title: Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem «Grünbuch: Die zivilrechtliche Haftung für fehlerhafte Produkte»

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civil liability
defective product
indemnity insurance
national implementing measure

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text: 26. 4. 2000 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 117/1 II (Vorbereitende Rechtsakte) WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Grünbuch: Die zivilrechtliche Haftung für fehlerhafte Produkte“ (2000/C 117/01) Die Kommission beschloß am 30. Juli 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen „Grünbuch: Die zivilrechtliche Haftung für fehlerhafte Produkte“. Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Februar 2000 an. Berichterstatter war Herr Vever. Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 370. Plenartagung am 1. und 2. März 2000 (Sitzung vom 1. März) mit 97 gegen 1 Stimme bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme. 1. Einleitung 1. 1. Das von der Kommission im Juli 1999 vorgelegte Grünbuch über die zivilrechtliche Haftung für fehlerhafte Produkte ist die erste wirkliche Gelegenheit, die Sachlage hinsichtlich der Anwendung der Richtlinie 85/374/EWG (1) in der Europäischen Union zu bewerten. Aufgrund der Verspätun- gen bei der Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht konnte diese Bewertung noch nicht im vorhergehenden Bericht der Kommission im Mai 1995 erfolgen. 1. 2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß veranstaltete am 22. November 1999 in Brüssel eine Anhörung zu dem Grün- buch, um Informationen über die praktischen Erfahrungen und die Standpunkte der wirtschaftlichen und sozialen Organi- sationen, Unternehmen und Verbraucherorganisationen zu sammeln. In seiner vorliegenden Stellungnahme stützt sich der Ausschuß bei der Formulierung seiner Bemerkungen weitgehend auf die im Rahmen dieser Anhörung geführten Debatten. (1) ABl. L 210 vom 7. 7. 1985, S. 29. Die drei großen Fragen, die sich derzeit stellen, betref- 1. 3. fen im wesentlichen: — die Bewertung der Anwendung der Richtlinie aus dem Jahr 1985, — die Optionen für eine eventuelle U¨ berarbeitung, — die Mittel und Wege zur Verbesserung von U¨ berwachung und Schadensverhütung. 2. Bemerkungen zur Anwendung der Richtlinie aus dem Jahr 1985 2. 1. Mit dieser Richtlinie wurde der Versuch unternommen, ein in allen Mitgliedstaaten gültiges europäisches Modell festzulegen, das auf einem Gleichgewicht zwischen Bürgern und Herstellern beruht und das es zu erhalten gilt, wie die Kommission selbst betont. Dieses Gemeinschaftsinstrument stützt sich auf die folgenden sechs Grundsätze: — objektive Haftung, bei der kein besonderes Verschulden nachgewiesen werden muß; — Haftung für einen Kausalzusammenhang, bei dem der Fehler und der Schaden nachgewiesen werden müssen; C 117/2 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 26. 4. 2000 — gesetzliche Haftung, die durch eine Willenserklärung der Parteien nicht ausgeschlossen werden kann; — relative Haftung, bei der sich der Hersteller in einer Reihe erschöpfend aufgeführter Fälle von der Haftung befreien kann; — in erster Linie Haftung des Herstellers, subsidiär des Lieferanten bzw. Importeurs; — zeitlich begrenzte Haftung, mit einer festgelegten Frist von zehn Jahren gerechnet ab dem Datum des Inverkehrbrin- gens des Produkts. 2. 2. Die Richtlinie von 1985 ist nach und nach nicht nur in den 15 EU-Mitgliedstaaten, sondern auch in anderen europäischen Staaten (den Beitrittsanwärterstaaten, der Schweiz und Norwegen) zur Anwendung gelangt. Auch außerhalb Europas haben die Bestimmungen dieser Richtlinie — aufgrund des Gleichgewichts, das sie für die verschiedenen beteiligten Parteien gewährleistet — der Regelung der zivil- rechtlichen Haftung in anderen Drittstaaten Impulse verliehen, so z. B. in Japan, wo man diesem Ansatz den Vorzug vor dem amerikanischen System gegeben hat. 2. 3. Allerdings kam die Richtlinie aus dem Jahr 1985 in der EU selbst aufgrund gewisser Verzögerungen bei der Umsetzung in nationales Recht nur schleppend zur Anwendung. Deshalb ist der Zeitraum, für den eine Bewertung durchgeführt werden kann, derzeit noch sehr kurz. Darüber hinaus scheinen zahlrei- che Richter, Rechtsanwälte und betroffene Parteien nicht sonderlich gut mit der Richtlinie vertraut zu sein: hier müssen noch Fortschritte gemacht werden, um diesem Mißstand abzuhelfen. 2. 4. Wenn die Richtlinie auch zu einer Harmonisierung im Sinne strengerer Rechtsvorschriften bei den einzelstaatlichen Regelungen für die zivilrechtliche Haftung beigetragen hat, so werden bei Rechtsstreitigkeiten und Gerichtsurteilen doch zunächst diese einzelstaatlichen Vorschriften zugrundegelegt, die u. U. deutlich über die Bestimmungen der Richtlinien hinausgehen können. Die Richtlinie schließt nicht die Anwen- dung strengerer einzelstaatlicher Vorschriften aus, und der Geschädigte kann das einzelstaatliche Recht hinsichtlich der vertraglichen oder außervertraglichen Haftung oder eine be- sondere Haftungsregelung in Anspruch nehmen. In den meisten Mitgliedstaaten können die Geschädigten bei Körper- verletzung sogar Schadensersatz über die Systeme der sozialen Sicherheit erhalten. 2. 