title: Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Apoios da Comunidade aos programas de reformas económicas e ao ajustamento estrutural: balanço e perspectivas

eurovoc_concepts:
ACP countries
Eastern Bloc countries
Mediterranean third countries
economic reform
structural policy

formats: html pdf

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 04. 02. 2000 COM(2000) 58 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Apoios da Comunidade aos programas de reformas económicas e ao ajustamento estrutural: balanço e perspectivas RESUMO Os programas de apoio ao ajustamento estrutural tornaram-se um elemento essencial da cooperação técnica e financeira da Comunidade Europeia com os países ACP a partir da quarta Convenção de Lomé. Em 1992, foram alargados aos países mediterrânicos no âmbito da Política Mediterrânica Renovada. Desde então, a Comunidade apoiou os programas de reformas económicas com contribuições financeiras importantes, num total de 2. 334 milhões de euros para 40 países ACP e 705 milhões de euros para 4 países mediterrânicos. A presente comunicação traça a evolução dos programas comunitários de apoio ao ajustamento estrutural e mostra que o instrumento foi cada vez mais utilizado para favorecer reformas económicas mais amplas em vez de apoiar unicamente os programas clássicos de estabilização económica. Esta evolução explica-se pela melhoria geral das condições macroeconómicas e pela evolução da natureza das relações entre os países parceiros e a Comunidade. No que se refere aos países ACP, estão previstas inovações no contexto "pós-Lomé", enquanto para os países mediterrânicos a iniciativa Euro-MED de 1995 suscitou uma redefinição das relações com a Comunidade. A Comunidade também participou activamente no debate internacional sobre o ajustamento estrutural, em especial no âmbito do Programa Especial de Assistência para a África (PEA). Em conformidade com as directivas aprovadas pelo Conselho, a Comunidade sempre se declarou a favor de processos de reformas com uma visão a longo prazo, ou seja, que não se limitam às medidas a curto prazo de estabilização financeira e a pacotes de reformas uniformes e pré-determinados. A comunicação confirma que três orientações fundamentais do instrumento permanecem válidas. Em primeiro lugar, a importância de um quadro macroeconómico estável que favoreça o crescimento económico e consolide os equilíbrios tanto internos como externos. Em segundo lugar, a ênfase atribuída à luta contra a pobreza é essencial, sendo em si não só fundamental mas também indispensável para assegurar o êxito das reformas dolorosas, por vezes necessárias. Por último, o desenvolvimento dos laços regionais continua a ser prioritário. Os mercados internos dos países parceiros são limitados e a cooperação regional é actualmente reconhecida como uma fonte de dinamismo e de diversificação económica. A comunicação salienta a necessidade de aprofundar o apoio concedido pela Comunidade às reformas estruturais e sectoriais. Neste contexto, a comunicação identifica as prioridades seguintes: apoio à redução da pobreza, apoio a uma gestão sã das finanças públicas, apoio às reformas fiscais e apoio ao desenvolvimento do sector privado. No que se refere à evolução das modalidades de actuação e à gestão do instrumento, a comunicação salienta: 2 • A importância de uma maior integração do instrumento no âmbito da cooperação bilateral; • O abandono progressivo dos programas gerais de importação a favor da ajuda orçamental directa; • A necessidade de a Comissão assumir plenamente o seu próprio papel, a par dos Estados-membros, junto das instituições de Bretton Woods. Os países parceiros não devem ser inutilmente sobrecarregados de exigências múltiplas e divergentes, tanto mais que só pode haver um programa de reformas económicas em cada país; • A importância crescente de programas sectoriais específicos, em especial os que estão associados às reformas ditas de "segunda geração" ou à aplicação dos acordos de associação; • A necessidade de mecanismos de controlo e avaliação aperfeiçoados, de uma maior transparência, de uma melhor concepção dos programas e de uma maior apropriação pelos países parceiros. Está previsto o desenvolvimento de indicadores de resultados, o que poderia levar à introdução de afectações decididas em função dos resultados obtidos. Estas orientações serão aplicadas de forma flexível e progressiva, a fim de se terem em conta as diversas situações dos países parceiros. 3 Índice 1. 2. Introdução. 5 Apoio da Comunidade ao ajustamento estrutural nos países ACP:. 7 2. 1. Balanço dos apoios. 7 2. 2. Factores a ter em conta na análise das perspectivas do apoio comunitário. 13 2. 3. Perspectivas e orientações para o futuro. 16 3. Apoios aos países do leste e do sul do mediterrâneo. 23 3. 1. Introdução. 23 3. 2. Balanço dos programas executados. 23 3. 3. Perspectivas e conclusões. 27 4. Conclusões e orientações para o futuro. 29 4. 1. As lições da experiência recente. 29 4. 2. Novas relações de parceria. 30 4. 3. Orientações prioritárias. 30 4. 4. Evolução das modalidades práticas. 31 4. 5. Aplicação. 32 5. Anexos. 33 5. 1. Anexo 1: LISTA DAS DECISÕES 7º e 8º FED (1991-1998). 33 5. 2. Anexo 2: Impacto dos programas nas políticas de medicamentos e vacinação. 35 5. 3. Anexo 3: Experiência sobre a reforma da condicionalidade no Burquina Faso. 36 5. 4. Anexo 4: Deficiências dos métodos de trabalho actuais. 37 5. 5. Anexo 5 : Lista dos apoios concedidos aos países do Mediterrâneo. 38 4 1. INTRODUÇÃO Em 1991, a Comunidade lançou o seu apoio aos processos de ajustamento estrutural, nos termos da negociação da quarta Convenção de Lomé com os países ACP. Em Maio de 1992, um primeiro relatório intercalar incluindo as orientações e modalidades práticas do apoio da Comunidade deu lugar a uma resolução do Conselho. Paralelamente, um regulamento do Conselho de Junho de 1992 abriu a possibilidade de conceder apoio ao processo de ajustamento estrutural nos países mediterrânicos. Com base na experiência adquirida e na evolução dos dois instrumentos, uma nova resolução do Conselho veio propor directrizes para o futuro articuladas em torno de quatro vertentes: – "Dado que a consolidação da abordagem actual confirma a pertinência das preocupações fundamentais da União no que respeita à participação nos programas de ajustamento a longo prazo, à inserção numa abordagem regional, à dimensão social e à assimilação. – O aprofundamento dos pontos fortes da abordagem desenvolvida até à data, tais como as finanças públicas e a inserção dos programas num quadro regional que promova o comércio ou a integração económica. – O alargamento da acção através da adaptação dos instrumentos e das modalidades práticas (evolução no sentido das ajudas orçamentais directas), a reflexão sobre uma nova prática da condicionalidade e, finalmente, através do reforço da coordenação a nível comunitário, nomeadamente no âmbito das instituições de Bretton Woods. – A introdução de maior flexibilidade na gestão dos instrumentos, adaptando-os à diversidade de contextos. Em especial, para os países do Mediterrâneo, situar os programas de ajuda na perspectiva da criação de uma zona de comércio livre com a União Europeia". Desde a referida comunicação, a Comissão e os Estados-membros, a par das instituições de Bretton Woods, concederam apoios financeiros significativos aos programas de ajustamento estrutural executados pelos países ACP ou mediterrânicos: ACP 7º FED 8º FED MED 4º Protocolo + MEDA Autorizações (milhões ECU) Nº de programas Nº de países 1,695 639 705 93 24 10 38 24 4 Estas ajudas, nas duas regiões, foram objecto de diversas avaliações internas e externas que revelaram que, apesar dos importantes resultados obtidos em matéria de estabilização macroeconómica e de reformas estruturais fundamentais, os resultados a nível do bem-estar das populações tinham sido limitados. O novo contexto internacional (marcado em especial pelas crises asiática e russa) e a evolução do quadro da cooperação com as duas regiões exige que a ajuda comunitária aos programas de ajustamento estrutural e de reformas económicas seja reexaminada. Esta reflexão deverá ter em consideração os inúmeros debates realizados na cena internacional com vista a reforçar a eficácia da assistência concedida. 5 Um importante contributo para o debate internacional foi a avaliação externa da Facilidade de Ajustamento Estrutural Reforçada (FAER), publicada em 1998. A avaliação concluía ter sido concedida uma atenção insuficiente ao impacto das reformas sobre a pobreza, ao ritmo e à sequência das reformas e, por último, à questão da apropriação dos programas pelos países beneficiários. A avaliação sublinhava igualmente a necessidade de ter em conta de forma explícita os problemas da corrupção e da gestão inadequada das finanças públicas. Doravante, existe um consenso quanto à necessidade de abordar conjuntamente os problemas económicos e sociais, de dar prioridade à questão da apropriação, ao reforço institucional, à boa gestão das finanças públicas, incluindo a luta contra a corrupção, de considerar a luta contra a pobreza como elemento fundamental dos programas de reformas macroeconómicas e, por último, de privilegiar a obtenção de resultados no quadro de programas decididos pelos próprios países. Face ao alargamento do âmbito dos programas de ajustamento estrutural e para reforçar a coerência das suas intervenções, os principais doadores modificaram progressivamente os seus instrumentos de apoio. Assim, o Banco Mundial desenvolveu o «High Impact Adjustment Lending» e o FMI acaba de substituir a Facilidade de Ajustamento Estrutural Reforçada (FASR) pela Facilidade para a Redução da Pobreza e o Crescimento. A Comunidade prevê integrar os seus apoios ao ajustamento estrutural em contextos mais alargados, quer no quadro pós-Lomé, quer no quadro dos acordos de associação com os países mediterrânicos. A presente comunicação apresenta os balanços e perspectivas para as duas regiões: ACP (Capítulo 2) e Mediterrâneo (Capítulo 3) e apresenta conclusões e orientações para o futuro (Capítulo 4). 6 2. APOIO DA COMUNIDADE AO AJUSTAMENTO ESTRUTURAL NOS PAÍSES ACP: 2. 1. Balanço dos apoios O balanço dos apoios concedidos pela Comunidade aos programas de ajustamento estrutural através do 7° FED e durante o primeiro ano de execução do 8° FED revela que a Comunidade teve um papel importante nos países ACP no apoio à execução destes programas, quer em termos quantitativos, quer em termos qualitativos. As conclusões apresentadas a seguir foram retiradas de um balanço efectuado em Setembro de 1998 que abrangeu 96% dos montantes financiados entre 1991 e 1997 pelo 7° FED e de catorze avaliações externas1 relativas a cerca de 50% do volume financeiro dos programas. O acompanhamento dos 23 novos programas autorizados em 1998 a partir dos fundos do 8° FED permite completar este quadro de referência. 2. 1. 1. Panorama global dos apoios financeiros Os apoios comunitários foram atribuídos aos países que executam reformas aprovadas pelas instituições de Bretton Woods e que, a este título, são automaticamente elegíveis para os recursos provenientes da Facilidade de Ajustamento Estrutural (FAE) previstos na Convenção de Lomé IV. Os 93 programas executados ao abrigo do 7° FED beneficiaram 38 países ACP, no montante total de 1 695 milhões de ecus, 1 142 milhões dos quais provenientes do pacote especial FAE e 553 milhões pagos a partir dos recursos dos Programas Indicativos Nacionais (PIN). A estes montantes, acrescem os que foram autorizados durante o primeiro ano de execução do segundo protocolo financeiro da Convenção de Lomé IV (8º FED), ou seja, 639 milhões de ecus (594 milhões dos quais provenientes da FAE e 45 milhões dos PIN), a favor de 24 países. A lista dos programas figura no Anexo 1. Durante o período em questão, aos recursos de apoio ao ajustamento estrutural vieram juntar-se cerca de 715 milhões de ecus de recursos Stabex que foram utilizados para apoiar acções de ajustamento estrutural ou sectorial. Importa salientar o peso da União Europeia (Estados-membros e Comunidade) nos apoios aos programas de ajustamento, dado que, no que respeita aos países do Programa Especial de Assistência a África, os referidos apoios representaram cerca de 40% do total da ajuda durante o período compreendido entre 1991 e 1996 e, em termos de influência da União no âmbito das instituições de Bretton Woods, mais de 60% dos apoios financeiros. Por seu lado, o apoio da Comunidade representou cerca de 13% da totalidade dos apoios ao ajustamento estrutural concedidos pelos países doadores no seu conjunto, devendo representar entre 15% e 20% durante o período compreendido entre 1997 e 2000, o que confirma a crescente importância do apoio comunitário à balança de pagamentos e aos orçamentos nos países do PSA. 1 Avaliações a cargo de equipas de consultores externos, realizadas entre 1995 e 1997, nos países seguintes: Benim, Camarões, Costa do Marfim, Etiópia, Gana, Guiné, Malawi, Mali, Mauritânia, Uganda, República Dominicana, Tanzânia, Zâmbia e Zimbabué. 