대신 대통령은 주로 관료제와 손을 맞잡고 국정을 이끌어 왔다. 권위주의 시대에 한국 대통령은 국가 기구의 일부, 즉 군부로부터 출현했다. 당연히 이 시기에 대통령의 정책 정향은 관료제의 시각에 보다 더 가까웠다. 양자 간에 소위 ‘긴밀한 연계(Nexus)’가 이뤄진 배경이다. 군 출신은 아녔지만, 이승만 대통령도 관료제에 크게 의존했다. 해외파라 정당기반이 취약했기 때문이다. 이처럼 긴밀한 ‘청-관 관계’에 변화가 나타나기 시작한 것은 민주주의 이행 이후부터다. 민주주의가 공고화됨에 따라 점점 더 국민들의 선호 결집을 바탕으로 선출된 문민 대통령들이 더 이상 관료제를 ‘동업자’로 보지 않게 된 것이다. 집권 엘리트들이 보기에 관료제는 구태의연하고 현상 유지적인 ‘영혼 없는’ 인사들의 집단이다. 레이건 같은 우파든 미테랑 같은 좌파든 집권 엘리트들은 그들이 공약한 정책의 추진이 지지부진한 이유를 주로 관료제의 무능과 반동에서 찾고는 했다.
이승만 대통령은 어떤 정치 제도에 기댔어
관료제