title: Særberetning nr. 10/2000 om offentlige aftaler tildelt af Det Fælles Forskningscenter, med Kommissionens svar

eurovoc_concepts:
Community body
application of EU law
management
public contract

text: 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/1 I (Meddelelser) REVISIONSRETTEN S˘RBERETNING Nr. 10/2000 om offentlige aftaler tildelt af Det F(cid:230)lles Forskningscenter, med Kommissionens svar (Artikel 248 EF, stk. 4, andet afsnit) (2000/C 172/01) INDHOLD Punkt Side INDLEDNING. Revisionsm(cid:229)l og -omfang. Retsgrundlag og bevillinger. RESUM(cid:201) AF DE V˘SENTLIGSTE BEM˘RKNINGER. FFC(cid:146)S FORVALTNINGSSYSTEM. Us(cid:230)dvanlige rammer. FFC(cid:146)s s(cid:230)rlige funktionsm(cid:229)de. Decentraliseret forvaltning. Forvaltningsinstrumenter og -procedurer. Instrumenter. Procedurer. Svagheder ved ordningen. Fłlgerne af den s(cid:230)rlige ordning. Kvaliteten af informationssystemet. STYRING AF DE FORSKELLIGE ETAPER I KONTRAKTFORL(cid:216)BET. Det forberedende arbejde. Identifikation af behov. Udbudsbetingelsernes og de tekniske bilags kvalitet. Klassificering af kontrakter. Tildeling af kontrakter. Underh(cid:229)ndsaftaler. Opdeling af kontrakterne. Andre kontrakttildelingsmetoder. 1-7 1-5 6-7 8-18 19-51 20-24 21 22-24 25-35 25-33 34-35 36-51 36-42 43-51 52-89 53-64 53-57 58-60 61-64 65-83 65-75 76-80 81-83 3 3 4 5 6 6 6 6 6 6 7 7 7 8 9 9 9 9 9 10 10 11 12 C 172/2 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 Tilsynet med kontraktgennemfłrelsen. Kontraktforvaltning. Kontrol af de ydede tjenester. KONKLUSIONER/ANBEFALINGER. Punkt 84-89 84-85 86-89 90-96 BILAG. Kommissionens svar. Side 12 12 12 13 15 16 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/3 INDLEDNING Revisionsm(cid:229)l og -omfang 1. Denne beretning er en opfłlgning af Rettens tidligere beret- ninger om gennemfłrelsen af det fjerde rammeprogram for forsk- ning for 1994-1998. I mods(cid:230)tning til Rettens tidligere revision, der gik ud p(cid:229) at undersłge forvaltningen af de indirekte forsk- ningsprogrammer, var form(cid:229)let med den revision, der er omhand- let i denne beretning, at analysere forvaltningen af kontrakter, som Det F(cid:230)lles Forskningscenter (herefter »Centret« eller »FFC«) indg(cid:229)r, n(cid:229)r det skal tilvejebringe de nłdvendige ressourcer til gen- nemfłrelse af sine aktiviteter (1). 2. FFC, der fik status som generaldirektorat ved en kommissi- onsbeslutning af 10. april 1996, best(cid:229)r af flere videnskabelige institutter og horisontale direktorater, der er ansvarlige for plan- l(cid:230)gningen af opgaverne og forvaltningen af de logistiske midler. Det s(cid:230)rlige ved dette generaldirektorat, der er F(cid:230)llesskabets vig- tigste redskab til gennemfłrelse af direkte forskningsopgaver, er i henhold til beslutningen af 10. april 1996, at det har en bestyrelse best(cid:229)ende af repr(cid:230)sentanter for medlemsstaterne, og at general- direktłren skal forel(cid:230)gge de vigtigste forvaltningsbeslutninger for denne bestyrelse. 3. Reglerne for tildeling af offentlige aftaler har to grundl(cid:230)g- gende form(cid:229)l: a) at głre det muligt for offentlige organer efter behov at indg(cid:229) aftaler om arbejder, indkłb og tjenesteydelser med det gun- stigste forhold mellem kvalitet og pris, og b) at sikre lige adgang til offentlige aftaler for alle virksomheder, der har de nłdvendige kvalifikationer, og som kan give de nłdvendige garantier. 4. Disse to form(cid:229)l var udgangspunktet for Rettens undersłgelse af aspekterne lovlighed og formel rigtighed, samt forsvarlig łko- nomisk forvaltning i forbindelse med alle de FFC-aktiviteter, hvor tredjemand havde f(cid:229)et tildelt en kontrakt. Revisionen omfattede ikke tjenesteydelseskontrakter, som Centret havde indg(cid:229)et om ydelser, som skulle udfłres af dets forskellige institutter til fordel for tredjemand. S(cid:229)danne kontrakter forvaltes nemlig efter andre kriterier. 5. Rettens revision vedrłrte FFC(cid:146)s forvaltningssystem og styrin- gen af kontrakterne p(cid:229) alle niveauer. Forvaltningsinstrumenterne og -procedurerne samt en stikprłve p(cid:229) 90 kontrakter (jf. tabel 1) til et samlet belłb af 81,5 mio. EUR blev undersłgt. Stikprłven bestod af 43 kontrakter til i alt 79 mio. EUR, der var blevet fore- lagt for Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakter, og 47 kontrakter til i alt 2,5 mio. ECU, der ikke var blevet forelagt for dette udvalg. Stikprłven, der blev undersłgt i forbindelse med revisionen Tabel 1 Kontrakter i stikprłven Ispra Sevilla Geel Karlsruhe Petten I alt 23 11 34 2 5 7 6 9 15 5 9 14 7 13 20 (EUR) 43 47 90 Antal kontrakter - med hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg Antal kontrakter - uden hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg I alt Analyse af kontrakterne - med hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg Godkendt belłb i alt Samlede forpligtelser Samlede betalinger Kontrakter indg(cid:229)et ved under- h(cid:229)ndsaftale Kontrakter indg(cid:229)et ved formelt udbud Analyse af kontrakterne - uden hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg Forpligtelser i alt Kontrakter indg(cid:229)et ved under- h(cid:229)ndsaftale Kontrakter indg(cid:229)et ved uformelt udbud Kontrakter indg(cid:229)et ved formelt udbud Samlet v(cid:230)rdi af kontrakterne i stikprłven (a + b) Kilde: Revisionsretten. 37 069 199 8 528 424 7 331 267 9 340 324 4 287 058 2 608 937 10 819 651 4 353 362 3 031 784 9 758 881 5 548 489 3 961 827 12 006 320 5 051 114 4 029 313 78 994 375(a) 27 768 447 20 963 128 10 13 0 2 1 5 0 5 0 7 11 32 539 075 207 844 247 311 994 013 570 056 2 558 299(b) 10 1 4 1 0 6 3 7 2 9 1 3 36 2 9 81 552 674 C 172/4 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 Retsgrundlag og bevillinger 6. Det undersłgte omr(cid:229)des retsgrundlag er tekster af forskellig art og med forskellig r(cid:230)kkevidde: a) R(cid:229)dets beslutning 94/918/EF og 94/919/Euratom af 15. decem- ber 1994 (2) om s(cid:230)rprogrammer for forskning, hvori fasts(cid:230)t- tes m(cid:229)lene for FFC med henblik p(cid:229) gennemfłrelse af det fjerde rammeprogram b) de generelle bestemmelser i finansforordningen om gennem- fłrelsen af Det Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabs budget og de s(cid:230)rlige bestemmelser i afsnit VII i samme forordning om bevillinger til forskning c) EF-direktiverne om indg(cid:229)else af offentlige tjenesteydelsesafta- ler (92/50/E(cid:216)F af 18. juni 1992), aftaler om offentlige indkłb og offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter (93/36/E(cid:216)F og 93/37/E(cid:216)F af 14. juni 1993), (cid:230)ndret ved direktiv 97/52/EF af 13. oktober 1997 (3), som g(cid:230)lder for Kommissionen s(cid:229)vel som for samtlige ordregivere i medlemsstaterne. 7. I perioden d(cid:230)kket af de s(cid:230)rlige forskningsprogrammer (1995- 1998) har FFC haft et samlet budget p(cid:229) 1 413 mio. EUR. Heraf er 494 mio. EUR (genanvendte bevillinger ikke medregnet) brugt til finansiering af disse aftaler. I tabel 2 og 3 vises henholdsvis forde- lingen af budgetbevillingerne pr. regnskabs(cid:229)r og de kontrakter, der er blevet forelagt for Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakter. Tabel 2 Fordelingen af budgetbevillingerne 1995 1996 1997 1998 I alt 1995-1998 Disponible bevillinger Udnyttede bevil- linger Disponible bevillinger Udnyttede bevil- linger Disponible bevillinger Udnyttede bevil- linger Disponible bevillinger Udnyttede bevil- linger Disponible bevillinger Udnyttede bevil- linger (1 000 EUR) 156 312 51 850 322 3 386 3 575 18 471 4 536 645 1 270 2 566 4 850 8 020 1 570 2 052 0 262 0 0 33 836 n. e. 9 334 212 n. e. n. e. 1 119 n. e. 304 188 154 512 51 551 322 3 385 3 575 18 466 4 534 645 1 237 52 14 8 018 1 570 0 0 261 0 0 5 986 n. e. 3 265 11 303 257 707 170 455 57 394 400 1 397 2 928 17 771 4 095 360 2 130 8 907 8 970 6 594 1 840 3 998 0 0 0 0 40 967 n. e. n. e. 4 848 1 218 1 660 0 1 139 337 071 158 495 57 384 400 1 393 2 928 17 731 4 095 350 2 129 1 607 3 788 6 582 1 840 339 0 0 0 0 8 995 n. e. n. e. 4 768 0 0 0 115 272 939 171 692 62 430 400 2 079 2 974 20 353 4 640 437 3 537 18 615 19 017 5 645 1 445 4 747 115 0 160 0 29 939 9 508 n. e. 239 3 395 3 325 960 1 029 366 681 170 811 58 219 390 2 076 2 876 20 252 4 638 436 3 435 2 508 4 419 5 628 1 442 824 115 0 160 0 11 194 2 382 n. e. 66 150 344 960 742 294 067 183 727 64 856 507 2 097 2 982 23 094 4 966 516 3 677 29 693 25 110 7 903 1 605 3 705 0 0 0 0 28 587 11 631 n. e. 177 4 949 4 877 0 310 404 969 183 483 64 827 507 2 097 2 982 23 093 4 966 516 3 677 3 061 7 794 7 811 1 590 417 0 0 0 0 4 523 1 284 n. e. 73 382 4 795 0 304 318 182 682 186 236 530 1 629 8 959 12 459 79 688 18 237 1 958 10 614 59 781 57 947 28 161 6 460 14 502 115 262 160 0 133 329 21 139 9 334 5 476 9 562 9 863 2 079 2 477 1 412 907 667 300 231 982 1 619 8 952 12 360 79 542 18 232 1 947 10 478 7 227 16 016 28 039 6 442 1 581 115 261 160 0 30 698 3 666 3 265 4 917 531 5 139 1 263 1 161 1 142 893 96 026 51 644 109 222 57 060 132 559 65 037 156 386 69 872 494 191 243 611 B6-1 1 1 0 (a) B6-1 2 1 0 (a) B6-2 1 1 3 B6-2 1 2 1 B6-2 1 2 2 B6-2 1 3 1 B6-2 1 4 3 B6-2 1 5 1 B6-2 1 7 1 B6-2 9 1 0 B6-2 9 2 0 B6-3 1 1 1 B6-3 1 2 1 B6-3 9 1 0 B6-4 1 1 0 B6-4 1 2 0 B6-4 1 3 0 B6-4 2 1 0 B6-4 3 1 0 B6-4 3 2 0 B6-4 4 1 0 B6-4 4 2 0 B6-4 4 2 1 B6-4 5 1 0 B6-5 3 1 1 B6-5 4 1 0 I alt Disponibelt belłb til kontrakter (I alt - a) »a« = personaleudgifter. Kilde: Kommissionen. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/5 Kontrakter forelagt for Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakter, efter beslutningsprocedure Tabel 3 1995 1996 1997 1998 (1) Antal aftaler % Samlet belłb (EUR) % Antal aftaler % Samlet belłb (EUR) % Antal aftaler % Samlet belłb (EUR) % Antal aftaler % Samlet belłb (EUR) % I alt Underh(cid:229)ndsaftaler Udbud 64 26 38 50 230 631 40,6 10 210 648 20,3 59,4 40 019 983 79,7 70 23 47 131 975 015 32,9 58 416 096 (2) 44,3 67,1 73 558 919 55,7 56 14 42 62 526 981 25,0 3 816 934 6,1 75,0 58 710 047 93,9 30 15 15 65 226 022 50 49 990 053 76,64 50 15 235 969 23,36 (1) Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakters sekretariat har fłrst meddelt tallene for regnskabs(cid:229)ret 1998 efter Rettens vedtagelse af denne s(cid:230)rberetning. (2) 41 000 000: Endelig oplagring af hłjradioaktivt affald fra 30 (cid:229)rs drift af hłjfluksreaktoren i Petten (NL) i det eneste nederlandske oplagringscenter, som de nederlandske myndigheder har godkendt til denne form for affald. 3 400 000: Levering af radioaktivt br(cid:230)ndstof til hłjfluksreaktoren i Petten. Kilde: FFC. RESUM(cid:201) AF DE V˘SENTLIGSTE BEM˘RKNINGER 8. FFC(cid:146)s forvaltningssystem kan ikke producere data, der i en anvendelig form kan give et fuldst(cid:230)ndigt og pr(cid:230)cist overblik over de tildelte kontrakter. Dette skyldes kombinationen af to forhold. Edb-systemerne er utilstr(cid:230)kkelige, for de kan ikke koble en bestemt kontrakt sammen med det projekt, den vedrłrer, og de kan heller ikke producere samlede oversigter til direktionen. Endvidere er de underliggende data til transaktionerne g(cid:229)et tabt ved overfłrslen af transaktionerne fra regnskabssystemet Sibeca (4) til Sincom II (5) (jf. punkt 19, 25-31, 43-51). 9. Det głr det vanskeligt at sikre en forsvarlig łkonomisk for- valtning af aftalerne, at FFC har et system, som afviger fra de almindelige EU-retsregler. FFC har bl. a. et s(cid:230)rligt r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, og der anvendes et dokument kaldet »administrativ ordning«, der fungerer s(cid:229)dan, at Kommissionen m(cid:229) indg(cid:229) aftaler med sig selv (jf. punkt 20-24, 36-41). 