title: Advies van het Comité van de Regio's over het Verslag van de Commissie "Over de herziening halverwege de looptĳd van de programma's voor de doelstellingen 1 en 6 (1994-1999) — Een verantwoord beheer dankzĳ evaluatie: de beste aanpak toepassen"

eurovoc_concepts:
EU programme
Structural Funds
management

text: C 226/64 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 8. 8. 2000 Advies van het Comité van de Regio’s over het Verslag van de Commissie „Over de herziening halverwege de looptijd van de programma’s voor de doelstellingen 1 en 6 (1994-1999) — Een verantwoord beheer dankzij evaluatie: de beste aanpak toepassen” (2000/C 226/17) HET COMITE´ VAN DE REGIO’S, gezien het verslag van de Commissie „Over de herziening halverwege de looptijd van de programma’s voor de doelstellingen 1 en 6 (1994-1999) — Een verantwoord beheer dankzij evaluatie: de beste aanpak toepassen” (COM(1998) 782 def. ); gezien het besluit van zijn bureau van 2 juni 1999 om overeenkomstig artikel 265 (vijfde alinea) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over deze problematiek op te stellen en zijn commissie 1 „Regionaal beleid, structuurfondsen, economische en sociale samenhang, grensover- schrijdende en interregionale samenwerking” met de voorbereidende werkzaamheden te belasten; gezien het ontwerpadvies van zijn commissie 1 d. d. 2 februari 2000 (CDR 389/99 rev. 2; rapporteur: de heer Watson, lid van de Sefton Metropolitan Borough Council Town Hall, GB/EVP), heeft tijdens zijn 33e zitting van 12 en 13 april 2000 (vergadering van 13 april) het volgende advies uitgebracht. 1. Inleiding 2. De mid term-evaluatie 1. 1. De hervorming van de Structuurfondsenregeling van 1998 voorziet in een evaluatie ex ante, een mid term review en een evaluatie ex post van alle met EU-steun ten uitvoer gelegde programma’s. Doel van deze permanente evaluatie is ervoor te zorgen dat de EU-middelen op een efficiënte manier worden gebruikt, met name in de zgn. doelstelling-1- en doelstelling-6-regio’s. 1. 2. Het verslag van de Commissie bestaat uit vier onderde- len: de mid term review als zodanig, de voornaamste bevindin- gen, de concrete resultaten en de implicaties voor de toekomsti- ge programma’s. De Commissie formuleert ook een aantal aanbevelingen voor de volgende programmeringsperiode. Ook het Comité van de Regio’s wil een aantal aanbevelingen naar voren brengen. 2. 1. Hoofddoel van de Structuurfondsen is de economische en sociale verschillen terug te dringen, uitgaande van de specifieke strategieën en prioriteiten van de lidstaten. De mid term-evaluatie biedt dan ook een goede gelegenheid om na te gaan in hoeverre de programma’s moeten worden aangepast om beter op de veranderende economische omstandigheden binnen de lidstaten te kunnen inspelen. 2. 2. Dit geldt vooral voor de vier cohesielanden, die in hun geheel, of in ieder geval voor het grootste deel, onder de communautaire bestekken vallen. Zo is in het geval van Ierland al een accentverschuiving ten gunste van infrastructuurvoor- zieningen doorgevoerd, met als doel de economische groei te versnellen. Ook in Italië zijn veranderingen in de programma’s aangebracht, enerzijds om de gevolgen van de aardbeving te kunnen aanpakken en anderzijds om beter te kunnen inspelen op de Europese werkgelegenheidsstrategie. 1. 3. Het verslag begint met een samenvatting van de voornaamste „elementen” van de meer dan 100 mid term- evaluaties waaraan de doelstelling-1- en doelstelling-6-pro- gramma’s in de programmeringsperiode 1994-1999 zijn onderworpen. Deze evaluaties hebben grotendeels in de perio- de 1997-1998 plaatsgehad en zijn dus conform de in mei 1997 gepubliceerde richtsnoeren van de Commissie uitgevoerd. 2. 