title: Rapport spécial nº 4/2000 relatif aux actions de réhabilitation en faveur des États ACP en tant qu'instrument de préparation à l'aide au développement normale, accompagné des réponses de la Commission

eurovoc_concepts:
ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/1 I (Communications) COUR DES COMPTES RAPPORT SP(cid:201)CIAL No 4/2000 relatif aux actions de rØhabilitation en faveur des (cid:201)tats ACP en tant qu(cid:146)instrument de prØparation (cid:224) l(cid:146)aide au dØveloppement normale, accompagnØ des rØponses de la Commission (prØsentØ en vertu de l(cid:146)article 248, paragraphe 4, deuxiŁme alinØa, du traitØ CE) (2000/C 113/01) TABLE DES MATI¨RES Points Pages SYNTH¨SE. Introduction. Historique. L(cid:146)audit de la Cour. LE CADRE. Le concept. Le cadre juridique. Les ressources financiŁres. PROGRAMMATION GLOBALE. (cid:201)ligibilitØ. ConsidØrations relatives au processus de programmation. Coordination. Ressources humaines. Information des autoritØs budgØtaires. 1-6 1-4 5-6 7-15 7-9 10-11 12-15 16-53 16-30 31-36 37-46 47-48 49-53 MISE EN (cid:140)UVRE DES ACTIONS. 54-107 Introduction. Programmation et Øtablissement du budget. Participation des bØnØficiaires. DØveloppement durable. ExØcution et rØsultats des programmes. ProcØdures simplifiØes. Comptes bancaires sØparØs. 54 55-63 64-67 68-73 74-83 84-86 87 (cid:201)tablissement de rapports. 88-101 Suivi. 102-107 (cid:201)VALUATIONS. 108-114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 13 14 14 15 15 17 17 C 113/2 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 Points Pages CONCLUSION. 115-131 Concept. 115-117 Identification et coordination. 118-120 Programmation et suivi. 121-124 Mise en (cid:156)uvre et obligation de rendre compte. 126-128 RØsultats. 129-131 RØponses de la Commission. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/3 SYNTH¨SE En 1993, un concept a ØtØ ØlaborØ pour la rØhabilitation de pays ayant connu des situations de guerre ou de catastrophe naturelle. La rØhabilitation devrait former le lien entre aide humanitaire et aide au dØveloppement (cid:224) long terme. Ce dispositif, con(cid:231)u pour Œtre temporaire, est devenu quasi permanent, les actions prenant beau- coup plus de temps que prØvu. Au dØbut de 1998, les dØcisions prises dans le cadre des diffØrents programmes financØs par le Fonds europØen de dØveloppement et le budget reprØsentaient 1 065 Mio ECU. Les paiements atteignaient seulement 486 Mio ECU, ce qui traduit une mise en (cid:156)uvre lente. MŒme si les actions de rØhabilitation ont abouti (cid:224) certaines rØalisations concrŁtes, l(cid:146)incidence globale et l(cid:146)inci- dence au niveau des pays bØnØficiaires ne sont pas connues, soit parce qu(cid:146)aucune information complŁte n(cid:146)Øtait disponible sur la teneur des rØalisations, soit parce que les objectifs assignØs aux actions Øtaient souvent imprØ- cis. En rŁgle gØnØrale, la programmation et la planification ne reposaient pas sur un examen approfondi des besoins et des possibilitØs d(cid:146)actions de rØhabilitation. Dans un certain nombre de pays, ces derniŁres ont ØtØ lancØes alors que les conditions d(cid:146)une stabilitØ relative n(cid:146)Øtaient pas encore rØunies. En consØquence, le dØveloppement durable des actions n(cid:146)Øtait pas assurØ. Dans de nombreux cas, elles n(cid:146)Øtaient que la poursuite d(cid:146)actions d(cid:146)aide humanitaire existantes et, mŒme si l(cid:146)on peut leur reconna(cid:238)tre une certaine valeur, il n(cid:146)est pas toujours facile de voir en quoi ces actions de rØhabilitation se distinguent de l(cid:146)aide humanitaire. Pour l(cid:146)essentiel, la coordination de programmes et d(cid:146)actions de rØhabilitation avec d(cid:146)autres donateurs ((cid:201)tats membres et Nations unies) s(cid:146)est limitØe (cid:224) l(cid:146)Øchange d(cid:146)informations. Si le contenu de cette activitØ Øchappe dans une certaine mesure au contr(cid:244)le de la Commission, cette derniŁre aurait dß en revanche assurer une coordi- nation plus rigoureuse de ses propres services. Les activitØs de suivi et d(cid:146)Øtablissement de rapports ont ØtØ insuffisantes. Au cours de la mise en (cid:156)uvre d(cid:146)une action, il Øtait presque impossible de suivre les progrŁs rØalisØs (cid:224) partir des rapports sur les activitØs et les dØpenses. Il Øtait donc extrŒmement difficile pour les dØlØgations de prendre une part active au processus. Cette situation a ØtØ aggravØe par le fait que les dØlØgations ne disposaient pas d(cid:146)effectifs suffisants pour faire face (cid:224) la charge de travail supplØmentaire constituØe par les actions de rØhabilitation. En dØpit du caractŁre limitØ des informations disponibles, la Commission devrait Øvaluer de maniŁre appro- fondie l(cid:146)expØrience acquise concernant l(cid:146)instrument de rØhabilitation, afin de dØcider s(cid:146)il convient de poursuivre les programmes de rØhabilitation et sous quelle forme. INTRODUCTION Historique aides (cid:224) caractŁre humanitaire et la reprise des programmes d(cid:146)appui au dØveloppement (cid:224) long terme, pour ceux des pays en dØvelop- pement qui Ømergent d(cid:146)une situation de crise ou de guerre ou dont l(cid:146)Øconomie a ØtØ gravement affectØe par d(cid:146)autres facteurs» (1). 1. En 1993, (cid:224) la suite des conflits en (cid:201)thiopie, en (cid:201)rythrØe, au Mozambique, en Angola et en Somalie, un instrument spØcial a ØtØ crØØ pour contribuer (cid:224) la rØhabilitation de ces pays. Par la suite, d(cid:146)autres pays ont ØtØ intØgrØs au programme (voir point 16). 3. L(cid:146)Union europØenne avait dØj(cid:224) rØalisØ, avant 1993, des pro- grammes de rØhabilitation s(cid:146)inscrivant dans le cadre de la conven- tion de LomØ, mais ce n(cid:146)est qu(cid:146)en 1993 que la notion de rØhabi- litation a ØtØ inscrite dans un cadre spØcifique et qu(cid:146)en 1994 que des dotations particuliŁres ont Øgalement ØtØ prØvues dans le bud- get gØnØral. Le nouveau concept a ØtØ mis en place sous l(cid:146)appel- lation d(cid:146)«Initiative spØciale pour l(cid:146)Afrique (ISA)» (2). 2. La rØhabilitation dans le contexte de l(cid:146)aide au dØveloppement a ØtØ dØfinie comme Øtant la phase intermØdiaire entre une situa- tion de catastrophe ou d(cid:146)urgence et une situation stable dans laquelle des activitØs de dØveloppement (cid:224) long terme normale- ment programmØes peuvent Œtre mises en (cid:156)uvre. Selon la Com- mission, un programme de rØhabilitation est «le lien entre les (1) Source: COM(93) 204 final. (2) L(cid:146)ISA a ØtØ Øtablie dans les conclusions du Conseil du 25 mai 1993, (cid:224) la suite d(cid:146)une proposition prØsentØe par la Commission dans sa com- munication du 12 mai 1993; COM(93) 204. C 113/4 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 4. Le programme a dØmarrØ le 25 mai 1993, date des conclu- sions du Conseil, et il se poursuit. Dans une rØsolution du 4 novembre 1993 (1), le Parlement europØen a globalement approuvØ la communication prØsentØe par la Commission. (cid:192) la fin du mois de dØcembre 1998, les dØcisions relatives (cid:224) l(cid:146)ensemble des pro- grammes ISA reprØsentaient 1 065 Mio ECU [Fonds europØen de dØveloppement (FED) et budget]. (cid:192) cette date, les paiements ne s(cid:146)Ølevaient qu(cid:146)(cid:224) 486 Mio ECU, ce qui traduit un avancement trŁs lent par rapport (cid:224) la mise en (cid:156)uvre rapide qui Øtait escomptØe. La situation financiŁre est rØsumØe aux tableaux I et II. Tableau I DØcisions et paiements relatifs au FED et budget par pays FED Budget Total DØcisions Paiements DØcisions Paiements DØcisions Paiements (Mio ECU) 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 nØant 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 nØant 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 nØant nØant 19,80 19,98 2,52 5,00 nØant 0,42 26,60 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) nØant 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 (cid:201)thiopie (cid:201)rythrØe Somalie Mozambique Angola Liberia Za(cid:239)re Madagascar Ouganda Burundi Rwanda Ha(cid:239)ti Malawi Tanzanie Sierra Leone Namibie Dotation budgØtaire 1998 (1) Les paiements supØrieurs aux dØcisions sont probablement dus (cid:224) l(cid:146)omission de projets dans la synthŁse financiŁre de la DG VIII. Source: SynthŁse financiŁre du 30 juin 1998 Øtablie par la DG VIII, mise (cid:224) jour au 31 dØcembre 1998 et corrigØe (cid:224) partir d(cid:146)OLAS et de SINCOM. Total 815,24 328,10 249,31 157,85 1 064,55 485,95 DØcisions et paiements relatifs au FED et budget de la pØriode 1993-1998 Tableau II FED Budget Total (Mio ECU) AnnØes DØcisions Paiements DØcisions Paiements DØcisions Paiements 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 Source: SynthŁse financiŁre du 30 juin 1998 Øtablie par la DG VIII, mise (cid:224) jour au 31 dØcembre 1998 et corrigØe (cid:224) partir d(cid:146)OLAS et de SINCOM. (1) PE 205. 689 final. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/5 L(cid:146)audit de la Cour 5. L(cid:146)audit a ØtØ rØalisØ dans le but d(cid:146)examiner, de vØrifier et d(cid:146)apprØcier: a) s(cid:146)il existe une politique claire formant un lien logique entre l(cid:146)aide humanitaire et l(cid:146)aide au dØveloppement, et si l(cid:146)utilisation de diffØrents instruments de financement de l(cid:146)Union euro- pØenne est aussi cohØrente; b) si l(cid:146)identification des pays et des actions Øligibles est justifiØe et coordonnØe avec les autres donateurs, en particulier avec les (cid:201)tats membres de l(cid:146)Union europØenne; c) si les procØdures et systŁmes mis en place par la Commission pour garantir un suivi systØmatique et permanent sont effica- ces et transparents; d) si les actions ont ØtØ mises en (cid:156)uvre dans un laps de temps limitØ et s(cid:146)il en a ØtØ rendu compte de maniŁre transparente; e) si les rØsultats sont durables et s(cid:146)ils contribuent (cid:224) amØliorer la situation de l(cid:146)Øconomie et des institutions locales, ainsi que la stabilitØ politique et sociale, permettant par l(cid:224) mŒme la mise en (cid:156)uvre de l(cid:146)aide au dØveloppement classique. 6. L(cid:146)audit a ØtØ effectuØ au niveau des services centraux (cid:224) Bruxel- les et dans un certain nombre de pays ((cid:201)thiopie, (cid:201)rythrØe, Mozam- bique, Madagascar, Za(cid:239)re et Ha(cid:239)ti). Au dØpart, la Cour a centrØ son examen sur les actions financØes par le Fonds europØen de dØve- loppement. Lorsqu(cid:146)il est apparu clairement que, pour un certain nombre de pays ACP, une part importante des actions de rØhabi- litation Øtait financØe par le budget, ces actions ont Øgalement ØtØ incluses dans l(cid:146)audit. LE CADRE Le concept 7. Le concept de rØhabilitation dØfini dans la communication de la Commission a ØtØ dØveloppØ plus avant par le Parlement euro- pØen dans une rØsolution du 4 novembre 1993. Dans ses conclu- sions du 2 dØcembre 1993, le Conseil a approuvØ la poursuite du programme de rØhabilitation. Cependant, la Commission n(cid:146)avait pas Øtabli de synthŁse en vue d(cid:146)inscrire la rØhabilitation dans un cadre conceptuel clair. (LRRD) formant la pierre angulaire du concept (1). Dans ce docu- ment, approuvØ par la conclusion du Conseil du 28 mai 1996, la Commission formulait des propositions et des recommandations sur la fa(cid:231)on de renforcer ces liens. Il Øtait recommandØ de rØaliser un exercice pilote, avec les (cid:201)tats membres intØressØs, en vue de prØparer des cadres globaux de politique pour un certain nombre de pays et de rØgions particuliŁrement exposØs aux risques de ten- sions politiques et Øconomiques ou aux catastrophes naturelles. Des task-forces devaient Œtre crØØes (cid:224) la fois au niveau central, au sein des services de la Commission, et localement, dans les pays concernØs, pour les pays/rØgions choisis pour la phase pilote. (cid:192) cet effet, l(cid:146)Angola, le Liberia, Ha(cid:239)ti, la Somalie et la rØgions des Grands Lacs ont ØtØ retenus. 9. (cid:192) ce jour, le rØsultat rØel de ces efforts est difficilement per- ceptible. En particulier, le lien entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence dØj(cid:224) mise en (cid:156)uvre par l(cid:146)Office humanitaire de la CommunautØ europØenne (ECHO) et la rØhabilitation dans le cadre de l(cid:146)ISA aurait naturel- lement dß Œtre Øtabli, mais l(cid:146)audit n(cid:146)a permis de relever que trois projets seulement en Somalie et quelques-uns en Ha(cid:239)ti qui ont ØtØ lancØs par ECHO et repris dans le cadre de l(cid:146)ISA. MŒme s(cid:146)il est Øvident que certaines task-forces ont ØtØ actives, la Commission n(cid:146)a toujours pas prØsentØ de description/documentation complŁte sur les rØsultats. Le cadre juridique 10. Comme la Cour l(cid:146)a dØj(cid:224) signalØ dans son rapport spØcial sur l(cid:146)aide humanitaire (2), en relation avec le rŁglement (CE) no 1257/96 du 20 juin 1996 dans ce domaine (3), aucun rŁgle- ment global applicable (cid:224) l(cid:146)aide humanitaire ou (cid:224) la rØhabilitation n(cid:146)a encore ØtØ arrŒtØ. Les dØcisions et les procØdures sont dØter- minØes par l(cid:146)origine des ressources financiŁres et par l(cid:146)organisa- tion interne de la Commission, et non par la nature des actions. 11. Sur la base des deux documents Øtablis par la Commission et le Conseil en mai 1993 (voir point 3), des actions gØrØes dans le cadre de la convention de LomØ ont ØtØ financØes par le FED, mais sans qu(cid:146)aucun principe directeur spØcifique ait ØtØ dØfini concernant la rØhabilitation. Au dØpart, les actions financØes par le budget ont ØtØ couvertes par des rŁglements existants qui ne traitaient pas expressØment de problŁmes de rØhabilitation. Beau- coup plus tard, le rŁglement (CE) no 2258/96 du Conseil, du 22 novembre 1996 (4), a ØtØ adoptØ pour mettre en (cid:156)uvre, (cid:224) partir du budget gØnØral, des actions de rØhabilitation et de recons- truction en faveur des pays en dØveloppement. En consØquence, il a ØtØ fait appel (cid:224) une diversitØ de sources de financement, ayant chacune ses rŁgles particuliŁres de gestion et d(cid:146)exØcution, si bien qu(cid:146)aucune approche cohØrente n(cid:146)a pu Œtre assurØe (cid:224) l(cid:146)intØrieur du budget ou entre le budget gØnØral et le FED (voir points 42-46). 8. AprŁs quelques annØes d(cid:146)expØrience concernant le programme de rØhabilitation, la Commission a produit un document sur les liens entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, la rØhabilitation et le dØveloppement (1) COM(96) 153 du 30 avril 1996. (2) Rapport spØcial no 2/97, point 2. 4 (JO C 143 du 12. 5. 1997). (3) (4) JO L 163 du 2. 7. 1996. JO L 306 du 28. 11. 1996. C 113/6 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 Les ressources financiŁres 12. Dans ses conclusions du 25 mai 1993, le Conseil indiquait, concernant les ressources financiŁres, qu(cid:146)un minimum de 100 Mio ECU devrait Œtre fourni immØdiatement (cid:224) partir des ressour- ces FED existantes. Ce montant de 100 Mio ECU a ensuite ØtØ dØclarØ disponible sur les ressources du FED au cours d(cid:146)une phase de programmation initiale avec les organisations non gouverne- mentales (ONG) (voir point 31). Les propositions prØsentØes par les ONG (cid:224) cette Øpoque dØpassaient largement 100 Mio ECU. Cependant, la plupart des projets qui n(cid:146)ont pu Œtre intØgrØs dans cette premiŁre tranche ont ØtØ financØs au cours d(cid:146)une phase ultØ- rieure au moyen de fonds provenant de sources existantes (FED ou budget gØnØral). AprŁs cinq ans, le total des engagements (FED et budget) Øtait lØgŁrement supØrieur (cid:224) 1 000 Mio ECU. 13. (cid:192) l(cid:146)origine, les (cid:201)tats membres Øtaient censØs mettre des fonds spØcifiques (cid:224) la disposition du programme, mais cela n(cid:146)a jamais ØtØ fait. Dans certains pays concernØs par l(cid:146)ISA, les (cid:201)tats membres ont exØcutØ leurs propres programmes bilatØraux de rØhabilita- tion. Cette situation rend plus complexe encore la coordination, la programmation et l(cid:146)exØcution globales et cohØrentes des pro- grammes. 14. ParallŁlement (cid:224) sa dØcision de 1993 sur les 100 Mio ECU mis (cid:224) disposition (cid:224) l(cid:146)origine, le Conseil concluait Øgalement que la Commission devrait Øvaluer sans dØlai les ressources nØcessaires. Cependant, aucune Øvaluation de ce type n(cid:146)a ØtØ rØalisØe. NØan- moins, des fonds supplØmentaires ont ØtØ mis (cid:224) disposition, et les montants ainsi atteints ne pouvaient Œtre absorbØs rapidement. En Angola et au Mozambique, en particulier, de nombreux program- mes et projets ont fait l(cid:146)objet de dØcisions et de contrats leur attri- buant des budgets beaucoup plus ØlevØs que nØcessaire pour les actions prØvues, soit parce que la mise en (cid:156)uvre effective de cer- taines d(cid:146)entre elles s(cid:146)est heurtØe (cid:224) des problŁmes, soit en raison d(cid:146)estimations de coßts insuffisantes. Les partenaires chargØs de la mise en (cid:156)uvre ont eu fortement tendance (cid:224) suggØrer des exten- sions et, dans certains cas, au lieu de clore les programmes et les projets, de nouvelles activitØs ont ØtØ financØes au moyen des fonds restants. 15. Pour la plupart des pays, les fonds dØj(cid:224) mis (cid:224) disposition par le FED Øtaient relativement abondants pour permettre des actions de rØhabilitation dans le cadre de l(cid:146)ISA. Cependant, la Commis- sion a continuØ d(cid:146)affecter des fonds provenant du budget gØnØral sans d(cid:146)abord analyser si les fonds du FED pouvaient Œtre utilisØs (voir tableau III). C(cid:146)est ainsi que dans le programme indicatif natio- nal pour l(cid:146)(cid:201)rythrØe, 20 % des fonds, soit 7 Mio ECU du FED, devaient Œtre affectØs (cid:224) des objectifs de rØhabilitation. Dans la pra- tique, ces fonds n(cid:146)ont absolument pas ØtØ utilisØs pour la rØhabi- litation, mais quelque 12 Mio ECU supplØmentaires ont ØtØ attri- buØs (cid:224) partir du budget. Ajout de crØdits budgØtaires malgrØ l(cid:146)existence de fonds PIN restants Tableau III Pays Fonds (PIN) disponibles fin 1998 (Mio ECU) Dotation budgØtaire (cid:201)thiopie (cid:201)rythrØe Somalie Angola Liberia Za(cid:239)re Rwanda Tanzanie 6e FED nØant sans objet 17,0 nØant nØant 26,0 19,0 nØant 7e FED 12,0 28,0 sans objet 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Conclusion: Pour l(cid:146)Angola seulement, des fonds d(cid:146)un montant supØrieur (cid:224) celui dØj(cid:224) prØvu dans le cadre du FED/PIN ont ØtØ ajoutØs. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/7 PROGRAMMATION GLOBALE litation dans ces conditions fait forcØment courir le risque de retards importants et mŒme d(cid:146)Øchec. (cid:201)ligibilitØ 16. Dans une annexe (cid:224) la proposition de la Commission (1), dix pays Øtaient prØsentØs comme susceptibles, en mai 1993, d(cid:146)Œtre ou de devenir Øligibles au programme (Somalie, (cid:201)thiopie, (cid:201)rythrØe, Mozambique, Angola, Rwanda, Za(cid:239)re, Liberia, Ha(cid:239)ti et Soudan). Les cinq premiers de ces pays ont ØtØ inclus dans la premiŁre par- tie du programme, tandis que les quatre suivants ont ØtØ intØgrØs plus tard. (cid:192) ce jour, le Soudan n(cid:146)a pas encore fait l(cid:146)objet d(cid:146)un pro- gramme. De plus, Madagascar a ØtØ intØgrØ en 1994, aprŁs avoir ØtØ gravement touchØ par une tornade, tandis que l(cid:146)Ouganda, le Burundi, le Malawi et la Tanzanie (rØfugiØs de la rØgion des Grands Lacs), la Sierra Leone et la Namibie ont ØtØ successivement ajoutØs au programme. 17. Pour chacun des dix pays figurant dans l(cid:146)annexe, une syn- thŁse de la situation Øtait prØsentØe, la Commission donnant les informations essentielles (cid:224) prendre en considØration pour dØcider de l(cid:146)ØligibilitØ des pays concernØs. Somalie 20. En ce qui concerne la Somalie, l(cid:146)accord intervenu (cid:224) Addis- Abeba en mars 1993 entre les principales factions aurait dß ouvrir la voie (cid:224) un rŁglement politique. L(cid:146)initiative pour la rØhabilitation a ØtØ mise en (cid:156)uvre immØdiatement et s(cid:146)est poursuivie de maniŁre ininterrompue depuis 1993, mŒme si, aprŁs six ans, le rŁglement politique n(cid:146)est toujours pas intervenu. Cependant, les problŁmes de sØcuritØ ont rendu les opØrations difficiles, et aucune activitØ ((cid:224) l(cid:146)exception des opØrations d(cid:146)urgence) n(cid:146)a ØtØ possible dans la rØgion de Muqdisho. L(cid:146)absence de gouvernement reconnu dans plusieurs rØgions contr(cid:244)lØes par des clans compromet la transpa- rence et le respect de l(cid:146)obligation de rendre compte tout en jetant un doute sur le dØveloppement durable des actions entreprises. Fin 1998, les engagements effectuØs pour la Somalie dans le cadre de l(cid:146)ISA reprØsentaient 95 Mio ECU. CritŁres 18. La Commission a fixØ les conditions suivantes (cid:224) l(cid:146)ØligibilitØ d(cid:146)un pays (cid:224) l(cid:146)aide offerte dans le cadre de l(cid:146)ISA: a) demande formulØe par les autoritØs; b) situation de sinistre Øconomique ou de dØtØrioration grave des infrastructures de base; c) arrŒt des hostilitØs ou des troubles; 21. En raison des incidents qui se sont produits dans la rØgion de Middle Shebell en Somalie en novembre 1997, la dØcision a ØtØ prise d(cid:146)exclure cette rØgion de l(cid:146)ØligibilitØ aux activitØs de rØhabi- litation. Des populations expatriØes ont quittØ cette zone et tous les investissements dans les infrastructures et l(cid:146)approvisionnement ont cessØ (les paiements effectuØs (cid:224) cet Øgard reprØsentaient dØj(cid:224) 440 000 ECU). Dans le domaine de la santØ, cinq projets ont connu des interruptions temporaires au cours de la pØriode allant de juin 1994 (cid:224) mars 1998. L(cid:146)un des projets a ØtØ achevØ et l(cid:146)ONG est dØfinitivement partie parce que le «ministŁre» rØgional ne coo- pØrait pas comme prØvu (paiements effectuØs: 322 000 ECU). Dans les quatre autres cas, l(cid:146)interruption a ØtØ utilisØe «comme une tactique de nØgociation avec la Somalie et de renforcement de la position des organismes extØrieurs dans la nØgociation» (2). d) volontØ des autoritØs d(cid:146)engager un processus de transition Øconomique et sociale respectueux des valeurs dØmocratiques et des droits de l(cid:146)homme, et de s(cid:146)orienter vers un programme de rØforme structurelle. Angola De plus, selon la proposition, les pays bØnØficiant d(cid:146)un appui (cid:224) l(cid:146)ajustement structurel ne sont pas Øligibles (cid:224) l(cid:146)initiative, parce que cela montre qu(cid:146)ils ont dØj(cid:224) franchi avec succŁs la phase de rØha- bilitation. 