title: Comunicazione della Commissione - Risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni e orientamenti per il nuovo quadro normativo

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, 26. 4. 2000 COM(2000) 239 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Risultati della consultazione pubblica sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni e orientamenti per il nuovo quadro normativo RELAZIONE La presente comunicazione riferisce al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni ed al grande pubblico i risultati della consultazione sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni e trae conclusioni in merito al contenuto del nuovo quadro normativo che la Commissione si accinge a proporre. Il Consiglio europeo di Lisbona ha posto grande enfasi sul potenziale di crescita, competitività e creazione di posti di lavoro insito nella transizione verso l'economia digitale delle conoscenze, insistendo su quanto sia importante per le imprese ed i cittadini d'Europa disporre di un'infrastruttura delle comunicazioni di levatura mondiale e di costo contenuto, comprendente un'ampia gamma di servizi. La comunicazione sull'esame del 1999 sottolineava il ruolo centrale svolto dal settore delle comunicazioni nella vita economica, sociale e culturale dell'UE ed evidenziava il dinamismo degli sviluppi tecnologici e di mercato del settore, messo in luce dalla convergenza tecnologica dei settori delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell'informazione. Dopo un'analisi dell'attuale quadro normativo del settore delle telecomunicazioni la comunicazione esponeva una serie di proposte volte a disciplinare in un unico quadro tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati. Le proposte riguardavano un intervento normativo in otto aree fondamentali: licenze ed autorizzazioni; accesso ed interconnessione; gestione dello spettro delle radiofrequenze; servizio universale; diritti di utenti e consumatori; numerazione, denominazione ed indirizzamento; aspetti specifici connessi al diritto della concorrenza; aspetti istituzionali. Gli interessati hanno potuto presentare le loro osservazioni fino al 15 febbraio 2000. Sono pervenute alla Commissione oltre 200 risposte, ad espressione di un'ampia gamma di interessi. La consultazione Dalla consultazione emerge che alcune delle proposte presentate ricevono ampi consensi, mentre su altre le opinioni sono divergenti. Nella fattispecie, una grande maggioranza degli intervenuti si è espressa a favore delle seguenti proposte: • mantenere una regolamentazione regole di settoriale concorrenza, destinata a venir meno una volta che gli obiettivi di mercato siano stati conseguiti; ex ante, parallela alle • inserire nella normativa comunitaria gli obiettivi ed i principi di regolamentazione esposti nella comunicazione, perché le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) possano ispirarsi ad essi in fase decisionale a livello nazionale; • elaborare un quadro unico che disciplini tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati, ma che tenga conto al contempo dell'inscindibilità di trasmissione e contenuti; • introdurre meccanismi istituzionali volti ad armonizzare la normativa dei diversi Stati che membri, ma ammettendo permettere flessibilità, esempio certa una ad 2 l'autoregolamentazione coesista con le norme vincolanti; non ha ricevuto consensi l'idea di un'autorità europea di regolamentazione; • estendere l'uso di autorizzazioni generali per la fornitura di servizi e le reti di introducendo al contempo opportuni meccanismi per la gestione di comunicazione, frequenze, numeri e servitù di passaggio; • garantire una gestione efficiente dello spettro radio ed istituire un gruppo di esperti in materia; • pur mantenendo l'attuale portata del servizio universale, garantire che essa possa essere estesa qualora ciò si renda necessario per tenersi al passo con gli sviluppi tecnologici e di mercato; • garantire la disponibilità di anelli locali disaggregati in tutti gli Stati membri: trova approvazione l'intenzione della Commissione di emanare raccomandazioni e di usufruire dei poteri ad essa conferiti dalle regole di concorrenza del trattato al fine di incoraggiare la disaggregazione della rete locale nell'UE; si richiede che tale iniziativa sia rafforzata introducendo nel nuovo quadro un obbligo giuridico; • mantenere l'attuale quadro in materia di standardizzazione (auto-standardizzazione del comparto con possibilità di rendere le norme obbligatorie nell'interesse pubblico); • aggiornare la direttiva vigente sulla tutela dei dati personali nelle telecomunicazioni; • abrogare la direttiva sulle linee affittate non appena vi sia un'offerta adeguata di linee affittate da parte di imprese in concorrenza per la totalità dell'utenza; • elaborare regole che permettano di definire dinamicamente i mercati in fase di analisi degli obblighi di accesso e di interconnessione; • conferire forza ed autonomia alle ANR, istituendo efficaci dispositivi di cooperazione con le autorità nazionali anti-trust e con la Commissione. Gli aspetti sui quali le opinioni divergono sono i seguenti: • in quali aree continuino ad essere giustificate le autorizzazioni specifiche: alcuni paesi hanno manifestato l'intenzione di mantenere diritti di uso specifici (soggetti ad autorizzazione preventiva) per le servitù di passaggio e diritti ed obblighi specifici per gli operatori di rete che investono nelle infrastrutture; • uso dei diritti di licenza per finanziare le ANR: i soggetti di mercato sono orientati a finanziare le ANR attingendo al gettito fiscale; le ANR obiettano che il finanziamento mediante i diritti di licenza contribuisce a garantire l'indipendenza dagli organi esecutivi; • valutazione dello spettro radio e secondo livello di negoziazione: soggetti di mercato, utenti e autorità nazionali non sono concordi sul ricorso a procedure di aggiudicazione e sulla possibilità di consentire un secondo livello di negoziazione dello spettro radio; • possibilità di introdurre due soglie per obblighi asimmetrici in materia di accesso e di interconnessione: la forza di mercato significativa e la posizione dominante: (secondo 3 alcuni la soglia per far scaturire gli obblighi ex ante è la forza di mercato significativa, secondo altri è la posizione dominante); • orientamenti per la sostenibilità economica del servizio universale: molti dubitano dell'utilità di tali orientamenti, affermando che la sostenibilità è essenzialmente determinata dalla situazione nazionale contingente; • tipo e qualità dei servizi agli utenti: i gestori di rete sono generalmente contrari all'obbligo di fornire servizi quali l'identità del chiamante per le chiamate di emergenza e l'indicazione del costo di ogni singola chiamata, né vorrebbero l'intervento delle ANR su questioni invece le associazioni dei consumatori e degli utenti, nonché gli organismi competenti in materia di regolamentazione; la qualità del servizio; favorevoli inerenti • portabilità del numero per gli utenti mobili: salvo alcune eccezioni, gli operatori mobili sono contrari a tale obbligo; utenti, operatori di reti fisse ed alcune ANR sono favorevoli; • organismi istituzionali: sebbene una grande maggioranza si esprima a favore dei due nuovi organismi proposti, il Comitato per le comunicazioni ed il Gruppo ad alto livello per le comunicazioni, da numerose fonti è venuta la richiesta di ulteriori delucidazioni in merito al loro rispettivo ruolo; secondo le autorità di alcuni paesi le strutture già esistenti sono sufficienti. Conclusioni e implicazioni per il nuovo quadro normativo Il nuovo quadro normativo sarà composto da una direttiva quadro associata a quattro direttive specifiche riguardanti licenze ed autorizzazioni, accesso ed interconnessione, diritti di consumatori e di utenti, servizio universale e tutela dei dati nel settore delle telecomunicazioni. Gli aspetti fondamentali sui quali la Commissione si soffermerà nell'elaborare queste proposte sono i seguenti: • inserire ove opportuno nel nuovo quadro i principi e gli obiettivi esposti nell'esame del quadro normativo delle comunicazioni ed imporre ai legislatori nazionali di ispirarsi a tali principi ed obiettivi nel processo decisionale a livello nazionale; • inserire nel campo di applicazione del nuovo quadro tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi applicati, tenendo conto del legame indissolubile fra trasmissione e contenuti; • passare ad un sistema di autorizzazioni che preveda la concessione di autorizzazioni generali per tutte le reti e i servizi di comunicazione; sarebbero concessi diritti d'uso specifici per le risorse relative alle radiofrequenze e alla numerazione; • trasformare il concetto di significativa forza di mercato basandolo sul concetto di posizione dominante, definito in maniera coerente con il diritto della concorrenza; • imporre alle imprese aventi significativa forza di mercato l'obbligo di fornire, quale elemento scorporato, l'accesso alla rete locale in rame; • istituire una procedura dinamica che permetta di individuare i mercati nei quali la regolamentazione ex ante resta essenziale; definire gli obblighi che le ANR possono imporre in materia di accesso ed interconnessione agli operatori con significativa forza di mercato, 4 prevedendo uno stretto coordinamento a livello europeo per salvaguardare il mercato interno; • mantenere gli obblighi vigenti in materia di sistemi di accesso condizionato, prevedendo una procedura di verifica atta a determinare se, in base all'analisi del mercato, tali obblighi debbano essere attenuati o viceversa essere estesi ad altri portali (come le interfacce per programmi applicativi API e le guide elettroniche dei programmi EPG); • tutelare i diritti di utenti e consumatori e mantenere l'attuale portata del servizio universale, prevedendo però procedure per il riesame e l'aggiornamento di tale portata qualora ciò si renda opportuno alla luce degli sviluppi tecnologici e di mercato o ai fini dell'inserimento sociale; • imporre agli operatori mobili l'obbligo di offrire all'utenza la portabilità del numero; • permettere agli Stati membri di introdurre un secondo livello di negoziazione dello spettro radio, seppur nell'ambito di un appropriato regime di garanzie a livello comunitario; • introdurre il servizio di identificazione del chiamante per le chiamate di emergenza (comprese le chiamate al numero europeo di emergenza 112); • aggiornare la direttiva vigente sulla tutela dei dati nelle telecomunicazioni onde garantire che le norme in materia di protezione dei dati nel settore delle telecomunicazioni non presentino debolezze e non discrminino rispetto alle tecnologie. Prossime tappe La Commissione presenterà cinque proposte di direttiva nel giugno 2000. Il Consiglio europeo di Lisbona ha espresso l'auspicio che tali proposte siano adottate quanto prima nel corso del 2001. 5 INDICE 1. 2. Introduzione. 7 Risultati della consultazione pubblica. 8 2. 1. Obiettivi, principi, struttura e campo di applicazione del nuovo quadro normativo. 8 2. 2. Licenze ed autorizzazioni. 9 2. 3. Accesso ed interconnessione. 11 2. 4. Gestione di risorse limitate. 14 2. 5. Servizio universale. 16 2. 6. Diritti di utenti e consumatori. 17 2. 7. Numerazione, denominazione ed indirizzamento. 19 2. 8. Aspetti specifici di diritto della concorrenza. 20 2. 9. Dispositivi istituzionali. 21 3. Conclusioni relative al futuro quadro normativo. 22 3. 1. Disposizioni orizzontali. 22 3. 2. Licenze ed autorizzazioni. 23 3. 3. Accesso ed interconnessione. 24 3. 4. Servizio universale ed altri diritti di utenti e consumatori. 27 3. 5. Tutela dei dati personali e della privacy nel settore delle comunicazioni. 28 4. Prossime tappe. 