10. Styringen af kontraktprocedurerne p(cid:229) alle niveauer fra beskri- velse af behov til den anvisningsberettigedes tilsyn med de ydede tjenester er generelt utilstr(cid:230)kkelig. Forvaltningen er ikke baseret p(cid:229) egentlige undersłgelser og behovsanalyser. Retten har konsta- teret mangler ved anvendelsen af konkurrencereglerne og svag- heder ved kontrollen af de ydede tjenester (jf. punkt 52-64). 13. FFC har forvaltet de opdelte bevillinger som ikke-opdelte bevillinger og har ikke taget hensyn til de s(cid:230)rlige regler, der g(cid:230)lder for de to bevillingstyper. Centret har hyppigt kombineret denne praksis med opdeling af kontrakterne p(cid:229) forskellige m(cid:229)der (jf. punkt 76-80). 14. Det fremg(cid:229)r ikke altid af sagsakterne, at klassificeringen af kontrakterne og beregningen af kontraktoverslagene var baseret p(cid:229) objektive kriterier. Det głr sagerne uigennemskuelige og rejser i nogle tilf(cid:230)lde tvivl med hensyn til, om det var korrekt ikke at hłre FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter (jf. punkt 61-62). 15. Centret har regelstridigt ansat personale p(cid:229) kontrakter, som i virkeligheden var tjenesteydelseskontrakter (jf. punkt 63-64). I to tilf(cid:230)lde konstaterede Retten, at en kontrakt i sin helhed 16. var givet i underentreprise. Fra et juridisk synspunkt kan det kri- tiseres. I direktiverne om offentlige kontrakter gives der kun mulighed for at anvende underleverandłrer, hvis det drejer sig om dele af en kontrakt. Fuldst(cid:230)ndig underleverance kan ikke accep- teres, for det er ikke i overensstemmelse med den juridiske filo- sofi, der ligger til grund for hele proceduren med indg(cid:229)else af offentlige aftaler. Set ud fra aspektet forsvarlig łkonomisk forvalt- ning bliver ordremodtageren derved et fordyrende mellemled (jf. punkt 81-82). 11. Ovenn(cid:230)vnte mangler bliver alvorligere af, at der ikke findes skriftlige regler for sammens(cid:230)tningen af de udvalg, der er ansvar- lige for udformningen af kontrakterne, og for udvalgenes arbejde. Hele den forberedende fase af kontrakterne er s(cid:229)ledes ikke til- str(cid:230)kkelig gennemskuelig (jf. punkt 34, 35 og 54). 17. De mangler, der er konstateret ved kontrollen af, om arbejdet faktisk er pr(cid:230)steret, og af kvaliteten af det pr(cid:230)sterede arbejde, rej- ser spłrgsm(cid:229)let om, hvorvidt den anvisningsberettigede błr dra- ges til ansvar (jf. punkt 86-89). 12. FFC har ogs(cid:229) indg(cid:229)et kontrakter ved underh(cid:229)ndsaftale, der ikke opfyldte de i henhold til Domstolens praksis fastsatte betin- gelser for indg(cid:229)else af underh(cid:229)ndsaftale. Det fremg(cid:229)r ogs(cid:229) af Ret- tens undersłgelse, at en r(cid:230)kke tjenesteydende virksomheder mulig- vis har indg(cid:229)et svigagtige aftaler (jf. punkt 65-75). 18. Retten konstaterer dog med tilfredshed, at Kommissionen hurtigt har sat en omfattende reformproces i gang for at afhj(cid:230)lpe de svagheder, der blev konstateret ved revisionen. Ifłlge Kommis- sionens svar p(cid:229) bem(cid:230)rkningerne i denne beretning er form(cid:229)let med reformen at give FFC de redskaber, der er nłdvendige for en effektiv forvaltning og en bedre styring af kontrakterne. C 172/6 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 FFC(cid:146)S FORVALTNINGSSYSTEM 19. Forvaltningssystemet har us(cid:230)dvanlige og stramme rammer med (cid:229)rlige arbejdsprogrammer, regnskabssystemer og en r(cid:230)kke faste procedurer. De svagheder, der har gjort det lettere at indfłre kritisable procedurer, fremg(cid:229)r af analysen af dette system og undersłgelsen af stikprłven. Us(cid:230)dvanlige rammer 20. Rammerne for Centrets aktiviteter er us(cid:230)dvanlige af to grund- l(cid:230)ggende (cid:229)rsager, som i forskellig grad indvirker p(cid:229) kontraktfor- valtningen. For det fłrste g(cid:230)lder der mange forskellige regler (6) for FFC, som afviger fra de almindelige EU-retsregler, og for det andet har Centret en decentraliseret struktur. rerne. Direktłrerne skal overv(cid:229)ge kvaliteten af de videnskabelige projekter, de er ansvarlige for, og samtidig er de anvisningsberet- tigede. Denne kombination af funktioner og de mange rejser, som de er nłdt til at foretage, fordi de er placeret langt fra Bruxelles, har f(cid:229)et dem til i vidt omfang at uddelegere befłjelserne som anvisningsberettigede (7). 23. Alene de logistiske aktioner, som direktoratet for ressourcer forvaltede, havde antaget et s(cid:229)dant omfang, at dette direktorat havde haft sv(cid:230)rt ved at forvalte dem alene. FFC vedtog derfor i lłbet af sommeren 1998 at dele direktoratets befłjelser mellem to nye direktorater, hvor det ene fik ansvaret for forvaltningen af infrastrukturer og det andet for administrationen. 24. I praksis har den decentraliserede forvaltning medfłrt, at ca. 60 administratorer og 80 anvisningsberettigede ved delegation har skullet administrere ca. 50 000 transaktioner om (cid:229)ret. FFC(cid:146)s s(cid:230)rlige funktionsm(cid:229)de Forvaltningsinstrumenter og -procedurer 21. FFC(cid:146)s funktionsm(cid:229)de er p(cid:229) flere m(cid:229)der forskellig fra andre organers: Instrumenter a) P(cid:229) det budgetm(cid:230)ssige plan, fordi alle bevillinger (herunder personale- og driftsudgifter) er aktionsbevillinger opfłrt i del B p(cid:229) budgettet, hvilket ikke er tilf(cid:230)ldet i de łvrige tjenester i Kommissionen. b) P(cid:229) det juridiske plan, fordi der kan tildeles bevillinger til FFC fra budgetposter til forskellige f(cid:230)llesskabspolitikker, f. eks. Phare, Tacis eller Meda i forbindelse med en udbudsprocedure, hvor FFC konkurrerer med tredjemand, men p(cid:229) andre betin- gelser. FFC fremsender kun et overslag, mens tredjemand skal overholde alle reglerne i direktiverne om offentlige aftaler. Hvis det forvaltende generaldirektorat mener, at FFC(cid:146)s overslag er mere fordelagtigt end buddene fra de eksterne virksomhe- der, meddeles det de eksterne virksomheder, at deres bud ikke er blevet valgt. Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kon- trakter sammenligner ikke forinden de afgivne bud. I et s(cid:229)dant tilf(cid:230)lde er Kommissionen i den situation, at den skal indg(cid:229) kontrakt med sig selv. Da det juridisk set er umuligt, indg(cid:229)r Kommissionen for at komme uden om dette problem en aftale om en s(cid:229)kaldt »administrativ ordning«. c) P(cid:229) det administrative plan, da FFC har en bestyrelse og siden 1971 sit eget r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter. Decentraliseret forvaltning 22. FFC(cid:146)s otte institutter, der har videnskabelig kompetence p(cid:229) hver deres forskningsomr(cid:229)de, ligger fem forskellige steder (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten og Sevilla), og de horisontale forvaltnings- direktorater ligger i Bruxelles og Ispra. Det har derfor i vidt omfang v(cid:230)ret nłdvendigt at uddelegere beslutningsbefłjelser til direktł- De (cid:229)rlige arbejdsprogrammer 25. Hvert (cid:229)r udarbejder FFC(cid:146)s programdirektorat i Bruxelles, der hłrer under generaldirektłren, sammen med de forskellige forsk- ningsinstitutter det (cid:229)rlige arbejdsprogram. P(cid:229) grundlag af dette centrale dokument słger FFC at oms(cid:230)tte de m(cid:229)l, der er sat for det i EU-lovgivningen, indbyrdes sammenh(cid:230)ngende projekter. Arbejdsprogrammet godkendes af Centrets bestyrelse, inden det iv(cid:230)rks(cid:230)ttes, og det er opdelt i forskningsaktiviteter og stłtteakti- viteter. I arbejdsprogrammet beskrives de udvalgte projekter i oversigtsform med angivelse af hvert enkelt projekts vigtigste karakteristika, m(cid:229)l og de menneskelige ressourcer og budgetmid- ler, der er afsat dertil. i Regnskabssystemerne 26. Budgetregnskab, m(cid:230)ngde- og v(cid:230)rdifortegnelse og analytisk regnskab er edb-styret og blev fulgt ved hj(cid:230)lp af forskellige for- mer for software, der anvendtes efter hinanden og undertiden samtidig i den periode, revisionen vedrłrte. Bu dgetregnsk abet 27. Frem til november 1997 blev udnyttelsen af bevillingerne til Centret fulgt ved hj(cid:230)lp af Sibeca-programmet. Ulempen ved dette system var, at ingen andre tjenester end FFC kunne bruge det direkte. Til geng(cid:230)ld havde det den fordel, at ud over at fłlge bud- getgennemfłrelsen kunne man se udgifternes fordeling p(cid:229) de for- skellige kontrakter, hvis kontrakterne havde v(cid:230)ret forelagt FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter til udtalelse og ved den lejlighed var blevet forsynet med et identifikationsnummer. Programmet blev erstattet af Sincom II ved udgangen af 1997. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/7 28. Sincom II er opbygget af tre moduler. Med de to moduler kan man fłlge administratorernes og de anvisningsberettigedes transaktioner og finansinspektłrens og regnskabsfłrerens p(cid:229)teg- ninger, og ved hj(cid:230)lp af det tredje modul, som endnu ikke var installeret p(cid:229) tidspunktet for Rettens revision i juni 1998, skal der kunne udarbejdes statistikker og rapporter. tage indkłb ved at udstede en almindelig ordreseddel, og ved undertegnelsen af en s(cid:229)dan aftale skal der ikke bindes bevillinger p(cid:229) forh(cid:229)nd, for der indg(cid:229)s forpligtelser, efterh(cid:229)nden som der udstedes ordresedler. A n alyti sk r egn sk ab 29. Centret finansieres over budgettets aktionsbevillinger, men ogs(cid:229) eksternt i form af betalinger for ydelser udfłrt for tredje- mand. Det har et analytisk regnskabssystem, som viser de forskel- lige institutters enheders driftsomkostninger med de indirekte omkostninger fordelt p(cid:229) institutterne, hvortil s(cid:229) l(cid:230)gges de direkte udgifter. Via dette system kan Centret bl. a. fłlge udnyttelsen af bevillingerne pr. aktivitetsart. Systemet viser ogs(cid:229) anvendelsen af genanvendte bevillinger. 30. Der er etableret forbindelse mellem det analytiske regnskab og budgetregnskabet via en »korrespondancetabel«. Man kan s(cid:229)le- des fłlge gennemfłrelsen af det fjerde rammeprogram og i over- sigtstabeller sammenholde budgetoverslaget med budgetgennem- fłrelsen. Korrespondancetabellen har ydermere den fordel, at den głr det muligt for Centrets direktion at foretage regelm(cid:230)ssig kon- trol. Til geng(cid:230)ld kan man ikke umiddelbart se, hvilken kontrakt en bestemt udgift vedrłrer, og man kan heller ikke se sammen- h(cid:230)ngen mellem denne kontrakt og det projekt, som kontrakten vedrłrer. M(cid:230)ngde- og v(cid:230)rdifor tegnelse 31. De forskellige institutter anvender forskelligt software til udarbejdelse af m(cid:230)ngde- og v(cid:230)rdifortegnelsen og til den admini- strative forvaltning af indkłb. Med det software, der anvendes i Ispra, Sevilla og Petten, kan der fłres tilsyn med de registrerede lłsłregenstande. I Karlsruhe anvendes et (cid:230)ldre software, der regi- strerer oplysningerne, men det kan ikke sortere lłsłregenstan- dene efter deres art. Kontraktdatabase 32. »Kontraktenheden« under den tidligere »ressourceforvalt- ningsenhed« har efterh(cid:229)nden f(cid:229)et opbygget en database over de kontrakter, som Centret har tildelt. I forbindelse med revisionen i juni 1998 af kontrakter til en bestemt ordremodtager konstatere- des en v(cid:230)sentlig difference mellem belłbene opfłrt i regnskabet og belłbene i databasen. Det us(cid:230)dvanlige forhold er efterfłlgende blevet korrigeret. Procedurer 34. Centrets forvaltningsprocedurer er fastlagt i et internt doku- ment, der for det fłrste omfatter de bestemmelser i finansforord- ningen og gennemfłrelsesbestemmelserne, der g(cid:230)lder for alle Kommissionens tjenestegrene, og for det andet de s(cid:230)rlige regler for FFC. I lighed med de łvrige tjenestegrene i Kommissionen fłl- ger Centret Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakters vademecum for offentlige aftaler. 