title: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap

eurovoc_concepts:
EU aid
cooperation policy
developing countries
development aid
development policy

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 26. 4. 2000 COM(2000) 212 definitief. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap INHOUDSOPGAVE INLEIDING 1 2 3 4 5 6 7 Nieuwe uitdagingen voor ontwikkeling. 7 De rol van Europa. 11 Combinatie van beleid, handel en ontwikkeling. 11 Zorgen voor samenhang en coördinatie. 14 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 De problemen inzake implementatie zijn bekend. 16 De Gemeenschap moet zich concentreren op haar toegevoegde waarde. 17 Een alomvattende aanpak van ontwikkeling en armoedebestrijding. 18 3. 1 Definitie van armoede. 18 3. 2 Meer aandacht voor armoedebestrijding. 19 Verband tussen armoede, economische groei en handel. 22 3. 3 3. 4 3. 5 4. 1 4. 2 4. 3 Verandering van de ontwikkeling van de particuliere sector. 24 Samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling. 25 Strategische activiteiten. 25 Geïntegreerd kader voor communautaire activiteiten. 25 De behoefte aan differentiatie. 27 Prioritaire activiteiten voor communautaire ontwikkelingshulp. 27 Partnerschappen. 31 Eigen inbreng en betrokkenheid. 31 5. 1 5. 2 Samenwerking met de burgermaatschappij. 31 5. 3 Meer complementariteit middels een sectorale aanpak. 32 Uitvoering. 33 Grotere doelmatigheid door administratieve hervorming. 33 De behoefte aan betere structuren voor beleidsoriëntatie en comitéprocedures. 33 6. 1 6. 2 6. 3 6. 4 6. 5 Verbetering van het effect van ontwikkelingshulp. 34 Betere interne controle. 35 Verbetering van toezicht, evaluatie en feedback. 35 Conclusie. 36 2 BIJLAGEN 1. Tendensen in de integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie 2. EG-hulp in cijfers – regionale spreiding 3. Officiële ontwikkelingshulp naar categorieën van begunstigde landen 4. EG-hulp - toewijzing per sector 5. Personeel in EU-organisaties voor bilaterale hulp, Europese Commissie en Wereldbank 6. Acroniemen 7. DAC-lijst van begunstigden van ontwikkelingshulp - Deel I: Ontwikkelingslanden en – gebieden 3 INLEIDING Ontwikkelingsbeleid is, naast handelsbeleid en de politieke dimensie, tegenwoordig één van de drie belangrijkste onderdelen van het externe optreden van de EU. Behalve de doelstellingen die specifiek zijn voor ontwikkelingsbeleid, zijn er nog andere factoren die de externe keuzes van de EU beïnvloeden, zoals geopolitiek, handel en wereldwijde milieuproblemen. Dit verklaart de diversiteit van haar interregionale partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten die met landen in verschillende regio's van de wereld zijn gesloten (EuroMed, Oost-Europa, ASEAN, Mercosur, enz. ). In dit verband hebben de objectieve belangen van de EU ertoe geleid dat zij voorrang geeft aan de stabiliteit en ontwikkeling van buurlanden en aan hulp voor in crisis verkerende landen in de regio's die het dichtst bij de EU liggen. Tegelijkertijd heeft Europa de uitdagingen om het ontwikkelingsbeleid wereldwijd te doen gelden, niet veronachtzaamd. De marginalisatie van veel economieën, de toename van armoede in de wereld, de behoefte aan een beter beheer van de onderlinge afhankelijkheid op het gebied van milieu en de hieruit voortvloeiende uitdaging voor Europa's eigen milieu, de destabiliseringseffecten van migratie, de gevolgen van gewapende conflicten en pandemieën zijn belangrijke zaken die iedereen aangaan. Europese burgers verwachten een effectief optreden van de Gemeenschap om deze uitdagingen aan te gaan. De Europese burgers verwachten dat de Gemeenschap een partner wordt die solidair is met de ontwikkelingslanden en die haar activiteiten opnieuw richt op armoedebestrijding. De toepassing, op mondiaal niveau, van onze fundamentele waarden en het nastreven van onze doelstelling van duurzame ontwikkeling moeten tot uitdrukking komen in grote solidariteit, geschraagd door een handelsbeleid dat rekening houdt met gemeenschappelijke belangen. Naast ontwikkelingssamenwerking moeten wij ernaar streven deze landen te integreren in de wereldeconomie en gedegen strategieën op nationaal niveau stimuleren. Deze doelstelling dient te worden bereikt middels grotere consistentie tussen al ons beleid dat van invloed is op ontwikkelingslanden. Deze grotere consistentie hangt ook af van meer coördinatie en complementariteit met de acties van de lidstaten. De Europese Unie is één van de belangrijkste actoren waar het gaat om internationale samenwerking en ontwikkelingshulp. In totaal voorzien de Europese Gemeenschap en de lidstaten in ongeveer 55 procent van de totale officiële ontwikkelingshulp (ODA) en in meer dan twee derde aan hulp in de vorm van subsidies. Het aandeel aan Europese hulp dat door de Commissie en de Europese Investeringsbank (EIB) wordt beheerd, is geleidelijk toegenomen van 7 procent dertig jaar geleden tot 17 procent heden ten dage. De Europese Gemeenschap is in politiek en financieel opzicht verantwoordelijk voor meer dan 10 procent van de totale ODA wereldwijd, een toename van 5 procent in 1985. De Gemeenschap is ook de belangrijkste donor van humanitaire hulp in de wereld. In het kader van de uitbreiding van de buitenlandse betrekkingen van de EU is de verdeling van Gemeenschapshulp over de verschillende regio's aanzienlijk veranderd, hetgeen grotendeels een afspiegeling van de politieke factoren is die ten grondslag liggen aan het Europees beleid en het vermogen ervan om zich aan nieuwe situaties aan te passen. Deze nieuwe regionale samenwerkingsovereenkomsten zijn tot stand kunnen komen door het totaal aan financiële middelen, die de Gemeenschap aan externe hulp heeft toegewezen, op te hogen en niet door bestaande stromen te herschikken. De totale externe hulp (in de vorm van betalingsverplichtingen) is van 3,3 miljard euro in 1990 naar 8,6 miljard euro in 1999 4 gestegen, waarvan 6,8 miljard ten goede komt aan “ontwikkelingsbijstand” overeenkomstig de gemeenschappelijk overeengekomen (DAC-)definities. Het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap maakt deel uit van een internationale strategie waarvoor momenteel een alomvattende visie ontstaat. De strategie die werd aangenomen door de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO1, waarbij de Gemeenschap is betrokken, speelt een hoofdrol in internationale coördinatie-inspanningen. Andere initiatieven gaan dezelfde richting uit - zoals het alomvattende ontwikkelingskader2 van de Wereldbank, of de beleidsdocumenten van het IMF en de Wereldbank3 ter bestrijding van armoede. De leidende beginselen achter deze van hun eigen ontwikkelingsproces in de ontwikkelingslanden en meer aandacht voor de sociale dimensie van groei en ontwikkeling. Het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap komt al in grote mate overeen met deze beleidslijnen, met name in de nieuwe overeenkomst4 die met de ACS- staten is gesloten. Er kunnen echter nog aanpassingen worden overwogen, in het bijzonder om de complementariteit met het bilateraal beleid van de lidstaten te vergemakkelijken. initiatieven zijn eigen inbreng Het kader dat in deze mededeling wordt voorgesteld, heeft betrekking op het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap voor alle landen die vanuit economisch, sociaal en structureel oogpunt als ontwikkelingslanden kunnen worden beschouwd. Tot deze groep behoren met name landen waarop in het verleden instrumenten van toepassing waren als de Overeenkomst van Lomé en de ALA- of de Meda-verordening, ofschoon het niet alleen om deze groep gaat. Bij wijze van voorbeeld wordt verwezen naar de lijst van ontwikkelingslanden die is opgesteld door de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand van de OESO (zie lijst in bijlage 7). Net als andere internationale donors wordt de Gemeenschap geconfronteerd met de uitdaging om de kwaliteit en de effecten van haar bijdrage aan ontwikkelingsinspanningen over de hele wereld verder te vergroten. Door de DAC of andere belanghebbenden is kritiek geuit, met name het feit dat het ontbreekt aan een algemene communautaire strategie en dat de doelstellingen van het communautair ontwikkelingsbeleid te talrijk, te vaag en in het geheel niet geordend zijn. Een samenhangende algemene strategie die zich richt op de belangrijkste activiteiten moet gebaseerd zijn op de comparatieve voordelen en specifieke kenmerken van de Gemeenschap; haar vermogen om te zorgen voor samenhang en synergie tussen handel, hulp, economische samenwerking en beleidsdialoog; haar neutraliteit algemene Gemeenschapsbelangen; haar kritische massa in financiële termen, maar ook met betrekking tot economisch en politiek gewicht en invloed op internationaal niveau; de wereldwijde dimensie van haar ontwikkelingsbeleid, haar aanwezigheid ter plaatse en in multilaterale organen; haar ervaring met regionale integratie en tot slot de rol van de Gemeenschap als plechtanker voor samenwerking en samenhang in ontwikkelingsinspanningen. streven naar en haar De overkoepelende doelstelling is het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap te heroriënteren op armoedebestrijding en op aanpassing van het beleidskader in verschillende 1 2 3 4 Shaping the 21st Century: the contribution of Development Co-operation, mei 1996. James D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, de Wereldbank, Washington D. C. , januari 1999 De Wereldbank, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D. C. , september 1999 Partnerschapsovereenkomst tussen de ACS-staten en de EG en haar lidstaten, te tekenen in juni 2000. 5 regio's. Op deze wijze kunnen acties worden ondersteund die ontwikkelingslanden in staat stellen zelf de strijd tegen armoede aan te gaan. Om effect te sorteren is differentiatie van ontwikkelingssamenwerking noodzakelijk. Bij deze differentiatie dient rekening te worden gehouden met het niveau van ontwikkeling van elk partnerland, met inachtneming van billijkheid en economische, sociale en armoede- indicatoren. De diversiteit van deze indicatoren zal tot uitdrukking komen in de beleidsmix en instrumenten voor ontwikkeling die in afzonderlijke partnerlanden worden gebruikt. Dit betekent bijvoorbeeld dat ontwikkelingslanden met een gemiddeld inkomen onder adequate sociale voorwaarden communautaire steun zullen blijven ontvangen voor macro-economische stabiliteit. is eveneens duidelijk dat handel en ontwikkeling, regionale integratie, vervoer en Het institutionele ontwikkeling en capaciteitsopbouw belangrijke samenwerkingsgebieden in ontwikkelingslanden armoede. De ontwikkelingssamenwerking van de EG zal bovendien rekening blijven houden met de verschillende partnerschappen die de betrekkingen van de EG met de ontwikkelingslanden wereldwijd regelen. Deze betrekkingen reiken verder dan ontwikkelingssamenwerking en betreffen politieke, economische, culturele en handelsbetrekkingen. van minder blijven, sprake ook er al is De ontwikkelingshulp van de Gemeenschap dient op een beperkter aantal hoofdgebieden te worden geconcentreerd, hetgeen betekent dat er voldoende personeel voor deze hoofdgebieden beschikbaar moet zijn om programma's uit te voeren, dat de aandacht vooral moet uitgaan naar medefinanciering en dat de primaire verantwoordelijkheid voor programma's op andere gebieden moet worden overgelaten aan lidstaten en andere donors. Andere activiteiten die van uitzonderlijk belang zijn voor ontwikkelingslanden, zoals op het gebied van onderzoek, technologie en milieu, en die in het verlengde liggen van intern beleid, zullen een belangrijke rol spelen bij het ondersteunen van de hoofddoelstelling. Ook andere belangrijke besluiten zullen als basis dienen voor ontwikkelingsbeleid. De Commissie heeft de Raad van Helsinki een mededeling voorgelegd over de integratie van milieuaspecten in ontwikkeling5 ter verbetering van onze strategie met betrekking tot de vraag hoe met milieu rekening kan worden gehouden bij de uitwerking en implementatie van ontwikkelingsbeleid. De Raad van Helsinki heeft de Commissie verzocht een in juni 2001 in Gothenburg voor te leggen alomvattende langetermijnstrategie voor te bereiden waarin de beleidslijnen voor duurzame economische, maatschappelijke en milieuontwikkeling op elkaar aansluiten. Ontwikkelingsbeleid zal een geïntegreerd onderdeel uitmaken van deze algemene duurzame ontwikkelingsstrategie. De voortgang die wordt geboekt bij de uitvoering van de in deze mededeling uiteengezette ideeën zal in belangrijke mate bijdragen tot de voorbereiding van de algemene strategie. Er zijn eveneens aanpassingen nodig in de uitvoering van ontwikkelingsbeleid op operationeel niveau teneinde de effectiviteit van hulp te vergroten, hetgeen kan worden bereikt door instrumenten voor steunverlening te stroomlijnen, een sectorbrede aanpak te bevorderen, decentralisatie en overdracht van verantwoordelijkheden te vergroten en te zoeken met de lidstaten en andere donors. Te dien einde is de complementariteit 5 Mededeling(COM/99/499) 6 Commissie voornemens de coördinatie van haar activiteiten met de lidstaten verder te versterken. Deze mededeling over het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap ligt in de lijn van een aantal beleidsdocumenten over de externe bijstand van de Gemeenschap die de Commissie voornemens is in de eerste helft van 2000 te presenteren. De documenten zullen betrekking hebben op de hervorming van de programma's van de Commissie voor externe bijstand ter verbetering van de resultaten, de samenhang tussen ontwikkeling en ander EU-beleid en de vooruitzichten voor de externe uitgaven van de EG. In dit laatste document zal worden nagegaan in hoeverre de communautaire ontwikkelingshulp zich richt op armoede en zal rekening worden gehouden met het feit dat de toewijzingen voor categorie 4 zowel een afspiegeling zijn van de ontwikkelingsdoelstellingen als van de politieke en strategische prioriteiten van de Europese Unie. Er dient een nieuwe strategie te worden opgesteld voor het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap die voortbouwt op de positieve ervaringen die in het verleden zijn opgedaan, die de zwakke punten in het optreden van de EG aanpakt en die rekening houdt met het zich ontwikkelende internationaal debat over ontwikkelingszaken. Deze strategie moet worden gezien in het kader van het hervormingsbeleid van de Commissie en komt tegemoet aan verzoeken in verschillende externe evaluaties en van de Raad6. Tijdens het opstellen van deze verklaring heeft de Commissie dankbaar gebruik gemaakt van opmerkingen en suggesties die tijdens voorbereidend overleg naar voren zijn gebracht door belanghebbenden in de burgermaatschappij, multilaterale ontwikkelingsorganisaties, NGO’s en de particuliere sector. 