28 6 1. INTRODUZIONE La comunicazione della Commissione sull'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni1 ha fatto il punto della situazione in merito alla liberalizzazione delle telecomunicazioni e all'utilità del quadro normativo per sorvegliare la concorrenza e gli altri obiettivi di interesse pubblico. Le finalità delle modifiche proposte rispetto al quadro normativo attuale sono molteplici: promuovere la concorrenza effettiva, reagire agli sviluppi tecnologici e di mercato, abrogare la regolamentazione ormai superflua e semplificare le procedure amministrative ad essa associate, rafforzare il mercato interno, tutelare i consumatori. Il comparto delle comunicazioni svolge un ruolo fondamentale nella vita economica, sociale e culturale dell'UE. I nuovi servizi delle comunicazioni ed in particolare lo sviluppo di Internet stanno rivoluzionando la comunicazione e le attività economiche. La convergenza tecnologica dei settori delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell'informazione ha dato nuove connotazioni al fenomeno, mentre la politica di liberalizzazione ed armonizzazione a livello europeo lo ha accelerato. Dato questo contesto, è indispensabile che il quadro che disciplina il comparto delle comunicazioni dia impulso e sostegno ai nuovi sviluppi; il modo migliore consiste, secondo l'esperienza attuale, nel facilitare lo sviluppo di un'effettiva e florida concorrenza a tutti i livelli del mercato, definendo e salvaguardando al tempo stesso gli interessi pubblici inalienabili. L'attuale quadro normativo per le telecomunicazioni è riuscito ad instaurare questo equilibrio, ma il suo stesso successo nel dare il via alla concorrenza e all'innovazione ne impone un rinnovamento. La presente comunicazione non mira alla definizione di un quadro normativo specifico per Internet, ma vuole creare un contesto favorevole alla concorrenza e all'innovazione nelle reti e nei servizi che lo costituiscono e che veicoleranno la nuova economia delle conoscenze. La comunicazione muove dai risultati della consultazione sulla convergenza, nella fattispecie da uno dei messaggi fondamentali che ne emergono, ovverosia che la regolamentazione dovrebbe assumere un approccio trasversale e disciplinare in modo omogeneo tutta l'infrastruttura delle reti e dei servizi correlati, a prescindere dal tipo di servizi veicolati sulle reti. La Commissione ha quindi proposto un quadro normativo che disciplini tutta l'infrastruttura delle comunicazioni ed i servizi correlati, ma non i servizi veicolati per mezzo dell'infrastruttura stessa, come i servizi di radiodiffusione o i servizi della società dell'informazione, che esulerebbero dal campo di applicazione del nuovo quadro; questa proposta si basa pertanto su una netta distinzione fra la regolamentazione dei mezzi e la regolamentazione dei contenuti2. Inoltre la comunicazione esponeva gli obiettivi ed i principi sottesi al nuovo quadro, presentando una serie di proposte politiche articolate attorno ad otto aree: licenze di autorizzazioni, accesso ed interconnessione, gestione dello spettro radio, servizio universale, diritti di utenti e consumatori, numerazione, denominazione ed indirizzamento, aspetti specifici di diritto della concorrenza, aspetti istituzionali. 1 2 "Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche ed i servizi correlati: esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" COM(1999) 539 def. Cfr. comunicazione della Commissione - Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'era digitale, COM(1999) 657 def. , sezione 3, paragrafo 2. 7 Convinta che la posta politica in gioco sia di importanza vitale per l'Europa, la Commissione ha sentito le parti interessate chiedendo loro di esprimersi entro il 15 febbraio 2000 in merito alle posizioni politiche proposte nella comunicazione. 2. RISULTATI DELLA CONSULTAZIONE PUBBLICA Sono pervenute sia dall'interno che dall'esterno dell'UE oltre 200 risposte, ad espressione di un'ampia gamma di interessi. Per l'elenco degli intervenuti si veda l'allegato alla presente comunicazione3. Inoltre, più di 550 persone hanno partecipato alle due giornate di colloquio organizzate dalla Commissione il 25 e il 26 gennaio 2000. La sezione che segue riassume i commenti ricevuti in merito alle proposte politiche esposte nell'esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni. 2. 1. Obiettivi, principi, struttura e campo di applicazione del nuovo quadro normativo 2. 1. 1. Obiettivi e principi normativi Vi è consenso generale sulla validità degli obiettivi e dei principi esposti nella comunicazione. Si ritiene che richiedere ai legislatori di ispirarsi a tali obiettivi e principi nella loro prassi quotidiana condurrebbe ad una maggiore coerenza del processo decisionale nei vari Stati membri, con conseguenti benefici per il mercato unico. Ampio supporto è stato espresso anche per l'esplicitazione di tali obiettivi e principi nella normativa comunitaria, sebbene alcuni temano che essi siano troppo generali per poter servire da banco di prova della validità delle decisioni dei legislatori nazionali. Molti operatori del settore ritengono che, poiché i principi normativi proposti possono essere contrastanti fra loro, occorra dare al legislatore un chiaro orientamento in merito al loro ordine di priorità. Per molti il principio sommamente prioritario dovrebbe essere quello della legislazione minima necessaria. Un principio rispetto al quale è stato espresso ampio consenso è quello secondo cui la regolamentazione deve prefiggersi di essere "neutrale" rispetto alle tecnologie. È generalmente accettato che servizi equivalenti debbano essere disciplinati in modo equivalente (sebbene non necessariamente identico): per esempio i servizi di comunicazione che si avvalgono di reti IP (basate sul Protocollo Internet) devono essere trattati alla stessa stregua dei servizi veicolati su tuttavia (in particolare gli operatori di reti di TV via cavo. Molti degli telecomunicazioni), temono che la neutralità tecnologica possa divenire un pretesto per moltiplicare la regolamentazione, estendendola anche a mercati precedentemente non disciplinati, con il rischio di disincentivare gli investimenti. intervenuti, 2. 1. 2. Struttura del quadro normativo Vi è ampio consenso rispetto all'intenzione espressa nella comunicazione di rendere il nuovo quadro normativo più flessibile mediante un maggior le raccomandazioni e l'autoregolamentazione del comparto (come ad esempio i codici ricorso a strumenti quali 3 i commenti Per http://www. ispo. cec. be/infosoc/telecompolicy/review99/comments/comments. html sito web ISPO della Commissione consulti si il al seguente indirizzo 8 deontologici). Si ritiene tuttavia che difficilmente le misure di questo tipo possano essere efficaci, a meno di essere saldamente fondate su un quadro giuridico che dia a tutti i soggetti interessati la facoltà di impugnare le soluzioni insoddisfacenti. È inoltre opinione generale che le misure non vincolanti non si prestino a risolvere la totalità delle problematiche; in particolare, non si può pensare che esse possano i risolvere i problemi connessi alla forza di mercato. Molti degli intervenuti trovano importante distinguere fra le raccomandazioni, che non sono vincolanti per gli Stati membri ma che spesso conducono a misure vincolanti a livello nazionale, e i codici deontologici dell'industria, che sono per loro natura giuridicamente non vincolanti. Si teme anche che il maggiore uso di tali misure serva in realtà ad aggirare lo scrutinio del Parlamento sulla regolamentazione del settore; si avverte pertanto l'esigenza di procedure atte a garantire che il Parlamento europeo ne sia tenuto al corrente. 2. 1. 3. Campo di applicazione del quadro normativo Ampio consenso è stato espresso sul fatto che il nuovo quadro debba estendersi a tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati, in sintonia con le conclusioni della consultazione sulla convergenza4. È opinione generale che ciò contribuirebbe a rendere il nuovo quadro normativo più robusto e più capace di affrontare le sfide presentate da mercati e tecnologie in rapida evoluzione. Numerosi interventi, soprattutto da parte delle associazioni delle emittenti, hanno sottolineato che il nuovo quadro normativo debba prendere atto dell'inscindibilità tra trasmissione e contenuti ed in particolare del fatto che alcuni servizi (come ad esempio le guide elettroniche dei programmi – EPG) sollevano questioni che devono essere affrontate nel contesto della disciplina dei contenuti. Secondo alcuni le definizioni adottate per convenzione nella comunicazione possono dare adito a problemi, soprattutto per quanto riguarda quei "servizi correlati" che si trovano proprio sulla linea di demarcazione tra trasmissione e contenuti. 2. 2. Licenze ed autorizzazioni 2. 2. 1. Maggior ricorso ad autorizzazioni generali In modo quasi unanime, operatori, fabbricanti, utenti e pubbliche autorità vorrebbero aumentare l'uso delle autorizzazioni generali. Le opinioni sono tuttavia discordi quanto alle circostanze che giustificano l'uso delle autorizzazioni specifiche. La stragrande maggioranza degli intervenuti ritiene che le autorizzazioni generali costituiscano lo strumento più idoneo per autorizzare la fornitura di servizi. Una grande maggioranza è anche favorevole all'applicazione di autorizzazioni generali alle reti fisse, sebbene alcune autorità di regolamentazione ed alcuni operatori già licenziatari sostengano che siano necessarie autorizzazioni specifiche per la gestione dell'infrastruttura di rete fissa. la maggioranza degli operatori e dei fabbricanti le autorizzazioni specifiche sono Per giustificate nel caso dello spettro radio (sebbene gli operatori via satellite le ritengano 4 Comunicazione della Commissione sulla convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell'audiovisivo e delle tecnologie dell'informazione e sulle sue implicazioni normative – Risultati della consultazione pubblica sul Libro verde COM(97) 623. 9 necessarie solo laddove le bande di frequenza non siano armonizzate), ma per alcuni esse sono meno giustificate nel caso delle risorse di numerazione, perché a condizione che i programmi di numerazione siano opportunamente gestiti, non si tratta di risorse scarse. Le amministrazioni nazionali e gli organismi preposti all'elaborazione della normativa in materia telecomunicazioni sono fermamente convinti che le autorizzazioni specifiche vadano di mantenute per quanto riguarda le risorse di frequenze e numerazione, al fine di garantirne un uso efficiente. Alcuni aggiungono che sono necessarie autorizzazioni specifiche per la concessione delle servitù di passaggio, così da consentirne la necessaria sorveglianza. Certi operatori temono anche che in mancanza di un'autorizzazione specifica da esibire alle autorità locali per ottenere le servitù di passaggio, sarebbe molto più difficile sviluppare la propria rete. Alcuni operatori, in particolare gli operatori di reti via cavo, lamentano che le procedure amministrative attualmente imposte da alcune autorità locali siano troppo gravose e chiedono che esse siano almeno rese trasparenti e non discriminino fra operatori storici e nuovi concorrenti sul mercato. Ha trovato ampio consenso la proposta di separare le autorizzazioni relative ai servizi da quelle relative alle frequenze, in particolare presso gli operatori di telecomunicazioni, secondo cui starebbe ai legislatori identificare le condizioni di licenza applicabili a ciascuna autorizzazione e distinguerle di conseguenza. I commenti espressi dalle emittenti a terra e dai relativi organismi di regolamentazione sono leggermente meno favorevoli, in quanto mettono in dubbio che tale distinguo sia attuabile nella pratica. 2. 2. 