7 Tendo em conta as necessidades e o desempenho dos países que executam programas de reformas, verifica-se uma concentração geográfica dos financiamentos. Os países de África beneficiaram de 95% dos referidos financiamentos (enquanto os países das Caraíbas e do Pacífico beneficiaram de 4% e 1% destas verbas, respectivamente) e, ao abrigo do 7° FED, sete países (Burquina Faso, Costa do Marfim, Etiópia, Gana, Mali, Tanzânia e Zâmbia) receberam mais de 50% dos fundos disponibilizados. Os países menos desenvolvidos receberam 70% dos fundos. Em relação à ajuda ao desenvolvimento concedida pela CE, o apoio ao ajustamento estrutural representou cerca de 22% da totalidade dos financiamentos, variando entre um mínimo de 8% para o Burundi e um máximo de 46% para o Gana. Os critérios de afectação dos fundos entre os países elegíveis, que, ao abrigo do 7° FED, se basearam essencialmente nas necessidades de financiamento externas e internas (estimadas pela população), foram alterados em 1999 a fim de favorecer os países mais pobres, mas também os que obtiveram melhores resultados a nível das políticas económicas e sociais, da implementação da democracia e da boa gestão (ver Anexo 2). 2. 1. 2. Modalidades de execução dos programas Os programas de apoio ao ajustamento estrutural foram executados ao abrigo do 7° FED sob forma de programas gerais de importação. Estes apoios à balança de pagamentos, em divisas, geram imediatamente um montante equivalente de divisas (fundos de contrapartida), o que permite financiar as despesas orçamentais dos países. A revisão da Convenção de Lomé IV na Ilha Maurícia criou a possibilidade de conceder, aos países com moeda convertível e livremente transferível, apoios orçamentais directos que permitam utilizar mecanismos mais simples. Esta orientação, conforme às recomendações das instituições de Bretton Woods, permitiu que, ao abrigo do 8° FED, os principais apoios fossem concedidos a título de ajuda orçamental directa. 2. 1. 3. Objectivos pretendidos e resultados obtidos De acordo com os objectivos do Tratado da União e com as orientações adoptadas pelas diversas resoluções do Conselho, os objectivos do apoio europeu foram a integração da economia dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial, a luta contra a pobreza e um desenvolvimento económico, social e humano duradouro. Neste contexto, a Comunidade privilegiou a protecção dos financiamentos públicos a favor dos sectores sociais. Em cada país existe apenas um programa de reforma económica. É a aplicação deste programa que beneficia do apoio da Comunidade após aprovação do mesmo pelas instituições de Bretton Woods. Os programas de apoio ao ajustamento estrutural financiados pela Comissão articulam-se em torno de três componentes: o diálogo com o governo sobre a aplicação das reformas (condicionalidade), a utilização das divisas (fundos de contrapartida) geradas pela venda das divisas (orientação) e, por último, os apoios institucionais (assistência técnica). As avaliações efectuadas dos programas comunitários salientam que a Comunidade nem sempre pôde ou soube intervir activamente na definição dos programas paralelamente aos países ACP e às instituições de Bretton Woods; frequentemente, a sua intervenção limitou-se a domínios sectoriais. Esta limitação deveu-se frequentemente à reticência das instituições de Bretton Woods em abrirem as negociações dos programas a outros doadores, mas também às 8 limitações dos serviços da Comissão em matéria de recursos humanos. Todavia, importa assinalar que, desde há algum tempo e numa base casuística, as instituições de Bretton Woods manifestam maior abertura à participação da Comissão nas negociações dos programas. Do mesmo modo, a coordenação entre os Estados-membros da União Europeia, em geral satisfatória no terreno, é praticamente inexistente no âmbito das instituições de Bretton Woods. É evidente que se essa coordenação existisse, o papel da União Europeia na definição das políticas de ajustamento seria mais proporcionado em relação ao peso da sua participação financeira. 2. 1. 3. 1. As condicionalidades do pagamento dos apoios comunitários Os apoios prestados pela Comunidade foram objecto de uma condição prévia sistemática: a execução satisfatória do programa de reforma macroeconómica acordado com as instituições de Bretton Woods. Para além desta condição geral, os apoios ao ajustamento estrutural suscitaram debates aprofundados sobre as políticas conduzidas pelos governos, permitindo definir as condições de pagamento em função das autorizações em sectores ou domínios específicos de apoio. Estas condições específicas, conformes ao programa geral de reforma, permitiram aprofundar o diálogo nos domínios da programação e da execução orçamental, das políticas sectoriais, do reforço das instituições e da integração regional. As diferentes avaliações efectuadas dos apoios comunitários 2 revelaram a forma como estes permitiram, em vários países, manter ou reforçar os orçamentos dos ministérios da educação e da saúde e introduzir reformas fundamentais nos sistemas de saúde e do ensino básico, nos sistemas de fornecimento e distribuição de medicamentos (ver Anexo 3), nas infra-estruturas nacionais de manutenção rodoviária, na descentralização administrativa e noutros domínios considerados prioritários. Foram criados dispositivos institucionais mais adequados, as práticas de financiamento passaram a ser mais equitativas e transparentes e foi definida uma nova repartição das funções entre o Estado, o sector privado e a sociedade civil, o que permitiu introduzir uma reforma da função pública. O apoio ao ajustamento estrutural foi, por conseguinte, um poderoso catalisador das reformas. O apoio comunitário caracterizou-se igualmente por uma maior atenção à gestão orçamental e às finanças públicas. A melhoria do processo orçamental – programação, execução e acompanhamento das despesas públicas – constituiu uma das preocupações fundamentais, quer para as administrações centrais, quer para as administrações locais. Foram adoptadas medidas para a consolidação de procedimentos nacionais fiáveis e transparentes, em particular no que respeita aos concursos públicos, mesmo se estes se revelaram ainda insuficientes em muitos casos. Porém, importa assinalar algumas lacunas ou insuficiências no impacto do apoio comunitário que foram detectadas pelas avaliações efectuadas: (cid:1) O objectivo da redução da pobreza continuou a ser abordado com demasiada frequência unicamente sob a perspectiva do apoio aos sectores sociais, não sendo suficientemente tomadas em consideração as questões da equidade e do impacto das políticas económicas 2 Ver nota 1. 9 na distribuição da riqueza, tal como definido na resolução aprovada pelo Conselho em 19933. (cid:1) Embora, em vários casos, os programas tenham contribuído para manter ou reforçar os orçamentos reservados aos sectores sociais, este facto nem sempre se traduziu: (i) numa maior disponibilidade de fundos e meios nas estruturas mais periféricas dos sectores beneficiários e (ii) numa melhor qualidade dos serviços prestados às populações (por exemplo, as taxas de frequência das escolas e dos centros de saúde baixaram em certos casos). 2. 1. 3. 2. Atribuição dos fundos de contrapartida As modalidades de execução específicas do apoio comunitário tinham como objectivo, para além da contribuição para o equilíbrio da balança de pagamentos, favorecer uma execução satisfatória das despesas públicas consideradas prioritárias nos países ACP, estando em primeiro lugar as despesas dos orçamentos dos sectores sociais. Neste contexto, a afectação dos fundos de contrapartida gerados pelos apoios teve em conta as orientações definidas pela Convenção de Lomé, privilegiando os sectores da saúde (35% dos fundos) e da educação (30% dos fundos). Entre os outros sectores prioritários, são de referir a manutenção rodoviária (8%), a descentralização administrativa (3%) e o desenvolvimento rural (3%). No que respeita ao tipo de despesas abrangidas, foi dada prioridade às despesas de funcionamento em detrimento das despesas de investimento ou da redução da dívida interna dos países. Desta forma, em muitos países, foi privilegiada a totalidade do orçamento - excluindo os salários - dos sectores da saúde e/ou da educação, permitindo um nível de execução dos orçamentos geralmente satisfatório. Noutros países, a eficácia da atribuição dos fundos levantou algumas dúvidas, tendo tido por vezes efeitos indesejáveis como a imposição de procedimentos específicos normalmente utilizados na gestão de projectos tradicionais ou atrasos na execução dos orçamentos, devido à morosidade das modalidades de controlo impostas ou à má compreensão da lógica da ajuda orçamental. 2. 1. 3. 3. Assistência técnica No âmbito destes programas, foram prestados vários apoios a título de assistência técnica, tendo em vista assegurar o controlo do apoio comunitário e fornecer apoio institucional aos países. Estes apoios incidiram sobre a elaboração das políticas económicas e sectoriais ou na melhoria dos processos de programação e de execução orçamental. Permitiram igualmente realizar auditorias e avaliações dos programas e participar, em colaboração com o Banco Mundial e com outros doadores, em várias revisões das despesas públicas. 2. 1. 4. Focos de preocupação específicos Importa salientar o esforço empreendido para assegurar uma maior coerência dos instrumentos e para realizar acções específicas em matéria de integração regional e de diminuição dos encargos da dívida: 3 Que veio na sequência da Comunicação relativa à política de luta contra a pobreza de Novembro de 1993. 10 2. 1. 4. 1. Maior coerência dos instrumentos A Comunidade procurou atingir o objectivo de uma maior coerência e convergência dos seus instrumentos de ajuda, nomeadamente de apoio ao ajustamento estrutural e dos Programas Indicativos Nacionais. Por outro lado, uma grande parte dos fundos Stabex e, mais recentemente, de fundos de ajuda para a segurança alimentar foram concedidos sob forma de apoio orçamental. 2. 1. 4. 2. Apoio ao processo de integração regional Foi concedida especial importância ao apoio aos processos de integração regional, nomeadamente à participação na União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) e na Iniciativa Transfronteiras (ITF). Foram reservados fundos (cerca de 100 milhões de ecus) para os países que se tinham empenhado nessa via, aumentando as dotações que lhes eram destinadas e condicionando esses financiamentos à execução efectiva das reformas. Este apoio foi disponibilizado para compensar os custos transitórios inerentes às reformas fiscais e/ou aduaneiras, bem como para acompanhar as medidas de liberalização. Neste contexto, foi igualmente assegurado um apoio importante ao reforço das capacidades. 2. 1. 4. 3. Apoio à Iniciativa a favor dos Países Pobres Altamente Endividados (PPAE) Os financiamentos da Comunidade a favor dos países ACP assumem essencialmente a forma de donativos, sendo os capitais de risco e os empréstimos a partir dos recursos próprios do BEI as únicas formas de empréstimo que ainda se mantêm desde a Convenção de Lomé IV. Por este motivo, o papel de credor desempenhado hoje pela Comunidade é negligenciável (cerca de 2% do montante da dívida dos PPAE). Por este motivo, desde o início, foi não apenas como credor mas também como doador que a Comunidade desejou participar na iniciativa lançada pelas instituições de Bretton Woods a fim de resolver o problema da dívida dos Países Pobres Altamente Endividados (iniciativa PPAE). Os países beneficiários eram obrigados a efectuar ajustamentos estruturais significativos entre a elegibilidade para a Iniciativa («decision point») e a redução efectiva da sua dívida («completion point»). Além do mais, estes ajustamentos apresentam uma componente social que se considerou importante apoiar. A Comunidade pretendeu conceder apoio durante o período intermédio e reforçar o conteúdo social do processo Concretamente, a Comunidade integrou nos seus programas de apoio ao ajustamento estrutural uma dimensão PPAE e aumentou as afectações para os países elegíveis para esta iniciativa durante todo o período de transição. Até à data, foram mobilizados cerca de 36 milhões de ecus (ao abrigo do 8° FED) a favor dos nove países em causa. A Comissão propõe actualmente aos Estados-membros e aos Estados ACP a adopção de orientações destinadas a reforçar, alargar e acelerar a iniciativa. Trata-se em primeiro lugar de garantir o financiamento das duas vertentes já adquiridas (participação como credor e como doador), tendo em conta que o custo aumentou consideravelmente. Trata-se também de integrar uma terceira dimensão, contribuindo para completar o financiamento global da iniciativa PPAE, enquanto interveniente fundamental do desenvolvimento. 2. 1. 5. Contribuição para o debate internacional A Comunidade administrou volumes significativos de ajuda num domínio que exige competências e um acompanhamento atento da conjuntura macroeconómica, com recursos humanos relativamente limitados em comparação com os das instituições de Bretton Woods. 