1 NIEUWE UITDAGINGEN VOOR ONTWIKKELING Duurzame ontwikkeling, een nieuwe aanpak… "Noord-Zuid"-betrekkingen zijn de laatste tien jaar fundamenteel veranderd en politieke, economische en sociale ontwikkelingen hebben het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking in twijfel getrokken. De belangrijkste VN-conferenties7 en de toezeggingen die onder meer door de lidstaten en de Gemeenschap zijn gedaan, vormen een nieuw kader voor een ontwikkelingsaanpak die zicht richt op sociale en humane aspecten en op het duurzaam beheer en gebruik van natuurlijke hulpbronnen en het milieu. De behoefte aan een betere integratie van politieke, economische, sociale en milieudimensies van ontwikkeling wordt algemeen erkend. De Gemeenschap ziet ontwikkelingsbeleid als een proces met vele dimensies dat betrekking heeft op billijke groei met een brede basis, sociale dienstverlening, milieu, genderaangelegenheden, ontwikkeling van kundigheid en institutionele opbouw, ontwikkeling van de particuliere sector, mensenrechten en goed bestuur. Het begrip “duurzame ontwikkeling” omvat deze nieuwe prioriteiten. 6 7 Tijdens zijn zitting van mei 1999 werd de Commissie door de “Raad Ontwikkeling”, in zijn conclusies evaluatie van communautaire ontwikkelingsinstrumenten en - over de resultaten van de proprogramma’s, verzocht een voorstel te formuleren voor een algemene beleidsverklaring over ontwikkelingshulp. Dit verwijst naar de politieke verklaringen en actieplannen die zijn aangenomen tijdens de volgende conferenties: Rio 1992 (milieu en ontwikkeling), Wenen 1993 (mensenrechten), Caïro 1994 (bevolking en ontwikkeling), Kopenhagen 1995 (sociale ontwikkeling), Peking 1995 (vrouwen en ontwikkeling), Rome 1996 (voedsel), Istanboel 1996 (Habitat II). 7 Mogelijkheden creëren uit mondialisering … Mondialiseringsprocessen, die een liberaliseringsbeleid en voortvloeien uit technologische vooruitgang, hebben nieuwe kansen gecreëerd voor ontwikkeling in handel, investeringen en toegang tot knowhow. Deze processen hebben ook laten zien hoe belangrijk handel voor het ontwikkelingsproces is. Handel is het meest efficiënte instrument om middelen te genereren die noodzakelijk zijn voor een autonome ontwikkeling. De ontluikende economische groei in nieuwe gebieden (Azië, Latijns-Amerika) komt eerder voort uit de stijging van export en de van de particuliere sector afkomstige stroom van investeringen dan uit ontwikkelingshulp. risico's op Naast deze positieve aspecten brengt mondialisering ook meer marginalisatie met zich mee indien het land niet kan omgaan met deze nieuwe kansen. Dit zal met name gelden voor de armste landen. De financiële crisis die in de Aziatische landen in 1998 als een besmetting om zich heen greep, duidde erop dat er sprake was van een nieuwe vorm van kwetsbaarheid. De stijgende armoede in vele landen en regio's, waarvan tegenwoordig 1,5 miljard mensen over de hele wereld de gevolgen ondervinden, en de toename van de wereldbevolking (2 miljard meer mensen in de komende twintig jaar) zal met name in ontwikkelingsregio's meer druk uitoefenen op de beschikbare middelen voor ontwikkeling. Daarnaast heeft het ontstaan van wereldwijde milieuproblemen geleid tot een nieuw niveau van onderlinge afhankelijkheid tussen geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden. Mondialisering wordt in hoge mate bepaald door technische vooruitgang. Maar aangezien de economieën van ontwikkelingslanden een fundamentele verandering ondergaan en zich ontwikkelen in de richting van een informatiemaatschappij die is gebaseerd op de internationale uitwisseling van kennis, onderzoek en informatie, worden ontwikkelingslanden in toenemende mate geconfronteerd met digitale Indien de mogelijkheden die uit deze nieuwe technologieën verdeeldheid. voortvloeien niet worden aangegrepen, lopen zij het risico gebukt te gaan onder een nieuwe vorm van marginalisatie aangezien de toegang tot wereldwijde netwerken en geavanceerde diensten elementen worden die noodzakelijk zijn voor integratie in de wereldeconomie. De Top van de G/7-G/8 in Okinawa zal zich op dit onderwerp concentreren. Zowel ontwikkelde landen als ontwikkelingslanden beschikken daadwerkelijk over te gebruiken in de mogelijkheid om onderzoek en informatietechnologie toepassingen ter ondersteuning van gezondheidszorg, onderwijs, voedselzekerheid, enz. Uiteraard is hiervoor een adequaat economisch en regelgevend kader nodig, met name voor het mobiliseren van de particuliere sector in deze landen. Het risico is zelfs groter nu wij ons ontwikkelen in de richting van een wereldwijde, op kennis gebaseerde maatschappij. In dit kader dienen onderzoek en ontwikkeling een strategische rol te spelen bij het versterken van vakkennis en het opbouwen van de nodige specifieke kennis. Wetenschappelijke en technische kennis is van strategisch belang voor de bevordering van duurzame en billijke ontwikkeling en dus armoedebestrijding. 8 Hulp is nog steeds noodzakelijk … De laatste jaren is de hulp aan ontwikkelingslanden aanzienlijk afgenomen8. Er zijn echter tekenen dat deze neerwaartse trend in de omvang van hulp nu tot een einde is gekomen. Officiële ontwikkelingsbijstand van OESO/DAC-leden in 1998 Totaal DAC (OESO) Waarvan EU Waarvan niet-EU Streefgetal van de VN: 0,23% van het BNP van donors 0,34 % van BNP 0,18 % van BNP 0,70% van BNP Bron: DAC en schattingen van de Commissie, 1999. Er zijn goede redenen voor meer hulpverlening. Vanwege de uiterst concurrerende en veeleisende kapitaalmarkten dient aan de minst ontwikkelde landen hulp te worden verleend en dienen zij toegang tot kapitaal te hebben. Rechtstreekse buitenlandse investeringsstromen naar ontwikkelingslanden Rechtstreekse buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden blijken het grootste en snelst groeiende onderdeel van externe financiering te zijn voor deze groep van landen tezamen. Rechtstreekse buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden zijn toegenomen van 25 miljard dollar in 1990 naar 170 miljard dollar in 1998. In dezelfde periode is de stroom van officiële ontwikkelingsbijstand afgenomen van 59 miljard dollar naar 52 miljard dollar. Azië en landen in Latijns-Amerika hebben met het aantrekken van FDI de meeste successen geboekt. Maar de onderlinge kloof tussen ontwikkelingslanden wordt breder. Want de landen die de eerste vijf plaatsen innemen, ontvangen 55% van alle investeringen in ontwikkelingslanden, terwijl de 48 minst ontwikkelde landen minder dan 1% ontvangen. Bepaalde regio's, met name in Afrika, vallen nog steeds buiten de boot. Bron: World Investment Report, UNCTAD, 1999. Crises en conflicten, een groeiende zorg … De combinatie van bevolkingsgroei, een ondraaglijke schuldenlast, achteruitgang van het milieu, natuurrampen en nieuwe ziekten heeft ervoor gezorgd dat een aantal landen in conflict is geraakt en extreme ontberingen doormaakt. De toename van onstabiele politieke situaties en van het aantal en de omvang van gewelddadige conflicten kan in slechts een paar weken de ontwikkelingsinspanningen van verscheidene jaren ongedaan maken. In Afrika heeft armoede de externe strijd om invloed tijdens de Koude Oorlog van de eerste plaats verdreven als het gaat om de belangrijkste maakt een ontwikkelingssamenwerking nog noodzakelijker en mogelijk ook effectiever. gewapend conflict. reden voor Dit 8 Dit heeft geresulteerd in een afname van de hulpinspanning van OESO-landen met betrekking tot hun BNP, die in 1997-1998 tot het laagste niveau daalde, 0,22% van het BNP, vergeleken met een gemiddelde van 0,33% in de jaren tachtig en met een algemene doelstelling van 0,70%. 9 Bevolking die leeft van minder dan 1 dollar per dag , 1987-1998 1987 (miljoen mensen) 1998 (miljoen mensen) Verschil (miljoen mensen) Per hoofd van de bevolking (% van de bevolking) Zuid-Azië Afrika bezuiden de Sahara Oost-Azië & Pacifisch gebied (excl. China) Latijns-Amerika & Caribisch gebied Midden-Oosten & Noord-Afrika Europa en Centraal-Azië Bron: Wereldbank, januari 2000 474 217 417 64 9 1 522 291 278 78 6 24 +48 +74 - 139 +14 - 3 +23 40 46 15 16 2 5 Een heroriëntatie van internationale samenwerking … Een grotere samenhang tussen verschillende organisaties en donors die actief zijn op het gebied van ontwikkeling is van wezenlijk belang om de effecten van samenwerking te vergroten. Het zoeken naar efficiëntie en effectiviteit impliceert dat er sprake moet zijn van eensgezindheid over de fundamentele doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. De internationale gemeenschap heeft de laatste jaren actief gedebatteerd over deze kwesties en middels verscheidene initiatieven is getracht de samenwerking opnieuw te richten op gemeenschappelijke doelstellingen. enkele doelstellingen gekwantificeerde De door de Commissie voor Ontwikkelingshulp van de OESO toegepaste strategie heeft, als deel van de belangrijkste acties die tijdens VN-conferenties zijn voorgesteld, voor armoedebestrijding, betere voorzieningen voor onderwijs en gezondheidszorg, terugdringing van de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen en een duurzaam beheer van het milieu en de natuurlijke hulpbronnen. De G7 heeft richtsnoeren goedgekeurd om de integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie te vergemakkelijken en de externe schuldenlast te doen afnemen. 9 De internationale (IMF, Wereldbank, UNDP) en regionale organen (zoals ontwikkelingsbanken) zijn nog niet zo lang geleden begonnen hun strategieën opnieuw te bezien teneinde hun inspanningen te richten op armoedebestrijding. aangewezen De noodzaak om zich in te spannen voor samenwerking om problemen op te lossen betekent dat er steeds meer Multilaterale milieu-overeenkomsten zijn waarbij zowel lidstaten partij zijn. Met de uit deze convenanten de Gemeenschap als haar voortvloeiende verplichtingen dient eveneens rekening te worden gehouden als deel van de internationale ontwikkelingsagenda. De sterke gerichtheid op de integratie van milieuaspecten in alle communautaire ontwikkelingsactiviteiten dient te worden 9 G8-Communiqué Keulen 1999, Deepening the Development Partnership, and Launching the Köln Debt Initiative. 10 gezien als een teken van onze betrokkenheid bij de uitvoering van deze verplichtingen. De Commissie zal eveneens volledig betrokken blijven bij alle relevante beleidsbesprekingen, met name over het verband tussen Multilaterale milieu-overeenkomsten en ontwikkeling. Geleidelijk begint men zich in te spannen om samenhangende kaders te ontwerpen voor een effectieve coördinatie tussen donors, waaronder de internationale financiële instellingen. Op Europees niveau wordt momenteel gewerkt aan de formulering van beleidsdocumenten ter bevordering van een betere complementariteit tussen EU- lidstaten en de Gemeenschap. Doelstellingen die zijn overeengekomen in het kader van de "Strategie voor de 21e eeuw" van de Commissie voor Ontwikkelingsbijstand (OESO, 1996) • Economisch welzijn: het aantal mensen dat in ontwikkelingslanden in extreme armoede leeft, moet in het jaar 2015 met de helft zijn verminderd. • Sociale ontwikkeling: in het jaar 2015 moet er basisonderwijs zijn voor iedereen, moet er in 2005 sprake zijn van gelijke kansen voor mannen en vrouwen in het basis- en voortgezet onderwijs, moet het sterftecijfer van pasgeborenen en jonge kinderen in 2015 met twee derde zijn teruggebracht en moet er in 2015 sprake zijn van toegang tot reproductieve gezondheid voor iedereen in de vruchtbare leeftijd. • Milieu: in het jaar 2005 moeten er nationale duurzame ontwikkelingsstrategieën jaar 2015 de huidige trend in de richting van zijn uitgevoerd om in het achteruitgang van milieubronnen te kunnen omkeren. • Andere kwalitatieve aspecten: sociale integratie, goed bestuur, enz. 2 DE ROL VAN EUROPA De toepassing, op mondiaal niveau, van Europese maatstaven voor democratie, sociale gerechtigheid en duurzame ontwikkeling vraagt om een EU-beleid van solidariteit. Dit beleid dient te worden gesteund door een handels- en landbouwbeleid dat meer rekening houdt met de belangen van ontwikkelingslanden. De exclusieve bevoegdheden de verantwoordelijkheid van de Gemeenschap om een samenhangende beleidsmix toe te passen. de Gemeenschap versterken gebieden deze van op 2. 