title: Kommissionens fortolkningsmeddelelse om koncessioner i EU-lovgivningen

eurovoc_concepts:
administrative procedure
contract
public contract
type of business
works contract

formats: html pdf print

text: C 121/2 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 KOMMISSIONENS FORTOLKNINGSMEDDELELSE OM KONCESSIONER I EU-LOVGIVNINGEN (2000/C 121/02) Den 24. februar 1999 vedtog og offentliggjorde Kommissionen »Udkast til fortolkningsmeddelelse om koncessioner i f(cid:230)llesskabsbestemmelserne om offentlige kontrakter« (1), der blev forelagt til bred hłring. Kommissionen har under hensyntagen til de mange kommentarer (2), den modtog som fłlge af offentlig- głrelsen af dette udkast i EF-Tidende, vedtaget n(cid:230)rv(cid:230)rende fortolkningsmeddelelse. 1. INDLEDNING 1. Koncessioner er et middel, der i nogle medlemsstater har v(cid:230)ret anvendt l(cid:230)nge, is(cid:230)r til gennemfłrelse og finansiering af store infrastrukturprojekter s(cid:229)som jernbaneforbindelser og store dele af vejnettet. Den private sektors medvirken aftog i begyndelsen af det 20. (cid:229)rhundrede, da statsmyndighederne selv foretrak at etablere og forvalte anl(cid:230)g og tjenesteydelser bestemt for offentligheden. 2. Budgetstramninger og viljen til at begr(cid:230)nse de offentlige myndigheders medvirken og lade den offentlige sektor nyde godt af den private sektors erfaringer og metoder har i de senere (cid:229)r skabt ny interesse for koncessioner. 3. Det er indledningsvis p(cid:229) sin plads at p(cid:229)pege, at F(cid:230)llesskabet ikke begunstiger nogen ejendomsform (cid:151) offentlig eller privat (cid:151) frem for en anden; traktatens artikel 295 (tidl. artikle 222) sikrer da ogs(cid:229) neutralitet i forhold til virksom- hedernes offentlige eller private status. og visse tjenesteydelser, 4. Eftersom denne form for associeringsaftaler med virksomhe- derne bliver stadig hyppigere, is(cid:230)r i forbindelse med store infrastrukturprojekter finder Kommissionen det nłdvendigt ved n(cid:230)rv(cid:230)rende fortolk- ningsmeddelelse at informere de berłrte aktłrer og de offentlige myndigheder om de bestemmelser, der efter dens opfattelse finder anvendelse p(cid:229) koncessioner i henhold til g(cid:230)ldende EU-ret. I forbindelse med komplekse transaktioner, hvor de offentlige myndigheder har łnsket at benytte de łkonomiske aktłrers knowhow og kapital, er Kommissionen nemlig blevet stillet over for klager over manglende overhol- delse af EU-lovgivningen om koncessioner. Den ser sig derfor nłdsaget til at pr(cid:230)cisere begrebet »koncession« og til at klarl(cid:230)gge de retningslinjer, som den hidtil har fulgt ved behandlingen af disse sager. Denne fortolkningsmedde- lelse er s(cid:229)ledes nłdvendig for gennemsigtigheden og har til form(cid:229)l at pr(cid:230)cisere det nuv(cid:230)rende juridiske grundlag i lyset af den erfaring, Kommissionen har erhvervet i forbindelse med de hidtil undersłgte sager. 5. I udkastet til denne fortolkningsmeddelelse (3) tilkendegav Kommissionen, at den ogs(cid:229) agtede at behandle de andre former for partnerskaber, der anvendes til at tilvejebringe finansiering og knowhow. Kommissionen łnsker privat ikke l(cid:230)ngere at besk(cid:230)ftige sig med partnerskaber, hvis karakteristika ikke ligner dem, der kendetegner koncessioner som omhandlet i denne fortolkningsmeddelelse. Det er i i de łvrigt en fremgangsm(cid:229)de, som der er tilslutning til kommentarer, den har modtaget. De mange mulige former for associeringer, der er blevet p(cid:229)peget i forbindelse med reaktionerne p(cid:229) udkastet fortolkningsmeddelelse, og til disses konstante udvikling głr det nłdvendigt med en tilbundsg(cid:229)ende gennemt(cid:230)nkning af deres f(cid:230)lles karakteri- stika. Den debat, der blev igangsat om disse forhold ved offentliggłrelsen af udkastet til fortolkningsmeddelelse, błr derfor forts(cid:230)tte. for Kommissionen at 6. Kommentarerne vedrłrende koncessioner har gjort det muligt forbedre sin analyse og indkredse, hvad der kendetegner koncessioner, og dermed udskille dem fra offentlige kontrakter, is(cid:230)r p(cid:229) grundlag af den overdragelse af tjenesteydelser af almindelig interesse, der finder sted ved denne form for partnerskab. 7. Kommissionen głr opm(cid:230)rksom p(cid:229), at denne meddelelse ikke har til fortolke de specifikke relger, der fłlger af direktiver, som er vedtaget i bestemte sektorer, f. eks. energi og transport. form(cid:229)l at N(cid:230)rv(cid:230)rende fortolkningsmeddelelse (herefter »meddelelsen«) omhandler dels traktatens regler og principper, der g(cid:230)lder for alle former for koncessioner, dels de s(cid:230)rlige regler, der er fastsat i direktiv 93/37/E(cid:216)F om offentlige bygge- og anl(cid:230)gskon- trakter (4) (herefter »bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet«), for konces- sioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder. 2. KONCESSIONER (cid:151) DEFINITION OG GENEREL PROBLEM- STILLING Koncessioner er ikke defineret i traktaten. Den eneste definition i den afledte f(cid:230)llesskabsret er den, der findes i bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet (5), som indeholder s(cid:230)rlige regler for konces- sioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder. De andre former for koncessioner er derimod ikke omfattet af direktiverne om offentlige kontrakter (6). 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/3 Det betyder imidlertid ikke, at koncessionskontrakter ikke er underkastet reglerne og principperne i traktaten. For s(cid:229) vidt de p(cid:229)g(cid:230)ldende koncessioner er statslige akter vedrłrende udłvelse af łkonomiske aktiviteter eller leverance af varer, er de under- kastet de relevante bestemmelser i traktaten og de principper, der er udledt af Domstolens retspraksis p(cid:229) omr(cid:229)det. For at kunne afgr(cid:230)nse denne meddelelses anvendelsesomr(cid:229)de (cid:151) og inden de regler, der g(cid:230)lder for koncessioner, pr(cid:230)ciseres (cid:151) er det nłdvendigt at fremh(cid:230)ve, hvad der karakteriserer disse. I den forbindelse er det hensigtsm(cid:230)ssigt at minde om begrebet koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, s(cid:229)ledes som det fremg(cid:229)r af bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet. 2. 1. KONCESSIONSKONTRAKTER OM BYGGE- OG ANL˘GS- ARBEJDER 2. 1. 1. Definitionen i direktiv 93/37/E(cid:216)F I EU-lovgivningen er begrebet koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder defineret p(cid:229) grundlag af begrebet offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt. er og »gensidigt anl(cid:230)gskontrakter I bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet er det nemlig fastsat, at offentlige bygge- bebyrdende kontrakter, som indg(cid:229)s skriftligt mellem en entreprenłr p(cid:229) den ene side og en ordregivende myndighed (. ) p(cid:229) den anden side, og som til genstand har enten udfłrelse eller b(cid:229)de udfłrelse og projektering af arbejder vedrłrende en af de i bilag II omhandlede former for virksomhed eller bygge- og anl(cid:230)gsarbejde (. ) eller ved et hvilket som helst middel at lade et bygge- og anl(cid:230)gsarbejde udfłre, som svarer til de af den ordregivende myndighed fastlagte behov« (artikel 1, litra a)). I samme direktivs artikel 1, litra d), er en koncessionskontrakt om offentlige bygge- og anl(cid:230)gsarbejder defineret som »en kontrakt med samme karakteristika som (offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter) bortset fra, at vederlaget for det arbejde, som skal pr(cid:230)steres, enten udelukkende best(cid:229)r i retten til at udnytte bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet, eller i denne ret sammen med beta- ling af en pris«. Det fremg(cid:229)r af denne definition, at det vigtigste s(cid:230)rkende ved begrebet koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder best(cid:229)r i retten til at udnytte det f(cid:230)rdige bygge- og anl(cid:230)gs- arbejde som vederlag for dets opfłrelse; til denne udnyttelsesret kan der desuden v(cid:230)re knyttet en pris. 2. 1. 2. Afgr(cid:230)nsning af begreberne »offentlig bygge- og om »koncessionskontrakt anl(cid:230)gskontrakt« bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet« og Kommissionen mener, at der af udnyttelseskriteriet kan udledes visse elementer, som głr det muligt at skelne mellem en koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder og en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt. Udnyttelsesretten głr det s(cid:229)ledes muligt for koncessionshaveren at p(cid:229)l(cid:230)gge brugerne af bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet afgifter (f. eks. i form af »bompenge« eller gebyrer) i en vis periode. Konces- sionskontraktens varighed er derfor et vigtigt element i forbin- delse med koncessionshaverens aflłnning. Det vil sige, at koncessionshaveren ikke aflłnnes direkte af den ordregivende myndighed, men af denne overdrages retten til at opkr(cid:230)ve de indt(cid:230)gter, der er forbundet med anvendelsen af det f(cid:230)rdige bygge- og anl(cid:230)gsarbejde (7). for eksempel koncessionshaveren at Med retten til udnyttelsen overdrages ogs(cid:229) ansvaret for udnyt- telsen. Dette ansvar omfatter b(cid:229)de de tekniske, finansielle og forvaltningsm(cid:230)ssige aspekter af bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet. Det p(cid:229)hviler foretage de nłdvendige investeringer, for at hans bygge- og anl(cid:230)gsarbejde kan stilles til r(cid:229)dighed for brugerne p(cid:229) en hensigtsm(cid:230)ssig m(cid:229)de. Han