19. Si tous les pays rØpondaient bien au critŁre de «sinistre Øco- nomique», nombre d(cid:146)entre eux ne satisfaisaient pas (cid:224) un ou (cid:224) plu- sieurs autres critŁres. Certains pays connaissaient encore une situation d(cid:146)urgence. Mettre en (cid:156)uvre des programmes de rØhabi- 22. En 1993, la reprise des nØgociations permettait d(cid:146)espØrer un retour (cid:224) la paix, mais l(cid:146)environnement est restØ en permanence impropre (cid:224) la rØhabilitation en Angola, et il est encore loin d(cid:146)Œtre satisfaisant. Tous les programmes, les anciens comme les nou- veaux, mis en (cid:156)uvre dans le cadre de l(cid:146)ISA (soit quelque 150 Mio ECU) ont souffert d(cid:146)interruptions et de retards consØquents. Plut(cid:244)t que de s(cid:146)engager dans l(cid:146)ISA, l(cid:146)aide humanitaire aurait dß Œtre maintenue. (1) COM(93) 204. (2) RØponse de la Commission (13 mai 1998) (cid:224) l(cid:146)examen documentaire FD 3009 effectuØ par la Cour le 16 mars 1998. C 113/8 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 RØpublique dØmocratique du Congo (ancien Za(cid:239)re) 23. En ce qui concerne la RØpublique dØmocratique du Congo, la Commission indiquait que l(cid:146)administration Øtait paralysØe depuis 1990 et que le pays Øtait totalement dØlabrØ. La note d(cid:146)informa- tion (1) conclut ainsi: «Une action de rØhabilitation nØcessiterait cependant que plusieurs conditions prØalables soient remplies, et qu(cid:146)il existe notamment un compromis politique entre le prØsident et l(cid:146)opposition permettant la poursuite du processus de dØmocra- tisation et le lancement d(cid:146)un programme d(cid:146)urgence de redresse- ment Øconomique». 24. MalgrØ cela, la Commission a dØcidØ d(cid:146)entreprendre en faveur du Congo des actions comportant des engagements d(cid:146)un montant supØrieur (cid:224) 200 Mio ECU. L(cid:146)environnement, que la Cour a pu apprØcier dans le cadre de son contr(cid:244)le sur place en octobre 1996, n(cid:146)Øtait absolument pas favorable (cid:224) une ISA (cid:224) cette Øpoque. (cid:192) la fin de 1996, il a fallu mettre fin (cid:224) toutes les activitØs dans l(cid:146)est du Congo en raison de problŁmes de sØcuritØ. De mŒme, un grand programme, commencØ en 1996, a dß Œtre abandonnØ (cid:224) la fin de cette mŒme annØe, alors que l(cid:146)intØgralitØ du budget couvrant l(cid:146)assistance technique (9 Mio ECU) avait ØtØ utilisØe sans que la prØparation eßt ØtØ achevØe. 25. Juste aprŁs l(cid:146)accession au pouvoir du prØsident Kabila, la Commission a relancØ les programmes existants alors que la plus grande incertitude pesait sur leurs possibilitØs de dØveloppement durable ou sur leur rapport coßt/efficacitØ. 26. Un nouveau programme (30 Mio ECU) consistait (cid:224) soutenir les Ølections organisØes au Congo aprŁs le changement de pou- voir. Lorsque la proposition a ØtØ prØsentØe au comitØ du FED en mars 1997, plusieurs reprØsentants d(cid:146)(cid:201)tats membres ont exprimØ des doutes quant (cid:224) la situation concernant le processus de dØmo- cratisation. Dans le mŒme temps, la Commission affirmait la nØcessitØ de pouvoir utiliser ces fonds dŁs que cela Øtait nØcessaire. (cid:201)tant donnØ que la guerre se poursuit encore maintenant, il est peu probable que des Ølections puissent Œtre organisØes (cid:224) brŁve ØchØance. La pertinence et l(cid:146)urgence du programme proposØ (cid:224) l(cid:146)Øpoque de la rØunion du comitØ FED peuvent Œtre mises en doute. La Commission a pris conscience de ces problŁmes plus tard et le programme a ØtØ cl(cid:244)turØ en aoßt 1999. Rwanda/Liberia 27. S(cid:146)agissant du Rwanda, auquel ont ØtØ affectØs 153 Mio ECU, les conditions pour la rØhabilitation n(cid:146)Øtaient pas rØunies, car la sØcuritØ minimale n(cid:146)Øtait pas assurØe et aucune administration capable de mettre en (cid:156)uvre les actions n(cid:146)Øtait en place. (1) COM(93) 204. 28. MalgrØ la situation difficile au Liberia, les actions entreprises par la Commission depuis 1994 ont ØtØ plut(cid:244)t couronnØes de suc- cŁs. Cela est dß en partie aux mesures organisationnelles trŁs par- ticuliŁres prises au niveau central et au Liberia pour Ølaborer et mettre en (cid:156)uvre les actions. La crØation d(cid:146)un point central solide (cid:224) Bruxelles et d(cid:146)un autre au Liberia a permis de rØagir rapidement (cid:224) chaque Øtape du processus de paix. Le travail accompli dans le cas du Liberia est (cid:224) juste titre considØrØ par la Commission comme une expØrience pilote des programmes de rØhabilitation. (cid:201)thiopie 29. Pour ce qui concerne l(cid:146)(cid:201)thiopie, un vaste programme de reconstruction soutenu par une multitude de donateurs avait ØtØ mis en (cid:156)uvre dŁs 1991 dans le cadre de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence. Dans sa proposition, la Commission concluait que les besoins de l(cid:146)(cid:201)thio- pie en matiŁre de rØhabilitation et de reconstruction Øtaient donc dØj(cid:224) couverts par ce programme. En outre, l(cid:146)(cid:201)thiopie est devenue Øligible (cid:224) l(cid:146)aide (cid:224) l(cid:146)ajustement structurel en 1992. En dØpit de cela, elle a re(cid:231)u une aide de quelque 25 Mio ECU au titre de l(cid:146)ISA. Mozambique/Ha(cid:239)ti 30. Le Mozambique n(cid:146)aurait pas dß Œtre Øligible aux program- mes de l(cid:146)ISA (plus de 170 Mio ECU) puisqu(cid:146)il a continuØ de bØnØ- ficier de l(cid:146)aide (cid:224) l(cid:146)ajustement structurel. Ha(cid:239)ti ne bØnØficiait pas du soutien (cid:224) l(cid:146)ajustement structurel au dØpart, mais a commencØ (cid:224) le recevoir en 1995. MalgrØ cela, Ha(cid:239)ti a continuØ de bØnØficier du soutien de l(cid:146)ISA depuis. ConsidØrations relatives au processus de programmation 31. Presque immØdiatement aprŁs l(cid:146)approbation de l(cid:146)ISA par le Conseil (mi-juin 1993), la Commission a organisØ une rØunion avec des reprØsentants des ONG europØennes pour leur donner des informations sur l(cid:146)initiative et les inviter (cid:224) formuler leurs idØes et leurs contributions pays par pays. (cid:192) la suite de cela, au cours de la premiŁre moitiØ du mois de juillet, des rØunions ont ØtØ organisØes individuellement pour les cinq pays retenus au dØpart (Angola, Mozambique, Somalie, (cid:201)thiopie et (cid:201)rythrØe). Un nombre limitØ d(cid:146)ONG (choisies par le comitØ de liaison ONG) a participØ (cid:224) ces rØunions. Elles devaient indiquer les secteurs prioritaires, dØcrire la situation gØnØrale du pays et fixer un dØlai pour la prØ- sentation des propositions de projet. De plus, une note relative aux procØdures a ØtØ ØlaborØe. Cette note Øtait comparable (cid:224) un rŁglement donnant des orientation pour l(cid:146)identification et la pla- nification initiale des programmes dans les cinq pays. Elle restait muette sur la coordination avec les (cid:201)tats membres, et ce malgrØ l(cid:146)accent qui Øtait placØ sur ce point dans les conclusions du Conseil de mai 1993. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/9 32. DŁs lors que les ONG auraient prØparØ et transmis (cid:224) la Com- mission les dossiers relatifs aux projets, la communautØ des ONG devait dØsigner une ou deux d(cid:146)entre elles par pays pour assumer sur place un r(cid:244)le pivot pour les dØlØgations communautaires, les gouvernements et les ONG. Cette coordination ne s(cid:146)est jamais concrØtisØe comme cela Øtait envisagØ. Au Mozambique, la t(cid:226)che de l(cid:146)ONG «pivot» s(cid:146)est limitØe (cid:224) rassembler des propositions pour un programme. En dehors de cela, l(cid:146)ONG n(cid:146)a pas eu d(cid:146)autre r(cid:244)le. S(cid:146)agissant des autres pays que la Cour a ØtudiØs, rien n(cid:146)indique que des activitØs de coordination aient ØtØ assurØes par une ONG, et aucun document ne souligne le r(cid:244)le des ONG en matiŁre de coor- dination. 33. En (cid:201)rythrØe, les ONG se sont plaintes de n(cid:146)avoir pas eu assez de temps pour prØparer leurs projets, parce que la Commission les pressait d(cid:146)utiliser les fonds. (cid:192) la fin de 1993, la dØlØgation leur a demandØ de transmettre des propositions de projet en moins d(cid:146)une semaine. Coordination Coordination des donateurs 37. La coordination Øtroite des actions financØes par les dona- teurs revŒt une importance cruciale. Sa nØcessitØ Øtait soulignØe dans la proposition initiale de la Commission et dans les conclu- sions du Conseil. Il Øtait indiquØ que la coordination devait faire intervenir les autoritØs locales du pays, tous les donateurs ((cid:201)tats membres, organes des Nations unies et autres), de mŒme que les partenaires chargØs de la mise en (cid:156)uvre (en particulier les ONG). Les services de la Commission ont dØclarØ qu(cid:146)une coordination Øtroite avait ØtØ systØmatiquement assurØe pour tous les pays sou- mis (cid:224) l(cid:146)audit, mais la Cour a ØprouvØ des difficultØs (cid:224) vØrifier cette affirmation, en raison du manque de documentation et du carac- tŁre sporadique du suivi et des rapports sur la plupart des aspects du programme (voir Øgalement points 102-107 concernant le suivi). Il aurait ØtØ utile que la Commission Ølabore, (cid:224) l(cid:146)attention du 34. comitØ FED, un document dØcrivant le programme de rØhabilita- tion global pour chaque pays. En rØalitØ, de tels programmes glo- baux n(cid:146)ont jamais ØtØ Øtablis. Au lieu de cela, des programmes ou des projets ont ØtØ prØsentØs selon les procØdures normales, c(cid:146)est-(cid:224)-dire sous forme de propositions de financement indivi- duelles ou de notes d(cid:146)information pour les projets ne dØpassant pas 2 Mio ECU. 38. En Somalie, un organisme somalien de coordination de l(cid:146)aide (Somalia Aid Coordination Body) a ØtØ mis en place (cid:224) Nairobi en 1994. Cet organisme a ØtØ longtemps prØsidØ par la Commission. Cependant, l(cid:146)intØrŒt du donateur a flØchi depuis, du fait que tous les donateurs agissent par l(cid:146)intermØdiaire d(cid:146)organismes chargØs de la mise en (cid:156)uvre qui appliquent leurs propres mØthodes opØra- tionnelles. 35. AprŁs la phase initiale dØcrite ci-dessus, des programmes et des projets ont ØtØ dØfinis de maniŁre plus ponctuelle pour les cinq premiers pays comme pour les suivants. Dans certains cas, l(cid:146)Union europØenne a contribuØ (cid:224) un programme ØlaborØ par l(cid:146)Organisation des Nations unies (ONU) ou par la Banque mon- diale. Dans d(cid:146)autres cas, il n(cid:146)y a pas eu d(cid:146)actions coordonnØes de ce type. Dans un cas, le pays lui-mŒme avait prØsentØ aux dona- teurs un programme de rØhabilitation (cid:224) l(cid:146)Øchelle du pays ((cid:201)rythrØe). (cid:192) l(cid:146)origine, il Øtait prØvu que l(cid:146)Union europØenne participerait (cid:224) ce programme, mais cette idØe a ØtØ abandonnØe. En Ha(cid:239)ti, la phase finale de l(cid:146)identification des actions est intervenue cinq mois aprŁs la signature de la convention de financement. 36. Au Mozambique, deux contrats avec le Haut-Commissariat des Nations unies pour les rØfugiØs (HCR) ont ØtØ signØs (cid:224) une Øpoque oø le programme de l(cid:146)ISA aurait en fait dß Œtre terminØ. Dans une large mesure, les actions ont ØtØ convenues et ont mŒme dØmarrØ dans le cadre de contrats passØs entre le HCR et un cer- tain nombre d(cid:146)ONG et d(cid:146)autoritØs locales du Mozambique. Ces accords de sous-traitance n(cid:146)ont pas ØtØ communiquØs (cid:224) la dØlØga- tion, et la Commission a donc acceptØ des actions sans effectuer une Øvaluation adØquate. Il s(cid:146)agissait dans tous les cas d(cid:146)actions d(cid:146)urgence qui, en tant que telles, n(cid:146)Øtaient pas Øligibles (cid:224) l(cid:146)aide dans le cadre de l(cid:146)ISA. Le mŒme problŁme concernant des accords de sous-traitance passØs dans le cadre de contrats avec le HCR Øtait dØj(cid:224) signalØ dans le rapport spØcial de la Cour relatif (cid:224) la recons- truction en ex-Yougoslavie (1). 39. MŒme en ce qui concerne les pays «pilotes» pour la coordi- nation de l(cid:146)UE (2), oø la Commission a ØtØ chargØe de coordonner ses propres activitØs et celles des (cid:201)tats membres, la documenta- tion fait dØfaut. Dans l(cid:146)un des pays en question (Mozambique), les (cid:201)tats membres se sont d(cid:146)ailleurs plaints de ce que la coordination n(cid:146)avait guŁre ØtØ efficace. La Cour a Øgalement dØj(cid:224) formulØ des observations sur le manque de coordination avec les (cid:201)tats mem- bres dans son rapport spØcial no 2/97 relatif (cid:224) l(cid:146)aide humanitaire. 40. Les activitØs de coordination ont surtout visØ (cid:224) Øchanger des informations. Il n(cid:146)y a jamais eu de vØritable coordination telle que des opØrations, des procØdures, des Øvaluations, des contr(cid:244)les et un suivi communs. Dans ces conditions, il n(cid:146)Øtait pas possible d(cid:146)apprØcier l(cid:146)incidence de l(cid:146)ensemble des actions soutenues par la communautØ des donateurs dans aucun des pays concernØs par l(cid:146)ISA. 41. Dans certains de ces pays, le HCR a ØtØ le chef de file au cours de la phase d(cid:146)urgence et a continuØ de jouer un r(cid:244)le prØdo- minant pendant quelque temps ensuite, coordonnant et levant les fonds destinØs aux activitØs de rØhabilitation. Cette coordination comportait la mise en place de fonds communs de placement auxquels les autres donateurs apportaient leur contribution, en transfØrant au HCR les activitØs relatives (cid:224) la mise en (cid:156)uvre et (cid:224) (1) Rapport spØcial no 5/98, point 3. 55 (JO C 241 du 31. 7. 1998). (2) RØsolution du Conseil du 3 dØcembre 1993, (cid:224) la suite de laquelle six pays ont ØtØ sØlectionnØs par le Conseil en mai 1994 (C(cid:244)te d(cid:146)Ivoire, Mozambique, (cid:201)thiopie, PØrou, Costa Rica et Bangladesh). C 113/10 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 l(cid:146)Øtablissement de rapports. La politique de la Commission ne consiste pas (cid:224) transfØrer ses responsabilitØs financiŁres (cid:224) d(cid:146)autres instances, pour quelque raison que ce soit. La CommunautØ ne participe jamais (cid:224) un instrument de fonds commun de placement. Cette absence de mesures de coordination n(cid:146)est pas justifiØe. 44. Comme cela est indiquØ dans une Øvaluation de la Commis- sion relative (cid:224) l(cid:146)Angola (1), la DG VIII et ECHO agissent davantage comme des donateurs sØparØs que comme des unitØs complØmen- taires au sein de la mŒme organisation. Coordination au sein de la Commission 42. Dans la pratique et pour la majoritØ des pays et des program- mes, la sØparation des responsabilitØs de programmation, d(cid:146)exØ- cution et de suivi au sein des services centraux a ØtØ opØrØe en fonction de l(cid:146)origine des fonds (budget ou FED). De mŒme, s(cid:146)agis- sant de lignes distinctes du budget gØnØral (par exemple cofinan- cement et rØhabilitation), les responsabilitØs ont ØtØ rØparties en fonction de l(cid:146)attribution des compØtences budgØtaires au sein de l(cid:146)organisation. MŒme s(cid:146)il y a eu Øchange d(cid:146)informations entre les diffØrents services, une coordination plus poussØe eßt ØtØ justifiØe. Les dØlØgations elles-mŒmes manquent parfois d(cid:146)informations sur certaines activitØs financØes, par exemple, dans le cadre d(cid:146)un cofi- nancement, les services centraux ne leur ayant dØlØguØ aucune responsabilitØ de gestion (cid:224) cet Øgard. 43. En Ha(cid:239)ti, une unitØ de gestion technique a ØtØ crØØe pour les projets FED. Aucun assistant technique n(cid:146)Øtait prØvu sur la ligne budgØtaire correspondante en 1995 et en 1996 (montant des engagements pour ces exercices: 12,8 Mio ECU). (cid:201)tant donnØ que le contr(cid:244)le sur place de ces projets Øtait insuffisant, le chef de l(cid:146)unitØ a Øgalement essayØ, dans la mesure du possible, de suivre certains d(cid:146)entre eux. En 1997, une unitØ technique a ØtØ mise en place, qui couvre Øgalement les dØpenses relevant du budget gØnØ- ral. 45. Le problŁme de la coordination interne ou du manque de cohØrence est dØcrit dans une Øvaluation financØe par la Commis- sion et concernant les actions de rØhabilitation entreprises en vertu de l(cid:146)article 255 de la convention de LomØ (aide aux rØfu- giØs) (2). Comme l(cid:146)indique ce rapport d(cid:146)Øvaluation: «Il n(cid:146)y a pas de raison que la rØhabilitation soit traitØe sØparØment par diffØrents services de la CE. La situation actuelle est due au chevauchement des objectifs de la stratØgie de sØcuritØ alimentaire, de certains projets ECHO, de lignes du budget communautaire et de l(cid:146)article 255. C(cid:146)est en partie parce que les partenaires sont souvent les mŒmes que les discussions politiques sur les dØcisions concernant l(cid:146)article 255 sont analogues (cid:224) celles relatives (cid:224) d(cid:146)autres instru- ments de financement». 46. Le tableau suivant montre les instruments financiers utilisØs pour les activitØs de l(cid:146)ISA depuis 1993 et met en relief le problŁme de la coordination des responsabilitØs des diffØrents dØpartements/ services de la Commission. Le manque de coordination au sein des services de la Commission a dØj(cid:224) fait l(cid:146)objet d(cid:146)observations dans un rapport spØcial de la Cour relatif (cid:224) l(cid:146)aide humanitaire en gØnØral et plus particuliŁre- ment pour l(cid:146)Angola (3). (cid:192) la fin de 1998, les responsabilitØs au sein du service commun pour les relations extØrieures (SCR), nou- vellement crØØ, manquaient encore de clartØ. Instrument ResponsabilitØ Programmes indicatif nationaux (FED) UnitØs gØographiques Article 255 (FED) Au dØpart VIII/6, puis VIII/G/4 Aide d(cid:146)urgence (article 254/B7-2 1) ECHO Ligne budgØtaire - RØhabilitation (B7-5 0 7 6/6 4 1 0) VIII/G/4 Ligne budgØtaire - Afrique du Sud (B7-3 2 1 0) Au dØpart unitØ gØographique, puis VIII/G/4 Cofinancement (budget) (B7-5 0 1 0) Aide alimentaire (budget) (B7-2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 (1) Rapport COWI, Angola Country Case Study, juillet 1997. (2) RØsolution du Conseil du 3 dØcembre 1993, (cid:224) la suite de laquelle six pays ont ØtØ sØlectionnØs par le Conseil en mai 1994 (C(cid:244)te d(cid:146)Ivoire, Mozambique, (cid:201)thiopie, PØrou, Costa Rica et Bangladesh). (3) Rapport spØcial no 2/97, points 3. 8-3. 12 (JO C 143 du 12. 5. 1997). 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/11 Ressources humaines 47. Dans sa rØsolution du 4 novembre 1993, le Parlement euro- pØen exprimait des doutes quant (cid:224) la capacitØ de la Commission de gØrer des programmes aussi vastes, dans un si grand nombre de pays, sans personnel supplØmentaire et dans des dØlais trŁs courts. C(cid:146)est pourquoi il soulignait la nØcessitØ de faire appel (cid:224) du personnel supplØmentaire et (cid:224) de nouvelles compØtences techni- ques pour permettre la coordination adØquate des politiques et garantir le caractŁre durable des actions. En rØalitØ, aucun agent permanent supplØmentaire n(cid:146)a ØtØ affectØ ni mŒme demandØ par les services de la Commission. Le besoin de ressources humaines supplØmentaires pour l(cid:146)ISA a ØtØ satisfait par le biais de la crØation d(cid:146)unitØs de soutien technique formØes d(cid:146)assistants techniques. Ces unitØs ont souvent rØalisØ un bon travail, mais l(cid:146)expansion et la complexitØ du programme auraient justifiØ de tenir en rØserve (mŒme temporairement) des ressources spØcifiques au sein des services de la Commission, afin de garantir la cohØrence et la coordination de la programmation, du suivi, de l(cid:146)Øvaluation et de l(cid:146)Øtablissement des rapports. Le manque de ressources humaines, en particulier sur le terrain, a dØj(cid:224) fait l(cid:146)objet d(cid:146)observations de la Cour, par exemple dans son rapport annuel relatif (cid:224) l(cid:146)exercice 1997 (1). 48. Au sein de la dØlØgation au Mozambique, la situation Øtait particuliŁrement mauvaise, car les vacances d(cid:146)emploi et le manque gØnØral de ressources ne lui permettaient pas de gØrer le volume des fonds et le nombre de projets prØvus. De plus, l(cid:146)administration de cette dØlØgation Øtait gØnØralement dØficiente. La rØpartition des responsabilitØs n(cid:146)Øtait pas clairement Øtablie et a ØtØ souvent remaniØe de maniŁre prØjudiciable (cid:224) la cohØrence et (cid:224) la conti- nuitØ des activitØs. C(cid:146)est pourquoi il s(cid:146)est avØrØ pratiquement impossible de trouver des documents et de rendre compte correc- tement des actions mises en (cid:156)uvre. Information de l(cid:146)autoritØ budgØtaire 49. Les informations disponibles sur la fa(cid:231)on dont le Conseil a ØtØ tenu au courant des progrŁs rØalisØs sont rares, tant pour ce qui concerne les actions financØes par le FED que celles financØes par le budget. S(cid:146)agissant de ces derniŁres, le rŁglement (CE) no 2258/96 prØvoit l(cid:146)Ølaboration de rapports annuels. Un seul rapport a ØtØ prØsentØ en 1997. 50. Il ne s(cid:146)agit cependant pas l(cid:224) d(cid:146)un rapport d(cid:146)Øvaluation tel que le prØvoit l(cid:146)article 9 du rŁglement. En effet, il se borne (cid:224) donner une description et la liste des actions entreprises pour chaque pays l(cid:146)annØe prØcØdente et mentionne briŁvement les actions proposØes pour l(cid:146)annØe suivante. Il n(cid:146)est pas fait Øtat de l(cid:146)expØrience acquise, des enseignements tirØs du passØ ou des problŁmes rencontrØs, que ce soit (cid:224) partir des quelques Øvaluations rØalisØes pour des projets individuels ou du suivi assurØ par la Commission elle- mŒme. En dehors de ce rapport, la Commission a dressØ une liste rØcapitulative de toutes les dØcisions et de tous les paiements rele- (1) JO C 349 du 17. 11. 1998, points 5. 28-5. 31. vant du FED et des lignes budgØtaires consacrØes (cid:224) la rØhabilita- tion. Mais cette liste ne couvre pas toutes les activitØs de rØhabi- litation de l(cid:146)ISA. En revanche, elle contient des actions relevant purement de l(cid:146)aide alimentaire. La finalitØ opØrationnelle de ces listes reste peu claire. 