5. Das mit der Richtlinie hergestellte insgesamt ausgewo- gene Kosten-Nutzen-Verhältnis hatte zum Ziel, dem Verbrau- cherschutz, den Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, den Anreizen für Innovation wie auch der Haftung gleichermaßen Rechnung zu tragen. Die Verbesserung der Qualität der Produkte und die Bemühungen um Prävention haben es ermöglicht, das Problem von Schädigung und Haftung erheblich einzugrenzen. Insbesondere ist hervorzuhe- ben, daß bei Verdachtsmomenten gegen ein Produkt heutzu- tage die betreffenden Unternehmen immer häufiger die mögli- cherweise fehlerhaften Produkte oder Produktreihen vom Markt nehmen bzw. Rückrufaktionen zwecks U¨ berprüfung und Behebung von Mängeln starten, wenn es sich um ein Bauteil eines komplexeren Produkts wie z. B. eines Kraftfahr- zeugs handelt. Von der Europäischen Union wurden überdies mit Erfolg Aufklärungs- und Präventionskampagnen durchge- führt, z. B. mit dem EHLASS-Programm zur Verringerung von Unfällen im Haushalt. Außerdem konnte die Mehrzahl der Streitfälle anscheinend gütlich beigelegt werden, insbesondere durch Schadensersatzleistungen im Zuge eines Vergleichs. 2. 6. Auch wenn sich die Auswirkungen der Richtlinie auf den europäischen Binnenmarkt nur schwer genau bewerten lassen, scheinen sie doch a priori insofern positiv zu sein, als sie zu mehr Sicherheit geführt haben, da ein gemeinsames Fundament von Bewertungsgrundsätzen und -verfahren in Haftungsfragen geschaffen wurde. U¨ berdies scheinen die unter- schiedlichen Gegebenheiten, die aus spezifischen einzelstaatli- chen Vorschriften auf der Grundlage anderer Haftungsregelun- gen, sei es bei der vertraglichen oder deliktischen Haftung, resultieren, keine negativen Auswirkungen auf den Handel zu haben. 3. Bemerkungen zu einer eventuellen U¨ berarbeitung Es muß betont werden, daß eine eventuelle U¨ berarbei- 3. 1. tung der Richtlinie mehrere vorher zu klärende Probleme aufwirft: 3. 1. 1. wie bereits erwähnt liegen noch nicht genügend Informationen vor, die einen klaren Gesamtüberblick über die Anwendung der Richtlinie, über Probleme, die in wirklich signifikanten Fällen zutage getreten sind, und über etwaige Lücken in der gemeinsamen Regelung ermöglichen, da die Richtlinie erst vor kurzem in allen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt wurde und neben den gemeinschaftlichen Vorschriften unterschiedliche einzelstaatliche Vorschriften weiterbestehen; 3. 1. 2. da ein derartiger Gesamtüberblick fehlt, ist es nicht gerade einfach, eine fundierte Analyse vorzunehmen, um in sämtlichen Bereichen, in denen sich die Frage einer U¨ berarbei- tung stellen könnte, die Standpunkte der verschiedenen betrof- fenen Parteien zu bewerten und miteinander in Einklang zu bringen; 3. 1. 3. angesichts dieser Sachlage muß die Frage einer eventuellen U¨ berarbeitung mit der gebotenen Umsicht ange- gangen werden, um zu vermeiden, daß das mit der Richtlinie angestrebte Gleichgewicht in Frage gestellt wird, und um einen ausreichenden Abstand zu gewinnen, der auch die Berücksichtigung der aktuellen Entwicklungen im Hinblick auf die konkrete Anwendung erlaubt. 3. 2. Der Ausschuß unterstreicht, daß vor einer derartigen U¨ berarbeitung u. a. folgende Vorbedingungen erfüllt sein müs- sen: — die aktuelle Situation und die laufenden Entwicklungen müssen gründlich untersucht werden; — hinsichtlich der Berücksichtigung der Interessen der betei- ligten Parteien muß insgesamt ein Gleichgewicht gewahrt werden, da dies für das allgemeine Interesse von entschei- dender Bedeutung ist; 26. 4. 2000 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 117/3 — das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes und die Erfordernisse infolge der Erweiterung müssen berücksich- tigt werden; — die jeweiligen Aufgaben der gesetzgebenden Instanzen und der wirtschaftlichen Akteure müssen abgesteckt werden, insbesondere was die Schadensverhütung angeht (freiwilli- ge und vertragliche Lösungen). Die nachstehenden besonderen Bemerkungen müssen daher vor dem Hintergrund dieser Vorbedingungen gesehen werden. Hinsichtlichkeit der Ausschließlichkeit der Richtlinie 3. 3. hält es der Ausschuß in der derzeitigen U¨ berprüfungsphase für zweckmäßig, parallel zu der durch die Richtlinie gewährleiste- ten gemeinschaftlichen Regelung einzelstaatliche Rechtsvor- schriften, die u. U. strenger sind, weiterbestehen zu lassen. Es könnte sich die Frage stellen, diese einzelstaatlichen Rechtsvor- schriften eventuell in einen Gemeinschaftsrahmen einzubin- den, damit sich die Unterschiede nicht vergrößern, aber hierzu müssen die Auswirkungen dieser Unterschiede zunächst eingehender untersucht werden. Dies darf jedoch keinesfalls dazu führen, daß das durch die Richtlinie erzielte Gleichge- wicht in Frage gestellt wird. 3. 4. Was die Beweislast angeht, legt die Richtlinie fest, daß der Geschädigte zwar nicht den Nachweis für das Verschulden des Herstellers erbringen, jedoch den Schaden sowie den Kausalzusammenhang zwischen Fehlerhaftigkeit des Produkts und erlittenem Schaden beweisen muß. Die derzeitigen Bestim- mungen zur Beweislastregelung erscheinen im großen und ganzen ausgewogen. 3. 4. 1. Dieser Kausalzusammenhang ist ein wesentlicher Bestandteil einer verschuldensunabhängigen Haftungsregelung und somit unverzichtbar. Er trägt unmittelbar zu dem mit der Gemeinschaftsrichtlinie hergestellten Interessengleichgewicht bei und muß daher beibehalten werden. 3. 4. 