title: Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Den tredje artikel 14-rapporten om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 218/92 av den 27 januari 1992 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt) och Den fjärde rapporten enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 beträffande uppbörd av mervärdesskatt och kontrollförfaranden

eurovoc_concepts:
VAT
administrative cooperation
exchange of information
fraud
member country

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 28. 01. 2000 KOM(2000) 28 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET DEN TREDJE ARTIKEL 14-RAPPORTEN OM TILLÄMPNINGEN AV RÅDETS FÖRORDNING (EEG) NR 218/92 AV DEN 27 JANUARI 1992 OM ADMINISTRATIVT SAMARBETE INOM OMRÅDET FÖR INDIREKT BESKATTNING (MERVÄRDESSKATT) OCH DEN FJÄRDE RAPPORTEN ENLIGT ARTIKEL 12 I FÖRORDNING (EEG, EURATOM) NR 1553/89 BETRÄFFANDE UPPBÖRD AV MERVÄRDESSKATT OCH KONTROLLFÖRFARANDEN INNEHÅLL 1. SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER. 5 2. BAKGRUND. 7 3. FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR ATT ÖVERGÅNGSORDNINGEN FÖR MERVÄRDESSKATT SKALL FUNGERA. 8 3. 1. Övergångsordningen för mervärdesskatt. 8 3. 2. Konsekvenserna av övergångsordningen för mervärdesskatt när det gäller kontroll. 8 3. 3. Särskilda ordningar. 9 3. 4. Centrala kontaktkontor (CLO). 9 3. 5. Bedrägeriproblemet. 10 4. UTVECKLINGEN EFTER DEN ANDRA ARTIKEL 14-RAPPORTEN OCH DEN TREDJE ARTIKEL 12-RAPPORTEN. 10 4. 1. Reaktionen från Europaparlamentet och rådet. 10 4. 2. Åtgärder på medlemsstatsnivå. 11 4. 3. Åtgärder på gemenskapsnivå. 11 4. 4. Åtgärder inom SCAC:s underkommitté för bedrägeribekämpning (SCAF). 13 4. 5. Revisionsrättens rapporter. 14 4. 6. Utredningar i medlemsstaterna. 14 5. MERVÄRDESSKATTEKONTROLLENS FUNKTION I MEDLEMSSTATERNA. 15 5. 1. Mervärdesskattekontrollens viktigaste funktion. 15 5. 2. Den organisatoriska strukturen när det gäller medlemsstaternas mervärdesskattekontroll och dess betydelse för mervärdesskattekontrollen. 15 5. 3. Kontrollernas syfte, strategier och mål som definieras i centrala eller lokala kontrollprogram. 16 5. 4. De multilaterala kontrollernas betydelse i medlemsstaternas kontrollsystem. 16 2 5. 5. Medlemsstaternas fördelning av kontrollresurser och förhållandet mellan kontrollresurserna och kontrollverksamheten. 17 5. 6. Traditionella och nya kontrollmetoder. 18 5. 6. 1. Momsdeklarationens betydelse i samband med kontroller. 18 5. 6. 2. Riskanalys. 19 5. 6. 3. ADB-revision. 19 5. 6. 4. Utrednings- och underrättelsetjänster. 20 5. 7. Böters betydelse för att uppnå ett frivilligt uppfyllande av skyldigheter. 20 6. DET ADMINISTRATIVA SAMARBETETS OCH DET ÖMSESIDIGA BISTÅNDETS FUNKTION NÄR DET GÄLLER INDIREKT BESKATTNING (MERVÄRDESSKATT). 20 6. 1. Bakgrund. 20 6. 2. Organisationen av det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet. 21 6. 3. Medlemsstaternas användning av verktygen för ett administrativt samarbetete. 22 6. 3. 1. Centrala kontaktkontor och deras betydelse för iakttagandet av tidsfrister. 24 6. 4. Integrationen av det administrativa samarbetet möjlighet att utnyttja tillgängliga verktyg. 25 i kontroller och 6. 5. Utnyttjandet av information som utbyts för kontrolländamål och dess inverkan på upptäckten av bedrägerier. 26 6. 6. Utnyttjandet av de nuvarande rättsliga instrumenten och deras effekt på bedrägeribekämpningen. 27 6. 7. Hinder för ett effektivt utnyttjande av befintliga rättsliga grunder. 27 6. 7. 1. En enda rättslig ram för mervärdesskattefrågor. 27 6. 7. 