35. Der findes imidlertid ikke formaliserede procedurer for gen- nemfłrelsen af de forskellige kontraktfaser og for tilsynet med kontraktgennemfłrelsen. Centret har ganske vist oprettet forskel- lige interne udvalg, f. eks. et, der forbereder aftaler om indkłb af store m(cid:230)ngder udstyr, men disse udvalgs eksistens er ikke n(cid:230)vnt i noget dokument, og der findes ingen regler om deres sammen- s(cid:230)tning, befłjelser og arbejde. Svagheder ved ordningen Fłlgerne af den s(cid:230)rlige ordning FFC(cid:146)s s(cid:230)rlige r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter 36. Til forskel fra de łvrige generaldirektorater i Kommissionen, der har videnskabelige arbejdsomr(cid:229)der (generaldirektoraterne for forskning, informationssamfundet og energi), blev FFC(cid:146)s sager om offentlige kontrakter i perioden 1971 til juli 1998 ikke forelagt Kommissionens r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, men et s(cid:230)rligt r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter. Begrundel- sen var, at Centrets aktioner er af videnskabelig art. 37. Allerede under den fłrste revision konstaterede Retten, at det ikke var berettiget eller łnskeligt, at Centret havde et s(cid:229)dant r(cid:229)d- givende udvalg for indkłb og kontrakter. Det er nemlig ikke et r(cid:229)dgivende udvalgs opgave at udtale sig om en sags videnskabe- lige indhold. Det skal derimod słrge for, at reglerne for udbud overholdes, og det skal garantere lige behandling af tilbudsgiverne og sikre sig, at udbudsbetingelserne er af tilstr(cid:230)kkelig god kvalitet, og navnlig at der er defineret objektive kriterier, der głr det muligt at sammenholde buddene. Endvidere var s(cid:229) mange ansatte i FFC medlemmer af det r(cid:229)dgivende udvalg, at det kun har kunnet młdes fire eller fem gange om (cid:229)ret i mods(cid:230)tning til Kommissio- nens r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, der holder młde hver tredje uge. Som udvalget er sammensat, kan det ikke betrag- tes som fuldst(cid:230)ndig uafh(cid:230)ngigt og neutralt. Rammeaftaler Styring af et decentraliseret system 33. Der anvendes rammeaftaler i forbindelse med indkłb, og navnlig indkłb af edb-udstyr. De indg(cid:229)s normalt for to eller tre (cid:229)r og giver Centrets indkłbstjenester et stort spillerum. N(cid:229)r der er indg(cid:229)et en rammeaftale, kan tjenesterne nemlig efter behov fore- 38. En naturlig fłlge af, at der ikke findes skriftlige procedurer, har v(cid:230)ret, at der er anvendt vidt forskellige forvaltningsmetoder, og det har derfor ikke v(cid:230)ret muligt at se, om s(cid:229)danne udvalg, som er omtalt i punkt 35 ovenfor, altid inddrages i sagerne. C 172/8 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 39. Den geografiske spredning af forskningsanl(cid:230)ggene og den decentrale forvaltning af Centret medfłrer, at direktłrerne ofte er p(cid:229) rejse, og det er derfor begr(cid:230)nset, hvor meget tid de kan bruge p(cid:229) tilsyn med og kontrol af de underordnedes forvaltning. Kom- bineret med, at FFC ikke har egnede regnskabssystemer, har denne situation medfłrt svagheder ved ledelsens kontrol. Rettens stik- prłverevision bekr(cid:230)ftede disse svagheder ved forvaltningen af kontrakter p(cid:229) alle niveauer. Tjenester ydet for andre generaldirektoraters regning 40. FFC kan konkurrere med tredjemand om kontrakter vedrł- rende iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af f(cid:230)llesskabspolitikker forvaltet af andre generaldirektorater. Det har bragt Kommissionen i en vanskelig situation. Da den juridisk set ikke kan afgive bud p(cid:229) kontrakter, den selv har givet i udbud, og den endnu mindre kan indg(cid:229) kon- trakt med sig selv, har den v(cid:230)ret nłdt til at indfłre en parallel procedure. I henhold til denne procedure udarbejder FFC et over- slag. N(cid:229)r dette overslag er mere fordelagtigt end tredjemands bud, udf(cid:230)rdiger det berłrte GD og FFC et dokument kaldet »admini- strativ ordning« for den p(cid:229)g(cid:230)ldende aktion, og det r(cid:229)dgivende udvalg hłres ikke. Er tredjemands bud mere fordelagtigt end over- slaget, hłres Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Kontrakter kun vedrłrende de bud, der er indgivet af tredjemand. 41. To kontrakter i stikprłven vedrłrte arbejde udfłrt af FFC inden for rammerne af to administrative ordninger. Det fremgik af undersłgelsen, at Centret havde anvendt denne fremgangsm(cid:229)de for at give i det ene tilf(cid:230)lde en mindre, i det andet en stłrre del af kontrakten i underentreprise. 42. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r aspektet forsvarlig łkonomisk forvaltning kan det kritiseres, at et offentligt organ, der har de videnskabelige, tekniske og administrative midler til at kunne d(cid:230)kke sine egne behov, p(cid:229)tvinger sig selv bestemte frister og s(cid:229)danne yderligere omkostninger, som en udbudsprocedure og udarbejdelse af udbudsmateriale medfłrer for FFC. Kvaliteten af informationssystemet Produktion af data I mods(cid:230)tning til det tidligere regnskabssystem Sibeca er Sin- 44. com II et almindeligt budgetgennemfłrelsessoftware, der ikke giver mulighed for at identificere kontrakterne gennem de tilsva- rende forpligtelser. 45. Da revisionen fandt sted i juni 1998, var den oprindeligt planlagte datafil vedrłrende tredjemand endnu ikke funktions- dygtig. Med en s(cid:229)dan fil kunne direktionen ellers foretage kryds- kontrol via kontraktdatabasen. 46. Kun en del af dataene i Sibeca er overfłrt til Sincom II. De underliggende transaktioner vedrłrende afregnede forpligtelser var ikke registreret i det nye system. I praksis var oplysningerne forsvundet, og det var derfor umuligt at opstille en fuldst(cid:230)ndig og p(cid:229)lidelig oversigt over alle tildelte kontrakter. FFC forsłgte at starte Sibeca op igen for at f(cid:229) disse oplysninger, men trods en stor ind- sats var resultatet ikke tilfredsstillende. 47. Centret har derfor ikke et overblik over de kontrakter, det har tildelt, og heller ikke samlede oversigter over gennemfłrelsen af kontrakterne, hvorved det kan koble en bestemt kontrakt sam- men med det projekt, den vedrłrer. Et s(cid:229)dant redskab ville v(cid:230)re nyttigt, is(cid:230)r fordi der i perioden 1995-1998 blev p(cid:229)begyndt et stort antal projekter (700). 48. Under revisionen blev der fundet svagheder ved visse soft- wareprogrammer, der anvendes til m(cid:230)ngde- og v(cid:230)rdifortegnel- sen, f. eks. i Karlsruhe. Endvidere konstateredes det i Ispra, at soft- wareprogrammerne ikke var tilstr(cid:230)kkeligt effektive, fordi der i (cid:229)revis ikke var gjort fysisk status, og fordi der blev anvendt en administrativ procedure, hvor kasserede genstande, der var slettet af fortegnelsen, ikke blev fjernet fysisk. 49. Under revisionen anbefalede Retten, at der blev foretaget fysisk statusopgłrelse, og det har de kompetente tjenester i FFC gjort i februar 1999. Ved en efterfłlgende revision konstaterede Retten, at det fremgik af denne opgłrelse, at der var registreret ca. 20 000 genstande, og at der var en difference p(cid:229) 14 % mellem resultatet af den fysiske statusopgłrelse og regnskabsregistrerin- gerne. 43. Det (cid:229)rlige arbejdsprogram omfatter et budgetoverslag pr. projekt, og ved hj(cid:230)lp af regnskabssystemerne kan man fłlge udnyttelsen af bevillingerne og omkostningerne ved Centrets akti- viteter. Der fłres imidlertid ikke et projekthj(cid:230)lperegnskab, s(cid:229) selv om man kobler disse forskellige elementer sammen, kan man ikke se sammenh(cid:230)ngen mellem en kontrakt og et bestemt projekt og derefter med arbejdsprogrammet, og man kan heller ikke f(cid:229) fuld- st(cid:230)ndige og p(cid:229)lidelige oplysninger om de indg(cid:229)ede kontrakter. Systemet kan heller ikke udarbejde samlede kontraktoversigter til Centrets direktion. Kontraktdatabasen 50. Kontraktenhedens database er ikke brugervenlig, og tjene- sterne har derfor ofte ikke brugt den, selv om den efterh(cid:229)nden er blevet p(cid:229)lidelig. De har i stedet foretrukket parallel styring ved hj(cid:230)lp af regneark. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/9 Tilsyn med ordresedler i forbindelse med rammekontrakter 51. N(cid:229)r der anvendes rammekontrakter, vil de forskellige tjene- ster i FFC nłdvendigvis udstede mange ordresedler, men FFC har ikke et edb-system, hvormed der kan fłres samlet, centraliseret tilsyn med disse ordresedler. 57. Som et sidste eksempel skal n(cid:230)vnes, at laboratorieudstyr, der ifłlge planen fłrst skulle installeres i 2000, blev bestilt i 1997 og leveret i 1998, udelukkende fordi man łnskede at udnytte regn- skabs(cid:229)rets bevillinger. Denne fremgangsm(cid:229)de har skjult de fakti- ske udgifter til laboratoriet for budgetmyndigheden og desuden medfłrt en udgift, der endnu ikke var nłdvendig. STYRING AF DE FORSKELLIGE ETAPER I KONTRAKTFORL(cid:216)BET 52. Kontraktproceduren kan inddeles i tre hovedetaper: forbere- delse af aktionen, kontrakttildeling og tilsyn med gennemfłrelsen. Rettens v(cid:230)sentligste bem(cid:230)rkninger fłlger dette młnster. S(cid:230)rligt alvorlige tilf(cid:230)lde, hvor der forekommer us(cid:230)dvanlige forhold p(cid:229) de forskellige gennemfłrelsesstader eller tvivlsomme fremgangsm(cid:229)- der, beskrives n(cid:230)rmere. Det forberedende arbejde Identifikation af behov 53. Ved undersłgelsen af sagsakterne fandt Retten, med en v(cid:230)sentlig undtagelse - edb-udstyr, der planl(cid:230)gges systematisk - ikke bevis for, at forvaltningen var baseret p(cid:229) egentlige undersł- gelser og behovsanalyser. Det fremgik endvidere af revisionen, at planen for vurdering af behovene for edb-udstyr var ufuldst(cid:230)ndig, eftersom den kun omfattede behovene i FFC(cid:146)s administration, og ikke i de łvrige tjenester. 54. De forberedende udvalgs arbejdsbetingelser er i łvrigt uigen- nemskuelige, for der er ikke fastlagt regler for deres arbejde, og der findes ingen skriftlige dagsordener eller referater af deres młder. Det er derfor vanskeligt at udtale sig om kvaliteten af behovsun- dersłgelsesprocessen. 55. Det fremgik endvidere af revisionen, at to af aftalerne i stik- prłven af videnskabelige ydelser ikke stammede fra FFC, men fra tilslagsmodtagerne. I sagsakterne l(cid:229) de forslag, tilslagsmodtagerne havde indgivet, men der var ingen dokumentation for, at Centret skulle have et reelt behov. Den fłrste af disse aftaler, som var ble- vet forelagt for FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, resulterede i, at der blev undertegnet to kontrakter til i alt 871 638 EUR. Den anden aftale, vedrłrende 89 000 EUR, resulterede i, at der efter modtagelsen af buddet blev skrevet nogle f(cid:229) linjer, der gjorde det ud for udbudsbetingelser. I dette tilf(cid:230)lde blev kontrak- ten tildelt ved underh(cid:229)ndsaftale, og kontrakten blev tilmed under- tegnet allerede en uge efter indsendelsen af buddet. Udbudsbetingelsernes og de tekniske bilags kvalitet 58. Retten har sammenholdt udbudsbetingelserne for s(cid:229)danne kontrakter, som skal forel(cid:230)gges for FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, og udbudsbetingelserne for s(cid:229)danne kon- trakter, som ikke skal forel(cid:230)gges for udvalget. De fłrstn(cid:230)vnte er helt uden sammenligning af den bedste kvalitet. 59. Kvaliteten af de udbudsbetingelser, der var blevet forelagt dette udvalg til udtalelse, var generelt acceptabel. Ved revisionen p(cid:229)vistes dog nogle svagheder - nogle udbudsbetingelser var f. eks. ufuldst(cid:230)ndige, og i et tilf(cid:230)lde var udbudsbetingelserne udarbejdet p(cid:229) grundlag af prislister fra en leverandłr, der bruges meget ofte i Ispra. 