2. Dieses Gleichgewicht und die ihm zugrundeliegende Rechtsauffassung sind unvereinbar mit dem entgegengesetzten Ansatz eines Haftungssystems des Typs „market share liability“ (amerikanischer Ansatz der Haftung für Marktanteile), wie es von amerikanischen Gerichten für bestimmte spezielle Fälle eingeführt wurde. Die Anwendung einer derartigen Regelung in Europa wäre nicht zu rechtfertigen, da die Richtlinie aus dem Jahr 1985 dem Kläger die Rechtssicherheit gewährleistet, daß in jedem Fall ein Verantwortlicher festgestellt werden kann. Die Einführung eines derartigen Systems würde hingegen zu einem Bruch innerhalb des Konzepts der zivilrechtlichen Haftung führen und hätte überdies Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Unternehmen in Abhängigkeit von deren Marktanteilen zur Folge. Die Versicherungsmechanismen könnten innerhalb eng gesteckter Grenzen nur schwer greifen. Ein derartiges System hätte ferner insofern extrem negative Auswirkungen, als sich die Unternehmen nicht mehr bemüßigt fühlen würden, Eigenverantwortung zu übernehmen und für Schadensverhütung zu sorgen, wozu sie doch mehr denn je angehalten werden müßten. 3. 4. 3. Die Unternehmen sollten ermutigt werden, freiwillig die Kriterien der Transparenz, Ansprechbarkeit und Berück- sichtigung der von den Klägern vorgetragenen Argumente zu erfüllen. Darüber hinaus sollte auch darauf hingearbeitet werden, die Position der Geschädigten beim Nachweis eines Kausalzusammenhangs zu verbessern. 3. 5. Der Befreiungsgrund für Entwicklungsrisiken wurde von zehn der fünfzehn Mitgliedstaaten anerkannt. In den fünf Mitgliedstaaten, in denen es diesen Haftungsausschluß nicht gibt, hat es bis heute keine konkreten Fälle gegeben, in denen sich dieses Problem tatsächlich gestellt hätte. Der Ausschuß stellt fest, daß die Beibehaltung dieses Grundes vor allem deshalb gerechtfertigt ist, weil die Innovationsfähigkeit in Europa erhalten werden muß, zumal der Geschädigte immer noch die Möglichkeit hat, auf eine andere Haftungsgrundlage zurückzugreifen. Darüber hinaus läßt sich das Entwicklungsri- siko entweder überhaupt nicht oder nur zu unerschwinglichen Preisen versichern, die für die Unternehmen — und insbeson- dere die KMU — eine extreme Belastung bzw. unbezahlbar wären. 3. 6. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß die Haftungs- höchstgrenze, die von den Mitgliedstaaten fakultativ festgelegt werden kann, wovon drei von ihnen Gebrauch gemacht haben, keiner A¨ nderung zu bedürfen scheint. Eine Anhebung der Höchstgrenze könnte den Abschluß entsprechender Versiche- rungen komplizieren. Eine Abschaffung der Höchstgrenze würde dies a priori noch weiter erschweren. 3. 7. Was die Verjährungsfristen angeht, ist der Zehnjahres- zeitraum nach Ansicht des Ausschusses ein Element, das zur Gesamtausgewogenheit des gemeinschaftlichen Regelwerks beiträgt und unverändert bleiben sollte, zumal er längere Fristen aufgrund anderer Regelungen nicht ausschließt. Eine Verlängerung der Fristen hätte eine Verlagerung des Risikos auf die Gesellschaft — mit den damit einhergehenden Belastun- gen und Kosten für die Allgemeinheit — zur Folge, während die Versicherungsunternehmen geneigt sein könnten, bestimmte Verträge zu kündigen. 3. 8. Der Ausschuß spricht sich zwar dafür aus, Versiche- rungsmechanismen zu entwickeln, die die Schadensregelung erleichtern, weist allerdings darauf hin, daß die Einführung einer Versicherungspflicht zu Kostenproblemen führen würde. Es muß vermieden werden, daß allzu weitreichende Auflagen in dieser Richtung die Innovationsfähigkeit der Unternehmen dadurch hemmen, daß sie diese Kosten insbesondere für die KMU zu sehr in die Höhe treiben. Der Anwendungsbereich der Richtlinie aus dem Jahr 3. 9. 1985 wurde zwar 1999 auf unverarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse ausgeweitet, erstreckt sich aber lediglich auf Produkte. Die Haftung für fehlerhafte Dienstleistungen ist aufgrund der besonderen Probleme in diesem Bereich nicht abgedeckt, und die Kommission beabsichtigt eine neue Initia- tive, die diesen Besonderheiten Rechnung tragen soll. Auch der Immobiliensektor, der ebenfalls sehr spezifische Merkmale aufweist (hohes Maß an Normierung, Vielzahl von integrierten Produkten, Standortgebundenheit der geleisteten Arbeiten etc. ) fällt nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie, sondern wird im wesentlichen durch nationale Vorschriften geregelt. Es wäre hilfreich, anläßlich der erforderlichen eingehenden U¨ berprüfung der Regelung der zivilrechtlichen Haftung in der Europäischen Union die diesbezügliche Bewertung der Rechtslage, der besonderen Probleme und der Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu aktualisieren. C 117/4 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 26. 4. 2000 3. 10. Alles in allem sprechen nach Ansicht des Ausschusses mehrere Gründe dafür, im Hinblick auf eine eventuelle U¨ berar- beitung Vorsicht walten zu lassen: — das durch die Richtlinie geschaffene Gleichgewicht scheint, wie bereits angemerkt, im großen und ganzen zufrie- denstellend zu sein und sollte nicht durch punktuelle A¨ nderungen gefährdet werden; — der Zeitraum für die Beobachtung der Anwendung der Richtlinie war reichlich kurz und sollte verlängert werden; — derzeit gibt es keine ausreichenden Gründe, die klar für eine U¨ berarbeitung der Richtlinie sprechen; — die Einführung neuer gemeinschaftlicher Rechtsvorschrif- ten würde ein neuerliches langwieriges Verfahren mit ungewissem Ausgang in den nationalen Parlamenten erfor- dern; — die U¨ bernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands durch die Beitrittsanwärterstaaten ist für diese ohnehin mit hohen Anforderungen verbunden, was ebenfalls dafür spricht, die gemeinschaftliche Regelung zum gegenwärtigen Zeitpunkt stabil zu halten. 3. 