2. Diritti ed oneri In generale gli operatori di telecomunicazioni criticano l'attuale regime dei diritti di licenza riscossi dalle autorità nazionali di regolamentazione (ANR). Le critiche si imperniano sostanzialmente sulla mancanza di trasparenza del sistema, ragion per cui è praticamente impossibile per l'operatore giudicare se il diritto preteso rifletta effettivamente i costi amministrativi. È generalmente appoggiata la proposta di limitare tali diritti ai costi amministrativi "giustificati e pertinenti", così come l'idea che la Commissione rediga orientamenti relativi a massimali e al benchmarking. Alcuni operatori vanno oltre, asserendo che i diritti di licenza costituiscono in pratica un'imposta a carico del settore delle telecomunicazioni ed auspicando che l'attività delle ANR sia finanziata attingendo al gettito fiscale. La maggior parte delle autorità nazionali ritiene l'esazione di oneri dal settore necessaria per garantire che le ANR dispongano di risorse sufficienti a svolgere efficacemente le proprie mansioni, ma comprendono l'esigenza di migliorare la trasparenza e si dicono disposte ad analizzare proposte in tal senso. Gli organismi competenti in materia di regolamentazione e gli esecutivi sono divisi circa l'esigenza di orientamenti della Commissione: alcuni sono favorevoli vista l'eterogeneità dell'attuale regime, altri sono disposti ad accettare raccomandazioni sulle migliori pratiche per quanto riguarda gli elementi che devono comporre i diritti, ma troverebbero esagerate delle raccomandazioni basate sul benchmarking. Da alcune ANR è stata anche sollevata la questione di come si potrebbe assicurare un finanziamento sufficiente nel contesto di una transizione completa verso autorizzazioni generali. 10 2. 2. 3. Armonizzazione/semplificazione delle condizioni di licenza Utenti, operatori ed autorità nazionali chiedono una maggiore armonizzazione delle condizioni di licenza in tutta l'UE. Secondo gli operatori l'attuale eterogeneità all'interno dell'UE nuoce allo sviluppo di un autentico mercato unico. 2. 2. 4. Internet La maggioranza degli intervenuti, compresi i legislatori e gran parte degli operatori, sostiene che Internet debba essere disciplinata come una qualsiasi rete di comunicazioni. Vi è tuttavia una minoranza di operatori secondo cui Internet non va disciplinata affatto. 2. 3. Accesso ed interconnessione La maggioranza delle opinioni espresse è favorevole al mantenimento di regole ex ante, almeno nel breve termine, al fine di incoraggiare la concorrenza ed appoggia il principio generale proposto dalla Commissione di ridurre la regolamentazione man mano che la concorrenza prende piede sul mercato; quanto ai metodi dettagliati, tuttavia, non sempre le proposte della Commissione sono ritenute ideali. 2. 3. 1. Accesso all'infrastruttura La questione dell'accesso dei prestatori di servizi a reti e strutture di proprietà degli operatori ha costituito il tema più gettonato della consultazione. Il consenso è unanime sul fatto che si tratti di una tematica di primo piano per il futuro quadro normativo, dato che lo sviluppo di piattaforme a banda larga schiude grandi opportunità per la veicolazione di tutta una gamma di servizi. Minore il consenso su come il nuovo quadro debba affrontare la tematica. Nella comunicazione si proponeva di modulare gli obblighi di legge in funzione della forza di mercato. Ove un operatore fosse "dominante", questi aveva l'obbligo di soddisfare ogni ragionevole richiesta di accesso, a prezzi orientati ai costi e su base non discriminatoria. Se invece un operatore aveva una "forza significativa di mercato", sottostava all'obbligo di negoziare l'accesso, con facoltà di intervento da parte degli enti di regolamentazione in caso di controversia. La grande maggioranza degli intervenuti accetta il principio di un accesso all'infrastruttura regolato laddove vi sia un insediamento storico da rettificare; ne deriva pertanto un ampio consenso a favore della disaggregazione delle reti di accesso locale in rame dell'operatore storico. È stato inoltre puntualizzato che nella maggior parte delle aree geografiche è improbabile che si disponga, nel breve e medio periodo, di alternative valide e capillari alla rete di accesso locale dell'operatore storicamente insediato. La questione dell'accesso alle altre infrastrutture è più controversa: secondo gli operatori mobili il mercato della telefonia mobile è un mercato in concorrenza, che pertanto non richiede un accesso regolato per i prestatori di servizi. Essi fanno inoltre presente che in alcuni paesi si stanno già stipulando accordi commerciali con i prestatori di servizi, puntualizzano che gli operatori mobili hanno sostenuto investimenti di grossa entità per lo sviluppo delle reti ed asseriscono che tali investimenti sarebbero messi a repentaglio dall'accesso regolato. I prestatori di servizi5 contestano questo punto argomentando che il livello di redditività degli investimenti di cui attualmente beneficiano gli operatori mobili sia più che sufficiente a 5 Per prestatori di servizi si intendono in questo contesto gli operatori che non possiedono una rete propria. 11 sostenendo garantire ragionevoli profitti e per il prestatore di servizi e per l'operatore di rete. Anche gli utenti sono favorevoli ad imporre alle reti mobili di concedere l'accesso in determinate circostanze, connotazioni struttura esclusivamente nazionali, con prezzi gonfiati per il roaming internazionale: gli operatori mobili si rifiuterebbero di stipulare accordi di rete privata virtuale con i clienti aziendali, obbligandoli a pagare tariffe di roaming elevate. L'entrata dei prestatori di servizi potrebbe essere un modo per smantellare questa struttura inefficiente. del mercato presenta l'attuale che Gli operatori di reti via cavo temono che le regole dell'accesso aperto siano applicate alle loro reti e sostengono che ciò disincentiverebbe ad investire nelle loro reti. L'industria via cavo non potrebbe sopravvivere sul "solo trasporto", e necessita al contrario della libertà di aggregare a fini commerciali i servizi e il controllo sui servizi correlati come i sistemi di accesso condizionato. Sia dall'industria che dalle autorità di regolamentazione provengono critiche circa l'introduzione di una doppia soglia di regolamentazione, giudicata fuorviante e difficile da giustificare. Gli operatori di rete tendono a favorire la soglia basata sul concetto di dominanza tratto dal diritto della concorrenza, sostenendo che solo a livello di questa soglia è possibile dimostrare il vizio del mercato e giustificare obblighi normativi ex ante. Per contro i fornitori di servizi, alla pari della maggior parte delle autorità di regolamentazione, privilegiano la soglia esistente, fondata sulla significativa forza di mercato, asserendo che in molti mercati la soglia della posizione dominante non basterebbe a difendere la concorrenza. La posizione delle emittenti va piuttosto nel senso di un ulteriore sviluppo e rafforzamento dell'accesso a "condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie". Numerose critiche sono state espresse anche riguardo alla proposta di imporre agli operatori con significativa forza di mercato l'obbligo di negoziare l'accesso. I nuovi concorrenti sostengono che l'obbligo di fornire l'accesso debba essere mantenuto, facendo notare che il semplice obbligo di negoziare non sarebbe attuato seriamente dagli operatori con significativa forza di mercato e risulterebbe pertanto inefficace. Altri (tra cui gli operatori di reti via cavo) ritengono che la prospettiva dell'intervento degli enti di regolamentazione laddove i negoziati non vadano a buon fine rende l'obbligo di negoziare l'accesso in pratica equivalente all'obbligo di fornire l'accesso, poiché i prestatori di servizi non si impegnerebbero seriamente nei negoziati, preferendo aspettare il prezzo imposto dal legislatore. 2. 3. 2. Selezione e preselezione del vettore per la telefonia mobile Manca un consenso sulla proposta di imporre la selezione del vettore agli operatori mobili con significativa forza di mercato. Gli operatori sono divisi fra loro: gli operatori mobili e gli operatori fissi storicamente sul mercato sono in genere contrari, affermando che tale obbligo non sarebbe giustificato dato il grado di concorrenza nel mercato della telefonia mobile. Utenti e nuovi concorrenti sono in genere favorevoli, sostenendo in molti casi che l'obbligo della selezione e preselezione del vettore dovrebbe essere imposto a tutti gli operatori mobili, e non solo a quelli con significativa forza di mercato. Analogamente, alcuni legislatori sono favorevoli a tale obbligo, mentre altri lo ritengono prematuro. Numerosi legislatori hanno argomentato che selezione e preselezione del vettore sono forme di accesso ed in quanto tali vanno trattate nell'ambito delle misure proposte in materia di accesso. Alcuni mettono in discussione la distinzione fatta dalla Commissione fra selezione e preselezione del vettore. 12 2. 3. 3. Interconnessione Ha trovato ampio consenso l'idea secondo cui le regole di base in materia di interconnessione attualmente vigenti restino valide per il nuovo quadro, e che quindi viga per tutte le parti il diritto e l'obbligo di negoziare l'interconnessione e sia mantenuta la facoltà degli organismi di regolamentazione di comporre le controversie. La maggioranza concorda anche sul fatto che la predefinizione dei mercati ai fini dell'interconnessione non possa durare nel lungo periodo e che pertanto sia necessario definire in modo più specifico i mercati (ad esempio traffico di generazione, di transito e di terminazione). Le opinioni sono invece discordi relativamente alla misura in cui siano ancora necessari obblighi asimmetrici in materia di interconnessione. Alcuni operatori storici sostengono che gli incentivi all'interconnessione sono gli stessi per tutti i soggetti di mercato e che pertanto a tutti debbano applicarsi obblighi equivalenti. I nuovi concorrenti e le autorità di regolamentazione non sono d'accordo, obiettando che gli incentivi restano fondamentalmente diversi, soprattutto per la terminazione di chiamata, in ragione dell'ubiquità della rete dell'operatore storico. Quanto all'accesso, i pareri divergono circa i criteri secondo cui applicare agli operatori aventi forza di mercato gli obblighi di orientamento ai costi e di non discriminazione. Legislatori e nuovi concorrenti vorrebbero mantenere l'obbligo di fornire l'interconnessione a prezzi orientati ai costi per tutti gli operatori con forza significativa di mercato. Gli operatori storici e gli altri grandi operatori appoggiano l'idea di imporre tali obblighi solo agli operatori che godono di posizione dominante in un determinato mercato. 2. 3. 4. Disaggregazione della rete locale La stragrande maggioranza di operatori, fabbricanti, associazioni di utenti e consumatori ed autorità di regolamentazione è favorevole ad inserire nel nuovo quadro normativo l'obbligo per gli operatori storici di rete fissa di disaggregare la rete di accesso locale in rame per stimolare lo sviluppo dei servizi Internet a banda larga in Europa. Anche la raccomandazione della Commissione6 su questa tematica ha trovato ampio consenso. Alcuni tuttavia sottolineano l'importanza di garantire che la disaggregazione della rete locale non abbia l'effetto di scoraggiare gli investimenti in infrastrutture di accesso locale alternative. 2. 3. 5. Accesso all'infrastruttura radiotelevisiva ed obbligo di ridiffusione Le emittenti avvertono l'esigenza di mantenere gli obblighi previsti dalla direttiva sulle norme televisive7, secondo cui tutti i fornitori di servizi ad accesso condizionato sono tenuti a garantire l'accesso a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie. Anche numerosi proprietari di infrastrutture di questo tipo sono favorevoli a tale obbligo. Alcuni, soprattutto le emittenti pubbliche, sostengono inoltre che l'obbligo debba essere esteso anche ad altri servizi connessi all'accesso agli utenti finali, come le interfacce per programmi operativi (API) e le guide elettroniche dei programmi (EPG). 