m(cid:229) ogs(cid:229) p(cid:229)tage sig afskrivningen p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet. I łvrigt b(cid:230)rer koncessionshaveren ikke blot den risiko, der er forbundet med byggeriet, men ogs(cid:229) den risiko, der er ulłseligt forbundet med driften og benyttelsen af dette (8). I forbindelse med en koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder overdrages den risiko, der er forbundet med udnyttelsen, til koncessionshaveren, s(cid:229)ledes som det fremg(cid:229)r af ovenst(cid:229)ende betragtninger (9). Kommissionen har bem(cid:230)rket, at der er stadig flere tilf(cid:230)lde af offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter, som er genstand for en kompliceret juridisk konstruktion (10). Det kan derfor under- tiden v(cid:230)re vanskeligt at skelne mellem disse konstruktioner og koncessionskontrakter om offentlige bygge- og anl(cid:230)gs- arbejder. For Kommissionen er der tale om en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt som omhandlet i EU-lovgivningen, n(cid:229)r stłrste- delen af omkostningerne ved arbejdet afholdes af den ordregi- vende myndighed, og entreprenłren ikke f(cid:229)r sit vederlag i form af afgifter, der direkte p(cid:229)l(cid:230)gges brugerne af bygge- og anl(cid:230)gs- arbejdet. At direktivet (cid:229)bner mulighed for, at der til udnyttelsesretten kan v(cid:230)re knyttet en pris, (cid:230)ndrer ikke noget i analysen. Det er en mulighed, der forekommer i praksis. I nogle tilf(cid:230)lde afholder staten en vis del af udgifterne til udnyttelse af konces- sionen, s(cid:229)ledes at brugeren derved kommer til at betale en (dvs. en »social pris«) (11). Statens bidrag kan lavere pris antage flere former (et garanteret fast belłb, et fast belłb, som udbetales i forhold til antallet af brugere, mv. ), men dette (cid:230)ndrer ikke nłdvendigvis kontraktens art, hvis det udbe- talte belłb blot d(cid:230)kker en del af udgifterne til udfłrelsen af arbejdet og dets udnyttelse. Det kan hermed fastsl(cid:229)s, at begrebet koncession omfatter de tilf(cid:230)lde, hvor staten betaler et vederlag for det udfłrte arbejde, forudsat at dette vederlag ikke fjerner den risiko, der er forbundet med driften. Det forhold, at det i bygge- og anl(cid:230)gs- direktivet pr(cid:230)ciseres, at der til retten til at udnytte bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet kan v(cid:230)re knyttet en pris, betyder, at stłrstedelen af koncessionshaverens vederlag skal hidrłre fra udnyttelsen. indt(cid:230)gten (cid:151) der afkr(cid:230)ves brugeren af Selv om kilden til bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet (cid:151) i de fleste tilf(cid:230)lde er et v(cid:230)sentligt element, er det dog risikoen ved udnyttelsen i tilknytning til de foretagne investeringer eller den investerede kapital, der er det afgłrende element, is(cid:230)r n(cid:229)r der betales en pris af den konces- sionsgivende myndighed. C 121/4 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 Der kan ganske vist ogs(cid:229) i forbindelse med offentlige kontrakter v(cid:230)re tilf(cid:230)lde, hvor en del af risikoen p(cid:229)hviler entrepre- nłren (12). Imidlertid er de risici, der er forbundet med trans- aktionens finansiering, dvs. den »łkonomiske risiko«, karakteri- stiske for koncessioner. Denne form for risiko, der i hłj grad h(cid:230)nger sammen med de indt(cid:230)gter, koncessionshaveren kan opn(cid:229) ved udnyttelsen af bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet (13), er s(cid:229)ledes et vigtigt element til sondring mellem koncessionskon- trakter og offentlige kontrakter. om der er tale om en koncession p(cid:229) tjenesteydelser (18). Efter dette kriterium er der tale om en koncession, n(cid:229)r operatłren p(cid:229)tager sig riskoen ved tjenesteydelsen (etablering og udnyt- telse), og en betydelig del af vederlaget herfor betales af is(cid:230)r ved opkr(cid:230)vning af en eller anden form for brugeren, gebyr. Den m(cid:229)de, hvorp(cid:229) operatłren aflłnnes, er ligesom for koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder et element, der głr det muligt at fastsl(cid:229), hvem der p(cid:229)tager sig risikoen ved udnyt- telsen. Koncessionshaveren overtager s(cid:229)ledes sammen med udnyttel- sesretten de risici, der er forbundet med udnyttelsen; forde- lingen af risiciene mellem koncessionsgiveren og koncessions- haveren i hver enkelt tilf(cid:230)lde afh(cid:230)nger af, hvilken part der er i stand til at forvalte de p(cid:229)g(cid:230)ldende risici bedst. f. eks. at Hvis de offentlige myndigheder p(cid:229)tager sig de risici, der er forbundet med forvaltningen af bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet, ved. tilbagebetale finansieringsudgifterne, bortfalder risikoelementet. I s(cid:229) fald er der efter Kommissionens opfattelse tale om en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt og ikke om en koncessionskontrakt (14). 2. 2. KONCESSIONSKONTRAKTER OM TJENESTEYDELSER 92/50/E(cid:216)F tjenesteydelsesaftaler om offentlige Direktiv (herefter »tjenesteydelsesdirektivet«) finder i henhold til artikel 1 anvendelse p(cid:229) »offentlige tjenesteydelsesaftaler«, der er defi- neret som »gensidigt bebyrdende aftaler, der indg(cid:229)s skriftligt mellem en tjenesteyder og en ordregivende myndighed med undtagelse af (. )«. I mods(cid:230)tning til bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet indeholder tjene- ingen definition af begrebet koncessions- steydelsesdirektivet kontrakt om tjenesteydelser (15). For at kunne skelne mellem det łkonomiske begreb konces- sionskontrakt om tjenesteydelser og begrebet offentlig tjene- steydelsesaftale og dermed afgr(cid:230)nse denne meddelelses anven- delsesomr(cid:229)de er det nłdvendigt at afd(cid:230)kke v(cid:230)sentlige kende- tegn ved fłrstn(cid:230)vnte begreb. Med henblik herp(cid:229) synes det hensigtsm(cid:230)ssigt at basere sig p(cid:229) elementer, der tager udgangspunkt i det ovenfor omhandlede begreb koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, og som tager hensyn b(cid:229)de retspraksis p(cid:229) omr(cid:229)det (16) og til opinio juris (17). til Domstolens Det foruds(cid:230)ttes, at genstanden for koncessionskontrakter om sig fra genstanden for bygge- og anl(cid:230)gsarbejder adskiller koncessionskontrakter om tjenesteydelser. Der kan fłlgelig v(cid:230)re forskelle i investeringer og varighed mellem de to former for koncessioner. Almindeligvis er det dog (cid:151) under hensyntagen til ovenn(cid:230)vnte kriterier (cid:151) de samme karakteri- uanset der stika, genstanden. koncessionskontrakt, kendetegner en Ligesom for koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder er udnyttelseskriteriet nemlig v(cid:230)sentligt med henblik p(cid:229) at fastsl(cid:229), Koncessioner p(cid:229) tjenesteydelser er ligesom koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder karakteriseret ved overdragelsen af ansvaret for udnyttelsen. I łvrigt vedrłrer en koncessionskontrakt om tjenesteydelser normalt aktiviteter af en s(cid:229)dan art, og som er underlagt s(cid:229)danne bestemmelser, at de kan henregnes til statens ansvars- omr(cid:229)de og głres til genstand for eksklusive eller s(cid:230)rlige rettig- heder (19). for opgaverne i Herudover skal det bem(cid:230)rkes, at Domstolen i ovenn(cid:230)vnte Lottomatica-dom faktisk skelnede mellem overdragelsen af forbindelse med lottospillet(cid:151) der ansvaret kan betragtes statens ansvarsomr(cid:229)de i ovenn(cid:230)vnte forstand (cid:151) til koncessions- haveren og selve leveringen af edb-systemer til den offentlige forvaltning. Domstolen konkluderede, at da der i denne sag ikke var foretaget en s(cid:229)dan overdragelse, var der tale om en offentlig kontrakt. som aktiviteter henhłrende under 2. 3. SONDERING MELLEM KONCESSIONER P¯ HENHOLDSVIS BYGGE- OG ANL˘GSARBEJDER OG TJENESTEYDELSER Da det kun er i direktiv 93/37/E(cid:216)F, at der er fastsat s(cid:230)rlige regler for de procedurer, der skal fłlges ved tildeling af en koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, er det fastsl(cid:229), hvorn(cid:229)r der foreligger en s(cid:229)dan hensigtsm(cid:230)ssigt at koncession, is(cid:230)r hvis der er tale om en blandet kontrakt, som ogs(cid:229) indeholder et element af tjenesteydelser, hvilket i praksis n(cid:230)sten altid er tilf(cid:230)ldet, eftersom indehavere af konces- sioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder ofte leverer brugeren tjenesteydelser p(cid:229) grundlag af de udfłrte arbejder. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r afgr(cid:230)nsningen af anvendelsesomr(cid:229)det for bestemmelserne i bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet og tjenesteydelses- direktivet, pr(cid:230)ciseres det i sidstn(cid:230)vntes betragtning 16, at hvis bygge- og anl(cid:230)gsarbejderne er accessoriske og ikke udgłr kontraktens genstand, rubriceres kontrakten ikke som offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt. Disse bestemmelser er blevet fortolket af Domstolen i sagen Gesti(cid:243)n Hotelera Internacional, hvor Domstolen erkl(cid:230)rede, at n(cid:229)r bygge- og anl(cid:230)gsarbejderne »kun er accessoriske i forhold til selve genstanden for det offentlige udbud, kan dette ikke betegnes som en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt« (20). Problemet med de blandede kontrakter er ogs(cid:229) blevet taget op af Domstolen i en anden sag (21), hvoraf det fremg(cid:229)r, at n(cid:229)r en kontrakt indeholder to elementer, der kan adskilles fra hinanden (f. eks. levering af varer og tjenesteydelser), błr de behandles s(cid:230)rskilt efter de specifikke bestemmelser, der g(cid:230)lder for hver af dem. 