11. Der Ausschuß hält es jedoch für notwendig, eine eingehendere Beobachtung der Anwendung der Richtlinie und der Entwicklung der einzelstaatlichen Regelungen für die zivilrechtliche Haftung auf der Grundlage verläßlicherer Er- kenntnisse engagiert zu fördern, indem ein effizientes Instru- ment geschaffen wird, das eine bessere Erfassung der betreffen- den Daten erlaubt und parallel dazu neue Maßnahmen zur Stärkung der Gemeinschaftspolitik in den Bereichen Sicherheit und Schadensverhütung ergriffen werden. 4. Empfehlungen für die Verbesserung von U¨ berwa- chung und Schadensverhütung Im Hinblick auf die oben angesprochenen Schwierig- 4. 1. keiten bei der Erfassung der aktuellen Realität der einzelstaatli- chen Gegebenheiten betont der Ausschuß, daß gemeinsame Beobachtungsinstrumente geschaffen werden müssen, um die Anwendung der Richtlinie von 1985, die Entwicklung der einzelstaatlichen Bestimmungen für die zivilrechtliche Haftung und die Maßnahmen zur Verhütung und Wiedergutmachung von Schäden zu verfolgen. Eine derartige Beobachtung, die eine unverzichtbare Voraussetzung für eine spätere U¨ berarbei- tung der Richtlinie sein dürfte, müßte von der Europäischen Kommission gefördert werden. 4. 2. Der Ausschuß empfiehlt daher, daß die Kommission, gestützt auf pragmatische und operationelle U¨ berlegungen, eine Beobachtungsstelle für diesen Bereich einrichten sollte. Diese Beobachtungsstelle, an der alle interessierten Kreise (insbesondere Verwaltungen, Rechtsberufe, wirtschaftliche und soziale Organisationen, Verbraucherverbände) beteiligt werden ihrer Arbeit auf eine im Internet sollten, sollte sich bei abrufbare und regelmäßig aktualisierte Datenbank stützen. Ihre Aufgabe wäre es, folgende Punkte zu überprüfen: — die rechtliche Anwendung der Richtlinie in der Euro- päischen Union; — die spezifischen Probleme der Bereiche und Sektoren, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen; — die Informationen, die von den auf einzelstaatlicher bzw. gemeinschaftlicher Ebene betriebenen Programmen zur Förderung der Sicherheit geliefert werden, wie dem EHLASS-Programm zur Erfassung von Haushaltsunfällen; — ein Vergleich zwischen den Entwicklungen in den Mitglied- insbesondere in Bereichen, die gegenüber der staaten, Richtlinie neu sind oder wo die einzelstaatlichen Vorschrif- ten über die Bestimmungen der Richtlinie hinausgehen; — die Entwicklung insbesondere der Rechtssprechung in den einzelnen Mitgliedstaaten; — eine Gegenüberstellung der Situation in den Beitrittsanwär- terstaaten und der in den Staaten des Europäischen Wirt- schaftsraums; — die Auswirkungen dieser rechtlichen Situation und ihrer Entwicklung auf das Funktionieren des Binnenmarkts der Gemeinschaft. 4. 3. Die Kommission würde damit über ein Instrument verfügen, das es ihr erlauben würde, in den nächsten Jahren — mit Vorlagetermin in spätestens fünf Jahren — einen ausführlichen Bericht über die Situation hinsichtlich der An- wendung der Richtlinie und fundierte Vorschläge für ihre U¨ berarbeitung und Ergänzung auszuarbeiten. Der Ausschuß unterstreicht auch die entscheidende 4. 4. Bedeutung einer effizienten und koordinierten Präventionspo- litik, sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch in den Mitglied- staaten. Hierzu sind mehrere Faktoren erforderlich: 4. 4. 1. um die Schadensverhütung zu verbessern, müssen entsprechende Anreize gegeben sein; eine klare Feststellung der Haftung spielt dabei eine wichtige Rolle; die neue Gemeinschaftsrichtlinie über die Produktsi- 4. 4. 2. cherheit, die derzeit in Vorbereitung ist, muß mehr Zuverlässig- keit und Sicherheit garantieren und u. a. auch die Möglichkeit vorsehen, Produkte vom Markt zu nehmen, um Schäden zu verhüten; 4. 4. 3. auf Gemeinschaftsebene ist eine stärkere Normung im Zusammenhang mit den maßgeblichen Auflagen der Richtlinien vonnöten, was bedeutet, daß die gemeinschaftli- chen Normungsinstanzen — insbesondere das Europäische Komitee für Normung (CEN), das Europäische Komitee für elektrotechnische Normung (CENELEC) und das Europäische Institut für Telekommunikationsnormen (ETSI) — gestärkt werden müssen; 4. 4. 4. die Zertifizierung und die gegenseitige Anerkennung von Zertifizierungen spielt bei der Verbesserung der Produktsi- cherheit und der Information der Verbraucher ebenfalls eine wichtige Rolle; auch in diesem Bereich muß mehr getan werden; 26. 4. 2000 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 117/5 4. 4. 5. im Rahmen gemeinschaftlicher Maßnahmen zur Schadensverhütung sind auch Verhaltenskodizes, gezielte Kampagnen zur Qualitätssicherung sowie vertragliche Bestim- mungen auf Ebene der Unternehmen oder des Sektors von großer Bedeutung. schaftsrichtlinie nicht auszuschließen sind, müssen derzeit die Erhaltung des bereits erzielten Gesamtgleichgewichts, eine eingehendere Beobachtung der Anwendung der Richtlinie und der Entwicklung der einzelstaatlichen Vorschriften sowie eine bessere gemeinschaftliche Präventionspolitik Vorrang haben. Auch der Informationsstand muß auf mehreren Ebenen 4. 5. verbessert werden: — allgemeine und berufliche Bildung, bereits in den Schulen und über die verschiedenen Bildungsgänge; — Sensibilisierung und Schulung aller Beteiligten in den Unternehmen (Unternehmer, Führungskräfte, Arbeitneh- mer, Gewerkschaften) in bezug auf die Anforderungen an die Qualität und Sicherheit der Produkte; — Information der Bürger und Verbraucher, insbesondere mit Hilfe von Aufklärungskampagnen; — Fortbildung von Richtern und Angehörigen sonstiger Rechtsberufe, u. a. in bezug auf die Bestimmungen der Richtlinie von 1985. 4. 