1 Combinatie van beleid, handel en ontwikkeling De Gemeenschap heeft drie belangrijke actiemiddelen om haar doelstellingen op het beleidsdialoog, gebied ontwikkelingssamenwerking en handel. Deze drie dimensies dienen elkaar te versterken. ontwikkeling bereiken trachten van te - De Gemeenschap is ook actief via de externe dimensie van ander communautair beleid, met name op gebieden als milieu, onderzoek en technologie, en de informatiemaatschappij. Zo zijn de onderzoeksactiviteiten van de Gemeenschap op het gebied van duurzame ontwikkeling (gewasverbetering, diergezondheid, enz. ) een duidelijke aanvulling op de doelen van het ontwikkelingsbeleid. Eveneens zullen door de uitbreiding van de Europese Unie ook nieuwe landen donor worden en zal de 11 omvang van de Europese markt worden vergroot, hetgeen de ontwikkelingslanden ten goede kan komen. Deze beleidslijnen bevatten allemaal onderdelen die tot steun zullen dienen voor ontwikkelingsdoelstellingen en dienen als zodanig te worden gezien als een belangrijk aanvullend onderdeel van de communautaire rol ten aanzien van de ontwikkelingslanden. Dialoog en de politieke dimensie … Door de beleidsdialoog die is gevoerd op het niveau van een bepaald land of met regionale groeperingen (EuroMed-partnerschap, ASEAN, ASEM, SAARC, Groep van Rio, Mercosur) is het mogelijk om vele kwesties van gemeenschappelijk belang aan te pakken, waaronder die waarbij een multilateraal debat moeilijker zou kunnen zijn. De dialoog vindt ook plaats in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en en in samenwerkingsovereenkomsten of partnerschapsbetrekkingen (Raadsvergaderingen en Paritaire Vergaderingen ACS-EG; Gezamenlijke Raad Zuid-Afrika-EG). veiligheidsbeleid en daarnaast associatie- kader van het de Handelsbeleid… Handelsbeleid is een belangrijk instrument voor ontwikkeling op multilateraal niveau, doordat het bijdraagt aan een eerlijk en rechtvaardig multilateraal handelsstelsel integratie van ontwikkelingslanden in het wereldhandelsstelsel vergemakkelijkt, en op bilateraal niveau, doordat het de toegang tot de markten van de ontwikkelde landen vereenvoudigt. en zodoende de Dit betekent dat in internationale organen die het handels- en investeringskader regelen, met name de WTO, rekening moet worden gehouden met de belangen van ontwikkelingslanden en economieën die zich in de overgangsfase bevinden (alsmede met hun economische en sociale beperkingen). De aanpak van de Gemeenschap voor de komende WTO-onderhandelsronde weerspiegelt deze bedoelingen. Op bilateraal niveau kan het handelsbeleid van de Gemeenschap een bijdrage leveren tot ontwikkeling door de toegang tot haar markt te vergemakkelijken. In deze zin verleent de EG niet-wederzijdse handelspreferenties aan alle ontwikkelingslanden, met regelingen die gunstiger zijn voor de minst ontwikkelde landen. Ondanks deze tegemoetkomingen worden MOL’s echter nog steeds geconfronteerd met een handelsachterstand ten opzichte van de EU: 1998 EU VS Japan Canada Handel met MOL’s 18,8 mld. euro 7,7 mld. euro 2,9 mld. euro 0,4 mld. euro Export naar MOL’s 10,1 mld. euro 2,1 mld. euro 2,0 mld. euro 0,2 mld. euro % QUAD* - export 70% 15% 14% 1% Import uit MOL’s 8,7 mld. euro 5,6 mld. euro 0,9 mld. euro 0,2 mld. euro % QUAD* – import 56% 36% 6% 2% 12 Bron: Eurostat - * Quad = EU+VS+J+Can en consolidatie Het handelsbeleid van de Gemeenschap kan ook een bijdrage leveren aan de stroomlijning de ontwikkelingslanden. In deze zin heeft de EG samenwerkingsovereenkomsten op het gebied van economie en handel gesloten met verscheidene landen of regionale groeperingen in het Middellandse-Zeegebied, Latijns-Amerika en ACS-regio's. Deze overeenkomsten beogen de handelsbelemmeringen tussen de partijen geleidelijk weg te nemen. handelsbeleid eigen van van het De EG kan voorts via samenwerking op alle gebieden die voor handel van belang zijn (sanitaire en fytosanitaire maatregelen, gezondheidsnormen, enz. ) de kundigheid van ontwikkelingslanden vergroten om al deze kwesties aan te pakken en zodoende onbedoelde belemmeringen voor de export van ontwikkelingslanden weg te nemen. Deze aspecten worden steeds belangrijker voor de ontwikkeling van handel en de verbetering van het vermogen van een land om particuliere investeringen aan te trekken. Ontwikkelingssamenwerking … De EG verleent steun, overeenkomstig gezamenlijk vastgestelde prioriteiten, aan algemeen en sectoraal beleid, programma’s en projecten in partnerlanden. Een belangrijk element voor interactie en synergie tussen handel en ontwikkeling is de behoefte aan met handel samenhangende technische bijstand voor capaciteitsopbouw om de integratie van landen in het handelsstelsel te vergemakkelijken zodat zij gebruik kunnen maken van de mogelijkheden die worden geboden voor groei en duurzame ontwikkeling. Omdat de Gemeenschap bovendien zowel humanitaire hulp als ontwikkelingshulp tot haar beschikking heeft, bevindt zij zich in de juiste positie om een deugdelijk beheer van de moeilijke overgang tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling te garanderen. De nieuwe ACS-EG-partnerschapsovereenkomst… en voor handel De onlangs afgesloten onderhandelingen na Lomé geven een voorbeeld van hoe deze drie aspecten - beleid, handel en ontwikkeling - kunnen worden samengebracht. De nieuwe overeenkomst tussen de EU en ACS-landen combineert een essentiële beleidsdialoog tussen de partners met een innovatieve samenwerking op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. nieuwe mechanismen is gebaseerd op regionale integratie- Samenwerking op het gebied van handel initiatieven in ontwikkelingslanden die uiteindelijk met de Gemeenschap zullen onderhandelen economische partnerschapsovereenkomsten die daaruit voortvloeien, zouden de integratie van en de wereldeconomie moeten ontwikkelingslanden tegelijkertijd liberalisering. effecten toezien Ontwikkelingssamenwerking zal steun verlenen aan het hele proces. Naast deze combinatie van beleid, ontwikkeling en handel, is de nieuwe overeenkomst ook uniek door de concrete mechanismen ervan voor Noord-Zuid- en Zuid- Zuidpartnerschappen, de lange termijn en de aard van de overeenkomst. handelsovereenkomsten. De vergemakkelijken regionale moeten over van op de in 13 2. 2 Zorgen voor samenhang en coördinatie In artikel 3, lid 2, van het VEU wordt geëist dat de samenhang van het externe optreden van de Gemeenschap dient te worden verzekerd. In artikel 178 van het VEG10 wordt de Gemeenschap bovendien verzocht rekening te houden met haar doelstellingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking als en wanneer zij beleid uitvoert dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden. In een resolutie van de Raad Ontwikkeling van mei 1997 is de Commissie gevraagd inbegrip van voorstellen te formuleren ter verbetering van samenhang, met praktische procedures en regelmatige verslaglegging. 2. 2. 1. Samenhang van buitenlands beleid Samenhang kent verschillende dimensies. Eén ervan is de algehele samenhang van ons buitenlands beleid. Voor de geleidelijke en harmonieuze integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie (artikel 177, lid 1) is enerzijds een ingrijpende verbetering van het binnenlands beleid van deze landen noodzakelijk en anderzijds meer internationale steun met een grotere samenhang voor dit beleid. De EU is de belangrijkste donor en de belangrijkste handelspartner van de ontwikkelingslanden. Met de invoering van de euro is haar internationaal gewicht toegenomen, hetgeen ook geldt voor haar rol in internationale onderhandelingen over milieu en consumentenbescherming. Als zodanig dient zij optimaal gebruik te maken van haar vermogen om op te treden binnen de verschillende pijlers van het teneinde te zorgen voor samenhang tussen internationaal economisch stelsel, handelsliberalisatie (WTO), bijstand en financiële samenwerking (instellingen van Bretton Woods) en normalisatie met als doel duurzame ontwikkeling (milieu, ILO, Codex Alimentarius, enz. ). De Commissie zal binnenkort een actieplan overleggen voor het gebruik van haar buitenlands beleid voor de verbetering van de samenhang en het internationaal economisch bestuur en voor de verdere bevordering van de geleidelijke de en wereldeconomie. ontwikkelingslanden harmonieuze integratie van in 2. 2. 2. Het voorkomen van onbedoelde incoherentie Artikel 178 van het Verdrag en het gezond verstand zeggen dat de EU dient na te gaan of met de doelstellingen van haar ontwikkelingsbeleid rekening wordt gehouden bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor ontwikkelingslanden. Deze controle op samenhang is relevant voor veel gebieden landbouw, milieu, van het Gemeenschapsbeleid, waaronder bijvoorbeeld handel, energie, onderzoek en technologische ontwikkeling, visserij, immigratie, asiel, preventie van conflicten, gezondheid, concurrentie, consumentenbescherming en humanitaire hulp. Ontwikkelingsdoelstellingen dienen ook terug te komen in de algemene beleidsrichtsnoeren op gebieden als investering, beheer van schulden, vervoer en telecommunicatienetwerken, onderwijs en opleiding. Bij de uitvoering van dit beleid kan de EU inderdaad in positieve of negatieve zin invloed uitoefenen op ontwikkelingslanden. Op zijn minst kan worden verwacht dat degenen die besluiten nemen zich volledig bewust zijn van deze indirecte 10 Respectievelijk Verdrag betreffende de Europese Unie en Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap 14 beleidseffecten. Een diepgaand onderzoek en kwantificering van deze effecten zal dan ook worden bevorderd. Ook is het mogelijk dat de EU de politieke keuze maakt een beleid voort te zetten ondanks de potentieel negatieve, indirecte en onbedoelde effecten van dit beleid op ontwikkelingslanden. In zo'n geval is het belangrijk ervoor te zorgen dat een dergelijk besluit wordt genomen in de wetenschap welke de indirecte gevolgen ervan zijn. Wanneer er verschillende keuzemogelijkheden zijn, dient een dergelijk beleid te voor worden ontwikkelingslanden. Zo nodig en zo mogelijk kunnen maatregelen of programma's worden ontworpen om ontwikkelingslanden in staat te stellen de negatieve, onvermijdelijke effecten van EU-beleid teniet te doen of te weerstaan. een manier het minst uitgevoerd schadelijk die op is Dit streven naar betere samenhang is de verantwoordelijkheid van alle instellingen, te beginnen met het Parlement, de Commissie en de Raad. De Commissie zal van haar kant al het nodige doen om ervoor te zorgen dat het beginsel van samenhang steeds meer wordt in haar eigen voorstellen. Tegelijkertijd dienen conflicterende verzoeken te worden voorkomen of niet te worden ingewilligd, of wanneer ze even legitiem zijn, dient het conflict naar voren te worden gebracht en opgelost. Met name zal gekeken worden naar onsamenhangende besluiten en beleidslijnen. De coördinatiemechanismen van iedere instelling dienen zoveel mogelijk te worden gebruikt. toegepast 2. 2. 3. Coördinatie en complementariteit is de taak van de EG om coördinatie te bevorderen en te zorgen voor Het complementariteit tussen de Gemeenschap en lidstaten binnen een breder internationaal kader. Een van de meest cruciale aspecten van coördinatie binnen de EU is om het vermogen van de EU te vergroten om gemeenschappelijke standpunten in internationale organen naar voren te brengen en zodoende de invloed van Europa te vergroten. Om tot coördinatie te komen dienen eveneens meer inspanningen te sectorale worden beleidsrichtsnoeren alsmede op operationeel niveau in de partnerlanden. Dit is belangrijk voor ontwikkelingslanden die slechts beschikken over beperkt menselijk potentieel en te maken hebben met vele donors. landenstrategieën geleverd niveau van het op en Voortbouwend op de ervaring die in het verleden met coördinatie is opgedaan dient de Gemeenschap verder te gaan en tot een werkverdeling te komen om gemeenschappelijk vastgestelde doelen te bereiken. Van essentieel belang zijn het boeken van voortgang met het vaststellen van Europese beleidsrichtsnoeren en de integratie van beleid van de lidstaten en tegelijkertijd streven naar coördinatie in de verschillende bestaande forums. Het is zonder meer noodzakelijk de rol van de Gemeenschap niet te beperken tot een zestiende actor bij de uitvoering van ontwikkelingssamenwerking, maar haar te zien als initiatiefnemer en steunverlener op zoek naar nieuwe vormen van Europees bestuur. 15 2. 3 De problemen inzake implementatie zijn bekend De evaluaties van het communautair steunbeleid11 hebben een aantal problemen aan het licht gebracht. De Commissie heeft de relevantie ervan onderkend en is van mening dat deze problemen hoofdzakelijk tekenen van een groeicrisis zijn omdat het beleid en de structuren niet voldoende snel zijn aangepast om tegemoet te komen aan het toenemend aantal verantwoordelijkheden van de Gemeenschap op het steeds ingewikkelder wordend gebied van ontwikkelingssamenwerking. De belangrijkste evaluatieresultaten kunnen als volgt worden samengevat: • Het communautair systeem voor steunverlening is te complex en versplinterd wat betreft doelstellingen, instrumenten, procedures en institutionele mechanismen. Stroomlijning zou een doel op zich moeten zijn. • Beleid wordt eerder door de instrumenten geleid dan door beleidsdoelstellingen en duidelijk gedefinieerde prioriteiten. De Commissie zou een nauwkeuriger sectoraal beleid moeten ontwikkelen om de doelstellingen operationeel te maken. • Menselijke potentieel is zowel te schaars om de hoeveelheid hulp te beheren. Om 10 miljoen US-dollar aan hulp te beheren is er bij de Commissie gemiddeld 2,9 aan personeel, vergeleken met 4,3 aan personeel bij de Wereldbank en variërend van 4 tot 9 aan personeel in de grootste lidstaten. ter plaatse als in Brussel • De wens om substantiële middelen snel uit te betalen strookt vaak niet met de wens van kwalitatief goede steunmaatregelen, waarbij teveel wordt gekeken wordt naar middelen en niet naar resultaten en effecten. • Financiële controles dienen te worden vereenvoudigd door meer aandacht besteden aan ex-post controles op basis van verifieerbare prestatie-indicatoren. te • Toezicht, evaluatie en institutionele kennis dienen te worden versterkt. • Interne en externe controlesystemen dienen overlapping te voorkomen, dienen elkaar te versterken en zouden met complementariteit in het achterhoofd moeten worden ontworpen. • Tenslotte moet worden erkend dat de grootschalige uitbetaling door de EU geen proportionele invloed met zich meebrengt. De EU draagt de verantwoordelijkheid voor een aanzienlijk deel van de multilaterale financiering. Haar aanwezigheid economisch zou moeten worden opgevoerd in de zich voor belangrijke of hervormingsbeleid ontwikkelende economieën hoofdthema's zijn12. besprekingen over die onderwerpen andere De Commissie heeft zich ertoe verplicht deze problemen via administratieve hervormingen aan te pakken. Tot veel innovatieve middelen en hervormingen is eveneens besloten in het kader van de nieuwe ACS-EG-overeenkomst. De Commissie wijst het Parlement en de lidstaten er eveneens op dat sommige 11 12 Algemene evaluatieverslagen: ACS (951338), ALA (951401), MED (951405). De EU als geheel heeft bijvoorbeeld 64% van de kosten van de structurele aanpassingsprogramma’s in Afrika gefinancierd, terwijl het stemrecht van de lidstaten in het IMF tezamen slechts 27% is. 16 problemen zonder hun steun niet kunnen worden opgelost. Dit geldt met name voor complementariteit, de instrumenten voor financiële controle en de procedures voor toezicht door de Raad. 2. 