6 7 Raccomandazione della Commissione relativa all'accesso scorporato all'anello locale, COM…. Direttiva 95/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa all'impiego di norme per l'emissione di segnali televisivi (GU L 281 del 23. 11. 1995, pag. 51, detta anche direttiva sulle norme TV). 13 Le emittenti pubbliche temono inoltre che le proposte in materia di accesso possano limitare la loro possibilità di trovare infrastrutture adeguate per i loro contenuti a prezzi ragionevoli. Fanno notare che se fossero costretti a pagare importi elevati, ciò si ripercuoterebbe sulla loro capacità di investire nei contenuti. Le emittenti pubbliche e le associazioni di consumatori avvertono l'esigenza di mantenere in ambiente digitale un obbligo di "ridiffusione" per determinati contenuti di pubblico interesse. Va detto che nel mondo digitale tali obblighi sono divenuti molto meno onerosi, non essendovi più le ristrettezze di un tempo alla capacità di trasmissione. Per legislatori ed operatori gli obblighi di ridiffusione vanno quindi mantenuti, ma per molti operatori di reti via cavo gli obblighi di ridiffusione andrebbero riesaminati, garantendo in particolare riguardo che siano giustificati, commisurati al fine ed adeguatamente remunerati. 2. 3. 6. Interoperabilità e standardizzazione Trova ampio consenso la proposta della Commissione di approfondire gli attuali sistemi di auto-standardizzazione del comparto delle telecomunicazioni e di estendere tale disciplina a tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati (compresa la televisione digitale) in modo da sviluppare mezzi appropriati a garantire l'interoperabilità. Numerose organizzazioni radiotelevisive fanno notare che ai fini della standardizzazione della televisione digitale occorre le associazioni di tener conto degli sviluppi a livello mondiale. Le emittenti pubbliche, consumatori ed i legislatori si sono tutti espressi a favore di una maggiore interoperabilità, ma non concordano sul miglior modo per conseguirla. Le proposte vanno dall'adozione di interfacce chiave sulla base di accordi di non divulgazione, all'imposizione di un'interfaccia comune, all'uso accelerato o obbligatorio della Multimedia Home Platform (un'architettura aperta di informazioni multimediali, compresa la televisione digitale, sviluppata dal Gruppo europeo per la radiodiffusione digitale o DVB). 2. 3. 7. Determinazione dei costi e fissazione dei prezzi di interconnessione ed accesso Ha ricevuto ampio consenso l'intenzione della Commissione di avvalersi di raccomandazioni che specifichino le metodologie di fissazione dei prezzi da applicare a determinate circostanze. Alcuni osservatori, però, contestano l'assunto della Commissione secondo cui metodologie diverse si applicano a situazioni diverse e sostengono che il costo incrementale medio di lungo periodo (LRAIC) debba costituire in tutti i casi la metodologia di base per la fissazione di prezzi regolamentati. 2. 4. Gestione di risorse limitate 2. 4. 1. Politica in materia di spettro delle radio frequenze Tutti hanno sottolineato l'importanza dello spettro radio per il settore delle comunicazioni; tutti avvertono l'esigenza di conciliare le esigenze contrapposte fra usi commerciali e non. L'industria e le associazioni di utenti concordano con la proposta della Commissione di istituire un gruppo in materia di politica dello spettro radio volto a garantire che un approccio paneuropeo alla politica dello spettro radio sia applicato a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie. È stato espresso fermo consenso nei riguardi di una maggiore armonizzazione dell'uso dello spettro nell'Unione europea, eventualmente avvalendosi a questo fine delle competenze tecniche di organismi esistenti quali la CEPT. 14 Queste tematiche sono state affrontate nella comunicazione che riassume i risultati della consultazione sul Libro verde in materia di spettro8; l'imminente proposta di decisione sulla politica in materia di spettro radio prevede l'istituzione di un gruppo ad hoc e misure di armonizzazione dell'uso delle frequenze. La Commissione ha sottolineato l'esigenza di un intervento comunitario per ottenere un approccio armonizzato ed equilibrato all'uso dello spettro radio, in particolare nelle aree delle comunicazioni, dell'emittenza radiotelevisiva, dei trasporti, della ricerca e della tutela della salute umana, così da garantire che tale uso rispetti i principi del mercato interno e da tutelare gli interessi comunitari a livello internazionale. 2. 4. 2. Valutazione dello spettro: fissazione di prezzi amministrati e procedure di aggiudicazione Come ricordava la comunicazione sul riesame, l'attuale quadro delle autorizzazioni consente agli Stati membri di ricorrere a procedure di aggiudicazione ed a prezzi amministrati per incoraggiare un uso efficiente di risorse scarse, come le radio frequenze. La comunicazione proponeva di mantenere questa opzione per gli Stati membri, senza peraltro renderla obbligatoria. Sebbene la comunicazione puntualizzasse che sono a disposizione degli Stati membri diverse misure relativamente alla valutazione dello spettro, i commenti si concentrano quasi esclusivamente sulle aste. Come chiaramente emerso dalla consultazione sul Libro verde sulla politica di spettro radio9, le opinioni delle parti interessate divergono quanto all'utilità delle gare. La maggioranza degli esponenti dell'industria è contraria alle aste, che presentano secondo loro numerosi svantaggi: investimenti e ledono aumentano i prezzi all'utente finale, finiscono per scoraggiare gli l'industria europea rispetto ai concorrenti mondiali, soprattutto nel settore mobile. Anche le associazioni degli utenti sono generalmente contrarie alle gare, così come le associazioni delle emittenti, le cui principali riserve riguardano la possibilità di continuare ad investire nei contenuti pur in presenza di procedure di aggiudicazione. Gli operatori di telecomunicazioni temono che le gare siano applicate al loro settore ma non a quelli concorrenti. D'altro canto, altri esponenti dell'industria si sono espressi a favore delle procedure di aggiudicazione: alcuni le ritengono il modo più equo di decidere tra richieste di frequenze in concorrenza fra loro. Sostengono anche che le procedure di aggiudicazione possono incoraggiare un uso efficiente dello spettro, purché siano concepite in modo da impedire speculazioni ed accaparramenti. Anche gli organismi competenti in materia di regolamentazione e gli organi esecutivi dei vari paesi sono divisi in merito alla validità del sistema, ma tutti concordano sul fatto che i singoli Stati membri debbano avere facoltà di decidere, in base al principio di sussidiarietà, quali meccanismi di aggiudicazione siano più appropriati sul loro territorio. la grande maggioranza degli A prescindere dal meccanismo di aggiudicazione prescelto, esponenti dell'industria è favorevole a destinare i proventi dei canoni di spettro per un più efficiente uso delle frequenze. 8 9 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Le prossime tappe della politica in materia di spettro radio. Risultati della consultazione pubblica sul Libro verde, COM(1999) 538. Libro verde sulla politica di spettro radio nel contesto delle politiche della Comunità europea: Telecomunicazioni, Radioemissioni, Trasporti e R&S, COM(1998) 596 del 9. 12. 1998. 15 2. 4. 3. Negoziazione di secondo livello Al pari della valutazione dello spettro, anche la negoziazione di secondo livello ha diviso l'industria. Un'ampia sezione degli intervenuti è favorevole, soprattutto nel caso in cui lo spettro sia stato messo all'asta e a condizione che gli enti di regolamentazione effettuino un'appropriata supervisione delle transazioni e garantiscano contro le speculazioni e le concentrazioni pregiudizievoli per la concorrenza. Le associazioni delle emittenti sono generalmente contrarie. La posizione assunta dalle autorità di regolamentazione è simile a quella relativa alla valutazione dello spettro. Per quanto le opinioni possano divergere circa l'utilità del secondo livello di negoziazione, è opinione generale che l'ente di regolamentazione debba poter scegliere se permettere una seconda negoziazione dello spettro su determinate bande. Molti però sottolineano la necessità di far funzionare il sistema sotto l'esclusivo controllo dell'ente di regolamentazione. Gli esecutivi avrebbero comunque il dovere di garantire che lo spettro radio sia gestito in modo adeguato ed efficiente. 2. 4. 4. Armonizzazione paneuropea di assegnazioni e licenze L'industria vorrebbe una maggiore armonizzazione dei meccanismi di licenza ed assegnazione a livello di UE, soprattutto per il settore via satellite, nel quale la procedura di concessione di licenze a livello nazionale è ingiustificatamente lunga e onerosa, in netto contrasto con il modello economico e tecnico delle comunicazioni via satellite. Gli Stati membri, dal canto loro, sono generalmente contrari, sostenendo che l'assegnazione di spettro è materia di competenza nazionale. 2. 5. Servizio universale 2. 5. 1. Portata In modo quasi unanime operatori, legislatori e Stati membri appoggiano la proposta della Commissione di mantenere l'attuale portata del servizio universale. Alcuni operatori vorrebbero addirittura ridurre la portata dei servizi soggetti all'obbligo di servizio universale. Molti riconoscono anche che il concetto di servizio universale debba andare di pari passo con gli sviluppi tecnologici e di mercato e che debba pertanto essere flessibile e adeguabile alle circostanze future. Ciononostante, molti operatori puntualizzano che l'obbligo di riesame periodico non deve diventare un'estensione de facto. Gli utenti e le autorità di regolamentazione sono fermamente convinti che il servizio universale costituisca uno strumento essenziale per combattere l'emarginazione sociale. Ritengono inoltre che in questa fase non vi sia bisogno di estenderne la portata e concordano con la proposta di fissare i criteri del riesame periodico. Sono pochi i servizi proposti per l'inserimento immediato nella portata del servizio universale ai sensi del nuovo quadro. Le associazioni dei consumatori chiedono l'estensione a indirizzi e-mail e web per tutti. Un legislatore suggerisce di inserire nel servizio universale la telefonia mobile per i gruppi svantaggiati, come i disabili. Ma la grande maggioranza degli intervenuti concorda con l'analisi della Commissione secondo cui in questa fase sarebbe controproducente inserire nel servizio universale l'accesso su banda larga. 16 2. 5. 2. Finanziamento Gli operatori delle telecomunicazioni sono generalmente contrari all'uso di manovre fiscali settoriali a favore del servizio universale: affermano che dal momento in cui un obbligo è imposto dal legislatore per motivi politico-sociali, esso debba essere finanziato dal sistema tributario generale e non dagli operatori. Propongono altri meccanismi, come gli appalti pubblici o i sistemi di tipo "pay-or-play" (pagamento o partecipazione), che sono considerati per loro natura più equi. I legislatori ed i governi nazionali ritengono che gli Stati membri debbano restare liberi di applicare manovre fiscali, soprattutto alla luce dell'imminente ampliamento ai paesi dell'Europa centrale ed orientale. Secondo alcuni i singoli paesi devono essere in grado di imporre obblighi di servizio universale a seconda della situazione nazionale. 2. 5. 