    Protección a la tercera edad. -    Tutela como mecanismo transitorio. Accionantes: Ismael Simijaca Castiblanco y Dulcelina Pineda de Malagón. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. Santafé de Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1.995). La Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, integrada por los Magistrados Hernando Herrera Vergara, José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente, pronuncia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente sentencia en el proceso de tutela T-45125, interpuesto por Ismael Simijaca y Dulcelina Pineda de Malagón en contra de Elver Garcia Camacho, con base en las razones que se exponen a continuación. ANTECEDENTES Los señores Dulcelina Pineda de Malagón e Ismael Simijaca solicitan a través de la acción de tutela, interpuesta como mecanismo transitorio, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la dignidad humana, a la vida e integridad personal, y al trabajo, consagrados en los artículos 1, 11 y 25  de la Carta Política, los cuales consideran vulnerados por Elver García Camacho, a raíz de los siguientes 1.  HECHOS: Ismael Simijaca, de sesenta y cuatro (64) años de edad, y Dulcelina Pineda, de ochenta y uno (81), han vivido hace más de veinte años en un pequeño predio de una hectárea de extensión, el cual se encuentra enclavado entre otros predios vecinos, sin acceso directo a la vía pública. Cuentan, por lo tanto, con una servidumbre de tránsito sobre terrenos de propiedad del accionado, señor Elver García Camacho, servidumbre que consta en la escritura pública No. 389, corrida en junio de 1974 en la Notaría Primera del Círculo de Moniquirá. Recientemente, el señor García decidió impedir el libre tránsito de la pareja de accionantes arguyendo que el sendero por el cual atraviesan su finca, llevando consigo un burro para labores de carga, está destinado exclusivamente al tránsito de personas y no al de animales. Procedió entonces a instalar en el camino puertas cerradas con candado, y cercó con alambre de púas el terreno, obligando a los ancianos a arrastrarse por debajo del alambrado y a cargar al hombro los productos de su finca, con cuya venta se procuran el diario sustento. Sostiene el accionado, que el paso del burro de los peticionarios puede erosionar el terreno sobre el cual se encuentra su casa, poniéndola en peligro. En vista de esta situación, la pareja Simijaca-Pineda inició ante el Juez Civil del Circuito de Moniquirá, un proceso por perturbación de servidumbre, el cual se encuentra actualmente en etapa probatoria. 2. PETICIÓN: Los accionantes solicitan que, como mecanismo transitorio, mientras la justicia civil resuelve el asunto, se ordene a Elver García "nos permita el paso a nuestro predio con un animal de carga y en condiciones (en las) que no se ponga en peligro nuestra integridad física y no se atente contra nuestra dignidad humana (a la que) tenemos derecho como personas". 3. DECISION DE PRIMERA INSTANCIA: Correspondió al Juez Unico Penal Municipal de Moniquirá resolver en primera instancia el asunto y, luego de un cuidadoso recaudo probatorio, resolvió "tutelar transitoriamente los derechos a la vida y la integridad personal, a la dignidad humana, el derecho a la igualdad, a la locomoción y al trabajo" de los petentes. En consecuencia, ordenó remover cualquier obstáculo que impidiera el paso de los ancianos y de su burro, orden que se mantendría vigente mientras la justicia ordinaria resolviera lo de su competencia. Consideró el a-quo, que la conducta de Elver García es inhumana y abiertamente contraria al deber de solidaridad que le impone la Constitución, y la encontró violatoria de los derechos fundamentales de los accionantes. Tal violación se materializa permanentemente y de manera irreparable en este caso, habida cuenta de que en el proceso civil por perturbación de servidumbre no hay posibilidad de ejercer medidas tendientes a evitarlo transitoriamente. . 4. DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA: El Juez Unico Penal del Circuito de Monquirá revocó el fallo basándose para ello en cuatro consideraciones básicas, a saber: -    Una disputa sobre el tipo de servidumbre de que goza un predio, o sobre si esta implica o no el derecho de transitar con animales de carga, " de ninguna manera menoscaba, ni atañe o disminuye la dignidad humana de ninguna persona que por necesidad deba hacer uso de dicho camino ". -    Los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial de defensa, cual es el proceso abreviado por perturbación de servidumbre, que se sigue ante los jueces civiles. Debe tenerse presente, recalca el ad-quem, que la servidumbre se impone a inmuebles, mas no a personas en atención a su estado de salud, a su edad o a su solvencia económica. -    No se presenta un perjuicio irremediable de ningún derecho fundamental de los actores y, por ende, no puede ser procedente la tutela como mecanismo transitorio, en los términos del inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Nacional. -    El presente caso de tutela contra un particular no se enmarca dentro de aquellos que el decreto antedicho contempla como procedentes. 5. INSISTENCIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO: El Defensor del Pueblo, obrando en ejercicio de la facultad contenida en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, presentó escrito explicando las razones por las cuales, a su juicio, debe revisarse el presente expediente y concederse la acción de tutela. Inicialmente, señala la equivocada aplicación que el juez de segunda instancia hace del artículo 6 num.1 inc. 2, y del artículo 42 numerales 1, 2 y 9 del Decreto 2591 de 1991, declarados inexequibles parcialmente por la Corte Constitucional. Por otra parte, la restricción a la libre circulación de los accionantes trae aparejado un perjuicio grave de sus demás derechos fundamentales, entre ellos el de lograr su ya de por sí precaria subsistencia. El conflicto que origina esta tutela, continúa el Defensor en su escrito de insistencia, va más allá de ser un simple asunto de derecho privado en el que se le impone un gravamen a un inmueble, para cuya solución serían competentes los jueces civiles; el caso "debe ser analizado a la luz de los principios de solidaridad y de opción preferencial por los derechos de los más débiles que estan a la base de nuestro Estado Social de Derecho". CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la revisión de la sentencia proferida por el Juez Penal Municipal de Moniquirá. El presente examen se hace conforme al reglamento interno de la corporación y a la selección que del proceso hizo la Sala Décima de Selección. 2. Indefensión de los accionantes: El caso planteado tiene su origen en las extremas incomodidades a que somete a sus vecinos el dueño de un predio gravado con una servidumbre de tránsito, al impedirles la libre circulación a la cual tienen derecho. Es indudable que existen mecanismos establecidos en la legislación civil para resolver este tipo de disputas, concretamente la vía del proceso abreviado contemplado en el Título XII del Código de Procedimiento Civil.  Sin embargo, no escapan a la consideración de esta Sala las circunstancias particulares del caso, ni a ellas puede ser ajeno ningun juez de tutela como garante que es de los derechos fundamentales, pues es del conocimiento de esas particularidades de donde emanan los elementos de juicio necesarios para que su decisión, al materializarse en la práctica, sea justa. De conformidad con lo anotado, es necesario observar más detenidamente la situación en que se encuentran Ismael Simijaca y Dulcelina Pineda. Se trata de dos ancianos de 64 y 81 años de edad respectivamente, que viven solos y que subsisten con lo que produce una hectárea de tierra, explotada rudimentariamente y con sus propias manos, en la cual mantienen algunas aves de corral, y cultivan café y cítricos. Todas las declaraciones, testimonios de terceros e inspecciones judiciales que obran en el expediente dan fe de la extrema pobreza de los accionantes y del desamparo en que se encuentran, tanto por parte del Estado como de sus familiares. Ante tal panorama resulta evidente la situación de indefensión de los peticionarios respecto del accionado, persona solvente e instruída, indefensión que hace procedente la acción de tutela contra particulares, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. En estas circunstancias, la actuación en que incurrió Elver García al cerrar el camino, obligando a los petentes a arrastrarse bajo el alambrado y a cargar lo que sus cansadas espaldas pueden soportar, sobrepasa el ámbito del derecho real de servidumbre y deviene en una violación del derecho fundamental a la dignidad humana, en un desconocimiento del deber de solidaridad exigible a todo individuo en un Estado Social de Derecho, y obliga al juez de tutela a hacer efectiva la especial protección que otorga nuestra Carta Política a las personas de la tercera edad. 3. Dignidad humana y Solidaridad: La doctrina de esta Corte sobre los deberes constitucionales, su exigibilidad, y sobre la facultad del juez de tutela para aplicarlos directamente -aún sin que exista desarrollo legal de sus alcances-, fué expuesta en la sentencia T-125 de marzo 14 de 1.994, cuyos principales planteamientos pueden sintetizarse de la siguiente manera: Los deberes constitucionales son patrones de conducta social impuestos por el Constituyente a todo ciudadano, mas no exigibles, en principio, como consecuencia de su mera consagración en la Carta Política, sino en virtud de una ley que los desarrolle. En esta medida, los deberes constitucionales constituyen una facultad otorgada al Legislador para imponer determinada prestación, pero su exigibilidad depende, "de la voluntad legislativa de actualizar, mediante la consagración de sanciones legales, su potencialidad jurídica". No obstante lo antedicho, y siguiendo lo expuesto en la sentencia aquí reseñada, existen casos en los que procede su aplicación directa: "Excepcionalmente, los deberes constitucionales son exigibles directamente. Ello sucede, entre otros eventos, cuando su incumplimiento, por un  particular, vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, lo que exige la intervención oportuna de los jueces constitucionales para impedir la consumación de un perjuicio irremediable. En estos casos, al juez de tutela le corresponde evaluar si la acción u omisión, que constituye simultáneamente un incumplimiento de los deberes constitucionales, vulnera o amenaza un derecho fundamental, y si la ley habilita la procedencia de la acción de tutela contra el particular. En caso afirmativo, el juez podrá hacer exigibles inmediatamente los deberes consagrados en la Constitución, con miras a la protección efectiva de los derechos fundamentales". En relación con el deber de solidaridad el mismo fallo explica lo siguiente: "La solidaridad es un valor constitucional que presenta una triple dimensión. Ella es el fundamento de la organización política; sirve, además, de pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas situaciones y, de otro lado, es útil como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenazen los derechos fundamentales. La solidaridad como modelo de conducta social permite al juez de tutela determinar la conformidad de las acciones u omisiones particulares según un referente objetivo, con miras a la protección efectiva de los derechos fundamentales". Al considerar los presentes hechos desde esta perspectiva, nos encontramos con que, siguiendo la doctrina antes expuesta, este es un caso en el que cabe admitir, de manera excepcional, la exigibilidad directa del deber de solidaridad. Y entendemos la solidaridad, en este caso en particular, como aquella pauta de comportamiento conforme a la cual el accionado debió haber actuado al surgir el conflicto objeto de esta tutela. En la realidad práctica, Elver García se encontraba ante dos opciones de conducta: una primera consistente en cerrarles el paso a los accionantes para proteger su propiedad, y otra, la de permitirles el paso, que privilegia los derechos fundamentales de aquellos sobre el derecho de aquél a la propiedad. ¿Estaba facultado el demandado para optar por cualquiera de estas dos vías de acción?  De acuerdo con la doctrina antes expuesta sobre los deberes constitucionales, la respuesta sólo puede ser un rotundo no. El deber de solidaridad que sobre él recae, le impelía a optar por la segunda opción.  Por qué razón?  Porque la otra, la escogida finalmente por él y que implica obligar a los accionantes a tener que cumplir las funciones de bestias de carga, resulta violatoria de uno de sus derechos fundamentales: el de la dignidad humana, reconocida en el artículo primero de la Carta Política, y pilar de nuestro Estado Social de Derecho. 4. Protección a la tercera edad: Las anteriores consideraciones respecto de la dignidad de los tutelantes y del deber de solidaridad que la sociedad tiene para con ellos, son válidas y suficientes independientemente de la edad de aquéllos. Más aún en tratándose, como en este caso, de personas de avanzada edad, en favor de las cuales el ordenamiento ha dispuesto un tratamiento especial y preferencial. La Constitución Nacional, en su artículo 46, dispone que: " El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia ". Resulta entonces manifiesto -y en este sentido se ha pronunciado reiteradamente la Corte-, que la protección a la tercera edad es una función en la que concurren, por igual, el Estado, la familia y la sociedad. En esa medida, sobre el accionado Elver García, en tanto hace parte del conglomerado social regido por nuestra Carta Política, recae también este deber jurídico. Al ejecutar los actos arbitrarios tantas veces descritos en este fallo, no solamente se sustrae el demandado a sus deberes de buen ciudadano (artículo 95 C.N.) sino, más concretamente, al de conducir sus relaciones de vecindad con los señores Ismael Simijaca y Dulcelina Pineda, de acuerdo con la especial consideración que constitucionalmente merecen. 5. Tutela como mecanismo transitorio: El numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 contempla la procedencia de la tutela, a pesar de que el actor cuente con otros medios judiciales de defensa, cuando se busca evitarle un perjuicio irreparable. En el caso sometido a estudio, quedó demostrada la existencia de otro medio judicial de defensa, oportunamente interpuesto por los actores, el cual aún se encuentra en curso. Igualmente, se demostró la vulneración del derecho de los accionantes a la dignidad debida a toda persona, y el desconocimiento de la especial protección que merece la tercera edad. Salta a la vista que el perjuicio mencionado es de caracter irreperable, dado que diariamente los peticionarios tienen que afrontar las inhumanas incomodidades en que los colocó su vecino, sin la más mínima posiblidad de ser resarcida tal condición pues atañe a algo tan intangible y preciado como es su dignidad. Procede entonces la tutela como mecanismo transitorio, y en este sentido pasa a resolver la Sala, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, RESUELVE PRIMERO:        REVOCAR la sentencia proferida el ocho (8) de agosto de 1.994 por el Juez Unico Penal del Circuito de Moniquirá, en relación con la acción de tutela interpuesta por Ismael Simijaca y Dulcelina Pineda contra Elver García SEGUNDO:       CONCEDER, como mecanismo transitorio, la tutela de los derechos de los accionantes a la dignidad humana y a la protección especial de la tercera edad. TERCERO:        ORDENAR al señor Elver García Camacho retirar inmediatamente cualquier obstáculo que impida el libre tránsito de los accionantes y de su animal de carga, por el camino que ellos acostumbran usar. En caso de no hacerlo, deberá proceder de conformidad el juez de instancia, para hacer efectiva la decisión. CUARTO: Esta orden se mantendrá vigente hasta que el Juez Civil del Circuito de Moniquirá resuelva definitivamente sobre la demanda que por perturbación de servidumbre interpusieron los actores. QUINTO: COMUNIQUESE esta sentencia al Juez Penal Municipal de Moniquirá, fallador en primera instancia, para efectos de lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991. Comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado Ponente JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-037-95 Sentencia No Sentencia No. T-037/95 _ HOMOSEXUALIDAD EN LAS FUERZAS MILITARES No es violatorio de los derechos fundamentales el acto por el cual se sanciona a un estudiante por incurrir en faltas que comprometen la disciplina del plantel, siempre que se respeten las garantías del debido proceso, que se prueben los hechos imputados y que la sanción esté contemplada previamente en el respectivo reglamento. Tanto los actos de homosexualidad como los que impliquen objetivamente el acoso o asedio a los compañeros dentro del establecimiento, quebrantan de manera ostensible y grave la disciplina y además ofenden a los demás integrantes de la comunidad educativa, quienes merecen respeto, por todo lo cual aquéllos deben ser oportuna y ciertamente castigados. PROCESO DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO El establecimiento educativo procedió con arreglo a las normas del debido proceso, pues dió al estudiante la oportunidad de defenderse, acogió las pruebas necesarias para definir su responsabilidad, le permitió controvertirlas, lo oyó en descargos y la decisión fue adoptada por las autoridades que tenían competencia para ello, es decir, el Consejo Disciplinario de la Escuela en primera instancia y el Director de la Escuela en forma definitiva. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO Si la falta de la cual se sindicaba al peticionario hubiera desaparecido en el estatuto posterior -hoy vigente- tendría que haberse aplicado el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, que la Corte no duda en afirmar es de obligatorio acatamiento para todo proceso disciplinario, aun los que adelantan los establecimientos educativos. HOMOSEXUALIDAD/IGUALDAD ANTE LA LEY La igualdad ante la ley no consiste en admitir que quien presenta una condición anormal -como la homosexualidad- esté autorizado para actuar explícita y públicamente con el objeto de satisfacer sus inclinaciones e incurrir, sin poder ser castigado, en conductas ajenas a la respetabilidad de un centro educativo, menos todavía si éste pertenece a una institución cuya alta misión exige de quienes la componen las más excelsas virtudes. Por el contrario, en casos como el examinado, la igualdad se realiza aplicando a todos las mismas exigencias de disciplina y adecuado comportamiento e imponiendo las sanciones a quienes vulneran el régimen interno correspondiente. Tal principio se vería desconocido, en contra de la mayoría de estudiantes, si la autoridad se viera precisada a perdonar o a hacer que pasara inadvertida toda falta de un alumno por el sólo hecho de ser homosexual. Ref.: Expediente T-46622 Acción de tutela instaurada por MILTON ZAPATA BEDOYA contra el Director de la ESCUELA DE POLICIA "SIMON BOLIVAR" DE TULUA. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Tulúa y por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. I. INFORMACION PRELIMINAR MILTON ZAPATA BEDOYA ejerció la acción de tutela contra el Director de la Escuela de Policía "Simón Bolivar" de Tulúa con la pretensión de que se dispusiera "la revocatoria por completo" de la resolución mediante la cual se ordenó retirarlo, en forma absoluta y con nota de mala conducta, del establecimiento y de la Policía Nacional. La Dirección de la Escuela adelantó una investigación disciplinaria cuyos resultados, puestos a consideración del Consejo Disciplinario, llevaron a éste a concluir que el alumno había incurrido en la ejecución de actos de homosexualismo, "lesionando gravemente la moral, el prestigio y la disciplina de la Policía Nacional", motivo por el cual se le impuso la sanción. Dió lugar a la investigación la denuncia presentada por el estudiante Ivan Ernesto Rodríguez Alsina en el sentido de que el 29 de octubre de 1993, durante un período de franquicia, se había hospedado, junto con Zapata Bedoya, en la casa de un familiar de éste y en la misma habitación. Según el relato de Rodríguez Alsina, durante la noche el inculpado se acostó a su lado y lo asedió mediante caricias y otros actos. De acuerdo con la demanda, el procedimiento y la determinación tomada fueron totalmente opuestos a la Carta Política y a las leyes, pues se causó al accionante un agravio injustificado no sólo en el ámbito personal, sino en el familiar y en el social. Dice el actor que se le aplicó un proceso breve y sumario, basado únicamente en declaraciones que "no concretaron nada sobre su tendencia sexual". Expresa que el Consejo Disciplinario no tuvo en cuenta las declaraciones a su favor ni amplió las pruebas; que se fundó en simples rumores y que no consideró el concepto de la sicóloga, con todo lo cual fue violado el artículo 29 de la Constitución. II. DECISIONES JUDICIALES El Juzgado Quinto Penal del Circuito, mediante providencia del 18 de julio de 1994, resolvió conceder la tutela solicitada, ordenando al Director de la Escuela de Policía "Simón Bolivar" que en un término de cuarenta y ocho horas reintegrara al demandante en calidad de alumno y le concediera, en caso de haber terminado la intensidad horaria académica y el año lectivo, el grado de suboficial de la Policía Nacional. Consideró la Juez que la institución educativa, al tildarlo de homosexual, había violado los derechos del quejoso a la honra, al buen nombre y a la igualdad. También estimó lesionado el derecho del accionante a escoger profesión u oficio (Artículo 26 de la Constitución), pues no se le permitió servirle a la Patria en la Policía Nacional, opción por la cual se había decidido. Dijo la Juez que la hoja de vida del peticionario era excelente y que en su ejercicio como estudiante había demostrado cualidades de disciplina, mística policial, compañerismo y buen rendimiento académico. Podía haber prestado sus servicios en la Policía con carisma y responsabilidad. "Pero su condición sexual -señaló la Sentencia- perturbó este logro porque el Director de la Escuela decidió, sin mayor análisis y sólo atendiendo su personal criterio, retirarlo de la institución, calificándole su conducta de mala. Y es que el procedimiento disciplinario utilizado, a pesar de ser formalmente intachable, en su contenido material se avisoran grandes fallas capaces de menoscabar el debido proceso. Sin duda, para la determinación sólo se tuvo en cuenta las pruebas que entraban a perjudicar a ZAPATA BEDOYA, desatendiendo, sin mayor análisis, las diligencias que lo favorecían de los cargos a él endilgados". Manifestó la Juez que, según su criterio, dentro del proceso no logró establecerse con la certeza requerida que las actividades de Zapata Bedoya atentaran contra derechos constitucionales de otros ni menos contra el orden jurídico porque los actos sexuales que se le atribuyeron requieren del concurso de dos personas. Indicó que el accionante no podía expresarse en forma diferente porque en verdad sus actividades no resultaban reprochables en cuanto constituían la manera de desarrollar su personalidad. Por tanto, consideró que el acto de sanción era arbitrario y que con él la Escuela de Policía "Simón Bolivar" menoscabó los derechos fundamentales del petente, "así la conducta allí mismo explicitada se encuentre tipificada en un ordenamiento legal, porque dentro de nuestro andamiaje jurídico la Constitución es norma de normas y cualquier ley que resulte contraria a sus planteamientos debe inaplicarse por el principio de excepción de inconstitucionalidad". Ejercido el derecho a impugnar el fallo, por parte del Director de la institución educativa, fue revocado mediante Sentencia del 26 de agosto de 1994, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga -Sala de Decisión Penal-. Después de hacer algunas consideraciones en torno a los alcances constitucionales del derecho al debido proceso, reiterando que cobija no sólo a las actuaciones de la Rama Judicial sino a todas las que cumplen las autoridades administrativas, concluyó el Tribunal que en este caso se cumplió con el debido proceso y se respetó debidamente el derecho de defensa del acusado. El proceso se llevó a cabo -expuso el Tribunal- previa práctica de diligencias breves y sumarias, que se recibieron descargos y que el juzgamiento de las faltas correspondió al Consejo Disciplinario del Instituto, todo de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 del Decreto 100 de 1989. Puso de presente la Sentencia que el artículo 121 del citado Decreto contempla en el numeral 46 la conducta de "ejecutar actos de homosexualismo", como falta constitutiva de mala conducta que apareja la separación absoluta del responsable, consistente, según el artículo 95 Ibídem, en "la cesación definitiva del ejercicio de las funciones y atribuciones propias de la calidad policial". Advirtió el fallo que el Consejo Disciplinario, al decidir, lo hizo con base en la prueba testimonial de cargo, otorgándole plena credibilidad, aunado al dictamen rendido por la sicóloga y la trabajadora social sobre el padecimiento por parte de Zapata de una perturbación sexual a cuyo respecto se sugirió tratamiento sicológico y seguimiento individual. Para el Tribunal, si se cumplió con el debido proceso, no hay lugar a estimar que el derecho a la honra y al buen nombre se viera mancillado, pues la determinación de las directivas docentes de la Escuela fue producto de esas garantías procesales y de las formalidades previstas. La Sala hizo notar que el Decreto 100 de 1989 fue derogado por el Decreto 2584 de 1993 y que en éste último se suprimió la falta que dió lugar a la expulsión del accionante y se estableció una segunda instancia ante el Director de la Escuela. Sin embargo -consideró- la ritualidad cumplida en este caso con base en el Decreto 100 de 1989 tiene plena viabilidad en razón de estar vigente cuando tuvo lugar la investigación de los hechos denunciados. Señaló, no obstante, que las conductas consistentes en actos homosexuales quedaron incorporadas bajo otra semántica en el Decreto 2584 de 1993, artículo 39. Allí se incluyó como falta contra el ejercicio de la profesión la de "adoptar modales no acordes con las buenas costumbres y el respeto debido". No se desconoció, entonces, el principio de favorabilidad. Dijo el Tribunal que el alumno Zapata Bedoya fue oído en diligencia de descargos y que en ella solicitó se escuchara en declaración a algunos de sus compañeros de estudio, los cuales rindieron testimonio en ese proceso. Subrayó la providencia que, al lado del reconocimiento de derechos fundamentales, es lógico y natural que las instituciones impongan a la persona ciertos deberes correlativos. En el caso concreto -concluyó- al accionante le asiste todo el derecho a desarrollar libremente su personalidad, pero cumpliendo con deberes que la misma Constitución y la ley le exigen. El hecho de pertenecer el actor a una institución armada en calidad de alumno lo obligaba a un comportamiento acorde con sus reglamentos, exponiéndose a las consecuencias que pudieran derivarse en caso de incumplimiento. Para la Sala del Tribunal los actos de carácter homosexual, ejecutados por el señor Zapata Bedoya, riñen abiertamente con la disciplina, naturaleza y buena imagen de la Institución, en la cual se estila precisamente un comportamiento rígido, severo, disciplinado, orientado a canalizar las buenas costumbres y el respeto a los demás, sin dar lugar a hostigamientos de orden sexual, que sin lugar a dudas causan daño a los afectados y al grupo. Por ello, deben ser objeto de sanción. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos mencionados, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y con arreglo a las normas establecidas en el Decreto 2591 de 1991. La disciplina, elemento esencial de la educación. Alcance del derecho al libre desarrollo de la personalidad A juicio de la Corte, la educación no se confunde con el simple acto de enseñar o transmitir conocimientos, sino que corresponde a un proceso que, para producir los resultados en pos de los cuales se instituye y se protege, debe incidir de manera eficiente en la estructuración de la personalidad y en los hábitos de comportamiento del individuo. Con certeza se puede afirmar, entonces, que una responsable tarea educativa -desde sus primeras expresiones familiares hasta los últimos grados de la secundaria y también en los niveles de la educación superior- no se agota en los aspectos instructivos, sino que debe incorporar, necesaria y primordialmente, elementos formativos, que se reflejen en las diversas facetas del carácter, dentro del criterio de constante perfeccionamiento de la persona. De nada sirve el conocimiento de la ciencia o de la técnica si la calidad del ser humano cesa en su evolución hacia estadios superiores, delata retroceso o se corrompe. Es precisamente su preservación y desarrollo lo que se confía al educador, quien tiene la obligación de poner al servicio de la noble función que cumple todos los instrumentos válidos y lícitos a su alcance. Es por ello que, a la luz del artículo 67 de la Carta Política, el Estado ejerce la suprema inspección y vigilancia sobre los establecimientos educativos públicos y privados, "con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos" (Subraya la Corte). Al respecto la Corte Constitucional ha destacado: "La educación que la Carta Política consagra como derecho y como servicio público no comprende tan sólo la transmisión de conocimientos o la instrucción del estudiante en determinadas áreas, sino que encierra, ante todo, la formación moral, intelectual y física de la persona, tal como lo declara sin rodeos el artículo 67, inciso 5º, de la Constitución. La labor educativa que desempeñan la familia, los planteles y el Estado no termina en el individuo que la recibe sino que, como tantas veces lo ha expresado esta Corte, cumple una función social en cuanto sus resultados -positivos o negativos- repercuten necesariamente en la colectividad cuando el estudiante entra en relación con ella. De los principios y valores que profese y practique -los cuales no adquiere por generación espontánea, sino que le deben ser inculcados desde la más tierna infancia hasta el último grado de la formación profesional- depende en gran medida el comportamiento del individuo en el medio social, el cual se traduce, a la vez -miradas las cosas globalmente- en la forma de vida de la sociedad entera. Nada bueno puede esperarse de un conglomerado cuyos integrantes, por el descuido de sus mayores, carecen de una mínima estructura moral o de los principios básicos que hagan posible la convivencia pacífica, el mutuo respeto, el acatamiento del orden jurídico y el sano desarrollo de las múltiples relaciones interindividuales y colectivas. El hombre -considera la Corte- debe estar preparado para vivir en armonía con sus congéneres, para someterse a la disciplina que toda comunidad supone, para asumir sus propias responsabilidades y para ejercer la libertad dentro de las normas que estructuran el orden social". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-341 del 25 de agosto de 1993). La Sala Plena de la Corporación afirmó: "Es claro que la tarea de educar comprende no solamente la instrucción, entendida como transmisión sistemática de conocimientos, sino que abarca, sobre todo, la formación de la persona, en sus aspectos físico, intelectual y moral, armónicamente integrados, con el fin de conducirla hacia los fines de su pleno desarrollo, para lo cual ha de seguirse un método previamente trazado por el educador; a éste corresponde sacar a flote las condiciones y aptitudes del educando, moldeándolas y perfeccionándolas. La educación es, además, un proceso constante y progresivo, cuyo desenvolvimiento exige preparación y dedicación por parte de quien educa. Requiere, de otro lado, que el educador, además de prescribir y explicar al educando aquellos hábitos en los cuales se lo quiere formar, lo invite a adquirirlos mediante su ejemplo, corrija oportunamente las distorsiones y sancione razonablemente las faltas en que el alumno incurra, buscando evitar que en el futuro se repitan".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-371 del 25 de agosto de 1994). Han de ser reafirmados en la presente ocasión los criterios que anteceden, pues la Sala estima necesario insistir en que no por ser fundamental un derecho se convierte en absoluto. Por el contrario, todos encuentran sus límites y restricciones en el orden jurídico, en la prevalencia del interés general y en los derechos de los demás, fuera de que su ejercicio habrá de estar siempre acompañado por la imposición de deberes correlativos, como lo apuntara con acierto el Tribunal de Buga. Así las cosas, no puede alegarse un mal entendido derecho al libre desarrollo de la personalidad como argumento válido para neutralizar la actividad de formación que tiene a su cargo todo plantel educativo, mientras éste no desborde en su ejercicio los razonables confines que su finalidad le impone ni desconozca las garantías constitucionales. El derecho al libre desarrollo de la personalidad afirma la autonomía de cada ser humano como individuo único e irrepetible, cuyas tendencias y naturales inclinaciones merecen respeto en tanto no impliquen daño a otros o a la colectividad, sin que deba entenderse que, en el ámbito educativo, la búsqueda de realización de la persona resulte aceptable como pretexto para negar efectos a los actos de autoridad lícitos, que son inherentes a la función educativa. La disciplina, que es indispensable en toda organización social para asegurar el logro de sus fines dentro de un orden mínimo, resulta inherente a la educación, en cuanto hace parte insustituible de la formación del individuo. Pretender que, por una errónea concepción del derecho al libre desarrollo de la personalidad, las instituciones educativas renuncien a exigir de sus alumnos comportamientos acordes con un régimen disciplinario al que están obligados desde su ingreso, equivale a contrariar los objetivos propios de la función formativa que cumple la educación. Al respecto ha señalado esta Corte: "...La vinculación formal de la persona a un plantel resulta ser inútil si no está referida al contenido mismo de una formación integral que tome al individuo en las distintas dimensiones del ser humano y que se imparta con la mira puesta en la posterior inserción de aquel en el seno de la sociedad. De lo dicho se concluye que cuando el centro educativo exige del estudiante respuestas, en materia académica, disciplinaria, moral y física, o cuando demanda de él unas responsabilidades propias de su estado, así como cuando impone sanciones proporcionales a las faltas que comete, siempre que desempeñe tal papel de modo razonable y sujeto al orden jurídico, no está violando los derechos fundamentales del educando sino, por el contrario, entregando a éste la calidad de educación que la Constitución desea". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-341 del 25 de agosto de 1993). Lo dicho es aplicable a todo centro educativo pero tiene mayor importancia cuando se trata de establecimientos en los cuales se imparte formación a quienes pertenecen o habrán de pertenecer a las fuerzas armadas de la República, puesto que su misión habrá de requerir la disciplina individual y colectiva en un grado mucho más exigente. En ese orden de ideas, no es violatorio de los derechos fundamentales el acto por el cual se sanciona a un estudiante por incurrir en faltas que comprometen la disciplina del plantel, siempre que se respeten las garantías del debido proceso, que se prueben los hechos imputados y que la sanción esté contemplada previamente en el respectivo reglamento. Para la Corte es claro que, tanto los actos de homosexualidad como los que impliquen objetivamente el acoso o asedio a los compañeros dentro del establecimiento, quebrantan de manera ostensible y grave la disciplina y además ofenden a los demás integrantes de la comunidad educativa, quienes merecen respeto, por todo lo cual aquéllos deben ser oportuna y ciertamente castigados. Desde luego, para llegar a imponer las correspondientes sanciones, debe estar acreditado sin duda, sobre la base de hechos patentes, que tales actos se cometieron, por lo cual se excluyen las consideraciones meramente subjetivas provenientes de rumores o maledicencias, cuya precipitada aceptación por las autoridades educativas implica vulneración a la honra y al buen nombre del inculpado. El caso concreto La Escuela "Simón Bolivar" de Tulúa adelantó, con la plenitud de las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, un proceso disciplinario interno del cual dedujeron las competentes autoridades educativas que el estudiante MILTON ZAPATA BEDOYA ejecutó actos de homosexualidad que lesionaron gravemente la moral, el prestigio y la disciplina de la Policía Nacional. Como consecuencia de esa conclusión, mediante acto del 20 de enero de 1994, la Escuela dispuso sancionar al alumno con el retiro definitivo, con nota de mala conducta, en razón de haber infringido el Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional, Decreto 100 de 1989 (artículo 121, numeral 46). Un análisis de los antecedentes procesales del caso muestra a las claras que el establecimiento educativo procedió con arreglo a las normas del debido proceso, pues dió al estudiante la oportunidad de defenderse, acogió las pruebas necesarias para definir su responsabilidad, le permitió controvertirlas, lo oyó en descargos y la decisión fue adoptada por las autoridades que tenían competencia para ello, es decir, el Consejo Disciplinario de la Escuela en primera instancia y el Director de la Escuela en forma definitiva. Se atendió, entonces, lo dispuesto en el artículo 87 del Decreto 2584 de 1993, por el cual se modificó el Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional, aplicable, según su artículo 1º, numeral 3, a los alumnos de las escuelas de formación y especialización. De conformidad con el mencionado artículo 87, "previa la práctica de diligencias breves y sumarias y la contestación del pliego de cargos, el juzgamiento de las faltas contra el ejercicio de la profesión cometidas por los alféreces, cadetes o alumnos de las escuelas de formación, le corresponde al consejo disciplinario del respectivo instituto, en primera instancia". La norma establece que, cuando se disponga la destitución del investigado, el director de la escuela ordenará su inmediata desincorporación e informará la novedad a la Dirección General de la Policía, para la formalización de la sanción. Agrega que la decisión del consejo disciplinario podrá ser ratificada o modificada por el director de la escuela, quien decidirá definitivamente sobre la responsabilidad o inocencia del inculpado. Observa la Corte que la falta imputada a ZAPATA BEDOYA encaja tanto en el anterior Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional (Decreto Ley 100 de 1989) como en el actual (Decreto Ley 2584 de 1993). El primero de los mencionados estatutos disponía en su artículo 121, numeral 46, que "ejecutar actos de homosexualismo" era causal constitutiva de mala conducta. En el Decreto 2584 de 1993, el artículo 39 dispone en su numeral 1 que es falta contra el ejercicio de la profesión "adoptar modales no acordes con las buenas costumbres y el respeto debido" a los superiores, subalternos y compañeros. Algunos de los hechos objeto de la investigación tuvieron ocurrencia, según la resolución sancionatoria, el 29 de noviembre de 1993 y otros antes de esa fecha, es decir, que se cometieron cuando estaba vigente el Decreto 100 de 1989, apenas derogado el 22 de diciembre de 1993, fecha en la cual entró a regir el nuevo Reglamento de Disciplina (Decreto 2584 de 1993). La decisión de sancionar se adoptó el 20 de enero de 1994, es decir, bajo la vigencia de la normatividad últimamente mencionada. Si la falta de la cual se sindicaba a ZAPATA BEDOYA hubiera desaparecido en el estatuto posterior -hoy vigente- tendría que haberse aplicado el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, que la Corte no duda en afirmar es de obligatorio acatamiento para todo proceso disciplinario, aun los que adelantan los establecimientos educativos. No aconteció así en el presente caso, toda vez que los actos de los cuales se halló responsable al accionante siguieron siendo catalogados como faltas disciplinarias en el Decreto 2584 de 1993, pues de suyo implicaban falta de respeto a los compañeros y eran contrarios a las buenas costumbres (artículo 39, numeral 1). La Corte se abstendrá de reproducir los testimonios de los varios estudiantes que fueron llamados a declarar por la Dirección del centro educativo en relación con los hechos investigados, pues, aunque tienen valor probatorio y resultan decisivos para el fallo, revelan detalles cuya transcripción literal en las presentes consideraciones es innecesaria. De tales declaraciones, en las que se basó fundamentalmente la autoridad educativa, surge la conclusión de que, en efecto, el estudiante acusado incurrió en conductas contrarias a la disciplina del plantel, por cuanto en varias oportunidades, dentro y fuera del mismo, asumió actitudes mediante las cuales, independientemente de  que  haya  sido "por chanza" -como lo dijo en sus descargos- o con la intención de establecer relaciones homosexuales con compañeros suyos, lo cierto y objetivo es que pasó de las puras expresiones verbales a hechos, en sí mismos ajenos al respeto que merece toda persona y a la seriedad, el decoro y austeridad que exige la vinculación a un cuerpo armado. No es admisible la hipótesis sostenida por la Juez de instancia en el sentido de que el análisis probatorio fue parcializado contra el estudiante, pues sobre su mala conducta hubo testimonios suficientemente claros y explícitos, no de uno sino de varios de sus condiscípulos, y, lo más importante, de la propia declaración de descargos rendida por el implicado resulta indudable que sí actuó como lo señalaron aquéllos, aunque pretendió justificar sus actos con disculpas casi infantiles que en nada desvirtuaron una conducta a todas luces reprochable. Está probado y admitido por ZAPATA BEDOYA que se aproximó con intenciones malsanas a su compañero RODRIGUEZ ALSINA en octubre de 1993, cuando salieron de franquicia, y, aunque esta actuación suya no podía dar lugar a sanción por haber tenido lugar fuera del establecimiento y del servicio, dió origen a la investigación de su conducta, encontrándose en el curso de la misma que con anterioridad y en forma reiterada, dentro de la Escuela, el inculpado hacía alusiones a los cuerpos de sus condiscípulos e incluso "los tocaba y acariciaba" (Cfr., por ejemplo, la declaración de Elkin Ruiz Ruiz, Folio 25 del Expediente) y que en el aula de estudios observaba "comportamientos raros" y ejecutaba actos de verdadero acoso sexual respecto del mencionado RODRIGUEZ ALSINA (Cfr. la declaración de Julio Rodríguez Cabezas, Folio 26 del Expediente). Resulta de especial importancia la declaración del alumno José Luis Villa Merino, relativa a hechos aceptados por ZAPATA BEDOYA, que tuvieron lugar en el interior del plantel, durante la denominada "recogida", cuando actuó de manera franca y descarada, en total contradicción con las buenas costumbres y la disciplina a la que estaba obligado. Tampoco comparte la Corte el criterio de la Juez de primera instancia cuando expresa que ZAPATA BEDOYA fue discriminado por ser homosexual y que, en consecuencia, se violó su derecho a la igualdad. De lo que se deja expuesto puede deducirse que los motivos de la investigación y de la sanción no tenían que ver con la condición de homosexual del estudiante, sino con sus actos de indisciplina y falta de respeto, mirados desde el punto de vista objetivo. Aunque tales actos hubieran sido heterosexuales, habrían tenido que conducir a la sanción, por cuanto lo que estaba de por medio, como lo dijo la resolución correspondiente, era "la moral, el prestigio y la disciplina de la Policía Nacional". La igualdad ante la ley no consiste en admitir que quien presenta una condición anormal -como la homosexualidad- esté autorizado para actuar explícita y públicamente con el objeto de satisfacer sus inclinaciones e incurrir, sin poder ser castigado, en conductas ajenas a la respetabilidad de un centro educativo, menos todavía si éste pertenece a una institución cuya alta misión exige de quienes la componen las más excelsas virtudes. Por el contrario, en casos como el examinado, la igualdad se realiza aplicando a todos las mismas exigencias de disciplina y adecuado comportamiento e imponiendo las sanciones a quienes vulneran el régimen interno correspondiente. Tal principio se vería desconocido, en contra de la mayoría de estudiantes, si la autoridad se viera precisada a perdonar o a hacer que pasara inadvertida toda falta de un alumno por el sólo hecho de ser homosexual. La Corte tampoco acepta el argumento de la Juez de primera instancia en el sentido de que ZAPATA BEDOYA había mostrado en el pasado un excelente desempeño como alumno de la Escuela y una ejemplar hoja de vida. No se juzgaban sus antecedentes, por los cuales obviamente no merecía reproche, sino unas determinadas y concretas conductas, ciertamente no ejemplares, que, en sí mismas, exigían una sanción, en guarda del orden institucional. Afirmó el solicitante que la Escuela, al sancionarlo, había violado sus derechos a la honra y al buen nombre. Basta al respecto reiterar lo que en varias ocasiones ha sostenido esta Corte en cuanto a tales derechos: "El buen nombre alude al concepto que del individuo tienen los demás miembros de la sociedad en relación con su comportamiento, honestidad, decoro, calidades, condiciones humanas y profesionales, antecedentes y ejecutorias. Representa uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social de la persona y constituye factor indispensable de la dignidad que a cada uno debe ser reconocida. (...) ...el derecho al buen nombre no es gratuito. Por su misma naturaleza, exige como presupuesto indispensable el mérito, esto es, la conducta irreprochable de quien aspira a ser su titular y el reconocimiento social del mismo. En otros términos, el buen nombre se adquiere gracias al adecuado comportamiento del individuo, debidamente apreciado en sus manifestaciones externas por la colectividad. Lo anterior implica que no está en posición de reclamar respeto y consideración a su buen nombre quien ha incurrido en actos u omisiones que de suyo generan el deterioro del concepto general en que se tiene al interesado..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia del 10 de mayo de 1994). Así, la mejor manera de haber conservado su honra y buen nombre era, en el caso de ZAPATA BEDOYA, su conducta seria y digna, el respeto y consideración hacia sus compañeros y hacia la institución a la que pertenecía. Se confirmará el fallo de segunda instancia. IV DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR en todas sus partes la Sentencia proferida el 26 de agosto de 1994 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. Segundo.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. CARLOS GAVIRIA DIAZ Presidente de la Sala JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. T-037/95 HOMOSEXUALIDAD EN LAS FUERZAS MILITARES (Salvamento de voto) Los hechos aducidos como determinantes de la expulsión ocurrieron por fuera de la Escuela, en la alcoba de una casa particular, entre personas mayores, y no han debido ser siquiera objeto de investigación, pues pertenecen a la órbita íntima de los implicados. Que fue ese comportamiento -y no otro- el que motivó la expulsión, no es, pues, una inferencia gratuita de quien suscribe este salvamento. Es una declaración oficial, explícita, contenida en la citada resolución. No hubo trastornos en la disciplina del plantel. Al peticionario lo sancionaron, sin el más leve asomo de duda, no por indisciplinado sino por homosexual. Afirmar lo contrario es distorsionar la realidad para justificar lo injustificable. DERECHO A LA IGUALDAD DEL HOMOSEXUAL (Salvamento de voto) Si al peticionario lo sancionaran por homosexual (y por eso lo sancionaron), se le discriminó en función de una circunstancia que a la luz de la Constitución colombiana no puede generar ese tratamiento. La preferencia por uno u otro sexo es asunto de cada quien y así lo reconoce nuestra Norma Fundamental. Otra cosa es que los comportamientos sexuales interfieran con la convivencia ordenada que ha de observarse en cualquier institución, y entonces sí pueden ser jurídicamente reprochables, pero sin distinguir, entonces, si son homo o heterosexuales. La conducta del peticionario no entorpeció la marcha de la institución de donde se le expulsa, y por eso su sanción es contraria al artículo 13 constitucional. DERECHO A LA EDUCACION DEL HOMOSEXUAL (Salvamento de voto) Al segregársele -por homosexual- del establecimiento donde cursaba sus estudios se le priva de la posibilidad de continuarlos y de culminarlos y, por ende, se le vulnera un derecho consagrado en el artículo 67 de nuestra Carta Política, reconocido varias veces por la Corte como fundamental, cercenándosele de paso el derecho de realizarse como persona en el campo que había elegido, impidiéndosele lograr las metas que se había propuesto, es decir, obstaculizándosele el derecho a desarrollar su personalidad libremente. PROCESO DISCIPLINARIO POR CONDUCTA HOMOSEXUAL (Salvamento de voto) La violación del debido proceso tuvo lugar de dos maneras: 1) Por iniciarse la investigación disciplinaria por un hecho (la homosexualidad) que dentro de la nueva normatividad básica ya no podía dar lugar a ella. 2) Porque habiendo dejado de ser el homosexualismo causal de expulsión (al entrar en vigencia un nuevo reglamento), en el tiempo que transcurrió entre la imposición del castigo y el momento en que el afectado reclamó, ha debido darse aplicación retroactiva a la nueva disposición reglamentaria, más favorable a sus intereses, en obediencia de normas positivas que así lo disponen, y de la filosofía que informa todo nuestro sistema. REF.: Expediente T-46622 Propuse a la Sala, como magistrado ponente, que en el proceso de la referencia se tutelaran los derechos a la intimidad, a la igualdad, a la educación, al libre desarrollo de la personalidad y al debido proceso. La opinión de mis colegas, adversa a ese punto de vista, queda expuesta en la sentencia. Las razones que me asistían para sustentar mi posición, son las mismas que a continuación expongo, brevemente, como salvamento de voto. 1.   Violación del derecho a la intimidad. Se desprende, sin el más leve asomo de duda, de la resolución que sancionó a Zapata Bedoya. En efecto, en el primer promunciamiento se lee: "Artículo (sic) Primero: Retirar en forma absoluta y con nota de Mala Conducta de la Policía Nacional al AL. ZAPATA BEDOYA MILTON, C.C. 94.389.360 de Tuluá Valle, perteneciente a la Compañía Simón Bolivar, al establecerse plenamente que infringió el Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional, Decreto 100 del 110189, en su libro II, Título III, Capítulo II Art. 121 DE LAS FALTAS CONSTITUTIVAS DE MALA CONDUCTA, numeral 46 "EJECUTAR ACTOS DE HOMOSEXUALISMO, hechos ocurridos el día 29-10-93, consistente en ejecutar actos que lesionan gravemente la moral y el prestigio y la disciplina de la Policía Nacional". (Subrayas fuera del texto). Pues bien: los hechos aducidos como determinantes de la expulsión ocurrieron por fuera de la Escuela, en la alcoba de una casa particular, entre personas mayores, y no han debido ser siquiera objeto de investigación, pues pertenecen a la órbita íntima de los implicados. Que fue ese comportamiento -y no otro- el que motivó la expulsión, no es, pues, una inferencia gratuita de quien suscribe este salvamento. Es una declaración oficial, explícita, contenida en la citada resolución. No es entonces sensato, ni ajustado a la realidad procesal, el que se pretenda justificar la medida represiva como respuesta a actos de indisciplina realizados dentro de la Escuela. Estos, ambiguos e intrascendentes, apenas cobraron significación retroactiva a partir del episodio privado que fue, sin duda, la causa de la sanción. Tan inocuos serían que ni siquiera fueron objeto de investigación disciplinaria en los distintos momentos en que tuvieron ocurrencia. No hubo, pues, trastornos en la disciplina del plantel. A Milton Zapata lo sancionaron, sin el más leve asomo de duda, no por indisciplinado sino por homosexual. Afirmar lo contrario es distorsionar la realidad para justificar lo injustificable. 2.   Violación del derecho a la igualdad. Si a Milton Zapata lo sancionaran por homosexual (y por eso lo sancionaran), se le discriminó en función de una circunstancia que a la luz de la Constitución colombiana no puede generar ese tratamiento. La preferencia por uno u otro sexo es asunto de cada quien y así lo reconoce nuestra Norma Fundamental. Otra cosa es que los comportamientos sexuales interfieran con la convivencia ordenada que ha de observarse en cualquier institución, y entonces sí pueden ser jurídicamente reprochables, pero sin distinguir, entonces, si son homo o heterosexuales. La conducta de Milton Zapata no entorpeció la marcha de la institución de donde se le expulsa, y por eso su sanción es contraria al artículo 13 constitucional. 3.   Violación del derecho a la educación y al libre desarrollo de la personalidad.  Pero de una injuria se sigue otra. Al segregársele -por homosexual- del establecimiento donde cursaba sus estudios se le priva de la posibilidad de continuarlos y de culminarlos y, por ende, se le vulnera un derecho consagrado en el artículo 67 de nuestra Carta Política, reconocido varias veces por la Corte como fundamental, cercenándosele de paso el derecho de realizarse como persona en el campo que había elegido, impidiéndosele lograr las metas que se había propuesto, es decir, obstaculizándosele el derecho a desarrollar su personalidad libremente, tal como lo consagra el artículo 16 Superior. 4.   Violación del debido proceso. En el caso sub examine éste tuvo lugar de dos maneras: 1) Por iniciarse la investigación disciplinaria por un hecho (la homosexualidad) que dentro de la nueva normatividad básica ya no podía dar lugar a ella. 2) Porque habiendo dejado de ser el homosexualismo causal de expulsión (al entrar en vigencia un nuevo reglamento), en el tiempo que transcurrió entre la imposición del castigo y el momento en que el afectado reclamó, ha debido darse aplicación retroactiva a la nueva disposición reglamentaria, más favorable a sus intereses, en obediencia de normas positivas que así lo disponen, y de la filosofía que informa todo nuestro sistema. Fecha ut supra. CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado

T-045-95 Sentencia No Sentencia No. T-045/95 EJERCICIO ARBITRARIO DE LAS PROPIAS RAZONES/CONSTREÑIMIENTO ILEGAL/AMENAZA/TORTURA Si se parte de la base de lo efectivamente probado, es decir, que el demandado no profirió amenazas en el sentido de que desalojaría a su ex-esposa mediante el uso de la fuerza al margen de la ley, sino que sólo aceptó haberle dicho que él quería una repartición de bienes a través de la autoridad competente, la Sala tendrá que determinar si tal manifestación viola o pone en peligro algún derecho constitucional fundamental. Conforme a estas premisas, es claro que la simple manifestación que el accionado hizo a su ex-compañera, transmitiéndole su intención de demandarla ante la autoridad judicial correspondiente, no puede razonablemente considerarse como una especie de tortura síquica o mental. Porque estos comentarios no tienen la fuerza suficiente para producir un grave dolor o aflicción en la persona a quien van dirigidos. Podrán ser preocupantes y aún generar cierto grado de ansiedad, pero, salvo el caso excepcional de personas con desarreglos síquicos o hipersensibilidades, no están llamados a producir graves sufrimientos o tormentos de índole moral. Esta opinión se confirma por el hecho de que tales manifestaciones son normales, frecuentes y de uso común en la vida de las personas. ACCION DE TUTELA CONTRA EXCOMPAÑERO PERMANENTE La simple manifestación que una persona hace a otra de su intención de demandarla, objetivamente no vulnera ni amenaza ningún derecho constitucional fundamental. En consecuencia, la angustia, la inquietud del sujeto que se va a demandar, no justifica la acción de tutela. Ref: proceso T-47283 Actora: Elvia María Cárdenas Aguirre Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal Ponente: doctor Jorge Arango Mejía Sentencia aprobada en sesión del día diez  (10) del mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Primera (1a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal, de fecha septiembre dos (2) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). I. ANTECEDENTES A. Hechos La actora demandó a los señores Arcesio Ospina e Isabel Marmolejo, para la protección de su “derecho de vivienda”, y para la defensa de la niñez -representada por sus cuatro (4) hijos menores-, y la de sus derechos a la “convivencia familiar”,  “la educación” y el “mínimo vital”. Del cotejo entre lo dicho por la actora y la declaración rendida por el demandado Ospina, se deduce que entre ellos hubo una unión marital de hecho por lo menos durante quince (15) años, y que de esta unión nacieron cuatro (4) hijos, todos los cuales, para la fecha de presentación de la acción de tutela, eran menores de edad. De otra parte, de lo manifestado por las partes y los testigos, resulta claro que desde hace más de seis (6) años, la actora ha venido habitando, junto con sus hijos, una casa ubicada en la diagonal 26 P7 número 103-56 del Barrio Marroquín, Segunda Etapa, de la ciudad de Cali. Además, como cuestión central de la acción, (no suficientemente establecida habida cuenta de su negación por los demandados), la actora afirmó que ocho (8) días antes de la fecha de presentación de la tutela, su ex-esposo, por intermedio de los dos (2) hijos mayores -que no fueron citados para declarar-, le mandó decir “que tenía que desocuparle la casa porque no era  mía sino de él y de la señora que tenía ahora”, dándole para ello un plazo de cuatro (4) meses, agregando que la señora Isabel Marmolejo también le ha pedido lo mismo porque la casa “es de ella”. Tales exigencias se habrían basado en el hecho de que los señores Arcesio Ospina e Isabel Marmolejo son titulares del derecho de dominio del bien raíz, según compraventa efectuada a la Asociación Provivienda Popular Colombiana, como consta en la escritura pública mil seiscientos cuarenta y cuatro (1644) del veinticuatro (24) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), de la Notaría Quinta (5a.) del Círculo de Cali, instrumento público cuya copia reposa en el expediente. Finalmente, la demandante, a quien su antiguo compañero le reconoce el mérito de haber efectuado varias mejoras a la vivienda, dejó constancia de su desacuerdo y su temor frente a estas pretensiones, y planteó la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. B. Peticiones La actora las concibió así: “Solicito, con todo respeto, se de cabida a la presente acción de tutela con el fin de obtener la vivienda en la que siempre he vivido con mis hijos. “Se ordene a mi ex esposo y a su actual concubina que no molesten mi hogar, y que esa casa, si bien le pertenece a él, también lo es de su primera esposa, la cual le dedicó los mejores años de su vida y sus 5 hijos, 4 de ellos menores de edad. “Que se ordene a la Inspección de Policía del Barrio y la Comisaría en el Barrio Puerta del Sol, que me protejan de estas dos personas en caso de que vuelvan a molestar en nuestra casa de habitación, y se envíe copias del fallo a estas entidades gubernamentales para tal fin. “Que se advierta a las personas contra las que interpongo esta acción de tutela, lo que les acarrearía de continuar con sus objetivos malignos.” C. La primera instancia El Juzgado Veinte (20) Penal del Circuito de Cali, (asunto radicado bajo partida 014, tomo I, folio 35 del libro de tutelas de primera instancia), el ocho (8) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), denegó por improcedente la acción instaurada. En apoyo de su determinación, el a quo encontró que la actora contaba con otro mecanismo eficaz de defensa judicial, a saber, el proceso de liquidación de la sociedad de hecho, “en el que se definiría de una vez por todas el derecho que ella y sus hijos tienen sobre el bien inmueble en que ahora habitan”. Además, no observó la presencia de un perjuicio irremediable, ni consideró que la demandante estuviera en una situación de subordinación o indefensión frente a los particulares demandados. D. La segunda instancia El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal, el día dos (2) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), decidió confirmar la sentencia recurrida. El ad quem compartió plenamente el criterio expuesto por el Juzgado Veinte (20) Penal del Circuito de Cali, agregando que si a la actora se le perturba su derecho de habitar la casa donde vive en compañía de sus hijos, “tiene a su alcance la instauración de la acción posesoria respectiva ante la jurisdicción civil en procura de que se le conceda judicialmente la autorización correspondiente para el ejercicio de tal derecho, amén de acudir a las autoridades policivas para evitar se la perturbe en el goce de ese mismo derecho; y, si por alguna circunstancia se llegase a conculcar dicho derecho, judicialmente puede pretender la restitución del mismo y así retornar a la situación anterior...”. II. CONSIDERACIONES A. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la sentencia que se revisa, por lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y los artículos 33 y 34 del decreto 2591 de 1991. B. La presente acción no está llamada a prosperar, porque la simple manifestación que una persona hace a otra de su intención de demandarla, no vulnera ni amenaza ningún derecho constitucional fundamental. En primer lugar, como ya se expuso, debe recordarse que pese a que la demandante afirmó que tanto su ex-esposo como su nueva concubina, sin la intervención de la correspondiente autoridad judicial, le exigieron desocupar su casa de habitación -llegando inclusive a decir que para ello el primero habría fijado un plazo de cuatro (4) meses-, lo cierto es que tal cosa no aparece plenamente probada, pues en sus declaraciones los demandados en ningún momento la admitieron, ni las acusaciones fueron ratificadas por los supuestos intermediarios, ni obran en el expediente indicios inequívocos al respecto. Es más, el señor Arcesio Ospina sí manifestó tener el deseo de llegar a una repartición de bienes con la actora, pero precisó que para tal efecto acudirá a la justicia ordinaria, dejando en claro que durante el tiempo que esta gestión requiera, él no tendría inconveniente en que su ex-compañera continuara viviendo en el señalado inmueble. Esta deficiencia probatoria, que afecta el fundamento de la pretensión de la parte demandante, pues conduce a la imposibilidad de tener como ciertos los supuestos requerimientos privados atribuibles a los demandados, por sí sola es suficiente para permitir la conclusión de que la tutela fue bien denegada: en efecto, si no existen amenazas, no hay lugar para algún posible perjuicio que la acción de tutela pueda precaver. Por la misma razón, también debe descartarse toda posibilidad de ver aquí bien sea el llamado ejercicio arbitrario de las propias razones (conducta tipificada como contravención especial con arreglo al numeral 1o. del artículo 1o. de la ley 23 de 1991, y en la que incurre el sujeto activo cuando “en lugar de recurrir a la autoridad y con el fin de ejercer un derecho, se hace justicia arbitrariamente por sí mismo”); el constreñimiento ilegal, entendido como el apremio indebido al que es sometida una persona para “hacer, tolerar u omitir alguna cosa” (artículo 276 del Código Penal); el pronunciamiento de amenazas personales o familiares (ilícito en el que, de acuerdo con el artículo 26 del decreto 180 de 1988, incide quien “por cualquier medio apto para difundir el pensamiento atemorice, amenace o cause alarma, zozobra o terror en una persona o familia”); o el delito de tortura síquica (consagrado en el artículo 279 del Código Penal, subrogado por el artículo 24 del decreto 180 de 1988). En segundo lugar, si, como es natural, se parte de la base de lo efectivamente probado, es decir, que el demandado Arcesio Ospina no profirió amenazas en el sentido de que desalojaría a su ex-esposa mediante el uso de la fuerza al margen de la ley, sino que sólo aceptó haberle dicho que él quería una repartición de bienes a través de la autoridad competente, la Sala tendrá que determinar si tal manifestación viola o pone en peligro algún derecho constitucional fundamental. Pues bien, como marco del correspondiente examen, la Corte únicamente encuentra digno de mención el derecho a la integridad personal, consagrado en el artículo 12 de Carta. Tal disposición dice: “Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.” Así, el interrogante por despejar, desde una óptica constitucional, es el de saber si la manifestación que hizo el señor Ospina a Elvia María Cárdenas, en el sentido de que iba a demandarla judicialmente para obtener la repartición de bienes consiguiente a la disolución y liquidación de una unión marital de hecho, constituye una tortura o un trato cruel, inhumano o degradante. En cuanto a la tortura, la Sala Plena de esta Corte tuvo oportunidad de referirse a ella en la sentencia de constitucionalidad número C-587 del 12 de noviembre de 1992 (Gaceta de la Corte Constitucional, Tomo 7, Noviembre - Diciembre de 1992, pág. 44 y siguientes). Allí, precisándose que “el artículo 12 de la Constitución Nacional es incluso más amplio que los instrumentos internacionales suscritos por Colombia sobre el tema, pues como se dijo arriba, la Carta colombiana prohibe la tortura incluso en los casos en que el torturador sea un particular”, se trajo a colación la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada por la ley 78 de 1986, para definir la tortura así: “todo acto por el cual se inflijan intencionalmente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya omitido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona, o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia. No se considerarán torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de sanciones legítimas, o que sean inherentes o incidentales a éstas.” (Negrillas por fuera del texto) Como puede apreciarse entonces, la tortura, grosso modo, es un medio indebido -pues atenta contra la dignidad humana- para la obtención de diversos resultados, tales como informaciones, castigos o coacciones, basado en el uso de métodos que, por producir grave dolor o aflicción en las víctimas, por lo común someten sus voluntades a la del torturador, pero del cual quedan excluidos los dolores o sufrimientos consecuencia de sanciones legítimas o inherentes o incidentales a éstas. Conforme a estas premisas, es claro que la simple manifestación que el señor Arcesio Ospina hizo a su ex-compañera, transmitiéndole su intención de demandarla ante la autoridad judicial correspondiente, no puede razonablemente considerarse como una especie de tortura síquica o mental. ¿Por qué? Porque estos comentarios no tienen la fuerza suficiente para producir un grave dolor o aflicción en la persona a quien van dirigidos. Podrán ser preocupantes y aún generar cierto grado de ansiedad, pero, salvo el caso excepcional de personas con desarreglos síquicos o hipersensibilidades, no están llamados a producir graves sufrimientos o tormentos de índole moral. Esta opinión se confirma por el hecho de que tales manifestaciones son normales, frecuentes y de uso común en la vida de las personas. Al respecto, debe señalarse que el hecho mismo de la presentación de esta acción de tutela, indica que la voluntad de la actora no quedó seriamente determinada o doblegada por el conocimiento de las intenciones de su antiguo compañero. Finalmente, no puede olvidarse que la referencia a la intervención de la autoridad judicial, implícita en lo expresado por el señor Ospina, es algo que está íntimamente relacionado con la manera de resolver las  controversias en un Estado de Derecho. En lo que atañe al trato cruel o inhumano, puede decirse que tales conceptos se refieren a las conductas cuya finalidad simplemente consiste en causar a la víctima sufrimientos injustificados y particularmente severos. De acuerdo con este criterio, la conducta del demandado Ospina tampoco es violatoria del artículo 12 de la Constitución, pues la manifestación de que se pretende demandar conforme a la leyes vigentes, se ajusta a la justicia y a la razón. Por último, como por trato degradante debe entenderse aquél que supone una humillación indebida en la persona del destinatario, la Sala no ve cómo la conducta criticada al señor Ospina pueda considerarse humillante, habida cuenta de que con ésta no se afecta la imagen moral o social de la actora, ni mucho menos se quebranta su posición en la familia o en la sociedad. En conclusión, la simple manifestación que una persona hace a otra de su intención de demandarla, objetivamente no vulnera ni amenaza ningún derecho constitucional fundamental. En consecuencia, la angustia, la inquietud del sujeto que se va a demandar, no justifica la acción de tutela. C. La presente acción está también condenada al fracaso, porque en ella se echa de menos la relación de subordinación o indefensión de la supuesta víctima. El artículo 42 del decreto 2591 de 1991, en su numeral 9o., luego de la sentencia de inexequibilidad C-134 de 1994, dice: “Art. 42. Procedencia. “La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos: “ (...) 