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/5 Selv om disse principper der udviklet i forbindelse med offent- lige kontrakter, er det Kommissionens opfattelse, at der błr anvendes en lignende fremgangsm(cid:229)de, n(cid:229)r det drejer sig om at fastsl(cid:229), hvorvidt en koncession falder ind under bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet. Dette direktivs anvendelsesomr(cid:229)de ratione materiae er nemlig det samme, uanset om der er tale om en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt eller en koncessionskontrakt om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder (22). Ifłlge Kommissionen m(cid:229) man derfor fłrst og fremmest sl(cid:229) fast, om kontraktens hovedgenstand er udfłrelse af bygge- og anl(cid:230)gsarbejder for koncessionsgiverens regning, eller om de p(cid:229)g(cid:230)ldende bygge- og anl(cid:230)gsarbejder kun er accessoriske i forhold til kontraktens hovedgenstand. Hvis kontrakten hovedsagelig vedrłrer udfłrelsen af bygge- og anl(cid:230)gsarbejder for koncessionshaverens regning, er der ifłlge Kommissionen tale om en koncession p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gs- arbejder. I s(cid:229) fald finder reglerne i bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet anvendelse, for s(cid:229) vidt belłbsgr(cid:230)nsen i dette direktiv er n(cid:229)et (5 mio. EUR), selv om kontrakten indeholder elementer af tjenesteydelser. At arbejdet udfłres af tredjemand, (cid:230)ndrer ikke arten af den oprin- delige kontrakt. Dens genstand forbliver u(cid:230)ndret. En koncessionskontrakt, der kun accessorisk indeb(cid:230)rer bygge- arbejder, eller som udelukkende vedrłrer drift af et f(cid:230)rdigt bygge- og anl(cid:230)gsarbejde, betragtes derimod som en koncession p(cid:229) tjenesteydelser. Der forekommer i praksis ogs(cid:229) transaktioner, som omfatter b(cid:229)de bygge- og anl(cid:230)gsarbejder og tjenesteydelser. S(cid:229)ledes kan der i tilknytning til en koncession p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder v(cid:230)re indg(cid:229)et koncessionskontrakter om tjenesteydelser vedrł- rende aktiviteter, som supplerer, men er uafh(cid:230)ngige af udnyt- telsen af koncessionen p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejderne. Eksem- pelvis kan tjenesteydelser i form af restaurationsvirksomhed langs en motorvej głres til genstand for en koncessionskon- trakt om tjenesteydelser, som er adskilt fra koncessionen p(cid:229) anl(cid:230)ggelsen eller driften af motorvejen. Det er Kommissionens opfattelse, at n(cid:229)r genstandene for kontrakterne kan adskilles fra hinanden, finder de bestemmelser, der g(cid:230)lder for de respektive kontrakttyper, anvendelse s(cid:230)rskilt. 2. 4. ANVENDELSESOMR¯DE FOR DENNE FORTOLKNINGSMEDDE- LELSE er omfattet Som anfłrt ovenfor er koncessionskontrakter (cid:151) selv om de ikke offentlige direktiverne kontrakter (cid:151) underkastet traktatens regler og principper, for s(cid:229) vidt de tildeles ved akter, der kan tilregnes staten, og vedrłrer udłvelse af łkonomiske aktiviteter. vedrłrende af Enhver statslig akt (23) (cid:151) uanset om den er ensidig eller i form af en kontrakt (cid:151) der fasts(cid:230)tter de betingelser, som g(cid:230)lder for udłvelse af łkonomiske aktiviteter, er underkastet traktatens regler og principper, navnlig bestemmelserne i artikel 43-55 (tidl. 52-66) (24). Denne meddelelse omfatter s(cid:229)ledes akter, der kan tilregnes staten (cid:151) enten i form af en kontrakt eller en ensidig akt, som tredjemand har givet sit samtykke til (cid:151) hvorved en offentlig myndighed til tredjemand helt eller delvist overdrager forvaltningen af tjenesteydelser, som myndigheden normalt har ansvaret for, og for hvilke tredjemand p(cid:229)tager sig risikoen. Disse tjenesteydelser er kun omfattet af meddelelsen, hvis der tale om udłvelse af łkonomiske aktiviteter som omhandlet i artikel 43-55 (tidl. 52-66) i traktaten. Disse statslige akter ben(cid:230)vnes i det fłlgende »koncessioner«, uagtet hvilken juridisk betegnelse der anvendes i den nationale lovgivning. P(cid:229) baggrund af ovenst(cid:229)ende og medmindre andet er fastsat i EU-lovgivningen, omfatter n(cid:230)rv(cid:230)rende meddelelse ikke: (cid:151) tilf(cid:230)lde, hvor en offentlig myndighed udsteder en bemyndi- gelse eller en tilladelse til at udłve en łkonomisk aktivitet, selv om disse i visse medlemsstater betragtes som konces- sioner (25) (cid:151) tilf(cid:230)lde, der vedrłrer ikke-łkonomiske aktiviteter, s(cid:229)som lovpligtig undervisning eller social sikring. Det skal dog bem(cid:230)rkes, at en koncessionskontrakt, der fornyes, er at betragte som en ny koncessionskontrakt, hvilket betyder, at den er omfattet af meddelelsen. Der best(cid:229)r et s(cid:230)rligt problem, n(cid:229)r der mellem koncessions- haveren og koncessionsgiveren foreligger en form for delega- tion mellem organer, der ikke g(cid:229)r uden for den ordregivende forvaltningssf(cid:230)re (26). Hvorvidt EU-lovgivningen myndigheds finder anvendelse p(cid:229) forhold af denne type, er blevet behandlet af Domstolen (27). Imidlertid vil andre sager, der for tiden verserer for Domstolen, kunne tilfłje yderligere elementer i denne forbindelse (28). Derimod er forbindelserne mellem offentlige myndigheder og f(cid:229)et overdraget at udfłre offentlige virksomheder, der har i princippet opgaver af almindelig łkonomisk interesse, omfattet af denne meddelelse (29). Ganske vist er det ifłlge Domstolens faste retspraksis (30) ikke i strid med traktaten, at medlemsstaterne under hensyntagen til almindelige ikke-łkono- miske interesser unddrager en r(cid:230)kke tjenesteydelser fra konkur- rencen ved at overdrage enerettigheder til en eller flere virk- somhed (31). Men Domstolen tilfłjer, at den m(cid:229)de, hvorp(cid:229) et s(cid:229)dant monopol er opbygget og udłves, ikke m(cid:229) gribe ind i traktatens bestemmelser om frie varebev(cid:230)gelser, fri udveksling af tjenesteydelser og konkurrencereglerne (32). Desuden er den m(cid:229)de, hvorp(cid:229) disse enerettigheder tildeles, underkastet trakta- tens bestemmelser og kan dermed falde ind under denne meddelelses anvendelsesomr(cid:229)de. C 121/6 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 3. REGLER FOR KONCESSIONER Som n(cid:230)vnt ovenfor er det kun koncessionskontrakter om bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, hvis v(cid:230)rdi n(cid:229)r op p(cid:229) den i direktiv 93/37/E(cid:216)F fastsatte gr(cid:230)nse (5 mio. EUR), der er omfattet af s(cid:230)rlige regler. Koncessionskontrakter er imidlertid, ligesom enhver statslig akt, der fasts(cid:230)tter betingelserne for udłvelse af łkonomiske aktivi- teter, underkastet bestemmelserne i traktatens artikel 28-30 (tidl. 30, 34 og 36) og 43-55 (tidl. 52-66) og de principper, der er udledt af Domstolens retspraksis p(cid:229) omr(cid:229)det (33). Det drejer sig is(cid:230)r om principperne om ikke-forskelsbehandling, ligebehandling og proportionalitet (34). Traktaten begr(cid:230)nser ikke en medlemsstats frihed til at benytte koncessioner, n(cid:229)r blot tildelingen sker efter fremgangsm(cid:229)der, som er forenelige med f(cid:230)llesskabsretten. Det fremg(cid:229)r s(cid:229)ledes af Domstolens retspraksis, at selv om medlemsstaterne i henhold til traktaten frit kan fasts(cid:230)tte mate- rielle bestemmelser og forskrifter om fremgangsm(cid:229)den i forbin- delse med indg(cid:229)else af offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter, skal de herved iagttage alle de relevante f(cid:230)llesskabsretlige bestemmelser og navnlig de begr(cid:230)nsninger, der fłlger af de i traktaten omhandlede principper om etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser (35). Domstolen understreger i łvrigt betydningen af de principper og regler, der kan udledes af traktaten, og pr(cid:230)ciserer i den forbindelse bl. a. at direktiverne om offentlige kontrakter dels har til form(cid:229)l at »lette den faktiske gennemfłrelse inden for F(cid:230)llesskabet af etableringsfriheden og den fri udveksling af tjenesteydelser«, dels at »sikre, at de trak- tatf(cid:230)stede rettigheder sektoren for offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter og offentlige indkłbskontrakter bliver virk- somme« (36). i I nogle tilf(cid:230)lde har medlemsstaterne haft den opfattelse, at tildelingen af en koncession var undtaget fra traktatens regler, fordi der var tale om en overdragelse af en tjenesteydelse til offentligheden, hvilket kun kunne ske p(cid:229) grundlag af gensidig tillid (intuitu person(cid:230)). Det fremg(cid:229)r af traktaten og af Domsto- lens faste retspraksis, at de eneste grunde, som giver mulighed for, at statslige akter, der betragtes som en overtr(cid:230)delse af traktatens artikel 43 og 49 (tidl. 52 og 59), kan undtages fra forbuddet i disse artikler, er grundene i artikel 45 og 55 (tidl. 55 og 66), hvis meget begr(cid:230)nsede anvendelse som fastsl(cid:229)et af Domstolen pr(cid:230)ciseres i det fłlgende (37). Hverken i traktaten eller i Domstolens retspraksis er der bel(cid:230)g for, at dette ikke skulle g(cid:230)lde for koncessioner. Kommissionen opsummerer herefter de regler i traktaten og de af Domstolens retspraksis udledte principper, der finder anven- delse p(cid:229) koncessioner, som er omfattet af denne meddelelse. 3. 