51. Dans sa rØsolution de novembre 1993, le Parlement invitait la Commission (cid:224) lui soumettre, pour chaque pays bØnØficiaire de l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation, un rapport sur la rØalisation des actions comportant une Øvaluation des rØsultats atteints. Cela n(cid:146)a pas ØtØ fait de maniŁre systØmatique. Le rapport requis aurait dß Œtre prØ- sentØ avant que le programme ne soit Ølargi. 52. L(cid:146)Øvaluation des rØsultats qui Øtait demandØe ne pouvait Œtre rØalisØe sans disposer d(cid:146)informations rØsultant d(cid:146)un suivi attentif. Mais les activitØs de suivi ont ØtØ assurØes presque exclusivement par des assistants techniques ou par les agences chargØes de la mise en (cid:156)uvre elles-mŒmes. 53. La Commission devrait contr(cid:244)ler les activitØs de suivi et documenter ce qui a ØtØ rØalisØ au niveau de la dØlØgation, tout en tenant les services centraux informØs. Le suivi qui relŁve de la Commission est essentiel si l(cid:146)on considŁre en particulier les dØfi- ciences et la qualitØ souvent mØdiocre du «suivi du premier niveau» assurØ par les agents chargØs de la mise en (cid:156)uvre (comme cela ressort des rapports financiers et des rapports sur les progrŁs accomplis). Cependant, pour la plupart des pays examinØs, aucune documentation n(cid:146)Øtait disponible sur le suivi assurØ par les agents de la Commission, de nombreux projets n(cid:146)ayant pas du tout ØtØ examinØs sur place par ces derniers. Malheureusement, aucune trace documentaire de la vØrification ou d(cid:146)un quelconque examen des rapports de suivi Øtablis par ces agents n(cid:146)a ØtØ trouvØe. Cela signifie que, en gØnØral, les services de la Commission n(cid:146)Øtaient pas rØguliŁrement informØs du dØroulement des programmes mis en (cid:156)uvre dans le cadre de l(cid:146)ISA. Il faut convenir que dans certains cas tels que la Somalie, l(cid:146)Angola et le Congo, bien souvent les rap- ports n(cid:146)avaient pas ØtØ Øtablis parce que les problŁmes de sØcuritØ rendaient difficile, voire impossible, la rØalisation de contr(cid:244)les sur place. MISE EN (cid:140)UVRE DES ACTIONS Introduction 54. Selon la communication de la Commission au Conseil, les programmes devraient Œtre rapidement mis en (cid:156)uvre et Œtre ache- vØs dans un dØlai maximal de deux ans. Ils devraient Œtre axØs sur la remise en Øtat rapide des infrastructures de base sans nouvel investissement. En rØalitØ, les programmes n(cid:146)ont ØtØ que trŁs rare- ment rØalisØs en moins de deux ans et, bien souvent, il aura fallu quatre ans ou plus. Cette lenteur s(cid:146)explique par le fait que la pla- nification des programmes et des projets n(cid:146)a pas ØtØ correctement effectuØe, du moins au dØpart (voir points 55-63). C 113/12 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 Programmation et Øtablissement du budget 55. La majoritØ des projets ISA avait ØtØ ØlaborØe et proposØe par des ONG qui Øtaient intØressØes (cid:224) participer aux programmes de rØhabilitation dans les diffØrents pays. La relative abondance des fonds disponibles et la promotion du nouveau concept ont, dŁs le dØpart, suscitØ la prØsentation de centaines de propositions pour les cinq pays Øligibles (cid:224) cette Øpoque. 56. Les propositions de projets Øtaient examinØes par la Com- mission, en particulier par les dØlØgations dans les pays concernØs. Ces derniŁres discutaient des activitØs proposØes par les ONG, de leur localisation et des budgets correspondants avec les autoritØs locales. Mais, en raison de ressources humaines insuffisantes, la plupart des dØlØgations et des gouvernements n(cid:146)Øtaient pas en mesure d(cid:146)accomplir cet Ønorme travail de maniŁre appropriØe. De plus, il a souvent fallu beaucoup de temps pour recruter et mettre en place l(cid:146)assistance technique chargØe d(cid:146)Øvaluer et de suivre les programmes. 57. Entre-temps, de fortes pressions politiques Øtaient exercØes pour que les programmes dØmarrent, de nombreuses proposi- tions de projets ayant de ce fait ØtØ acceptØes plus ou moins telles qu(cid:146)elles avaient ØtØ prØsentØes par les ONG, sans Øvaluation criti- que suffisante. Bien souvent, les spØcifications techniques et finan- ciŁres de ces projets n(cid:146)Øtaient pas fondØes sur des faits constatØs sur place. C(cid:146)est pourquoi, dans de nombreux cas, il a fallu appor- ter des modifications touchant (cid:224) la nature des actions, (cid:224) leur loca- lisation, aux groupes cibles et aux budgets. Dans d(cid:146)autres cas, les projets ont ØtØ interrompus de temps (cid:224) autre, voire totalement arrŒtØs. Quelques projets n(cid:146)ont mŒme pas dØmarrØ du tout alors que les contrats avaient dØj(cid:224) ØtØ conclus. 58. Un projet de lutte contre la malaria en (cid:201)rythrØe comportait un budget de 125 000 ECU pour les mØdicaments. Alors que le projet avait dØj(cid:224) dØmarrØ, on s(cid:146)est aper(cid:231)u que l(cid:146)Organisation mon- diale de la santØ (OMS) avait prØvu suffisamment de mØdicaments dans son propre programme. Les dossiers ne contenaient aucune demande d(cid:146)utilisation des 125 000 ECU (cid:224) d(cid:146)autres fins, mais en fait quelque 80 000 ECU ont servi (cid:224) couvrir d(cid:146)autres dØpenses. Toujours en (cid:201)rythrØe, un autre projet visait la rØinstallation de rØfugiØs. AprŁs la signature du contrat (1,7 Mio ECU), il a ØtØ constatØ que le territoire retenu pour la rØinstallation Øtait dØj(cid:224) occupØ par d(cid:146)autres populations. Or, des agents expatriØs avaient dØj(cid:224) ØtØ recrutØs et quelques vØhicules et autre matØriel achetØs. Il a fallu mettre fin au projet alors que 287 000 ECU avaient ØtØ dØpensØs. Une demande de remboursement d(cid:146)une ONG doit encore Œtre rØglØe. Au Congo, un projet d(cid:146)infrastructure sociale comportait un ØlØment important pour les actions rurales. Lorsqu(cid:146)on s(cid:146)est aper(cid:231)u ensuite que la prioritØ devait Œtre accordØe aux produits chimiques permettant de purifier l(cid:146)eau (cid:224) Kinshasa, il ne restait aucun fonds pour les actions rurales. 59. En Angola, des sommes importantes ont ØtØ affectØes (cid:224) des projets d(cid:146)ONG dont les objectifs n(cid:146)Øtaient pas clairs. Les ONG dis- posaient de ce fait d(cid:146)une autonomie considØrable et des modifica- tions ont ØtØ apportØes ultØrieurement sans justification consØ- quente de la part de la dØlØgation ni rØamØnagement du budget. Un projet qui devait porter sur deux municipalitØs (cid:224) ØtØ rØduit (cid:224) une seule en raison de problŁmes de sØcuritØ, et le nombre de bØnØficiaires est passØ de 23 000 familles (cid:224) 8 000 familles. Bien que ces changements aient ØtØ communiquØs (cid:224) la dØlØgation, le budget de 810 000 ECU n(cid:146)a pas ØtØ revu. 60. Au Mozambique, un montant de 1,95 Mio ECU a ØtØ affectØ (cid:224) la «RØinsertion de jeunes dans trois provinces» en aoßt 1994. La convention de financement a ØtØ signØe en juin 1995. Le projet visait (cid:224) trouver des emplois pour de jeunes ch(cid:244)meurs. (cid:192) ce jour, aucun engagement n(cid:146)a ØtØ effectuØ. Finalement, le gouvernement considŁre que ce projet n(cid:146)est plus pertinent, mais aucune propo- sition de rØorientation du projet n(cid:146)a ØtØ prØsentØe. L(cid:146)engagement devrait Œtre annulØ. 61. MŒme si beaucoup d(cid:146)ONG ont accompli leurs t(cid:226)ches de maniŁre satisfaisante, bon nombre d(cid:146)entre elles ne possØdaient pas les ressources ou l(cid:146)expØrience suffisantes dans les secteurs qui leur Øtaient confiØs pour Øtablir des propositions de projet adØquates ou pour recruter facilement la main-d(cid:146)(cid:156)uvre requise, qu(cid:146)il s(cid:146)agisse d(cid:146)expatriØs ou d(cid:146)experts locaux. De plus, elles Øtaient trop souvent orientØes vers l(cid:146)aide d(cid:146)urgence et n(cid:146)avaient guŁre d(cid:146)expØrience dans le domaine du dØveloppement. C(cid:146)est pourquoi des projets de qua- litØ mØdiocre ont ØtØ entrepris, (cid:224) partir d(cid:146)hypothŁses erronØes sur la participation de la population locale et sur la capacitØ de l(cid:146)admi- nistration du pays (cid:224) prendre ensuite le contr(cid:244)le des opØrations. Il est peu probable que le dØveloppement durable de tels projets puisse Œtre assurØ. 62. Dans d(cid:146)autres cas, la programmation et l(cid:146)instruction des dos- siers ont ØtØ de bonne qualitØ. Il s(cid:146)agissait souvent des projets les moins complexes, tels que l(cid:146)Øquipement de points d(cid:146)eaux en pom- pes manuelles, qui constituaient la suite ou le dØveloppement de projets dØj(cid:224) commencØs/mis en (cid:156)uvre avant l(cid:146)ISA, dans le cadre de programmes de rØhabilitation existants et d(cid:146)un cofinancement. L(cid:146)Øvaluation (cid:224) moyen terme pour Ha(cid:239)ti dØcrivait la sØlection d(cid:146)actions comme Øtant «exemplaire». 63. En raison du recours (cid:224) de nombreuses ONG, de la partici- pation de plusieurs donateurs et du manque de vØritable coordi- nation dans tous les pays, le systŁme de programmation et de localisation des projets Øtait plut(cid:244)t fragmentØ et insuffisamment intØgrØ. Cela a entra(cid:238)nØ l(cid:146)existence de structures de mise en (cid:156)uvre, de procØdures d(cid:146)achats et marchØs et de systŁmes d(cid:146)Øtablissement de rapports parallŁles au niveau national. De plus, les projets Øtaient souvent trop dispersØs pour avoir une incidence sur l(cid:146)ensemble du pays. Participation des bØnØficiaires 64. La participation locale des bØnØficiaires (populations) dans le processus de dØcision et dans la mise en (cid:156)uvre est une condition prØalable pour la plupart des programmes d(cid:146)aide. Pour que cette participation ait une chance d(cid:146)Œtre fructueuse et de conna(cid:238)tre un 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/13 dØveloppement durable, il faut lui accorder le temps nØcessaire. Malheureusement, la pression exercØe, tant par les donateurs et les (cid:201)tats membres que par le pays bØnØficiaire, pour que les fonds soient utilisØs et que des rØsultats soient rapidement obtenus, a ØtØ si forte que ces aspects ont ØtØ souvent omis ou nØgligØs. En (cid:201)thio- pie et en (cid:201)rythrØe, les gouvernements et les autoritØs locales ont davantage participØ aux processus de mise en (cid:156)uvre et de suivi. Les dØlØgations ont parfois estimØ que la participation du gouver- nement exigeait trop de temps. 65. Le r(cid:244)le gØnØralement reconnu des ONG qui travaillent dans les pays en voie de dØveloppement consiste (cid:224) faciliter la mise en (cid:156)uvre de projets. La mise en (cid:156)uvre proprement dite devrait Œtre assurØe, autant que possible, par les bØnØficiaires eux-mŒmes, le cas ØchØant avec l(cid:146)aide d(cid:146)experts locaux. Au lieu de cela, nombre d(cid:146)ONG ont assurØ la mise en (cid:156)uvre elles-mŒmes en faisant large- ment appel (cid:224) du personnel expatriØ. Le transfert du savoir et le dØveloppement durable des actions sont de ce fait moins sßrs. Il en rØsulte Øgalement des tensions avec les autoritØs locales qui, normalement, prØfŁrent recourir au moins grand nombre d(cid:146)expa- triØs possible. Ce problŁme illustre le conflit entre «mise en (cid:156)uvre rapide» et «dØveloppement durable des actions». 66. En Ha(cid:239)ti, les bØnØficiaires de certains projets agricoles ont ØtØ invitØs (cid:224) participer (cid:224) des projets dont ils ignoraient l(cid:146)objectif final, les rØsultats escomptØs, les modalitØs de gestion et les dispositions financiŁres. La participation de la population au processus de dØcision et (cid:224) la rØception/l(cid:146)Øvaluation des rØsultats n(cid:146)a pas ØtØ Øta- blie et les propositions de projets des ONG sont trop souvent vagues (cid:224) cet Øgard (1). 67. Quelles que soient les raisons, un suivi et une comprØhen- sion adØquates complØtØes par un soutien ou des mesures correc- trices suffisantes doivent normalement compenser de telles dØfi- ciences et devraient Œtre per(cid:231)ues comme faisant partie intØgrante des efforts de remise en Øtat du pays. C(cid:146)est pourquoi toute parti- cipation locale devrait Œtre considØrØe comme un facteur positif, (cid:224) condition qu(cid:146)elle soit transparente et que l(cid:146)on puisse en rendre compte. DØveloppement durable 68. DŁs le lancement d(cid:146)un projet, la participation des autoritØs locales devrait comprendre un accord prØvoyant le transfert des structures et de la responsabilitØ du fonctionnement des Øcoles, des cliniques, etc. , auxdites autoritØs. Cette responsabilitØ devrait Œtre prØcisØe dans toutes les conventions de financement et, le cas ØchØant, dans tous les contrats. Trop souvent, des certificats de transfert n(cid:146)avaient pas ØtØ dØlivrØs et la poursuite du financement des infrastructures n(cid:146)Øtait pas clairement dØterminØe (cid:224) l(cid:146)achŁve- ment des projets. Au Mozambique, par exemple, le ministŁre de la santØ refusait les structures et la responsabilitØ de leur fonction- nement parce qu(cid:146)il n(cid:146)avait pas participØ (cid:224) la programmation. Il a ØtØ constatØ que les b(cid:226)timents ne rØpondaient pas aux normes gouvernementales et/ou qu(cid:146)ils n(cid:146)avaient pas ØtØ rØalisØs l(cid:224) oø le ministŁre l(cid:146)aurait souhaitØ. En consØquence, deux rapports d(cid:146)Øva- luation (2) indiquent que plusieurs cliniques et Øtablissements de santØ ont ØtØ fermØs ou qu(cid:146)ils ont continuØ de fonctionner, mais au-dessous des normes applicables en la matiŁre. 69. Il est particuliŁrement difficile d(cid:146)assurer le dØveloppement durable de projets ayant un caractŁre novateur et qui sont situØs dans des rØgions oø les ONG et les autres organisations n(cid:146)ont pas ou n(cid:146)ont guŁre d(cid:146)expØrience. On constate une tendance, par exem- ple, (cid:224) crØer des systŁmes de crØdit et des fonds renouvelables dans le cadre de projets dits «gØnØrateurs de revenus» tels que l(cid:146)exploi- tation agricole, l(cid:146)Ølevage, l(cid:146)artisanat ou d(cid:146)autres activitØs de fabri- cation, dont les groupes cibles n(cid:146)ont aucune expØrience prØalable. Les rØgimes (cid:224) frais partagØs pour les mØdicaments, le matØriel sco- laire et le traitement des enseignants, de mŒme que la tarification de l(cid:146)eau, destinØs (cid:224) permettre les travaux d(cid:146)entretien, constituent d(cid:146)autres exemples oø les bØnØficiaires ont rarement l(cid:146)habitude de payer et ont trŁs peu de moyens pour le faire. Si la plupart de ces projets n(cid:146)ont pas dØj(cid:224) plus ou moins ØchouØ, on peut douter du succŁs de leur rØalisation. Ceux qui, dŁs les premiŁres phases, font appel aux bØnØficiaires eux-mŒmes, ont de plus grandes chances de succŁs, comme l(cid:146)illustre un projet microhydrologique (cid:224) Mada- gascar. Les entreprises locales ont aussi participØ avec succŁs (cid:224) ce projet. 70. DŁs lors que les projets achevØs, tels que des Øcoles ou des cliniques, sont repris par les instances locales, le personnel per(cid:231)oit normalement un traitement conforme aux barŁmes Øtablis pour la fonction publique du pays. Les ONG et les autres partenaires chargØs de la mise en (cid:156)uvre versent toujours au personnel local des traitements supØrieurs (cid:224) ceux offerts par l(cid:146)(cid:201)tat. Il est donc dif- ficile de retenir le personnel aprŁs le transfert du projet aux auto- ritØs locales. Soit le personnel rØussit (cid:224) trouver un nouvel emploi, par exemple auprŁs d(cid:146)un organisme international ou dans le sec- teur privØ, soit il reste, mais en ressentant une certaine dØmotiva- tion. 71. En Angola, une secrØtaire travaillant pour une ONG perce- vait un salaire mensuel de 1 000 USD et un chauffeur 300 USD. Dans le mŒme temps, un docteur travaillant pour le ministŁre de la santØ gagnait 10-20 USD. Les salaires offerts dans le cadre de contrats financØs par l(cid:146)ISA Øtaient sans rapport avec les conditions locales et ne pouvaient Œtre maintenus lors de la reprise des pro- jets par le gouvernement. 72. De telles situations s(cid:146)expliquent en partie par le manque ou la raretØ des ressources humaines. Non seulement cela a allongØ les opØrations de recrutement d(cid:146)experts par les ONG, mais, du fait de la concurrence entre ces derniŁres, des salaires ØlevØs ont dß Œtre offerts (plus ou moins Øquivalents (cid:224) ceux offerts aux assis- tants techniques «commerciaux»); malgrØ cela, il n(cid:146)a pas toujours ØtØ possible de trouver des personnes possØdant l(cid:146)expØrience et les qualifications suffisantes pour les t(cid:226)ches visØes. Il est arrivØ que des personnes recrutØes quittent le pays avant l(cid:146)ØchØance du contrat ou qu(cid:146)elles ne renouvellent pas leur contrat en raison de difficultØs (cid:224) faire face aux conditions de travail locales. (1) Rapport d(cid:146)Øvaluation relatif (cid:224) Ha(cid:239)ti, DRN, septembre 1997. (2) (cid:201)valuation, article 255 Mozambique, Cowi, juillet 1997; Phase II Country Report Mozambique, APT Consult, septembre 1998. C 113/14 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 73. En Ha(cid:239)ti, ni l(cid:146)(cid:201)tat ni les parents n(cid:146)ont les moyens financiers d(cid:146)assurer l(cid:146)entretien des Øcoles. De mŒme, il n(cid:146)existe pas de sys- tŁme garantissant le paiement de la redevance pour l(cid:146)eau pota- ble (1). Dans ces conditions, le dØveloppement durable de l(cid:146)activitØ est entiŁrement subordonnØ (cid:224) l(cid:146)existence d(cid:146)un financement extØ- rieur permanent. ExØcution et rØsultats des programmes 74. La Cour reconna(cid:238)t les rØsultats obtenus dans le cadre des pro- grammes rØalisØs dans les diffØrents pays sous la forme de crØa- tion ou de remise en Øtat d(cid:146)Øcoles, d(cid:146)Øquipement sanitaire, de points d(cid:146)eaux, de plans d(cid:146)irrigation, etc. , qui Øtaient opØrationnels et bien utilisØs par les groupes cibles. Plusieurs rapports d(cid:146)Øvalua- tion donnent aussi des exemples d(cid:146)actions couronnØes de succŁs. 75. Cependant, l(cid:146)insuffisance des rapports (voir points 88-99) fait que l(cid:146)on ne dispose guŁre d(cid:146)informations sur le rØsultat global des actions ou sur le degrØ de rØalisation des objectifs fixØs. Mais il a ØtØ constatØ que des projets avaient parfois ØtØ mal rØalisØs et que certains Øtaient d(cid:146)un mauvais rapport coßt/efficacitØ. 76. Comme cela est indiquØ dans la proposition de la Commis- sion et dans les conclusions du Conseil, les objectifs immØdiats de l(cid:146)ISA consistaient (cid:224) remettre en Øtat les secteurs sociaux, (cid:224) Øtablir ou (cid:224) relancer les activitØs du secteur de l(cid:146)alimentation et celles gØnØratrices de recettes aussi vite que possible, tout en ouvrant la voie au dØveloppement durable et (cid:224) long terme. 77. Le dØmarrage de nombreux projets a ØtØ sensiblement retardØ en raison de la lenteur avec laquelle les premiers versements ont ØtØ effectuØs. La lourdeur des procØdures suivies au sein des ser- vices de la Commission pour transfØrer les fonds aux agents char- gØs de la mise en (cid:156)uvre a retardØ (cid:224) diffØrer les opØrations de plu- sieurs mois aprŁs la signature des contrats. Les paiements ultØrieurs ont aussi frØquemment souffert de retards. Dans plusieurs cas, les ONG ont versØ des avances sur leurs propres fonds pour com- mencer ou poursuivre les actions. les projets, la moitiØ seulement du budget total a ØtØ utilisØe pour des services ou des travaux profitant directement aux bØnØficiaires. 80. Les frais administratifs pouvaient Œtre pris en compte s(cid:146)ils Øtaient justifiØs, mais non forfaitairement comme la Commission a en rØalitØ souvent acceptØ de le faire. Au Mozambique, la prati- que la plus couramment suivie voulait qu(cid:146)un taux forfaitaire de 6 % des frais administratifs soit ajoutØ (cid:224) tous les autres postes bud- gØtaires. Le traitement des frais administratifs Øtait clairement dØfini dans les lignes directrices (voir point 31), mais les disposi- tions en question ont ØtØ totalement ignorØes par la dØlØgation. Il Øtait prØvu (cid:224) l(cid:146)origine que seules les structures existantes 81. seraient remises en Øtat, et ce sans nouvel investissement. Cette restriction imposØe pour promouvoir une mise en (cid:156)uvre rapide des projets ayant ØtØ per(cid:231)ue comme contre-productive, de tels investissements ont ØtØ effectuØs dans la plupart des pays (nou- velles installations hydrauliques, Øcoles et structures de santØ). C(cid:146)est pourquoi, (cid:224) l(cid:146)exception de l(cid:146)acquisition d(cid:146)immeubles, l(cid:146)exclu- sion de nouveaux investissements n(cid:146)a pas ØtØ reprise dans le rŁgle- ment (CE) no 2258/96. 82. Les normes en matiŁre d(cid:146)Øquipement et de construction ne devraient pas Œtre trop rigoureuses par rapport (cid:224) celles en vigueur dans le pays, de maniŁre (cid:224) Øviter des coßts de construction et d(cid:146)entretien trop ØlevØs. Au Mozambique, le gouvernement s(cid:146)est plaint du coßt excessif de la construction de cliniques et de pom- pes (cid:224) eau faisant partie d(cid:146)un projet ØvaluØ par des consultants indØpendants. Il a affirmØ que ces coßts Øtaient si ØlevØs qu(cid:146)il serait difficile d(cid:146)assurer l(cid:146)entretien et, ultØrieurement, le remplacement de ces installations. En Ha(cid:239)ti, en revanche, tous les contrats relatifs aux infrastructures routiŁres ont ØtØ confiØs (cid:224) des entreprises loca- les, lesquelles ont bien rØalisØ les travaux qui leur Øtaient confiØs. 83. En Somalie, un soutien a ØtØ accordØ (cid:224) de nouvelles structu- res gØnØratrices de recettes (par exemple, droit d(cid:146)importation), la plus importante Øtant le port de Berbera. Bien que la Commission ait soutenu l(cid:146)instauration de systŁmes de contr(cid:244)le financier, des doutes subsistent quant (cid:224) la transparence et (cid:224) l(cid:146)obligation de ren- dre compte. La Commission aurait dß faire preuve d(cid:146)une plus grande prudence avant de s(cid:146)engager dans des projets gØnØrateurs de recettes dans les conditions actuelles, car le Somaliland, oø se trouve le port, n(cid:146)a pas ØtØ reconnu par la communautØ interna- tionale comme un (cid:201)tat autonome. 