11 Por conseguinte, considerou-se que a participação nas instâncias internacionais era um meio privilegiado de partilhar a visão europeia. Entre as referidas instâncias, importa mencionar, em especial, o PSA (Programa Especial de Assistência a África), um fórum criado em 1987 que se reúne duas vezes por ano, sob a presidência do Vice-Presidente do Banco Mundial, dado que quase todos os doadores contribuem para o ajustamento estrutural na África subsariana. Tendo em vista favorecer a mobilização das ajudas de desembolso rápido, este fórum tornou-se, com o passar dos anos, um local de reflexão essencial sobre as modalidades de execução das ajudas. Esta abordagem teve resultados concretos: a Comissão conseguiu que os seus parceiros adoptassem gradualmente as orientações relativas à inserção dos programas de ajustamento estrutural numa perspectiva de desenvolvimento a mais longo prazo e nos contextos regionais. Esta perspectiva acompanhou as reflexões sobre as reformas designadas de "segunda geração", com vista a transformações duradouras, a nível institucional. A concepção de um ajustamento de curto prazo, centrado principalmente nas medidas de estabilização financeira e em pacotes pré-determinados de reformas e liberalizações, tem vindo a ser gradualmente substituído por uma abordagem mais progressiva e realista que privilegia principalmente o nível de vida das populações e a redução da pobreza. A preocupação da Comunidade foi pôr em prática estas orientações. Por este motivo, a sua influência fez-se sentir em domínios mais específicos, nomeadamente: (i) a reflexão sobre a reforma da condicionalidade, (ii) a integração da dimensão regional no ajustamento estrutural e (iii) a evolução para os programas de reformas sectoriais. Deste modo, a Comunidade iniciou, no âmbito do Programa Especial de Assistência a África, uma reflexão sobre a reforma da condicionalidade destinada a reforçar a eficácia da ajuda de pagamento rápido. Foi realizada uma experiência no Burquina Faso que contou com a participação de nove doadores e cujos objectivos consistiam em (1) melhorar e reforçar a apropriação dos programas pelos países beneficiários, (2) facilitar os fluxos de ajuda e reduzir a irregularidade destes fluxos, bem como o número de casos de suspensão aplicando modalidades de pagamento dos auxílios diferentes, (3) tomar em consideração os resultados esperados das reformas em vez dos meios para os alcançar e promover assim uma visão de médio prazo e (4) melhorar a coordenação entre os doadores graças a missões de avaliação conjuntas (Anexo 4). Os primeiros resultados desta experiência contribuíram de forma significativa para elaborar as orientações propostas na presente comunicação. No que respeita à integração regional, a Comunidade defendeu, no âmbito do PSA, a tomada em consideração da dimensão regional do ajustamento. A sensibilidade dos restantes doadores a esta questão, em particular das instituições de Bretton Woods, registou progressos consideráveis durante os últimos anos. Os objectivos de harmonização e de liberalização pautal passaram a estar integrados cada vez mais explicitamente nos documentos-quadro de política económica dos países em processo de ajustamento. Foi criada a noção de convergência macroeconómica entre países vizinhos. No plano operacional, a Comunidade participou nas acções de co-patrocínio dos processos mais significativos de integração regional (União Económica e Monetária da África Ocidental e Iniciativa Transfronteiras). No âmbito do PSA, a Comunidade coordena actualmente os trabalhos de um grupo de reflexão sobre os programas sectoriais. Os desafios desta reflexão são essenciais para o futuro da cooperação, pois trata-se de encontrar caminhos que permitam melhorar a apropriação das políticas pelos países, a coerência das ajudas e a harmonização dos procedimentos, passando de uma abordagem centrada no projecto para uma abordagem mais global, em consonância 12 com as perspectivas macroeconómicas do país. Neste domínio, a Comunidade esforçou-se por favorecer uma abordagem suficientemente flexível, privilegiar o papel essencial dos Estados ACP no processo e aproximar as posições dos doadores. Por último, no que respeita à luta contra a pobreza, a resolução do Conselho de 19934 salientou a necessidade de ter em conta o impacto de certos factores globais, nomeadamente a liberalização do comércio, sobre a pobreza. Esta resolução acentuou igualmente a necessidade de integrar os resultados dos inquéritos sobre a pobreza na formulação das políticas macroeconómicas e das abordagens sectoriais. Na mesma linha desta orientação, a Comissão realçou, tanto no âmbito do PSA como do CAD/OCDE, os efeitos da evolução dos termos de troca na pobreza, os aspectos intra e interregionais e a importância do diálogo político e do reforço das instituições. Estes elementos são factores essenciais da futura parceria UE-ACP, a fim de atingir o objectivo de redução da pobreza e de integração dos países na economia mundial. 2. 2. Factores a ter em conta na análise das perspectivas do apoio comunitário Para além deste balanço, a Comunidade confirma, com base em vários factores, a pertinência das actuais orientações: 2. 2. 1. Evolução do contexto económico A evolução do contexto económico nos países ACP permite verificar que se realizaram progressos globais no domínio da estabilização macroeconómica e do crescimento. Contudo, estes progressos são insuficientes para limitar a marginalização da África na economia mundial e oferecer perspectivas duradouras no que respeita à diminuição da pobreza. Após anos de estagnação, o índice de crescimento económico aumentou até 1996 a um nível médio que rondava os 4% a 5%. A inflação é hoje inferior a 10% em muitos países. Entre 1992 e 1996, os défices públicos globais passaram de 8% para 4% do PIB. O artigo VIII dos estatutos do FMI é hoje aceite por um número cada vez maior de países, o que implica a abolição das restrições às transferências e aos pagamentos correntes. Os controlos dos preços, dos mercados e dos câmbios foram reduzidos em todos os países, tendo sido realizados progressos significativos globais a nível da redução do papel do Estado no sector produtivo. Este tipo de reformas estruturais constituem inegavelmente as bases para uma melhor integração na economia mundial. Contudo, estes bons resultados ainda não estão consolidados, pelo que devem ser relativizados. Embora as estimativas efectuadas prevejam um relançamento do crescimento em 1999, este regrediu manifestamente em 1997 e 1998 relativamente a 1996: O crescimento da África subsariana: 1996-1999 Crescimento médio Número de países com crescimento superior a 5% Número de países com crescimento inferior a 3% Fonte: Banco Mundial 1996 4,9 19 9 1997 3,2 17 11 1998 2,1 13 14 1999 (Prev. ) 3,1 4 Ver nota 3. 13 Além do mais, este crescimento é insuficiente, tendo em conta um crescimento demográfico constante (em média +3% por ano). O relançamento económico de meados dos anos 90 deveu-se em geral a uma utilização cada vez maior das capacidades de produção existentes e do aumento dos preços dos produtos de base não petrolíferos. Estes dois factores não existem hoje. Embora os Estados ACP tenham sido relativamente poupados dos efeitos da crise asiática, sofreram e continuarão a sofrer os seus efeitos indirectos a nível da procura mundial e dos preços das matérias-primas e dos produtos de base. Os países mais gravemente afectados são os do Pacífico, embora a degradação dos termos de troca para os países africanos tenha sido estimada em 7,4%, o que corresponde a uma perda de cerca de 2% do PIB. Num contexto em que a poupança interna se encontra em baixa constante desde há vinte anos, o crescimento duradouro das economias dos países ACP assenta na sua capacidade de estimular a retoma dessa poupança e de atrair recursos externos. Infelizmente, é precisamente neste domínio que os programas de ajustamento parecem ter tido menos êxito. Por um lado, a parte detida pelos países ACP no investimento privado internacional representava, em 1997, apenas 2% do investimento nos tem vindo a decrescer, concentrando-se os países em desenvolvimento e, por outro, investimentos internacionais interessam-se quase exclusivamente pelas indústrias mineira e petrolífera e os sectores que se desenvolvem fazem-no cada vez mais numa base off-shore. Esta fragilidade estrutural é também agravada pelo facto de as economias ACP serem extremamente sensíveis às perturbações de todo o tipo. De facto, estas economias baseiam-se frequentemente num número restrito de produtos de exportação e são particularmente vulneráveis às catástrofes naturais, aos caprichos do clima e às variações de preços. em determinados países. Com efeito, os investidores Em termos gerais, a posição de África e dos países ACP na economia mundial continua a ser marginal e tem vindo a deteriorar-se: com efeito, a parte detida pelos países ACP no comércio europeu passou de 6,8% em 1975 para 4,6% em 1997 (3,2% sem contar a África do Sul), enquanto a parte detida pela África subsariana no comércio mundial tem diminuído constantemente (tendo passado de 3,3% das exportações nos anos 50 para 0,8% em 1995). Para além desta constatação, importa fazer algumas observações: Em primeiro lugar, para obter um efeito duradouro na redução da pobreza e inverter a tendência actual de marginalização dos países ACP, ou meramente para limitar o prejuízo sofrido durante os últimos 20 anos, estes países deverão atingir níveis de crescimento muito mais elevados do que actualmente, pelo menos 6%-7%, e adoptar acções complementares a favor do desenvolvimento humano e da luta contra a pobreza. Este arranque do crescimento exigirá investimentos consideráveis do sector privado. Em segundo lugar, os valores globais dissimulam a grande diversidade existente no grupo ACP, que é ainda mais marcada na África subsariana do que nas Caraíbas ou no Pacífico. Esta diversidade é evidente tanto a nível do rendimento médio por habitante como a nível dos indicadores sociais ou, simplesmente, do índice de crescimento económico (em África, este surgem como pólos de variou entre –8,7% e +12,7% em 1997). Alguns países frequentemente atraindo crescimento, desenvolvimento, mão-de-obra desempregada proveniente dos países vizinhos. Outros países destroem-se em guerras civis com implicações cada vez maiores a nível regional. Por último, outros países, recém-saídos de longas guerras, vêem-se confrontados com necessidades de reconstrução consideráveis. com boas perspectivas de 14 Em terceiro lugar, verifica-se uma redistribuição frequentemente bastante desigual do crescimento, quer entre os vários países, quer dentro de um só país. A tendência actual é o aumento crescente das disparidades entre os países industrializados e os países em vias de desenvolvimento. Para 89 países, entre os quais a maior parte dos países ACP, a situação económica é pior do que há dez anos, enquanto a riqueza mundial tem aumentado. Em vários países, o crescimento é acompanhado de um aumento das disparidades entre os níveis dos rendimentos dos países mais pobres e os dos países mais ricos. Por último, paralelamente a esta evolução, o contexto internacional apresenta uma diminuição da ajuda pública ao desenvolvimento. Desde 1990, esta ajuda diminuiu em termos reais e em relação ao PNB dos países beneficiários, atingindo 0,22% do PNB dos países doadores em 1997, ou seja, o nível mais baixo desde a fixação do objectivo de 0,7% por parte das Nações Unidas. Além do mais, verifica-se que é atribuída uma parte cada vez maior à redução da dívida, embora se trate do aspecto com menor impacto no crescimento e no desenvolvimento. Se se tiver em conta o conjunto dos países em desenvolvimento, esta diminuição explica-se aumentaram em parte consideravelmente. Contudo, se se considerar exclusivamente o grupo ACP, o saldo permanece negativo. investimentos importância privados, nova pela que dos Todos estes elementos revelam a necessidade de continuar a apoiar financeiramente os países ACP mas igualmente de ter mais em conta o sector privado, o quadro institucional, bem como o ritmo e a sequência das reformas. 2. 2. 