4 De Gemeenschap moet zich concentreren op haar toegevoegde waarde De Gemeenschap en de lidstaten spelen een belangrijke rol in ontwikkeling, maar hun mogelijkheden wat betreft invloed en optreden zijn erg onderbenut. Effectievere contacten tussen alle deelnemers zouden dit mogelijk kunnen oplossen. Maar zelfs als dit is verbeterd, is coördinatie alleen niet genoeg. Er dient één stap verder te worden gegaan en er dient een werkverdeling te worden overwogen. Dit houdt in dat gebieden moeten worden aangewezen waarop het optreden van de Gemeenschap zorgt voor toegevoegde waarde. De speciale kenmerken en toegevoegde waarde van Gemeenschapsbeleid kunnen als volgt worden geïdentificeerd. Met betrekking tot de lidstaten … – – – – – – – Communautair beleid streeft naar gezamenlijke doelstellingen en belangen van de EU. In principe wordt dit beleid gedicteerd door politieke, economische en handelsbelangen die door alle of de meeste lidstaten worden gedeeld; De Gemeenschap is aanwezig in bijna alle ontwikkelingslanden door middel van handels- en samenwerkingsovereenkomsten en een breed netwerk van vertegenwoordigingen ter plaatse; De projecten en programma’s van de EG zijn gewoonlijk groter dan die van de meeste lidstaten. Dit maakt de Gemeenschap tot een natuurlijk middelpunt voor het te gelde maken van het economisch en politiek gewicht van de Unie, haar bestaande technische middelen en haar deskundigheid op gebieden waar de vereiste kritische massa groot is; De Gemeenschap belichaamt de Europese collectieve beleving van regionale integratie; De kundigheid van de Gemeenschap om een sectoraal beleid te formuleren kan voordeel halen uit de gezamenlijke ervaring van vijftien lidstaten, waaronder ervaringen en belangrijke donors, benaderingen; en landen met volkomen andere Het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap brengt een bepaald beeld van Europa in de wereld met zich mee. De cultuur en waarden van samenwerking en gezamenlijk optreden dragen een sterke en positieve boodschap uit naar partners in ontwikkelingslanden. Europese sociale waarden, de diversiteit van de bestaande sociale stelsels en het belang dat wordt gehecht aan milieuoverwegingen, geven het EU-beleid een duidelijk profiel waar het gaat om de kwaliteit van duurzame ontwikkeling. 17 Met betrekking tot de IFI’s 13 en andere multilaterale organen … – – – De bevoegdheid van de Gemeenschap ligt niet alleen op het gebied van financiële en technische hulp, maar strekt zich ook uit naar handel, economische en monetaire zaken en naar beleidskwesties. Dit stelt de Gemeenschap in staat om deze verschillende aspecten te integreren in ontwikkelingssamenwerkingsprocessen. De Gemeenschap is een belangrijkste donor en de grootste handelspartner van de ontwikkelingslanden. Hulp van de Gemeenschap wordt bijna alleen maar verleend in de vorm van subsidies (behalve leningen van de EIB en bepaalde soorten steun voor de betalingsbalans). EEN ALOMVATTENDE AANPAK VAN ONTWIKKELING EN ARMOEDEBESTRIJDING Definitie van armoede De definitie van armoede heeft in de loop der jaren een aanzienlijke ontwikkeling doorgemaakt. Tegenwoordig is men het er in het algemeen over eens dat armoede niet kan worden gedefinieerd als louter een tekort aan inkomen en financiële middelen maar als een begrip met vele facetten moet worden opgevat. Onder deze nieuwe definitie vallen ook het gemis aan basiscapaciteiten en andere factoren dan geld, zoals onvoldoende toegang tot onderwijs, gezondheidszorg, natuurlijke hulpbronnen, werkgelegenheid, grond en krediet, politieke betrokkenheid, diensten en infrastructuur. Ook de omvang van risico's en kwetsbaarheid vallen onder dit begrip. Bestrijding van de armoede impliceert dan ook dat deze economische, politieke, sociale, ecologische en institutionele dimensies moeten worden aangepakt. 3 3. 1 • 86% van de wereldwijde te vinden bij 20% van de wereldbevolking. In 1960 had de rijkste 20% van de wereld een inkomen dat 30 maal hoger lag dan de armste 20%. Dit steeg tot 82 maal hoger in 1995 (Report on Human Development, UNDP 1998) consumptie is • Een aanzienlijke groep ontwikkelingslanden heeft een externe schuldenlast die, met betrekking tot terugbetaling, zes jaar van hun BBP vertegenwoordigt. Deze landen staan bekend als arme landen met een hoge schuldenlast (HIPC's). Het huidige aantal HIPC's is ongeveer 41, waarvan er 29 in aanmerking komen voor het multilateraal initiatief voor schuldvermindering. • De stroom van particuliere investeringen naar ontwikkelingslanden is in de laatste tien jaar substantieel gegroeid, maar 80% van die investeringen gaat naar slechts een dozijn landen. • Van de wereldbevolking, die bestaat uit 6 miljard mensen, leeft 1,5 miljard van minder dan 1 US-dollar per dag. In Zuid- en Oost-Azië zijn de meeste mensen te vinden die leven onder de armoedegrens (800 miljoen mensen); in Afrika bezuiden de Sahara en in Zuid-Azië lijdt meer dan 40% van de bevolking armoede (World Bank, 1999). 13 Met name het IMF en de Wereldbank. 18 3. 2 Meer aandacht voor armoedebestrijding De algemene doelstelling van ontwikkelingssamenwerking is het stimuleren van duurzame ontwikkeling die leidt tot minder armoede in ontwikkelingslanden. De in het verleden opgedane ervaring heeft echter laten zien dat bepaalde vormen van hulp en economische groei niet altijd tot minder armoede leiden. Het aantal mensen dat armoede lijdt is in feite de afgelopen decennia toegenomen. Bovendien hebben bepaalde studies aangetoond dat sommige vormen van ontwikkelingsbeleid een negatief effect op armoede hebben gehad en indirect hebben bijgedragen tot een verdere marginalisatie van kwetsbare groepen. Het is dan ook noodzakelijk zich meer te richten op de aard van armoede en de achterliggende ingewikkelde oorzaken ervan. Het is van wezenlijk belang ervoor te zorgen dat het communautair beleid inzake ontwikkelingssamenwerking een bijdrage levert aan de doelstellingen voor armoedebestrijding op de korte, middellange en lange termijn en dat dit beleid geen negatieve effecten heeft op bepaalde bevolkingsgroepen. De Gemeenschap moet zich dan ook in al haar ontwikkelingsactiviteiten meer richten op armoedebestrijding. Dit heeft zowel gevolgen voor de verdeling van Gemeenschapshulp tussen als binnen landen. Voor landen waar de armoede afneemt, zou de Commissie haar samenwerking meer moeten richten op het stimuleren van handel en economische betrekkingen tussen entiteiten uit de particuliere sector (handelsovereenkomsten, investeringen, wetenschappelijke samenwerking, enz. ). bescherming van Met armoede samenhangende problemen in ontwikkelingslanden zijn complex en kennen vele aspecten. Voor ontwikkelingsbeleid dat armoedebestrijding stimuleert is dan ook een geïntegreerde aanpak nodig. • Institutionele steun en capaciteitsopbouw moeten een geïntegreerd onderdeel uitmaken van een dergelijke aanpak. Deze aanpak moet een perspectief voor de lange termijn in zich hebben dat progressief en ononderbroken is. • Politieke verantwoordelijkheid van regeringen is een belangrijke factor en de effectiviteit van de toegepaste strategieën hangt in de eerste plaats en vooral af van de prioriteiten die deze regeringen stellen in hun binnenlands beleid ter bestrijding van armoede. Om echt effectief te kunnen zijn, moeten de regeringen en burgermaatschappijen zich deze strategieën volledig “eigen” hebben gemaakt met de verplichting tot goed bestuur. • Eigen inbreng kan alleen worden bevorderd in het kader van evenwichtige partnerschappen, op alle niveaus, waaronder beleidsdialoog, capaciteitsopbouw en adequate uitvoeringssystemen. Eigen inbreng impliceert eveneens dat er ter plaatse kennis voorhanden is en men in staat is de complexe sociale problemen te analyseren en dienovereenkomstig beleidsplannen en strategieën op te stellen. De te gaan naar onderzoeksbeleid en aandacht dient dan ook voortdurend uit capaciteitsopbouw. • Er moet voor worden gezorgd dat macro-economische hervormingsprogramma’s en zich in de richting van een integratie van sociale, milieudoelstellingen bewegen. Macro-economisch beleid moet prioriteit verlenen aan het creëren van de noodzakelijke voorwaarden voor duurzame en economische 19 rechtvaardige groei, hetgeen leidt tot werkgelegenheid, minder ongelijkheid, herverdeling van welvaart en bescherming van het milieu. Zodra er sprake is van grotere ongelijkheid worden de potentieel positieve effecten van economische groei beperkt. Hetzelfde geldt voor de strategieën ter bevordering van de ontwikkeling van de particuliere sector. Deze strategieën zijn van essentieel belang voor integratie in de wereldeconomie en kunnen een krachtig middel voor armoedebestrijding zijn. • In deze context zijn genderaangelegenheden van uitzonderlijk belang. Ongelijkheid tussen mannen en vrouwen belemmert groei, armoedebestrijding en vooruitgang in de gezondheidszorg en het onderwijs. Deze kwesties zijn zelfs nog belangrijker als men bedenkt dat in veel regio's vrouwen en kinderen steeds vaker en onevenredig het slachtoffer van armoede zijn. • Met name in Zuid- en Zuidoost-Azië en in Afrika bezuiden de Sahara is er een ernstig gebrek aan toegang tot drinkwater, gezondheidszorg en onderwijs (UNDP 1998). • Bijna de helft van de wereldbevolking is jonger dan 25 jaar. Het merendeel hiervan is te vinden in de ontwikkelingslanden. • In de ontwikkelingslanden is de gemiddelde levensverwachting 62 jaar (51 in de minst ontwikkelde landen), tegenover 74 jaar in de geïndustrialiseerde landen. Het percentage van de bevolking dat onderwijs volgt is 57% (36% in de MOL’s), tegenover 83% in de geïndustrialiseerde landen. • In Afrika sterven per jaar 2 miljoen mensen aan AIDS. De levensverwachting neemt in een aantal landen af. • 800 miljoen mensen (in ontwikkelingslanden 1 op de 5 mensen), van wie 200 miljoen kinderen, lijden aan chronische ondervoeding. • De ontwikkeling van sociaal beleid met betrekking tot onder meer gezondheid, voedselzekerheid, onderwijs en opleiding, alsmede toegang tot en duurzaam beheer van watervoorraden is van het grootste belang. Sociaal sectoraal beleid moet als doel hebben de toegang tot sociale basisvoorzieningen en sociale bescherming te verbreden. Een wezenlijk onderdeel is toegang tot diensten voor reproductieve gezondheidszorg, met name de preventie van HIV/AIDS, waaronder onderzoek naar vaccins en symptomen. Middelen moeten eveneens op een juiste manier op de allerarmsten worden gericht. • De strijd tegen armoede moet een geïntegreerd onderdeel uitmaken van beleid inzake het milieu, het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, voedselzekerheid en stedelijke een inspanning worden geleverd voor samenhang tussen de doelstellingen van sociale ontwikkeling en de doelstellingen van milieubeleid en duurzaam gebruik van milieubronnen, omdat inadequate reacties op milieuaangelegenheden een negatief effect hebben op de groei voor de lange termijn en op de armoedebestrijding. en plattelandsontwikkeling. Er moet 20 • Toegang tot duurzame energievoorzieningen moet een hoofdrol gaan spelen in de ondersteuning van sociale en economische ontwikkeling. Het verlenen van energiediensten, met name door middel van gedecentraliseerde activiteiten en de bevordering van duurzame energiebronnen, wordt steeds belangrijker. • Het aantal megasteden (meer dan 8 miljoen inwoners) steeg van 2 in 1950 naar 23 in 1995. 17 van deze megasteden waren gelegen in ontwikkelingslanden. In 2015 zullen het er 36 zijn. In Afrika en Azië neemt verstedelijking het snelst toe (World Resources, 1998-99). • Ontbossing doet zich vooral voor in de ontwikkelingslanden (tussen 1980 en 1995 zijn 200 miljoen hectare verloren gegaan) (World Resources, 1998-99). • Het waterprobleem lijkt één van de ernstigste problemen in de 21e eeuw te worden. In 1997 leefde een derde van de wereldbevolking in landen die een tekort aan bronnen hadden vergeleken met consumptiebehoeften; dit zou in 2025 twee derde kunnen zijn. (World Resources, 1998-1999). • Huidige ontwikkelingen laten zien dat in 2010 de emissies van kooldioxide in ontwikkelingslanden die van de ontwikkelde landen, waaronder Oost-Europa, zullen overtreffen (EG, Poles Model, 1999). • Een derde van de wereldbevolking (circa 2 miljard mensen) heeft geen toegang tot adequate energievoorzieningen. • In 1990-1998 werd meer dan 97% van de dodelijke slachtoffers als gevolg van natuurrampen in ontwikkelingslanden geregistreerd (Wereldbank, Ontwerpverslag 2000- 2001). • De strijd tegen armoede en de bevordering van duurzame ontwikkeling vereisen een vreedzaam en stabiel politiek klimaat. Preventie en beheer van conflicten zijn daarom van bijzonder belang. • De afgelopen tien jaar is het aantal natuurrampen toegenomen. Vooral ontwikkelingslanden worden erdoor getroffen. Een ander belangrijk onderdeel van strategieën ter bestrijding van armoede is dan ook leniging van de schade als gevolg van natuurrampen en het voorbereid zijn op mogelijke rampen. Relatief gezien concentreert de Gemeenschapshulp zich minder op de armste landen, hetgeen te wijten is aan een mondialisering van het Gemeenschapsbeleid en aan nieuwe externe prioriteiten. Een analyse die zich richt op armoede door het ontvangend land uitsluitend te classificeren aan de hand van het inkomensniveau is echter duidelijk aan beperkingen onderworpen. Van een aantal landen, met name die welke vallen onder landen met een gemiddeld inkomen, leeft een groot percentage van de bevolking onder de armoedegrens (Brazilië, Botswana, Costa Rica, de Dominicaanse Republiek, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Peru, de Filippijnen, Trinidad en Tobago, Zuid-Afrika). 