6. Die Gewährleistung von Schadensersatz kann über den Ausbau der Versicherungssysteme verbessert werden. Das bedeutet, daß diese für feststellbare und gleichartige Risiken insbesondere in spezifischen Sektoren anwendbar sein müssen. Es erscheint außerdem notwendig, diese Gewährleistung des Schadensersatzes mit der Erhaltung und Erweiterung der Anreize für Selbstverantwortung und Prävention zu verbinden, weshalb entsprechenden Versicherungslösungen der Vorzug vor Garantiefonds gegeben werden sollte. 5. Schlußfolgerungen 5. 1. Das durch die Richtlinie von 1985 hergestellte Gleich- gewicht im Kosten-Nutzen-Verhältnis scheint im großen und ganzen zufriedenstellend zu sein, wenn es auch schwierig ist, ihre sämtlichen Auswirkungen genau zu überblicken. Diese Schwierigkeiten sind darauf zurückzuführen, daß es zum einen bei der Umsetzung der Richtlinie Verzögerungen gegeben hat und sich zum andern die einzelstaatlichen Vorschriften — trotz der mit der Richtlinie bewirkten Angleichungen — in einigen Fällen unterschiedlich entwickeln und über die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften hinausgehen. Auch wenn für die Zukunft Weiterentwicklungen der Gemein- Brüssel, den 1. März 2000. 5. 2. Der Ausschuß empfiehlt, daß die Kommission hierzu in Abstimmung mit allen interessierten Kreisen (Verwaltungen, Rechtsberufe, wirtschaftliche und soziale Organisationen, Ver- braucherverbände) eine Beobachtungsstelle für diesen Bereich einrichten sollte, damit in spätestens fünf Jahren ein ausführli- cher Bericht über folgende Punkte vorliegt: — die rechtliche Anwendung der Richtlinie in der Euro- päischen Union; — ein Vergleich zwischen den Entwicklungen und der Rechts- sprechung in den Mitgliedstaaten, insbesondere in Berei- chen, die gegenüber der Richtlinie neu sind oder wo die einzelstaatlichen Vorschriften über die Bestimmungen der Richtlinie hinausgehen; — eine Gegenüberstellung der Situation in den Beitrittsanwär- terstaaten und der in den Staaten des Europäischen Wirt- schaftsraums; — die Auswirkungen dieser rechtlichen Situation und ihrer Entwicklung auf das Funktionieren des Binnenmarkts der Gemeinschaft. 5. 3. Der Ausschuß dringt ferner darauf, daß die Kommis- sion unterdessen eine ehrgeizige und kohärente Schadenverhü- tungspolitik auf gemeinschaftlicher Ebene entwickelt, die fol- gende Aspekte umfaßt: — die Aktualisierung der wesentlichen Sicherheitsanforderun- gen in den Richtlinien; — die Erweiterung und Stärkung der gemeinschaftlichen Normen; — die Weiterentwicklung von Zertifizierung und gegenseiti- ger Anerkennung; — die Förderung von Verhaltenskodizes, vertraglichen Be- stimmungen und Kampagnen zur Förderung der Qualität und Sicherheit der Produkte; — eine stärkere Unterstützung von Maßnahmen zur Schulung aller interessierten Kreise. Die Präsidentin des Wirtschafts- und Sozialausschusses Beatrice RANGONI MACHIAVELLI


title: Opinion of the Economic and Social Committee on the 'Green paper - Liability for defective products'

text: 26. 4. 2000 EN Official Journal of the European Communities C 117/1 II (Preparatory Acts) ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Opinion of the Economic and Social Committee on the ‘Green paper — Liability for defective products’ (2000/C 117/01) On 30 July 1999, the Commission decided to consult the Economic and Social Committee, under Article 262 of the Treaty establishing the European Community, on the ‘Green paper — Liability for defective products’. The Section for the Single Market, Production and Consumption, which was responsible for preparing the Committee’s work on the subject, adopted its opinion on 15 February 2000. The rapporteur was Mr Vever. At its 370th plenary session on 1 and 2 March 2000 (meeting of 1 March), the Economic and Social Committee adopted the following opinion by 97 votes to 1, with 2 abstentions. 1. Introduction 1. 3. Currently, the three main issues are: 1. 1. The Green Paper on liability for defective products, issued by the Commission in July 1999, provides the first real opportunity to assess the implementation of Directive 85/374/EEC (1) in the European Union. This was not possible at the time of the last Commission report, published in May 1995, owing to delays in transposition of the directive in the Member States. 1. 2. The Economic and Social Committee hosted a hearing on the Green Paper in Brussels on 22 November 1999, in order to listen to the experiences and viewpoints of socio-occupational organisations, companies and consumers’ associations. This Committee opinion is broadly based on the discussions that took place at that hearing. — evaluation of the implementation of the 1985 directive, — possibilities for its revision, — how to improve monitoring and prevention. 2. Comments on the implementation of the 1985 direc- tive 2. 1. The 1985 directive was designed to establish a Euro- pean model that would be applicable in all the Member States. The model relies on a balance between consumers and producers, which, as the Commission stresses, needs to be preserved. This European scheme is based on six principles: — objective liability, no need to prove fault; (1) OJ L 210, 7. 8. 1985, p. 29. the damage; — liability linked to a cause, requiring proof of the defect and C 117/2 EN Official Journal of the European Communities 26. 4. 