3. In mei 1997 heeft de Commissie een aantal prioriteiten voor de structurele steunverlening nà de mid term-evaluatie vastgelegd. Deze richtsnoeren, die zij op verzoek van de lidstaten heeft uitgewerkt, zijn gebaseerd op de veranderende economische en sociale context binnen de Unie en geven aan met welke elementen bij de mid term-evaluatie rekening moet worden gehouden. 1. 4. De mid term-evaluatie valt onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de lidstaten, de betrokken regio’s en de Europese Unie en heeft gemiddeld 0,1 % van de totale budgetten gekost. 2. 4. De mid term-evaluaties zijn uitgevoerd aan de hand van de financiële gegevens die door de bevoegde toezichtor- ganen zijn verstrekt. Er was op dat moment maar weinig informatie over het langetermijneffect van de structurele steunverlening beschikbaar. 8. 8. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 226/65 3. Voornaamste bevindingen 3. 1. Uit het grote aantal doorgevoerde evaluaties (meer dan 100) blijkt duidelijk hoeveel belang de Commissie en de lidstaten aan het evaluatieproces hechten. Een van de voor- naamste doelstellingen van de evaluatie was na te gaan in hoeverre een programma überhaupt geëvalueerd kan worden en op welke manier daarbij het best te werk wordt gegaan. Concreet moest worden onderzocht in hoeverre de doelstellin- gen halverwege de looptijd van de programma’s waren ge- realiseerd, in hoeverre de steunmaatregelen al enig effect hadden gesorteerd en op welke manier het beheer van de programma’s eventueel nog kon worden verbeterd. 3. 2. Het is uiteraard van essentieel belang dat de evaluaties worden uitgevoerd door personen die onafhankelijk zijn van de uitvoerende en de beheersinstanties. In het verslag worden evenwel twee voorbeelden van zeer efficiënte interne evaluaties gegeven, één in Italië (de „evaluatie-eenheid” van het Italiaanse ministerie van Begroting) en één in Ierland. Welke methode ook wordt toegepast, de evaluaties dienen in ieder geval te worden uitgevoerd aan de hand van vooraf vastgelegde criteria en doelstellingen. Alleen op die manier kan worden nagegaan of en in hoeverre de programma’s al resultaat hebben opgele- verd en eventueel bijgestuurd moeten worden. In sommige gevallen willen de partners misschien ook 3. 3. met gespecialiseerde onderzoeksinstituten — b. v. onderzoeks- instituten aan een universiteit of hogeschool — of met sociaal- economische organisaties in zee gaan. Vaak hebben dergelijke instituten of organisaties evenwel vertegenwoordigers in de Toezichtcomités omdat de personen in kwestie de vereiste kennis en kunde in huis hebben om de tenuitvoerlegging van de programma’s te evalueren. Het Comité zou het jammer vinden als om deze reden de mogelijkheid van samenwerking met de betrokken instituties of organisaties zou worden uitgesloten. Wel moeten de taak en de verantwoordelijkheden van de betrokkenen duidelijk worden omschreven om belan- genverstrengeling tegen te gaan. De Toezichtcomités hebben zich ertoe verbonden toe 3. 4. te zien op de naleving van de aanbevelingen die in het licht van de evaluaties zijn geformuleerd. Er zijn ook specifieke instanties in het leven geroepen om de evaluaties zelf en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen uit te voeren. 3. 5. De rol van de regionale overheden varieert naar gelang van de politieke en institutionele situatie in elke lidstaat. Duidelijk is evenwel dat de regionale instanties het nauwst bij de zaak betrokken waren wanneer met gecombineerde programmeringsdocumenten (GPD’s) werd gewerkt (commu- nautaire bestekken zijn veeleer een nationale dan een regionale aangelegenheid). Over het geheel genomen kan men stellen dat de 3. 