9. Cuando la solicitud sea para tutelar quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la tutela.” Tal situación de subordinación o indefensión no existe en el presente caso, pues de la actora, que subsiste con su trabajo como trabajadora independiente, no puede decirse que sea subordinada ni de su antiguo compañero ni de la concubina de éste; así mismo, la demandante tampoco está indefensa respecto del señor Ospina, porque, aunque el derecho podría estar ya prescrito (según el artículo 8o. de la ley 54 de 1990), siempre estaría en posibilidad de promover la disolución y liquidación de la sociedad patrimonial nacida de la unión marital de hecho; y, especialmente, podría defender -conservándola o recuperándola- la posesión que dice ejercer sobre la casa atrás mencionada, ante las autoridades policivas o mediante las acciones posesorias civiles. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. CONFIRMAR el fallo dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal, el día dos (2) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), el cual, a su vez, confirmó  la sentencia denegatoria de la tutela proferida por el Juzgado Veinte (20) Penal del Circuito de Cali, el ocho (8) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994. SEGUNDO. COMUNICAR esta providencia al Juzgado Veinte (20) Penal del Circuito de Cali, para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese, cópiese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ponente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-046-95 Sentencia No Sentencia No. T-046/95 PRINCIPIO DE LA BUENA FE/CONCURSO DE MERITOS-Nombramiento de quien obtuvo el primer puesto Para la Corte es claro que el Estado traiciona los principios constitucionales y se burla de los gobernados -haciéndose por ello responsable- cuando por actos o promesas suyas los induce a creer que la sujeción a un proceso o a unas reglas de juego definidas habrá de producir determinadas consecuencias y luego, como los malos perdedores, desconoce los resultados correspondientes. Si, pese a no estar obligado por la normatividad, un organismo del Estado convoca un concurso para proveer determinado cargo, no puede dejar de cumplir los términos del mismo y, en consecuencia, queda obligado por sus resultados, para no defraudar la buena fe de quienes en él tomaron parte. Debe, pues, vincular laboralmente al aspirante que, efectuado el concurso, obtuvo el primer lugar. DERECHO A LA IGUALDAD POR NO NOMBRAMIENTO/DERECHO AL TRABAJO CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS/TELECOM Fue desconocido el principio de la buena fe y con ello se vulneraron los derechos del petente a la igualdad y al trabajo. El primero toda vez que, mereciendo un trato acorde con los resultados obtenidos en el concurso efectuado, se ignoró esa condición preferente y se lo ubicó en igual posición a la de quienes no participaron o, habiéndolo hecho, obtuvieron calificaciones inferiores. El segundo por cuanto, habiendo adquirido el derecho a laborar, se le impide hacerlo en condiciones dignas y justas. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-50316 Acción de tutela instaurada por CARLOS FAWCETT POSADA contra TELECOM. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del diez (10) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Marta y por la Sala Plena Laboral de la Corte Suprema de Justicia. I.  . INFORMACION PRELIMINAR El accionante consideró que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- vulneró sus derechos fundamentales en desarrollo de los siguientes acontecimientos: En el mes de octubre de 1993, CARLOS DE JESUS FAWCETT POSADA se presentó a un concurso convocado por TELECOM para proveer el cargo de Profesional II (Jefe de Sección Administrativa) en la Regional de Santa Marta. En ese concurso el demandante obtuvo el primer puesto entre los cuatro aspirantes que se presentaron. Fue vinculado a la empresa el 25 de octubre de 1993, pero mediante un contrato a término fijo por treinta (30) días, tiempo durante el cual debería hacerse efectivo -pensaba el solicitante- su vinculación definitiva. En la demanda se expresó que tal vinculación laboral fue solicitada por la Gerencia Regional el 20 de octubre y el 22 de noviembre de 1993, según oficios enviados a la Vicepresidencia de Recursos Humanos y a la División Administrativa de Recursos Humanos de Telecom, pero no se llevó a efecto. Se volvió a contratar al solicitante de manera temporal, hasta el 31 de diciembre de 1993. Terminado el contrato, tampoco se lo nombró definitivamente. Entonces, se envió un nuevo telegrama a la Vicepresidencia de Recursos Humanos de Telecom, solicitando el contrato definitivo por necesidades del servicio, pero tampoco se recibió respuesta. A partir de enero de 1994, se lo volvió a vincular con otro contrato del mismo tipo, el cual se prorrogó hasta el 30 de junio. Desde entonces, se le manifestó que el contrato no podía ser de nuevo prorrogado por falta de disponibilidad presupuestal. No obstante, el peticionario se enteró de que la Sección de Recursos Humanos, Regional Santa Marta, solicitó el 11 de julio de 1994 la provisión del cargo vacante, pero no para él -que había ganado el concurso- sino para otra persona. Dijo el accionante que el 18 de julio de 1994 envió a la entonces Presidente de Telecom una carta en la que le solicitaba de nuevo su vinculación, con base en los resultados del concurso, pero no recibió respuesta. II. DECISIONES JUDICIALES En primera instancia, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante providencia del 2 de septiembre de 1994, decidió conceder la tutela impetrada y ordenar   a  la  Empresa  Nacional  de  Telecomunicaciones -TELECOM- dar al petente una respuesta de la nota por él enviada el 18 de julio de 1994. Se expresó en la Sentencia que se brindaba amparo al derecho fundamental de petición por cuanto la mencionada nota no fue respondida por la Presidente de Telecom, a lo cual añadió que la misma dependencia oficial no puso a disposición del Tribunal los documentos solicitados dentro del trámite de tutela, observando así una actitud renuente que, a juicio de la Corporación, implicó una responsabilidad demarcada por el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Por esta razón, se expidió copia de la Sentencia con destino a la Procuraduría General de la Nación. En cuanto al concurso al que hacía referencia la demanda, el Tribunal consideró que no se requería para proveer el cargo, ya que Telecom es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional cuyo personal está compuesto, salvo los cargos de dirección o confianza, por trabajadores oficiales y el artículo 125 de la Constitución excluye a tales servidores del régimen de carrera administrativa. Así, pues, según la conclusión del Tribunal, al estar excluído el sistema de concurso en la vinculación de trabajadores oficiales a las entidades públicas, no era imperativo para el nominador o contratante designar en forma obligatoria al actor, "puesto que quedaba al talante del empleador (nominador) contratarlo o no". Advirtió en todo caso el Tribunal que "el petente participó en pruebas para el cargo de Profesional II entre tres aspirantes más, obtuvo un puntaje de 113 (prueba-entrevista), logrando el primer puesto entre los participantes", pero dijo, sinembargo, que en el expediente no figuraba ninguna prueba que determinara la convocación del concurso, las bases del mismo, el cargo ni los demás requisitos exigidos para acceder a él. El fallo fue impugnado por el peticionario, quien sostuvo que, aunque para los trabajadores oficiales no se contempla el concurso, si la empresa practicó las pruebas, está obligada a respetarlas y a cumplir con la finalidad para la cual se practicaron. Resolvió sobre la impugnación la Sala Plena Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por fallo del 6 de octubre de 1994, mediante el cual se confirmó la decisión atacada. Sólo pronunció la Sala sobre las posibles violaciones de los derechos al trabajo y al libre ejercicio de una profesión, alegadas por el accionante, dado que fue el único en impugnar. De conformidad con la Sentencia, el peticionario contaba con otro medio de defensa judicial cual era el de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de obtener la invalidez del acto administrativo por medio del cual la Sección de Recursos Humanos se abstuvo de solicitar su nombramiento. Por ello, estimó la Corte Suprema, la tutela resultaba improcedente, en la medida en que tampoco se estaba en presencia de un perjuicio irremediable. Por otra parte, el fallo de segunda instancia respaldó la tesis sostenida por el Tribunal de Santa Marta en el sentido de que, por tratarse de un cargo para trabajador oficial, no era necesaria la convocación de concurso según el artículo 125 de la Carta, motivo por el cual, a su juicio, la empresa no estaba obligada a observar los resultados de las pruebas en las cuales participó el peticionario. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos en mención, según lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991. El otro medio de defensa judicial. Necesidad de su eficacia para la real protección de los derechos afectados. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, la existencia de otro medio de defensa judicial hace improcedente la acción de tutela, a no ser que se establezca la inminencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual cabe una protección transitoria, mientras resuelve de fondo el juez competente. Pero también ha sostenido la Corte que no se da tal improcedencia cuando el otro mecanismo carece de idoneidad para una verdadera salvaguarda de los derechos fundamentales objeto de violación o amenaza. Al respecto, la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992 dejó en claro lo siguiente: "... únicamente son aceptables como medio de defensa judicial, para los fines de excluír la acción de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado". (...) Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aun lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía." (Subraya la Corte). En este caso, la Sala no comparte el criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que el accionante gozaba de otro medio de defensa judicial consistente en "acudir en demanda, si lo desea, ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de obtener la invalidez del acto administrativo por medio del cual la Sección de Recursos Humanos Regional Santa Marta el 11 de julio del presente año (hablaba de 1994) se abstuvo de solicitar su nombramiento". El camino judicial que en tales términos se señaló al demandante, aunque formalmente podía tener lugar, no resultaba apto para la eficaz defensa de sus derechos fundamentales, específicamente en lo relacionado con la sujeción de Telecom a los resultados del concurso efectuado. Un análisis de los antecedentes del caso y particularmente la consideración del oficio del 11 de julio de 1994 permiten concluir con certeza que éste no constituía un acto administrativo mediante el cual se resolviera algo respecto de las aspiraciones del actor. Se trataba, apenas, de una solicitud hecha por una Seccional de la oficina de Recursos Humanos de Telecom, enderezada a obtener que, por acto de la Presidencia de la entidad, se procediera a llenar la vacante existente mediante la vinculación de una persona distinta de FAWCETT POSADA. Mediante tal comunicación no se negaba al peticionario su contratación definitiva, entre otras razones porque quien la suscribía era un funcionario subalterno que no tenía dentro de su ámbito de competencia la posibilidad de decidir si se contrataba a uno u otro aspirante. La Seccional se limitaba a pedir algo que podía o no concederse. Por tanto, una eventual nulidad de dicho acto no puede representar para el demandante la satisfacción de sus expectativas, que consisten en que Telecom respete los resultados del concurso llevado a cabo y, por ende, la correspondiente acción ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es un medio judicial apto para el fin propuesto, motivo por el cual esta Corte considera que no puede desplazar a la acción de tutela. Los concursos para cargos de trabajadores oficiales. El principio de la buena fe como generador de obligaciones Es cierto que, como lo sostuvieron los tribunales de instancia, la administración no está obligada a efectuar concursos para la provisión de cargos de trabajadores oficiales. En efecto, si bien el artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptúa expresamente los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Esto significa que una entidad como TELECOM, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional según lo dispuesto en el artículo 1º de sus estatutos, aprobados mediante Decreto 666 del 5 de abril de 1993, cuyos trabajadores -excepto los de dirección y confianza- son trabajadores oficiales (Artículo 29 Ibídem), no está obligada a proveer los cargos previa convocación y realización de concurso. No obstante, todos los organismos y funcionarios del Estado se hallan obligados a observar y a aplicar en sus actuaciones el principio de la buena fe (Artículo 85 C.P.), que exige, entre otros aspectos, reconocer con lealtad a los administrados aquello que han alcanzado sobre la base de confiar en las directrices y pautas trazadas por la propia administración. Para la Corte es claro que el Estado traiciona los principios constitucionales y se burla de los gobernados -haciéndose por ello responsable- cuando por actos o promesas suyas los induce a creer que la sujeción a un proceso o a unas reglas de juego definidas habrá de producir determinadas consecuencias y luego, como los malos perdedores, desconoce los resultados correspondientes. Sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de Derecho es la certidumbre fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se complican en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas. A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella misma contrae voluntariamente. En ese orden de ideas, si, pese a no estar obligado por la normatividad, un organismo del Estado convoca un concurso para proveer determinado cargo, no puede dejar de cumplir los términos del mismo y, en consecuencia, queda obligado por sus resultados, para no defraudar la buena fe de quienes en él tomaron parte. Debe, pues, vincular laboralmente al aspirante que, efectuado el concurso, obtuvo el primer lugar. En el asunto que se considera, hay suficientes pruebas en el sentido de que TELECOM llamó a un concurso -aunque así no lo hubiera denominado-, pues practicó una serie de pruebas y llevó a cabo unas entrevistas que calificó, para proveer el cargo de Profesional II. De buena fe, el accionante se inscribió y participó; se sometió a las pruebas y a la entrevista y obtuvo el mayor puntaje (113 puntos en total), en un grupo de cuatro aspirantes, convencido de que, si ganaba el concurso, sería contratado para desempeñar el cargo. En ningún momento se le advirtió que el proceso respectivo culminaría en la celebración de un contrato a término fijo y menos todavía que duraría apenas entre el 25 de octubre y el 23 de noviembre de 1993 (Fl. 2), por lo cual la persona seleccionada debería someterse al albur de las futuras y eventuales prórrogas. Tan cierto es ello que en el expediente aparece copia de un oficio enviado el 20 de octubre de 1993 por el Gerente Regional de Telecom en Santa Marta al Vicepresidente de Recursos Humanos de la Empresa, mediante el cual se solicitó la celebración de varios "contratos indefinidos de trabajo" en plazas ubicadas por resolución de marzo de 1993. Entre los nombres de quienes, en el sentir de la Gerencia Regional, tenían derecho a desempeñar tales cargos figuraba, en la Sección Administrativa, el doctor CARLOS FAWCETT POSADA para el cargo de Profesional II, profesión economista agrícola. En otro oficio, que completaba la información y documentación del anterior, se remitía la hoja de vida del seleccionado, los resultados de las pruebas efectuadas, la certificación de que estaba matriculado como economista, la fotocopia del diploma de economista agrícola y fotocopia de la cédula de ciudadanía. Fue desconocido, entonces, el principio de la buena fe y con ello se vulneraron los derechos del petente a la igualdad y al trabajo. El primero toda vez que, mereciendo un trato acorde con los resultados obtenidos en el concurso efectuado, se ignoró esa condición preferente y se lo ubicó en igual posición a la de quienes no participaron o, habiéndolo hecho, obtuvieron calificaciones inferiores. El segundo por cuanto, habiendo adquirido el derecho a laborar, se le impide hacerlo en condiciones dignas y justas (Artículo 25 C.P.). Se revocará la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la del Tribunal de Santa Marta en el sentido de negar la tutela para los aludidos derechos, y se concederá la protección impetrada ordenando que el peticionario sea contratado para llenar la próxima vacante que se presente en la Seccional de Telecom en Santa Marta en cargo para el cual concursó. La Corte no encuentra razón para impartir orden alguna en cuanto al derecho de petición del accionante, que también fue vulnerado como lo reconoció el Tribunal, pues en el expediente consta que, mediante oficio del 6 de septiembre de 1994, se le dió respuesta, en cumplimiento del fallo de primera instancia. Se confirmará parcialmente la providencia de primera instancia, en el sentido de solicitar la investigación de la Procuraduría General en cuanto a la conducta de los servidores públicos que desatendieron las órdenes judiciales dentro del proceso de tutela. DECISION Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCASE la Sentencia proferida el 6 de octubre de 1994 por la Sala Plena Laboral de la Corte Suprema de Justicia al fallar en segunda instancia sobre la acción de tutela propuesta por Carlos de Jesús Fawcett Posada. Segundo.- CONCEDESE la protección solicitada, ordenando al Presidente  de  la  Empresa  Nacional  de Telecomunicaciones -TELECOM- que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo imparta precisas instrucciones escritas a quien corresponda para que la próxima vacante que se presente en la Seccional de la empresa en Santa Marta, en el cargo de Profesional II, Economista Agrícola, en la Sección Administrativa, o su equivalente, sea llenada mediante la contratación a término indefinido del doctor Carlos de Jesús Fawcett Posada. Si al momento de notificarse esta sentencia tal cargo está vacante, el Presidente de Telecom vinculará al peticionario dentro de las indicadas cuarenta y ocho (48) horas, mediante contrato a término indefinido. Tercero.- CONFIRMASE el numeral 3º de la parte resolutiva de la Sentencia proferida el 2 de septiembre de 1994 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta -Sala Laboral-, que ordenó compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo. Cuarto.- El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Marta -Sala Laboral- velará por el exacto y estricto cumplimiento de esta providencia. Quinto.- ADVIERTESE al Presidente de TELECOM que el desacato a lo aquí dispuesto será sancionado en la forma prevista por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Sexto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-047-95 Sentencia No Sentencia No. T-047/95 DERECHOS-Límites Todo derecho, así sea fundamental, es limitado. El derecho de un individuo está limitado por los derechos de los otros asociados, por el orden público, por el bien común y por el deber correlativo. Si se analiza a fondo la limitación de un derecho, se encontrará que hay límites intrínsecos, es decir, del mismo ente, y límites extrínsecos, o sea,  puestos por el Estado o reconocidos por éste. Los límites intrínsecos son emanados de la esencia finita del objeto jurídico protegido. Estos límites son dados, también, por la misma condición del sujeto, que no es absoluto. DERECHO AL TRABAJO-Naturaleza Es cierto que el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los aspectos contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo, sean, per se, tutelables, como si fueran la parte esencial. Una derivación del derecho al trabajo podría convertirse en parte esencial del mismo derecho, cuando concurren, a lo menos, varios elementos, como son la conexidad necesaria con el núcleo esencial del derecho en un caso concreto, la inminencia de un perjuicio si se desconoce el hecho, merecimiento objetivo para acceder al oficio o para ejercerlo, la necesidad evidente de realizarlo como única oportunidad para el sujeto. Si se confunde el derecho fundamental con los derivados del mismo, se daría el caso de que todo lo que atañe a la vida en sociedad sería considerado como derecho fundamental, lo cual es insostenible. DERECHO AL TRABAJO-Alcance El derecho al trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo esencial, pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho. Así, pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se realice el orden  social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Con respecto a la igualdad de oportunidades, por ésta se entiende la misma disposición en abstracto frente a una eventual situación; es compartir la expectativa ante el derecho, así después por motivos justificados, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los mismos objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la identidad esencial, es lógica consecuencia que se compartan  las  mismas oportunidades. Este es uno de los casos en que la igualdad equivale a la identidad, pero en abstracto, porque en lo real será la proporcionalidad. CONCURSO DE MERITOS-Anulación por fraude Podría alegarse que  al  quedar  la  accionante en  el  primer puesto -compartido- del concurso anulado, tendría un derecho adquirido al cargo. Sin embargo, como se ha dicho, el concurso no es el único elemento de juicio para acceder al cargo ofrecido, de manera que no hay una conexidad absoluta entre el cargo a proveer y los resultados del concurso, ya que existen otros factores a tener en cuenta  en este caso,  en los que juega un papel preponderante el criterio discrecional, aunque no absoluto, del empleador. En segundo lugar, la medida no desconoce la forma del concurso, sino, precisamente, la reafirma, y por ello busca erradicar la incertidumbre sobre la objetividad total. Sería absurdo fundar un derecho cierto sobre un derecho incierto, ya que el efecto justo debe tener una causa, igualmente, justa, en virtud de la proporcionalidad de la justicia. CONCURSO DE MERITOS-Derecho a rectificar los medios que conducen a un fin Una de las maneras de ejercer un control efectivo sobre la diafanidad de un concurso es la rectificación de los posibles errores en que se hubiere incurrido en el proceso de selección, cuando a ello hubiera lugar. Si se está ante una situación poco clara a la luz de la ética y de la justicia, y existe la posibilidad de ajustarla perfectamente a derecho, lo procedente es rectificar siempre y cuando -se insiste- no se modifique una situación preestablecida conforme a la ley. Es notorio el hecho de que por el solo resultado del concurso de aptitudes no se configura una situación jurídicamente definida con respecto al cargo y, en cambio, en este caso hay la evidencia de que el concurso fue objetado por eventuales vicios, por lo cual sí procede la rectificación. CONCURSO DE MERITOS-Nueva convocatoria/UNIVERSIDAD DE SUCRE La Comisión Seccional del Servicio Civil de Sucre obró correctamente, por cuanto ante ella, dada la naturaleza de sus funciones, entre las que se encuentra la de conocer de esta clase de presuntas irregularidades, se elevó la queja. Obviamente la comisión no podía permanecer impasible ante denuncia tan grave, y procedió a apelar  al correctivo más adecuado para el caso, cual es el de convocar nuevamente a los aspirantes, con lo cual libra el procedimiento de selección de cualquier vicio, y garantiza, a la vez, el derecho a la igualdad de oportunidades de todos los concursantes. Si hay medios para proteger un derecho fundamental como lo es el derecho a la igualdad, ante una presunta amenaza o violación, se deben tomar los correctivos y medidas preventivas que sean necesarios para mantener incólume la dignidad del ser humano,como titular de ese derecho. A la peticionaria no se le ha impedido el acceso a la administración pública, ni se le ha desconocido su derecho al trabajo; solamente se le ha llamado a concursar en igualdad de oportunidades, debiendo esperar la determinación de la Universidad, que tiene un principio razonable de autonomía. Ref: Expediente T-  48145 Peticionaria: Cecilia Mejía Peña Procedencia: Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo (Sucre) Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Temas: Derecho al trabajo Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela radicado bajo el número T-48145, adelantado por la señorita Cecilia Mejía Peña, en contra de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Sucre. I. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente. 1. Solicitud La ciudadana Cecilia Mejía Peña interpuso ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo (Sucre), acción de tutela en contra de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Sucre, con el fin de que se le ampararan sus derechos al trabajo y a acceder a la administración pública, consagrados en los artículos 52 y 125 de la Constitución Política. 2. Hechos Afirma la accionante que, luego de haber participado en un concurso convocado por la Universidad de Sucre, obtuvo el primer lugar como aspirante al cargo de auxiliar administrativo, junto con la señorita Silvia Corena quien obtuvo su mismo puntaje. Sinembargo, manifiesta que la señorita Leonor Barrios, quien también participó en el mencionado concurso y ocupó el último lugar, elevó una queja ante la Comisión Seccional del Servicio Civil de Sucre, ya que, según ella, la señorita Corena conocía de antemano el examen de conocimientos generales. Tras conocer la mencionada queja, la Comisión Seccional del Servicio Civil de Sucre resolvió declarar nulo el concurso porque, según ellos, estaba demostrado que la situación que se había presentado con la señorita Silvia Corena "nublaba la trasparencia del concurso", según afirma la accionante. A juicio de la peticionaria, la decisión de la Comisión Seccional del Servicio Civil de Sucre viola su derecho a ser nombrada en el cargo para el cual concursó, pese a que ella misma afirma que "desde el mes de abril, y con fundamento en el puntaje obtenido, el señor rector de la Universidad de Sucre, Gustavo Vergara Arrazola, me vinculó a la institución, inicialmente a hacer una licencia y posteriormente a través de contratos, como secretaria del Centro de Educación Continuada". 3. Pretensiones Solicita la peticionaria que, en vista de que la decisión de la Comisión de la Seccional del Servicio Civil está violando el derecho a ser nombrada en el cargo para el cual concursó, dicha decisión solamente debe afectar a la señorita Silvia Corena y no a las otras aspirantes que concursaron. Como medida provisional solicitó que se suspendiera la nueva convocación al concurso, medida que fue tomada simultáneamente en la Resolución mediante la cual se declaró nulo el primer concurso realizado. III. ACTUACION PROCESAL 1. Unica instancia Mediante auto de fecha 26 de agosto de 1994, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo admitió la presente acción de tutela, decretó y recolectó las pruebas que a continuación se relacionan: A.  Declaración de la Rectora (e) de la Universidad de Sucre La señora Clarybel Miranda Mellado, vicerrectora académica, encargada en ese momento de la rectoría de la Universidad de Sucre, ratificó los hechos expuestos en la demanda, y además informó que la señorita Cecilia Mejía Peña "fue vinculada temporalmente hasta tanto se diera el pronunciamiento del Servicio Civil, teniéndose la claridad administrativa de que su vinculación dependería de los resultados emitidos por el mencionado Servicio Civil". B.  Declaración de la Jefe de Personal de la Universidad de Sucre La señorita Xiomara Avendaño, Jefe de Personal de la Universidad de Sucre, afirmó que en la actualidad la peticionaria se encuentra vinculada a la mencionada Universidad como secretaria del Centro de Educación Continuada, en virtud de un contrato de prestación de servicios profesionales. C.  Declaración del vicerrector administrativo de la Universidad de Sucre El señor Victor Raúl Castillo, vicerrector administrativo de la Universidad de Sucre, manifestó que el concurso para proveer secretarias para dicha universidad fue declarado nulo ya que se estableció que existían vínculos familiares entre una de las secretarias encargadas de transcribir las preguntas de los exámenes y la señorita Silvia Corena, quien junto con la accionante, obtuvo el mayor puntaje en dicho concurso. D.  Copia de la Resolución No. 017 de 5 de agosto de 1994, proferida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Sucre Mediante esta resolución se declaró sin efecto la convocación a concurso para el cargo de auxiliar administrativo grado 04, efectuado por la Universidad de Sucre, y se ordenó que se convocara a un nuevo concurso, dentro de los veinte días siguientes a su notificación. E.  Copia del Acta No. 25 del 24 de mayo de 1994 y del Acta No. 26 del 7 de junio de 1994 de las reuniones de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Sucre, En dichas actas consta el trámite que se le dió a la queja presentada por la señorita Leonor Barrios Estrada, y existe constancia de la declaración rendida por la señora Rocío Acosta, quien afirmó haber transcrito el examen que se les practicó a los concursantes para el cargo de secretaria de la Universidad de Sucre, y que además, es cuñada de la señora  Silvia Corena Verbal. En la reunión del 7 de junio de 1994 se tomó la decisión de declarar nulo el mencionado concurso. 2.  Fallo de única instancia Mediante providencia de fecha seis (6) de septiembre  de 1994, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo resolvió denegar la acción de tutela interpuesta por la señorita Cecilia Mejía Peña. "Del estudio del acervo probatorio -dice el Juzgado- se tiene que la peticionaria aspira a que se le tutele la expectativa de acceder al cargo en propiedad; en ningún caso se le ha impedido el acceso a la administración, ni se le ha desconocido o pretende desconocer su derecho al trabajo; simple y llanamente debe someterse a la determinación que al respecto tiene la Universidad, pues sus directivas han declarado que la vinculación de la accionante  sólo se daría una vez estuviera en firme lo del concurso". IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia. 2.  La materia 2.1  Todo derecho, así sea fundamental, es limitado El universo jurídico conlleva una serie de limitaciones propuestas, en aras de la coexistencia armónica de los individuos, sus pretensiones e intereses. La acción humana está ordenada hacia el bien común, el cual no puede realizarse si la posición de una parte afecta la de las demás o al todo en sí mismo considerado. En la sociedad hay un fin a realizar en común; si el individualismo extremo se impone, se desconoce la prevalencia del interés general, y el bien común se torna en vana utopía. Es un contrasentido jurídico pretender que un derecho -cualquiera que sea su importancia- sea absoluto, porque, por lo menos, todo derecho llega hasta donde comienzan los derechos ajenos. La convivencia limita, per se, los derechos, las facultades y las libertades individuales, con base en el orden público y el bien común. Además, no hay que olvidar que todo derecho tiene un deber correlativo. Así las cosas, se evidencia que el derecho de un individuo está limitado por los derechos de los otros asociados, por el orden público, por el bien común y por el deber correlativo. No hay que considerar la limitación de un derecho como una mengua de la libertad humana, sino como una garantía de la misma. En efecto, cuando se limita un bien, una pretensión o un interés, con ello se garantiza también que las expectativas jurídicas de los demás no pueden sobrepasar la esfera jurídica propia, porque así como se limitan los derechos propios, igualmente se limitan los de los demás. Todo ésto es formulado con exactitud por Kant, cuando afirma que hay un imperativo categórico jurídico, consistente en que el libre albedrío de uno conviva  con el libre albedrío de los demás, según una ley universal de libertad. Si se analiza a fondo la limitación de un derecho, se encontrará que hay límites intrínsecos, es decir, del mismo ente, y límites extrínsecos, o sea,  puestos por el Estado o reconocidos por éste. Los límites intrínsecos son emanados de la esencia finita del objeto jurídico protegido. Estos límites son dados, también, por la misma condición del sujeto, que no es  absoluto. Es un hecho notorio que el hombre dentro de su perfección ontológica, es limitado y siempre debe haber una proporcionalidad entre el sujeto y el objeto del derecho. Entonces, si el hombre es limitado, su derecho será, igualmente, limitado, pues lo limitado no puede dominar lo absoluto. Los límites extrínsecos, como se reconoce desde la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa, son impuestos por la ley,  como regulante de los derechos. Si el derecho positivo es regulado por la ley, es obvio que no es absoluto. Lo absoluto, jurídicamente hablando, puede ser un fin personalísimo dentro de la esfera subjetiva del ser humano, propia del orden moral, pero nunca un derecho, por la imposibilidad de objetivización. El derecho positivo es pues esencialmente limitado por la ley que lo regula y por su misma naturaleza finita. 2.2  El derecho al trabajo no supone una expectativa absoluta Es cierto que el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los aspectos contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo, sean, per se, tutelables, como si fueran la parte esencial. Una derivación del derecho al trabajo podría convertirse en parte esencial del mismo derecho, cuando concurren, a lo menos, varios elementos, como son la conexidad necesaria con el núcleo esencial del derecho en un caso concreto, la inminencia de un perjuicio si se desconoce el hecho, merecimiento objetivo para acceder al oficio o para ejercerlo, la necesidad evidente de realizarlo como única oportunidad para el sujeto. Si se confunde el derecho fundamental con los derivados del mismo, se daría el caso de que todo lo que atañe a la vida en sociedad sería considerado como derecho fundamental, lo cual es insostenible. Sobre el núcleo esencial de los derechos fundamentales, la Corte ha sostenido: "....El núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares. ....Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. ....La interpretación y aplicación de la teoría del núcleo esencial de los derechos fundamentales está indisolublemente vinculada al orden de valores consagrado en la Constitución. La ponderación de valores o intereses jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al núcleo esencial de los derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio".1 En otra Sentencia, sostuvo la Corte: "...Siguiendo a Peter Haberle, se denomina 'contenido esencial' al ámbito necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas".2 De acuerdo con lo anterior, se colige que el núcleo esencial de un derecho fundamental consiste en su naturaleza, es decir, en su esencia como principio de operación, en la esfera irreductible del derecho; en otras palabras, el núcleo esencial es el constitutivo del ente jurídico que determina su calidad de inherente a la persona. Aquel bien que por esencia se le debe a la criatura racional y en algunos casos a la persona moral, de manera incondicional. El derecho al trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo esencial, pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho. Así, pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se realice el orden  social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí. Así las cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in genere, de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo indeterminados. Ahora bien, con respecto a la igualdad de oportunidades, por ésta se entiende la misma disposición en abstracto frente a una eventual situación; es compartir la expectativa ante el derecho, así después por motivos justificados, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los mismos objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la identidad esencial, es lógica consecuencia que se compartan  las  mismas oportunidades. Este es uno de los casos en que la igualdad equivale a la identidad, pero en abstracto, porque en lo real será la proporcionalidad.  La igualdad como sinónimo de identidad absoluta, de disponer exactamente de los mismos bienes, no es siempre posible, porque cuando aparece la titularidad sobre un derecho, dicha titularidad excluye a los demás, implicando una especie de discernimiento jurídico. Establecer una violación al principio de igualdad de oportunidades equivale a desconocer que los humanos tienen identidad esencial, y, por ello, aspiraciones comunes, así luego la vida misma se encargue de establecer justas diferencias con base en la cantidad y calidad de trabajo real3 Y es que la diferenciación abstracta implica discriminación, en tanto que la diferenciación real es requisito material para que opere la igualdad real, que se funda, según ya se dijo, en la proporcionalidad entre entes que se han diferenciado. Se iguala lo diverso. Sin lo anterior se haría imposible, por ejemplo, entender la igualdad dentro del pluralismo, que siempre parte del supuesto de una distinción. Se distingue, pero se equipara, y el acto de equiparar lo diverso se hace con base en la regla de la proporcionalidad, la cual está, por cierto, consagrada en el artículo 53 de la Constitución Política, que señala entre los principios mínimos fundamentales que debe tener en cuenta el legislador para expedir el estatuto del trabajo, el de la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo". 3.  El caso concreto Con respecto al caso bajo examen, cabe hacer las siguientes precisiones: 3.1 Razonabilidad de la nueva convocación Todo proceso constituye un conjunto de actos complejos; en este caso el concurso constituía apenas  un trámite  realizado dentro de un proceso de selección; por lo tanto, no se alcanzó a constituir en acto administrativo del cual se derivara una situación jurídica concreta que le sirviera a la petente para alegar un derecho adquirido. Sin duda al haber ganado el concurso junto con otra persona, se ha creado una mera expectativa. Pero de acuerdo con las reglas predeterminadas por la administración en la convocatoria era menester que se cumplieran otras fases del proceso de selección  como el examen de la hoja de vida y la entrevista personal. Como consta en el expediente examinado, se delató por parte de una de las concursantes el parentesco entre quien, en razón de su oficio, tenía conocimiento del temario materia del concurso y una de las concursantes, la cual, al parecer, obtuvo gracias a ello un alto puntaje. Lo anterior ponía en duda la objetividad y la transparencia que deben caracterizar a todo concurso de méritos, y, por sobre todo, el derecho a la igualdad de que son titulares todos los aspirantes. No se incriminó a nadie, sino que, prudentemente la entidad accionada, con el fin de que el proceso fuese libre de toda sospecha y con base en una situación existente no esclarecida, resolvió convocar a los aspirantes a nuevo concurso. Entonces, la demandada lo que hizo fue una rectificación del medio en aras de fortalecer el fin: la objetividad e imparcialidad en la selección del personal dispuesto a laborar. Con esto la comisión no lesionó los derechos de la peticionaria, puesto que se le dió una nueva oportunidad, razón por la cual sigue teniendo el derecho a concursar; por otra parte, no se configura en este evento, el perjuicio irremediable, razón por la cual la tutela no procede  como mecanismo transitorio. Ahora  bien, podría alegarse  que  al  quedar  la  accionante en  el  primer puesto -compartido- del concurso anulado, tendría un derecho adquirido al cargo. Sin embargo, como se ha dicho,  el concurso no es el único elemento de juicio para acceder al cargo ofrecido, de manera que no hay una conexidad absoluta entre el cargo a proveer y los resultados del concurso, ya que existen otros factores a tener en cuenta  en este caso,  en los que juega un papel preponderante el criterio discrecional, aunque no absoluto, del empleador. En segundo lugar, la medida no desconoce la forma del concurso, sino, precisamente, la reafirma, y por ello busca erradicar la incertidumbre sobre la objetividad total. Sería absurdo fundar un derecho cierto sobre un derecho incierto, ya que el efecto justo debe tener una causa, igualmente, justa, en virtud de la proporcionalidad de la justicia. Caso diferente es el de que se llegara a desconocer dentro del proceso de selección lo dispuesto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo referente a actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, o reconocido un derecho de igual categoría, caso en el cual el acto administrativo no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. 3.2  El derecho a rectificar los medios que conducen a un fin Una de las maneras de ejercer un control efectivo sobre la diafanidad de un concurso es la rectificación de los posibles errores en que se hubiere incurrido en el proceso de selección, cuando a ello hubiera lugar. Si se está ante una situación poco clara a la luz de la ética y de la justicia, y existe la posibilidad de ajustarla perfectamente a derecho, lo procedente es rectificar siempre y cuando -se insiste- no se modifique una situación preestablecida conforme a la ley. Es notorio el hecho de que por el solo resultado del concurso de aptitudes no se configura una situación jurídicamente definida con respecto al cargo y, en cambio, en este caso hay la evidencia de que el concurso fue objetado por eventuales vicios, por lo cual sí procede la rectificación. A juicio de la Sala, la Comisión Seccional del Servicio Civil de Sucre obró correctamente, por cuanto ante ella, dada la naturaleza de sus funciones, entre las que se encuentra la de conocer de esta clase de presuntas irregularidades, se elevó la queja. Obviamente la comisión no podía permanecer impasible ante denuncia tan grave, y procedió a apelar  al correctivo más adecuado para el caso, cual es el de convocar nuevamente a los aspirantes, con lo cual libra el procedimiento de selección de cualquier vicio, y garantiza, a la vez, el derecho a la igualdad de oportunidades de todos los concursantes. Si hay medios para proteger un derecho fundamental como lo es el derecho a la igualdad, ante una presunta amenaza o violación, se deben tomar los correctivos y medidas preventivas que sean necesarios para mantener incólume la dignidad del ser humano,como titular de ese derecho. Por otro lado, como los sostiene el a-quo a la peticionaria no se le ha impedido el acceso a la administración pública, ni se le ha desconocido su derecho al trabajo; solamente se le ha llamado a concursar en igualdad de oportunidades, debiendo esperar la determinación de la Universidad, que tiene un principio razonable de autonomía. Además, resalta la Sala que para este evento existen otros medios de defensa, como lo es la vía gubernativa, la cual debe agotarse, o acudir ante la jurisdicción Contencioso-administrativa para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con el del acto impugnado. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sincelejo (Sucre) de fecha seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), por las razones consignadas en esta providencia. Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Ponente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Sentencia No. T-426/92, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 2 Sentencia No. T-002/92, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero 3 Abel Naranjo Villegas, "Filosofía del Derecho". Edit. Temis. Bogotá, 1990.

T-048-95 Sentencia No Sentencia No. T-048/95 PROCESO POLICIVO/AMPARO POLICIVO-Naturaleza/ACTO JURISDICCIONAL En el "amparo policivo" no se discute ni decide por tanto, sobre la fuente del derecho que protege al actor o a sus contradictores, por lo que el debate se limita exclusivamente a preservar o a  restablecer la situación de hecho al estado anterior (statu quo) a la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del demandante sobre el bien. Sólo frente al juez competente puede plantearse el debate en torno al derecho sustancial en conflicto, es decir, sobre la titularidad del respectivo derecho real o personal (propiedad, posesión, tenencia en debida forma, etc.), cuando aquél conozca del proceso a que dé lugar el ejercicio de la correspondiente pretensión procesal. Los amparos policivos  han sido asimilados a controversias de naturaleza jurisdiccional, hasta el punto que la providencia que culmina la actuación tiene idéntica naturaleza. Esta asignación especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades de policía se aviene con el precepto constitucional del artículo 116, inc. 3o., según el cual, "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas". SERVIDUMBRE/AMPARO POLICIVO El amparo policivo cobija sin distinción todas las especies de servidumbres (continuas, discontinuas, aparentes e inaparentes), sin excluir aquellas que solamente pueden adquirirse por medio de un título -discontinuas y continuas inaparentes- porque la necesidad o exigencia de la protección no la constituye el virtual derecho real existente sobre el inmueble, sino su ejercicio como simple expresión material de manifestación o efecto externo; por lo tanto, en caso de usurpación, negación o perturbación en el goce de una servidumbre es procedente el amparo policivo con la finalidad de restablecer la situación o las cosas al estado en que se hallaban antes del despojo o perturbación  por la actividad de un tercero. Es por ello que el artículo 128 del Código de Policía al referirse a la circunstancia de "amparar el ejercicio de una servidumbre", no advierte nada sobre la protección del derecho real que élla eventualmente conlleva. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Vigencia de la orden judicial Procedió acertadamente el Tribunal cuando al conceder transitoriamente la tutela impetrada no señaló el término de que dispone el afectado, según el inciso 3o. del art. 8o. del decreto 2591 de 1991 para promover ante el competente juez la acción correspondiente al medio ordinario de defensa judicial, pues indudablemente la norma parte del supuesto de que el ejercicio de la acción le corresponda concretamente a quien ha obtenido el amparo transitorio de su derecho fundamental a través de la sentencia de tutela. Puede afirmarse, que normalmente el ejercicio de la acción le corresponde a la persona favorecida con la sentencia de tutela transitoria, pero habrá casos en que ello no sea asi, bien porque el derecho objetivo no lo impone en cabeza de dicha persona o cuando a juicio del juez de tutela ésta se encuentre en un estado de indefensión patente desde el punto de vista físico, síquico, cultural, social o económico que le impida promover la acción, en cuyo caso, la carga de promover la acción debe ser impuesta por el juez de tutela a la parte que se encuentre en la situación mas favorable o ventajosa para instaurarla, con fundamento en los arts. 2o. (efectividad de los derechos) y 13 (principio de igualdad) de la Constitución Política. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES/SERVIDUMBRE DE TRANSITO-Uso/COSA JUZGADA RELATIVA EN TUTELA/TRONCAL DEL CARIBE El amparo policivo decretado por la autoridad de policía en el presente caso, en cuanto determinó que desde el punto de vista fáctico o material y no jurídico las personas favorecidas con el mismo tenían derecho al uso de la presunta y alegada servidumbre de tránsito, tiene vigencia "mientras el juez no decida otra cosa" (art. 127 ibídem) es decir, tiene el efecto de cosa juzgada relativa, vigente en tanto se adelante y concluye el respectivo proceso que debe promover dicha sociedad, pues contra ella se decretó el amparo policivo. No resulta lógico que quien obtiene el amparo al uso de una servidumbre, es decir, a quien se le define que materialmente puede continuar disfrutando de dicho uso, se le imponga la carga de promover el proceso dentro del cual se defina la titularidad jurídica del derecho real de servidumbre, porque ello equivaldría a desconocer no sólo el hecho real del uso que se viene ejerciendo, sino la situación favorable creada por el amparo, su efectividad y su fuerza jurídica provisoria, mientras el juez civil competente adopta la decisión que corresponda. REFERENCIA: Expediente T-46400 PETICIONARIO: Técnicas Baltime S.A. TEMA: Tutela como mecanismo transitorio. Determinación de la persona que corresponde hacer uso de la acción correspondiente al medio ordinario de defensa cuando se obtiene un amparo policivo de una presunta servidumbre de tránsito. MAGISTRADO PONENTE : ANTONIO BARRERA CARBONELL Santafé de Bogotá, D.C., febrero catorce (14) de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, revisa el proceso de acción de tutela instaurado por la firma Técnicas Baltime S.A. ante el Tribunal Administrativo del Magdalena. I. ANTECEDENTES. 1.  Las pretensiones. La sociedad peticionaria de la tutela formula las siguientes pretensiones: "1.  Tutelar nuestros derechos fundamentales consagrados en los artículos 29 y 58 de la Constitución, revocando la providencia del 8 de abril de 1994, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Penal, mediante la cual se confirmó el auto del 8 de marzo de 1994, que negó nuestra petición del 27 de enero del año en curso". "2.  Tutelar nuestros derechos fundamentales consagrados en el artículo 29 y 58 de la Constitución, disponiendo notificar al señor Carlos Jiménez Mier la cesación de los efectos de la providencia del 25 de Agosto que concedió la tutela con carácter provisional, con el objeto que nuestra firma pueda ejercer los derechos inherentes a la propiedad sobre el lote de terreno ubicado en la ciudad de Santa Marta, dentro de los siguientes linderos..." 2.  Los hechos. 2.1.  Mediante providencia del 14 de enero de 1992, la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta-División de Justicia, resolvió amparar la posesión que los señores Carlos Jiménez Mier, Lucas San Juan Figueroa Mieles, Jesús María Suárez Ladino, Elda Yaneth Rivera Delgado y Wilfrido Santander Figueroa Mieles venían ejerciendo sobre un predio localizado en la calle 30 de la ciudad de Santa Marta, quebrada Tamacá de por medio y colindante por un costado con un inmueble de la empresa Técnicas Baltime de Colombia S.A. De igual modo, la decisión contenida en dicha providencia amparó la presunta servidumbre de tránsito de la cual hacían uso los referidos poseedores para tener acceso a la Troncal del Caribe, servidumbre que la mencionada empresa había suprimido al construir un muro con motivo del cercamiento del inmueble que había adquirido mediante negociación con INURBE, a través de la escritura pública #1999 del 21 de julio de 1991 de la Notaría 30 de Bogotá. 2.2.  Por diversas circunstancias, que no son relevantes para la decisión que ha de adoptarse en esta providencia, la diligencia programada para la ejecución de la providencia policiva se suspendió, cuando se adelantaba la demolición del muro (Cuaderno # 2, fl. 107), situación que aprovechó la firma demandada para reconstruirlo, sin que finalmente se lograra el cabal cumplimiento de la referida providencia. Con el fin de obtener el efectivo cumplimiento de la decisión policiva, los interesados promovieron ante el Juzgado 3o. Civil Municipal de Santa Marta, acción de tutela contra el Inspector Quinto de Policía y el Secretario de Gobierno Municipal de Santa Marta por omisión en el cumplimiento de sus deberes. El a-quo negó las pretensiones de los peticionarios al considerar que "...no es procedente la tutela solicitada, en virtud de que no se está violando derecho fundamental constitucional alguno, sino que se está omitiendo el cumplimiento de un acto administrativo, como es la providencia dictada dentro de la querella policiva... debiendo por tanto el accionante acudir a la acción de cumplimiento que señala el art. 87 de la Constitución Nacional".- La sentencia que negó la tutela impetrada no fue impugnada. 2.3.  Al resultar fallida la mencionada acción de tutela y ante la renuencia de las autoridades de policía de cumplir lo que habían decidido con respecto al amparo de la pretendida servidumbre, los mismos interesados propusieron ahora una tutela contra Técnicas Baltime de Colombia S.A. con el fin de que se le impusiera la obligación de no obstaculizar el ejercicio de los derechos reconocidos por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Santa Marta, que la empresa accionada quebrantaba con el cerramiento del paso de los moradores del sector (Cuaderno # 1, fl. 29). 2.4  El Juzgado 6o Penal del Circuito de Santa Marta, al cual le correspondió por reparto el conocimiento del negocio, en sentencia del 26 de julio de 1993 negó la tutela bajo la consideración de que no estaba demostrada la existencia de la pretendida servidumbre y que  existían otras vías de tránsito para que los demandantes pudieran entrar y salir de sus respectivos predios. 2.5  El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta -Sala Penal-, mediante sentencia del 25 de agosto de 1993 revocó el fallo del Juzgado 6o. Penal del Circuito de Santa  Marta y ordenó a la sociedad Técnicas Baltime de Colombia S.A. "...remover cualquier obstáculo físico o psicológico que impida a los habitantes del mencionado asentamiento, volver a utilizar el carreteable que atraviesa el predio, conforme venían haciéndolo desde años atras". Los derechos se tutelaron "... en tanto se instaura y falla el proceso correspondiente, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable"(Cuaderno 1, fl. 42). 2.6  Transcurrido el plazo previsto en el inciso 3o. del art. 8o. del decreto 2591/91 para que el afectado beneficiado con la acción de tutela como mecanismo transitorio proceda a instaurar la acción correspondiente al medio ordinario de defensa judicial, la empresa demandada procedió a solicitar al Tribunal Superior de Santa Marta que se declarara la cesación de los efectos de la tutela que favoreció a los interesados, con el fin de poder realizar libremente el cerramiento del inmueble de su propiedad y obtener que se suspendiera el tránsito por el camino sobre el cual se hacía uso de la mencionada servidumbre. 2.7. El Juzgado 6o. Penal del Circuito de Santa Marta, al cual le correspondió por competencia pronunciarse sobre la solicitud anterior, la negó en primera instancia (decisión del 8 de marzo de 1994), aduciendo la preexistencia de la decisión de la Secretaría de Gobierno Distrital del 14 de enero de 1992 que amparó la posesión y la servidumbre de tránsito de los vecinos del inmueble de la empresa, con la cual, a juicio del juzgado, se había cumplido anticipadamente la exigencia de la ley que había otorgado la tutela como mecanismo transitorio. 2.8.  El Tribunal Superior de Santa Marta, según providencia del 8 de abril de 1994, confirmó la decisión del juzgado acogiendo los puntos de vista del a-quo al considerar también "...que los favorecidos con la acción de tutela promovida por Carlos Jiménez Mier, ya habían obtenido decisión a su favor por parte de autoridad competente, dentro de la querella policiva de amparo de la servidumbre promovida por éllos, por lo que el requisito del artículo 8o. del decreto 2591 de 1991 estaba cumplido de antemano". 2.9 Contra las providencias del Juzgado 6o. Penal del Circuito y  del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Penal, a  que se hizo alusión en los párrafos precedentes, se interpuso por Técnicas Baltime de Colombia S.A., acción de tutela al considerar que el Tribunal vulneró derechos constitucionales fundamentales, "...tales como el derecho al debido proceso, al conferirle al fallo de tutela un carácter definitivo, cuando los afectados disponían de otro medio de defensa judicial (se refiere a la sentencia de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior, de fecha 25 de agosto de 1993, que concedió a los presuntos poseedores la tutela para amparar el derecho al tránsito por un sector del lote de la sociedad, aunque la medida se adoptó como mecanismo transitorio, (ver aparte 2.5) y desconociéndose que la competencia para declarar la existencia de la servidumbre corresponde al juez civil, con la observancia de la plenitud de las formas propias del procedimiento abreviado establecido en la ley". "Además -agrega la sociedad accionante- se ha vulnerado el derecho a la propiedad privada y a los demás derechos civiles adquiridos con justo título, en virtud a que nuestra compañía ha resultado despojada injustamente del derecho de usar y disfrutar el lote de terreno ubicado en la ciudad de Santa Marta, sin tener la oportunidad de controvertir en juicio los fundamentos de hecho y de derecho que aducen los interesados para la declaratoria de la servidumbre". II.  FALLO QUE SE REVISA. El Tribunal Administrativo del Magdalena decidió favorablemente la acción de tutela de la empresa en fallo del 26 de julio de 1994. Consideró el Tribunal que las providencias acusadas desconocieron el derecho fundamental de la sociedad demandante al debido proceso y, en tal virtud, declaró la cesación de los efectos del fallo de tutela que profirió el 25 de agosto de 1993 el Tribunal Superior de Santa Marta, por no haberse instaurado oportunamente por los favorecidos con éste la acción judicial correspondiente. En su decisión el Tribunal Administrativa revisa separadamente los distintos argumentos en que se apoya la demanda y niega la pretendida violación del derecho de propiedad al considerar que este derecho no pudo ser objeto de quebrantamiento alguno, como lo pretende la sociedad actora. Así se pronunció sobre el particular: "Para el Tribunal no ofrece dudas que el derecho a la propiedad no ha sido vulnerado. Primero, porque efectivamente existe una sentencia , aunque no se haya ejecutado, que amparó la servidumbre. El fallo policivo expedido por el Secretario de Gobierno Distrital de Santa Marta, contrario a lo que considera el señor representante de la sociedad Técnicas Baltime de Colombia, es un acto jurisdiccional, una verdadera sentencia en cuanto define con fuerza de verdad legal una situación jurídica preexistente. Pero ante ese fallo, que está en firme y que puede ser ejecutado con mediana voluntad de la autoridad administrativa, cabe la posibilidad para la sociedad Técnicas Baltime de Colombia de iniciar un interdicto para recuperar la posesión (art. 408 #2 y 416 C.P.C.) o para la extinción de la servidumbre (art. 907 C.C.). Lo anterior determina que existiendo un medio judicial para defender el derecho de propiedad que se dice vulnerado o amenazado, la acción de tutela es improcedente, por disponerlo así el artículo 6o. numeral 1o. del decreto 2591 de 1991". Sin embargo, la sentencia admite el desconocimiento del derecho al debido proceso, al encontrar el Tribunal que las decisiones cuestionadas, trocaron el fallo que otorgó la tutela como mecanismo transitorio en una decisión de carácter definitivo, descartando sin razón el proceso judicial para definir la existencia de la servidumbre y otorgarle a la sociedad contradictora el derecho a ser oída en debida forma. En estos términos desarrolla la sentencia el punto en cuestión: "Este modo de pensar se viene al traste (se refiere al hecho de que la tutela a favor de los poseedores se otorgó como mecanismo transitorio) cuando luégo se niega declarar que han cesado los efectos de la tutela transitoria, dada la omisión de los interesados en instaurar el proceso correspondiente para la constitución de la servidumbre, pues ello es tanto como trocar la tutela concedida, de transitoria en definitiva, saltando por encima de la competencia del juez civil a quien correspondía decidirlo dentro de un proceso específico". Luego el Tribunal contrargumenta los criterios de las providencias cuestionadas, por encontrarlos incoherentes con el sentido del fallo de tutela transitorio. En efecto señala: "El argumento de que el fallo policivo, proferido mucho antes de la sentencia, relevaba a los moradores del asentamiento humano de presentar cualquier proceso civil, pues la decisión a tomar en él ya había sido adoptada, no es coherente con el fallo de tutela transitorio que debió tomar en cuenta la existencia de dicho fallo. Pues si ese fallo existía y ya había fallado la cuestión con competencia, la tutela sobraba y no podía concederse, ni aún en forma transitoria" Finalmente anota: "Es innegable que al no acceder a declarar que los efectos de la tutela transitoria habían cesado, ésta se convierte en definitiva, supliendo así el proceso de constitución de servidumbre de competencia de un juez civil, como lo reconoció la sentencia de tutela transitoria comentada. Al sustituirse un proceso y pasar por sobre la competencia de un juez, convirtiendo en definitiva una tutela transitoria, o dándole valor constitutivo al fallo policivo, se está violando el debido proceso, que es un derecho fundamental". III. COMPETENCIA. La Sala es competente para revisar la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena , en virtud de la competencia que le atribuyen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1.  