3. Sostenibilità economica Le opinioni divergono quanto alla proposta di definire a livello europeo le linee guida per la sostenibilità economica del servizio universale. Alcuni operatori e Stati membri la trovano inapplicabile, poiché i criteri da cui dipende la sostenibilità economica sono essenzialmente connotati a livello nazionale. Pertanto degli orientamenti di livello europeo sarebbero privi di senso, se non addirittura rischiosi. Altri trovano che definire la sostenibilità economica a livello europeo possa essere utile a garantire che tutti i cittadini europei abbiano a disposizione servizi di comunicazione effettivamente accessibili dal punto di vista economico. Un paese candidato attira l'attenzione sui particolari problemi dei paesi dell'Europa centrale ed orientale alle prese con il problema della sostenibilità economica. 2. 6. Diritti di utenti e consumatori 2. 6. 1. Tutela dei dati personali e della privacy Secondo i più sarebbe utile un adeguamento al progresso tecnologico della direttiva sulla tutela dei dati personali10. intervenuti, Ciononostante, alcuni degli interessi dell'industria, ritengono che poiché vige già una normativa orizzontale in questo settore (cioè la direttiva generale sulla tutela dei dati personali11), una legislazione settoriale sia superflua. Secondo alcuni un codice applicabile al settore delle comunicazioni all'interno della direttiva generale costituirebbe uno strumento più flessibile della direttiva settoriale vigente. rappresentanti degli in particolare i Altri, soprattutto i legislatori, concordano con la Commissione sul fatto che la vigente direttiva sulla privacy necessiti di una modifica, al fine precipuo di chiarire gli aspetti della direttiva che negli Stati membri hanno dato adito a problemi in fase di attuazione. 10 Direttiva 97/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, relativa al trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle telecomunicazioni (GU L 24 del 30. 1. 1998, pag. 1, anche detta "Direttiva sulla privacy"). 11 Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281 del 23. 11. 1995, pag. 31, anche detta “Direttiva generale sulla privacy”). 17 2. 6. 2. Numero di emergenza europeo (112) legislatori ed associazioni di consumatori sono favorevoli all'obbligo Stati membri, dell'identificazione del chiamante per le chiamate di emergenza (comprese quelle al numero europeo di emergenza) a decorrere dal 1º gennaio 2003. Molti operatori di rete sono preoccupati dall'imposizione di tale obbligo. In particolare, alcuni mettono in dubbio che il calendario di attuazione sia realistico, altri fanno presente i rischi insiti nel disciplinare un servizio che gli operatori stanno già approntando, altri ancora sostengono che l'obbligo sarebbe dispendioso e comunque soggetto a limiti considerevoli. È stata anche auspicata una forma di coordinamento paneuropeo tra soggetti industriali per l'adempimento a tale obbligo. In generale, gli operatori ritengono che un simile obbligo, imposto nel pubblico interesse, debba essere finanziato dalle casse statali. 2. 6. 3. Istruzione delle denunce e risoluzione delle controversie Vi è consenso generale sul principio che utenti e consumatori debbano avere accesso ad un sistema semplice e poco costoso di istruzione delle denunce e di risoluzione delle controversie e sul fatto che i principi sottesi a tali procedure debbano essere sanciti a livello europeo. Le associazioni di utenti e consumatori sono largamente favorevoli alla proposta della Commissione di conferire al Gruppo ad alto livello sulle comunicazioni il potere di comporre le controversie internazionali. Le autorità di regolamentazione sono meno convinte in merito, sostenendo invece che sarebbero più appropriati accordi bilaterali tra ANR. Alcuni Stati membri nutrono riserve quanto a conferire poteri pseudo-giudiziari ad un organismo consultivo. 2. 6. 4. Trasparenza delle tariffe Unanime il consenso verso una maggiore trasparenza delle tariffe nei riguardi dei consumatori. Vi sono però divergenze di opinioni sul modo migliore per conseguirla. Gli operatori sono generalmente contrari all'obbligo giuridico della trasparenza delle tariffe per chiamata: affermano che la concorrenza è tale che gli operatori hanno tutto l'interesse ad informare i consumatori sul prezzo dei servizi offerti e ritengono che l'informazione relativa alla tariffa per singola chiamata possa calcificare le strutture tariffarie costringendole all'immobilismo. Ma molti sono disposti a prendere in considerazione soluzioni di l'autoregolamentazione volte ad aumentare la trasparenza. Legislatori ed associazioni di utenti e consumatori sono particolarmente inclini a garantire che i consumatori ricevano informazioni precise e trasparenti sulle tariffe; chiedono che siano ulteriormente esplorate le diverse opzioni disponibili, tra cui l'informazione della tariffa per chiamata, prima di prendere decisioni e di imporre un'unica soluzione tecnica. 2. 6. 5. Qualità del servizio Secondo gli operatori, in un mercato concorrenziale la qualità del servizio non è di competenza del legislatore: essa è appunto uno degli aspetti sui quali verte la concorrenza tra operatori. Non trova quindi il loro favore la proposta della Commissione di mantenere un potere di intervento discrezionale, o di "riserva", per il legislatore. Per contro, i legislatori chiedono il mantenimento di tali poteri per poter tutelare i consumatori. 18 2. 6. 6. Servizi raccomandati ed obbligatori La proposta di abrogare la direttiva sulle linee affittate12 una volta che vi sia sufficiente offerta di linee affittate da operatori in concorrenza ha ricevuto ampi consensi. Secondo i più al momento di attuare il nuovo quadro tale livello minimo di concorrenza sarà stato raggiunto, ma alcuni operatori insistono che l'abrogazione della direttiva sulle linee affittate debba essere decisa in base ad un'analisi del grado di concorrenza effettivamente raggiunto in quel momento. 2. 7. Numerazione, denominazione ed indirizzamento 2. 7. 1. Portabilità del numero per la telefonia mobile Le associazioni di utenti e consumatori sono decisamente favorevoli all'imposizione della portabilità del numero per gli utenti mobili, sostenendo che, soprattutto per le aziende, l'assenza della portabilità ha attualmente l'effetto di imprigionare i clienti in una rete specifica. Argomentano inoltre che la portabilità del numero non costituisce una semplice misura concorrenziale ma un "diritto dell'utente". I legislatori sono generalmente favorevoli ad imporre questo obbligo. Gli Stati membri che lo hanno già messo in atto affermano che funziona in modo efficace. Numerosi operatori mobili (in particolare quelli che hanno per primi ottenuto la licenza nel loro mercato nazionale) si oppongono all'obbligo di offrire la portabilità del numero, sostenendo che si tratta di una misura concepita per sopperire alle deficienze della concorrenza del mercato fisso e che non ha senso imporla ad un mercato già in concorrenza come quello della telefonia mobile. Aggiungono che gli elevati costi connessi alla sua realizzazione sarebbero sproporzionati rispetto ai benefici che ne deriverebbero. Altri operatori mobili, la maggior parte dei quali sono nuovi concorrenti operanti reti GSM-1800, sono però favorevoli all'imposizione di questo obbligo. Alcuni nuovi operatori di Stati membri in cui la portabilità del numero è già obbligatoria asseriscono persino di averne beneficiato; per loro ammissione la transizione non è stata realizzata in modo ideale, ma l'uso delle piattaforme di reti intelligenti la renderà senz'altro più facile. 2. 7. 2. Interoperabilità delle architetture nazionali di reti intelligenti Numerosi Stati membri ed autorità di regolamentazione fanno eco alle inquietudini espresse nella comunicazione secondo cui non si fa abbastanza per garantire che le basi di dati nazionali di I/N per la portabilità del numero siano interoperabili. Aggiungono tuttavia che allo stadio attuale sia meglio cercare di incoraggiare l'autoregolamentazione su questo aspetto anziché imporne un obbligo di legge. 12 Direttiva 92/44/CEE del Consiglio, del 5 giugno 1992, sull'applicazione della fornitura di una rete aperta (Open network provision – ONP) alle linee affittate (GU L 165 del 19. 6. 1992, pag. 27), modificata dalla direttiva 97/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 295 del 29. 10. 1997, pag. 23, anche detta "Direttiva sulle linee affittate”). 19 2. 8. Aspetti specifici di diritto della concorrenza 2. 8. 1. Definizione del mercato L'attuale quadro normativo delle telecomunicazioni definisce i mercati specifici che la regolamentazione si prefigge di disciplinare. La comunicazione sul riesame argomenta che tale approccio non sia sostenibile in futuro, poiché i mercati evolvono sempre più rapidamente. La Commissione propone pertanto che sia il legislatore nazionale, sulla base di raccomandazioni della Commissione, a definire i mercati da assoggettare a regolamentazione ex ante. Da molte parti è pervenuto un assenso di principio rispetto a questa impostazione, sebbene alcuni obiettino che può dar luogo a divergenze nel processo decisionale dei vari Stati dell'UE. In quest'ottica è stata messa in risalto l'importanza delle raccomandazioni della Commissione, nonché l'esigenza di un'effettiva collaborazione tra le ANR e le autorità anti-trust nazionali. La maggior parte degli esponenti dell'industria si compiace del segnale avuto dalla Commissione secondo cui generazione, transito e terminazione di chiamata sono considerati mercati diversi, connotati ciascuno da un diverso livello di concorrenza. Tuttavia, alcuni nuovi operatori temono che il nuovo regime possa dar modo all'operatore storico di far leva sulla propria forza di mercato in un settore per inserirsi negli altri. Vi è anche il timore che le ANR possano cercare di sfruttare la definizione dei mercati per regolamentare situazioni particolari, ad esempio definendo i mercati in maniera estremamente restrittiva così da far risultare che un operatore dispone di una quota abbastanza ampia da far scattare la regolamentazione. Altri hanno espresso riserve più generali sulle metodologie applicate per la definizione dei mercati. 2. 8. 2. Significativa forza di mercato e posizione dominante Vi è generale consenso sul fatto che la regolamentazione ex ante resti necessaria per sopperire alla concorrenza nei mercati in cui questa non sia ancora saldamente instaurata. Secondo alcuni, se un dato mercato è in concorrenza, non vi è necessità di obblighi asimmetrici. I nuovi arrivati però temono che, anche in un mercato già concorrenziale, gli operatori storici possano far leva sulla forza di mercato già acquisita nei mercati non concorrenziali, con il risultato di esercitare una concorrenza sleale nei confronti degli operatori appena arrivati sul mercato. La maggioranza dissente con le proposte della Commissione relative all'introduzione di due soglie di regolamentazione. I più sono piuttosto a favore di un'unica soglia, ma manca il consenso su quale debba essere. I nuovi operatori di reti fisse e la maggior parte dei legislatori auspicano il mantenimento degli obblighi attualmente vigenti per gli operatori con significativa forza di mercato, sostenendo che se obblighi come l'orientamento ai costi fossero imposti esclusivamente agli operatori storici, i nuovi affronterebbero reali difficoltà nel concorrere con gli operatori storici. Si sostiene anche che nei mercati in co-dominanza, in cui cioè nessun soggetto è di per sé in posizione dominante, il legislatore non avrebbe alcun mezzo per contrastare tale forza di mercato. Da più parti sono state espresse riserve circa la misurazione della forza di mercato, poiché si è puntualizzato che la quota di mercato degli operatori storici risulta molto minore se è misurata in valore anziché in volume. I sostenitori del concetto di posizione dominante quale soglia per gli obblighi normativi ex ante affermano che questo è l'unico modo per far sì che il nuovo quadro dia genuino riscontro all'obiettivo di disciplinare solo laddove necessario. Solo se un operatore è dominante può essere giustificata una disciplina ex ante per salvaguardare la concorrenza. Per contro il 20 concetto di forza significativa di mercato conferisce secondo loro ai legislatori un margine di manovra troppo ampio e la possibilità di intervenire gratuitamente su mercati competitivi. Le emittenti prediligono in genere un approccio secondo cui tutti i fornitori di infrastrutture siano tenuti ad offrire l'accesso a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie. Alcuni sono contrari all'uso del termine "dominanza", in quanto ritengono che usare questo concetto nella normativa ex ante possa spingere a confronti con il diritto della concorrenza e condurre a divergenze di giurisprudenza tra diritto della concorrenza e regole settoriali specifiche. L'operatore terrà ad evitare una situazione per cui la sua posizione in un'eventuale causa per abuso di posizione dominante ai sensi del diritto in materia di concorrenza possa le essere indebolita perché una ANR è convinta che in base al nuovo quadro per tutto telecomunicazioni, l'interesse a mettere in dubbio la presunta "dominanza" imputatagli. l'operatore abbia una posizione "dominante". Avrebbe quindi 2. 