2. Evolução do contexto político Durante os últimos anos, vários países realizaram progressos significativos em matéria de respeito dos direitos humanos, democratização e reforço do Estado de Direito. Muitos países passaram de ditaduras a regimes democraticamente eleitos, a função dos parlamentos foi reforçada, os aparelhos constitucional e judicial foram também frequentemente reforçados. De acordo com estudos recentes, os países que empreenderam estes esforços tiveram melhores resultados a nível económico, o que revela a importância de ter em conta esta vertente. Por último, o desenvolvimento de contrapoderes e da liberdade de expressão, que melhoraram sensivelmente em muitos países, surgem como os meios mais eficazes de luta contra a corrupção. Infelizmente, a par desta evolução positiva, a situação política em África sofreu recentemente reveses gravíssimos. Na África Central, vários conflitos que antes se encontravam localizados deram origem a guerras regionais, principalmente no território da República Democrática do Congo, mas igualmente em Angola e no Congo-Brazzaville. A deterioração, ou mesmo o desaparecimento, das estruturas administrativas e judiciais numa parte da África Central e igualmente em alguns países da África Ocidental e em toda a Somália conduziram a uma escalada de violações dos direitos humanos. A atenção concedida pela União Europeia ao respeito dos direitos humanos, aos princípios democráticos e à boa governação terá repercussões cada vez mais fortes na repartição dos recursos comunitários de apoio ao ajustamento, bem como na execução dos programas. Tendo em conta o seu carácter fungível, existe o risco de as ajudas externas, em particular os apoios ao ajustamento estrutural, permitirem aos governos daí retirarem recursos para o financiamento das actividades militares, fora do âmbito da legítima defesa reconhecida pela 15 Carta das Nações Unidas (artigo 51°). Tendo em conta a multiplicação dos conflitos armados e das intervenções militares, a Comissão apresentou5 uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a fim de expor as possibilidades de resposta da Comissão e da União Europeia perante tais situações. 2. 3. Perspectivas e orientações para o futuro O balanço dos apoios concedidos pela Comunidade, as questões levantadas pelas crises financeiras recentes e as críticas relativas às modalidades práticas (desenvolvidas no Anexo 5) favorecem uma evolução dos apoios para uma segunda geração de reformas,. Esta evolução será marcada por um aprofundamento e alargamento dos domínios de interesse da Comunidade, por uma maior preocupação quanto ao impacto das reformas e à sua inserção numa perspectiva de longo prazo e, finalmente, por uma evolução das modalidades práticas. Estas orientações para o futuro orientarão a posição da Comunidade simultaneamente a nível do debate internacional - melhor coordenação com os Estados-membros, participação activa da Comunidade no âmbito do PSA e da OCDE-DAC - e a nível do apoio concedido aos países ACP. 2. 3. 1. Consolidação das conquistas É necessário diversificar os focos de preocupação. Todavia, tal não deve comprometer a consolidação de conquistas importantes. O apoio às reformas macroeconómicas, aos sectores sociais, à integração regional e à boa gestão das finanças públicas será prosseguido e aprofundado: 2. 3. 1. 1. A manutenção dos equilíbrios macroeconómicos continuará a ser prioritária A Comissão considera que a existência de um quadro macroeconómico estável é uma das condições essenciais do desenvolvimento. A responsabilidade de reagir a choques externos e internos incumbe aos Estados; porém, a ajuda externa deverá sempre continuar a apoiar eficazmente os países pobres confrontados com estas situações. A possibilidade de mobilizar ajudas de desembolso rápido a fim de apoiar os países que executam políticas de ajustamento estrutural continuará a ser prioritária nos próximos anos. 2. 3. 1. 2. A Comunidade manterá a prioridade concedida aos sectores sociais Neste domínio, pretender-se-á não apenas manter ou reforçar os orçamentos, mas sobretudo consolidar os resultados obtidos no que respeita ao acesso aos serviços de saúde e de educação de base, em particular para a população do sexo feminino, e à qualidade das prestações. Serão privilegiadas a coerência orçamental com as políticas sectoriais anunciadas, as questões da clarificação do papel do Estado e dos agregados familiares no financiamento dos serviços de base e a tomada em consideração das actividades do sector privado. Prestar-se-á atenção à coerência entre os apoios prestados no quadro do ajustamento estrutural e aos prestados aos programas sectoriais desenvolvidos pelos países. Os primeiros permitem colocar a tónica nas questões de boa gestão orçamental e de coerência das políticas sectoriais com as perspectivas macro-económicas, enquanto os segundos propiciam uma abordagem muito mais aprofundada e específica das políticas. As duas formas de apoio destinam-se, no 5 Comunicação relativa à cooperação com os países ACP envolvidos em conflitos armados. 16 entanto, a apoiar as mesmas políticas e a aumentar o impacto destas na melhoria dos serviços prestados às populações. 2. 3. 1. 3. Prossecução do apoio à integração regional A Comunidade considera que a cooperação e a integração regional são meios importantes para promover a integração na economia mundial, em especial nos países ACP em que a dimensão reduzida dos mercados nacionais constitui um travão ao desenvolvimento económico. O apoio a estes esforços prosseguirá, promovendo assim o crescimento económico, condição necessária (mas não suficiente) para reduzir a pobreza. O mandato de negociação de um novo acordo de parceria com os países ACP defende a celebração progressiva de Acordos de Parceria Económica Regionais (APER). Estes acordos conduziriam a zonas de comércio livre, em conformidade com as disposições da OMC. Pressupõem a consolidação do processo de integração regional a nível dos grupos regionais ACP, que continuarão a beneficiar de ajuda no âmbito do ajustamento estrutural. Os esforços desenvolvidos neste quadro têm, no entanto, muitas vezes consequências transitórias negativas a nível das finanças públicas ou da competitividade das empresas. As ajudas orçamentais permitirão absorver, durante um período de transição, as diminuições das receitas aduaneiras, favorecendo a execução de reformas fiscais. A assistência técnica centrar-se-á nas questões ligadas à renovação dos regimes fiscais e no reforço dos domínios ligados ao comércio (normalização, notificações, serviços de apoio, etc. ). 2. 3. 1. 4. Maior atenção prestada à boa gestão das finanças públicas A Comunidade apoiará os esforços tendentes a promover o Estado de direito, a capacidade da administração para gerir de forma transparente e eficaz os seus recursos, o reforço dos mecanismos de controlo que permitem combater a corrupção, bem como a participação dos cidadãos na tomada de decisões. A ajuda concedida sob forma de apoio orçamental, quer directo quer indirecto (PGI), exige, de facto, uma supervisão da execução orçamental. Serão analisados com especial atenção três aspectos: o nível de execução dos orçamentos, a boa execução do orçamento (em particular a confirmação de que os recursos são recebidos pelas estruturas mais periféricas) e, finalmente, a eficácia e transparência dos processos orçamentais. Do mesmo modo, procurar-se-á assegurar uma boa gestão das receitas. Neste contexto, os programas permitirão o apoio institucional necessário, favorecerão a participação da sociedade civil na definição dos programas de reformas e procurarão melhorar os procedimentos de gestão das finanças públicas. 2. 3. 2. Novos desafios Porém, a atenção da Comunidade deter-se-á em novos focos de preocupação no âmbito dos futuros programas de ajustamento estrutural: trata-se, em particular, de questões relativas à equidade, ao desenvolvimento do sector privado, à tomada em consideração das situações de conflito e à melhoria dos sistemas de acompanhamento e de avaliação (nomeadamente a fiabilidade das bases estatísticas disponíveis): 2. 3. 2. 1. Nova dimensão da luta contra a pobreza A Comunidade concederá especial importância à questão da equidade na repartição dos benefícios do crescimento. Neste domínio, serão privilegiadas simultaneamente as evoluções globais e os efeitos da globalização nas disparidades entre países ricos e países pobres e na evolução dos próprios países: impacto das políticas fiscais nos rendimentos das diferentes 17 categorias sociais e impacto das políticas económicas no emprego. Os problemas da exclusão, em particular nos meios urbanos, poderão ser objecto de estudos específicos. As conclusões a que se chegar alimentarão o debate, tanto a nível internacional, como nos próprios países, a fim de incentivar a adopção de novas políticas de luta contra a pobreza. 2. 3. 2. 2. O desenvolvimento do sector privado Será prestada maior atenção às questões relativas ao desenvolvimento do sector privado. Em conformidade com o previsto na Resolução do Conselho relativa ao sector privado6, esta preocupação traduzir-se-á, em primeiro lugar e de forma coerente com os apoios dados ao sector privado através de outros instrumentos, na melhoria de um quadro legislativo e judicial que suscite a confiança dos investidores e na existência de leis e regulamentos adaptados a uma economia de mercado. Em segundo lugar, a Comunidade favorecerá o diálogo entre o sector público e o sector privado e a reflexão sobre a nova definição do papel desempenhado, respectivamente, pelo Estado e pelo sector privado. A Comunidade procurará contribuir para as transferências de competências do sector público para os sectores associativo e privado nos casos em que isso permita uma gestão mais eficaz dos serviços, mantendo simultaneamente a noção de serviço público. Por último, será prestada especial atenção à promoção da transferência e desenvolvimento de novas tecnologias, motor indispensável para promover o crescimento dos países em desenvolvimento. A intervenção da Comissão será complementar da dos outros doadores e, tendo em conta a sua experiência, privilegiará o acompanhamento dos processos de integração regional, a adopção de regras que permitam evitar que os antigos monopólios públicos se transformem em oligopólios privados. 2. 3. 2. 3. O ambiente político e as situações de conflito A Comunidade deve reagir de forma coerente e homogénea caso um determinado país deixe de respeitar os princípios democráticos e os direitos humanos. A tomada em consideração das situações de conflito efectuar-se-á em conformidade com as orientações da comunicação relativa "à cooperação com os países ACP envolvidos em conflitos armados". 2. 3. 2. 4. Sistemas de acompanhamento e de avaliação mais eficazes O reforço dos sistemas de acompanhamento e de avaliação, nomeadamente a melhoria da informação estatística, afigura-se um elemento complementar indispensável para melhorar a transparência e o controlo do impacto das reformas. A Comunidade contribuirá para o desenvolvimento de mecanismos de acompanhamento e de sistemas de informação fiáveis, acessíveis, rápidos, úteis à tomada de decisões e que favoreçam a tomada de decisões nos sectores sociais, das finanças públicas e do acompanhamento do impacto das políticas, nomeadamente através do recurso às novas tecnologias. A Comunidade apoiará o desenvolvimento de intercâmbios entre países, a valorização das experiências positivas em contraposição às negativas e o desenvolvimento de pólos de excelência (investigação, etc. ). 2. 3. 3. Orientação que privilegia o impacto dos programas Os apoios concedidos pela Comunidade terão em vista, antes de mais, dar uma nova dimensão aos programas de reformas económicas. 6 Resolução do Conselho de Maio de 1999 na sequência da Comunicação de Novembro de 1998 relativa a uma estratégia da Comissão Europeia para o desenvolvimento do sector privado nos países ACP. 18 A experiência sobre a reforma da condicionalidade realizado no Burquina Faso demonstra que uma das razões essenciais da não apropriação dos programas de reformas por uma grande parte da função pública e da sociedade civil se prende com a ausência de objectivos explícitos e concretos a curto e a médio prazo dessas reformas, bem como de um acompanhamento dos resultados das políticas prosseguidas. Por conseguinte, a Comunidade tenderá a ajudar os governos a fim de que os programas de reformas sejam inseridos num quadro de médio prazo que permita observar atentamente os resultados concretos esperados e sejam objecto dos necessários ajustamentos se os resultados não se revelarem satisfatórios, tendo simultaneamente em conta a evolução do contexto político, económico e social. Tratar-se-á, portanto, de favorecer a passagem de uma fase de reformas a curto prazo, durante a qual foram empreendidos os esforços principais de estabilização macroeconómica, para uma fase de reformas mais estruturais, durante a qual é indispensável explicitar os resultados previstos no que respeita ao funcionamento dos serviços públicos e privados, aos agregados familiares e às empresas, bem como instaurar um diálogo, nos próprios países, relativamente aos objectivos a atingir. Para este efeito, a Comunidade incentivará a definição nos programas, por parte dos governos e de acordo com as instituições de Bretton Woods, de perspectivas de médio prazo em determinados domínios-chave e a introdução de indicadores de resultados e de objectivos realistas a fim de quantificar os progressos em matéria de boa gestão e de melhoria dos serviços a nível dos agentes económicos e das populações. Estas perspectivas devem ser debatidas com os parlamentos, os representantes da sociedade civil, incluindo os sindicatos, e os doadores. Esta orientação incluirá a definição e o acompanhamento de um número limitado de indicadores de resultados, coerentes com os do CAD/OCDE, bem como o reforço das capacidades necessárias para analisar estes resultados, reorientando se necessário as políticas seguidas. 2. 3. 