Delimitación del problema. Los actos cuestionados en el presente proceso son los autos del 8 de abril de 1994 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Penal y del 8 de marzo emanado del Juzgado 6o. Penal del Circuito de dicha ciudad, mediante las cuales se decidió que los usuarios de la pretendida servidumbre de tránsito sobre el predio de la sociedad Técnicas Baltime de Colombia S.A., no estaban obligados a promover un proceso separado para difinir de fondo su derecho, no obstante lo dispuesto la sentencia del 25 de agosto de 1993 que concedió a aquellos la tutela antes referenciada como mecanismo transitorio, pues su situación jurídica está protegida por el fallo de policía del 14 de enero de 1992 que amparó el uso de la mentada servidumbre. La decisión sobre las pretensiones de la peticionaria requiere el esclarecimiento previo de los antecedentes vinculados con la decisión contenida en los referidos autos, porque es indispensable conseguir una visión global del problema que sólo puede ser lograda a partir del examen del entorno dentro del cual se produjeron los hechos origen y causa del conflicto y del contexto de las decisiones que en las distintas instancias se pronunciaron, en relación con las sucesivas acciones de tutela que se promovieron. Ello es asi, porque si apenas se hace un examen insular de tales situaciones resulta imposible llegar a la verdad material que es el objetivo del proceso, y bien se sabe que la historia de los hechos es el fundamento de su conocimiento y el soporte de toda decisión justa. Consecuente con lo anterior, es preciso comenzar por establecer la naturaleza del juicio de amparo policivo que se surtió ante la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta y dio lugar a la providencia del 14 de enero de 1992 y precisar, además, los alcances procesales de éste, en razón de la trascendencia jurídica que tanto el Juzgado 6o. Penal del Circuito de Santa Marta como el Tribunal Superior de dicho distrito le reconocieron a la resolución policiva, al punto que la admitieron como la decisión "de fondo sobre la acción instaurada" que reclama el artículo 8o. del decreto 2591/91, cuando autoriza la tutela como mecanismo transitorio. 2.  El amparo de la posesión sobre la servidumbre y la naturaleza de la providencia que lo otorgó. La providencia del 14 de enero de 1992, proferida por la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta puso fin a un juicio de amparo policivo, que el Código de Policía instituye como un mecanismo preventivo dirigido a restablecer el poder de hecho que el poseedor o tenedor ejerce sobre un bien inmueble o mueble, o específicamente en una servidumbre (arts. 125 y 128), sin que importe en cada caso concreto la valoración jurídica relativa al derecho real o personal que el actor pudiera tener (propiedad, uso, usufructo, servidumbre, arrendamiento, etc.). En el "amparo policivo" no se discute ni decide por tanto, sobre la fuente del derecho que protege al actor o a sus contradictores (art. 126), por lo que el debate se limita exclusivamente a preservar o a  restablecer la situación de hecho al estado anterior (statu quo) a la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del demandante sobre el bien. Ese es el sentido con que se regula por el artículo 125 del Código de Policía la figura del amparo. Así se expresa esta norma: "La Policía sólo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación" En este orden de ideas, el amparo policivo cobija sin distinción todas las especies de servidumbres (continuas, discontinuas, aparentes e inaparentes), sin excluir aquellas que solamente pueden adquirirse por medio de un título -discontinuas y continuas inaparentes- porque la necesidad o exigencia de la protección no la constituye el virtual derecho real existente sobre el inmueble, sino su ejercicio como simple expresión material de manifestación o efecto externo; por lo tanto, en caso de usurpación, negación o perturbación en el goce de una servidumbre es procedente el amparo policivo con la finalidad de restablecer la situación o las cosas al estado en que se hallaban antes del despojo o perturbación  por la actividad de un tercero. Es por ello que el artículo 128 del Código de Policía al referirse a la circunstancia de "amparar el ejercicio de una servidumbre", no advierte nada sobre la protección del derecho real que élla eventualmente conlleva. Sólo frente al juez competente puede plantearse el debate en torno al derecho sustancial en conflicto, es decir, sobre la titularidad del respectivo derecho real o personal (propiedad, posesión, tenencia en debida forma, etc.), cuando aquél conozca del proceso a que dé lugar el ejercicio de la correspondiente pretensión procesal. Por otra parte, debe advertirse que los amparos policivos  han sido asimilados a controversias de naturaleza jurisdiccional, hasta el punto que la providencia que culmina la actuación tiene idéntica naturaleza (Art. 82 C.C.A.). Esta asignación especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades de policía se aviene con el precepto constitucional del artículo 116, inc. 3o., según el cual, "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas". No obstante, es de observar que las providencias policivas tienen un alcance precario y provisorio porque no pueden resolver sobre cuestiones de fondo como las atinentes a la definición de los derechos sustanciales vinculados al objeto del amparo que puedan corresponder a las partes; sus efectos son limitados en el tiempo y, en vista de lo cual, pueden ser modificadas por la sentencia judicial con que se resuelva la respectiva controversia, vgr. sobre la legitimidad del derecho real de servidumbre, la cual puede promoverse luego de producido el amparo a iniciativa del interesado, pues, como lo señala el Código de la materia, "las medidas de policía para proteger la posesión y la tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa" (Código Nacional de Policía art. 127) 3.  Alcance del fallo de tutela del Tribunal Superior de Santa Marta en favor de los usuarios de la servidumbre de tránsito. Persona que debe promover la acción cuando la tutela se concede como mecanismo transitorio. Como se deduce de los antecedentes antes relacionados, la esencia del problema en que se vieron comprometidos los vecinos del predio de Ténicas Baltime de Colombia S.A.  en Santa Marta, obedeció al hecho de que las autoridades de policía de la ciudad se negaron, por razones aún no esclarecidas, a hacer cumplir la providencia que les otorgó el amparo solicitado para restablecer y preservar el uso de una presunta servidumbre de tránsito. Esa circunstancia explica los sucesivos y fallidos intentos de los interesados por lograr el cumplimiento de la decisión policiva, hasta cuando el Tribunal Superior de Santa Marta -Sala Penal- en providencia del 25 de Agosto de 1993, decidió "conceder transitoriamente la tutela solicitada" y dispuso "ordenar a la sociedad Técnicas Baltime de Colombia S.A. remover cualquier obstáculo físico o psicológico que impida a los habitantes del mencionado asentamiento, volver a utilizar el carreteable que atraviesa el predio conforme venía haciéndolo desde años atras". El fundamento de la decisión se soporta, según el Tribunal, "ante el hecho cierto de una fáctica servidumbre de tránsito sobre el predio de la sociedad demandada" (fl.42), y en virtud de que "evidente resulta el carácter de irremediable que ostenta este perjuicio" (fl. 43). Nótese que la acción de tutela promovida en esta oportunidad contra Técnicas Baltime de Colombia S.A. tuvo como objetivo lograr que la sociedad  "... permita el uso de la servidumbre que ha impedido, no obstante la sentencia condenatoria de la secretaría de gobierno distrital". Resulta entonces evidente que la tutela no buscaba el reconocimiento del derecho al uso de la servidumbre, porque ya se había concedido expresamente por la Alcaldía de Santa Marta con ocasión del fallo de policia, sino para que se dispusiera e impusiera su cumplimiento (fl. 32). Procedió acertadamente el Tribunal cuando al conceder transitoriamente la tutela impetrada no señaló el término de que dispone el afectado, según el inciso 3o. del art. 8o. del decreto 2591 de 1991 para promover ante el competente juez la acción correspondiente al medio ordinario de defensa judicial, pues indudablemente la norma parte del supuesto de que el ejercicio de la acción le corresponda concretamente a quien ha obtenido el amparo transitorio de su derecho fundamental a través de la sentencia de tutela. Puede afirmarse, que normalmente el ejercicio de la acción le corresponde a la persona favorecida con la sentencia de tutela transitoria, pero habrá casos en que ello no sea asi, bien porque el derecho objetivo no lo impone en cabeza de dicha persona o cuando a juicio del juez de tutela ésta se encuentre en un estado de indefensión patente desde el punto de vista físico, síquico, cultural, social o económico que le impida promover la acción, en cuyo caso, la carga de promover la acción debe ser impuesta por el juez de tutela a la parte que se encuentre en la situación mas favorable o ventajosa para instaurarla, con fundamento en los arts. 2o. (efectividad de los derechos) y 13 (principio de igualdad) de la Constitución Política. Una solución semejante a la propuesta se encuentra en la sentencia T-05/951 , en la cual se dijo lo siguiente: "6. Ante la necesidad de que sea la jurisdicción laboral la que decida a quien corresponde el pago de servicio médico de la peticionaria, se plantea el problema de quién debe soportar las consecuencias temporales de la falta de certeza legal. La situación de extrema fragilidad de la peticionaria es una razón suficiente para descartar la solución que consiste en que sea ella quien espere -en la situación de desprotección actual - la decisión de la jurisdicción competente. De otra parte, la demanda de tutela no se dirige contra el instituto de seguro social y, por lo tanto, la parte resolutiva de esta providencia no podría afectarlo. Se impone entonces una solución que ordene el mantenimiento del statu quo mientras se decide de fondo. La empresa debe continuar pagando el monto de los servicios médicos como una consecuencia de los deberes sociales que la constitución le exige frente a sus trabajadores. No en vano la Carta le impone a la empresa -célula económica que reúne al capital y al trabajo -, una precisa e importante función social que cumplir (CP art. 58)" 4.  La solución del caso en estudio. Partiendo de la circunstancia de que el Tribunal no señaló un plazo determinado para el ejercicio de la acción correspondiente ante el juez civil competente, omisión plenamente justificada según la interpretación que se ha hecho de la preceptiva del inciso 3o. del art. 8o., ibídem, considera la Sala que las providencias de la Sala Penal del Tribunal y del Juzgado 6o. Penal del Circuito de Santa Marta se ajustan a derecho y, por lo tanto, no desconocen el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Técnicas Baltime de Colombia S.A., pues el amparo policivo decretado por la autoridad de policía en el presente caso, en cuanto determinó que desde el punto de vista fáctico o material y no jurídico las personas favorecidas con el mismo tenían derecho al uso de la presunta y alegada servidumbre de tránsito, tiene vigencia "mientras el juez no decida otra cosa" (art. 127 ibídem) es decir, tiene el efecto de cosa juzgada relativa, vigente en tanto se adelante y concluye el respectivo proceso que debe promover dicha sociedad, pues contra ella se decretó el amparo policivo. Podría decirse adicionalmente y para mayor abundamiento que no resulta lógico que quien obtiene el amparo al uso de una servidumbre, es decir, a quien se le define que materialmente puede continuar disfrutando de dicho uso, se le imponga la carga de promover el proceso dentro del cual se defina la titularidad jurídica del derecho real de servidumbre, porque ello equivaldría a desconocer no sólo el hecho real del uso que se viene ejerciendo, sino la situación favorable creada por el amparo, su efectividad y su fuerza jurídica provisoria, mientras el juez civil competente adopta la decisión que corresponda. Llama la atención a la Sala la circunstancia de que si bien el Tribunal Administrativo del Magdalena otorgó la tutela interpuesta por la sociedad actora sus efectos, dada la perentoriedad de la norma del art. 127 del Código Nacional de Policía, quisieron neutralizarse al disponerse en la parte motiva, que no en la resolutiva, que los efectos de la decisión policiva no se afectarían o alterarían, con lo cual, se adoptó una decisión que es manifiestamente incongruente y contradictoria. En efecto, dijo el Tribunal al precisar en la parte motiva el alcance de la tutela en cuestión: "3.- en cuanto el objeto mismo o propósito final de la tutela ha de decirse que la que se ha de otorgar no va más allá, en sus efectos, que la simple declaratoria de que la tutela transitoria otorgada por la Sala Penal del Tribunal superior de Santa Marta ha perdido vigencia, sin la virtualidad de autorizar al accionante para que pueda impedir el paso o la utilización del carreteable que atraviesa el predio, pues para ello, como ya se analizó, tiene acciones legales" Por las razones expuestas, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, se negará la tutela impetrada por la Sociedad Técnicas Baltime de Colombia S.A. V.  DECISION. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: PRIMERO.  Revocar la sentencia de fecha 26 de Julio de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se concedió la tutela impetrada por la sociedad actora y se declaró la cesación de los efectos del fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 25 de agosto de 1993, en favor de los señores Carlos Jiménez Mier y otros. En su lugar niégase la tutela solicitada. SEGUNDO.  Disponer que por Secretaría General se comunique el contendio de esta providencia al Juzgado 6o. Penal del circuito de Santa Marta para los fines previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

T-049-95 Sentencia No Sentencia No. T-049/95 ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR PROCURADURIA/ACCION DE TUTELA-Informalidad/DEMANDA DE TUTELA-Nombres de accionantes La Procuradora Delegada para el Menor y la Familia puede solicitar el amparo si considera que unos niños o adolescentes ven afectados sus derechos fundamentales. En el caso de niños minusválidos, desamparados, con mayor razón hay interés de la Procuraduría para solicitar la tutela porque procede agenciando derechos ajenos "cuando el titular de los mismos no está en condiciones de promover su propia defensa". Dado el carácter informal de la acción, la funcionaria no está obligada a relacionar en la solicitud los nombres de los menores a cuyo nombre actúa, perfectamente puede, como lo hizo, remitirse a un listado que anexa. Pero, esto no es óbice para que, si dentro del juicio surgen nuevos nombres, el amparo también se aplique a esos otros niños aunque no figuren en el listado original. En verdad se protege es a un grupo humano afectado en su totalidad por causas idénticas. ACCION DE TUTELA CONTRA PERSONA DETERMINADA/ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD DETERMINADA En el presente caso la Procuradora hace una lista de numerosas entidades contra quienes se dirige la acción de tutela. Lo aconsejable sería que hubiera más precisión en la designación del sujeto pasivo de la acción. Pero, le corresponde al juez de tutela definir en la sentencia a quién se le hacen las prevenciones o se dirigen las órdenes y esto fue lo que aconteció porque la parte resolutiva de la sentencia que se revisa solamente señaló condenas contra la Beneficencia de Cundinamarca y el ICBF. RENTAS DESTINADAS A INVERSION SOCIAL/GASTO SOCIAL La Constitución determinó que no hay rentas de destinación específica, pero exceptúa "las destinadas para inversión social" (art. 359 CP), y, en el artículo 336 determinó que "las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud". No sobra agregar que el artículo 62 prohibe variar el destino de las donaciones intervivos o testamentarias hechas para fines de interés social, y, es de público conocimiento, que las Beneficencias reciben gran cantidad de donaciones. ACCION DE TUTELA CONTRA BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA/BENEFICENCIA-Finalidad/HOSPICIOS-Humanización Si un establecimiento público, como es una Beneficencia, incumple con sus obligaciones, y lo que es mas grave, permite que los niños estén en circunstancias peores a las narradas por Charles Dickens, ofendiendo la majestad de la existencia humana, la sociedad no puede permanecer impasible, la Procuraduría puede y debe tomar la vocería de los desamparados y la justicia tienen la obligación de tutelar con rapidez y energía. Aunque no se pueda acusar a la Beneficencia de Cundinamarca de pretender dolosamente hacerle daño a los niños, la realidad es que sencillamente se los abandona a su suerte. Esta indiferencia, tan alejada del humanismo, se torna culposa. Al ser esos niños elegidos para su cuidado gratuito, hay que darles todo el apoyo que se pueda, sólo de esta manera se concreta el gasto público social. Solo así las Beneficencias desarrollan la función que realmente les corresponde. DERECHOS DEL NIÑO/MENOR DISMINUIDO-Protección El artículo 44 de la Carta Política reconoce como derechos fundamentales de los menores, entre otros, la vida, la integridad física, la salud, la seguridad social, el cuidado y el amor. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizarle su desarrollo integral y el ejercicio pleno de sus derechos, prevaleciendo los derechos del niño sobre los derechos de los demás. El adolescente también tiene derecho a la protección y a la formación integral. Si esos menores son disminuidos físicos, el Estado tiene la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración, dándole la atención que requieran. Que ese servicio tienen la característica de gratuito es algo que ya se indica en el artículo 49 de la Carta Política. DERECHO A LA VIDA DEL NIÑO-Condiciones infrahumanas Es indudable que se afecta este derecho en nivel muy alto cuando se maltrata a un menor minusválido encerrándolo por las noches, no dándole el abrigo y los alimentos requeridos, no curándolo ni prestándosele la asistencia para sobrevivir. Además, es indigno no darles a esos niños un mínimo sentido de vida y mantenerlos, por el contrario, en un desesperante vació existencial. DERECHO A LA INTEGRIDAD FISICA DEL MENOR Encerrar bajo llave unos niños, sin posibilidad siquiera de acudir a los servicios sanitarios, es un trato degradante; como lo es también mantener el hacinamiento que fomenta el homosexualismo y en instalaciones locativas más que precarias. Además, es un trato cruel someter a niños de escasa edad al hambre y la camisa de fuerza. DERECHO A LA SALUD DEL MENOR DISMINUIDO Son motivo de tutela niños afectados en mayor o menor grado por enfermedades mentales, ellos tienen derecho a curación, luego no es justo que la asistencia médica y los medicamentos se les reduzca a la más mínima expresión. Y como esto último ocurre, es patente la violación del derecho a la salud. DERECHO A LA ALIMENTACION La Alimentación equilibrada es un derecho fundamental establecido en la norma citada, a él tienen derecho los niños, y, en el caso de la presente tutela está plenamente demostrada la desnutrición de la totalidad de los infantes. DERECHO AL CUIDADO Y AL AMOR Salta a la vista la desidía de la Beneficencia respecto a la protección que requieren los niños y los adolescentes. Los hechos relatados en esta sentencia son estremecedores. Es obligación de la entidad que presta el servicio asistencial tomar todas las medidas necesarias para superar las omisiones y hacer que los niños mental y físicamente impedidos reciban cuidado, educación y alimento, buscando, en lo posible, lograr su autosuficiencia e integración a la sociedad.  Hay que recordar que el artículo 44 de la C.P. habla de "CUIDADO Y AMOR". Olvidados como están los niños, le corresponderá también al ICBF colaborar en la búsqueda de un contorno humano para superar tan terrible aislamiento. DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR DISMINUIDO La educación  de las personas con limitación física o mental es obligación especial del Estado. Y si tales personas han sido ubicadas en una casa de beneficencia, corresponde a ésta tal responsabilidad y si no lo hace, como ha ocurrido en el presente caso, viola el derecho fundamental a la educación. DERECHO A LA RECREACION DEL MENOR DISMINUIDO La recreación es una facultad inherente al ser humano, aún a los afectados mentalmente. Aunque sus enfermedades algunas veces no ofrezcan perspectiva de derrota de la dolencia, de todas maneras son seres humanos que tienen derecho a encontrarle un sentido a la vida. Y una manera para neutralizar la impotencia frente a las circunstancias es facilitar la recreación. Para ello se requiere que en el albergue haya elementos materiales y funcionales que humanicen el tratamiento, y, en el caso de estudio, pasa todo lo contrario: hay un sistema organizativo que aumenta la desesperación y la locura. FALLO DE TUTELA-Competencia para el cumplimiento Mientras no esté restablecido el derecho, el juzgador de primera instancia mantiene la competencia para vigilar el cumplimiento de la decisión, tramitando si llegare a ser necesario, incidente de desacato y aún pidiendo sanciones penales, luego el seguimiento corresponde legalmente a quien conoció de la acción de tutela; y, a la Procuraduría, según el artículo 277,  numeral 1º de la Constitución, se atribuye la vigilancia del cumplimiento de las decisiones judiciales. Entonces, la orden del numeral 6º restringe una etapa muy importante: la del seguimiento de las decisiones, luego debe revocarse, lo cual implica que, sin necesitarse orden expresa, el Juez de Tutela y la Procuraduría cumplirán  sus funciones. REF: EXPEDIENTE T-49558 Peticionario: Procuradora Delegada para la Defensa del Menor y de la Familia. Primera Instancia: Sala de Familia del Tribunal Superior de Cundinamarca. Temas: -El gasto social es prioritario -Seguridad Social y protección al menor. -Las Beneficencias: son un medio al servicio de la sociedad y no un fin en si mismo. -La humanización de los hospicios. -Sujetos en la acción de tutela. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá D.C.,  quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de tutela identificado con el número de radicación  T-49558. I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela T-49558. Por reparto le correspondió dicho negocio a esta Sala de Revisión. 1. Solicitud. La Procuradora Delegada para la Defensa del Menor y de la Familia solicita que sean tutelados los Derechos fundamentales a la vida, integridad física, salud, seguridad social, alimentación equilibrada, cuidado, educación, cultura y recreación de los menores que se encuentran en el albergue "La Colonia" de Sibaté. Para la petente los niños son: "Martín Niño, Alfonso Tellez Alvarez, Camilo Niño, Alberto Londoño, Pablo Emilio Ramírez, Felipe Narvaez, Jesús Arango, Alexander Zuluaga, César Ignacio Montaño, Edwin Fernández, Edgar Alirio Forero Gutiérrez Wilson Ramiro Forero Gutiérrez, Jimi Eric Rozo Torres, José Vicente Suárez, José Manuel Urrea, Alexander William Ruiz, Héctor Raul Salazar, Eduardo Maldonado Vega, Alexander Gómez, Ruben Dario Sacristán, Omar Puentes Puentes, Sergio Andrés Muñoz, Benjamin Vanegas Morales, Carlos Andrés Nieto Morales, Ismael Forero Gutiérrez, Andrés Guillermo González, Arquimides Granados, Herler Pinzón, Alexander Cabrera, Carlos Andrés Osorio Bayona, Eduardo Ricardo Gaitan, Juan Carlos Hineztroza, Guillermo Villalobos, José Jacinto Ayala, José Gregorio Felipe, Luis Armando Meneses, Hohnson Puerto Rodríguez, Miller Ernesto Garzón, Oscar Orlando Rivera, José Fidel Guerrero, Walter Urrego, Santiago Díaz Chacon, Carlos Romero, Andrés Rodríguez, Luis Alberto Vives, Fabian Rodríguez Baquero, John García, Abelardo Carrillo, Andrés Nieto, José Guillermo Poveda, Andrés Vives, Ricardo Vives, Felipe Vives, Mauricio Vives, Jairo Benitez, Oscar Henry Castiblanco, Ulises Montaña, Julio Miranda, Alexander Valencia, Carlos Sánchez, Javier Rada Romero, Edwin Vives, Carlos Andrés Zabala, Oscar Alberto, Acosta Díaz, Felipe Narvaez, Joselito Vásquez." Pide para estos menores protección inmediata y reclama las siguientes medidas urgentes: Que los establecimientos "Casa asistencial la Quinta", ""Refugio José Joaquín Vargas" y "Albergue la Colonia", que están bajo la responsabilidad directa del Departamento de Cundinamarca y/o la Beneficencia de Cundinamarca sean adecuados para que brinden la atención necesaria y digna a los menores, a fin de que sean realmente protegidos y cesen las vulneraciones de sus derechos y, entre tanto, como mecanismo transitorio se los reubique en otras instituciones. Dice que los mencionados establecimientos, que dependen directamente de la Beneficencia de Cundinamarca, atienden a los menores en condiciones infrahumanas. Informa que la Procuraduría se dirigió a la Beneficencia y al ICBF para que efectuara" los correctivos del caso, pero, once meses después, la situación en vez de mejorar empeoró como se constató en visita de verificación efectuada por la misma Procuraduría". No obstante que la sindicación es contra la Beneficencia, la tutela también la encausó contra: -ICBF (Regional Cundinamarca) -Departamento de Cundinamarca -Ministerios: Salud, Educación, Trabajo -Instituto Nacional de Sordos -Instituto Nacional de Ciegos -Comité Nacional para la protección del menor deficiente Admitida que fue la solicitud, el Tribunal, de inmediato, pidió información adicional a diferentes entidades, agregó video - cassettes del noticiero CM& e incorporó numerosa prueba documental y unas fotografías impresionantes sobre el estado en que se encuentran los niños. Además, el Magistrado Ponente José Malagón Paez, practicó una diligencia de inspección judicial en el albergue "La Colonia", atendido por religiosas de la comunidad de las Vicentinas. Allí se encontraron 69 niños, en el pabellón Niño Jesús, todos con síntomas visibles de retardo mental y algunos con deformaciones físicas congénitas. El Magistrado igualmente observó el pabellón San José donde había 42 adolescentes y se halló otro pabellón con 15 pacientes en estado crítico. Las conclusiones que surgen de las pruebas recogidas por el Tribunal son muy claras y en el fallo se relacionan y analizan de la siguiente manera: "Respecto a la Institución Albergue LA COLONIA, como quedó establecido preliminarmente, depende, como las anteriores, de la beneficencia de Cundinamarca; tiene una población interna de 750 pacientes, de los cuales 111 son menores de edad, 69 ubicados en el pabellón pediátrico "Niño Jesús", aunque dos de ellos, EDISON MONTERIA Y JOSE POVEDA son mayores cronológicamente, sus edades mentales son muy inferiores, están ubicados por cuenta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los otros 42 con edades entre 14 y 18 años pertenecen al pabellón "San José". Los primeros están a cargo de la religiosa Sor Cleotilde Valencia, quien lleva 16 años al frente del mismo servicio y los segundos bajo la responsabilidad de Sor María Galván. De todo el acervo probatorio recaudado, constituido por el informe de la visita, fotografías, video-cintas tomadas por la Procuraduría y el Telenoticiero CM&, los informes del propio Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, fotocopias de los oficios aportados por la comunidad que regenta la institución y constatación directa tomada por el Tribunal en la inspección judicial ordenada y practicada para el efecto, se puede concluir que el albergue "La Colonia" es una insitución que presenta protuberantes fallas locativas, administrativas, presupuestales, de organización, insuficiente dotación y fundamentalmente la atención adecuada para la población interna en general, pero más concretamente para los menores allí albergados quienes presentan evidentes muestras de desnutrición, abandono, descuido, desaseo y en general de desprotección, viendo con ellos violados, conculcados o amenazados todos sus derechos, con especial significación el derecho inalienable a la vida, que no significa solamente la posibilidad de existir o respirar, sino de vivir con decoro y dignidad acorde con su condición de ser humano. El derecho a la salud, porque se carece de ella, no sólo de la física sino de la mental, sin que se vislumbre esfuerzo alguno para obtener su mejoría, tratamiento o rehabilitación. El derecho al desarrollo de la personalidad porque, no obstante, en la mayoría de los casos encontrarse los menores, frente a los cuales se depreca la tutela, privados del más elevado patrimonio de una persona como es el ponderado equilibrio en la razón, dada su insanía mental, tampoco cuentan con las garantías mínimas para poder siquiera aspirar precariamente a ese derecho. El derecho a ser protegido contra la forma de abandono, maltrato, trato cruel o degradante, violencia física o moral, porque un individuo que se halla en las reseñadas condiciones, amén de estar abandonado por su propio destino que le deparó una existencia plagada de limitaciones, también lo está por su familia que lo dejó a la intemperie de su desgracia, de una sociedad que cada vez se torna más indolente con la miseria humana y de un Estado que antes que cumplir con sus obligaciones, violenta, amenaza o en el "mejor de los casos" desconoce, por acción u omisión, de sus organismos o de sus agentes, los más sagrados e inalienables derechos del individuo en estado de necesidad o carenciado, por que en él ocurre una paradójica simbiosis de inferioridad, por su temprana edad, por el abandono y por la limitación física o mental que padece, todo lo cual es una verdad inocultable que infortunadamente para los afectados, en el caso presente, no ha tenido solución efícaz por los medios o mecanismos idóneos o regulares. Resulta especialmente preocupante, entre otros tantos aspectos, la insuficiencia de personal calificado para atender a estos infantes, pues debe recalcarse que en el pabellón pediátrico "Niño Jesús" tan solo se cuenta con una religiosa de quien, si bien se advierte su gran espíritu de servicio y abnegación, ello no basta para atender una problemática de tales dimensiones con uno o dos auxiliares que esporádicamente le colaboran en el día, teniendo que recurrir a otros enfermos adultos con algín grado de rehabilitación, muy precario por cierto, para atender a los menores, la mayoría de los cuales están afectados por deficiencias o limitaciones tan severas que demandan de un cuidado y atención especial, dada su total dependencia. Se logró establecer, por la información obtenida de la propia Institución, que no se prodiga ningún tipo de atención científica, pues por ejemplo en el pabellón "Niño Jesús" tan solo se cuenta con el servicio de un médico que únicamente asiste los días jueves en las horas de la tarde, una terapista ocupacional que asiste irregularmente y una fisioterapista para atender las necesidades de toda la institución (750 pacientes). Pero lo más aberrante es que en las horas nocturnas los menores deben permanecer solos, encerrados con candado y, como lo anotó con cristiana resignación la religiosa encargada, "únicamente bajo el cuidado de la Divina Providencia". Buen número de niños permanecen semidesnudos y descalzos y algunos totalmente desprovistos de uno y otro elemento y aunque se mencionó que ello obedecía fundamentalmente a que los menores no se dejan colocar ningún tipo de prenda, porque no la resisten o porque la destruyen, tampoco se demostró su existencia, la mayor parte se recibe por donación. Son varios los intentos por mejorar la Institución, todos fallidos, porque a la postre no dejan de ser sino un simple listado de buenas intenciones ya que, como suele acontecer, las entidades responsables se escudan en todo tipo de argumentos para eludir sus obligaciones o al menos para justificar su incuria." Es de advertir que ese cuadro patético se refiere a los niños del albergue La Colonia en donde el común denominador es hacinamiento, pobreza, carencia de elementos mínimos, falta de personal médico, paramédico y de servicios generales, todo esto en sentir de quien practicó la diligencia de inspección denota "indolencia y desgreño administrativo de la Beneficencia de Cundinamarca, entidad de la cual depende esta institución". 1.3 Decisión del Tribunal. 27 de septiembre de 1994 Con fundamento en los artículos 2º, 5, 13, 44, 47 de la Carta Política y el art. 23 de la Convención Internacional de los derechos de los niños, concluyó el Tribunal que los menores de edad son sujeto preferencial del derecho y es, entonces, obligación del Estado la función asistencial, máxime si se trata de minusválidos. Esta fue su decisión: "PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales constitucionales de la vida, integridad física, salud, seguridad social, alimentación equilibrada, cuidado, educación y recreación de MARTIN NIÑO, ALONSO TELLEZ ALVAREZ, CAMILO NIÑO y demás menores que figuran en la lista que hace parte de la demanda presentada por la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia y que se encuentran ubicados en el albergue "La Colonia" de Sibaté, perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca. SEGUNDO: Ordenar a la Beneficencia de Cundinamarca que en un plazo no mayor de 90 días proceda a realizar las obras necesarias para la adecuación de los Pabellones "Divino Niño" y "San José" del albergue "La Colonia" de Sibaté, en sus aspectos físicos, administrativos, dotación de los elementos necesarios para el bienestar de los menores y la destinación del personal científico (médico y paramédico) y administrativo indispensable para la correcta atención de los pacientes allí ubicados. TERCERO: Ordenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regionales de Santafé de Bogotá y Cundinamarca avocar conocimiento de todos y cada uno de los casos de menores en situación irregular que en la actualidad se encuentran internados en las instituciones "La Colonia", Refugio "José Joaquín Vargas" y casa asistencial "La Quinta" del Municipio de Sibaté, definiendo, mediante el correspondiente proceso de protección, tanto la situación de cada menor como la correspondiente medida, oficiando a la Procuraduría Delegada para la protección del Menor y la Familia sobre los resultados. CUARTO: ORDENAR, como mecanismo transitorio, a la Beneficencia de Cundinamarca y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regionales de Santafé de Bogotá y Cundinamarca, la reubicación de los menores relacionados en el libelo tutelar actualmente en la institución La Colonia, en otras instituciones públicas y privadas que les puedan brindar la protección requerida, en un plazo no mayor de 15 días y mientras se dá cumplimiento a lo ordenado en el numeral segundo de este fallo. QUINTO: INSTAR al Comité Nacional para la Protección del Menor Deficiente para que se de cumplimiento a las funciones a él asignadas en el artículo 230 del Código del Menor. SEXTO: SOLICITAR a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia realizar el seguimiento de las decisiones tomadas en la presente acción para verificar su cabal cumplimiento. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS. 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación. 2. TEMAS JURIDICOS EN ESTUDIO. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional desarrollará los siguientes temas: -Sujetos de la acción de tutela. -Seguridad social y mejoramiento de la calidad de vida de la persona. -Protección a los menores. -Prioridad en el gasto social. En primer lugar es necesario estudiar quienes pueden ser sujetos de la acción de tutela, porque el caso obliga a un previo y especial pronunciamiento al respecto. A.- EL MINISTERIO PUBLICO PUEDE INSTAURAR UNA ACCION DE TUTELA. La Procuraduría General de la Nación puede ser sujeto activo de la acción de tutela bién sea porque actúe en defensa de su institución o de la comunidad como ocurre en el presente caso. Tal personería tiene su base en la misma Constitución. El artículo 277 de la Carta Política señala como funciones de la Procuraduría: proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, defender los intereses de la sociedad, intervenir ante las autoridades judiciales en defensa de los derechos y garantías fundamentales y para todo ello "podrá interponer las acciones que considere necesarias". En consecuencia, la Procuradora Delegada para el Menor y la Familia puede solicitar el amparo si considera que unos niños o adolescentes ven afectados sus derechos fundamentales. En el caso de niños minusválidos, desamparados, con mayor razón hay interés de la Procuraduría para solicitar la tutela porque procede agenciando derechos ajenos "cuando el titular de los mismos no está en condiciones de promover su propia defensa" (art. 10 Decreto 2591/91). Dado el carácter informal de la acción, la funcionaria no está obligada a relacionar en la solicitud los nombres de los menores a cuyo nombre actúa, perfectamente puede, como lo hizo, remitirse a un listado que anexa. Pero, esto no es óbice para que, si dentro del juicio surgen nuevos nombres, el amparo también se aplique a esos otros niños aunque no figuren en el listado original. En verdad se protege es a un grupo humano afectado en su totalidad por causas idénticas. B.- NECESIDAD DE DETERMINAR LAS PERSONAS O ENTIDADES CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA TUTELA. En el presente caso la Procuradora hace una lista de numerosas entidades contra quienes se dirige la acción de tutela. Lo aconsejable sería que hubiera más precisión en la designación del sujeto pasivo de la acción. Pero, le corresponde al juez de tutela definir en la sentencia a quién se le hacen las prevenciones o se dirigen las órdenes y esto fue lo que aconteció porque la parte resolutiva de la sentencia que se revisa solamente señaló condenas contra la Beneficencia de Cundinamarca y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Pasa, entonces, a ser instrascendente la densa enumeración hecha por la petente. Ahora se formulan unas premisas indispensables para la decisión que se tomará. C. SEGURIDAD SOCIAL Y MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA PERSONA. El sistema de seguridad social va íntimamente ligado al derecho a mejorar la calidad de vida de las personas. La Corte en numerosas oportunidades ha fijado su criterio sobre la seguridad social, particular importancia tiene el análisis que hizó una sentencia de Sala Plena que estudió la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993: "Tal como lo entendieron el Constituyente y el Legislador, la Corte considera en principio, el derecho a la seguridad social como un derecho asistencial o prestacional que la Carta sitúa en su capítulo 2º del título II, de los derechos sociales, económicos y culturales. Se trata de un derecho calificado por el tenor literal de la Carta como de la Segunda Generación; tiene además por su contenido material una naturaleza asistencial o prestacional que no permite su eficacia con la sola existencia de la persona titular, sino que, requiere una reglamentación que lo organice y una agencia pública o privada autorizada que le suministre los bienes y servicios que lo hacen realidad. Adicionalmente, un aspecto relacionado con la capacidad fiscal o financiera del ente encargado de la asistencia o prestación, le da a este derecho a la seguridad social un carácter temporo-espacial, reconocido por el constituyente, que en proyecciones sentadas por la propia Carta (art. 48), lo viene a diseñar con una cobertura progresiva que comprenda todos los servicios que, como parte de él, determine la ley. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional en varias salas de revisión de tutelas ha amparado el derecho a la seguridad social, para casos concretos, en la medida en que resulta tan directa su relación con un derecho fundamental, cuya garantía no sería posible, por vía de la tutela, sin la proteccipón de aquél; y, no en razón de que se considerase fundamental de manera general el comentado derecho. "..... "Sinembargo, debe aclararse que la seguridad social se considera derecho fundamental sólo sobre la base de los siguientes supuestos: primero, que opere en conexión con otro derecho fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera urgente, la protección del Estado y de la sociedad, por afectar de manera grave e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado para el caso concreto. "...... "...Por tanto, ni el Estado ni la sociedad civil pueden permitir que uno de sus miembros se abandone a la fatalidad de vivir sin las condiciones mínimas de apoyo que se le deben brindar a un ser humano, sobre todo cuando se encuentra, según se ha dicho, en estado de extrema necesidad por su evidente invalidez mental. Este es uno de los avances más notables de la Carta Política, que establece la primacía de la realidad, en el sentido de evitar que los derechos fundamentales y las garantías sociales sean meros enunciados abstractos. Por el contrario, el espíritu de la Constitución se inspira en la efectividad de los derechos fundamentales, pues ellos fundamentan la legitimidad del orden jurídico, por ser esenciales a la dignidad de la persona, fin del orden jurídico universal. Los derechos a la vida y a la salud están en íntima conexión con la efectividad de la seguridad social, ya que todo ser  humano tiene derecho a una existencia digna. "..... "Cuando una persona padece el estado de extrema necesidad, no se le puede excluir de la protección eficaz a la dignidad personal a que tiene derecho, sino extenderle toda la ayuda posible, incluso otorgarle prelación en la destinación de bienes y servicios, de acuerdo con el artículo 11 superior. Si rige entre nosotros un Estado Social de Derecho, se deben destinar universalmente los bienes y servicios, de suerte que nadie quede excluído de la seguridad social. No puede haber excusa válida para la miseria y el abandono de los asociados. La inspiración social de la Carta Política no es un enunciado abstracto, se repite; es una de las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho, y la Corte Constitucional tiene el deber de defender  la guarda e integridad de la Constitución. Por ello, para esta Corporación la seguridad social implica la coherencia entre validez y eficacia. De nada sirve a la comunidad que estén consagradas las garantías, si éstas no se realizan. La perfección significa realización de las finalidades de un ente. Es la realidad la pauta de la perfección (que viene del latín perfectio, realizado)." (Corte Constitucional, sentencia No. T-290 de junio 21 de  1994. M.P. D. Vladimiro Naranjo Mesa).1 Esta protección, respaldada en la Constitución, no puede pasar desapercibida por entidades que por su misma razón de ser están encargadas de prestar seguridad social como son las instituciones de beneficencia.2 (El artículo 48 de la Carta permite que la seguridad social sea prestada por entidades públicas o privadas). La Ley 100 de 1993, en su artículo 8º indica que el sistema de seguridad social integral comprende a la entidades públicas y privadas encargadas entre otras funciones de la SALUD, y, en el artículo 152 se dice: "Los objetivos del sistema general de seguridad social en salud son regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los niveles de atención". En el caso de la Beneficencia de Cundinamarca, esta entidad nació durante la vigencia de la Constitución de Rionegro y desde ese entonces se caracteriza por prestar servicio asistencial a las personas menesterosas3 En el año de 1918 se concretó su función asistencial con la colonia de mendigos que años mas tarde se ubicó en la localidad de Sibaté y allí se destinaron unos pabellones para atender a infantes y adolescentes. Aunque la palabra sea "beneficencia", en realidad se trata de una obligación del Estado, superándose el calificativo de gracia o merced y ubicándose la prestación del servicio dentro del terreno de las obligaciones sociales. Esto es tan importante que la Sala considera que la legitimidad del estado social de derecho radica en su capacidad para resolver los problemas y conflictos sociales desde la perspectiva de la justicia social, inspirada en la dignidad humana. D.- PRIORIDAD EN LA INVERSION PARA EL GASTO SOCIAL. El hecho de que la Beneficencia se sostenga especialmente con fondos provenientes de impuestos directos e indirectos, aportes, donaciones, rentas, obliga a un serio y eficiente manejo de ese gasto público. El Estado y la sociedad no pueden limitarse a ubicar unos niños en un punto geográfico y dejarlos como dicen las monjas que atienden dichos establecimientos "al cuidado de la divina providencia". El artículo 366 de la Carta Política dice: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable" ".... el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Esta preferencia que figura en la actual caracterización del Estado Colombiano se funda, en el respecto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la provalencia del interés general" (art. 1º C.P.). Para cumplir con el mandato constitucional, instituciones como las Beneficencias deben, en sus presupuestos, tener en cuenta el componente social, lo cual obliga a priorizar el gasto social (que sólo puede ceder ante el evento de una guerra exterior). Tan es cierto lo anterior que la Constitución determinó que no hay rentas de destinación específica, pero exceptúa "las destinadas para inversión social" (art. 359 CP), y, en el artículo 336 determinó que "las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud". No sobra agregar que el artículo 62 prohibe variar el destino de las donaciones intervivos o testamentarias hechas para fines de interés social, y, es de público conocimiento, que las Beneficencias reciben gran cantidad de donaciones, especialmente en Cundinamarca, bastaría citar como un ejemplo, el cuantioso legado "Samper Madrid". Significa lo anterior que el gasto público social, por su característica de interés general y su dependencia del principio de solidaridad, debe preferenciarse a los gastos de funcionamiento de un Establecimiento Público cuya FUNCION institucional es: "dar asistencia pública a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, están física y economicamente incapacitadas" (Acuerdo 0058 de 1986, de la Junta General de la Beneficencia de Cundinamarca, por el cual se modifican los Estatutos de dicha institución). Ocurre que en la práctica ha sido relegada la real función de la Beneficencia de Cundinamarca. Consta en el expediente que entre enero y septiembre de 1994 ingresaron a la Beneficencia de Cundinamarca: $12.476'745,334.74. De ese guarismo se destinaron para los diferentes programas asistenciales: 2.889'183.776,71. Es decir que, para la finalidad de la Beneficencia se apropía menos de la cuarta parte de los ingresos. Para el albergue La Colonia se destinaron $290'896.720.48, es decir, menos del 3%; aclarándose que en La Colonia no solamente hay niños sino que albergan 614 enfermos. Este desface presupuestal incide demasiado en la realidad que constató el Tribunal Superior de Cundinamarca. Esta cifra para asistencia es superada en los egresos por el rubro transferencias que asciende a $4.745'267.103.12 y por gastos diversos de funcionamiento que superan los tres mil millones de pesos como se ve en esta discriminación: Sindicatura-gerencia 52'818.090,13 Secretaría General 1.058'567.847,05 Oficina Jurídica 70'075.906,07 Sub-gerencia financiera 402'829.525,82 Oficina de planeación 95'263.538,54 Sub-gerencia Bienes y Legados 31'.738.961,76 Provisiones 1.034'577.867,56 Significa lo anterior que la Beneficencia se ha convertido en un fin en si mismo y no en un medio al servicio de la sociedad y ésto contradice el artículo 366 de la Constitución que ordena la solución de las necesidades básicas insatisfechas para lo cual se destina el gasto público social. Algunas casas de beneficencia han olvidado su razón de ser. Esta distorsión termina siendo la causa de una pésima atención en hospicios, hospitales y asilos. Si por su naturaleza resulta patético el sitio donde se suelen albergar los  dementes, lo será en grado superlativo si la indolencia y el desgreño administrativo llegan al dramatismo palpado en Sibaté. Lo comprobado en esta tutela es un testimonio de hipocresia porque la realidad sub-humana en que se hallan los menores enfermos de la mente constituye un claro-oscuro frente a extensos estatutos y a los fondos que la Beneficencia tiene. Además este manejo deshumanizado está en contravía de los principios que imperan en  el Estado Social de Derecho. El artículo 209 de la C.P. establece: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...". Si un establecimiento público, como es una Beneficencia, incumple con sus obligaciones, y lo que es mas grave, permite que los niños estén en circunstancias peores a las narradas por Charles Dickens, ofendiendo la majestad de la existencia humana, la sociedad no puede permanecer impasible, la Procuraduría puede y debe tomar la vocería de los desamparados y la justicia tienen la obligación de tutelar con rapidez y energía. Aunque no se pueda acusar a la Beneficencia de Cundinamarca de pretender dolosamente hacerle daño a los niños, la realidad es que sencillamente se los abandona a su suerte. Esta indiferencia, tan alejada del humanismo, se torna culposa. Al ser esos niños elegidos para su cuidado gratuito, hay que darles todo el apoyo que se pueda, sólo de esta manera se concreta el gasto público social. Solo así las Beneficencias desarrollan la función que realmente les corresponde. D.- PROTECCION A LOS MENORES. El artículo 44 de la Carta Política reconoce como derechos fundamentales de los menores, entre otros, la vida, la integridad física, la salud, la seguridad social, el cuidado y el amor. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizarle su desarrollo integral y el ejercicio pleno de sus derechos, prevaleciendo los derechos del niño sobre los derechos de los demás. El adolescente también tiene derecho a la protección y a la formación integral (art. 45 C.P.). Si esos menores son disminuidos físicos, el Estado tiene la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración, dándole la atención que requieran (art. 47 C.P.). Que ese servicio tienen la característica de gratuito es algo que ya se indica en el artículo 49 de la Carta Política: "la ley señala los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria". Además de estas disposiciones constitucionales, están las reconocidas en la Convención Internacional de los Derechos de los Niños promulgada por la ONU el 20 de noviembre de 1989, aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991, y las consagradas en el Estatuto Orgánico del Menor (Decreto 2737 de 1989). Aunque la Convención sobre los Derechos del Niño fue firmada por 166 países, la verdad es que los niños continúan siendo maltratados, explotados, y aún asesinados, vendidos. Refiriéndose a la Declaratoria de los Derechos del Niños, el Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa ha dicho: "Desgraciadamente los nobles principios antes enunciados no se cumplen a cabalidad, salvo contadas excepciones, en casi ninguna parte del mundo. En particular en los países del llamado Tercer Mundo, aunque en diferentes grados, el niño sigue siendo objetos de malos tratos, de abandono, de explotación inhumana, de vejámenes continuos que atentan contra su dignidad. ... Estas normas son frecuentemente violadas y las autoridades se muestran  negligentes para hacerlas cumplir, por lo cual el menor sigue estando en muchas latitudes, casi totalmente desprotegido".4 Se requiere un cambio real en la manera de actuar respecto a ellos. Especialmente en Colombia donde, como lo dice HUMAN RIGHTS WATCH, "muchos niños están en constante peligro debido a la violencia tolerada y en parte apoyada por instancias oficiales". Es por ello que la mencionada organización exige "más energía en la protección de los niños". De ahí la necesidad de convertir en realidad los derechos constitucionales, legales y de Convención. Particular mención hay que hacer del artículo 23 de la Convención Internacional antes indicada, que dice: "2) Los Estados partes reconocen el derecho del niño impedido a recibir cuidados especiales y alentarán y asegurarán, con sujeción a los recursos disponibles, la prestación al niño que reúna las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado de la asistencia que se solicite y que sea adecuada al estado del niño y a las circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de él. 3) la atención a las necesidades especiales del niño impedido, la asistencia que se preste conforme al párrafo 2) será gratuita siempre que sea posible, habida cuenta de la situación económica de los padres o de las otras personas que cuiden del niño, y estará destinada a asegurar que el niño impedido tenga un acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios , los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios en forma conducente a que el niño logre la integración social y el desarrollo individual, incluido su desarrollo cultural y espiritual en la máxima medida posible". Como se aprecia, debe buscarse la gratuidad para lograr el desarrollo espiritual y material del infante y, si hay recursos disponibles, la asistencia al niño impedido debe prestarse de la mejor manera posible, buscándose los objetivos señalados no solamente en la Convención sino en la Constitución y en el Código del Menor. III. ESTUDIO DEL CASO CONCRETO: 1. Lo primero que hay que resaltar es el daño ocasionado. La Procuraduría y el Tribunal de Cundinamarca hicieron visitas al albergue "La Colonia" y aportaron pruebas que permiten afirmar: -Hay desnutrición de los niños. Teóricamente se destina para cada uno $1.100,oo diarios de alimentación. Hay fotografías donde los niños parecieran sobrevivientes de campos de concentración. -Casi todos los niños estaban descalzos, harapientos, la poca ropa se pudre porque no hay equipo de lavandería. -Según la Directora, sor Ana Silvia, durante un año la Beneficencia solamente les envió una licuadora, dotación para la cama y toallas, tela para pijamas y 50 cunas con colchones. -Sólo hay una ambulancia para las 5 casas de enfermos en Sibaté y hay dificultad para el suministro de gasolina. -Las edificaciones están en mal estado, amenazando a quienes allí habitan. -Faltan empleados. Para el albergue La Colonia se requieren por lo menos 30 trabajadores más. Es curioso constatar que se solicita con insistencia el nombramiento de "un jardinero-sepulturero". -Unos pocos niños permanecen desnudos, los califican de locos que no se dejan vestir. -Otros viven con permanente camisa de fuerza. -Todos encerrados durante la noche, con candado, sin ninguna atención, sólo se busca que no escapen; a esto se reduce su estancia y entre tanto deben hacer sus necesidades dentro del mismo dormitorio. -Hay deficiencia de droga y no se hacen esfuerzos para curar a los menores no obstante que algunos tienen retardo mental moderado. -Los 2 médicos difícilmente cubren el mínimo de 3 horas diarias y no atienden los fines de semana. -El neurólogo atiende cuatro horas cada quince días. -El sicólogo cuatro horas cada ocho días. -El odontólogo dos horas y media. -El siquiatra recién está nombrado y va una mañana por semana a atender 630 pacientes. -Es muy deficiente el servicio de ortopedia. -En el pabellón de los adolescentes florece el homosexualismo. -Muy pocos son visitados por sus familiares y lo hacen en promedio tres veces al año. Son niños a quienes se les niega también el amor. La Directora del albergue La Colonia dice, y lo demuestra con copias de escritos, que en numerosas oportunidades se ha dirigido al Síndico-gerente de la Beneficencia de Cundinamarca para que diera solución a las urgentes necesidades y no hubo respuesta. Este catálogo de tratos humillantes contra los niños impedidos rompe el alma y es una monstruosidad. Lo menos que se puede hacer es aceptar las justas peticiones que el Ministerio Público reclama, vigilar el cumplimiento de las mismas para que no se convierta en lucro de unos pocos y alertar a la ciudadanía para que tome conciencia de esta situación que no tiene nada que ver con la caridad ni menos con el Estado social de derecho que debe ser el que oriente a Colombia. Una sociedad en donde los niños tienen que padecer toda clase de sufrimientos con los dientes apretados y en donde el maltrato a los menores, a fuerza de repetirse incesantemente, se convierte en parte de una cotidianidad que se soslayada por casi todos, es una sociedad más enferma que esos niños impedidos que sólo tienen como oficio esperar la muerte en los hospicios de Sibaté. La Beneficencia de Cundinamarca posee recursos disponibles para dar a los menores impedidos que se albergan en "La Colonia" la atención justa, acorde con los tiempos modernos y sin embargo no se la ha dado. 2.- Ahora es necesario examinar si el descuido en que se hallan los menores de los pabellones  "San José" y "Niño Jesús" en Sibaté configura violación a los derechos que el fallo de tutela protegió: a- La vida (arts. 11, 44 C.P.) Es indudable que se afecta este derecho en nivel muy alto cuando se maltrata a un menor minusválido encerrándolo por las noches, no dándole el abrigo y los alimentos requeridos, no curándolo ni prestándosele la asistencia para sobrevivir. Además, es indigno no darles a esos niños un mínimo sentido de vida y mantenerlos, por el contrario, en un desesperante vació existencial. b- Integridad física (arts. 12, 44 C.P.) Encerrar bajo llave unos niños, sin posibilidad si quiera de acudir a los servicios sanitarios, es un trato degradante; como lo es también mantener el hacinamiento que fomenta el homosexualismo y en instalaciones locativas más que precarias. Además, es un trato cruel someter a niños de escasa edad al hambre y la camisa de fuerza. Es inhumano que niños y adolescentes estén condenados a sobrevivir como animales, descalzos, siempre desnutridos, a veces desnudos. c- Salud (arts. 49-44 C.P.) Son motivo de tutela niños afectados en mayor o menor grado por enfermedades mentales, ellos tienen derecho a curación, luego no es justo que la asistencia médica y los medicamentos se les reduzca a la más mínima expresión. Y como esto último ocurre, es patente la violación del derecho a la salud. d- Alimentación equilibrada (art. 44 C.P.) Es este un derecho fundamental establecido en la norma citada, a él tienen derecho los niños, y, en el caso de la presente tutela está plenamente demostrada la desnutrición de la totalidad de los infantes ubicados en "La Colonia" de Sibaté. f- Cuidado (arts. 44, 45, 47 C.P.) Salta a la vista la desidía de la Beneficencia respecto a la protección que requieren los niños y los adolescentes. Los hechos relatados en esta sentencia son estremecedores. Es obligación de la entidad que presta el servicio asistencial tomar todas las medidas necesarias para superar las omisiones y hacer que los niños mental y físicamente impedidos reciban cuidado, educación y alimento, buscando, en lo posible, lograr su autosuficiencia e integración a la sociedad. Hay que recordar que el artículo 44 de la C.P. habla de "CUIDADO Y AMOR". Olvidados como están los niños de "La Colonia", le corresponderá también al ICBF colaborar en la búsqueda de un contorno humano para superar tan terrible aislamiento. g) Educación (art. 68 C.P.) La educación  de las personas con limitación física o mental es obligación especial del Estado. Y si tales personas han sido ubicadas en una casa de beneficencia, corresponde a ésta tal responsabilidad y si no lo hace, como ha ocurrido en el presente caso, viola el derecho fundamental a la educación. h) Recreación (arts. 44 y 52 C.P.) La recreación es una facultad inherente al ser humano, aún a los afectados mentalmente. Aunque sus enfermedades algunas veces no ofrezcan perspectiva de derrota de la dolencia, de todas maneras son seres humanos que tienen derecho a encontrarle un sentido a la vida. Y una manera para neutralizar la impotencia frente a las circunstancias es facilitar la recreación. Para ello se requiere que en el albergue haya elementos materiales y funcionales que humanicen el tratamiento, y, en el caso de estudio, pasa todo lo contrario: hay un sistema organizativo que aumenta la desesperación y la locura. Estos derechos fundamentales se han violado en el presente caso. Es un atentado a la dignidad humana. Es tan grave la violación que frente a ella es poco lo que han podido hacer la dedicación, la caridad, la teología pastoral de las monjas que con ejemplar empeño atienden a esos niños enfermos y abandonados. Hay un contraste abismal entre las labores silenciosas, abnegadas y llenas de sacrificio de las hermanas de la caridad y el descuido y la indolencia  de la Beneficencia. 3. Ante las comprobadas violaciones de los derechos fundamentales, la Procuraduría centró sus peticiones en dos aspectos: -Que la Beneficencia brinde a los menores la atención acorde con una vida digna, lo cual implica realizar obras, adquirir elementos y contratos de personal. -Que, entre tanto, se reubique a los menores en otras instituciones públicas o privadas. El Tribunal como mecanismo transitorio, ordenó la reubicación y circunscribió al albergue "La Colonia" de Sibaté la necesidad de "realizar las obras necesarias para la adecuación de los pabellones Divino Niño y San José... en sus aspectos físicos, administrativos, dotación de los elementos necesarios para el bienestar de los menores y la destinación del personal científico (médico y paramédico) y administrativo indispensable para la correcta atención de los pacientes allá ubicados". Para la realización de las obras se otorgó a la Beneficencia un plazo de 90 días que ya precluyeron. Los menores fueron transitoriamente reubicados en otra dependencia de la Beneficencia, el Instituto Campestre de Sibaté, pero se ha informado a la Corte Constitucional, que hay que desalojarlos de allí porque se inicia el período lectivo de los tradicionales alumnos de tal instituto. En cuanto a las obras, la Beneficencia optó por mandar construir una edificación para lo cual abrió la respectiva licitación. Se celebró un contrato por mas de 600 millones de pesos, lo cual demuestra que la Beneficencia sí puede mejorar la atención de los niños enfermos. Hay que advertir que las obras y actuaciones impetradas por la Procuraduría no convierten al Juez de Tutela en coadministrador ya que se pide la protección de derechos constitucionales fundamentales en un ámbito operacional presupuestalmente posible y puesto que se le está exigiendo a una institución de beneficencia el cumplimiento de sus funciones para evitar la violación de los derechos que se mencionan en el petitorio y en el fallo. No obstante que la Sala de Revisión comparte el enfoque dado por la Sala de Familia del Tribunal de Cundinamarca, se requiere hacer algunas modificaciones a la parte resolutiva: a.) Se confirmará el numeral primero que tuteló  los derechos fundamentales impetrados  en la solicitud de la Procuraduría, pero, este amparo no es únicamente para los menores que figuran en la lista, sino para el grupo humano que se encontraba en los pabellones "´Divino Niño´ y ´San José´" en el momento de proferirse la sentencia el 27 de septiembre de 1994. b.) Se confirmará la orden dada a la Beneficencia en el numeral segundo, pero se aumenta el plazo a los 180 días solicitados por tal institución, en razón de que  es tiempo razonable para que terminen  la nueva construcción y se dote adecuadamente al albergue La Colonia para que cumpla con eficacia, eficiencia y humanismo el tratamiento  de los menores allí ubicados. Se subentiende  que el plazo comienza  a contarse a partir de la fecha del fallo de primera instancia. c.) Se confirmarán los numerales tercero, cuarto, quinto y séptimo  sin modificaciones. d.) En cuanto al numeral sexto que traslada a la Procuraduría el seguimiento de las decisiones tomadas en la sentencia, se aclara que mientras no esté restablecido el derecho, el juzgador de primera instancia mantiene la competencia (art. 27 decreto 2591/91) para vigilar el cumplimiento de la decisión, tramitando si llegare a ser necesario, incidente de desacato y aún pidiendo sanciones penales (arts 52 y 53, decreto 2591 de 1991), luego el seguimiento corresponde legalmente a quien conoció de la acción de tutela; y, a la Procuraduría, según el artículo 277,  numeral 1º de la Constitución, se atribuye la vigilancia del cumplimiento de las decisiones judiciales. Entonces, la orden del numeral 6º restringe una etapa muy importante: la del seguimiento de las decisiones, luego debe revocarse, lo cual implica que, sin necesitarse orden expresa, el Juez de Tutela y la Procuraduría cumplirán  sus funciones. En mérito de lo expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia  de la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, proferida el 27 de septiembre de 1994 en la acción de tutela de la referencia, con la aclaración de que la tutela ampara al grupo humano de los menores que se hallaban en el albergue "La Colonia" de Sibaté en la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia. SEGUNDO: CONFIRMAR el numeral segundo de la aludida sentencia, adicionándose a 180 días calendario el plazo de cumplimiento, los cuales se contarán a partir del 27 de septiembre de 1994. TERCERO:  CONFIRMAR  los numerales tercero, cuarto, quinto y séptimo de la sentencia que se revisa. CUARTO: REVOCAR  el numeral sexto por las razones indicadas en la parte resolutiva  del presente fallo. QUINTO: ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se comunique esta providencia a la Sala de Familia  del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca para las notificaciones y efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. SEXTO: Envíese copia de esta sentencia al Defensor del Pueblo, a la Beneficencia de Cundinamarca, a la Contraloría de Cundinamarca, a la Procuraduría General de la Nación y al I.C.B.F. Notifíquese, comuníquese  y cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA. Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Sentencia Nº C-408/94. Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz. 2 Casa de Beneficencia: hospital, asilo, hospicio (Diccionario de la Real Academia). Una casa de beneficencia no puede tener un rostro irracional, carcelario ni macabro. 3 En 1869 la Asamblea Legislativa de Cundinamarca reglamentó la dirección de los establecimientos de beneficencia y caridad que funcionaban con base en el lazareto. En 1974 se reorganizó la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público departamental. En 1986 se modificaron sus estatutos. 4NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas, quinta edición. Temis 1994. Pág. 480.