9. Dispositivi istituzionali 2. 9. 1. Comitato COCOM e Gruppo HLCG Trova ampio consenso la proposta della Commissione di approfondire le attuali strutture normative piuttosto che istituire un'autorità europea di regolamentazione. Il Comitato per le comunicazioni (COCOM) ed il Gruppo ad alto livello per le comunicazioni (HLCG) trovano il consenso della maggior parte degli intervenuti, secondo cui queste proposte renderebbero il processo decisionale e legislativo più coerente a livello dell'UE. Quasi unanime l'accordo dell'industria e delle associazioni degli utenti riguardo alla trasparenza dei lavori del Comitato e del Gruppo, molti dei quali chiedono che la partecipazione dell'industria e delle altre parti interessate ai lavori di questi organismi sia strutturata in modo formale. In linea di massima i legislatori accettano di sostituire gli attuali Comitati ONP e Licenze con il COCOM, ma sono scettici nei riguardi dell'HLCG, dubitando che esso sia in grado di adempiere alle funzioni previste dalla comunicazione. Alcuni mettono addirittura in dubbio la necessità di tale Gruppo, asserendo che l'attuale Gruppo di enti di regolamentazione indipendenti IRG ed il CEPT/ECTRA13 sarebbero in grado di svolgere le mansioni previste per l'HLCG. Alcune autorità nazionali trovano inopportuno dare ad un organismo consultivo come l'HLCG la facoltà di comporre le controversie internazionali con i consumatori, il che costituisce una funzione giudiziaria. Affermano che tali mansioni andrebbero demandate al Comitato COCOM o ad accordi bilaterali tra legislatori. 2. 9. 2. Autorità nazionali di regolamentazione Vi è consenso generale sulle proposte contenute nella comunicazione di rafforzare l'autonomia delle ANR e di migliorare la trasparenza del processo decisionale. Come già accennato, molti richiedono una maggior cooperazione con le autorità anti-trust e con la Commissione. 13 Il Comitato europeo per le questioni regolamentari in materia di telecomunicazioni della Conferenza europea delle Amministrazioni delle Poste e Telecomunicazioni. 21 3. CONCLUSIONI RELATIVE AL FUTURO QUADRO NORMATIVO Previa analisi delle risposte alla consultazione sul riesame, la Commissione ha tratto alcune conclusioni in merito al futuro quadro normativo. Il capitolo che segue riassume i principi basilari delle direttive di aggiornamento del quadro normativo che la Commissione intende infondere. Essi si articolano in tre categorie: • • • orientamenti basati sulle proposte che hanno ricevuto ampio consenso in esito alla consultazione pubblica, proposte che la Commissione porterà avanti; orientamenti basati sulle proposte che risultano controverse in esito alla consultazione pubblica, descritte al capitolo 2 della presente comunicazione. Per tutte queste aree la Commissione resta fedele alla sua proposta originaria, con l'unica eccezione dell'aspetto relativo ad accesso e interconnessione: qui la Commissione ha deciso di non introdurre la doppia soglia di regolamentazione ex ante e propone in alternativa un nuovo approccio, illustrato in dettaglio alla sezione 3. 3; orientamenti non proposti esplicitamente nella comunicazione sul riesame. Questi sono: l'obbligo per gli operatori con significativa forza di mercato di fornire l'accesso ad elementi scorporati della rete locale e la facoltà della Commissione di contestare e far sospendere le decisioni delle ANR che ritiene non legittimate dal quadro normativo. 3. 1. Disposizioni orizzontali La Commissione proporrà che gli obiettivi e, ove opportuno, i principi esposti nella comunicazione sul riesame siano incorporati nel nuovo quadro e che i legislatori nazionali siano tenuti a seguirli nelle proprie decisioni. Il nuovo quadro si applicherà come proposto a tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati e comprenderà le opportune definizioni. I servizi veicolati mediante l'infrastruttura, come ad esempio i servizi di radiodiffusione o della società dell'informazione, non saranno disciplinati; pertanto il nuovo quadro si fonda sulla distinzione fra regolamentazione della trasmissione e regolamentazione dei contenuti14. A parere della Commissione il modo più efficace per conferire al nuovo quadro normativo l'indispensabile flessibilità passa attraverso un maggior uso di raccomandazioni e linee guida. Essa prende atto delle legittime pretese delle parti interessate in merito a trasparenza, efficacia, certezza del diritto e garanzia di democrazia delle misure. Il nuovo quadro prevederà anche regole in materia di gestione di risorse scarse da parte delle ANR. Per quanto riguarda lo spettro radio, chiarirà che gli Stati membri restano liberi di istituire procedure di aggiudicazione ed altri meccanismi di fissazione dei prezzi per l'assegnazione delle frequenze, laddove lo ritengano necessario per garantire un uso ottimale dello spettro delle radio frequenze. Per una maggior flessibilità ed efficienza dello spettro radio, permetterà anche 14 Cfr. nota 2. 22 - ma non imporrà - di introdurre un secondo livello di negoziazione dello spettro radio. Saranno però previste le opportune garanzie, come affermato nella comunicazione sul riesame, nel particolare intento di prescrivere che tutte le transazioni si svolgano sotto la supervisione dell'autorità nazionale di regolamentazione. Per quanto riguarda la numerazione, le attuali regole in materia di gestione saranno mantenute, ma sarà precisato che le ANR sono responsabili di tutte le risorse di numerazione, comprese quelle attualmente controllate dagli operatori storici. Nel caso dei nomi dei domini Internet, la Commissione farà in modo che i registri nazionali non operino discriminazioni ingiustificate tra richieste nazionali e richieste provenienti da altri Stati membri. La Commissione intende proporre l'istituzione di un comitato per le comunicazioni e di un gruppo ad alto livello per le comunicazioni, specificando chiaramente quali siano gli incarichi affidati a ciascuno di questi organismi. Il nuovo quadro prevederà anche adeguate disposizioni in materia di competenze ed autonomia delle autorità nazionali di regolamentazione e farà in modo soprattutto che si instauri un'effettiva cooperazione tra le ANR e le autorità anti-trust. Il nuovo quadro distinguerà tra due tipi di regolamentazione: da una parte la regolamentazione essenzialmente concepita per gestire la transizione verso la concorrenza (ad esempio obblighi in materia di accesso all'infrastruttura), che sarà imposta alle singole imprese in funzione della loro forza di mercato e che sarà attenuata con l'aumentare della concorrenza (si rimanda al riguardo alla sezione 3. 3); dall'altra la regolamentazione destinata a conseguire obiettivi di interesse generale (ad esempio regole settoriali per la tutela dei consumatori, cfr. sezione 3. 4), che sarà mantenuta a prescindere dal grado di concorrenza e sarà applicata a tutti i soggetti di un dato mercato. 3. 2. Licenze ed autorizzazioni In base al quasi unanime supporto espresso nella consultazione, la Commissione conclude che gli Stati membri debbano essere obbligati ad usare autorizzazioni generali per autorizzare tutti i servizi e le reti di comunicazioni. Ove opportuno saranno concessi a singoli organismi diritti di uso specifici per le risorse di spettro o di numerazione. Tuttavia, laddove le bande di frequenza siano state armonizzate e siano stati concordati criteri e procedure comuni di selezione in ambito CEPT (come ad esempio per alcuni servizi satellitari), il nuovo quadro impedirà che il diritto all'uso dello spettro sancito a livello nazionale limiti o ritardi il dispiegamento di servizi imponendo condizioni aggiuntive. Poiché le servitù di passaggio non si applicano in modo specifico ad un singolo organismo, la Commissione non è persuasa che i diritti di uso specifici siano giustificati per queste risorse, ma prende atto delle legittime preoccupazioni di operatori e legislatori a questo proposito e ne terrà conto nell'elaborare il nuovo quadro in materia di autorizzazioni. La Commissione è persuasa che queste misure contribuiranno in modo sostanziale al ravvicinamento dei regimi di autorizzazione vigenti nell'UE e permetteranno di abrogare numerose regole superflue. sono Laddove concessi diritti separati relative dall'autorizzazione generale alla prestazione di all'autorizzazione generale saranno nettamente distinte da quelle applicabili ai diritti specifici. Secondo la Commissione questo aumenterà di gran lunga la trasparenza delle condizioni di tenerli servizi. Anche le condizioni la Commissione specifici, intende 23 autorizzazione per gli operatori. La normativa specificherà un elenco quanto più dettagliato possibile delle condizioni applicabili alle autorizzazioni, limitandolo alle condizioni strettamente indispensabili. Per quanto riguarda i diritti di licenza, la Commissione ritiene che l'attuale eterogeneità dei diritti vigenti nell'UE stia a dimostrare che la formulazione del principio15 che disciplina i livelli dei diritti dell'attuale quadro sia inadeguata. Rafforzerà pertanto questo aspetto, garantendo al tempo stesso che il gettito ottenuto dal settore sia sufficiente a finanziare le attività delle ANR. È parere della Commissione che raccomandare il benchmarking tra i vari livelli di diritti praticati nell'UE possa essere utile ai fini di una loro maggiore omogeneità. 3. 