60. Kvaliteten af de »tekniske bilag«, der gjorde det ud for udbuds- betingelser for kontrakter, der ikke skulle forel(cid:230)gges for Det R(cid:229)d- givende Udvalg for Indkłb og Kontrakter, var til geng(cid:230)ld ofte d(cid:229)r- lig, navnlig i Ispra. Bilagene var i nogle tilf(cid:230)lde af s(cid:229) d(cid:229)rlig kvalitet, at en fagmand ikke kunne afgive bud uden at indhente yderligere oplysninger fra den ansvarlige for foranstaltningen. Det var tilf(cid:230)l- det med syv af de i alt 47 kontrakter i stikprłven, der ikke var blevet forelagt FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter. Disse syv kontrakter belłb sig til 302 550 EUR og udgjorde over 14 % af den samlede population. Klassificering af kontrakter Klassificering af videnskabelige kontrakter og kontraktbelłb 61. Bestemmende for, om FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter skal hłres, er, om der er tale om en videnskabelig/ teknisk kontrakt eller en almindelig kontrakt. I forbindelse med underh(cid:229)ndsaftaler, der ikke vedrłrer en videnskabelig/teknisk kon- trakt, skal udvalget hłres, n(cid:229)r kontrakten belłber sig til 46 000 EUR og derover, men hvis det drejer sig om en videnskabelig/ teknisk kontrakt fłrst, n(cid:229)r den belłber sig til 98 700 EUR og der- over. 62. Det fremgik af Rettens revision, at seks kontrakter i stikprł- ven, der var klassificeret som videnskabelige/tekniske, og som var t(cid:230)t p(cid:229) belłbsgr(cid:230)nsen for hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, var blevet tildelt ved underh(cid:229)ndsaftale. Ved gennemgangen af disse sager kunne Retten ikke altid umiddelbart se, hvilken metode der var lagt til grund for beregningen af den ansl(cid:229)ede kontraktpris, eller hvordan man havde f(cid:229)et bekr(cid:230)ftet, at en aktion var af videnskabelig karakter. 56. To andre aftaler om undersłgelser p(cid:229) transportomr(cid:229)det til henholdsvis 11 400 og 10 000 EUR blev tildelt ved underh(cid:229)nds- aftale. Disse aftaler var ogs(cid:229) blevet indg(cid:229)et p(cid:229) grundlag af et tilbud fra modtageren, men der fandtes intet i FFC(cid:146)s dokumentation, der viste, at der var givet udtryk for et behov, og der var heller ingen udbudsbetingelser. Klassificering af tjenesteydelseskontrakter 63. Revisionen af en aktion har vist, at FFC har tildelt ans(cid:230)t- telseskontrakter, som i virkeligheden var tjenesteydelseskontrak- ter. Ved at anvende den praksis kunne FFC dels beholde ansatte, C 172/10 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 som det ellers havde v(cid:230)ret nłdsaget til at afskedige p(cid:229) grund af de g(cid:230)ldende regler for personaleforvaltning, dels ans(cid:230)tte nyt per- sonale med andre budgetmidler. FFC har dermed klassificeret kon- trakterne forkert, og ogs(cid:229) overtr(cid:229)dt budgetreglen om specificering af bevillingerne. 67. En r(cid:230)kke forhold har bevirket, at FFC har gjort udstrakt brug af proceduren med underh(cid:229)ndsaftale: FFC(cid:146)s forvaltningssystem har ikke kunnet producere og registrere oplysninger om transak- tioner af denne art og heller ikke kunnet informere FFC(cid:146)s ledelse p(cid:229) passende m(cid:229)de om dem. Endvidere har man ikke v(cid:230)ret s(cid:230)rlig opm(cid:230)rksom p(cid:229) disse transaktioner, fordi de vedrłrte mindre belłb. 64. Efter at have f(cid:229)et kendskab til denne praksis foretog den łverste ledelse i FFC reguleringer. Ud over den af Retten under- słgte stikprłve fandt man frem til 47 kontrakter af denne type, hvoraf 39 allerede nu skulle v(cid:230)re blevet bragt i orden. Regelstridig praksis Tildeling af kontrakter Underh(cid:229)ndsaftaler Stłrrelsesorden og hyppighed 65. Det fremg(cid:229)r af gennemfłrelsesrapporter fra FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, at procenten for kontrakter, der er blevet tildelt ved underh(cid:229)ndsaftaler, var faldende i perioden 1995-1997, b(cid:229)de i antal og i budgetmidler. I 1995 blev der nemlig indg(cid:229)et 26 kontrakter til i alt 10,2 mio. EUR p(cid:229) denne m(cid:229)de, mens der i 1997 kun blev indg(cid:229)et 14 kontrakter til 3,8 mio. EUR ved underh(cid:229)ndsaftale (jf. tabel 3). 66. Da FFC(cid:146)s forvaltningssystem ikke kan give p(cid:229)lidelige oplys- ninger om de kontrakter, der er tildelt uden hłring af FFC(cid:146)s r(cid:229)d- givende udvalg for indkłb og kontrakter, har Retten m(cid:229)ttet fore- tage sin vurdering alene p(cid:229) grundlag af den undersłgte stikprłve. Retten har s(cid:229)ledes konstateret, at tendensen til ikke l(cid:230)ngere at til- dele kontrakter ved underh(cid:229)ndsaftale slet ikke er s(cid:229) markant. Ud af de 34 kontrakter i stikprłven af kontrakter tildelt i 1997 var 24 kontrakter p(cid:229) i alt 885 000 EUR af et samlet belłb p(cid:229) 1 955 000 EUR indg(cid:229)et ved underh(cid:229)ndsaftale (jf. tabel 4). 68. I henhold til Domstolens praksis er der kun tre forhold, som den ordregivende myndighed kan henvise til som begrundelse for en underh(cid:229)ndsaftale: beskyttelse af enerettigheder, tekniske fakto- rer og uops(cid:230)ttelighed (8). 69. Domstolens fortolkning af begreberne tekniske grunde og uops(cid:230)ttelighed er yderst restriktiv. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r tekniske grunde skal ordregiveren bevise, at kun den, der fik tildelt kon- trakten, var i stand til at gennemfłre den. Uops(cid:230)ttelighed aner- kendes kun som begrundelse, hvis det drejer sig om en uforudse- lig begivenhed, hvor den tvingende grund af uops(cid:230)ttelig karakter i den foreliggende sag er uforenelig med de frister, der er fastsat for andre fremgangsm(cid:229)der. Domstolen har endvidere fastsl(cid:229)et, at der skal v(cid:230)re en (cid:229)rsagssammenh(cid:230)ng mellem den uforudselige begivenhed og den som fłlge deraf opst(cid:229)ede uops(cid:230)ttelighed. 70. Ud fra de oplysninger, Retten har fra sagsakterne, opfyldte nogle af de kontrakter i stikprłven, som blev indg(cid:229)et ved under- h(cid:229)ndsaftale, ikke de i henhold til Domstolens praksis fastsatte betingelser for indg(cid:229)else af underh(cid:229)ndsaftale. Det skal i den for- bindelse bem(cid:230)rkes, at denne retspraksis i vidt omfang er baseret p(cid:229) domme i retssager anlagt af Kommissionen mod medlemssta- ter, der har misbrugt proceduren for indg(cid:229)else af offentlige aftaler. 71. Det fremg(cid:229)r af Rettens revision af mange af kontrakterne i stikprłven, at de betingelser, hvorunder disse kontrakter p(cid:229) meget varierende belłb er blevet udarbejdet, tildelt og fulgt op, i det mindste vidner om, at forvaltningen var beh(cid:230)ftet med mangler. Aftaler, der ikke er forelagt det r(cid:229)dgivende udvalg, p(cid:229) grundlag af stikprłven Tabel 4 1995 1996 1997 Antal aftaler % % Antal aftaler % % Antal aftaler % Samlet belłb (EUR) % Samlet belłb (EUR) 227 024 100 227 024 100 Samlet belłb (EUR) 332 057 85,7 243 215 73,2 14,3 88 842 26,8 7 6 1 34 24 10 1 954 218 70,6 884 560 45,3 30,4 1 069 658 54,7 I alt Underh(cid:229)ndsaftaler Udbud Kilde: Revisionsretten. 6 6 0 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/11 Et egentligt monopol 72. Et af ovenn(cid:230)vnte tilf(cid:230)lde skal omtales n(cid:230)rmere p(cid:229) grund af belłbets stłrrelse og kontraktens varighed (ca. 1 mio. EUR/(cid:229)r). Siden 1979 har samme virksomhed haft kontrakt om levering af kłretłjer til instituttet i Ispra. Fra 1979 til 1991 blev kontrakten systematisk forl(cid:230)nget ved underh(cid:229)ndsaftale. Efter et udbud i EF-Tidende i 1991 blev kontrakten igen tildelt denne virksomhed i hłjst fem (cid:229)r. Ved udlłbet af denne kontrakt blev der imidlertid undertegnet en till(cid:230)gsaftale, hvorved kontrakten blev forl(cid:230)nget yderligere tre m(cid:229)neder. Begrundelsen var, at FFC(cid:146)s tjenester ikke havde haft tid til at gennemfłre et nyt udbud. I april 1996 fik virk- somheden efter en udbudsprocedure tildelt en ny kontrakt for tre (cid:229)r, men som kunne forl(cid:230)nges med yderligere 24 m(cid:229)neder. 73. Under revisionen konstaterede Retten en lang r(cid:230)kke b(cid:229)de faktiske og juridiske forhold, som indikerer, at FFC har ladet denne virksomhed f(cid:229) eneret p(cid:229) denne kontrakt. FFC har accepteret (cid:230)ndringer til de oprindelige kontraktbetingelser, der ikke var for- enelige med F(cid:230)llesskabets interesser og princippet om lige adgang til offentlige midler. Og FFC har ikke opfyldt de forpligtelser, som det som anvisningsberettiget har til at kontrollere omhyggeligt, at de fakturerede tjenester reelt er ydet. 74. Retten konstaterede fłlgende forhold: a) Den kontrakt, der blev tildelt i 1991, blev forl(cid:230)nget med tre m(cid:229)neder med den ikke-acceptable begrundelse, at der ikke var tid nok. Forl(cid:230)ngelsen var i strid med kontraktbetingelserne, hvori det var fastsat, at kontrakten ikke m(cid:229)tte overskride fem (cid:229)r, og den medfłrte yderligere omkostninger p(cid:229) omkring 380 000 EUR. b) I henhold til till(cid:230)gskontrakten undertegnet den 27. marts 1996 var prisen for tilr(cid:229)dighedsstillelse af et kłretłj 3 922 EUR/m(cid:229)ned og kilometerbetalingen 0,3331 EUR/km. Det bud vedrłrende samme tjenesteydelser, der blev indgivet samtidig, da FFC endelig lancerede et udbud, var 27 % lavere, for s(cid:229) vidt angik tilr(cid:229)dighedsstillelse af kłretłjer, og 52 % lavere, for s(cid:229) vidt angik kilometerbetalingen. c) Datoen for modtagelsen af buddet p(cid:229) kvitteringen var blevet (cid:230)ndret. d) Fordi der var angivet forkert adresse p(cid:229) det sted, hvor der blev holdt informationsmłde om udbudsbetingelserne, ankom en virksomhed for sent, og der var derfor kun to tilbudsgivere. e) De priser, der l(cid:229) til grund for tildelingen af kontrakten, blev aldrig anvendt. Fłrst blev der indg(cid:229)et en till(cid:230)gskontrakt, i henhold til hvilken tjenesteyderen kunne fakturere hłjere pri- ser end fastsat i den tidligere kontrakt, og derefter blev der indg(cid:229)et endnu en till(cid:230)gskontrakt, i henhold til hvilken pri- serne fastsat i den kontrakt, der blev indg(cid:229)et efter udbuddet, blev forhłjet. f) Siden 1993 har den anvisningsberettigede nłjedes med at kontrollere de pr(cid:230)sterede ydelser ved stikprłver af fakturaer med den begrundelse, at der ikke er tilstr(cid:230)kkeligt personale til at kontrollere samtlige fakturaer fra denne kontrahent. Denne praksis er i strid med finansforordningens artikel 40 og 41. g) Endelig er der pr. kłretłj faktureret gennemsnitligt 194 223 km om (cid:229)ret, dvs. n(cid:230)sten 540 km pr. kalenderdag. Der kan v(cid:230)re indg(cid:229)et ulovlige aftaler 75. P(cid:229) grund af svaghederne ved forvaltningssystemet har Cen- trets direktion ikke kunnet hindre, at en gruppe tilbudsgivere i mange tilf(cid:230)lde har afgivet bud p(cid:229) de samme kontrakter til samme FFC-institut. I et tilf(cid:230)lde pr(cid:230)senterede den person, som fik tildelt kontrakten, sig som salgsleder hos en leverandłr af edb-udstyr, der ogs(cid:229) havde afgivet bud p(cid:229) samme kontrakt. Gennemgangen af buddene viste endvidere, at to virksomheder, der havde afgivet bud, blev ledet af medlemmer af samme familie. Opdeling af kontrakterne Anvendelse af opdelte bevillinger (regnskabsm(cid:230)ssig opdeling) 76. Det fremg(cid:229)r af gennemgangen af de finansielle oversigter, som udarbejdes i regnskabssystemerne, at de opdelte bevillinger ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med bestemmelserne. En og samme kontrakt var f. eks. ikke d(cid:230)kket finansielt af en enkelt forpligtelse, som fastsat i bestemmelserne, FFC havde derimod i mange tilf(cid:230)lde indg(cid:229)et flere p(cid:229) hinanden fłlgende forpligtelser, der i de fleste tilf(cid:230)lde svarede til (cid:229)rlige kontrakttrancher. 