21 Aandeel van officiële ontwikkelingsbijstand aan minst ontwikkelde landen EU-lidstaten Gemeenschapshulp Totaal DAC (zie bijlage 3 voor een vollediger beeld) 1986/87 1996/97 44,3% 51,3% 38,1% 34,2% 33,6% 31,5% Op basis van deze aanpak zijn er drie manieren om de gerichtheid van Gemeenschapshulp op armoede te vergroten en te meten: (a) (b) door de primaire aandacht voor armoede te verbeteren: dit betekent dat de inspanningen meer moeten worden gericht op MOL’s en andere landen die behoren tot de categorie laag-inkomensland; door de secundaire aandacht voor armoede te verbeteren: dit betekent dat er samenwerkingsprogramma's moeten komen die zich meer richten op armoede in de landen met een gemiddeld inkomen, waar meer dan 20% van de bevolking onder de armoedegrens van 1 dollar per dag per hoofd van de bevolking leeft; (c) door de tertiaire aandacht voor armoede te verbeteren: dit impliceert meer aandacht voor armoedebestrijding in samenwerkingsprogramma’s in alle andere ontwikkelingslanden. Het verbeteren van de primaire aandacht voor armoede is duidelijk beperkt door het stellen van politieke prioriteiten en de gevolgen voor de verdeling van de financiële middelen over de regio's. Het verbeteren van de secundaire en tertiaire aandacht voor armoede is een proces dat begint met het vaststellen van algemene ontwikkelingsprioriteiten en leidt tot concrete maatregelen via de strategieën voor Gemeenschapshulp in de afzonderlijke landen en regio's. Deze methodologie zal moeten worden uitgewerkt om de aandacht voor armoede in alle samenwerkingsprogramma’s van de Gemeenschap tot de voornaamste trend te maken. De Commissie zal te dien einde concrete voorstellen uitwerken. Een betere, meer op armoede gerichte formulering van de strategieën voor steunverlening aan landen, die aan de basis staan van de samenwerkingsprogramma’s van de Gemeenschap, is van wezenlijk belang in dit proces. 3. 3 Verband tussen armoede, economische groei en handel Minder armoede kan niet worden bereikt zonder duurzame groei. De integratie van ontwikkelingslanden, en met name van de minst ontwikkelde landen, in de wereldeconomie is een noodzakelijke, zij het ontoereikende voorwaarde voor hun groei en duurzame economische en sociale ontwikkeling. Ook is het belangrijk te voorkomen dat de marginalisatie van ontwikkelingslanden verder toeneemt doordat zij geen deel hebben in de opkomst van een wereldwijde informatiemaatschappij. 22 Preferentiële toegang tot de markten van ontwikkelde landen draagt zowel bij tot hun ontwikkeling als tot hun integratie in de wereldeconomie. Even belangrijk voor ontwikkeling is liberalisering op basis van de meest begunstigde natie in sectoren die van belang zijn voor ontwikkelingslanden. Een voorspelbaar en doorzichtig handelsbeleid van de ontwikkelingslanden zelf is een andere eerste vereiste voor hun ontwikkeling. In dit verband kan het handelsbeleid van de Gemeenschap een belangrijke bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling. Dit geldt met name in het kader van economische integratieovereenkomsten die het middels de invoering van liberalisering van de handel mogelijk zullen maken middelen beter toe te wijzen zodat het concurrentievermogen van het betreffend land toeneemt. Dergelijke overeenkomsten en voorspelbaarheid in het eigen handelsbeleid van ontwikkelingslanden en zodoende bijdragen tot het mobiliseren van ondernemers en potentiële investeerders. doorzichtigheid bijdragen grotere zullen ook tot Door de ontwikkelingslanden uitgevoerde hervormingen op het gebied van handelsbeleid en nationale ontwikkelingsstrategieën moeten in overeenstemming zijn met hun ontwikkelingsdoelstellingen en dienen via ontwikkelingsbijstand te worden gesteund. Liberalisering van de handel is geen doel op zich en zou de ontwikkelingslanden geen excessieve lasten moeten opleggen. Voor liberalisering dient een tempo te worden vastgesteld dat geen averechtse effecten heeft, teneinde een evenwichtig resultaat tot maximale dynamische welvaartseffecten op de lange termijn en dat de aanpassingskosten tot een minimum beperkt. te verkrijgen dat leidt Meer toegang tot de markt en een beter handelsklimaat zijn niet voldoende. De ervaring heeft geleerd dat veel landen niet in staat zijn te profiteren van de hun geboden kansen vanwege de geringe capaciteit van de regering, infrastructuur of menselijk potentieel. Het is dan ook van wezenlijk belang dat de belangrijkste onderdelen van handelsbeleid dienen te worden gesteund door, met name, met handel samenhangende technische bijstand voor capaciteitsopbouw. Behalve kwesties die samenhangen met tot toegang tot markten, waaronder niet-tarifaire aspecten, dient de Gemeenschap daarom ook beperkingen aan de aanbodzijde en concurrentie aan te pakken, met handel samenhangende gebieden, maatregelen voor ontwikkeling van de handel, overdracht van technologie, informatie en wereldwijde netwerken, strategieën ter bevordering van investeringen en de ontwikkeling van de particuliere sector. Om echt voordeel te halen uit de mogelijkheid tot mondialisering, zullen de ontwikkelingslanden en in het bijzonder de MOL’s ook een adequaat klimaat moeten creëren voor binnenlands beleid dat ook bevorderlijk is voor duurzame ontwikkeling. Alomvattende strategieën voor de ontwikkeling van de particuliere sector zijn in dit opzicht van wezenlijk belang. toegang tot De Gemeenschap moet zich richten op het wederzijds versterken en aanvullen van ontwikkelings-, handels- en investeringsbeleid. Dit is een belangrijke uitdaging voor het volgende decennium. Dit impliceert dat ontwikkelingshulp ontwikkelingslanden moet helpen en stimuleren om goede praktijken die zijn gebaseerd op multilateraal overeengekomen normen, te integreren in gebieden als belangrijkste arbeidsnormen, consumentenbescherming, milieubescherming financiële regelgevingen. investerings- en en 23 Het door mondialisering benadrukte belang van een gedegen binnenlands beleid en internationaal bestuur Sinds 1948 is door snelle groei van de handel (6% per jaar) en buitenlandse directe investeringen (12% per jaar sinds 1973) het BBP wereldwijd met 3,7% per jaar gestegen, oftewel het viervoudige van het reële BBP wereldwijd en het tweevoudige wereldwijd van het BBP per hoofd van de bevolking sinds 1960. Dit heeft evenwel niet geleid tot enige reële convergentie (d. w. z. BBP per hoofd van de bevolking) tussen rijke en arme landen. Het aandeel van ontwikkelingslanden in het BBP wereldwijd bedraagt 20% en is daarmee zelfs lager dan het niveau in 1960 (21%) en de ratio van het BBP per hoofd van de bevolking tussen ontwikkelingslanden en geïndustrialiseerde landen is 1 op 20 gebleven, uitgedrukt in dollar. Een analyse van deze periode duidt op de cruciale rol van gedegen binnenlands bestuur. Mondialisering kent zo mogelijk nog meer belang toe aan de noodzaak om macro- economische stabiliteit en structurele hervormingen te bevorderen. Betere nationale strategieën vereisen ook effectievere internationale steun. Hiervoor is een grotere beleidssamenhang nodig tussen internationaal economisch beleid op gebieden als handel, financiën, en de bevordering van op multilateraal niveau overeengekomen regels op het arbeidsnormen. Als gebied belangrijkste handelspartner van ontwikkelingslanden en als grootste donor dient de EU een belangrijke rol te spelen bij het vergroten van de samenhang op deze gebieden op zowel internationaal als communautair niveau. consumentenbescherming en van milieu, belangrijkste 3. 4 Verandering van de ontwikkeling van de particuliere sector De particuliere sector is een motor voor groei, een bron van werkgelegenheid en inkomsten. De sector speelt ook een belangrijke rol en is een belangrijke partner in het ontwikkelingsproces. De strategie van de Commissie combineert steun op macroniveau - die zich richt op verbetering van het bedrijfs- en investeringsklimaat -, op mesoniveau - al dan niet financieel - of op intermediair niveau, en op microniveau om de concurrentie tussen bedrijven te helpen vergroten. Overleg met organisaties uit de particuliere sector en versterking van hun capaciteiten maakt een geïntegreerd onderdeel van deze strategie uit. en microniveau. De Commissie voorziet Voor de tenuitvoerlegging van haar strategie verleent de Commissie bijstand bij het ontwerpen van strategieën op nationaal of regionaal niveau met nadruk op economische en institutionele hervormingen, maar verleent zij ook steun op intermediair en kostendelende faciliteiten teneinde het concurrentievermogen van ondernemingen te vergroten en de capaciteit van de particuliere sector en niet-financiële bemiddelaars te versterken. Ter bevordering van buitenlandse investeringen en economische samenwerking steunt de Commissie grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van investeringen en stimuleert zo continuïteit en duurzaamheid in de bevordering van investeringen en partnerschappen als een katalysator voor de samenwerking tussen ondernemingen. in vraaggerichte De steun van de Gemeenschap aan de ontwikkeling van de particuliere sector dient te in het worden uitgebreid en zich met name te richten op armoedebestrijding, bijzonder door meer aandacht te besteden aan lokale ontwikkeling en de ontwikkeling van diensten die beter zijn afgestemd op de behoeften van de armen. Er 24 dient met name aandacht te worden besteed aan de specifieke behoeften van micro-, kleine en middelgrote ondernemingen en aan de ontwikkeling van een duurzame financiële sector. 3. 5 Samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling Politieke crises en natuurrampen maken duurzame ontwikkeling en sectoraal beleid in toenemende mate onuitvoerbaar. In deze situaties vormt humanitaire hulp in de betreffende regio's vaak de enige wezenlijke bron van financiering door de Gemeenschap en andere donors. Het Bureau voor humanitaire hulp (ECHO) van de Gemeenschap wordt, door het ontbreken van andere instrumenten die flexibel en snel genoeg zijn, steeds vaker ingeroepen om naast het verlenen van noodhulp programma’s na beëindiging van een conflict te financieren. De Commissie zal binnenkort een mededeling presenteren over deze samenhang tussen noodhulp en ontwikkeling. De doelstellingen van deze mededeling zijn: (1) strategieën op nationaal en regionaal niveau ontwerpen die rekening houden met de dynamische aard van crises en naoorlogse situaties; (2) ervoor zorgen dat de Commissie en de lidstaten zo goed mogelijk gebruik maken van bestaand analytisch vermogen en instrumenten; en (3) de verschillende diensten van de Commissie zodanig organiseren dat een snelle reactie, tijdige planning en een soepele uitvoering mogelijk zijn. ECHO zal zijn acties heroriënteren op zijn kernopdracht en de Commissie zal overwegen hoe zij situaties na een crisis het best kan aanpakken. In de nieuwe ACS- EG-partnerschapsovereenkomst zijn bijvoorbeeld in het kader van de beoordeling van de financiële bepalingen dienaangaande vastgesteld, onder meer om rekening te houden met de specifieke problemen van landen die een conflict hebben doorgemaakt. 14 financiële behoeften van een land speciale STRATEGISCHE ACTIVITEITEN Geïntegreerd kader voor communautaire activiteiten Met inachtneming van de specifieke omstandigheden van verschillende landen en regio's zou de ontwikkelingssamenwerking van de EG zichtbaarder en coherenter worden indien voor alle geografische gebieden een gemeenschappelijk geïntegreerd kader voor ontwikkelingsprogramma’s en ontwikkelingsbeleid zou worden toegepast. In een dergelijk kader moeten de door de DAC vastgestelde beste werkwijzen worden bevorderd. De nieuwe ACS-EG-overeenkomst bevat de volgende bepaling: acties na noodsituaties, die gebruikmaken van effectieve en flexibele mechanismen, moeten de overgang van de noodtoestand naar de ontwikkelingsfase vergemakkelijken, de sociaal-economische herintegratie van de betroffen delen van de bevolking bevorderen, de oorzaken van de crisis zo goed mogelijk opheffen en instellingen en het beheer door lokale en nationale actoren van hun rol bij het formuleren van een duurzaam ontwikkelingsbeleid versterken. 25 4 4. 1 14 Geïntegreerd kader voor communautaire activiteiten Centrale doelstelling: armoedebestrijding Strategische gebieden die voortvloeien uit het Verdrag A B C D 1 2 3 4 5 (cid:1) (cid:1) Duurzame ontwikkeling, met name door de bevordering van rechtvaardige groei, investeringen, sociale en menselijke ontwikkeling en milieubescherming Integratie in de wereldeconomie, onder meer door steun aan regionale ontwikkeling en integratie Armoedebestrijding Democratie, mensenrechten, rechtsstaat en zonodig het stichten van vrede en conflictpreventie. Leidende beginselen ("mainstreaming") Effect op armoedebestrijding Steun voor institutionele ontwikkeling en capaciteitsopbouw Gelijkheid tussen mannen en vrouwen Duurzaam beheer en gebruik van milieu- en natuurlijke hulpbronnen Meer economische, sociale, politieke en culturele rechten Actieniveaus Mondiaal, regionaal, nationaal, lokaal Partners en actoren (overheidssector, particuliere sector, burgermaatschappij) Dit kader dient als referentiekader te worden gebruikt voor landenstrategieën en - programmering. De toepassing ervan moet worden afgestemd op de individuele omstandigheden en specifieke situatie van partnerlanden en kan mettertijd verder worden ontwikkeld. De beleidsdialoog met het betreffend land zal bepalend zijn voor het kiezen van de juiste toepassing van de onderdelen van dit kader. Het kader zal ook van nut zijn bij het nemen van besluiten over de taakverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten. 26 4. 2 De behoefte aan differentiatie De regionale aanpak en het bestaan van verscheidene partnerschappen met groepen landen dienen eerder te leiden tot een grotere samenhang in activiteiten van ontwikkelingssamenwerking dan deze te ontmoedigen. Deze partnerschappen vormen een nuttig kader voor een beleidsdialoog inzake politieke, economische, sociale en milieuaangelegenheden, waardoor rekening kan worden gehouden met de diversiteit van partnerlanden en de toegevoegde waarde van een communautair optreden per geval kan worden vastgesteld. Binnen dit algemeen kader moeten communautaire ontwikkelingsstrategieën noodzakelijkerwijs worden het ontwikkelingsniveau van elk afzonderlijk partnerland - op basis van een breed scala aan sociaal-economische indicatoren - en met de mate waarin het partnerland in de wereldeconomie is geïntegreerd, met inachtneming van economische, sociale en armoede-indicatoren. overeenstemming met gedifferentieerd in Verder moet de identificatie van de sectoren waarop de Gemeenschap zich kan concentreren, gebaseerd zijn op een dialoog met andere donors over hun beleid en specifieke maatregelen. In deze dialoog zou de Gemeenschap duidelijk moeten aangeven dat zij niet op alle gebieden actief kan zijn. 4. 3 Prioritaire activiteiten voor communautaire ontwikkelingshulp te in het dient effect groter sorteren Het is noodzakelijk dat de prioriteiten in communautaire ontwikkelingshulp worden herzien, zoals aangegeven in de evaluaties waarnaar in punt 2. 