3. Accesso ed interconnessione Le nuove direttive accompagneranno la transizione dall'attuale regolamentazione settoriale che disciplina il comparto delle telecomunicazioni al libero gioco delle forze di mercato, muovendo dal consenso emerso dalla consultazione pubblica per limitare la regolamentazione settoriale alle sole aree in cui è imprescindibile. Alla luce dei commenti pervenuti, tuttavia, la Commissione è giunta alla conclusione che la sua proposta di la regolamentazione ex ante sarebbe inefficace. introdurre due soglie (significativa forza di mercato e dominanza) per Secondo la Commissione è necessario un meccanismo più flessibile del concetto di significativa forza di mercato attualmente in uso per determinare i casi in cui è davvero indispensabile imporre regole ex ante, meccanismo che deve basarsi sull'analisi economica di mercato e sull'identificazione delle reali cause della forza dell'operatore in un dato mercato o segmento di mercato. Questa impostazione presenta il vantaggio di dare al legislatore nazionale la flessibilità di adeguare il quadro normativo alla situazione nazionale contingente, pur garantendo l'integrità del mercato unico grazie a forti procedure di coordinamento a livello europeo. Pertanto la Commissione propone di modificare il concetto di significativa forza di mercato e di usarlo come base per far scattare gli obblighi ex ante relativi ad accesso e interconnessione. In particolare scomparirebbe dalla definizione la soglia della quota di mercato del 25%. Invece la definizione utilizzerebbe il concetto di posizione dominante su particolari mercati, che verrebbe definito in modo coerente con il diritto comunitario della concorrenza, per far scattare i più severi obblighi ex ante e coprirebbe tutti gli aspetti, compresi la co-dominanza e l'utilizzo in nuovi mercati della forza di mercato acquisita. In tal modo le ANR determinerebbero che un'impresa ha una significativa forza di mercato se: l'impresa ha finanziato l'infrastruttura in parte o del tutto sulla base di diritti speciali o esclusivi che sono stati aboliti e se sussistono grosse barriere giuridiche, tecniche o economiche per l'accesso al mercato, in particolare per la costruzione di infrastrutture di rete; e/o 15 Esposto all'articolo 6 della direttiva 97/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione. 24 - l'impresa è un'entità verticalmente integrata ed i suoi concorrenti dipendono dall'accesso ad alcune delle sue strutture per poter competere con essa in un mercato a valle; e laddove i rimedi previsti dal diritto della concorrenza, nazionale e comunitario, non siano sufficienti a garantire un'effettiva concorrenza e scelta nel mercato in questione. I tipi di obblighi che possono essere imposti, separatamente o in combinato tra loro, ad un'impresa con significativa forza di mercato saranno elencati in modo esaustivo nelle nuove direttive. Essi comprenderanno, inter alia: – la non discriminazione e la trasparenza, compresa la separazione contabile, nel particolare intento di contrastare l'integrazione verticale e l'uso della forza di mercato per inserirsi in mercati correlati; – la fissazione dei prezzi dei servizi, compreso l'orientamento ai costi, soprattutto per i settori in cui la concorrenza non è effettiva al punto da equilibrare i prezzi; – l'accesso e l'uso di elementi disaggregati di reti e/o strutture correlate, compresa la fornitura di specifici servizi necessari a garantire l'interoperabilità dei servizi, in particolare laddove un operatore detenga il controllo di una struttura essenziale per un altro prestatore di servizi. Le ANR redigerebbero l'elenco degli organismi con significativa forza di mercato ai fini dell'attuazione degli obblighi ex ante e notificherebbero tale elenco alla Commissione, con imposti, entro una data che sarebbe fissata nella direttiva. menzione degli obblighi Successivamente la determinazione dei mercati rilevanti e della posizione dei soggetti di mercato su tali mercati sarebbe effettuata dalle ANR con frequenza regolare, onde rettificare gli obblighi imposti in funzione dell'evolvere della situazione. Tale valutazione del mercato sarebbe condotta usando la metodologia in uso nel diritto della concorrenza e nell'arco di periodi di tempo ben definiti16. La valutazione verrebbe inoltre effettuata dalle ANR in stretto coordinamento con l'autorità anti-trust nazionale. Orientamenti a livello europeo faciliterebbero la corretta applicazione dei principi di diritto della concorrenza, onde evitare di avere definizioni di mercato diverse in ciascuno Stato membro, il che sarebbe incompatibile con il mercato interno. Per non ostacolare l'innovazione, il nuovo quadro farebbe sì che le ANR non impongano obblighi derivanti dalla significativa forza di mercato nei piccoli mercati emergenti, nei quali il soggetto innovatore detiene giocoforza una quota sostanziale. La certezza del diritto sarebbe assicurata elencando in modo esaustivo nelle direttive gli obblighi applicabili e fissando regole chiare ed univoche per la determinazione della forza di mercato, in virtù della quale scattano gli obblighi. Le ANR sarebbero tenute ad agire in modo trasparente e a giustificare le proprie decisioni sia in base alla giurisprudenza in materia concorrenziale, sia in base ad orientamenti predefiniti dalla Commissione, volti a stabilire criteri comuni ed oggettivi che minimizzino la necessità di ricorrere al potere discrezionale del legislatore. Come affermava la comunicazione sul riesame, sarà importante istituire un solido meccanismo di coordinamento a livello europeo, per garantire che le regole siano attuate in 16 I periodi di tempo sarebbero analoghi a quelli previsti dal regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazione di concentrazione tra imprese, modificato dal regolamento (CE) n. 1310/97 del Consiglio, del 30 giugno 1997. 25 - modo omogeneo. Un modo per farlo è dare alla Commissione la facoltà di contestare ed eventualmente far sospendere alle ANR le decisioni prese qualora non le ritenga legittimate dal nuovo quadro normativo. Nel prendere una simile decisione la Commissione consulterebbe il Gruppo ad alto livello per le comunicazioni ed eventualmente il Comitato per le comunicazioni. Questo non porterebbe alcun pregiudizio alle prerogative della Commissione elencate nel Trattato. Inizialmente questo processo consentirebbe di mantenere senza soluzione di continuità gli obblighi attualmente vigenti, nella misura in cui rimangono necessari. Ma le ANR sarebbero tali obblighi. Naturalmente la tenute a riesaminare periodicamente la necessità di regolamentazione mirante ad obiettivi di interesse pubblico – che prescinde dal grado di concorrenza di mercato – resterebbe in vigore. All'interno di tale sistema sarebbe analizzata la gran parte degli obblighi specifici di cui alla comunicazione sul riesame. Pertanto la normativa comunitaria non conterrebbe obblighi specifici di legge in materia ad esempio di accesso dei prestatori di servizi alle reti TV via cavo o alle reti mobili, o di selezione o preselezione del vettore a carico degli utenti mobili (contrariamente alla posizione assunta nella comunicazione sul riesame nei riguardi di accesso e interconnessione). Ciò significa che qualsiasi decisione di far incombere simili obblighi di accesso sui proprietari dell'infrastruttura sarebbe presa alla luce delle prevalenti condizioni di mercato, dell'effettività della concorrenza e del grado di scelta del consumatore17. Per quanto riguarda l'interconnessione, si propone di mantenere i diritti e gli obblighi attualmente vigenti per tutte le parti di negoziare l'interconnessione, con facoltà degli enti di regolamentazione di comporre le controversie. Qualsiasi modifica degli obblighi supplementari che attualmente incombono sugli operatori aventi significativa forza di mercato sarebbe apportata mediante la procedura sopra illustrata. Per quanto riguarda i sistemi di accesso condizionato sarebbero mantenuti gli obblighi vigenti ai sensi della direttiva 95/47/CE per tutti i fornitori di servizi di accesso condizionato, ovvero di fornire l'accesso a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie. Tali regole sarebbero però soggette alla revisione periodica già descritta, il che potrebbe condurre ad una loro attenuazione, o viceversa alla loro estensione, in funzione dell'esito dell'analisi di mercato condotta; potrebbe essere questo il caso, ad esempio, delle interfacce di programmi applicativi (API) o delle guide elettroniche dei programmi (EPG). Oltre alle misure già in atto, sarebbe imposto agli operatori con significativa forza di mercato sui mercati rilevanti l'obbligo di fornire accesso ad elementi disaggregati della rete locale. 3. 4. Servizio universale ed altri diritti di utenti e consumatori La nuova direttiva sui diritti di utenti e consumatori ed il servizio universale garantirà che tutti i cittadini abbiano a disposizione un servizio universale a prezzi accessibili mantenendone l'attuale portata18, ma introdurrà l'obbligo di un riesame periodico di 17 NB: gli obblighi di "ridiffusione", che riguardano anche l'accesso dei contenuti all'infrastruttura delle comunicazioni, sono trattati alla sezione 3. 4 della presente comunicazione. 18 L'attuale portata del servizio universale, definita agli articoli 2 e 3 della direttiva sulla telefonia vocale (98/10/CE), comprende la fornitura di servizi di telefonia vocale e la trasmissione di dati fax su banda vocale via modem. Gli utenti devono avere accesso da una sede fissa a chiamate internazionali e nazionali, nonché ai servizi di emergenza (con i numeri nazionali o il numero europeo di emergenza 112). 26 tale portata. La direttiva proposta istituirà la procedura di riesame e i relativi principi e criteri, ma, come affermato nella comunicazione, nel considerare se un particolare servizio debba essere inserito nel campo del servizio universale, il riesame dovrà combinare un'analisi della domanda e dell'offerta del servizio sul mercato, con una valutazione politica della sua utilità socioeconomica, tenendo conto in particolare dell'obiettivo dell'inserimento di ogni cittadino d'Europa nella società delle conoscenze. Sulla base dell'esperienza maturata con l'attuale quadro, la Commissione ritiene che in linea di massima gli obblighi di servizio universale non costituiscano per l'operatore di servizio universale notificato un onere tale da imporre manovre fiscali. Essa riconosce tuttavia che in alcuni Stati membri ciò potrebbe essere necessario, soprattutto in vista dell'adesione dei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Il nuovo quadro pertanto manterrà la possibilità degli Stati membri di istituire programmi di compensazione del prestatore del servizio universale laddove tale prestazione costituisca un onere eccessivo per l'operatore designato; continuerà peraltro un'azione di stretta sorveglianza di tali programmi per garantire che siano giustificati, trasparenti e commisurati all'obiettivo. Sulla questione delle linee guida per la sostenibilità economica del servizio universale, la Commissione ritiene che sia meglio dare alle ANR orientamenti sulla valutazione della sostenibilità economica piuttosto che orientamenti sulla sostenibilità in sé per sé. Il nuovo quadro farà anche sì che i consumatori dispongano delle informazioni e dei servizi necessari a gestire la loro spesa in servizi delle comunicazioni. Quanto alla tematica delle linee affittate per gli utenti aziendali, la Commissione prende nota dell'ampio supporto espresso nella consultazione a favore di un'abolizione delle disposizioni sulle linee affittate una volta raggiunto un livello sufficiente di concorrenza. Provvederà a mantenere in vigore tali disposizioni sulle linee affittate nella nuova direttiva, prevedendo clausole di obsolescenza che permettano al legislatore di far venir meno gli obblighi laddove gli utenti dispongano di una sufficiente offerta di servizi di linee affittate. Sulla questione dei diritti di utenti e consumatori, la nuova direttiva garantirà la tutela dei consumatori nelle trattative con i fornitori. Sarà richiesta trasparenza delle informazioni sulle tariffe e sulle altre condizioni d'uso dei servizi di comunicazione. Quanto all'introduzione dell'obbligo di pubblicare le tariffe per chiamata, la Commissione continua ad impegnarsi affinché i consumatori ricevano informazioni precise e trasparenti sul prezzo delle singole chiamate, compresi i costi sostenuti dall'utente in linea, e il nuovo quadro comprenderà misure in tal senso. Affronterà anche le esigenze specifiche di determinati gruppi sociali, in particolare i disabili. Sulla questione dell'istruzione delle denunce e della composizione delle controversie, la Commissione prende atto delle divergenze di opinione su quali debbano essere i poteri e le competenze delle ANR e del Gruppo ad alto livello per le comunicazioni. Tuttavia la sua priorità resta far sì che i consumatori dispongano di procedure di composizione semplici e poco costose per le vertenze sia nazionali che internazionali. La definizione comprende anche la fornitura di servizi tramite operatore, i servizi di informazione elenco abbonati, la fornitura di telefoni pubblici a pagamento e servizi speciali per gli utenti disabili o con speciali esigenze sociali. 