78. La longueur des dØlais est Øgalement due au fait que les auto- ritØs locales devaient approuver les rapports financiers souvent peu clairs et de mauvaise qualitØ prØsentØs par les ONG et par d(cid:146)autres agents. ProcØdures simplifiØes 79. En Somalie, le coßt de l(cid:146)assistance technique dans le cadre du premier programme de rØhabilitation a ØtØ trŁs ØlevØ. Environ 9 Mio ECU sur un montant total de 38 Mio ECU ont ØtØ utilisØs pour l(cid:146)assistance technique et les consultants (Øtudes). Si l(cid:146)on ajoute (cid:224) l(cid:146)assistance technique les frais de transport (1,1 Mio ECU pour les vols), les frais administratifs et les autres frais gØnØraux de tous (1) JO C 349 du 17. 11. 1998, points 5. 28-5. 31. 84. S(cid:146)agissant de la mise en (cid:156)uvre des programmes, des procØ- dures simplifiØes analogues (cid:224) celles utilisØes par la Commission en matiŁre d(cid:146)aide d(cid:146)urgence devaient Œtre utilisØes pour la passation des contrats. En consØquence, les contrats ont souvent ØtØ passØs de grØ (cid:224) grØ, mŒme si cela n(cid:146)a pas ØtØ suffisant pour permettre la mise en (cid:156)uvre rapide qui Øtait requise. Au contraire, tant les agen- ces chargØes de la mise en (cid:156)uvre que les autoritØs locales se sont souvent plaintes de ce qu(cid:146)elles considŁrent comme des procØdures beaucoup trop lentes et bureaucratiques de la Commission. Cela s(cid:146)appliquait en particulier aux procØdures d(cid:146)appel (cid:224) la concurrence et d(cid:146)attribution de marchØs dont l(cid:146)approbation par Bruxelles Øtait longue (cid:224) obtenir. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/15 85. Un projet au Mozambique concernait la rØhabilitation de routes pour un coßt de 30 Mio ECU, faisant partie intØgrante d(cid:146)un vaste programme de rØhabilitation du rØseau routier financØ par plusieurs donateurs. (cid:192) l(cid:146)Øpoque de la visite de contr(cid:244)le, en octobre 1996, presque trois ans s(cid:146)Øtaient ØcoulØs depuis la signature de la convention de financement, et la plupart des routes financØes par d(cid:146)autres donateurs Øtaient dØj(cid:224) terminØes alors que les entreprises retenues pour le projet en question venaient de commencer (cid:224) tra- vailler. Plusieurs raisons ont ØtØ invoquØes pour justifier ce retard considØrable, telles que des Øtudes quantitatives insuffisantes et le manque de connaissance des procØdures du FED de la part des consultants retenus comme du dØpartement ministØriel respon- sable. Ces problŁmes ont entra(cid:238)nØ le rejet des offres pour des rai- sons administratives. Finalement, l(cid:146)Øvaluation des offres a ØtØ effectuØe (cid:224) Bruxelles, ce qui n(cid:146)a pas contribuØ (cid:224) accØlØrer les opØ- rations. Le projet a encore connu des problŁmes aprŁs son dØmar- rage et, (cid:224) la fin de dØcembre 1998, soit cinq ans aprŁs la dØcision initiale, il n(cid:146)Øtait toujours pas terminØ (20,4 Mio ECU seulement sur les 25,7 Mio ECU avaient ØtØ payØs). Entre-temps, des rØpara- tions urgentes avaient dß Œtre effectuØes sur les mŒmes routes. 86. En Angola, un contrat d(cid:146)assistance technique a ØtØ Øtabli en mars 1995 pour la supervision d(cid:146)un programme de rØhabilitation dans le secteur de la santØ, d(cid:146)un montant de 15 Mio ECU, dont la dØcision remontait (cid:224) 1993. Aucune activitØ n(cid:146)a vØritablement commencØ avant juillet 1995. La mise en (cid:156)uvre du programme a ØtØ extrŒmement lente (50 % de la dotation Øtaient engagØs (cid:224) la fin de 1998 et 25 % avaient ØtØ dØboursØs aprŁs environ quatre ans). La Commission a reprochØ (cid:224) l(cid:146)ordonnateur national d(cid:146)Œtre en par- tie la cause de cette lenteur affectant le traitement des proposi- tions de projets et l(cid:146)obtention de l(cid:146)approbation des rapports/ paiements concernant les ONG. Dans le mŒme temps, la Cour a constatØ qu(cid:146)environ 1 Mio ECU avait ØtØ dØpensØ dans le cadre d(cid:146)un programme distinct sous la forme d(cid:146)une assistance technique pour l(cid:146)ordonnateur national. Il semble que ces efforts n(cid:146)ont pas donnØ de rØsultats satisfaisants et qu(cid:146)ils n(cid:146)Øtaient pas fondØs sur une Øvaluation solide de la faisabilitØ de cette opØration. Comptes bancaires sØparØs 87. En rŁgle gØnØrale, les contrats prØcisaient que les fonds accor- dØs par la Commission devaient Œtre conservØs sur un compte bancaire distinct et que les intØrŒts devaient Œtre comptabilisØs sØparØment. Ils exigeaient aussi des ONG qu(cid:146)elles recherchent un accord sur les modalitØs d(cid:146)utilisation des intØrŒts, qui devaient Œtre soit affectØs au mŒme projet, soit remboursØs (cid:224) la Commission. Le plus souvent, ces clauses n(cid:146)ont pas ØtØ respectØes et le montant des intØrŒts per(cid:231)us n(cid:146)est pas connu, la Commission n(cid:146)ayant pas suivi cette question de prŁs bien que des sommes non nØgligeables aient pu Œtre gagnØes. Par exemple, dans le cadre d(cid:146)un projet de 12 Mio ECU au Mozambique, environ 20 contrats ont ØtØ signØs avec des ONG. Les intØrŒts n(cid:146)ont pas ØtØ comptabilisØs sØparØment dans aucun des rapports financiers correspondants, et la dØlØga- tion ne s(cid:146)en est pas aper(cid:231)ue. (cid:201)tablissement de rapports Obligations 88. En gØnØral, les obligations d(cid:146)Øtablissement de rapports impo- sØes aux agents chargØs de la mise en (cid:156)uvre n(cid:146)ont pas ØtØ Øtablies et dØfinies avant l(cid:146)initiative ou au moment de son dØmarrage, et ce malgrØ l(cid:146)obligation expresse d(cid:146)information (cid:224) tous les niveaux mentionnØe dans les propositions de la Commission et les conclu- sions du Conseil de mai 1993. 89. Cette omission a ØtØ (cid:224) l(cid:146)origine de nombreux problŁmes. Dans les cas oø des unitØs de soutien technique ont ØtØ progres- sivement crØØes, des procØdures d(cid:146)Øtablissement de rapports par les partenaires chargØs de la mise en (cid:156)uvre ont ØtØ finalement Øta- blies. Mais de telles unitØs n(cid:146)ont pas ØtØ mises en place dans tous les pays ni pour tous les programmes ISA d(cid:146)un pays donnØ. Dans la plupart de ces cas, les dØlØgations ont dß dØfinir, avec ou sans l(cid:146)aide des services centraux, la forme de tous ces rapports. 90. Les dispositions en matiŁre d(cid:146)Øtablissement de rapports pour les projets financØs par le FED, l(cid:146)aide alimentaire, le cofinance- ment et d(cid:146)autres lignes budgØtaires relevaient de diffØrentes unitØs de la Commission, si bien que diffØrentes modalitØs ont ØtØ adop- tØes, tant pour ce qui concerne le contenu que la frØquence des rapports. Cela peut expliquer en partie pourquoi il n(cid:146)y a pas eu (cid:224) ce jour de rapport de suivi global de l(cid:146)ISA, que ce soit pour l(cid:146)ensemble des actions entreprises dans ce cadre ou pour un pays donnØ. 91. En l(cid:146)absence de dispositions prØcises, les ONG ont dØcidØ elles-mŒmes de la forme de leurs rapports, parfois dØj(cid:224) acceptØe pour des actions d(cid:146)urgence antØrieures, financØes dans le cadre du FED et/ou du budget gØnØral, ou ont essayØ d(cid:146)adopter la forme utilisØe au stade de la proposition. En raison de l(cid:146)existence de dis- positions diffØrentes correspondant aux divers instruments de financement (ISA, aide alimentaire, autres actions des ONG), cer- taines ONG ont dß se conformer (cid:224) plusieurs formes de rapports. Cela a Øgalement compliquØ la t(cid:226)che de l(cid:146)ordonnateur national, qui a dß approuver les rapports relatifs aux projets financØs par le FED avant que d(cid:146)autres paiements ne puissent Œtre effectuØs. 92. Dans certains cas, la Commission a demandØ que les factures et les autres piŁces justificatives soient jointes aux rapports, tant(cid:244)t sous forme d(cid:146)originaux, tant(cid:244)t de copies. Dans d(cid:146)autres cas, les piŁces justificatives n(cid:146)Øtaient pas requises. Parfois encore, ces obli- gations ont changØ pendant la durØe du contrat. Ces exigences dif- fØrentes ont engendrØ une certaine confusion et un travail admi- nistratif superflu, tant pour les partenaires chargØs de la mise en (cid:156)uvre que pour la Commission. RŁgles contradictoires 93. Au Mozambique, le HCR et certaines ONG ont fait valoir que leurs propres rŁgles internes en matiŁre d(cid:146)audit et la conser- vation des factures originales et d(cid:146)autres piŁces justificatives les empŒchaient de respecter les obligations imposØes par la Com- mission. Les tentatives visant (cid:224) rØsoudre ces problŁmes n(cid:146)ont pas ØtØ menØes (cid:224) terme. C 113/16 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 94. S(cid:146)agissant du HCR au Mozambique, la mŒme forme de contrat que celle utilisØe pour les contrats passØs directement avec les ONG a ØtØ utilisØe. Le HCR n(cid:146)a pas communiquØ de rapport (cid:224) la dØlØgation comme l(cid:146)exigeait le contrat, car ses propres contrats avec les sous-traitants n(cid:146)Øtaient pas con(cid:231)us en consØquence et ses propres procØdures comptables n(cid:146)Øtaient pas compatibles avec les dispositions contractuelles. Les rapports du HCR font appara(cid:238)tre des Øcarts non nØgligeables entre les budgets (3 Mio ECU au total) et les actions prØvues entre la Commission et lui-mŒme, d(cid:146)une part, et les rØalisations effectives, d(cid:146)autre part. Cependant, ni le HCR ni les agents chargØs de la mise en (cid:156)uvre n(cid:146)ont (cid:224) aucun moment demandØ l(cid:146)approbation de la Commission. Ce problŁme Øtait en partie imputable au fait que certaines ONG avaient fusionnØ les fonds re(cid:231)us de l(cid:146)Union avec ceux du HCR et d(cid:146)autres donateurs et/ou ses propres fonds pour le mŒme projet. (cid:192) la fin du premier semestre 1998, lorsque le paiement final a ØtØ effectuØ, un certain nombre de questions n(cid:146)avaient toujours pas ØtØ clari- fiØes. Dans ces conditions, les procØdures financiŁres et adminis- tratives relatives (cid:224) ces contrats manquent de transparence sur les points suivants: a) suivi des aspects financiers et des rØalisations par le HCR et par la dØlØgation; b) rapport (cid:224) la dØlØgation et au NAO; c) approbation dØfinitive et paiement final autorisØ par le NAO et par la dØlØgation. 97. En Angola, une action devait Œtre achevØe en mars 1996. Un rapport final n(cid:146)a ØtØ prØsentØ par l(cid:146)ONG qu(cid:146)en octobre 1996, mais il n(cid:146)a pas ØtØ acceptØ. Le rapport corrigØ n(cid:146)a pas ØtØ reprØsentØ avant mars 1997, soit six mois plus tard. Le paiement final a ensuite ØtØ effectuØ au cours du second semestre de 1997. 98. La Commission a dØcidØ de financer un projet d(cid:146)approvision- nement en eau (750 000 ECU) en juillet 1994. Le premier rapport a ØtØ prØsentØ en dØcembre 1995, aprŁs un premier report de dØlai. Une seconde prorogation a ØtØ demandØe et approuvØe pour six mois en avril 1996. Le second rapport a ØtØ communiquØ en juillet 1996 et le rapport final en mars 1997. Le rapport financier a ØtØ rejetØ et renvoyØ. Un an plus tard (mars 1998), le rapport revu n(cid:146)avait pas encore ØtØ transmis. 99. Dans certains pays, les autoritØs nationales ou locales parti- cipaient directement (cid:224) la mise en (cid:156)uvre, soit seules, soit en coo- pØration avec les ONG. En consØquence, les fonds Øtaient re(cid:231)us ou transitaient par elles. Naturellement, il est Øgalement important que la transparence et l(cid:146)obligation de rendre compte soient res- pectØes dans ces cas. Dans ces pays, il a souvent fallu plus long- temps et davantage d(cid:146)efforts de la part des dØlØgations pour obte- nir ces rapports, si elles les ont jamais obtenus. En ce qui concerne le HCR, les mŒmes problŁmes de contrats, de sous-traitance, de rapports et de suivi ont ØtØ signalØs dans le rap- port spØcial de la Cour relatif (cid:224) la reconstruction dans l(cid:146)ex- Yougoslavie (1). Audits 95. Les procØdures d(cid:146)approbation des contrats et des paiements diffŁrent Øgalement puisque les opØrations ont ØtØ financØes (cid:224) la fois par le FED et par le budget. Cela a eu un effet nØgatif sur la transparence pour le pays bØnØficiaire, la participation de l(cid:146)ordon- nateur national (cid:224) ces procØdures n(cid:146)Øtant pas obligatoire pour les actions financØes par le budget. Parfois, mais pas toujours, l(cid:146)ordon- nateur national a cependant re(cid:231)u toutes les informations. Respect des dØlais de communication des rapports 96. Les rapports ont rarement ØtØ re(cid:231)us (cid:224) la date prØvue et il a souvent fallu adresser des rappels pour les obtenir. Cependant, s(cid:146)agissant des actions de rØhabilitation financØes dans le cadre de l(cid:146)aide alimentaire et du rØgime de cofinancement, la situation est encore plus grave, tant pour les rapports financiers que pour les rapports sur les progrŁs rØalisØs. Pour certains pays, les dossiers consultØs par la Cour concernant ces instruments ne contenaient aucun rapport de ce type et ne comportaient mŒme souvent aucune trace des rappels adressØs. (1) Rapport spØcial no 5/98, points 3. 55 et 5. 7 (JO C 241 du 31. 7. 1998). 100. Dans certains cas oø des irrØgularitØs Øtaient suspectØes, des contr(cid:244)les ont ØtØ entrepris par des cabinets d(cid:146)audit et les problŁ- mes ont ØtØ signalØs (cid:224) l(cid:146)UCLAF en 1996. Ils n(cid:146)avaient toujours pas ØtØ rØglØs (cid:224) la fin de 1998. Dans un cas, il s(cid:146)agissait d(cid:146)une ONG ayant signØ un contrat avec la Commission en 1994. AprŁs le ver- sement de la premiŁre tranche (183 000 ECU), le «propriØtaire» avait disparu sans qu(cid:146)aucune activitØ ait dØmarrØ. Le contrat est encore ouvert dans les comptes, mais la Cour n(cid:146)est informØe d(cid:146)aucune mesure rØcente visant (cid:224) recouvrer le montant qui avait ØtØ demandØ et payØ. En dehors de cela, trŁs peu d(cid:146)audits ont ØtØ effectuØs, bien que leur rØalisation rØguliŁre ait ØtØ considØrØe comme un ØlØment important dŁs le lancement de l(cid:146)ISA et qu(cid:146)elle soit prØvue par le rŁglement (CE) no 2258/96. Les services de la Commission n(cid:146)avaient aucune trace ou connaissance globales du nombre d(cid:146)audits qu(cid:146)ils avaient eux-mŒmes effectuØ dans les pro- grammes de l(cid:146)ISA. Les informations sont encore plus rares en ce qui concerne les audits relatifs aux ONG et aux autres instances chargØes de la mise en (cid:156)uvre. Dans un cas, l(cid:146)ONG chargØe de la mise en (cid:156)uvre indiquait dans un rapport qu(cid:146)elle avait elle-mŒme fait opØrer un audit. La dØlØgation concernØe n(cid:146)avait pas demandØ le rapport correspondant et ne pouvait en fournir une copie (cid:224) la demande de la Cour. En tout Øtat de cause, prØvoir des audits pour chaque programme ou pour la plupart d(cid:146)entre eux eßt ØtØ conforme aux procØdures habituelles de bonne gestion financiŁre. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/17 101. Dans quelques cas en (cid:201)rythrØe et en Somalie, une ONG ou la dØlØgation ont Øgalement constatØ que les fonds n(cid:146)avaient pas ØtØ utilisØs aux fins prØvues. MŒme s(cid:146)il faut reconna(cid:238)tre qu(cid:146)un suivi Øtait difficilement rØalisable, il convient d(cid:146)essayer de clarifier ces cas sur la base d(cid:146)ØlØments probants suffisants. 107. En (cid:201)rythrØe, la dØlØgation de la Commission avait docu- mentØ ses activitØs de suivi, rØguliŁres et plut(cid:244)t frØquentes, com- prenant des visites sur la plupart des sites du projet. ParallŁlement, de vØritables rapports de suivi ont ØtØ rØguliŁrement communi- quØs par une assistance technique spØcialement recrutØe pour le programme. Cependant, les rapports de suivi Øtablis par la dØlØ- gation n(cid:146)Øtaient pas communiquØs aux services centraux. Suivi 102. La responsabilitØ premiŁre du suivi des programmes incombe (cid:224) la Commission, c(cid:146)est-(cid:224)-dire normalement (cid:224) ses dØlØga- tions. 103. Au dØpart, les dØlØgations n(cid:146)Øtaient pas bien prØparØes ni dotØes de moyens suffisants pour suivre les actions mises en (cid:156)uvre dans le cadre de l(cid:146)ISA. Des procØdures de suivi n(cid:146)ont ØtØ progres- sivement mises en place dans les pays concernØs par l(cid:146)ISA qu(cid:146)aprŁs le dØmarrage des programmes. En l(cid:146)absence d(cid:146)agents de la Com- mission en nombre suffisant, le suivi a ØtØ assurØ par l(cid:146)assistance technique, le plus souvent au sein d(cid:146)unitØs de soutien distinctes, mais parfois intØgrØes dans la dØlØgation. En Angola, les ONG se sont plaintes de n(cid:146)avoir pas eu de visite de la Commission pendant dix-huit mois aprŁs le dØmarrage des activitØs. 104. La Commission a rarement prØvu un suivi a posteriori sys- tØmatique des projets, (cid:224) l(cid:146)exception de l(cid:146)(cid:201)rythrØe, oø tous les contrats avec les ONG stipulent que ces derniŁres doivent prØsen- ter (cid:224) la Commission un «rapport opØrationnel» dans un dØlai d(cid:146)un ou de deux ans. 105. S(cid:146)agissant de la Somalie, le suivi a ØtØ confiØ aux assistants techniques de l(cid:146)unitØ somalienne attachØe (cid:224) la dØlØgation (cid:224) Nai- robi. Mais les rapports Øtablis peuvent difficilement Œtre considØ- rØs comme de vØritables rapports de suivi: ils ne font pas rØfØrence aux objectifs spØcifiques des projets et les problŁmes abordØs ou rØsolus au cours de missions n(cid:146)y sont que briŁvement mentionnØs. 106. Au Mozambique, la Commission avait prØvu de mettre en place une unitØ spØciale pour coordonner et suivre toutes les opØ- rations de rØhabilitation financØes par elle. Cela Øtait mentionnØ dans la proposition prØsentØe par la Commission au Conseil et au Parlement en mai 1993. Cette unitØ n(cid:146)a jamais ØtØ crØØe. Au lieu de cela, plusieurs contrats d(cid:146)assistance technique ont ØtØ Øtablis pour le suivi de l(cid:146)Ønorme programme de l(cid:146)ISA (quelque 180 Mio ECU (cid:224) la fin de 1998). Le suivi assurØ dans ce cadre n(cid:146)a jamais ØtØ ØtayØ par une quelconque documentation, et plusieurs projets n(cid:146)avaient jamais ØtØ contr(cid:244)lØs sur place (cid:224) l(cid:146)Øpoque de la mission de la Cour, en septembre 1996. Le personnel permanent de la Commission n(cid:146)a jamais participØ de quelque fa(cid:231)on que ce fßt au suivi, en dehors des agents comptables locaux qui vØrifiaient les rapports financiers. La Commission a indiquØ que le suivi n(cid:146)avait pas besoin d(cid:146)Œtre attestØ par des documents, puisque l(cid:146)assistance technique se trouvait au sein de la dØlØgation proprement dite. S(cid:146)agissant du Mozambique, la Commission ne suivait pas du tout l(cid:146)Øtat d(cid:146)avancement des projets financØs par le FED, mais se concen- trait sur les projets financØs dans le cadre du budget gØnØral. (cid:201)VALUATIONS 108. L(cid:146)Øvaluation de l(cid:146)incidence d(cid:146)une mesure de dØveloppement est un ØlØment essentiel (cid:224) la bonne gestion financiŁre, et en par- ticulier (cid:224) l(cid:146)Ølaboration de futurs programmes. Si les programmes entrepris font appel (cid:224) des concepts nouveaux ou originaux, comme dans le cas de l(cid:146)ISA, il est d(cid:146)autant plus important que les Øvalua- tions soient effectuØes dŁs que possible et que des dØcisions soient prises pour corriger toute dØficience ou pour rØsoudre les problŁ- mes ainsi dØtectØs. L(cid:146)importance des Øvaluations a ØtØ reconnue dŁs le dØpart par le Conseil et la Commission. 109. Le manque d(cid:146)objectifs mesurables dans bon nombre des documents relatifs au programme est un facteur qui rend les Øva- luations difficiles. Au dØpart, la plupart des propositions de pro- jets et des conventions de financement correspondantes ne dØfi- nissaient aucun cadre logique et clair pour les objectifs, les rØsultats escomptØs et les activitØs nØcessaires pour les atteindre. La situa- tion s(cid:146)est amØliorØe au cours des derniŁres annØes. 110. Un certain nombre d(cid:146)Øvaluations a ØtØ rØalisØ, mais plu- sieurs d(cid:146)entre elles, portant sur des projets individuels, ont ØtØ effectuØes par les agences chargØes de la mise en (cid:156)uvre elles- mŒmes ou par des consultants locaux qui se sont contentØs de citer les rapports sur les progrŁs rØalisØs, sans y ajouter de valeur supplØmentaire. Des Øvaluations complŁtes et globales des actions de rØhabilitation entreprises par la Commission n(cid:146)ont ØtØ effec- tuØes qu(cid:146)en ce qui concerne le Liberia et le Mozambique. La Com- mission estime que le budget affectØ (cid:224) cette fin n(cid:146)Øtait pas assez important, mais elle devrait considØrer ces Øvaluations comme prioritaires et demander les fonds nØcessaires (cid:224) leur exØcution. 111. Des Øvaluations ou des revues (cid:224) moyen terme sont parfois, mais pas toujours, stipulØes dans les conventions de financement. Cependant, mŒme lorsqu(cid:146)elles sont exigØes, il est rare qu(cid:146)elles soient effectuØes. De plus, en rŁgle gØnØrale, les Øvaluations qui ont ØtØ opØrØes ne couvraient pas l(cid:146)intØgralitØ d(cid:146)un programme, mais seulement un ou plusieurs projets ou ØlØments d(cid:146)un pro- gramme, c(cid:146)est-(cid:224)-dire des contrats individuels et non l(cid:146)ensemble du programme prØsentØ dans la convention de financement. En l(cid:146)occurrence, il est trŁs difficile de tirer des conclusions sur la rØa- lisation ou non des objectifs, puisque les indicateurs de perfor- mance et les finalitØs visØes sont normalement dØfinis pour le pro- gramme dans sa globalitØ. 112. En Angola, par exemple, trois programmes du FED de- vaient faire l(cid:146)objet d(cid:146)Øvaluations pour le dØbut de 1998. (cid:192) ce jour, aucun document n(cid:146)a ØtØ prØsentØ. Selon la dØlØgation en (cid:201)thiopie, C 113/18 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 deux Øvaluations prØvues pour des programmes dans ce pays ne seront pas rØalisØes. Au Mozambique, en dehors de l(cid:146)Øvaluation globale (voir point 110), aucune Øvaluation spØcifique d(cid:146)un projet faisant partie du programme de 180 Mio ECU n(cid:146)a ØtØ exØcutØe. 