2000 — legal liability, that cannot be waived at the wish of the parties; — relative liability, giving the producer exemption from liability in a certain number of explicitly listed cases; — liability affecting first and foremost the producer or otherwise the supplier or importer by default; — liability limited in time, with a time limit fixed at 10 years into from the date on which the product was put circulation. complex product is at fault, in the case of motor vehicles for instance, to call products back for checks and corrective action. Awareness and prevention campaigns have also been launched to good effect by the European Union; the Ehlass programme, for instance, addresses accidents in the home. Furthermore, most cases are apparently settled out of court, inter alia by mutually agreed compensation. 2. 6. Although it is difficult to assess the exact impact of the directive on the European internal market, it seems to have been positive overall, inasmuch as it offers greater security by drawing together a common core of principles and evaluation methods for liability. Furthermore, the divergent situations that exist owing to specific national provisions being based on other liability systems, covered by either contract or tort law, do not appear as yet to have had a negative effect on trade. 2. 2. The 1985 directive has gradually been implemented not only in the 15 Member States, but also in other non-EU European countries (the applicant countries, Switzerland and Norway). In view of the balance it offers the various parties concerned, the directive’s provisions have also inspired liability schemes in third countries such as Japan, where this approach has been given preference over the US system. 3. Comments on a possible revision of the directive The potential revision of the 1985 directive raises a 3. 1. number of prior concerns which demand attention. 2. 3. However, there were delays in implementing the 1985 directive within the EU, owing to slow transposition in certain Member States. As a result, there has been very little time to monitor the current situation. Furthermore, it would appear that judges, lawyers and other interested parties are not always very familiar with the directive; steps must be taken to remedy this situation. 3. 1. 1. As mentioned above, given the short time since the directive was transposed in all the Member States, there is not yet enough information to provide a clear overall picture of how it has been implemented, the problems raised by genu- inely important cases and any shortcomings in the common system; the simultaneous existence of divergent national provisions that go further than the common rules is another factor here. 2. 4. Although the directive has contributed to the upward harmonisation of national liability systems, court cases and judgements are founded first and foremost on national pro- visions, which are sometimes considerably more stringent than those in the directive. The directive does not preclude more stringent national provisions, and the victim of damage may invoke a national contractual or non-contractual liability law or a special liability system. In most of the Member States, victims can even obtain compensation for corporal damage via the social security system. 2. 5. The overall cost/benefit balance established by the directive was designed to reconcile the interests of consumer protection, business competitiveness, motivation to innovate and liability. Improved product quality and the desire to prevent damage meant that it was possible to define damage and liability within fairly narrow parameters. It is becoming more and more common for companies to withdraw allegedly defective products or series, or, if a specific component of a 3. 1. 2. This lack of visibility hampers a reasoned analysis of any areas potentially requiring revision with a view to assessing and reconciling the viewpoints of the parties concerned. 3. 1. 3. Any revision must therefore be approached with the utmost care in order to avoid upsetting the balances that the directive has sought to achieve and to provide sufficient perspective, while accommodating changes in the field. In the Committee’s view, the necessary conditions for 3. 2. this process include: — drawing from a more in-depth study of the current situation and the changes afoot; — maintaining an overall balance between the concerns of the interested parties, which is critical for the general good; 26. 4. 2000 EN Official Journal of the European Communities C 117/3 — ensuring that the single market operates properly and that enlargement-related requirements are met; be made to make it easier for victims of damage to prove their case. — defining the respective roles of law-makers and the econ- omic players, especially regarding prevention (voluntary and contractual approaches). The specific comments below must be viewed in the context of these preconditions. As regards the exclusiveness of the directive, it would 3. 3. seem preferable during the current monitoring phase to maintain the common European scheme, set up under the directive in tandem with national provisions, which may where necessary be more stringent. A European framework for these national provisions is an option as a means of preventing further disparities, but a more detailed study of the impact of disparities would be required. It must not, under any circumstances, upset the balance achieved by the directive. 3. 4. Regarding the burden of proof, the directive relieves victims of damage from the need to prove the manufacturer’s fault, but it obliges them to demonstrate a causal link between the damage and the product defect. In the Committee’s view this arrangement is balanced on the whole. 3. 4. 