하지만, 남북관계에서 경제·사회·문화 부문과 정치·군사 부문의 연계는 쉽지 않았으며, 경제적 협력은 정치·군사적 협력으로 확산되지 못했다. 남북관계가 일부 개선된 점은 긍정적이었지만, 북한이 근본적으로 변화하고 있었던 것은 아니었다. 포용정책은 북한이 남한의 정책에 대해 선의로 화답할 것을 전제하는데, 북한은 대내외적인 이유로 항상 상호성의 원칙 하에 유화적으로 행동했던 것은 아니었다. 북한에게 상호적인 선의를 기대하기가 어려운 이유는 기능주의적 확산효과를 북한에 적용하기에 아직은 한계가 있기 때문이었다. 기능주의적 통합 전략은 기본적으로 국가와 국가이익을 단일하게(unitary) 보지 않고 다양하게 보는 다원주의 (pluralism) 관점에 기반하고 있다. 유럽 통합의 과정에서 보면, 국가이익은 하나가 아니었다. 정부, 시민사회, 이익단체, 개인, 초국가기구 등 다양한 행위자들에 의해 국가이익은 재해석되고 복잡한 양상을 띠게 되었다. . 이 과정에서 비정부 행위자들이 추구하는 이익이 반드시 정부 이익과 일치한 것은 아니었기 때문에 통합의 이익이 사회 내에서 확산되는 경향이 있었다. 하지만, 북한의 경우에는 아직 다원적인 국내정치 환경이 성숙되지 못했기 때문에 기능주의적 통합 접근이 성공하기에 구조적 한계가 있었다.
북한이 남한의 정책에 대해 좋은 의도로 받아들여야 가능한 것은 무엇이니
포용정책