1. REGLER OG PRINCIPPER FASTLAGT I TRAKTATEN ELLER UDLEDT AF DOMSTOLEN Som allerede n(cid:230)vnt henviser traktaten ikke direkte til hverken offentlige kontrakter eller koncessioner. Flere af bestemmelserne heri der dog relevante. Det g(cid:230)lder de af traktatens bestem- melser, der etablerer og garanterer det indre markeds virke- m(cid:229)de, nemlig: (cid:151) de regler, som forbyder al forskelsbehandling p(cid:229) grundlag af nationalitet (artikel 12, stk. 1, tidl. artikel 6, stk. 1) (cid:151) reglerne om fri bev(cid:230)gelighed for varer (artikel 28, tidl. 30 ff. ), etableringsfrihed (artikel 43, tidl. 52 ff. ) og fri udveks- ling af tjenesteydelser (artikel 49, tidl. 59 ff. ) samt undta- gelserne fra disse regler i artikel 30, 45 og 46 (tidl. 36, 55 og 56) (38) (cid:151) reglerne i traktatens artikel 86 (tidl. 90), der ligeledes kan vejlede ved afgłrelsen af, om tildelingen af s(cid:230)rlige eller eksklusive rettigheder er legitim. Der głres i det fłlgende rede for disse regler og for de prin- cipper, som Domstolen har fastlagt. En del af den omtalte retspraksis vedrłrer ganske vist offentlige kontrakter. Men de principper, der kan udledes heraf, har ofte betydning i en bredere sammenh(cid:230)ng. De kan s(cid:229)ledes ogs(cid:229) anvendes p(cid:229) andre forhold som f. eks. koncessioner. 3. 1. 1. Ligebehandling Som fastsl(cid:229)et af Domstolen er »det generelle lighedsprincip, som forbuddet mod forskelsbehandling p(cid:229) grundlag af nationa- litet blot er en speciel udformning af et grundl(cid:230)ggende princip i f(cid:230)llesskabsretten. Efter dette princip m(cid:229) ensartede situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet« (39). at endvidere, Domstolen pr(cid:230)ciserer ligebehandlingsgrund- s(cid:230)tningen, som traktatens artikel 43 (tidl. 52) og 49 (tidl. 59) er en speciel udformning af, »forbyder ikke blot (cid:229)benlys i nationalitet, men desuden forskelsbehandling begrundet enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre kriterier reelt fłrer til samme resultat« (40). Ligebehandlingsprincippet indeb(cid:230)rer bl. a. , at spillets regler skal v(cid:230)re kendt af alle potentielle koncessionshavere, ligesom de skal v(cid:230)re ens for alle. Det fremg(cid:229)r af Domstolens retspraksis, is(cid:230)r af dommen Raulin (41) og dommen Parlamentet/R(cid:229)det (42), at blot indeb(cid:230)rer ikke-diskriminatorisk adgang til en łkonomisk akti- vitet, men ligeledes at de offentlige myndigheder tr(cid:230)ffer alle nłdvendige foranstaltninger med henblik p(cid:229) udłvelse af denne aktivitet. ligebehandlingsprincippet overholdelse ikke af 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/7 Efter Kommissionens opfattelse fłlger det af denne retspraksis, at princippet om fri konkurrence skal overholdes. ligebehandlingsprincippet I dommene om Storeb(cid:230)lt og Bus Wallons pr(cid:230)ciserede Domstolen r(cid:230)kkevidden af inden for offentlige kontrakter, idet den fastslog, at det fłlger af prin- cippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, at samtlige tilbud skal v(cid:230)re i overensstemmelse med bestemmelserne i udbuds- betingelserne for at sikre muligheden for en objektiv sammen- ligning af de bud, der afgives af de enkelte tilbudsgivere (43), og n(cid:229)r en ordregivende myndighed tager hensyn til (cid:230)ndringer i de oprindelige tilbud fra en enkelt tilbudsgiver, begunstiges denne i forhold til konkurrenterne, hvilket er i strid med princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne og skader procedurens gennemsigtighed. Endvidere fastsl(cid:229)r Domstolen, at »fremgangs- m(cid:229)den ved sammenligning af tilbud skal s(cid:229)ledes p(cid:229) alle stadier overholde s(cid:229)vel princippet om ligebehandling af tilbudsgivere som princippet om gennemsigtighed, s(cid:229)ledes at alle tilbuds- givere f(cid:229)r lige chancer ved formuleringen af deres tilbud« (44). effektiv konkurrence altid indeholde en ikke-diskriminatorisk og objektiv beskrivelse af de krav, der stilles til ansłgerne, og af de retningslinjer, de skal fłlge ved udarbejdelsen af tilbud. Derved er alle ansłgere p(cid:229) forh(cid:229)nd klar over, at der er foresl(cid:229) alternative tekniske lłsninger. Mere mulighed for at generelt formuleret m(cid:229) udbudsbetingelserne ikke indeholde elementer, som er i strid med ovenn(cid:230)vnte regler og principper i traktaten. Koncessionsgiverens behov kan ogs(cid:229) fastl(cid:230)gges i samarbejde med virksomheder inden for branchen, s(cid:229)fremt dette ikke begr(cid:230)nser konkurrencen. 3. 1. 2. Gennemsigtighed Kommissionen minder om, at Domstolen i sin retspraksis har understreget sammenh(cid:230)nget mellem princippet om gennemsig- tighed of ligebehandlingsprincippet, som gennemsigtigheden skal fremme virkningen af ved at sikre, at konkurrencevilk(cid:229)- rene (48) ikke forvrides. Domstolen har s(cid:229)ledes i denne retspraksis vedrłrende anven- delsen af direktiverne fastsl(cid:229)et, at princippet om ligebehandling af tilbudsgivere ikke afh(cid:230)nger af en eventuel forskelsbehandling p(cid:229) grund af nationalitet eller af andre grunde. Kommissionen konstaterer, at der i n(cid:230)sten samtlige medlems- stater findes regler eller administrativ praksis, der fłlges i forbindelse med koncessioner, og som indeb(cid:230)rer, at myndig- heder, der łnsker at overdrage forvaltningen af en łkonomisk aktivitet til tredjemand, skal offentliggłre deres hensigt p(cid:229) en passende m(cid:229)de for at sikre et minimum af gennemsigtighed. Anvender man dette princip p(cid:229) koncessioner (hvilket natur- ligvis kun er muligt, n(cid:229)r den ordregivende myndighed forhandler med flere potentielle koncessionshavere), kan koncessionsgiveren frit v(cid:230)lge en passende procedure for tilde- lingen, is(cid:230)r under hensyn til den p(cid:229)g(cid:230)ldende sektors karakteri- stika, og fasts(cid:230)tte de krav, som ansłgerne skal opfylde i proce- durens forskellige faser (45). Det indeb(cid:230)rer imidlertid, at valget mellem ansłgerne skal ske p(cid:229) grundlag af objektive kriterier, og at proceduren skal afvikles i overensstemmelse med de fra starten (46). regler og fundamentale krav, som er fastsat Hvis s(cid:229)danne regler ikke er blevet fastsat, kr(cid:230)ver princippet om ligebehandling under alle omst(cid:230)ndigheder, at ansłgerne udv(cid:230)lges p(cid:229) et objektivt grundlag. S(cid:229)ledes m(cid:229) man betragte fłlgende tilf(cid:230)lde som stridende ovenn(cid:230)vnte regler i traktaten og mod ligebehandlingsprin- cippet: bestemmelser, hvorved offentlige kontrakter forbeholdes selskaber, som staten direkte eller indirekte ejer helt eller hovedparten af (47), praksis, som best(cid:229)r i at acceptere tilbud, som ikke er i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, eller som (cid:230)ndres efter (cid:229)bningen, og hensyntagen til alternative lłsninger, n(cid:229)r denne mulighed ikke var anfłrt i det oprindelige projekt. Ej heller kan det oprindelige projekt (cid:230)ndres under forhandlingerne i forhold til de kriterier og krav, som blev fastsat ved procedurens start. retspraksis, Som Domstolen har bekr(cid:230)ftet indeb(cid:230)rer princippet om ikke-forskelsbehandling p(cid:229) grundlag af nationalitet en gennemsigtighedsforpligtelse, s(cid:229)ledes at den ordregivende myndighed kan fastsl(cid:229), at princippet over- holdes (49). sin nyeste i Gennemsigtighed kan sikres ved ethervt passende middel, herunder offentliggłrelse, som funktion af og under hensyn til de berłrte sektorers specifikke karakter (50). Hvordan det skal ske, overlades til de koncessionsgivende myndigheder. Disse former for offentliggłrelse indeholder almindeligvis tilstr(cid:230)kkelige oplysninger til, at potentielle koncessionshavere kan afgłre, om de er interesserede i at deltage i proceduren (f. eks. udv(cid:230)lgelses- og tildelingskriterier mv. ). Herudover anfłres emnet for koncessionen samt arten og omfanget af de ydelser, der forventes af koncessionshaveren. Under s(cid:229)danne omst(cid:230)ndigheder anser Kommissionens gennem- sigtighedspligten for overholdt. I nogle tilf(cid:230)lde har koncessionsgiveren ikke mulighed for at give en tilstr(cid:230)kkelig pr(cid:230)cis teknisk beskrivelse af sine behov. Han indhenter derfor alternative tilbud for at f(cid:229) forskellige lłsninger p(cid:229) et problem, som er beskrevet meget generelt. I disse tilf(cid:230)lde skal udbudsbetingelserne for at sikre en sund og til Efter Domstolens faste retspraksis »hłrer proportionalitetsprin- f(cid:230)llesskabsrettens almindelige grunds(cid:230)tninger« (51); cippet ogs(cid:229) de nationale myndigheder er undergivet proportionalitets- princippet, n(cid:229)r de skal anvende f(cid:230)llesskabsretten (52), selv om de i vidt omfang har et frit skłn (53). 3. 1. 3. Proportionalitet C 121/8 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 foranstaltning Proportionalitetsprincippet kr(cid:230)ver, at enhver b(cid:229)de skal v(cid:230)re nłdvendig og passende i forhold til det fastsatte m(cid:229)l (54). En medlemsstat m(cid:229) derfor v(cid:230)lge foranstaltninger, der griber mindst muligt forstyrrende ind i en łkonomisk akti- vitet (55). digt for at tilgodese de interesser, som denne bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at beskytte«. En s(cid:229)dan undtagelse skal v(cid:230)re begr(cid:230)nset til de aktiviteter i artikel 43 og 49 (tidl. 52 og 59), som i sig selv er direkte og specifikt forbundet med udłvelse af offentligt myndighed (60). Anvender man dette princip p(cid:229) koncessioner, kan det fastl(cid:229)s, at selv om de koncessionsgivende organisationer kan fasts(cid:230)tte det m(cid:229)l, der skal n(cid:229)s, navnlig hvad ang(cid:229)r ydeevne og tekniske specifikationer, foranstaltning v(cid:230)re b(cid:229)de nłdvendig og passende i forhold til det fastsatte m(cid:229)l. skal hver enkelt En medlemsstat kan s(cid:229)ledes ikke ved udv(cid:230)lgelsen af ansłgere stille krav til teknisk, faglig eller finansiel form(cid:229)en, som ikke st(cid:229)r i et rimeligt forhold til genstanden for koncessionen. og finansiel kr(cid:230)ver ogs(cid:229), b(cid:230)redygtighed; at man forener Proportionalitetsprincippet konkurrence koncessionens varighed skal derfor fasts(cid:230)ttes p(cid:229) en s(cid:229)dan m(cid:229)de, at den ikke indskr(cid:230)nker den frie konkurrence mere end nłdvendigt for at sikre afskrivningen p(cid:229) investeringerne og et rimeligt afkast af den investerede kapital (56), under bibeholdelse af en med driften forbundet risiko for koncessionshaveren. 