3 wordt verwezen. Om een communautaire ontwikkelingssamenwerking minder te worden gedaan, maar wel beter. Met name dient de Gemeenschap een besluit te nemen over de vraag op welke gebieden van ontwikkelingssamenwerking zij haar menselijk potentieel op hoofdkantoren en in delegaties moet concentreren. Bij een dergelijke herziening moet worden uitgegaan van een combinatie van twee hoofdcriteria: ten eerste moeten de gekozen gebieden een bijdrage leveren aan armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling; ten tweede moet het communautair optreden op de gekozen gebieden toegevoegde waarde hebben als aangegeven in punt 2. 4. kader van De gekozen gebieden moeten eveneens met elkaar samenhangen en elkaar versterken teneinde de interne samenhang van het communautair ontwikkelingsbeleid in stand te houden en het effect ervan te vergroten. Tegelijkertijd moet het scala aan gebieden breed genoeg blijven om steunmaatregelen mogelijk te maken die zijn afgestemd op de behoeften van ieder land afzonderlijk en de eigen ontwikkelingsstrategie van dat land. Dit kan echter worden bereikt zonder dat de Gemeenschap zelf direct bij een bepaalde sector is betrokken. Coördinatie, medefinanciering en het delegeren van taken moeten worden aangemoedigd en er moet een arbeidsverdeling komen op nationaal niveau. Het menselijk potentieel van de Commissie voor ontwikkelingssamenwerking dient op de hierboven genoemde gebieden te worden geconcentreerd, alsmede op de gebieden voor de toepassing van de transversale beginselen. Op andere gebieden zou de Gemeenschap projecten kunnen blijven financieren, maar dan voornamelijk via steun aan initiatieven die door partnerdonors en -instellingen worden geleid. Aldus is sprake van effectieve coördinatie en complementariteit. 27 Gezien de tijd die voor de voorbereiding van een programma nodig is, dient deze sectorale aanpak binnen een tijdsbestek van vier jaar volledig tot uitdrukking te komen in communautaire programma’s. Op de gebieden die buiten deze concentratiesectoren vallen, dient de Gemeenschap haar vermogen om een bijdrage te leveren aan programma’s van andere donors te vergroten. de communautaire Voorgesteld wordt van ontwikkelingssamenwerking op de volgende prioritaire gebieden toe te spitsen. De volgorde waarin zij worden opgesomd geeft niet aan dat zij meer of minder belangrijk zijn, maar zij moeten worden gezien als prioritaire gebieden die met elkaar samenhangen. activiteiten gebied het op en ontwikkeling, waaronder en Handel investeringsbeleid, bijstand bij de integratie in het multilateraal handelsstelsel en in de wereldmarkt, onder meer door met handel samenhangende technische bijstand en steun ter vergroting van de kundigheid op het gebied van handel en ter versterking van het concurrentievermogen van de particuliere sector. ontwikkeling handels- van de Zonder integratie in de wereldeconomie, of dit nu rechtstreeks gebeurt of via regionale handelsovereenkomsten, zal ontwikkeling niet duurzaam zijn. Handel is voor alle landen een belangrijke factor voor groei en het creëren van rijkdom. Hoewel dit op zichzelf niet voldoende is voor de bevordering van ontwikkeling, is het wel een noodzakelijke eerste voorwaarde voor duurzame armoedebestrijding op de lange termijn. De Europese Gemeenschap heeft als enige bevoegdheid waar het gaat om handelsbeleid. Zij is de grootste handelspartner van ontwikkelingslanden. Op grond van deze bevoegdheid is de Gemeenschap de meest aangewezene om een handelsdimensie in haar ontwikkelingsbeleid op te nemen. Om ervoor te zorgen dat de Europese Unie erin slaagt handel en hulp te combineren, dient dit op communautair niveau te gebeuren. Regionale grensoverschrijdende economische, sociale en milieuproblemen samenwerking, waaronder integratie en het aanpakken van Regionale integratie is een hoofdelement van duurzame ontwikkeling in alle regio's. Veel ontwikkelingslanden hebben gekozen voor regionale integratie als mechanisme om hun economie in de wereldeconomie te integreren. 1. 2. Regionale integratie kent echter ook andere aspecten die samenhangen met is onder meer armoedebestrijding en duurzaamheid. Een belangrijk onderdeel institutionele om grensoverschrijdende problemen aan te pakken. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, is regionale integratie in veel gebieden van de wereld het meest effectieve mechanisme geworden om conflicten te voorkomen en op te lossen. doeltreffende manier capaciteitsopbouw, enige en de Op grond van de eigen ervaring van de Gemeenschap wordt gepleit voor een actieve en leidende rol op dit gebied. Dit betekent niet dat de ervaring van de Gemeenschap gewoonweg kan of moet worden gekopieerd in andere regio's van de wereld. Geen enkele andere internationale actor heeft echter zoveel middelen tot zijn beschikking ter ondersteuning en bevordering van regionale integratie in ontwikkelingslanden als en beleidsdialoog, de handelsbetrekkingen Gemeenschap. De 28 ontwikkelingssamenwerking van de Gemeenschap vergen in steeds grotere mate een regionale dimensie. Dit geldt voor alle prioritaire gebieden van communautaire ontwikkelingssamenwerking die hier aan de orde worden gesteld. 3. Steun aan macro-economisch beleid met een expliciete koppeling met strategieën voor armoedebestrijding, met name sectorprogramma’s op sociale gebieden (gezondheid en onderwijs) Economische groei middels handel moet deel uitmaken van armoedebestrijding, te zorgen dat de uit handel hetgeen alleen maar kan gebeuren door ervoor voortvloeiende baten evenredig worden verdeeld. In veel ontwikkelingslanden profiteert slechts een minderheid van de bevolking van de uit economische groei voortvloeiende baten. Bovendien vormt een uiterst ongelijke inkomstenverdeling een belemmering voor binnenlandse economische groei omdat het de binnenlandse vraag verstikt. Naast het belang van inkomstenverdeling is macro-economisch beleid een sleutel voor duurzame en toegankelijke sociale dienstverlening. Sectorprogramma's op het gebied van gezondheidszorg en onderwijs, die een hoofdelement zijn in elke strategie ter bestrijding van armoede, kunnen niet duurzaam zijn als zij geen rekening houden met het economisch kader waarbinnen zij worden uitgevoerd. Daarom is integratie van deze programma's vanaf het allereerste begin in macro-economisch beleid zowel efficiënt als effectief, met name in ontwikkelingslanden die structurele hervormingen overwegen of al uitvoeren. In de landen waar macro-economische hervormingen zijn geslaagd, dient de financiering van sectorprogramma's op het gebied van gezondheid en onderwijs te worden voortgezet als hier behoefte aan is. Macro-economisch beleid wordt vergemakkelijkt indien beleidsvorming binnen een regionaal kader plaatsvindt dat zorgt voor monetaire stabiliteit, stabiele handelsbetrekkingen en betrouwbare verbindings- en vervoersnetwerken. De afgelopen jaren heeft de Gemeenschap aanzienlijke financiële middelen vrijgemaakt en aanzienlijke ervaring opgebouwd in steun aan macro-economisch beleid in ontwikkelingslanden. De Commissie heeft vooropgelopen in het debat over de relatie tussen macro-economisch en sectoraal beleid in gezondheidszorg en onderwijs, twee sectoren die de kern van duurzame ontwikkeling vormen. Haar inspanningen om economisch en sociaal beleid te integreren en resultaatgerichte voorwaarden te ontwikkelen voor de sociale sector zijn door haar donorpartners op prijs gesteld. De Gemeenschap heeft grensoverschrijdende macro-economische programma's gefinancierd teneinde regionale economische groei en stabiliteit te vergemakkelijken. Het IMF en de Wereldbank hebben voor de Commissie gekozen als Europese gesprekspartner voor aanpassing in ontwikkelingslanden. 4. Vervoer Betrouwbaar en duurzaam vervoer speelt een belangrijke rol als het gaat om toegang tot sociale basisdiensten. Niet alleen de formele maar ook de informele economie ontwikkelt zich in veel ontwikkelingslanden langs transportroutes. Sectoraal vervoersbeleid is noodzakelijk om het duurzaam te maken en in evenwicht te houden wat betreft sociale, economische en milieueisen. In veel delen van de wereld zijn vervoersnetwerken nog steeds een afspiegeling van historische handelspatronen. Regionale integratie is dan ook in grote mate afhankelijk van de ontwikkeling en instandhouding van betrouwbaar vervoer. 29 Vervoer is een gebied waarop het comparatief voordeel van de Gemeenschap voortvloeit uit het feit dat zij al vele jaren de belangrijkste donor in de sector is en op basis hiervan aanzienlijke ervaring en deskundigheid heeft opgebouwd. In recente evaluatieverslagen wordt dan ook erkend dat er sprake is van kwaliteit en toegevoegde waarde waar het gaat om steun van de Commissie aan vervoer in ontwikkelingslanden. Bovendien kan de Gemeenschap de wezenlijke initiële investeringen vrijmaken voor de ontwikkeling van vervoersnetwerken. Door tegelijkertijd steun te verlenen aan de integratie van sectoraal vervoersbeleid in Gemeenschap fiscale macro-economische ontwikkelingslanden helpen door te zorgen voor periodiek onderhoud dat noodzakelijk is om vervoersnetwerken duurzaam te maken. hervormingen kan de en 5. Strategieën voor voedselzekerheid en duurzame plattelandsontwikkeling Samen met gezondheidszorg en onderwijs vormt voedselzekerheid een wezenlijk onderdeel in elke strategie ter bestrijding van armoede. Voedselzekerheid richt zich rechtstreeks op de meeste armen in ontwikkelingslanden die in plattelandsgebieden wonen. Een samenhangend beleid op het gebied van voedselzekerheid beperkt de noodzaak van voedselhulp en zorgt ervoor dat de aanzienlijke milieuschade die door tot een minimum wordt beperkt. In de strijd om voedsel wordt veroorzaakt, tegenstelling tot voedselhulp moet voedselzekerheid deel uitmaken van een groter kader van duurzame plattelandsontwikkeling. Alleen middels een dergelijk kader dat economische, sociale, gender- en milieuaspecten integreert, kan voedselzekerheid worden gewaarborgd. Voedselzekerheid kent ook een belangrijk regionaal element doordat hiervoor vaak alleen maar kan worden gezorgd via een regionaal in plaats van nationaal kader van productie en distributie. Tot slot is voedselzekerheid een van de eerste zaken die worden aangepakt als wordt overgestapt van humanitaire hulp en noodhulp op ontwikkeling voor de lange termijn. Op dit gebied heeft de Gemeenschap de volgende comparatieve voordelen: haar kritische massa wat het financieel aspect betreft; het belang van voedselzekerheid in de samenhang tussen humanitaire hulp, rehabilitatie en ontwikkeling; haar ervaring op ontwikkelingssamenwerking onderzoek dienaangaande. Op dit gebied heeft de Gemeenschap vooropgelopen waar het gaat om donors die voedselzekerheid willen vereenvoudigen via een regionale aanpak, waaronder aankoop op regionale markten in ontwikkelingslanden. langlopend gebied dit en en 6. Institutionele capaciteitsopbouw, goed bestuur en de rechtsstaat Algemeen wordt erkend dat het ontbreken van institutionele capaciteit en institutionele controle van het gebruik van overheidsmiddelen een fundamentele belemmering vormen voor duurzame ontwikkeling. Op alle gebieden die hierboven aan de orde zijn gekomen zijn goed functionerende instellingen nodig met kundigheid in planning op de lange termijn teneinde het gewenst effect van hulp te bereiken. Zonder instellingen die armoede in al haar facetten kunnen analyseren, kan het effect helemaal niet worden gemeten. Institutionele capaciteitsopbouw dient dan ook een belangrijk element te zijn bij armoedebestrijding. Tegen deze achtergrond vormen goed bestuur en de rechtsstaat belangrijke elementen om te zorgen voor sociale dienen ontwikkelingslanden eveneens hun kundigheid te ontwikkelen waar het gaat om onderhandelingen in internationale fora die zich bijvoorbeeld bezighouden met economisch beleid, handel, sociale aangelegenheden en milieubescherming. economische groei. Tot stabiliteit alsmede rust slot en 30 Samenwerking op dit gebied is terug te vinden in de inhoud van de ACS-EG- overeenkomst waarover onlangs overeenstemming is bereikt, in de ALA- en Meda- verordening, in de huidige samenwerking in het kader van Tacis en Obnova, en in instrumenten als de mensenrechtenverordening. Op dit prioritair gebied zijn ook de waarden van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU terug te vinden. De Commissie stelt dan ook voor haar eigen capaciteit uit te breiden om programma's op dit gebied te beheren en tegelijkertijd de samenwerking met andere donors te intensiveren. * * * Op al deze gebieden zullen transversale beginselen (goed bestuur, mensenrechten en institutionele en capaciteitsopbouw, de rechtsstaat, effect op armoedebestrijding, gelijke kansen voor mannen en vrouwen, milieu15) worden toegepast en in alle beleidssectoren worden geïntegreerd ("gemainstreamed"). Bovendien zal humanitaire hulp een cruciaal element blijven in de inspanningen van de Commissie om snel te reageren op humanitaire crises over de hele wereld. 5 5. 1 PARTNERSCHAPPEN Eigen inbreng en betrokkenheid De kwaliteit van de dialoog met de partnerlanden is de sleutel voor een succesvol ontwikkelingsbeleid. Partnerschap, de bevolking die zich ontwikkelingsprocessen eigen heeft gemaakt, versterking van het institutioneel en bestuurlijk vermogen en menselijk potentieel, een geringere afhankelijkheid van externe hulp, deelname van de en economische burgermaatschappij, coördinatie van donors, zijn allemaal beginselen die nu op grote schaal worden gedeeld door donors. vertegenwoordiging actoren sociale van en de Deze beginselen vragen om nieuwe modaliteiten en fundamentele wijzigingen in procedures en methoden. Op politiek niveau zijn deze beginselen gebaseerd op de inachtneming van wezenlijke elementen die systematisch in alle overeenkomsten met derde landen sinds 1995 zijn opgenomen (eerbiediging van de rechten van de mens, democratische beginselen en de rechtsstaat). Ook goed bestuur moet worden aangemoedigd, waaronder met name de wederzijdse verplichting om te zorgen voor een doorzichtig en verantwoordelijk beheer van financiële middelen die zijn gereserveerd voor ontwikkeling en ter voorkoming en bestrijding van corruptie. 16 5. 