1. The causal link is a vital element in liability without fault arrangements. It is a key part of the balance achieved by the European directive and, as such, must be preserved in the interests of all the parties concerned. legal 3. 4. 2. This balance and the legal concept that underlies it are not compatible with the alternative ‘market share liability’-type scheme introduced by the US courts for certain cases. There are no grounds for introducing such arrangements in the European context insofar as the 1985 directive gives the plaintiff always be that apportioned. On the contrary, this type of scheme would fracture the very concept of liability, by distorting competition It between companies in accordance with market share. would make insurance schemes difficult to apply under strict conditions, and would be a major disincentive to individual responsibility and preventative action in companies, which is more critical than ever and should be promoted accordingly. liability will assurance Companies should be encouraged to apply, on a 3. 4. 3. voluntary basis, the criteria of transparency, availability and attentiveness to the views of the plaintiffs. Efforts should also 3. 5. The development risk exemption clause has been adopted by 10 of the 15 Member States. A case of this nature has yet to arise in the five Member States where the clause does not apply. The Committee believes the clause is justified mainly by the need to preserve capacity for business inno- vation; the victim, meanwhile, can always invoke another basis for liability. Furthermore, development risks are either impossible to insure or insurable only at enormous cost, which would be crippling or out of the question for companies, and for SMEs in particular. 3. 6. There do not appear to be grounds for changing the optional ceiling, which three Member States have chosen to apply. Raising it could complicate the use of insurance, while abolishing it would make it more difficult still. The Committee notes that 3. 7. the 10-year period of limitation is part of the overall balance in the directive’s common provisions and should be retained, given that it does not preclude longer periods based on other provisions. Lengthening the period would mean shifting the cost of the risk to society, with all the collective constraints and financial burden that entails, while possibly leading insurers to terminate certain policies. 3. 8. The Committee is in favour of developing insurance schemes to facilitate the settlement of damages, but would stress nonetheless the introduction of compulsory insurance provisions would pose problems regarding cost. Extensive measures in this field must not be allowed to curtail companies’ capacity for innovation by exerting an excessive cost pressure, especially on SMEs. that 3. 9. The scope of the 1985 directive stretches beyond products; in 1999 it was extended to cover primary agricultural materials. Liability for defective services is not covered by the 1985 directive owing to the specific nature of the issues involved. The Commission is consequently planning a new measure to accommodate those particularities. Buildings are not covered by the directive either as they too have very specific characteristics (highly standardised sector, wide range of integrated products, immobility, etc. ); they are regulated mainly by national provisions. It would be useful to take the opportunity afforded by increased monitoring of the EU liability system to update evaluation of the legal situation, specific issues and developments in the industry in the various Member States. C 117/4 EN Official Journal of the European Communities 26. 4. 2000 3. 10. regarding any revision of the 1985 directive: All in all, there are a number of reasons for caution — the legal application of the directive in the European Union; — as already mentioned, the balance struck by the directive appears to be satisfactory in the main and care must be taken to ensure that it is not disrupted by piecemeal changes; — there has not yet been enough time to monitor the application of the directive thoroughly, and that process must be completed; — very few cases have given clear cause for the directive to be revised; — the introduction of new European provisions would require another long and hazardous process in the national parliaments; — the implementation of the corpus of Community legis- lation is already placing a considerable burden on the applicant countries, and that is a further argument for not changing the European arrangements at present. Nevertheless, the Committee is fully in favour of 3. 11. actively developing more soundly-based and thorough arrangements to monitor the implementation of the directive and the development of liability systems in the various Member States by setting up an effective mechanism for collating data, while also launching new measures to strengthen European safety and prevention policy. 4. Recommendations for improving monitoring and pre- vention 4. 1. In view of the above-mentioned difficulties in gaining a true picture of the current situations in the Member States, the Committee would stress that common tools are required to monitor the implementation of the 1985 directive, changes in national liability schemes and measures for the prevention and compensation of damage. The European Commission should promote this monitoring process as it is a sine qua non for any future reform of the directive. To that end, the Commission should set up an 4. 