113. Une vØritable Øvaluation doit Œtre effectuØe par un orga- nisme indØpendant autre que l(cid:146)agent chargØ de la mise en (cid:156)uvre ou que la Commission. Lorsqu(cid:146)ils ont demandØ des rapports d(cid:146)Øvaluation, pour certains projets les contr(cid:244)leurs de la Cour ont re(cid:231)u des documents ØlaborØs par les agents chargØs de la mise en (cid:156)uvre eux-mŒmes. Ces rapports Øtaient gØnØralement de qualitØ mØdiocre et n(cid:146)Øtaient pas centrØs sur les problŁmes. 114. Parfois, des Øvaluations ont ØtØ confiØes (cid:224) des consultants locaux. En thØorie, et pourvu qu(cid:146)ils possŁdent des compØtences suffisantes, les consultants locaux devraient Œtre utilisØs le plus souvent possible puisqu(cid:146)ils coßtent moins cher et qu(cid:146)ils sont cen- sØs avoir une meilleure connaissance de l(cid:146)environnement local. En (cid:201)thiopie, l(cid:146)Øvaluation d(cid:146)un certain nombre de projets dans le cadre d(cid:146)un programme a ØtØ confiØe (cid:224) un cabinet de consultants local. Cependant, ces Øvaluations ne faisaient que reprendre les conclu- sions formulØes par les agents chargØs de la mise en (cid:156)uvre dans leur rapport final. C(cid:146)est pourquoi elles n(cid:146)ont pas contribuØ (cid:224) amØ- liorer (cid:224) l(cid:146)avenir la rØalisation de projets analogues ou les perfor- mances de l(cid:146)agent qui Øtait soumis (cid:224) l(cid:146)Øvaluation. CONCLUSION Concept 115. Les activitØs de rØhabilitation dØployØes dans le cadre du concept de l(cid:146)ISA sont avant tout censØes constituer un maillon solide dans la cha(cid:238)ne liant les actions d(cid:146)urgence et le dØveloppe- ment (cid:224) long terme. Cependant, aucun critŁre n(cid:146)a ØtØ clairement dØfini permettant de distinguer l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, et aucune structure de gestion adaptØe (cid:224) ce type d(cid:146)aide n(cid:146)a ØtØ mise en place (voir points 1-4). 116. Dans la pratique, un grand nombre d(cid:146)actions de rØhabilita- tion ne se distinguent pas de l(cid:146)aide humanitaire et, bien souvent, des actions menØes dans le cadre de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence ont ØtØ pour- suivies sous le nom de programmes de rØhabilitation. (cid:201)tant donnØ qu(cid:146)au sein de la Commission d(cid:146)autres services sont devenus res- ponsables des actions de rØhabilitation, une documentation com- plŁte sur les mesures antØrieures eßt ØtØ utile. Pour aucun des pays concernØs une telle documentation n(cid:146)a cependant pu Œtre fournie (voir point 9). 117. La structure de financement devrait Œtre adaptØe aux besoins du programme. Il n(cid:146)y a aucune cohØrence entre les diffØrentes sources de financement, (cid:224) savoir le budget gØnØral et le FED. La lØgislation de base et la rØglementation financiŁre sont diffØrentes, et la marge de man(cid:156)uvre des bØnØficiaires est beaucoup plus importante dans le cadre du FED que dans celui du budget gØnØ- ral. Les rŁgles rØgissant les contrats et les autres procØdures telles que l(cid:146)Øtablissement des rapports, sont trŁs dissemblables, et les structures organisationnelles au sein de la Commission sont dif- fØrentes. Dans ces conditions, le financement conjoint par le bud- get et par le FED n(cid:146)est pas efficace (voir points 10-11). Identification et coordination 118. Des pays qui ne rØpondaient pas au critŁre d(cid:146)un minimum de stabilitØ, de sØcuritØ et n(cid:146)ayant pas de gouvernement lØgitime ont cependant ØtØ considØrØs par la Commission comme Øligibles (cid:224) l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation (par exemple, l(cid:146)Angola, le Congo et la Somalie). En l(cid:146)occurrence, les activitØs de rØhabilitation ne repo- saient sur aucun fondement (voir points 16-30). 119. Du fait des pressions politiques exercØes en faveur d(cid:146)un prompt dØmarrage des projets et de l(cid:146)octroi rapide des fonds, la phase de programmation a manquØ d(cid:146)efficacitØ au point que cela a mŒme compromis l(cid:146)objectif d(cid:146)une mise en (cid:156)uvre rapide. La Commission aurait dß maintenir les actions relevant de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence jusqu(cid:146)(cid:224) ce que l(cid:146)environnement soit plus favorable (voir points 31-36). 120. La coordination entre la Commission et les autres dona- teurs s(cid:146)est limitØe (cid:224) l(cid:146)Øchange d(cid:146)informations (voir points 37-41). MŒme si ce problŁme Øchappe dans une certaine mesure au contr(cid:244)le de la Commission, cette derniŁre aurait dß instaurer une coordination rigoureuse entre ses propres services. Dans la pra- tique, chaque service de la Commission participant aux actions de rØhabilitation ne s(cid:146)occupait que des actions dont il avait la res- ponsabilitØ directe (voir points 42-46). Programmation et suivi 121. La programmation financiŁre initiale et globale de la Com- mission n(cid:146)est pas transparente, ni fondØe sur une analyse appro- fondie des besoins. Les contrats avec les partenaires existants ont ØtØ souvent prorogØs sans vØritable Øvaluation de la situation financiŁre et de la nØcessitØ d(cid:146)Øtendre les activitØs (voir points 12-15). 122. En ce qui concerne en particulier les projets adoptØs au dØpart, il n(cid:146)est mŒme pas possible de vØrifier que les programmes ont ØtØ fondØs sur des Øvaluations des besoins rØels en matiŁre de rØhabilitation. Les projets ont ØtØ souvent fondØs sur les activitØs existantes, par exemple sur le fait qu(cid:146)une ONG travaillait dØj(cid:224) dans une rØgion et dans un secteur particuliers. Dans ces conditions, les rØsultats risquent d(cid:146)Œtre dispersØs et incohØrents (voir points 55-63). 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/19 123. Les pressions exercØes pour une prØsentation rapide des propositions de projet ont pratiquement empŒchØ toute partici- pation des autoritØs locales et des bØnØficiaires. Cela s(cid:146)est traduit par des investissements dont la viabilitØ Øtait douteuse (voir points 56-73). 124. Les activitØs de suivi et d(cid:146)Øtablissement de rapports ont ØtØ insuffisantes. En particulier, aucun rapport complet et rØgulier couvrant (cid:224) la fois l(cid:146)aide financØe par le budget et celle relevant du FED n(cid:146)a ØtØ communiquØ au Parlement europØen et au Conseil par la Commission. En gØnØral, le manque d(cid:146)informations sur l(cid:146)exØ- cution des actions n(cid:146)a pas permis un suivi adØquat (voir points 90-95). En outre, les dØlØgations ne disposaient pas d(cid:146)effectifs suf- fisants pour suivre les activitØs (voir points 102-107). 125. Le dØfaut d(cid:146)instructions concernant l(cid:146)Øtablissement de rap- ports et le manque de suivi par la Commission ont permis (cid:224) cer- taines ONG de prØsenter des actions sans objectifs ou groupes cibles prØcis (voir points 59-61). En rŁgle gØnØrale, la communi- cation de rapports par les ONG a ØtØ tardive et, bien souvent, leur qualitØ Øtait si mØdiocre qu(cid:146)il Øtait extrŒmement difficile de savoir ce qui avait ØtØ rØalisØ et (cid:224) quel coßt (voir points 96-98). Mise en (cid:156)uvre et obligation de rendre compte 126. Le programme de rØhabilitation a ØtØ con(cid:231)u comme un dis- positif temporaire, les actions devant Œtre exØcutØes rapidement. En fait, il est devenu quasiment permanent et les actions ont exigØ beaucoup plus de temps que prØvu. Bien souvent, il n(cid:146)Øtait pas possible de distinguer ce programme des programmes de dØve- loppement traditionnels. 127. Certaines actions ont connu des retards en raison des diffi- cultØs de recrutement de personnel local adØquat (voir point 72). La mise en (cid:156)uvre a ØtØ lente, en partie en raison de la lourdeur des procØdures d(cid:146)octroi des fonds et de la lenteur du processus de prise de dØcision par l(cid:146)intermØdiaire de la Commission (cid:224) Bruxelles (voir points 77-78 et 84). 128. Les rapports financiers ont ØtØ insuffisants et il n(cid:146)y a pas eu de suivi financier permanent. La Commission ne pouvait prØsen- ter un aper(cid:231)u global de la situation financiŁre des actions de rØha- bilitation soutenues par le FED et le budget gØnØral (voir points 12-15). RØsultats 129. Un certain nombre d(cid:146)actions de rØhabilitation se sont concrØ- tisØes par la construction/rØhabilitation de routes, d(cid:146)Øcoles, de centres de santØ et d(cid:146)installations d(cid:146)approvisionnement en eau. Mais aucune information n(cid:146)est disponible sur l(cid:146)incidence globale des activitØs de rØhabilitation, que ce soit au niveau du programme ou au plan national, et bien souvent il n(cid:146)a pas ØtØ possible d(cid:146)Øtablir dans quelle mesure les objectifs des actions individuelles avaient ØtØ atteints (voir points 74-75). 130. En ce qui concerne les bØnØficiaires, la condition minimale de tout dØveloppement durable est l(cid:146)existence d(cid:146)un vØritable cadre institutionnel. Le rØtablissement des capacitØs institutionnelles devrait (cid:224) l(cid:146)avenir occuper une meilleure place dans la hiØrarchie des prioritØs dØfinies pour les actions de rØhabilitation. 131. Sur la base de l(cid:146)expØrience acquise, la Commission devrait procØder (cid:224) un examen approfondi du programme de rØhabilita- tion. Cet examen devrait porter sur toutes les phases du pro- gramme, (cid:224) savoir la planification, l(cid:146)exØcution, le suivi et l(cid:146)Øvalua- tion, ainsi que la coordination des actions, et tenir compte des expØriences positives enregistrØes dans le cas du Liberia. Il convien- drait de revoir le concept de rØhabilitation en tant que programme et de le remplacer par des programmes distincts et complets, Øta- blis par pays sur la base d(cid:146)analyses approfondies de la situation spØcifique dans laquelle chacun d(cid:146)entre eux se trouve (cid:224) la suite d(cid:146)une crise. Le prØsent rapport a ØtØ adoptØ par la Cour des comptes (cid:224) Luxembourg en sa rØunion des 26 et 27 janvier 2000. Par la Cour des comptes Jan O. KARLSSON PrØsident C 113/20 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 R(cid:201)PONSES DE LA COMMISSION SYNTH¨SE Aux yeux de la Commission, la communication [COM(93) 204 final] de 1993, qui soulignait la nØcessitØ de procØder avec flexibilitØ et rØalisme, constitue l(cid:146)une des clØs de voßte de sa politique et de son action, et en particulier du caractŁre Øvolutif de celle-ci; la communication n(cid:146)a pas mis en place un «instrument» dotØ d(cid:146)une enveloppe dØterminØe, pas plus qu(cid:146)elle n(cid:146)a arrŒtØ une liste de pays (cid:224) couvrir (elle en a simplement citØ quelques- uns (cid:224) titre d(cid:146)exemple). Le taux de dØboursement aprŁs cinq ans d(cid:146)intervention n(cid:146)est relativement faible qu(cid:146)(cid:224) premiŁre vue. En effet, ceci mØriterait d(cid:146)Œtre relativisØ en tenant compte des conditions particuliŁrement difficiles des interventions dans les pays en rØhabilitation qui sortent de crises durables et trŁs profondes. Seraient Øgalement (cid:224) prendre en considØration: le rythme (cid:151) et la concentration sur certains pays «(cid:224) risque» (cid:151) des engagements, la tendance (cid:224) l(cid:146)accØlØration des taux de dØboursement ainsi que les taux de dØboursement gØnØralement atteints pour l(cid:146)ensemble des instruments d(cid:146)aide au dØveloppement. En ce qui concerne l(cid:146)observation selon laquelle «ces derniŁres (actions) ont ØtØ lancØes alors que les conditions de stabilitØ relatives n(cid:146)Øtaient pas encore rØunies», ce constat est exact, mais normal. La communication LRRD de 1995 sur les liens entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, la rØhabilitation et le dØveloppement et les Øvaluations faites par la Commission et d(cid:146)autres bailleurs de fonds avait soulignØ que le processus ne procØdait pas d(cid:146)un continuum linØaire mais plut(cid:244)t d(cid:146)un contiguum; ainsi, les diverses rØgions d(cid:146)un pays peuvent se trouver dans diverses phases de ce contiguum et la stabilitØ politique et militaire de ces rØgions peut Øvoluer. L(cid:146)approche de la Com- mission n(cid:146)a pas toujours ØtØ de dØcider de mettre en (cid:156)uvre un projet dŁs lors qu(cid:146)il y a une «stabilitØ relative» dans une rØgion. Les fonds de rØhabilitation visent (cid:224) consolider le processus de paix, mais rien ne peut garantir que la paix, une fois installØe, sera durable et ne cØdera pas (cid:224) nouveau la place (cid:224) la guerre. La Commission ne partage pas l(cid:146)opinion de la Cour selon laquelle l(cid:146)aide aurait dß prendre la forme d(cid:146)une aide d(cid:146)urgence plut(cid:244)t que d(cid:146)une aide (cid:224) la rØhabilitation, notamment compte tenu du fait que l(cid:146)aide d(cid:146)urgence constitue une forme d(cid:146)aide relativement coßteuse. Les montants attribuØs pour la rØhabilitation budgØtaire en faveur des pays ACP, en moyenne 40 Mio EUR par an, ne permettaient pas, (cid:224) l(cid:146)Øvidence, de rØpondre (cid:224) tous les besoins des populations affectØes. Sur la base des conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993, dŁs l(cid:146)exercice budgØtaire dØbutant en janvier 1995, la program- mation en dØbut d(cid:146)annØe des crØdits budgØtaires a visØ (cid:224) rØpondre, pour un certain nombre de pays, (cid:224) des besoins dans des secteurs dØterminØs comme prioritaires, en tenant compte des autres sources de financement disponibles (programmes indicatifs nationaux, article 255 de la convention de LomØ IV). AprŁs l(cid:146)adoption du rŁglement (CE) no 2258/96 du Conseil du 22 novembre 1996 (1), la pratique antØrieure a ØtØ formalisØe, selon les dispositions de son article 8, par la prØsentation aux (cid:201)tats membres rØunis au sein d(cid:146)un comitØ conjoint, des orientations gØnØrales devant guider les actions financØes au cours de l(cid:146)exercice budgØtaire considØrØ: les principes gØnØraux de la rØhabilitation, les pays Øligibles et les secteurs d(cid:146)intervention prioritaires, notamment, y ont ØtØ examinØs. Dans ce cadre, et conformØment aux stipulations des textes, a ØtØ pris en compte le r(cid:244)le spØcifique de la rØhabilitation: prendre progressivement le relais de l(cid:146)aide humanitaire et intervenir en prenant en considØration, dans la mesure du possible, l(cid:146)existence d(cid:146)un niveau minimal de sØcuritØ. Il y a donc bien eu, rØguliŁrement, programmation, coordination et dØfinition du champ d(cid:146)action de la «rØhabilitation budgØ- taire» (2). La coordination de la mise en (cid:156)uvre de la «rØhabilitation budgØtaire» a ØtØ Øtroite au niveau des services du siŁge, via une unitØ chargØe, entre autres activitØs, (cid:224) partir d(cid:146)octobre 1995 de la programmation et de la prØ- paration des dØcisions (cid:224) prendre sur la base des propositions des partenaires opØrationnels transmises par les services gØographiques et les dØlØgations. En notant le r(cid:244)le central des services gØographiques du siŁge et des dØlØgations dans la programmation et la transmission des projets et programmes, il est possible de constater la coordination existant entre les diverses sources de financement disponibles. Une coordination trŁs Øtroite a aussi eu lieu avec ECHO (European Community Humanitarian Office). La quasi-totalitØ des interventions de «rØhabilitation budgØtaire» a ØtØ effectuØe par des ONG (organisations non gouvernmentales) dont les projets financØs comportaient un budget dØtaillØ et des objectifs dØfinis. Les contrats rØgissant ces opØrations spØcifiaient les modalitØs de reporting, notamment (cid:224) l(cid:146)occasion des demandes de ver- sement des tranches financiŁres et du solde. Par ailleurs, une assistance technique spØcifique a ØtØ mise en place dans plusieurs pays bØnØficiant des fonds de rØhabilitation pour assurer un suivi prØcis de l(cid:146)exØcution, sur place, JO L 306 du 28. 11. 1996, p. 1. (1) (2) APT Consult, Phase I, Desk Review Report-Final (4th May 1998), p. 21. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/21 des projets et programmes qui a fait l(cid:146)objet de rapports rØguliers. Cependant, la Commission note et partage l(cid:146)opinion de la Cour selon laquelle le manque de personnel, notamment dans les dØlØgations, a rendu plus difficile le suivi des opØrations. La Commission a mis en place une task-force pour examiner les rØsultats dØj(cid:224) obtenus, depuis 1996, dans le domaine du lien entre l(cid:146)aide humanitaire, la rØhabilitation et le dØveloppement, en vue de dØfinir les modalitØs d(cid:146)une approche intØgrØe renforcØe en rØponse aux situations de crise et de «post crises». INTRODUCTION Historique 4. La capacitØ d(cid:146)absorption de l(cid:146)aide par les pays en dØveloppe- ment est un problŁme gØnØral et reconnu. Il est rendu plus aigu encore, dans les pays en rØhabilitation, du fait des destructions et des dØstructurations qui y ont eu lieu. Les conditions d(cid:146)interven- tion dans ces pays sont donc particuliŁrement difficiles: les besoins sont trŁs importants et parfois pressants, les moyens d(cid:146)y rØpondre sont plus difficiles (cid:224) mettre en (cid:156)uvre. Cette rØalitØ de terrain, qui se traduit par une pØriode de mise en (cid:156)uvre plus longue, cons- tatØe par les partenaires de la Commission, affecte les indicateurs financiers. NØanmoins, globalement, comparØe (cid:224) l(cid:146)ensemble des taux de dØboursement de l(cid:146)aide, la performance financiŁre spØci- fique des actions de rØhabilitation n(cid:146)est pas dØfavorable. On peut ajouter que la pØriode a montrØ une montØe en puissance conti- nue des dØboursements dans ce domaine et noter Øgalement que la «rØhabilitation budgØtaire», mise en (cid:156)uvre par des organisa- tions non gouvernementales et rØpondant (cid:224) des besoins de base prioritaires des populations affectØes (santØ, accŁs (cid:224) l(cid:146)eau, Øduca- tion), a connu un rythme de mise en (cid:156)uvre encore plus soutenu. Cela rØsulte d(cid:146)un effort rØel et spØcifique dans la mise en (cid:156)uvre de ce type d(cid:146)assistance. LE CADRE Le concept 7. La communication de la Commission au Conseil et au Parle- ment europØen (1), la rØsolution du Parlement mentionnØe par la Cour et les conclusions adoptØes par le Conseil des ministres, le 2 dØcembre 1993, sur l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation composent une base solide pour cadrer la mise en (cid:156)uvre de ce type d(cid:146)assistance. 9. Les task-forces constituØes, par pays et/ou secteurs, ont permis d(cid:146)analyser conjointement les situations complexes et Øvolutives des pays concernØs et d(cid:146)assurer ainsi une programmation et une coordination plus Øtroites dans le cadre d(cid:146)une approche globale. La «remise-reprise» de plusieurs projets et programmes entre ECHO et la direction gØnØrale du dØveloppement ne constitue donc qu(cid:146)un des aspects du travail effectuØ en commun. Le cadre juridique 10. Le fait que diffØrents rŁglements rØgissent l(cid:146)aide humanitaire et l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation ne constitue pas une entrave (cid:224) la mise en (cid:156)uvre efficace de l(cid:146)aide dŁs lors qu(cid:146)elles font l(cid:146)objet d(cid:146)une coor- dination Øtroite. De plus, dans l(cid:146)organigramme de la nouvelle Commission, ces deux domaines de compØtences ont ØtØ attribuØs (cid:224) un seul et mŒme commissaire. 11. La Commission souhaite faire une prØsentation plus dØtaillØe du processus continu qui, (cid:224) son initiative, de mai 1993 (cid:224) novem- bre 1996, a conduit les diverses instances communautaires (cid:224) approfondir le concept de rØhabilitation et (cid:224) en dØterminer les modalitØs d(cid:146)exØcution, tout en tenant compte des diverses sources financiŁres dont la Commission devait assurer simultanØment la mise en (cid:156)uvre. La convention de LomØ IV (1990-1995), prØvoit, dans sa sec- tion 6 «Aides d(cid:146)urgence», article 257, la possibilitØ d(cid:146)effectuer des aides (cid:224) la rØhabilitation dans les pays ACP (Afrique, Cara(cid:239)bes et Pacifique/African, Caribbean and Pacific) (cid:224) partir de diverses sour- ces financiŁres du premier protocole financier, les projets et pro- grammes Øtant (cid:224) mettre en (cid:156)uvre selon les principes et rŁgles du FED/EDF (Fonds europØen de dØveloppement/European Develo- pment Fund). Des besoins de rØhabilitation accrus existant aussi hors de la zone ACP, la Commission a prØsentØ, pour y faire face de fa(cid:231)on cohØ- rente, une communication au Conseil et au Parlement europØen en mai 1993 dans ce domaine. Avec la rØsolution du Parlement europØen, les conclusions du Conseil de dØcembre 1993 servent de cadre (cid:224) la mise en (cid:156)uvre des premiŁres actions de rØhabilitation financØes (cid:224) partir de la ligne budgØtaire (B7-5 0 7 6) inscrite dans le budget gØnØral des CommunautØs pour 1994 et complŁtent celui existant dØj(cid:224) pour celles financØes (cid:224) partir des fonds du FED. (1) COM(93) 204 final du 12. 5. 1993. (cid:192) la mi-1995, la Commission a soumis une proposition de rŁgle- ment du Conseil relatif (cid:224) des actions de rØhabilitation et de C 113/22 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 reconstruction en faveur des pays en voie de dØveloppement (1), qui donnera lieu (cid:224) un premier avis du Parlement europØen en date du 15 dØcembre 1995 et (cid:224) une position commune le 29 janvier 1996. AprŁs un second avis du Parlement europØen, le 21 mai 1996, le rŁglement sera finalement adoptØ le 22 novembre 1996. Entre-temps, pour favoriser une approche globale, la Commission a soumis une communication au Conseil et au Parlement euro- pØen sur les liens entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, la rØhabilitation et le dØve- loppement (LRRD) (2), conduisant notamment aux conclusions du Conseil du 28 mai 1996 et (cid:224) l(cid:146)avis du Parlement europØen du 21 fØvrier 1997. La crØation des task-forces, notamment, en rØsulte. Dans un tel contexte, il est difficile de considØrer que les ØlØments de cohØrence dans l(cid:146)approche de la rØhabilitation n(cid:146)ont pas existØ, aussi bien pour les fonds du FED que pour les crØdits budgØtaires, dont les caractŁres complØmentaires ont ØtØ, (cid:224) plusieurs reprises, mentionnØs. Par contre ce qui est vrai, et ce depuis le lancement de l(cid:146)initiative spØciale pour l(cid:146)Afrique, c(cid:146)est que la rØhabilitation n(cid:146)a pas ØtØ considØrØe comme un nouvel instrument unique mais comme l(cid:146)utilisation flexible et coordonnØe de divers instruments dØj(cid:224) disponibles, et dont les ØlØments de cohØrence ont ØtØ prØci- sØs peu (cid:224) peu comme cela a ØtØ indiquØ ci-dessus. Les ressources financiŁres 14. (cid:192) ce sujet il convient, nØanmoins, de noter que la nØcessitØ d(cid:146)interventions trŁs rapides a ØtØ particuliŁrement reconnue (cid:151) voir point 7 des conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993. Il convient aussi de prendre en compte, outre l(cid:146)importance des besoins, la difficultØ de la mise en (cid:156)uvre sur le terrain occasion- nant dØlais et imprØvus ainsi que l(cid:146)Øvolution parfois soudaine des situations exigeant une adaptation des actions. 