title: Speciaal verslag nr. 8/2000 over de communautaire maatregelen voor de afzet van botervet, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

eurovoc_concepts:
butter
common organisation of markets
discount sale
milk fat
sales aid

text: 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/1 I (Mededelingen) REKENKAMER SPECIAAL VERSLAG Nr. 8/2000 over de communautaire maatregelen voor de afzet van botervet, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (2000/C 132/01) INHOUD Paragraaf Bladzijde VOORNAAMSTE CONTROLEBEVINDINGEN. INLEIDING. De afzetmaatregelen voor boter. De controle van de Kamer. DE GMO IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN EN DE BOTEROVERSCHOTTEN. De zuivel-GMO. Het boteroverschot in de EU. De externe botermarkt. Het relatieve belang van de verschillende afzetmaatregelen. OPMERKINGEN OVER DE AFZETREGELINGEN. Vaststelling van het steunniveau. Kwaliteitseisen. Betaling van de steun voor ge(cid:239)mporteerde boter. Specifieke gezondheidsaspecten. Belasting over de toegevoegde waarde (BTW) op EU-subsidies. Specifieke gebreken van Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148)). Ingewikkelde regels. Gebrekkig toezicht. Specifieke gebreken van Verordening (EEG) nr. 2191/81 ((cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)). IN DE LIDSTATEN GECONSTATEERDE ADMINISTRATIEVE GEBREKEN. Gebreken in de controle. 1-5 1-4 5 6-22 6-9 10-12 13-16 17-22 23-50 23-27 28-30 31-34 35-38 39-41 42-47 42-45 46-47 48-50 51-53 51 Ontoereikende toepassing van de regelgeving. 52-53 3 4 4 7 7 7 7 9 9 13 13 13 13 14 14 15 15 15 15 16 16 16 C 132/2 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Paragraaf Bladzijde EFFICI¸NTIE EN KOSTENEFFECTIVITEIT VAN DE AFZETMAATREGELEN. Bepaling van de efficiºntie en kosteneffectiviteit. Factoren die de vraag op de interne markt bepalen. Eigenschappen van de markt. Concurrentiekracht van boter in vergelijking met andere vetten. Effect van de steun op de prijzen van de eindproducten. Het verband tussen vraag, steunbedragen en marktprijzen. Structurele factoren. Vergelijking tussen de afzetmaatregelen en andere vormen van marktinterventie. Structureel overschot. CONCLUSIE. 54-78 54-56 57-75 57-60 61-63 64-67 68-71 72-73 74-75 76-78 79-84 Antwoorden van de Commissie. 16 16 17 17 17 18 19 20 20 22 22 26 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/3 VOORNAAMSTE CONTROLEBEVINDINGEN De boterproductie in de Europese Unie (1 840 000 t in 1998) is goed voor ongeveer 45 % van de wereldpro- ductie. Inclusief invoer en voorraden is er jaarlijks ongeveer 2 000 000 t boter op de markt beschikbaar, maar daarvan wordt slechts 1 290 000 t tegen marktprijzen verkocht. De rest wordt gesubsidieerd: via afzet- maatregelen, met uitvoerrestituties of in het kader van openbare of particuliere opslag (zie de paragrafen 1-3). De boterconsumptie per hoofd van de bevolking is gedurende de tweede helft van de jaren tachtig met 15 % gedaald. In de jaren negentig bleef de consumptie vrij stabiel, maar verwacht wordt dat ze verder zal dalen. Door de verhoging van de melkquota zal in de komende jaren een grotere productie mogelijk zijn, waardoor de overschotten wellicht zullen toenemen (zie de paragrafen 10-12). De afzetmaatregelen voor boter hebben ten doel de consumptie te verhogen door steun voor het gebruik van boter te verlenen. Er zijn drie maatregelen ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148), (cid:132)boter voor rechtstreekse con- sumptie(cid:148) en (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)). De uitgaven belopen 600 Mio ECU per jaar voor ongeveer 500 000 t boter (zie de paragrafen 17-22). Met het bestaande inschrijvingssysteem wordt niet het laagst mogelijke steunniveau bereikt. Indien de markt ongehinderd kon functioneren, zou het steunniveau (ongeveer 30 % van de marktprijs van boter) verder kun- nen worden verlaagd (zie de paragrafen 23-27 en 68-71). Boter van mindere kwaliteit en ge(cid:239)mporteerde boter komen in aanmerking voor steun van de Europese Unie (EU), hetgeen het effect van de maatregelen afzwakt (zie de paragrafen 28-34). De regelgeving van de Commissie terzake schrijft voor dat aan de producten verklikstoffen worden toegevoegd ten behoeve van de controle. Volgens een deskundige vormen sommige van de betrokken substanties een gezondheidsrisico. De Commissie dient initiatieven te nemen om de verklikstoffen vooraf te laten testen en goedkeuren en hun aanwezigheid op de verpakking te laten vermelden (zie de paragrafen 35-38). In sommige lidstaten wordt op de EU-subsidies BTW geheven. Dit is in strijd met het beginsel van gelijke behandeling en ondermijnt bovendien de algemene doelstelling van de subsidies. De Commissie dient aandacht te schenken aan de implicaties van het feit dat de EU-subsidies niet volledig bij de doelgroep terechtkomen (zie de paragrafen 39-41). Bij de lidstaten zijn verbeteringen nodig op het gebied van de goedkeuring en inspectie van bedrijven die gesub- sidieerd botervet mogen verwerken, de controle op de toevoeging van verklikstoffen en de controles op de Europese oorsprong van boter voor rechtstreekse consumptie (zie paragraaf 51). De motivering van de afzetmaatregelen luidt dat een grotere vraag wordt gecreºerd, maar de Commissie beschikt niet over uitgebreide gegevens, een analyse of studies over het effect ervan. Bij sommige traditionele of hoogwaardige producten moet boter worden gebruikt ter verkrijging van de verwachte eigenschappen in het eindproduct. Bij andere producten kunnen veel (ten minste 50 %) goedkopere, met boter concurrerende vetten zoals plantaardige oliºn en margarine worden gebruikt. Bij croissants en roomijs, die tot de belangrijkste producten behoren waarin gesubsidieerde boter wordt verwerkt, heeft de EU-steun een gering effect op de detailhandelsprijzen en bijgevolg op de algehele vraag bij de eindverbruikers (zie de paragrafen 54-71). C 132/4 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Afzetmaatregelen kosten weliswaar minder dan interventie en uitvoerrestituties, maar deze vergelijking is slechts steekhoudend wanneer er een grotere vraag wordt gecreºerd. Er zijn echter redelijke aanwijzingen dat een aanzienlijk deel van de met EU-steun afgezette boter hoe dan ook zou zijn geconsumeerd (zie paragraaf 75). De afzetmaatregelen voor boter waren in 1969 op tijdelijke basis ingevoerd, maar werden blijvende regelingen waarmee structurele overschotten werden aangepakt. De Commissie zou er niet slechts naar moeten streven de kosten van de afzetmaatregelen te beperken, maar ook structurele maatregelen moeten overwegen om de vraag naar niet-gesubsidieerde boter te vergroten of het aanbod ervan te beperken (zie de paragrafen 76-78). De Commissie zou de afzetmaatregelen als geheel moeten beoordelen. Intussen dienen de huidige inschrijvings- procedures te worden herzien, en moet de steun worden afgebouwd en worden toegespitst op hoogwaardige niet-ge(cid:239)mporteerde botervetten voor producten die goede kansen hebben dat er een grotere vraag naar wordt gecreºerd (zie paragraaf 84). INLEIDING De afzetmaatregelen voor boter 1. Eenderde van de in de EU geproduceerde melk wordt ofwel vers als drank geconsumeerd ofwel tot verse producten zoals yog- hurt verwerkt. De resterende tweederde wordt tot de drie grote productcategorieºn boter, kaas en ondermelk verwerkt. De boter- productie van de EU, 1 843 000 t in 1998 (1), is goed voor onge- veer 45 % van de wereldproductie (2). Met inbegrip van importen en voorraden is er 1 984 000 t boter (3) op de markt, maar slechts 1 290 000 t (4) wordt tegen marktprijzen verkocht. 2. De rest (694 000 t in 1998) wordt hetzij ten behoeve van de consumptie via de diverse afzetmaatregelen gesubsidieerd, hetzij uitgevoerd met behulp van uitvoerrestituties, hetzij in openbare of gesubsidieerde particuliere opslag genomen (5). Zie tabel 1 voor de totale marktbalans. 3. Boter wordt normaliter bereid uit room, het eerste product dat wordt verkregen wanneer melkvet van de rest wordt geschei- den. Boter heeft een minimumvetgehalte van 82 % (gezouten boter 80 %). Boterconcentraat en butteroil (vetgehalte 99,8 %), die langdurig ongekoeld kunnen worden bewaard, worden in de voedselverwerkende industrie en met name in sommige streken van Duitsland in de keuken gebruikt. 4. De afzetmaatregelen van de EU werden in 1969 ingevoerd om de overschotten te beperken door het botergebruik, met name bij concurrentie van andere vetten zoals plantaardige oliºn, te subsi- diºren (6). Er bestaan drie afzetmaatregelen van de EU: ØØn maat- regel die hoofdzakelijk gericht is op het gebruik van room, boter en boterconcentraat bij de vervaardiging van banketbakkerswerk en consumptie-ijs ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148)), ØØn inzake boterconcentraat voor rechtstreekse consumptie, ook in de huis- houding ((cid:132)boter voor rechtstreekse consumptie(cid:148)), en ØØn voor het gebruik van boter door instellingen en gemeenschappen zonder winstoogmerk, zoals ziekenhuizen of kantines van openbaar nut ((cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)). Jaarlijks wordt aan deze maatregelen ongeveer 600 Mio ECU (7) besteed, ofwel 20 % van de totale uitgaven van de EU voor de gemeenschappe- lijke marktordening (GMO) voor melk en zuivelproducten in 1998 (zie tabel 2). 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/5 Beginvoorraden 1. Particuliere voorraden (met EU-steun) 2. Openbare voorraden 3. Totaal beginvoorraden 4. Productie 5. Import Tabel 1 Totale marktbalans EU-10 1984 EU-12 1994 EU-15 1995 EU-15 1996 EU-15 1997 (1 000 t) EU-15 1998 161 692 853 47 161 208 59 59 118 50 20 70 54 40 94 40 11 51 2 115 1 675 1 892 1 893 1 863 1 843 89 65 73 95 90 90 6. Beschikbaar voor gebruik 3 057 1 948 2 083 2 058 2 047 1 984 Consumptie 7. Tegen marktprijzen 8. Gesubsidieerde consumptie 9. Totaal consumptie Consumptie per hoofd (kg) in de EU Export 10. Commercieel 11. Voedselhulp 12. Speciale prijs 13. Totaal export Eindvoorraden 14. Particuliere voorraden (met EU-steun) 15. Openbare voorraden 16. Totaal eindvoorraden (6 - 9 (cid:150) 13) 1 342 358 1 700 1 161 506 1 667 1 298 486 1 784 1 291 470 1 761 1 291 478 1 769 1 290 464 1 754 5,30 4,70 4,74 4,70 4,70 4,68 235 59 114 408 108 841 949 152 0 11 163 59 59 118 219 1 9 229 50 20 70 202 1 0 203 54 40 94 226 1 0 227 40 11 51 170 0 0 170 57 3 60 Toelichting De hoeveelheden voor (cid:132)gesubsidieerde consumptie(cid:148) in rij 8 verschillen van die voor (cid:132)totaal afgezet boterequivalent(cid:148) in toelichting 1 bij tabel 5 omdat dit equivalent zuivelvet omvat dat krachtens Verordening (EG) nr. 2571/97 is afgezet in de vorm van room. De twee reeksen cijfers worden als volgt aangesloten: Gesubsidieerde consumptie plus in de vorm van room afgezet zuivelvet Totaal afgezet boterequivalent overeenkomstig tabel 5 Consumptie per hoofd in 1984 betreft EU 12. Bronnen: Voor 1984: De toestand in de landbouw, 1987. 1994-1998: Commissie DG VI, Spreadsheet getiteld (cid:132)Balans Botervoorraden(cid:148). 1994 1995 1996 1997 1998 506 17 523 486 23 509 470 24 494 478 29 507 464 32 496 C 132/6 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Noot Begrotingsonderdeel Uitgavencategorie 1994 1995 1996 1997 1998 1999 (Mio ECU/EUR) Tabel 2 Uitgaven voor melk 1994-1999 B1-2 0 0 0 B1-3 0 1 3 Boter en butteroil Uitvoerrestituties Uitvoerrestituties (cid:151) niet in bijlage II opgenomen producten B1-2 0 3 1. 2 0 3 4 B1-2 0 3 0 Soorten opslag: Openbare opslag Particuliere opslag 1 B1-2 0 4 B1-2 0 B1-3 0 B1-2 0 0 1 B1-3 0 1 2 Afzetmaatregelen (analyse in tabel 5) Hoofdstuk B1-2 0 Subtotaal Hoofdstuk B1-3 0 Subtotaal Uitgaven voor boter en butteroil Ondermelk en mageremelkpoeder (MMP) Uitvoerrestituties Uitvoerrestituties (cid:151) niet in bijlage II opgenomen producten B1-2 0 1 1. 2 0 1 4 B1-2 0 1 0 B1-2 0 2 0. 2 0 2 3 B1-2 0 2 4 Soorten opslag: Openbare opslag Particuliere opslag Afzetmaatregelen: Steun voor diervoeder Steun voor case(cid:239)ne B1-2 0 B1-3 0 B1-2 0 0 2 n. v. t. B1-2 0 5 0 B1-2 0 0 3 B1-2 0 6 1 B1-3 1 2 B1-2 0 6 2, 3, 4 B1-2 0 6 5, 6, 8 B1-2 0 7 B1-2 0 6 7 B1-2 0 6 9/B1-2 0 9 2 2 3 3 4 Hoofdstuk B1-2 0 Subtotaal Hoofdstuk B1-3 0 Subtotaal Uitgaven voor ondermelk en MMP Kaas Uitvoerrestituties Soorten opslag: Openbare opslag Particuliere opslag Hoofdstuk B1-2 0 Uitgaven voor kaas Andere zuivelproducten Uitvoerrestituties Hoofdstuk B1-2 0 Uitgaven voor andere zuivelproducten 1 010 1 010 1 008 1 008 Andere maatregelen voor de sector melk en zuivelproducten Schoolmelkregeling Schoolmelkregeling Marktontwikkeling en verbetering van kwaliteit Vergoedingen bij beºindiging of verlaging melkproductie Extra melkheffing Vergoeding voor niet-toewijzing van melkquota Overige maatregelen Hoofdstuk B1-2 0 Subtotaal Hoofdstuk B1-3 1 Subtotaal Uitgaven voor andere maatregelen in de sector melk en zuivelproducten Hoofdstuk B1-2 0 Subtotaal Hoofdstuk B1-3 0 Subtotaal Hoofdstuk B1-3 1 Subtotaal Totaal uitgaven voor melk 155 (cid:151) 34 412 (cid:150) 2 15 33 647 0 647 112 (cid:151) 16 316 (cid:150) 80 (cid:150) 1 29 392 0 392 4 236 184 0 4 420 4 028 208 0 4 236 251 47 299 18 49 68 656 975 47 1 023 73 137 210 69 0 69 500 279 779 922 137 1 059 592 0 89 89 681 477 65 542 (cid:150) 74 34 (cid:150) 40 618 1 055 65 1 119 199 144 343 (cid:150) 89 0 (cid:150) 89 448 343 791 901 144 1 045 584 0 89 89 673 237 64 300 26 28 54 625 916 64 980 138 132 270 155 0 155 525 85 610 (cid:150) 9 30 21 598 1 145 85 1 230 171 160 331 30 0 30 337 82 420 (cid:150) 45 22 (cid:150) 23 584 899 82 981 133 172 305 90 0 90 439 311 750 1 042 132 1 174 386 288 675 875 160 1 035 367 287 654 877 172 1 049 469 0 84 84 553 761 761 124 (cid:151) 5 348 (cid:150) 194 0 16 299 0 299 3 572 196 0 3 767 272 0 99 99 371 785 785 181 0 74 74 255 775 775 108 (cid:151) 0 353 (cid:150) 547 0 3 (cid:151) 105 (cid:151) 6 (cid:150) 214 2 (cid:150) 2 (cid:150) 83 0 (cid:150) 209 105 (cid:150) 83 (cid:150) 104 3 093 245 0 3 337 2 597 254 105 2 956 (Est. ) 250 76 326 (cid:150) 4 32 28 491 769 76 845 122 155 277 45 0 45 364 289 653 820 155 975 181 0 93 93 274 706 706 (cid:151) 96 (cid:151) 6 0 0 6 12 96 108 2 581 231 96 2 908 Verschillen in de totaalbedragen zijn te wijten aan afronding. 1. In 1998 werd de afzet van boter voor ontvangers van sociale bijstand (4 Mio ECU) van B1-2 0 4 naar B1-3 1 3 verplaatst. In de tabel zijn voor alle begrotingsjaren geen uitgaven voor ontvangers van sociale bijstand (B1-2 0 4 0) opgenomen. 2. In 1998 werd schoolmelk (105 Mio ECU) verplaatst van B1-2 0 6 1 naar B1-3 1 2. Volledigheidshalve omvat de tabel uitgaven voor schoolmelk voor alle begrotingsjaren. 3. In 1997 kwamen deze onderdelen onder B1-2 0 6 9 te vallen. 4. Aansluiting met begrotingshoofdstuk B1-2 0: B1-2 0 B1-2 0 4 0 Melk en zuivelproducten minus boter voor ontvangers van sociale bijstand 1994 4 249 13 4 236 1995 4 039 11 4 028 1996 3 582 11 3 571 1997 3 101 9 3 093 1998 2 597 0 2 597 1999 2 581 0 2 581 NB: De tabel bevat geen uitgaven voor aan hulpbehoevenden in de Gemeenschap verstrekte boter (B1-3 1 0 0/B1-3 5 0), uitgaven voor boter voor ontvangers van sociale bijstand (B1-2 0 4 0/B1-3 1 3), en uitgaven voor uitvoerrestituties voor boter als voedselhulp (B1-3 3 5). Bronnen: Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, DG VI, voor 1994-1998, en EU-begroting voor 1999. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/7 De controle van de Kamer 5. De controle van de Kamer werd in 1998 en de eerste helft van 1999 verricht bij de Commissie en in zes lidstaten (Duitsland, Bel- giº, Spanje, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk). Ze was toegespitst op het beheer van de maatregelen en omvatte een beoordeling van de kosteneffectiviteit en daarmee verband hou- dende aspecten inzake de efficiºntie van de maatregelen. De opmer- kingen van de Kamer zijn gebaseerd op een onderzoek van de betrokken systemen, met inbegrip van de voornaamste interne- controlemechanismen, en tevens van een aantal geselecteerde ver- richtingen. Bijzondere aandacht werd besteed aan de maatregel inzake boter voor banketbakkerswerk, die goed was voor 87 % van de uitgaven voor afzetmaatregelen in 1998. De afzet- maatregelen voor botervet zijn reeds in 1989 (8) door de Kamer gecontroleerd. Destijds maakte de Kamer opmerkingen over de complexiteit van de maatregelen en de noodzaak om de frequen- tie van de controles ter plaatse te verhogen en het centrale toe- zicht daarop te verbeteren. DE GMO IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN EN DE BOTEROVERSCHOTTEN De zuivel-GMO 6. De GMO voor zuivelproducten werd ingevoerd bij Verorde- ning (EEG) nr. 804/68 van de Raad (9). De interventiemaatregelen in verband met productieoverschotten zijn toegespitst op boter en room (wat betreft het vetgehalte van de melk) en op magere- melkpoeder en case(cid:239)ne (wat betreft het eiwitgehalte van de melk) (10). Er bestaat ook steun voor de particuliere opslag van bepaalde kazen op bepaalde voorwaarden en in bepaalde regio(cid:146)s. 7. De prijsondersteuning voor melk leidde in het verleden tot aanzienlijke overproductie en stijgende uitgaven. Vanaf 1984 wer- den melkquota toegepast om de melkproductie te beheersen en, indirect, de productie van boter en mageremelkpoeder, de twee producten waarin alle melkoverschotten uiteindelijk worden omge- zet, te beperken. Maar omdat de quota werden vastgesteld op basis van de productie in het verleden, is het overschotprobleem nooit opgelost. 8. De Kamer heeft er met name in haar advies nr. 10/98 over de voorstellen van de Commissie voor de hervorming van het gemeen- schappelijk landbouwbeleid in het kader van Agenda 2000 (11) op gewezen dat de huidige niveaus van de gegarandeerde prijzen en melkquota onvermijdelijk tot melk- en zuiveloverschotten en bij- gevolg tot interventie leiden (12). Voorts heeft de Kamer er onlangs de aandacht op gevestigd dat slechts 35 % van het magere- melkpoeder zonder EU-subsidies wordt verkocht en dat ook nog eens steun wordt verleend voor 395 000 t tot case(cid:239)ne verwerkt mageremelkpoederequivalent, waarvoor jaarlijks ongeveer 1 050 Mio ECU wordt uitgegeven (13). 