2 Samenwerking met de burgermaatschappij De Commissie ziet de burgermaatschappij als een van de hoofdpijlers van haar ontwikkelingsbeleid. Nauwe de samenwerking met burgermaatschappij zijn van essentieel belang voor een zo groot mogelijke deelname van alle sectoren van de maatschappij om de voorwaarden te creëren voor meer rechtvaardigheid, om de armen te laten delen in de voordelen van economische groei bevordering van en 15 16 Zo is de manier waarop milieuaspecten zullen worden geïntegreerd onlangs beschreven in een mededeling (COM(99) 499). De nieuwe ACS-EG-partnerschapsovereenkomst is in dit opzicht een goed voorbeeld van innovatieve benaderingen. 31 en om de democratische maatschappijstructuur te versterken. Deze benadering moet worden uitgevoerd met inachtneming van de diverse en elkaar aanvullende taken van de staat, gedecentraliseerde lokale overheden en de particuliere sector. een breed scala aan actoren uit de samen met De Commissie werkt en -organisaties, burgermaatschappij, waaronder mensenrechtengroeperingen basisorganisaties, jeugdorganisaties, vrouwenverenigingen, kinderbeschermingsorganisaties, milieubewegingen, boerenorganisaties, vakbonden, consumentenverenigingen, religieuze organisaties, structuren voor ontwikkelingshulp (NGO's, onderwijs- en onderzoeksinstellingen), culturele verenigingen en de media. Bij de selectie van partners uit de burgermaatschappij wordt uitgegaan van de wijze waarop zij tegemoetkomen aan de behoeften van mensen, hun specifieke deskundigheid, hun democratisch karakter, de doorzichtigheid van hun acties en beheer en hun vermogen om de burgermaatschappij in partnerlanden te versterken. Toekomstig beleid van de EG zal zich richten op de verdere consolidatie van de burgermaatschappij de burgermaatschappij bij het communautair ontwikkelingsbeleid. Hiervoor zullen methoden en een kader worden vastgesteld voor de: betrokkenheid verdere actoren van uit en de • informatie-uitwisseling, overleg en dialoog met actoren uit de burgermaatschappij over de formulering van ontwikkelingsbeleid en -strategieën. • versterking van de capaciteiten van actoren uit de burgermaatschappij. • betrokkenheid van actoren uit de burgermaatschappij bij het ontwerp en de uitvoering van samenwerkingsprogramma’s. • gedecentraliseerde samenwerking waarbij actoren op lokaal niveau rechtstreeks van het ontwerpen uitvoeren voor zijn en verantwoordelijk samenwerkingsprogramma’s. 5. 3 Meer complementariteit middels een sectorale aanpak De formulering van sectoraal beleid van de EU en de steun aan nationaal sectoraal beleid zullen worden aangemoedigd. Binnen het nationaal beleidskader en in samenhang met benaderingen van de EU dient de overgang naar steun voor “sectorprogramma's” ter vervanging van “projectsteun" te worden bespoedigd. Een dergelijke aanpak zorgt ervoor dat de partnerlanden zich een programma gemakkelijker eigen maken, dat er sprake is van coördinatie tussen donors, harmonisatie van procedures, en een grotere effectiviteit van financiële steun en dat een totaalbeeld van de problemen van een sector kan worden gegeven. Dit proces moet behoedzaam worden geleid teneinde te zorgen voor effectieve extra middelen voor de gesteunde sectoren, goed beheer van overheidsfinanciën en eerbiediging van nationale soevereiniteit. Deze aanpak vergemakkelijkt het gebruik van directe begrotingssteun wanneer het partnerschap en de capaciteit in een bepaalde sector voldoende zijn volgroeid, en is een steun die meer op resultaten is gericht. De aanpak vereist een alomvattende beleidsdialoog over specifieke sectoren, capaciteitsopbouw, samenhang en koppeling met macro-economische steun. Bovendien zou een concentratie van communautaire inspanningen op het niveau van de ontwikkeling van sectoraal beleid en sectorprogramma’s de complementariteit, 32 en medefinanciering coördinatie donors implicaties met zich vergemakkelijken. Een dergelijke aanpak zou een aantal meebrengen, met name met betrekking tot kwesties die samenhangen met het loskoppelen van steun. activiteiten met andere van een alomvattende ontwikkeling en meer Het kader voor recentelijk de beleidsdocumenten voor armoedebestrijding die door de Wereldbank zijn ontwikkeld om een kader te verschaffen voor de “mainstreaming” van armoedebestrijding in de nationale strategieën voor duurzame ontwikkeling en het beleid van donors, vormen een adequaat kader voor het ontwerpen van een effectieve complementariteit en taakverdeling. Op de gebieden waar sprake is van een comparatief voordeel en op de prioritaire gebieden die in paragraaf 4. 3 zijn beschreven, zal de Commissie het voortouw nemen om de inspanningen van lidstaten te coördineren, met name in het kader van de toepassing van de programmeringsaanpak per sector. 6 6. 1 UITVOERING Grotere doelmatigheid door administratieve hervorming Momenteel wordt een herziening van het beheer van communautaire hulp voorbereid in het op 1 maart overeenkomstig de beginselen die worden uiteengezet zijnde in inzake goedgekeurde Witboek hervormingen voorzien in : hervormingen. De behandeling • herstel van het integrale karakter van het beheer van de projectcyclus binnen een nieuwe resultaatgerichte structuur waarvan de capaciteit zal worden versterkt en die ervoor zorgt dat er een duidelijke samenhang is tussen programmering, begrotingsprocedures, volgende programmeringscyclus; evaluatie feedback voor de de en • een radicale herziening van de aanpak voor het programmeren van bijstand om hierin beleidsdoelstellingen en -prioriteiten op te nemen. Er zal meer nadruk worden gelegd op meerjarige programmering van hulp om te zorgen voor de juiste "beleidsmix" voor ieder land of iedere regio waar het gaat om beleid en communautaire instrumenten. Hierbij zal rekening worden gehouden met de beleidsdialoog met begunstigde landen. Op de consistentie en kwaliteit van de een programmeringsactiviteiten interdepartementale steungroep voor kwaliteit; toezicht worden gehouden door zal • meer decentralisatie van projectbeheer naar de externe delegaties van de Commissie en, waar de omstandigheden dit toelaten, naar de autoriteiten in de begunstigde landen. De rol van de delegaties van de Commissie in de partnerlanden zal worden aangepast teneinde dit uiterst omvangrijk netwerk optimaal te benutten en te profiteren van hun ervaring ter plaatse. 6. 2 De behoefte aan betere structuren voor beleidsoriëntatie en comitéprocedures De politieke controle en begeleiding die het Parlement en de lidstaten uitoefenen op ontwikkelingsprogramma’s van de Gemeenschap zouden moeten worden verbeterd. Door deze taken te concentreren op strategie en samenhang zou het beheer 33 effectiever en “lichter” kunnen worden en er tegelijkertijd mede voor zorgen dat de ontwikkelingsprogramma’s op prioritaire doelstellingen kunnen worden toegespitst. De werkgroepen en comités van de Raad moeten zich met name gaan richten op beleidsrichtsnoeren, periodieke beoordeling van afzonderlijke landenstrategieën, sectorale strategieën en kwesties waarvoor op Europees niveau coördinatie hogerop is vereist in het kader van internationale besprekingen. Dit veronderstelt, in de context van een glijdend programmeringssysteem, dat administratieve regels worden aangepast teneinde zich te kunnen houden aan de tijdschema's voor de afronding van de beleidsevaluaties. 17 Dit impliceert eveneens dat er minder tijd zou worden besteed aan de goedkeuring van afzonderlijke projecten, terwijl een volkomen doorzichtig systeem in stand wordt gehouden voor overleg over beleidsaangelegenheden en over een geregelde ex-post verslaglegging over de voortgang in de uitvoering van programma's. Tot slot zal de Commissie als onderdeel van de follow-up van deze mededeling de Raad een kader voorleggen voor de landenstrategiedocumenten dat het belangrijkste instrument moet worden om de bijstandsprogramma's van de EG te sturen, beheren en evalueren. 6. 3 Verbetering van het effect van ontwikkelingshulp te worden De aard van de communautaire samenwerkingsinstrumenten dient aangepast aan de behoeften en capaciteit van de partnerlanden. De recente toename van het aantal landen die in conflict zijn of die “politiek zwak” zijn, vereist de ontwikkeling van adequate steunverleningsmethoden. Dit impliceert enerzijds dat moet worden gezorgd voor de noodzakelijke samenhang tussen noodhulp-, rehabilitatie- en ontwikkelingsacties en, anderzijds, ontwikkelingsmethoden voor rechtstreekse steun aan de betrokken bevolking door speciale aandacht te besteden aan de meest kwetsbare bevolkingsgroepen. Men zou selectiever tewerk moeten gaan bij de uitvoering van programma’s en bij de toewijzing van middelen aan landen binnen elk van de grote regionale begrotingen. Dit betekent dat, om te beginnen met de algemene financiële programmering, middelen niet alleen worden toegewezen overeenkomstig de behoefte maar ook overeenkomstig de prestaties van het land waar het gaat om beleidshervormingen en geboekte institutionele die capaciteitsopbouw zijn geleverd dienen ervoor te zorgen dat een hoge mate van verantwoordelijkheid in partnerlanden wordt bevorderd. Inspanningen resultaten. gebied van het op De EG moet doorgaan met haar nieuwe onderzoek naar haar beleid inzake de langer uitsluitend geldt voor voorwaarden voor steunverlening, hetgeen niet betalingsbalanssteun, maar ook voor andere vormen van steunverlening. Binnen dit kader zullen de voorwaarden voor uitbetaling niet langer uitsluitend gelden voor door regeringen getroffen maatregelen maar veeleer voor de resultaten die zijn geboekt, op basis van vooraf goedgekeurde effectindicatoren. Hierdoor zouden de landen een grotere speelruimte krijgen waar het gaat om manieren en middelen om het gewenst effect te sorteren en om het begrip eigen inbreng een echte betekenis te geven. 17 Deze kwestie komt aan de orde in een bij de nieuwe ACS-EG-partnerschapsovereenkomst gevoegde verklaring van de Raad en de Commissie. 34 Volledig in samenhang met de invoering van een nieuw systeem voor de toewijzing van middelen zou dit dus betekenen dat wordt overgestapt van een "stop-start"- uitbetalingssysteem (“ja/nee”) op een continusysteem (“meer/minder”), waarbij het niveau van uitbetaling, en niet het totaal, wordt gekoppeld aan de geboekte resultaten. De versplintering van instrumenten voor ontwikkelingshulp dient te worden aangepakt. Elk programma heeft zijn eigen rechtsgrondslag en zijn eigen procedures en toewijzingscriteria (de middelen die de Gemeenschap tot haar beschikking heeft, zijn over meer dan 60 verschillende begrotingslijnen verspreid, naast de EOF- middelen, die buiten de begroting blijven). Deze versplintering maakt een goed beheer of samenhang van ontwikkelingsprogramma’s er niet gemakkelijker op. Daarom zou het wenselijk zijn de werking van financieringsinstrumenten mettertijd te harmoniseren, te beginnen met de opneming van het EOF in de begroting alsmede een vermindering en hergroepering van de bestaande begrotingslijnen rond een aantal centrale thema’s. In het kader van de herziening van het Financieel Reglement dient de mogelijkheid te worden overwogen om een gedeelte van de beheerskosten te financieren uit de operationele kredieten die aan samenwerkingsprogramma’s zijn toegewezen - zoals ook geldt voor andere donors. Op grond van de richtsnoeren die in 1998 door de Raad van Ministers zijn goedgekeurd, zullen de betrekkingen tussen de vertegenwoordigers van EG en de lidstaten in de partnerlanden opnieuw moeten worden onderzocht teneinde tot nauwere banden te komen en effectievere en regelmatigere coördinatie- en samenwerkingsmechanismen op te zetten. 6. 4 Betere interne controle In de meeste evaluatieverslagen wordt melding gemaakt van de ontoereikendheid van de huidige interne controlemethoden, die zowel te opdringerig als niet erg effectief zijn. De veelvuldige controles en het aantal goedkeuringen vooraf doen afbreuk aan de verantwoordelijkheid van de betrokken diensten en leiden ertoe dat zij minder efficiënt zijn. Zoals wordt uiteenzet in het Witboek inzake hervormingen zullen tijdens de overgangsperiode tot het moment waarop het nieuw Financieel Reglement van kracht wordt, de ex-ante controles door controleurs worden uitgevoerd en geleidelijk worden gedeconcentreerd naar operationele directoraten-generaal. Na deze periode zullen de ex-ante controles worden afgeschaft en zal de controle worden geïntegreerd in de bevoegde eenheden van de operationele directoraten-generaal. De door deconcentratie teweeggebrachte nabijheid van controleurs bij de gecontroleerde acties zal de effectiviteit en efficiëntie van financieel beheer en financiële controle vergroten en ook zorgen voor een duidelijker toekenning van taken. 6. 5 Verbetering van toezicht, evaluatie en feedback In het kader van het op activiteiten gebaseerd beheersysteem (ABM) als vastgesteld in het Witboek inzake hervormingen zullen toezicht en evaluatie voor een adequate beoordeling van de effectiviteit en kosten van activiteiten zorgen voor een wezenlijke feedback naar het proces om activiteiten beter vast te stellen. 35 Er zullen systemen voor toezicht worden opgezet, waaronder kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indicatoren die zich richten op resultaten. Hierdoor zal werkelijke feedback uit het veld worden verkregen. Op basis van de opgedane ervaring en van het werk dat in het kader van de DAC is uitgevoerd zal het gebruik van controle-indicatoren algemeen worden toegepast om te zorgen voor samenhang met internationale doelstellingen. De evaluatie dient te worden uitgebreid ter verbetering van aansprakelijkheid, ter ondersteuning van beheer en ter uitbreiding van kennis. Voor alle geografische gebieden waar de EG actief is, moet het verband tussen evaluaties en de lering die daaruit kan worden getrokken voor de formulering van ontwikkelingsprojecten en - programma’s, op een meer systematische en geharmoniseerde manier worden gelegd. Dit impliceert rechtstreekse feedback van de beleidsdialoog met begunstigden en van delegaties naar de beleidsformulering en -programmering in de centrale diensten van de Commissie. Het betekent eveneens dat ex-ante evaluatie van programma's en projecten systematischer moet worden ter versterking van beoordeling en programmering. 