4. Evolução das modalidades práticas A grande diversidade das situações, mas também a insuficiente apropriação dos programas de reformas pelos países, favorece a adopção de uma abordagem diferenciada que permita garantir que a sequência e o ritmo das reformas são adequados. O alargamento dos focos de preocupação, as capacidades em recursos humanos limitadas da Comissão e o peso financeiro da União nos programas militam a favor de uma melhor coordenação no âmbito da União que permita valorizar o seu peso financeiro e as suas competências. Além disso, propõe-se uma simplificação dos instrumentos que permita centrar os esforços no essencial. 2. 3. 4. 1. Maior participação da União na negociação dos programas: A proposta consiste em abandonar, progressivamente, as condicionalidades específicas da Comunidade em prol de uma maior participação da Comunidade e dos Estados-membros, em função das competências desenvolvidas, na elaboração dos programas concluídos entre os governos e as instituições de Bretton Woods. Os programas que incluam as preocupações da União Europeia não necessitarão de condições adicionais. Caso contrário, a Comissão participará aos governos e às instituições de Bretton Woods as suas preocupações, 19 reservando-se a possibilidade de solicitar compromissos específicos. Para além dos domínios de intervenção já especificados, a Comunidade e os Estados-membros terão em conta a necessidade de os programas acordados respeitarem um ritmo adequado das reformas. A Comunidade favorecerá a existência de mecanismos de concertação entre o governo, o parlamento e a sociedade civil, nomeadamente através da concessão dos financiamentos necessários e do apoio às redes ou organizações que favoreçam esse processo. A Comunidade defenderá a plena participação nas negociações do programa, a par das instituições de Bretton Woods, dos doadores que apoiam os programas de reformas. Sempre que esta participação não possa ser assegurada, a Comunidade organizará a concertação com os Estados-membros, a fim de apresentar oficialmente ao governo e às instituições de Bretton Woods eventuais comentários sobre o programa. No contexto do debate geral sobre a complementaridade e do reforço da coordenação comunitária, chegou o momento de esta coordenação no terreno ser alargada aos conselhos de administração do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional. 2. 3. 4. 2. Reforma da condicionalidade e mecanismos de desembolso renovados Estas orientações prevêem igualmente o reexame das modalidades de desembolso dos apoios concedidos pela Comissão, em conformidade com as negociações do acordo sucessor de Lomé e com as ilações tiradas da experiência efectuada no Burquina Faso. Os mecanismos propostos têm em vista uma reforma da condicionalidade e prevêem a passagem progressiva da abordagem actual, no âmbito da qual os desembolsos são efectuados unicamente sob condição da realização de reformas, para uma abordagem que terá igualmente em conta os resultados obtidos e deixará mais liberdade de manobra aos governos na elaboração das suas estratégias. No âmbito da futura parceria, a afectação dos recursos de ajustamento estrutural será determinada no contexto desta programação flexível. Neste quadro, os apoios comunitários aos programas de ajustamento estrutural serão concedidos na condição de serem executados programas de reformas económicas, limitando o mais possível as condicionalidades adicionais específicas. A este montante seriam acrescentados montantes suplementares cujo valor dependeria dos resultados obtidos. Esses resultados seriam avaliados a partir de uma série restrita de indicadores acordados pelo governo e que reflectiriam os objectivos da sua política (recurso aos centros de saúde, índice de matrículas no primeiro ano do ensino básico para crianças do sexo feminino/masculino, investimento do sector privado) e da qualidade da gestão orçamental (execução do orçamento a nível periférico, custos unitários nos concursos públicos, etc. ), através de uma análise das tendências e não de valores absolutos e tendo em conta eventuais factores externos. Este prémio pelos resultados deverá permitir aumentar substancialmente a afectação de recursos aos países com melhores resultados. Esta abordagem dará aos países maior margem de manobra relativamente ao método e aos meios empregues para obter o impacto pretendido e permitirá evitar as condicionalidades que são consideradas como impostas pelos doadores e ainda dar significado à noção de apropriação (ownership). 20 A análise dos resultados obtidos deverá permitir o início de um debate com a sociedade civil, o parlamento e o governo sobre as políticas executadas e, eventualmente, analisar os motivos de alguns insucessos. Uma tal apreciação dos resultados não poderá ser puramente mecânica: deve alimentar um processo contínuo de avaliação, susceptível de permitir – se necessário – as adaptações necessárias dos programas de reforma. O actual sistema de pagamento, com desembolsos que são quer afectados na totalidade, quer bloqueados, apesar de as situações raramente serem totalmente satisfatórias ou completamente insatisfatórias, será progressivamente abandonado em benefício de apoios financeiros cujo montante variará anualmente consoante os resultados obtidos. Trata-se, portanto, de passar de um sistema de afectação descontínuo ("sim/não") para um sistema de afectação contínuo ("mais/menos"), incentivando os países e os sectores mais eficazes e evitando um desperdício de recursos nos países com resultados insatisfatórios. 2. 3. 4. 3. Atribuição dos fundos consoante as situações A atribuição dos fundos de contrapartida continua a ser útil nos países com um sector financeiro vulnerável, permitindo-lhes garantir a execução dos orçamentos nos sectores beneficiários. Em contrapartida, este mecanismo torna-se artificial nos países que executam correctamente os seus orçamentos, devido à total fungibilidade dos fundos inscritos no orçamento. Além disso, verificou-se que, em determinados casos, a atribuição dos fundos teve efeitos negativos. Desta forma, a noção de atribuição dos fundos ("ciblage") manter-se-á exclusivamente para os países com graves dificuldades a nível de tesouraria e de execução orçamental. Nos restantes países, será progressivamente abandonada em benefício de um controlo da execução orçamental no seu conjunto, sendo prestada especial atenção aos sectores em que se concentra a ajuda comunitária, nomeadamente os sectores sociais. 2. 3. 4. 4. Apoios técnicos e institucionais reforçados Finalmente, a Comunidade acompanhará estes programas através do apoio técnico necessário. Este assumirá a forma de assistências técnicas nos domínios macroeconómico, das finanças públicas, dos sistemas de avaliação e de informação, das novas tecnologias ou a nível sectorial, embora possa incluir montantes destinados a contribuir pontualmente com equipamento para determinados serviços (finanças, alfândegas, orçamento, serviços de estatística) ou dar apoio aos serviços responsáveis pela recolha de informação. Serão igualmente financiados estudos horizontais destinados a alimentar os debates na cena internacional. Estão previstos apoios para incentivar a organização da sociedade civil e melhorar a informação dos participantes e das populações sobre o teor das reformas executadas. Por último, manter-se-á a capacidade de recorrer às auditorias e avaliações necessárias para o acompanhamento do programa. 21 Esta evolução não deixará de levantar alguns problemas: as alterações propostas a fim de ter em conta indicadores de resultados deparar-se-ão certamente com dificuldades técnicas, de interpretação e de fiabilidade dos dados, além da dificuldade de lançar uma abordagem de tipo mais contratual e das mudanças de hábitos que esta evolução exige. Deverá ser instituído um mecanismo que permita acompanhar as dificuldades detectadas e elaborar soluções que permitam superá-las. Além do mais, as medidas apresentadas na presente comunicação serão adoptadas progressivamente, a fim de ter em conta a diversidade das situações. Estas medidas já serão adoptadas na execução dos programas financiados a título do 8°FED e terão maior alcance a partir do próximo FED. 22 3. APOIOS AOS PAÍSES DO LESTE E DO SUL DO MEDITERRÂNEO 3. 1. Introdução Os programas de ajustamento estrutural no âmbito da cooperação financeira e técnica com os países do Sul e do Leste do Mediterrâneo foram introduzidos a partir de 1992. O Regulamento do Conselho de 29 de Junho de 1992 criou a possibilidade de alargar a ajuda aos países mediterrânicos sob forma de programas de ajustamento estrutural, aproveitando a experiência adquirida neste sector com os países ACP. No âmbito da Política Mediterrânica Renovada e do Programa MEDA, os programas de ajustamento estrutural tornaram-se uma constante da cooperação da União com os países do Sul e do Leste do Mediterrâneo. Entre 1992 e 1998 foi afectado um montante de 705 milhões de ecus a programas de ajustamento estrutural. A natureza dos programas de ajustamento estrutural acordados entre a União e os países do Sul e do Leste do Mediterrâneo evoluiu de forma constante devido a dois factores distintos. Por um lado, registou-se uma evolução progressiva do modo de mobilização do instrumento, uma vez que a Resolução do Conselho de 1 de Junho de 1995 introduziu muito maior flexibilidade na sua gestão. A principal justificação desta medida residiu na necessidade de dar resposta a situações muito diferentes segundo os países parceiros. Por outro lado, a iniciativa de Barcelona implicou uma alteração fundamental nas relações entre a União e os seus parceiros mediterrânicos. A resolução do Conselho acima referida havia já antecipado esta alteração, ao sublinhar a necessidade de centrar os esforços de ajustamento numa zona de comércio livre com a União Europeia. A experiência MEDA confirma com efeito que a nova parceria se tornou o factor decisivo da definição dos programas de ajustamento e que os acordos de associação determinam claramente a orientação do processo de reforma. A Tunísia, em que o Programa MEDA apoiou, em conjunto com o Banco Mundial, um ambicioso programa de reforma de preparação do país para a aplicação do acordo de associação constitui disto um exemplo. Da mesma forma, a perspectiva da assinatura de um acordo de associação com a União Europeia constituiu o catalisador da reforma orçamental no Líbano que foi apoiada pela Comissão em estreita coordenação com o FMI. As instituições de Bretton Woods manifestaram vivo interesse relativamente à utilização de instrumentos como os programas de ajustamento estrutural elaborados pela União em colaboração com os países mediterrânicos. Esta orientação é coerente com a prioridade crescente atribuída à «ajuda programa» por oposição à «ajuda projecto». Esta última é não apenas delicada em termos de execução, mas o seu impacto é muito vezes limitado no tempo e no espaço. 3. 2. Balanço dos programas executados 3. 2. 1. Programas de ajustamento estrutural no quadro da Política Mediterrânica Renovada A cooperação financeira e técnica no âmbito do 4º Protocolo foi definida pelas orientações da privilegiaram um quadro Política Mediterrânica Renovada. macroeconómico estável e reservaram meios financeiros de 300 milhões de ecus para as operações de ajustamento estrutural a favor dos países mediterrânicos. A aplicação da primeira série de programas de ajustamento estrutural financiados pela Comunidade nos países mediterrânicos apresentava as seguintes características: orientações Estas 23 • Os programas financiados pela Comunidade eram geralmente executados em paralelo com programas financiados pelas instituições de Bretton Woods. Estas últimas assumiam igualmente o papel da definição e da negociação das modalidades dos programas de ajustamento. A nível das condições, não havia qualquer especificidade comunitária; • Uma das principais características dos programas consistia em permitir um pagamento rápido dos auxílios; esta abordagem justificava-se pelo carácter precário da balança dos pagamentos de inúmeros países e por necessidades de financiamento externo elevadas; • O apoio da Comunidade era concedido sob forma de programas de apoio às importações, sendo os fundos de contrapartida despendidos com o acordo da Comissão. Considerava-se que esta forma de proceder constituía um meio eficaz para manter o nível das despesas sociais, nomeadamente a favor dos mais afectados pelo processo de ajustamento, o que era considerado como uma das principais justificações do apoio da Comunidade nesta região; • A utilização do instrumento não se encontrava inteiramente integrada na estratégia global de ajuda da Comunidade aos países beneficiários. O pacote de 300 milhões de ecus a título do ajustamento estrutural era repartido entre os países beneficiários com base num certo número de critérios ad hoc; • Num número limitado de casos, o pacote global do ajustamento estrutural era completado por afectações a título dos protocolos bilaterais. Um resumo dos apoios comunitários executados entre 1992 e o presente consta do Anexo 6. 3. 2. 2. Programas de ajustamento estrutural a título do Regulamento MEDA 3. 2. 2. 