2. Hinder för spontant informationsutbyte. 28 6. 7. 3. Hinder för samordning och tekniskt bistånd från kommissionens avdelningar. 28 6. 7. 5. Möjligheter till direkta kontakter mellan bedrägeribekämpnings-enheter och mellan kontrollansvariga. 30 6. 7. 6. Hinder för närvaron av tjänstemän från andra medlemsstaters skatteförvaltningar. 31 3 6. 7. 7. Hinder för utbytet av personuppgifter. 31 6. 7. 8. Att informera skattskyldige informationsutbytet. 32 personen den om 6. 7. 9. Ingripande i brottmålsförfaranden. 32 6. 7. 10. Avsaknad av en rättslig grund för utbytet av information med eller från tredje länder. 32 7. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER. 32 7. 1. Slutsatser. 32 7. 2. REKOMMENDATIONER. 37 8. BILAGA - GRAFIK. 39 4 1. SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER I denna rapport beskrivs det administrativa samarbetets funktion och strukturen i de underliggande kontrollsystemen. Övergångsordningen för mervärdesskatt har funnits i mer än sex år. Man borde ha kunnat förvänta sig att problem med genomförandet under denna period skulle ha lösts och att ordningen skulle fungera friktionsfritt. Detta verkar emellertid inte vara fallet. I stället tycks dessa sex år ha gett skattebedragare tid att inse de möjligheter att tjäna pengar som övergångsordningen för mervärdesskatt skapar, medan medlemsstaterna i allmänhet inte har tagit itu med det problem som bedrägerierna utgör. Övergångsordningen för mervärdesskatt är utformad så, att gemenskapsintern omsättning av varor är momsbefriad i ursprungsstaten och att i tas ut destinationsstaten. Vid sidan av denna "normala" ordning har det inrättats flera komplicerade särskilda ordningar inom områden där medlemsstaterna vill behålla en extra kontroll över beskattningen. Momsbefrielsemekanismen gör mervärdesskatteordningen känslig för bedrägerier, eftersom varor kan omsättas skattefritt, och därför måste gemenskapsinstrumenten för administrativt samarbete och de nationella kontrollsystemen utnyttjas fullt ut. skatten i stället Kommissionens granskning av medlemsstaternas kontrolleffektivitet när det gäller övergångsordningen har lett till upptäckten av vissa luckor. Mervärdesskattekontrollen försvåras för närvarande av en rad organisatoriska och administrativa problem i vissa medlemsstater. Den grundas fortfarande på rent nationella mål och det saknas ett gemenskapsperspektiv. Upprättandet av den inre marknaden verkar inte ha lett till någon ändring av de nationella metoderna för mervärdesskattekontroll eller till avsättning av tillräckliga resurser för kontrollarbetet. Den enda betydande förändringen var inrättandet av VIES (VAT Information Exchange System), men detta informationssystem utnyttjas inte optimalt och leder därmed inte till den effektivitet som förutspåddes vid dess utformning. Det finns tecken som tyder på att omfattningen av allvarliga bedrägerier inom den gemenskapsinterna handeln håller på att växa. Antalet momskaruseller som upptäcks av nationella skatteförvaltningar ökar. Gemenskapen har infört ett mervärdesskattesystem som har gjort det möjligt att förverkliga den gemensamma marknaden, men mervärdesskatten kontrolleras fortfarande på rent nationella grunder och med resurser som inte står i förhållande till den nya kontrollutmaningen. Följden blir att skattebedragare kan verka på en gemensam marknad, medan kontrollen fortfarande är kringskuren av de nationella gränserna. Att mervärdesskattekontrollen inom gemenskapen fungerar dåligt är dessutom en följd av de nationella kontrollsystemens