1789년 연방정부가 설립된 이래로 연방과 주, 지방정부 등 각 정부의 관리들은 연방제를 채택한 헌법 하에서 공동사무와 개별 사무를 잘 처리하기 위해서는 상호 협력이 필수불가결하다는 것을 잘 인식하고 있었음에도, 20세기 중반에 이르기까지 연방정부나 주정부는 각자의 영역에서 독자적인 과업을 수행해왔고, 연방제 하에서 정부 간 관계를 체계적으로 협력을 내부적으로 제도화하는 시스템이 결여되어 있었다. 따라서 미국에서의 정부 간 관계는 언제나 유동적(fluid)이었고, 비공식적(informal)이었다는 평가를 받는다(Kincaid, 2002: 34). 헌법적으로도 정부 간 관계를 단단하게 묶어줄 수 있는 기제가 없었고, 정부관리들도 공식적으로 정부간 관계를 활성화시키고자 하는 노력을 크게 기울이지 않았다. 같은 연방제 국가라도 미국의 연방제는 캐나다와 같이 ‘행정적 연방제(executive federalism)’도 아니고, 독일처럼 ‘합동적 정책결정체(joint decision-making body)’도 없다. 
연방정부가 미국에서 언제 만들어졌을까
1789년