1. Principais características dos programas de ajustamento estrutural MEDA Durante o período de aplicação do protocolo, a cooperação financeira e técnica foi principalmente motivada por considerações tradicionais de desenvolvimento. Com o lançamento do Programa MEDA, a União fixou como principal objectivo da cooperação financeira e técnica com os parceiros mediterrânicos auxiliar os países na aplicação dos acordos de associação. Como estes prevêem a criação de uma zona de comércio livre entre os países parceiros e a União, é necessário um processo completo de transição económica que implica importante reformas7. Ao processo de liberalização progressiva acresce portanto o desafio da reforma legislativa. Trata-se não somente de criar um quadro regulamentar e administrativo mais favorável (regras em matéria de concorrência, direito de estabelecimento, etc. ), mas também de apoiar as reformas financeiras, do direito da propriedade (incluindo as questões fundiárias), da reorganização das empresas públicas e das privatizações, bem como de reforçar as infra-estruturas. Por outro lado, a modernização e a transformação dos sistemas fiscais em sistemas de tributação equitativos, eficazes e administrativamente exequíveis em apoio ao crescimento económico constituem uma necessidade e uma contribuição essencial para melhorar o clima de financiamento dos investimentos e do comércio. O reforço da intrínseca ao processo de transição coesão social constitui uma outra vertente crucial económica. As reformas estruturais cujos objectivos e métodos não beneficiam de um consenso na sociedade estão destinadas ao fracasso. Isto implica a necessidade de prosseguir 7 Este aspecto foi igualmente sublinhado pelo Grupo de Peritos governamentais em matéria de transição económica nas conclusões das suas reuniões de 9 e 10 de Março de 1998 e de 27 e 28 de Abril de 1999. 24 com determinação os esforços de melhoria do nível de vida dos pobres e de tomar sistematicamente em consideração a dimensão social do processo de transição económica8. Em resumo, na sequência da alteração qualitativa ocorrida nas relações da União com os seus parceiros mediterrânicos sob o efeito da iniciativa de Barcelona, foi reformulada a natureza da cooperação técnica e financeira da União com os parceiros mediterrânicos. Esta reformulação teve igualmente implicações importantes para os programas de ajustamento estrutural, cujas principais características podem ser resumidas da seguinte forma: • O apoio ao ajustamento estrutural faz parte integrante da estratégia de apoio da União aos diferentes países mediterrânicos. Tal implica que as afectações a título das operações de ajustamento estrutural sejam decididas no contexto da elaboração dos planos indicativos nacionais; • Os programas de ajustamento estrutural desempenham, em primeiro lugar, um papel-chave no apoio às reformas estruturais que têm uma incidência directa ou indirecta na preparação ou execução do acordo de associação que um país concluiu com a União. O papel principal da ajuda consiste em servir de catalisador de reformas credíveis; • Com a liberalização progressiva das operações da balança de transacções correntes na maior parte dos países da região, a justificação de uma extensão da ajuda financeira sob forma de programas de importações desapareceu gradualmente. A ajuda financeira no quadro dos programas de ajustamento estrutural MEDA foi geralmente concedida sob forma de ajuda orçamental directa; • A melhoria considerável da situação macroeconómica na quase totalidade dos países parceiros implicou que os objectivos macroeconómicos de estabilização deixaram de constituir um elemento essencial na maior parte dos recentes programas que se passaram a centrar, em contrapartida, nas reformas estruturais9. No entanto, a consolidação das balanças de pagamentos externas e internas continua a constituir uma vertente indispensável dos programas da União, uma vez que a assistência financeira é fornecida essencialmente sob forma de ajuda orçamental directa. Um diálogo macroeconómico desenvolvido tornou-se, por conseguinte, uma constante dos programas da União; • Registou-se uma concentração da utilização do instrumento num número limitado de países, designadamente, a Argélia, Jordânia, Marrocos e Tunísia. Tal deve-se em parte ao facto de, em virtude do Protocolo nº 4, estes países serem os principais beneficiários do instrumento, o que, como já referido, constitui o resultado de uma decisão baseada em critérios ad hoc. Uma outra razão é que, à excepção da Argélia, estes países foram os primeiros a assinar acordos de associação com a União. Não existem, no entanto, precedentes nem razões imperiosas para limitar a mobilização do instrumento a estes quatro países. 8 9 A importância de um consenso nacional a favor das reformas importantes mais sensíveis e da sua apropriação foi igualmente sublinhada na avaliação externa recente da FAER do FMI (Facilidade de Ajustamento Estrutural Reforçada). FMI, External Evaluation of the ESAF, Relatório de um Grupo de Peritos independentes, Junho de 1998. O Anexo III apresenta os dados comparativos adequados sobre as estatísticas macroeconómicas-chave para os países parceiros. 25 3. 2. 2. 2. Coordenação com os Estados-membros A coordenação com os Estados-membros inscreveu-se essencialmente no quadro da preparação e da execução dos programas em causa. Os Estados-membros foram igualmente consultados a nível do Comité MED no âmbito dos procedimentos de consulta estabelecidos pelo Regulamento MEDA. A coordenação com os Estados-membros na fase de arranque assumiu geralmente a forma de reuniões de fim de missão após a realização de missões nos países beneficiários. 3. 2. 2. 3. Coordenação com as instituições de Bretton Woods Os programas de ajustamento estrutural MEDA continuam a ser aplicados em coordenação com as instituições de Bretton Woods. Os métodos de coordenação foram, no entanto, adaptados para tomarem em consideração as relações específicas das instituições de Bretton Woods com os países em causa, o programa da União e as preferências dos próprios países parceiros. A coordenação com as instituições de Bretton Woods reveste assim na prática formas diferentes e adaptáveis. Em certos países, a coordenação com o Banco Mundial foi intensa. Foi por exemplo o caso da Tunísia em que duas operações paralelas consecutivas foram financiadas. Noutros países, a coordenação apresenta um carácter mais global. No que se refere ao FMI, ocorreram intercâmbios regulares entre a Comissão e esta instituição. Os resultados das consultas regulares entre o FMI e os países parceiros, particularmente aqueles que são obtidos no quadro das consultas a título do artigo IV, constituem importantes elementos de avaliação dos resultados macroeconómicos dos países em causa pela Comissão. 3. 2. 3. Conclusões de uma avaliação recente No quadro da avaliação global do Regulamento MEDA, a Comissão decidiu encarregar os peritos independentes de efectuarem uma avaliação independente das operações de ajustamento estrutural executadas a título do Programa MEDA. Uma cópia deste relatório de avaliação foi já colocada à disposição dos Estados-membros10. Será, no entanto, útil relembrar as suas principais conclusões. Em primeiro lugar, no que se refere à evolução do instrumento durante o período MEDA, o relatório sublinha que esta evolução reflecte a melhoria do diálogo que se desenvolveu entre os parceiros mediterrânicos e a União no quadro da iniciativa de Barcelona. Segundo o relatório, o apoio ao ajustamento estrutural constituiu uma resposta apropriada às implicações económicas e financeiras da criação de uma zona de comércio livre Euro-Med. Em segundo lugar, o relatório defende que, se a legitimidade do instrumento não levanta em si qualquer problema importante, podem levantar-se questões sobre a sua eficácia, por exemplo, em matéria de elegibilidade. Por força do actual Regulamento MEDA, esta elegibilidade não se encontra directamente ligada aos objectivos específicos do Programa MEDA, mas a um conjunto de indicadores de carácter bastante geral inspirados na Convenção de Lomé. O relatório sugere que se subordine a elegibilidade aos custos específicos de transição associados ao processo de preparação para a criação de uma zona de comércio livre com a União Europeia. Em terceiro lugar, se os avaliadores consideram que o princípio da ajuda orçamental directa é adequado no quadro da parceria, insistem na importância de uma melhor justificação dos 10 F. P. Gruet e P. Plane, Evaluation des facilités d’ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée, 1999. 26 montantes atribuídos a cada programa de ajustamento estrutural, bem como no seu escalonamento. Segundo os avaliadores, os custos associados a cada reforma proporcionam uma indicação importante a este respeito. Em quarto lugar, o relatório de avaliação convida a Comissão a reforçar a especificidade do conteúdo dos programas, nomeadamente atribuindo maior importância às condições ligadas: • • à criação de uma zona de comércio livre com a Europa; ao equilíbrio socioeconómico dos países em causa, tal como referido no Regulamento MEDA. Em quinto lugar, no que se refere à cooperação com as instituições de Bretton Woods, o relatório insiste no facto de as condições dos programas acordados entre as instituições de Bretton Woods e o país beneficiário não deverem sempre fazer parte integrante do programa de apoio da União. Sugere-se que estas condições só sejam integradas se constituírem condições chave do ajustamento estrutural ou se corresponderem claramente ao objectivo de criação de uma zona de comércio livre com a União Europeia. Por último, o relatório emite um certo número de recomendações relativamente à execução, acompanhamento e avaliação dos programas aprovados. No que se refere à execução e acompanhamento, convida a Comissão a reforçar a sua capacidade de análise, bem como a fornecer em tempo útil uma assistência técnica em apoio das reformas específicas. 3. 3. Perspectivas e conclusões A conclusão principal que a Comissão retira da evolução da Facilidade de ajustamento estrutural é a de que esta se transformou progressivamente numa Facilidade de associação. Trata-se de uma evolução que corresponde às ambições e aos objectivos da iniciativa de Barcelona. A Comissão retira igualmente as conclusões seguintes: • A integração total das ajudas orçamentais no quadro da cooperação financeira e técnica bilateral com os parceiros mediterrânicos foi útil e deverá ser mantida. Esta integração permitirá igualmente no futuro tomar sistematicamente em consideração as necessidades de ajuda que resultam da aplicação dos acordos de associação. A entrada em vigor progressiva de um número crescente de acordos de associação exige uma maior especificidade do instrumento; • A diminuição da importância atribuída aos objectivos de estabilização macroeconómica dos Programas MEDA constitui uma evolução que permite uma concentração no papel de catalisador do instrumento a favor das reformas estruturais. Tal não implica que a mobilização equilíbrios macroeconómicos deva ser excluída no futuro. Deverá, no entanto, processar-se preferencialmente em estreita coordenação com outros instrumentos comunitários (por exemplo, os empréstimos macrofinanceiros concedidos aos países terceiros administrados pela Comissão) e as instituições de Bretton Woods, nomeadamente o FMI; restabelecimento instrumento em apoio dos do ao • A coordenação com as instituições de Bretton Woods é importante e reforça a credibilidade do instrumento. Com esta finalidade, é essencial uma troca regular de informações entre os serviços da Comissão e as instituições de Bretton Woods. Os 27 programas paralelos revelaram-se um método apropriado de cooperação com as instituições de Bretton Woods; • No que se refere aos programas principalmente concebidos para apoiar as reformas estruturais, a consolidação dos equilíbrios macroeconómicos, simultaneamente internos e externos, continua a constituir um aspecto importante. É inconcebível que uma ajuda financeira seja concedida sob forma de ajuda orçamental directa se as políticas orçamentais e fiscais dos países parceiros não forem satisfatórias; • As reformas sectoriais específicas, nomeadamente as ligadas à execução dos acordos de associação, constituirão cada vez mais o objectivo essencial da ajuda. Tal permitirá introduzir uma maior especificidade europeia nos programas que beneficiam de apoio, bem como alargar este tipo de ajuda aos países que até agora dela não beneficiaram; • Devido ao desafio da reforma iniciada pelos acordos de associação, é necessário melhorar o perfil social dos países parceiros, nomeadamente através da redução da pobreza, sem o que será impossível a estes países fazerem face à concorrência acrescida resultante da aplicação progressiva dos acordos de associação. O apoio a programas que privilegiem esta dimensão deveria beneficiar de uma elevada prioridade. A nível da gestão do instrumento, é necessário reflectir sobre o ciclo do programa deste tipo de ajuda a fim de introduzir uma certa flexibilidade, sem, no entanto, comprometer a eficácia e a eficiência do instrumento. O valor da ajuda da União será igualmente reforçado se forem instituídos o acompanhamento, o controlo e os mecanismos de avaliação apropriados, evitando assim que as operações constituam simples operações ad hoc que não são objecto de um acompanhamento correcto. 