9. De melkquotaregeling was oorspronkelijk vastgesteld voor een periode van vijf jaar vanaf 1984, maar werd verlengd tot het jaar 2000 (14). Bij de hervorming van het gemeenschappelijk land- bouwbeleid in het kader van Agenda 2000 is tot een tweede ver- lenging, tot het jaar 2008, besloten, waarbij de quota met maxi- maal 2,4 % zullen worden opgetrokken en de interventieprijs zal worden verlaagd met 15 %. Bij een gelijkblijvend productiepa- troon zullen de extra quota tot een stijging van de jaarlijkse boter- productie met 44 000 t leiden (15). Het boteroverschot in de EU 10. Volgens de diensten van de Commissie is er, voornamelijk dankzij de bevolkingsaanwas, elk jaar een lichte stijging in de vraag naar zuivelproducten, maar de EU produceert nog steeds meer melk en zuivelproducten dan zij verbruikt. Uitgedrukt in melkequivalenten liggen de melkleveranties in totaal 11 %, en exclusief de gesubsidieerde consumptie 20 % hoger dan de con- sumptie (16). 11. De botermarkt was de laatste jaren relatief stabiel, hoofdza- kelijk dankzij de invoering van melkquota en minder aantrekke- lijke regels en prijzen voor openbare opslag. De openbare interventievoorraden zijn na een piek van 1 300 000 t per eind 1986 verminderd tot 3 000 t per eind 1998. De huidige marktsi- tuatie wordt gekenmerkt door: a) een sinds 1995 op 1,8 (cid:224) 1,9 miljoen t per jaar gestabiliseerde boterproductie (17); b) een relatief stabiel niveau van gesubsidieerde particuliere boter- opslag: in 1998 waren er contracten gesloten voor 180 000 t (18); c) een constante consumptie van tussen de 1,7 en 1,8 miljoen t per jaar sinds 1995 (19); d) een aanhoudend uitvoeroverschot. 12. Ondanks de relatieve stabilisatie van de markt is het aandeel van de consumptie dat via afzetmaatregelen wordt gesubsidieerd niet verminderd en blijft het schommelen rond de 500 000 t, ofwel 25 % van het op de EU-markt beschikbare totaal. De boter- consumptie per hoofd (4,7 kg) is in de jaren negentig weliswaar betrekkelijk constant gebleven, maar heeft zich nooit hersteld van de daling met 15 % (20) gedurende de tweede helft van de jaren tachtig, vooral in landen waar de boterconsumptie per hoofd hoog was, zoals Belgiº, Denemarken, Ierland en Finland (zie tabel 3). Er wordt een verdere daling van de consumptie per hoofd met 1 % per jaar voorspeld, tot 4,5 kg in 2001 en 4,3 kg in 2003 (21). Deze daling kan niet worden gecompenseerd door de verwachte toe- name van de bevolking in de EU, zodat de totale boterconsumptie in de EU naar verwachting met 0,8 % per jaar zal dalen. C 132/8 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Tabel 3 Boterconsumptie per hoofd in de EU 1984 8,58 11,85 7,24 0,71 0,46 9,55 11,18 2,28 13,67 3,89 0,83 5,14 5,30 4,84 10,37 7,18 5,40 1991 7,91 8,14 6,90 0,98 0,43 8,26 3,86 2,43 5,98 3,33 1,54 3,87 4,68 4,42 6,06 5,03 4,70 1994 6,63 5,95 6,88 1,06 0,43 8,64 3,77 2,21 5,49 3,32 1,54 4,20 4,70 4,18 5,24 5,90 4,72 1995 6,12 5,00 7,15 0,96 0,55 8,65 3,73 2,24 5,41 3,50 1,51 4,09 4,74 4,48 5,14 4,95 4,74 1996 6,11 4,74 7,26 0,96 0,64 8,05 3,71 2,27 5,33 3,42 1,51 4,31 4,71 4,59 4,69 4,35 4,70 1997 6,10 4,44 7,21 0,86 0,56 8,19 3,70 2,30 5,26 3,34 1,51 4,32 4,71 4,57 4,53 4,52 4,70 (kg) 1998 6,08 4,06 7,20 0,86 0,53 8,07 3,68 2,34 5,23 3,33 1,51 4,39 4,70 4,56 4,27 4,51 4,68 Belgiº Denemarken Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Ierland Italiº Luxemburg Nederland Portugal Verenigd Koninkrijk EU-12 gemiddelde Oostenrijk Finland Zweden EU-15 gemiddelde Bron: Commissie, DG VI. Tabel 4 Overzicht invoer/uitvoer van boter en butteroil Noot 1995 1996 1997 1998 GATT-verplichtingen GATT-uitgavenverplichting Werkelijke uitgaven 1 392 542 1 303 300 1 214 610 GATT-kwantiteitsverplichting 487 800 470 100 452 400 1 2 1 3 3 Werkelijke uitvoer Voornaamste exportlanden: Rusland Saoedi-Arabiº Baltische Republieken Libanon Syriº Singapore Egypte Mexico Marokko Verenigde Arabische Emiraten Overige landen Werkelijke invoer Voornaamste importlanden: Nieuw-Zeeland LMOE Estland Letland Litouwen Tsjechiº Hongarije Polen Slowakije Overige landen (Mio ECU) 1 126 420 (t) 434 700 (t) 162 489 29 145 16 333 3 992 5 155 3 397 6 457 15 336 4 528 7 849 3 094 67 203 (t) 71 213 215 428 184 021 216 316 75 899 17 388 3 572 5 631 5 059 5 127 9 938 6 126 4 636 4 767 77 285 30 900 17 530 5 302 5 462 5 638 5 799 24 107 6 332 7 295 4 282 71 374 81 555 15 505 14 482 5 063 5 330 5 875 4 740 7 116 4 238 3 143 69 269 66 941 83 143 76 694 59 402 70 258 62 819 60 211 371 100 688 1 109 337 1 277 190 3 467 783 983 1 287 1 600 58 1 514 498 6 162 2 244 1 558 1 527 1 496 19 1 547 669 4 815 944 1 230 1 560 1 974 274 809 639 3 572 Noten 1. Uitvoerverplichtingen in het kader van de GATT-Uruguayronde voor het op 30 juni aflopende begrotingsjaar. 2. Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, DG VI. 3. Importen uit de LMOE en Nieuw-Zeeland komen in aanmerking voor preferentiºle invoerrechten. NB: Deze tabel geeft de werkelijke invoer-/uitvoercijfers van het kalenderjaar. Ze wijken af van de schatting van de Commissie voor de totale marktbalans uit tabel 1. Bron: Werkelijke invoer en uitvoer: Regeling 1, Normale handelsstatistieken, Commissie, DG VI. Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, GATT-verplichtingen. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/9 De externe botermarkt 13. De jaarlijkse boteruitvoer van de EU ligt gemiddeld 120 000 t hoger dan de invoer (zie tabel 4). De externe markt draagt dus bij tot de stabilisatie van de botermarkt in de EU, ook al liggen de boterprijzen op de wereldmarkt onder het Europese prijspeil: eind 1998 bedroegen de wereldmarktprijzen voor boter ongeveer1 480 ECU per ton fob, terwijl de prijzen in de lidstaten van de EU vari- eerden van 3 060 tot 3 460 ECU (22) per ton. De EU is voor vrij- wel al haar boter- en butteroilexporten aangewezen op uitvoer- restituties (23). Het bedrag van de uitvoerrestituties voor boter is dankzij een stijging van de wereldmarktprijzen gedaald van 1 932 ECU per ton per 1 januari 1995 tot 1 700 ECU (24) sinds novem- ber 1997. 14. De gesubsidieerde uitvoer haalt niet de helft van het maximumvolume waaraan de EU zich in het kader van de GATT/ WTO-verbintenissen moet houden (25). Ook de hieruit voort- vloeiende uitgaven voor uitvoerrestituties (420 Mio ECU in 1998) bedragen minder dan de helft van het maximaal toegestane bedrag. De WTO-verbintenissen zouden ruimte laten voor een stijging van gesubsidieerde exporten indien er mogelijkheden op de markt zouden zijn. Het is echter de vraag of er voor een grotere uitvoer van EU-boter een echte afzetmarkt bestaat, gezien de huidige scherpe concurrentie en het overaanbod op de wereldmarkt (26). het kader van het preferentieel akkoord met Nieuw-Zeeland (27). Nog eens 10 % valt onder preferentiºle akkoorden met Polen, Tsjechiº, Slowakije, Estland, Letland en Litouwen. 16. De preferentiºle rechten op Nieuw-Zeelandse boter bedroe- gen per 31 december 1998 868,80 ECU per ton (sinds 1 juli 1995) en die op boter uit de landen van Midden- en Oost-Europa 450,20 ECU. De steunbedragen voor de afzetmaatregelen, waarvoor ge(cid:239)m- porteerde boter in aanmerking komt, zijn hoger dan de preferen- tiºle invoerrechten. Het relatieve belang van de verschillende afzetmaatregelen 17. De EU pakt de botervetoverschotten met de volgende maat- regelen en uitwisselingsmechanismen aan: a) openbare opslag wanneer de marktprijzen voor boter onder een gegarandeerd prijsniveau dalen; b) steun voor particuliere opslag wanneer de boter tussen 1 april en 15 augustus in opslag wordt genomen (voor 1998) (28); c) een mechanisme voor uitwisseling met derde landen, met invoerrechten, uitvoerrestituties en beheersing van het han- delsverkeer via vergunningen; 15. Op de invoer van boter en butteroil in de EU worden rechten geheven. Het volle invoerrecht is verminderd van 2 780 ECU per ton per 1 januari 1995 tot 2 250 ECU sinds juli 1998. In de prak- tijk vindt echter meer dan 80 % van dergelijke importen plaats in d) door de EU gefinancierde (cid:132)afzetmaatregelen(cid:148) wanneer de over- schotten van zuivelproducten zich ophopen of dat waarschijn- lijk gaan doen. De kosten van de afzetmaatregelen worden in onderstaande tabel weergegeven: Verordening/maatregel Uitgaven 1998 (Mio ECU) Gemiddelde kosten per in 1998 afgezette ton (ECU per ton) Verordening (EG) nr. 2571/97 (cid:151) (cid:132)boter voor banketbakkers- werk(cid:148) Verordening (EEG) nr. 429/90 van de Commissie (cid:151) (cid:132)boter- concentraat voor rechtstreekse consumptie(cid:148) Verordening (EEG) nr. 2191/81 van de Commissie (cid:151) (cid:132)instellin- gen zonder winstoogmerk(cid:148) 511 26 47 1 151 1 422 1 577 18. Verordening (EEG) nr. 1723/81 van de Raad (29) bepaalt op welke soorten afzetmaatregelen specifieke verordeningen van de Commissie van toepassing zijn (30). Tabel 5 geeft een overzicht van de hoeveelheden die de laatste vijf jaar in het kader van de afzonderlijke maatregelen zijn afgezet. De afzetmaatregelen zijn van bijzonder groot belang voor Frankrijk, Duitsland, Belgiº, het Verenigd Koninkrijk en Nederland, die goed waren voor meer dan 92 % van de uitgaven (zie tabel 6). C 132/10 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Tabel 5 Belang van de afzetmaatregelen Met de afzetmaatregelen gemoeide hoeveelheden boter Verordening Omschrijving 1994 1995 1996 1997 1998 570/88 & 2571/97 Verkoop aan de voedingsmiddelenbranche 2191/81 429/90 Banketbakkerswerk Consumptie-ijs Subtotaal Instellingen zonder winstoogmerk Boterconcentraat Totaal (zie noten 1 en 2) 352 99 451 37 22 510 341 89 430 37 23 490 339 73 412 39 20 471 344 90 434 33 24 491 360 84 444 30 18 492 (1 000 t) Uitgaven voor boterafzet Begrotingsonderdeel Verordening Omschrijving 1994 1995 1996 1997 1998 (Mio ECU) 570/88 & 2571/97 Verkoop aan de voedingsmiddelenbranche B1-2 0 4 9-0 0 1+ 0 0 7 B1-2 0 4 9-0 0 2 B1-2 0 4 9-0 0 3 B1-2 0 4 9-0 0 4 2191/81 429/90 Uitgaven per ton afgezette boter Banketbakkerswerk Consumptie-ijs Subtotaal Instellingen zonder winstoogmerk Boterconcentraat Totaal 435 118 553 64 40 656 395 131 526 54 38 618 428 115 543 52 30 625 420 101 521 47 31 598 413 98 511 47 26 584 (ECU) Begrotingsonderdeel Verordening Omschrijving 1994 1995 1996 1997 1998 570/88 & 2571/97 Verkoop aan de voedingsmiddelenbranche B1-2 0 4 9-0 0 1+ 0 0 7 B1-2 0 4 9-0 0 2 B1-2 0 4 9-0 0 3 B1-2 0 4 9-0 0 4 2191/81 429/90 Banketbakkerswerk Consumptie-ijs Gemiddelde Instellingen zonder winstoogmerk Boterconcentraat Totaal 1 236 1 191 1 226 1 719 1 818 1 287 1 159 1 469 1 223 1 465 1 635 1 260 1 262 1 573 1 317 1 331 1 520 1 327 1 221 1 117 1 199 1 412 1 288 1 218 1 147 1 169 1 151 1 577 1 422 1 187 De verschillen in de totaalbedragen zijn te wijten aan afronding. Noten 1. In dit verband wordt met (cid:132)afgezette hoeveelheden(cid:148) niet de boter bedoeld die in het kader van de regelingen voor ontvangers van sociale bijstand en hulpbehoevenden wordt afgezet, daar deze regelingen niet als afzetmaatregelen worden beschouwd. Met deze regelingen zijn de volgende bedragen gemoeid: Ontvangers van sociale bijstand (Verordening (EEG) nr. 2990/82) Hulpbehoevenden (Verordening (EEG) nr. 3149/92) (1 000 t) 1994 1995 1996 1997 1998 8 5 13 8 11 19 7 16 23 5 11 16 4 0 4 Het in totaal afgezette boterequivalent is de som van deze sociale regelingen en de bovenstaande marktafzetmaatregelen: Sociale regelingen Marktafzetmaatregelen Totaal afgezet boterequivalent 1994 1995 1996 1997 1998 13 510 523 19 490 509 23 471 494 16 491 507 4 492 496 2. De hoeveelheden voor (cid:132)In totaal afgezet boterequivalent(cid:148) verschillen van die in de totale marktbalans (rij 8 van tabel 1), omdat in de marktbalans niet de zuivelvetten zijn opgenomen die in het kader van Verordening (EG) nr. 2571/97 in de vorm van room zijn afgezet. De twee reeksen cijfers zijn als volgt aan te sluiten: In totaal afgezet boterequivalent minus in de vorm van room afgezet zuivelvet Gesubsidieerde consumptie, volgens totale marktbalans 1994 1995 1996 1997 1998 523 17 506 509 23 486 494 24 470 507 29 478 496 32 464 Bronnen: Commissie, DG VI, spreadsheet, getiteld (cid:132)Boterafzetmaatregelen(cid:148), bal. xls, Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, Commissie, DG VI. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/11 Uitgaven voor afzetmaatregelen in 1998 per categorie en lidstaat Tabel 6 B1-2 0 4 0. 0 0 1 B1-2 0 4 0. 0 0 2 B1-2 0 4 0. 0 0 7 Subtotaal B1-2 0 4 0. 0 0 4 B1-2 0 4 0. 0 0 3 Totaal B1-2 0 4 0 (Mio ECU) Begrotingspost Verordeningen (EG) nr. 2571/97 en (EEG) nr. 570/ 88 Botervet voor banketbakkers- werk Verordeningen (EG) nr. 2571/97 en (EEG) nr. 570/ 88 Botervet voor consumptie-ijs Verordeningen (EG) nr. 2571/97 en (EEG) nr. 570/ 88 Botervet voor voedsel- bereidingen Verordeningen (EG) nr. 2571/97 en (EEG) nr. 570/ 88 Subtotaal Verordening (EEG) nr. 429/90 Boterconcentraat voor rechtsreekse consumptie Verordening (EEG) nr. 2191/81 Boter voor instel- lingen zonder winstoogmerk 1 2 3 4 = 1+2+3 5 6 7 = 4+5+6 (%) Lidstaat Belgiº Denemarken Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Ierland Italiº Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Finland Zweden Verenigd Konink- rijk Totaal Bron: Commissie, DG VI. 76,8 0,1 37,3 0,3 4,7 171,5 3,2 6,9 0,1 47,4 0,8 0,0 3,6 1,6 58,1 412,4 12,0 1,8 23,9 1,3 2,1 21,3 1,3 3,6 0,1 14,8 0,0 0,9 4,0 2,9 8,2 98,2 0 0,2 0 0,3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,5 88,8 2,1 61,2 1,9 6,8 192,8 4,5 10,5 0,2 62,2 0,8 0,9 7,6 4,5 66,3 3,1 0,0 13,5 0,6 0,0 0,9 0,0 2,6 0,0 1,0 0,8 0,0 0,0 0,0 3,1 0,8 0,7 23,6 0,0 0,0 15,9 0,4 0,4 0,1 0,5 1,0 0,0 0,0 0,0 3,9 92,7 2,8 98,3 2,5 6,8 209,6 4,9 13,5 0,3 63,7 2,6 0,9 7,6 4,5 73,3 15,9 0,5 16,8 0,4 1,2 35,9 0,8 2,3 0,1 10,9 0,4 0,2 1,3 0,8 12,6 511,1 25,6 47,3 584,0 100,0 (cid:132)Boter voor banketbakkerswerk(cid:148) is de voornaamste afzet- 19. maatregel en hij had betrekking op de afzet van 444 000 t in 1998, waarvoor 511,1 Mio ECU aan EU-steun werd betaald. Het doel ervan was het gebruik van botervet in plaats van andere vet- ten door de voedselverwerkende sector te stimuleren. Er worden subsidies betaald voor het gebruik van room, boter en boter- concentraat bij de bereiding van banketbakkerswerk, consumptie- ijs en andere voedingsmiddelen. In Verordening (EG) nr. 2571/97 van de Commissie zijn specifieke formules opgenomen met het oog op de verschillende soorten producten waarvoor botervet wordt gebruikt (31). 21. De maatregel (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148) voorziet in subsidies voor het gebruik van boter tegen verlaagde prijzen door instellingen en gemeenschappen zonder winstoog- merk. In het kader van deze maatregel werd in 1998 30 000 t afgezet, waarvoor, voornamelijk in Duitsland en Frankrijk, 47,3 Mio ECU werd betaald. 20. De maatregel (cid:132)boter voor rechtstreekse consumptie(cid:148) voorziet in steun voor boterconcentraat dat bestemd is voor directe con- sumptie. In het kader daarvan werd in 1998 18 000 t afgezet waarvoor 25,6 Mio ECU aan EU-steun werd betaald, waarvan meer dan de helft in Duitsland. De betrokken producten worden door de eindverbruikers hoofdzakelijk bij de voedselbereiding aangewend (32). 22. Op de drie maatregelen zijn verschillende beheers- en controlesystemen van toepassing en er gelden verschillende steun- bedragen voor boter, boterconcentraat en room. De steunbedragen voor producten met verklikstoffen (33) zijn hoger dan die voor producten zonder verklikstoffen. Het algehele steunniveau is de laatste jaren gedaald dankzij een gunstiger marktsituatie, maar bedraagt nog steeds ongeveer 30 % van de marktprijs van boter. Grafiek 1 geeft het recente beloop van de steunbedragen. C 132/12 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 ONTWIKKELING VAN DE AANVAARDE STEUNTARIEVEN, 1995-1999 Grafiek 1 2 500 2 000 n o t r e p R U E / U C E 1 500 1 000 500 0 1. 1. 95 1. 3. 95 1. 5. 95 1. 7. 95 1. 9. 95 1. 11. 95 1. 1. 96 1. 3. 96 1. 5. 96 1. 7. 96 1. 9. 96 1. 11. 96 1. 1. 97 1. 3. 97 1. 5. 97 1. 7. 97 1. 9. 97 1. 11. 97 1. 1. 98 1. 3. 98 1. 5. 98 1. 7. 98 1. 9. 98 1. 11. 98 1. 1. 99 1. 3. 99 Verordening (EG) nr. 2571/97 : Boter met verklikstoffen en een vetgehalte van 82 % Verordening (EG) nr. 2571/97 : Boter zonder verklikstoffen en een met vetgehalte van 82 % Verordening (EG) nr. 2571/97 : Boterconcentraat met verklikstoffen Verordening (EG) nr. 2571/97 : Room met verklikstoffen Verordening (EEG) nr. 429/90 : Boterconcentraat Verordening (EEG) nr. 2191/81 : Boter voor instellingen zonder winstoogmerk Steun per ton Verordening 2571/97 2571/97 2571/97 2571/97 429/90 2191/81 Soort steun Boter met verklik- stoffen en een vetgehalte van 82 % Boter zonder verklikstoffen en met een vetgehalte van 82 % Boterconcentraat met verklikstoffen Room met verklik- stoffen Boterconcentraat Boter voor instel- lingen zonder winstoogmerk 1. 1. 1995 1. 4. 1995 (*) 1. 7. 1995 1. 10. 1995 1. 1. 1996 1. 4. 1996 1. 7. 1996 1. 10. 1996 1. 1. 1997 1. 4. 1997 1. 7. 1997 1. 10. 1997 1. 1. 1998 1. 4. 1998 1. 7. 1998 1. 10. 1998 1. 1. 1999 1. 4. 1999 1 210 1 400 1 260 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 1 170 1 170 1 090 1 090 1 090 950 1 180 1 360 1 220 1 210 1 210 1 210 1 210 1 210 1 210 1 210 1 210 1 210 1 130 1 130 1 050 1 050 1 050 910 1 530 1 760 1 560 1 540 1 540 1 540 1 540 1 540 1 540 1 540 1 540 1 540 1 440 1 440 1 340 1 340 1 340 1 170 520 600 540 540 540 540 540 540 540 540 540 540 500 500 460 460 460 400 1 750 2 030 1 990 1 790 1 790 1 790 1 790 1 790 1 790 1 790 1 790 1 790 1 690 1 690 1 340 1 340 1 340 1 170 1 300 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 390 1 050 1 050 1 050 1 050 Bron: Analyse door de Rekenkamer van documenten van DG VI van de Commissie. (*) De stijging voor het eerste kwartaal van 1995 van het steuntarief in de grafiek is geen werkelijke stijging, maar het gevolg van de aanpassing van het mechanisme van de groene koers. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/13 OPMERKINGEN OVER DE AFZETREGELINGEN Vaststelling van het steunniveau 23. De steunbedragen voor de maatregel (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148) zijn bij verordening van de Commissie (34) vastgesteld, maar het bedrag van de communautaire steun voor de andere afzetmaatregelen ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) en (cid:132)boter voor rechtstreekse consumptie(cid:148)) wordt bij openbare inschrij- ving bepaald. In het kader van deze inschrijvingen, die tweemaal per maand door de interventiebureaus in de lidstaten worden georganiseerd (35), moeten de inschrijvers voor elk in hun offerte opgenomen product vermelden welk steunbedrag zij verlan- gen (36), welke hoeveelheid zij voornemens zijn te verwerken en welke krachtens de verordening toegestane productformules zul- len worden toegepast. 24. De offertes moeten vergezeld gaan van een in de regelgeving vastgestelde schriftelijke verbintenis en een inschrijvingszekerheid van 350 ECU per ton voor (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) of 181 ECU per ton voor (cid:132)boter voor rechtstreekse consumptie(cid:148). De Commissie stelt voor elke inschrijvingsprocedure een maximum- steunbedrag vast waartegen offertes worden aanvaard. Het desbe- treffende besluit wordt telkens na de datum van gunning in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt. 25. De controle heeft uitgewezen dat het inschrijvingssysteem op een typische wijze functioneert. In de praktijk zijn de inschrij- vers gespecialiseerde ondernemingen, klein in aantal (niet veel meer dan tien in de meeste bezochte lidstaten, 35 in Duitsland en 50 in Frankrijk). Dankzij de stabiliteit van het steunniveau kun- nen de inschrijvers gemakkelijk het steunbedrag schatten dat de Commissie waarschijnlijk zal accepteren, en de cijfers in hun offertes daarop afstemmen. Bijgevolg wordt in vrijwel alle offertes het maximumsteunbedrag opgegeven en wordt er niet om de steun geconcurreerd, hetgeen een nadelig effect heeft op de doel- matigheid van de inschrijvingsprocedure. Daarom beheert de Commissie de regeling niet door telkens het laagst mogelijke steunbedrag te bepalen, maar door toe te zien op de hoeveelheden waarvoor offertes zijn ingediend. Wanneer zich bij de hoeveelhe- den waarvoor offertes zijn uitgebracht een aanmerkelijke stijging boven de algehele vraag voor een periode voordoet (dit geschiedt met name wanneer de bedrijfstak vreest dat de Commissie de steunbedragen gaat verlagen), kan de Commissie een lager steun- niveau vaststellen. 26. De Commissie verdeelt de aanvaarde offertes voor hoeveel- heden tot de jaarlijkse streefhoeveelheid van 500 000 t evenwich- tig over de drie afzetmaatregelen. Hoewel zij er meermaals in slaagde, de steunbedragen te verlagen (laatstelijk in januari 1999), bestaat er geen vaste officiºle aanpak of berekeningswijze waar- mee de keuze voor een bepaald steunniveau wordt onderbouwd. De Commissie tracht abrupte wijzigingen in de steunbedragen te voorkomen omdat zij vreest dat deze het gebruik van botervet voor de branche minder aantrekkelijk zouden kunnen maken. Maar indien de marktwerking volledig intact gelaten werd, zou het steunniveau nog meer kunnen worden verlaagd. 27. De Commissie gebruikt echter aanvullende instrumenten om de aangeboden hoeveelheden en de maandelijkse vraag naar de streefhoeveelheden op elkaar af te stemmen. De Commissie kan het bedrag van de vereiste inschrijvingszekerheid (dat in 1998 voor (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) van 180 ECU per ton tot 350 ECU per ton gestegen is) optrekken. Voorts kan zij de termijn verkorten voor de verwerking tot en bijmenging in eindproducten van gesubsidieerde botervetten na de uiterste datum voor de indiening van de offertes. Deze termijn, die oorspronkelijk op zes maanden was gesteld, is meermaals gewijzigd en bedraagt thans vier maanden. Een inkorting van de termijn heeft als effect dat de begunstigden slechts gedurende vrij korte tijd offertes kunnen indienen en dus voor kleinere hoeveelheden steun zullen aanvra- gen. Bovendien kunnen daardoor sommige bedrijfstakken, zoals de fabrikanten van consumptie-ijs, die hun productie en kleinhan- delsprijzen voor het gehele zomerseizoen plannen (37), niet voor dat hele seizoen op een bepaald steunniveau rekenen. Kwaliteitseisen 28. De kwaliteitseisen voor boter en voor de producten die voor steunverlening in aanmerking komen, worden niet geharmoni- seerd met die voor de opslag (38). Voorts stelt artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148)) alleen precieze kwaliteitseisen voor boter en room vast wanneer zij van de markt afkomstig zijn ((cid:132)marktboter(cid:148)) (39). Er bestaan ech- ter geen kwaliteitseisen voor boter en room voor de productie van boterconcentraat. Bijgevolg kunnen alle soorten boter worden gesubsidieerd mits ze tot boterconcentraat worden verwerkt. Ook Verordening (EEG) nr. 429/90 ((cid:132)rechtstreekse consumptie(cid:148)) stelt geen kwaliteitseisen voor room of boter die voor de productie van boterconcentraat worden gebruikt. 29. De controle bracht aan het licht dat voor de fabricage van boterconcentraat boter van slechte kwaliteit, zoals weiboter, rauwe boter en diverse smeerbare melkvetten met uiteenlopende vetge- haltes worden gebruikt (40). Wei is een nevenproduct van de kaas- bereiding en komt als zodanig niet in aanmerking voor EU-steun. Van wei kan echter boter (41) worden gemaakt, die wordt gebruikt voor de fabricage van boterconcentraat, en zo kan wei in aanmer- king komen voor EU-subsidies. Bovendien staan sinds 1993 een wijziging van Verordening (EEG) nr. 570/88 van de Commissie alsmede de nieuwe Verordening (EG) nr. 2571/97 het gebruik van boterconcentraat voor (cid:132)gerecombineerde boter(cid:148) (42) toe, waarbij het recht op steun behouden blijft. 30. Voorzover de aanvragers kwaliteitsboter en -room door goed- kope ingrediºnten vervangen, wordt de bijdrage van de EU-steun aan de totale balans van de botermarkt minder groot. Betaling van de steun voor ge(cid:239)mporteerde boter 31. Krachtens de maatregel (cid:132)rechtstreekse consumptie(cid:148) moet de room of boter voor de vervaardiging van boterconcentraat van C 132/14 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Europese oorsprong zijn, maar de maatregel banketbakkerswerk(cid:148) bevat geen soortgelijke voorwaarde. (cid:132)boter voor 36. De verklikstoffen werden ongeveer 20 jaar geleden inge- voerd; de Commissie kon echter niet aantonen dat de substanties vooraf op hun mogelijke toxicologische risico zijn getest en wat dit betreft zijn goedgekeurd. 32. Uit boter die krachtens preferentiºle regelingen met name uit Nieuw-Zeeland wordt ge(cid:239)mporteerd, mag boterconcentraat wor- den gefabriceerd, hetgeen ook geschiedt (43), en deze boter komt krachtens de afzetmaatregel (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) ten volle in aanmerking voor EU-steun. Dit is een aantrekkelijke optie waarmee de regelingen voor de verpakking en de distributie en de kosten in verband met de detailverkoop kunnen worden verme- den. Het boterconcentraat komt dan ook nog eens in aanmerking voor uitvoerrestituties in het kader van de regeling voor niet in bijlage II opgenomen producten (44). Dit maakt het gebruik van importboter profijtelijk, want deze kan tegen wereldmarktprijzen worden ingekocht, en er kan meer steun voor worden ontvangen dan er invoerrechten te betalen zijn. In feite betaalt de EU een nettosubsidie voor het gebruik van tegen preferentiºle tarieven ge(cid:239)mporteerde boter die de vraag naar boter uit de EU verdringt. 33. De maatregel (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) creºert een aantrekkelijke markt voor importboter en is daardoor contrapro- ductief bij het streven naar evenwicht op de Europese zuivelmarkt. De Kamer heeft hierover reeds opmerkingen gemaakt in haar spe- ciaal verslag nr. 4/98 (45) en uitgerekend dat de jaarlijkse netto uit- gaven uit de EU-begroting voor de afzet van Nieuw-Zeelandse boter 7,7 Mio ECU bedragen. In haar antwoord verklaarde de Commissie: (cid:132)Nieuw-Zeelandse boter maakt deel uit van het aan- bod, en vanuit het gezichtspunt van het beheer van de markt doet het er niet toe welke boter voor industriºle doeleinden wordt gebruikt. De Commissie heeft de kosten van het Nieuw-Zeelandse botercontingent steeds berekend als het bedrag dat vereist is om een even grote hoeveelheid boter naar derde landen uit te voeren verminderd met de op de invoer betaalde verlaagde heffing/ rechten(cid:148). Niettemin heeft het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten reeds tweemaal voorstellen van de Commissie om deze boter van de regeling uit te sluiten verworpen (46). In zijn kwijtingsbesluit over het begrotingsjaar 1997 (47) heeft 34. de Raad aanbevolen, een bepaling in te voegen dat de producten in het kader van Verordening (EEG) nr. 570/88 (inmiddels vervan- gen door Verordening (EG) nr. 2571/97) van Europese oorsprong moeten zijn. De Kamer stelt voor, ook in Verordening (EEG) nr. 1723/81, waarbij toestemming voor de afzetmaatregelen wordt verleend, een soortgelijke bepaling op te nemen. Bovendien zou de steun voor (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148) ook moeten worden beperkt tot kwaliteitsboter van Europese oor- sprong. Specifieke gezondheidsaspecten 37. De Commissie voert aan dat deze verklikstoffen vooralsnog als ongevaarlijk voor de mens worden beschouwd omdat geen enkele lidstaat het gebruik ervan heeft verboden, en zij nooit in kennis is gesteld van problemen met de thans gebruikte verklik- stoffen. Het is doorgaans niet verplicht, het voorkomen van verklik- stoffen in het uiteindelijke voedingsartikel te vermelden indien het boter-, boterconcentraat- of roomgehalte daarvan niet meer dan 25 % bedraagt (49). 38. Volgens een deskundige instantie (het (cid:132)Bundesinstitut f(cid:252)r gesundheitlichen Verbraucherschutz(cid:148) van het Duitse ministerie van Volksgezondheid) vormen sommige in Verordening (EG) nr. 2571/97 als verklikstof opgegeven substanties een gezondheids- risico. De Commissie dient dit dossier te bestuderen en de nodige initiatieven te nemen om procedures voor voorafgaande tests en goedkeuringsprocedures in te voeren. Volgens het beginsel van voorlichting en bescherming van de consument moeten voor- schriften worden ingevoerd die de vermelding van de aanwezige verklikstoffen verplicht stellen. Belasting over de toegevoegde waarde (BTW) op EU-subsidies 39. Behalve de algemene bepalingen in de zesde BTW- richtlijn (50), bestaan er tot dusver geen specifieke EU-voorschriften betreffende BTW op in het kader van de afzetmaatregelen betaalde subsidies. 40. In de meeste door de Kamer bezochte lidstaten komt de BTW voor subsidies voor botervet neer op het nultarief. De sub- sidies zijn vrijgesteld van BTW-heffing (Spanje), er wordt op boter en bijgevolg op de steun geen BTW geheven (Verenigd Konink- rijk), (cid:243)f de BTW wordt gecompenseerd door een nationale subsi- die (Frankrijk). Maar in Belgiº en Duitsland moet wel BTW wor- den betaald op de subsidie voor (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148). In Duitsland betaalde een begunstigde in Beieren ook BTW over EOGFL-steun voor (cid:132)boter voor banketbakkers- werk(cid:148), terwijl begunstigden in de deelstaat Nedersaksen dat niet deden. 35. In het kader van zowel de maatregel (cid:132)rechtstreekse consump- tie(cid:148) als de maatregel (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) wordt voor controledoeleinden de bijmenging van verklikstoffen (48) in de producten voorgeschreven. Verklikstoffen zijn onder meer sub- stanties met een bepaald aroma, bijvoorbeeld die welke worden verkregen uit vanille en synthetische vanilline, kleurstoffen, bij- voorbeeld uit caroteen, en een aantal andere stoffen die verplicht zijn bij het chemisch markeren van de producten. 41. De ongelijke behandeling van de EU-subsidies voor botervet vormt een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling en ondermijnt de algemene doelstelling van de subsidies. Bovendien zou de Commissie zich moeten beraden op de gevolgen van het feit dat de EOGFL-subsidies niet in volle omvang bij de begunstig- den terechtkomen. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/15 Specifieke gebreken van Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148)) Ingewikkelde regels 42. Verordening (EG) nr. 2571/97, van toepassing vanaf januari 1998, heeft Verordening (EEG) nr. 570/88 vervangen, die meer- maals gewijzigd en aan bijwerking toe was (zie paragraaf 5). De nieuwe verordening is echter nog steeds ingewikkeld, daar ze voorschriften voor uiteenlopende producten omvat die ofwel van de markt ofwel uit openbare opslag afkomstig zijn, en ingewik- kelde procedures vaststelt om oneigenlijk gebruik van de steun zoveel mogelijk tegen te gaan. 43. Voor de steunverlening aan de inschrijvers (cid:151) meestal boter- leveranciers (cid:151) gelden gedetailleerde bepalingen over de goedkeu- ring van de bedrijven, productiecontroles en het traject van de producten van het eerste verwerkingsstadium tot de diverse eind- gebruikers van gesubsidieerd botervet. 44. Elke goedgekeurde offerte moet ten minste eenmaal worden ge(cid:239)nspecteerd. Om het financiºle risico bij onregelmatigheden zo laag mogelijk te houden splitsen de inschrijvers hun offertes op in kleinere hoeveelheden, waardoor de lidstaten meer controles en inspecties moeten verrichten. De Commissie dient te overwegen, de in artikel 16, lid 4, onder b), van de verordening vastgestelde minimumhoeveelheid van 5 t waarvoor een offerte kan worden ingediend, op te trekken. 45. Botervet mag in uiteenlopende producten worden gebruikt, waarbij verschillende productieprocessen en specifieke regels voor de controle op de bijmenging van botervetten in het eindproduct worden toegepast naar gelang van de producenten, die kunnen variºren van grote concerns tot kleine bakkerijtjes. De beschrij- vingen van de formules en eindproducten zijn ingewikkeld en soms niet eens logisch (zo komen chocoladeomhullingen van consumptie-ijs in aanmerking voor het gebruik van gesubsidieerd botervet, maar de chocoladeomhullingen van bonbons niet, hoe- wel sommige bonbonvullingen weer wel in aanmerking komen). De voorschriften zouden moeten worden vereenvoudigd door ze toe te spitsen op de voornaamste productcategorieºn, en zouden ten minste moeten overeenkomen met de codes van de gecombi- neerde nomenclatuur waarnaar de verordening verwijst (bij consumptie-ijs en bereidingen schrijft de verordening een minimumvetgehalte van 4,5 % voor, maar de code waarnaar ze verwijst staat een minimumvetgehalte van 3,0 % toe). Gebrekkig toezicht centraat uit te fabriceren, en naar een derde lidstaat voor verwer- king in het eindproduct. De complexe handelspatronen maken verificatie van de verwerkte en uiteindelijk in de lidstaten bij- gemengde hoeveelheden onmogelijk. Voorts is er behalve de twee algemene formules A (alle producten behalve consumptie-ijs) en B (consumptie-ijs) geen informatie beschikbaar over het gebruik van het gesubsidieerde botervet per categorie eindproducten. 47. In 1998 werd bij Verordening (EG) nr. 2571/97 een rapportagesysteem ingevoerd volgens hetwelk de lidstaten perio- diek een aantal statistische gegevens en informatie moeten mee- delen (51). Sommige lidstaten (met name Frankrijk, Griekenland en Italiº) verstrekten de informatie met vertraging. Bijgevolg func- tioneert het rapportagesysteem pas sinds het najaar van 1998 naar behoren. De Commissie evalueerde van haar kant pas laat de resultaten. In april 1999 hadden de diensten van de Commissie de ontvangen informatie nog niet beoordeeld. Deze informatie had kunnen worden gebruikt om beter gefundeerde besluiten te nemen over, bijvoorbeeld, het toespitsen van de steun op een geschikt eindgebruik of het verlagen van de steunniveaus. Specifieke gebreken van Verordening (EEG) nr. 2191/81 ((cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)) 48. De afzetmaatregel (cid:132)boter voor instellingen zonder winstoog- merk(cid:148) voorziet in steun voor maximaal 2 kg boter per maand per subsidiabele consument (dat wil zeggen personen voor wie maal- tijden worden geserveerd), maar de meeste instellingen zonder winstoogmerk kopen minder aan. Hoewel de instellingen zonder winstoogmerk als begunstigden worden beschouwd, wordt de steun aan de leveranciers betaald, die bij hun steunaanvraag de originele stukken tot staving van de leverantie moeten voegen. Dit leidt tot administratieve rompslomp voor het betaalorgaan, dat bij elk leverantiedocument moet nagaan of het overeenkomt met de aangevraagde hoeveelheden. 