2. observatory to monitor the situation in a pragmatic and workable manner. The observatory should involve all the interested parties (such as governments, the legal professions, socio-occupational groups and consumers’ associations) and would be supplied with information by a regularly-updated database accessible on the Internet. It would examine: — specific problems posed in the various areas and industries not covered by the directive; — the information supplied by national and Community safety promotion programmes, such as the EHLASS pro- gramme which addresses accidents in the home; — comparative developments in the Member States, especially in areas that are new in relation to the directive or go beyond its remit; — the development in particular of case law in the various Member States; — the comparative situation in the applicant countries and in the countries of the European Economic Area; — the impact of this legal situation and its development on the operation of the European internal market. 4. 3. This would provide the Commission with an analytical tool enabling it to prepare a detailed report within a maximum of five years on the implementation of the directive and reasoned proposals for updating or supplementing it. The Committee also stresses the vital role of an 4. 4. effective, coordinated prevention policy at European Union level and in the Member States. It must involve a number of elements: 4. 4. 1. appropriate incentives must be maintained to strengthen prevention; ensuring that liability can be clearly apportioned is a great help; 4. 4. 2. the imminent European directive on product safety should provide for a greater guarantee of reliability and safety, including the withdrawal of products to prevent damage; 4. 4. 3. standardisation should be further developed at Euro- pean level, mirroring the basic requirements of the directives; this will involve bolstering the resources of the European standards bodies, especially the European Committee for Standardisation (ECS), the European Committee for Electro- technical Standardisation (Cenelec), and the European Tele- communications Standards Institute (ETSI); 4. 4. 4. certification and mutual recognition of certification also play a critical part in improving product safety and consumer information; this too is an area requiring further attention; 26. 4. 2000 EN Official Journal of the European Communities C 117/5 4. 4. 5. codes of conduct, targeted quality assurance cam- paigns, and contractual provisions at company or industry level can also make a major contribution to European preven- tion policy. Furthermore, improvements must be made in various 4. 5. areas of training: — general education and training, from school age up through the various levels of education; — awareness raising and training for all players in companies (company directors, managers, employees, trade unionists, etc. ) in product quality and safety requirements; — training for the public and consumers, via information campaigns in particular; — training for judges and legal professionals, not least on the provisions of the 1985 directive. Guarantee of compensation for damages could be 4. 6. improved by developing insurance schemes. These would have to apply to identifiable and homogeneous risks, especially in specific sectors. This guarantee of compensation would also have to be linked to the continuation and development of incentives for liability and prevention; the insurance option would therefore be preferred to the use of guarantee funds. 5. Conclusions 5. 1. The cost-benefit ratio achieved through the 1985 directive appears to be satisfactory overall despite the difficult- ies in ascertaining its full impact. These difficulties are the result of delays in implementing the directive and the occasion- ally patchy development of national systems, exceeding the common provisions, in spite of the harmonisation achieved by the directive. Although the possibility of future changes to Brussels, 1 March 2000. the European directive cannot be ruled out, priority must currently be given to maintaining the overall balance already struck, improving the monitoring of the implementation of the directive and changes in the national systems, and enhanc- ing the common prevention policy. 5. 2. To that end, the Committee recommends that the Commission set up an observatory to monitor the situation, in conjunction with all the interested parties (governments, the legal professions, socio-occupational groups and consumers’ associations), with a view to presenting a detailed report, within a maximum of five years, on: — the legal application of the directive in the European Union; — comparative developments and case law in the Member States, especially in areas that are new in relation to the directive or go beyond its remit; — the comparative situation in the applicant countries and in the countries of the European Economic Area; — the impact of this legal situation and its development on the operation of the European internal market. The Committee also believes that the Commission 5. 3. should launch an ambitious and consistent prevention policy at European level during the same period: — updating basic safety requirements by means of directives; — extending and tightening up European standards; — developing certification and mutual recognition; — promoting codes of conduct, contractual provisions and campaigns to favour product quality and safety; — doing more to support training endeavours in all the sectors concerned. The President of the Economic and Social Committee Beatrice RANGONI MACHIAVELLI