6. evaluatieverslagen van hoge kwaliteit zijn en een duidelijk beeld geven van de vooruitgang die op dit belangrijke terrein is geboekt. Dit is ten dele te danken aan het Means-programma, dat tot doel heeft de evaluaties binnen het kader van de Structuurfondsenregeling te vergemakkelijken. Wel maakt de Commissie gewag van het hoge academische gehalte van de evaluaties, de beperkte draagwijdte ervan (te veel aandacht voor het beheer en te weinig voor de resultaten en het effect van de steunverlening), de geringe onafhankelijkheid van de beoordelaars en het gebrek aan medewerking van de overheidsinstanties, althans in een aantal gevallen. 3. 7. Volgens de Commissie heeft de mid term-evaluatie enig inzicht gegeven in het macro-economische effect van de communautaire bestekken in de grotere lidstaten (de vier cohesielanden, Italië en Duitsland). De structurele steunverle- ning heeft in die lidstaten een duidelijk positief effect gehad op de economische groei en de werkgelegenheid, maar er moet meer nadruk worden gelegd op het gebruik van geïntegreerde modellen om het effect aan zowel de aanbod- als de vraagzijde te kunnen evalueren. 3. 8. Over het geheel genomen was het effect op de werkge- legenheid procentueel gezien geringer dan het effect op de economische groei, wat wordt toegeschreven aan de gestegen productiviteit als gevolg van het feit dat de bedrijven efficiënter zijn gaan produceren. Er is duidelijk een inherente spanning in tussen economische groei en werkgelegenheid. Hoewel het kader van het structuurbeleid ook terdege naar het werkgelegenheidseffect moet worden gekeken, moet het eco- nomisch rendement van de investeringen bij de evaluaties toch de doorslag geven. 3. 9. Bij kleinere programma’s (meestal gaat het hier om programma’s in het kader van gecombineerde programme- ringsdocumenten) is het macro-economisch effect moeilijker te beoordelen vanwege de invloed van andere economische factoren. Volgens de Commissie is er in dergelijke gevallen sprake van een „significant risico dat de groei na voltooiing van het GPD weer zal dalen”. 3. 10. De Commissie gaat in het verslag ook in op de doeltreffendheid van de steunmaatregelen, die is beoordeeld aan de hand van een aantal indicatoren. In vele gevallen heeft de evaluatie geleid tot een ingrijpende herziening van de overeengekomen fysieke en effectindicatoren. Erg diepgaand was de evaluatie van de doeltreffendheid van de maatregelen evenwel niet. 3. 11. De Commissie erkent dat het niet gemakkelijk is om een algemeen overzicht van de output en de resultaten te geven. Het probleem is dat de programma’s niet altijd onderling vergelijkbaar zijn, o. m. als gevolg van het feit dat de Commissie en de lidstaten hebben nagelaten om vo´ o´ r de tenuitvoerlegging van de maatregelen afspraken te maken over de te hanteren indicatoren. Dit aspect moet nog verder worden geanalyseerd, temeer daar het niet uitgesloten is dat sommige indicatoren worden gewijzigd om beter te kunnen inspelen op de lokale omstandigheden. Dit is volkomen aanvaardbaar als de econo- mische en sociale omstandigheden dit vereisen, maar het mag in geen geval schering en inslag worden. 3. 12. Een van de essentiële onderdelen van de mid term- evaluaties was de beoordeling van de toezichtsystemen en de selectiecriteria. Bij de huidige programma’s is heel wat vooruitgang geboekt waar het gaat om het kwantificeren van indicatoren. Dit neemt niet weg dat over een aantal programma’s onvoldoende informatie beschikbaar is om de indicatoren te kunnen kwantificeren. Bij vele programma’s wordt de beschikbare informatie niet ten volle als een beheers- instrument benut en blijkt een adequaat systeem voor het verzamelen van gegevens over de fysieke output, de resultaten en de effecten te ontbreken. C 226/66 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 8. 8. 2000 3. 