49. Deze procedure zou moeten worden vereenvoudigd door het vereiste om de stukken tot staving van de leverantie toe te zen- den, te laten vallen. In de verordening zouden dan precieze bepa- lingen moeten worden opgenomen inzake controles op basis van risicoanalyse en toereikende representatieve steekproeven van te inspecteren verrichtingen. Dergelijke bepalingen bestaan thans niet. Veel leveranciers bieden de begunstigden alleen de mogelijk- heid om boter tegen verlaagde prijs te kopen in de hoop, ook andere producten te kunnen verkopen, en nemen slechts daarom de ermee gepaard gaande administratieve rompslomp op zich. 46. De uitgaven voor boter voor banketbakkerswerk worden vooral gedaan in Belgiº, Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Dit zegt echter niet veel over de vraag waar de boter wordt verwerkt en bijgemengd, want de boter waarvoor een offerte uit ØØn lidstaat (waar de steun wordt betaald) is aan- vaard, kan naar een andere lidstaat worden gebracht om er con- 50. De maatregel is veeleer van sociale aard dan dat het een afzetmaatregel is. De Commissie dient in overweging te nemen de maatregel op te nemen in begrotingstitel B1-3 1 (Voedselhulp), waarin reeds de steun voor schoolmelk is opgenomen. Er zou kunnen worden gedacht aan directe betaling van de steun aan de zonder winstoogmerk, waarbij minimum- instellingen hoeveelheden worden vastgesteld om (cid:132)minigevallen(cid:148) uit te sluiten. C 132/16 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 IN DE LIDSTATEN GECONSTATEERDE ADMINISTRATIEVE GEBREKEN Gebreken in de controle 51. De afzetmaatregelen voor botervet zijn reeds 30 jaar van kracht. Ondanks de complexiteit ervan zijn de autoriteiten van de lidstaten doorgaans goed op de hoogte van de voorschriften en hebben zij voldoende personeel ingezet voor het beheer van de maatregelen. Niettemin bracht de controle een aantal gebreken aan het licht, zoals: a) gebrekkige controle op de naleving van het voorschrift dat de voornaamste procØdØs in verband met de maatregel (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) in erkende bedrijven moeten plaats- vinden (52). In Frankrijk en Spanje moeten de dossiers over de erkenningen beter worden ingevuld. Voorts is het in de ver- ordening voorgeschreven periodieke onderzoek van de ver- vulling van de erkenningsvoorwaarden niet voldoende gedo- cumenteerd in de controleverslagen (Frankrijk, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk); b) de erkende bedrijven moeten registers bijhouden die de trans- acties bevatten en de controles op de vervulling van de in de verordening gestelde voorwaarden vergemakkelijken. Deze registers hebben vaak niet de vorm die in de verordening wordt voorgeschreven en werden niet bijgehouden volgens de algemeen aanvaarde normen (53). Met name in Frankrijk, Duitsland en Spanje werden gebreken vastgesteld. De natio- nale inspectiediensten zouden meer aandacht moeten schen- ken aan deze aspecten, want zonder correcte registers is goede controle zeer moeilijk, zo niet onmogelijk; c) andere aspecten van de controlesystemen werden ontoerei- kend bevonden: i) inspecteurs wisselden elkaar niet af (Belgiº); ii) documentatie over inspecties en onderzoeken ontbrak (Belgiº); iii) v(cid:243)(cid:243)r de bijmenging van verklikstoffen werden geen (Bel- giº, Nederland en Spanje) en in ØØn geval (Frankrijk) ontoe- reikende steekproeven genomen (54); een verklaring over de vervulling van hun verplichtingen inzake het gebruik van gesubsidieerd botervet overleggen (56). De Kamer acht controles op de inachtneming van het maxi- mum noodzakelijk omdat er een risico bestaat dat dit wordt overschreden indien kleine gebruikers verklaringen afgeven aan meerdere leveranciers. Momenteel zijn er in Frankrijk en Duitsland (57) geen databases met de verklaringen van kleine gebruikers, zodat de inachtneming van deze voorwaarde niet efficiºnt kan worden gecontroleerd (58); e) de Europese oorsprong van de voor de fabricage van botervet gebruikte boter werd in Frankrijk niet gecontroleerd, hoewel zulks is voorgeschreven in Verordening (EEG) nr. 429/90 (botervet voor (cid:132)rechtstreekse consumptie(cid:148)). Voorts kon bij een begunstigde die in het kader van de controle werd bezocht de Europese oorsprong van de meeste voor de fabricage van boterconcentraat gebruikte boter/room niet worden gestaafd met bewijsstukken zoals certificaten van oorsprong of con- tracten dan wel facturen waarop de oorsprong van de boter werd vermeld; f) voor leveringen aan andere lidstaten bestaan er vaste termij- nen waarbinnen het eindgebruik van de gesubsidieerde botervetten op het controle-exemplaar T 5 (59) aan het betaal- orgaan van de (cid:132)exporterende(cid:148) lidstaat moet worden gecertifi- ceerd. Uit de controle is gebleken dat de afgifte van T 5-exemplaren met het certificaat van het gebruik soms ver- traging opliep wegens ingewikkelde handelsstructuren, met name in Frankrijk. Ontoereikende toepassing van de regelgeving 52. Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkers- werk(cid:148)) maakte het op aandringen van de consumptie-ijs-branche mogelijk, room zonder verklikstoffen te subsidiºren. In Frankrijk werd van deze optie in 1998 echter geen gebruikgemaakt omdat daarvoor nieuwe specifieke controleprocedures nodig waren en contracten met de betrokken bedrijven hadden moeten worden gesloten. 53. In Nederland wordt Verordening (EEG) nr. 2191/81 ((cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)) verkeerd toegepast. Het betaalorgaan is er zelf de boterleverancier en de uitgavendeclaratie die het maandelijks aan de Commissie toezendt is gebaseerd op de geleverde hoeveelheden, vermenigvuldigd met de steun- bedragen, en niet, zoals voorgeschreven, op werkelijke betalingen. iv) sommige controles waren onvolledig (55) (Spanje); EFFICI¸NTIE EN KOSTENEFFECTIVITEIT VAN DE AFZETMAATREGELEN v) inspecties bij instellingen zonder winstoogmerk in ver- band met de desbetreffende afzetmaatregel vertoonden gebreken (Belgiº en Duitsland); Bepaling van de efficiºntie en kosteneffectiviteit d) Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkers- werk(cid:148)) voorziet niet in specifieke inspecties voor kleine eind- gebruikers (doorgaans lokale banketbakkers) die minder dan 9 t boterequivalent of 14 t room per jaar verwerken, indien ze 54. De thans bestaande afzetmaatregelen kunnen als efficiºnt en kosteneffectief worden beschouwd indien ze een zo groot moge- lijke vraag tegen zo laag mogelijke steunbedragen doen ontstaan; in dit verband kunnen de kosten van andere vormen van markt- interventie ook van belang zijn. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/17 55. De Commissie beoordeelt het succes van de afzetregelingen in het licht van de algehele markt voor zuivelvetten. Aangezien de markt stabiel is, met kleine interventievoorraden, wordt het beheer van de zuivelvetmarkt als geslaagd beschouwd. De Commissie verklaart het ondanks voortdurende steunverlagingen constante peil van de vraag naar boter in het kader van de regeling met een aanhoudende stijging van de algehele vraag naar boter. De stijging van de vraag zou worden beperkt door lagere steunbedragen. Het succes van de regeling meet de Commissie af aan een vooraf bepaalde (cid:132)streefhoeveelheid(cid:148) van circa 500 000 t per jaar voor de drie afzetmaatregelen samen. In feite berust de rechtvaardiging van de afzetmaatregelen op de schepping van extra vraag naar botervetten, waaraan tegen marktprijzen niet zou worden vol- daan. 56. De controle heeft uitgewezen dat de Commissie geen alom- vattende informatie, analyses of studies bezit over het effect van de afzetmaatregelen en over de creatie van extra vraag. In de para- grafen 57-71 worden gegevens besproken die erop wijzen dat de EU-steun slechts weinig extra vraag naar boter heeft doen ont- staan. Factoren die de vraag op de interne markt bepalen moet wegens de aard ervan of om redenen van traditie of markt- beleid boter worden gebruikt. Zo is boter bij de traditionele fabri- cage van Bretonse (cid:132)galettes(cid:148), Duitse (cid:132)Stollen(cid:148) of Schots (cid:132)butter shortbread(cid:148) onmisbaar. Bij dergelijke producten bestaat er geen risico dat substitutieproducten worden gebruikt. 59. De keuze voor het al dan niet gebruiken van boter wordt ook door de marktstrategie bepaald. Dure, hoogwaardige produc- ten bevatten soms meer botervet, terwijl producten voor massa- consumptie (cid:151) waarbij de prijs de doorslag geeft (cid:151) meer plant- aardige vetten zullen bevatten. Bovendien zijn er bekende merken waarbij het voor een succesvolle afzet niet van belang is of er zuivel- of andere vetten in zijn verwerkt. Ten slotte kan het gebruik van plantaardige vetten bij sommige producten zijn ingegeven door gezondheidsoverwegingen. 60. Producenten die botervetten plegen te gebruiken zijn op korte en middellange termijn min of meer genoodzaakt daarmee door te gaan, aangezien een overschakeling op plantaardige vet- ten investeringen en nieuwe productie- en marktstrategieºn zou vergen. Schakelen zij echter over op andere dan botervetten, dan is het onwaarschijnlijk dat zij spoedig terugkeren naar producten op basis van boter, tenzij daar vraag naar is. Eigenschappen van de markt 57. De markt voor vetten is bont geschakeerd, met grote ver- schillen binnen en tussen de lidstaten en de segmenten van de voedingsmiddelenbranche. Voor uiteenlopende doeleinden wor- den verschillende soorten en kwaliteiten botervet gebruikt. In sommige lidstaten worden zuivelvetten traditioneel weinig gebruikt. Zo worden in Griekenland, Spanje en Portugal van oudsher plantaardige vetten gebruikt, terwijl in Belgiº, Denemar- ken, Duitsland en Frankrijk per hoofd veel meer zuivelvetten wor- den gebruikt. 58. Veel producten kunnen hetzij met boter, hetzij met plantaar- dige vetten (of een mengsel van vetten) worden bereid. In andere Concurrentiekracht van boter in vergelijking met andere vetten 61. Margarine kan weliswaar ook uit dierlijke vetten worden gefabriceerd, maar de voornaamste substituten voor boter in de voedingsmiddelenbranche zijn plantaardige vetten. Voor de consumptie-ijs-branche zijn vooral palmolie (60) en kokosolie (61) van belang, terwijl voor de banketbakkerij plantaardige margarine het belangrijkste botersubstituut is (62). De prijs voor boter met een vetgehalte van 82 % bedraagt 3 053 EUR per ton, maar toch zijn de vetten die met boter en boterconcentraat concurreren nog steeds veel goedkoper, zelfs als de steun wordt meegerekend (zie grafiek 2). C 132/18 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 BOTERPRIJS IN VERGELIJKING MET DE PRIJZEN VAN PLANTAARDIGE VETTEN Grafiek 2 n o t r e p R U E / U C E 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Boter gemiddelde prijs in de EU Aardnootolie, cif Rotterdam Kokosolie, cif Rotterdam Palmolie, cif Rotterdam Zonnebloemolie, ex tank, Rotterdam Sojaolie, Nederlandse, af fabriek Koolzaadolie, Nederlandse, af fabriek 1995 1996 1997 1998 1999 (cid:13) (tot maart) Gemiddelde prijs per jaar Noot De meeste importen van palm- en kokosolie komen in aanmerking voor verlaagde invoerrechten (cid:151) niet hoger dan 3 %. De opgegeven zonnebloemolieprijs is de marktprijs in de EU. Sojaolie wordt in de EU gewonnen uit ingevoerde sojabonen (cid:151) waarop geen rechten worden geheven. Koolzaad is van oorsprong uit de EU, zodat er geen rechten voor gelden. Bron: Analyse door de Rekenkamer van documenten van DG VI van de Commissie, ministerie van Landbouw van de Verenigde Staten. 62. De prijs van plantaardige oliºn, zoals geraffineerde palmolie, bedraagt naar schatting 700 EUR per ton (63), terwijl de prijs van plantaardige margarine tussen 1 000 en 1 050 EUR per ton ligt. kwaliteitsijs, met een relatief hoog botervetgehalte, bedraagt de EU-subsidie 0,15 FRF (iets meer dan 0,02 EUR). 63. Vergeleken met alternatieve vetten is boter duur. Daarom vormt het bestaande steunniveau geen sterke prikkel voor het gebruik van boter, indien de prijs de voornaamste overweging is. De producenten die botervet gebruiken gaan ervan uit dat de hogere prijs van boter wordt gecompenseerd door de voorkeur van de consument, zodat verkoopprijzen en/of -hoeveelheden mogelijk worden die de hogere productiekosten compenseren. Gezien het enorme prijsverschil tussen botervetten en plantaar- dige substituutvetten lijkt er geen groot risico te bestaan dat de producenten zouden overschakelen op plantaardige substituut- vetten indien de steunbedragen werden verlaagd of zelfs afge- schaft. Effect van de steun op de prijzen van de eindproducten 65. Daarom heeft het bestaan van de steun bij croissants of roomijs, die tot de producten behoren waarvoor in het kader van de afzetmaatregelen het meest wordt uitgegeven, weinig effect op de prijzen en de vraag. Wel zijn er een aantal hoogwaardige pro- ducten (zie paragraaf 58) met een hoog botergehalte, soms boven de 30 %, waarbij de kleinhandelsprijs aanzienlijk zou kunnen worden be(cid:239)nvloed door veranderingen in de steunbedragen omdat de kostprijs van de ingrediºnten een doorslaggevende rol speelt bij de prijsstelling. 66. In de praktijk zou het effect van de steun op de detailhan- delsprijzen wel eens lager kunnen blijken dan berekend. In feite gaat een deel van de steun verloren aan verwerkingskosten zoals verpakking en de handelsmarge van de onderneming, en aan extra uitgaven die noodzakelijk zijn om voor de steun in aanmerking te komen, zoals de kosten voor de bijmenging van verklikstoffen, de deelname aan de inschrijvingsprocedures en de financiering van de daarmee samenhangende inschrijvings- en verwerkings- zekerheden. 64. Bij de meeste producten is het effect van de betaalde subsidie op de uiteindelijke verkoopprijs van het product niet significant. ligt dankzij de De prijs van een botercroissant, bijvoorbeeld, EU-steun slechts 0,08 FRF (iets meer dan 0,01 EUR) lager. Voor 67. Uit voornoemde elementen valt af te leiden dat het effect van de steun op de prijzen van eindproducten beperkt is en dat het steunniveau nauwelijks van invloed is op de algehele vraag bij de eindverbruikers. (cid:13) (cid:13) 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/19 Het verband tussen vraag, steunbedragen en marktprijzen 68. Behalve bij de subsidie voor boter voor instellingen zonder winstoogmerk worden de steunbedragen voor de afzetmaatregelen vastgesteld door middel van gunning in het kader van inschrijvings- procedures. De gemiddelde hoeveelheden waarop werd ingeschre- ven varieerden sterk van de ene aanbesteding tot de andere, maar zijn sinds 1994 op hetzelfde peil gebleven, ook al zijn de maximum- steunbedragen geleidelijk met ongeveer 35 % verlaagd (64). Uit een analyse van de hoeveelheden waarop is ingeschreven in de twee voornaamste lidstaten wat deze maatregel betreft (Frankrijk en Belgiº) blijkt ook dat de vraag naar gesubsidieerd botervet niet steeg wanneer de marktprijzen zakten (zie grafiek 3). GEGUNDE HOEVEELHEDEN, AFGEZET TEGEN MARKTPRIJZEN EN STEUNBEDRAGEN Grafiek 3 1995-1998: gegunde hoeveelheden in Frankrijk versus marktprijs voor boter ) n o t ( n e d e h l e e v e o h e d n u g e g ) n o t ( n e d e h l e e v e o h e d n u g e g 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 3 100 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 3 100 Gegunde (cid:13) hoeveelheden Lineaire (cid:13) regressielijn Gegunde (cid:13) hoeveelheden Lineaire (cid:13) regressielijn 3 200 3 300 3 400 3 500 3 600 3 700 boterprijs per ton 1995-1998: gegunde hoeveelheden in Belgiº versus marktprijs voor boter 3 200 3 300 3 400 3 500 3 600 3 700 boterprijs per ton In Frankrijk en Belgiº bestaat er geen significant verband tussen de marktprijzen voor boter en de vraag in het kader van Verordening (EEG) nr. 570/88 en Verordening (EG) nr. 2571/97. De correlatiecoºfficiºnt bedraagt 0,107 voor Frankrijk en 0,087 voor Belgiº, waarbij 0 staat voor geen correlatie, en 1 voor volkomen correlatie. 1994-1998: gemiddelde gegunde hoeveelheden in de EU versus maximumsteunbedragen ) n o t ( n e d e h l e e v e o h e d n u g e g e d l e d d m e g i 30 000 28 000 26 000 24 000 22 000 20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 Gegunde(cid:13) hoeveel-(cid:13) heden Lineaire(cid:13) regressie-(cid:13) lijn 1 050 1 100 1 150 1 200 1 250 1 300 1 350 1 400 1 450 1 500 maximumsteunbedrag ( ECU per ton ) De gegunde hoeveelheden waren niet geringer toen de maximumsteunbedragen werden verlaagd. In feite geschiedde het omgekeerde (cid:151) er was een negatieve correlatie van (cid:150) 0,416 tussen de steunbedragen en de gegunde hoeveelheden, waarbij 0 staat voor geen correlatie, en (cid:150) 1 voor volkomen negatieve correlatie. Noot: Het gehanteerde steunbedrag heeft betrekking op boter met verklikstoffen met een vetgehalte van 82 %; de hoeveelheden zijn uitgedrukt in tonnen boterequivalent. Bron: Analyse door de Rekenkamer van documenten van DG VI van de Commissie. C 132/20 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 69. Bij (cid:132)boter voor rechtstreekse consumptie(cid:148) daalde daarente- gen de vraag wanneer de steun werd verlaagd (65). Ook de instel- lingen zonder winstoogmerk (cid:151) die vaak met kleine budgetten moeten rondkomen (cid:151) reageerden snel op de verlaging van de steunbedragen, door hun botergebruik terug te schroeven. Deze beide maatregelen hebben echter slechts een gering effect op de markt; ze zijn tezamen goed voor circa 10 % van de afgezette hoe- veelheden. 70. Op basis van de voor (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) gesub- sidieerde hoeveelheid van 444 000 t in 1998 zou elke ECU waar- mee het steuntarief werd verlaagd de EU-begroting een besparing van 4,4 Mio hebben opgeleverd (66). Maar de Commissie weet niet met hoeveel zij de steun zou kunnen verlagen zonder dat de vraag afneemt. 71. De vraag naar gesubsidieerde (cid:132)boter voor banketbakkers- werk(cid:148) heeft geen noemenswaardige invloed ondervonden van de voorgaande verlagingen van het steunbedrag, zelfs niet toen die gepaard gingen met andere maatregelen van de Commissie om de vraag op korte termijn in het kader van de regeling te verminde- ren door de inschrijvingszekerheid op te trekken en de termijn voor de bijmenging van het gesubsidieerde botervet in eindpro- ducten in te korten. Het steunniveau is wellicht dus nog steeds te hoog. Structurele factoren 72. Sinds de invoering van de afzetmaatregelen in 1969 heeft de botervetverwerkende industrie zich ontwikkeld, gespecialiseerd en aangepast aan nieuwe marktsituaties. Het bedrijfsleven heeft ook de nodige knowhow verworven om aan de ingewikkelde ver- eisten van de regelgeving te voldoen. 