T-050-95 Sentencia No Sentencia No. T-050/95 DERECHO DE PETICION-Motivos de interés particular/SUSTITUCION PENSIONAL-Respuesta de la administración/CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL El derecho de petición, siempre que se eleve respetuosamente, también puede presentarse por motivos de interés particular y que la esencia del derecho es la de la garantía jurídica superior de que se dará respuesta  y resolución pronta a la persona que lo ejerza; en este sentido,  es posible que en ejercicio del citado derecho constitucional fundamental de petición, se reclame otro derecho o un interés particular de rango diferente, o que se pida un objeto o se plantee una causa que debe ser atendida por  otras vías, por otros procedimientos o ante otros estrados, pero lo cierto es que si se plantea una petición en la modalidad de esta vía de orden inicialmente administrativo, ella debe ser resuelta como corresponda, guardando los limites y las precisas competencias establecidas, pero siempre en forma pronta. COMPETENCIA DE TUTELA-Entidad Nacional Si bien es cierto que, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para conocer  de la acción de tutela de primera instancia, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde  ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, no es menos cierto que CAJANAL  es una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a través de sus seccionales, lo que no quiere  decir que su personalidad jurídica  pierda su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su organización en el territorio con descentralización y con desconcentración de funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio público. Así, en cualquier  parte del territorio colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de esta entidad, que se consideren violatorios de alguno de los derechos fundamentales. TUTELA CONTRA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA POR OMISION Para la Corte aparece suficientemente documentada la omisión de la autoridad administrativa que causa el agravio proscrito por la Constitución, y por ello debe tutelarse el derecho constitucional de petición que se reclama, y no acceder a las demás reclamaciones planteadas. REF.: Expediente No. T-47642 Peticionario: OLGA  BELEÑO DE PACHECO Magistrados: Dr. FABIO MORON DIAZ -Ponente- Dr.  VLADIMIRO NARANJO MESA Dr.   JORGE ARANGO MEJIA Santafé de Bogotá D.C.,   febrero quince (15)  de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala de Revisión de tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,  VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve sobre  las sentencias relacionadas con la acción de la referencia, proferidas por el juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla  el diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa  y cuatro (1994) y po|r el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Laboral, el cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), previos los siguientes, I.  ANTECEDENTES A.  La Petición 1o.  El 9 de agosto de 1994, la señora Olga Beleño de Pacheco, presentó  ante el Juzgado  Laboral del Circuito de Barranquilla, un escrito mediante el cual  ejerce la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución, para que le sea concedido el amparo judicial de los derechos de petición, al trabajo, y al pago oportuno y al reajuste de las pensiones legales, consagrados en los artículos 23, 25 y 53 inciso 2o. de la Carta Política, pues considera que han sido vulnerados por  la omisión de la Caja Nacional de Previsión, consistente en no dar respuesta a la solicitud de sustitución pensional que presentó el 20 de enero de 1992. En este sentido, pretende que se ordene a la Caja Nacional de Previsión resolver la petición, reconociendo la sustitución pensional e incluyéndola en  nómina de pensionados. 2.      Los fundamentos de hecho y de derecho que la peticionaria  señala como causa de la acción interpuesta se resumen así: a.      Indica la peticionaria que solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de pensión a que tiene derecho como esposa del causante Hermes Emilio Pacheco Romero, el  20 de enero de 1992. b.      Afirma que la Doctora Ruth Duque de Torrenegra, personalmente se ha dirigido a la Caja Nacional de Previsión en Santafé de Bogotá, solicitando se pronuncien sobre la petición y luego de diversas  conversaciones telefónicas con diferentes jefes de sección en las que expuso la situación económica de su poderdante, le informaron que siendo  un caso especial, en el transcurso de un mes se resolvería, y este venció el 15 de julio de 1994, sin que  se haya resuelto la petición. c.       Sostiene que existe negligencia por parte de los funcionarios de la Caja Nacional de Previsión para reconocer el derecho solicitado. B.   LA PRIMERA INSTANCIA Previo el análisis de la documentación aportada, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, en sentencia del diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), resolvió: "Primero. Tutelar el derecho de petición, de oficio, como resultado de la acción de tutela incoada por la señora  Olga Beleño de Pacheco, contra la Caja Nacional de Previsión Social. “Segundo: Ordenar al Jefe de prestaciones económicas de la Caja Nacional de previsión Social  en Santafé de Bogotá, que en el término de  15 días hábiles resuelva sobre la petición de  sustitución de pensión  de invalidez, presentada por la señora Olga Beleño de Pacheco, como esposa del pensionado fallecido señor Hermes Pacheco Romero, en su defecto lo hará el Subdirector de prestaciones económicas. “Tercero:  No tutelar el derecho al trabajo invocado por la accionante Olga Beleño de Pacheco, por los motivos expuestos  en esta providencia". Lo anterior aparece fundamentado en las consideraciones que se resumen a continuación: a.   Indica que de acuerdo con las pruebas aportadas se estableció que la señora Olga Beleño de Pacheco, presentó reclamación ante la Caja Nacional de Previsión Social, en orden a obtener la  sustitución de la pensión de la cual disfrutaba Hermes Emilio Pacheco Romero, petición presentada en  enero de 1992, que el Gerente de la Seccional Atlántico remitió por oficio  013 de enero 29 de 1992 al Jefe de la Receptoría  de expedientes  en Santafé de Bogotá, sin que hasta el momento se hubiera obtenido respuesta, lo que constituye violación al derecho fundamental de petición, pues "el tiempo de dos años  y siete meses transcurridos, es más que suficiente para que se hubiera  atendido el ruego y porque no la posible justa reclamación de la accionante". b.      Sostiene que no es procedente la tutela  del derecho al trabajo, porque  en caso de que se niegue la sustitución pensional se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así mismo, para lograr el pago de dicha pensión, s puede acudir al proceso ejecutivo laboral. C.   LA IMPUGNACION Mediante escrito presentado el día 24 de agosto de 1994, la  Doctora Martha Luz Andrade Arévalo, apoderada de la Caja Nacional  de Previsión Social, Seccional Atlántico, impugnó la decisión proferida por el Juzgado Octavo laboral del Circuito Circuito de Barranquilla, de fecha 19 de agosto de 1994.  Los fundamentos de la impugnación se resumen así: -        Afirma la impugnante que de acuerdo con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, "es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela, a prevención de los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación  o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud".  En este sentido, sostiene que la Caja Nacional de Previsión Social "es un  establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, con sede en Santafé de Bogotá, desde donde se resuelven todas las situaciones presentadas por sus afiliados y beneficiarios de todo el país, si en algún momento dado no se resuelve la situación o solicitud pensional de algún afiliado, este silencio administrativo que ocasionare un perjuicio, se estaría cometiendo en la ciudad de Santafé de Bogotá, pues allí es donde radica CAJANAL", es decir,  que si la violación se ocasionó en Santafé de Bogotá, es en esta  ciudad donde debe ejercerse la respectiva acción de tutela y no en Barranquilla. D.  LA SENTENCIA DE  SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Laboral, mediante sentencia de septiembre cinco (5)  de mil novecientos noventa y cuatro (1994) resolvió revocar el fallo de diecinueve (19) de agosto  de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, y en su lugar la declara inadmisible por falta de jurisdicción, la acción de tutela de la referencia, con base en los siguientes fundamentos: a.  La acción se encuentra dirigida a que se reconozca la sustitución pensional, lo que  debe hacerse en la ciudad de Santafé de Bogotá, "por tanto, es en esa ciudad donde se presenta la violación, tanto es así, que el juez del conocimiento ordenó a un funcionario de la Caja de Previsión Social Nacional de esta ciudad, resolver la petición correspondiente". b.  Así pues, concluye que tanto el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla como esa Corporación carecen de jurisdicción para conocer de la acción de tutela interpuesta, "no quedando otra alternativa que la de rechazar la presente acción y en  virtud de lo dispuesto en el artículo 4o. del Decreto 306 de 1992, remitirnos al artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, que dispone que cuando el juez carece de jurisdicción se rechazará de plano la demanda". II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE A.   La Competencia Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer la revisión de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86  inciso tercero y 241 numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 , 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este  examen se hace por virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada en el reglamento de esta Corporación. B.  La Materia 1o.  En primer término, y sobre la vulneración del derecho constitucional de petición, encuentra la Sala que efectivamente este derecho fue conculcado  por la Caja Nacional de Previsión Social, como lo pudo determinar con claridad el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, como quiera que consta debidamente documentada la presentación de la solicitud por parte de la peticionaria ante la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Atlántico, el 20 de enero de 1992, y que esta fue enviada por dicha seccional a la sede principal de la entidad en Santafé de Bogotá para el respectivo estudio, y que según declaración del coordinador de prestaciones económicas  de la Seccional Atlántico al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, aun no se había recibido resolución en el fondo sobre lo pedido en el respectivo escrito, lo que se traduce en la violación del derecho de petición, que comprende el deber correlativo de las autoridades de proferir pronta resolución, máxime si se constató que han transcurrido más de dos años desde la presentación de la solicitud de la sustitución pensional. Sobre el alcance de la expresión "pronta resolución", esta Corporación ha manifestado: "a) Su pronta resolución hace verdaderamente  efectivo el derecho de petición. b)  Es una obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones presentadas por los ciudadanos. c)  Unicamente la ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las peticiones.  Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que tiene este derecho. d)  Cuando se habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.  Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso, y , en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992). Por esta razón, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Barranquilla, que resolvió tutelar el derecho de petición, ordenando al Jefe de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, resolver la solicitud de sustitución pensional en el término de  quince días. Desde luego, tampoco se ha resuelto en concreto sobre la sustitución de la pensión de jubilación correspondiente a la peticionaria por parte de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -Santafé de Bogotá, lo cual no deja de hacer más grave la violación del derecho de petición, puesto que esta comprometido otro tipo de derechos como los sociales y económicos, que pueden conducir por su reiterado y prolongado desconocimiento, a generar otros agravios a los derechos de la peticionaria. Es claro que, no obstante algunas deficiencias en la presentación de la petición de tutela, ellas no habilitan en todo caso para despachar de esta forma lo reclamado ni para desconocer que entre las varias pretensiones de tutela contenidas en la demanda, se encuentra una que es la del reclamo de la protección del derecho constitucional fundamental de petición, y que esta acción que emanada directamente de la Constitución, es preferente ante cualquier defecto o confusión no sustancial en que pueda incurrir el accionante. De una parte es cierto  que, en general, en caso de inconformidad sobre el contenido o el monto de lo resuelto positivamente por la administración encargada de la definición de su derecho, o de la negativa del mismo derecho, sea por vía expresa o tácita y presunta, el interesado, titular o su derecho habiente,  debe acudir a los jueces competentes por las vías judiciales ordinarias; ya que la raclamación objetiva y las pretensiones subjetivas no alcanzan el rango suficiente para incorporarse directamente en el reclamo judicial por la vía de la tutela. Empero, en el asunto que se revisa, es claro que la peticionaria apenas reclama que se le resuelva sobre la sustitución pensional y que no  manifiesta reclamo alguno ni sobre su contenido ni sobre su alcance y monto, y, de otra, también es cierto que lo reclamado por vía de tutela en este caso, es que se resuelva en el fondo la petición elevada ante la administración, en al forma exigida por el artículo 23, y que lo sea en modo positivo o negativo. Obsérvese que el derecho de petición, siempre que se eleve respetuosamente, también puede presentarse por motivos de interés particular y que la esencia del derecho es la de la garantía jurídica superior de que se dará respuesta  y resolución pronta a la persona que lo ejerza; en este sentido,  es posible que en ejercicio del citado derecho constitucional fundamental de petición, se reclame otro derecho o un interés particular de rango diferente, o que se pida un objeto o se plantee una causa que debe ser atendida por  otras vías, por otros procedimientos o ante otros estrados, pero lo cierto es que si se plantea una petición en la modalidad de esta vía de orden inicialmente administrativo, ella debe ser resuelta como corresponda, guardando los limites y las precisas competencias establecidas, pero siempre en forma pronta. 2o.   De otra parte, se observa que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla interpretó erróneamente la regla de competencia  plasmada en el artículo 37 del  Decreto 2591 de 1991 e incurrió en un defecto sustancial en el entendimiento de las disposiciones que regulan esta vía judicial directa de protección de los derechos constitucionales y de la demanda de tutela, al rechazarla de plano por la supuesta falta de jurisdicción. Por ello es que al Tribunal no le asiste razón alguna en este caso, ni resulta admisible que, como la Caja Nacional de Previsión Social tiene su sede principal en Santafé de Bogotá, y lo reclamado judicialmente por esta vía es la definición de la sustitución en la pensión, sea en esta ciudad en donde se presenta la violación, y por ende los jueces competentes para conocer sobre la  acción de tutela, son los de esta ciudad y no los de Barranquilla. Si bien es cierto que, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para conocer  de la acción de tutela de primera instancia, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde  ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, no es menos cierto que la Caja Nacional de Previsión Social  es una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a través de sus seccionales, lo que no quiere decir que su personalidad jurídica  pierda su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su organización en el territorio con descentralización y con desconcentración de funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio público. Así, en cualquier parte del territorio colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de esta entidad, que se consideren violatorios de alguno de los derechos fundamentales. Ahora bien, sobre la regla de competencia establecida en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha puntualizado lo siguiente: Sin embargo, no siempre se define esa competencia por el sitio en el que físicamente acontecieron los hechos, pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisión de una autoridad local, en cuanto a asuntos cuyos efectos apenas se proyecten en la localidad, que referirse a la actuación de un funcionario u organismo que, pese a tener su sede en un determinado lugar por ejemplo, la capital de la República y de llevar a cabo sus actos allí ejerce autoridad en todo el territorio nacional."  (Sentencia T-574 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández). En el caso sometido a revisión, se establece que la peticionaria elevó una solicitud ante la  Caja Nacional de Previsión Social-Seccional Atlántico-, el 20 de enero de 1992, con el fin de que se  reconociera la sustitución pensional, empero, la oficina seccional Atlántico envió la documentación a la sede principal, porque es donde se resuelven ese tipo de peticiones, pero ello no significa que la ciudad de Santafé de Bogotá sea el lugar donde de deba demandar la omisión, porque como se anotó anteriormente, dicha entidad ejerce autoridad en todo el territorio nacional. Así las cosas, para la Corte aparece suficientemente documentada la omisión de la autoridad administrativa que causa el agravio proscrito por la Constitución, y por ello debe tutelarse el derecho constitucional de petición que se reclama, y no acceder a las demás reclamaciones planteadas, tal y como en su oportunidad lo ordenó el juez de primera instancia. No debió entonces el Tribunal Superior de Barranquilla -Sala Laboral-declarar inadmisible la acción de tutela por falta de jurisdicción; por el contrario, debió confirmar el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla que resolvió de fondo la acción de tutela concediendo el amparo del derecho de petición. Extraña a esta Corporación la interpretación  que dió el Tribunal Superior de Distrito de Barranquilla -Sala Laboral-, al artículo  37 del Decreto 2591, pues según la misma, se caería en el absurdo de que quien pretende interponer la acción de tutela contra actuaciones u omisiones de un ente de carácter  nacional, con sede principal en la capital de la República, tuviera que obligatoriamente presentar la solicitud de  tutela en Santafé de Bogotá. La Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero.-  Revocar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Laboral, el día  cinco (5) de septiembre de 1994. Segundo.  Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Laboral de Barranquilla, el día diecinueve (19) de agosto de 1994, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero.  Comuníquese al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla la presente decisión para que sea notificada a las partes conforme lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-057-95 Sentencia No Sentencia No. T-057/95 TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO/PROCESO EJECUTIVO Si bien es cierto que los artículos 2011 y 663, fueron derogados por el decreto 2651 de 1.991, la normatividad vigente sólo contempla la posibilidad de acudir a arbitramento en un proceso de ejecución cuando la decisión tiene origen en un compromiso, es decir, éllo, sólo podrá darse cuando las partes, una vez surgido y determinado el objeto de la controversia, celebran un acuerdo. Por lo tanto, la legislación no contempla la posibilidad de pactar la cláusula compromisoria con el objeto de excluir ex ante la competencia radicada en los jueces para adelantar la ejecución. El proceso ejecutivo es inescindible y conserva ese carácter aún en la fase cognitiva que se debe recorrer a fin de resolver las excepciones presentadas contra el título. La definición de las excepciones es un momento en el trámite que ha de seguir el Estado antes de consumar la ejecución. Resulta contrario a toda economía procesal, que para llevar a cabo una ejecución se deba suspender el proceso ejecutivo, reconocer en un proceso declarativo la calidad ejecutiva del título, base de  la ejecución y, posteriormente reiniciar la ejecución misma. De otro lado los arreglos extrajudiciales a que lleguen eventualmente las partes y que puedan conducir al desistimiento de la acción ejecutiva, no se califican como arbitramento ni desvirtúan la esencia de la jurisdicción. ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES/CONCILIACION/ARBITRAMENTO Según el artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden  tener por objeto asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente que no todos lo son.  En segundo término,  la paz y el orden público, se ponen en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se  les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo.  No es concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art 113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que trascienden  la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales no sea  posible habilitación alguna. No todo asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser trasladado a la justicia arbitral. Entre las materias vedadas a los árbitros y conciliadores, por las razones anotadas, se encuentra el conocimiento de las pretensiones ejecutivas. La existencia de un título ejecutivo con base en el cual se formula la demanda, así posteriormente se presenten excepciones y se deba decidir sobre éstas, coloca la controversia en un momento posterior al de la mera configuración del derecho. Lo que se busca a través de la acción ejecutiva es la intervención del Estado con miras no a zanjar una disputa, sino a hacer efectivo un derecho sobre cuya existencia el demandante no ha menester reconocimiento distinto al de la verificación del título que, en los términos de la ley, le sirve de suficiente causa y prueba. De otro lado, la ejecución está íntimamente ligada al uso de la fuerza pública que, por las razones anotadas, ni la ley ni el pacto pueden transferir a los árbitros o conciliadores. ARBITRAMENTO-Materia arbitral La materia arbitrable sólo puede estar integrada por asuntos o cuestiones susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir. El ámbito de lo transable abarca los objetos - bienes, derechos y acciones - sobre los cuales existe capacidad de disposición y de renuncia. La conciliación  y el arbitraje presuponen una diferencia o disputa entre las partes o la posibilidad de que entre ellas surja una controversia. El mismo concepto de parte que utiliza la Constitución se refiere a la posición asimétrica o de confrontación en que se encuentran dos o más sujetos, derivable de un conflicto actual o potencial. CONTRATO DE SEGURO/ACTIVIDAD ASEGURADORA De acuerdo con el artículo 335 de la CP., la actividad aseguradora es de interés público y se ejerce con arreglo a la ley. Consulta el interés público que en los contratos de seguros, la parte débil que, por lo general, se identifica con el asegurado o beneficiario, realizadas las condiciones a las que se supedita su derecho reciba efectivamente y en el menor tiempo posible la prestación prometida. El reconocimiento de mérito ejecutivo a la póliza, sin duda constituye un instrumento eficaz diseñado por la ley para la defensa efectiva de los derechos de los asegurados. Como quiera que la disposición se inspira en el interés general y en el favorecimiento de la parte débil del contrato, no puede ser derogada por pactos particulares. VIA DE HECHO POR DECLARATORIA DE INCOMPETENCIA/ERROR JURISDICCIONAL /ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Cuando la jurisdicción permanente del Estado se declara incompetente - sin serlo - en una materia que tampoco corresponde al resorte de la función jurisdiccional que se desarrolla a través de árbitros, el vacío de jurisdicción y de competencia, tal vez inadvertidamente suscitado por la providencia inhibitoria, atestigua un flagrante desconocimiento de los indicados derechos fundamentales. Por lo general, los errores judiciales no pueden servir de presupuesto a una vía de hecho. Sin embargo, ello no se ha predicado de los errores manifiestos y mayúsculos que, como el del caso presente, contabiliza entre sus consecuencias gravosas para los derechos fundamentales de la personas y para el Estado de derecho, la renuncia injustificada  de la jurisdicción sobre la facultad de ejecución y la ilegítima desposesión del juez en una causa judicial que se deja abandonada. FEBRERO 20 DE 1995 Ref.: Expediente T-49986 Actor: ORLANDO YIDI DACARETT Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Temas: - Vía de hecho - Arbitramento.  Alcance                                        constitucional. La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela número T-49986 promovido por el señor ORLANDO YIDI DACARETT, contra la providencia del veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y tres (1.993) proferida por la SALA CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA FE DE BOGOTA. ANTECEDENTES 1. El señor  Orlando Yidi Dacarett, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra la Sala Civil del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, por considerar que ésta, mediante providencia del 27 de abril de 1993, confirmatoria de la decisión del  Juzgado Quince Civil del Circuito de la misma ciudad, dictada dentro del proceso ejecutivo de Orlando Yidi  Dacarett contra Skandia S.A., vulneró su derecho al debido proceso ( C.P 29) 2. Los hechos que motivaron la acción de tutela contra la citada providencia pueden sintetizarse de la siguiente manera: 2.1 Entre el señor Yidi Dacarett y Seguros Skandia S.A, se celebró, el día 31 de enero de 1989, un contrato de seguros de casco y maquinaria, contenido en la póliza  C- 20031. El artículo 31 en su parte primera, establecía: "Arbitramento: el asegurado y Skandia convienen en someter a un tribunal de arbitramento constituído en Bogotá, cualquier duda que pudiese ocurrir en la ejecución de este contrato  y a no intentar demanda o acción judicial alguna de otra naturaleza mientras de común acuerdo no hayan resuelto prescindir del juicio arbitral". 2.2  Durante la vigencia del seguro, la lancha de propiedad del señor Yidi Dacarett fue hurtada. El demandante presentó la reclamación a Skandia, entidad que según afirma el actor, la objetó extemporáneamente. 2.3 El peticionario inició proceso ejecutivo ante el Juzgado Quince Civil del Circuito, el cual  libró mandamiento de pago contra la compañía aseguradora. La ejecutada propuso excepciones previas y de fondo contra la demanda. Dentro de las primeras, cabe destacar la derivada de la cláusula compromisoria. 2.4 El  Juzgado consideró que en la cláusula compromisoria no se especificaban las causales objeto de arbitramento. Por lo tanto, de conformidad con el artículo 2 del decreto 2279 de 1989, ella se extendía a todas las controversias  surgidas con motivo de la ejecución del contrato. 2.5 Posteriormente, el actor promovió un proceso ordinario por los mismos hechos, ante el Juzgado Treinta y Uno Civil Municipal. El Juzgado declaró, al igual que el Juez Quince Civil del Circuito, probada la excepción de cláusula compromisoria y ordenó compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura al constatar la existencia del   proceso ejecutivo. 2.6 El señor Yidi Dacarett impugnó la decisión del Juez Quince Civil del Circuito. La Magistrada Ponente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Doctora Lucía Gómez Burgos, conoció del recurso y mediante auto unipersonal del 27 de octubre de 1.992, declaró  la nulidad de lo actuado, al considerar que el a-quo carecía de competencia. 2.7 El demandante interpuso recurso de súplica contra el auto en mención, el  que fue resuelto por los restantes Magistrados de la Sala, ordenándose a la H. Magistrada Lucía Gómez Burgos, pronunciarse sobre la apelación. 2.8  La apelación fue resuelta en el sentido de confirmar en su integridad el fallo del Juzgado Quince Civil del Circuito. Sostiene el Tribunal, en su fallo, que "El juez ordinario no esta facultado legalmente para tramitar procesos ejecutivos mientras no se derogue por las partes la cláusula arbitral (...) el proceso ejecutivo debe adelantarse ante los árbitros quienes tienen la facultad de administrar justicia al tenor de las disposiciones que rigen en la actualidad la institución del arbitramento, Decreto 2651 de 1.991". 2.9  El demandante fue condenado por la misma decisión del Tribunal, a pagar los perjuicios ocasionados a la compañía aseguradora, perjuicios que la misma estima entre 22 a 33 millones de pesos. 3.  El actor, mediante escrito dirigido al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, solicitó la conformación de un Tribunal de Arbitramento para dirimir las diferencias surgidas con la sociedad Skandia S.A. El Tribunal se instaló el 22 de abril de 1994, pese a hallarse en curso los procesos ejecutivo y ordinario. 3.1 Mediante auto dictado en la primera audiencia de trámite, el Tribunal en mención, se declaró competente para conocer del proceso: "(...) la coexistencia simultánea de un proceso ante la justicia ordinaria  y otro ante la justicia arbitral, tendiente a definir un conflicto no inhibe per-se al Tribunal arbitral (...)". En su concepto, el artículo 24 del decreto 2279 de 1989 consagra "una prejudicialidad civil en favor de la arbitral". Igualmente, el Tribunal se pronunció en este mismo auto, sobre un recurso de reposición interpuesto por la parte demandada, en la etapa pre arbitral. El tribunal consideró que la ausencia de renuncia por parte del demandante al haber acudido a la justicia ordinaria, lejos de anular la cláusula compromisoria, refrendaba su vigencia. 3.2  Más adelante, mediante auto del 27 de junio de 1994,  los árbitros, accedieron a la petición de desistimiento presentada por el demandante Orlando Yidi Dacarett, quien a su vez fue condenado en costas ( decisión del 30 de junio de 1994.) 4. El peticionario acusa la actuación judicial del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, contenida en el auto del 27 de abril, confirmatorio de la  providencia del 2 de febrero de 1992, proferido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, de constituir una verdadera vía de hecho, violatoria de sus derechos fundamentales. A su juicio,  la decisión no puede denominarse providencia, dado su contenido ilegal. 4.1  Sostiene el actor que la naturaleza del arbitramento es la de ser un proceso de cognición, y que el laudo tiene un carácter declarativo cuya ejecución corresponde a la justicia ordinaria. 4.2. Los árbitros - continúa - no pueden "ejecutar'' por carecer de "imperium". Habiendo sido investidos por particulares y no por el Estado, mal pueden ejercer la fuerza pública de cuyo uso carecen los particulares. 4.3 Estima que el fallo del tribunal, vulnera el debido proceso en dos de sus manifestaciones: el derecho a la jurisdicción y el derecho al juez natural. La decisión de la alta corporación - señala - conduce  a una "denegación de justicia" porque impide que tanto el juez ordinario, como el tribunal de arbitramento conozcan del proceso ejecutivo 4.4 Por último, el actor reitera la procedencia de la tutela en el caso en estudio, enfatiza que la intangibilidad de una providencia deriva de su conformidad tanto formal como material con el ordenamiento, requisitos que no cumple la decisión del Tribunal. 5. El actor solicita que se revoque la decisión proferida por el Tribunal Superior el 27 de abril y, en consecuencia, se dejen sin efecto las actuaciones posteriores al fallo, en especial, el incidente de regulación de perjuicios, el levantamiento de las medidas cautelares y la liquidación de costas decretadas por el Tribunal. Así mismo pide, se disponga el envío del expediente al Juzgado Quinto Civil del Circuito, a fin de que decida las excepciones previas de conformidad con los parámetros que fije el fallo de tutela. 6. La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de agosto 18 de 1.993, denegó la tutela solicitada por el señor Orlando Yidi Dacarett. 6.1 Asevera el juez de tutela, que la acción es improcedente contra providencias judiciales, salvo eventos de actuaciones de hecho. Advierte que en el caso sub-lite, la magistrada, "se limitó a hacer una interpretación jurídica del decreto 2651 de 1.991 en su íntima convicción y criterio como juez de instancia", sin omitir requisito legal alguno. Agrega que de no haber satisfecho al demandante la interpretación acogida, éste tenía a su alcance todos los recursos y medios judiciales para atacar el proveído. Reitera, por último, la prohibición al  juez de debatir asuntos propios del proceso que se revisa. 7. El peticionario impugnó la decisión. Alega que la interpretación que el Tribunal hace de la doctrina de la vía de hecho, es contraria a la sostenida por de la Corte Constitucional, en relación con el control tanto formal como material de las providencias  judiciales. En lo relativo a la interposición de recursos dentro del proceso, el actor expresa que en la medida en que con éstos no se modificó la situación irregular, la vulneración del debido proceso subsiste. Por último, señala, que la autonomía judicial no puede convalidar una actuación irregular, y que el debido proceso tiene un espectro más amplio que la simple concatenación de actuaciones. Anota que la violación del debido proceso se concreta en el desconocimiento del juez natural que es "el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer la jurisdicción en determinado proceso y de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las partes y la división de trabajo establecida por el legislador entre los miembros de la judicatura" 8. El apoderado de la compañía Seguros Skandia S.A, se notificó de la tutela por conducta concluyente al presentar un memorial ante la Corte Suprema de Justicia, en el cual expone las razones por las cuales considera que la decisión del fallador de primera instancia debe ser confirmada. A su juicio, permitir que prospere la acción de tutela significa contrariar lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-543, sobre la procedencia de esta acción contra providencias judiciales. 8.1. Alega igualmente que el señor Yidi Dacarett, ha hecho uso de los diferentes recursos judiciales y arbitrales de manera simultánea. Así mismo, pone de presente que la objeción sobre el mérito ejecutivo de la póliza fue efectuada en debida forma por Skandia y, que por lo tanto, lo que se busca discutir ante la justicia arbitral es lo referente a las excepciones de fondo, lo cual está expresamente permitido por el artículo 2 del decreto 2651 de 1991. 9. La Corte  Suprema de Justicia, mediante sentencia de septiembre 23 de 1994, concedió la tutela solicitada y revocó el fallo denegatorio proferido por el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, por considerar que éste configuraba una vía de hecho, carente de todo efecto jurídico. 9.1 Afirma  la Corte Suprema de Justicia que la tutela procede por violación del debido proceso contra decisiones que constituyen, pese a su apariencia de legalidad, verdaderas vías de hecho. El derecho al debido proceso - señala - desarrolla el derecho de acceso a la justicia con el cual guarda íntima relación. El acceso a la justicia no consiste únicamente en la posibilidad pasiva de acudir a ella, sino que comprende la posibilidad de utilizar todos los instrumentos a fin de hacer conocer al juez los intereses y derechos en conflicto. De otro lado, el debido proceso comprende todas las facultades del juez enderezadas a garantizar "la efectividad del derecho material" 9.2  La Corte Suprema de Justicia subraya que el debido proceso tiene como regla imperativa el adelantamiento de los procesos ante el juez competente. Igualmente estima que el Estado es el "titular  nato" del poder jurisdiccional, no obstante, excepcional y transitoriamente, se permite que el Estado delegue la función de administrar justicia en particulares, como son los árbitros (art. 116, inciso final C.P). A juicio de la Corte, la ley actual conserva "el criterio tradicional de reserva por parte del Estado del poder jurisdiccional de ejecución", razón por la cual "se excluye la posibilidad de cláusula compromisoria, compromiso y arbitraje en asuntos de ejecución". La Alta Corporación señala que el  arbitramento no impide a las partes, al tenor del artículo 2011, derogado, del C. de Co, adelantar ante los jueces ordinarios los procesos de ejecución, máxime si se tiene presente la imposibilidad  jurídica de los árbitros de ejecutar sus propios laudos. A su juicio la normatividad vigente, artículo 96 de ley 23 de 1.991 y 40 del decreto 2279 de 1.989, recogen de manera implícita lo preceptúado por el artículo 2011.  Concluye de lo anterior que toda ejecución está vetada a los árbitros. 9.3  El fallador de tutela considera que del artículo 2011 del Código de Comercio citado, se desprende que los árbitros “[si] no pueden ejecutar coactivamente sus propias decisiones, mucho menos pueden hacerlo respecto de otras decisiones judiciales, ni de decisiones o títulos creados por los particulares que requieran de poder o potestad coactiva”. Por lo tanto, "si la ley no establece distinción dentro de su reserva estatal, para este tipo de conocimiento, se concluye que de la competencia y jurisdicción arbitral quedan excluidos todos los procesos ejecutivos incluyendo los atinentes a las pólizas de seguro en los casos del art. 8o de la ley 45 de 1990". " (...) Si en un caso determinado - puntualiza la Corte -  la ley impone al Estado conocer por medio de jueces, determinados procesos, no pueden estos últimos sustraerse por ningún motivo a su conocimiento, a pesar de que exista cláusula compromisoria en contrario, pues sería ineficaz de pleno derecho conforme con el artículo 6º del C.P.C. De allí que si, en contra de los dicho, se adoptan decisiones en el sentido de sustraerse al ejercicio de la jurisdicción ejecutiva radicada exclusivamente en el Estado, no sólo se viola, como se dijo, el debido proceso sino que quebranta el derecho fundamental al acceso "debido" a la administración de justicia. Porque el Estado se sustrae a su  "deber" exclusivo de administrar justicia en materia de procesos de ejecución, sin que para ello pueda aducirse que aún le queda la posibilidad de acceder ala justicia arbitral, pues, siendo un deber exclusivo del Estado su prestación no sería lo que la Constitución y la ley ordena que debe prestarse en los ciudadanos. Más aún ,esa decisión que ordena que la jurisdicción no sea prestada por el Estado sino por los árbitros, no sólo impide que aquel cumpla con su deber sino que también arriesga a que estos últimos rechacen su conocimiento por falta de jurisdicción, dejando la ejecución sin juez que la decida, o que, por el contrario conozcan de ella contrariando el ordenamiento jurídico colombiano. Todo lo cual, a todas luces, constituye una actuación arbitraria que, por estar por fuera del marco constitucional y legal pertinente, configura una vía de hecho, susceptible de amparo mediante tutela" (Corte Suprema de Justicia. Sala Civil de Casación, providencia del 23 de septiembre de 1.994) 9.4 Por lo anterior, la Corte Suprema concluye que asiste la razón al actor, al solicitar la revocatoria del fallo del Tribunal, por cuanto el "proceso de ejecución es competencia privativa del Estado" y si bien la cláusula compromisoria puede extenderse a las diferencias que se susciten en la ejecución del contrato, no puede predicarse lo mismo de "la ejecutabilidad del contrato como título ejecutivo" 10.  Seguros Skandia solicitó, mediante escrito del 27 de septiembre de 1994, la aclaración de la providencia de la Corte Suprema de Justicia, proferida el 23 de septiembre del mismo año. La Corte negó la solicitud, por considerar que versaba sobre un objeto diferente de la acción decidida. 11. El apoderado de la sociedad aseguradora, presentó un memorial al Tribunal Superior de Bogotá en el que solicitó se diera aplicación a los artículos 4 y 230 de la Constitución Nacional a fin de inaplicar la decisión de la Corte Suprema de Justicia por desconocer el principio de la doble instancia y el atribuir el carácter de vía de hecho a una providencia judicial por razones puramente interpretativas. 12. En un memorial, similar al presentado a la Corte Suprema de Justicia, la Compañía aseguradora Skandia, se dirige a la Corte Constitucional para solicitar que en la revisión de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia se tengan en cuenta las consideraciones que ha planteado en sus diversos escritos. 12.1 El escrito en mención, se divide en dos partes. En la primera de ellas, el apoderado de la sociedad expone su versión de los hechos. Afirma que Skandia no guardó silencio ante la reclamación sino que, por el contrario, solicitó al asegurado aclarar la identidad del bien asegurado. Pone de presente que el demandante cometió diversas irregularidades al iniciar un proceso ejecutivo y un proceso ordinario en forma paralela. Señala que el actor tras desistir del proceso ordinario, lo reactivó y simultáneamente convocó a un Tribunal de Arbitramento, desistiendo más adelante de su demanda arbitral. Considera, el apoderado de la sociedad, que el actor, no satisfecho con estas actuaciones, instauró la tutela en busca de una "cuarta instancia". 12.2 La segunda parte del memorial se dirige a rebatir los fundamentos jurídicos de la decisión de La Corte Suprema de Justicia. A su juicio, la Corte Suprema de Justicia interpretó equivocadamente los artículos 1 y 2 del decreto 2279, que extienden el pacto arbitral a todas las diferencias que surjan del contrato. Estima que la Corte falló con base en los artículos 2011 del C de Co. y 663 del  C.P.C., normas derogadas. Señala que "es falsa" la disyuntiva de la Corte  en torno a que el conocimiento por parte de los árbitros de un proceso de ejecución, consiste en una denegación de justicia, por cuanto si bien es cierto que el Tribunal arbitral no puede ejecutar, si puede discutir el mérito ejecutivo de un título, por tratarse de una cuestión declarativa. En su concepto si el decreto 2651 de 1.991 permite el pacto de compromiso en el proceso ejecutivo, no existe razón para no aceptar la cláusula compromisoria. A su juicio, el decreto en mención acabó con la discusión en torno a si el trámite arbitral era ajeno al proceso ejecutivo, permitiendo que las partes acudieran libremente al proceso arbitral. Por último, niega que la decisión del Tribunal constituya una vía de hecho y transcribe apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. FUNDAMENTOS El Problema planteado 1. En la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 23 de septiembre de 1994, objeto de revisión, se sostiene la tesis de la ineficacia del pacto arbitral que pretenda sustraer a la jurisdicción ordinaria del Estado la competencia para conocer de los procesos ejecutivos. El Estado se reserva, según la sentencia, el poder jurisdiccional de ejecución, en razón de su naturaleza coercitiva y del grado de injerencia que se obra en la esfera de la libertad (mandamiento forzoso de pago) y del patrimonio (embargo, secuestro, orden de llevar a cabo la ejecución, remate etc.) del ejecutado. La competencia y jurisdicción arbitrales, por consiguiente, se extienden únicamente a las controversias transigibles, esto es, a aquéllas que requieren de certeza jurídica mediante transacción o sentencia ya sea declarativa o condenatoria. 2. La sociedad Skandia Seguros Generales S.A., a la cual esta Corte reconoce su carácter de coadyuvante de las autoridades judiciales demandadas en el presente proceso de tutela (D. 2591 de 1991, art. 13), en sendos escritos, el primero, presentado a la Corte Suprema de Justicia antes de que ésta dictara su fallo y en el que se solicita la confirmación de la sentencia de tutela de primera instancia y, el segundo, dirigido a esta Corporación, se opone a las pretensiones del actor e impugna, desde distintos ángulos, el fallo materia de revisión. La tesis básica que esgrime la coadyuvante es la de que si bien los árbitros no pueden llevar a cabo ejecuciones, sí pueden, en cambio, conocer de las controversias que se originen en los títulos en los que aquéllas se fundamentan. La cláusula de arbitramento y el compromiso, por ende, pueden versar sobre las controversias que se presenten en un proceso ejecutivo cuando se formulan excepciones, lo que conduce a que en la práctica este proceso se torne en declarativo y la litis pueda ser sometida a decisión arbitral que, desde luego, una vez producida, deberá necesariamente ser ejecutada por los funcionarios judiciales permanentes. La  sociedad coadyuvante apela a distintos argumentos legales para apoyar su tesis: (1) el D. 2279 de 1989, derogó los artículos 2011 del Código de Comercio y 663 del Código de Procedimiento civil, que impedían sujetar los procesos de ejecución al compromiso o a la cláusula compromisoria; (2) en el Decreto 2279 de 1989, aparte de no contener la limitación anterior, se dispuso que "la cláusula compromisoria puede estipularse para someter a decisión arbitral, todas o algunas de las diferencias que se susciten en relación con un contrato determinado; si éstas no se especificaren, se presumirá que la cláusula compromisoria se extiende a todas las diferencias que puedan surgir de la relación contractual"; (3) El D. 2651 de 1991 extendió a los procesos de ejecución las instituciones del arbitraje y de la conciliación, como se deduce del tenor mismo de su artículo 2 (*); (4) A voces del artículo 11 del D. 2651 de 1991, "en razón del pacto arbitral los árbitros quedan investidos transitoriamente de la función de administrar justicia (... )". De otro lado, la coadyuvante advierte que las providencias judiciales en firme, conforme lo estableció la Corte Constitucional en su sentencia del 1o de octubre de 1992, no pueden ser objeto de la acción de tutela, salvo el caso de que ellas constituyan una verdadera vía de hecho. A este respecto, señala, una simple diferencia de criterio sobre el alcance de la ley, no es capaz de convertir una decisión judicial correctamente dictada en vía de hecho. Desde el punto de vista legal, la tesis de la coadyuvante, adolece de imprecisiones, en primer lugar debe señalarse que si bien es cierto que los artículos 2011 y 663, fueron derogados por el decreto 2651 de 1.991, la normatividad vigente sólo contempla la posibilidad de acudir a arbitramento en un proceso de ejecución cuando la decisión tiene origen en un compromiso, es decir, éllo, sólo podrá darse cuando las partes, una vez surgido y determinado el objeto de la controversia, celebran un acuerdo. Por lo tanto, la legislación no contempla la posibilidad de pactar la cláusula compromisoria con el objeto de excluir ex ante la competencia radicada en los jueces para adelantar la ejecución. La afirmación del apoderado de la sociedad aseguradora referente a que el artículo 96 de la ley 23 de 1.991 modificatorio del artículo 1 del decreto 2279 de 1.989, no excluye controversia alguna del pacto arbitral, necesita ser matizada, pues la norma no puede ser interpretada como una habilitación del legislador para que toda controversia pueda ser objeto de arbitramento. Del tenor literal del mismo artículo se desprende que sólo aquello susceptible de transacción puede ser decidido por la justicia arbitral. 3. Los argumentos del actor, reseñados en otra parte de esta sentencia, en lo sustancial, coinciden con los esgrimidos por la Corte Suprema de Justicia. Adicionalmente, en relación con la impugnación formulada por la coadyuvante,  precisa que el proceso ejecutivo no es susceptible de ser parcelado de modo que a un juez se asigne el conocimiento de las excepciones y a otro diferente la expedición del mandamiento ejecutivo. Agrega que, aún en el evento de que la posición de la coadyuvante fuera cierta, se habría presentado una violación del debido proceso, pues el decreto 2651 de 1991, en el cual ella se fundamenta, sólo entró a regir el día 10 de enero de 1992, en tanto que la demanda ejecutiva fue presentada el 20 de agosto de 1991. 4. En el plano constitucional las tesis enfrentadas se derivan de dos posturas interpretativas distintas sobre el alcance de la competencia de los árbitros. Según el artículo 116 de la CP, "los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley". Para la Corte Suprema de Justicia y el actor, la función jurisdiccional de los árbitros es limitada y, de la misma, definitivamente queda sustraída el conocimiento de las acciones ejecutivas. En los restantes fallos de la justicia ordinaria y de tutela reseñados, así como en los memoriales de la  coadyuvante, se asume la existencia de una competencia amplia para los árbitros que, en virtud del compromiso o de la cláusula compromisoria, podrían inclusive sustituir a la jurisdicción ordinaria del Estado en esta materia, por lo menos en lo que atañe a la definición de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado con base en un título ejecutivo. Los diferentes argumentos legales que se exponen, se encuentran en realidad determinados por esta concepción inicial. Por esta razón la Corte analizará, desde la perspectiva constitucional, el problema de fondo que plantea la controversia sub lite y que consiste en determinar si las partes enfrentadas pueden válidamente, en virtud de compromiso o de cláusula compromisoria, habilitar a los árbitros para sustituir total o parcialmente a la jurisdicción ordinaria del Estado en asuntos de naturaleza ejecutiva. Alcance constitucional del arbitramento y de la conciliación 5. El derecho si es preciso puede hacerse cumplir de manera forzada a través de la utilización de la coacción. El desacato de la norma, apareja la correlativa imposición, actual o posible, de una específica sanción o consecuencia negativa para el sujeto que realiza el comportamiento o la abstención proscritas. El carácter coactivo es, pues, rasgo esencial de la normatividad jurídica, sin el cual se corre el riesgo de socavar su función como técnica de control y de orientación social. Esta dimensión del orden jurídico, no descarta que sus mandatos frecuentemente se cumplan de manera espontánea, y se postula sin perjuicio de que lo deseable en una sociedad democrática y participativa, sea la realización del derecho, como marco de la convivencia pacífica, con el menor recurso a la fuerza. La coercibilidad, elemento que acompaña al derecho, requiere de la existencia permanente de un aparato institucionalizado que administre la coacción de conformidad con la Constitución y la ley, las que a su turno le imprimen a su ejercicio, en razón del contenido y valores que defienden, el sello indeleble de la legitimidad democrática. Sólo así, el empleo de las medidas de coacción por las instituciones permanentes del Estado, no se identifica con la violencia o el terror organizado. El ordenamiento jurídico no se limita a diseñar y establecer el aparato de fuerza y las condiciones para su ejercicio, sino que, adicionalmente, indica el método de su actuación y las formas procesales que deben observarse cuando se viola una norma jurídica y se hace entonces necesario poner en marcha sus dispositivos de constreñimiento o de reparación. En este orden de ideas, el uso de la coacción resulta inseparable de sus condiciones de ejercicio y de las formas procesales que deben agotarse para su correcto empleo, fijadas en el derecho objetivo. 6. Los particulares, en su condición de conciliadores y árbitros, transitoriamente, pueden administrar justicia. Se pregunta la Corte si en este caso, la indicada investidura, les permite recibir y ejercitar válidamente habilitaciones de las partes para adelantar a través del procedimiento arbitral juicios de ejecución con base en títulos ejecutivos o definir aspectos centrales en los que se ventilen ante la jurisdicción ordinaria, como sería la decisión de las excepciones propuestas por la persona demandada. 7. Según el artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden  tener por objeto asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente que no todos lo son.  En segundo término,  la paz y el orden público, se ponen en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se  les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo.  No es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art 113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que trascienden  la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales no sea  posible habilitación alguna. No todo asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser trasladado a la justicia arbitral. Entre las materias vedadas a los árbitros y conciliadores, por las razones anotadas, se encuentra el conocimiento de las pretensiones ejecutivas. La existencia de un título ejecutivo con base en el cual se formula la demanda, así posteriormente se presenten excepciones y se deba decidir sobre éstas, coloca la controversia en un momento posterior al de la mera configuración del derecho. Lo que se busca a través de la acción ejecutiva es la intervención del Estado con miras no a zanjar una disputa, sino a hacer efectivo un derecho sobre cuya existencia el demandante no ha menester reconocimiento distinto al de la verificación del título que, en los términos de la ley, le sirve de suficiente causa y prueba. De otro lado, la ejecución está íntimamente ligada al uso de la fuerza pública que, por las razones anotadas, ni la ley ni el pacto pueden transferir a los árbitros o conciliadores. 8. Las normas legales que regulan el arbitramento deben ser interpretadas a la luz de la Constitución. Contrariamente, la coadyuvante intenta explicar el alcance del artículo 116, inciso final, de la Constitución Política, a partir de la consideración que le merecen las normas legales que gobiernan la materia. En este sentido, las restricciones legales a la institución arbitral, apuntan a justificar la imposibilidad de que ella pueda convertirse en foro sustituto de la jurisdicción  ordinaria. En verdad, la materia arbitrable sólo puede estar integrada por asuntos o cuestiones susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir. El ámbito de lo transable abarca los objetos - bienes, derechos y acciones - sobre los cuales existe capacidad de disposición y de renuncia. La conciliación  y el arbitraje presuponen una diferencia o disputa entre las partes o la posibilidad de que entre ellas surja una controversia. El mismo concepto de parte que utiliza la Constitución se refiere a la posición asimétrica o de confrontación en que se encuentran dos o más sujetos, derivable de un conflicto actual o potencial. Alrededor del título ejecutivo bien puede darse un debate sobre su existencia y validez, pero éste tiene una connotación distinta. En primer término, con base en el título su beneficiario o tenedor solicita al juez se decrete y lleve a efecto su cumplimiento coactivo, no la mera definición de un derecho, como quiera que en su favor obra la presunción de titularidad del respectivo derecho. Si la contraparte opone excepciones, su resolución positiva o negativa es puramente incidental y, por tanto, se inscribe en un momento que todavía pertenece al curso de acción que ha de seguir el Estado cuando se propone aplicar la coacción y que consiste en determinar previamente si existen las condiciones de validez y de eficacia establecidas en la ley para seguir adelante con la ejecución. En todo caso, dado que los factores de competencia se toman en cuenta en el momento de entablar la acción, desde la perspectiva del tenedor del título ejecutivo que se apresta a requerir la intervención de la jurisdicción, no existe diferencia ni controversia sobre la existencia y extensión de su derecho, sino necesidad de la intervención del Estado para procurar su cumplimiento. La ausencia de poder coactivo de los árbitros, lo corrobora la disposición del D.2279 de 1989, que somete a la justicia ordinaria lo relativo a la ejecución del laudo, de conformidad con las reglas generales (Ibid, art. 40, parágrafo). Si en verdad dispusieran de este poder los árbitros, la norma sobraría. Idéntica conclusión cabe extraer del inciso 2o del artículo 1o del decreto 2279 de 1989, modificado por el artículo 96 de la ley 23 de 1989, que en punto al arbitramento sobre el contrato de arrendamiento, establece que "los aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria". Finalmente, tampoco tiene asidero constitucional el arbitraje circunscrito a la definición de las excepciones propuestas por la parte ejecutada. El proceso ejecutivo es inescindible y conserva ese carácter aún en la fase cognitiva que se debe recorrer a fin de resolver las excepciones presentadas contra el título. La definición de las excepciones es un momento en el trámite que ha de seguir el Estado antes de consumar la ejecución. Resulta contrario a toda economía procesal, que para llevar a cabo una ejecución se deba suspender el proceso ejecutivo, reconocer en un proceso declarativo la calidad ejecutiva del título, base de  la ejecución y, posteriormente reiniciar la ejecución misma. De otro lado los arreglos extrajudiciales a que lleguen eventualmente las partes y que puedan conducir al desistimiento de la acción ejecutiva, no se califican como arbitramento ni desvirtúan la esencia de la jurisdicción. Adicionalmente, cabe anotar que los procesos ejecutivos se inician con base en un título que de conformidad con la ley, presta mérito ejecutivo, hipótesis que difiere del supuesto en el que es necesario resolver previamente sobre la existencia de un derecho, lo que ciertamente si corresponde  a la competencia del Tribunal de Arbitramento. El interés público y el contrato de seguro 9. El artículo 1053 del Código de Comercio, modificado por el artículo 80 de la ley 45 de 1990, expresa: "La póliza prestará mérito ejecutivo contra el asegurador, por sí sola, en los siguientes casos: 1. En seguros dotales, una vez cumplido el respectivo plazo. 2 . En los seguros de vida, en general, respecto de los valores de cesión o rescate, y 3. transcurrido un mes contado a partir del día en el cual el asegurado o el beneficiario o quien los represente, entregue al asegurador la reclamación aparejada de los comprobantes que, según las condiciones de la correspondiente póliza, sean indispensables para acreditar los requisitos del artículo 1077, sin que dicha reclamación sea objetada de manera seria y fundada. Si la reclamación no hubiere sido objetada, el demandante deberá manifestar la circunstancia en la demanda". El precepto citado tiene como antecedente la medida de protección al asegurado o beneficiario incorporada en la regulación legal de la actividad aseguradora desde la expedición de la ley 105 de 1927 (art. 25). Se pretende de esta manera garantizar los derechos del asegurado y del beneficiario del contrato de seguro y desalentar, de otra parte, las prácticas dilatorias del asegurador reacio a cumplir sus propias obligaciones. Verificado el siniestro y cumplidos los restantes requisitos enunciados en la norma, se opera, en el tercer caso, una presunción legal que edificada sobre el silencio del asegurador o su objeción no seria ni fundada, permite dar por probados el siniestro, la cuantía del daño y el derecho a la respectiva indemnización. La acción ejecutiva a la que la ley reconoce mérito ejecutivo, produce una inversión de la carga de la prueba, que desplaza al asegurador, a través del mecanismo de la excepciones, la tarea de desvirtuar o enervar la existencia, validez o efectos del título. De acuerdo con el artículo 335 de la CP., la actividad aseguradora es de interés público y se ejerce con arreglo a la ley. Consulta el interés público que en los contratos de seguros, la parte débil que, por lo general, se identifica con el asegurado o beneficiario, realizadas las condiciones a las que se supedita su derecho reciba efectivamente y en el menor tiempo posible la prestación prometida. El mérito ejecutivo que se atribuye a las pólizas en los casos examinados, neutraliza y frustra las prácticas abusivas a las que podrían recurrir las empresas aseguradoras. Estas últimas, de ordinario, no sólo despliegan su poder en el momento inicial, al fijar unilateralmente las condiciones generales del contrato, sino que en el curso de la relación negocial - se ha observado por parte del legislador histórico -, de manera no infrecuente, esquivan o dilatan injustificadamente el cumplimiento de sus compromisos. La disposición legal citada es el medio al cual ha recurrido la ley para introducir un factor de equilibrio entre asegurado o beneficiado y el asegurador. El reconocimiento de mérito ejecutivo a la póliza, sin duda constituye un instrumento eficaz diseñado por la ley para la defensa efectiva de los derechos de los asegurados. Como quiera que la disposición se inspira en el interés general y en el favorecimiento de la parte débil del contrato, no puede ser derogada por pactos particulares. En efecto, si se concede validez a las cláusulas compromisorias enderezadas a que el asegurado renuncie al proceso ejecutivo para hacer efectiva la póliza, que las compañías aseguradoras incorporen en sus módulos contractuales a los que normalmente adhieren las personas que demandan sus servicios, irremisiblemente se marchitaría la protección que la ley ha querido ofrecer. El legislador pretendió reforzar, en los contratos de seguro, la protección legal que encuentra toda persona en el proceso ejecutivo, como medio último para lograr el cumplimiento de las obligaciones, al consagrara en el artículo 1053 del Código de Comercio, una presunción legal en favor del asegurado. De la misma manera que los particulares no pueden, a través del pacto arbitral, atraer hacia su propia órbita el ejercicio de la jurisdicción para ejecutar a los deudores, tampoco resulta lícito apelar al contrato para restar eficacia y minar el repertorio de instrumentos de orden público que el Estado ha considerado indispensable ofrecer a la parte débil de los contratos que se celebran con las compañías de seguros. Confirmación del fallo objeto de revisión Las razones expuestas, aunadas a las sostenidas en su sentencia por la Corte Suprema de Justicia, son suficientes para confirmar su decisión. La providencia del Tribunal contra la cual se entabló la acción de tutela, ciertamente significaba la abdicación ilegítima de la jurisdicción y competencia exclusivas del Estado, y su implícita cesión a los particulares investidos de la función arbitral. Las consecuencias que ineludiblemente se siguieron de la censurable resignación de la competencia y que han afectado los derechos constitucionales del actor, como acertadamente lo puso de presente la Corte Suprema de Justicia, fueron la violación del debido proceso y la negativa de acceso a la justicia. Entre una y otra vulneración existe una íntima relación de concedida. Cuando la jurisdicción permanente del Estado se declara incompetente - sin serlo - en una materia que tampoco corresponde al resorte de la función jurisdiccional que se desarrolla a través de árbitros, el vacío de jurisdicción y de competencia, tal vez inadvertidamente suscitado por la providencia inhibitoria, atestigua un flagrante desconocimiento de los indicados derechos fundamentales. Por lo general, los errores judiciales no pueden servir de presupuesto a una vía de hecho. Sobre este punto la jurisprudencia de la Corte ha sido clara y terminante. Sin embargo, ello no se ha predicado de los errores manifiestos y mayúsculos que, como el del caso presente, contabiliza entre sus consecuencias gravosas para los derechos fundamentales de la personas y para el Estado de derecho, la renuncia injustificada  de la jurisdicción sobre la facultad de ejecución y la ilegítima desposesión del juez en una causa judicial que se deja abandonada. Por último, por no ser materia de la acción de tutela, no entra la Corte a determinar si el actor, como lo ha manifestado la parte coadyuvante de las autoridades demandadas, al interponer simultánea y sucesivamente diversas acciones judiciales, ha podido tanto él como su abogado abusar de la jurisdicción y estar incurso, el último, en una violación del régimen legal y ético de la profesión. En la copia de la providencia proferida por el Juez Treinta y uno Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, se ordenó para estos efectos poner dichos hechos en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura-Sala Disciplinaria. Con ese mismo objeto, se dispondrá en esta sentencia el envío de copia de la misma al indicado organismo jurisdiccional, para lo de su competencia. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, R E S U E L V E PRIMERO.-   Confirmar en su integridad el fallo de tutela proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de fecha 23 de septiembre de 1.994 SEGUNDO.-  Ordenar que se compulsen copias de esta providencia al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinte ( 20) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)). Aclaración de voto a la Sentencia No. T-057/95 Concuerdo con la decisión, pero no con la totalidad de las razones expuestas como conducentes a ella. Muchas de las consideraciones acerca del monopolio de la fuerza por parte del Estado - me parece-, parte del supuesto de que son los propios árbitros los que estarían facultados para ejercerla y creo que no ese el caso. A mi juicio, las disgresiones en torno  a un hecho indiscutible, pero que no es lo que se discute en el caso sub-judice oscurecen la argumentación y la debilitan en lugar de aclararla y vigorizarla. fecha ut supra. CARLOS GAVIRIA DIAZ Auto No. 004/96 NULIDAD SENTENCIA DE TUTELA-Ejecución de obligaciones contractuales por árbitros/ACCION DE TUTELA-Análisis constitucional de materia contractual Es indudable que si el arbitramento no comprendía o se extendía a la actuación de la pretensión ejecutiva ante los árbitros, la omisión de los jueces que conocieron de ésta comportaba una clara denegación de justicia. Distinto sería el caso si se hubiera referido a aspectos meramente obligacionales, sin incidencia directa en los derechos fundamentales, de rango legal o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. En relación con la alegada violación de la jurisprudencia en materia contractual la Sala de Revisión no se apartó de la jurisprudencia de la Corporación, pues el análisis contenido en su sentencia se realizó desde una perspectiva exclusivamente constitucional y bajo la óptica de que el tema tenía incidencia directa en la definición sobre la existencia de una vulneración de un derecho fundamental. Por lo demás, no resulta apropiado alegar violación de la jurisprudencia de la Corporación, cuando precisamente la sentencia que se revisa fue la primera que se dictó por una Sala de Revisión en la cual se fijó el alcance constitucional de la jurisdicción arbitral frente al ejercicio del poder coactivo del Estado a través del proceso de ejecución. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Omisión de conocer asunto ejecutivo La omisión de los jueces ordinarios, patente en sus autos inhibitorios de conocer de la pretensión ejecutiva del peticionario, constituía una vía de hecho judicial. Los razonados y sólidos argumentos para afirmar la competencia de la jurisdicción ordinaria en relación con el conocimiento de los procesos ejecutivos, pese a la existencia de una cláusula contractual que consagre el arbitramento, que para la Sala de Revisión no merecieron reparo alguno, conducen a la inequívoca conclusión de que en dicha jurisdicción se radica la referida competencia y que, por ende, la omisión de los jueces ante los cuales se formuló la pretensión ejecutiva generaba una manifiesta denegación de justicia. TITULOS VALORES-Ejecución Los titulares o poseedores legítimos de títulos valores y otros que prestan mérito ejecutivo, desde luego no ignoran que frente a sus demandas ejecutivas el deudor demandado puede oponer excepciones de diferente naturaleza y que en tal evento su pretensión es controvertida y sometida a debate judicial, incluso hasta el punto de llegar a ser objeto de transacción o de ser sometida a arbitramento. Sin embargo, conviene precisar que al proceso ejecutivo se acude, en primer término, a solicitar que se realice el derecho y que se pongan en movimiento los mecanismos judiciales ideados para garantizar el pago del crédito cuyo cobro se persigue, aunque luego el respectivo título pueda tornarse en algo discutible. Ello es así, porque los títulos ejecutivos tienen una propiedad que los caracteriza como tales, y quienes los poseen tienen una creencia y una plena convicción jurídica, que el ordenamiento jurídico alienta y garantiza, en el sentido de que el documento que los contiene legitima por si mismo el ejercicio o la realización de un determinado derecho y ciertamente configurado. VIA DE HECHO-Desconocimiento arbitrario del ordenamiento jurídico No es admisible el argumento en el sentido de que no es equiparable una vía de hecho a discrepancias de criterios entre el juez que dictó la providencia cuestionada en tutela y el juez que conoce de la petición de amparo del derecho fundamental violado o amenazado, porque la decisión no fue un simple error de criterio, sino la renuncia pasiva a su competencia, dentro del ámbito de la jurisdicción de que es titular, para conocer de una clase especial de acción, como la ejecutiva. Luego, el error constituyó una verdadera "vía de hecho", generada por el desconocimiento arbitrario del ordenamiento jurídico, al desconocer los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia ante el juez natural que debía conocer de la pretensión ejecutiva del demandante en tutela. Ref.: Solicitud de nulidad de la Sentencia No. T-057 del 20 de Febrero de 1995. Peticionario: Sociedad Skandia Seguros Generales S.A. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Santafé de Bogotá D.C. febrero veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis (1996). I. ADVERTENCIA PRELIMINAR. La solicitud de nulidad formulada por la Sociedad Skandia Seguros Generales S.A. contra la sentencia T- 057/95, proferida por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, correspondió en reparto al H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, quien presentó ante la Sala Plena de la Corporación el respectivo proyecto de auto. La Sala Plena de la Corte Constitucional en su sesión del 22 de febrero de 1996 analizó la ponencia de dicho Magistrado y por mayoría de votos la rechazó. En tal virtud, se designó como nuevo ponente al Magistrado Antonio Barrera Carbonell, con el fin de que elaborara el auto contentivo de la decisión mayoritaria. II. ANTECEDENTES. 1. La acción de tutela promovida por el señor Orlando Yidi Dacarett. 1.1. Dieron origen a la acción de tutela instaurada por el señor Orlando Yidi Dacarett ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá los siguientes hechos: Entre la sociedad Skandia Seguros Generales S.A. y el señor Orlando Yidi Dacarett se celebró el 31 de Enero de 1989 un contrato  seguros de casco y maquinaria que se consignó en la póliza C-20031. Durante la vigencia del seguro ocurrió uno de los riesgos amparados, como fue el hurto de la lancha de propiedad del tomador del seguro, quien presentó ante la aseguradora la respectiva reclamación. Transcurrido el término legal sin que se hubiera objetado la reclamación ni recibido la indemnización del siniestro, el asegurado promovió el proceso ejecutivo ante el juzgado 15 Civil del Circuito, dentro del cual se desestimaron sus pretensiones al declararse probada la excepción de cláusula compromisoria propuesta por la referida sociedad. Posteriormente, el señor Orlando Yidi Dacarett promovió proceso ordinario ante el Juzgado 31 Civil Municipal de Santafé de Bogotá, dentro del cual se declaró igualmente probada la excepción de cláusula compromisoria. La decisión del Juzgado del Circuito fue apelada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión recurrida. Para el Tribunal, "el juez ordinario no está facultado legalmente para tramitar procesos ejecutivos mientras no se derogue por las partes la cláusula arbitral", y admite que "el proceso ejecutivo debe adelantarse ante los árbitros quienes tienen la facultad de administrar justicia ...". Las decisiones precedentes tuvieron su fundamento en una cláusula introducida en el contrato de seguro, cuyo contenido es el siguiente: "Arbitramento. El asegurado y Skandia convienen en someter a un tribunal de arbitramento constituido en Bogotá, cualquier duda que pudiera ocurrir en la ejecución de este contrato y a no intentar demanda o acción judicial alguna o de otra naturaleza mientras de común acuerdo no hayan resuelto prescindir del juicio arbitral". A instancia del señor Orlando Yidi Dacarett se integró un Tribunal de Arbitramento, con el fin de dirimir la controversia surgida con motivo del aludido contrato, el cual debidamente instalado afirmó su competencia para conocer del asunto. Mediante auto del 27 de junio de 1994 el Tribunal acogió el desistimiento presentado por el citado. La acción de tutela formulada por el señor Orlando Yidi Dacarett se dirigió contra la decisión del 27 de abril de 1994 proferida por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, que confirmó la providencia del 2 de febrero de 1992 proferida por el Juzgado 15 Civil del Circuito, la cual declaró probada la excepción de cláusula compromisoria, por considerar el peticionario que se violó la garantía del debido proceso, en cuanto se desconocieron los derechos a la jurisdicción y al juez natural, incurriéndose por consiguiente en una vía de hecho, pues los árbitros carecen del imperio para forzar el cumplimiento de una obligación, atributo que sólo reposa en cabeza de los jueces ordinarios. 1.2. El Tribunal Superior de Santafé de Bogotá negó la tutela reclamada, por considerar que esta acción es inconducente para atacar decisiones judiciales en firme, a menos que se presente una vía de hecho, la cual, a su juicio, en el caso examinado no se configuró, si se considera que la providencia acusada se limitó a hacer una interpretación jurídica del decreto 2651 de 1991, aparte de que el petente disponía de otros medios judiciales para impugnarla. 1.3. La Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, mediante fallo del 23 de Septiembre de 1993 concedió la tutela impetrada, por considerar que la providencia del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, a que se hizo referencia antes, constituía una vía de hecho y, en consecuencia, carecía de eficacia jurídica. Señaló la Corte en su decisión, que la ley mantiene "el criterio tradicional de reserva por parte del Estado del poder jurisdiccional de ejecución", en razón de lo cual, "se excluye la posibilidad de cláusula compromisoria , compromiso y arbitraje en asuntos de ejecución".  Refuerza el criterio precedente afirmando que si los árbitros "no pueden ejecutar coactivamente sus propias decisiones, mucho menos pueden hacerlo respecto de otras decisiones judiciales, ni de decisiones o títulos creados por los particulares que requieren de poder o potestad coactiva". 1.4. La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional mediante sentencia T-057 del 20 de febrero de 1995[1] confirmó en su integridad el fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. Los fundamentos de dicha sentencia se sintetizan de la siguiente manera: a) Según el artículo 116 de la Constitución Política la ley puede con carácter transitorio y excepcional atribuir función jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores, en relación con controversias susceptibles de ser compuestas a través del arbitraje o la conciliación. b) No todo asunto de competencia de los jueces ordinarios puede ser trasladado a la justicia arbitral. La paz y el orden público se ponen en peligro si a los particulares obrando como conciliadores o árbitros se  les faculta para disponer del poder coactivo.  Por consiguiente, las pretensiones ejecutivas se excluyen de su conocimiento. "La existencia de un título ejecutivo con base en el cual se formula la demanda, así posteriormente se presenten excepciones y se deba decidir sobre éstas, coloca la controversia en un momento posterior al de la mera configuración del derecho. Lo que se busca a través de la acción ejecutiva es la intervención del Estado con miras no a zanjar una disputa, sino a hacer efectivo un derecho sobre cuya existencia el demandante no ha menester reconocimiento distinto al de la verificación del título que, en los términos de la ley, le sirve de suficiente causa y prueba. De otro lado, la ejecución está íntimamente ligada al uso de la fuerza pública que, por las razones anotadas, ni la ley ni el pacto pueden transferir a los árbitros o conciliadores." c) Las normas legales que regulan el arbitramento deben ser interpretadas a la luz de la Constitución. "En verdad, la materia arbitrable sólo puede estar integrada por asuntos o cuestiones susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir. El ámbito de lo transable abarca los objetos - bienes, derechos y acciones - sobre los cuales existe capacidad de disposición y de renuncia. La conciliación  y el arbitraje presuponen una diferencia o disputa entre las partes o la posibilidad de que entre ellas surja una controversia. El mismo concepto de parte que utiliza la Constitución se refiere a la posición asimétrica o de confrontación en que se encuentran dos o más sujetos, derivable de un conflicto actual o potencial. Alrededor del título ejecutivo bien puede darse un debate sobre su existencia y validez, pero éste tiene una connotación distinta. En primer término, con base en el título su beneficiario o tenedor solicita al juez se decrete y lleve a efecto su cumplimiento coactivo, no la mera definición de un derecho, como quiera que en su favor obra la presunción de titularidad del respectivo derecho. Si la contraparte opone excepciones, su resolución positiva o negativa es puramente incidental y, por tanto, se inscribe en un momento que todavía pertenece al curso de acción que ha de seguir el Estado cuando se propone aplicar la coacción y que consiste en determinar previamente si existen las condiciones de validez y de eficacia establecidas en la ley para seguir adelante con la ejecución. En todo caso, dado que los factores de competencia se toman en cuenta en el momento de entablar la acción, desde la perspectiva del tenedor del título ejecutivo que se apresta a requerir la intervención de la jurisdicción, no existe diferencia ni controversia sobre la existencia y extensión de su derecho, sino necesidad de la intervención del Estado para procurar su cumplimiento." "La ausencia de poder coactivo de los árbitros, lo corrobora la disposición del D.2279 de 1989, que somete a la justicia ordinaria lo relativo a la ejecución del laudo, de conformidad con las reglas generales (Ibid, art. 40, parágrafo). Si en verdad dispusieran de este poder los árbitros, la norma sobraría. Idéntica conclusión cabe extraer del inciso 2o del artículo 1o del decreto 2279 de 1989, modificado por el artículo 96 de la ley 23 de 1989, que en punto al arbitramento sobre el contrato de arrendamiento, establece que "los aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria". "Finalmente, tampoco tiene asidero constitucional el arbitraje circunscrito a la definición de las excepciones propuestas por la parte ejecutada. El proceso ejecutivo es inescindible y conserva ese carácter aún en la fase cognitiva que se debe recorrer a fin de resolver las excepciones presentadas contra el título. La definición de las excepciones es un momento en el trámite que ha de seguir el Estado antes de consumar la ejecución. Resulta contrario a toda economía procesal, que para llevar a cabo una ejecución se deba suspender el proceso ejecutivo, reconocer en un proceso declarativo la calidad ejecutiva del título, base de  la ejecución y, posteriormente reiniciar la ejecución misma. De otro lado los arreglos extrajudiciales a que lleguen eventualmente las partes y que puedan conducir al desistimiento de la acción ejecutiva, no se califican como arbitramento ni desvirtúan la esencia de la jurisdicción." d) El artículo 335 de la Constitución declara de interés público la actividad aseguradora. "Consulta el interés público que en los contratos de seguros, la parte débil que, por lo general, se identifica con el asegurado o beneficiario, realizadas las condiciones a las que se supedita su derecho reciba efectivamente y en el menor tiempo posible la prestación prometida. El mérito ejecutivo que se atribuye a las pólizas en los casos examinados, neutraliza y frustra las prácticas abusivas a las que podrían recurrir las empresas aseguradoras. Estas últimas, de ordinario, no sólo despliegan su poder en el momento inicial, al fijar unilateralmente las condiciones generales del contrato, sino que en el curso de la relación negocial - se ha observado por parte del legislador histórico -, de manera no infrecuente, esquivan o dilatan injustificadamente el cumplimiento de sus compromisos. La disposición legal citada es el medio al cual ha recurrido la ley para introducir un factor de equilibrio entre asegurado o beneficiado y el asegurador." "El reconocimiento de mérito ejecutivo a la póliza, sin duda constituye un instrumento eficaz diseñado por la ley para la defensa efectiva de los derechos de los asegurados. Como quiera que la disposición se inspira en el interés general y en el favorecimiento de la parte débil del contrato, no puede ser derogada por pactos particulares. En efecto, si se concede validez a las cláusulas compromisorias enderezadas a que el asegurado renuncie al proceso ejecutivo para hacer efectiva la póliza, que las compañías aseguradoras incorporen en sus módulos contractuales a los que normalmente adhieren las personas que demandan sus servicios, irremisiblemente se marchitaría la protección que la ley ha querido ofrecer. El legislador pretendió reforzar, en los contratos de seguro, la protección legal que encuentra toda persona en el proceso ejecutivo, como medio último para lograr el cumplimiento de las obligaciones, al consagrar en el artículo 1053 del Código de Comercio, una presunción legal en favor del asegurado." III. LA SOLICITUD DE LA NULIDAD DE LA SENTENCIA NO. T-057 DEL 20 DE FEBRERO DE 1995, PROFERIDA POR LA SALA TERCERA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Mediante apoderado, la Sociedad Skandia Seguros Generales S.A.  solicitó la declaración de nulidad de la sentencia No. T-057 de 1995, porque, a su juicio, con la decisión en ella contenida se modificó la jurisprudencia constitucional, sin haberse dado cumplimiento a las exigencias establecidas en los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 53 del Acuerdo No. 5 de 1992, mediante el cual se recodificó el Reglamento de la Corte Constitucional. Las normas presuntamente desconocidas por la decisión contra la cual se dirige la petición de nulidad  dicen: "ARTICULO 34. DECISION EN SALA. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente". "ARTICULO 53. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. En caso de cambio de jurisprudencia, la Sala de Revisión tomará las medidas necesarias para que la Sala Plena disponga de un término razonable para tomar su decisión" . Señala la peticionaria que la sentencia cuestionada modificó irregularmente la jurisprudencia en dos aspectos: la acción de tutela frente a las cláusulas contractuales y el concepto de la vía de hecho, que hace procedente de modo excepcional la tutela contra providencias judiciales. - Sobre el primer punto sostiene que "conforme a reiterada y constante jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de acción de tutela y específicamente en lo tocante a la facultad o no de obtener, por medio de dicha acción, la regulación de aspectos contractuales o la modificación, declaración de nulidad o invalidez de cláusulas específicas, se había siempre conceptuado que dicho mecanismo era ajeno a este tipo de situaciones, pues su existencia y objetivos se circunscribían a la protección y defensa de los derechos constitucionales expresamente consagrados en la Carta Política". Cita en apoyo de sus afirmaciones, apartes de las sentencias T-240/93, T-594/92, T-511/93, T-125/94 y T-286/94. No obstante advierte que en forma excepcional es posible la intervención del juez de tutela "cuando se entienda que el contrato afecta una entidad constitucional propia...para proteger el derecho constitucional violado o por violarse, pero como lo sostiene la misma Corte, en dicho caso se requiere que no haya otro remedio judicial disponible y que la actuación del juez de tutela se limite a proteger dicho derecho sin entrar en el ámbito contractual a disponer o regular las relaciones interpartes". En las referencias jurisprudenciales reseñadas la sociedad peticionaria apoya su conclusión en el sentido de que la sentencia T-057/95, "modificó la anterior y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, y entró a declarar la invalidez de una cláusula contractual, asumiendo con ello las funciones propias del juez de instancia en proceso ordinario, sin cumplir para operar dicha modificación con el requisito establecido en el artículo 34 del decreto 2591/91 y en el Acuerdo 5/92, que exigen para tales efectos una decisión de la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto del fallo correspondiente". - En relación con el segundo aspecto, la sociedad peticionaria advierte que la acción de tutela sólo es viable contra providencias judiciales ejecutoriadas, únicamente en aquellos casos en los cuales ocurran actuaciones completamente arbitrarias e irregulares (vías  de hecho) imputables al funcionario judicial, por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, o cuando la decisión pudiera causar un perjuicio irremediable. Cita en respaldo de sus asertos, los fallos C-543/92, T-368/93, T-442/93 y T-231/94 de esta Corte. Considera la peticionaria violada la referida jurisprudencia, porque al emitirse la sentencia T-057/95, la Sala Tercera de Revisión de la Corte simplemente se basó en una discrepancia de criterio con la autoridad judicial (Tribunal Superior de Santafé de Bogotá) que dictó la providencia acusada en tutela, la cual procedió dentro de los límites de su independencia y autonomía funcionales y dentro de criterios que se juzgan razonables y proporcionales. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Con fundamento en las consideraciones precedentes procede la Sala Plena de la Corte a determinar si se configuró o no la causal de nulidad alegada por la sociedad peticionaria, en los siguientes términos: 1. La sentencia cuya nulidad se pretende no ha examinado ni se ha pronunciado en relación con los aspectos internos netamente obligacionales del contrato celebrado entre el señor Orlando Yidi Dacarett y la Sociedad Skandia Seguros Generales S.A. Ninguno de los temas tratados desvió el análisis hacia particularidades relacionadas con la modificación o invalidación de sus cláusulas. Tampoco la sentencia resuelve el problema de fondo de la controversia existente entre las partes contendientes. En efecto, la Corte Constitucional no ha establecido o avalado la procedencia legal del mandamiento de pago que eventualmente podría librarse contra la aseguradora, en el evento de que Orlando Yidi Dacarett resuelva adelantar proceso de ejecución, menos todavía ha entrado a resolver sobre la existencia o inexistencia de una obligación concreta a cargo de la misma y derivada del contrato de seguros. Los anteriores extremos conforman la materia contractual, ajena a la jurisdicción constitucional del juez de tutela, y sobre la cual la sentencia de revisión no se pronuncia. El aspecto analizado en la sentencia de revisión se refiere al alcance y naturaleza del arbitramento, en cuanto a su relevancia constitucional. La vulneración del derecho fundamental al debido proceso, alegada por el peticionario, se sustentaba en la conducta omisiva de los jueces ordinarios, quienes al verificar la existencia de una cláusula compromisoria consideraron que la pretensión ejecutiva debía hacerse valer o interponerse directamente ante la justicia arbitral. Es indudable que si el arbitramento no comprendía o se extendía a la actuación de la pretensión ejecutiva ante los árbitros, la omisión de los jueces que conocieron de ésta comportaba una clara denegación de justicia. El examen jurídico atingente a la naturaleza y alcance de la justicia arbitral, como se aprecia, si bien no se enderezaba a la resolución del fondo de la controversia, resultaba insoslayable para establecer si se había violado o no el referido derecho fundamental. Dicho de otra manera, el aspecto central de la tutela giraba en torno a un problema constitucional, como era el relativo a determinar si las competencias de los árbitros, derivadas de una cláusula contractual, podían inhibir a la jurisdicción ordinaria de conocer de un proceso ejecutivo, que naturalmente conlleva el ejercicio del poder de coacción del Estado; por consiguiente, no puede resultar extraño que la sentencia de revisión se hubiera ocupado de esta temática que evidentemente tiene una relevancia constitucional. Distinto sería el caso si se hubiera referido a aspectos meramente obligacionales, sin incidencia directa en los derechos fundamentales, de rango legal o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. Por lo anterior, considera la Sala Plena que en relación con la alegada violación de la jurisprudencia en materia contractual la Sala Tercera de Revisión no se apartó de la jurisprudencia de la Corporación, pues el análisis contenido en su sentencia se realizó desde una perspectiva exclusivamente constitucional y bajo la óptica de que el tema tenía incidencia directa en la definición sobre la existencia de una vulneración de un derecho fundamental. Por lo demás, no resulta apropiado alegar violación de la jurisprudencia de la Corporación, cuando precisamente la sentencia que se revisa fue la primera que se dictó por una Sala de Revisión en la cual se fijó el alcance constitucional de la jurisdicción arbitral frente al ejercicio del poder coactivo del Estado a través del proceso de ejecución. 