15. Les pays ACP en phase de rØhabilitation ont pu disposer de sources financiŁres spØcifiques dont l(cid:146)utilisation se justifiait par les besoins des populations particuliŁrement affectØes: rØfugiØs, per- sonnes dØplacØes ou rapatriØes pour l(cid:146)article 255 de LomØ IV, par exemple. Ils ont pu aussi disposer de financements additionnels, (cid:224) partir du budget gØnØral des CommunautØs, arrŒtØ par l(cid:146)autoritØ budgØtaire, en accord avec les termes de la rØsolution du Parle- ment europØen du 16 novembre 1993 (3) qui a soulignØ l(cid:146)ampleur des besoins d(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation et a estimØ souhaitable la crØation d(cid:146)un cadre spØcifique dotØ de moyens financiers impor- tants pour faire face (cid:224) ces besoins. Les fonds des programmes indicatifs nationaux (PIN)/National Indicative Programmes (NIP) ne suivent pas les mŒmes critŁres et modalitØs de mise en (cid:156)uvre que les crØdits budgØtaires qui sont (1) COM(95) 291 final du 26. 6. 1995. (2) COM(96) 153 final du 30. 4. 1996. (3) JO C 329 du 6. 12. 1993, p. 77. gØrØs de fa(cid:231)on plus autonome. Du point de vue de la program- mation des fonds, la nature des actions envisagØes a jouØ un r(cid:244)le important. En effet, il convient de souligner que les crØdits bud- gØtaires ont ØtØ essentiellement utilisØs via des organisations non gouvernementales pour des interventions rapides dans des sec- teurs de base prioritaires pour les populations affectØes, permet- tant aux fonds Øventuellement encore disponibles des program- mes indicatifs nationaux de financer, quand cela Øtait possible, notamment du point de vue politique, d(cid:146)autres types de projets et programmes, notamment dans le domaine de la reprise de dØve- loppement. PROGRAMMATION GLOBALE CritŁres 19. La Commission est d(cid:146)avis que les critŁres d(cid:146)ØligibilitØ des pays au financement de la rØhabilitation sont dØfinis dans deux docu- ments principaux: les conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993, point 6, et le rŁglement (CE) no 2258/96 du Conseil du 22 novembre 1996. Chacun de ces textes mentionne le critŁre «d(cid:146)un niveau minimal de sØcuritØ» mais l(cid:146)assortit des formules sui- vantes: «tout en faisant preuve de toute la souplesse nØcessaire» et «dans la mesure du possible». Ce faisant, ils permettent de conci- lier la nØcessitØ d(cid:146)actions rapides et reprenant des opØrations humanitaires avec la constatation pertinente que le processus complexe de sortie de crise, de rØhabilitation et de reprise du dØveloppement n(cid:146)est ni linØaire dans le temps, ni uniforme dans l(cid:146)espace. Certaines pØriodes ou rØgions sont stables, d(cid:146)autres trou- blØes, et parfois alternativement; d(cid:146)oø la flexibilitØ voulue par les textes s(cid:146)agissant, en outre, de rØpondre (cid:224) des besoins prioritaires des populations affectØes. En outre, l(cid:146)ØligibilitØ des pays (cid:224) la rØhabilitation, ainsi que les inter- ventions (cid:224) financer ont ØtØ Øtablies en liaison Øtroite avec le Conseil, via le comitØ conjoint, le comitØ du FED et l(cid:146)information ex ante. Enfin, plus particuliŁrement en ce qui concerne la rØhabilitation budgØtaire, la mise en (cid:156)uvre par des organisations non gouver- nementales dans des conditions trŁs difficiles et parfois dangereu- ses, a permis de maintenir un appui (cid:224) des populations terrible- ment affectØes. Cela a conduit effectivement (cid:224) la suspension ou (cid:224) l(cid:146)interruption de certains projets (cid:151) peu nombreux globalement (cid:151) contrepartie rØelle (cid:224) une attitude qui ne pouvait Œtre, dans ce domaine, celle de l(cid:146)abstention. Somalie 20. L(cid:146)accord intervenu (cid:224) Addis-Abeba en mars 1993 entre les chefs des factions somaliennes a ØtØ suivi par la dØclaration d(cid:146)Addis- Abeba du 1er dØcembre 1993, (cid:224) laquelle ont souscrit aussi bien la CommunautØ des bailleurs de fonds internationaux ((cid:201)tats, agen- ces des Nations unies et ONG internationales) que les reprØsen- tants des diffØrentes rØgions somaliennes. Cette dØclaration a 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/23 ØchafaudØ une stratØgie de reconstruction et de rØhabilitation pour la Somalie, fondØe sur la situation existante, c(cid:146)est-(cid:224)-dire l(cid:146)absence de gouvernement central, et qui est dØsormais connue sous le nom de stratØgie de dividende de la paix. La CommunautØ euro- pØenne a fait sienne cette approche depuis le milieu de 1994, c(cid:146)est- (cid:224)-dire lors du lancement du premier programme de rØhabilitation. La CommunautØ des bailleurs de fonds internationaux est parfai- tement consciente qu(cid:146)il n(cid:146)existe actuellement aucune alternative (cid:224) cette stratØgie sous peine d(cid:146)abandonner (cid:224) son sort la Somalie. 21. Les activitØs financØes par la CommunautØ europØenne dans la rØgion de Middle Shebell s(cid:146)Øtaient considØrablement dØvelop- pØes lorsque la SACB (instance de coordination de l(cid:146)aide (cid:224) la Somalie) avait dØclarØ la rØgion Øligible (cid:224) la rØhabilitation. La dØgradation ultØrieure de la situation en raison de conflits oppo- sant diffØrents clans locaux Øtait imprØvisible. IndØpendamment des problŁmes ayant conduit (cid:224) la cessation des projets d(cid:146)infra- structure, les investissements dØj(cid:224) effectuØs peuvent Œtre considØ- rØs comme fondamentalement utiles. La suspension de cinq pro- jets dans le domaine de la santØ durant la pØriode 1994-1998 se justifie par les modifications intervenues sur le plan de la sØcuritØ. En fait, comme l(cid:146)a indiquØ la Commission, seul un projet a ØtØ fermØ prØmaturØment, la suspension ayant ØtØ levØe dans les autres cas aprŁs que des amØliorations ont ØtØ apportØes. Angola 22. MalgrØ les difficultØs de mise en (cid:156)uvre du protocole de Lusaka signØ en novembre 1994, l(cid:146)Angola a vØcu jusqu(cid:146)(cid:224) 1998 une pØriode de «ni guerre - ni paix», pØriode dans laquelle la com- munautØ internationale a appuyØ le pays dans une perspective d(cid:146)Øtablissement de la paix et de rØconciliation nationale. Dans cette pØriode, la Commission a continuØ (cid:224) octroyer de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence en faveur de l(cid:146)Angola. En mŒme temps, en vue d(cid:146)appuyer ce processus de rØconciliation, la communautØ internationale s(cid:146)est engagØe au cours de la table ronde de Bruxelles (1995) (cid:224) appuyer le travail de reconstruction du pays. Les aides (cid:224) la rØhabilitation de la Commission s(cid:146)insŁrent dans ce contexte. RØpublique dØmocratique du Congo (ancien Za(cid:239)re) 23-24. La Commission ne partage pas la remarque de la Cour au sujet de l(cid:146)opportunitØ de lancer des programmes de rØhabilitation en RØpublique dØmocratique du Congo. Il est exact que dans son document COM(93) 204, la Commission prØconisait un compro- mis politique et la relance du processus de transition. Ce docu- ment confirme l(cid:146)analyse qui avait amenØ en janvier 1992 la Com- munautØ et ses (cid:201)tats membres (cid:224) suspendre leurs programmes de coopØration, (cid:224) l(cid:146)exception de l(cid:146)aide humanitaire. Dans sa dØclara- tion du 27 juillet 1994, l(cid:146)Union europØenne prenait acte du tour- nant reprØsentØ par l(cid:146)installation du gouvernement Kengo et de la nouvelle assemblØe (Haut Conseil de la RØpublique (cid:151) parlement de transition: HCR (cid:151) PT). de la population. Cet encha(cid:238)nement, qui para(cid:238)t correct dans sa conception «humanitaire (cid:151) rØhabilitation (cid:151) coopØration au dØve- loppement» a ØtØ partiellement interrompu par le conflit surgi (cid:224) l(cid:146)Est du pays (cid:224) la fin de 1996 et qui s(cid:146)est Ølargi en 1997. Or, le conflit qui a menØ au pouvoir le prØsident Kabila n(cid:146)avait pas ØtØ prØvu et n(cid:146)Øtait pas prØvisible. 25. La dØcision qui a ØtØ prise a ØtØ de complØter et dØmarrer les programmes dØj(cid:224) dØcidØs. Avec l(cid:146)arrivØe d(cid:146)un nouveau pouvoir, les possibilitØs d(cid:146)une transition n(cid:146)Øtaient pas compromises a priori et les besoins des populations Øtaient les mŒmes ainsi que les conditions de mise en (cid:156)uvre des projets de rØhabilitation. Un abandon de ces derniers dans ce contexte aurait ØtØ autrement plus critiquable. 26. Le programme de prØparation des Ølections (PAPE) auquel la Cour fait rØfØrence n(cid:146)a impliquØ aucune dØpense et l(cid:146)engagement a ØtØ cl(cid:244)turØ dans sa totalitØ. Ce programme envisageait de participer (cid:224) un recensement de la population, outil essentiel pour la prØparation des Ølections prØ- vues par le gouvernement Kengo et aussi pour prØparer de plus vastes programmes de rØhabilitation et dØveloppement sur des bases d(cid:146)analyse des prioritØs dans les besoins d(cid:146)une population dont le nombre et la localisation sont encore aujourd(cid:146)hui seule- ment estimØs. Quand il a ØtØ clair que, sous les nouvelles autoritØs, la perspective des Ølections s(cid:146)Øloignait, l(cid:146)engagement a ØtØ cl(cid:244)turØ sans avoir dØpensØ un seul euro, en parallŁle avec la cl(cid:244)ture de l(cid:146)engagement sur la ligne budgØtaire PESC concernant la crØation d(cid:146)une unitØ Ølectorale europØenne de suivi et d(cid:146)observation des Ølections et de leur prØparation. La Commission prØcise que les Ølections n(cid:146)Øtaient pas prØvues spØcialement aprŁs le changement de pouvoir mais pour appuyer un changement de pouvoir dans les rŁgles de la dØmocratie: le programme a ØtØ dØcidØ (cid:224) l(cid:146)Øpoque du gouverne- ment de Kengo qui avait prØvu un financement d(cid:146)environ 150 Mio USD de sa part, et attendait des contributions des Nations unies. Le programme de la Commission Øtait donc complØmentaire (cid:224) ces engagements et a ØtØ maintenu ouvert car le nouveau prØsi- dent avait promis les Ølections dans les deux ans (cid:224) compter de sa prise de pouvoir. La Commission est de l(cid:146)avis qu(cid:146)une complØmentaritØ entre les dif- fØrentes ressources disponibles (FED et budget) ainsi qu(cid:146)une coor- dination Øtroite avec les autres bailleurs est plus que jamais nØces- saire dans ce type d(cid:146)opØrations. Rwanda/Liberia 27. La Commission est d(cid:146)avis qu(cid:146)une aide (cid:224) la rØhabilitation dans le cas du Rwanda Øtait tout (cid:224) fait appropriØe. En attendant que les conditions soient rØunies pour reprendre une coopØration au dØveloppement de type classique, la Commission a financØ des programmes visant (cid:224) amØliorer les conditions de vie Tout en maintenant une aide humanitaire, la Commission a consi- dØrØ que celle-ci ne permettait pas de rØpondre pleinement aux C 113/24 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 besoins de la population traumatisØe par le gØnocide. La Commis- sion a jugØ nØcessaire de commencer le plus vite possible des actions de reconstruction des infrastructures dØtruites et de relance de l(cid:146)Øconomie afin de contribuer (cid:224) la rØconciliation nationale. financement de projets dans le cadre du programme de rØhabili- tation sociale pour l(cid:146)(cid:201)thiopie. Ce montant se subdivise comme suit: FED: 2,7 Mio EUR, article 255: 4,1 Mio EUR et 8 Mio EUR au titre de la ligne budgØtaire B7-6 4 1 0 (5 0 7 6). De tels types d(cid:146)action ne peuvent Œtre entreprises par l(cid:146)aide huma- nitaire, qui ne peut financer par exemple des infrastructures impor- tantes. La logique et la nØcessitØ du lien entre urgence, rØhabilitation et dØveloppement n(cid:146)excluent pas l(cid:146)existence concomitante des trois types d(cid:146)intervention dans un pays donnØ. 28. Le succŁs des opØrations menØes au Liberia a Øgalement ØtØ confirmØ rØcemment par deux rapports d(cid:146)Øvaluation indØpen- dants, qui sont parvenus aux conclusions suivantes. (cid:151) Les objectifs, rØsultats et impacts des actions de rØhabilitation ont ØtØ conformes en tous points avec les objectifs poursuivis par l(cid:146)Union europØenne et ont permis d(cid:146)amØliorer la complØ- mentaritØ de toutes les initiatives de l(cid:146)Union europØenne et de la Commission (1). (cid:151) La Commission europØenne a dØmontrØ qu(cid:146)elle dispose d(cid:146)une capacitØ de rØponse opØrationnelle beaucoup plus grande qu(cid:146)on ne le pense gØnØralement (2). (cid:151) La CE a eu une incidence considØrable, tant sur le processus de paix que durant les premiŁres phases de redressement aprŁs la guerre civile (3). (cid:151) Depuis que cette Øvaluation a ØtØ rØalisØe, la Commission continue (cid:224) se profiler comme le principal bailleur de fonds au Liberia, gr(cid:226)ce (cid:224) la mise en (cid:156)uvre du deuxiŁme programme de rØhabilitation. Cette primautØ est largement reconnue par la communautØ des bailleurs de fonds (4). (cid:201)thiopie 29 et 30. Cette limitation qui figurait, (cid:224) titre de proposition, dans la communication de la Commission n(cid:146)a pas ØtØ retenue dans les conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993. Elle ne figure d(cid:146)ailleurs pas non plus dans le rŁglement relatif (cid:224) la «rØha- bilitation budgØtaire». L(cid:146)observation formulØe en ce qui concerne l(cid:146)aide fournie par la Commission (cid:224) l(cid:146)ISA doit Œtre mise en per- spective. DŁs l(cid:146)annØe 1991, la Commission a commencØ (cid:224) financer un grand nombre d(cid:146)actions d(cid:146)urgence en faveur des victimes de la guerre, de la sØcheresse et de la famine. Le projet de rØhabilitation sociale lancØ en 1994 (cid:151) qui s(cid:146)inscrivait dans le prolongement de l(cid:146)aide d(cid:146)urgence octroyØe prØcØdemment (cid:151) procŁde du «conti- nuum». On se souviendra Øgalement que, au lendemain de l(cid:146)acces- sion de l(cid:146)(cid:201)rythrØe au statut d(cid:146)(cid:201)tat (cid:224) part entiŁre, 20 millions EUR provenant des fonds Øthiopiens du FED ont ØtØ transfØrØs (cid:224) l(cid:146)(cid:201)rythrØe afin de financer des activitØs analogues dans des rØgions appartenant prØcØdemment (cid:224) l(cid:146)(cid:201)thiopie. Les donnØes disponibles montrent qu(cid:146)un montant de 14 834 739 EUR a ØtØ affectØ au (1) Evaluation of the Implementation of the Budget Lines (. ) B7-6 4 1 0 Reha- bilitation in all Developing Countries, ACP Section (cid:151) Financial Years 1994-1995-1996-1997 (cid:151) Country Report Liberia; APT Consult, UK; p. 5. Ibidem, p. 6. (2) (3) Evaluation of EU Aid, Field phase; Case Study No 5: Liberia; Investment Development Consultancy, France; August 1998; p. 1. Ibidem. (4) La pØriode 1994-1999 en Ha(cid:239)ti est caractØrisØe par une crise poli- tique et institutionnelle. Dans ce cadre, il Øtait aussi important d(cid:146)appuyer les efforts de rØhabilitation aprŁs la pØriode d(cid:146)embargo que de maintenir l(cid:146)Øconomie sous contr(cid:244)le pour Øviter que ne s(cid:146)ajoute (cid:224) la crise politique et sociale une crise due (cid:224) l(cid:146)instabilitØ et la dØgradation de l(cid:146)environnement Øconomique et financier. Le financement des programmes d(cid:146)ajustement en complØment des actions et programmes de rØhabilitation s(cid:146)inscrivent dans cette stratØgie. Le continuum «urgence (cid:151) rØhabilitation (cid:151) dØveloppement» n(cid:146)implique pas une succession dans le temps mais plut(cid:244)t la com- plØmentaritØ entre ces instruments. Dans le cas d(cid:146)Ha(cid:239)ti particuliŁ- rement, la stratØgie de dØveloppement devait et doit encore inclure des actions d(cid:146)urgence ou de rØhabilitation. C(cid:146)est la cohØrence entre une action de renforcement et de dØcentralisation de l(cid:146)(cid:201)tat (cid:224) tra- vers l(cid:146)aide budgØtaire et des actions de rØhabilitation et de struc- turation de la sociØtØ civile qui est recherchØe. ConsidØrations relatives au processus de programmation 33. Il peut arriver que la programmation budgØtaire de la Com- mission qui doit Œtre appliquØe en vertu de la rØglementation exis- tante ne co(cid:239)ncide pas avec le rythme de prØparation des projets par les ONG. D(cid:146)une maniŁre gØnØrale, les ONG sont informØes trŁs rapidement des dØlais, mais elles ne les respectent pas tou- jours. Dans la mesure du possible, une chance ultime leur est accordØe pour respecter un dØlai donnØ qu(cid:146)elles risquent de dØpas- ser, mais cela peut parfois Œtre une question de jours. 34. La Commission tient (cid:224) souligner que dans le cadre du rŁgle- ment (CE) no 2258/96 un Øchange de vues sur les orientations gØnØrales pour les actions (cid:224) mener dans l(cid:146)annØe (cid:224) venir a lieu au sein d(cid:146)un comitØ conjoint spØcifique des (cid:201)tats membres. En outre, la Commission rappelle que chaque projet de rØhabilitation supØ- rieur (cid:224) 2 Mio EUR fait l(cid:146)objet d(cid:146)une proposition de financement dØtaillØe pour avis au comitØ du FED, qui est l(cid:146)occasion de rØexa- miner le contexte du projet au programme de rØhabilitation. 36. Le HCR Øtait solidement implantØ au Mozambique et il dis- posait d(cid:146)une Øquipe importante, d(cid:146)une logistique de qualitØ et d(cid:146)une prØsence dans les districts. Il Øtait donc mieux placØ que la dØlØ- gation pour sØlectionner et surveiller les sous-projets. Le HCR gØrait ses opØrations par l(cid:146)entremise de bureaux provinciaux auto- nomes. Ces bureaux disposaient de crØdits accordØs selon les dis- ponibilitØs et les besoins et s(cid:146)adjoignaient les services d(cid:146)ONG par- tenaires. Leurs systŁmes administratifs Øtaient beaucoup plus souples que ceux de la CE et permettaient un dØboursement rapide des crØdits et des modifications des rØsultats attendus des projets. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/25 Compte tenu de ces avantages comparatifs, il valait la peine de participer au financement du programme global du HCR, sans affectation prØcise des crØdits de la CE (cid:224) des projets individuels. D(cid:146)autres (cid:201)tats membres entretenaient des relations analogues avec le HCR, ce qui offrait, au demeurant, l(cid:146)avantage de libØrer l(cid:146)Øquipe dirigeante de la dØlØgation pour d(cid:146)autres t(cid:226)ches. Dans ce contexte, le HCR a utilisØ les crØdits de la CE comme contribution (cid:224) son programme de travail global. DŁs octobre 1995, le HCR a identifiØ des projets entrant en ligne de compte pour un financement spØcifique de la CE au titre du programme de l(cid:146)article 255 (7 ACP 080). Toutefois, ce programme n(cid:146)ayant ØtØ approuvØ qu(cid:146)en mars 1996, ces projets ont soit ØtØ supprimØs soit canalisØs vers d(cid:146)autres donateurs. Coordination Coordination des donateurs 37. La Commission a mis en (cid:156)uvre, en particulier, pour «la rØha- bilitation budgØtaire», les divers moyens d(cid:146)assurer une coordina- tion tant au niveau du siŁge qu(cid:146)au niveau des dØlØgations avec les partenaires intervenant dans le processus de la rØhabilitation, notamment les ONG. Avec ECHO aussi, qui, dŁs 1994 a ØtØ informØ officiellement et prØalablement de toutes les interven- tions envisagØes; avec les (cid:201)tats membres, Øgalement, consultØs au sein du comitØ conjoint Øtabli par le rŁglement (CE) no 2258/96 sur les orientations gØnØrales et informØs ex ante et ex post de tous les projets. En outre, des task-forces ont ØtØ Øtablies pour certains pays et/ou secteurs d(cid:146)intervention. d(cid:146)un certain nombre de discussions, en particulier sur le point relatif au contr(cid:244)le des fonds par des organismes de contr(cid:244)le extØ- rieurs. Pendant la pØriode considØrØe, dans le cadre des actions de rØhabilitation financØes (cid:224) partir du budget gØnØral des Commu- nautØs mais surtout (cid:224) partir de l(cid:146)article 255 de LomØ IV, la Com- mission a appuyØ le r(cid:244)le de l(cid:146)UNHCR en finan(cid:231)ant plusieurs pro- jets ou programmes de cette organisation ayant des objectifs spØcifiques et des budgets dØterminØs, certains sur la base d(cid:146)une «remise-reprise» d(cid:146)interventions au moment du retrait programmØ de cette organisation. Coordination au sein de la Commission 42. La coordination a eu lieu au niveau des dØlØgations lors de la programmation de la rØhabilitation budgØtaire qui est effectuØe en prenant en compte les autres interventions prØvues (cid:224) effectuer dans le domaine de la rØhabilitation et de l(cid:146)aide humanitaire. Une autre coordination a lieu Øgalement au siŁge par l(cid:146)intermØ- diaire des responsables gØographiques qui assurent la mise en (cid:156)uvre de l(cid:146)ensemble de la politique de dØveloppement. Cette coordination s(cid:146)effectue dans le cadre du choix des secteurs prioritaires et lors de l(cid:146)instruction de projets. En ce qui concerne la coordination avec ECHO tous les projets de la rØhabilitation budgØtaire sont soumis au visa de ce service. La Commission est d(cid:146)avis qu(cid:146)une coordination suffisante a eu lieu, ce qui a permis d(cid:146)Øviter le double emploi dans la mise en (cid:156)uvre des fonds. (cid:192) partir de 1996 les task-forces ont systØmatisØ cette coordina- tion. 38. Rien n(cid:146)indique un flØchissement de l(cid:146)intØrŒt des donateurs envers le SACB (organisme somalien de coordination de l(cid:146)aide), dont la t(cid:226)che spØcifique est d(cid:146)assurer un maximum d(cid:146)harmonisa- tion des mØthodes opØrationnelles utilisØes par les agences char- gØes de la mise en (cid:156)uvre des projets, qui sont elles-mŒmes vir- tuellement toutes membres du SACB, avec les donateurs et les agences des Nations unies. D(cid:146)autre part, un certain flØchissement de l(cid:146)intØrŒt manifestØ par les donateurs envers la Somalie a, il est vrai, ØtØ constatØ en raison du manque de progrŁs accomplis sur la voie du rØtablissement de la paix et de l(cid:146)ordre dans le pays. 39 et 40. La Commission prend note de l(cid:146)observation de la Cour des comptes qu(cid:146)elle met, toutefois, en perspective avec l(cid:146)observa- tion introductive: «Si le contenu de cette activitØ Øchappe dans une certaine mesure au contr(cid:244)le de la Commission. ». 