한 나라 정부의 경쟁력은 법에 의해 정부조직으로 규정된 행정기관뿐만 아니라 정부의 업무를 위임받아 담당하는 준정부조직에 의해서도 영향을 받는다. 우리나라는 준정부조직이 비대하여 소위 “그림자정부(shadow government)”(Axelrod, 1992)라고 할 정도이며, 이 중 공기업이 가장 큰 비중을 차지한다(조석준･임도빈, 2010). 특히 공기업은 경제성장과정에서 큰 역할을 한, 한국의 독특한 모델이기도 하다. 그러나 비판의 목소리도 크다. 공기업의 방만하고 부실한 경영으로 막대한 부채와 손실이 발생하는 등 여러 부작용이 뒤따랐기 때문이다. 공공부분의 비효율성에 대한 문제제기는 오랫동안 주된 관심의 대상이 되어 여러 대안들이 제시되어 왔다. 1967년 프랑스에서는 정부와 공기업 간에 맺어지는 경영계약제도의 성과를 관리하기 위해 평가 제도를 운영한 바 있으며(장지인 외, 2013), 우리나라에서도 공공기관의 효율성을 제고하기 위해 1984년 경영평가가 도입되었다. 
방만하고 엉성한 경영으로 상당한 부채와 손실을 어디서 만들었을까
공기업