2. La Sala Tercera de Revisión consideró que la omisión de los jueces ordinarios, patente en sus autos inhibitorios de conocer de la pretensión ejecutiva del peticionario, constituía una vía de hecho judicial. La Sala Plena, luego de sopesar los argumentos de la peticionaria, considera que no se ha quebrantado la jurisprudencia elaborada sobre la vía de hecho. En efecto: - Las normas que definen las competencias de las autoridades judiciales y así mismo las de los árbitros, son de orden público y de obligatorio cumplimiento. Los enunciados normativos que definen las reglas de competencia, dando por descontada las dificultades que puedan presentarse en su interpretación, no pueden ser objeto de ponderación o de interpretaciones laxas sino estrictas. La competencia como tal no es materia de cálculo maximalista. El problema que se planteó consistía en precisar cual era la norma válida, realizada esta tarea sólo una autoridad y no mas que una autoridad será la competente para decidir un determinado asunto. En el evento de que la autoridad judicial competente decida sustraerse de su función, la consecuencia ineluctable es la denegación de justicia, la cual deviene en absoluta en cuanto que carece de grado. Los razonados y sólidos argumentos expuestos por la Corte Suprema de Justicia para afirmar la competencia de la jurisdicción ordinaria en relación con el conocimiento de los procesos ejecutivos, pese a la existencia de una cláusula contractual que consagre el arbitramento, que para la Sala Tercera de Revisión no merecieron reparo alguno, conducen a la inequívoca conclusión de que en dicha jurisdicción se radica la referida competencia y que, por ende, la omisión de los jueces ante los cuales se formuló la pretensión ejecutiva generaba una manifiesta denegación de justicia. Al respecto, conviene traer a colación las razones aducidas por el máximo órgano de la jurisdicción ordinaria en los siguientes apartes de su proveído: "Sin embargo, excepcional y transitoria  e individualmente se permite que el Estado delegue su función en administrar justicia en particulares, como en los árbitros (art. 116, inc. final.C.N.), de acuerdo con la ley y precisamente la ley actualmente vigente continúa con el criterio tradicional de reserva por parte del estado del poder jurisdiccional de ejecución, debido a su esencia coercitiva y coactiva de las órdenes, y medios y medidas que en ella deben aplicarse; razón por la cual se excluye de la posibilidad de cláusula compromisoria, compromiso y arbitraje los asuntos de ejecución. De allí que si bien se permite diferir a arbitraje las "controversias transigibles", como aquellos que requieren de una certeza jurídica mediante transacción o sentencia, también se haya dispuesto en el pasado inmediato que tales atribuciones "no impiden adelantar ante esta ("los jueces") proceso de ejecución "(parte final del último inciso de el art. 2011 del Código de Comercio). E igualmente se acoja implícitamente el mismo cuando, de una parte, aplicando la misma regla para el arbitraje del arrendamiento prescribe que, no obstante su competencia, "los aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria " (art. 1o. inciso 2° Decreto 2279 de 1989,  en la redacción del art. 96 Ley 23 de 1991). Y ello, de otra parte, se reitera en el parágrafo del art. 40 del mismo decreto cuando expresa "De la ejecución, del laudo conocerá la justicia ordinaria, conforme a las reglas generales". Luego, es una jurisdicción coactiva para conocer de los procesos de ejecución reservadas a los jueces permanentes y, dentro de ellos, a los de la jurisdicción ordinaria civil (art. 16 num. 1; 23, numeral 1; 488 y s.s. del C. de P.C), sin perjuicio de las excepciones pertinentes, como la competencia para jurisdicción coactiva administrativa (art. 268, num. 5°. C.N.), etc. Entonces, si conforme a la Constitución y la ley los árbitros no pueden ejecutar coactiva o forzadamente sus propias decisiones recogidas en laudos, mucho menos pueden hacerlo respecto de otras decisiones judiciales, ni de decisiones o títulos creados por los particulares  que requieran de poder o potestad coactiva. Pues esto es de tal entidad que su representación en la libertad (v. gr. mandamiento forzoso de pago) y en el patrimonio (v.gr medidas de embargo y secuestro, orden de llevar a cabo la ejecución, remate, etc.) del ejecutado, requiere, a juicio de nuestro ordenamiento, de la intervención de los órganos jurisdiccionales permanentes del Estado. De allí que si la ley no establece distinción dentro de su reserva estatal, para este tipo de conocimiento, se concluya que de la competencia y jurisdicción arbitral, quedan excluidos todos los procesos ejecutivos incluyendo los atinentes a las pólizas de seguros en los casos del art. 8o. de la ley 45 de 1990" "1.2.2.2. Luego, si en caso determinado la ley impone al Estado conocer por medio de jueces, determinados procesos, no pueden estos últimos sustraerse por ningún motivo a su conocimiento, a pesar de que exista cláusula compromisoria en contrario, pues esta sería ineficaz de pleno derecho conforme con el art. 6o. del C.P.C. De allí que si, en contra de lo dicho, se adoptan decisiones en el sentido de sustraerse al ejercicio de la jurisdicción ejecutiva radica exclusivamente en el Estado, no sólo viola, como se dijo, el debido proceso sino que quebranta el derecho fundamental al acceso "debido" a la administración de justicia. Porque el Estado se sustrae a su "deber" exclusivo de administrar justicia en materia de proceso de ejecución, sin que para ello pueda aducirse que aún le queda la posibilidad de acceder a la justicia arbitral, pues, siendo un deber exclusivo del Estado su prestación no puede venir sino de este último, razón por la cual aquella la jurisdicción ejecutiva a cargo de árbitros no sería lo que la Constitución y la ley ordena que debe prestarse en los ciudadanos. Mas aún, esa decisión que ordena que esa jurisdicción no sea prestada por el Estado sino por los árbitros, no sólo impide que aquél cumpla con su deber sino que también arriesga a que estos últimos rechacen su conocimiento por falta de jurisdicción, dejando la ejecución sin juez que lo decida, o que, por el contrario conozcan de ella contrariando el ordenamiento jurídico colombiano. Todo lo cual, a todas luces, constituye una actuación arbitraria, que por estar fuera del marco constitucional y legal pertinente, configura una vía de hecho, susceptible de amparo mediante tutela". La Sala Tercera de Revisión no sólo acogió el parecer de la Corte Suprema de Justicia, sino que coincidió en señalar que la justicia arbitral contrae su objeto a las controversias susceptibles de transacción, vale decir, a aquellas cuestiones que se vinculan con la materia que es propia de los procesos de conocimientos, lo cual explica el por qué los árbitros legalmente no están habilitados ni siquiera para ejecutar sus propios laudos, sino la justicia ordinaria. La referida Sala, adicionalmente, puso de presente cómo la resignación de esta competencia en la justicia arbitral podía erosionar gravemente lo que consideró como una garantía de orden público de los asegurados o beneficiarios del seguro, derivada de la naturaleza legal de la póliza como título ejecutivo si se reúnen ciertas condiciones integradoras de éste. En realidad, sólo con base en una noción puramente material y laxa de lo que constituye una diferencia o controversia, puede pasarse por alto que la ejecutabilidad del título ejecutivo como tal -que presume ontológicamente certeza jurídica y clama por su realización o cumplimiento- representa en si misma, desde el momento en que se promueva la pretensión ejecutiva y antes de las decisiones que eventualmente pueda oponer el ejecutado, una situación de controversia que exija ab initio una fase jurisdiccional de conocimiento. Los titulares o poseedores legítimos de títulos valores y otros que prestan mérito ejecutivo, desde luego no ignoran que frente a sus demandas ejecutivas el deudor demandado puede oponer excepciones de diferente naturaleza y que en tal evento su pretensión es controvertida y sometida a debate judicial, incluso hasta el punto de llegar a ser objeto de transacción o de ser sometida a arbitramento. Sin embargo, conviene precisar que al proceso ejecutivo se acude, en primer término, a solicitar que se realice el derecho y que se pongan en movimiento los mecanismos judiciales ideados para garantizar el pago del crédito cuyo cobro se persigue, aunque luego el respectivo título pueda tornarse en algo discutible. Ello es así, porque los títulos ejecutivos tienen una propiedad que los caracteriza como tales, y quienes los poseen tienen una creencia y una plena convicción jurídica, que el ordenamiento jurídico alienta y garantiza, en el sentido de que el documento que los contiene legitima por si mismo el ejercicio o la realización de un determinado derecho y ciertamente configurado. Con sobrada razón dijo la Corte Suprema de Justicia en el aludido fallo: "Más aún, la conclusión del tribunal es contraria a la cláusula compromisoria, porque lo deferido a los árbitros fue "cualquier duda o diferencia que pudiese ocurrir en la ejecución de este contrato", lo que es distinto de la ejecutabilidad del contrato como título ejecutivo. Aquella se refiere a una controversia ordinaria que carece de certeza jurídica y, por consiguiente, de la calidad de título ejecutivo". No es admisible el argumento de la sociedad peticionaria en el sentido de que no es equiparable una vía de hecho a discrepancias de criterios entre el juez que dictó la providencia cuestionada en tutela y el juez que conoce de la petición de amparo del derecho fundamental violado o amenazado, porque la decisión del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá no fue un simple error de criterio, sino la renuncia pasiva a su competencia, dentro del ámbito de la jurisdicción de que es titular, para conocer de una clase especial de acción, como la ejecutiva. Ni el tribunal podía en este caso resignar su competencia en el tribunal de arbitramento ni al señor Orlando Yidi Dacarett podía imponérsele la renuncia a que su pretensión fuera actuada por conducto de la justicia ordinaria. Luego, el error del tribunal constituyó una verdadera "vía de hecho", generada por el desconocimiento arbitrario del ordenamiento jurídico, al desconocer los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia ante el juez natural que debía conocer de la pretensión ejecutiva del demandante en tutela. V. DECISION. En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: PRIMERO. No acceder a la declaración de nulidad pedida por la Sociedad Skandia Seguros Generales S.A. SEGUNDO. COMUNICAR el contenido del presente auto a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, D.C., quien conoció en primera instancia de la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Yidi Daccarett. COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON  DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General. Salvamento de voto al Auto No. 004/96 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Cambio no definido por Sala Plena/NULIDAD SENTENCIA DE TUTELA-Procedencia en revisión (Salvamento de voto) Dada la importancia y trascendencia  de la actividad jurisprudencial de la Corte, en el evento de que alguna de sus Salas de Revisión llevara a cabo un cambio de jurisprudencia, se estaría incurriendo en un violación del debido proceso, o que viciaría  la decisión así adoptada, y habría que decretarse la nulidad de dicha decisión. No se hizo una valoración de las decisiones de los jueces ordinarios, que permitiera llegar a la conclusión de que tales providencias carecían de fundamento legal, y por tanto se convertían en interpretaciones arbitrarias y caprichosas, configurándose las denominadas vías de hecho. Así, la Sala declaró la existencia de una vía de hecho sin acudir a los criterios y requisitos establecidos sobre el tema. De otra parte, se observa que las consideraciones de la Sala de Revisión se refieren ante todo al problema de fondo que existe entre las partes; es decir, que el análisis realizado al abordar la revisión la acción de tutela se encaminó a determinar la validez, eficacia y aplicabilidad de una cláusula compromisoria, y la viabilidad o no de llevar a cabo un arbitramento para dirimir una divergencia en cuanto a la ejecución de un contrato de seguros, lo cual, es un asunto que le compete al juez ordinario y no al juez de tutela. Se produjo un cambio de jurisprudencia. ARBITROS-Facultades/PROCESO EJECUTIVO-Materia arbitral/SENTENCIAS CONSTITUCIONALES CONTRADICTORIAS-Prevalencia (Salvamento de voto) En sentencia de constitucionalidad, la Corte Constitucional expresamente reconoció que "los árbitros, habilitados por las partes, en los términos que determine la ley, pueden administrar justicia para decidir conflictos surgidos en torno a obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso ejecutivo, o no haya comenzado aún”. Por el contrario, la Sala Tercera de Revisión llegó a la conclusión opuesta, conclusión que se acepta como válida en el presente auto. Cuando existe contradicción entre un auto y una sentencia de tutela, por una parte, y una de exequibilidad, por la otra, no existe ninguna duda sobre la prevalencia de la sentencia de exequibilidad. Ref.: Solicitud de nulidad de la sentencia No. T-057 del 20 de febrero de 1995. Los suscritos magistrados JORGE ARANGO MEJIA y VLADIMIRO NARANJO MESA, salvamos nuestro voto respecto del Auto de fecha febrero 22 de 1996 mediante el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió negar la petición de nulidad de la Sentencia No. T-057 del 20 de febrero de 1995, por las razones que a continuación se resumen. I- Nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, únicamente en casos excepcionales, en los cuales se presente una violación ostensible del debido proceso, la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene facultad para decretar la nulidad, en todo o en parte, de un proceso, ya sea en ejercicio del control de constitucionalidad o en ejercicio de la eventual revisión de los fallos de tutela por parte de la corporación. Al respecto, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone lo siguiente: "Artículo 49. Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. "La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional solo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Solo las irregularidades que impliquen violación al debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el proceso." Igualmente se ha reconocido que la Sentencia hace parte del proceso, y que en ella se puede presentar el vicio que haga viable la anulación de éste. Sobre el particular la Corte ha sostenido: "(...) Pero, se pregunta:  Ante el texto expreso del artículo 49 del decreto 2067 de 1991, según el cual "La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo", ¿es admisible alegar la nulidad de la sentencia después de dictada ésta, basándose en hechos o motivos ocurridos en la misma sentencia?. La respuesta no requiere complicadas lucubraciones. "El mismo inciso segundo del artículo 49 citado, continúa diciendo:        'Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el proceso.' "A la luz de esta disposición, es posible concluir: "a). La Sala Plena es competente para declarar nulo todo el proceso o parte de él. Pues, según el principio procesal universalmente aceptado,  la nulidad de un proceso sólo comprende lo actuado con posterioridad al  momento en que se presentó la causal que la origina. "b). Como la violación del procedimiento, es decir, del debido proceso,  sólo se presentó en la sentencia, al dictar ésta, la nulidad comprende solamente la misma sentencia. Y, por lo mismo, únicamente podía ser alegada con posterioridad a ésta, como ocurrió. Nadie podría sostener lógicamente que la nulidad de la sentencia por hechos ocurridos en ésta, pudiera alegarse antes de dictarla. "Lo anterior no significa, en manera alguna,  que exista un recurso  contra las sentencias que dictan las Salas de Revisión. No, lo que sucede es que, de conformidad con el artículo 49 mencionado, la Sala Plena  tiene el deber  de declarar las nulidades que se presenten en cualquier  etapa del proceso. Y la sentencia es una de ellas." (Auto de 26 de julio de 1993, Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango Mejía). La Corte, ha advertido, sin embargo, sobre el carácter excepcional y especialísimo que tiene el trámite de una nulidad ante la Sala Plena de la misma, sólo posible ante irregularidades ostensibles que impliquen violación del debido proceso. Al respecto la Corte ha dicho: "Dispone el precepto legal que sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el proceso. "Como puede verse, se trata de nulidades circunscritas de manera expresa a las violaciones ostensibles y probadas del artículo 29 de la Constitución Política. "Se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a las decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar. "Se requiere, además, la evaluación del caso concreto por la Sala Plena de la Corte y la decisión de ésta por mayoría de votos, según las normas pertinentes." (Auto de 22 de junio de 1995, Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). El derecho al debido proceso. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional se ha referido al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y a las consecuencias que trae consigo su desconocimiento dentro de las actuaciones de las autoridades públicas, y ha concluído que el quebrantar las normas que rigen para cada proceso genera violación del mismo. En lo que hace referencia a las actuaciones judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho al debido proceso contiene el conjunto de garantías que buscan asegurar la recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las decisiones que se dictan en el proceso. Sobre el particular, ha dicho la Corte: "El debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia. "Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material." (Sentencia No. T-001 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Jaime Sanín Greiffenstein). Al definir los elementos que constituyen el derecho al debido proceso, ha dicho la Corte: "Lo que distingue al proceso, pues, es ser una forma jurídica que garantiza  la recta aplicación de los medios de discernimiento para llegar a la verdad jurídica, de acuerdo con principios de orden público, que se expresan en un conjunto de actos coordinados y preestablecidos por la ley.  Como toda forma, tiene las notas de objetividad, generalidad, imparcialidad y orden. "Por otro lado, es una forma jurídica que garantiza la recta aplicación de los medios de discernimiento, lo que equivale a afirmar que el Estado, a través del proceso, protege la inalterabilidad del medio justo,  para llegar al fin justo. El proceso, pues, consiste en una garantía, es decir, en un aval de imparcialidad y de justicia." (Sentencia No. T-197 de 1995, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa) El cambio de jurisprudencia de la Corte Constitucional. En el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, la Corte Constitucional es el órgano encargado de señalar, mediante los fallos de revisión de las acciones de tutela, el alcance de todos y cada uno de los derechos fundamentales, la forma en que se pueden ejercer y la manera en que se deben respetar y hacer valer. En el trámite de la revisión de las acciones de tutela, el legislador señaló un procedimiento que se debe seguir cuando sea necesario llevar a cabo un cambio de jurisprudencia. Así, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 prevé dicho procedimiento en los siguientes términos: "Artículo 34. Decisión en Sala. La Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito Judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo el registro del proyecto de fallo correspondiente." Además, el artículo 53 del Acuerdo Número 05 de 1992, que establece el reglamento de la Corte, complementa la norma anterior en los siguientes términos: "Artículo 53. Cambio de jurisprudencia. En caso de cambio de jurisprudencia, la Sala de Revisión tomará las medidas necesarias para que la Sala Plena disponga de un término razonable para tomar su decisión "Los estudios y propuestas que sobre el tema realice un Magistrado, deberán ser sometidas junto con las ponencias respectivas, a consideración y análisis de la Sala Plena, si así lo solicita, para lo cual registrará en la Secretaría oportunamente, el correspondiente escrito sustentatorio. En este caso, el Magistrado comunicará al Presidente su propósito de intervenir de la manera indicada, con el fin de que se prepare para el debate. "A solicitud de cualquier Magistrado, para los efectos de cambio de jurisprudencia, la Sala Plena podrá decretar la celebración de una audiencia pública, con participación de personas y entidades nacionales y extranjeras convocadas para tal fin. Mientras la Sala Plena adopta la decisión sobre el cambio de jurisprudencia, se suspenderán los términos de los respectivos procesos." Resulta claro que, dada la importancia y trascendencia  de la actividad jurisprudencial de la Corte, en el evento de que alguna de sus Salas de Revisión llevara a cabo un cambio de jurisprudencia sin atender a los mandatos de los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 53 del Acuerdo Número 05 de 1992, se estaría incurriendo en un violación del debido proceso, o que viciaría  la decisión así adoptada, y de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, habría que decretarse la nulidad de dicha decisión. Tal posición ha sido adoptada en los siguientes términos: " Cambio de jurisprudencia. "Se pregunta aquí si los cambios de jurisprudencia NO definidos por la Sala Plena, causarían nulidad de la sentencia.  Para responder se considera: el artículo 241 de la C.P., numeral 9, indica que la revisión de los fallos de tutela se hará "en la forma que determine la ley".  El Decreto 2591 de 1991 se expidió con fundamento en el artículo transitorio 5 de la misma Constitución. Luego es la ley a la cual se refiere el artículo 241 de la C.P.  Pues bien, el artículo 34 del mencionado decreto exige para los cambios de jurisprudencia una decisión de la Sala Plena de la Corte.  Es decir, esta formalidad está sustentada en la misma Constitución y habrá violación al debido proceso si se pasa por alto. Pero otra cosa muy diferente es que cualquier interpretación se califique como cambio de jurisprudencia."(Auto No. 024 de 1994, Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero). El caso concreto. El apoderado de la Sociedad Skandia Seguros Generales S.A. fundamentó su solicitud de nulidad de la sentencia T- No. 057 del veinte (20) de febrero de 1995, proferida por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en el hecho de que, a su juicio, mediante dicho fallo se modificó la jurisprudencia de esta Corporación sobre la acción de tutela frente a la interpretación de cláusulas contractuales,  y a la demostración de la existencia de una vía de hecho como única posibilidad para que el juez de tutela deje sin efectos una aparente providencia judicial, todo esto sin seguir el procedimiento señalado en la ley para llevar a cabo dicha modificación. Así, para determinar si la sentencia No. T- 057 de 1995 se encontraba viciada de nulidad, la Corte Constitucional debá establecer si efectivamente hubo un cambio de jurisprudencia sobre los temas señalados por el petente. Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre interpretación de cláusulas contractuales. En cuanto al tema de la acción de tutela frente a controversias que se susciten entre particulares con ocasión de la ejecución de un contrato o de la interpretación, modificación o inaplicación de alguna cláusula contractual,  la Corte Constitucional ha sostenido en reiteradas ocasiones que  no es competencia del juez de tutela resolver este tipo de divergencias, toda vez que se trata de asuntos que por ley le competen a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con el tipo de contrato del cual surja la discrepancia. El juez de tutela no puede invadir las competencias propias de los demás funcionarios encargados de administrar justicia, ya que al proceder en este sentido estaría contrariando el principio de la autonomía e independencia de los jueces de la República, consagrado en los artículos 228 y 230 de la Carta Política. Al respecto cabe citar algunos fallos de esta Corporación. Así, en una oportunidad la Corte sostuvo: " Improcedencia de la tutela para resolver sobre asuntos contractuales "Como ha venido reiterándolo esta Corte, es menester ubicar la acción de tutela dentro del contexto y alcance que le corresponde, a fin de evitar la desfiguración de su naturaleza y la distorsión de sus fines. "El Constituyente de 1991 concibió este instrumento como una forma de brindar eficiente protección judicial a los derechos fundamentales frente a amenazas o violaciones concretas provenientes de acción u omisión no susceptibles de ser contrarrestadas con eficacia mediante el uso de otro procedimiento que se pueda intentar ante los jueces. "La acción de tutela, pues, no subsume ni sustituye el sistema jurídico que venía imperando al entrar en vigencia la Constitución. No puede admitirse, por tanto, que se haga uso de ella para dirimir conflictos con particulares o con el Estado respecto de los cuales ya existen, precisamente con ese objeto, acciones y procesos definidos por la ley. "Así las cosas, las diferencias surgidas entre las partes por causa o con ocasión de un contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisión del juez por la vía de la tutela ya que, por definición, ella está excluida en tales casos toda vez que quien se considere perjudicado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia estatuidas en la ley." ( Sentencia No. T-594 de 1992, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). En otra sentencia la Corte señaló: "El derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones y garantías que se incorporan como  situaciones activas de poder de los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un contrato y que constituyen su contenido. "Si bien la contratación es una manifestación de la libertad contractual y el ordenamiento le brinda reconocimiento, dentro de ciertos límites, hasta el punto de imponer judicialmente su cumplimiento, no por ello los derechos derivados de la matriz del contrato - que no de la Constitución - adquieren rango constitucional. "(...)Las competencias jurisdiccionales se organizan, entre otros factores, por la naturaleza de la pretensión, la cual en últimas es un reflejo de la norma de más alto rango que para los efectos de su resolución tenga más pertinencia por su cercanía temática y por el presupuesto de hecho que contempla. "Lo anterior no supone una fragmentación del ordenamiento jurídico y de las competencias judiciales. El ordenamiento es integral y para la resolución de un caso específico la regla aplicable se deduce de una concurrencia de fuentes y con base en la utilización de diversos procedimientos hermeneúticos. Sin embargo, la solución termina por privilegiar la fuente más pertinente que es interpretada de conformidad con todo el ordenamiento, esto es, a partir de las normas superiores y de acuerdo con los valores y principios constitucionales. "Igualmente, los jueces al actuar la parte del ordenamiento cuya guarda se les ha encomendado lo hacen a partir de unas fuentes específicas pero sin abandonar la visión esencialmente orgánica del derecho e invariablemente proyectando en sus decisiones la interpretación de la ley y demás fuentes normativas que más se ajusten a los valores y principios constitucionales. "La obligada interpretación de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico de conformidad con la Constitución, sus valores y principios fundamentales, no obra en las normas una metamorfosis de su rango normativo deviniendo ellas mismas constitucionales. Salvo el caso de las materias y de los presupuestos materiales tratados en la Constitución, deducibles de la misma o que pueden comprenderse razonablemente en sus cláusulas abiertas, por lo demás la relevancia de la Constitución es general y su contenido normativo dotado de particular fuerza expansiva debe proyectarse efectivamente sobre todo el ordenamiento y permearlo, pero ello no puede traducirse en restar pertinencia a las fuentes normativas inferiores ni vaciar sus presupuestos de actuación. Lo contrario equivaldría a sobrecargar la dimensión constitucional y la jurisdicción de este nombre, olvidando que todos los jueces están vinculados por la Constitución y todas las normas deben interpretarse de conformidad con su texto, sus valores y principios. "La situación materia de la tutela, nacida al amparo de un contrato y regulada por éste, sólo tiene una relevancia constitucional genérica en el sentido de que la fuente pertinente para resolver la controversia es la regla contractual, la cual como toda fuente normativa debe interpretarse de conformidad con la Constitución, sin que por ello la misma o su presupuesto normativo adquieran carácter constitucional. Tampoco se está en presencia de una decisión judicial que en el caso planteado haya omitido una consideración constitucional fundamental que permita concederle al asunto relevancia constitucional directa como para ser avocada por esta Jurisdicción. De hecho, el demandante equivocó la Jurisdicción pues tratándose de un asunto puramente contractual ha debido acudir a la Jurisdicción ordinaria." (Sentencia No. T-240 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz). Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre vías de hecho. Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra las providencias emanadas de una autoridad judicial, es necesario recordar que la Corte Constitucional, en sentencia No. C-543 de 1992, declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. No obstante, la doctrina planteada en esa misma jurisprudencia y adoptada posteriormente en numerosos pronunciamientos de esta Corporación, ha determinado que la acción de tutela resulta procedente en estos eventos cuando la decisión judicial se ha proferido mediante una “vía de hecho” que atente contra los derechos constitucionales fundamentales de una de las partes dentro del proceso. Se trata, pues, de decisiones que contengan un fundamento arbitrario, caprichoso o abusivo; es decir, que se desconozca el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas, todo ello según los criterios que establezca la ley, y no de conformidad con su propio arbitrio. Sobre la procedencia de la acción de tutela en los casos de la denominada “vía de hecho”, ha manifestado la Corte: “Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona. “Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad. “La decisión revestida de las formalidades de un acto jurídico encubre una actuación de hecho cuando ésta obedece más a la voluntad o al capricho del agente estatal que a las competencias atribuidas por ley para proferirla. El criterio para evaluar qué conductas tienen fundamento en el ordenamiento jurídico y cuáles no es finalista y deontológico. Las autoridades públicas están al servicio de la comunidad (CP art. 123) y en el cumplimiento de sus funciones deben ser conscientes de que los fines esenciales del Estado son, entre otros, servir a dicha comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP art. 2). Las autoridades públicas deben ceñir sus actuaciones a los postulados de la buena fe (CP art. 83). La conducta dolosa o gravemente culposa de los servidores públicos debe ser excluida del ordenamiento jurídico y su demostración genera la responsabilidad patrimonial del Estado, así como el deber de repetir contra el agente responsable del daño (CP art. 90). “La vulneración de los derechos fundamentales por parte de servidores públicos que actúan sin fundamento objetivo y razonable, y obedecen a motivaciones internas, desconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5), la protección constitucional de los derechos fundamentales (CP art. 86) y la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228). En caso de demostrarse  su ocurrencia, el juez de tutela deberá examinar la pertenencia del acto al mundo jurídico y proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados en el curso de una vía de hecho por parte de la autoridad pública." (SEntencia No. T-079 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz). En otro pronunciamiento, relacionado también con este mismo tema, la Corte agregó: “En ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho. “En tales casos, desde luego, el objeto de la acción y de la orden judicial que puede impartirse no toca con la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino que se circunscribe al acto encubierto mediante el cual se viola o amenaza un derecho fundamental." (Sentencia No. T-173 de 1993, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). En otra ocasión la Corte manifestó lo siguiente: “El principio de independencia judicial (CP arts. 228 y 230), no autoriza a que un juez ajeno al proceso, cuya intervención no se contempla en la norma que establece el procedimiento y los recursos, pueda revisar los autos y providencias que profiera el juez del conocimiento. La valoración de las pruebas y la aplicación del derecho, son extremos que se libran al Juez competente y a las instancias judiciales superiores llamadas a decidir los recursos que, de conformidad con la ley, puedan interponerse contra sus autos y demás providencias. Tanto el juez de instancia como sus superiores, cada uno dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes, y adoptan sus decisiones sometidos únicamente ‘al imperio de la ley’ (CP art. 230). Las injerencias contra las cuales reacciona el principio de independencia judicial, no se reducen a las que pueden provenir de otras ramas del poder público o que emanen de sujetos particulares; también pertenecen a ellas las surgidas dentro de la misma jurisdicción o de otras, y que no respeten la autonomía que ha de predicarse de todo juez de la República, pues en su adhesión directa y no mediatizada al derecho se cifra la imparcial y correcta administración de justicia (...). “4.4  La acción de tutela contra las vías de hecho judiciales - cuando ella sea procedente ante la ausencia de otro medio de defensa judicial o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable -, en primer término, se endereza a garantizar el respeto al debido proceso (CP art. 29) y el derecho de acceso a la justicia (CP art. 229). Gracias a estos  dos derechos medulares toda persona puede acudir ante un juez con miras a obtener una resolución motivada ajustada a derecho y dictada de conformidad con el procedimiento y las garantías constitucionales previstos en la Constitución y en la ley. Se articula a través de las normas citadas un derecho público subjetivo a la jurisdicción o tutela judicial, que no consiste propiamente en satisfacer la pretensión que se contiene en la demanda o en su contestación sino a que se abra un proceso y a que la sentencia se dicte con estricta sujeción a la ley y a las garantías procedimentales. En este orden de ideas, la vía de hecho judicial, en la forma y en el fondo, equivale a la más patente violación del derecho a la jurisdicción. Por ello la hipótesis más normal es la de que través de los diferentes recursos que contemplan las leyes procedimentales, se pueda impugnar cualquier acción u omisión judicial que configure una vía de hecho, en cuyo caso, aunque no se descarte siempre la procedibilidad de la tutela, su campo de acción - dada su naturaleza subsidiaria - será muy restringido (...). “(...) Obsérvese que los defectos calificados como vía de hecho  son aquellos que tienen una dimensión superlativa y que, en esa misma medida, agravian el ordenamiento jurídico. Los errores ordinarios, aún graves, de los jueces in iudicando o in procedendo, no franquean las puertas de este tipo de control que, por lo visto, se reserva para los que en grado absoluto y protuberante se apartan  de los dictados del derecho y de sus principios y que, por lo tanto, en la forma o en su contenido traslucen un comportamiento arbitrario y puramente voluntarista por parte del juez que los profiere." (Sentencia No. T-231 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz) (Negrillas fuera de texto original). Breve síntesis de la Sentencia No. T-057 del veinte (20) de febrero de 1995. Mediante la sentencia No. T- 057 de 1995, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional resolvió confirmar el fallo  de tutela proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de fecha 23 de septiembre de 1.994, mediante el cual se tutelaron los derechos del señor  Orlando Yidi Dacarett, y se consideró que  la providencia del veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y tres (1.993) proferida por la Sala Civil Del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. se constituía en una vía de hecho. Los hechos que dieron lugar a la acción de tutela referida se pueden resumir de la siguiente forma: El señor Yidi Dacarett y la sociedad Skandia Seguros Generales celebraron un contrato de seguros de casco y maquinaria,  en el cual se pactó una cláusula mediante la cual las partes se comprometieron a someter a un tribunal de arbitramento cualquier discrepancia que surgiera en la ejecución del contrato y a no intentar demanda o acción judicial alguna, mientras de común acuerdo no se renunciara al juicio arbitral. Durante la vigencia del contrato, la lancha de propiedad del señor Yidi Dacarett fue hurtada, hecho que motivó la reclamación a la compañía Skandia, entidad que, según afirma el actor, la objetó extemporáneamente. El peticionario inició proceso ejecutivo ante el Juzgado Quince Civil del Circuito, el cual libró mandamiento de pago contra la compañía aseguradora. La ejecutada propuso como excepción  previa la existencia de la cláusula compromisoria. El  Juzgado consideró que en la cláusula compromisoria no se especificaban las causales objeto de arbitramento y que por lo tanto, de conformidad con el artículo 2 del decreto 2279 de 1989, ella se extendía a todas las controversias  surgidas con motivo de la ejecución del contrato, razón por la cual se declaró probada la excepción. Posteriormente, el actor promovió un proceso ordinario, por los mismos hechos, ante el Juzgado Treinta y Uno Civil Municipal. El Juzgado declaró, al igual que el Juez Quince Civil del Circuito, probada la excepción de cláusula compromisoria y ordenó compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura, al constatar la existencia del   proceso ejecutivo. Luego de ser impugnada la decisión del Juzgado Quince Civil del Circuito, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., consideró que "El juez ordinario no esta facultado legalmente para tramitar procesos ejecutivos mientras no se derogue por las partes la cláusula arbitral (...) el proceso ejecutivo debe adelantarse ante los árbitros quienes tienen la facultad de administrar justicia al tenor de las disposiciones que rigen en la actualidad la institución del arbitramento, Decreto 2651 de 1.991". Igualmernte el Tribunal condenó al demandante a pagar los perjuicios ocasionados a la compañía aseguradora, perjuicios que la misma estima entre 22 a 33 millones de pesos. El actor solicitó la conformación de un Tribunal de Arbitramento para dirimir las diferencias surgidas con la sociedad Skandia S.A. El tribunal se instaló el 22 de abril de 1994, pese a hallarse en curso los procesos ejecutivo y ordinario, y se declaró competente para conocer del proceso, ya que consideró que, el artículo 24 del decreto 2279 de 1989 consagra "una prejudicialidad civil en favor de la arbitral". Igualmente, el Tribunal se pronunció en este mismo auto, sobre un recurso de reposición interpuesto por la parte demandada, en la etapa pre arbitral. El tribunal consideró que la ausencia de renuncia por parte del demandante al haber acudido a la justicia ordinaria, lejos de anular la cláusula compromisoria, refrendaba su vigencia. Posteriormente el peticionario presento ante el Tribunal de Arbitramento escrito mediante el cual manifestó su voluntad de desistir del proceso que allí inició. Como consecuencia de lo anterior, mediante auto del 27 de junio de 1994, los árbitros, accedieron a la petición presentada, y luego condenaron en constas al señor Yidi Dacarett. En primera instancia la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de agosto 18 de 1.993, denegó la tutela solicitada por el señor  Yidi Dacarett. Dicho fallo fue revocado por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de septiembre 23 de 1994, y en su lugar se concedió la tutela solicitada, por considerar que la providencia objeto de la acción de tutela configuraba una vía de hecho. En la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, se sostiene la tesis de la ineficacia del pacto arbitral que pretenda sustraer a la jurisdicción ordinaria del Estado la competencia para conocer de los procesos ejecutivos. El Estado se reserva, según la sentencia, el poder jurisdiccional de ejecución, en razón de su naturaleza coercitiva y del grado de injerencia en la esfera de la libertad (mandamiento forzoso de pago) y del patrimonio (embargo, secuestro, orden de llevar a cabo la ejecución, remate etc.) del ejecutado. La competencia y jurisdicción arbitrales, por consiguiente, se extienden únicamente a las controversias transigibles, esto es, a aquéllas que requieren de certeza jurídica, mediante transacción o sentencia, ya sea declarativa o condenatoria. La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, al dictar el correspondiente fallo de revisión,  sostuvo que su análisis consistía en "determinar si las partes enfrentadas pueden válidamente, en virtud de compromiso o de cláusula compromisoria, habilitar a los árbitros para sustituir total o parcialmente a la jurisdicción ordinaria del Estado en asuntos de naturaleza ejecutiva." Así, la mencionada Sala entró a determinar el alcance constitucional del arbitramento y de la conciliación, llegando a la conclusión de que los particulares que se encuentren revestidos de la calidad de conciliadores y árbitros en forma transitoria, como lo prevé el artículo 116 de la Carta Política, no pueden recibir válidamente la habilitacion de las partes para adelantar a través del procedimiento arbitral juicios de ejecución con base en títulos ejecutivos, ya que carecen del poder de coacción para hacer valer las ejecuciones, el cual radica única y exclusivamente en el Estado. Igualmente se expusieron en la sentencia algunas consideraciones sobre la importancia del mérito ejecutivo que presta la póliza de seguros y su importancia para el interés público. En cuanto al proceder de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C. la Sala Tercera de Revisión consideró que "la providencia del Tribunal contra la cual se entabló la acción de tutela, ciertamente significaba la abdicación ilegítima de la jurisdicción y competencia exclusivas del Estado, y su implícita cesión a los particulares investidos de la función arbitral. (...) Las consecuencias que ineludiblemente se siguieron de la censurable resignación de la competencia y que han afectado los derechos constitucionales del actor, como acertadamente lo puso de presente la Corte Suprema de Justicia, fueron la violación del debido proceso y la negativa de acceso a la justicia. Entre una y otra vulneración existe una íntima relación de concedida. Cuando la jurisdicción permanente del Estado se declara incompetente - sin serlo - en una materia que tampoco corresponde al resorte de la función jurisdiccional que se desarrolla a través de árbitros, el vacío de jurisdicción y de competencia, tal vez inadvertidamente suscitado por la providencia inhibitoria, atestigua un flagrante desconocimiento de los indicados derechos fundamentales." En virtud de lo anterior, la Sala afirmó que"por lo general, los errores judiciales no pueden servir de presupuesto a una vía de hecho. Sobre este punto la jurisprudencia de la Corte ha sido clara y terminante. Sin embargo, ello no se ha predicado de los errores manifiestos y mayúsculos que, como el del caso presente, contabiliza entre sus consecuencias gravosas para los derechos fundamentales de la personas y para el Estado de derecho, la renuncia injustificada  de la jurisdicción sobre la facultad de ejecución y la ilegítima desposesión del juez en una causa judicial que se deja abandonada. " Conclusiones. Del análisis cuidadoso de la sentencia T-057 de 1995 proferida por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, cuya nulidad se solicitaba, y comparándola con la jurisprudencia de esta Corporación, se puede llegar a las conclusiones que a continuación se exponen, y que sirven de fundamento a los suscritos magistrados para salvar su voto dentro del presente asunto. En primer lugar, consideramos que la Sala Tercera de Revisión modificó la jurisprudencia en lo referente a la definición de las vías de hecho y la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales en las que, dado su contenido arbitrario y manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico, se presenten aquéllas. Al abordar el análisis de fondo de la acción de tutela que se encontraba en revisión, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional llevó a cabo una valoración sobre los alcances constitucionales del arbitramento y de la conciliación, y de la importancia del contrato de seguros para el interés público. Sin embargo, no se hizo una valoración de las decisiones del Juzgado Quince Civil del Circuito de Santafé de Bogotá D.C. y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta misma ciudad, que permitiera llegar a la conclusión de que tales providencias carecían de fundamento legal, y por tanto se convertían en interpretaciones arbitrarias y caprichosas, configurándose las denominadas vías de hecho. Así, la Sala declaró la existencia de una vía de hecho sin acudir a los criterios y requisitos establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema, la cual en parte ha sido citada en el presente auto. De otra parte, se observa que las consideraciones que sirvieron de fundamento a la Sentencia No. T-057 de 1995 se refieren ante todo al problema de fondo que existe entre la sociedad Skandia y el peticionario; es decir, que el análisis realizado al abordar la revisión la acción de tutela se encaminó a determinar la validez, eficacia y aplicabilidad de una cláusula compromisoria, y la viabilidad o no de llevar a cabo un arbitramento para dirimir una divergencia en cuanto a la ejecución de un contrato de seguros, lo cual, como se ha señalado en la presente providencia, es un asunto que le compete al juez ordinario y no al juez de tutela. Así pues, nos apartamos de la decisión adoptada mediante auto de Sala Plena, de fecha febrero 22 de 1996, toda vez que encontramos que efectivamente se produjo un cambio de jurisprudencia sin que se siguiera el procedimiento previsto en los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 53 del Acuerdo 05 de 1992, razón por la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional, a nuestro juicio, ha debído declar la nulidad de la Sentencia T- 057 de 1995, porque con ello se ha violado el derecho al debido proceso. II El auto de Sala Plena, de fecha 22 de febrero de 1996,  la sentencia No. T-057 del 20 de febrero de 1995, de la Sala Tercera de Revisión, y la sentencia C-294 del 6 de julio de 1995, de la Sala Plena. Es ostensible que el auto del cual disentimos se basa en las tesis contenidas en la sentencia T-057 de 1995, tesis que contrarían en forma absoluta la que sirvió de sustento a la sentencia C-294 de 1995, por medio de la cual la Corte Constitucional dclaró exequible el artículo 2o. del decreto 2651 de 1991. ¿En qué consiste la contradicción? Sencillamente, en que en la sentencia C-294, la Corte Constitucional expresamente reconoció que "los árbitros, habilitados por las partes, en los términos que determine la ley, pueden administrar justicia para decidir conflictos surgidos en torno a obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso ejecutivo, o no haya comenzado aún. Así lo establece inequívocamente el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución." Por el contrario en la sentencia T-057, la Sala Tercera de Revisión llegó a la conclusión opuesta, conclusión que se acepta como válida en el presente auto. Basta comparar lo que se dice en éste, con los siguientes apartes de la sentencia C-294: "Segunda.- Lo que se debate. "Como se deduce de la lectura de la demanda, su argumento central se funda en la tesis de que la Constitución reserva a los "órganos jurisdiccionales estatales" todo lo relativo al proceso de ejecución. Que, por esta razón, no pueden los árbitros reemplazar a los jueces, como lo prevé el artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991, en lo relativo a los procesos de ejecución. "En consecuencia, la pregunta que es menester responder, es ésta: ¿el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución excluye de los asuntos sobre los cuales pueden los árbitros administrar justicia, todos aquellos que eventualmente puedan originar un proceso de ejecución? "Tercero.- Análisis del inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución. "La Constitución anterior no preveía expresamente la existencia de los tribunales de arbitramento. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, en varias oportunidades, al decidir demandas de inexequibilidad contra normas que regulaban el arbitramento, las declaró exequibles. En la sentencia de mayo 29 de 1969, por ejemplo, estimó que si el arbitramento es de carácter privado, no puede considerársele inconstitucional, toda vez que esta forma de resolver controversias de mero derecho privado, en asuntos sobre los cuales se puede transigir, no está  ni expresa ni tácitamente prohibida en la Constitución. "Por el contrario, agregaba la Corte Suprema, si se piensa que el arbitramento tiene carácter jurisdiccional y que, por lo mismo, los árbitros son verdaderos jueces, también la institución sería exequible, porque el artículo 58 de la Constitución determinaba que "La Corte Suprema, los tribunales superiores de distrito y demás tribunales y juzgados que establezca la ley, administran justicia". Para la Corte Suprema, los tribunales de arbitramento eran de los "demás tribunales y juzgados que establezca la ley" y por ello administraban justicia. "Pero, había, además, una razón elemental para considerar constitucional el arbitramento: si ninguna norma de la Constitución prohibía renunciar a un derecho cuando la renuncia sólo afectara los intereses del titular del mismo derecho, y éste tuviera capacidad dispositiva, nada podría prohibir el que su titular confiara la suerte de ese derecho a la decisión de un tercero, es decir, del tribunal de arbitramento. "Recuérdese, además, que el arbitramento siempre ha versado sobre asuntos susceptibles de transacción, que ocurran entre personas capaces legalmente. "Toda controversia sobre la constitucionalidad del arbitramento quedó, sin embargo, superada por el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, que contempla expresamente la administración de justicia por conciliadores y árbitros, así: 'Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley'. "A la luz de esta norma, todas las lucubraciones sobre la función arbitral, como si es de naturaleza pública o privada, si los árbitros son verdaderos jueces, etc., quedan reducidas al ámbito académico. Pues la norma transcrita no deja lugar a dudas: los particulares, en su condición de árbitros, administran justicia, "en los términos que determine la ley". "En principio, solamente puede señalarse una diferencia fundamental entre la justicia que administran los árbitros y la de los tribunales y jueces de la República a la cual se refiere el inciso primero del mismo artículo 116. Tal diferencia es ésta: "Cuando los tribunales y jueces enumerados en el inciso primero del artículo 116 administran justicia, ejercen una función pública cuya razón de ser está en la existencia misma del Estado: no puede pensarse en un Estado que no administre justicia a sus súbditos. Los árbitros también ejercen una función pública, establecida en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, y en las leyes que regulan el arbitramento. Pero en cada caso concreto tienen que ser "habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad". Dicho en otros términos: según la Constitución, las leyes que regulen el arbitramento tienen que partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar. "Y se dice que ésta es la diferencia fundamental, porque si los árbitros administran justicia "en los términos que determine la ley", también los jueces de la República administran justicia de conformidad con la ley procesal que determina la competencia y, en general, las formas propias de cada juicio. "Cuarto.- Límites que establece el inciso cuarto del artículo 116 en relación con la administración de justicia por los árbitros. "Si se analiza el inciso cuarto del artículo 116, se llega a la conclusión de que la administración de justicia por los árbitros, sólo tiene estas limitaciones: "La primera, que los particulares solamente pueden ser investidos de la función de administrar justicia, en calidad de conciliadores o en la de árbitros, transitoriamente. Esta transitoriedad es evidente no sólo por el texto mismo de la norma, sino porque al ser las partes en conflicto potencial o actual las que habilitan a los árbitros, al resolverse el conflicto desaparece la razón de ser de la función arbitral. "La segunda, ya insinuada, que son las partes quienes habilitan a los árbitros para fallar, en derecho o en conciencia. "Y una última, que los árbitros administran justicia "en los términos que determine la ley". Esto permite al legislador, por ejemplo, establecer las reglas a las cuales debe someterse el proceso arbitral. "Pero, no existen otras limitaciones. Por ello, no es admisible sostener que los asuntos que se ventilan, o podrían ventilarse, en el proceso de ejecución, están excluídos del proceso arbitral. ¿De dónde surgiría esta supuesta exclusión?  ¿Cómo afirmar que las obligaciones cuyo cumplimiento puede exigirse en el proceso de ejecución, constituyen una excepción a lo establecido por el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, cuando tal excepción no aparece en esta norma, ni en ninguna otra? "De otra parte, es claro que todas las obligaciones civiles, en general, dan derecho a exigir su cumplimiento. Precisamente ésta es su definición legal, pues, según el artículo 1527 del Código Civil, las obligaciones son civiles o meramente naturales. Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento. Naturales  las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas. "Y el juicio ejecutivo es, precisamente, el medio para conseguir el cumplimiento de las obligaciones civiles, cuando se reúnen los requisitos establecidos por la ley procesal. Obligaciones exigibles en el proceso ejecutivo, que no han sido excluídas del proceso arbitral ni del mecanismo de la conciliación, por el artículo 116 de la Constitución, ni por ningún otro. "A lo cual habría que agregar que las obligaciones cuyo cumplimiento puede exigirse ejecutivamente, son de contenido económico. Esas obligaciones están gobernadas por el principio de la autonomía de la voluntad. De conformidad con este principio, dispone el artículo 15 del Código Civil: 'Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida la renuncia'. "Escapan, por el contrario, a la autonomía de la voluntad, las obligaciones amparadas por "las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres", de conformidad con el artículo 16 del mismo Código Civil. "Lo dispuesto por los artículos 15 y 16 del Código Civil explica por qué el artículo 1o. del decreto 2279 de 1989, establece: 'Podrán someterse a arbitramento las controversias susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir o vinculadas con uno o varios fideicomisos mercantiles. El arbitramento puede ser en derecho, en conciencia o técnico'.  Esto excluye del pacto arbitral, que según el artículo 2o. del mismo decreto comprende la cláusula compromisoria y el compromiso, todas aquellas controversias que versen sobre cuestiones no susceptibles de transacción, o entre incapaces. Conviene tener  presente que, según el artículo 2470 del Código Civil 'No puede transigir sino la persona capaz de disponer de los objetos comprendidos en la transacción'. Y que, de conformidad con el 2473 del mismo Código, 'No se puede transigir sobre el estado civil de las personas'. "En virtud de todas estas normas, están, pues, excluídas del arbitramento cuestiones tales como las relativas al estado civil, o las que tengan que ver con derechos de incapaces, o derechos sobre los cuales la ley prohíba a su titular disponer. "Restricciones semejantes han sido prácticamente universales. Así, el artículo 806 del Código Italiano de Procedimiento Civil, de 1940, dispuso: 'Compromiso.- Las partes podrán hacer decidir por árbitros las controversias entre ellas surgidas, salvo las previstas en los artículos 429 y 459, las que se refieran a cuestiones de estado y de separación personal entre cónyuges y las demás que no puedan ser objeto de transacción'. El artículo 429 de tal Código versa sobre las 'controversias individuales de trabajo', y el 459, sobre 'controversias en materia de previsión y asistencia obligatorias'. "Si, pues, según el artículo 15 del Código Civil, una obligación que presta mérito ejecutivo puede renunciarse cuando sólo mira al interés del renunciante y no está prohibida su renuncia, ¿por qué no podrían el acreedor y el deudor, antes o después de la demanda ejecutiva, someter la controversia originada en tal obligación a la decisión de árbitros? "Y, si sobre las obligaciones que prestan mérito ejecutivo es posible transigir, para terminar extrajudicialmente un litigio pendiente o precaver un litigio eventual, como lo prevé el artículo 2469 del Código Civil, ¿cómo sostener que los conflictos a que pueden dar lugar tales obligaciones no pueden someterse a la decisión de los árbitros, como lo prevé el último inciso del artículo 116 de la Constitución? "En conclusión: los árbitros, habilitados por las partes, en los términos que determine la ley, pueden administrar justicia para decidir conflictos surgidos en torno a obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso ejecutivo, o no haya comenzado aún. Así lo establece inequívocamente el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución. "Hay que recordar que corresponde al legislador, en virtud del mandato del artículo 29 de la Constitución, y especialmente de su inciso segundo, fijar las formas propias de cada juicio, es decir, las normas procesales, y señalar el juez o tribunal competente para cada clase de asuntos. Por consiguiente, si el legislador dispone que ante los árbitros habilitados por las partes en conflicto, se diriman asuntos propios del proceso de ejecución y establece las reglas de este proceso arbitral, en nada quebranta la Constitución. "A todo lo dicho, cabría añadir únicamente esto:  los únicos juicios ejecutivos que escaparían al ámbito propio de los árbitros serían los que se adelantan por la jurisdicción coactiva, para cobrar deudas en favor del fisco, a una especie de los cuales se refiere el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución." III Cuando existe contradicción entre un auto y una sentencia de tutela, por una parte, y una de exequibilidad, por la otra, ¿qué prevalece? Quienes disentimos de la decisión adoptada por la Sala Plena en el auto de 22 de febrero, consideramos que tal como lo establece el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, "Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto...". Y, por el contrario, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional", en consecuencia, sus efectos son erga omnes. En conclusión, no existe ninguna duda sobre la prevalencia de la sentencia C-294 de 1995, de la Sala Plena, que declaró exequible el artículo 2o. del decreto 2651 de 1991, en relación con la sentencia T-057 de 1995, de la Sala Tercera de Revisión y el auto de Sala Plena del 22 de febrero de 1996. Con razón se dijo en la sentencia C-294 citada: “Sexto.- La sentenica T-057-95, del 20 de febrero de 1995, dictada por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional. “La Corte Constitucional considera que a lo decidido en este caso en relación con el artículo 2o. del decreto 2591, “las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto...” En consecuencia, el fallo mencionado, que determinó no aplicar una cláusula compromisoria, sólo vincula a quienes fueron partes en el mismo proceso. Esta sentencia, por el contrario, tiene efectos erga omnes.” Es todo, señores Magistrados. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado *En los procesos en que no se haya proferido sentencia de primera o única instancia, que versen total o parcialmente sobre cuestiones susceptibles de transacción, distintos de los laborales, penales y contencioso- administrativos y de aquellos en los cuales alguna de las partes estuviera representada por curador ad -lítem, las partes, de común acuerdo, pueden pedir al juez que aquéllas se sometan se sometan a trámite de conciliación, y que si ésta fracasa o fuere parcial a posterior arbitramento salvo que acuerden acudir a amigable composición. La anterior solicitud también podrá formularse en los procesos de ejecución en los que se hallan propuesto excepciones de mérito. Cuando existan trámites o incidentes propuestos por terceros, el juez conservará competencia para resolverlos y en general para todo lo relacionado con las medidas cautelares. Parágrafo. No obstantelo dispuesto en este artículo las partes podrán acudir directamente al proceso arbitral. [1]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

T-058-95 Sentencia No Sentencia No. T-058/95 SUSTITUCION PENSIONAL-Hija inválida y casada/PRESUNCION DE INDEPENDENCIA ECONOMICA La condición material de fondo que exige la ley para obtener el derecho a la sustitución pensional consiste en la dependencia económica del titular del derecho. El decreto 1160 de 1989 -fundado en la ley 71 de 1988-  presume que se encuentran en esta situación las siguientes personas: 1) los hijos menores de 18 años, 2) los hijos inválidos de cualquier edad y 3) los estudiantes de 18 años o más que dependan económicamente del causante. De acuerdo con esto, la peticionaria debía demostrar: 1) que era inválida y 2) que dependía económicamente del titular del derecho, esto es de su madre. Corresponde a la peticionaria la carga de la prueba que desvirtúa la presunción de independencia dada por el matrimonio. Los hijos casados se presumen desligados económicamente de sus padres. Por lo tanto, es razonable que a la peticionaria, por el hecho de mantener su vínculo matrimonial, se le solicite la prueba de que no era independiente económicamente de su madre. El problema jurídico específico a este punto consiste en saber si el régimen probatorio que se impone a la peticionaria es el previsto formalmente en las normas civiles contempladas para la separación de bienes o, en cambio, en estas circunstancias existe un régimen de libertad probatoria.  Como cualquiera de las causales de disolución de la sociedad conyugal requiere para su efectividad de la sentencia judicial decretada por la autoridad competente o de la escritura pública derivada del mutuo acuerdo de los cónyuges. La libertad probatoria, en este punto, queda descartada. PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LA JUSTICIA MATERIAL El principio de la prevalencia de la justicia material no puede traducirse en una eliminación de todas aquellas reglas que aplicadas de manera clara y específica a un caso concreto no producen el fin propuesto desde el punto de vista del sujeto afectado. Existe un ámbito de imponderables personales que  pueden ser determinantes en el resultado que el derecho produzca en los individuos y que no pueden ser previstos por las normas jurídicas. La circunstancia de haber iniciado un proceso de separación veintiséis años atrás y no haberlo terminado pertenece a este ámbito en el cual el derecho -a diferencia de la moral, por ejemplo - exige cierta objetividad formal que no puede ser modificada so pena de inestabilidad e inseguridad jurídicas. Si el derecho no contara con este tipo de objetividad mínima, cada ciudadano podría poner de presente las más intrincadas y personales condiciones personales para poner en tela de juicio su sometimiento al derecho. En el caso presente, la justicia material entra en conflicto con otras principios como el de certeza, seguridad y objetividad jurídica. La solución a dicho conflicto debe resultar del análisis fáctico que se plantea ante el juez de tutela. INTERPRETACION JURIDICA-Principios/PROCESO DE SEPARACION DE BIENES/SOCIEDAD CONYUGAL-Disolución Los principios juegan un papel esencial en la interpretación jurídica, en especial cuando se presentan casos difíciles, producto del conflicto de varias normas. En el caso sub judice no existe propiamente un problema de interpretación. No se pone en tela de juicio la obligación de demostrar la separación de bienes; simplemente se solicita un tratamiento excepcional con el objeto de no cumplir con lo prescrito por la administración. Tampoco se trata de una situación en la cual la aplicación de una norma legal resulte en la imposibilidad de obtener un derecho. Todo indica que la peticionaria puede obtener sin dificultad la sentencia judicial de separación y que a partir de allí obtendrá el reconocimiento de la sustitución pensional. Al no conceder la tutela los jueces de instancia no conculcaron un derecho de la peticionaria, simplemente ordenaron seguir el procedimiento legal contemplado para el caso. Otra cosa sería si la peticionaria estuviese en imposibilidad de demostrar su separación de bienes o no existiese procedimiento previsto para el efecto. En este evento, el principio de justicia material podría prevalecer sobre cualquier consideración legal. En su caso, en cambio, las normas legales puestas en entredicho por la peticionaria  son claras, razonables y eficaces para la obtención de su derecho. En estas circunstancias, la apelación a los principios no es conducente. La peticionaria debe tramitar la disolución de su sociedad conyugal mediante el procedimiento establecido en el Código Procedimiento Civil FEBRERO 21 DE 1995 Ref.: Expediente T-48437 Actor: MARIA YOLANDA ELVIRA CHAPARRO DE CASTILLA Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Tema: - Prevalencia del derecho sustancial. Alcances y limitaciones de este principio La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela número T-48437 promovido por la señora MARIA YOLANDA ELVIRA CHAPARRO DE CASTILLA, contra la Caja Nacional de Previsión Social. ANTECEDENTES 1. La peticionaria María Yolanda Elvira Chaparro de Castilla, sostiene que su marido la abandonó hace 26 años y que, desde entonces, es asistida por su madre quien le ha brindado todo el apoyo necesario para sobrellevar su estado de invalidez. 2. En  diciembre de 1992 falleció la madre de la petente, quien era beneficiaria de una pensión otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social desde noviembre de 1974. La señora Chaparro presentó entonces la respectiva solicitud de sustitución pensional allegando la documentación probatoria  exigida. 3. La Caja de previsión denegó la solicitud de sustitución pensional mediante Resolución No. 042049 de noviembre 30 de 1993. En opinión de la entidad pública, las peticionaria no puede ser beneficiaria de tal derecho debido a que aún se encuentra casada. Las normas que rigen el orden de las pensiones y sustituciones no establecen nada respecto de los hijos casados. 4. En estas circunstancias la señora Chaparro interpuso recurso de apelación ante la Caja. Sin embargo, la decisión fue confirmada mediante Resolución No. 003405 de junio 29 de 1994. En la misma resolución se reconoce la posibilidad de que, adquiriendo el estado formal de mujer separada la peticionaria obtenga la sustitución pensional respecto de su madre, con base en el concepto de la División de Salud Ocupacional en el cual se establece que la petente es inválida permanente por patología ortopédica inestable de columna, espandilolistesis L4-L5. Considera la Caja que no pueden valorar las pruebas presentadas sobre la separación de hecho, debido a que el único medio probatorio para demostrar el estado de separación de bienes es la sentencia ejecutoriada del juez civil. 5. Ante la negativa de la Caja en reconocerle la sustitución pensional la señora Chaparro interpuso acción de tutela con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la vida e integridad física, a la igualdad, y a la seguridad social. En la demanda de tutela solicita que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la sustitución pensional en su favor. Respalda su derecho en el artículo 6-2 del decreto 1160 de 1989, el cual extiende la sustitución pensional a los hijos inválidos de cualquier edad que dependan económicamente del causante mientras subsistan las condiciones de invalidez. 6. En su declaración ante el juez de tutela la señora Chaparro confirma su estado civil de casada, pero advierte que se encuentra separada de hecho desde hace aproximadamente 27 años. Dice haber iniciado el proceso de separación sin haber logrado éxito debido a que su esposo desapareció dejando pendiente el proceso, sin que nunca más hubiese tenido noticias suyas. Como prueba de la separación de hecho adjuntó dos declaraciones extrajuicio  y una certificación autenticada de la iniciación del proceso. Finalmente, sostiene que desde su separación ha dependido económicamente de su madre y de unos parientes lejanos que le envían 20.000 pesos mensuales y que es una persona incapacitada para trabajar. 7. El Juez Tercero de Familia de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia del 8 de agosto de 1994 denegó la acción por las siguientes razones: 7.1 Los hechos expuestos por la peticionaria “no se ajustan a los casos taxativamente previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991” 7.2 La demandante no demostró que se encuentra separada de cuerpos de su legítimo esposo. En consecuencia, no llena los requisitos establecidos por ley para tener derecho a la sustitución pensional. 8. La actora impugnó la decisión del juez en base a los siguientes argumentos: 8.1 La acción de tutela no está dirigida contra particulares. Por lo tanto, no es aplicable el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 que cita el juez en su decisión. En cambio, es aplicable el artículo 5 del mismo Decreto pues la acción se endereza contra una autoridad pública, la Caja Nacional de Previsión Social, que con las resoluciones emitidas presuntamente violó, en concepto de la demandante, los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y a la subsistencia. 8.2. La prueba de la separación de hecho debería ser suficiente para constatar la falta de dependencia económica de su marido. 8.3 Nada se estableció en la ley sobre los hijos casados. Se hace patente una discriminación en su contra pues ignora el paradero de su esposo y hace 26 años depende económicamente de su madre. 8.4 La ley sobre sustitución pensional nunca ha exigido la sentencia judicial para demostrar la separación de cuerpos. 9. La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá confirmó la decisión impugnada mediante providencia del 14 de septiembre de 1994. En su providencia sostiene que la tutela es improcedente debido a la existencia de otro medio de defensa judicial. Además, considera que al juez de tutela “no le es lícito relevar al juez ordinario en sus funciones,”. 10. El Defensor del Pueblo solicitó la revisión de las sentencias proferidas. En su opinión, de ellas se deriva un perjuicio grave que vulnera los derechos fundamentales a la subsistencia, a la igualdad y a la seguridad social de la petente. 10.1 La muerte de su madre colocó a la demandante en una situación “insostenible y con grave peligro para su vida ya que su dependencia económica era absoluta por su estado de invalidez y el abandono de que fue objeto por parte de su esposo desde hace más de 26 años. 10.2 La resolución que niega la sustitución pensional afecta el derecho a la vida de la peticionaria, “reflejado en el derecho a la subsistencia y a la dignidad humana que deben protegerse en un Estado Social de Derecho.” 10.3 También se vulneró el derecho a la igualdad pues se le discrimina a causa del estado civil, sin tener en cuenta la situación de extrema necesidad de la petente. La demandada y el fallador desconocen la protección especial que debe darse a las personas que padecen de una debilidad manifiesta. 10.4 La exigencia que hace la Caja Nacional de Previsión Social respecto a la prueba formal de la separación de bienes, atenta contra el principio de la prevalencia del derecho sustancial. 10.5 En cuanto al derecho a la seguridad social, éste no solo compromete al Estado sino también a la sociedad en general, con el fin de proteger  la persona “contra todos los riesgos de carácter social y contra las diferentes cargas de índole familiar.” 10.6 “El objeto del control constitucional por los jueces no es mantener los textos de la ley fundamental sino, al contrario, vivificarlos, ampliarlos, extenderlos a las nuevas circunstancias de la vida real.” 10.7 Finalmente, considera que se presentan los elementos que configuran la irremediabilidad del perjuicio dando lugar a la procedencia de la tutela como  mecanismo transitorio. FUNDAMENTOS La Señora Chaparro solicitó el reconocimiento de una pensión de invalidez a la que tendría derecho como consecuencia de la muerte de su madre de quien dependía económicamente. Su petición fue denegada por la institución de seguridad social y por el juez de tutela, debido a que la  peticionaria mantenía intacto su vínculo matrimonial y, en consecuencia, la dependencia de su madre no quedó demostrada. La señora Chaparro reconoció la existencia de dicho vínculo pero, acto seguido, explicó al juez que desde hace veintiséis años se encuentra separada de su marido y que desconoce por completo su paradero. El problema jurídico que se plantea es entonces el siguiente: ¿puede el juez de tutela imponer el pago de una pensión respecto de una persona que solicita el reconocimiento de una sustitución pensional habiendo demostrado  tan sólo fácticamente y no jurídicamente que no se encuentra en la situación de independencia económica que es propia de las personas casadas?. 1. Procedencia legal del reconocimiento de la pensión 1. La Corte Constitucional ha considerado que la protección del derecho a la seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales de las personas por parte del juez de tutela. La acción de tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad social respectiva. En este evento el peticionario es titular de un derecho reconocido como fundamental por esta Corporación. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición, sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal previsto para el reconocimiento. Al respecto ha dicho la Corte: "Del examen del escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido mediante el ejercicio de la acción de tutela es "el reconocimiento de la pensión mensual Vitalicia de Jubilación". Un pronunciamiento orientado a dar cabal  satisfacción a las pretensiones del peticionario, formuladas de la manera transcrita, rebasa el ámbito de la competencia del Juez de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corte Constitucional en indicar que los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992 se precisó que "se dirige pues la acción de tutela no a la discusión jurídica sino al hecho (acción u omisión) concreto, irrefragable de desconocimiento del derecho fundamental... el punto lo sabe el Juez, es  bien nítido. De  manera  que  el  Juez  de  la  tutela  no  puede reemplazar al Juez competente para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de protección de derechos propios de la persona humana en su primacía" ( T-279 de 1993). Los mismos criterios de reiteran en la sentencia T-346. En aquella ocasión dijo la Corte: "Es cierto que el derecho a la pensión de jubilación es un derecho fundamental, como derivado del derecho de trabajo, y medio, en ocasiones necesario, para satisfacer las exigencias vitales. Pero una cosa es la certeza que se tenga de la violación de tal derecho, y otra muy distinta el que se pretenda por vía inadecuada discutir si hay o no título jurídico para tal derecho, como en el caso en estudio. Por ello la Sala considera que no es pertinente incoar la acción de tutela, por cuanto supone desconocer los medios ordinarios para dirimir controversias acerca de la titularidad de una pensión de jubilación. La acción de tutela no tiene como finalidad la solución de un conflicto de intereses, sino que tiende a la protección y restablecimiento de derechos fundamentales lesionados o amenazados, siempre y cuando exista nitidez en cuanto a la titularidad de los mismos. No corresponde a la filosofía de la tutela saber si hay o no titularidad, sino proteger a quien tiene un título jurídico cierto. No hay en el presente caso claridad si hay o no titularidad al derecho de pensión de jubilación por parte del actor, cuestión que tiene unos medios de jurisdicción ordinaria adecuados para dirimir ese conflicto entre el actor y la empresa accionada. 2. La posición de la peticionaria - sin desconocer la falta de uno de los requisitos legales anotados - se sustenta en la necesidad de establecer una excepción al principio general según el cual la tutela no es procedente para obtener el reconocimiento pensional, con fundamento en consideraciones de justicia material y en la existencia de los hechos necesarios para la toma de una decisión judicial que aún no se ha producido. Un problema jurídico más específico se presenta en los siguientes términos: ¿los principios constitucionales que le otorgan prevalencia a la justicia material sobre los procedimientos, pueden servir de fundamento suficiente para obviar procedimientos legales encaminados al reconocimiento del derecho de la peticionaria?. 2.1. Uno de los argumentos de la demandante consiste en afirmar que no existe norma legal que imponga no estar casados a los hijos que pretenden un derecho de sustitución pensional respecto de sus padres. Si embargo, si la sustitución pensional es un derecho que pueden solicitar las personas que dependen económicamente de quien fuera el titular de la pensión, resulta obvio que si no se demuestra la condición de dependencia económica - como no lo pueden hacer los hijos casados respecto de sus padres - no se dan los supuestos de hecho que contempla la norma y por eso se estaría en presencia de una excepción. Dicho en términos más específicos: la condición material de fondo que exige la ley para obtener el derecho a la sustitución pensional consiste en la dependencia económica del titular del derecho. El decreto 1160 de 1989 -fundado en la ley 71 de 1988- presume que se encuentran en esta situación las siguientes personas: 1) los hijos menores de 18 años, 2) los hijos inválidos de cualquier edad y 3) los estudiantes de 18 años o más que dependan económicamente del causante. De acuerdo con esto, la peticionaria debía demostrar: 1) que era inválida y 2) que dependía económicamente del titular del derecho, esto es de su madre. 2.2. En estas condiciones, corresponde a la peticionaria la carga de la prueba que desvirtúa la presunción de independencia dada por el matrimonio. Los hijos casados se presumen desligados económicamente de sus padres. Por lo tanto, es razonable que a la peticionaria, por el hecho de mantener su vínculo matrimonial, se le solicite la prueba de que no era independiente económicamente de su madre. El problema jurídico específico a este punto consiste en saber si el régimen probatorio que se impone a la peticionaria es el previsto formalmente en las normas civiles contempladas para la separación de bienes o, en cambio, en estas circunstancias existe un régimen de libertad probatoria. 2.2.1. La comunidad de bienes que se crea en una sociedad conyugal tiene connotaciones familiares y sociales de gran relevancia (C.C arts 1771 y ss). Esto se manifiesta, por ejemplo, en las acciones judiciales contempladas en beneficio de familiares o de acreedores. Todas ellas suponen la fijación de unos criterios objetivos para la delimitación y el tratamiento de esta comunidad de bienes. La uniformidad de estos procedimientos se vería seriamente afectada si cada institución involucrada en un asunto relacionado con la comunidad de bienes matrimoniales tuviese la posibilidad de fijar de manera más o menos libre los límites y el alcance jurídico de esta institución jurídica. Las causales de la disolución de la sociedad conyugal están enumeradas en el artículo 1820 del Código Civil.  La Corte Suprema de Justicia en sentencia de agosto 1 de 1979 estableció que no existen causas de disolución distintas a las señaladas por el legislador. En consecuencia, según esta jurisprudencia, la sociedad conyugal perdurará hasta tanto no ocurra alguna de éstas causales. "Contraída la sociedad conyugal - dice la Corte Suprema de justicia - la voluntad de marido y mujer es incapaz de modificar las reglas legales que la rigen, por ser institución de orden público familiar, desde luego que por convenios particulares - según dice el art. 16 del C.C.- no pueden derogarse las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres". Y más adelante observa que "el régimen legal de la sociedad conyugal gobierna las relaciones económicas patrimoniales de los casados mientras la sociedad esté vigente, mientras no se disuelva por la ocurrencia de alguno de los motivos que la ley taxativamente ha erigido en causas de disolución de la sociedad conyugal". En este orden de ideas, cualquiera de las causales de disolución de la sociedad conyugal requiere para su efectividad de la sentencia judicial decretada por la autoridad competente o de la escritura pública derivada del mutuo acuerdo de los cónyuges (C.C art. 1820). La libertad probatoria, en este punto, queda descartada. De otra parte, el régimen que determina la creación y terminación de la comunidad de bienes de la sociedad conyugal está regido esencialmente por el principio de la voluntad de cada una de las partes. Las reglas precisas sobre su existencia o inexistencia dependen en lo fundamental de normas facultativas. Estas dos características - relevancia social y voluntariedad - justifican una regulación estricta en materia probatoria y respaldan la acreditación formal de la separación de bienes en el caso de los hijos casados que pretendan obtener los derechos de sustitución pensional respecto de sus padres. 2. Confrontación entre reglas y principios. A juicio de la demandante - secundada por el Defensor del Pueblo - la norma que ordena la obligación de probar la separación de bienes respecto de los hijos casados que pretendan obtener una sustitución pensional, debe ceder frente a los principios propios de la efectividad de los derechos y de la justicia material cuando la separación de hecho esta probada por otros medios. Al respecto deben hacerse las siguientes consideraciones: 1. La prevalencia de la justicia material sobre los procedimientos tiene la naturaleza de un principio y, en consecuencia, su relevancia sólo puede ser el resultado de un trabajo de sopesamiento con otros principios y reglas. La prevalencia absoluta de la justicia material es insostenible teóricamente e impracticable judicialmente. Ello entrañaría el desconocimiento de toda formalidad en beneficio de las consideraciones fácticas; el derecho se desvanecería en una especie de actividad política. 2. El principio de la prevalencia de la justicia material no puede traducirse en una eliminación de todas aquellas reglas que aplicadas de manera clara y específica a un caso concreto no producen el fin propuesto desde el punto de vista del sujeto afectado. Existe un ámbito de imponderables personales que  pueden ser determinantes en el resultado que el derecho produzca en los individuos y que no pueden ser previstos por las normas jurídicas. La circunstancia de haber iniciado un proceso de separación veintiséis años atrás y no haberlo terminado pertenece a este ámbito en el cual el derecho -a diferencia de la moral, por ejemplo - exige cierta objetividad formal que no puede ser modificada so pena de inestabilidad e inseguridad jurídicas. Si el derecho no contara con este tipo de objetividad mínima, cada ciudadano podría poner de presente las más intrincadas y personales condiciones personales para poner en tela de juicio su sometimiento al derecho. Una visión completamente consecuencialista del derecho introduciría variables de tipo sicológico, ideológico, sociológico, etc, que serían imposibles de controlar. La aplicación del derecho sería totalmente impredecible y la práctica jurídica se convertiría en un juego de azar. 3. Un principio constitucional tienen una fuerza normativa que inspira y proporciona sentido a todo el ordenamiento jurídico pero que no es suficiente para imponerse por sí mismo ante cualquier regla inferior del sistema. Esta insuficiencia proviene de la necesidad de ponderación y adecuación que es propia de la aplicación de principios. En el caso presente, la justicia material entra en conflicto con otras principios como el de certeza, seguridad y objetividad jurídica. La solución a dicho conflicto debe resultar del análisis fáctico que se plantea ante el juez de tutela. 4. Los principios juegan un papel esencial en la interpretación jurídica, en especial cuando se presentan casos difíciles, producto del conflicto de varias normas. En el caso sub judice no existe propiamente un problema de interpretación. No se pone en tela de juicio la obligación de demostrar la separación de bienes; simplemente se solicita un tratamiento excepcional con el objeto de no cumplir con lo prescrito por la administración. Tampoco se trata de una situación en la cual la aplicación de una norma legal resulte en la imposibilidad de obtener un derecho. Todo indica que la señora Chaparro puede obtener sin dificultad la sentencia judicial de separación y que a partir de allí obtendrá el reconocimiento de la sustitución pensional. Al no conceder la tutela los jueces de instancia no conculcaron un derecho de la peticionaria, simplemente ordenaron seguir el procedimiento legal contemplado para el caso. Otra cosa sería si la señora Chaparro estuviese en imposibilidad de demostrar su separación de bienes o no existiese procedimiento previsto para el efecto. En este evento, el principio de justicia material podría prevalecer sobre cualquier consideración legal. En su caso, en cambio, las normas legales puestas en entredicho por la peticionaria  son claras, razonables y eficaces para la obtención de su derecho. En estas circunstancias, la apelación a los principios no es conducente. 5. Las excepciones a las reglas que los jueces  introducen en la interpretación del derecho con fundamento en la justicia material tienen que ser el resultado del carácter abiertamente contraproducente de la aplicación estricta de la misma. Las normas jurídicas son una especie de previsión de la realidad futura. En esta tarea el creador del derecho no siempre logra contemplar todas las variaciones fácticas posibles. Por eso se presentan casos en los cuales la aplicación directa y estricta de la norma contemplada, conduce a un resultado odioso o contraproducente que debe ser remediado mediante una interpretación que de prioridad a consideraciones de tipo material. En estos eventos el juez obra como un intermediario que pone en sintonía el derecho con la realidad. En el caso planteado por la peticionaria la aplicación estricta del derecho no conduce a una situación absurda o a todas luces irrazonable. Es cierto que desde el punto de vista puramente humano las autoridades administrativas podrían ahorrarle a la señora Chaparro un trámite adicional dadas sus condiciones de desprotección. Sin embargo, estas condiciones no pueden ser un criterio absoluto, pues de ser ello así buena parte de la población tendría buenas razones para solicitar un tratamiento preferencial. En este caso, la aplicación estricta de la norma no cierra toda posibilidad para la obtención  del derecho invocado por la peticionaria. En cambio, el otorgamiento de un trato excepcional a la peticionaria - al abrir la posibilidad de que las personas sustituyan los requisitos legales incómodos por la prueba de la existencia de los hechos que tales requisitos suponen -, desmoronaría el procedimiento establecido para el reconocimiento de la pensión y lo remplazaría por la acción de tutela . Al reducir el reconocimiento a las existencia de las condiciones fácticas necesarias, el derecho se materializa y la decisión judicial se su relativiza. 3. Síntesis. Las consideraciones precedentes conducen a una denegación de la tutela impetrada por las peticionaria. Los argumentos que han servido a la Corte para llegar a esta conclusión se sintetizan en los siguientes puntos: 1) la tutela no es un mecanismo adecuado para el reconocimiento de las pensiones. La jurisprudencia de la Corte Constitucional es clara y enfática en este punto. 2) la ley establece que los hijos que dependan económicamente de sus padres pueden ser beneficiarios de la sustitución pensional. La ley presume que los hijos inválidos de cualquier edad dependen económicamente de sus padres. En el caso de la peticionaria existe una circunstancia que desvirtúa esa presunción: su vínculo matrimonial.  En consecuencia, le corresponde aportar la prueba que elimine dicha contra-presunción. La importancia social del la comunidad de bienes matrimoniales y el carácter voluntario de esta institución, justifican la exigencia de una prueba formal de su existencia o inexistencia. 3) El principio constitucional de la prevalencia de la justicia material sobre las formas no se aplica cuando se trata de reglas claras cuya aplicación no conduce a resultados considerados como irrazonables. En estas condiciones, la peticionaria debe tramitar la disolución de su sociedad conyugal mediante el procedimiento establecido en el Código Procedimiento Civil en sus artículos 427 y siguientes. RESUELVE PRIMERO- CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia del 14 de septiembre de 1994 proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá. SEGUNDO- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se comunique esta providencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de Febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)).