13. In sommige gevallen zijn gesofistikeerde selectiecri- teria ontwikkeld om de transparantie van de selectieprocedure te verbeteren. Bij vele evaluaties zijn vraagtekens geplaatst bij de efficiëntie van een dergelijk systeem, omdat transparante criteria niet noodzakelijk garanderen dat de geselecteerde projecten ook daadwerkelijk de beste zijn. De meeste mid term-evaluaties zijn voor de be- 3. 14. leidsmakers een nuttig beleidsinstrument en een belangrijke informatiebron gebleken. In de meeste gevallen hebben de programmabeheerders de aanbevelingen daadwerkelijk ter harte genomen. Ook is gebleken dat het succes van het evaluatieproces, en bijgevolg het welslagen van de program- ma’s als zodanig, in belangrijke mate te danken is aan de inbreng van de bij het programma betrokken partners. In de meeste gevallen hebben de mid term-evaluaties 3. 15. geleid tot een „herschikking” van de beschikbare middelen binnen de communautaire bestekken of gecombineerde pro- grammeringsdocumenten. Uit het verslag blijkt dat daarbij vrijwel nooit is getornd aan de strategische prioriteiten van de programma’s. In enkele gevallen zijn nieuwe maatregelen geïntroduceerd. De Commissie komt tot de conclusie dat niet altijd 3. 16. gemakkelijk kan worden beoordeeld in hoeverre met de EU- prioriteiten rekening is gehouden. Over het geheel genomen is vooral nadruk gelegd op de problematiek rond werkgelegen- heid, milieu, duurzame ontwikkeling en informatietechnologie, maar in sommige periodes was de aandacht voor deze prioriteiten minder geprononceerd dan in andere. 3. 17. De Commissie concludeert dat in het kader van de toezichtprocedures niet alleen naar de financiële uitvoering, maar ook naar de concrete resultaten en effecten moet worden gekeken. Dit betekent dat voor het toezicht en de evaluatie duidelijke doelstellingen en indicatoren moeten worden vast- gelegd, adequatere selectiecriteria moeten worden uitgewerkt, eenvoudiger beheersprocedures moeten worden ingevoerd en een groter synergie-effect moet worden nagestreefd. 4. Toekomstige uitdagingen 4. 1. De Commissie wijst erop dat moet worden voortge- bouwd op de „goede methoden” die de mid term-evaluaties aan het licht hebben gebracht. Zij vermeldt in dit verband de volgende aspecten: evaluatiemethoden en -criteria, rol van de „partners”, organisatie van de evaluaties en feedback bij de besluitvorming over latere programma’s. 4. 2. Een goede evaluatie is van cruciaal belang voor een goed programmabeheer. Dit vereist evenwel adequate structu- ren voor de uitvoering van evaluatieactiviteiten binnen het kader van het partnerschap, verdere uitbouw van de toezicht- systemen, een betere integratie tussen de financiële en de fysieke indicatoren, een adequate kwantificering van de referen- tiesituatie, verbetering van de evaluatiemethodes via het Means- programma en verspreiding van informatie over succesvolle evaluatiemethoden. De Commissie stelt voor om een „hand- boek” over evaluatiemethoden, met een lijst van mogelijke indicatoren, uit te brengen. 5. Aanbevelingen Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie 5. 1. met richtsnoeren voor de mid term-evaluaties komt, maar wijst erop dat zij deze tijdig aan de programmabeheerders moet doen toekomen, zodat de evaluaties met meer kennis van zaken kunnen worden doorgevoerd. 5. 2. Aangezien in de volgende programmeringsperiode een „prestatiereserve” wordt ingevoerd, vestigt het Comité er de aandacht op dat de Commissie tijdig duidelijke informatie dient te geven over de (voor de gehele Unie geldende) criteria waaraan de „prestaties” van de regio’s zullen worden getoetst. De Commissie dient alles in het werk te stellen om deze lijst van criteria nog vo´ o´ r het van start gaan van de programma’s rond te krijgen. 