41. Les modalitØs du financement des organisations internatio- nales de la «famille des Nations unies» ont fait longtemps l(cid:146)objet 43. DŁs le dØpart, et en accord avec la dØlØgation de l(cid:146)UE, le suivi technique a ØtØ assurØ par l(cid:146)unitØ technique de rØhabilitation FED, le suivi financier Øtant assurØ par le siŁge et par la dØlØgation. Dans le rapport annuel 1995-1996 le recrutement d(cid:146)un assistant technique/Technical Assistant (TA) spØcifique est dØj(cid:224) mentionnØ; les procØdures de recrutement ont ØtØ plus longues que prØvu. 44. Le rapport d(cid:146)Øvaluation auquel on se rØfŁre dans ce paragra- phe concerne globalement l(cid:146)article 255 de la convention de LomØ, avec l(cid:146)Angola comme un des cas ØtudiØs. La coordination et com- plØmentaritØ entre la DG VIII et ECHO a ØtØ assurØe en premier lieu par une programmation conjointe des financements des pro- jets ONG dans le domaine sanitaire (domaine appuyØ en prioritØ par ECHO). Une Øtude (cid:224) cet effet a ØtØ rØalisØe fin 1996. La coor- dination et complØmentaritØ est Øgalement assurØe par le travail de la task-force LRRD Øtablie (cid:224) Luanda et par les rØunions de coor- dination rØalisØes au siŁge. C 113/26 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 45. Depuis juillet 1999 il a ØtØ crØØ une task-force interservices regroupant les diffØrentes DG RELEX ayant pour objectif la ratio- nalisation des lignes budgØtaires et la simplification des modes de faire. Ressources humaines 48. Les ressources humaines, d(cid:146)une part, et le volume et le finan- cement des projets, d(cid:146)autre part, ne sont que deux ØlØments de l(cid:146)Øquation. D(cid:146)autres variables cruciales sont le niveau d(cid:146)expØrience et de familiarisation avec le concept et l(cid:146)instrument financier, la capacitØ de l(cid:146)administration nationale et le rØgime de propriØtØ qui lui est applicable ainsi que l(cid:146)organisation de la sociØtØ civile. Dans la situation existante lors de la phase de rØhabilitation au Mozambique, l(cid:146)instrument et le concept Øtaient neufs, l(cid:146)adminis- tration locale et la sociØtØ civile inexistantes et les ressources dis- ponibles abondantes. Dans ce contexte, la dØlØgation a toujours reconnu que l(cid:146)efficacitØ du programme de rØhabilitation de la Commission Øtait largement compromis par le manque de res- sources humaines dont elle disposait pour gØrer un programme complexe et diffus. La gestion du programme a ØtØ assurØe par un conseiller, avec l(cid:146)aide, selon le cas, d(cid:146)un ou de deux AT expatriØs. Compte tenu du fait que le concept de rØhabilitation Øtait nouveau, rares Øtaient ceux qui pouvaient s(cid:146)appuyer sur une expØrience prØalable ou qui Øtaient censØs disposer d(cid:146)un Øventail aussi large de connaissances professionnelles. Dans cette situation, ce dØsØquilibre entre l(cid:146)impor- tance des ressources financiŁres disponibles et le personnel appelØ (cid:224) gØrer le programme a fait que ce dernier s(cid:146)est progressivement muØ en un programme fondØ sur la demande, dØnuØ de toute stratØgie clairement articulØe. Dans ces circonstances, il n(cid:146)a pas ØtØ facile pour la dØlØgation de procØder (cid:224) une analyse plus rigoureuse des capacitØs institution- nelles et de la situation, couvrant l(cid:146)ensemble de l(cid:146)intervention ainsi que chaque projet et partenaire en particulier. En consØquence, il a fallu plus de temps pour intØgrer les «enseignements» dans la stratØgie de la dØlØgation. En revanche, la dØlØgation a ØtØ en mesure, sur la base d(cid:146)Øvalua- tions internes et externes, d(cid:146)intØgrer les enseignements dans le processus de dØcision. (cid:151) La capacitØ des partenaires et les activitØs susceptibles d(cid:146)Œtre lancØes sont dØsormais beaucoup mieux comprises. Gr(cid:226)ce aux orientations dØfinies (cid:224) Bruxelles, il a ØtØ possible d(cid:146)appliquer les pratiques d(cid:146)interventions optimales, notamment en ce qui concerne les microfinancements. (cid:151) Le conseiller au dØveloppement rural est dØsormais secondØ par deux AT et un agent local basØ (cid:224) Maputo. Un AT sera bient(cid:244)t basØ dans la province septentrionale de ZambØzie. Cela tranche avec la situation qui a prØvalu de 1994 (cid:224) 1996, durant laquelle un seul AT Øtait chargØ de gØrer tout un por- tefeuille de projets. Dans le prochain programme de dØvelop- pement rural, il est prØvu de dØtacher des experts dans le domaine du contr(cid:244)le et de l(cid:146)Øvaluation, de l(cid:146)analyse de la pau- vretØ ainsi que des problŁmes sociosexuels et Øconomiques. (cid:151) L(cid:146)administration financiŁre dispose de deux agents locaux spØ- cialisØs. Les recommandations de la Cour des comptes ont ØtØ institutionnalisØes. (cid:151) La diminution du montant des fonds a permis une approche plus raisonnØe du dØveloppement rural. Les nouvelles initia- tives prØvues dans le cadre du huitiŁme FED sont sectorielle- ment et gØographiquement concentrØes. L(cid:146)analyse de la capa- citØ d(cid:146)absorption institutionnelle et l(cid:146)analyse financiŁre constituent dØsormais des routines appliquØes lors de chaque projet. (cid:151) Le processus de sØlection des projets est aujourd(cid:146)hui systØma- tique et transparent. La dØlØgation a ØtØ la premiŁre (cid:224) recourir (cid:224) l(cid:146)appel (cid:224) propositions afin de mieux programmer les res- sources de la Commission. (cid:151) La stratØgie de dØveloppement rural adoptØe par la dØlØgation met l(cid:146)accent sur les synergies entre la CE, les (cid:201)tats membres et les programmes des autres donateurs. Information de l(cid:146)autoritØ budgØtaire 49. Le Conseil a ØtØ, pendant les premiŁres annØes du lancement de l(cid:146)initiative spØciale pour l(cid:146)Afrique, rØguliŁrement informØ, au minimum chaque semestre, de l(cid:146)Øvolution de l(cid:146)effort global de rØhabilitation tant en termes de dØcisions que de dØboursements. Il a, semble-t-il, jugØ l(cid:146)information re(cid:231)ue satisfaisante. 50. Sur la base des stipulations de l(cid:146)article 9 du rŁglement (CE) no 2258/96, adoptØ le 22 novembre 1996, les services de la Com- mission ont prØparØ un rapport d(cid:146)exØcution de l(cid:146)exercice budgØ- taire 1997, premier exercice budgØtaire suivant l(cid:146)adoption du rŁglement. Pour ce qui est des pays ACP il comporte toutes les informations requises par l(cid:146)article 9 du rŁglement dans le domaine de la mise en (cid:156)uvre des lignes budgØtaires relatives (cid:224) la rØhabili- tation. La conception du rapport est conforme (cid:224) ce qui est prØvu par le rŁglement. 51. La Commission souligne que les discussions continues sur les documents relatifs (cid:224) la rØhabilitation [projet de rŁglement du Conseil, communication sur les liens entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, la rØhabilitation et le dØveloppement (LRRD)], ont permis d(cid:146)infor- mer les diverses instances communautaires (cid:224) de nombreuses reprises de l(cid:146)Øtat d(cid:146)avancement de l(cid:146)effort global de rØhabilitation. De plus, l(cid:146)autoritØ budgØtaire, informØe de l(cid:146)exØcution des crØdits de l(cid:146)exercice prØcØdent, a confirmØ rØguliŁrement les crØdits des lignes budgØtaires relatives (cid:224) la rØhabilitation, au cours des divers exercices budgØtaires successifs. 52 et 53. La Cour des comptes a dØj(cid:224) notØ les consØquences que le manque de ressources humaines, notamment au niveau des dØlØgations, a pu avoir dans le domaine de l(cid:146)Øvaluation des inter- ventions. Les modalitØs mises en (cid:156)uvre pour le suivi des actions par l(cid:146)intermØdiaire de l(cid:146)assistance technique, en complØment de celui effectuØ par les partenaires opØrationnels eux-mŒmes, pour 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/27 la plupart du temps, en ce qui concerne la «rØhabilitation budgØ- taire», des ONG trŁs expØrimentØes, ont permis de rØaliser des Øvaluations spØcifiques d(cid:146)un certain nombre de projets particu- liers, ainsi que les deux importantes Øvaluations d(cid:146)ensemble, exØ- cutØes par des bureaux indØpendants: COWI et APT Consult. Il convient de noter que ces Øvaluations ont ØtØ effectuØes, dŁs 1996/ 1997 et 1997/1998, dans le cadre de la politique d(cid:146)Øvaluation menØe par la Commission, et qu(cid:146)elles sont publiques. MISE EN (cid:140)UVRE DES ACTIONS Introduction 54. Les conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993 ne spØci- fient pas les deux limitations ØnoncØes par la Cour des comptes: durØe de deux ans et pas de nouveaux investissements. Elles ne figurent d(cid:146)ailleurs pas non plus dans le rŁglement relatif (cid:224) la «rØha- bilitation budgØtaire»; les deux textes normatifs prØcitØs ne men- tionnant, sans autre prØcision, que la durØe limitØe. Ces limitations figuraient, toutefois, dans la communication de la Commission. Par ailleurs, la Commission constate, comme la Cour des comptes, que la mise en (cid:156)uvre des projets et programmes de rØhabilitation a demandØ, dans nombre de cas, une pØriode par- fois sensiblement plus longue que celle initialement prØvue. Sans exclure la raison avancØe par la Cour des comptes, elle doit sou- ligner que le contexte, les circonstances et les conditions trŁs dif- ficiles de la mise en (cid:156)uvre des actions de rØhabilitation sont cer- tainement plus souvent la cause de l(cid:146)allongement de la pØriode d(cid:146)exØcution des interventions qui sont, toutefois, gØnØralement restØes dans des dØlais raisonnables. Programmation et Øtablissement du budget rØgions. Au moment de la suspension, la durØe de l(cid:146)insØcuritØ est gØnØralement inconnue. Cette difficultØ n(cid:146)est pas propre (cid:224) l(cid:146)Angola. 60. Lors des discussions qui se sont tenues en mars 1999 avec l(cid:146)Ordonnateur national (ON) et de l(cid:146)analyse de la situation au Mozambique (Country Review), il a ØtØ dØcidØ que ce projet n(cid:146)Øtait pas prioritaire pour le Mozambique et qu(cid:146)il ne serait dŁs lors pas mis en (cid:156)uvre. Le 28 septembre 1999, la dØlØgation a demandØ l(cid:146)annulation de ce projet, compte tenu notamment de l(cid:146)absence de consensus entre les parties concernØes sur la redØfinition et la formulation des principaux objectifs. Dans une rØaction rØcente (15 octobre 1999), l(cid:146)ON a estimØ que le projet devait malgrØ tout Œtre mis en (cid:156)uvre tel quel Øtant donnØ que le protocole de finan- cement avait dØj(cid:224) ØtØ signØ et qu(cid:146)il ne figurait dŁs lors pas dans la liste des projets (prioritØs) arrŒtØe de commun accord par l(cid:146)ON et la dØlØgation en mars 1999. La Commission proposera la cl(cid:244)ture du projet et le dØsengagement des fonds. 61. La Commission a pris en compte l(cid:146)expØrience des ONG, notamment lors de situations de crise, afin d(cid:146)assurer la continuitØ des interventions dans les secteurs prioritaires pour la population affectØe. L(cid:146)importance des besoins, la variØtØ des situations et l(cid:146)Øtendue des pays concernØs a parfois conduit (cid:224) la diversification et (cid:224) la multiplication d(cid:146)opØrations avec plusieurs partenaires dif- fØrents. Cela est cohØrent avec les conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993, point 5: «Il est souhaitable que les ONG jouent un r(cid:244)le actif dans la mise en (cid:156)uvre et, le cas ØchØant, dans la conception des programmes communautaires d(cid:146)aide (cid:224) la rØhabi- litation» (cid:224) diversifier et (cid:224) multiplier les interventions (cid:224) travers plu- sieurs partenaires diffØrents. Il convient toutefois de noter que, pour la rØhabilitation budgØtaire, dŁs la programmation pour 1995, afin d(cid:146)assurer une plus grande cohØrence, il a ØtØ prØvu de dØfinir des secteurs et des zones prioritaires en tenant compte de divers ØlØments comme les interventions effectuØes sur d(cid:146)autres sources de financement ou par d(cid:146)autres donateurs. Cette approche a ØtØ poursuivie et mŒme renforcØe au fur et (cid:224) mesure de la mise en (cid:156)uvre de la «rØhabilitation budgØtaire». 56. Les conditions difficiles, notamment en terme de ressources humaines au niveau des dØlØgations, de la mise en (cid:156)uvre des acti- vitØs de rØhabilitation sont reconnues. Participation des bØnØficiaires 57. Le fait qu(cid:146)un nombre limitØ, par rapport (cid:224) la totalitØ des actions entreprises, de projets ait dß Œtre modifiØ, suspendu ou arrŒtØ ne rØsulte pas systØmatiquement et uniquement d(cid:146)une prØ- paration insuffisante. Il rØsulte surtout des situations complexes et parfois alØatoires de sortie de crises profondes que connaissent les pays considØrØs comme Øligibles (cid:224) la rØhabilitation. 58. La demande de remboursement introduite par le consultant, relative (cid:224) un projet annulØ de rØinstallation de rØfugiØs, est en cours d(cid:146)examen au sein de la Commission. 59. La situation changeante sur le plan de la sØcuritØ a souvent contraint (cid:224) la suspension des actions menØes dans certaines 66. Le choix des projets s(cid:146)est fait sur la base de la connaissance, l(cid:146)expØrience et la rØputation d(cid:146)ONG travaillant sur place et sou- vent dØj(cid:224) pour des projets financØs par l(cid:146)UE. La contractualisation avec ces ONG a amØliorØ la transparence et le suivi des actions. Il ne faut pas oublier le contexte politique difficile aprŁs l(cid:146)embargo et la dictature et les aspects d(cid:146)urgence qui persistaient (cid:224) ce moment. La participation des bØnØficiaires est souhaitable (cid:224) tous les niveaux mais dans l(cid:146)esprit de la rØhabilitation oø il s(cid:146)agit plus d(cid:146)une remise (cid:224) niveau de services de bases, elle n(cid:146)a sans doute pas la mŒme importance que dans un projet de dØveloppement (cid:224) plus long terme. De plus, certaines ONG ont eu tendance (cid:224) continuer (cid:224) tra- vailler dans le mŒme esprit que pendant l(cid:146)embargo oø l(cid:146)urgence et la rØponse aux besoins immØdiats prØvalaient. C 113/28 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 DØveloppement durable 68. En ce qui concerne la Commission, celle-ci a toujours rØclamØ des dØclarations fermes selon lesquelles les homologues mar- quaient leur accord sur les investissements d(cid:146)infrastructures, mŒme si une telle dØclaration ne saurait, (cid:224) elle seule, suffire (cid:224) justifier la viabilitØ de l(cid:146)action. D(cid:146)autre part, en l(cid:146)absence d(cid:146)une programmation (cid:224) plus long terme dans le chef de l(cid:146)administration mozambicaine, la seule alternative Øtait d(cid:146)investir dans la rØhabilitation du rØseau d(cid:146)infrastructures sans (guŁre de) garanties quant (cid:224) la viabilitØ des projets ou d(cid:146)aban- donner (cid:224) son sort la population. (cid:192) l(cid:146)heure actuelle, pratiquement aucune infrastructure n(cid:146)est encore dans un Øtat d(cid:146)abandon. 69. La Commission veillera (cid:224) ce que les ONG opØrant sur le ter- rain aient les compØtences techniques et les ressources humaines nØcessaires pour intervenir dans des domaines spØcifiques Øvitant autant que possible les sous-traitances. Il est (cid:224) signaler par ailleurs, que pour assurer la durabilitØ d(cid:146)un projet, il faudra veiller (cid:224) ce que les ministŁres compØtents soient associØs dŁs le dØbut du projet afin d(cid:146)inscrire les dØpenses futures de l(cid:146)action sur le budget de l(cid:146)(cid:201)tat une fois terminØ l(cid:146)appui communautaire. 70-72. Le faible niveau des traitements de la fonction publique et la dØmotivation du personnel sont naturellement un dØnomi- nateur commun dans tous les pays en dØveloppement. L(cid:146)approche gØnØrale de la Commission repose sur deux axes: trapage du retard cumulØ. Il a ØtØ constatØ Øgalement que ce sont souvent les ONG qui ne respectent pas leurs engagements contrac- tuels en retardant l(cid:146)exØcution des paiements (notamment, non- dØclaration d(cid:146)intØrŒts, retard dans la soumission des rapports, rap- ports peu dØtaillØs, modification du budget initial, etc. ). 78. La Commission admet que les rapports produits par les ONG peuvent avoir manquØ de clartØ, mais a pris les mesures appro- priØes pour amØliorer les rapports financiers. 79. Les difficultØs (cid:224) recruter des AT disposØs (cid:224) travailler dans des pays instables ou en crise sont rØelles et ont dØj(cid:224) ØtØ expliquØes au paragraphe 72. ProcØdures simplifiØes 84. Il y a lieu de noter que la convention de LomØ prØvoit les indispensables procØdures simplifiØes, permettant une accØlØra- tion des procØdures d(cid:146)appel (cid:224) la concurrence et d(cid:146)attribution des marchØs ainsi qu(cid:146)une exØcution rapide des projets. Comme l(cid:146)expli- que le rapport, d(cid:146)autres facteurs expliquent les retards encourus, et notamment la prØparation inadØquate des projets dans le chef des autoritØs locales. i) tenter de rØgler les problŁmes de ressources humaines par des programmes de rØforme sociale et 85. Le programme d(cid:146)ouverture d(cid:146)urgence des routes dans deux provinces du centre-nord du Mozambique (ZambØzie et Sofala) a ØtØ financØ dans le cadre du projet 7. ACP. MOZ. 47. ii) octroyer des avantages extra-salariaux qui optimisent la plus- value sociale, tels que le financement d(cid:146)Øcoles, l(cid:146)amØlioration des logements, etc. 73. Dans certains cas, le critŁre de la viabilitØ peut Œtre moins prioritaire que la satisfaction des besoins immØdiats de la popu- lation. ExØcution et rØsultats des programmes 75-76. En ce qui concerne les cas citØs par la Cour, la Commis- sion tient (cid:224) souligner que la fourniture ininterrompue de services de base aux populations touchØes dans un contexte d(cid:146)aprŁs-crise a constituØ une t(cid:226)che particuliŁrement difficile (cid:224) mettre en (cid:156)uvre. «Dans bien des cas, les projets ont contribuØ (cid:224) la remise en route de services minimaux dans le secteur social et au rØtablissement de l(cid:146)infrastructure dans les domaines prioritaires. En ce qui concerne l(cid:146)incidence des projets, ceux-ci ont, les premiŁres annØes, largement contribuØ au processus de paix au Mozambique, et plus particuliŁrement empŒchØ la poursuite de la violence au Libe- ria» (1). 77. La Commission s(cid:146)est engagØe (cid:224) liquider le poids du passØ et a entamØ un exercice pour accØlØrer les dØlais de paiement et le rat- (1) APT Consult, rapport de synthŁse final (23 septembre 1998), p. 13. Les documents d(cid:146)appels d(cid:146)offres pour les travaux et le contr(cid:244)le dans les deux provinces ont ØtØ prØparØs en 1993 et les appels d(cid:146)offres respectifs lancØs durant le troisiŁme trimestre de 1994. Outre les raisons dØj(cid:224) invoquØes, les contraintes liØes au dØmi- nage, domaine dans lequel aucune expØrience prØalable n(cid:146)avait ØtØ acquise dans le contexte de la construction routiŁre au Mozam- bique, a provoquØ des retards supplØmentaires. Les marchØs relatifs au suivi ont ØtØ signØs pour les deux provin- ces fin 1995, alors que les deux marchØs de travaux ont ØtØ signØs en juillet 1996. Toutefois, compte tenu du dØlai qui s(cid:146)Øtait ØcoulØ depuis la signature du protocole de financement, il a fallu amØ- liorer les normes techniques adoptØes dans un premier temps de maniŁre (cid:224) assurer une plus grande durabilitØ des routes couvertes par le projet. Les nouvelles normes techniques ont permis d(cid:146)amØ- liorer le concept EOR (ouverture d(cid:146)urgence de routes) appliquØ tout au long de la mise en (cid:156)uvre du projet. La date d(cid:146)achŁvement du projet EOR dans la province de Sofala avait ØtØ initialement fixØe au 25 mars 1998. En raison des modi- fications approuvØes par le ministŁre des routes et la CE, de la nØcessitØ d(cid:146)apporter une aide (cid:224) la rØparation des tron(cid:231)ons ab(cid:238)mØs par les pluies exceptionnelles et des retards encourus par le contrac- tant, le projet a finalement ØtØ achevØ le 2 mars 1999. D(cid:146)une maniŁre gØnØrale, et en dØpit du fait que deux tron(cid:231)ons rou- tiers n(cid:146)ont pu Œtre achevØs dans le cadre du premier marchØ, les diffØrences entre la situation actuelle du rØseau routier et celle prØ- 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/29 valant avant les travaux de rØhabilitation sont considØrables. La durØe du trajet Save-Inchope a ainsi ØtØ rØduite de moitiØ. sation et la simplification des procØdures d(cid:146)Øtablissement des rap- ports et de paiement. La date d(cid:146)achŁvement du projet EOR dans la province de ZambØ- zie avait initialement ØtØ fixØe au 25 fØvrier 1998. En raison des travaux supplØmentaires approuvØs par le ministŁre des routes et la Commission, le projet a ØtØ achevØ le 31 dØcembre 1998. En dØpit des retards initiaux, la rØhabilitation des routes a permis d(cid:146)atteindre un bon niveau de qualitØ qui fait qu(cid:146)elles sont (cid:224) prØsent considØrØes comme les meilleures de toutes les routes relevant des projets EOR menØs au Mozambique. En dØpit des retards encourus dans la phase initiale du projet, la Commission ne dispose d(cid:146)aucune information concernant des rØparations qui auraient ØtØ effectuØes par des ONG sur l(cid:146)une quel- conque des routes couvertes par le projet dans la province de Sofala. Dans la province de ZambØzie, des rØparations d(cid:146)urgence ont dß Œtre effectuØes localement en raison des retards encourus et de la situation trŁs critique des routes, et ce avant mŒme que les ONG ne puissent commencer les travaux sur les routes couvertes par le projet dans la province de Sofala. 