院政開始当初は、国政に関する情報が天皇の代理である摂関に集中する仕組となっていたため、摂政であった藤原師実と相談して政策を遂行し、堀河天皇の成人後は堀河天皇と関白・藤原師通が協議して政策を行うという政治形態で始められたが、師通の急逝と後継の藤原忠実の未熟な政治経験によって、政治が弱体化したため、堀河天皇は直接父親の白河上皇に相談せざるを得なかったようである。そして、更にその堀河天皇も崩御し、幼い鳥羽天皇が即位したため、結果的に白河上皇による権力集中が成立したものと思われる。