T-059-95 Sentencia No Sentencia No. T-059/95 MEDIOS DE COMUNICACION-Pluralismo El acceso en condiciones de igualdad a los medios de comunicación,  encuentra respaldo en el valor del pluralismo (C.P. art. 1) entendido como una condición de posibilidad de la realización de todos los demás valores, principios y derechos constitucionales. El pluralismo representa un espacio de libertad para la toma de decisiones que fundamenta y legitima el orden valorativo plasmado en la constitución política. Es en este sentido que se trata de un valor fundante del ordenamiento constitucional que explica e inspira todo el andamiaje institucional del Estado. DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA/MEDIOS DE COMUNICACION/PROPAGANDA POLITICA Los medios de comunicación también juegan un papel esencial en la articulación de prácticas sociales y en la configuración de la cultura nacional. Lo esencial de la práctica política consiste en la labor de persuasión de los votantes en torno a unas ideas o personas específicas. La utilización de los medios de comunicación social es un instrumento - quizás el más importante - para la realización de los objetivos buscados por la práctica política. Los partidos y movimientos políticos dependen hoy más que nunca  de la publicidad. Buena parte de la lucha política actual se manifiesta en términos publicitarios o de imagen. Impedir esta posibilidad es tanto como truncar la participación. DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION/DERECHO A LA IGUALDAD/PROPAGANDA POLITICA/PARCIALIDAD POLITICA-Falta de pruebas El mensaje emitido en forma irregular e imperfecta viola el principio de igualdad y también el derecho a la libertad de expresión. La forma como se comunican las ideas hace parte de la libertad de expresión. La obligación de trasmitir una comunicación entraña la obligación de hacerlo con las formalidades previstas por el emisor. Se trata de una obligación de resultado que no puede ser obviada con base en excusas de tipo técnico o logístico. De ocurrir inconvenientes de este tipo la emisora debe compensar al dueño del mensaje con otras emisiones, de tal manera que se equilibre su situación frente a los demás usuarios de la emisora.  La emisora que no otorgue el mismo trato no solo vulnera el derecho a la igualdad sino también la  libertad de expresión. El juez de tutela no encontró pruebas suficientes para demostrar la parcialidad política de la emisora en relación con la emisión de la propaganda del  grupo político del peticionario. Si bien el juez consideró que existían serios indicios de parcialidad, en su opinión ellos no son suficientes para configurar una plena prueba. FEBRERO 21 DE 1995 Ref: Expediente T-49051 Actor: FRANCISCO JAVIER HOYOS OSPINA Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Temas: - Igualdad y radiodifusión de propaganda política - Pluralismo como valor fundante del orden constitucional - Libertad de expresión La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de tutela T-49051 adelantado por Francisco Javier Hoyos Ospina contra la Emisora "Ecos de la Miel". ANTECEDENTES 1. Francisco Javier Hoyos, en su calidad de presidente del movimiento político "Alternativa Cívica por Samaná", interpuso acción de tutela contra Guillermo León García, director de la emisora "Ecos de la Miel". Considera el peticionario que el director de la emisora actúo de manera parcializada al favorecer la difusión de propaganda política del partido Conservador -actualmente en el poder -,  relegando a un segundo plano la difusión de los mensajes de su propio movimiento. En su opinión, el comportamiento del señor García vulnera el derecho a la igualdad y la libertad de expresión de su movimiento. "En reiteradas ocasiones - explica el peticionario - nuestro movimiento Alternativa Cívica por Samaná, ha sido discriminado y marginado de gozar de los mismos derechos y libertades de opinión al cual si tiene acceso el candidato por el partido Conservador. Esta discriminación, se ve representada en la negativa que ha tenido el director de la emisora Ecos de la Miel, Guillermo León García, en transmitir por ese medio nuestra opinión política con falsos argumentos y evasivas, en varias ocasiones ha evadido sus responsabilidades y deberes al recibir con falacias y engaños a algunos de nuestros seguidores, cuando se le solicita el servicio de difusión de la publicidad política pagada a la cual tenemos todo el derecho de acceder." 2. Explica el peticionario que varias personas pertenecientes a su movimiento se acercaron a la emisora con el objeto de contratar sus servicios para transmitir propaganda política. No obstante haber recibido respuesta positiva de la emisora y haber pagado el valor de las cuñas, éstas nunca fueron trasmitidas. En relación con el candidato del partido conservador, en cambio,  no sólo se difundió abundante propaganda política, sino que, además, se hicieron  comentarios favorables a su candidatura.  Según el petente, el Alcalde Municipal de Samaná utiliza la emisora para fortalecer sus propios intereses políticos y de esta manera viola el principio de igualdad consagrado en la Constitución. En estas circunstancias, dice el peticionario, los dirigentes del movimiento se dirigieron por escrito al Ministerio de Comunicaciones, al Consejo Electoral y al Personero Municipal, informándoles de la discriminación de la que eran objeto. No obstante este reclamo, nunca recibieron respuesta. 3. Otros miembros del movimiento declararon para apoyar el planteamiento del señor Hoyos Ospina. Entre ellos se encuentra William Alzate Ortiz, quien se desempeña como tesorero del movimiento. Según este funcionario, luego de haber contratado los servicios de la emisora, constató personalmente la falta de difusión de los mensajes. Estima que esto se debe al compromiso político de la emisora con el Alcalde de Samaná. También  declararon Carlos Ariel Clavijo Henao y John Jairo Clavijo Ocampo en el sentido de haber sentado protesta ante el director de la emisora, sin que ello hubiese conducido a explicación alguna.  De otra parte, Guillermo Tobón Correa sostuvo que la propaganda contratada por él sí fue transmitida pero en forma deficiente, debido al mal funcionamiento de los equipos. Agrega que tenía entendido que la Alcaldía era la propietaria de la emisora y critica la regulación de tarifas que ésta utiliza en la contratación de propaganda política. Dos residentes de Samaná, ajenos al movimiento político y escuchas de la emisora declararon que la mayor parte de la propaganda difundida pertenecía al partido conservador. 4. De otra parte, Guillermo León García Castaño, director de la emisora, sostuvo que las cuñas políticas contratadas con el Movimiento Alternativa Cívica por Samaná se transmitieron en su totalidad. Explica que inicialmente la propaganda fue rechazada por ser demasiado extensa. Sostiene que los equipos de la emisora han sufrido daños y que nunca han sido manipulados para deteriorar la calidad de la emisión. Niega haber eludido cualquier explicación respecto a la emisión de propaganda del movimiento del peticionario. 5. Gloria Inés Clavijo de Arango, presidenta de la Junta Urbana de Acción Comunal de Samaná y encargada de llevar la contabilidad de la emisora, sostuvo que la Junta considera conveniente que se transmita todo tipo de propaganda de cualquier grupo político. Aseguró no haber recibido queja de las directivas del movimiento supuestamente afectado y explicó cómo, a diferencia del este movimiento, el grupo oficial conservador solicitó la propaganda en forma escrita y canceló oportunamente su valor. 6.  El Personero Municipal de Samaná se disculpó ante el juez de tutela por no haber dado respuesta a la queja presentada por el movimiento Alternativa Cívica, poniendo de presente para tal efecto razones relacionadas con la falta de tiempo y aseguró que pronto entrará a estudiar dicho memorial y a tomar las medidas pertinentes. Por su parte el Ministerio de Comunicaciones explicó las dificultades que tuvieron para tomar alguna medida respecto al caso, debido a que nunca recibieron las pruebas suficientes. En estas circunstancias, se limitaron a enviar una carta a la emisora informándole sobre las quejas relativas a su presunta parcialidad y violación de la Ley 130 de 1994 y a solicitar una corrección de tales anomalías. 7. En sentencia del 22 de septiembre de 1994 el juez Penal Municipal de Samaná denegó la acción con base en los siguientes argumentos: 7.1. La acción es improcedente.  La situación que el peticionario tiene frente a la emisora demandada no es de aquéllas en las cuales procede la acción de tutela contra particulares. 7.2 El petente debió acudir a la vía judicial en procura de la resolución del contrato celebrado con la emisora. No se trata de la violación de un derecho fundamental por parte de una autoridad pública, sino simplemente del incumplimiento de un contrato civil. Además, en ningún momento el peticionario agotó las instancias jerárquicas para resolver su problema. 7.3.  La discriminación alegada por el peticionario no aparece plenamente probada por los testimonios presentados en favor de la solicitud de tutela. 7.4. La Ley 130 de 1994 señala las pautas que se deben seguir cuando una emisora incurre en parcialidad política. 7.5 No hubo violación del derecho a la libertad de expresión por parte de la emisora; en ningún momento se impidió que el peticionario difundiera y expresara sus opiniones. 7.6 No obstante la improcedencia de la acción, el juez reconoce que "es un hecho incuestionable que a la emisora "Ecos de la Miel" no se le ha dado el mejor de los manejos, . . . porque la sensación que se tiene en la misma comunidad, la misma que el suscrito hasta hace poco, era que la emisora era propiedad de la administración municipal, . . ." Señala, además, que el director de la emisora no parece tener un política definida y que existe discrepancia entre la  presidenta de la Junta y el director de la emisora respecto de las políticas a emprender. No obstante la falta de certeza probatoria, se aprecia parcialidad en la propaganda difundida por la emisora. "Para nadie es un secreto - dice el juez - que la administración Municipal apoya la candidatura del partido oficial conservador, y aunque no es menester de este despacho, ni es su intención inmiscuirse en asuntos de índole política, que atañen únicamente a las personas en el involucrada, si quiere dejar claro que el parcialismo político que se vive actualmente en la región, viola flagrantemente varios de los derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitución Nacional. Lo que busca el despacho con esta breves inquietudes, es llamar a la reflexión tanto a los unos como a los otros a que se respeten las reglas del juego político, y la ciudad pueda vivir una verdadera fiesta democrática, y no que de pronto, y esperamos que así no suceda, éstas se vean manchadas con hechos lamentables." 7.7 Aunque la acción no va dirigida contra el Personero, el Juez  se refiere a la importancia del derecho de petición a fin de que en el futuro se de una respuesta oportuna a las peticiones formuladas. FUNDAMENTOS El actor considera que la emisora Ecos de la Miel ha violado sus derechos fundamentales a la libertad de expresión y a la igualdad consagrados en los artículos 20 y 13 de la Constitución política. Sostiene el peticionario que la propaganda de su movimiento político no fue difundida  en las condiciones estipuladas y que ello se explica por los vínculos de la emisora con el alcalde y su partido político. A continuación se analiza en abstracto la vulneración de los derechos invocados por el peticionario para luego abocar el problema probatorio involucrado en el caso. En primer término se estudiará el tema de la igualdad. 1. El derecho a la igualdad en la radiodifusión. 1. La Ley 130 de 1994 establece en su artículo 28 que las emisoras deben otorgar la oportunidad a los partidos políticos de difundir su propaganda política en condiciones de igualdad. Según esta norma, "los concesionarios para la prestación de servicio de radiodifusión sonora y los periódicos que acepten publicidad política pagada, la harán en condiciones de igualdad a todos los partidos, movimientos y candidatos que lo soliciten". 1.1. El espacio electromagnético es un bien público inajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado (C.P. art. 75). Esta Corporación se ha referido a la definición y características de este elemento en sentencia T-081 de 1993: “Técnicamente, el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia. Las restricciones a su uso obedecen a limitaciones normativas, técnicas y físicas que deben ser respetadas para evitar abusos del derecho, interferencias o prácticas monopolísticas. Las limitaciones normativas al uso del espectro electromagnético por los particulares obedecen a que este es parte del territorio colombiano (CP art. 101), y pertenece por tanto a la Nación (CP art. 102). Razones de soberanía y de seguridad, así como los principios de pluralismo informativo, democracia participativa e igualdad, justifican la intervención estatal en las actividades que hacen uso de este bien público en el ejercicio de sus derechos fundamentales. De otra parte, factores geográficos, económicos y tecnológicos  hacen indispensable la intervención estatal con miras a garantizar las condiciones optimas de transmisión y de uso adecuado de este bien público”. 1.2. El artículo 75 de la C.P. prohibe las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético con el fin de garantizar el pluralismo informativo y la competencia. 1.3. De otra parte el artículo 5° del Decreto 1480 de 1994 establece que al "servicio de radiodifusión sonora le son aplicables los derechos, garantías y deberes previstos en la Constitución Política y los principios fundamentales de los servicios de telecomunicación establecidos en el Título I del Decreto-ley 1900 de 1990, o las normas que lo modifiquen, adicionen o aclaren". A su turno el artículo 6 del decreto 1900 de 1990 establece que "El Estado garantizará el pluralismo en la difusión de información  y en la presentación de opiniones, como un derecho fundamental de la persona, del cual se deriva el libre acceso al uso de los servicios de telecomunicaciones". La normas que acaban de ser reseñadas ponen de presente la vinculación de la radiodifusión de propaganda política con el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. Además, encuentran fundamento en el valor del pluralismo (C.P. art. 1), y en el derecho a la participación política (C.P. art. 40-3). A continuación se hace alusión a estos dos puntos adicionales. 2. El valor del pluralismo en los medios de comunicación social. 1.  El acceso en condiciones de igualdad a los medios de comunicación, expresado en el artículo 28 de la ley 30 de 1994 - además de los fundamentos anotados - encuentra respaldo en el valor del pluralismo (C.P. art. 1) entendido como una condición de posibilidad de la realización de todos los demás valores, principios y derechos constitucionales. En efecto, la axiología constitucional se explica como el resultado de una opción libre y plural de varias posibilidades. Es aquella libertad lo que permite esta opción. Dicho en otros términos, el pluralismo representa un espacio de libertad para la toma de decisiones que fundamenta y legitima el orden valorativo plasmado en la constitución política. Es en este sentido que se trata de un valor fundante del ordenamiento constitucional que explica e inspira todo el andamiaje institucional del Estado. 2. Además de esta connotación fundacional, el pluralismo también es un principio y una regla de comportamiento de obligatorio e inmediato cumplimiento en diferentes ámbitos de la vida social. La actividad política es el más importante de estos ámbitos. Allí se establece una conexión entre el artículo 1 de la Carta con el derecho a la participación política (C.P. art. 40, 108 y ss). La idea del pluralismo responde pues a una necesidad democrática. El ejercicio del poder debe ser el resultado de una competencia entre diferentes fuerzas sometidas a las mismas reglas de juego y no, como sucede en los sistemas de concentración de poderes, el producto de un status social o simplemente de la fuerza. 3. En todos los sistemas políticos y de manera especial en el régimen democrático y pluralista, la comunicación juega un papel esencial en la definición y configuración del poder. Ningún gobernante, o persona que aspire a serlo, puede minimizar la importancia de la creación de una determinada imagen a través de la comunicación social. La fuerza de las armas es indispensable pero insuficiente para consolidar un poder. Esta verdad bien conocida por los políticos de todos los tiempos constituye hoy en día, en la era de la comunicación de masas, la preocupación esencial de todos los movimientos y partidos políticos. De ahí la importancia que el texto constitucional le otorga al principio de igualdad en la participación política. 3. El derecho a la participación política. 1. Los medios de comunicación también juegan un papel esencial en la articulación de prácticas sociales y en la configuración de la cultura nacional. Es por eso que el artículo 4° del decreto 1480 de 1994 establece que "el servicio de radiodifusión sonora está orientado a impulsar el desarrollo político, económico y social del país, para elevar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes, a difundir e incrementar la cultura, la información y a afirmar los valores esenciales de la nacionalidad colombiana. Por tanto, todos los concesionarios tendrán la obligación de ajustar sus programas a los fines indicados difundiendo la verdad, procurando preservar la salud mental y física de la población y enalteciendo las tradiciones nacionales, la cohesión social, la paz nacional y la cooperación internacional". 2. Lo esencial de la práctica política consiste en la labor de persuasión de los votantes en torno a unas ideas o personas específicas. La utilización de los medios de comunicación social es un instrumento - quizás el más importante - para la realización de los objetivos buscados por la práctica política. Los partidos y movimientos políticos dependen hoy más que nunca  de la publicidad. Buena parte de la lucha política actual se manifiesta en términos publicitarios o de imagen. Impedir esta posibilidad es tanto como truncar la participación. La Corte Constitucional se ha referido a este tema en los siguientes términos: “El derecho a constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas tiene la naturaleza de un derecho fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano colombiano, con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Con respecto al ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas (C-089 del 3 de marzo de 1994)”. 4. Consideraciones relativas al caso sub judice 1. Samaná es un pequeño pueblo del departamento de Caldas. El movimiento político del peticionario lucha por obtener el poder y para ello realiza una campaña política que no sobrepasa el ámbito municipal y en la cual la radio local representa un medio de comunicación de especial importancia. Las reglas de juego de este microcosmos político no se diferencian en lo esencial de las normas que regulan la competencia departamental o nacional. El principio de igualdad debe ser aplicado con el mismo rigor en todas estas palestras políticas. La concentración del poder político y la imparcialidad de una emisora violan el derecho de las minorías políticas, sin importar que se trate de una pequeña localidad o de una cadena radial con alcance nacional. El análisis de la libertad de expresión debe estar vinculado al contexto en el cual se difunden las ideas. Los objetivos y el impacto de cada medio deben ser tenidos en cuenta en el análisis de la igualdad. 2. El respeto de la igualdad en esta materia no solo implica la transmisión del mensaje. El mensaje emitido en forma irregular e imperfecta viola el principio de igualdad y también el derecho a la libertad de expresión. La forma como se comunican las ideas hace parte de la libertad de expresión. La obligación de trasmitir una comunicación entraña la obligación de hacerlo con las formalidades previstas por el emisor. Se trata de una obligación de resultado que no puede ser obviada con base en excusas de tipo técnico o logístico. De ocurrir inconvenientes de este tipo la emisora debe compensar al dueño del mensaje con otras emisiones, de tal manera que se equilibre su situación frente a los demás usuarios de la emisora.  La emisora que no otorgue el mismo trato no solo vulnera el derecho a la igualdad sino también la  libertad de expresión. 3. El juez de tutela no encontró pruebas suficientes para demostrar la parcialidad política de la emisora "Ecos de la Miel" en relación con la emisión de la propaganda del  grupo político del peticionario. Si bien el juez consideró que existían serios indicios de parcialidad, en su opinión ellos no son suficientes para configurar una plena prueba. Esta Corporación acoge las conclusiones adoptadas por el juez de instancia en esta  materia. La imposibilidad de reconstruir las emisiones realizadas durante la campaña electoral y la dificultad para derivar certeza de los testimonios recogidos impiden un pronunciamiento categórico sobre lo sucedido durante aquel período. En consecuencia se denegará la acción de tutela interpuesta por el señor Francisco Javier Hoyos Ospina. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 22 de septiembre de 1994 del Juez Penal Municipal de Samaná por las razones expuestas en esta providencia y, en consecuencia, denegar la tutela impetrada. SEGUNDO.- LIBRAR comunicación al Juzgado Penal Municipal de Samaná, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria Genera(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de Febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)).

T-060-95 Sentencia No. T-060/95 Sentencia No. T-060/95 CONTROVERSIA FAMILIAR/VIOLENCIA MORAL/ACCION DE TUTELA CONTRA LOS HIJOS-Venta de inmueble La peticionaria - que sólo acreditó la existencia de una situación familiar de desavenencia que no alcanza a ser calificada de violencia familiar - está demandando del ordenamiento jurídico una contribución que supera su capacidad para incidir en el cuerpo social. La solución a los problemas de la peticionaria debe ser encontrada, en estas circunstancias, en el ámbito moral propio de las relaciones intersubjetivas familiares y no en el derecho. La tutela sin embargo, si se llegaren a presentar hechos nuevos indicadores de maltrato físico o psíquico, y si éstos se demuestran de manera fehaciente, la actora podrá interponer la acción de tutela, de reunirse los demás requisitos establecidos en la Constitución y la ley. FEBRERO 21 DE 1995 Ref.: Expediente T-51952 Actor: DEBORA ESTHER MARQUEZ Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Temas: - Límites de la regulación jurídica relativa a la familia - Derecho y moral en el ámbito de las relaciones familiares - Desavenencia y violencia en el seno de la familia La Sala Tercera de Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela número T-51952 promovido por la señora DEBORA ESTHER MARQUEZ, contra sus hijos Wilfredo y Jorge Rosario Márquez. ANTECEDENTES La señora Débora Esther Márquez Fadul interpuso acción de tutela en contra de sus hijos Wilfredo y Jorge Rosario Márquez. La peticionaria considera que estos le impiden el libre desarrollo de su personalidad y le dispensan un trato inapropiado para una persona de la tercera edad.  La actora fundamenta su petición en los siguientes hechos: 1)  En 1960, en compañía de su esposo, adquirió un predio que fue registrado como propiedad del señor Antonio María Rosario.  Sobre este terreno se edificó la vivienda en la que actualmente reside. 2) Poco tiempo después, al ser abandonada por su cónyuge, la peticionaria quedó a cargo de sus trece hijos.  Para cumplir con sus obligaciones trabajó como aseadora del municipio de Montería. Actualmente se encuentra jubilada y comparte la vivienda con sus hijos Wilfredo y Jorge quienes viven con sus respectivas esposas e hijos. 3)  La petente afirma que sus hijos desean que el inmueble sea vendido y, de esta manera, obtener la parte que les corresponde como herederos de su padre, quien falleció hace algunos años.  Ante la negativa de la señora Márquez, sus hijos han decidido presionarla por medio de insultos constantes, observando un comportamiento grosero y disoluto. 4) La demandante solicita que sus hijos sean obligados a mantener frente a ella un trato respetuoso, acorde con su edad (68 años) y a observar un comportamiento decoroso mientras residan a su lado. 5) Varios hijos de la señora Márquez, así como un vecino, rindieron testimonio ante el juez promiscuo de Familia de Montería. Aunque reconocen que su  comportamiento ha sido poco respetuoso, señalan que nunca han amenazado su integridad física o psíquica. 6) El Juez Primero Promiscuo de Montería denegó la acción incoada por la petente. En su decisión considera que la tutela interpuesta por la señora Márquez no encuadra en ninguna de las causales taxativas que se requieren para que la tutela proceda en contra de un particular. FUNDAMENTOS La señora Débora Esther Márquez considera injusto el trato que recibe de sus hijos. Estos se niegan a obedecerla y la insultan constantemente. Resalta el hecho de que trabajó durante toda su juventud para criarlos mientras fueron unos niños y que, más adelante, ya adultos, no dudó en abrirles las puertas de su casa cuando enfrentaron problemas económicos. De los hechos narrados el fallador de única instancia no pudo deducir una clara violación a los derechos de la accionante. En su opinión, no se configura un estado de indefensión que sirva de fundamento a un acción de tutela en los términos del artículo 42 del decreto 2591 de 1991. La peticionaria goza de buena salud y el pago de su pensión por jubilación le proporciona  los recursos necesarios para vivir dignamente. En estas circunstancias, el asunto que plantea la demanda se refiere a la posibilidad de que el derecho intervenga en las relaciones familiares para solucionar problemas intersubjetivos que no alcanzan a constituir una violación directa de un derecho fundamental. Dicho en otros términos, el problema jurídico planteado por la peticionaria depende de la delimitación entre el derecho de familia y la acción de tutela. La pregunta es la siguiente: ¿cuándo un problema previsto por el derecho de familia puede convertirse en objeto de una acción de tutela?. A continuación se analiza este problema. A. La familia y la constitución 1. La Carta Política de 1991 reconoció el valor de la familia como célula básica de la sociedad y ordenó su protección por parte de la Sociedad y del Estado. Además, reconoció la igualdad de derechos y deberes de la pareja. Consagró como derechos fundamentales la honra, dignidad e intimidad de la familia y el  derecho de todos los niños a pertenecer a una familia. Así mismo impuso a la ley la tarea de definir lo concerniente a la progenitura responsable, el matrimonio  y el estado civil en general. La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con la familia como institución.  En la sentencia T-278 de 1994, expresó al respecto: "La familia ha sido considerada siempre como la expresión primera y fundamental de la naturaleza social del hombre. En su núcleo esencial esta visión no ha cambiado ni siquiera en nuestros días. Sin embargo, actualmente se prefiere poner de relieve todo lo que en la familia representa la aportación personal del hombre y de la mujer. En efecto, la familia es una comunidad de personas, para las cuales el propio modo de existir y vivir juntos es la comunión: "communio personarum" (la cual se refiere a la relación personal entre el "yo" y el "tu"). La familia, comunidad de personas, es por consiguiente la primera "sociedad". Surge cuando se realiza la alianza del matrimonio (en cualquiera de sus formas) que abre a los esposos "a una perenne comunión de amor y de vida" y se completa plenamente y de manera específica al engendrar los hijos. (...)Así, la familia es la primera institución social, que concilia las exigencias de la naturaleza con los imperativos de la razón social. La familia es anterior a la sociedad y al Estado, entidades que están instituidas en primer lugar para servir al bienestar de la familia, del cual dependen las condiciones de la sociedad y del Estado. " 2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tratado el tema de la familia bajo dos puntos de vista. El primero se refiere a las relaciones que el grupo familiar mantiene con la sociedad. El segundo se ocupa de las relaciones intra-familiares. En relación con el primer enfoque, se ha pretendido evitar que los derechos fundamentales de los integrantes del núcleo familiar sean vulnerados por terceros. En esta materia, la Corte ha hecho énfasis especial en los desarrollos del derecho a la igualdad. 3. Desde la perspectiva intrafamiliar, la jurisprudencia constitucional se ha concentrado en las violaciones a los derechos fundamentales que tienen lugar dentro del contexto de la esfera familiar. El criterio que impera en esta materia es el de la defensa de los derechos de los niños y el de la interdicción de toda forma de violencia familiar (C.P. art. 44). La acción de tutela desplaza las acciones previstas por la legislación ordinaria en aquellos casos en los cuales el estado de indefensión  de uno de los miembros del grupo familiar  - física o psíquica - justifica una intervención pronta del juez, con el objeto de proteger un derecho fundamental. B. La familia y la acción de tutela 1. El derecho tiene fines diversos que van desde la consecución de los elementos básicos de la convivencia pacífica y del orden, hasta el logro de las condiciones necesarias para el bienestar y la felicidad de los individuos. Estos objetivos se relacionan de tal manera, que unos constituyen medios para la consecución de otros. Así por ejemplo, las restricciones al uso indiscriminado de la violencia son un medio para lograr el progreso social; este a su vez es un medio para conseguir el bienestar, etc. Este carácter escalonado de los fines del derecho pone de presente la interdependencia  de las metas y, en consecuencia, determina un orden de prioridades que incide en la fuerza normativa de los principios constitucionales que los consagran. Dicho en otros términos, los fines del derecho son múltiples, su ejecución se produce de manera escalonada y su importancia normativa depende del grado de realización de los demás fines que operan como condiciones de posibilidad. 2. El derecho es ante todo un instrumento de convivencia. Si el bienestar y la felicidad de los hombres pueden estar en la mira de un ordenamiento jurídico ello se debe a que este crea las bases necesarias para que aquello sea posible. Pero el derecho no es una doctrina filosófica o religiosa que centre su atención en el aspecto interno de la conducta. Más aún, con frecuencia dicho aspecto interno se encuentra resguardado por el mismo derecho a través del principio de la libertad individual. 3. La familia es un objeto de regulación de enorme importancia jurídica y moral. Sin embargo, el derecho encuentra allí límites claros y precisos a su capacidad reguladora. Las condiciones requeridas para que la familia se constituya en un ideal social e individual son múltiples y sólo una parte relativamente pequeña corresponde al derecho. La familia es ante todo una cultura y una manera de percibir la realidad a través de unos valores específicos. Esta cultura familiar no sólo no puede ser directamente lograda por el derecho, sino que constituye un ámbito de libertad que debe ser protegido de toda inferencia institucional. 4. Los fines constitucionales relacionados con el núcleo familiar, sólo pueden ser entendidos como medios para la realización de fines superiores, tales como la felicidad individual o colectiva. El derecho juega un papel importante en la construcción de este ideal social, pero su contribución siempre es insuficiente, debido a que su función es de mediación y no de resultado. La peticionaria - que sólo acreditó la existencia de una situación familiar de desavenencia que no alcanza a ser calificada de violencia familiar - está demandando del ordenamiento jurídico una contribución que supera su capacidad para incidir en el cuerpo social. La solución a los problemas de la señora Márquez debe ser encontrada, en estas circunstancias, en el ámbito moral propio de las relaciones intersubjetivas familiares y no en el derecho. La tutela, en este caso, es improcedente, por razones puramente probatorias. En efecto, si la conducta de un miembro de la familia hacia otro - máxime si se trata de la madre anciana -, exhibe rasgos de violencia física o psíquica, se hace patente la violación de derechos fundamentales protegidos por la Constitución Política, y la acción de tutela, en ausencia de otro medio judicial eficaz, podría servir de cauce procesal para poner término a la vulneración. Sobre este particular, ha señalado la Corte Constitucional: “De la naturaleza humana se desprende inevitablemente el derecho de padres e hijos a establecer y conservar relaciones personales entre sí. Ese derecho comprende las distintas manifestaciones de recíproco afecto, el continuo trato y la permanente comunicación, que contribuyen a satisfacer en unos y otros naturales y legítimas aspiraciones derivadas de los lazos de sangre (...). La Constitución no ha sido ajena a estos valores, deducidos de la dignidad del ser humano y, en consecuencia, estatuye entre sus principios fundamentales el plasmado en el artículo 5º: "El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad". Por su parte, el artículo 42 eiusdem establece en el inciso 3º que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco entre sus integrantes. Ni aquélla ni éste pueden hacerse realidad en un clima de resentimiento y contradicciones que sacrifique al hijo para satisfacer la egoísta defensa del interés personal de cada uno de los padres. El inciso 4º del mismo artículo prescribe que cualquier forma de violencia -ella puede ser moral o material- se considera destructiva de la familia, de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley”[1]. Dado que las pruebas allegadas al expediente, no son suficientes para determinar la existencia y el grado de la violencia moral supuestamente ejercido contra la madre, no se concederá. Sin embargo, si se llegaren a presentar hechos nuevos indicadores de maltrato físico o psíquico, y si éstos se demuestran de manera fehaciente, la actora podrá interponer la acción de tutela, de reunirse los demás requisitos establecidos en la Constitución y la ley. 5. El ámbito familiar y el sistema jurídico pueden ser representados por dos círculos secantes, entre los cuales hay una zona de común interés. En este espacio de intersección las reglas jurídicas están orientadas a regular de manera preferencial los dos siguientes aspectos: 1) la organización básica de las relaciones que la familia mantiene con el resto de la sociedad. De esta manera se identifica y se hace efectiva la institución familiar desde el punto de vista social. Son normas que determinan, por ejemplo, aspectos relativos al matrimonio, la filiación, la adopción, etc.; y 2) la convivencia armónica esencial entre los integrantes del grupo familiar. Aquí el derecho proporciona los mecanismos necesarios para la ventilación y solución de los conflictos intrafamiliares y, de manera especial,  crea los medios para la protección de los derechos de los menores frente a sus padres. La función social del derecho es pues amplia y esencial pero limitada e insuficiente. C. Conclusión 1. La señora Márquez acude a la acción de tutela con el objeto de que sus hijos le obedezcan y se comporten de manera respetuosa mientras permanezcan en su casa. La conducta de los hijos puede ser reprochable desde el punto de vista moral. Sin embargo, este problema escapa al ámbito de regulación familiar que corresponde al derecho. 2. De las pruebas allegadas al expediente no es posible deducir una violación de los derechos fundamentales de la señora Débora Márquez, pues ellas no son demostrativas de una clara situación de violencia familiar o maltrato, psíquico o físico, configurando apenas una situación de aparente desavenencia familiar ajena al derecho. Tampoco puede ser determinado el estado de indefensión de la peticionaria frente a sus hijos. En consecuencia, la tutela interpuesta será denegada, por ser un medio judicial improcedente para solucionar el problema planteado. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, RESUELVE PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del seis de Octubre de 1994 del Juez Primero Promiscuo de Familia de Montería, por las razones expuestas en esta providencia y, en consecuencia, denegar la tutela impetrada. SEGUNDO.- LIBRAR comunicación al Juzgado Primero Promiscuo de Montería, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General (Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de Febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)). [1] Corte Constitucional, sentencia T-290 de 1993. Magistrado Ponente Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo.

T-061-95 Sentencia No Sentencia T-061/95 DERECHO A LA EDUCACION-Nota académica/AUTONOMIA UNIVERSITARIA/UNIVERSIDAD DE SUCRE Los establecimientos de educación superior mediante la  expedición de sus normas, en virtud de la garantía institucional de la  autonomía, deben procurar por la calidad de la educación. De ahí la importancia de la autorregulación universitaria para que, en ejercicio de la misma, se señalen unas pautas mínimas para que la enseñanza responda a las expectativas y necesidades sociales, dicho en un concepto de calidad de la educación que también tiene consagración constitucional. Por tanto, la conducta de la Universidad de Sucre no lesiona el derecho a la educación, pues no está impidiendo el acceso de los estudiantes a la Universidad, sino procurando el respeto a la calidad académica, que es consustancial a la naturaleza y función de la universidad. Referencia: Expediente T-52184 Peticionaria: Liby Medina Ortega Y Otros Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá D.C.,  febrero veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cinco (1995). Procede la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados FABIO MORON DIAZ, VLADIMIRO NARANJO MESA y JORGE ARANGO MEJIA, a revisar los fallos proferidos por el Juez Segundo Municipal de Sincelejo, de fecha 13 de septiembre de 1994 y por el Juez Tercero Penal del Circuito de Sincelejo del día 14 de octubre de  mil 1994, adelantado por el Defensor del Pueblo de Sucre, Dr. Alfonso Urzola Revollo, en representación de los estudiantes LIBY MEDINA ORTEGA, JUAN FIGUEROA HERNANDEZ y ANA ROMERO CONTRERAS contra la UNIVERSIDAD DE SUCRE. El negocio llegó a conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía ordinaria de remisión que hizo el Juez Tercero Penal del Circuito de Sincelejo, en virtud  de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Conforme a los artículos 86 de la C.P. y 33 del Decreto Ibidem, la Sala de Selección de la Corte eligió para su revisión la presente acción de tutela. I.  ANTECEDENTES Los Hechos Según obra en el expediente, los hechos que motivan la presente acción de tutela se resumen   en lo siguiente: 1.  Los señores LIBY MEDINA ORTEGA, JUAN FIGUEROA  HERNANDEZ Y ANA ROMERO CONTRERAS, todos estudiantes de la Universidad de Sucre acudieron a la Defensoría del Pueblo, para que el profesional responsable de ese organismo, en nombre y representación de ellos, interpusiera acción de tutela contra la universidad citada, por haber vulnerado sus derechos a la educación y al debido proceso. 2.      El doctor ALFONSO URZOLA REVOLLO, Defensor del Pueblo, Seccional de Sincelejo, y en representación de LIBY MEDINA ORTEGA, JUAN FIGUEROA HERNANDEZ Y  ANA ROMERO CONTRERAS al interponer la acción de tutela, dice que estos estudiantes,  del VII semestre de Licenciatura en Matemáticas, en la Universidad de Sucre, cursaron la práctica Docente I, obteniendo una calificación  de 3.3 pero al momento de presentarse a inscribir la materia Práctica II, la inscripción les fue negada por el Jefe del Departamento de Matemática y Física, alegando que la nota mínima aprobatoria es de 3.5. 3.  El fundamento de la negativa a la inscripción está, según el Jefe del Departamento de Matemática y Física, en el Acuerdo No. 25 de septiembre de 1993, norma que debe aplicarse de preferencia al acuerdo No. 042 de diciembre del mismo año,  conforme al concepto de la oficina jurídica de la Universidad, por cuanto el primero es norma particular, que prima sobre la general. II.   LAS DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISION A.  SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Por reparto correspondió  este proceso al Juzgado Segundo Penal Municipal de Sincelejo, despacho que por sentencia de 13 de septiembre de 1994, resolvió conceder la tutela, con base en las siguientes consideraciones. -        Luego de resaltar el carácter de fundamental del derecho al debido proceso, afirma que el artículo 29 de la Carta es de obligatoria e ineludible observancia en toda clase de actuaciones, tanto judiciales como administrativas. Igualmente,  después de analizar el material probatorio allegado a la actuación, esto es:  copia del reglamento estudiante (Acuerdo No. 042 de Dic. 21 de 1993), y copia auténtica de la resolución No. 025 de septiembre de 1993, oficio emanado de la Oficina Jurídica de fecha 22 de julio de 1994, dirigido al doctor Humberto  Domínguez, y oficio de fecha 8 de agosto de 1994, concluye que  "En el caso  sometido a estudio se infiere que la medida adoptada  por la Universidad no se ciñó a lo establecido en el reglamento estudiantil expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Universitaria de Sucre (acuerdo No. 042 de 1993), que establece en su  artículo 101 literal c) "que una asignatura se considera aprobada cuando sea calificada de  3 a 5", sino que, por el contrario, consideró la Oficina Jurídica que debía dársele aplicación  a la resolución 025 de septiembre de 1993, por ser una disposición especial para este asunto". Que considerando la decisión judicial "se observa que no procedió alguna comunicación a los educandos Liby Medina Ortega, Juan Figueroa y Ana Romero Contreras, quienes sólo en el momento de presentase a inscribirse en la materia Práctica Docente II, ésta les fue negada por el Jefe de Departamento de Matemáticas y Física, lo cual debía hacerse por medio de resolución que no se hizo, limitándose inicialmente a la comunicación por parte del Jefe de Matemáticas". Afirma también el Juez de primera instancia que, "cuando dicha actuación tenga que ver con imposición de sanciones, no se debe perder de vista que toda actuación  sancionatoria debe ceñirse al debido proceso, por lo tanto, concluye que: "En el caso de estudio existen dos normas que se contraponen en su contenido, pues la resolución No. 025 de septiembre de 1993 art. 5o., establece que la nota mínima para aprobar la asignatura  en práctica docente, será de 3.5, mientras que el Acuerdo No. 042 de 21 de diciembre de 1993 consagra en su artículo 101, literal c), que una asignatura se considera aprobada cuando sea calificada de 3.0 a  5.0.  Este acuerdo  señala en su artículo  194 que deroga todas las disposiciones que le sean contrarias". Por las consideraciones anteriores el Juez de Tutela resuelve tutelar el derecho fundamental al debido proceso, en razón a que: "debía dársele aplicación al principio de favorabilidad por cuanto el hecho de no permitirle a los estudiantes  la matrícula de la  materia práctica docente II, está originando una sanción emitida por una autoridad administrativa, lo cual no puede utilizar como  fundamento  una norma cuya existencia no  es clara, por ello al existir dos normas jurídicas contrapuestas debe aplicarse la que cause menor perjuicio  y la que garantice el debido proceso".  Y en consecuencia, ordena al Rector de la Universidad de Sucre, autorizar de manera inmediata la matrícula a los educandos en la Práctica Docente II. B.  IMPUGNACION El Rector de la Universidad de Sucre, doctor GUSTAVO VERGARA ARRAZOLA, dentro de la oportunidad legal impugnó la anterior sentencia. En escrito de censura, analiza el alcance de la autonomía universitaria y las leyes que regulan esa garantía constitucional (Ley 30 de 1992 y Decreto Ley 80 de 1980), para afirmar que "Ambas normatividades contemplan la existencia de  un Consejo  Superior y de un Consejo Académico, caracterizándose cada uno de ellos de manera diferente, tanto en su estructura y conformación, como en sus funciones. También expone, en el escrito impugnatorio lo siguiente: "En cumplimiento de tales funciones el Consejo Superior expidió el reglamento estudiantil, y el Consejo Académico expidió la Resolución #025 de 1993, que reglamenta la prÁctica docente y que se enmarca dentro de una política académica estudiantil, ya que en el artículo primero se considera ésta como un proceso y no como una asignatura en sentido estricto, en efecto, el artículo dice:  'La práctica docente es un proceso mediante el cual el estudiante o alumno maestro, confronta y aplica su preparación académica con el desempeño de una actividad docente que lo ubica de manera crítica ante su futura realidad'. Del desarrollo de los siguientes artículos podemos comprobar que forma parte de la política académica de la Universidad de Sucre, darle un tratamiento especial a la práctica docente." y concluye afirmando que la norma aplicable es la Resolución No. 025 de septiembre de 1993. "El artículo 28 de la Ley 30 citada, reconoce a las Universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos en cumplimiento del principio de la AUTONOMIA UNIVERSITARIA consagrado en el artículo 69 de la Constitución Nacional que establece 'se garantiza la Autonomía Universitaria. Las Universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la Ley...'. "Con fundamento en todo lo anterior la UNIVERSIDAD expidió tanto el reglamento Estudiantil emanado de la autoridad que traza las políticas generales (Consejo Superior) como la Resolución 025 emanada de la Autoridad que traza las políticas Académicas, (Consejo Académico)." "El reglamento estudiantil que regía antes del actual, era el Acuerdo # 018 de 1983 y en él se contemplaba, en su artículo 69 que la calificación aprobatoria de una asignatura es de 3.0. Posteriormente se expidió la Resolución 025 del 15 de septiembre de 1993 emanada del Consejo Académico de la Universidad y que reglamentó específicamente la práctica docente y en su Artículo 5 determinó que la nota mínima aprobatoria de la PRACTICA DOCENTE I será de 3.5 es decir, se trata de una norma particular especial, resultado del tratamiento especial que se da a dicha práctica. Esta resolución rige para todos los estudiantes que cursen práctica docente, sin que sea menester darle a cada uno de los estudiantes una información especial de su existencia, como no es menester hacerlo con ninguna otra norma, las cuales deben conocer. Esta norma, LA REGLAMENTACION DE LA PRACTICA DOCENTE, rige para todos los estudiantes y no fue, como parece haberse interpretado, una disposición exclusivamente dirigida a los tres estudiantes que iniciaron la Tutela. Las dos normatividades aludidas han coexistido desde sus promulgaciones." Igualmente expresa que el Juzgado de conocimiento alude al debido proceso en forma equivocada, pues a los estudiantes no se les había sancionado, ni se les ha configurado, ni se les  ha impuesto decisión alguna que no obedeciera a normas preexistentes por ellos conocidas.  La Universidad no tenía por qué expedir comunicación ni resolución alguna con relación a los estudiantes que pierden alguna materia, pues es una situación normal en la vida académica. C.  SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Sincelejo resolvió  el día 14 de octubre de 1994, revocar el fallo proferido en primera instancia por el Juez Segundo Penal Municipal  de fecha 13 de septiembre de 1994, con base en los siguientes razonamientos: Luego de analizar jurídicamente la naturaleza y los elementos  del derecho al debido proceso previsto en el artículo  29 de la Constitución Política, concluye que este derecho fundamental debe aplicarse tanto a actuaciones judiciales como administrativas. Afirma también en su decisión que "tanto en el escrito de tutela elevado por el Defensor del Pueblo, como en el fallo proferido por el funcionario de primera instancia, se ha asimilado la negativa  de ordenar matricular a los estudiantes supuestamente afectados, a una sanción, la que consecuencialmente conforme a la decisión está vulnerando el derecho a la educación". Continúa en su fallo manifestando que "disentimos totalmente de esa posición por muchas razones.  En primer lugar encontramos  que los alumnos  ... no aprobaron la práctica docente I. Esta afirmación es el resultado del análisis de las dos disposiciones controvertidas:  la resolución 025 que regula la práctica docente y el acuerdo 042  que establece el reglamento estudiantil, considerando de aplicación para el caso de estudio".  Y concluye que "en virtud de la Ley 57 de 1887 cuando exista incompatibilidad  entre una disposición constitucional y una legal prefería aquella ....  Pues bien,  en verdad, en el reglamento estudiantil de la Universidad de Sucre, acuerdo 042 de 1993, no se regula lo pertinente a la Práctica Docente.  El reglamento se pronuncia sobre las materias en general, artículo 101, más no sobre la práctica, que si bien los estudiantes la consideran una materia más, está revestida de especialidad sobre las teóricas, en razón de su función, que no es otra que la de procurar la mejor formación a los estudiantes que en futuro serán los educadores.  De ahí la exigencia de una calificación más alta, porque entregar el centro educativo superior a licenciados o educadores, sin la suficiente capacidad de docencia, genera un desastre educativo. "Comparte esta instancia los fundamentos del Rector  puesto que siendo la resolución 025, la norma especial, debe tener aplicación  preferencial sobre la  general:  Acuerdo 042, aún más habiendo quedado sin regulación el reglamento estudiantil". Continúa el juez de tutela de segunda instancia en su proveído judicial que "Aquí nos  encontramos frente a un proceso administrativo, .... puesto que se  trata de aplicar sanciones...pero en el caso que nos ocupa es el mismo estudiante quien se está excluyendo de la lista de  admitidos al no aprobar todas las materias.  La situación no comporta una violación al debido  proceso, ni el derecho de defensa, mucho menos del derecho a la educación porque a pesar de que los tres estudiantes no pueden ingresar al siguiente curso práctico, no por ello se le está impidiendo continuar sus estudios". Igualmente considera el juez de segunda instancia que la orden proferida por la primera  instancia es un exceso en el trámite ya que la orden  judicial debe estar encaminada a corregir la situación por virtud de la cual se vulnera el derecho fundamental, pero no abarcar elementos ajenos a la naturaleza misma  del derecho. III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera:    La Competencia De conformidad con lo dispuesto por los artículo 86 inciso  3 y 241 numeral 9 de la C.N. en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36  del Decreto 2591 de 1991 esta Sala es competente para revisar las sentencias que resolvieron la acción de tutela de la referencia. Segunda.  La Materia Como en varias oportunidades lo ha precisado  esta Corporación, la acción de tutela procede contra entidades públicas encargadas de la prestación del servicio público de la educación. Igualmente  también la Corte Constitucional ha concluído que la educación participa de la naturaleza de derecho fundamental, porque resulta propio de la esencia  del hombre, en virtud de que realiza su dignidad, así como porque está reconocido tanto expresa como tácitamente o se encuentra además amparado por tratados internacionales sobre derechos suscritos y ratificados por el Congreso de la República.  El artículo 67 de nuestro Estatuto Fundamental expresa que el derecho a la educación pertenece a  la persona; así la Carta Política no está haciendo más que reconocer la realidad de la importancia de la educación en la vida del hombre como  elemento social (T-015/94). La educación evidentemente goza de una doble naturaleza jurídica, ya que se trata de un  derecho -deber como reiteradamente lo ha entendido esta Corporación (T-02/92, T-09/92 y T-429/93), es decir no sólo es un derecho  en relación con otras personas, sino también deberes de la misma persona para consigo mismo, para con la sociedad y para con el Estado; de este modo, no solamente otorga prerrogativas a favor del individuo sino que comporta exigencias de cuyo cumplimiento depende en buena parte la subsistencia del derecho; es por ello que la Carta  acepta el concepto de constitución cultural,  tal como hoy se entiende en la doctrina internacional. La educación debe entenderse como factor de desarrollo humano. El artículo 67 del estatuto fundamental concibe la educación como un derecho y como un servicio público que cumple una función social, cuya prerrogativa busca el acceso a la cultura, al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes  y valores de la sociedad, que el Estado tiene el deber de promover. La función social que cumple la educación hace que dicha garantía constitucional se entienda como un derecho-deber  que genera para el educando como para el educador un conjunto de obligaciones recíprocas, de la  que no puede sustraerse porque realizan su núcleo esencial. Es decir el núcleo esencial del derecho a la educación está consagrado en el artículo 27 de la C.N., éste responde al  qué de la  educación, mientras que el artículo 67 señala sus fines y objetivos y determina como se realizan. El caso de que se ocupa esta acción de tutela presenta a unos estudiantes a quienes se les ha negado el derecho de matricularse en la Práctica Docente II, por cuanto en la Práctica Docente I, no obtuvieron una nota mínima de 3.5, que es exigida para la aprobación de la materia, de conformidad con la resolución No. 025 del mes de septiembre  de 1993.  Ellos aducen que es de aplicarse para el caso el Acuerdo No. 042 de diciembre de ese mismo año, mediante el cual se expidió el reglamento estudiantil de la Universidad de Sucre. De acuerdo con lo anotado, el problema debe  ser planteado en el marco de la calidad de la educación y la autonomía universitaria, es decir, en la relación existente  entre la prestación del servicio público  de la educación y la garantía constitucional de la autonomía universitaria. Al respecto,   esta Corporación precisó: "... "2. El artículo 69 de la C.P.  consagra una garantía institucional cuyo sentido es el de asegurar la misión de la universidad y que, por lo tanto, para ésta adquiere, en cierto sentido, el carácter de derecho constitucional. Según la norma citada: "se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la Ley". El alcance de la ley, en esta materia, tiene carácter limitado, pues la premisa que la Constitución asume es que la Universidad para cumplir su misión histórica requiere de autonomía y ésta se manifiesta básicamente en una libertad de auto - organización - "darse sus directivas" - y de auto-regulación - "regirse por sus propios estatutos" -. Ambas prerrogativas institucionales deben desarrollarse dentro de las coordenadas generales señaladas por la ley. Esta última se hace cargo de los aspectos de interés general inherentes a la educación - particularmente de los relativos a la exigencia de unas condiciones mínimas de calidad en su prestación y de los derivados de su carácter de servicio público, así como de las limitaciones que proceden de la coexistencia de otros derechos fundamentales (CP art. 67) -, pero siempre respetando la intangibilidad de la autonomía universitaria, la que resulta indispensable garantizar a fin de que la universidad realice cabalmente su misión. La misión de la universidad - frente a la cual la autonomía es una condición esencial de posibilidad -, está definida entre otros objetivos por los siguientes: conservar y transmitir la cultura, el conocimiento y la técnica; preparar profesionales, investigadores y científicos idóneos; promover la investigación científica y la formación de investigadores en las diferentes ramas del saber; fomentar el estudio de los problemas nacionales y coadyuvar a su solución y a la conformación de una conciencia ética y de una firme voluntad de servicio; auspiciar la libre y permanente búsqueda del conocimiento y la vinculación del pensamiento colombiano a la comunidad científica internacional; formar "al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia" (C.P. art. 67). En términos jurídicos concretos la autonomía se materializa en la posibilidad de  regirse por autoridades propias e independientes, y fundamentalmente, de darse -dentro del ámbito académico- sus propias normas, en desarrollo de la libertad científica mencionada. Así como el legislador, en  ejercicio de sus funciones no puede dictar leyes que contradigan la Constitución, de la misma forma quienes tienen autonomía para dictar sus propios reglamentos o estatutos deben hacerlo respetando las normas de superior jerarquía y, especialmente, aquélla. Como fue señalado anteriormente, la autonomía universitaria es ante todo un derecho limitado y complejo. Limitado porque es una garantía para un adecuado funcionamiento institucional compatible con derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales. Complejo, porque involucra otros derechos de personas, tales como la educación, la libertad de cátedra, la participación, que deben ser tenidos en cuenta y respetados en el desarrollo de las actividades universitarias. 4. Es claro, a la luz de la Constitución, que el titular de la autonomía es la universidad en sí misma. Para circunscribirnos al caso presente, no es objeto de discusión que dicha autonomía en su vertiente de poder autoregulatorio  faculta  a  la universidad para  establecer -dentro del marco general de la ley- sus propias normas en punto a la técnica del aprendizaje y a la consiguiente modalidad de examinación y régimen de las promociones."  (Sentencia T-574/93, M.P.  Dr. José Gregorio Hernández Galindo). Como consecuencia de lo anterior, la Universidad de Sucre, como establecimiento público de educación superior, posee una organización  y una estructura orgánica que obedece a las leyes que reglamenten esta área del servicio público, es decir, el decreto  Ley 80 de 1980 y actualmente la Ley 30 de 1992; ambas reglamentaciones  contemplan la existencia de un Consejo Superior y de un Consejo Académico, cada uno con funciones diversas. En cumplimiento de las mismas, el Consejo Superior  expidió el reglamento estudiantil y el Consejo Académico expidió la resolución No. 025 de 1993, que reglamenta la práctica docente. En el artículo 1o. de dicho estatuto se considera  la práctica docente como un proceso y no  como una asignatura en sentido estricto.  El artículo 1o. dice "la práctica docente es un proceso mediante el cual el estudiante o alumno maestro, confronta y aplica su preparación académica con el desempeño de una actividad docente que lo ubica  de manera crítica en su futura realidad".  