3. 1. 4. Gensidig anerkendelse Princippet om gensidig anerkendelse er blevet fastsl(cid:229)et af Domstolen og efterfłlgende pr(cid:230)ciseret i en omfattende rets- praksis om fri bev(cid:230)gelighed for varer, personer og tjeneste- ydelser. Efter dette princip er en medlemsstat forpligtet til at godtage produkter og tjenesteydelser, som leveres af łkono- miske aktłrer fra andre medlemsstater, hvis disse produkter og tjenesteydelser kan sidestilles med dem, der leveres af dens egne łkonomiske aktłrer, og dermed lever op til de legitime m(cid:229)l, som er fastsat af den medlemsstat, som skal have leveret produkterne eller tjenesteydelserne (57). Anvendelsen af dette princip p(cid:229) koncessioner indeb(cid:230)rer bl. a. , at medlemsstaten, hvor ydelsen pr(cid:230)steres, skal godtage de tekniske specifikationer, kontrolforanstaltninger samt beviser, attester og kvalifikationer, som kr(cid:230)ves i en anden medlemsstat, hvis disse kan sidestilles med dem, der kr(cid:230)ves i den medlems- stat, hvor ydelsen skal pr(cid:230)steres (58). 3. 1. 5. Undtagelserne i traktaten Indskr(cid:230)nkninger i den frie bev(cid:230)gelighed for varer, den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser kan kun accepteres, hvis en af de i artikel 30, 45, 46 og 55 (tidl. 36, 55, 56 og 66) traktaten anfłrte grunde kan głres g(cid:230)ldende. i Hvad ang(cid:229)r is(cid:230)r artikel 45 (tidl. 55) (som giver mulighed for indskr(cid:230)nkninger i den fire etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser for virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis forbundet med udłvelse af offentlig myndighed), har er Domstolen gentagne gange understreget (59): traktatens artikel 45 (tidl. 55), som hjemler fragivelse af den grundl(cid:230)g- gende regel om fri etableringsret, fortolkes p(cid:229) en s(cid:229)d(cid:229)n m(cid:229)de, at dens r(cid:230)kkevidde begr(cid:230)nses til det, som er strengt nłdven- »at Fłlgelig skal r(cid:230)kkevidden af undtagelsen i artikel 45 (tidl. 55) v(cid:230)re begr(cid:230)nset til de tilf(cid:230)lde, hvor koncessionshaveren deltager direkte og specifikt i udłvelsen af offentlig myndighed. Visse former for virksomhed, der varetages i medfłr af en forpligtelse eller en lovbestemt eneret, eller som af de nationale falder myndigheder betragtes som offentlige tjenesteydelser, ikke automatisk ind under denne undtagelse (61). Selv om der til alle former for virksomhed, der uddelegeres af offentlige myndigheder, almindeligvis implicit er knyttet et almennyttigt aspekt, er dette ikke nłdvendigvis ensbetydende med, at de er forbundet med udłvelse af offentlig myndighed. Eksempelvis har Domstolen afvist, at anvendelse af artikel 45 (tidl. 55) kan p(cid:229)ber(cid:229)bes i tilf(cid:230)lde, hvor: (cid:151) den offentlige myndighed bevarede kontrollen over de over- dragne aktiviteter og fortsat kunne beskytte de interesser, som den var forpligtet til at varetage (62) (cid:151) de overdragne aktiviteter var af teknisk art og derfor ikke forbundet med udłvelse af offentlig myndighed (63). foranstaltning, der Som n(cid:230)vnt ovenfor kr(cid:230)ver proportionalitetsprincippet, at enhver indskr(cid:230)nker udłvelsen af de i artikel 43 og 49 (tidl. 52 og 59) omhandlede rettigheder, b(cid:229)de er nłdvendige og passende i forhold til de fastsatte m(cid:229)l (64). Dette indeb(cid:230)rer, at en medlemsstat ved valget af foran- staltninger, som skal sikre realiseringen af det fastsatte m(cid:229)l, skal v(cid:230)lge dem, som medfłrer de mindste hindringer i udłvelsen af disse rettigheder (65). forbindelse med fri udveksling af I tjenesteydelser skal den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne skal pr(cid:230)steres, undersłge, om den interesse, der skal varetages, ikke allerede er omfattet af de regler, som ansłgeren er underkastet i den medlemsstat, hvor han normalt udłver sin virksomhed. 3. 1. 6. Beskyttelse af enkeltpersoners rettigheder I Domstolens faste retspraksis vedrłrende traktatens grundl(cid:230)g- gende frihedsrettigheder fastsl(cid:229)s det, at afgłrelser om afslag skal v(cid:230)re begrundede og skal kunne indbringes for domstolene af enkeltpersoner, som bliver gjort til genstand for s(cid:229)danne beslut- ninger (66). Disse krav er almindeligt g(cid:230)ldende, fordi de, som Domstolen pr(cid:230)ciserer, forfatningsm(cid:230)ssige traditioner, som er rodf(cid:230)stet i alle medlemsstater og hjemlet i den europ(cid:230)iske menneskerettighedskonvention (67). fłlger af 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/9 De g(cid:230)lder dermed ogs(cid:229) for enkeltpersoner, som mener at v(cid:230)re p(cid:229)fłrt skade ved tildeling af en koncession som omhandelt i denne meddelelse. Hvis koncessionshaveren selv er en ordregivende myndighed i direktivets forstand, skal kontrakter om udfłrelse af s(cid:229)danne arbejder tildeles under overholdelse af alle direktivets bestem- melser om offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter (70). 3. 2. REGLERNE I DIREKTIV 93/37/E(cid:216)F FOR KONCESSIONSKON- TRAKTER OM BYGGE- OG ANL˘GSARBEJDER Kommissionen finder det hensigtsm(cid:230)ssigt at minde om, at de regler og principper, den har pr(cid:230)ciseret ovenfor, g(cid:230)lder for koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder. Herudover er der for disse fastsat s(cid:230)rlige regler i direktiv 93/37/E(cid:216)F, herunder navnlig regler om offentliggłrelse. Det siger sig selv, at for koncessionskontrakter, hvis v(cid:230)rdi ligger under den i direktiv 93/37/E(cid:216)F n(cid:230)vnte belłbsgr(cid:230)nse, g(cid:230)lder kun traktatens regler og principper. 3. 2. 1. Den indledende fase: udv(cid:230)lgelse af koncessions- havere 3. 2. 1. 1. Regler om offentliggłrelse og gennemsigtighed Hvis koncessionshaveren ikke selv om er en ordregivende myndighed, foreskriver direktivet kun visse regler om offentlig- głrelse. Disse regler finder dog ikke anvendelse, hvis konces- sionshaveren indg(cid:229)r offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter med tilknyttede virksomheder som defineret i direktivets artikel 3, stk. 4. Direktivet foreskriver endvidere, at en udtłmmende liste over s(cid:229)danne virksomheder vedl(cid:230)gges koncessionsansłgningen og ajourfłres i takt med de (cid:230)ndringer, der senere m(cid:229)tte ske i relationerne mellem virksomhederne. Da listen er udtłm- mende, kan koncessionshaveren ikke henvise til, at offentliggł- relsesreglerne ikke er g(cid:230)ldende for bygge- og anl(cid:230)gskontrakter, der indg(cid:229)s med en virksomhed, som ikke er opfłrt p(cid:229) listen. Uanset om koncessionshaveren selv er en ordregivende myndighed som omhandlet i direktivet, er han altid forpligtet til over for F(cid:230)llesskabet at tilkendegive sin hensigt om at indg(cid:229) en offentlig bygge- og anl(cid:230)gskontrakt med tredjemand. For koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder er de ordregi- vende myndigheder forpligtet til i EF-Tidende at offentliggłre en bekendtgłrelse efter modellen i direktiv 93/37/E(cid:216)F med henblik p(cid:229) at udbyde den p(cid:229)g(cid:230)ldende kontrakt i hele F(cid:230)lles- skabet (68). Kommissionen finder endvidere, at en medlemsstat tilsides(cid:230)tter bestemmelserne i direktiv 93/37/E(cid:216)F om arbejder, der udfłres af tredjemand, n(cid:229)r der som mellemled benyttes en tilknyttet tildele kontrakter om bygge- og anl(cid:230)gs- virksomhed til at arbejder til tredjemand uden indkaldelse af tilbud. Et af de problemer, som Kommissionen kommer ud for, drejer sig om tildeling af koncessioner mellem offentligretlige personer. Nogle medlemsstater synes at have den opfattelse, at bestemmelserne i direktiv 93/37/E(cid:216)F om koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder ikke finder anvendelse p(cid:229) kontrakter, som indg(cid:229)s mellem en offentlig enhed og en offentligretlig, juridisk person. Direktiv 93/37/E(cid:216)F kr(cid:230)ver imidlertid, at der ved tildeling af koncessionskontrakter om offentligge bygge- og anl(cid:230)gskon- trakter skal ske forudg(cid:229)ende offentliggłrelse, uanset om den potentielle koncessionehaver er privat eller offentlig. Det er i łvrigt udtrykkeligt anfłrt i direktiv 93/37/E(cid:216)F, at koncessionshaveren kan v(cid:230)re en af de ordregi- vende myndigheder, der er omhandlet i direktivet, hvilket indeb(cid:230)rer, at denne form for samarbejde forinden underkastets offentliggłrelse i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i samme direktiv. i artikel 3, stk. 3, 3. 2. 1. 2. Valg af procedureform 3. 2. 