86. La convention de financement du programme santØ postur- gence a ØtØ signØe dØbut 1994 pour un montant de 15 Mio ECU. Le dØmarrage du projet a ØtØ effectivement trŁs lent (sur le plan des dØboursements). Bien que les dØpenses aient pris beaucoup de retard, de nombreuses activitØs d(cid:146)appui et de formation sur le ter- rain ont eu lieu. Le projet a ØtØ ØvaluØ et renforcØ en 1997/1998. Depuis, les principales dØpenses ont ØtØ engagØes. Comptes bancaires sØparØs 87. La Commission veille (cid:224) ce que les ONG, au moment de la cl(cid:244)ture d(cid:146)un projet, effectuent une dØclaration d(cid:146)intØrŒts sur les avances versØes par la Commission en fournissant le dØtail des frais couverts par ces intØrŒts. (cid:201)tablissement de rapports Obligations 88-99. La Commission introduit ((cid:224) partir du 1er janvier 2000) des procØdures contractuelles simplifiØes en ce qui concerne l(cid:146)octroi des aides non remboursables. Le contrat-type contient des dispositions prØcises en ce qui concerne l(cid:146)obligation d(cid:146)Øtablir des rapports, tant en ce qui concerne les aspects techniques que finan- ciers du contrat. Le rapport doit Œtre prØsentØ de telle maniŁre qu(cid:146)il permette une comparaison des objectifs, des moyens envisa- gØs ou utilisØs, des rØsultats attendus et obtenus et des modalitØs budgØtaires de l(cid:146)opØration. Afin d(cid:146)aboutir (cid:224) une standardisation des procØdures, les factures restent en possession des ONG pendant la durØe lØgale, et elles ne sont examinØes que par Øchantillonnage ou lors d(cid:146)un contr(cid:244)le effectuØ par les autoritØs financiŁres. La Commission veille (cid:224) ce que tout paiement soit fait aprŁs sou- mission d(cid:146)un rapport intermØdiaire et/ou final et aprŁs avis de la dØlØgation concernØe. Audits 100. (cid:192) partir de juillet 1999, il a ØtØ insØrØ dans toute conven- tion de subvention d(cid:146)un montant Øgal ou supØrieur (cid:224) 100 000 EUR, qu(cid:146)un rapport d(cid:146)audit financier sera exigØ concernant soit la mise en (cid:156)uvre de l(cid:146)action soit l(cid:146)ONG. En outre, pour tout paie- ment d(cid:146)une avance Øgale ou supØrieure (cid:224) 1 Mio EUR, une garantie financiŁre est exigØe. L(cid:146)obligation d(cid:146)une garantie financiŁre ne s(cid:146)applique pas lorsque l(cid:146)ONG concernØe est internationalement reconnue et (cid:224) ce titre rØguliŁrement soutenue par d(cid:146)autres bailleurs de fonds. Tous les cas signalØs par la Cour seront suivis. 101. La Commission est consciente des risques que comporte l(cid:146)affectation de l(cid:146)aide (cid:224) des organisations et des entitØs dans des situations de conflit et de rØhabilitation. Il est de pratique constante que la Commission examine toutes les allØgations qui sont portØes (cid:224) sa connaissance, mŒme si bon nombre de ces allØ- gations s(cid:146)avŁrent Œtre inØvitablement sans fondement. Suivi 103. L(cid:146)insuffisance de ressources humaines (cid:224) la dØlØgation, ainsi que les difficultØs logistiques ont en effet limitØ, pour un certain temps, la capacitØ de suivi sur le terrain de l(cid:146)ensemble des projets rØalisØes par les ONG. 104-107. Comme la Commission l(cid:146)a expliquØ dans sa rØponse aux points 88-99, le systŁme d(cid:146)Øtablissement des rapports a ØtØ modifiØ, ce qui devrait faciliter le suivi des projets. De plus, la Commission est en train d(cid:146)introduire des procØdures de suivi plus systØmatiques et plus globales pour l(cid:146)ensemble de ses program- mes, ce qui devrait assurer une approche plus uniforme et une couverture plus dense. (cid:201)VALUATIONS 108. La Commission reconna(cid:238)t pleinement l(cid:146)importance de l(cid:146)Øva- luation. C(cid:146)est la raison pour laquelle des experts indØpendants ont dØj(cid:224) ØvaluØ la plupart des programmes nationaux couverts par le rapport dŁs 1997, c(cid:146)est-(cid:224)-dire (cid:224) partir du moment oø le pro- gramme Øtait suffisamment avancØ. 109. La Commission admet que, en particulier durant la phase initiale du programme, la prØparation des projets n(cid:146)a pas ØtØ satis- faisante, et ce pour les raisons suivantes: Comme la Commission l(cid:146)a indiquØ, nombre des problŁmes mis en Øvidence par la Cour ne devraient plus se poser avec l(cid:146)harmoni- i) les systŁmes actuels de gestion du cycle du projet ne sont pas toujours en adØquation avec les actions de rØhabilitation C 113/30 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 compte tenu des diffØrents types de risque (cid:224) prendre en compte lors de l(cid:146)octroi d(cid:146)une aide (cid:224) la rØhabilitation (rapport d(cid:146)Øvalua- tion APT, p. 13); CONCLUSION ii) les structures sociales et Øconomiques se sont profondØment modifiØes en raison de la situation instable, ce qui signifie que les donnØes et hypothŁses existantes risquent de ne plus Œtre fiables. Concept La Commission examine en ce moment la possibilitØ de dØfinir des orientations plus spØcifiques pour les projets de rØhabilitation. 110. Outre les deux Øvaluations gØnØrales mentionnØes par la Cour, la Commission a en fait procØdØ (cid:224) des Øvaluations indØpen- dantes couvrant l(cid:146)ensemble des principaux aspects des program- mes menØs dans les autres pays et elle estime ainsi avoir rØalisØ une excellente couverture de ses actions de rØhabilitation, en par- ticulier compte tenu des conditions de travail extrŒmement diffi- ciles qui prØvalent toujours dans la plupart de ces pays. Tous les rapports finaux d(cid:146)Øvaluation sont disponibles au public. Pour les projets des ONG, l(cid:146)Øvaluation se fait par Øchantillonnage Øtant donnØ qu(cid:146)il ne serait pas possible, pour des raisons de faisabilitØ voire de rentabilitØ Øconomique, d(cid:146)Øvaluer un grand nombre de petits projets. 112. Pour ce qui concerne l(cid:146)Angola, une premiŁre Øvaluation glo- bale des lignes budgØtaires a eu lieu en 1994 (avec une Øtude approfondie aussi des projets en Angola). Dans le cadre de la deuxiŁme Øvaluation globale (rØalisØe en 1998) l(cid:146)Angola a aussi ØtØ visitØ, et l(cid:146)Øvaluation a couvert tous les projets financØs sur les lignes budgØtaires. Deux des Øvaluations des projets financØs sur le FED, prØvues en 1998, ont ØtØ rØalisØes en 1999. En ce qui concerne l(cid:146)(cid:201)thiopie, des Øvaluations par des consultants locaux des projets achevØs dans le cadre du programme de rØha- bilitation sociale (SRP) ont ØtØ initiØes par l(cid:146)unitØ d(cid:146)appui techni- que du SRP sur des ressources budgØtaires propres. AprŁs la fer- meture de l(cid:146)unitØ, l(cid:146)unitØ de sØcuritØ alimentaire locale (LFSU) a repris les projets restants. En raison de la fermeture de l(cid:146)unitØ d(cid:146)appui technique, les fonds SRP destinØs (cid:224) l(cid:146)Øvaluation des projets SRP n(cid:146)Øtaient plus disponibles. Les documents de synthŁse concer- nant les rØsultats obtenus dans le cadre des projets achevØs ont nØanmoins ØtØ Øtablis par la LFSU (voir Øgalement la rØponse au point 114). 115 (cid:224) 117. La crØation d(cid:146)un nouvel instrument unique de «rØha- bilitation» n(cid:146)a pas ØtØ retenue. Il n(cid:146)y a pas de contradiction entre les diffØrents textes (LomØ IV et rŁglement) rØgissant la rØhabilita- tion et la complØmentaritØ entre les actions est possible. En consØ- quence, c(cid:146)est l(cid:146)utilisation flexible et appropriØe de divers instru- ments existants (FED et budget gØnØral, pour les pays ACP) qui a ØtØ mise en (cid:156)uvre au cours de la pØriode considØrØe. Les critŁres d(cid:146)utilisation en ont, notamment dans le domaine du «concept», ØtØ progressivement prØcisØs par les diverses instances communau- taires. Des ØlØments normatifs dØfinis, assortis de clauses de sou- plesse, figurent (cid:224) cet Øgard dans les conclusions du Conseil du 2 dØcembre 1993 et dans le rŁglement (CE) no 2258/96 du 22 novembre 1996. Cette approche souple est amplement justi- fiØe par les principales considØrations qui ont fait l(cid:146)objet d(cid:146)un consensus lors des diverses discussions ayant eu lieu dans le domaine de la «rØhabilitation»: le processus est complexe, progres- sif et non linØaire et peut engendrer des «zones grises» quand il s(cid:146)agit d(cid:146)Øviter des solutions de continuitØ, il ne peut se rØsumer (cid:224) un retour (cid:224) la situation ex ante, il doit donc Œtre adaptØ (cid:224) chaque situation et (cid:224) sa possible Øvolution: il exige en consØquence une approche flexible et articulØe des moyens disponibles. Par ailleurs, de fait, une harmonisation fonctionnelle a ØtØ effec- tuØe: les fonds de la rØhabilitation budgØtaire ont essentiellement ØtØ utilisØs pour financer des opØrations de «rØhabilitation» pro- posØes et mises en (cid:156)uvre par des ONG. En outre, la nouvelle Commission a nommØ un seul commissaire responsable des deux secteurs. Enfin la crØation du service commun Relex a conduit (cid:224) une har- monisation plus poussØe des modes de faire dans ce domaine. Une nette amØlioration devrait rØsulter de la mise en vigueur du nouveau contrat-type de subvention. De mŒme, les disparitØs dans les mØthodes de paiement dispara(cid:238)tront. Enfin, les actions de rØhabilitation au Mozambique ont ØtØ Øva- luØes comme suit: article 255 (1997), lignes budgØtaires (1998), Øvaluation globale (1999). Une Øvaluation spØcifique des projets rØalisØs par «Handicap International» a ØtØ publiØe en janvier 1999. Identification et coordination 114. Le consultant local auquel la Cour fait rØfØrence s(cid:146)est exac- tement conformØ aux dispositions du cahier des charges. Compte tenu du nombre important de projets en cours de mise en (cid:156)uvre (cid:224) un moment donnØ (entre 25 et 30), une Øvaluation au sens pro- pre du terme n(cid:146)aurait de sens que si un grand nombre de projets Øtaient couverts afin d(cid:146)en tirer des enseignements pour l(cid:146)avenir. (cid:201)tant donnØ que cette dØmarche n(cid:146)Øtait pas possible (cid:224) l(cid:146)Øpoque, il a ØtØ dØcidØ de limiter l(cid:146)Øvaluation (cid:224) la rØdaction d(cid:146)un document de synthŁse faisant le point des diverses rØalisations et compor- tant un certain nombre de recommandations pour les actions futures. Dans ces circonstances, le terme d(cid:146)«Øvaluation» est peut- Œtre quelque peu trompeur. 118. La Commission rappelle que l(cid:146)ØligibilitØ des pays (cid:224) la rØha- bilitation doit, d(cid:146)aprŁs les textes eux-mŒmes, Œtre examinØe avec souplesse; qu(cid:146)elle est, en outre, dØterminØe en liaison avec les (cid:201)tats membres. Elle souligne aussi les risques que peut faire courir (cid:224) la population et (cid:224) l(cid:146)ensemble du processus de retour (cid:224) la stabilitØ une attitude trop attentiste dans ce domaine. En Angola il y a un gouvernement lØgitime, reconnu par la com- munautØ internationale. Sur la pertinence de dØvelopper des actions de rØhabilitation, voir le commentaire au point 22. 19. 4. 2000 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes C 113/31 119. Les contraintes liØes (cid:224) la nØcessitØ «de lancer le plus rapide- ment possible, sans que la qualitØ de l(cid:146)Øvaluation puisse en p(cid:226)tir» [article 1er du rŁglement (CE) no 2258/96] sont rØelles. La conci- liation de ces ØlØments opposØs peut, en effet, s(cid:146)avØrer difficile en pratique. La solution qui aurait consistØ en la poursuite des actions d(cid:146)urgence prØsente autant de difficultØs en termes de possibilitØs administratives et financiŁres et de risques de pØrennisation de l(cid:146)assistance au dØtriment de la stabilisation des situations. La mise en (cid:156)uvre des crØdits annuels de la «rØhabilitation budgØ- taire» essentiellement par l(cid:146)intermØdiaire de plusieurs dizaines d(cid:146)ONG expØrimentØes, appartenant (cid:224) des pays de l(cid:146)Union et aux pays bØnØficiaires, opØrant aussi en partenariat, constitue un moyen appropriØ pour rØpondre, en les y associant ainsi que leurs reprØsentants, aux besoins prioritaires des populations affectØes, limitant ainsi les risques pour la viabilitØ des projets. 120. Divers moyens de coordination avec les (cid:201)tats membres, les divers donateurs et les autres intervenants dans ce domaine ont ØtØ mis en place, tant au siŁge que sur place, via les dØlØgations et utilisØs. Pour la «rØhabilitation budgØtaire» la programmation et la prise de dØcision sur les actions impliquent dans ce processus: les (cid:201)tats membres, les divers services du siŁge et les partenaires opØ- rationnels sur place via les dØlØgations. Les divers stades en sont une Øtape de prØprogrammation, une programmation (pays et secteurs) ØlaborØe au sein du comitØ conjoint avec les (cid:201)tats mem- bres, une information ex ante et ex post sur les dØcisions prises. Les moyens en sont notamment: la prØparation annuelle d(cid:146)orienta- tions gØnØrales, l(cid:146)Øchange rØgulier et systØmatique d(cid:146)informations, la constitution de task-forces par pays ou secteurs. La coordina- tion avec ECHO est effectuØe par l(cid:146)information prØalable (cid:224) toute dØcision de «rØhabilitation budgØtaire». La coordination des res- sources provenant du FED et du budget gØnØral est effectuØe par les dØlØgations et les services gØographiques qui participent (cid:224) la programmation des crØdits budgØtaires tout en assurant la mise en (cid:156)uvre des fonds du FED. Programmation et suivi 121. La Commission est d(cid:146)avis que sa programmation est trans- parente et justifiØe par les besoins. En effet, les fonds disponibles chaque annØe pour la rØhabilitation budgØtaire ont ØtØ arrŒtØs par l(cid:146)autoritØ budgØtaire et exØcutØs par la Commission. Ils ont fait l(cid:146)objet d(cid:146)une programmation entre les pays Øligibles selon les modalitØs prØvues par le rŁglement (CE) no 2258/96. Leur mise en (cid:156)uvre a ØtØ effectuØe sur la base de contrats dont un certain nom- bre a fait l(cid:146)objet d(cid:146)avenants liØs aux difficultØs de la mise en (cid:156)uvre. L(cid:146)Øtablissement d(cid:146)un avenant s(cid:146)accompagne en principe de justi- fications et d(cid:146)un point de la situation financiŁre du projet et de ses perspectives. 122. La Commission confirme qu(cid:146)une programmation a ØtØ effec- tuØe pour l(cid:146)ensemble des actions de rØhabilitation avec tous les partenaires concernØs ((cid:201)tats membres, organisations spØcialisØes et ONG). Cette programmation a ØtØ effectuØe aussi bien sur le terrain qu(cid:146)au siŁge en mettant en (cid:156)uvre plusieurs moyens de coordination afin de rØpondre de la fa(cid:231)on la plus pertinente pos- sible aux besoins des populations affectØes. 123. En l(cid:146)absence frØquente d(cid:146)une administration nationale ou mŒme locale le meilleur moyen d(cid:146)assurer l(cid:146)implication des bØnØ- ficiaires a ØtØ de collaborer avec des organismes opØrationnels et spØcialisØs. 124. Le Conseil en particulier a ØtØ rØguliŁrement informØ de la mise en (cid:156)uvre de l(cid:146)effort de rØhabilitation. Voir aussi les points 88-89 sur les suivis obligatoires contenus dans les contrats-types. 125. Les projets financØs par les crØdits budgØtaires ont en prin- cipe comportØ des objectifs chiffrØs et quantifiØs (nombre de bØnØficiaires par exemple), un budget dØtaillØ ainsi qu(cid:146)une durØe de mise en (cid:156)uvre envisagØe. Le reporting liØ, notamment, (cid:224) la mise en (cid:156)uvre financiŁre des projets prØvoit des rapports narratifs et financiers. Des conditions de mise en (cid:156)uvre difficiles des projets ont pu allonger sensiblement les dØlais d(cid:146)exØcution des projets. La Commission a introduit des modifications qui vont amØliorer le reporting. Mise en (cid:156)uvre et obligation de rendre compte 126. Selon les dispositions des textes la rØhabilitation doit, effec- tivement, Œtre mise en (cid:156)uvre rapidement et avoir une durØe limi- tØe. Du fait de sa complexitØ la phase de rØhabilitation peut Œtre prolongØe, ainsi d(cid:146)ailleurs que par l(cid:224) mŒme, l(cid:146)exØcution des pro- jets. Il n(cid:146)en demeure pas moins que plusieurs pays au cours de la pØriode considØrØe ont cessØ d(cid:146)Œtre Øligibles (cid:224) la rØhabilitation. De fa(cid:231)on gØnØrale la distinction entre les phases de rØhabilitation et de dØveloppement peut Œtre assez bien Øtablie; il n(cid:146)en reste pas moins vrai que la transition est progressive et que l(cid:146)articulation entre les deux Øtapes peut conduire (cid:224) la mise en (cid:156)uvre de pro- grammes facilitant le passage de l(cid:146)une (cid:224) l(cid:146)autre. 127. Les difficultØs de recrutement de personnel, local ou expa- triØ, dans des situations de conflit rØcent ou proche et de manque aigu d(cid:146)infrastructures de base sont manifestes et ne sauraient Œtre imputØes (cid:224) des problŁmes de procØdures au sein de la Commis- sion. La Commission a dØcidØ le 10 novembre 1999 d(cid:146)approuver un manuel d(cid:146)instruction (cid:224) ses services prØvoyant de simplifier, ratio- naliser et rendre plus transparentes les opØrations de passation de marchØs dans le monde entier. Au terme de cette dØcision, les pro- cØdures actuellement utilisØes dans diffØrents programmes d(cid:146)aide extØrieure et dans le cadre du FED diminueront, passant de 40 (cid:224) 8 au total. Ces nouvelles procØdures simplifiØes seront mises en (cid:156)uvre progressivement (cid:224) partir du 1er janvier 2000 dans le cadre de l(cid:146)ensemble des programmes (MEDA, ALA, PHARE, TACIS, OBNOVA etc. ) et du FED, au fur et (cid:224) mesure que les actions de formation prØalables nØcessaires seront rØalisØes et que les dispo- sitions particuliŁres visant les marchØs existants dans le cadre des rŁglements et des instruments juridiques couvrant ces diffØrents programmes seront rØvisØes. C 113/32 FR Journal officiel des CommunautØs europØennes 19. 4. 2000 Ces nouvelles mesures reprØsenteront un progrŁs considØrable pour l(cid:146)ensemble des opØrateurs Øconomiques europØens et des autoritØs contractantes des pays partenaires. Elles permettront, notamment, d(cid:146)accØlØrer et d(cid:146)amØliorer la mise en (cid:156)uvre des pro- grammes et des projets d(cid:146)aide extØrieure, tout en assurant une meilleure sØcuritØ et une plus grande transparence des marchØs et des appels d(cid:146)offres. (cid:192) cet Øgard, le recours (cid:224) des contrats types assurera Øgalement une harmonisation des obligations d(cid:146)Øtablissement de rapports et une accØlØration des procØdures de paiement. 128. L(cid:146)incidence des actions de rØhabilitation financØes par l(cid:146)UE a ØtØ examinØe par des experts indØpendants qui ont soulignØ la contribution qu(cid:146)elles ont apportØe au processus de paix et (cid:224) la prØvention de la poursuite de la violence. RØsultats 129. Une programmation a ØtØ effectuØe annuellement pour la «rØhabilitation budgØtaire» en tenant compte de la nature de tran- sition progressive que doit assumer la rØhabilitation. Dans un tel contexte, et en ne disposant que de ressources limitØes par rap- port aux besoins, l(cid:146)Øtablissement de secteurs prioritaires, y com- pris fondØs sur la poursuite d(cid:146)actions dØj(cid:224) entreprises afin d(cid:146)Øviter des ruptures brusques ne semble pas incohØrent. L(cid:146)ensemble des actions de rØhabilitation dont la plus grande majo- ritØ provient du FED ont fait l(cid:146)objet d(cid:146)une analyse approfondie des besoins et des moyens les plus appropriØs pour y rØpondre. Pour ce qui est des opØrations conduites par les ONG elles ont permis sur le terrain d(cid:146)assurer une continuitØ dans la rØponse aux besoins prioritaires. Les nombreuses Øvaluations effectuØes fournissent une vue d(cid:146)ensemble des interventions de rØhabilitation, et ne donnent pas une image d(cid:146)incohØrence des activitØs de la Commission dans ce domaine, conduites en complØment d(cid:146)autres interventions. 130. Il est exact que le rØtablissement de l(cid:146)infrastructure institu- tionnelle est un ØlØment important de la viabilitØ des interven- tions. Mais il dØpend d(cid:146)un certain nombre de facteurs qui dØpas- sent largement l(cid:146)aide (cid:224) la rØhabilitation, et exigent une approche globale. Les interventions de rØhabilitation rØpondant aux besoins de base des populations y contribuent aussi pour leur part. Il s(cid:146)agit d(cid:146)un processus complexe, itØratif et progressif. (cid:192) cet Øgard, il y a lieu de souligner que, en ce qui concerne le dØveloppement institutionnel, la situation politique et/ou militaire trŁs fluctuante et imprØvisible a un impact direct sur les possibi- litØs de dØveloppement des capacitØs, notamment institution- nelles. 131. La mise en place de la rØhabilitation dans les annØes 1993 et 1994 ne prØsente pas les mŒmes caractØristiques que la mise en (cid:156)uvre des interventions de rØhabilitation en 1997 et 1998. D(cid:146)ailleurs la Commission poursuit sa rØflexion sur le lien entre l(cid:146)aide humanitaire, la rØhabilitation et le dØveloppement; dans le cadre de cet exercice elle veillera (cid:224) ce que les observations perti- nentes de la Cour soient prises en compte. En effet, la Commission a dØj(cid:224) entamØ un processus d(cid:146)examen d(cid:146)ensemble des activitØs de rØhabilitation avec pour objectif d(cid:146)une part de tirer les enseignements pratiques des expØriences de ter- rain dØj(cid:224) effectuØes et d(cid:146)autre part de systØmatiser ces enseigne- ments en directives claires en vue d(cid:146)une approche globale par les diffØrents services de ces situations. Ce processus se dØroule selon les Øtapes suivantes. i) Une task-force, mise en place en 1999, Øtudie les interventions de rØhabilitation dans la perspective du document de la Com- mission de 1996 sur les liens entre l(cid:146)aide d(cid:146)urgence, la rØhabi- litation et le dØveloppement sur la base d(cid:146)une Øtude mØtho- dologique confiØe (cid:224) un consultant. ii) En 2000 un systŁme cohØrent de guidelines opØrationnelles devrait Œtre ØlaborØ, permettant l(cid:146)analyse des crises et une mise en (cid:156)uvre efficace et cohØrente de l(cid:146)aide communautaire avant, pendant et aprŁs une crise, selon une vue d(cid:146)ensemble et dans une perspective (cid:224) long terme. Les modalitØs de l(cid:146)utili- sation de ces ØlØments par les diffØrents services concernØs seront Øgalement examinØes. iii) Enfin ces ØlØments devraient Œtre formalisØs selon des moda- litØs appropriØes en complØment des orientations de 1996