5. 3. Het Comité pleit voor voldoende duidelijkheid bij het opzetten van de evaluaties, zodat de resultaten, d. w. z. de concrete bevindingen over de efficiëntie van de Structuurfond- sen in de diverse EU-regio’s, met elkaar kunnen worden vergeleken. 5. 4. Het pleit ook voor een meer pro-actieve aanpak van de uitwisseling van informatie over „goede methoden” tussen degenen die bij de evaluatie van de programma’s betrokken zijn en degenen die met de tenuitvoerlegging van de program- ma’s belast zijn. De programma’s dienen op een zodanige manier te worden uitgewerkt en uitgevoerd dat een en ander gemakkelijker kan worden geëvalueerd en dat gemakkelijker kan worden uitgemaakt welke aanpak de beste is. 5. 5. Het Comité dringt erop aan een aantal gemeenschappe- lijke indicatoren vast te stellen om de resultaten en het effect van de structurele steunmaatregelen — i. p. v. de activiteiten, de vastleggingen en de betalingen — te kunnen evalueren en vergelijken. Daarbij mag niet uitsluitend naar het BBP worden gekeken, maar moet de gehele economische, sociale en milieu- impact van de steunverlening worden beoordeeld, met name in de nieuwe doelstelling-1-regio’s. 5. 6. Dit zou het ook mogelijk maken de tussentijdse evaluaties precies halverwege de looptijd van de programma’s uit te voeren. In de huidige programmeringsperiode hadden deze meestal pas in het vierde jaar plaats, waardoor er maar weinig tijd overbleef om de aanbevelingen in praktijk te brengen. Volgens het Comité hebben de mid term-evaluaties daardoor minder effect gesorteerd. 5. 7. Het Comité vindt het een goede zaak dat de mid term- evaluatie als een gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Commissie wordt bestempeld. Het is evenwel van oordeel dat dit beginsel dient te worden verruimd, zodat in de komende programmeringsperiode (2000-2006) ook de regionale en lokale overheden bij de evaluatie van de structurele steunverlening kunnen worden betrokken. 5. 8. Het Comité zou graag met de commissie regionaal beleid van het Europees Parlement samenwerken om de lidstaten ertoe aan te zetten via een strikt evaluatie- en toezichtbeleid de doelmatigheid en doeltreffendheid van de structurele steunverlening op de voet te volgen. 8. 8. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 226/67 5. 9. Het is het ermee eens dat de beoordelaars onafhankelijk dienen te zijn, maar het wijst erop dat dit geen puur formele vereiste mag zijn en dat het in de eerste plaats de bedoeling is het beheer en de tenuitvoerlegging van de programma’s te verbeteren en efficiënter te maken. Als bijvoorbeeld de vereiste kennis en kunde bij technologische instituten of instellingen voor hoger onderwijs te vinden is, mogen dergelijke instanties niet worden uitgesloten. Wel moeten er duidelijke regels worden opgesteld, zodat de selectie van beoordelaars op een transparante en aanvaardbare manier kan geschieden. 5. 10. in de komende programmeringsperiode naar een betere en snellere versprei- Het Comité is van oordeel dat ding van informatie over „succesvolle methoden” moet worden gestreefd. Het Means-programma is hiervoor een nuttig instru- ment, waarbij met name de voorgestelde „hulpmiddelen” en de handleiding van goede methoden te vermelden zijn. Het is van essentieel belang dat niet alleen de beoordelaars maar ook de programmabeheerders hiervan kennis nemen. Het Comité staat positief tegenover het gebruik van 5. 11. macro-economische modellen als evaluatie-instrument in de grotere lidstaten. Het acht het van essentieel belang dat in de nieuwe „generatie” programma’s gebruik wordt gemaakt van modellen waarbij zowel naar de vraag- als naar de aanbodzijde wordt gekeken. Brussel, 13 april 2000. De voorzitter van het Comité van de Regio’s Jos CHABERT