3. Bestemmelser vedrłrende anvendelsen af klagepro- cedurer Artikel 1 i direktiv 89/665/E(cid:216)F fastsl(cid:229)r, at »Medlemsstaterne tr(cid:230)ffer (. ) de nłdvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig s(cid:229) hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger« p(cid:229) de betin- i direktivet »med den begrundelse, at gelser, der er anfłrt beslutningerne er i strid med f(cid:230)llesskabsretten vedrłrende offentlige kontrakter eller de nationale regler, der oms(cid:230)tter denne ret«. Hvis der er tale om en koncession p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, er det bestemmelserne i direktiv 89/665/E(cid:216)F om klagepro- cedurer, der finder anvendelse (71). Kommissionen henviser endvidere til kravene i artikel 2, stk. 7, i direktiv 89/665/E(cid:216)F, ifłlge hvilke »medlemsstaterne p(cid:229)ser, at de afgłrelser, der tr(cid:230)ffes af de for klageprocedurerne ansvarlige instanser, kan gennemfłres effektivt«. I forbindelse med koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder kan koncessionsgiveren frit v(cid:230)lge, hvilken procedure der skal anvendes, og s(cid:229)ledes evt. anvende et udbud efter forhandling. Heraf fłlger, at medlemsstaterne skal afholde sig fra at tr(cid:230)ffe materielle eller procedurem(cid:230)ssige foranstaltninger, som kan głre dette direktivs mekanismer virkningslłse. 3. 2. 2. Den senere fase: kontrakter, som indg(cid:229)s af konces- sionshavere (69) Direktiv 93/37/E(cid:216)F indeholder bestemmelser om kontrakter, som indg(cid:229)s af koncessionshavere med henblik p(cid:229) offentlige bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, hvis v(cid:230)rdi andrager 5 mio. EUR eller derover. Bestemmelserne varierer imidlertid efter, hvilken type koncessionshaver der er tale om. For offentlige kontrakter, der er tildelt koncessionshavere, som er ordregivende myndigheder, g(cid:230)lder forpligtelsen om begrun- delse (cid:151) der er n(cid:230)vnt i artikel 8 i direktiv 93/37/E(cid:216)F, som foreskriver, at den ordregivende myndighed begrunder sin beslutning inden 15 dage (cid:151) ud over de allerede n(cid:230)vnte forpligtelser, som finder anvendelse i forbindelse med offentlige kontrakter, ligesom de er omfattet af de klageprocedurer, der er fastsat i direktiv 89/665/E(cid:216)F. C 121/10 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 3. 3. KONCESSIONER INDEN FOR S˘RLIGE SEKTORER Direktiv 93/38/E(cid:216)F om kontrakter indg(cid:229)et af enheder inden transport og telekommunikation for vandforsyning, energi, (herefter ikke s(cid:230)rlige regler om hverken koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gs- arbejder eller koncessioner p(cid:229) tjenesteydelser. »forsyningsvirksomhedsdirektivet«) indeholder For at kunne fastsl(cid:229), hvilke regler der finder anvendelse, er koncessionsgiverens juridiske natur og hans virksomhed det afgłrende. Fłlgende tilf(cid:230)lde kan komme p(cid:229) tale. For det fłrste kan staten eller en anden offentlig enhed, som ikke er aktiv i en af de fire sektorer, der er omhandlet i forsy- tildele en koncession vedrłrende ningsvirksomhedsdirektivet, en łkonomisk aktivitet inden for en af disse sektorer. I dette tilf(cid:230)lde g(cid:230)lder traktatens regler og principper som omhandlet ovenfor, ligesom bygge- og anl(cid:230)gsdirektivet g(cid:230)lder, hvis der er tale om en koncession p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder. For det andet kan en offentlig enhed, der er aktiv i en af de i forsyningsvirksomhedsdirektivet omhandlede sektorer tildele en koncession. N(cid:229)r koncessionsgiveren er en offentlig enhed, finder traktatens regler og principper anvendelse, og selv om der er tale om en koncession p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, g(cid:230)lder kun traktatens regler og principper. Bygge- og anl(cid:230)gs- direktivet finder nemlig ikke anvendelse p(cid:229) koncessioner, som tildeles af en enhed, hvis aktiviteter henhłrer under de s(cid:230)rlige sektorer, der er omfattet af direktiv 93/38/E(cid:216)F. Hvis koncessionsgiveren er en privat enhed, er han ikke omfattet af de ovenfor beskrevne regler og principper (72). Kommissionen er overbevist om, at offentliggłrelsen af denne meddelelse kan v(cid:230)re med til at klarl(cid:230)gge spillereglerne p(cid:229) koncessionsmarkederne og (cid:229)bne disse for konkurrence. Kommissionen łnsker desuden at understrege, at offentliggł- relsen af denne meddelelse, der er et led i bestr(cid:230)belserne p(cid:229) gennemsigtighed, lovforslag om koncessioner, hvis et s(cid:229)dant viser sig p(cid:229)kr(cid:230)vet for at styrke retssikkerheden. ikke udelukker et eventuelt Endvidere er det muligt, at de elementer, der i dag kan udledes af bestemmelserne i traktaten, direktiverne og Domstolens rets- praksis, vil blive yderligere pr(cid:230)ciseret af Domstolen, som i łjeblikket behandler pr(cid:230)judicielle spłrgsm(cid:229)l p(cid:229) omr(cid:229)det (73). Man vil derfor p(cid:229) supplere n(cid:230)rv(cid:230)rende meddelelse under hensyntagen til nye aspekter. tidspunkt kunne et givet (1) EFT C 94 af 7. 4. 1999, s. 4. (2) Kommissionen łnsker at takke de łkonomiske aktłrer, repr(cid:230)sentanter for kollektive interesser, offentlige myndigheder og privatpersoner, hvis bidrag har gjort det muligt at forbedre denne meddelelse. (3) Se ogs(cid:229) punkt 2. 1. 2. 4 i Kommissionens meddelelse om offentlige indkłb i Den Europ(cid:230)iske Union, KOM(98) 143, der blev vedtaget den 11. 3. 1998. (4) R(cid:229)dets direktiv 93/37/E(cid:216)F af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsm(cid:229)derne med hensyn til indg(cid:229)else af offentlige bygge- og anl(cid:230)gs- kontrakter (EFT L 199 af 9. 8. 1993, s. 54). (5) Ovenn(cid:230)vnte direktiv 93/37/E(cid:216)F. (6) R(cid:229)dets direktiv 92/50/E(cid:216)F af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsm(cid:229)derne ved indg(cid:229)else af offentlige tjenesteydelsesaftaler (EFT L 209 af 24. 7. 1992, s. 1), R(cid:229)dets direktiv 93/36/E(cid:216)F af 14. 6. 1993 om samordning af fremgangsm(cid:229)derne ved offentlige indkłb (EFT L 199 af 9. 8. 1993, s. 1) og R(cid:229)dets direktiv 93/38/E(cid:216)F af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsm(cid:229)derne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 199 af 9. 8. 1993, s. 84). (7) Det mest kendte eksempel p(cid:229) koncessionskontrakter om offentlige bygge- og anl(cid:230)gsarbejder er en kontrakt, hvorved en stat overdrager et selskab retten til at anl(cid:230)gge og drive en motorvej og til, at det som betaling herfor opkr(cid:230)ver en brugerafgift. (8) Kontrollen heraf m(cid:229) foretages for hvert enkelt tilf(cid:230)lde under hensyntagen til flere forhold, s(cid:229)som kontraktens genstand, varighed og belłb, koncessionshaverens łkonomiske og finansielle form(cid:229)en samt ethvert andet relevant forhold, der głr det muligt at p(cid:229)vise at koncessionshaveren faktisk b(cid:230)rer en risiko. (9) Hvis finansieringsudgifterne tilbagebetales af den ordregivende myndighed, uden at der er nogen risiko forbundet med driften af bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet, bortfalder risikoelementet, og kontrakten vil derfor v(cid:230)re en kontrakt om offentlige bygge- og anl(cid:230)gsarbejder og ikke en konces- sionskontrakt. S(cid:229)fremt koncessionshaveren ud over det til driften knyttede vederlag direkte eller indirekte modtager et vederlag (i form af en godtgłrelse, d(cid:230)kning af underskud osv. ) under kontraktperioden eller eventuelt efter dennes udlłb, vil kontrakten ikke l(cid:230)ngere kunne betragtes som en koncessionskontrakt. I denne situation m(cid:229) den yderligere finansierings overensstemmelse med f(cid:230)llesskabsretten bedłmmes i lyset af dennes relevante bestemmelser. (10) Eksempelvis har Kommissionen m(cid:229)ttet tr(cid:230)ffe afgłrelse i sager, hvor et konsortium af entreprenłrer og banker forpligtede sig til at gennemfłre bygge- og anl(cid:230)gsarbejder for en ordregivende myndighed, mod at denne tilbagebetalte et l(cid:229)n, som entreprenłrerne havde optaget hos bankerne, med till(cid:230)g af fortjeneste til de private partnere. Kommissionen n(cid:229)ede i sin analyse frem til, at der her var tale om offentlige bygge- og anl(cid:230)gskontrakter, eftersom konsortiet ikke p(cid:229)tog sig at udnytte bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet og derfor ikke lłb nogen risiko i forbindelse hermed. Kommissionen drog samme konklusion i et andet tilf(cid:230)lde, hvor den private partner, der udfłrte arbejdet, tilsyneladende p(cid:229)tog sig udnyttelsen, men hvor denne af den offentlige myndighed var blevet garanteret skadeslłsholdelse under s(cid:229)danne forhold, at myndigheden i realiteten overtog risikoen ved udnyttelsen. (11) F. eks. n(cid:229)r den af staten fastsatte motorvejsafgift ikke d(cid:230)kker omkostningerne ved udnyttelsen. (12) F. eks. den risiko, der er forbundet med (cid:230)ndringer i lovgivningsgrundlaget under opfyldelsen af kontrakten (s(cid:229)som (cid:230)ndringer p(cid:229) miljłbeskyttelses- omr(cid:229)det, der głr det nłdvendigt at (cid:230)ndre bygge- og anl(cid:230)gsarbejdet, eller skatte- og afgiftsm(cid:230)ssige (cid:230)ndringer, der forrykker kontraktens finansielle ligev(cid:230)gt), eller risikoen for teknisk for(cid:230)ldelse. I łvrigt er det mere sandsynligt, at disse risici głr sig g(cid:230)ldende i forbindelse med en koncession, i betragtning af, at denne normalt str(cid:230)kker sig over en relativt lang periode (for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r koncessionens varighed se punkt 3. 1. 3). (13) Det skal bem(cid:230)rkes, at selv om der er tale om en fiktiv brugerafgift, dvs. en afgift, der betales af koncessionsgiveren, foreligger der alligevel en łkonomisk risiko, hvis vederlaget afh(cid:230)nger af antallet af brugere. 