시민발의제도(citizens’ initiatives)는 국민투표(referendums)와 더불어 직접 민주주의의 대표적 기제이다. 시민발의제도는 근대적 형태의 직접 민주주의를 실천해온 스위스가 1891년 도입한 데서 비롯되었다. 20세기 초반 미국의 여러 주(州)들에서 도입된 데 이어 리히텐슈타인, 오스트리아, 이탈리아, 스페인 등 유럽 각국으로 확산되었다. 1990년대 민주적 체제 전환 이후에는 폴란드, 헝가리 등 동유럽 국가들과 발틱 국가들이 헌법 개혁을 통해 시민발의 제도를 도입했다. 2012년에는 유럽연합 차원의 시민발의제도(ECI: European Citizens’ Initiative)가 채택됐고, 이에 영향을 받아 북유럽 국가들 중에서는 최초로 핀란드가 같은 해 헌법 개정과 별도 입법을 통해 시민발의제를 도입했다. 시민발의의 제도적 유형은 완전형 시민발의에서부터 의제형과 혼합형 발의에 이르기까지 다양하다.
뭐가 직접 민주주의의 대표적인 메커니즘일까
시민발의제도