73. Er zijn ook nieuwe distributiekanalen en markten ont- staan (67). Er zijn speciale producten op basis van botervet ont- wikkeld die moesten voldoen aan de vereisten van specifieke pro- ductieprocessen (zoals gefractioneerde botervetten (68) voor banketbakkerswerk). Intussen is de hele structuur van de voe- dingsindustrie veranderd, met een groeiend aandeel bereide etens- waren waarin vaak gesubsidieerd botervet wordt verwerkt (69). Wanneer het effect van de afzetmaatregelen op het vergroten van de vraag wordt geºvalueerd, moet zeker ook rekening worden gehouden met de moeite die de boterverwerkende industrie doet om de voedingsmiddelenbranche tot het gebruik van botervetten over te halen. Vergelijking tussen de afzetmaatregelen en andere vormen van marktinterventie 74. De uitvoerrestituties voor boter bedragen momenteel 1 700 EUR per ton en de steun voor (cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148) zonder verklikstoffen slechts 910 EUR (70), zodat elke ton boter die in het kader van deze regeling wordt afgezet 790 EUR minder kost dan met uitvoerrestituties geºxporteerde boter. Voorts is het met de huidige restitutiebedragen waarschijnlijk niet mogelijk, de uitvoer significant te doen stijgen. Zie grafiek 4 voor een vergelij- king van de uitvoerrestitutiebedragen, de steunniveaus, de gemid- delde marktprijzen en de interventieprijzen. 75. Volgens de Commissie zijn de afzetmaatregelen veel goed- koper dan openbare opslag en uitvoerrestituties, de voornaamste andere instrumenten voor marktbeheer waarmee het structurele boteroverschot wordt aangepakt. In feite werd tussen 1992 en 1998 voor 83 % van de interventievoorraden steun op grond van de afzetmaatregel voor botervet betaald, toen ze uiteindelijk wer- den verkocht. Wat betreft de vergelijking met uitvoerrestituties klopt de bewering van de Commissie in zoverre, dat de afzet- maatregelen de vraag vergroten. Er zijn echter redelijke aanwij- zingen dat een groot deel van de met EU-steun afgezette boter hoe dan ook zou zijn geconsumeerd (zie de paragrafen 63-67). 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/21 r e t o b r o o v 8 8 / 0 7 5. r n ) i G E E ( g n n e d r o r e V g a r d e b n u e t S % 2 8 n a v e t l a h e g t e v n e e n e n e f f o t s k i l k r e v t e m s e i t u t i t s e r r e o v t i u g a r d e B s j i r p e i t n e v r e t n I s j i r p t k r a M 9 1. 3. 9 9 1. 1. 9 8 1. 9 1. 1 8 1. 9. 9 8 1. 7. 9 8 1. 5. 9 8 1. 3. 9 8 1. 1. 9 7 1. 9 1. 1 7 1. 9. 9 7 1. 7. 9 7 1. 5. 9 7 1. 3. 9 7 1. 1. 9 6 1. 9 1. 1 6 1. 9. 9 6 1. 7. 9 6 1. 5. 9 6 1. 3. 9 6 1. 1. 9 5 1. 9 1. 1 5 1. 9. 9 5 1. 7. 9 5 1. 5. 9 5 9. 3. 1 5 1. 1. 9 0 0 6 3 0 0 1 3 0 0 6 2 0 0 1 2 0 0 6 1 0 0 1 1 0 0 6 ECU/EUR per ton 4 k e i f a r G N E K E I T S I T A T S R E T O B E T S M A A N R O O V E D N A V G N K I J I L E G R E V. 9 9 3 1. 9 9 1 1. 8 9 1 1 1. 8 9 9 1. 8 9 7 1. 8 9 5 1. 8 9 3 1. 8 9 1 1. 7 9 1 1 1. 7 9 9 1. 7 9 7 1. 7 9 5 1. 7 9 3 1. 7 9 1 1. 6 9 1 1 1. 6 9 9 1. 6 9 7 1. 6 9 5 1. 6 9 3 1. 6 9 1 1. 5 9 1 1 1. 5 9 9 1. 5 9 7 1. 5 9 5 1. 5 9 3 1. 5 9 1 1. 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 2 8 2 3 4 2 1 3 1 2 2 3 6 9 2 3 1 8 3 3 2 1 3 3 6 4 2 3 4 2 3 3 7 3 5 3 5 8 4 3 0 8 2 3 4 9 1 3 7 6 1 3 2 1 1 3 7 0 1 3 1 8 0 3 8 8 0 3 8 9 0 3 8 3 1 3 2 7 2 3 2 4 4 3 1 5 4 3 6 3 3 3 8 4 2 3 7 3 2 3 4 2 2 3 0 1 1 3 0 5 9 0 9 0 1 0 9 0 1 0 9 0 1 0 9 0 1 0 9 0 1 0 7 1 1 0 7 1 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 5 2 1 0 6 2 1 0 2 3 1 0 6 4 1 0 1 2 1 8 8 / 0 7 5. r n - e g t e v n e e ) G E E ( i g n n e d r o r e V g a r d e b n u e t S n e n e f f o t s k i l k r e v t e m r e t o b % 2 8 n a v r o o v e t l a h s j i r p e i t n e v r e t n I s j i r p t k r a M 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 0 0 7 1 5 0 8 1 5 0 8 1 0 0 9 1 0 0 9 1 0 0 9 1 0 0 9 1 0 0 9 1 0 5 7 1 0 5 7 1 0 5 7 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 0 0 6 1 s e i t u t i t s e r r e o v t i u g a r d e B. s r e o k e n e o r g e d n a v e m s i n a h c e m t e h n a v g n i s s a p n a a e d n a v g l o v e g t e h r a a m , g n i g j i t s e k j i l e k r e w n e e g s i k e i f a r g e d n i f e i r a t n u e t s t e h n a v 5 9 9 1 n a v l a a t r a w k e t s r e e t e h r o o v g n i g j i t s e D : t o o N. s n e v e g e g e t k e r t s r e v e i s s i m m o C e d n a v I V G D r o o D : n o r B (cid:13) C 132/22 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 Structureel overschot 76. De eerste, in 1969 ingevoerde afzetmaatregel (71), werd gezien als een tijdelijke maatregel die beperkt was tot de verkoop van boter uit interventievoorraden aan de verwerkende industrie. De afzetmaatregelen zijn echter blijven bestaan. Ze zijn ook gaan gel- den voor boter uit particuliere opslag, uit de markt genomen room en boter en boterconcentraat, en zijn uitgegroeid tot door- lopende steunregelingen ter vergroting van de vraag, met name in de voedingsmiddelenbranche. 77. Gezien de voorspelde daling van de vraag gedurende de komende vijf jaar (zie paragraaf 12) en het niveau van de quota die in het kader van de hervorming Agenda 2000 (zie paragraaf 9) zijn vastgesteld, kan niet worden verwacht dat het overschot dat tijdens het laatste decennium op de botermarkt heerste zal dalen. 78. De Commissie zou er niet alleen naar moeten streven de kos- ten van de afzetmaatregelen voor boteroverschotten zo laag moge- lijk te houden, maar ook structurele maatregelen moeten overwe- gen om de vraag naar niet-gesubsidieerde boter te vergroten en/of het aanbod ervan te beperken. Wat dit laatste betreft, heeft de Kamer in het verleden voorgesteld het mechanisme ter voorko- ming van een te hoog vetgehalte in melk te herzien (72) en merkt zij op dat de verlaging van de gegarandeerde prijsniveaus op de Europese Raad van Berlijn is uitgesteld tot 2005 (73). CONCLUSIE 79. De maatregelen voor de afzet van boter werden in 1969 op tijdelijke basis ingevoerd, maar zijn permanente regelingen gewor- den om iets te doen aan het structurele overschot aan boter ten gevolge van de overproductie in de zuivelsector ondanks de invoe- ring van de melkquota in 1984 (zie paragraaf 76). 80. Sommige gebreken in verband met de rechtsvoorschriften voor de afzetmaatregelen en de tenuitvoerlegging ervan zijn ook van invloed geweest op de EU-steun. Boter van slechte kwaliteit en ge(cid:239)mporteerde boter komen in aanmerking voor EU-steun, het steunniveau wordt niet zo laag mogelijk vastgesteld en op de EU-subsidies wordt in sommige lidstaten BTW geheven (zie de paragrafen 28-34). 81. De autoriteiten in de lidstaten zijn doorgaans goed op de hoogte van de ingewikkelde bepalingen in de verordeningen en hebben voldoende middelen ingezet voor het beheer van de afzet- maatregelen. De controle wees echter uit dat er verbeteringen nodig zijn, met name wat betreft de erkenning en inspectie van bedrijven die gesubsidieerde boter mogen verwerken, de controle op de toevoeging van verklikstoffen en op de Europese oorsprong van boter voor rechtstreekse consumptie (zie de paragrafen 31-34, 51 en 52). 82. De Commissie heeft geen alomvattende evaluatie verricht van het effect van deze maatregelen op de vraag. Uit de verza- melde gegevens kan echter worden afgeleid dat de EU-steun de vraag naar boter slechts weinig heeft vergroot, gezien het aanzien- lijke prijsvoordeel van concurrerende vetten en de marginale waarde van de steun in verhouding tot de consumentenprijzen van de meeste producten waarin de gesubsidieerde boter door- gaans wordt bijgemengd (zie de paragrafen 61-67). 83. Het aanhoudende melkproductieoverschot in de EU is het resultaat van het geringe effect van de quotaregeling op de pro- ductie alsmede de aanzienlijke daling van de consumptie per hoofd aan het eind van de jaren tachtig. De huidige maatregelen voor de afzet van boter zijn op zich niet geschikt als aanpak van de structurele overschotten. Een verlaging van het gegarandeerde prijsniveau, tezamen met maatregelen om de productie te beheer- sen, verdient overweging (zie de paragrafen 7, 8 en 78). 84. De Commissie moet een algehele evaluatie van de afzet- maatregelen verrichten. In afwachting daarvan dienen de huidige inschrijvingsprocedures te worden herzien, dient de steun te wor- den afgebouwd en te worden toegespitst op niet-ingevoerde kwaliteitsbotervetten die worden gebruikt voor producten waarbij het waarschijnlijk is dat er de facto meer vraag zal worden gecreºerd. Voorts moet worden gedacht aan alternatieve maatre- gelen ter bevordering van de vraag naar niet-gesubsidieerde botervetten, en aan maatregelen als het beboeten van een stijging van het vetgehalte van verse melk (zie de paragrafen 12, 77 en 78). Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 23 en 24 februari 2000. Voor de Rekenkamer Jan O. KARLSSON President 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/23 NOTEN Inclusief ongeveer 15 000 t boerenboter. (1) (2) Bron: ZMP Bonn. Wereldwijd bedraagt de boterproductie 4 065 000 t. De gegevens over 1997 zijn afkomstig uit diverse bronnen, onder meer Eurostat, de FAO en het USDA (Amerikaans ministerie van Landbouw), maar betreffen slechts de producerende landen waarover gedetailleerde gegevens beschikbaar zijn. Een groot gedeelte van de koemelk wordt geproduceerd in ontwikkelingslanden waarover geen nadere gegevens voorhanden zijn. Het aandeel van Europa in de totale koemelkproductie met inbegrip van de ontwikkelingslanden bedraagt ongeveer 25 %. (3) De totale hoeveelheid op de markt bestaat uit openbare en particu- liere voorraden (51 000 t), plus importen (90 000 t), plus de EU-productie (1 843 000 t). (4) Totale consumptie minus gesubsidieerde consumptie (zie ook tabel 1). (5) Openbare opslag (3 000 t) en particuliere opslag (57 000 t) per eind 1998 bedroegen ongeveer 9 000 t meer dan het voorgaande jaar (ver- schillen met het totaal zijn te wijten aan afronding). Bij de afzet- maatregelen maakt room, die ook via de afzetmaatregelen wordt gesubsidieerd, geen deel uit van de voor 1998 in de boterbalans opge- geven hoeveelheden (464 000 t). (8) (6) Situatie en perspectieven, Zuivelsector, april 1997 (Commissie, DG VI (cid:151) werkdocument Gemeenschappelijk landbouwbeleid 2000). (7) Geldbedragen luiden in ecu wanneer naar perioden v(cid:243)(cid:243)r 1 januari 1999 wordt verwezen, en in euro bij perioden vanaf die datum. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1989, paragrafen 4. 1. 1-4. 1. 26 (PB C 313 van 12. 12. 1990). (9) PB L 148 van 28. 6. 1968, blz. 13. (10) De Kamer heeft de maatregelen voor mageremelkpoeder in 1998 onderzocht. Zie speciaal verslag nr. 1/99 (PB C 147 van 27. 5. 1999). (11) PB C 401 van 22. 12. 1998. (12) De interventieprijs voor boter bedraagt 3 282,00 ECU per ton en voor ondermelk 2 055,20 ECU per ton (deze prijs geldt sinds 1995). Openbare opslag vindt echter slechts plaats indien de marktprijzen minder dan 92 % van de interventieprijs bedragen. De door de Com- missie vastgestelde aankoopprijs mag niet minder dan 90 % van de interventieprijs bedragen. (13) Zie hoofdstuk 4 van het jaarverslag van de Kamer over het begro- tingsjaar 1993, paragrafen 4. 1-4. 54 over steun voor ondermelk die tot case(cid:239)ne en case(cid:239)naten wordt verwerkt (PB C 327 van 24. 11. 1994) en speciaal verslag nr. 1/99 over steun voor het gebruik van onder- melk en mageremelkpoeder als diervoeder, met name tabel 2 (PB C 147 van 27. 5. 1999). Inclusief het mageremelkpoederequivalent van case(cid:239)ne bedraagt de EU-productie in totaal 1,6 miljoen t. De 1 050 Mio ECU aan uitgaven in 1998 omvatten 367 Mio ECU voor afzet- maatregelen voor mageremelkpoeder alsmede 287 Mio ECU aan steun voor case(cid:239)ne. (14) De melkquota werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad (PB L 90 van 1. 4. 1984, blz. 10). De huidige regeling valt onder Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad (PB L 405 van 31. 12. 1992, blz. 1). (15) Hierdoor zullen de melkquota van 117 492,6 tot 120 324,1 miljoen t stijgen. Bij gelijkblijvend productiepatroon zal de stijging van de quota resulteren in een evenredige toename van de boterproductie met 44 232 t, die met of zonder subsidies op de markt moet worden ver- kocht. (16) Totale melkbalans 1997 in melkequivalenten: leveringen 113,28 t, equivalent aan 111 % van de totale consumptie en 120 % van de totale consumptie tegen marktprijzen. Bij de melkvetten is de situatie gun- stiger: de leveringen zijn in evenwicht met de totale consumptie, maar wordt slechts de consumptie tegen marktprijzen in aanmerking geno- men, dan bedraagt het overaanbod 9 % (Bron: ZMP Bonn, koemelk- balans van de Europese Unie). (17) Hoewel ongeveer 140 000 t jaarlijkse productie van de drie nieuwe lidstaten is meegeteld, ligt het productiepeil in de EU thans beduidend lager dan tussen 1980 en 1987, toen de productie van 1,9 tot 2,3 mil- joen t per jaar varieerde. (18) Wegens de voorraadmutaties zijn er voor een grotere hoeveelheid contracten gesloten dan uit de in de melkbalans (tabel 1) opgenomen cijfers over particuliere voorraden blijkt. Hoeveelheden waarvoor contracten waren gesloten in 1996: 205 000 t, 1997: 144 000 t, 1998: 181 000 t, raming voor 1999: 200 000 t. (19) Dit vormt een iets hoger consumptiepeil dan in voorgaande jaren, zelfs na verrekening van de extra 100 000 t die jaarlijks in de drie nieuwe lidstaten wordt geconsumeerd. (20) De daling van de consumptie per hoofd wordt gewoonlijk verklaard door veranderingen in de consumptiepatronen, met name uit gezondheidsoverwegingen en wegens de grotere beschikbaarheid van alternatieve producten. (21) GLB-verslagen: Vooruitzichten voor de landbouwmarkt 1998-2005, DG VI van de Commissie, oktober 1998. (22) Bron: Europese Commissie, DG VI: Door de lidstaten meegedeelde boterprijzen (in % van de interventieprijzen) (Verordening (EEG) nr. 1547/87 van de Commissie). (23) (cid:132)Situatie en Perspectieven - Zuivelsector(cid:148) (april 1997) (cid:151) uit de tabel op blz. 28 blijkt dat alle boter- en butteroilexporten worden gesubsi- dieerd. (24) Het bedrag van de uitvoerrestituties is moeilijk vast te stellen omdat de prijzen van zuivelproducten van lidstaat tot lidstaat uiteenlopen en ver boven de wereldmarktprijzen liggen, die in USD luiden. Zo liggen in Duitsland de prijzen voor boter met een vetgehalte van 82 % sinds 1995 gemiddeld 4 % hoger dan in het Verenigd Koninkrijk. (25) In het kader van de exportverbintenissen op de Uruguayronde van de GATT heeft de EU zich ertoe verbonden, haar uitvoerrestituties voor boter en butteroil te beperken. De jaarlijkse uitgaven voor uitvoer- restituties werden beperkt tot 1 392,1 Mio ECU in 1995/1996, gelei- delijk te verminderen tot 947,8 Mio ECU in 2000/2001. De jaarlijkse hoeveelheid waarvoor uitvoerrestituties konden worden betaald werd beperkt tot 487 800 t in 1995/1996, geleidelijk te verminderen tot 399 300 t in 2000/2001. De werkelijke uitvoer van de EU bedroeg in1995 220 000 t, in 1998 170 000 t. (26) Bron: De toestand van de landbouw in de Europese Unie - Verslag 1997, COM(98) 611 def. van 8 december 1998. (27) Zie paragraaf 1. 3 van speciaal verslag nr. 4/98 van de Kamer, waarin de achtergrond van de contingenten voor Nieuw-Zeeland en de ver- laagde heffingspercentages wordt geschetst. (28) Steun voor particuliere opslag is beschikbaar op basis van opslag- contracten tussen de begunstigden en de betaalorganen voor een periode van ten minste 90 dagen. De steun wordt betaald voor maxi- maal 210 dagen. De steun bedraagt 24 ECU per ton voor vaste kosten en 0,7591 ECU per ton per dag in 1998 (0,6773 EUR in 1999). De totale steun voor ØØn ton over de maximumperiode van 210 dagen zou 183,41 ECU bedragen in 1998 (166,23 EUR in 1999). (29) PB L 172 van 30. 6. 1981, blz. 14. (30) Een vierde afzetmaatregel, boter voor het leger (Verordening (EEG) nr. 2192/81 van de Commissie), werd opgeschort in 1989 en defini- tief ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 479/1999 (PB L 57 van 5. 3. 1999, blz. 5). (31) Formule A heeft overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 570/88 van de Commissie (PB L 55 van 1. 3. 1988, blz. 32) betrekking op het gebruik van boter in banketbakkerswerk en soortgelijke producten; formule B heeft betrekking op het gebruik in consumptie-ijs, formule C op voedselbereidingen uit bloem, zetmeel of moutextract en for- mule D op conserven/bereidingen van vlees, vis, sauzen en soepen. In 1998 is de verordening vervangen door Verordening (EG) nr. 2571/ 97 (PB L 350 van 20. 12. 