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/11 (14) I et tilf(cid:230)lde, som Kommissionen undersłgte, var den private partner, der tilsyneladende p(cid:229)tog sig udnyttelsen, af de offentlige myndigheder blevet garanteret skadeslłsholdelse under s(cid:229)danne forhold, at myndighederne i realiteten overtog risikoen ved udnyttelsen. (15) Den manglende omtale af koncessioner p(cid:229) tjenesteydelser i tjenesteydelsesdirektivet foranlediger nogle kommentarer. Kommissionen havde i direktivets forberedende fase foresl(cid:229)et, at der skulle fasts(cid:230)ttes regler for denne form for koncessioner i lighed med de regler, der g(cid:230)lder for koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder, men dette kunne R(cid:229)det ikke tilslutte sig. Spłrgsm(cid:229)let er dermed, om ikke koncessioner p(cid:229) tjeneste- ydelser helt og fuldt henhłrer under reglerne i tjenesteydelsesdirektivet. Dette direktiv g(cid:230)lder som anfłrt ovenfor for »alle gensidigt bebyrdende aftaler, der indg(cid:229)s skriftligt mellem en tjenesteyder og en ordregivende myndighed«, dog med visse undtagelser, som er n(cid:230)vnt i direktivet, men hvoriblandt koncessionskontrakter ikke optr(cid:230)der. En bogstavelig fortolkning af denne definition, som nogle henholder sig til, kunne medfłre, at koncessionskontrakter henregnes til anvendel- sesomr(cid:229)det for tjenesteydelsesdirektivet, eftersom de er gensidigt bebyrdende og skriftlige. Dette ville betyde, at koncessioner p(cid:229) tjenesteydelser ville v(cid:230)re omfattet af reglerne i dette direktiv og dermed underkastet mere komplicerede regler end koncessioner p(cid:229) bygge- og anl(cid:230)gsarbejder. Da der ikke foreligger nogen retspraksis fra Domstolen p(cid:229) dette punkt, har Kommissionen ikke lagt denne fortolkning til grund i de konkrete sager, som den har skullet behandle. Et pr(cid:230)judicielt spłrgsm(cid:229)l, der er forelagt Domstolen, rejser spłrgsm(cid:229)let om definitionen af koncessions- kontrakter om tjenesteydelser og de juridiske regler, der g(cid:230)lder for disse (sag C-324/98, Telaustria Verlags Gesellschaft mbH/Post & Telekom Austria (Telaustria)). (16) Jf. Domstolens dom af 26. april 1994, sag C-272/91, Kommissionen/Italien (Lottomatica), Sml. I-1409. (17) Generaladvokat La Pergolas konklusioner i sag C-360/96, Arnhem. Generaladvokat Albers konklusioner i sag C-108/98, RI. SAN Srl/Commune d’Ischia. (18) I sin dom af 10. november 1998 i sag C-360/96, Arnhem, pr(cid:230)mis 25, fandt Domstolen, at der ikke var tale om en koncession p(cid:229) tjenesteydelser, fordi det betalte vederlag alene bestod i en pris betalt af den offentlige myndighed og ikke i retten til at udnytte tjenesteydelsen. (19) Generaladvokatens konklusioner i Arnhem-sagen (jf. ovenfor); generaladvokatens konklusioner i RI. SAN Srl-sagen (jf. ovenfor). (20) Jf. Domstolens dom af 19. april 1994 i sag C-331/92, Gestion HoteliŁre, Sml. I-1329. (21) Jf. Domstolens dom af 5. december 1989 i sag 3/88, Offentlige indkłb inden for edb-omr(cid:229)det, Sml. S. 4035. (22) Domstolen har i łvrigt anvendt det samme princip til sondring mellem kontrakter om levering af varer og kontrakter om tjenesteydelser i sin dom af 18. november 1999 i sag C-107/98, Teckal Srl/Commune di Viano og AGAC di Reggio Emilia (Teckal). (23) I begrebets videste forstand, dvs. akter, der vedtages af offentlige organer, der er en del af statens organisering (lokale myndigheder, regioner, amter, autonome f(cid:230)llesskaber, kommuner), samt akter, der vedtages af andre organer, der, om end de har selvst(cid:230)ndig juridisk karakter, er s(cid:229) t(cid:230)t knyttet til staten, at de m(cid:229) anses for en del af denne. Begrebet »statslige akter« omfatter ligeledes akter, der kan tilregnes staten, dvs. akter, der (cid:151) selv om de ikke vedtages af offentlige organer (cid:151) alligevel m(cid:229) tilregnes disse under hensyn til, at de har mulighed for at gribe ind for at hindre vedtagelsen af dem eller forlange (cid:230)ndringer heri. (24) Et lignende r(cid:230)sonnement fłlges for koncessionskontrakter om levering af varer, der er underkastet bestemmelserne i traktatens artikel 28-30 (tidl. 30-36). (25) F. eks. taxakoncessioner eller tilladelser til at benytte offentlig vej (aviskiosker, fortovskafeer) og til at drive apotek eller tankstationer. (26) Disse forhold ligner dem, der undertiden betegnes som »in-house«-forhold. Disse er blevet analyseret af generaladvokat La Pergola (ovenn(cid:230)vnte Arnhem-sag), generaladvokat Cosmas (ovenn(cid:230)vnte Teckal-sag) samt generaladvokat Alber (ovenn(cid:230)vnte RI. SAN-sag). (27) Domstolen har i sin dom i Teckal-sagen pr(cid:230)ciseret, at for at direktiv 93/36/E(cid:216)F finder anvendelse, er det »principielt tilstr(cid:230)kkeligt, at aftalen er blevet indg(cid:229)et mellem p(cid:229) den ene side en lokal myndighed og p(cid:229) den anden side en fra denne myndighed juridisk forskellig person«, og tilfłjet: »Forholdet vil alene kunne bedłmmes anderledes, s(cid:229)fremt den lokale myndighed b(cid:229)de underkaster den p(cid:229)g(cid:230)ldende person en kontrol, der svarer til den kontrol, den fłrer med sine egne tjenestegrene, og den p(cid:229)g(cid:230)ldende person udfłrer hovedparten af sin virksomhed sammen med den eller de lokale myndigheder, den ejes af. « (28) Sag C-94/99 (ARGE) og ovenn(cid:230)vnte sag C-324/98 (Telaustria). (29) Inden for det audiovisuelle omr(cid:229)de m(cid:229) der tages hensyn til protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne, der er bilagt Amsterdam-traktaten, hvorved traktaten om den Europ(cid:230)iske Union (cid:230)ndres (tr(cid:229)dt i kraft 1. 5. 1999). (30) Jf. dom af 30. april 1974 i sag 155/73 og dom af 18. juni 1991 i sag C-260/89 (hhv. Sacchi og Elliniki Radiophonia). (31) Jf. dom i ovenn(cid:230)vnte Elliniki Radiophonia-sag, pr(cid:230)mis 10. (32) Jf. dom i ovenn(cid:230)vnte Elliniki Radiophonia-sag, pr(cid:230)mis 12. (33) For transportsektorens vedkommende m(cid:229) det bem(cid:230)rkes, at de relevante bestemmelser vedrłrende den frie udveksling af tjenesteydelser er traktatens artikel 70-80 (tidl. 74-84) (som fłlge af henvisningen i artikel 51 (tidl. 61)). Dette berłrer ikke den omst(cid:230)ndighed, at f(cid:230)llesskabsrettens generelle principper finder anvendelse p(cid:229) dette omr(cid:229)de i henhold til Domstolens faste domspraksis (jf. dom af 4. april 1974 i sag C-167/73, Kommissionen/Frankrig, dom af 30. april 1986 i de forenede sager 209/84-213/84, MinistŁre Public/ASJES et al, dom af 17. maj 1994 i sag C-18/93, Corsica ferries, og dom af 1. oktober 1998 i sag C-38/97, Autotrasporti Librandi snc/Cuttica). Tjenesteydelser i forbindelse med transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje er desuden omfattet af forordning (E(cid:216)F) nr. 1191/69, som (cid:230)ndret ved forordning (E(cid:216)F) nr. 1893/91, der vedrłrer mekanismer og procedurer, som de offentlige myndigheder kan anvende for at sikre, at m(cid:229)lene for offentlig transport opn(cid:229)s. (34) Det er klart, at koncessionshaverens akter og adf(cid:230)rd er underkastet ovenn(cid:230)vnte regler og principper, i det omfang staten i henhold til Domstolens retspraksis kan głres ansvarlig herfor. (35) Jf. dom af 9. juli 1987 i de forenede sager 27/86, 28/86 og 29/86, Bellini. (36) Jf. dom af 10. marts 1987, sag 199/85, Kommissionen/Italien, og dom af 17. november 1993, sag C-71/92, Kommissionen/Spanien. (37) Jf. ovenn(cid:230)vnte dom i Lottomatica-sagen. I denne dom fastslog Domstolen p(cid:229) grundlag af de foreliggende kendsgerninger, at koncessionshaverens opgaver var begr(cid:230)nset til aktiviteter af teknisk art og derfor underkastet traktatens bestemmelser. (38) Kommissionen minder om, at foranstaltninger, som er restriktive, men som ikke virker diskriminerende, er i strid med artikel 43 (tidl. 52) og 49 (tidl. 59), hvis de ikke tr(cid:230)ffes af grunde, som er absolut nłdvendige af hensyn til almenheden. Dette er tilf(cid:230)ldet, hvis foranstaltningerne ikke er passende eller nłdvendige for at n(cid:229) det fastsatte m(cid:229)l. (39) Jf. dom af 8. oktober 1980, sag C-810/79, (cid:220)bersch(cid:228)r. C 121/12 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 29. 4. 