28 4. CONCLUSÕES E ORIENTAÇÕES PARA O FUTURO O exame da experiência recente da Comunidade no domínio do apoio ao ajustamento estrutural apresenta uma evolução clara. Tanto nos países ACP como nos países mediterrânicos registou-se uma evolução progressiva no sentido de reformas económicas mais profundas em relação às medidas tradicionais de estabilização económica. Este processo foi facilitado pela melhoria das condições macroeconómicas em muitos países, ainda que existam excepções importantes. Um outro factor relevante foi a evolução das relações entre a Comunidade e os países beneficiários. Este aspecto é particularmente visível no que se refere às inovações previstas no quadro "pós-Lomé" ou no caso dos países mediterrânicos em que a Facilidade de ajustamento estrutural foi mobilizada para apoiar um processo de transição económica para a aplicação dos acordos de associação Euro-Med. Assim, nesta região, a Facilidade de ajustamento estrutural tornou-se progressivamente uma "Facilidade de associação". A evolução no sentido de um apoio a favor das reformas económicas mais profundas é significativa. Esta abordagem baseia-se no apoio de uma "segunda geração de reformas", destinadas a criar sistemas regulamentares transparentes e eficazes, redes de protecção social eficazes, a reformar os sectores financeiros, a reformar as empresas públicas, etc. Por outro lado, as questões da boa gestão da coisa pública assumem importância crescente. Uma abordagem deste tipo deveria claramente tomar em consideração as diferenças existentes entre os países parceiros, tanto no que se refere ao seu nível de desenvolvimento, como às suas relações com a União. 4. 1. As lições da experiência recente Uma maior tónica nas reformas de "segunda geração" não deve ignorar as lições da experiência recente no domínio do apoio ao ajustamento estrutural. Uma conclusão chave é a importância preponderante de um quadro macroeconómico sólido que apoie o crescimento e que consolide os equilíbrios macroeconómicos internos e externos. Sem tal quadro, é impossível obter um crescimento duradouro, o qual, por sua vez, constitui uma condição necessária para combater a pobreza. Um número significativo de países ACP e de países mediterrânicos realizaram progressos importantes a nível da estabilização macroeconómica. Estas conquistas são, no entanto, por vezes frágeis e em inúmeros casos a vulnerabilidade dos países parceiros continua a ser importante. O futuro apoio da Comunidade continuará assim a mobilizar ajuda de pagamento rápido de apoio às reformas económicas, nos países expostos ao choques externos ou internos. A Comunidade e os Estados-membros defendem há muito uma maior concentração na questão da redução da pobreza. Trata-se não só de um aspecto fundamental em si mas também da garantia do apoio indispensável à aplicação de reformas por vezes difíceis. Esta tomada em consideração acrescida da questão da pobreza é agora partilhada pelo conjunto da comunidade internacional que deve encontrar os meios para a concretizar. Deve ser nomeadamente prestada atenção à coerência da programação orçamental, às políticas sectoriais de reforma, aos efeitos distributivos das políticas de despesas e de imposição fiscal, bem como às implicações sociais dos programas de reforma no quadro de um processo de transição económica. Mercados internos reduzidos representam, na maior parte dos países ACP e mediterrânicos, uma limitação importante para o processo de desenvolvimento. É neste contexto que a Comunidade defendeu a criação de laços regionais mais fortes entre os países parceiros. Tais 29 laços facilitam o processo de reforma e encorajam uma maior cooperação regional. Esta orientação continua a ser válida e deveria ser aprofundada particularmente num contexto global em que a cooperação regional é reconhecida como fonte de dinamismo e de diversificação económicos. 4. 2. Novas relações de parceria As relações entre a Comissão e os países ACP são objecto de um reexame no quadro das negociações «pós-Lomé». O mandato conferido pelo Conselho prevê um reforço da parceria com base numa relação mais contratual com uma atenção acrescida aos resultados dos países. Poderão assim ser negociados acordos de comércio livre com as regiões, sub-regiões e os países, substituindo progressivamente o sistema de preferência unilateral actual. No que se refere aos países mediterrânicos, a iniciativa Euro-Med de Novembro de 1995 alterou fundamentalmente a natureza das relações entre a Comunidade e os países MEDA. O objectivo é agora a criação de uma zona de comércio livre Euro-Med até 2010. No quadro desta parceria, foram já concluídos acordos de associação com um certo número de países parceiros, devendo seguir-se outros. Estes prevêem a criação progressiva de uma zona de comércio livre, implicando a necessidade de dispor de um processo económico completo de transição. Estas novas relações entre a Comunidade e os países parceiros constituem por si só uma motivação importante para os governos prosseguirem as reformas. O apoio da Comunidade será estruturado de forma a apoiar a execução destas reformas e a facilitar a transição. 4. 3. Orientações prioritárias A evolução do instrumento de apoio ao ajustamento estrutural no sentido de um apoio mais amplo às reformas económicas implica um foco de preocupação mais vasto. Para além do apoio à estabilização do quadro macroeconómico, à manutenção das despesas sociais e à integração regional, a Comunidade centrar-se-á mais do que antes num âmbito alargado e aprofundado de reformas estruturais e sectoriais: • Redução da pobreza. Os apoios às políticas sociais não se limitarão à manutenção ou ao aumento dos orçamentos, devendo visar mais do que antes assegurar o acesso e a qualidade dos serviços prestados às populações. Os problemas de equidade, de repartição dos frutos do crescimento e do efeito distributivo das políticas orçamentais e fiscais serão igualmente examinados. No entanto, esta abordagem de luta contra a pobreza conhecerá variações diferentes e aplicações concretas diferenciadas em função dos diversos contextos regionais. • Apoio a uma gestão sã das finanças públicas. Este aspecto inclui o apoio ao desenvolvimento de mecanismos apropriados de controlo, de melhoria das capacidades e de gestão eficaz dos recursos, através do reforço do Estado de direito e da luta contra a corrupção, bem como através do reforço da transparência e da participação da sociedade civil. • Apoio às reformas fiscais, isto é, à elaboração e aplicação de reformas eficazes, equitativas e administrativamente exequíveis. • Apoio ao desenvolvimento do sector privado. Reconhece-se agora geralmente que o sector privado deve ser o motor do crescimento. Os apoios comunitários visarão 30 ajudar os governos a criar um quadro favorável ao desenvolvimento do sector privado. Tal inclui um quadro jurídico apropriado (código comercial, legislação sobre a arbitragem, a falência, o direito fundiário, os direitos de propriedade, a privatização, a protecção do ambiente, etc. ), a liberalização do comércio e dos mercados, reformas do sector financeiro, etc. 4. 4. Evolução das modalidades práticas O exame da experiência comunitária recente demonstrou a necessidade de adaptar as modalidades práticas e a gestão dos programas de apoio. Tal deverá ter devidamente em consideração a especificidade de cada país, tanto em relação ao seu nível de desenvolvimento, como à natureza das suas relações específicas com a Comunidade. Foram tiradas as conclusões seguintes: • Tendo em conta a importância do quadro macroeconómico, deverão ser satisfeitos os critérios de elegibilidade seguintes: – Os países em causa deverão lançar programas de reforma aprovados pelas instituições de Bretton Woods ou aplicar programas reconhecidos como análogos, em concertação com estas instituições, mas não necessariamente apoiados financeiramente por estas, em função da dimensão e da eficácia das reformas; – Deve ter-se em conta a situação económica dos países ao nível macroeconómico (endividamento, encargos com o serviço da dívida, balança de pagamentos, situação orçamental, situação monetária, nível do produto bruto por habitante e taxa de desemprego) e ao nível das reformas sectoriais. • Dado o papel chave desempenhado pelo apoio da Comunidade na estratégia de desenvolvimento dos países parceiros, a sua ajuda macroeconómica deveria ser inteiramente integrada nos acordos bilaterais de cooperação. Consequentemente, a existência de um pacote especial e distinto para o apoio ao ajustamento estrutural não parece continuar a justificar-se. Tal é já o caso relativamente ao Regulamento MEDA e está previsto no futuro acordo "pós-Lomé". • A utilização dos programas gerais de importação foi gradualmente abandonada a favor da ajuda orçamental directa nos países que liberalizaram as suas operações da balança de transacções correntes. No entanto, a orientação da utilização dos fundos de contrapartida constituiu uma componente importante dos programas, em especial no que se refere aos países ACP, mesmo nos países que executam correctamente os seus orçamentos. Tal revela-se artificial e é por esta razão que o apoio da Comunidade assumirá gradualmente a forma de ajuda orçamental directa. Para o efeito, a Comunidade integrará nos seus programas disposições sobre a gestão global das finanças públicas, nomeadamente o acompanhamento de indicadores de resultados e a realização de auditorias de verificação. • O pagamento dos apoios será efectuado em parcelas em função da realização dos objectivos e/ou das metas sectoriais acordadas no programa. • Só pode existir um programa de reformas económicas por país: o do próprio país. Consequentemente, os apoios da Comunidade ao ajustamento estrutural e às reformas económicas deveriam ser articulados de forma correcta com os outros doadores, nomeadamente os Estados-membros e as instituições de Bretton Woods. Tal reduzirá igualmente a necessidade de dispor de condicionalidades comunitárias específicas. A 31 Comissão, com os Estados-membros, tenciona desempenhar, em paralelo com as instituições de Bretton Woods, um papel mais importante no diálogo com os governos sobre as reformas económicas. No entanto, se se revelar impossível obter um acordo completo com os outros doadores, a Comunidade deveria sempre reservar-se o direito de impor um número limitado de condições suplementares aos seus programas de apoio. Deveria igualmente reconhecer-se que, no caso dos acordos de associação Euro-Med, a natureza do processo de reforma é em grande medida condicionada por estes acordos, o que implica a garantia de uma especificidade europeia. • A Comissão atribuirá grande importância à melhoria do acompanhamento e da avaliação do impacto das reformas e das políticas prosseguidas. Afigura-se com efeito essencial tornar públicos e expressos os objectivos e os resultados esperados das reformas. O desenvolvimento de indicadores de resultados permitirá quantificar os efeitos das políticas aplicadas nas populações e nos operadores económicos, analisar as razões dos fracassos, valorizar os casos de êxito e identificar os ajustamentos e reorientações necessárias. Esta atenção sobre a eficácia das políticas permitirá conceder apoios financeiros mais selectivos, que favorecem os resultados. • Programas sectoriais que aprofundem as reformas estruturais ou que acompanhem a aplicação dos acordos de associação, tornar-se-ão cada vez mais uma característica do apoio comunitário. Este aspecto será particularmente válido nos países que têm uma necessidade limitada de medidas tradicionais de estabilização. • A fim de aumentar a transparência, melhorar a concepção dos programas e reforçar a apropriação, a Comunidade privilegiará a implicação da sociedade civil na concepção e aplicação dos programas. Serão desenvolvidas acções, com os países parceiros, para melhorar a eficácia e a eficiência dos programas de reforma. Para o efeito, deverão ser criados pelos países parceiros, com a ajuda ulterior da Comissão, sistemas apropriados de acompanhamento e de avaliação. 4. 5. Aplicação Estas orientações serão aplicadas com flexibilidade e de forma progressiva de forma a tomar em consideração a diversidade das situações dos países e das regiões, a evolução que ocorrerá no interior dos países e a nível do contexto internacional, bem como a do quadro geral de cooperação com os países ACP ou mediterrânicos. 32 5. 5. 