En síntesis, es claro que la práctica docente comporta un tratamiento especial. La función social y la garantía constitucional generan para el educando y el educador, obligaciones recíprocas; en este sentido los establecimientos de educación fijan una serie de normas que permiten medir el nivel de aptitud y desempeño del educando, así como establecen mecanismos para conducir sus actitudes. En consecuencia, todos los estamentos que conforman el ente universitario (Docentes, estudiantes, personal administrativo) deben acogerse a todas las normas que rigen la vida de la institución,  cuyo alcance se asemeja a la ley,  sin que la ignorancia de ellas pueda servir de excusa. En el caso subexámine, a los estudiantes se les ha negado el derecho de matricularse en la Práctica Docente II, por cuanto en la Práctica Docente I no obtuvieron  una nota mínima de  3.5 de conformidad con el reglamento estudiantil (Resolución No. 25 del mes de septiembre de 1993), aduciendo para ello que el acuerdo No. 042 de diciembre de 1993 por medio del cual se expide el reglamento estudiantil,  establece una nota mínima de 3.0. Comparte esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional la apreciación del juez de segunda instancia en el sentido de que el escrito de tutela elevado por  el Defensor del Pueblo, como el fallo proferido en primera instancia, han asimilado la negativa de ordenar matricular a los estudiantes afectados a una sanción, la que consecuentemente produciría una violación al debido proceso. En efecto, la situación  de los estudiantes se ha mirado como una sanción a ellos impuesta por la Universidad, al no permitirles matricularse en la Práctica Docente II. Para la Corte es claro que los alumnos Liby Medina Ortega, Juan Figueroa Hernández  y Ana Moreno Contreras no aprobaron la práctica Docente I.  En efecto, es meridiano que del análisis de las disposiciones controvertidas: la resolución No. 025, que regula la práctica Docente y el acuerdo 042, que establece el reglamento estudiantil, la primera reglamentación prima sobre la segunda por cuanto se trata de una normatividad especial sobre otra que es general, es decir, sobre el reglamento estudiantil promulgado en diciembre del año 1993.  Esta interpretación surge no sólo del alcance de la Ley 57 de  1887, aplicable al caso por extensión. En efecto, para esta Sala es acertada la tesis del impugnante de la decisión de primera instancia doctor Gustavo Vergara, Rector de la Universidad de Sucre, al sostener que siendo la resolución 025, la norma especial, debe tener aplicación preferencial sobre la general (Acuerdo 042),  más aún habiendo quedado sin efecto el reglamento estudiantil.  El escrito de impugnación presentado por el Rector de la Universidad de Sucre, expone la tesis, que esta Sala de Revisión acoge, en el sentido de que los estudiantes Liby Medina Ortega, Ana Romero Contreras y Juan Figueroa, matricularon la Práctica Docente I los días 16 y 17 de diciembre de 1993, respectivamente, como aparece en sus formatos de matrícula, que anexan. O sea, que en esa fecha ya la  Resolución 025 de septiembre 15 de 1993 existía y ellos debían acogerse a ésta, garantizándose también la preexistencia de la ley aplicable. En otras palabras cuando ellos se matricularon la norma existía y ellos debían conocerla, conforme al principio de derecho. Pues bien, en el reglamento estudiantil de la Universidad de Sucre (Acuerdo 042 de 1993), no se regula lo pertinente a la práctica docente, no se menciona nada al respecto, el reglamento se pronuncia sobre las materias en general, (artículo 101), más no sobre la práctica, que si bien los estudiantes la consideren una materia más, está revestida de especialidad sobre las teorías, en razón de su función, que no es otra que la de procurar la mejor formación a los estudiantes  que en el futuro serán los educadores. De ahí la necesidad y la exigencia de una calificación más alta; ello se explica porque entregar el centro educativo superior a licenciados o  educadores sin la suficiente capacidad de docencia genera un desastre educativo hacia el futuro, perturbando la calidad académica, que es un deber constitucional, según lo expuesto. Comparte igualmente esta Sala de Revisión, los fundamentos de la decisión de segunda instancia  en el sentido de que la pérdida de una materia,  asignatura, taller, seminario, práctica etc., no es una sanción impuesta al estudiante, sino que representa la sujeción de éste a su obligación académica. Del análisis del acervo probatorio se observa el informe de fecha 3 de octubre de 1994, anexado por el Rector de la Universidad de Sucre en donde el evaluador manifiesta que "se presentan dos grupos bien diferenciados: uno con deficiencias en lo fundamental  del orden metodológico ... y del otro, hacen parte de este grupo Ana Romero Contreras, Juan Figueroa, Gregoria Soto y Liby Medina.  No logran concretar el ambiente de  trabajo requerido.  En el fondo de todo esto existe un problema de lenguaje, la comunicación no es efectiva por dos causas: la una el tono de voz no favorece a los practicantes mencionados, la otra y fundamental, no instruyen adecuadamente a los estudiantes sobre el qué y el para qué:  esta inconsistencia al no decirle con claridad a los alumnos que es lo que quiere que ellos hagan  y con qué propósito conlleva a la pérdida progresiva del dominio del grupo y lo que tal hecho lleva aparejado, desmotivación, indisciplina y consiguientemente no se logran los objetivos educacionales". Para la Corte es, en síntesis, indudable que los estudiantes, hasta la fecha de la evaluación, no reunían las calidades para educar, y por ello la calificación no podía ser aprobatoria. Es una situación académica que lleva a esta Sala a considerar que la falta de preparación y calidad de los practicantes es la única causa de haber perdido la práctica, tan esencial para que puedan adquirir la aptitud para ejercer la difícil  misión de educar.  Considera esta Sala, que la conducta de la Universidad de Sucre no lesiona el derecho a la educación, pues no está impidiendo el acceso de los estudiantes a la Universidad, sino procurando el respeto a la calidad académica, que es consustancial a la naturaleza y función de la universidad. En conclusión, los establecimientos de educación superior mediante la  expedición de sus normas, en virtud de la garantía institucional de la  autonomía, deben procurar por la calidad de la educación. De ahí la importancia de la autorregulación universitaria para que, en ejercicio de la misma, se señalen unas pautas mínimas para que la enseñanza responda a las expectativas y necesidades sociales, dicho en un concepto de calidad de la educación que también tiene consagración constitucional. En consecuencia de lo anterior esta Corporación CONFIRMARA el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Sincelejo Sucre de octubre catorce (14) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). En mérito de lo expuesto, la Sala de Revisión No. ocho de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero.-   CONFIRMAR  la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Sincelejo, Sucre, de fecha octubre 14 de 1994, por medio de la cual no se tutela el derecho fundamental al debido proceso, invocado por el doctor Alfonso Urzola Rebollo, Defensor del Pueblo, en favor de los estudiantes LIBY MEDINA ORTEGA, JUAN FIGUEROA HERNANDEZ y ANA ROMERO CONTRERAS, razón por la cual el señor Rector de la Universidad de Sucre, se abstendrá de autorizar la matrícula en la Práctica Docente II a los anteriores estudiantes. Segundo.-  Líbrense por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos contemplados. Cópiese, notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase. FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado JORGE ARANGO MEJIA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-062-95 T-062/95 T-062/95 JUEZ-Identificación del derecho vulnerado/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL El juez tiene a cargo la responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la normatividad a las circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar que ha sido desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto del invocado y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe a la luz de la Constitución.  Descalificar la acción incoada por imprecisión en la referencia a los derechos comprometidos es imperdonable negligencia del fallador y desacato al principio constitucional que dispone una prevalencia del derecho sustancial. DERECHO AL AMBIENTE SANO/NEGLIGENCIA ADMINISTRATIVA/SALUBRIDAD PUBLICA-Basuras No se concibe, entonces, la negligencia administrativa en la erradicación de los focos infecciosos o en la prevención de los factores que contribuyen a dañar el medio ambiente, pero resulta todavía menos comprensible que sea precisamente la actividad pública la que se constituya en motivo de perturbación ambiental, como ocurre con la deficiente planificación de los procesos de recolección, manejo, tratamiento y disposición de las basuras, que tienen a su cargo las autoridades municipales. Cuando éstas persisten en mantener basureros públicos no aptos para la finalidad que les es propia desde el punto de vista higiénico o se niegan a trasladarlos a sitios adecuados, fomentando focos infecciosos en las proximidades de las áreas ocupadas por viviendas, violan los derechos básicos de los habitantes y asumen grave responsabilidad por los daños causados. Las administraciones de los municipios deben llevar a cabo dicho manejo y disposición de basuras bajo criterios técnicos, en cuya virtud se proteja el medio ambiente y se preserve la salubridad colectiva. PERTURBACION AMBIENTAL/BASURERO PUBLICO/DERECHO A LA SALUD-Amenaza/ZONA RESIDENCIAL-Basuras En el asunto sub-examine está suficientemente demostrada una perturbación ambiental significativa, que recae directamente sobre los accionantes, ocasionada por la presencia cercana a sus residencias de un basurero público a cielo abierto, que repercute en evidente peligro para su salud De lo expuesto se deriva la existencia de una clara amenaza para la salud y la vida de los actores, dados los graves males que resultan inminentes si prosigue el foco de contaminación. Ref.: Expediente T-49450 Acción de tutela instaurada por MARCELIANO ACOSTA GIL y GLORIA PEREZ DE ACOSTA contra el Alcalde Municipal de Planeta Rica. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., el veintidós (22) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). I. INFORMACION PRELIMINAR Según los demandantes, hace aproximadamente un año la Alcaldía Municipal de Planeta Rica decidió poner en funcionamiento un botadero de basura a campo abierto, que se encuentra a menos de doscientos metros de sus casas de habitación, en cuyos predios tienen diversos cultivos y en donde permanecen durante el noventa por ciento de su tiempo libre. De acuerdo con la demanda, no se ha dado a los desperdicios el tratamiento recomendado por el Ministerio de Salud, de tal forma que con el tiempo se están presentando problemas de contaminación ambiental y daños para la salubridad pública, pues al indicado lugar llegan indistintamente desechos tóxicos, patógenos, combustibles inflamables, elementos radioactivos y volátiles. Lo anterior -dijeron los accionantes- ha traído como consecuencia la invasión a las casas vecinas de gran cantidad de roedores y moscas, además de los malos olores. Se presenta, por todo ello, un constante peligro para la salud pública, la que, de otra parte, afronta la inminencia de incendios y quemas originados en el lugar en que se concentran los desperdicios. Agregaron que en época de lluvias las corrientes arrastran todo el material contaminante, el cual, debido a lo pendiente del terreno, es necesariamente recibido por las fuentes de agua y naturales que utilizan los vecinos para el ganado y para sus actividades domésticas. Al decir de los demandantes, de nada han valido los reclamos personales al Alcalde ni la orden impartida por las autoridades sanitarias, que concedieron un plazo de cuatro meses con miras a conseguir un lugar adecuado para el manejo de las basuras de la ciudad. II. DECISIONES JUDICIALES Mediante fallo del 24 de agosto de 1994, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Planeta Rica declaró improcedente la acción de tutela instaurada. Aunque reconoció el Juez que el derecho a un medio ambiente sano ha sido indudablemente vulnerado por la Alcaldía Municipal, al mantener en funcionamiento un botadero de basuras a campo abierto sin el lleno de los requisitos sanitarios, a menos de 200 metros de las casas de habitación de los petentes -lo cual se desprende de la inspección judicial practicada en ese lugar y del dictamen pericial rendido por los promotores de Saneamiento Ambiental del Hospital San Nicolás de la localidad-, consideró que no cabía la acción de tutela por existir el mecanismo constitucional de las acciones populares y, además, por razón de lo dispuesto en el artículo 6º, numeral 3º, del Decreto 2591 de 1991, no existiendo en este caso, según su criterio, un perjuicio irremediable. Dijo la sentencia que los accionantes no habían solicitado protección de un derecho fundamental conexo al que les asiste de vivir en un medio ambiente sano, sino que pidieron la defensa de éste en forma directa, lo cual hacía improcedente la tutela. Impugnada la decisión judicial, fue revocada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Planeta Rica (Sentencia del 13 de septiembre de 1994). Se estimó en segunda instancia que, teniendo la certeza de que el derecho a vivir en un ambiente sano había sido violado en el caso de los accionantes, cuya salud, en consecuencia, corría grave riesgo -todo lo cual fue establecido mediante las pruebas practicadas- no podía hacerse nada distinto de otorgar la protección demandada. El Juzgado dijo no compartir la interpretación del fallador inicial sobre improcedencia de la acción de tutela, pues consideró que en este evento era indudable la amenaza para los derechos a la salud y la vida, conexos al vulnerado. Según la providencia, al respecto no era relevante que los peticionarios hubieran omitido indicar con exactitud si el derecho violado era el del medio ambiente sano o los conexos con él. Expresó, por ello, que la función de interpretar el querer del accionante le corresponde al juez, desplegando su actividad crítica e interpretativa, ya que no se puede exigir precisión jurídica a quien no es abogado. Se ordenó a la Alcaldía la suspensión inmediata de la utilización del botadero de basura a campo abierto y se le concedió el término de ocho días para conseguir otro lugar con destino a la disposición de los desechos, con los requisitos exigidos por el Ministerio de Salud. Igualmente, se otorgó a la administración un término de tres días para recoger, quemar o sepultar la basura recolectada y ubicada en el lugar. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos en referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según las normas establecidas en el Decreto 2591 de 1991. La identificación del derecho vulnerado, tarea del juez Bien expresó la Juez de segunda instancia que se había equivocado su inferior al declarar improcedente la acción de tutela por el sólo hecho de que los accionantes, pese a demostrar el peligro que afrontaba su salud por la contaminación, no hubieran invocado los derechos conexos al de gozar de un ambiente sano. Es verdad que, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, en la solicitud se expresará, con la mayor claridad posible, entre otras cosas, el derecho que se considera violado o amenazado. Esta, sin embargo, es apenas una orientación preliminar para el juez, quien tiene a cargo la responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la normatividad a las circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar que ha sido desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto del invocado y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe a la luz de la Constitución. Descalificar la acción incoada por imprecisión en la referencia a los derechos comprometidos es imperdonable negligencia del fallador y desacato al principio constitucional que dispone una prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.). Responsabilidad de las autoridades municipales en el tratamiento y disposición de desechos El principio constitucional de la eficiencia (Artículo 209 C.P.) exige de las autoridades municipales especial cuidado en la selección de los lugares que hayan de servir para el depósito y concentración de basuras y desperdicios, su tratamiento y disposición final. Según el artículo 49 de la Carta, la atención de la salud y el saneamiento son servicios públicos a cargo del Estado. Estatuye el artículo 79 de la Constitución que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, mientras que, de conformidad con el 80, le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Al Concejo Municipal le compete, según el artículo 313, numerales 1, 7 y 9, de la Constitución, establecer las disposiciones necesarias para la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control y la preservación del patrimonio ecológico de la localidad. Son atribuciones del alcalde municipal, entre otras, las de cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del Concejo, dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (Artículo 315 C.P.). No se concibe, entonces, la negligencia administrativa en la erradicación de los focos infecciosos o en la prevención de los factores que contribuyen a dañar el medio ambiente, pero resulta todavía menos comprensible que sea precisamente la actividad pública la que se constituya en motivo de perturbación ambiental, como ocurre con la deficiente planificación de los procesos de recolección, manejo, tratamiento y disposición de las basuras, que tienen a su cargo las autoridades municipales. Cuando éstas persisten en mantener basureros públicos no aptos para la finalidad que les es propia desde el punto de vista higiénico o se niegan a trasladarlos a sitios adecuados, fomentando focos infecciosos en las proximidades de las áreas ocupadas por viviendas, violan los derechos básicos de los habitantes y asumen grave responsabilidad por los daños causados. Las personas tienen derecho a reclamar que la disposición de las basuras recogidas en el perímetro del municipio no tenga lugar cerca a sus casas, en especial si se considera que en ellas residen niños, dado el inmenso peligro que representan los desperdicios acumulados, la degradación de la materia orgánica, el desarrollo de plagas y la natural posibilidad de combustión que ocasionan los procesos químicos que allí se desarrollan. A juicio de la Corte, las administraciones de los municipios deben llevar a cabo dicho manejo y disposición de basuras bajo criterios técnicos, en cuya virtud se proteja el medio ambiente y se preserve la salubridad colectiva. Copia de esta providencia se remitirá al Ministerio del Medio Ambiente, a fin de que adopte las correspondientes medidas de prevención y sanción. La acción de tutela, mecanismo apto para proteger los derechos fundamentales cuando son amenazados por una perturbación ambiental Una vez más debe ratificarse la jurisprudencia según la cual, si bien la acción popular es la indicada para salvaguardar los derechos colectivos como el relativo al medio ambiente sano, es viable la acción de tutela con el objeto de amparar los derechos fundamentales del individuo que efectiva y probadamente está siendo afectado o amenazado de manera directa por causa de la perturbación ambiental. Ha expresado la Corte: "...la Constitución Política hace posible la acción de tutela cuando el derecho fundamental de una persona ha sido violado o se encuentra amenazado. Cuando se trata de preservar derechos colectivos no cabe en principio la acción de tutela, a menos que el actor demuestre estar perjudicado o amenazado directamente. El artículo 88 de la Constitución es la norma aplicable cuando el interés que está de por medio no es el individual sino el de toda una comunidad. Dice la norma que la ley regulará las acciones populares "para la protección de derechos o intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella" (Subraya la Corte)". "...aunque el medio de defensa judicial aplicable en favor de la comunidad sea el de la acción popular, cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto y cierto, un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso específico y que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u omisión que afecta el interés colectivo y su propia circunstancia. "...en las enunciadas circunstancias procede la protección del derecho personal afectado o amenazado aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-539 del 22 de noviembre de 1993). Desde luego, para que la acción de tutela pueda prosperar en tales casos, se necesita probar el perjuicio o amenaza, demostrando a la vez el nexo existente entre éstos y la contaminación o deterioro del ambiente. Acerca del nexo causal ha sostenido la Corte: "La protección judicial consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política tiene lugar en concreto cuando se establece que la acción u omisión de una autoridad pública, o de particulares en los eventos previstos por la ley, viola un derecho fundamental o lo amenaza. Del texto constitucional resulta, como es apenas lógico, que entre la acción u omisión respecto de la cual se propone la tutela y el daño causado al derecho o el peligro que éste afronta exista un nexo de causalidad. En otros términos, la protección judicial no tiene cabida sino sobre el supuesto de que el motivo de la lesión actual o potencial del derecho invocado proviene precisamente del sujeto contra el cual ha sido incoada la demanda, bien por sus actos positivos, ya por la negligencia que le sea imputable". "...no basta alegar que existe una determinada contaminación ambiental y ni siquiera probar que se sufre de una afección en cuya virtud se corra el peligro de perder la vida si los dos elementos no están vinculados de manera tal que el uno provenga del otro necesariamente. La circunstancia de hallarse enfermo y a la vez desenvolverse en un ambiente viciado podría significar que la perturbación ambiental provoca el daño a la salud, pero esta es una mera probabilidad que no puede llevar al juez a la entera certidumbre sobre esa relación, por cuanto también podría ser que el mal hubiese sido provocado por causas diferentes. Si se concediera la tutela sin probar el nexo causal -factor que, a juicio de la Corte, es definitivo para la prosperidad de la acción- el juez no estaría fundando su fallo en una convicción sino apenas en una sospecha". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-422 del 27 de septiembre de 1994). En el asunto sub-examine está suficientemente demostrada una perturbación ambiental significativa, que recae directamente sobre los accionantes, ocasionada por la presencia cercana a sus residencias de un basurero público a cielo abierto, que repercute en evidente peligro para su salud como resulta de la inspección judicial practicada y de los conceptos científicos emitidos. Según el estudio efectuado por los funcionarios promotores de saneamiento ambiental del Hospital San Nicolás de Planeta Rica, el botadero de basuras de propiedad del municipio funciona sin ninguna técnica, "degradando el medio ambiente al descomponerse la materia orgánica allí depositada". El basurero, de acuerdo con el mismo informe, está ubicado en una zona semihabitada y a una distancia menor de 160 metros de la casa de los accionantes. "Al tratarse de un lote sin cercas perimétricas, a él tienen acceso personas, animales domésticos, cerdos, perros, aves, etc, dándose así la convivencia entre hombres, animales y basuras, lo cual ocasiona problemas de insalubridad", dice el dictamen. Señala, además, que las basuras constituyen medio propicio para la proliferación de moscas y ratas, que derivan su alimento de la materia orgánica, los desperdicios y residuos que se disponen en el basurero. Estos insectos y roedores, al emigrar a las viviendas vecinas, contaminan los alimentos y diseminan gérmenes de enfermedades tales como fiebre tifoidea, disentería bacilar amibiana y diarrea infantil. Los roedores pueden transmitir, según el experticio, peste bubónica, tifus, leptospirosis y rabia, entre otras afecciones. La Corte estima que de lo expuesto se deriva la existencia de una clara amenaza para la salud y la vida de los actores, dados los graves males que resultan inminentes si prosigue el foco de contaminación. Acerca del concepto de amenaza, cuya existencia lleva a la prosperidad de la acción, se ratifican los criterios desarrollados por la Corte, según los cuales cabe la protección judicial cuando aquélla se configura, aunque no haya -como en este evento- un perjuicio personal ya causado: "La amenaza a un derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede estar referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al ejercicio de aquél; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el designio adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del derecho; o estar representada en el desafío de alguien (tentativa), con repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar constituída por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del derecho; igualmente puede corresponder a una omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo...". (Subraya la Corte. Cfr. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-349 del 27 de agosto de 1993). Es el caso, entonces, de confirmar la providencia de segunda instancia en cuanto concedió la tutela impetrada. DECISION En mérito de las precedentes consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- CONFIRMAR la Sentencia proferida el trece (13) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Planeta Rica, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por MARCELIANO ACOSTA GIL y GLORIA PEREZ DE ACOSTA. Segundo.- ENVIESE copia del expediente y de esta providencia al Ministerio del Medio Ambiente, para lo de su cargo. Tercero.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-063-95 Sentencia No Sentencia No. T-063/95 DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO Para el trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado. Cabe la acción de tutela, de manera excepcional, para obtener una orden de inmediato cumplimiento que obligue al patrono a cumplir con el pago del salario, hasta ahora no atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico. DERECHO AL TRABAJO CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS La cancelación tardía de los emolumentos debidos al trabajador lesiona gravemente sus derechos, en particular el que tiene a trabajar dentro de unas condiciones dignas y justas y compromete la responsabilidad del patrono. ACCION DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PUBLICA POR OMISION-Mora en pago de salario La Corte ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, pues ello requiere, por su misma naturaleza, la apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo -a nivel nacional, departamental, distrital o municipal- en cuanto a las prioridades de los gastos e inversiones y en relación con el momento propicio para acometer obras específicas dentro de cada vigencia fiscal. Empero, sí cabe la tutela para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando la causa de la violación o amenaza sea la omisión de una autoridad pública (artículo 86 C.P.), como acontece cuando, a sabiendas de la necesidad de cumplir los compromisos de nómina -que corresponden a costos fijos, predeterminados, inaplazables y prioritarios-, gozando de recursos y teniendo disponibilidad de tesorería, la administración no paga y con ello lesiona tales derechos. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia Si bien es cierto cabe la excepción de inconstitucionalidad en todo caso de manifiesta contradicción entre las disposiciones constitucionales y las leyes u otras normas, con el fin de obtener la efectiva prevalencia de la Carta Política mediante su aplicación preferente (artículo 4º C.P.), ello tan sólo es posible cuando surge una oposición evidente, esto es, una verdadera e insoslayable incompatibilidad entre dos mandatos, uno de los cuales -el inferior- tiene que ceder ante el precepto constitucional. -Sala Quinta de Revisión Ref.: Expediente T-49868 Acción de tutela instaurada por FRANCISCO IBARRA JIMENEZ contra el Gobernador de Nariño. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisa la providencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ipiales el 13 de septiembre de 1994. I.       INFORMACION PRELIMINAR Afirmó el peticionario, quien trabaja al servicio del Departamento de Nariño como docente, que el Gobernador del Departamento -el doctor ALVARO ZARAMA MEDINA en el momento de presentar la demanda- ha venido incumpliendo permanentemente el pago oportuno de los salarios a que tienen derecho los trabajadores. Expresó que la Gobernación ha venido aduciendo como motivo para su incumplimiento el déficit presupuestal, no imputable a los maestros. Ese comportamiento, a juicio del actor, trastoca la paz y vulnera los derechos fundamentales de los trabajadores, especialmente los contemplados en los artículos 11, 13, 22, 23, 25, 27, 45, 53, 67 y 68. Señaló que en el transcurso de los tres últimos años los trabajadores han recurrido a todos los mecanismos posibles para lograr que la administración cancele oportunamente los salarios y que, al efecto, han adelantado diálogos, se han hecho denuncias públicas y la Asamblea Departamental ha expedido ordenanzas y ha autorizado endeudamientos, todo sin resultados. Según la demanda, la situación de los docentes que laboran con él es caótica e insoportable, pues las deudas los agobian. II. DECISION JUDICIAL REVISADA Mediante la sentencia materia de revisión, la Juez Tercera Penal del Circuito de Ipiales declaró improcedente la acción de tutela instaurada. Consideró la providencia que, si bien IBARRA JIMENEZ demostró el desempeño del cargo como también el atraso en el pago de la mensualidad de agosto de 1994, dicho atraso se encontraba justificado puesto que las partidas presupuestales estaban condicionadas a la recepción real y material de ingresos. Observó que el déficit fiscal, en el momento del fallo, ascendía a la suma de $2.127.160.190.oo. Según la Juez, en tales condiciones el cumplimiento de la obligación demandada escapaba a la facultad del Gobernador, quien debe sujetar los gastos a la disponibilidad presupuestal. También anotó que no era procedente la acción de tutela para resolver la controversia planteada, pues tratándose de un profesor al servicio del Departamento, "tiene la vía contencioso administrativa para el pago oportuno de su sueldo y demás prestaciones adeudadas". III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corte es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso en mención, puesto que así lo disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política. Derecho del trabajador al pago oportuno de su remuneración El trabajo, según la Constitución Política, es un derecho fundamental y a la vez una obligación social, que merece, en todas sus modalidades, la especial protección del Estado. La obligatoriedad del trabajo descansa sobre el supuesto de que el esfuerzo mental o físico aplicado tendrá una recompensa para quien lo realiza, puesto que el motivo o causa que en principio lleva a la persona a trabajar es el pago de lo estipulado con el patrono como contraprestación por la actividad desplegada. Para el trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado. Los trabajadores, según el artículo 53 de la Constitución, tienen derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, lo cual significa que el desempeño de sus labores está condicionado al pago periódico de las sumas que el patrono se obliga a cancelarles. El pago del salario tiene su razón de ser no solamente en el imperativo de recompensar el esfuerzo realizado en beneficio de los fines que persigue el patrono, según las reglas de su vinculación laboral, sino como elemental medio de subsistencia para el trabajador y su familia. De allí su carácter esencial en toda relación de trabajo, sea ella contractual o legal y reglamentaria. Se reitera lo afirmado por la Corte: "A la luz de los postulados transcritos resulta claro que el simple nombramiento de una persona para desempeñar un cargo, genera derechos, situación que se torna más nítida cuando esa persona se posesiona y empieza a cumplir la tarea para la cual fue designada.  Dentro de esos derechos se cuenta la respectiva contraprestación consistente en el salario y ciertas prestaciones sociales". (Cfr. Corte Constitucional.Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-167 del 25 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara). Ahora bien, para que cumpla los enunciados cometidos, en especial si se tienen en cuenta factores tales como la precariedad de los ingresos del trabajador, la inflación y la consiguiente pérdida del poder adquisitivo de la moneda, el pago del salario debe ser oportuno, es decir, ha de producirse dentro de los términos estipulados o previstos en el correspondiente régimen jurídico. Para ello, en el caso de las entidades públicas, es de esperar una actividad administrativa eficiente y previsiva, que con la debida antelación lleve a cabo las gestiones necesarias en el campo presupuestal y en la distribución de las partidas que habrá de ejecutar, según la normatividad correspondiente, para asegurar que los pagos de nómina, cuya prelación es evidente, se cumplan en la oportunidad debida. Adoptar la cómoda posición de permitir que lleguen las fechas de vencimiento de los pagos, sin haber tomado en su momento las precauciones que la prudencia aconseja, implica necesariamente que la administración -como en este caso se alega- sea sorprendida a cada paso por su propia negligencia, de la cual no son los trabajadores responsables ni tienen porqué correr con las contingencias que el descuido oficial apareja. Recuérdese, por otra parte, que en el momento de proveer los cargos, la administración está obligada a verificar si, según el presupuesto, puede atender el pago puntual de las asignaciones correspondientes. La cancelación tardía de los emolumentos debidos al trabajador lesiona gravemente sus derechos, en particular el que tiene a trabajar dentro de unas condiciones dignas y justas (artículo 25 C.P.), y compromete la responsabilidad del patrono. Procedencia de la acción de tutela ante el carácter puramente formal del medio judicial alternativo El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela es improcedente si al alcance del afectado existe otro medio de defensa judicial, salvo el caso de un perjuicio irremediable. No obstante, también ha sido reiterada la doctrina constitucional según la cual el medio judicial alternativo, cuya existencia hace improcedente la tutela, debe ser idóneo para el fin específico de obtener la cierta y concreta protección de los derechos fundamentales afectados o amenazados. Debe reiterar la Corte que un medio judicial apenas enunciado teóricamente, o de carácter estrictamente formal, sin posibilidades de concreción oportuna y efectiva, no puede desplazar a la acción de tutela y, por el contrario, debe ceder ante ella. Así, en casos como el ahora sometido a examen, si bien podría afirmarse que el peticionario goza de un medio de defensa consistente en acudir a la jurisdicción laboral para que se ordene al patrono el pago de los salarios atrasados, no cabe duda de que, dadas las exigencias formales del proceso correspondiente y su consabida demora, la eventual decisión favorable a las pretensiones del trabajador se produciría demasiado tarde, frente a los perjuicios causados a cortísimo plazo como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la remuneración. En efecto, del material probatorio se deduce que, al momento de ejercer la acción de tutela, el peticionario había dejado de recibir el pago correspondiente al último mes de su salario, además de que, según su relato, los retardos en esta materia han sido frecuentes. Las condiciones económicas del trabajador, unidas a la mora de la administración en el pago de sus salarios, lo abocan necesariamente a situaciones traumáticas en su normal flujo de fondos, pues le impiden cumplir oportunamente con sus compromisos de orden individual y familiar. Así, además del desfase que, como consecuencia del atraso, sufrirá el actor en el cubrimiento de gastos tales como los relativos a alimentación, vivienda, vestuario, educación y otros, inherentes a sus responsabilidades familiares, puede verse obligado a incurrir en mora en las obligaciones que haya contraído con entidades financieras u otros acreedores. Si la Corte Constitucional ha sostenido, al desarrollar los preceptos constitucionales sobre Habeas Data, que el deudor debe ser puntual en el cumplimiento de sus compromisos dinerarios, so pena de ser incluido en bancos de datos y archivos en calidad de moroso, no sería justo que se prohijara una tesis en cuya virtud debiera ser negada la tutela de sus derechos para reclamar el oportuno pago de sus salarios, remitiéndolo a la vía judicial ordinaria, mientras se acepta una situación de hecho, a todas luces irregular, que lo condiciona, contra su voluntad, a pasar por deudor incumplido. En caso similar al presente, la Sala Tercera de Revisión de esta Corte (Sentencia T-420 del 6 de octubre de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) afirmó: "Con el objeto de asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, la Constitución consagra la acción de tutela, condicionando su ejercicio a la no disponibilidad de otros medios de defensa judicial. Los recursos de la vía gubernativa no son medios de defensa judicial a disposición del afectado, sino mecanismos de control de legalidad de las propias actuaciones administrativas. Por ello la norma que regula la acción de tutela no supedita su interposición al agotamiento previo de la vía gubernativa (D. 2591 de 1991, art. 9º ). De otra parte, atendidas las circunstancias concretas del solicitante - cuyo sustento familiar depende de su trabajo- es evidente que someter la reclamación de 17 días de salario no pagados al desarrollo de un proceso laboral administrativo, se revela como una exigencia irrazonable, dadas la cuantía mínima de la pretensión, su duración y el costo asociado a la representación judicial, a lo que se añade la ausencia de conflictividad que apareja el fundamento de su pretensión y el reconocimiento de su derecho. La Sala considera que los anotados elementos de hecho que concurren en el presente caso, por su carácter singular y excepcional, conducen a admitir la procedencia de la acción de tutela que de otro modo no podría prosperar". Así las cosas, resulta claro para la Sala que cabe la acción de tutela, de manera excepcional, para obtener una orden de inmediato cumplimiento que obligue al patrono -en este caso el Gobernador de Nariño- a cumplir con el pago del salario, hasta ahora no atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico. La Corte ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, pues ello requiere, por su misma naturaleza, la apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo -a nivel nacional, departamental, distrital o municipal- en cuanto a las prioridades de los gastos e inversiones y en relación con el momento propicio para acometer obras específicas dentro de cada vigencia fiscal (Cfr. Sentencia T-185 del 10 de mayo de 1993, proferida por esta misma Sala). Empero, sí cabe la tutela para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando la causa de la violación o amenaza sea la omisión de una autoridad pública (artículo 86 C.P.), como acontece cuando, a sabiendas de la necesidad de cumplir los compromisos de nómina -que corresponden a costos fijos, predeterminados, inaplazables y prioritarios-, gozando de recursos y teniendo disponibilidad de tesorería, la administración no paga y con ello lesiona tales derechos. Así, en el presente asunto, ante la clara vulneración del derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas y teniendo en cuenta que lo adeudado al petente -un mes de salario- tiene que estar contemplado presupuestalmente como gasto de funcionamiento correspondiente al pago de nómina, no se justificaría acudir a otro medio de defensa judicial para obtener su cancelación y, por tanto, procede la acción de tutela con el objeto de brindarle protección efectiva, lo mismo que a su familia. Impropia aplicación de la excepción de inconstitucionalidad En el expediente obra copia auténtica de la Ordenanza número 12 del 21 de noviembre de 1991, expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, mediante la cual se creó una cuenta especial para el manejo del presupuesto asignado a los colegios departamentales y atender los sueldos, primas y demás complementos salariales del personal docente y administrativo a cargo del Departamento. La ordenación del gasto, según dicha norma, estará a cargo del Gobernador del Departamento y del Secretario de Hacienda. La disposición estableció que la Tesorería General del Departamento debería abrir una cuenta bancaria para el exclusivo manejo de la cuenta especial. En oficio dirigido al juez de instancia, el Secretario de Hacienda Departamental sostuvo que "es pertinente para el caso precisar la legalidad de dicho acto y la no aplicación del mismo en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución Política". A su juicio, "el contenido de la Ordenanza 012 de 1991 resulta en abierta contradicción con la Constitución y la ley, en la medida en que desconoce o quebranta el principio presupuestal de la unidad de caja". Encuentra la Corte que el aludido acto no ha sido suspendido provisionalmente ni anulado por la Jurisdicción de lo contencioso administrativo y que respecto de él no se configura ninguna de las causales que, para la pérdida de fuerza ejecutoria, indica en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Así, pues, goza de una presunción de legalidad no desvirtuada y, en cuanto tampoco vulnera prima facie la Constitución Política, la Ordenanza ha debido ser aplicada por la administración de Nariño. En tales condiciones, no compete a la Corte Constitucional ni tampoco al juez de tutela la definición acerca de la validez del acto, por lo cual este fallo tampoco representa juicio alguno al respecto. Simplemente, se remite la Corte a la señalada presunción y al sentido excepcional que en nuestro sistema jurídico tiene la aplicación preferencial de la Carta Política, la cual tan sólo tiene cabida en los estrictos términos del artículo 4º del Ordenamiento Fundamental. A este respecto, resulta pertinente recordar que, si bien es cierto cabe la excepción de inconstitucionalidad en todo caso de manifiesta contradicción entre las disposiciones constitucionales y las leyes u otras normas, con el fin de obtener la efectiva prevalencia de la Carta Política mediante su aplicación preferente (artículo 4º C.P.), ello tan sólo es posible cuando surge una oposición evidente, esto es, una verdadera e insoslayable incompatibilidad entre dos mandatos, uno de los cuales -el inferior- tiene que ceder ante el precepto constitucional. Dijo la Corte Constitucional sobre el tema: "Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles. Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí". En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992). De todo lo anterior puede concluirse que la Gobernación, no hallándose en el caso del artículo 4º de la Constitución y sí estando claramente obligada a la especial protección que merece el trabajo y a remunerarlo puntualmente en el caso del peticionario, para no hacer injusta la relación laboral (artículos 25 y 53 C.P.), no podía incurrir en la mora denunciada, que da motivo suficiente para conceder la tutela. En el ordenamiento jurídico existen vías expeditas para que, si la administración estima que la Ordenanza en referencia viola la normatividad superior, se obtenga el pronunciamiento de las competentes instancias judiciales. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR la Sentencia proferida el 13 de septiembre de 1994 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ipiales, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por FRANCISCO IBARRA JIMENEZ. Segundo.- CONCEDESE la tutela impetrada y, en consecuencia, ORDENASE al Gobernador de Nariño que, si todavía no lo ha hecho, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, a cancelar totalmente los salarios atrasados de FRANCISCO IBARRA JIMENEZ, siempre que haya partida presupuestal disponible. En caso contrario, dentro del mismo término, iniciará los trámites correspondientes e informará de ello, en forma inmediata, al juez de primera instancia. Tercero.- El cumplimiento estricto del presente fallo será supervisado y exigido por el Juez Tercero Penal del Circuito de Ipiales. Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

T-064-95 Sentencia No Sentencia No. T-064/95 PERSONAL DOCENTE-Doble asignación/PENSION DE JUBILACION Entre los preceptos que han venido favoreciendo a los docentes al servicio de entidades públicas cabe señalar el contenido en el artículo 5º del Decreto Ley 224 de 1972, a cuyo tenor "el ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero no se decretará el retiro forzoso del servicio al cumplir los 65 años de edad". En efecto, amparada en la misma norma constitucional que la Caja invoca y en la normatividad legal que consagra el régimen excepcional, la peticionaria puede percibir las mesadas correspondientes a su pensión sin que para ello deba renunciar al cargo de docente y, a la inversa, le es posible trabajar al servicio de la enseñanza sin que, contra su voluntad de hacerlo, pueda CAJANAL oponer la consecuencia de una pérdida del derecho a la pensión, ya que con ello impondría al trabajo un castigo que, para casos como el controvertido, no tiene sustento en norma alguna. La Caja ha traído en su apoyo una normatividad que de ninguna manera puede fundamentar las determinaciones adoptadas y que, en cambio, significa palmario desconocimiento del derecho al trabajo consagrado en la Constitución. Es claro para la Corte que, estando autorizada la peticionaria para ejercer como docente sin detrimento de su pensión, la restricción proveniente del acto administrativo vulnera su derecho al libre desarrollo de la personalidad. ACTO ADMINISTRATIVO-Inaplicación/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA La resolución proferida por Cajanal es un acto administrativo contra el cual la solicitante puede ejercer las acciones ante la jurisdicción correspondiente. Existe otro medio judicial para la defensa de su derecho, por lo cual la única forma de brindarle protección por esta vía consiste en concederle un amparo transitorio, con el objeto de evitar un perjuicio irremediable. Este se da, sin duda, en el presente caso, pues basta que se aplique a la demandante la resolución administrativa en todo su rigor -tal como tendría que hacerse mientras se pronuncia la jurisdicción contencioso administrativa- para que le sea imposible ejercer la docencia o pierda el derecho a su pensión. Se le impide, por tanto, de manera irreversible, por el lapso que demore el proceso, cumplir una actividad durante tiempo útil que se pierde y que después no podrá recuperarse, si se tiene en cuenta especialmente el factor de la edad. Desde luego, en tales eventos, la orden judicial permanece vigente tan sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. -Sala Quinta de Revisión Ref.: Expediente T-50219 Acción de tutela instaurada por LUCRECIA LOZADA DE CONTRERAS contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL. Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). Se revisan los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y por la Sala Plena de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la acción de tutela instaurada. I. INFORMACION PRELIMINAR Según el relato de la accionante, por Resolución del 2 de septiembre de 1993, la Caja Nacional de Previsión reconoció y ordenó pagar su pensión mensual vitalicia de jubilación, pues en virtud del Decreto 081 de 1976, dicha entidad asumió las prestaciones económicas a cargo de los ministerios de Educación y Hacienda. Notificada del acto administrativo, mediante el cual se disponía que la beneficiaria debería acreditar su retiro definitivo del servicio oficial y que el goce de la pensión era incompatible con cualquier otra asignación proveniente del Estado, caso en el cual se perdería el derecho correspondiente, LUCRECIA LOZADA DE CONTRERAS interpuso contra aquél los recursos de reposición y apelación. La acción de tutela fue incoada para obtener la inaplicación de los apartes restrictivos de la resolución que reconoció la pensión, específicamente los que la condicionaban a acreditar el retiro definitivo del servicio oficial -en este caso la docencia en instituciones públicas- e impedían a la petente percibir las asignaciones provenientes de su actividad docente. Consideró la demandante que la Caja Nacional de Previsión, al concederle la pensión bajo las condiciones expuestas, desconoció los principios de estabilidad, irrenunciabilidad y favorabilidad, plasmados en la Constitución Política en materia laboral. Expuso que, según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, son compatibles el sueldo y las pensiones tratándose del ejercicio de la docencia y que también los artículos 2º de la Ley 4a de 1992 y 1º del Decreto Reglamentario 1440 de 1992 le aseguran el derecho a disfrutar la Pensión de Gracia y a devengar su sueldo en forma simultánea, por cuanto así lo ha establecido la ley desde el Decreto 224 de 1972, plasmando un régimen exclusivo para los docentes. Citó, además, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993, a cuyo tenor "el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporan a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneración". II. DECISIONES JUDICIALES Falló en primera instancia la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, mediante providencia del 7 de septiembre de 1994. Las pretensiones de la demandante fueron negadas por cuanto, en el sentir del Tribunal, la acción de tutela fue usada en este caso "para menesteres que no están de acuerdo con su altura tuitiva o de protección". Dijo el fallo que, en realidad, so pretexto de la estabilidad, la irrenunciabilidad y la favorabilidad, la accionante se impacienta por la demora en el pago de sus mesadas pensionales y opta por la tutela como medio más expedito y fácil. Tal acción fue usada, según el Tribunal, como simple mecanismo de pago coercitivo. Señaló, además, que no se está frente a un perjuicio irremediable ni se ha colocado a doña Lucrecia en una situación infrahumana porque el Estado, su empleador, le está cancelando oportunamente su salario de docente. La Caja, a juicio del Tribunal, no le está exigiendo a la petente el retiro forzado de su labor pedagógica. Impugnada la decisión, fue confirmada por la Sala Plena de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según Sentencia del 5 de octubre de 1994. De acuerdo con el fallo de segunda instancia, la peticionaria cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para que sea mediante el correspondiente proceso y no por la vía del procedimiento preferente y sumario de la tutela que se dirima, con efectos de cosa juzgada, la viabilidad de su pretensión. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia Esta Corte es competente para revisar los fallos proferidos al resolver sobre el caso expuesto, en aplicación de lo establecido por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según las reglas del Decreto 2591 de 1991. La prohibición constitucional de doble asignación Dispone el artículo 128 de la Constitución Política que nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público -el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas-, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Se trata de asegurar la dedicación del empleado al cargo que se le confía y de impedir la concentración de facultades en cabeza de una persona, dando oportunidad a otras de acceder a la función pública (artículo 40 C.P.) y preservando a la vez los recursos estatales. La Constitución  no estableció, sinembargo, una prohibición absoluta, pues dejó expresamente radicada en cabeza del legislador la competencia para señalar excepciones. El artículo 19 de la Ley 4a de 1992 establece: "ARTICULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones: (...) g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados. (Subraya la Corte). (...)" La transcrita norma fue declarada exequible por esta Corte mediante Sentencia C-133 del 1º de abril de 1993 (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual se dijo: "Al analizar el contenido del artículo 19 de la ley 4 de 1992, antes transcrito, advierte la Corte que en su primera parte reproduce la prohibición constitucional establecida en el artículo 128, en el sentido de prohibir el desempeño simultáneo de más de un cargo público, como el recibo de más de una asignación que provenga del tesoro público, y  señala además los casos en los cuales no opera dicha regla general, todo ello como desarrollo fiel de la competencia que le asignó el Constituyente al legislador en el citado canon constitucional. Entonces como fue el mismo Constituyente quien autorizó al legislador para estatuir los casos de excepción a la citada incompatibilidad, bien podía el Congreso proceder a fijarlas sin cortapisa alguna, salvo el respeto por las normas constitucionales que regulen los derechos o establezcan las garantías que en lo referente al tema sean pertinentes, ya que en la disposición superior mencionada -artículo 128-, no se le señaló pauta, limitación o condicionamiento específico para su debido ejercicio. Vistas las distintas situaciones que aparecen en la norma acusada y confrontadas con la Carta Política, no encuentra esta Corporación que vulneren ninguno de sus mandatos y, por el contrario, considera que ellos obedecen exclusivamente a la voluntad del legislador, quien fundamentado en juicios o criterios administrativos, laborales, sociales, de conveniencia o de necesidad, los instituyó como a bien tuvo, sin que esta Corporación pueda controvertir esas determinaciones. Por estas razones, en criterio de la Corporación y en desacuerdo con el demandante, el artículo 19 de la ley 4 de 1992 no infringe la Carta Política y por el contrario la acata y desarrolla". Entre los preceptos que han venido favoreciendo a los docentes al servicio de entidades públicas cabe señalar el contenido en el artículo 5º del Decreto Ley 224 de 1972, a cuyo tenor "el ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero no se decretará el retiro forzoso del servicio al cumplir los 65 años de edad". Así, pues, cuando en el asunto que se examina la Caja Nacional de Previsión Social, mediante acto administrativo, desconoce la existencia de unas clarísimas excepciones al precepto constitucional, establecidas por la ley con previa autorización de la propia Carta, las cuales favorecen de manera específica a quienes cumplen la actividad docente, que es la ejercida por la actora, lesiona abiertamente su derecho al trabajo. En efecto, amparada en la misma norma constitucional que la Caja invoca y en la normatividad legal que consagra el régimen excepcional, la peticionaria puede percibir las mesadas correspondientes a su pensión sin que para ello deba renunciar al cargo de docente y, a la inversa, le es posible trabajar al servicio de la enseñanza sin que, contra su voluntad de hacerlo, pueda CAJANAL oponer la consecuencia de una pérdida del derecho a la pensión, ya que con ello impondría al trabajo un castigo que, para casos como el controvertido, no tiene sustento en norma alguna. Observa la Corte que en la Resolución 035763 del 2 de septiembre de 1993, mediante la cual la Caja de Previsión impone a la actora las condiciones que han dado lugar a la tutela, se invocan los artículos 128 de la Constitución y 19 de la Ley 4a de 1992. A todas luces, la referencia a tales normas es equivocada, pues de sus textos no surge la consecuencia de que la administración pueda enervar los efectos de las disposiciones excepcionales que permitan recibir más de una asignación del tesoro público, sino todo lo contrario: que la persona cobijada por dichas excepciones tiene derecho, a diferencia de la generalidad, a percibir ingresos del Estado bajo modalidades distintas y acumulables. Entonces, la Caja ha traído en su apoyo una normatividad que de ninguna manera puede fundamentar las determinaciones adoptadas y que, en cambio, significa palmario desconocimiento del derecho al trabajo consagrado en la Constitución. Además, es claro para la Corte que, estando autorizada la peticionaria para ejercer como docente sin detrimento de su pensión, la restricción proveniente del acto administrativo vulnera su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Por otra parte, se discrimina inconstitucionalmente a la demandante respecto de otros maestros en sus mismas condiciones, también amparados por las normas de excepción, a quienes no se les causa el perjuicio por ella sufrido. Con ello resulta quebrantado el derecho a la igualdad (artículo 13 C.P.). Ahora bien, la resolución proferida por Cajanal es un acto administrativo contra el cual la solicitante puede ejercer las acciones ante la jurisdicción correspondiente. Existe, entonces, otro medio judicial para la defensa de su derecho, por lo cual la única forma de brindarle protección por esta vía consiste en concederle un amparo transitorio, con el objeto de evitar un perjuicio irremediable. Este se da, sin duda, en el presente caso, pues basta que se aplique a la demandante la resolución administrativa en todo su rigor -tal como tendría que hacerse mientras se pronuncia la jurisdicción contencioso administrativa- para que le sea imposible ejercer la docencia o pierda el derecho a su pensión. Se le impide, por tanto, de manera irreversible, por el lapso que demore el proceso, cumplir una actividad durante tiempo útil que se pierde y que después no podrá recuperarse, si se tiene en cuenta especialmente el factor de la edad. El artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que, cuando se conceda la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el juez podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso. Desde luego, en tales eventos, la orden judicial permanece vigente tan sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso, debe advertirse, como lo hace el precepto legal, que el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela. Obviamente, ese término no revive los de caducidad de las acciones contencioso administrativas que ya hubieren empezado a transcurrir. Se revocarán las sentencias materia de revisión. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCASE la Sentencia proferida el 5 de octubre de 1994 por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena Laboral-, mediante la cual se confirmó el Fallo del 7 de septiembre del mismo año, pronunciado por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, que negó la protección impetrada por LUCRECIA LOZADA CONTRERAS. Segundo.- CONCEDESE la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia, en desarrollo de lo previsto por el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, SE INAPLICAN, en el caso de la peticionaria, los siguientes apartes de la Resolución 035763 del 2 de septiembre de 1993, proferida por el Subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión: -Del artículo 1º las expresiones "...siempre y cuando acredite el retiro definitivo del servicio oficial". - La totalidad del artículo 3º. Esta orden surtirá efectos a partir de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su notificación. Tercero.- La protección que se concede permanecerá vigente tan sólo mientras la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decide de fondo sobre la acción que la peticionaria haya instaurado contra el indicado acto administrativo. Esta Sentencia no revive los términos de caducidad de la acción contencioso administrativa. Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Sentencia No.