2000 (40) Jf. dom af 13. juli 1993, sag C-330/91, Commerzbank; jf. ogs(cid:229) dom af 3. februar 1982, de forenede sager 62/81 og 63/81, Seco og Desquenne. (41) Jf. dom af 26. februar 1992, sag C-357/89. (42) Jf. dom af 7. juli 1992, sag C-295/90. (43) Jf. dom af 22. juni 1993, sag C-243/89, Storebaelt, pr(cid:230)mis 37. (44) Jf. dom af 25. april 1996, sag C-870/94, Bus Wallons. Jf. ogs(cid:229) dom afsagt af Retten i Fłrste Instans den 17. december 1998, T-203/96, Embassy Limousines & Services. (45) I denne forbindelse m(cid:229) det understreges, at denne meddelelse ikke berłrer fortolkningen af specialbestemmelser om transport i traktaten eller i specifikke, g(cid:230)ldende eller kommende, forordninger. (46) Selv om udbudsbetingelserne f. eks. (cid:229)bner mulighed for, at ansłgerne foresl(cid:229)r tekniske forbedringer af den af koncessionsgiveren foresl(cid:229)ede lłsning (det vil ofte v(cid:230)re tilf(cid:230)ldet, n(cid:229)r der er tale om store infrastrukturprojekter), kan disse forbedringer ikke komme til at berłre et projekts fundamentale krav og skal v(cid:230)re n(cid:230)rmere afgr(cid:230)nset. (47) Jf. dom i ovenn(cid:230)vnte sag om Offentlige indkłb inden for edb-omr(cid:229)det, pr(cid:230)mis 30. (48) Pr(cid:230)mis 54 i ovenn(cid:230)vnte Bus Wallons-sag. (49) Jf. dom af 18. november 1999 i sag C-275/98, Unitron Scandinavia SA, pr(cid:230)mis 31. (50) Gennemsigtighed kan sikres ved, bl. a offentliggłrelse af en bekendtgłrelse eller en forh(cid:229)ndsmeddelelse i dagblade, fagblade eller ved opslag. (51) Jf. dom af 11. juli 1989, sag 265/87, Schr(cid:228)der, pr(cid:230)mis 21. (52) Jf. dom af 27. oktober 1993, sag 127/92, pr(cid:230)mis 27. (53) Jf. dom af 19. juni 1980, de forenede sager 41/79, 121/79 og 796/79, Testa et al. , pr(cid:230)mis 21. (54) Dette vil f. eks. v(cid:230)re tilf(cid:230)ldet i forbindelse med en pligt til at opn(cid:229) en hłj grad af miljłbeskyttelse og med hensyn til anvendelsen af forsigtig- hedsprincippet. (55) Se f. eks. dom af 17. maj 1984, sag 15/83, Denkavit Nederland eller Retten i Fłrste Instans’ dom af 19. juni 1997, sag T-260/94, Air Inter SA, pr(cid:230)mis 14. (56) Jf. i den forbindelse nyere retspraksis fra Retten i Fłrste Instans, i henhold til hvilken traktaten finder anvendelse »n(cid:229)r en foranstaltning, der er truffet af en medlemsstat, udgłr en restriktion for den frie etableringsret for en anden medlemsstats statsborgere p(cid:229) medlemsstatens okmr(cid:229)de, og der ved forvaltningen samtidig till(cid:230)gges em virksomhed fordele i form af, at der indrłmmes en eksklusiv rettighed, medmindre den statslige foranstaltning har et lovligt form(cid:229)l, som er foreneligt med traktaten og til stadighed er begrundet i tvingende almene hensyn (. )«. Retten i Fłrste Instans tilfłjer, at i s(cid:229)danne tilf(cid:230)lde »m(cid:229) det ogs(cid:229) kr(cid:230)ves, at den statslige foranstaltning er egnet til at sikre virkeliggłrelsen af det p(cid:229)kr(cid:230)vede m(cid:229)l og ikke g(cid:229)r ud over, hvad der er nłdvendigt for at n(cid:229) dette m(cid:229)l« (dom af 8. juli 1999, sag T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij NV, pr(cid:230)mis 108). (57) Dette kan udledes af retspraksis vedrłrende etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser (jf. is(cid:230)r dommene Vlassopoulou (af 7. maj 1991, sag C-340/89) og Dennemeyer (af 25. juli 1991, sag C-76/90). I den fłrste dom fastslog Domstolen, at »selv om nationale regler om bestemte kvalifikationer anvendes uden forskelsbehandling med hensyn til nationalitet, kan de have til fłlge, at statsborgere i andre medlemsstater hindres i at udłve etableringsretten, der er sikret i traktatens artikel 43 (tidl. 52). Dette kan v(cid:230)re tilf(cid:230)ldet, s(cid:229)fremt der ved de p(cid:229)g(cid:230)ldende nationale regler ikke tages hensyn til kundskaber og kvalifikationer, som vedkommende allerede har erhvervet i en anden medlemsstat. « I dommen Dennemeyer understregede Domstolen bl. a. : »en medlemsstat kan navnlig ikke betinge levering af tjenesteydelser p(cid:229) det p(cid:229)g(cid:230)ldende lands omr(cid:229)de af, at samtlige betingelser for etablering i landet er opfyldt, idet de bestemmelser i traktaten, som netop skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, herved ville blive virkningslłse. « Endelig tilfłjede Domstolen i sagen Webb (sag 279/80 af 17. december 1981), at fri udveksling af tjenesteydelser kr(cid:230)ver, at »(. ) den stat, hvor ydelsen pr(cid:230)steres (. ), tager hensyn til de krav om dokumentation og sikkerhed, som tjenesteyderen allerede m(cid:229) opfylde i udfłrelsen af sin virksomhed i den medlemsstat, hvor han er etableret«. (58) F. eks. er den medlemsstat, hvor ydelsen skal pr(cid:230)steres, forpligtet til at acceptere de kvalifikationer vedrłrende faglig, teknisk og finansiel form(cid:229)en, som den p(cid:229)g(cid:230)ldende har erhvervet i en anden medlemsstat. I forbindelse med f. eks. kvalifikation af virksomheder kan bevis for ligev(cid:230)rdighed (cid:151) foruden fra anvendelsen af direktiverne om teknisk harmonisering (cid:151) ogs(cid:229) stamme fra aftaler om gensidig anerkendelse af frivillige certifikations- systemer. S(cid:229)danne aftaler kan stłtte sig til en anerkendelse, der beviser, at de undersłgende organer er kompetente. (59) Jf. is(cid:230)r dom af 15. marts 1988, sag 147/86, Kommissionen/Hellenske Republik. (60) Jf. dom af 21. juni 1974, sag 2/74, Reyners. (61) Jf. generaladvokat Mischos konklusioner i ovenn(cid:230)vnte sag C-3/88, Offentlige indkłb inden for edb-omr(cid:229)det. (62) Jf. dom af 15. marts 1988 i ovenn(cid:230)vnte sag 147/86. (63) Jf. ovenn(cid:230)vnte sag C-3/88 og C-272/91, hhv. Offentlige indkłb inden for edb-omr(cid:229)det og Lottomatica. (64) Jf. ovenn(cid:230)vnte sag T-260/94, Air Inter SA. F. eks. afviste Domstolen at anvende undtagelsesbestemmelsen vedrłrende den offentlige orden, eftersom der ikke var tilstr(cid:230)kkelig begrundelse herfor, og det fastsatte m(cid:229)l kunne realiseres med andre midler, der ikke kr(cid:230)vede begr(cid:230)nsning af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. pr(cid:230)mis 15 i ovenn(cid:230)vnte dom C-3/88, Offentlige indkłb inden for edb-omr(cid:229)det). (65) Jf. dom af 28. marts 1996, sag C-272/94, Guiot/Climatec. (66) Jf. dom af 7. maj 1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, pr(cid:230)mis 22. (67) Jf. dom af 15. oktober 1987, sag 222/86, Heylens, pr(cid:230)mis 14. (68) »Med henblik p(cid:229) at opfylde direktivets form(cid:229)l, nemlig at sikre udviklingen af en effektiv konkurrence p(cid:229) udbudsomr(cid:229)det, skal de kriterier og betingelser, der g(cid:230)lder for hvert udbud, endelig offentliggłres p(cid:229) passende m(cid:229)de af de ordregivende myndigheder« (jf. dom af 20. september 1988, sag 31/87, Beentjes, pr(cid:230)mis 21). 29. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 121/13 (69) Der głres opm(cid:230)rksom p(cid:229), at den ordregivende myndighed i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, kan p(cid:229)l(cid:230)gge indehavere af koncessions- kontrakter at overdrage kontrakter, der udgłr en minimumsprocentdel af arbejdernes samlede v(cid:230)rdi, til tredjemand. Den ordregivende myndighed kan ogs(cid:229) opfordre ansłgerne til selv at anfłre denne minimumsprocent i deres tilbud. (70) Det samme g(cid:230)lder for indehavere af koncessioner p(cid:229) tjenesteydelser, som er ordregivende myndigheder i direktivernes forstand. Bestemmelserne heri g(cid:230)lder for procedurerne for indg(cid:229)else af offentlige kontrakter, som iv(cid:230)rks(cid:230)ttes i forbindelse med koncessionen. (71) I sag C-433/93, Kommissionen/Tyskland, fastslog generaladvokat Elmer, at i henhold til Domstolens retspraksis (jf. dom af 20. september 1988, sag 31/87, Beentjes, og dom af 22. juni 1989 i sag 103/88, Constanzo) giver »direktiverne vedrłrende offentlige kontrakter den enkelte rettigheder, som i visse tilf(cid:230)lde ved domstole kan głres g(cid:230)ldende over for staten og de ordregivende myndigheder«. Generaladvokaten understregede endvidere, at direktiv 89/665/E(cid:216)F, som tidsm(cid:230)ssigt ligger efter denne retspraksis, ikke havde til form(cid:229)l at begr(cid:230)nse de rettigheder, som g(cid:230)ldende retspraksis tilkender den enkelte over for de offentlige myndigheder. Tv(cid:230)rtimod havde direktivet til form(cid:229)l at forst(cid:230)rke »de nuv(cid:230)rende mekanismer p(cid:229) s(cid:229)vel nationalt plan som p(cid:229) f(cid:230)llesskabsplan, (. ) is(cid:230)r p(cid:229) et stadium, hvor overtr(cid:230)delserne, endnu kan bringes til ophłr« (jf. betragtning 2 i direktiv 89/665/E(cid:216)F). (72) Men hvis koncessionshaveren har eksklusive eller s(cid:230)rlige rettigheder vedrłrende de aktiviteter, der er omfattet af forsyningsvirksomhedsdirektivet, skal han i forbindelse med disse offentlige kontrakter overholde bestemmelserne i dette direktiv. (73) For eksempel ovenn(cid:230)vnte Telaustria-sag. Anmeldelse af en planlagt fusion (Sag COMP/M. 1961 (cid:151) NHS/MWCR) (2000/C 121/03) (E(cid:216)S-relevant tekst) 1. Den 18. april 2000 modtog Kommissionen i henhold til artikel 4 i R(cid:229)dets forordning (E(cid:216)F) nr. 4064/89 (1), senest (cid:230)ndret ved forordning (EF) nr. 1310/97 (2), en anmeldelse af en planlagt fusion, hvorved virksomhederne Nuova Holding Subalpina SpA (NHS), der tilhłrer Sanpaolo/IMI-Group, og MWCRLux Sarl, der tilhłrer Schroders-gruppen, erhverver f(cid:230)lles kontrol, jf. artikel 3, stk. 1, litra b), i n(cid:230)vnte forordning, med den italienske virksomhed MWCR SpA, ved kłb af aktier. 2. De p(cid:229)g(cid:230)ldende virksomheder udłver fłlgende erhvervsaktiviteter: (cid:151) NHS: detailbank- og finansielle tjenester (cid:151) MWCRLux: detailbank- og finansielle tjenester. P(cid:229) grundlag af en forelłbig undersłgelse finder Kommissionen, at den anmeldte fusion kan falde ind 3. under forordning (E(cid:216)F) nr. 4064/89. Den forbeholder sig dog sin endelige stilling til dette punkt. Kommissionen opfordrer andre interesserede parter til at frems(cid:230)tte deres eventuelle bem(cid:230)rkninger til 4. den planlagte fusion. Bem(cid:230)rkningerne skal v(cid:230)re Kommissionen i h(cid:230)nde senest 10 dage efter offentliggłrelsen af denne medde- lelse. Bem(cid:230)rkningerne med angivelse af sag COMP/M. 1961 (cid:151) NHS/MWCR kan sendes til Kommissionen med telefax ((32-2) 296 43 01 eller 296 72 44) eller med posten til fłlgende adresse: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Direktorat B (cid:151) Merger Task Force Avenue de Cortenberg/Kortenberglaan 150 B-1040 Bruxelles/Brussel. (1) EFT L 395 af 30. 12. 1989, s. 1. Berigtigelse i EFT L 257 af 21. 9. 1990, s. 13. (2) EFT L 180 af 9. 7. 1997, s. 1. Berigtigelse i EFT L 40 af 13. 2. 1998, s. 17