7 CONCLUSIE De Europese Gemeenschap dient haar ontwikkelingsbeleid verder te verbeteren door haar aanpak aan te passen. Op het niveau van beleid en strategieën dient zij: de kwaliteit en het effect van • De economische, handels- en beleidsaspecten van haar ontwikkelingssamenwerking beter te integreren door: – – – de samenhang tussen handel en ontwikkeling te versterken, waarbij speciale aandacht moet worden besteed aan de armste landen ter stimulering van hun soepele, geleidelijke en heilzame integratie in de wereldeconomie; haar ontwikkelingsbeleid te richten op armoedebestrijding waar dat nodig blijkt te zijn, binnen het algemeen kader van de buitenlandse betrekkingen van de Unie; volledig gebruik te blijven maken van andere externe beleidsinstrumenten die zij tot haar beschikking heeft en in dit kader stelselmatig te streven naar de hoogst mogelijke ander tussen communautair beleid met een effect op de ontwikkelingslanden, zoals handel, landbouw, visserij, migratie, onderzoek en technologische ontwikkeling en milieu; ontwikkelingsbeleid samenhang en • De samenhang tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling te vergroten, met kwetsbare essentieel gebieden sociale voor zijn die name op bevolkingsgroepen; de • Een geïntegreerd ontwikkelingskader toe te passen alsmede gemeenschappelijke sectorale beleidsrichtsnoeren met betrekking tot ontwikkeling, op basis van de prioritaire gebieden die in dit document zijn vastgesteld; 36 • Acties van de Gemeenschap binnen de algemene strategie te richten op een beperkter aantal prioritaire gebieden en sectoren, met onder meer grotere nadruk op begrotingssteun en programmering per sector; • Te voor zorgen bilaterale ontwikkelingsprogramma’s van de lidstaten, binnen sectorprogramma’s, en zoveel mogelijk gebruikmakend van de procedures van de begunstigde staten; coördinatie tussen betere een de • Te zorgen voor een betere samenhang tussen de beleidsstandpunten van de Gemeenschap ten aanzien van de ontwikkelingslanden zoals die zijn ingenomen in de instellingen van Bretton Woods, de WTO en verschillende agentschappen van de Verenigde Naties en andere agentschappen voor bepaling van de normen; • De aanwezigheid en invloed van de EU te verbeteren in internationale fora waar ontwikkelingsbeleid wordt besproken. Op het niveau van uitvoering dient de Gemeenschap de toonaangevende beginselen toe te passen en de effectiviteit te vergroten door: • Praktische van betrokkenheid en eigen inbreng en goede praktijken toe te passen; trekken uit beginselen conclusies de te partnerschap, • De criteria die worden gehanteerd bij de toewijzing van financiële middelen te verfijnen door meer de nadruk te leggen op resultaten en er adequate voorwaarden in op te nemen; • De decentralisatie en deconcentratie van taken voort te zetten; • Herstel van het integrale karakter van het beheer van de projectcyclus door te programmering, volgende samenhang de en duidelijke evaluatie tussen feedback de naar de zorgen een voor begrotingsprocedures, programmeringscyclus; • Toezicht en evaluatie te verbeteren; • De respectieve rol van de Commissie, lidstaten en het Europees Parlement met betrekking tot programmering te herdefiniëren om deze efficiënter en effectiever te doen zijn. De Commissie is voornemens geleidelijk haar vermogen te versterken om betrouwbare statistische verslagen te verstrekken over de inspanningen die op deze gebieden zijn geleverd. De Commissie zal jaarverslagen gaan opstellen over de ontwikkelingsbijstand van de Gemeenschap. Middels deze verslagen zal worden getracht andere verslagen waarom is verzocht te consolideren. Deze jaarverslagen zullen worden voorgelegd aan de Raad en het Parlement teneinde: 37 – – – verslag uit te brengen over de uitvoering van het overeengekomen beleid, de beleidsprioriteiten en -doelstellingen, waar nodig, aan te passen, de prioriteiten voor strategische Gemeenschapsactiviteiten te herzien. De Raad en het Europees Parlement worden verzocht met de Commissie samen te werken teneinde de ideeën in deze mededeling verder te ontwikkelen. *** 38 BIJLAGE 1 Tendensen in de integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie (Handel in goederen) De eerste helft van de jaren tachtig gaf een daling te zien in het belang van handel voor ontwikkelingslanden. Dit werd veroorzaakt door de schuldencrisis (die tot minder import leidde) en de hieruit voortvloeiende stabilisatieprogramma's die de economische bedrijvigheid tijdelijk stagneerden. Sinds 1985 is de handel drie keer sneller toegenomen dan in de tien jaren ervoor. Ontwikkelingslanden zijn nu goed voor bijna 35 procent van de export en 31 procent van de import wereldwijd. Landen met een gemiddeld inkomen zorgen er echter voor dat deze totaalcijfers stijgen. Landen met een laag inkomen hebben nog steeds te lijden onder de schuldencrisis en vertonen lage en soms zelfs afnemende handelstendensen. Trade as share of GDP (%) 50 40 30 20 10 0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 :High income :Low income :Middle income Bron: Wereldbank, 1999d. Aandeel ontwikkelingslanden in wereldhandel Japan 6,4% (253) Wereldimport Ander 23,5% (934) EU 17,9% (712) ONTW 30,9% (1229) VS 21,2% (843) Japan 9,4% (351) Wereldexport Ander 21,5% (799) EU 19,7% (732) ONTW 33,0% (1227) VS 16,3% (607) (%(miljard ecu) handel binnen EU niet inbegrepen) 39 BIJLAGE 2 EG-HULP IN CIJFERS TOTALE OMVANG VAN HULP 1986-1998 De EG-hulp is de laatste tien jaar aanzienlijk toegenomen van een totaal van 4,2 miljard euro in 1988 voor alle regio's naar 8,6 miljard euro in 1998. Dit bedrag vertegenwoordigt 6,8 miljard euro aan hulp voor ontwikkelingslanden en 1,8 miljard euro aan hulp voor andere landen. REGIONALE SPREIDING VAN EG-HULP 1988-1998 1988 (miljoen euro) % % 1990 (miljoen euro) % 1998 (miljoen euro) 1998 als % van totale hulp ACS (incl. ZA) 2899 69,4 1393 52,1 2983 43. 6 Azië Latijns-Amerika Middellandse- Zeegebied LMOE’s NOS Niet toe te wijzen hulp 226 159 309 1 - 5,4 3,8 7,4 0,0 - 317 11,8 222 8,3 617 485 9. 0 7. 1 386 14,4 1368 20. 0 110 4,1 - - 614 243 9. 0 3. 6 34,7 7,2 5,6 15,9 7,1 2,8 582 13,9 249 9,3 534 7. 8 6,2 TOTAAL ODA 4176 100 2678 100 6843 100 79. 4 Pm Officiële bijstand* 20 Algemeen totaal 4196 * Hulp aan landen in overgangsfase (DAC-definities) 578 3256 1771 8614 100 Bron: ODI, 1999 40 BIJLAGE 3 Officiële ontwikkelingshulp naar categorieën van begunstigde landen ODA naar MOL's ODA naar andere LIC ODA naar LMIC ODA naar UMIC ODA naar HIC 1986/87 1996/97 1986/87 1996/97 1986/87 1996/97 1986/87 1996/97 1986/87 1996/97 Duitsland Oostenrijk België Denemarken Spanje Finland Frankrijk Ierland Italië Luxemburg Nederland Portugal Verenigd Koninkrijk Zweden EU-lidstaten 37,4 21,8 64,7 49,6 39,1 56,9 35,3 67,5 60,4 - 42,2 - 44,9 54,0 44,3 Hulp van Gemeenschap de 51,3 29,6 21,5 43,7 47,4 21,2 41,0 27,9 66,2 37,6 37,1 39,4 91,6 38,4 41,6 34,2 33,6 26,1 14,0 19,6 33,9 15,5 30,0 26,3 23,7 23,9 - 29,5 - 34,8 35,8 27,6 24,1 36,3 35,9 23,5 26,8 26,6 34,8 26,8 17,2 33,2 26,0 27,0 2,8 37,1 28,1 30,6 20,2 29,4 62,0 13,1 14,7 42,4 11,4 17,0 7,7 14,0 - 20,3 - 10,5 8,7 18,8 22,1 28,4 35,7 26,0 17,8 45,8 20,3 23,5 9,4 19,3 26,1 21,6 3,9 17,2 24,3 24,2 38,3 Totaal DAC 38,1 31,5 26,9 31,6 27,9 29,7 6,8 1,1 1,5 1,8 2,9 1,6 6,8 1,0 1,7 - 1,9 - 8,1 1,5 4,7 1,8 4,2 5,4 5,9 6,8 8,0 6,4 3,9 6,7 7,2 9,8 10,7 5,7 1,6 7,2 6,0 6,5 7,5 5,1 0,3 1,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0. 3 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 14,7 15,0 0,0 0,0 - 6,0 - 1,6 0,1 4,6 - 2,9 0,0 0,1 0,1 6,3 - 0,1 0,0 4,6 - 2,1 41 BIJLAGE 4 EG-hulp – toewijzing per sector Betalingsverplichtingen 1986 (miljoen euro) 1986 (% van het totaal) 1998 (miljoen euro) 1998 (% van het totaal) Programmahulp (struct. Sysmin) aanpas. , Stabex, Voedselhulp Humanitaire hulp Hulp via NGO’s Natuurlijke hulpbronnen Andere productieve sectoren Econ. Infrastructuur en diensten Waarvan vervoer en com. Waarvan energie Waarvan bankwezen en financiën Sociale infrastructuur en diensten Waarvan onderwijs Gezondheid en bevolking Watervoorziening Overig sociaal Bestuur en burgermaatschappij Transversaal Waarvan milieu Gender Plattelandsontwikkeling Overig Niet per sector toe te wijzen TOTAAL 159 655 80 49 163 214 249 130 112 8 86 13 24 49 1 3 89 4 0 7 78 796 2553 6,2 26,0 3,1 1,9 6,4 8,4 9,8 5,1 4,4 0,3 3,4 0,5 0,9 1,9 - 0,1 3,5 0,1 0 0,3 3,1 31,2 100 974 690 936 204 437 592 1850 928 434 488 1291 450 313 293 235 525 481 146 13 215 107 632 11,3 8,0 10,9 2,4 5,1 6,9 21,5 10,8 5,0 5,7 15,0 5,2 3,6 3,4 2,7 6,1 5,6 1,7 0,2 2,5 1,2 7,3 8614 100 Bron: Overseas Development Institute, The European Community External Cooperation Programmes, 1999. 42 BIJLAGE 4A EG-hulp -toewijzing per sector 1986-1998 (betalingsverplichtingen) 2000 1800 1600 1400 € 1200 n e o j l i m 1000 800 600 400 200 0 Progra m m ahulp V oedselhulp hulp H u m anitaire via H ulp O's N G N atuurlijke 1986 (miljoen 1998 (miljoen € ) € ) persector Transversaal wijzen Niettoete diensten sectoren hulpbronnen E con. infrastructuur en productieve A ndere S ocialeinfrastructuur & B estuur & diensten burgerm aatschappij 43 BIJLAGE 4B EG-hulp-toewijzing per sector 1986 (betalingsverplichtingen) EGhulp-toewijzing per sector 1998 (betalingsverplichtingen) Programmahulp 6% Niet toe te wijzen per sector 32% Voedselhulp 27% Humanitaire hulp 3% Hulp via NGO's 2% Natuurlijke hulpbronnen 6% Andere productieve sectoren 8% Transversaal 3% Bestuur & burgermaatschappij 0,1% Sociale infrastructuur & diensten 3% Econ. infrastructuur en diensten 10% Niet toe te wijzen per sector 7% Transversaal 6% Bestuur & burgermaatschappij 6% Sociale infrastructuur & diensten 15% Programmahulp 11% Voedselhulp 8% Humanitaire hulp 11% Hulp via NGO's 2% Natuurlijke hulpbronnen 5% Econ. infrastructuur en diensten 22% Andere productieve sectoren 7% 44 BIJLAGE 5 PERSONEEL VAN EU-ORGANISATIES VOOR BILATERALE HULP, EUROPESE COMMISSIE EN WERELDBANK Aantal personeel Bilat. hulp (in miljoen euro) Personeelseenheid voor 10 miljoen euro 34 360 400 159 3073 3904 45 530 157 760 1077 2534 560 514 895 220 6429 4815 88 806 179 816 1670 8658 0,61 7,00 4,47 7,23 4,78 8,11 5,11 6,58 8,77 9,31 6,45 2,90 Land 1995 Oostenrijk België Denemarken Finland Frankrijk Duitsland Ierland Italië Portugal Spanje UK EG (1997) [*] [*] EC/ODI Bron: Comparative Overview of EU Aid Agencies, ODI/EC DPM - Nov. 1995 plus DAC-verslagen WERELDBANK - Gegevens 1995 4. 26 45 BIJLAGE 5A Personeel in EU-organisaties voor bilaterale hulp, Europese Commissie en Wereldbank $. j l i m 0 1 r e p l e e n o s r e p l a t n a a 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 O ostenrijk N ederland E C (1997) D ene m arken Frankrijk Ierland V K Italië B elgië Finland D uitsland P ortugal S panje 46 BIJLAGE 6 Acroniemen ACS ASEAN LMOE’s DAC EOF EIB Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan Associatie van Zuid-Oostaziatische landen Landen van Midden- en Oost-Europa Commissie voor Ontwikkelingsbijstand Europees Ontwikkelingsfonds Europese Investeringsbank EuroMed Euro-mediterraan partnerschap BNP/cap Bruto Nationaal Product per hoofd v/d bevolking G 7/8 HIPC’s IFI’s IAB IMF Groep van 7/8 Heavily Indebted Poor Countries (arme landen met een hoge schuldenlast) Internationale financiële instellingen Internationaal Arbeidsbureau Internationaal Monetair Fonds MOL’s Minst ontwikkelde landen LIC, LMIC, UMIC, HIC Land met lage inkomens, middellage inkomens, middelhoge inkomens, hoge inkomens Mercosur Mercado Común del Sur (Zuid-Amerikaanse regionale organisatie) MFN NGO NOS OESO REPA ZA Meest begunstigde landen Niet-gouvernementele organisatie Nieuwe Onafhankelijke Staten van de voormalige Sovjet-Unie Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Regionale Economische Partnerschapsovereenkomst Zuid-Afrika SAARC Zuid-Aziatische Associatie voor regionale samenwerking STABEX Speciaal Lomé-instrument ter STABilisatie van Export-inkomsten uit landbouwproducten Sysmin Speciale financieringsfaciliteit ten behoeve van de mijnbouwsector VN UNDP USD WTO Verenigde Naties Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties Amerikaanse dollar Wereldhandelsorganisatie 47 DAC-lijst van begunstigden van ontwikkelingshulp – Deel I: Ontwikkelingslanden en - gebieden BIJLAGE 7 (Officiële ontwikkelingshulp) Minst ontwikkelde landen Andere landen met lage inkomens (per hoofd van de bevolking BNP<765 dollar in 1995) Landen en gebieden met middellage inkomens (per hoofd van de bevolking BNP 766-3035 dollar in 1995) Landen en gebieden met middelhoge inkomens (per hoofd van de bevolking BNP 3036- 9385 dollar in 1995) Landen en gebieden met hoge inkomens (per hoofd van de bevolking BNP >9385 dollar in 1995) Afghanistan Angola Albanië Armenië Algerije Belize Palau-eilanden Brazilië Aruba Gebieden onder Palestijns bestuur Chili Frans Polynesië Bangladesh Azerbeidzjan Bolivia Panama Cookeilanden Gibraltar Benin Bosnië-Herzegovina Botswana Papoea-Nieuw- Guinea Kroatië Bhutan Kameroen Colombia Paraguay Gabon Burkina Faso China Costa Rica Peru Maleisië Burundi Congo, Rep. Cuba Filippijnen Mauritius Cambodja Ivoorkust Dominica Kaapverdië Georgië Dominicaanse Republiek St Vincent & Grenadines Mayotte Suriname Mexico Korea, Rep. Macau Nederlandse Antillen Nieuw- Caledonië Noordelijke Marianen Maagdeneilande n (UK) Ghana Oost-Timor Swaziland Nauru Centraal-Afrikaanse Republiek Tsjaad Comoren Congo, Dem. Rep. Djibouti Guyana Honduras India Kenia Equatoriaal- Guinea Kirgizië Eritrea Ethiopië Gambia Guinee Mongolië Nicaragua Nigeria Pakistan Guinee-Bissau Senegal Jamaica Haïti Sri Lanka Jordanië Ecuador Egypte Syrië Zuid-Afrika Thailand St Lucia El Salvador Tokelau Trinidad en Tobago Fiji Grenada Tonga Tunesië Uruguay Anguilla Guatemala Turkmenistan Antigua en Barbuda Indonesië Oezbekistan Argentinië Iran Irak Venezuela Bahrein Wallis en Futuna Joegoslavië, Federale Republiek Barbados Libië Malta 48 Tadzjikistan Kazachstan Vietnam Democratische Republiek Korea Zimbabwe Libanon Macedonië (Voormalige Joegoslavische Republiek) Marshalleilande n Micronesië, Federale Staten van Moldavië Marokko Namibië Niue Montserrat Oman Saudi-Arabië Seychellen Slovenië St Helena St Kitts en Nevis Turks- en Caicoseilanden Kiribati Laos Lesotho Liberia Madagaskar Malawi Maldiven Mali Mauritanië Mozambique Myanmar Nepal Niger Rwanda Samoa Sao Tomé en Principe Sierra Leone Salomonseilanden Somalië Soedan Tanzania Togo Tuvalu Oeganda Vanuatu Jemen Zambia Source: DAC, maart 2000. 49