77. Retten skal minde om, at lovgiver med opdelte bevillinger har łnsket at sikre administratoren finansiel d(cid:230)kning af aktioner, hvis gennemfłrelse forventes at str(cid:230)kke sig over mere end regn- skabs(cid:229)ret. Lovgiver har ogs(cid:229) łnsket at lette kontrollen, navnlig budgetmyndighedens kontrol, og derfor fastsat, at alle udgifter vedrłrende en bestemt aktion skal v(cid:230)re d(cid:230)kket af en bestemt for- pligtelse, jf. finansforordningens artikel 1, stk. 4. 78. Fordelen ved, at denne regel overholdes nłje, er for det fłr- ste, at man kan kontrollere en kontrakts gennemfłrelsestakt ved blot ved udgangen af hvert regnskabs(cid:229)r at se, hvor stort et belłb af den p(cid:229)g(cid:230)ldende forpligtelse der endnu ikke er indfriet, og ved at afkr(cid:230)ve de ansvarlige en n(cid:230)rmere redegłrelse, n(cid:229)r bevillings- udnyttelsen ikke svarer til de kontraktlige forpligtelser. Fordelen er for det andet, at administratoren forpligtes til at begrunde, hvor- for det i givet fald har v(cid:230)ret nłdvendigt at indg(cid:229) yderligere for- pligtelser for at f(cid:229) gennemfłrt kontrakten, og at (cid:229)rsagen til for- hłjelsen dermed fremg(cid:229)r helt klart. Den juridiske opdeling (kontrakter med en varighed af 1 + x (cid:229)r) 79. Denne praksis g(cid:229)r ud p(cid:229), at den samlede kontrakt tildeles en enkelt virksomhed, men der undertegnes kun en kontrakt for det C 172/12 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 fłrste (cid:229)r. Der indg(cid:229)s s(cid:229) en ny kontrakt om hver af de fłlgende (cid:229)rlige trancher, og disse kontrakter tildeles automatisk samme virksomhed. Denne praksis kombineret med ovenn(cid:230)vnte praksis głr det s(cid:229)ledes muligt at f(cid:229) regnskabsforpligtelsen til at fłlge den retlige forpligtelse, men budgetreglerne overtr(cid:230)des. Man kan ikke danne sig et samlet overblik over kontrakten, og det g(cid:229)r ogs(cid:229) ud over kvaliteten af kontrollen af gennemfłrelsen. 14 af de 43 kon- trakter i stikprłven af kontrakter forelagt for FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, dvs. over 32 %, var blevet opdelt p(cid:229) denne m(cid:229)de. Opsplitning af en enkelt kontrakt 80. Det konstateredes, at man havde foretaget en kunstig opsplit- ning i to faser af en af kontrakterne i stikprłven udelukkende for at komme uden om det problem, at der ikke var disponible for- pligtelsesbevillinger nok p(cid:229) tidspunktet for undertegnelsen af kon- trakten til at d(cid:230)kke den samlede retlige forpligtelse. Andre kontrakttildelingsmetoder Underleverance af en kontrakt i dens helhed 81. Det fremgik af revisionen, at ordremodtagerne havde givet to kontrakter vedrłrende levering af forskelligt edb-udstyr i deres helhed i underentreprise til en og samme virksomhed, der var en af Centrets gamle, faste samarbejdspartnere, og som allerede havde f(cid:229)et tildelt ca. 30 kontrakter. 82. Set ud fra aspektet lovlighed/formel rigtighed og forsvarlig łkonomisk forvaltning er det ikke acceptabelt, at en kontrakt i dens helhed gives i underentreprise. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r det juridiske aspekt skal det for det fłrste n(cid:230)vnes, at direktiverne om offentlige aftaler kun n(cid:230)vner underleverancer i forbindelse med delvise underleverancer. N(cid:229)r en kontrakt overg(cid:229)r i sin helhed til underle- verandłrer, forsvinder det personlige aspekt ved kontraktforhol- det, og den person, der har f(cid:229)et tildelt kontrakten, bliver en mel- lemmand, hvis medvirken nłdvendigvis medfłrer en stigning i ordregiverens omkostninger. Tildeling af en kontrakt, n(cid:229)r der ikke er tilstr(cid:230)kkelige bevillinger 83. Det fremg(cid:229)r af udbudsmaterialet om en kontrakt om opret- telse af Det Europ(cid:230)iske Observatorium for Videnskab og Tekno- logi, at den virksomhed, som fik tildelt kontrakten, havde fłrt for- handlinger, som var godkendt af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, inden den indgav det endelige bud p(cid:229) 1,6 mio. EUR p(cid:229) kontraktens fłrste gennemfłrelses(cid:229)r. Dette belłb oversteg de disponible budgetbevillinger, og Centret burde have erkl(cid:230)ret udbuddet resultatlłst. Der blev imidlertid indg(cid:229)et en kontrakt til 993 560 EUR. Nogle m(cid:229)neder efter undertegnelsen af denne kontrakt blev der indg(cid:229)et en till(cid:230)gskontrakt, der var d(cid:230)k- ket af bevillinger fra det nye regnskabs(cid:229)r, for at f(cid:229) omkostningerne ved aktionen til at stemme overens med det pristilbud, man var n(cid:229)et frem til efter forhandling med Centrets administratorer (jf. punkt 85). Tilsynet med kontraktgennemfłrelsen Kontraktforvaltning 84. Det fremgik af revisionen, at de forskellige anvisningsberet- tigede i FFC ofte havde undertegnet en kontrakt, inden den, der havde f(cid:229)et tildelt kontrakten, havde undertegnet den. Med denne praksis er der risiko for, at en virksomhed pr(cid:230)sterer tjenesteydel- ser, inden den har undertegnet kontrakten, dvs. uden nogen form for retlig d(cid:230)kning. Eller der er risiko for, at der foretages (cid:230)ndrin- ger i kontraktbestemmelserne. Retten fandt ogs(cid:229) flere tilf(cid:230)lde, hvor der var afleveret gennemfłrelsesrapporter, inden de rele- vante kontrakter var blevet undertegnet. 85. N(cid:229)r tjenesteydelserne ikke er blevet gennemfłrt til tiden, eller rapporter er blevet afleveret alt for sent, har det til geng(cid:230)ld ikke medfłrt sanktioner, ikke engang en p(cid:229)mindelse. Endnu et eksempel p(cid:229), at Centret ikke har forvaltet kontrakterne med den fornłdne strenghed, er, at det uden videre har indg(cid:229)et fordelagtige till(cid:230)gskontrakter. Ud over det allerede n(cid:230)vnte tilf(cid:230)lde (jf. punkt 64-66) vedrłrende kontrakterne om levering af kłretłjer, er det ogs(cid:229) sket i forbindelse med oprettelsen af Det Europ(cid:230)iske Obser- vatorium for Videnskab og Teknologi. Den virksomhed, der havde f(cid:229)et tildelt kontrakten, havde ikke opfyldt de kontraktlige forplig- telser, men Centret havde alligevel accepteret en samlet prisstig- ning p(cid:229) over 60 % ni m(cid:229)neder efter undertegnelsen af kontrakten, selv om bevillingerne kun var udnyttet i yderst begr(cid:230)nset omfang. P(cid:229) det tidspunkt var der kun faktureret 230 005 EUR, dvs. kun 23 % af den oprindelige forpligtelse (jf. punkt 83). Kontrol af de ydede tjenester 86. Ved forsinkelser har Centret i mange tilf(cid:230)lde ikke rykket virksomhederne. Det fremgik f. eks. af revisionen, at 18 m(cid:229)neder efter udlłbet af en kontrakt om edb-vedligeholdelse (kontrakten skulle lłbe i 120 dage) var der endnu ikke udfłrt noget arbejde, som var blevet attesteret. Der var udstedt en enkelt faktura, som var dateret den 20. marts 1997, og som vedrłrte 30 % af kontrak- ten, og 15 m(cid:229)neder efter forfaldsdagen var den stadig ikke betalt. Intet i sagsakterne tydede p(cid:229), at den anvisningsberettigede eller den tjenesteydende virksomhed havde reageret. Det er helt klart, at der ikke var blevet fłrt tilsyn med denne kontrakt, men det er ogs(cid:229) et spłrgsm(cid:229)l, om Centret overhovedet havde behov for de tjenesteydelser, som kontrakten vedrłrte, og om de fakturerede tjenesteydelser overhovedet var blevet pr(cid:230)steret. I et andet tilf(cid:230)lde kunne den anvisningsberettigede ikke se af 87. de indsendte fakturaer, hvem der havde ydet tjenesterne, eller hvilke kvalifikationer de havde. Den anvisningsberettigede kunne heller ikke kontrollere, hvorn(cid:229)r arbejdet var blevet udfłrt, og hvor l(cid:230)nge det havde varet. Det var endog umuligt at se, hvilke arbej- der det drejede sig om. Han kunne derfor ikke kontrollere, om der var faktureret de rigtige belłb. Det fremgik endvidere af revisio- nen, at Centret ved en fejltagelse allerede havde udbetalt et belłb for denne kontrakt, der i virkeligheden vedrłrte en aktion, som blev gennemfłrt p(cid:229) Sicilien inden for rammerne af det europ(cid:230)i- ske initiativ Envireg. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/13 88. En kontrakt med en varighed p(cid:229) 18 m(cid:229)neder var endnu ikke opfyldt seks m(cid:229)neder efter kontraktens udlłb, men Centret havde ikke sendt en rykkerskrivelse. Sagsakterne indeholdt i łvrigt ingen bilag for de betalinger, der var effektueret. 89. De i nogle tilf(cid:230)lde meget v(cid:230)sentlige forsinkelser giver anled- ning til tvivl om, hvorvidt det virkelig var hensigtsm(cid:230)ssigt at indg(cid:229) visse kontrakter. En kontrakt til 2,58 mio. EUR vedrłrte f. eks. oprettelsen af et edb-system til dokumentforvaltning. Den blev tildelt i januar 1997, men fłrst 16 m(cid:229)neder efter kontraktun- dertegnelsen blev der udstedt en faktura p(cid:229) 25 628 EUR. KONKLUSIONER/ANBEFALINGER 90. Form(cid:229)let med reglerne om tildeling af offentlige aftaler er at garantere alle virksomheder lige adgang til offentligt finansierede kontrakter og at f(cid:229) s(cid:229) hłj kvalitet som muligt til s(cid:229) lav en pris som muligt. Da Rettens revision fandt sted, kunne FFC(cid:146)s forvaltnings- system imidlertid ikke garantere, at dette m(cid:229)l ville blive opfyldt. 91. Det skyldes dels svagheder ved dette system, der ikke kan give p(cid:229)lidelige oplysninger i oversigtsform, dels regelstridig anven- delse af opdelte bevillinger. Det har v(cid:230)ret almindeligt i Centret at opdele kontrakter, og der er anvendt kritisable fremgangsm(cid:229)der. 92. Endelig g(cid:230)lder der s(cid:230)rlige ordninger for FFC, bl. a. har det sit eget r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, og der er indfłrt et system med »administrative ordninger« mellem Kommissionens tjenester. Disse forhold indvirker ogs(cid:229) negativt p(cid:229) kontraktforvalt- ningen. 93. FFC har erkendt situationens alvor og har p(cid:229)begyndt en reformproces. Det har bl. a. suspenderet FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter, (cid:230)ndret organisationsplanen, oprettet en intern kontrolenhed og foretaget fysisk statusopgłrelse over lłs- łret. Det er positivt, at FFC har taget disse initiativer, som błr udbygges. Suspenderingen af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter błr v(cid:230)re fłrste skridt p(cid:229) vejen mod nedl(cid:230)ggelsen af det, og den fysiske statusopgłrelse over lłsłre błr ikke v(cid:230)re en engangsforeteelse, men błr foretages med regelm(cid:230)ssige mel- lemrum. Forvaltningssystemet błr dog samtidig forbedres, og der błr głres en energisk indsats for at f(cid:229) forbedret kontraktforvalt- ningen p(cid:229) alle stadier i forlłbet. 94. FFC błr fłre et projekthj(cid:230)lperegnskab, s(cid:229) man kan se sam- menh(cid:230)ngen mellem en kontrakt og et projekt eller en specifik aktion, og det błr indfłre et forvaltningssystem baseret p(cid:229) over- slag over de faktiske behov, s(cid:229) budgetmidlerne kan fordeles opti- malt. 95. Der vil imidlertid kun kunne opn(cid:229)s gode resultater, hvis der med egnede midler s(cid:230)ttes en stopper for alle de regelstridige, kri- tisable eller tvivlsomme procedurer, som blev konstateret i for- bindelse med denne revision. Det kan głres ved disciplin(cid:230)r for- fłlgning eller retsforfłlgning, men Retten skal endnu en gang bem(cid:230)rke (9), at den eneste varige lłsning vil v(cid:230)re, at de anvis- ningsberettigede og regnskabsfłrerne reelt i givet fald bliver gjort łkonomisk ansvarlige som fastsat i finansforordningens arti- kel 73 ff. 96. Retten skal i denne forbindelse ogs(cid:229) bem(cid:230)rke, at finansfor- ordningen nu har eksisteret i over 20 (cid:229)r, men at f(cid:230)llesskabslov- giver endnu ikke har fastlagt, hvorn(cid:229)r de anvisningsberettigede og regnskabsfłrerne kan drages til ansvar, og heller ikke hvilke łko- nomiske sanktioner der kan anvendes. Det skal understreges, at finansinspektłrens p(cid:229)tegning ikke kan fritage den anvisningsbe- rettigede for ansvaret for fejl, han beg(cid:229)r, n(cid:229)r han attesterer, at en tjeneste er ydet, og at udgiftsbelłbet er korrekt. Finansinspektł- rens p(cid:229)tegning kan heller ikke fritage regnskabsfłreren for det ansvar, der p(cid:229)hviler ham, n(cid:229)r han bogfłrer en transaktion uden forinden at have sikret sig, at transaktionen er formelt rigtig. N(cid:229)r finansinspektłren giver sin p(cid:229)tegning, betyder det kun, at han p(cid:229)tager sig det ansvar, der p(cid:229)hviler ham. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg p(cid:229) młdet den 6. og 7. april 2000. P(cid:229) Revisionsrettens vegne Jan O. KARLSSON Formand C 172/14 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 NOTER (1) Jf. s(cid:230)rberetning nr. 17/98 om stłtte til vedvarende energikilder (EFT C 356 af 20. 11. 1998), s(cid:230)rberetning nr. 9/99 om s(cid:230)rprogrammet Fair (EFT C 92 af 30. 3. 2000) og punkt 10. 6 i (cid:229)rsberetningen for regn- skabs(cid:229)ret 1996: »Sm(cid:229) og mellemstore virksomheders deltagelse i pro- grammer for forskning, teknologisk udvikling og demonstration« (EFT C 348 af 18. 11. 1997). (2) EFT L 361 af 30. 12. 1994, s. 114 og 132. (3) EFT L 209 af 24. 7. 1992, s. 1, EFT L 199 af 9. 8. 1993, s. 1 og 54, og EFT L 328 af 28. 11. 1997, s. 1. (4) Sibeca: »SystŁme d(cid:146)information budgØtaire et comptable automatisØ«. (5) Sincom II: »SystŁme informatique de comptabilitØ«. (6) FFC(cid:146)s forvaltningsystem afviger p(cid:229) flere omr(cid:229)der fra de almindeligt b) g(cid:230)ldende systemer: Budgetter og regnskaber: a) Samtlige driftsudgifter d(cid:230)kkes af aktionsbevillinger opfłrt under b) kapitel B6 p(cid:229) budgettet og ikke under del A. Indt(cid:230)gter fra aktiviteter, hvor Centret konkurrerer med tredje- mand, tilfalder Centret, hvilket er en undtagelse fra enhedsprincip- pet, der g(cid:229)r ud p(cid:229), at samtlige indt(cid:230)gter p(cid:229) det almindelige budget skal bruges til at d(cid:230)kke samtlige udgifter. c) Centret har i henhold til sine interne bestemmelser om budgetgen- nemfłrelse et analytisk regnskabssystem, s(cid:229)ledes at det kan fordele de indirekte omkostninger mellem sine forskellige institutter/ direktioner, og en forskudsforvaltning. d) Centret kan hens(cid:230)tte en del af sine bevillinger til deltagelse i aktio- ner med omkostningsdeling. P(cid:229) det administrative plan: a) Det er helt us(cid:230)dvanligt, at et generaldirektorat i Kommissionen udstyres med en bestyrelse, som det er tilf(cid:230)ldet med FFC. Dette organ er desuden sammensat af personer, der ikke er ansat i Cen- tret. b) Det skal bem(cid:230)rkes, at FFC(cid:146)s generaldirektłr skal forel(cid:230)gge ethvert forslag til afgłrelse for bestyrelsen, fłr han kan forel(cid:230)gge det for Kommissionen. Juridisk generelt: a) Inden for rammerne af aktiviteterne af konkurrencem(cid:230)ssig art kan FFC komme til at konkurrere med tredjemand om kontrakter forvaltet af andre generaldirektorater i Kommissionen. Juridisk er det dog ikke muligt at indg(cid:229) kontrakt med sig selv. Kommissionen har lłst problemet ved at kalde aftalen mellem de to administra- tive strukturer for en »ordning«. Juridisk er denne lłsning ikke s(cid:230)rlig holdbar. Det er formentlig det, der har f(cid:229)et bestyrelsen til at overveje, om det ville v(cid:230)re en fordel at głre FFC til en juridisk person, der er uafh(cid:230)ngig af Kom- missionen. Jf. vedlagte organisationsplan. Jf. navnlig: (cid:151) Domstolens dom af 10. marts 1987, sag 199/85, Kommissionen mod Italien, Sml. 1987, s. 1039, pr(cid:230)mis 12-14 (om enerettigheder) (cid:151) Domstolens dom af 11. november 1993, sag C-71/92, Kommis- sionen mod Spanien, Sml. 1993 I, s. 5923, pr(cid:230)mis 36-37; bekr(cid:230)f- tet ved dom af 3. maj 1994, sag C-328/92, om farmaceutiske pro- dukter, Sml. 1994 I, s. 1569, pr(cid:230)mis 14-16 (cid:151) Dom af 18. marts 1992, sag C-24/91, om Universidad Complut- (7) (8) enza de Madrid, Sml. 1992 I, s. 1989. (9) Udtalelse nr. 4/97 om forslag til R(cid:229)dets forordning (Euratom, EKSF, EF) om (cid:230)ndring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrł- rende De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers almindelige budget (EFT C 57 af 23. 2. 1998), navnlig punkt 5. 20. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/15 ORGANISATIONSPLAN - GEOGRAFISK FORDELING AF INSTITUTTERNE BILAG FFC(cid:13) Det Fælles Forskningscenter Generaldirektoratet(cid:13) Bruxelles IRMM(cid:13) Institut for(cid:13) Referencematerialer(cid:13) og Målinger(cid:13) Geel (B) ITU(cid:13) Institut for(cid:13) Transuraner(cid:13) Karlsruhe (D) IAM(cid:13) Institut for(cid:13) Avancerede Materialer(cid:13) Petten (NL) Ispra (I) IPTS(cid:13) Institut for(cid:13) Teknologiske(cid:13) Fremtidsstudier(cid:13) Sevilla (E) ISIS(cid:13) Institut for(cid:13) Systemer, Edb og(cid:13) Sikkerhed EI(cid:13) Miljøinstitut SAI(cid:13) Institut for(cid:13) Anvendt(cid:13) Rumteknologi IHCP(cid:13) Institut for(cid:13) Sundhed og(cid:13) Forbrugerbeskyttelse C 172/16 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 KOMMISSIONENS SVAR Revisionsrettens forelłbige bem(cid:230)rkninger med henblik p(cid:229) spe- cialrapporten om de aftaler om offentlige indkłb, Det F(cid:230)lles Forskningscenter (FFC) har indg(cid:229)et, udspringer af kontrolmissio- ner, der fandt sted i lłbet af 1998. De aftaler, rapporten behandler, vedrłrer (cid:229)rene 1995-1998. FFC har siden da underg(cid:229)et en omfat- tende reorganisering s(cid:229)vel med hensyn til sine opgaver og strategi som med hensyn til sine arbejdsmetoder og organisation. Revisi- onsretten har allerede kunnet konstatere dette p(cid:229) de młder, der fulgte i kłlvandet p(cid:229) kontrolmissionerne, og dette er til dels afspejlet i dens bem(cid:230)rkninger. Igennem hele forlłbet af Revisionsrettens kontrol i denne sag har FFC reageret konstruktivt p(cid:229) Revisionsrettens anbefalinger. Orga- nisationen og procedurerne er blevet (cid:230)ndret og forbedret uden at afvente den endelige rapport. Fłlgende eksempler kan bl. a. gives: (cid:151) definitiv nedl(cid:230)ggelse af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler (cid:151) afsendelse af kontrakter til kontrahenter, inden de underteg- nes fra Kommissionens side (cid:151) forbedring af kontraktdatabasen (cid:151) offentliggłrelse af offentlige indkaldelser af tilbud p(cid:229) kłrsels- opgaver i Ispra (cid:151) neds(cid:230)ttelse af antallet af projekter i arbejdsprogrammet fra 700 til 100 og oprettelse af et system for kontrol og evalu- ering af disse projekter i n(cid:230)rt samarbejde med de GD(cid:146)er, der nyder gavn af projekterne (cid:151) styrkelse af kontrolsystemerne gennem oprettelse af finans- kontrolenheder i institutterne (MSU) og indfłrelse af et system med dobbelt underskrift (cid:151) dokumentationsmateriale om forvaltningsprocedurerne og udvikling af et intranetsted om disse procedurer. Hvad ang(cid:229)r Revisionsrettens detaljerede bem(cid:230)rkninger i special- rapporten, kan Kommissionen give fłlgende svar: RESUM(cid:201) AF DE V˘SENTLIGSTE BEM˘RKNINGER 8. Efter Revisionsrettens kontrol og i overensstemmelse med dens anbefalinger er FFC(cid:146)s forvaltningssystemer og procedurer blevet (cid:230)ndret. Det forvaltningssystem, der nu anvendes af FFC, giver mulighed for at producere data, som giver et fuldst(cid:230)ndigt og pr(cid:230)cist overblik over de indg(cid:229)ede kontrakter. Edb-systemerne giver nu mulighed for at knytte et bestemt indkłb til det projekt, som det vedrłrer. 9. FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler er blevet defi- nedlagt. nitivt Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at bestem- melserne i afsnit IV i finansforordningen om indg(cid:229)else af aftaler om offentlige indkłb g(cid:230)lder for FFC(cid:146)s aktiviteter for andre af Kommissionens tjenestegrenes regning, herunder brug af direkte aftaler i begrundede tilf(cid:230)lde. 10. Kommissionen anerkender, at der har v(cid:230)ret svagheder med hensyn til behovsopgłrelserne, gennemfłrelsen af konkurrence- reglerne og kontrollen af det udfłrte arbejde. 11. FFC respekterer bestemmelserne i finansforordningen og dens gennemfłrelsesbestemmelser. Der er ingen bestemmelse, der for- pligter FFC til at fasts(cid:230)tte n(cid:230)rmere regler for sammens(cid:230)tningen af de udvalg, der forbereder kontrakterne. Alligevel agter FFC, n(cid:229)r der er tale om store kontrakter, i hłjere grad at formalisere de for- beredende procedurer i forbindelse med kontrakterne. 12. FFC(cid:146)s direktorater anvender artikel 59, litra a) (tidligere arti- kel 58, litra a)), i finansforordningen op til det t(cid:230)rskelbelłb, der er fastsat i gennemfłrelsesbestemmelserne til finansforordningen (artikel 106, tidligere artikel 126), samt direktiverne om offentlige indkłb. 13. Kommissionen er af den opfattelse, at FFC forvalter de opdelte bevillinger korrekt (se svarene i punkt 76-80). 14. Selv om det er rigtigt, at det i nogle tilf(cid:230)lde ikke er godtgjort, at det var begrundet at undlade at hłre FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler, finder Kommissionen, at det i de fleste af de tilf(cid:230)lde, Revisionsretten har undersłgt, var begrundet ikke at hłre det r(cid:229)dgivende udvalg. 15. Det problem, der rejses af Revisionsretten vedrłrende bru- gen af tjenesteydelseskontrakter, var en kendt sag i FFC og var ved at blive bragt i orden, da kontrollen fandt sted. 16. Kommissionen vil słrge for, at dette problem ikke opst(cid:229)r igen fremover. 17. FFC har etableret forbedrede kontrolsystemer. I tilf(cid:230)lde, hvor der konstateres uregelm(cid:230)ssigheder, har FFC taget passende skridt, bl. a. ogs(cid:229) disciplin(cid:230)re sanktioner. FFC(cid:146)S FORVALTNINGSSYSTEM 19. Kommissionen anerkender, at FFC tidligere har haft proble- mer med głre sig fri af begr(cid:230)nsningerne og overvinde svaghe- derne i forvaltningssystemet. Inden for den seneste tid har FFC dog klart identificeret svaghederne og har forbedret systemet. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/17 FFC(cid:146)s s(cid:230)rlige funktionsm(cid:229)de 21. c) Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler, hvilket er grunden til, at den besluttede at nedl(cid:230)gge udvalget den 22. juli 1999. Det r(cid:229)d- givende udvalgs virke var i łvrigt allerede blevet suspenderet ved Kommissionens afgłrelse af 3. september 1998. 28. FFC var det fłrste GD i Kommissionen til at benytte Sincom II og har som pilot-GD oplevet de startvanskeligheder, som ethvert nyt edb-produkt giver anledning til. Sincom II best(cid:229)r af tre modu- ler, som varetager henholdsvis kontrollen af administratorernes og de anvisningsberettigedes transaktioner, finansinspektłrerens og regnskabsfłrerens p(cid:229)tegninger og udarbejdelsen af statistikker og rapporter. Dette tredje modul blev installeret senere (slutnin- gen af 1999) end de to fłrste, fordi de operationelle systemer fłrst skulle bringes til at fungere. Decentraliseret forvaltning Analyti sk regnsk a b 22. Kommissionen mener faktisk, at den geografiske placering og videnskabelige specialisering i FFC(cid:146)s forskellige afdelinger for- uds(cid:230)tter en decentraliseret opbygning og forvaltning, herunder en hłj grad af uddelegering af befłjelser til lederne af de enkelte afdelinger kombineret med et system med dobbelt underskrift. 23. For at skabe bedre sammenh(cid:230)ng og orden i de administra- tive og kontraktuelle operationer p(cid:229) tv(cid:230)rs af FFC(cid:146)s forskellige afdelinger er der blevet oprettet et administrationsdirektorat. 