1997, blz. 3). De nieuwe verordening voorziet in slechts twee formules: A (komt overeen met de oude formules A, C, D) en B (komt overeen met de oude formule B). Er zijn echter geen noemenswaardige verschillen tussen de oude en de nieuwe verorde- ning. Wegens het tijdsverloop tussen de inschrijving en de steun- betaling in verband met de overlegging van stukken ten bewijze van het uiteindelijke gebruik, worden er nog steeds betalingen gedaan krachtens de oude Verordening (EEG) nr. 570/88. Tenzij anders ver- meld hebben de opmerkingen van de Kamer betrekking op zowel de oude als de nieuwe verordening. (32) Het succes van de maatregel in Duitsland is te verklaren door de func- tie die boter vanouds in de Zuid-Duitse keuken vervult. De formule- ring (cid:132)butter ghee(cid:148) wordt hoofdzakelijk met betrekking tot de Paki- staanse en Indiase keuken gebezigd. Wegens het beperkte effect van C 132/24 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 de verordening schorste de Commissie ze in januari 1998, maar dit werd in mei 1998, vooral met het oog op de Duitse markt, ongedaan gemaakt. (33) Verklikstoffen moeten worden toegevoegd om aan te geven dat de producten gesubsidieerd zijn. Producten zonder verklikstoffen komen slechts op bepaalde voorwaarden voor steun in aanmerking en wor- den aan meer controles onderworpen. (34) De meest recente herziening van de steunbedragen in januari 1999 omvatte echter geen verlaging van het steuntarief voor instellingen zonder winstoogmerk. (35) De inschrijvingsprocedures vinden tweemaal per maand plaats, behalve in de maanden augustus en december, wanneer dit eenmaal is. (36) De beschreven procedure heeft betrekking op room, boter of botervet die worden vervaardigd uit hoeveelheden die uit de markt zijn geno- men en waarvoor het steunbedrag is betaald. Bij boter uit openbare interventieopslag moeten de inschrijvers een prijs opgeven voor de interventieboter die zij willen kopen. (37) Bij consumptie-ijs worden het programma en het prijsniveau in januari/februari voor het hele zomerseizoen vastgesteld en kunnen de producenten moeilijk nog prijscorrecties aanbrengen tijdens het sei- zoen. (38) Terwijl voor boter voor openbare opslag de strengste kwaliteitseisen worden gesteld, zijn de vereisten voor boter voor particuliere opslag minder streng: zo mag de boter worden gezouten en behoeft ze niet rechtstreeks en uitsluitend uit gepasteuriseerde room te worden ver- vaardigd. (39) Deze boter moet rechtstreeks en uitsluitend uit gepasteuriseerde room worden vervaardigd en voldoen aan de bepalingen van artikel 6, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 804/68 en de vereisten van de nationale kwaliteitscategorien. Room moet voldoen aan artikel 6, lid 5, van dezelfde verordening, en bovendien een vetgehalte van ten minste 35 % hebben. (40) Boterconcentraat behoeft slechts te voldoen aan de specificaties in bij- lage I van Verordening (EG) nr. 2571/97; melkvet: ten minste 99,8 %; vocht en vetvrije melkbestanddelen: ten hoogste 0,2 %; vrije vetzuren: ten hoogste 0,35 %; peroxidegetal: ten hoogste 0,5 %; smaak: zuiver; geur: vrij van vreemde geuren; neutraliserende stoffen, antioxidantia en conserveermiddelen: geen; niet-melkvetten: geen. (41) Weiboter heeft een bijzonder sterke smaak en wordt niet voor directe menselijke consumptie verkocht. (42) Gerecombineerde boter wordt vervaardigd uit butteroil door er water en/of room aan toe te voegen om een soort melkvet te verkrijgen met een vetgehalte dat overeenkomt met dat van verse boter. (43) De totale hoeveelheid importboter die wordt gebruikt voor de pro- ductie van gesubsidieerd boterconcentraat is niet te becijferen omdat er geen statistische gegevens beschikbaar zijn. (44) Het preferentiºle invoerrecht voor Nieuw-Zeelandse boter met een vetgehalte van 80 %, 868,88 EUR per ton, komt, berekend op een vet- gehalte van 99,8 %, overeen met een tarief van 1 083,38 EUR per ton. Het product komt in aanmerking voor de steun voor butteroil ad 1 130 EUR per ton zonder en 1 170 EUR per ton met verklikstoffen. Het tarief ligt reeds hoger dan het invoerrecht. Het eindproduct komt, wanneer het wordt uitgevoerd als een niet in bijlage II opgenomen product, in aanmerking voor uitvoerrestituties ten bedrage van 2 160 EUR per ton, waarvan de ontvangen steun moet worden afgetrokken. De import van Nieuw-Zeelandse boter voor de productie van but- teroil is daardoor winstgevender dan het gebruik van boter uit de EU, want de boter kan worden ingevoerd tegen wereldmarktprijzen, die ver onder het Europese prijsniveau liggen. (45) Speciaal verslag over de import van Nieuw-Zeelandse zuivelproduc- ten en Zwitserse kaas (PB C 127 van 24. 4. 1998, paragrafen 3. 32 en 3. 33). (46) Volgens de diensten van de Commissie is geprobeerd in Verordening (EG) nr. 2571/97 een bepaling op te nemen zoals in Verordening (EEG) nr. 429/90, om voorrang te geven aan Europese producten, maar stemde het beheerscomitØ daar niet mee in. (47) Document 5911/99 van de Raad van 19 februari 1999, bijlage III van de bijlage: conclusies betreffende speciaal verslag nr. 4/98 van de Kamer. (48) Volgens Verordening (EG) nr. 2571/97 kan ook voor producten zon- der verklikstoffen steun worden verleend, doch slechts tegen lagere steuntarieven en op welbepaalde voorwaarden. (49) Richtlijn 79/112/EEG van de Raad. Voor de 25 %-regel is artikel 6, lid 7, van toepassing. Doch zelfs ingeval het botergehalte van de eindpro- ducten hoger ligt dan 25 %, is het onwaarschijnlijk dat de eind- producenten de verklikstoffen zullen opgeven, aangezien de groot- handelaar in botervetten niet verplicht is melding te maken van deze stoffen. (50) Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145 van 13. 6. 1977, blz. 1). (51) Een maandelijks overzicht van de ontvangen offertes en aanvaarde hoeveelheden. Kwartaaloverzichten op basis van exemplaren T 5 van de hoeveelheden die de lidstaat binnenkomen en verlaten en gegevens over de bijmenging ervan in de eindproducten. Voorts schrijft artikel 25 voor dat melding moet worden gemaakt van de door de eind- gebruikers betaalde prijzen en de gevallen waarin is vastgesteld dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2571/97 (dit lid heeft betrekking op de kwaliteit van boter, boter- concentraat en room). (52) Volgens Verordening (EG) nr. 2571/97 betreft dit de toevoeging van verklikstoffen, de herverpakking van boterconcentraat, de bijmenging in halffabrikaten en, in voorkomend geval, de bijmenging van boter, boterconcentraat, halffabrikaten en room in eindproducten. Verorde- ning (EEG) nr. 429/90 voorziet ook in de erkenning van bedrijven voor de productie en verpakking van boterconcentraat. (53) Zo vonden sommige registraties met potlood en/of op allerhande stukjes papier plaats. Andere bevatten geen verwijzing naar het num- mer van de transactie, of bevatten slechts algemene cijfers die niet met de betrokken transactie konden worden aangesloten. (54) Wat dit betreft zijn verscheidene gevallen gerapporteerd: de kwaliteit van het botervet moet zowel v(cid:243)(cid:243)r als na de toevoeging van de verklik- stof worden gecontroleerd door laboratoriumanalyse. Over de test v(cid:243)(cid:243)r de toevoeging bestond in Nederland geen documentatie en hij werd in Belgiº door ØØn begunstigde die gemachtigd was tot zelfcon- trole, niet verricht. In Spanje werd de monsterneming v(cid:243)(cid:243)r het bij- mengen van de verklikstoffen afgeschaft. Bij ØØn grote producent in Frankrijk werden monsters uit een centrale tank genomen, maar waren er geen bewijsstukken van het traject dat het botervet aflegde, zodat uit niets kan worden opgemaakt dat de monsters afkomstig waren van de partijen die moesten worden ge(cid:239)nspecteerd. (55) De Spaanse autoriteiten certificeerden het eindgebruik van met controle-exemplaren T 5 ge(cid:239)mporteerde producten, hoewel deze op de exemplaren T 5 onjuist of onvolledig waren omschreven. (56) Zij moeten bevestigen dat zij zich ertoe verbinden, het botervet in de eindproducten te verwerken, en verklaren dat zij weten welke sancties zij riskeren indien uit een eventuele controle door een overheidsin- stantie blijkt dat zij de aangegane verplichtingen niet zijn nagekomen. (57) In Duitsland wordt een dergelijke database naar verwachting de komende maanden opgezet. (58) In Duitsland wordt op regionaal niveau (1 % van de verklaringen), en in Frankrijk niet gecontroleerd. (59) Bij leveringen aan andere lidstaten moeten controle-exemplaren T 5 worden afgegeven waarop het product, de formule en de relevante termijnen vermeld staan. De (cid:132)importerende(cid:148) lidstaat is verantwoor- delijk voor de controle van het eindgebruik. (60) Palmolie is het voornaamste voortbrengsel van palmbomen en het belangrijkste substituut van butteroil bij de bereiding van consumptie- ijs. Deze olie wordt verkregen door eerst ruwe palmolie uit de omhul- sels van palmpitten te winnen en deze vervolgens te veredelen tot tafelolie. Het voornaamste exportland is Maleisiº. (61) Kokosolie is afkomstig van kokospalmen. Deze olie kampt tegen- woordig met een verlies aan concurrentiekracht ten opzichte van andere plantaardige oliºn, ten gevolge van onvoldoende research naar nieuwe toepassingen en verouderende plantages. De voornaamste producenten zijn Zuidoost-Aziº, Afrika en Oceaniº. (62) Margarine wordt niet alleen van plantaardige vetten gemaakt, maar kan uit dierlijke vetten worden vervaardigd. De prijsconcurrentie wordt echter bepaald door de plantaardige vetten, en daarom zijn de voorbeelden op deze vetten gebaseerd. (63) Bij gebreke van betrouwbare statistische gegevens over de handels- waarde wordt de prijs geschat op basis van door de Commissie over- gelegde gegevens: cif-prijs Rotterdam voor palmolie in 1998: 600 ECU plus 3 % invoerrechten plus geschatte raffinagekosten van 40 ECU = 658 ECU per ton. Daarbij komen nog de handelsmarges. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/25 (64) Voor boter met verklikstoffen bijvoorbeeld van 1 460 ECU per ton in (69) Bijvoorbeeld het gebruik van kant-en-klare producten door plaatse- 1995 tot 950 EUR per ton in 1999. (65) Er worden reeds vervangers ontwikkeld die hoofdzakelijk plantaar- dige vetten en enige niet-gesubsidieerde boter bevatten. (66) Het steunbedrag wordt per 100 kg vastgesteld. Een verlaging van het steunbedrag met 1 ECU per 100 kg komt neer op een totale besparing van 10 ECU per ton. (67) In Duitsland bijvoorbeeld de ontwikkeling van het met reclamecam- pagnes ondersteunde merk (cid:132)Butaris(cid:148) voor het gebruik van botervet in restaurants en de huishouding. Andere voorbeelden zijn voor butter ghee bestemde merken voor de allochtone markt, met name in het Verenigd Koninkrijk, en een aantal merken die door verschillende ver- werkers zijn ontwikkeld voor boterconcentraat dat in de banketbak- kerij wordt gebruikt. (68) Voor de banketbakkerij is het van belang dat de gebruikte vetten bij een bepaalde baktemperatuur en bakduur goede resultaten opleveren. Door de behandeling en mengverhouding van de verschillende vet- ten in de boter (sterol, cholesterol en oleicole) te variºren kunnen met gefractioneerde boter het hele jaar door constante resultaten worden verkregen. lijke banketbakkers. (70) Sinds januari 1999 is dit het steunbedrag voor boter met een vetge- halte van 82 % zonder verklikstoffen die uit de markt is genomen. Op boterconcentraat zijn hogere steuntarieven van toepassing. (71) Verordening (EEG) nr. 198/69 van de Commissie (PB L 26 van1. 2. 1969, blz. 31). (72) In haar speciaal verslag nr. 4/93 (PB C 12 van 15. 1. 1994) over het quotastelsel merkte de Kamer op: (cid:132)Het afschrikkingseffect van de sanctie bij overschrijding van het referentievetgehalte is ontoereikend(cid:148). Het vetgehalte van geleverde koemelk is toegenomen van 3,87 % in 1984 (EEG-10) tot 4,09 % in 1997 (EU-15). De stijging van het vetge- halte heeft een direct effect op de boterproductie. Voor de berekening van de melkproductie wordt de hoeveelheid melk verhoogd met 0,18 % per 0,1 gram extra vet per kg melk. Zo zou een stijging van het vetgehalte met 22,2 % (van 3,6 tot 4,4 %) neerkomen op een stij- ging van de melkproductie met 1,44 %. (73) Vanaf 1 juli 2005 zullen de streefprijzen en interventieprijzen voor boter en mageremelkpoeder geleidelijk dalen. Zie Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad (PB L 160 van 26. 6. 1999, blz. 48). C 132/26 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE VOORNAAMSTE CONTROLEBEVINDINGEN De zuivelsector heeft een structureel overschot en de productie van boter is groter dan de vraag tegen normale marktprijzen. De Raad heeft daarom in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geºist dat ondersteuningsmaatregelen worden toegepast via een interventieregeling voor boter en mageremelkpoeder, en ook dat maatregelen worden toegepast voor afzet op de markt van de Gemeenschap zelf, respectievelijk daar- buiten (interne, respectievelijk externe afzetmaatregelen), met het doel om het marktevenwicht te verbeteren en zowel voor de consumenten als de melkproducenten stabiliteit te waarborgen. De interne afzetmaatregelen zijn absoluut noodzakelijk in een situatie waarin het verbruik van boter blijft dalen; deze maatregelen zijn in het verleden een doelmatig instrument gebleken om de stabiliteit te bewaren en om duurdere aankopen door de interventiebureaus te vermijden. Al bijna 30 jaar is in het bijzonder de rege- ling (cid:132)boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs(cid:148) een belangrijk instrument om het marktevenwicht voor boter te verbeteren. In de loop van de tijd zijn de verordeningen verbeterd; de Raad heeft verder in de over- eenkomst over Agenda 2000 bevestigd dat de afzetmaatregelen moeten worden voortgezet. De steunbedragen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs en voor boterconcentraat voor keukengebruik, en de hoeveelheden waarvoor die bedragen worden toegekend, worden vastgesteld via inschrij- vingen. De Commissie is ervan overtuigd dat deze werkwijze heeft gewaarborgd dat de steun en de hoeveel- heden zijn vastgesteld op een adequaat niveau dat stabiliteit en de meest economische vorm van afzet van het boteroverschot op korte, middellange en lange termijn waarborgt. Sinds 1995 is de steun met ongeveer 35 % verlaagd en - hoewel tijdelijke dure interventieaankopen nodig zijn geweest - is de Commissie erin geslaagd de toeneming in het gebruik van gesubsidieerde boter af te remmen en is een redelijk marktevenwicht bereikt. De verlaging van de steun sinds 1995 betekent een jaarlijkse besparing van ongeveer 250 miljoen EUR bij een hoeveelheid van ongeveer 500 000 t, maar het is gevaarlijk om de steun verder te verlagen, met name in een periode waarin de prijzen laag zijn en door de inteventiebureaus boter wordt gekocht. Het niveau van de steun en de hoeveelheden waarvoor contracten worden gesloten, worden door de Commissie en de lidstaten nauw- lettend gevolgd in het kader van het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten. Boter van tweede kwaliteit en ingevoerde boter zijn beide een component van de voorziening met boter en de interne afzetmaatregelen zorgen ervoor dat een overschot aan botervet wordt afgezet in de vorm van boter, room en boterconcentraat. Boter van mindere kwaliteit en ge(cid:239)mporteerde boter komen als zodanig niet in aanmerking voor EU-steun, maar kunnen worden gebruikt voor de productie van boterconcentraat van hoge kwaliteit, zonder dat het effect van de afzetmaatregelen hierdoor wordt afgezwakt. Bovendien moeten voor ge(cid:239)mporteerde boter internationale concessies en overeenkomsten worden nageleefd. De deskundigenstudie waarnaar de Rekenkamer verwijst plaatst met name vraagtekens bij twee verklikstoffen en de gezondheidseffecten daarvan. Volgens gegevens die daarna van de lidstaten zijn ontvangen, worden deze verklikstoffen in feite niet gebruikt in het kader van de regeling in verband met boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs. De Commissie zal daarom deze verklikstoffen uit de verordening schrappen. Bovendien zul- len de betrokken producten als aromastoffen worden beoordeeld door het Wetenschappelijk ComitØ voor voe- dingsmiddelen, zoals vereist is op grond van Verordening (EG) nr. 2232/96 van het Europees Parlement en de Raad. Op dit ogenblik wordt niet overwogen de richtlijn van de Raad inzake etikettering te wijzigen. Die geldt reeds voor aromastoffen en bestrijkt een aantal punten inzake consumentenvoorlichting en -bescherming. De Commissie heeft nota genomen van de opmerkingen van de Rekenkamer over de BTW en zal daar rekening mee houden in het kader van toekomstige maatregelen om het BTW-stelsel te moderniseren en te vereenvou- digen. De lidstaten zullen in kennis worden gesteld van de opmerkingen van de Rekenkamer over hun administratie van de afzetmaatregelen en, zo nodig, zullen financiºle correcties worden uitgevoerd in het kader van de goed- keuring van de rekeningen. De regeling voor de afzet van boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs moet er primair voor zorgen dat botervet als grondstof wordt gebruikt in plaats van concurrerende plantaardige vetten. Met dit doel in gedachten zijn de subsidiabele producten in het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten zorgvuldig geselecteerd. Gegevens over het gebruik van gesubsidieerd botervet in de verschillende groepen eindproducten zullen binnenkort beschikbaar komen en daarnaast staat voor het jaar 2001 een evaluatie van de hele markt- ordening voor melk (met inbegrip van het quotastelsel) gepland zodat de uitkomsten beschikbaar zullen zijn wanneer in 2003 dat stelsel opnieuw wordt bekeken. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/27 Gezien de besluiten van de Raad in het kader van Agenda 2000 zal het structurele overschot blijven bestaan en, beperkte steun van de Gemeenschap voor algemene promotie buiten beschouwing gelaten, wordt de pro- motie van melk en zuivelproducten en de verhoging van de vraag daarnaar beschouwd als de taak van het bedrijfsleven en van de verschillende organisaties die de belangen van de zuivelsector verdedigen. Als gevolg van het beleid in de zuivelsector in het voorbije decennium, met name de toepassing van het stelsel van melkquota, zijn de aankopen door de interventiebureaus tussen 1995 en 1998 klein geweest en bedroegen de voorraden van de interventiebureaus eind 1998 niet meer dan ongeveer 3 000 t tegen 1,3 miljoen t eind 1986. Jammer genoeg zijn de voorraden in 1999 weer toegenomen. Verder is het aandeel van de zuivelsector in de begroting, dat in 1985 met ongeveer 6 miljard EUR, d. w. z. 30 % van de totale uitgaven, een recordpeil had bereikt, gedaald tot minder dan 3 miljard EUR, d. i. 7 % van de totale uitgaven, in 1999. DE GMO IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN EN DE BOTEROVERSCHOTTEN 6-22. De invoering in 1984 van de melkquota heeft onmiddel- lijk geleid tot vermindering van de melkleveringen. Verdere ver- lagingen van de quota in combinatie met voortzetting van de interne en externe afzetmaatregelen hebben de marktsituatie voor boter aanzienlijk verbeterd. Het niveau van de melkquota is een uiterst politieke kwestie waar- over in de Raad intensief is onderhandeld. De in het verleden vast- gestelde verlagingen van de quota hebben het structurele over- schot wel verlaagd, maar er geen einde aan gemaakt. De botervoorraden in openbare opslag zijn afgenomen van 841 000 t aan het einde van 1984 tot 3 000 t aan het einde van 1998 (eind 1986 waren de voorraden met 1,3 miljoen t het hoogst) en de aankopen door de interventiebureaus zijn in de periode 1995 tot en met 1998 beperkt gebleven tot ongeveer 43 000 t. In 1999, toen als gevolg van de lage marktprijzen in elf lidstaten aankopen door interventiebureaus zijn opengesteld, zijn die aankopen gestegen tot bijna 55 000 t. De Raad heeft in het kader van Agenda 2000 besloten dat een verhoging van de quota gepaard zal gaan met verlagingen met 15 % van de ondersteuningsprijzen voor boter en magere- melkpoeder. Gezien de dalende tendens in het boterverbruik tegen normale marktprijzen zal er een structureel overschot blijven bestaan. Bijgevolg zullen interne afzetmaatregelen voor boter en mageremelkpoeder in de komende jaren nodig blijven. De Commissie herinnert aan haar antwoord in Speciaal verslag nr. 1/99 over de steun voor het gebruik van ondermelk en magere- melkpoeder als diervoeder, dat (cid:132)melkoverschotten die niet kun- nen worden verwerkt tot andere zuivelproducten met hoge toe- gevoegde waarde, worden gebruikt voor de productie van mageremelkpoeder en boter, de twee interventieproducten die de grondslag zijn van de regeling voor de ondersteuning van de markt in de zuivelsector(cid:148). Gezien de huidige stabiele productie, de afgenomen uitvoer, de toegenomen invoer, het vrij stabiele verbruik van boter in het kader van de interne afzet en het gedaalde gewone verbruik, is de Commissie van oordeel dat de maatregelen voor afzet op de interne markt een aanzienlijk effect hebben op het marktevenwicht, in het bijzonder bij kleinere voorraden van de interventiebureaus, en dat slechts beperkte hoeveelheden door de interventiebureaus zijn aangekocht. Het structurele overschot in de melkproductie dat, uitgedrukt in melkequivalent en zonder de gesubsidieerde consumptie, 20 % bedraagt volgens de Rekenkamer, vergt zowel een gesubsidieerde verkoop op de interne markt van ongeveer 500 000 t boter- equivalent als gesubsidieerde uitvoer van boter. Zo niet dan belandt er uiteindelijk boter in de voorraden van de interventiebureaus bij een markt die wordt gekenmerkt door lage prijzen. Zoals de Rekenkamer in paragraaf 14 opmerkt, is het de vraag of er voor een grotere uitvoer van EU-boter een echte afzetmarkt bestaat. Bij- gevolg zal een lagere afzet in het kader van de interne afzet- maatregelen vooral leiden tot dure aankoop door de interventie- bureaus. Het is mogelijk dat de gemiddelde kosten per ton die de Reken- kamer vermeldt in paragraaf 17, onder d), niet volledig in over- eenstemming zijn met de feitelijke situatie, als gevolg van de tijd die verstrijkt tussen de toewijzing van hoeveelheden in het kader van inschrijvingen en de uiteindelijke betaling van de steun. In januari 1999 bedroeg de steun voor boter voor banketbakkers- werk en consumptie-ijs (boter met een vetgehalte van 82 %, zon- der verklikstof) 910 EUR/t, de restitutie voor boter 1 700 EUR/t en de interventieaankoopprijs 2 954 EUR/t. OPMERKINGEN OVER DE AFZETREGELINGEN Vaststelling van het steunniveau 23-27. De Commissie stelt, rekening houdende met de gevraagde hoeveelheden, voor iedere inschrijving een maximumsteunbedrag vast. De aard van de verwerking brengt mee dat de ondernemers een regelmatige aanvoer moeten kunnen plannen. Tegen die ach- tergrond dienen zij hun offerte in en volgens het maximumsteun- bedrag dat voor de betrokken inschrijving wordt vastgesteld, wordt de door de onderneming gevraagde hoeveelheid toegewe- zen of niet. Als de steun op een zodanig niveau wordt vastgesteld dat de offertes van de inschrijver herhaaldelijk worden geweigerd, zal deze overschakelen op alternatieve grondstoffen en niet langer aan de regeling deelnemen. Bijgevolg zou de regeling minder effi- ciºnt voor de afzet van botervet zijn dan nu. Efficiºnte toepassing van het inschrijvingssysteem met daarbij een optimaal steun- niveau belet niet dat het niveau van de steun en van de verkoop- prijzen voor interventieboter gedurende bepaalde periodes onge- wijzigd blijft, als de hoeveelheden en het niveau van de steun die door de ondernemers bij een gegeven marktsituatie worden gevraagd, corresponderen met de doelstellingen van de Commis- sie. Bovendien kan de Commissie beslissen een ingediende offerte niet te accepteren. C 132/28 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 In de huidige situatie is er geen aanwijzing dat de vraag naar steun hoger is dan de streefhoeveelheid en de Commissie is er, op grond van de besprekingen in het ComitØ van beheer voor melk en zui- velproducten, van overtuigd dat de steunniveaus adequaat zijn en dat het inschrijvingssysteem correct functioneert. Bij het huidige inschrijvingssysteem is het mogelijk geweest om het niveau van de steun in de loop van de tijd aanzienlijk te ver- lagen. Sinds begin 1995 is de steun voor boter met een verklik- stof en met een vetgehalte van 82 % die wordt geleverd in het kader van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs, met 35 % verlaagd van 146 ECU/100 kg (of 45 % van de inter- ventieprijs) tot 95 EUR/100 kg (of 29 % van de interventieprijs). Ten opzichte van de marktprijs is de steun in diezelfde periode gedaald van 45 % tot ongeveer 30 %. De steun voor boterconcentraat voor keukengebruik is in dezelfde periode verlaagd van 209 ECU/100 kg tot 117 EUR/100 kg, d. w. z. met 40 %, en de steun voor boter voor instellingen zonder winst- oogmerk is verlaagd van 156 ECU/100 kg tot 105 EUR/100 kg, d. w. z. met 32 %. Volgens de lidstaten en de Commissie is het inschrijvingssysteem duidelijk zowel voor de bedrijven als voor de overheid en is het de beste methode om hoeveelheden te beheren. Het systeem is ingevoerd om alle kopers gelijke toegang tot de inschrijvingen te geven, de steun vast te stellen op het strikt noodzakelijke bedrag en de betrokken hoeveelheden doeltreffend onder controle te houden. Stabiliteit is van essentiºle betekenis voor de gebruikers en voor een soepel functioneren van de regelingen. Kwaliteitseisen 28-30. De Commissie wil er nadrukkelijk op wijzen dat de steunbedragen die in het kader van de interne afzetmaatregelen worden toegekend, bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat een overschot van botervet wordt afgezet in de vorm van boter, room of boterconcentraat. De interventieprijs voor boter wordt vastge- steld aan de hand van specifieke productkenmerken en de daar- mee samenhangende productiekosten. Als de steun voor boter- concentraat gebaseerd zou worden op dezelfde criteria en kosten, zou de steun voor boterconcentraat hoger moeten zijn. De kwaliteitseisen voor gesubsidieerde boter hoeven daarom niet identiek te zijn aan die welke worden toegepast voor boter die in openbare of in particuliere opslag komt. Bovendien wordt de steun toegekend voor boterconcentraat, waarvoor op grond van de verordening hoge kwaliteitsnormen gelden, en niet voor de grondstoffen waaruit het boterconcentraat is vervaardigd. Boter- concentraat kan worden gebruikt voor een tussenproduct met verklikstof en een botervetgehalte van 82 % ((cid:132)gerecombineerde boter(cid:148)) en de steun die daarvoor geldt is gelijk aan die voor boter met een vetgehalte van 82 % en voorzien van een verklikstof. De Commissie is van mening dat als het niet toegestaan is om producten van lagere kwaliteit te gebruiken voor de vervaardiging van boterconcentraat, dergelijke producten op de markt zullen blijven, wat ertoe kan leiden dat boter van hogere kwaliteit die duurder is, van de markt wordt verdrongen en wordt aangeboden voor interventie. Betaling van de steun voor ge(cid:239)mporteerde boter 31-33. Naar aanleiding van een eerdere aanbeveling van de Rekenkamer heeft de Commissie reeds in het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten geprobeerd te bereiken dat ge(cid:239)m- porteerde boter zou worden uitgesloten van de regelingen in ver- band met boter voor banketbakkerswerk en voor consumptie-ijs. Om markttechnische en controletechnische redenen is dit gewei- gerd door de lidstaten die er ook nadrukkelijk op wezen dat het eigenlijke probleem was dat de boter mocht worden ingevoerd tegen preferentiºle voorwaarden in het kader van besluiten van de Raad en op grond van internationale overeenkomsten; wanneer echter de boter eenmaal is ingevoerd, moet die op dezelfde manier worden behandeld als EU-boter. Bovendien is de Commissie gebonden aan internationale concessies en overeenkomsten en kan zij daardoor niet beletten dat restituties worden betaald voor niet onder bijlage I vallende producten, ofschoon daarin ge(cid:239)mpor- teerde producten zijn verwerkt die onder andere GN-codes val- len. Volgens de Rekenkamer is het interessant om boter die onder de preferentiºle regelingen is ingevoerd te gebruiken voor de vervaar- diging van boterconcentraat dat wordt geleverd in het kader van de regelingen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie- ijs; op die manier zouden de kosten voor verpakking en distribu- tie die bij detailverkoop ontstaan, worden vermeden. De Commis- sie is echter van mening dat het wegvallen van de kosten van detailverkoop weliswaar een voordeel is, maar dat dit in zekere mate teniet wordt gedaan door het feit dat de prijs voor bulkboter lager is dan die voor boter in detailhandelsverpakking. Bovendien is het duurder om boterconcentraat te vervaardigen uit boter dan uit room, de normaliter gebruikte grondstof waarop het niveau van de steun is gebaseerd. Bovendien wordt deze mogelijkheid door het bedrijfsleven slechts occasioneel, afhankelijk van de marktomstandigheden, toegepast. 34. Ofschoon de Raad in zijn advies (1) over de kwijting voor het begrotingsjaar 1997 heeft aanbevolen dat boterconcentraat alleen voor steun in het kader van de regeling boter voor banketbakkers- werk en voor consumptie-ijs in aanmerking zou mogen komen als dat boterconcentraat van communautaire oorsprong is, heeft hij in de nieuwe basisverordening (EG) nr. 1255/1999 (waarin Verordening (EEG) nr. 1723/81 inzake afzetmaatregelen is ver- werkt) niet bepaald dat ingevoerde boter niet mag worden gebruikt voor de productie van boterconcentraat. Anderzijds geldt reeds een bepaling dat ingevoerde boter als zodanig niet in aanmerking komt voor de regeling. Specifieke gezondheidsaspecten 35-38. Op verzoek van de lidstaten is meer dan 20 jaar geleden om controleredenen de mogelijkheid tot het gebruik van verklik- stoffen ingevoerd. Voor producten met verklikstoffen gelden min- der strenge controles dan voor producten zonder verklikstoffen. In die tijd bestond er nog geen communautaire wetgeving over voedseladditieven, aromastoffen, enz. Daarom behoefde de Com- missie geen onderzoek of goedkeuring vooraf te vragen met betrekking tot het gebruik van verklikstoffen in de vorm en in de zeer beperkte hoeveelheid die nodig was. Het was de verantwoor- delijkheid van de lidstaten om, nadat zij het gebruik van verklik- stoffen in het kader van de communautaire wetgeving hadden geaccepteerd, ervoor te zorgen dat die stoffen in de betrokken vorm en in de zeer beperkte hoeveelheden die nodig waren, op grond van hun nationale wetgeving acceptabel waren uit het oog- punt van menselijke consumptie. De recente communautaire wetgeving inzake additieven en nieuwe voedingsmiddelen heeft principieel niets veranderd aan deze situa- tie, aangezien verklikstoffen volgens Richtlijn 89/107/EEG van de Raad geen voedseladditieven zijn en voor een ander doel dienen. (1) Aanbeveling van de Raad van 15. 3. 1999 (document 5911/99 van de Raad). 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/29 De studie waarnaar de Rekenkamer verwijst plaatst met name vraagtekens bij twee verklikstoffen: thymol en capsa(cid:239)cine. Niet alle verklikstoffen die in het kader van de regeling in verband met boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs toegestaan zijn, worden ook gebruikt. Volgens gegevens die na de opmerkingen van de Rekenkamer van de lidstaten zijn ontvangen, worden deze twee aromastoffen niet toegepast. Anderzijds zijn ze vermeld in het communautaire repertorium van ongeveer 3 000 aroma- stoffen die in het kader van een programma in de komende vijf jaar moeten worden beoordeeld door het Wetenschappelijk ComitØ voor voedingsmiddelen op grond van Verordening (EG) nr. 2232/ 96 van de Raad en het Europees Parlement (1). De Commissie zal het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten voorstellen om bovengenoemde twee verklikstoffen te schrappen uit de rege- lingen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs. Voorts zij opgemerkt dat de verklikstoffen bij de toepassing van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs worden toegevoegd aan boter, boterconcentraat of room voor verdere ver- werking of voor de vervaardiging van samengestelde levensmid- delen, waarvoor de normale etiketteringsvoorschriften van Richt- lijn 79/112/EEG van de Raad (2) gelden. De richtlijn omvat al punten aangaande voorlichting en bescherming van de consu- ment en daarom worden op dit ogenblik geen specifieke etiket- teringsvoorschriften voor verklikstoffen overwogen. Belasting over de toegevoegde waarde (BTW) op EU-subsidies 39-41. De door de Rekenkamer geconstateerde ongelijkheid in de behandeling van subsidies bij de toepassing van de BTW- regeling is ten dele een rechtstreeks gevolg van de BTW-richtlijn zoals die is vastgesteld. De Commissie heeft op verschillende manieren geprobeerd om ervoor te zorgen dat bij subsidies een meer uniforme aanpak wordt gevolgd wat de BTW betreft. Zij heeft geen succes gehad, aangezien de lidstaten geen overeenstemming hebben kunnen bereiken. In het kader van haar inspanningen om het BTW-stelsel te moderniseren en te vereenvoudigen, plant de Commissie momenteel een grondige herziening van de BTW-aanpak van subsidies in de EU. Daarbij zal rekening worden gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer. Specifieke gebreken van Verordening (EG) nr. 2571/97 ((cid:132)boter voor banketbakkerswerk(cid:148)) Ingewikkelde regels 42-45. Verordening (EG) nr. 2571/97 is met ingang van 1 januari 1998 in de plaats gekomen van Verordening (EEG) nr. 570/88 en is het eindresultaat van meer dan twee jaar voorbereidende werk- zaamheden in werkgroepen van het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten. Nationale deskundigen (zodat de nodige aan- dacht zou worden gegeven aan alle aspecten van het beheer van de regeling) zowel als deskundigen van de Commissie van de afde- ling Markten, geassisteerd door de Juridische dienst, de diensten Douane, EOGFL en Financiºle controle, hebben meegewerkt aan het opstellen van de verordening. In de verordening zijn ook aan- (1) PB L 299 van 23. 11. 1996, blz. 1. (2) PB L 33 van 8. 2. 