행정환경이 복잡해지고 전 정부 차원의 정책문제가 증가되면서 하나의 부처가 단독으로 정책문제를 해결하는 것이 어려워지고 있다. 부처간 칸막이 문제와 다수의 부처가 얽힌 문제해결을 위해 조정, 협력, 협동이 필요하다는 논의는 관료제의 오래된 숙제이다(김정해 외, 2013: 44). 부처간 갈등, 조정, 수평적 정책조정, 협력적 거버넌스 등 다양한 수단들이 이러한 문제 해결을 위해 과거부터 꾸준히 제기되어 왔다. 지난 정부의 융합행정 그리고 박근혜 정부의 협업 등도 과거부터의 노력과 연장선상에 있는 것이라고 볼 수 있다. 지난 정부에서는 이러한 문제들을 해결하기 위한 수단으로 융합행정을 활용하였으나 성과가 크지 못했고 국가적 차원에서 활성화되지 못했다. 융합행정 사례를 살펴보면 대부분 과 단위 수준에서 실무자간의 협력형태에 머물러 있었고 센터 역할을 하는 기관이 없었다(박천오 외, 2012: 106). 또한 행정자치부가 중심이 되어 융합행정의 의무화를 추진하겠다는 최초의 의지와 달리 노력해야 한다는 유보적인 수준으로 후퇴하였다(오철호･고숙희, 2012: 44). 
어떤 제도에 부처간 칸막이 문제가 존재해
관료제