1. ANEXOS Anexo 1: LISTA DAS DECISÕES 7º e 8º FED (1991-1998) LISTA DOS DECISÕES 7º FED BALANÇO POR PAÍS DA UTILIZAÇÃO DA FAE 7°FED (1150 MILHÕES DE ECUS) NO PERÍODO 1991-1998 País (por ordem decrescente do montante decidido) Montante decidido (MILHÕES DE ECUS) Montante pago Número de (MILHÕES DE ECUS) Decisões Tanzânia Zâmbia Gana Burquina Faso Etiópia Costa do Marfim Mali Uganda Malawi Benim Zimbabué Camarões Senegal Moçambique Guiné Mauritânia República Dominicana Níger Lesoto Papua-Nova Guiné Chade Haiti Burundi Serra Leoa Madagáscar República Centro-Africana Guiné-Bissau Gabão Guiana Congo Ilhas Comores Gâmbia Trindade e Tobago Djibuti Jamaica Domínica São Tomé e Príncipe Granada 103,4 96,4 87,2 83,9 78,4 77,2 61,3 51,8 47,5 39,1 36 33,7 32,5 30 26,4 24,55 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 17 12 12 10,8 10 9,6 8,2 7,8 6,6 6,6 6,2 6,2 4,1 2,5 2,2 2,06 2 103,3 96,4 87 83 77,5 76,8 61,3 46,2 47,4 39,1 36 33,6 32,5 30 25,6 24,4 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 16,9 3,9 11,9 10,8 9,8 9,48 6,6 7,7 6,6 6,5 6,2 6,2 4,1 2,5 2,1 2,06 1,9 3 4 4 5 1 5 4 3 3 3 2 2 3 1 3 2 2 3 4 3 2 2 1 1 1 1 2 2 3 1 1 2 2 2 1 1 2 1 38 1142,09 1122,22 88 33 OPERAÇÕES AJUSTAMENTO ESTRUTURAL A PARTIR DA FAE 8° FED EM 1998 PAÍS (ordem alfabética) Benim Burquina Faso RCA Chade Gana Camarões Cabo-Verde Gabão Guiné Guiana Costa do Marfim Djibuti Etiópia Mauritânia Mali Malawi Moçambique Níger Ruanda Senegal Serra Leoa Tanzânia Uganda Zâmbia Total Decisões Complemento Decisões Pagamentos (FAE+PIN) Decisões 1998 FAE PIN 20,1 26,95 7,2 16,8 21,4 25 9,4 2,7 21,4 5,29 32,4 2,6 74,5 11,2 29,4 8,53 52,8 15,8 14,6 27,9 8,5 71,2 41,06 46,69 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- 2 -- 1,3 -- -- -- 15 -- 10 -- -- -- 10 7 12,6 21 10,4 14,9 15 8,4 0 15 5,29 16,4 0 50 0 20,4 4,5 27,5 22,9 24,3 43,67 20,1 26,95 7,2 16,8 21,4 25 9,4 2,7 21,4 5,29 34,4 2,6 75,8 11,2 29,4 8,53 67,8 15,8 24,6 27,9 8,5 71,2 51,06 53,69 593,42 45,3 638,72 312,26 34 5. 2. Anexo 2: Impacto dos programas nas políticas de medicamentos e vacinação Confrontados com a grave crise financeira dos anos 80, muitos centros de saúde públicos não dispunham, no início dos anos 90, de medicamentos e as centrais de compra de medicamentos encontravam-se praticamente em situação de falência. Os apoios ao ajustamento estrutural concedidos pela Comunidade foram determinantes para restabelecer a situação de forma duradoura. O diálogo sobre as políticas, num contexto marcado pela forte vontade política de alguns dos governos de sair de uma situação difícil, constituiu um elemento essencial: com efeito, as situações em que se encontravam as centrais deviam-se a políticas inadequadas. A execução de novas políticas baseadas na compra de medicamentos essenciais, na cobertura das despesas e na execução de sistemas de gestão rigorosos exigiam decisões que ultrapassavam as competências dos ministérios da saúde. O quadro de discussão das reformas de ajustamento estrutural favoreceu a tomada de decisões interministeriais. Os apoios financeiros concedidos no âmbito da atribuição dos fundos de contrapartida permitiram recuperar os sistemas de abastecimento: criação de um fundo de maneio nas centrais e em todos os níveis da pirâmide sanitária e, ocasionalmente, pagamento das dívidas internas. A utilização dos procedimentos nacionais para a compra de medicamentos permitiu melhorá-los, bem como baixar consideravelmente o preço dos medicamentos através da utilização dos medicamentos genéricos, conferindo simultaneamente credibilidade às centrais e mantendo ou melhorando o controlo da qualidade. Finalmente, através do ajustamento estrutural ou do recurso a outros instrumentos, foi concedido o apoio técnico necessário. Estas iniciativas, apoiadas também em certos casos pelo Banco Mundial, pela França ou pelos Países Baixos, permitiram reconstruir centrais de compra viáveis e eficazes no Benim, Burquina Faso, Camarões, Costa do Marfim, Mali, Madagáscar, Níger, República Centro-Africana, Senegal, etc. , bem como fornecer às populações os medicamentos essenciais a preços acessíveis. Dado que determinados produtos como as vacinas devem permanecer gratuitos, a Comunidade solicitou aos vários governos que inscrevessem estas compras nos respectivos orçamentos e assegurou o seu financiamento no âmbito dos fundos de contrapartida. O Ministro da Economia e das Finanças do Burquina Faso, Tertius Zongo, declarou o seguinte: "O projecto regional de apoio ao reforço da independência vacinal na África do Sahel deve a sua originalidade ao facto de, pela primeira vez, incentivar um grupo de países de baixos rendimentos a dar prioridade, no orçamento do Estado, aos encargos normais ligados aos programas definidos nas respectivas políticas sectoriais de saúde. Esta decisão não foi fácil, mas prevaleceram a coragem e a vontade políticas. Neste processo, os Estados em causa beneficiam do apoio orçamental da Comissão Europeia através dos fundos de contrapartida de apoio ao ajustamento estrutural, a fim de apoiar as rubricas orçamentais destinadas ao financiamento das vacinas e de material médico. Um ano após a sua execução, a independência vacinal é hoje uma realidade concreta das suas políticas nacionais. Com efeito, os Estados dispõem actualmente de rubricas orçamentais nos seus orçamentos de funcionamento para cobrir a totalidade das despesas de vacinação (…). É ainda de mencionar o efeito positivo do diálogo instaurado entre os serviços do Ministério da Saúde, por um lado, e entre esses serviços e os serviços das finanças, por outro. Este diálogo intersectorial é a prova da apropriação, por parte dos países do Sahel, dos respectivos programas de vacinação. " 35 5. 3. Anexo 3: Experiência sobre a reforma da condicionalidade no Burquina Faso No âmbito do PSA, foi atribuída à Comunidade, em 1998, a coordenação de uma operação-piloto na qual participaram nove doadores e que tinha como objectivo reforçar a eficácia da ajuda de desembolso rápido. Os objectivos são os seguintes: (1) melhorar e reforçar a apropriação dos programas por parte dos países beneficiários, (2) equilibrar os fluxos de ajuda e reduzir a irregularidade dos mesmos, bem como o número de suspensões, utilizando diferentes formas de desembolso das ajudas, (3) ter em conta os resultados previstos das reformas e não os meios para os atingir, favorecendo deste modo uma visão de médio prazo e (4) melhorar a coordenação entre os doadores através de acções de avaliação conjuntas. Até à data, realizaram-se três missões deste tipo. As principais lições que se podem retirar desta experiência são as seguintes: A apropriação das reformas por parte dos países em causa é essencial. Muitas vezes, os programas são considerados como um conjunto de reformas obrigatórias, com objectivos longínquos e abstractos. A apropriação implica, antes de mais, que os governos possam dotar as reformas de um conteúdo e lançar debates políticos sobre os objectivos pretendidos e os resultados esperados. Estes debates devem contar com uma ampla participação dos serviços em causa e da sociedade civil. O secretismo que muitas vezes ainda rodeia o debate sobre os programas é nefasto. A observação do impacto das reformas, bem como a reflexão sobre os motivos que, eventualmente, não tenham permitido atingir os resultados previstos, permitem não só reforçar a apropriação mas também propor estratégias adaptadas às realidades e mais próximas das expectativas das populações. Os mecanismos de pagamento actualmente utilizados não favorecem esta observação dos resultados, conduzindo pelo contrário a um sistema de reformas a muito curto prazo, consideradas frequentemente como reformas impostas e decididas arbitrariamente. Foram igualmente testados outros mecanismos de desembolso que permitam evitar as situações bruscas de "stop and go". As propostas apresentadas no ponto 3 da presente comunicação foram, em grande medida, inspiradas nesta experiência. A coordenação dos doadores evita que as administrações dos vários países desperdicem tempo, além de introduzir uma nota de bom senso nos debates e uma maior objectividade nas apreciações efectuadas. Contudo, esta evolução é complexa: continua a ser difícil estabelecer indicadores de resultados pertinentes e tangíveis; os sistemas de informação são frequentemente pouco fidedignos e, sobretudo, a passagem de um diálogo centrado nas reformas para um diálogo centrado nos resultados exige uma profunda alteração das mentalidades, quer a nível dos governos, quer a nível dos doadores. Afigura-se necessário tomar em consideração os resultados desta experiência, à medida que for evoluindo. Com efeito: • Apesar da preocupação expressa no sentido de aumentar a apropriação pelos países dos programas de reformas e de encorajar a participação da sociedade civil, deve reconhecer-se que os programas actuais são ainda largamente considerados como programas impostos pelos doadores e que não foram ainda encontrados mecanismos adequados que permitam reforçar a implicação da sociedade civil. (cid:1) No que se refere à execução dos apoios comunitários, não obstante o esforço de racionalização acima referido, afigura-se que as condicionalidades específicas são ainda demasiado numerosas e insuficientemente assimiladas pelas administrações. 36 5. 4. Anexo 4: Deficiências dos métodos de trabalho actuais Contestação de determinadas acções práticas através da recente avaliação dos programas FAER apoiados pelo FMI A avaliação externa dos programas FAER, publicada em 1998, salienta algumas lacunas dos programas actuais e elabora recomendações que, no essencial, são partilhadas pela Comunidade Europeia. A primeira preocupação diz respeito à insuficiente tomada em consideração do impacto dos programas na situação de pobreza. Foram evocadas duas dimensões: a evolução dos rendimentos e o acesso aos serviços sociais. A avaliação salienta a importância de ter em conta, desde a concepção dos programas, as análises que permitem detectar os grupos de pessoas, entre as populações mais pobres, cuja situação é susceptível de se deteriorar devido às reformas previstas e acompanhar mais atentamente as mudanças verificadas nos preços relativos. Em segundo lugar, a avaliação salienta a importância de prosseguir as reformas e de estabelecer um enquadramento adequado a médio prazo. A diminuição dos rendimentos pode ser imputável aos erros cometidos a nível da sequência/ritmo de execução das reformas. A avaliação demonstra que, em determinados casos, a liberalização financeira foi prematura, na medida em que antecedeu a estabilização e acabou por retardá-la. Em terceiro lugar, verificou-se uma apropriação insuficiente dos programas, bem como uma insuficiente tomada em consideração da sociedade civil na definição dos objectivos dos programas. De acordo com a percepção geral, tanto nos países doadores como nos países beneficiários, a apropriação é uma condição necessária para o êxito dos programas de reformas. Apesar do consenso existente quanto a este conceito, na prática foi extremamente difícil concretizá-lo. A solução ideal deveria permitir que os governos chegassem a um consenso nacional sobre uma estratégia de desenvolvimento apoiada num crescimento sustentável e equitativo. Contudo, tal exigiria progressos nas modalidades práticas, tanto a nível dos países como a nível das instituições internacionais, nomeadamente do FMI. Por último, segundo as avaliações efectuadas, a atenção prestada aos problemas de corrupção foi insuficiente, o que confirma a importância que deve ser dada aos apoios institucionais, aos mecanismos de fiscalização garantes de uma utilização eficaz dos recursos concedidos e ao reforço do aparelho judicial. 37 5. 5. Anexo 5 : Lista dos apoios concedidos aos países do Mediterrâneo Programas de ajustamento estrutural nos países do Sul e Leste do Mediterrâneo Ano Montante (em milhões de ecus) Argélia 1992 70 Argélia 1996 125 Jordânia 1994 Jordânia 1995 30 20 Jordânia 1996 100 Marrocos 1993 80 Marrocos 1996 120 Tunísia 1992 40 Tunísia 1996 20 Tunísia 1996 100 Instrumento – objectivo Situação actual Terminado Em curso Terminado Terminado Terminado Terminado Em curso Terminado Terminado Terminado Programa de importações. Fundos de contrapartida : infra-estrutura de habitação social Ajuda orçamental directa (da qual 35 milhões de ecus transferidos a partir do programa de importação acima referido). Objectivo: reformas estruturais da política social de habitação, do comércio externo, da privatização e da segurança social. Programa de importações. Fundos de contrapartida : sector social Programa de importações. Fundos de contrapartida : sector social Ajuda orçamental directa Objectivo : privatização e reestruturação de empresas, protecção social e subvenções alimentares, estratégia demográfica Programa de importações. Fundos de contrapartida : encargos não salariais no sector da saúde e da educação Ajuda orçamental directa. Objectivo : estratégia económica e social a médio prazo, melhoria do enquadramento jurídico, consolidação e reformas orçamentais, reestruturação de empresas, desenvolvimento do sector privado Programa de importações. Fundos de contrapartida : conservação dos solos e da água, desenvolvimento rural e urbano integrado Ajuda orçamental directa Objectivo : sectores sociais (despesas públicas, quadro regulamentar, desenvolvimento do sector privado) Ajuda orçamental directa Operação paralela com o empréstimo do Banco Mundial ECAL I (Empréstimo de ajustamento para a competitividade económica), objectivo : reestruturação de empresas, comércio externo, reforma sectorial financeira, melhoria das despesas sociais 38