27 Relativamente all'eventuale identificazione obbligatoria del chiamante per i servizi di emergenza (compreso il 112) la Commissione ritiene opportuno applicare agli operatori l'obbligo di fornire tale informazione in quanto nell'interesse del consumatore e fa presente che anche le autorità nazionali di regolamentazione sono favorevoli. Si propone di istituire un gruppo di lavoro composto da tutte le parti interessate, compresi operatori ed autorità di pubblica sicurezza, al fine di analizzare i dettagli dell'attuazione di tale misura, tra cui anche quelli associati alla privacy. La Commissione, prendendo atto dell'ampio consenso che emerge dalla consultazione nei confronti della portabilità del numero per gli utenti mobili, presenterà proposte in questo senso. In tale contesto esaminerà le migliori soluzioni disponibili, con le nuove tecnologie, per facilitarne la realizzazione. Il nuovo quadro normativo farà in modo che la realizzazione della portabilità del numero per le reti mobili non abbia l'effetto di imporre a tutti gli operatori mobili un'unica tariffa per la terminazione di chiamata. Quanto alle regole di "ridiffusione", la Commissione ammette che restino necessarie anche nell'ambiente della trasmissione digitale. Gli Stati membri potranno quindi continuare ad applicare obblighi in tal senso agli operatori di rete, imponendo loro di ritrasmettere specifiche trasmissioni radiotelevisive. La Commissione ritiene però che tali regole debbano essere proporzionate e limitate ai canali chiamati a svolgere funzioni di emittenza pubblica; dovrebbero inoltre servire esclusivamente a fini di interesse pubblico. In particolare, gli operatori di reti via cavo assoggettati ad obblighi di ridiffusione dovrebbero essere debitamente compensati, data la natura non lucrativa dell'emittenza di servizio pubblico e il valore di tali canali di emissione per gli operatori. 3. 5. Tutela dei dati personali e della privacy nel settore delle comunicazioni in merito La Commissione prende atto del consenso emerso dalla all'aggiornamento della direttiva sulla tutela dei dati personali nelle comunicazioni e presenterà proposte volte a garantire che la regolamentazione per la protezione dei dati nel settore delle comunicazioni non presenti debolezze e non discrimini rispetto alle tecnologie. In tale ottica esaminerà condizioni e definizioni della direttiva vigente e si accerterà che il campo di applicazione si applichi in modo coerente ai servizi di telecomunicazioni vecchi e nuovi, soprattutto alla luce delle nuove funzionalità ormai intrinseche nelle reti o nel software. consultazione 4. PROSSIME TAPPE La Commissione prevede di presentare le proposte di direttiva nel giugno di quest'anno, per poi sottoporle al Consiglio e al Parlamento per la procedura di adozione. Sollecita le istituzioni comunitarie nel senso di un'adozione più rapida possibile nel corso del 2001, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, in modo da non interrompere il fiorente sviluppo del settore europeo delle comunicazioni. Fa presente che le proposte di modifica del corpus normativo comunitario avranno un impatto sui paesi candidati che deve assolutamente essere affrontato nei negoziati di adesione, per non ostacolarne il processo in generale. Sottolinea infine che parallelamente ai negoziati comunitari relativi al nuovo quadro si terrà prevedibilmente una nuova tornata di negoziati GATS e di altri negoziati internazionali, e si impegna ad integrare i risultati di tali negoziati ed il nuovo quadro in un insieme coerente. 28 ALLEGATO Elenco degli intervenuti Amministrazioni regolamentazione ed altre pubbliche autorità nazionali, autorità di e delle servizi postali - Belgio Istituto belga dei telecomunicazioni (IBPT/BIPT) Ministère des télécommunications Vlaamse Gemeenschap Gouvernement de la Communauté Française de Belgique Conseil Supérieur de l'Audiovisuel de Wallonie - Danimarca Autorità nazionali - Germania Autorità federali Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland DLM Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) - Spagna Ministerio de Fomento Concejal de Comunicación (Ayuntamiento de Gijón) Gobierno de Canarias - Francia Autorità nazionali Autorité de régulation des télécommunications (ART-Telecom) - Irlanda Department of Public Enterprise Irish Competition Authority Office of the Director of telecommunications Regulation (ODTR) - Italia Ministero delle comunicazioni Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom) - Lussemburgo Autorità nazionali - Paesi Bassi Autorità nazionali OPTA - Austria Ministero federale dei trasporti e della ricerca Telekom-Control - Portogallo Instituto das Comunicações de Portugal (ICP) - Finlandia Ministero dei trasporti e delle Comunicazioni Difensore civico dei consumatori - Svezia Autorità nazionali - Regno Unito Autorità nazionali 29 dei delle trasporti, / Consumer Office of Telecommunications (OFTEL) Office of Telecommunications Communications for England (OFTEL/CCE) The Independent Television Commission (ITC) - Altre autorità nazionali e pubbliche autorità Gruppo di lavoro tutela dei dati articolo 28 Ungheria: Ministero comunicazione e delle risorse idriche Governo giapponese Ufficio per le comunicazioni, Liechtenstein Ministero dei trasporti e delle Comunicazioni, Norvegia Governo degli Stati Uniti Conferenza europea delle amministrazioni delle poste e telecomunicazioni (CEPT) Consiglio d'Europa, Sezione Media, Direzione generale per i diritti umani Independent Regulators Group (gruppo di enti di regolamentazione indipendenti) (IRG) Associazioni industriali a de de de delle imprese europeo Operadores Televisiones ANIEL Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de Telecomunicaciones, (ASTEL) Asociación Locales Andalucía (ACUTEL) dos Associação Telecomunicações (APRITEL) Association des Télévisions Commerciales Association Française des Câblo-Opérateurs (AFCO) Association Française des Opérateurs Privés en Télécommunications (AFOPT) AER (Associazione delle radio europee) CEEP (Centro compartecipazione) Confederazione dell'industria e dei datori di lavoro dei Paesi bassi (VNO-NCW) EACEM (Associazione europea dei fabbricanti di apparecchi elettronici di largo consumo) DVB Digital Video Broadcasting Ad hoc Regulatory Group (Gruppo per la diffusione video digitale) ENPA (Associazione europea degli editori di giornali) ETNO (Associazione degli operatori di reti di telecomunicazioni europei) EU Commitee of the American Chamber of Commerce in Belgium Euro-ISPA Unione (EBU/UER) ECCA comunicazioni via cavo) ENCIP economico) radiodiffusione (Associazione interesse (Gruppo europeo europea europea della delle di et und rotonda Industries (Associazione Rundfunkempfangs- internazionale sulle EICTA/EUROBIT europea costruttori macchine per ufficio e tecnologie dell'informazione) ETP European Telecommunications Platform Fachverband Kabelanlagen e. V (FRK) Fédération des Entreprises de Belgique (FEB) Federation of the Electronics Industry FEI Associazione finlandese degli editori di giornali Groupment de des d'Electronique Télécommunications professionelle (GITEP) GSM Europe ICRT (Tavola comunicazioni) Motion Picture Association (MPA) Gruppo di lavoro piano d'azione comunicazioni via satellite Service Providers Interest Group (SPIG) Société Europeenne des Satellites (SES) Telecommunications (TRA) UK Operators Group UNICE Consiglio degli Stati Uniti per il commercio internazionale (USCIB) VECAI (Associazione di operatori via cavo, Paesi Bassi) Verband von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM ) Verband Telekommunikation (VPRT) Wirtschaftkammer Österreich (WKO) World Association Broadcasters (AMARC) World DAB of Community Radio Association Rundfunk Resellers Anbieter Privater und der Associazioni di utenti e consumatori de Usuarios Comitato consultivo delle telecomunicazioni per disabili e anziani (DIEL) de Española Asociación Telecomunicaciones, (AUTEL) Ufficio europeo delle unioni di consumatori (BEUC) Confederazione delle associazioni europee degli utenti di informatica (CECUA) Consumers Association Deaf Broadcasting Council European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in Standardization (ANEC) European commercial e-mail Forum europeo dei portatori di handicap (EDF) Committee unsolicited against - the General International Genossenschaft der Werkstätten für Behinderte eG (GDW) INTUG Telecommunications Users Group INTUG Europe & EVUA - Mobile the International Telecommunications Users Group Mencap National Consumer Council UK Royal National Institute for the Blind (RNIB) Scottish Telecommunications (SACOT) Telecommunications Action Group (TAG) Voice of the Listener & Viewer Committee Advisory on Soggetti di mercato e organismi commerciali in genere ALCATEL ALMA Media Corporation AMENA Retevision Movil AOL Europe ARD & ZDF BBC Belgacom Belgacom Mobile Bertelsmann Mediasystems BLU S. p. A. Bougues Télécom BT plc Cable & Wireless Canal+ (MP) CASTEL CODENET COLT Telecom Group plc CONCERT COSMOTE Covad Communications CPRM Companhia Portuguesa Rádio Marconi DEBITEL Deutsche Telekom EIRCOM Empresarios Cable, S. A Energis Carmelite E-Plus Mobilfunk GmbH Esat Digifone Esat Telecom Ericsson EQUANT Finnet Group First Telecom plc France Télécom GE Capital Europe Global Crossing Global Telesystems Inc. Hughes Network Systems/Spaceway INFOSTRADA 30 Telenor AS Telenordia Telfort Telewest Telia AB Teracom AB United Pan-European Communications (UPC) Uni-Telecom Europe Versatel Telecom VIAG Interkom GmbH & Co VIATEL , Inc. Vodafone AirTouch Group WIND Telecomunicazioni S. p. A. Soggetti privati e aziende di consulenza Antelope Consulting Baker & McKenzie Mr Francisco Javier Angelina Mr Frank Pfeifer Gat & Gav Mr Michael Barrett Martineau Johnson Mr Pierre Larouche Mr Thomas Stadelmann Wilkinson Barker Knauer Istituti di ricerca e università CTI & DATSA The Center for Tele-Information (Technical University of Denmark), Lyngby, Danimarca; Datsa Belgium Centre de recherches Informatique et Droit / Facultes Universitaires Notre-Dame De La Paix De Namur (CRID/FUNDP) Altre associazioni Arbeitskreis Rundfunkcompfangsanlagen Bundeskammer für Arbeiter und Angestellte EURIM Réseaux Services Publiques Comitato Indipendente per la Supervisione di Standard dei Servizi di Informazione Telefonici (ICSTIS) Public Utilities Access Forum INTEL Corporation Irish Multichannel (Dublin) IS-Production ITV KPNRoyal KPN N. V. LDMI Telecommunications Level 3 Lucent Technologies Lyonnaise Câble Mannesmann Mannesmann Arcor Mannesmann Mobilfunk Maxitel MCI Worldcom International Mercantil Empresarios Cable Microsoft Mobilix Mobistar Motorola MTV Nokia Nortel Networks NTL Ocean Communications Ltd Omnitel Pronto Italia One-2-One ONITELCOM Open TV OPTIMUS Telecomunicações SA Orange Personal Communications Services Ltd OTE Pacific Gateway Exchange Inc. Philips PhoneAbility Portugal Telecom Radio Nazionali Associate (RNA) Radio Teilifís Éireann (RTE) RETEVISION, Mobil Amena Reuters Ltd. RTS Wireless Sanoma-WSOY Oyj SBC Communications Inc. SEC SEMA Group Sense Communications International AS Sonera SONOFON ST Microelectronics Swisscom TDF Tele2 Telecel Telecom Italia Tele Denmark Teledesic Telefonica Telekom Austria Telenet 31