T-065-95 Sentencia No Sentencia No. T-065/95 JUEZ DE EJECUCION DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD-Competencia para conocer acción de tutela Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad se incluyen dentro del término "jueces" establecido en el artículo 86 de la Carta Política. Por consiguiente, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad es competente para conocer de la pretensión de la tutela. DERECHOS DEL INTERNO/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA DEL INTERNO Tal persona a pesar de tener suspendido su derecho a la libertad física, aún es titular y ejerce sus otros derechos fundamentales, los cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor magnitud debido a su nexo con la reclusión, pero permanecen intactos en su núcleo esencial. En efecto, el ser humano recluido en un panóptico tiene solamente en suspenso el derecho fundamental de la libertad física y, como consecuencia de ésto, se presentan ciertas limitaciones en el ejercicio de otros derechos fundamentales, las cuales obedecen a las circunstancias especiales de seguridad que se deben mantener en una cárcel. Es así como se presentan restricciones como en las vísitas íntimas, en la posesión y circulación de material pornográfico, en las comunicaciones, en la posesión de dinero en efectivo, etc (artículo 112 del Código Penitenciario y Carcelario); tales restricciones afectan la esfera de la igualdad, del libre desarrollo de la personalidad, de la intimidad. Por otro lado, los internos ejercitan ciertos derechos fundamentales en un ámbito de menor restricción como "sus derechos a la expresión, enseñanza, reunión y asociación, siempre y cuando, no se atente contra los derechos de los demás y su ejercicio no sea obstáculo para el logro de la convivencia pacifica, la prevalencia del interés social, la moralidad, las buenas costumbres, la seguridad y la salubridad, entre otros, dentro de los límites que impongan la ley y los reglamentos VISITA EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Regulación/SEGURIDAD CARCELARIA-Uso de peluca/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA La potestad administrativa de regulación de visitas es una expresión del poder de sujeción especial de la administración, la cual tiene fundamento constitucional en la necesidad de mantener la seguridad, la salubridad y, en general, la conservación de las condiciones necesarias para la ejecución de la pena o medida de aseguramiento en forma digna. El ingreso de visitantes con cabello sintético al centro carcelario altera las circunstancias normales de reclusión y crea un factor potencial de alto riesgo en la seguridad de la cárcel, pues la experiencia carcelaria ha comprobado que el cabello sintético removible introducido por los visitantes ha sido utilizado para cristalizar fugas de internos, tal y como lo señalan las directivas del establecimiento carcelario. Se podría alegar como violado el derecho al libre desarrollo de la personalidad jurídica del visitante, sin embargo,  el accionante no tendría la legitimación para interponer la tutela por un tercero estando éste habilitado para hacerlo. REGLAMENTO CARCELARIO-Publicidad La publicidad de los reglamentos de las cárceles no se puede sólo sujetar a la previsión del inciso primero del artículo 43 ibídem, que señala la publicación se da a través del Diario Oficial, o en diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio dondes sea competente quien expide el acto. Una publicidad limitada a lo anterior no cumpliría su función principal en el caso en concreto: informar el contenido del reglamento interno al interno y al visitante. Así las cosas, para la publicidad del acto en mención debe aplicarse, adicionalmente, el segundo inciso del artículo 43 ibídem. La publicación que desarrolla el inciso segundo citado es la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios y por bando. Tales métodos de publicación son las eficaces en las circunstancias carcelarias. La prohibición del reglamento carcelario, en estricto sentido, no fue aplicada, por tanto, no procede la acusación por la presunta falta de difusión del reglamento interno del centro carcelario, aun cuando la Corte recuerda a las autoridades carcelarias que es su obligación constitucional dar a conocer, por medios idóneos, el contenido de tales reglamentos. REF: EXPEDIENTE T-54026 Peticionario: Jhon Luis Valencia Castillo. Procedencia: Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja. Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Temas: - Los jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y la Acción de Tutela. - Los derechos de los reclusos y la potestad administrativa de regulación de visitas en los centros carcelarios. El examen de razonabilidad y proporcionalidad de la medida administrativa. Santa Fe de Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En proceso de tutela identificado con el número de radicación T-54026, adelantado por Jhon Luis Valencia Castillo. I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. Por reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el expediente el día 14 de diciembre de 1994. 1. Solicitud. Jhon Luis Valencia Castillo impetró acción de tutela contra la Penitenciaría Nacional de Tunja "El Barne", fundamentado en los siguientes hechos: a) Jhon Luis Valencia Castillo se encuentra recluido en la Penitenciaría Nacional de Tunja "El Barne". b) El día 16 de octubre de 1994, día de visitas, se nego la misma a la madre del antecitado, María Dolores Castillo, quien se había desplazado desde Turbo -Antioquia-, dado que poseía cabello sintético. Se deduce del escrito que contiene la petición de tutela que el actor propone la acción de la referencia con el fin de que no se continúe violentando su derecho a la protección integral de la familia (artículo 42 C.P.). Alega, además, que no existe difusión del reglamento interno del centro carcelario que permita conocer de antemano las prohibiciones para el ingreso al penal. 2. Sentencia del Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja. Providencia del 28 de octubre de 1994. El Juzgado sostuvo que "no es verdad que la señora DOLORES CASTILLO no hubiere ingresado a la visita, pues ella misma y en sentido contrario declara que incluso permaneció por espacio de una hora con su hijo, cuando le interrumpieron la visita por llevar el cabello sintético". Agregó el Juzgado de Ejecución de Penas que "se pudo establecer que a la visitante se le suspendió la visita por el cabello sintético y por haber pretendido ingresar al establecimiento suma de dinero superior a la permitida en el reglamento interno. Que no obstante estas dos razones, sí se le concedió la visita en sitio especial, en esa fecha y también se autorizó por parte del Director otra visita especial la que efectivamente se surtió el 18 de octubre del mismo año, tal como se colige de la minuta de guardia ... este último aspecto lo ratifica el petente en su declaración". Seguidamente, el Juzgado estimó que "constituyen razones valederas las argumentadas por el Señor Director de la Penitenciaría el Barne, en cuanto a la prohibición de la visita de ingresar con cabello sintético obedece a motivos de seguridad, dada la experiencia carcelaria, prohibición contemplada en el régimen interno y en la circular del 17 de mayo/1994 dirigida al personal visitante, reglamentaria de los requisitos de ingreso al establecimiento, electrodomésticos, líquidos, frutas, comestibles, prendas de vestir y accesorios, que no se les permite portar al ingresar al establecimiento por razones de seguridad". Finalmente, el Juzgado en mención aseveró que "ante la inobservancia de requisitos establecidos por razones de seguridad para la visita, inobservancia por parte de la visitante DOLORES CASTILLO, de justa manera actuó el Comandante de vigilancia, al permitir la visita especial, dado el sitio lejano y sacrificio que le había implicado a la Señora DOLORES CASTILLO para visitar a su hijo. Actitud confirmada por el Señor Director de la Penintenciaría el Barne, al conceder nueva visita especial a la señora DOLORES CASTILLO para el día 18 de octubre siguiente. De otra parte, fácilmente pudo haber obrado la visitante para el día de los hechos, deshaciendo sus trenzas de las que pendía el cabello sintético, esto es, someterse a los requisitos como éste para haber efectuado ese día su visita normalmente, requisito que no es denigrante ni atenta contra la dignidad humana, pues el cabello sintético constituye un adorno para que el cabello de la apariencia de ser más largo". Así las cosas, el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja denegó la tutela impetrada por Jhon Luis Valencia Castillo. II. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Competencia. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación. 2. El juez de ejecución de penas y medidas de seguridad como juez de tutela. La tutela de la referencia es instaurada ante un juez de ejecución de penas y medidas de seguridad, por lo cual pueden surgir dudas al respecto de la competencia del mencionado funcionario para ser juez constitucional de control concreto. Comienza la Corte por avocar este tema. La acción de tutela, según reza el artículo 86 de la Carta, debe ser impetrada ante los jueces. Esto significa, que el funcionario ante quien se intenta la acción en comento debe tener jurisdicción en forma permanente y principal. Así mismo, debe decidir conforme a derecho con autonomía e independencia. La competencia principal y permanente del juez de ejecución de penas y medidas de seguridad es la administración de justicia en un aspecto específico: la ejecución de la sentencia de los jueces penales (art. 51 del Código Penitenciario y Carcelario y Libro IV del Código de Procedimiento Penal). Se verifica lo anterior al notar que en las decisiones de los mentados jueces va envuelto un poder decisorio definitivo que de forma autonóma e independiente resuelve una situación jurídica. En conclusión, la Sala de Revisión considera que los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad se incluyen dentro del término "jueces" establecido en el artículo 86 de la Carta Política. Por consiguiente, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja era competente para conocer de la pretensión de la presente tutela. 3. Temas a tratar. El peticionario de la presente acción de tutela plantea la presunta violación de sus derechos fundamentales, partiendo de su condición de interno en un establecimiento penitenciario colombiano. Las directivas del centro carcelario, por su parte, aducen que la conducta acusada se enmarca dentro de la competencia de regulación de visitas en la cárcel, por lo cual consideran que no hubo ninguna violación de derechos fundamentales. Para la Corte Constitucional el punto central a ser resuelto en esta tutela es si las medidas administrativas tomadas por el centro carcelario se inscriben en su ámbito de competencia y respetan los derechos fundamentales de los internos. Para ello, la Corporación, inicialmente, expondrá la situación jurídica de los internos; más tarde, explicará la naturaleza de la potestad administrativa de la regulación de visitas. Finalmente, analizará la razonabilidad y proporcionalidad de la medida administrativa en el caso concreto. 4. Los derechos fundamentales de los internos. La persona recluida en un centro carcelario mantiene su dignidad humana, como lo reconoce el artículo 5º constitucional al expresar que "el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona" (subrayas fuera de texto). El hecho de la reclusión no implica la pérdida de su condición de ser humano, porque, como lo indica la función y finalidad de la pena, ésta se ejecuta para la protección de la sociedad, la prevención del delito y, principalmente, como un proceso de resocialización del sujeto responsable del hecho punible. De lo anterior se desprende que tal persona a pesar de tener suspendido su derecho a la libertad física, aún es titular y ejerce sus otros derechos fundamentales, los cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor magnitud debido a su nexo con la reclusión, pero permanecen intactos en su núcleo esencial. En efecto, el ser humano recluido en un panóptico tiene solamente en suspenso el derecho fundamental de la libertad física y, como consecuencia de ésto, se presentan ciertas limitaciones en el ejercicio de otros derechos fundamentales, las cuales obedecen a las circunstancias especiales de seguridad que se deben mantener en una cárcel. Es así como se presentan restricciones como en las vísitas íntimas, en la posesión y circulación de material pornográfico, en las comunicaciones, en la posesión de dinero en efectivo, etc (artículo 112 del Código Penitenciario y Carcelario); tales restricciones afectan la esfera de la igualdad, del libre desarrollo de la personalidad, de la intimidad. Por otro lado, los internos ejercitan ciertos derechos fundamentales en un ámbito de menor restricción como "sus derechos a la expresión, enseñanza, reunión y asociación, siempre y cuando, no se atente contra los derechos de los demás y su ejercicio no sea obstáculo para el logro de la convivencia pacifica, la prevalencia del interés social, la moralidad, las buenas costumbres, la seguridad y la salubridad, entre otros, dentro de los límites que impongan la ley y los reglamentos"1 . Finalmente, hay ciertos derechos que los internos ejercitan plenamente, con la única y lógica restricción del respeto de los derechos de los demás, como el derecho a la vida, la libertad de cultos, la protección contra las torturas y los tratos o penas degradantes, la prohibición de la esclavitud, la libertad de conciencia, entre otros. En ese orden de ideas, la singular situación de los internos no es óbice para que su dignidad humana permanezca intacta. 5. La potestad administrativa de regulación de visitas. En el presente caso, la acción va dirigida hacia la conducta de la administración de la Penintenciaría Nacional de Tunja "El Barne". Tal conducta está fundamentada en la potestad administrativa de regulación de visitas que tiene el Director de cada penal, la cual debe estar sujeta a un reglamento general expedido por el INPEC -Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-. Así las cosas, es de radical importancia analizar la naturaleza y límites de tal potestad. Entre la Administración y el administrado existe una normal relación de supremacía o sujeción, en la cual toda persona se encuentra bajo la potestad organizativa de la Administración. Así mismo, se presentan otros casos en los cuales la intensidad de relación de sujeción aumenta debido a las circunstancias especiales en las cuales se presenta la interacción entre la Administración y el administrado. En efecto, se presentan ciertos eventos en los cuales la posición del administrado en la sociedad comporta una serie de obligaciones especiales de éste con la sociedad. A guisa de ejemplo, tenemos los casos de la prestación del servicio militar, la prestación de trabajo como funcionario público, la utilización de un servicio público. A su vez, la administración cuenta con poderes adicionales para hacer cumplir la singular obligación. Tal poder de sujeción especial es conocido como poder disciplinario. En el caso del interno, éste se encuentra en una posición en la cual tiene la obligación social especial de cumplir una medida de aseguramiento, dada su vinculación a un proceso penal, o una pena debido a que es responsable de la comisión de un hecho punible. La obligación señalada deja en cabeza de la administración un poder especial sobre el interno a fin de que el recluido cumpla cabalmente con la pena o medida se aseguramiento impuesta por el Estado. Una de las manifestaciones del poder de sujeción especial en referencia a los internos es la potestad de regulación de visitas, cuya competencia corresponde a cada director de centro carcelario (artículo 53 de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario). Así, el establecimiento señala ciertos requisitos para las visitas a los centros de reclusión (artículo 112 ibídem). Esta regulación, a pesar de tener como destinatarios tanto a la persona del exterior del penal que concurre a la visita del interno como al interno, también hace parte del poder de sujeción especial, porque el visitante tiene que someterse al régimen de seguridad que tienen los internos para el cumplimiento efectivo de su pena o de su medida de aseguramiento. En efecto, el interno es destinatario del acto porque altera el único vínculo directo con la sociedad y la familia, por tanto, la medida afecta al interno en virtud de su obligación especial de pagar la pena impuesta o de cumplir la respectiva medida de aseguramiento; así mismo, el tercero visitante es destinatario del poder de sujeción especial porque sobre él recae la prohibición o restricción. En conclusión, la potestad administrativa de regulación de visitas es una expresión del poder de sujeción especial de la administración, la cual tiene fundamento constitucional en la necesidad de mantener la seguridad, la salubridad y, en general, la conservación de las condiciones necesarias para la ejecución de la pena o medida de aseguramiento en forma digna. Al respecto de las cárceles, la Corte Constitucional ha sostenido que: Las Cárceles no constituyen únicamente lugares de castigo o de expiación de los delitos, sino que, desde el punto de vista del interés social, cumplen la función de rehabilitar y readaptar al delincuente, constituyéndose a la vez en factores esenciales de la seguridad y la paz colectivas, pues la reclusión de enemigos públicos, aunque no implique la eliminación total ni definitiva de los riesgos que afronta el conglomerado social -siempre asediado por la delincuencia- contribuye significativamente a su disminución. La comunidad tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está impedir, además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el orden público.(subrayas fuera de texto)2 6. La razonabilidad y proporcionalidad de la medida administrativa en el caso en concreto. Las medidas originadas en la potestad administrativa de regulación de visitas en un centro carcelario tiene las limitaciones de todo acto administrativo de carácter general, entre las cuales se destacan la razonabilidad y la proporcionalidad. En efecto, si tales se aplican a los actos discrecionales (artículo 36 del Código Contencioso Administrativo), con mayor razón son elementos hermenéuticos para la definición de la actuación administrativa reglada.3 Las medidas señaladas para ser razonables y proporcionales deben perseguir un interés constitucional legítimo, a través de una relación razonable de adecuación entre el medio adoptado y el objetivo estatal buscado; y, en un ejercicio de ponderación, la medida adoptada debe tener el efecto menos gravoso para el derecho constitucionalmente protegido de la persona afectada. Ahora bien, en el caso bajo análisis, el fin motivo de la medida es legítimo (orden público -art. 2 C.P.-, seguridad de los internos). Además, es un fin importante para la conservación del Estado de derecho. Existe una correspondencia entre el fin propuesto (la seguridad de los internos) y el medio utilizado (la prohibición del ingreso de visitantes con cabello sintético). En efecto, el ingreso de visitantes con cabello sintético al centro carcelario altera las circunstancias normales de reclusión y crea un factor potencial de alto riesgo en la seguridad de la cárcel, pues la experiencia carcelaria ha comprobado que el cabello sintético removible introducido por los visitantes ha sido utilizado para cristalizar fugas de internos, tal y como lo señalan las directivas del establecimiento carcelario (folio 9). Finalmente, la medida no es demasiado gravosa para los derechos de los internos y de los visitantes al centro carcelario. En este caso, la medida afectaba en forma directa a la visitante, pues sobre ella recaía la prohibición señalada. Según la juez de tutela, la cual verificó personalmente el estado y características del cabello sintético (folio 4), la madre del accionante "fácilmente pudo haber obrado ... deshaciendo sus trenzas de las cuales pendía el cabello sintético". Esto significa que era sencillo remover el cabello señalado y, por tanto, no significaba una carga excesiva en contra de los derechos de la visitante. Se podría alegar como violado el derecho al libre desarrollo de la personalidad jurídica del visitante, sin embargo,  el accionante no tendría la legitimación para interponer la tutela por un tercero estando éste habilitado para hacerlo. En efecto,  el artículo 10 del Decreto No. 2591 de 1991 prevé la posibilidad de impetrar la acción de tutela a través de representante. La Corte Constitucional ha entendido que "tratándose del representante del peticionario en ejercicio de la acción de tutela, éste debe ser un abogado habilitado legalmente y sometido a las reglas que regulan su profesión"4 . Además, el mismo artículo establece que la acción de tutela puede ser promovida para agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, lo cual no ocurre en este caso, pues la madre del accionante no tiene ninguna limitación que le impida ejercer su derecho de defensa. En ese orden de ideas, no se presentan violación o amenaza de derecho fundamental alguno pues se ha corroborado la razonabilidad y proporcionalidad del acto administrativo en mención. Además, en estricto sentido, en el caso bajo examen no se aplicó la prohibición prevista por el reglamento, pues fue permitida la visita en contra de los supuestos de la norma aludida. Las directivas del centro carcelario acusado permitieron las visitas de la madre del interno, aun con cabello sintético, pero en la sala de abogados (folio 10), espacio cuyas condiciones de seguridad disminuían el contenido de riesgo de la visita con cabello sintético, pues era posible extremar la vigilancia. En tales circunstancias, no es admisible el cargo del accionante consistente en la falta de difusión del reglamento interno del centro carcelario como fundamento de una violación de un derecho fundamental, puesto que la prohibición no fue aplicada. Sin embargo, la Corte recuerda a las directivas de los centros carcelarios la obligación constitucional de la publicidad de la función administrativa, en virtud del artículo 209 C.P y su desarrollo legal, el artículo 43 C.C.A. Esta última disposición se debe interpretar adecuada a las circunstancias especiales de los internos. La publicidad de los reglamentos de las cárceles no se puede sólo sujetar a la previsión del inciso primero del artículo 43 ibídem, que señala la publicación se da a través del Diario Oficial, o en diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio dondes sea competente quien expide el acto. Una publicidad limitada a lo anterior no cumpliría su función principal en el caso en concreto: informar el contenido del reglamento interno al interno y al visitante. Así las cosas, para la publicidad del acto en mención debe aplicarse, adicionalmente, el segundo inciso del artículo 43 ibídem. La publicación que desarrolla el inciso segundo citado es la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios y por bando. Tales métodos de publicación son las eficaces en las circunstancias carcelarias. En síntesis, para la Corte, una medida administrativa de las directivas carcelarias que restrinja los derechos de los reclusos o de sus familiares, no es constitucional por el sólo hecho de que ella se inscriba en la órbita de competencia de tales autoridades. Además ella debe respetar el principio de publicidad, perseguir un interés constitucionalmente legítimo, guardar una relación razonable de adecuación entre el medio usado y el objetivo estatal perseguido y, finalmente, ella debe restringir el derecho protegido de la manera menos gravosa posible. Ahora bien, en el caso en concreto es claro que no existió ni existe violación ni amenaza a ningún derecho fundamental, ya que la protección integral de la familia, derecho presuntamente violado, no se ve alterada por la legítima imposición de ciertos requisitos a la visita en el centro carcelario donde se encuentra el accionante. Es cierto que la medida tiene como destinaria la madre del accionante, en su carácter de visitante, pero esto no implica una violación o amenaza de algún derecho fundamental, pues la conducta de la administración es legítima. Se afirma que tal conducta es legítima porque hace parte del poder de sujeción especial que se aplica en el caso de los internos por su obligación especial de purgar una pena o de ejecutar una medida de aseguramiento. Además las reglamentaciones administrativas fueron razonables y proporcionales. Finalmente, la prohibición del reglamento carcelario, en estricto sentido, no fue aplicada, por tanto, no procede la acusación por la presunta falta de difusión del reglamento interno del centro carcelario, aun cuando la Corte recuerda a las autoridades carcelarias que es su obligación constitucional dar a conocer, por medios idóneos, el contenido de tales reglamentos. En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia revisada. En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja dentro del proceso de la referencia. SEGUNDO: COMUNICAR a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia al Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja, al Director de la Penitenciaría Nacional de Tunja "El Barne", al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Defensor del Pueblo. TERCERO: NOTIFICAR personalmente, a través del Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja, el contenido de esta Sentencia al peticionario de la presente tutela. Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA. Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Corte Constitucional. Sentencia No. T-219 del 9 de junio de 1993. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell. 2 Corte Constitucional. Sentencia No. T-016 del 30 de enero de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 3 Corte Constitucional. Sentencia No. C-071 del 23 de febrero de 1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero 4 Corte Constitucional. Sentencia No. T-572 del 9 de diciembre de 1993. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz

T-066-95 Sentencia No Sentencia No. T-066/95 LIBERTAD DE LOCOMOCION-Obstrucción/VIVIENDA-Dificultad para ingresar/DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Núcleo esencial/ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADURIA-Oficina en zona residencial La libertad de locomoción del accionante, evidentemente vulnerada con las obstrucciones que se producen en la zona de ingreso a su vivienda por el flujo de personas y vehículos que requieren del servicio público a cargo de la entidad cuya conducta es cuestionada, no cuenta con las instalaciones necesarias para prestarlo adecuadamente sin sacrificar el derecho de los vecinos a entrar y salir libremente de sus casas, convirtiéndose por lo tanto en la causa eficiente de dicha perturbación, con lo cual se pone en evidencia la necesaria relación de causalidad entre su presencia en el lugar y la lesión de los derechos del accionante que se produce, igualmente y por el mismo motivo, en relación con el derecho a su intimidad personal y familiar, cuyo núcleo esencial, como tiene definido la doctrina constitucional, se define como el espacio intagible, inmune a intromisiones externas sin el consentimiento de su titular, del que se deduce un derecho a no ser visto o escuchado cuando no se desea, derecho que se vulnera DESPACHOS PUBLICOS-Ubicación/ZONA RESIDENCIAL No es la ubicación de las oficinas de las entidades administrativas la que pone en peligro a los particulares por posibles ataques terroristas, sino que son la misma incursión guerrillera o la delincuencia común los que causan este peligro, lo cual no significa en modo alguno que las autoridades puedan sustraerse de su obligación de proteger a todos los habitantes en sus vidas, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades, y en relación con situaciones de eventual peligro, su integridad física y la paz. Por tanto, y como consecuencia del principio de igualdad en las cargas públicas, siempre que medie una adecuada protección de las autoridades, el derecho a la vida no se puede tutelar contra eventos inciertos. NORMA URBANISTICA-Acatamiento Si bien las entidades públicas deben ajustarse a las regulaciones urbanísticas de una ciudad, como no ocurrió en el caso presente, es el Departamento Administrativo de Control Urbano de Cúcuta el encargado de aplicar los correctivos necesarios, y en el evento de promoverse la acción judicial corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de manera que no es la acción de tutela el medio conducente para la protección de los derechos reclamados por existir otros mecanismos para la defensa judicial. DERECHO A LA PAZ/DERECHO A LA SEGURIDAD/ACCION POPULAR La protección de los derechos a la paz y a la seguridad por vía de la acción de tutela es improcedente, pues se trata de derechos colectivos cuya protección se obtiene a través de las acciones populares. Sólo se accede a la protección al derecho a la intimidad del accionante y su familia. REF.: Expediente No. T-50845 PETICIONARIO: SHAUKI ISA BRAHIM SUS contra la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta. TEMA: Derecho a la Intimidad, Propiedad, a la Vida, Libre Circulación, Derecho a la Familia y a la Paz. MAGISTRADO PONENTE: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fe de Bogotá, febrero veintidos (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ Y HERNANDO HERRERA VERGARA procede a revisar el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil de Cúcuta el día 6 de Septiembre de 1994 y la sentencia de segunda instancia expedida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el 10 de octubre de 1994, dentro del proceso de la referencia. El expediente llegó al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por remisión que le hizo la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991 la Sala de Selección Número Doce (12) de la Corte Constitucional escogió, para efectos de revisión, la presente acción de tutela. I. ANTECEDENTES El accionante ha acudido al mecanismo de la tutela, con el fin de que le  sean protegidos sus "derecho de libertad de circulación, propiedad, vida, derecho a la familia, a la paz y a la intimidad, los cuales se encuentran lesionados, por la acción de la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, al haber trasladado arbitrariamente sus oficinas a un inmueble vecino al suyo, infringiendo las normas urbanísticas de la ciudad, con lo cual, de otra parte, se amenaza el derecho a la vida y el derecho a la paz de los que allí habitan". Son fundamentos de la presente acción de tutela los siguientes: HECHOS 1. El señor SHAUKI ISA BRAHIM SUS, es propietario desde hace 23 años de un inmueble situado en el Barrio Blanco, del sector residencial correspondiente a estrato alto de la ciudad de Cúcuta, ubicado en la calle 22 No. 0 B-58. 2. En el año de 1991 el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil reconstruyó un inmueble ubicado en la calle 22 No. 0B-86 del menciondado barrio con el fin de que allí funcionara la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, inmueble en el que desde el mes de julio de ese año tal despacho atiende al público que requiere sus servicios, lo cual ha generado un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes, plastificadores de cédulas, cuya presencia se intensifica en época electoral, lo cual ha causado deterioro en el espacio público y ha hecho que el sector se torne invivible, a juicio del accionante, por todas las incomodidades que esta situación genera, entre las cuales también se cuenta la dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residen en el vecindario. 3. La situación planteada ha disminuido en forma ostensible el valor comercial de su inmueble y ha obligado a varias familias del sector a abandonar sus residencias ante la imposibilidad de vivir tranquilamente, por lo cual se ha demandado la actuación del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil por vía contencioso administrativa, con el fin de lograr su traslado a otro lugar y de obtener la indemnización de perjuicios correspondiente. Durante el trámite de esta acción, se precisó que se solicitaba la tutela de los derechos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que tendría lugar en caso de producirse un atentado contra la entidad pública demandada, mientras el juez administrativo falla las acciones que se han instaurado, ordenando el citado traslado de la Delegación Departamental de la Registraduría y Especial de Cúcuta del sector que actualmente ocupa. 4. El accionante presentó acción de tutela el día 23 de agosto de 1994, ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil de Decisión de la ciudad de San José de Cúcuta, con el fin de que se le protejan a él y a su familia los derechos fundamentales que considera violados. PRETENSIONES Con fundamento en los hechos expuestos y en el Decreto 2591 de 1991, el accionante solicita que le sean protegidos los derechos fundamentales que le han sido lesionados por la ubicación física en que se encuentran las oficinas de la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Norte de Santander y Especial de Cúcuta, como son el derecho de libre de circulación, a la propiedad, a la vida, a la familia, a la paz y a la intimidad. II. LAS DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN. A. PRIMERA INSTANCIA. El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, previamente al pronunciamiento respectivo, ordenó recaudar los testimonios de personas vecinas del lugar; solicitó al Alcalde Municipal de de Cúcuta que ordenara expedir copia del permiso para construcción, traslado y funcionamiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil hacia el Barrio Blanco; adicionalmente ordenó inspección judicial al sector. El Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil, de Cúcuta dictó sentencia el 6 de septiembre de 1994, y resolvió "amparar el derecho de tutela instaurado por el señor SHAUKI ISA BRAHIM SUS, por la violación a los derechos fundamentales de libre circulación y a la intimidad" y ordenó al señor Registrador Nacional del Estado Civil y a sus delegados en la Registraduría Nacional en Norte de Santander, que en el término de 15 días contados a partir de la notificación de la sentencia, adoptaran las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales tutelados, bien sea mediante la vigilancia prestada por la Policía Nacional o por una Compañía de Vigilancia Privada. Adicionalmente dispuso "no tutelar los derechos constitucionales a la propiedad, a la paz y la seguridad del peticionario, su familia y los demás vecinos", por cuanto consideró que aun cuando las propiedades vecinas del sector han tenido una ostensible merma en su valor comercial, la tutela fue concebida para brindar amparo eficaz y oportuno ante violaciones o amenazas a los derechos fundamentales. Afirmó esa Corporación que: "En el caso en estudio, es claro que el demandante al igual que todos los vecinos del sector contaban con medios de defensa judiciales distintos de la acción de tutela encaminados a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con la instalación de la Registraduría y entre ellos, debe contarse principalmente el perjuicio materializado en la desvalorización de sus propiedades. Tanto es así, que el accionante, instauró ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Norte de Santander, la correspondiente acción contenciosa del Restablecimiento del Derecho, como se pudo observar en los documentos allegados por el propio demandante." Para resolver favorablemente la tutela de los derechos a la libre circulación y a la intimidad del accionante, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de San José de Cúcuta, expuso los siguientes argumentos: "(...) El derecho a la libre circulación, es innegablemente un derecho fundamental del individuo que tiene que ver directamente a su propio desarrollo material e intelectual y que, sencillamente puede definirse como la posibilidad de desplazarse libremente de un lugar a otro. En el caso en estudio, dentro de la actuación de la autoridad, que para el caso lo son los señores Delegados del Registrador Nacional, no le compete directamente el de estar pendiente sobre la limitación a este derecho de circulación que imponen a los vecinos del lugar y de manera concreta los usuarios del servicio público prestado por la Registraduría, bien de manera personal o con sus vehículos parqueados frente, no sólo de las oficinas de la Registraduría, sino igualmente frente a las residencias de los vecinos, debe entenderse que esa limitación a dicho derecho fundamental, sí se presenta con razón o motivo de la prestación del servicio y que por lo tanto, resulta no sólo posible sino indispensable adoptar medidas viables que organicen externamente la prestación del servicio, faciliten el acceso a las propias dependencias y no hagan nugatorio este derecho a los propios residentes del sector. De la misma manera debe predicarse sobre el derecho a la intimidad, pues, es igualmente cierto que las conductas de los particulares que como usuarios del servicio público prestado por la Registraduría, realizan y que traspasan los límites de la intimidad particular o familiar, no son directamente conductas imputables a los Delegados del Registrador Nacional, si se presentan con razón de la ubicación en el lugar de las oficinas de la Registraduría Nacional del Estado Civil por motivo de la prestación del servicio y por lo tanto, debe entenderse que sí se hace necesario adoptar medidas que garanticen y preserven la necesaria a la que todo individuo y toda unidad familiar tiene derecho(...)" La sentencia fue impugnada por el accionante al no compartir los criterios con que se tutelaron unos derechos y se negaron los restantes. Fundamentó su impugnación en los mismos argumentos de la demanda inicial. B. SEGUNDA INSTANCIA. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, dictó sentencia el 10 de octubre de 1994, y resolvió confirmar la sentencia de primera instancia con los siguientes argumentos: "(...) En las grandes concentraciones de población y porque así lo demanda el interés general, los inmuebles no pueden ser utilizados al arbitrio de sus dueños poseedores o tenedores, pues su destinanción se haya sometida a reglamentos de zonificación y planes reguladores destinandos unos y otros a imprimirle al suelo posibilidades restringidas de uso para el bienenstar de la comunidad que implican deberes sociales y limitaciones de obligatoria observancia para los particulares y para las entidades estatales sin excepción, habida cuenta que, entender lo contrario, supone sin más ignorar el categórico mandato del inciso segundo del artículo 82 de la Constitución Política y hacer de la planeación urbana un catálogo de ilusorios propósitos sin vigencia en la realidad. No pueden las entidades públicas pasar por alto las regulaciones urbanísticas de una ciudad dadas las serias consecuencias que de este censurable comportamiento se derivan, de las cuales, el presente caso suministra un elocuente ejemplo. Ni de otra parte aquellas entidades encargadas de asegurar la obligatoriedad de tales reglamentos, en guarda del interés general, eludir o dejar de aplicar oportunamente los medios coactivos establecidos en la ley para garantizar la ordenación urbanística haciendo uso de los poderes de policía de los que son titulares para hacer efectiva contra los infractores la responsabilidad por transgresiones urbanísticas ya consumadas, sino también para que con celeridad se tomen las medidas convenientes en procura de subsanar las injustificadas desviaciones que las infracciones llevan consigo, restaurándose así el imperio integral de la ordenación administrativa del uso del suelo urbano.(...)" "(...) cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenza de violación de un derecho fundamental como la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del mecanismo de tutela; se produce así una especie de absorción del derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la protección".  (T 325 de 1993) (...) Finalmente, no sucede lo mismo con la libertad de locomoción del accionante, evidentemente vulnerada con las obstrucciones que se producen en la zona de ingreso a su vivienda por el flujo de personas y vehículos que requieren del servicio público a cargo de la entidad cuya conducta es cuestionada, que como ya se dijo, no cuenta con las instalaciones necesarias para prestarlo adecuadamente sin sacrificar el derecho de los vecinos a entrar y salir libremente de sus casas, convirtiéndose por lo tanto en la causa eficiente de dicha perturbación, con lo cual se pone en evidencia la necesaria relación de causalidad entre su presencia en el lugar y la lesión de los derechos del accionante que se produce, igualmente y por el mismo motivo, en relación con el derecho a su intimidad personal y familiar, cuyo núcleo esencial, como tiene definido la doctrina constitucional, se define como el espacio intagible, inmune a intromisiones externas sin el consentimiento de su titular, del que se deduce un derecho a no ser visto o escuchado cuando no se desea, derecho que se vulnera cuando como en el presente caso sucede,  de acuerdo con los testimonios rendidos durante el trámite de la presente acción, los usuarios de los servicios públicos a cargo de la Registraduría penetran en la propiedad del accionante, permanecen en la terraza de acceso a su casa e incluso satisfacen allí sus necesidades fisiológicas, de manera que el derecho a la intimidad también habrá de recibir protección por este medio, sin que le sea dado a esta  Corporación tomar medidas adicionales a las dispuestas por el Tribunal, pues de acuerdo con criterios atrás expuestos, es a las autoridades administrativas, en ejercicio de las funciones que le son propias, a quienes les corresponde adoptar con prontitud las medidas que de acuerdo con disposiciones de vigencia tanto nacional como local, sean procedentes para darle solución definitiva a la deplorable situación de la cual da cuenta  este expediente(...)" Esa Corporación no accedió a la protección del derecho a la vida, pues consideró que la amenaza por un posible atentado guerrillero es un riesgo que se ve disminuido por la presencia de la fuerza pública. Tampoco tuteló el derecho a la propiedad por existir otros mecanismos para el eventual reconocimiento de las pretensiones indemnizatorias. D. Remisión del expediente a la Corte Constitucional Una vez resuelta la impugnación presentada por el accionante, la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil, dando cumplimiento a lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, remitió el expediente a esta Corporación para efectos de su eventual revisión, Después de haber sido seleccionada y repartida, entra a la  Sala Sexta de Revisión a estudiar y fallar el asunto de la referencia. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PRIMERA. COMPETENCIA. La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para proferir sentencia en relación con la providencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral 9o. de la Constitución Nacional. SEGUNDA. EL ASUNTO SOMETIDO A REVISION. El accionante acudió a la tutela con el fin de obtener la protección de los derechos a la propiedad; a la vida, intimidad, libre circulación y a la paz suyos, de su familia y de los demás vecinos del sector; y el derecho a la familia, los cuales considera vulnerados como consecuencia de la instalación de las oficinas de la Registraduría Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta. Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de la improcedencia de la acción de tutela respecto al cierre o traslado de oficinas de entidades públicas, tal como lo expresan tanto el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, como la Corte Suprema de Justicia, la cual, además sustenta su decisión en jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional, quien ha expresado lo siguiente sobre el punto mencionado: "La Constitución declara solemnemente en su Preámbulo que los fines buscados por el Constituyente al sancionarla y promulgarla no son otros que los de "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo", expresiones todas estas que consagran el bien común como fundamento de la sociedad y del Estado. El artículo 1o. de la Carta desarrolla esta voluntad del Constituyente cuando, al enunciar los fundamentos del Estado Social de Derecho, incluye la prevalencia del interés social general como una de las características esenciales de la organización política. Los órganos que integran las ramas del poder público y las demás dependencias del Estado han de tener este principio constitucional como criterio básico en el ejercicio de sus atribuciones y competencias. La actividad de la administración pública, en todos sus niveles, tiene que cumplirse, entonces, dentro de una perspectiva en la que no se pierda de vista y, por el contrario, se persiga de manera constante y prioritaria el beneficio colectivo, con la óptica social que lo anteponga a intereses individuales o de grupo. Tal es la concepción que debe presidir toda actuación de los funcionarios del Estado y para el caso que nos ocupa, de los miembros de la Fuerza Pública, concretamente de la Policía Nacional, cuya función esencial consiste en asegurar a todos los habitantes del territorio nacional la convivencia pacífica, al igual que la protección a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, para lo cual dispone de los recursos y los instrumentos necesarios para repeler cualquier tipo de agresión o ataque que afecte tales derechos. No podrá entonces preferirse la protección de unos intereses particulares en desmedro del interés general que asiste a toda la colectividad."1 (subrayado fuera del texto) Además, como también lo ha manifestado la Corte Constitucional, no es la ubicación de las oficinas de las entidades administrativas la que pone en peligro a los particulares por posibles ataques terroristas, sino que son la misma incursión guerrillera o la delincuencia común los que causan este peligro, lo cual no significa en modo alguno que las autoridades puedan sustraerse de su obligación de proteger a todos los habitantes en sus vidas, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades, y en relación con situaciones de eventual peligro, su integridad física y la paz. Por tanto, y como consecuencia del principio de igualdad en las cargas públicas, siempre que medie una adecuada protección de las autoridades, el derecho a la vida no se puede tutelar contra eventos inciertos. Sobre el particular ha dicho la Corporación: "En cuanto al asunto en sí, considera esta Corporación que el peligro para la población de Santo Domingo no se origina en la presencia de la Policía Nacional o en la construcción de su cuartel, sino en la presencia de grupos armados irregulares y en la posibilidad de que éstos ataquen al poblado. En caso de presentarse ésta ultima eventualidad, no solo estarían en peligro de muerte violenta o daño físico los habitantes del sector en que se encuentre el cuartel policial, sino todos los vecinos del Municipio -incluyendo a los de la Caja Agraria, Juzgados, Alcaldía y otros blancos casi cotidianos de los grupos guerrilleros-. Para proteger a la población en caso de ataque armado es que la Policía Nacional debe contar con la infraestructura necesaria y el cuartel, indudablemente, hace parte de ella. De no construirse en la calle en que habitan los petentes, habría que hacerlo en otro lugar del casco urbano donde los vecinos tendrían las mismas aprensiones que los accionantes y, también en ese hipotético caso, los vecinos inmediatos habrían de aceptar la vecindad del cuartel, en aras de hacer posible la protección de toda la población. No debe olvidarse, finalmente, la situación actual de violencia en que se encuentra sumido el territorio nacional, y que colocan al ciudadano en unas condiciones de permanente riesgo en cuanto a las amenazas contra sus derechos fundamentales, y en especial contra su vida e integridad personal, factor de especial importancia al momento de entrar a determinar la mayor afección de unos derechos respecto a otros, como sucede en el asunto materia de revisión."2 En el caso presente, el posible riesgo de atentado se ve disminuido, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia, por la presencia permanente de la fuerza pública en el sector. En cuanto a los perjuicios económicos que haya podido sufrir el accionante, que implican una posible violación a su derecho de propiedad como consecuencia de la ubicación de las oficinas de la Registraduría en ese sector, el Tribunal Superior de Cúcuta negó acertadamente la tutela, debido al carácter subsidiario de esta acción, pues existe otro mecanismo de defensa judicial , el cual se ejerció en su oportunidad por el accionante, para los efectos de solicitar el resarcimiento de los perjuicios que se le pudieron causar, y cuyo proceso se encuentra en curso; razón por la cual esta Corporación acoge los argumentos que sobre el asunto sub-examine fueron expuestos por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. En relación con la posible violación del Código de Urbanismo y demás disposiciones vigentes por parte de la Registraduría, el Tribunal Superior de Cúcuta consideró que también existen otros mecanismos de defensa, tanto en la vía gubernativa como ante la jurisdicción contencioso administrativa. La Corte Suprema de Justicia agregó que si bien las entidades públicas deben ajustarse a las regulaciones urbanísticas de una ciudad, como no ocurrió en el caso presente, es el Departamento Administrativo de Control Urbano de Cúcuta el encargado de aplicar los correctivos necesarios, y en el evento de promoverse la acción judicial corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de manera que no es la acción de tutela el medio conducente para la protección de los derechos reclamados por existir otros mecanismos para la defensa judicial. De otro lado, como lo señala la Corte Suprema de Justicia, la protección del espacio público debe promoverse a través de las acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política. Sin embargo, al encontrarse desprotegido el derecho a la tranquilidad del accionante y de su familia por la presencia permanente de personas y de vehículos, como consecuencia de la ubicación de la Registraduría en ese sector, este derecho, así como el de permitir la libre locomoción, deben ser  tutelados. Sobre el particular, es pertinente la cita que hizo la Corte Suprema de Justicia en la providencia materia de revisión, cuando expuso: "El derecho de las personas a la tranquilidad es materia propia de la normatividad constitucional, como se infiere del preámbulo que, al señalar los elementos estructurales del nuevo orden constitucional, alude a la convivencia y a la paz, que constituyen el sustento de la tranquilidad, lo cual se reitera más adelante en los artículos 2o, 15, 22, 28, 95, numeral 6o y 189, numeral 4 de la Carta, aunque de manera expresa el constituyente no consagró la tranquilidad como un derecho constitucional fundamental. No obstante, cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenaza de violación de un derecho fundamental, vgr. la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del mecanismo de la tutela; se produce así, una especie de absorción del derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la protección"3 Resta destacar que el artículo 6o. numeral 3o. del Decreto 2591 de 1991 consagra que la protección de los derechos a la paz y a la seguridad por vía de la acción de tutela es improcedente, pues se trata de derechos colectivos cuya protección se obtiene a través de las acciones populares. Sobre el particular ya se pronunció esta Corporación, mediante sentencia No. T-008 del 18 de mayo de 1992, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz. El derecho a la familia del accionante no se considera vulnerado, pues en ningún momento la conducta de la Registraduría o de las personas que la visitan en busca de sus servicios, impiden su constitución o permanencia. Sólo se accede a la protección al derecho a la intimidad del accionante y su familia, en los términos de los fallos que se revisan, y por las razones anteriormente expuestas. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional procederá a confirmar los fallos del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, y el fallo de la Corte Suprema de Justicia del 10 de octubre de 1994, en cuanto tutelaron la libertad de locomoción y el derecho a la intimidad del accionante y su familia, y en cuanto no accedieron a la tutela de los derechos de propiedad, a la paz y a la seguridad del peticionario, su familia y demás vecinos. IV. DECISION. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : PRIMERO:  Confirmar las sentencias dictadas por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el 6 de septiembre de 1994, y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 10 de octubre de 1994, en cuanto ordenaron la tutela de los derechos a la intimidad y a la libertad de locomoción del accionante y su familia, y negaron la tutela de los demás derechos invocados en la demanda. Notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General 1 Sentencia No. T-102 de 1993. Magistrado Ponente: Doctor Carlos Gaviria Díaz 2 Sentencia No. T-102 de 1993. Magistrado Ponente: Doctor Carlos Gaviria Díaz. 3 Sentencia No. T-325 de 1993. Magistrado Ponente: Doctor Antonio Barrera Carbonell

T-067-95 Sentencia No Sentencia No. T-067/95 PROCESO LABORAL-Indemnización compensatoria La no petición subsidiaria de la compensación en dinero por el demandante en el proceso ejecutivo laboral por obligación de hacer llevó al juzgado y al Tribunal a proceder con sujeción a lo dispuesto en el artículo 495 inciso 3o. del Código de Procedimiento Civil, según el cual "deberá darse por terminado el proceso" por la circunstancia antes anotada, razón por la cual sobre este aspecto la Corte estima que dichas decisiones no son contrarias al debido proceso, y estuvieron fundadas en las disposiciones legales mencionadas. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA/SENTENCIA-Cumplimiento/REINTEGRO AL CARGO Es procedente la acción de tutela con el fin de obtener el cumplimiento de un fallo judicial, y que efectivamente se acate la decisión del juez, por cuanto el derecho fundamental de acceder a la administración de justicia, tiene su sustento en una norma de rango constitucional, de manera que su desconocimiento comporta la violación de la misma, en cuanto el incumplimiento de la providencia judicial que ordena el reintegro implica la violación del derecho al trabajo de una persona y el acceso a la administración de justicia en aquellos casos como el que se examina, el accionante se encuentra en estado de subordinación e indefensión frente a su empleador,  razón por la cual la tutela de estos derechos es el mecanismo adecuado para su protección. Cabe observar que el presente asunto no versa sobre reclamo de reintegro del trabajador que generalmente corresponde decidir a la justicia laboral, sino más bien de que a través del mecanismo de la acción de tutela se haga efectivo el cumplimiento de la providencia judicial. No puede olvidarse que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y "demás derechos", y uno de esos derechos es precisamente el que emana de la providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, a través de las cuales se ordena el reintegro al trabajo como derecho fundamental (artículo 25 C.P.) como una obligación que debe gozar en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. PRESTACIONES SOCIALES-Pago/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL No es de recibo ordenar el pago de los salarios, incrementos legales, afiliación al I.S.S. y prestaciones dejadas de percibir, solicitados por el accionante  ya que de dichos conceptos, es improcedente la acción de tutela, toda vez que con relación a los mismos, existen otros medios de defensa judicial para dirimir y decidir dicha controversia, con fundamento en las pruebas relativas al monto de los salarios, base de liquidación y a los derechos que surjan de la seguridad social del trabajador, sin que haya lugar a decretarlos a través de este medio judicial ni a la condena en costas solicitado en la demanda de tutela. REFERENCIA: EXPEDIENTE No. T -                                                                   51.813 ACCIONANTE: Alexander Tenorio. TEMA: Acción de tutela como                                                                         mecanismo para obtener el                                                                      cumplimiento de sentencias. MAGISTRADO PONENTE: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA. Santa Fe de Bogotá, febrero veintidós (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, procede a revisar los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Penal, el día diez y seis (16) de septiembre de 1994, y por la Corte Suprema de Justicia el día diez y nueve (19) de octubre del mismo año. El negocio llegó al conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía ordinaria, en virtud de la remisión que hizo la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política, y 33 del Decreto 2591 de 1.991, la Sala de Selección Número Once (11) de la Corte Constitucional escogió, para efectos de revisión, la presente acción de tutela. I. ANTECEDENTES Alexander Tenorio, en su propio nombre, instauró acción de tutela contra los directivos de la empresa LLOREDA GRASAS S.A. Armando Lloreda Zamorano y María Claudia Gómez, Representante Legal y Gerente de Relaciones Industriales Laborales respectivamente, y contra la Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, Sala Laboral, con el fin de que se le protejan los derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social, al salario y a la estabilidad en el empleo, e invoca los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, para que le sean tutelados el derecho a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, según lo dispone el artículo 228 de la Carta; y para que se le protejan también los derechos al debido proceso y a la cosa juzgada, al imperio de la ley y al acceso a la administración de justicia, en virtud del mandato contenido en los artículos 29, 121, 229 y 230 de la Constitución Política. El accionante fundamenta la solicitud en los siguientes H E C H O S: 1.  "El juzgado 4 Laboral del Circuito de Cali, mediante sentencia No. 94 proferida el 29 de junio de 1993, ordenó a la empresa LLOREDA GRASAS S.A. mi reintegro al cargo que tenía el 25 de abril de 1992 fecha en que injusta e ilegalmente fuí despedido y, al pago de los salarios desde la fecha del despido hasta el día del reintegro". (...) Esta sentencia quedó ejecutoriada, pues contra ella no se interpuso recurso legal alguno por parte del apoderado de la sociedad demandada. 2.  Afirma el accionante que "La empresa LLOREDA GRASAS S.A. y sus directivos incumplieron totalmente la sentencia, negándose en todo momento a reintegrarme y pagarme salarios" y que por tal razón,  "(...) hice uso del derecho que me conceden las normas procesales de solicitar el cumplimiento de la sentencia mediante un proceso de ejecución que en este caso era mixto: Obligación de HACER (Orden de reintegro) y obligación de Pagar (Salarios) (...)", demanda que presentó ante el mismo Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cali. 3. El apoderado de la empresa, después de la notificación del auto o mandamiento de pago, no interpuso recurso alguno como tampoco formuló excepciones; solamente hasta el 10 de noviembre de 1993, afirma el accionante, hizo "consideraciones personales" mediante escrito dirigido al Juzgado acerca de la sentencia que ordenó a la empresa el reintegro, "(...) donde se deduce que su representada no cumplirá la sentencia". En el mismo sentido, afirma el demandante, se expresó la Jefe de Relaciones Industriales de LLOREDA GRASAS S.A., MARIA CLAUDIA GOMEZ, en declaración que rindió ante la Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali. 4.  En la demanda de tutela, el accionante manifiesta lo siguiente: "El 27 de abril de 1994 y después de más de 7 meses de solicitar al juzgado 4° laboral del circuito de Cali la efectividad de la sentencia, mediante el trámite de un proceso ejecutivo, este despacho en un hecho que considero inusual jurídicamente, profirió el auto #393 por medio del cual dió por terminado EL "PRESENTE PROCESO EJECUTIVO" con el argumento de que ante la negativa de la empresa a reintegrar al trabajo y pagarme los salarios únicamente procedía la indemnización compensatoria, pero que al no estar solicitado en la demanda ejecutiva el pago de PERJUICIOS COMPENSATORIOS el proceso llegaba a su final y se daba por terminado!" 5.  El accionante apeló ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali la decisión contenida en el auto No. 393 de fecha 27 de abril de 1994, por considerar que ese Despacho "igualmente vulneró por las vías de hecho judiciales mi derecho fundamental al trabajo, al salario, a la seguridad social, a la estabilidad en el empleo y demás derechos (...)". 5. Al resolver el recurso de apelación, el citado Tribunal Superior en providencia de fecha 28 de junio de 1994 revocó el auto recurrido, y en su lugar dio por terminado el proceso ejecutivo respecto de la obligación de hacer -orden de reintegro-. 6. Afirma el demandante en su escrito de tutela que "Esta providencia del tribunal de fecha junio 28//94 me hizo una exigencia procedimental que no consagra la Constitución Nacional, ni el código sustantivo del trabajo ni los tratados internacionales que versan sobre derechos laborales", consistente en no haber solicitado subsidiariamente los perjuicios compensatorios en la correspondiente demanda ejecutiva. Contra la providencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, la apoderada del accionante interpuso recurso de súplica y propuso su nulidad, las cuales fueron resueltas desfavorablemente. P R E T E N S I O N E S Con fundamento en los hechos expuestos, el accionante solicita: a.-  Que se suspenda la aplicación del auto No. 393 proferido por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cali el 27 de abril de 1994, y del auto No. 019 del 28 de junio de 1994 emanado de la Sala de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali. b.-  Que se ordene a los particulares ARMANDO LLOREDA ZAMORANO y MARIA CLAUDIA GOMEZ a cumplir la orden impartida en la sentencia No. 94 del 29 de junio de 1993 del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali consistente en el reintegro a su cargo de operario de empacadoras, y a que le cancelen los salarios desde el 25 de abril de 1992 hasta el día del reintegro efectivo al trabajo con los incrementos legales y demás derechos derivados del trabajo. c.-  Que se ordene a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali o al Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cali cumplir con el debido proceso y a tramitar el proceso ejecutivo por obligación de hacer y de pagar una suma líquida de dinero en concordancia con las normas laborales. d.- Que se condene en costas a los directivos de la empresa LLOREDA GRASAS S.A. II. LA DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN. a.   Primera Instancia. Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali. Con respecto a la demanda de tutela promovida por el actor, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante sentencia fechada el 8 de septiembre de 1994, resolvió tutelar el derecho fundamental al trabajo, ordenando a la empresa LLOREDA GRASAS S.A. al reintegro en los términos que reza la Sentencia 94 del 29 de junio de 1993 del Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cali, en un plazo de 48 horas. Para fundamentar su decisión, la citada Corporación consideró: 1.  "El estudio pormenorizado de los hechos en que se fundamenta la presente acción de tutela, suministra válidos argumentos para considerar que las pretensiones del actor, se encuentran atendidas con el eficaz logro judicial a través de dos instancias proferidas en favor del trabajador que actuó como demandante por conducto de apoderado judicial, la primera de las cuales ordenó el reintegro y pago de los salarios dejados de devengar hasta la fecha en que se cumpliera lo ordenado en la sentencia 094 de 29 de junio de 1993. Por este aspecto la tutela no es procedente en cuanto se refiere a pronunciamiento judicial de 1a y 2a instancia que goza de legitimidad al constituir una decisión que adquiere el carácter de res iudicata que no tiene la posibilidad legal de desvirtuarse por vía de tutela". 2.  "(...) debe entender la Sala que la acción propuesta por el señor Alexander Tenorio tiene vocación de prosperar en virtud de encontrarnos frente a una circunstancia especialísima relacionada con la existencia de pronunciamiento judicial que ha reconocido el derecho al reintegro del trabajador en las 'mismas condiciones de empleo de que gozaba al momento de ser desvinculado por la Empresa Lloreda S.A.' según reza la sentencia del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali (...)". Es evidente que los efectos jurídicos favorables al trabajador contenidos en el anterior pronunciamiento no han logrado que la empresa Lloreda Grasas S.A. acate y cumpla el mandato legal que la sentencia comprende y desde esa perspectiva cabe afirmar que en el evento de autos continúa vulnerándose el derecho del trabajador por cuanto la pretensión que aspira a cristalizar el tutelista se orienta a obtener de manera efectiva y real su reingreso a la actividad laboral que desempeñaba en la empresa demandada. Es que su alegación sustancial endereza a lograr mantener una actividad laboral permanente en orden al sustento de su familia y sus menores hijos, posibilidad que no se agota en modo alguno con el reconocimiento pecuniario finalmente dispuesto en la sentencia de segunda instancia al ordenar el pago de los salarios dejados de percibir, dejando al albur su estabilidad laboral legalmente reconocida en la sentencia inicialmente proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito y pertinazmente desconocida por la empresa demandada. El vacío de la ley laboral en este aspecto, según se desprende de las resultas de las litis laborales planteadas, no se colman en justicia con la aplicación analógica de la ley procesal civil cuyo perfil y connotación apunta a intereses de orden privado que difieren en grado sumo del derecho fundamental al trabajo (...)" 3.  "Se trata en consecuencia de hacer efectivo el derecho fundamental realmente desconocido con la actitud remisa de la Empresa Lloreda Grasas S.A. en el acatamiento de una sentencia legalmente proferida que ordenaba el reintegro del trabajador Alexander Tenorio a la sede de su trabajo y del cual fue injustamente despedido, disponiéndose por medio de este fallo el cumplimiento de la sentencia 29 de 1993 proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito (...)". El anterior fallo fue impugnado por la accionada, por considerar que la providencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali que tuteló los derechos del accionante contiene criterios equivocados de Derecho Público y de interpretación procesal que deberán ajustarse a derecho mediante la revocatoria total del proveído. b.   Segunda instancia. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, mediante sentencia fechada el 19 de octubre de 1994, resolvió revocar la providencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Penal, y denegar al accionante el amparo de todos los derechos demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.-    La improcedencia del amparo tutelar frente a particulares, como en el caso que ocupa la atención de la Sala, ha sido declarada reiteradamente por la Corte Constitucional al considerar que el reintegro, pago de salarios, indemnizaciones y demás prestaciones sociales que le puedan corresponder a un trabajador, solo pueden ser reclamados a través de acciones ordinarias ante Juez competente. Con relación a la obligación de hacer -reintegro- la citada colegiatura en sentencia T-496 de fecha 29 de octubre de 1993, siendo Magistrado ponente el doctor Alejandro Martínez Caballero, puntualizó: 'Pero si el destinatario del cumplimiento de la obligación es un particular, el medio para hacer efectivo el derecho ya reconocido a través de un pronunciamiento judicial, es el proceso ejecutivo laboral consagrado en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo (...)'. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprenden obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del código judicial según el caso". "(...)". "Por esta vía se arrima a la siguiente conclusión: ...Si se trata de un particular, por el contrario, no es procedente la tutela porque existe otro medio judicial de defensa tan efectivo como la acción de tutela, que permite incluso la práctica de medidas preventivas como el embargo y secuestro para garantizar el cumplimiento de la obligación (negrillas y subrayas de la Sala)". (...) "En el presente caso, ALEXANDER TENORIO obtuvo de la Jurisdicción Laboral, fallo favorable a sus pretensiones, en el que se condenó a LLOREDA GRASAS S.A., al reintegro del demandante en las mismas condiciones de empleo de que gozaba al momento de ser desvinculado y al pago de los salarios dejados de percibir desde el 25 de abril de 1992 hasta que se efectuara el reintegro. Por otra parte se autorizó a la empresa demandada para descontar la suma pagada a ALEXANDER TENORIO por concepto de cesantía e indemnización por despido... La sentencia no fue recurrida por las partes, luego hizo tránsito a cosa juzgada, constituyendo a su vez título ejecutivo en favor del trabajador. En cuanto a las providencias dictadas ya dentro del juicio ejecutivo y que en el fondo son las atacadas por el accionante, ninguna vía de hecho se ha presentado en ellas.... "(...)". "Conclúyese de todo lo anterior, que si bien es cierto el reintegro de ALEXANDER TENORIO a su empleo fue ordenado mediante sentencia judicial ejecutoriada, este optó por la vía del proceso ejecutivo y el hecho de que los juzgadores de instancia hayan decidido adversamente a la pretensión principal de reintegro, en ejercicio de su función juzgadora y en aplicación de las normas vigentes sobre la materia, no puede afirmarse que incurrieron en vía de hecho, única posibilidad que le permite al juez de tutela el amparo del derecho fundamental del debido proceso, sino que se observó plenamente el mandato constitucional previsto en el artículo 29 de la Carta Política, es decir, ejercitó su derecho de defensa y de recurrir las decisiones desfavorables". "Finalmente, el accionante recurrió a la Fiscalía General de la Nación con el fin de reclamar sus derechos (perjuicios) ante la conducta asumida por el Gerente de LLOREDA GRASAS S.A., es decir, por un presunto fraude a resolución judicial, proceso en el que cuenta con todos los recursos para hacer valer su derecho de defensa, motivo adicional para declarar la improcedencia de esta acción de tutela, tal como lo preceptúa el numeral 1° del artículo 6° de Decreto 2591 de 1991". C. Remisión del Expediente a la Corte Constitucional. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en cumplimiento de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 31 del Decreto 2591 de 1.991, remitió el expediente a esta Corporación para efectos de su eventual revisión. Después de haber sido seleccionada, procede la Sala Sexta de Revisión, a la que correspondió en reparto a resolver el asunto de la referencia. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. PRIMERA. COMPETENCIA. La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para proferir sentencia en relación con las providencia dictadas por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral 9o. de la Constitución Nacional, y por los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1.991. SEGUNDA. EL CASO OBJETO DE REVISION. El accionante ALEXANDER TENORIO presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al trabajo, al salario, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, que considera vulnerados por parte de la demandada, consagrados en la Constitución Política respectivamente. La presente acción de tutela tiene fundamento en el posible desconocimiento del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali de 29 de junio de 1993, que ordenó el reintegro del señor ALEXANDER TENORIO al cargo que ocupaba en la Sociedad LLOREDA GRASAS S.A., y en las mismas condiciones que gozaba cuando fue desvinculado unilateralmente por la compañía empleadora, al pago de los salarios dejados de percibir desde el día 25 de abril de 1992, fecha de su desvinculación, hasta su reintegro efectivo, autorizando a la demandada a descontar la sumas pagadas por concepto de cesantías e indemnización por despido; además se condenó en costas a LLOREDA GRASAS S.A. El señor ALEXANDER TENORIO solicitó el cumplimiento coercitivo del citado fallo mediante un proceso ejecutivo laboral, cuyas pretensiones fueron el acatamiento de la orden de reintegro (obligación de hacer), y el pago de los salarios dejados de percibir durante el tiempo de su desvinculación (obligación de dar). El accionante considera que se vulneraron los derechos fundamentales anteriormente citados, cuando la Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali resolvió, con fundamento en el inciso 3o. del artículo 495 del Código de Procedimiento Civil, dar por terminado el proceso ejecutivo, cancelar su radicación y archivar el expediente, argumentando que "la parte ejecutada no dio cumplimiento a la prestación inicial -reintegro del señor Alexander Tenorio- y la parte ejecutante se abstuvo de solicitar en su demanda ejecutiva y en la debida oportunidad el correspondiente resarcimiento en dinero." También considera que se desconocieron sus derechos cuando el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, revocó tal decisión parcialmente, y resolvió "dar por terminado el proceso ejecutivo respecto de la obligación de hacer -orden de reintegro-, disponiéndose en su lugar el pago de los salarios dejados de percibir hasta la fecha de este proveído, más las costas del ordinario laboral que dió orígen (sic) al presente título ejecutivo". Para entrar a decidir, esta Sala de Revisión debe hacer unas consideraciones previas a los aspectos jurídicos objeto de acción de tutela: A. DERECHO AL TRABAJO Y ACCION DE REINTEGRO. La Carta Política de 1991 elevó a canon constitucional el derecho fundamental al trabajo, desde su Preámbulo, y particularmente en su artículo 25 expresa que: "El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas." Igualmente, el artículo 53 de la misma Carta ordena expedir el estatuto del trabajo, y señala los principios mínimos fundamentales que deben tenerse en cuenta para tal fin, entre los cuales se tienen los siguientes: remuneración mínima vital y móvil; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultad para transigir y conciliar sobre derechos ciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; supremacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; etc. En la actualidad, las normas sustanciales que desarrollan estos principios constitucionales se ubican en el Código Sustantivo del Trabajo, entratándose de trabajadores particulares, y los procedimientos para resolver los conflictos laborales se encuentran en el Código de Procedimiento Laboral; y en lo no regulado por éste, en el Código de Procedimiento Civil, de manera que se deben aplicar a todos los casos siempre y cuando tales disposiciones sustanciales y procesales no estén en contradicción con los preceptos constitucionales consagrados en la Carta de 1991. El Decreto No. 2351 de 1965 estableció, en su artículo 80. numeral 5o., en favor de los trabajadores la acción de reintegro, para el evento de que estos fueran despedidos sin justa causa cuando hubieren cumplido más de diez años de servicios continuos: "Con todo, cuando el trabajador hubiere cumplido diez (10) años continuos de servicios y fuere despedido sin justa causa, el juez de trabajo podrá, mediante demanda del trabajador, ordenar el reintegro de éste en las mismas condiciones de empleo de que antes gozaba y el pago de los salarios dejados de percibir o la indemnización de dinero prevista en el numeral 4, literal d) de este artículo. Para decidir entre el reintegro o la indemnización, el juez deberá estimar y tomar en cuenta las circunstancias que aparezcan en el juicio, y si de esta apreciación resulta que el reintegro no fuere aconsejable en razón de las incompatibilidades creadas por el despido, podrá ordenar, en su lugar, el pago de la indemnización" El artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, subrogó el citado numeral 5o. del artículo 8o. del Decreto Ley 2351 de 1965, en los siguientes términos: Artículo 6o., numeral 4, literal d). Terminación unilateral del contrato sin justa causa. "Parágrafo transitorio. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, seguirán amparados por el ordinal 5o. del artículo 8o. del Decreto Ley 2351 de 1965, salvo que el trabajador manifieste su voluntad de acogerse al nuevo régimen" Desde el punto de vista procesal, la Ley 48 de 1968, en el numeral 7o. del artículo 3o. estableció la caducidad de la acción de reintegro así: "La acción de reintegro que consagra el numeral 5o. del artículo 8o. del Decreto 2351 de 1965, prescribirá en el término de tres meses contados desde la fecha del despido." Por tanto, para solicitar el reintegro, el trabajador debe demandar dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su despido, o de lo contrario la acción caduca y por consiguiente no es procedente la pretensión mencionada en virtud de su extemporaneidad. En el caso presente, el señor ALEXANDER TENORIO, demandó a la sociedad LLOREDA GRASAS S.A. con el fin de obtener su reintegro al cargo de Operario Empacador. Según las consideraciones de la sentencia No. 94 del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali del 29 de junio de 1993 la acción se ejerció por este oportunamente. La Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali en la citada sentencia expresó: "Con los documentos visibles a folios 6-7 y la aceptación que hace la parte demandada al dar respuesta a la demanda y al emitir el escrito de folio 50, se establece que el señor Alexander Tenorio laboró al servicio de la empresa Lloreda Grasas S.A. desde el 5 de agosto de 1.981 hasta el 24 de abril de 1.992, fecha en que se le canceló el contrato de trabajo."(subrayado fuera del texto) (...) "Entonces, al encontrar reunidos en cabeza del actor los dos requisitos previstos por la norma antes citada (artículo 8o. numeral 5o. del Decreto 2351 de 1965), se hace procedente la acción de reintegro, máxime si esta se encuentra vigente dado que se instauró dentro del término legal, interrumpiéndose su prescripción con la presentación de la demanda. "Además, en el evento de autos, la empresa Lloreda Grasas S.A. no alegó ni menos aún acreditó circunstancias anteriores con_comitantes (sic) o posteriores al despido que hicieran desaconsejable la reinstalación en el empleo del extrabajador demandante al cargo que desempeñaba el día del despido, por lo que el Despacho dispondrá el reintegro solicitado como consecuencia del despido injustificado y consecuencialmente al pago de los salarios dejados de percibir..." De conformidad con los documentos que obran en el expediente, la sociedad LLOREDA GRASAS S.A. no recurrió el fallo citado, a pesar de ser contrario a sus intereses, razón por la cual quedó ejecutoriada legalmente la sentencia del Juzgado que ordenó el reintegro y el consiguiente pago de los salarios dejados de percibir. B. EL DEBIDO PROCESO, EL ACCESO A LA JUSTICIA Y EL CUMPLIMIENTO COERCITIVO DE FALLOS JUDICIALES. La Constitución Política de 1991 en su artículo 29 consagra la garantía del debido proceso, aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas. A su turno, como principio orientador de la función judicial, el artículo 228 establece de manera expresa la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, con el fin de que los jueces adopten decisiones de fondo sobre los asuntos sometidos a su conocimiento. Para que las decisiones judiciales sean cumplidas por las partes, el Código de Procedimiento Laboral establece que quien obtenga sentencia favorable con respecto a sus pretensiones puede exigir judicialmente el cumplimiento de toda obligación emanada de una providencia judicial (artículo 100 del Código de Procedimiento Laboral). Dicha disposición señala: "Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial según sea el caso" (Código de Procedimiento Civil, artículos 493 y siguientes) (se subraya) A su vez, el artículo 495 del Código de Procedimiento Civil señala lo siguiente: "Artículo 495. (Modificado D.E. No. 2282 de 1989, artículo 1o. numeral 257) El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero. (se subraya) Cuando el demandante pretenda que la ejecución prosiga por perjuicios compensatorios en caso de que el deudor no cumpla la obligación en la forma ordenada en el mandamiento ejecutivo, deberá solicitarlo subsidiariamente en la demanda, tal como se dispone en el inciso anterior. Si no se pidiere así y la obligación original no se cumpliere dentro del término señalado, se declarará terminado el proceso por auto que no admite apelación." La jurisprudencia laboral ha entendido que, como consecuencia de la remisión al artículo 987 del extinguido Código Judicial que hace el artículo 100 del Código de Procedimiento Laboral, el cual corresponde a los artículos 493 y siguientes del Código de Procedimiento Civil actualmente vigente, en el caso de una obligación de hacer como lo es el reintegro de un trabajador ordenado por sentencia ejecutoriada, si el demandante en proceso ejecutivo no solicita la compensación en dinero, se debe declarar terminado el proceso. En el asunto sub-examine, la apoderada del señor ALEXANDER TENORIO no solicitó subsidiariamente los perjuicios compensatorios para el evento de que la empresa LLOREDA GRASAS S.A. no diera cumplimiento a la orden de reintegro contenida en la sentencia No. 94 de fecha 29 de junio de 1993, emanada del Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali, que como se ha expresado, quedó ejecutoriada. Por esa razón, la misma Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cali, mediante auto No. 393 del día 27 de abril de 1994, señaló que: "quedó establecido en audiencia de 18 de marzo de 1.994 que la empresa Lloreda Grasas S.A. no dio cumplimiento al correspondiente mandato judicial, alegando que "el señor Tenorio en el momento de su retiro no había cumplido los diez años de servicio, es decir que al 31 de diciembre de 1.990 no tenía más de 10 años de servicio, razón por la cual no tiene derecho a la acción de reintegro". "Pero como en el evento de autos se tiene que la parte ejecutada no dió cumplimiento a la prestación inicial -reintegro del señor Alexander Tenorio- y la parte ejecutante se abstuvo de solicitar en su demanda ejecutiva y en la debida oportunidad el correspondiente resarcimiento en dinero, necesariamente el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, tal como lo dispone el inciso 3o., del Art. 495 del C.P.C., dá (sic) por terminado el presente proceso ejecutivo. En consecuencia cancélese su radicación y archivese (sic) el proceso." Esta Corporación considera que en el caso concreto la no petición subsidiaria de la compensación en dinero por el demandante en el proceso ejecutivo laboral por obligación de hacer llevó al juzgado y al Tribunal a proceder con sujeción a lo dispuesto en el artículo 495 inciso 3o. del Código de Procedimiento Civil, según el cual "deberá darse por terminado el proceso" por la circunstancia antes anotada, razón por la cual sobre este aspecto la Corte estima que dichas decisiones no son contrarias al debido proceso, y estuvieron fundadas en las disposiciones legales mencionadas. Sin embargo, la circunstancia de que el proceso ejecutivo laboral no concluyó satisfactoriamente para las pretensiones del demandante, en lo que respecta a la obligación de hacer (reintegro del trabajador), en razón de la formulación equivocada de la demanda, ante la ausencia de petición subsidiaria (perjuicios compensatorios), no da lugar a dejar sin efecto ni extinguir definitivamente el cumplimiento de la sentencia de fecha 29 de junio de 1993, del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, por medio de la cual se condenó a la empresa LLOREDA GRASAS S.A. a reintegrar al accionante al cargo que tenía el 25 de abril de 1993, fecha en que injusta e ilegalmente fue despedido, por cuanto se trata de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, que se encuentra vigente y hace tránsito por consiguiente a cosa juzgada, con la plenitud de sus efectos legales. El artículo 229 de la Constitución Política garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. Esta Corporación en el pasado se ha pronunciado acerca de la procedencia de la acción de tutela con el fin de obtener el cumplimiento de un fallo judicial, y ha ordenado que efectivamente se acate la decisión del juez, por cuanto el derecho fundamental de acceder a la administración de justicia, tiene su sustento en una norma de rango constitucional, de manera que su desconocimiento comporta la violación de la misma, en cuanto el incumplimiento de la providencia judicial que ordena el reintegro implica la violación del derecho al trabajo de una persona y el acceso a la administración de justicia en aquellos casos como el que se examina, el accionante se encuentra en estado de subordinación e indefensión frente a su empleador, de conformidad con los ordenamientos consagrados en el Decreto 2591 de 1991, razón por la cual la tutela de estos derechos es el mecanismo adecuado para su protección. Cabe observar que el presente asunto no versa sobre reclamo de reintegro del trabajador que generalmente corresponde decidir a la justicia laboral, sino más bien de que a través del mecanismo de la acción de tutela se haga efectivo el cumplimiento de la providencia judicial emanada del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali a que se ha hecho referencia, que así lo ordenó y que hizo tránsito a cosa juzgada, dentro del proceso ordinario promovido por el actor contra la empresa LLOREDA GRASAS S.A., habiéndose declarado el derecho a dicho reintegro al trabajo, hecho que no se ha cumplido a cabalidad por la demandada, en perjuicio del trabajador, como se deduce de las probanzas que obran en el expediente. La Constitución Política de 1991 establece que la "administración de justicia" es función pública, sus decisiones son independientes y en sus actuaciones prevalecerá el derecho sustancial. Además, como se ha expuesto, el Estado está en la obligación de garantizar el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, a fin de dar cumplimiento a sus fines esenciales, entre los cuales se encuentra el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. (artículo 2o. C.P.) No puede olvidarse que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y "demás derechos", y uno de esos derechos es precisamente el que emana de la providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, a través de las cuales se ordena el reintegro al trabajo como derecho fundamental (artículo 25 C.P.) como una obligación que debe gozar en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. Siendo ello así, de acuerdo con la potestad que le corresponde a la Corte Constitucional como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, y de ser el máximo organismo protector de los derechos fundamentales, cuando estos han sido conculcados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en aquellos casos en que la persona se halle en estado de subordinación e indefensión, como en el caso presente, lo cual constituye causal de procedencia de la acción de tutela, (Decreto 2591 de 1991 artículo 42 numeral 9o.), esta Corporación revocará parcialmente la sentencia materia de revisión y en su lugar tutelará el derecho al trabajo y al acceso a la administración de justicia para los fines del cumplimiento estricto de la sentencia del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali que se encuentra ejecutoriada, a fin de que se produzca el efectivo reintegro del accionante ALEXANDER TENORIO dentro del término de 48 horas contados a partir de la notificación de la presente sentencia, siempre y cuando que dicho reintegro no se haya producido con anterioridad. Ahora bien, en lo que hace referencia a las peticiones formuladas en la demanda de tutela, relacionadas con la suspensión de los autos de 27 de abril de 1994 y 28 de junio del mismo año emanados del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali y de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, así como la solicitud de que se ordene a este último cumplir con el debido proceso y tramitar el proceso ejecutivo por obligación de hacer, dichas peticiones resultan abiertamente improcedentes, por cuanto por un lado, se trata de providencias judiciales contra las cuales no resulta viable la acción de tutela y por cuanto además, como ya se ha expuesto, el proceso ejecutivo mencionado se tramitó, se observó y se definió con sujeción a las normas consagradas tanto en el Código Procesal del Trabajo como en el Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el análisis realizado en este proveído sin que existiera ninguna violación al debido proceso. Así mismo, tampoco es de recibo ordenar el pago de los salarios, incrementos legales, afiliación al I.S.S. y prestaciones dejadas de percibir, solicitados por el accionante  ya que de dichos conceptos, es improcedente la acción de tutela, toda vez que con relación a los mismos, existen otros medios de defensa judicial para dirimir y decidir dicha controversia, con fundamento en las pruebas relativas al monto de los salarios, base de liquidación y a los derechos que surjan de la seguridad social del trabajador, sin que haya lugar a decretarlos a través de este medio judicial ni a la condena en costas solicitado en la demanda de tutela. IV. DECISION. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Revocar parcialmente el fallo proferido por la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, el día 19 de octubre de 1994 en cuanto negó al accionante ALEXANDER TENORIO para efectos de su reintegro, el amparo de los derechos demandados, y en su lugar se dispone lo siguiente: PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al trabajo y al acceso a la administración de justicia, a fin de que se de cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali de fecha 29 de junio de 1993, en el sentido de reintegrar al señor ALEXANDER TENORIO al cargo de operario de empaquetadora o a otro de igual o superior categoría y remuneración, siempre y cuando que a la fecha de la notificación de esta sentencia no se haya efectuado dicho reintegro. A la anterior providencia se le deberá dar cumplimiento por parte de la demandada, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación a la misma. SEGUNDO. No acceder a las demás pretensiones formuladas por el peticionario de conformidad en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO: Comunicar esta decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Penal, para que se notifique esta providencia y se proceda de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, con las prevenciones legales correspondientes, de que trata el artículo 52 del mismo decreto. Notifíquese, cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General