24. FFC(cid:146)s 50 000 (cid:229)rlige transaktioner udgłr kun 0,3 % af Kom- missionens samlede budget, men 8 % af det samlede antal trans- aktioner i Kommissionen. Den decentraliserede struktur giver mulighed for at fordele arbejdet p(cid:229) 80 anvisningsberettigede og ca. 60 administratorer. Forvaltningsinstrumenter og -procedurer Instrumenter De (cid:229)rlige arbejdsprogrammer 25. I forbindelse med udarbejdelsen af det femte rammeprogram gennemfłrte FFC drastiske oml(cid:230)gninger i projektforvaltningen. Antallet af projekter blev reduceret fra ca. 700 til 100. Alle disse 100 projekter har klare m(cid:229)ls(cid:230)tninger, som er fordelt over en (cid:229)rr(cid:230)kke og fasts(cid:230)ttes i n(cid:230)rt samarbejde med Kommissionens tje- nestegrene, som er dem, der i fłrste r(cid:230)kke nyder gavn af dem. Det fler(cid:229)rige arbejdsprogram er opbygget p(cid:229) samme m(cid:229)de. Det godkendes for łvrigt i Kommissionen, efter at samtlige tjeneste- grene i Kommissionen er blevet hłrt. For de tjenestegrene i Kom- missionen, som FFC har intensive arbejdsrelationer med, er sam- arbejdsformen, kontakten, de tjenester, der skal pr(cid:230)steres, og tjenesternes kvalitet formelt nedf(cid:230)ldet i et dokument, der er undertegnet af begge parter (»aftalememorandum«). Regnskabssystemerne Budgetr egn sk abet 27. FFC installerede Sincom II sidst i 1997 med det form(cid:229)l at blive integreret i Kommissionens f(cid:230)lles system. 29. FFC(cid:146)s regnskab er et analytisk regnskabssystem, og FFC er i denne henseende en pioner i Kommissionen. Systemet giver mulig- hed for en avanceret overv(cid:229)gning af omkostninger og ydelser. Der głres en omfattende indsats for lłbende at forbedre dette instru- ment, s(cid:229) planl(cid:230)gningen, evalueringen og kontrollen af projekter og programmet kan blive endnu mere gennemsigtig og effektiv. 30. Korrespondancetabellen har til form(cid:229)l at knytte en forbin- delse mellem p(cid:229) den ene side de ansatte og de midler, der st(cid:229)r til disposition til opgaveudfłrelsen, og p(cid:229) den anden side de forskel- lige aktioner (i form af budgetposter), s(cid:229) det bliver muligt at bestemme de samlede omkostninger ved gennemfłrelsen af aktio- nerne. M(cid:230)ngde- og v(cid:230)rdifor tegnelse 31. Karlsruhe har nu adgang til den nye udgave af programmet Sysbien, som er en edb-standard i Kommissionen. Denne nye udgave giver mulighed for at lave inventarfortegnelse efter lłsłre- genstandenes art. Inventarfortegnelsen er ved at blive ajourfłrt, og dette arbejde ventes afsluttet i juni 2000. Kontraktdatabase 32. FFC(cid:146)s kontraktdatabase er et eksempel p(cid:229) god praksis i Kom- missionen. Systemet er blevet kraftigt videreudviklet, siden Revi- sionsretten gennemfłrte sin kontrol. Den omfatter bl. a. en tovejs- gr(cid:230)nseflade med Sincom II-systemet, der giver mulighed for at knytte forpligtelsesbevillinger til kontrakter og benytte Øn og samme tredjemandsdatafil. Rammeaftaler 33. Rammeaftaler medfłrer ingen kłbsforpligtelse, men giver mulighed for at opn(cid:229) skalabesparelser. Procedurer 34. Dokumentationsmaterialet om FFC(cid:146)s forvaltningssystemer er ved at blive ajourfłrt, bl. a. som led i Total Quality Management (TQM). Materialet vil fremover ligeledes v(cid:230)re tilg(cid:230)ngeligt p(cid:229) FFC(cid:146)s intranet. C 172/18 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 35. Hvad ang(cid:229)r de forskellige faser i udbudsprocedurerne over- holder FFC bestemmelserne i finansforordningen og gennemfł- relsesbestemmelserne hertil, is(cid:230)r reglerne om (cid:229)bning af indkomne tilbud af en hertil udpeget kommission. N(cid:229)r der er tale om store kontrakter, agter FFC dog at formalisere de forberedende proce- durer i forbindelse med indkłb i hłjere grad. Svagheder ved ordningen Fłlgerne af den s(cid:230)rlige ordning FFC(cid:146)s s(cid:230)rlige r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og kontrakter Tjenester ydet for andre generaldirektoraters regning 40. Kommissionen understreger, at hvad ang(cid:229)r andre kommis- sionstjenestegrenes tildelinger af aftaler om tjenesteydelser/bygge- og anl(cid:230)gsopgaver til FFC findes der ingen retlige bestemmelser, der p(cid:229)l(cid:230)gger Kommissionens tjenestegrene at iv(cid:230)rks(cid:230)tte indkal- delser af tilbud eller andre udbudsprocedurer ved tildelingen af opgaver (bygge- og anl(cid:230)gsopgaver og tjenesteydelser) til FFC. 41. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at bestemmelserne i afsnit IV i finansforordningen om indg(cid:229)else af aftaler om offentlige indkłb finder anvendelse p(cid:229) de af FFC(cid:146)s akti- viteter, der udfłres for andre af Kommissionens tjenestegrenes regning, herunder brug af direkte aftaler i begrundede tilf(cid:230)lde. 36-37. Pr. 1. oktober 1998 blev FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for ind- kłb og aftaler suspenderet ved en kommissionsafgłrelse p(cid:229) basis af fłlgende betragtninger: 42. Se svaret i punkt 40. (cid:151) der kan opn(cid:229)s betydelige besparelser ved at behandle alle sager vedrłrende aftaler om offentlige indkłb i Øt r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler (cid:151) hvis FFC-sager behandles i det generelle R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler, vil man bedre kunne respektere prin- cippet om at sikre den nłdvendige adskillelse mellem funk- tionerne som medlem af Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler og anvisningsberettiget (cid:151) FFC(cid:146)s anvisningsberettigede vil kunne opn(cid:229) betydeligt kortere behandlingsfrister for sager p(cid:229) grund af det stłrre antal (cid:229)rlige młder, som det generelle R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler afholder (cid:151) det forhold, at der kun findes Øt r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler for alle Kommissionens tjenestegrene, skulle sikre en mere gennemsigtig forvaltning. Denne suspensionsafgłrelse blev den 22. juli 1999 fulgt op af den afgłrelse, der bekr(cid:230)ftede nedl(cid:230)ggelsen af FFC(cid:146)s r(cid:229)dgivende udvalg for indkłb og aftaler. Styring af et decentraliseret system 38. Hvad ang(cid:229)r de forskellige faser i udbudsprocedurerne over- holder FFC bestemmelserne i finansforordningen og gennemfł- relsesbestemmelserne hertil. Som allerede anfłrt i punkt 35 vil FFC i hłjere grad formalisere de forberedende procedurer i for- bindelse med stłrre aftaler om offentlige indkłb, og FFC frem- h(cid:230)ver antallet af aftaler om sm(cid:229) belłb. 39. De stramme rammer, som gennemfłrelsen af forskningsak- tiviteter indeb(cid:230)rer, er hovedforklaringen p(cid:229) direktłrernes store rejseaktivitet. FFC-direktłrernes uddelegering af ansvar til deres ansatte er nu struktureret og beskrevet i trykt materiale. Denne uddelegering afgr(cid:230)nser det ansvarsomr(cid:229)de, inden for hvilket hver enkelt ansat kan operere uden at v(cid:230)re underlagt systematisk kon- trol fra sine overordnede, samtidig med at der opereres med et system med dobbelt underskrift. Kvaliteten af informationssystemet Produktion af data 43. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om, at det er vigtigt at r(cid:229)de over et planl(cid:230)gnings-, kontrol- og evaluerings- system for FFC(cid:146)s (cid:229)rsprogram, udnyttelsen af bevillingerne, de ansattes arbejdsindsats og indkłbene. Grundelementerne til et s(cid:229)dant system findes allerede, is(cid:230)r hvis man fłlger Revisionsret- tens anbefalinger. En yderligere integreringsindsats er dog nłd- vendig, og denne indsats er en af de prioriterede opgaver i inde- v(cid:230)rende (cid:229)r. 44. Kommissionen har identificeret og tilvejebragt de tekniske hj(cid:230)lpemidler, der skal til for at benytte Sincom II, s(cid:229)ledes, at for- pligtelsesbevillingerne knyttes til de kontrakter, som de vedrłrer. 45. Den tredjemandsdatafil i Sincom II, som Revisionsretten omtaler, blev sat i drift i september 1998. Samme datafil benyttes i FFC(cid:146)s kontraktdatabase. 46. Det er rigtigt, at forskellen i opbygningen af de to systemer Sibeca og Sincom II har gjort det umuligt at sikre en komplet overfłrsel af alle data. 47. Kontraktdatasystemet giver nu mulighed for at indl(cid:230)se num- meret p(cid:229) det projekt, som et indkłb vedrłrer. Denne anvendel- sesmulighed vil blive obligatorisk inden for kort tid, lige s(cid:229) snart de forskellige projekter er blevet indl(cid:230)st. 48. En komplet inventaropgłrelse blev igangsat i 1998 for alle institutter. Den er afsluttet for Ispras vedkommende, og opgłrel- sen p(cid:229) de łvrige institutter ventes afsluttet i september 2000. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/19 49. Selv om det er rigtigt, at differencen i inventaropgłrelsen var p(cid:229) 14 %, skal det dog bem(cid:230)rkes, at for Ispras vedkommende var differencen i henseende til handelsv(cid:230)rdi for hele inventaropgł- relsen i stłrrelsesordenen 3 % pr. 31. december 1999. tłren j(cid:230)vnligt forvaltningsmłder med samtlige kontorchefer. Spłrgsm(cid:229)l i relation til investeringer behandles p(cid:229) disse młder. Kontraktdatabasen 50. Kontraktdatabasen er blevet betydeligt forbedret og er blevet mere brugervenlig og integreret. FFC(cid:146)s direktłrer besluttede i łvrigt i juli 1999 at głre det obligatorisk at benytte dette system. Den praktiske gennemfłrelse af denne beslutning er i gang, og p(cid:229) institutterne i Petten, Geel og Karlsruhe sker det via en gr(cid:230)nse- flade med det lokale system. Tilsyn med ordresedler i forbindelse med rammekontrakter 51. Siden begyndelsen af 2000 har det v(cid:230)ret muligt at fłre kon- trol med ordresedler i forbindelse med rammeaftaler via en gr(cid:230)n- seflade mellem kontraktdatabasen og Sincom II-systemet. I mel- lemtiden er det ved note fra generaldirektłren fra februar 2000 blevet obligatorisk ogs(cid:229) at indl(cid:230)se andre ordresedler i kontrakt- databasen. Desuden giver kontraktdatabasen nu ogs(cid:229) mulighed for at indl(cid:230)se nummeret p(cid:229) det projekt, som et indkłb vedrłrer. Denne anvendelsesmulighed vil blive obligatorisk inden for kort tid, lige s(cid:229) snart de forskellige projekter er blevet indl(cid:230)st. STYRING AF DE FORSKELLIGE ETAPER I KONTRAKTFORL(cid:216)BET 52. FFC er fuldt bekendt med Revisionsrettens konstateringer og har reageret proaktivt for at rette op p(cid:229) manglerne gennem eks- tremt strenge foranstaltninger. Hvad ang(cid:229)r de konstaterede tvivl- somme, for ikke at sige uregelm(cid:230)ssige, former for praksis havde FFC allerede taget skridt, inden Revisionsretten intervenerede, bl. a. ved at iv(cid:230)rks(cid:230)tte administrative undersłgelser og disciplin(cid:230)re procedurer. Fire ansatte blev sanktioneret i denne forbindelse. Det forberedende arbejde Identifikation af behov 53. Planl(cid:230)gningen af de konkrete behov i forbindelse med viden- skabelige projekter varetages af projektlederne. Hvad de generelle behov ang(cid:229)r sker planl(cid:230)gningen horisontalt (pr. forskningsinsti- tut, for Ispra eller for alle forskningsinstitutter). S(cid:229) vidt muligt słges sikret en f(cid:230)lles brug af bekosteligt udstyr efter videnskabe- lige temaer. Hvad ang(cid:229)r edb-tjenester og edb-udstyr er der for nylig blevet iv(cid:230)rksat indkaldelser af tilbud for hele FFC. 54. Behovene fastl(cid:230)gges prim(cid:230)rt af projektlederne, som refere- rer til deres kontorchef. P(cid:229) hvert forskningsinstitut afholder direk- 55. Visse kontrakter kr(cid:230)ver ikke formelle udbudsbetingelser, f. eks. hvis tjenesten eller udstyret er enest(cid:229)ende i sin art. Ligeledes forekommer det ikke sj(cid:230)ldent, at FFC i forbindelse med sine forsk- ningsaktiviteter modtager tilbud p(cid:229) innovative produkter eller forskningsresultater, som FFC łnsker at anskaffe sig for at v(cid:230)re p(cid:229) forkant med udviklingen inden for sit felt. Det fłrste tilf(cid:230)lde af denne art er resultatet af en offentlig indkal- delse af tilbud i 1988. Kontrahenten r(cid:229)dede over en enest(cid:229)ende teknologi og ekspertise, som var nłdvendig for det p(cid:229)g(cid:230)ldende projekt, og dette var stadig tilf(cid:230)ldet, da samarbejdet blev forl(cid:230)n- get. I et andet tilf(cid:230)lde gik FFC fra et schweizisk telenet over til det europ(cid:230)iske forskningstelenet, som dengang var enest(cid:229)ende i sin art, og som af denne grund blev valgt af andre af Kommissionens tjenestegrene. 