1979, blz. 1. bevelingen verwerkt van de Rekenkamer en van een externe groep voor vereenvoudiging van de wetgeving die is gevormd naar aan- leiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer in samenhang met Verordening (EEG) nr. 570/88, waarin twee verordeningen waren gecombineerd. De structuur van en de bepalingen in de verordening correspon- deren met de eisen inzake beter beheer en betere controle van de communautaire markt en van de middelen van de Gemeenschap, met de complexiteit van de sector en de zorgvuldig geselecteerde producten - waarbij verwijzing naar de gecombineerde nomencla- tuur een kernpunt is - die in aanmerking komen voor de regeling. De Commissie neemt kennis van het standpunt van de Rekenka- mer inzake het gebruik van de steun en is het ermee eens dat management en controle voortdurend geºvalueerd moeten wor- den. Voor de eerste twee jaren van toepassing van de nieuwe ver- ordening kan echter worden geconstateerd dat de regeling bevre- digend heeft gefunctioneerd. De suggestie van de Rekenkamer in paragraaf 44 om de minimum- hoeveelheid te verhogen waarvoor ingeschreven kan worden, zou minder controles op grond van artikel 23, lid 2, van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs nodig maken. De Com- missie zal deze suggestie onderzoeken. Gebrekkig toezicht 46-47. De codes van de gecombineerde nomenclatuur en de sub- sidiabele categorieºn producten zijn in het verleden zorgvuldig geselecteerd met het oog op de grootste efficiency. Als gevolg van de invoering van Verordening (EG) nr. 2571/97 (met name artikel 25 en de bijlagen VIII tot en met XIII) zullen meer statistische gegevens over het gebruik van de verschillende soorten subsidia- bele producten, tussenproducten en gespecificeerde groepen eind- producten beschikbaar komen, zoals de Rekenkamer aanbeveelt. Van twee belangrijke lidstaten heeft de Commissie tot nu toe nog niet voldoende vergelijkbare gegevens ontvangen om een betrouw- bare evaluatie te kunnen opstellen. Dat heeft haar echter niet belet om een voorzichtig marktbeheer te voeren en via het inschrijvings- systeem het niveau van de steun te verlagen. De lidstaten is meer- maals verzocht om ontbrekende gegevens in te sturen en om zich te houden aan de termijnen die in de verordening zijn vastgesteld. Specifieke gebreken van Verordening (EEG) nr. 2191/81 ((cid:132)boter voor instellingen zonder winstoogmerk(cid:148)) 48-49. De verordening bepaalt dat de lidstaten alle controles moeten invoeren die nodig zijn om naleving van de bepalingen van de verordening te waarborgen. De administratieve romp- slomp voor het betaalorgaan waarop door de Rekenkamer wordt gewezen, kan heel goed het gevolg zijn van maatregelen van het betaalorgaan zelf. 50. Deze afzetmaatregel is ingevoerd als ØØn van de maatregelen voor het wegwerken van het overschot aan botervet, wat het doel is van alle maatregelen voor afzet op de interne markt. De door de Raad gehanteerde juridische grondslag is ook dezelfde. De Commissie kan daarom geen gevolg geven aan het voorstel van de Rekenkamer om de maatregelen onder te brengen bij de begrotingslijn voor voedselhulp. C 132/30 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 IN DE LIDSTATEN GECONSTATEERDE ADMINISTRATIEVE GEBREKEN 51-53. Kennisnemend van de opmerkingen van de Rekenkamer over de controles zou de Commissie erop willen wijzen dat ieder jaar sinds 1995 subsidie is verleend voor ongeveer 500 000 t boterequivalent en dat, ofschoon in deze periode door de lidstaten een aantal onregelmatigheden zijn gemeld, zij ervan overtuigd is dat relatief gezien de regeling heel goed heeft gewerkt. Bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen zullen de opmerkingen van de Rekenkamer in gedachten worden gehou- den en aan de betrokken lidstaten worden doorgegeven. Als de opmerkingen door de feiten worden bevestigd, kan dat tot finan- ciºle correcties leiden. Ten aanzien van de door de Rekenkamer wat Nederland betreft genoemde fout (paragraaf 53) is de Com- missie een procedure voor de nodige verdere controles begonnen. vloed door veel factoren. Het niveau van de steun voor botervet en veranderingen in het niveau van de steun zijn zeker van invloed op de keuze tussen de verschillende vetsoorten en op de hoeveel- heden die worden gekocht. De context waarin veranderingen gebeuren en vele andere factoren zijn echter ook van invloed op de beslissingen van de bedrijven en de hoeveelheden waarvoor wordt ingeschreven, zowel op korte als op lange termijn. Veran- deringen in en verwachtingen ten aanzien van het steunniveau, beschikbaarheid van grondstoffen en prijzen voor concurrerende plantaardige producten, recepten, merknamen, image, kwaliteit, smaak, strategie, productieprocessen, invoering van nieuwe pro- ducten, enz. zijn allemaal factoren die mede bepalend zijn voor de vraag van de bedrijven nu en in de toekomst. Een analyse over de betekenis van elk van deze factoren en het effect ervan op de afzetmaatregelen kan, gezien de complexiteit van de economische verbanden, slechts met een beperkte mate van betrouwbaarheid worden gegeven. EFFICI¸NTIE EN KOSTENEFFECTIVITEIT VAN DE AFZETMAATREGELEN Concurrentiekracht van boter in vergelijking met andere vetten Bepaling van de efficiºntie en kosteneffectiviteit 54-56. De Verordeningen (EEG) nr. 804/68 en (EEG) nr. 1723/ 81 (vervangen door Verordening (EG) nr. 1255/1999) verplichten de Commissie om in de huidige overschotsituatie de botermarkt te ondersteunen. Daarom zijn verschillende afzetmaatregelen inge- voerd om het verbruik van botervet in de vorm van boter, boter- concentraat en room, te ondersteunen. De voorzieningsbalansen voor boter en de gegevens over de gesubsidieerde verkoop wettigen de afzetmaatregelen. Deze maat- regelen zorgen er, samen met de interventieregeling, voor dat de marktprijs voor melk dichter bij de richtprijs komt te liggen die de Raad heeft vastgesteld. De maatregelen hebben in het verleden duidelijk gezorgd voor beperking van de aankoop door de interventiebureaus. De Commissie wijst er nadrukkelijk op dat zij, hoewel tot nu toe geen specifieke evaluatie is uitgevoerd, de maatregelen die voor het beheer van de botermarkt zijn genomen, altijd samen met de lidstaten nauwgezet heeft gevolgd in het kader van het ComitØ van beheer voor melk en zuivelproducten. Er wordt echter een systeem ingevoerd dat de Commissie in staat zal stellen om de drie marktordeningen te evalueren waarin op middellange termijn (tussen 2002 en 2006) de hervormingen van Agenda 2000 worden uitgevoerd (akkerbouwgewassen, rund- vlees, en melk en zuivelproducten). In dit verband is het de bedoeling om de marktordening voor melk en zuivelproducten (met inbegrip van het quotastelsel) in 2001 te evalueren, zodat tijdig uitkomsten beschikbaar zijn om in 2003 het quotastelsel opnieuw te bezien. Factoren die de vraag op de interne markt bepalen Eigenschappen van de markt 57-60. De keuze van de bedrijven tussen de verschillende soor- ten vetten die als grondstof kunnen worden gebruikt, wordt be(cid:239)n- 61-63. Het moeilijke punt uit de praktijk is ervoor te zorgen dat het bedrijfsleven boter/botervet als grondstof gebruikt in plaats van andere vetstoffen en dat daarvoor via het inschrijvingssysteem een zo laag mogelijk steunbedrag wordt vastgesteld. Kwaliteit en smaak van boter zijn superieur in vergelijking met die van plantaardige vetten, maar als gevolg van de relatief hogere prijs voor boter, is het bedrijfsleven voortdurend op zoek naar mogelijkheden om boter te vervangen door goedkopere grond- stoffen. Voortdurende verlaging van de steun zal daarom de onder- nemingen wegdrijven van boter (met name voor nieuwe eindpro- ducten) en de efficiºntie van de regeling doen dalen met als gevolg veel duurdere aankoop door de interventiebureaus. Het is buitengewoon duur om een bekend merk te creºren en daarom moeilijk/kostbaar om speciale recepten uit de markt te nemen. Als een bedrijf beslist niet langer boter te gebruiken en boter te vervangen door plantaardige vetten, is het onwaarschijn- lijk dat het weer terugkeert naar het gebruik van boter. Gezien bovenstaande factoren en het feit dat de bedrijven drie tot zes maanden hebben om de boter in eindproducten te verwerken, kunnen op korte termijn verlagingen van de steun een tegenge- steld effect hebben en leiden tot toeneming van de vraag, in het bijzonder wanneer de bedrijven verwachten dat de steun nog ver- der zal dalen. Het is normaal kortetermijnconsumentengedrag om zoveel mogelijk te kopen als verwacht wordt dat de steun zal dalen en zo weinig mogelijk te kopen bij de omgekeerde verwach- ting. Effect van de steun op de prijzen van de eindproducten 64-67. Het eerste doel van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs is niet de consumentenprijs voor het eind- product te doen dalen, maar zeker te stellen dat botervet als grondstof wordt gebruikt in plaats van andere vetten. Bovendien is het zeer moeilijk om het effect op de consumentenprijzen en de verkopen dat het gevolg is van een prijsverandering van ØØn enkele grondstof (die veroorzaakt kan zijn door veranderingen in de steun voor boter of in de marktprijzen voor boter) nauwkeurig vast te stellen, met name wanneer het aandeel van de grondstof in de waarde van het eindproduct klein is. 12. 5. 2000 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 132/31 De steun wordt niet volledig doorgegeven naar de detailhan- delsprijs, maar voor de berekening van het weglekken van het effect van de steun moet alleen rekening worden gehouden met de feitelijke extra kosten van deelneming aan de regeling. Verwerkingskosten, verpakkingskosten, distributiekosten, enz. zijn voor gesubsidieerde en ongesubsidieerde producten min of meer gelijk en mogen daarom niet worden beschouwd als oorzaak van vermindering van het effect van de steun, maar moeten veeleer worden gezien als de kosten die noodzakelijk zijn voor de ver- vaardiging van een gewenst product. Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat er voortdurend een gevaar is dat bedrijven, met name als gevolg van verlaging van steun en/of hogere grondstoffenprijzen, overscha- kelen naar goedkopere plantaardige vetten. Dit risico zal toene- men naarmate het prijsverschil tussen botervet en geschikte plant- aardige substituutvetten toeneemt en de onzekerheid over de prijzen van botervet groter wordt. Het verband tussen vraag, steunbedragen en marktprijzen 68-71. Volgens de Commissie zal, ceteris paribus, een hogere koopprijs tot een geringere afname leiden of een einde maken aan de algemene tendens om in meer gevallen botervet te gebruiken in levensmiddelen. De Commissie wil dit standpunt illustreren met de volgende beschrijving van de huidige ontwikkeling van de markt. In 1994 is 450 000 t afgenomen voor de productie van banketbakkerswerk en consumptie-ijs. Als gevolg van de geleide- lijke verlaging van de steun in de eerste helft van 1995 is de afzet voor de regeling gedaald met 50 000 t tot ongeveer 400 000 t in 1996. In dezelfde periode beliepen de aankopen van boter door het interventiebureau 40 000 t. In 1997 steeg de afzet in het kader van de regeling echter met 22 000 t ondanks een stijging van de marktprijzen voor boter en ongewijzigde steun tot december, aan- gezien de bedrijven hun bevoorrading veilig wilde stellen tegen het geldende steunniveau. De verlaging van de steun in december 1997 en april 1998 werd gecompenseerd door lagere marktprijzen. Na de verkorting van de termijn voor verwerking van zes tot drie maanden in mei 1998 en van vijf tot vier maanden in januari 1999 daalden de hoeveel- heden waarvoor contracten werden gesloten met 25 000 t in de eerste vijf maanden van 1999. Tijdens de eerste zes maanden van 1999 is 25 000 t door de interventiebureaus gekocht en de stijging van de hoeveelheden waarvoor in de periode juni-augustus 1999 contracten zijn geslo- ten voor verwerking in banketbakkerswerk en consumptie-ijs, is niet groot genoeg geweest om te voorkomen dat in de resterende maanden van 1999 nog 30 000 t boter voor openbare opslag moest worden overgenomen. 70. Toepassing van het inschrijvingssysteem heeft gezorgd voor de noodzakelijke en passende afzet van een teveel aan botervet. Zoals eerder gezegd is de steun sinds 1995 met ongeveer 35 % verlaagd, overeenkomend met jaarlijkse besparingen voor een bedrag van 250 miljoen EUR bij een totale hoeveelheid van onge- veer 500 000 t. De steun is in de loop van de tijd via het inschrijvingssysteem verlaagd tot de onderste grens en wordt momenteel niet te hoog gevonden, met name in een situatie waarin interventieaankopen verdergaan. Vergelijking tussen de afzetmaatregelen en andere vormen van marktinterventie 74-75. De steun voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs (910 EUR/t voor boter met een vetgehalte van 82 %, zonder verklikstof) is aanzienlijk lager dan de export- restitutie (1 700 EUR/t), maar de uiteindelijke afzetkosten zijn afhankelijk van de efficiency-coºfficiºnt van de twee maatregelen. De Commissie is van oordeel dat de efficiency-coºfficiºnt voor maatregelen voor interne afzet lager is dan voor uitvoer, maar het is in ieder geval goedkoper om direct steun te verlenen voor boter die op de markt komt dan om de boter te laten aankopen door het interventiebureau en het product later te verkopen tegen ver- laagde prijs. Het is duidelijk dat afschaffing van de steunregelingen er niet toe zou leiden dat de hele hoeveelheid waarvoor steun wordt verleend naar de interventiebureaus zou komen, maar voor een aanzienlijk gedeelte zou dat wel zo zijn. Het is niet realistisch om in een overschotmarkt voor afzetmaatregelen, welke dan ook, 100 % efficiency te verwachten. Structureel overschot 76-78. Het structurele overschot in de zuivelsector is blijven bestaan en de maatregelen voor ondersteuning van interne en externe afzet zijn aangepast aan de eisen voor verbetering van het marktevenwicht. Ondanks eerdere verlagingen van de melkquota enerzijds en als uitvloeisel van het besluit van de Raad in het kader van Agenda 2000 anderzijds zullen in de toekomst ondersteuningsmaatregelen nodig blijven. De Commissie heeft in de loop van de tijd steun verleend voor de promotie van het verbruik van melk en zuivelproducten in het algemeen teneinde daardoor het totale verbruik op peil te houden of te doen toenemen. Een specifieke campagne voor bevordering van de verkoop van boter is naar haar oordeel echter de taak van de industrie of van de zuivelorganisaties. Wat het quotastelsel en de aanpassing van de leveringen na stij- ging van het vetgehalte van de melk betreft, heeft de Commissie in haar antwoord op Speciaal verslag nr. 4/93 van de Raad er al op gewezen dat (cid:132)de regeling tot invoering van referentie- hoeveelheden voor de melkproductie niet tot doel heeft een toe- name van het vetgehalte te voorkomen, zolang als de melkpro- ductie in verhouding wordt aangepast(cid:148). In het hierboven aangehaalde antwoord uit het jaar 1994 verge- leek de Commissie de boete met de interventieprijs van boter en toonde zij aan dat de extra boete wegens een vetgehalte boven het quotum al 55 % bedroeg, ruim boven de 15 % die door de Raad is vastgesteld voor overschrijding van het melkquotum. De coºf- ficiºnt die overeenkomt met louter (cid:132)commerciºle(cid:148) neutralisering van het teveel geproduceerde vet (in de veronderstelling dat dit de waarde krijgt volgens de boterprijs) is, zonder boete, ongeveer 0,012. De Commissie heeft er in bovengenoemd antwoord op gewezen dat een te strenge sanctie in strijd zou zijn met het nagestreefde doel. In feite zou dat kunnen leiden tot een zwarte markt voor boven de limiet geproduceerd vet. C 132/32 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 12. 5. 2000 De Commissie is kortom van mening dat met de huidige coºffi- ciºnt het doel wordt bereikt, namelijk de totale omvang van de melkleveringen binnen de vastgestelde hoeveelheden te houden. tussen gesubsidieerd botervet enerzijds en plantaardige vetten anderzijds, hoe groter het risico dat de bedrijven zich afkeren van botervet en dat de aankopen door de interventiebureaus toene- men. Gezien het structurele overschot van botervet zijn de afzet- maatregelen absoluut nodig. CONCLUSIE 79. Het structurele overschot aan melkvet en de daaruit voort- vloeiende noodzaak van permanente afzetmaatregelen voor boter- vet zijn het resultaat van politieke beslissingen van de Raad. 80. Zowel boter van tweede kwaliteit als ge(cid:239)mporteerde boter zijn een onderdeel van de botervoorziening en de interne afzet- maatregelen zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat overschotten aan botervet worden afgezet in de vorm van producten als boter, room en boterconcentraat. Het niveau van de steun en de hoeveelheden waarvoor de rege- ling voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs, en de regeling voor boterconcentraat voor keukengebruik worden toe- gepast, worden vastgesteld via een inschrijvingssysteem en de Commissie is ervan overtuigd dat de toepassing van het systeem ertoe heeft geleid dat de steun is vastgesteld op een adequaat niveau dat zorgt voor stabiliteit en voor afzet van het boter- overschot op de korte, middellange en lange termijn. De Commissie heeft nota genomen van de opmerkingen van de Rekenkamer over de BTW en zal daar rekening mee houden in het kader van toekomstige maatregelen om het BTW-stelsel te moderniseren en te vereenvoudigen. 81. De lidstaten zullen in kennis worden gesteld van de opmer- kingen van de Rekenkamer over hun administratie van de afzet- maatregelen en, zo nodig, zullen financiºle correcties worden uit- gevoerd in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. De Commissie wil er echter op wijzen dat ieder jaar sinds 1995 subsidie is verleend voor ongeveer 500 000 t boterequivalent en dat, ofschoon in deze periode door de lidstaten een aantal onre- gelmatigheden zijn gemeld, zij ervan overtuigd is dat relatief gezien de regeling heel goed heeft gewerkt. 82. De ervaring van de laatste jaren leert dat er een kwetsbaar verband bestaat tussen het niveau van de steun, de daaropvol- gende aankopen via de steunregelingen, en het niveau van de aan- kopen door de interventiebureaus. Hoe groter het verschil wordt 83. Gezien de besluiten van de Raad in het kader van Agenda 2000 zal het structurele overschot blijven bestaan en, beperkte steun van de Gemeenschap voor algemene promotie buiten beschouwing gelaten, wordt de promotie van melk en zuivelpro- ducten en de verhoging van de vraag daarnaar beschouwd als de taak van het bedrijfsleven en van de verschillende organisaties die de belangen van de zuivelsector verdedigen. De Commissie zal er via doeltreffende toepassing van de afzetmaatregelen naar blijven streven om te zorgen voor een evenwicht tussen vraag en aanbod. Volgens de planning zal in 2001 worden begonnen met een eva- luatie van de hele marktordening voor melk en zuivelproducten, met inbegrip van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de maatregelen voor de interne afzet van boter en mageremelkpoeder. De Commissie is van mening dat het inschrijvingssysteem in zijn huidige vorm efficiºnt is. Sinds begin 1995 is de steun voor boter in het kader van de regeling in verband met boter voor banketbakkerswerk en voor consumptie-ijs met 35 % verlaagd. Boter van lagere kwaliteit en ingevoerde boter vormen een deel van het totale overschot aan botervet dat afgezet moet worden. De Commissie is niet voornemens om de steun alleen te laten gel- den voor niet-ingevoerde kwaliteitsboter en zij ziet geen reden om de boete voor een gestegen vetgehalte van rauwe melk die in het kader van het melkquotum wordt geleverd, te verhogen. Ten slotte wil de Commissie onderstrepen dat, als resultaat van het beleid dat de laatste tien jaren in de zuivelsector is gevolgd, met name wat het melkquotastelsel betreft, de interventieaankopen tussen 1995 en 1998 gering zijn geweest en de voorraden eind 1998 niet meer bedroegen dan ongeveer 3 000 t tegen 1,3 mil- joen t eind 1986. Jammer genoeg zijn de voorraden in 1999 weer beginnen op te lopen, tot ongeveer 56 000 t aan het einde van het jaar. Voorts is het aandeel van de zuivelsector in de begroting gedaald van het hoogste niveau van ongeveer 6 miljard ECU of 30 % van de totale uitgaven in 1985 tot minder dan 3 miljard EUR of 7 % van de totale uitgaven in 1999