56. Ved note af 3. marts 1998 mindede FFC(cid:146)s generaldirektłr tjenestegrenene om g(cid:230)ldende regler p(cid:229) dette felt. 57. Det laboratorieudstyr, der er tale om, er en hydraulisk presse (til en v(cid:230)rdi af 260 000 EUR), der er indkłbt til et aktinidlabora- torium, som er under oprettelse ved Institut for Transuraner. Der er tale om en samlet investering p(cid:229) 2,5 mio. EUR i samarbejde med tredjemandspartnere. Som fłlge af en politisk beslutning truffet af en af projektdeltagerne (i dette tilf(cid:230)lde et stort nukleart laboratorium i en medlemsstat) er alle operationer blevet suspen- deret i afventning af en afklaring, som i mellemtiden er indtruf- fet. Udgiften er s(cid:229)ledes ikke bevidst blevet foretaget for tidligt. Udbudsbetingelsernes og de tekniske bilags kvalitet 58-60. Kommissionen henleder Revisionsrettens opm(cid:230)rksom- hed p(cid:229), at de tekniske bilag allerede er blevet forbedret betydeligt. Som led i udbygningen af sit decentraliserede forvaltningssystem vil FFC dog sikre, at disse forbedringsbestr(cid:230)belser viderefłres. Klassificeringen af kontrakter Klassificering af videnskabelige kontrakter og kontraktbelłb 62. Hvad ang(cid:229)r de tilf(cid:230)lde, som Revisionsretten omtaler, finder Kommissionen, at det er normalt, at der i Revisionsrettens stik- prłver forekommer kontrakter, som i henseende til belłbsstłr- relse ligger t(cid:230)t p(cid:229) t(cid:230)rskelbelłbene. Desuden r(cid:229)der FFC nu over et system med dobbelt underskrift, som giver mulighed for en for- bedret kontrol. C 172/20 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 21. 6. 2000 Klassificering af tjenesteydelseskontrakter Der kan v(cid:230)re indg(cid:229)et ulovlige aftaler 63-64. Kommissionen vil gerne głre den bem(cid:230)rkning, at hvad ang(cid:229)r indg(cid:229)elsen af arbejdskontrakter i form af tjenesteydelsesaf- taler havde FFC allerede taget skridt til at bringe denne sag i orden, da Revisionsretten foretog sin kontrol. Denne uregelm(cid:230)ssighed havde til dels sin forklaring i en uligev(cid:230)gt i FFC(cid:146)s personalesitua- tion. FFC(cid:146)s personale er s(cid:229)ledes adskilt fra resten af Kommissio- nens personale. I personalet var B- og C-stillinger overrepr(cid:230)sen- teret i forhold til A-stillinger. Det var ikke fłr i 1998, at denne uligev(cid:230)gt blev korrigeret gennem en forhłjelse af antallet af A-stillinger og en tilsvarende nedbringelse af antallet af B- og C-stillinger. 75. Kommissionen głr opm(cid:230)rksom p(cid:229), at de uregelm(cid:230)ssighe- der ved tildelingen af kontrakter, is(cid:230)r eventuelle ulovlige aftaler, allerede var blevet opdaget af FFC, og at FFC allerede havde fore- taget de fornłdne administrative undersłgelser. Som fłlge heraf blev der p(cid:229)lagt disciplin(cid:230)re sanktioner over for de fire implicerede ansatte. Sagerne blev ligeledes allerede sendt til OLAF i begyndel- sen af 1998. Visse undersłgelser er stadig i gang og vil eventuelt blive fulgt op af nye disciplin(cid:230)rsager eller endog straffesager. De af Revisionsretten konstaterede forhold hłrer blandt de sager, som FFC og OLAF undersłger. Opdelingen af kontrakterne Tildelingen af kontrakter Anvendelse af opdelte bevillinger (regnskabsm(cid:230)ssig opdeling) Underh(cid:229)ndsaftaler Stłrrelsesorden og hyppighed 66-67. FFC(cid:146)s system er nu i stand til at tilvejebringe p(cid:229)lidelig information om de kontrakter, der indg(cid:229)s uden hłring af Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler, samtidig med at det tager hensyn til Revisionsrettens anbefalinger. Regelstridig praksis 68-71. Domstolens retspraksis p(cid:229) dette omr(cid:229)de er forholdsvis begr(cid:230)nset. De g(cid:230)ldende regler giver flere grunde til at indg(cid:229) direkte aftaler end dem, der henvises til (is(cid:230)r n(cid:229)r der er tale om supplerende opgaver). FFC har taget initiativ til i hłjere grad at udbyde kontrakter i konkurrence, og andre initiativer vil blive taget i fremtiden, s(cid:229) udbud i konkurrence i hłjere grad benyttes, selv n(cid:229)r kontraktsummen er mindre end det relevante t(cid:230)rskelbe- lłb. Finanskontrollen har for łvrigt allerede konstateret en m(cid:230)rk- bar forbedring i situationen. Et egentligt monopol 72. En ny offentlig indkaldelse af tilbud p(cid:229) kłrsel til instituttet i Ispra blev iv(cid:230)rksat og offentliggjort den 4. november 1999. Der er gjort en stor indsats for skabe interesse herfor hos de potentielt interesserede markedsdeltagere (reklamemateriale er blevet udsendt til mere end 300 hyrevognsselskaber i omr(cid:229)det). Samti- dig er forvaltnings- og kontrolsystemet blevet forbedret betyde- ligt. 73. Kommissionen bem(cid:230)rker, at kłrselsydelserne er blevet out- sourcet, fordi man fandt, at ydelserne kunne leveres billigere af et eksternt firma end af den interne kłrselstjeneste. Indtil for nylig var antallet af hyrevognsselskaber i omr(cid:229)det beskedent p(cid:229) grund af den lange afstand til Milanos Linate-lufthavn. Kommissionen głr ligeledes opm(cid:230)rksom p(cid:229), at den service, der er blevet ydet, har v(cid:230)ret af up(cid:229)klagelig kvalitet. 76-78. Hvad ang(cid:229)r brugen af opdelte bevillinger głr Kommis- sionen opm(cid:230)rksom p(cid:229), at de sager, der er blevet analyseret af Revisionsretten, drejer sig om kontrakter, som Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler har givet tilladelse til for en l(cid:230)ngere (cid:229)rr(cid:230)kke, og som kun indg(cid:229)s for Øt (cid:229)r ad gangen, dog med mulig- hed for (cid:229)rlig forl(cid:230)ngelse. Denne fremgangsm(cid:229)de benyttes dels for at sikre gennemsigtighed i kontrakterne og dels for at sikre en regelm(cid:230)ssig kontrol af kvaliteten af det udfłrte arbejde. Kommissionen finder, at i disse sager g(cid:230)lder de retlige og finan- sielle forpligtelser kun for Øt (cid:229)r. Det er derfor logisk, at der hvert (cid:229)r, n(cid:229)r det besluttes at forl(cid:230)nge kontrakten, indg(cid:229)s nye forpligtel- ser. Hvis man gav grłnt lys for udgifter helt op til den maksimale bevilling, som Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Indkłb og Aftaler havde godkendt, kunne dette give en falsk tryghedsfornemmelse bud- getm(cid:230)ssigt set. Hvis der blev problemer med kontrahenten, skulle man udbetale de bevillinger, der svarer til den markedsandel, som denne leverandłr ikke benytter, og słge forpligtelsesbevillingerne tilbagebetalt for at f(cid:229) kontrakten gennemfłrt med en anden leve- randłr, hvilket er yderst vanskeligt, for ikke at sige umuligt. Den juridiske opdeling (kontrakter med en varighed af 1 + x (cid:229)r) 79. Se svaret i punkt 76-78. Opsplitning af en enkelt kontrakt 80. Den kontrakt, Revisionsretten henviser til, var fra begyndel- sen opdelt i to faser af tekniske grunde og af hensyn til kontrollen af kvaliteten af det udfłrte arbejde. Dette blev meddelt i indkal- delsen af tilbud. Den finansielle forpligtelse blev udformet i over- ensstemmelse hermed. Andre kontrakttildelingsmetoder Underleverance af en kontrakt i dens helhed 81-82. Kommissionen deler Revisionsrettens synspunkt om til- deling af en samlet kontrakt i underleverance. Der er tale om enkeltst(cid:229)ende tilf(cid:230)lde, og FFC vil głre alt for at undg(cid:229) s(cid:229)danne tilf(cid:230)lde i fremtiden. 21. 6. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 172/21 Tildeling af en kontrakt, n(cid:229)r der ikke er tilstr(cid:230)kkelige bevillinger 83. FFC har indg(cid:229)et en retlig forpligtelse, der modsvares af de disponible bevillinger, og har udvidet arbejdsomr(cid:229)det, n(cid:229)r der stil- les supplerende bevillinger til disposition, under fuld overholdelse af bevillingsloftet. 89. Det tilf(cid:230)lde, Revisionsretten peger p(cid:229), drejer som om en rammeaftale p(cid:229) overordnet kommissionsplan, hvortil der var afsat et belłb p(cid:229) ansl(cid:229)et 2,58 mio. EUR. FFC har kun udfłrt et eneste pilotprojekt for at afprłve systemet og har i betragtning af resul- taterne heraf besluttet ikke at bringe det i generel anvendelse. Efter Kommissionens opfattelse er dette tegn p(cid:229) god forvaltning. Tilsynet med kontraktgennemfłrelsen KONKLUSIONER/ANBEFALINGER Kontraktforvaltning 84. FFC har (cid:230)ndret r(cid:230)kkefłlgen af undertegnelserne af kontrak- terne. De rapporter, der var blevet afleveret inden FFC(cid:146)s underteg- nelse af kontrakten, vedrłrte alle konkurrencebaserede projekter, som allerede var startet, da proceduren i FFC var afsluttet. 85. FFC har indg(cid:229)et en retlig forpligtelse, der modsvares af de disponible bevillinger, og har udvidet arbejdsomr(cid:229)det, n(cid:229)r der stil- les supplerende bevillinger til disposition, under fuld overholdelse af bevillingsloftet. 90-94. Kommissionen deler Revisionsrettens łnske om, at g(cid:230)l- dende regler om aftaler om offentlige indkłb anvendes korrekt, og at der foreligger effektive instrumenter til planl(cid:230)gning, kontrol og evaluering af de udfłrte aktiviteter, is(cid:230)r inden for FFC. Dette er netop grunden til, at den har taget skridt til at etablere velfungerende systemer og procedurer og en effektiv organisato- risk opbygning. Disse initiativer var allerede indledt, inden Revi- sionsretten gennemfłrte sin kontrol. Revisionsretten har fremsat bem(cid:230)rkninger og anbefalinger om disse initiativer, hvilket Kom- missionen takker Revisionsretten for. Kontrol af de ydede tjenester 87. FFC har allerede bedt sine kontrahenter om at udarbejde mere specificerede fakturaer. Visse typer kontrakter er desuden blevet (cid:230)ndret, s(cid:229)ledes at fakturaerne ledsages af dokumentation for den faktisk pr(cid:230)sterede arbejdstid (»acceptance form«). Det tilf(cid:230)lde, Revisionsretten fremdrager, drejer sig om en rammeaftale, hvor- under der kan udstedes ordresedler af forskellige af FFC(cid:146)s afdelin- ger, som hver is(cid:230)r er ansvarlige for kontrollen af det udfłrte arbejde. 88. Det tilf(cid:230)lde, Revisionsretten omtaler, drejer sig om indfłrel- sen af et nyt edb-system til biblioteket. Godkendelsen af systemet er blevet udskudt flere gange af tekniske grunde (systemets mang- lende stabilitet og risiciene i forbindelse med Y2K). Der har under hele idrifts(cid:230)ttelsesperioden v(cid:230)ret kontakt med kontrahenten. Systemet er nu i drift. Efter Kommissionens opfattelse imłdekommer de systemer, der nu er indfłrt i FFC, Revisionsrettens bem(cid:230)rkninger. Det endelige punktum er dog ikke sat endnu. Navnlig vil hj(cid:230)lperegnskabet for projekter blive forbedret som en prioriteret opgave. 95-96. Kommissionen kan bekr(cid:230)fte, at visse af de sager, som Revisionsretten har analyseret, har v(cid:230)ret genstand for administra- tive undersłgelser efterfulgt af disciplin(cid:230)rsager under anvendelse af de standarder for god forvaltningspraksis, der g(cid:230)lder p(cid:229) inter- nationalt plan. Disse procedurer var allerede sat i gang et godt stykke tid, inden Revisionsretten foretog sin kontrol. Fire af FFC(cid:146)s ansatte er blevet idłmt disciplin(cid:230)re straffe. Sagerne er desuden blevet forelagt for OLAF med henblik p(cid:229) et eventuelt retsligt efter- spil. Det generelle problem med de anvisningsberettigedes penge- m(cid:230)ssige og disciplin(cid:230)re ansvar vil blive revurderet i forbindelse med den administrative reform og oml(cid:230)gningen af finansforord- ningen