allmänna funktion och struktur. Även om medlemsstaterna har stora kontrollbefogenheter innebär avsaknaden i många fall av kontrollstrategier med av medlemsstaternas klart mervärdesskattekontroll blir otydlig. Kontrollen av den gemenskapsinterna handeln ges en påtagligt låg prioritet och rent nationella prioriteringar verkar ha företräde. fastställda mål kontrollplaner bilden och att Det är emellertid viktigt att påpeka hur små resurser medlemsstaterna avsätter för skattekontroll överhuvudtaget, och i synnerhet för mervärdesskattekontroll. I genomsnitt deltar bara ca 8 % av skatteförvaltningarnas tjänstemän i kontroller på plats och i fråga 5 om mervärdesskatt finns det uppgifter om att det kommer att ta omkring 40 år att kontrollera de 24 miljoner skattskyldiga personer som finns inom gemenskapen genom besök. Dessa näringsidkare inkommer dessutom med ca 100 miljoner momsdeklarationer varje år, vilket utgör en betydande administrativ belastning för såväl näringsidkare som förvaltningar. Det verkar emellertid som om allt färre resurser avsätts för att kontrollera deklarationer och att dessa endast fyller en funktion som det dokument i vilket skatten fastställs. Kontrolluppgiften är enorm och det är alldeles uppenbart att medlemsstaterna långt ifrån har anslagit tillräckliga resurser för att göra det möjligt att kontrollera alla näringsidkare. Därför är valet av kontrollmetod viktigt. De minimala mänskliga resurserna borde ha tvingat skatteförvaltningarna att i stor utsträckning använda sig av riskanalys. I själva verket är det emellertid bara ett fåtal medlemsstater som har använt sig av riskanalys. På grund av deras organisatoriska struktur, interna förvaltningsstruktur, tekniska hjälpmedel och ibland rättsliga hinder kommer många medlemsstater inte att kunna tillämpa riskanalyssystem på kort eller medellång sikt, eftersom det inte kommer att vara möjligt att inrätta nödvändig infrastruktur. Många medlemsstater kommer därför att vara tvungna att fortsätta att kontrollera mervärdesskattesystemet på sedvanligt sätt, vilket kräver ökade resurser. system för Utvecklingen av ny elektronisk teknik som kommer att göra det möjligt för näringsidkare att dagligen använda sig av elektronisk fakturering och självfakturering ställer särskilda krav på medlemsstaternas redan. Medlemsstaterna verkar emellertid i allmänhet vara mycket dåligt rustade för denna nya situation, trots att kommissionen 1996 anordnade det första seminariet på området, vilket kom att följas av flera andra. För närvarande har bara 3 % av revisorerna kunskaper i ADB-revision och detta kan orsaka stora problem för kontrollen i framtiden. Ändå är det samtidigt uppenbart att revisioner med elektroniska hjälpmedel skapar möjligheter för förvaltningarna att öka sin kontrolleffektivitet och sänka kontrollkostnaderna. skattekontroll. Tekniken fungerar Även om alla medlemsstater har bötessystem som tillämpas på näringsidkare som inte uppfyller sina momsskyldigheter varierar böterna i fråga om nivå, räckvidd och praktisk tillämpning mellan medlemsstaterna, vilket leder till att näringsidkare behandlas olika för samma överträdelser. samarbete och ömsesidigt bistånd är Administrativt en mycket viktig del av kontrollsystemet för den gemenskapsinterna handeln och en förutsättning för att det skall fungera. Utbyte av information mellan gemenskapens skatteförvaltningar är ett viktigt inslag för att systemet skall ge resultat. Dessa resultat kan emellertid inte uppnås om den nationella organisationen av kontrollen inte har anpassats för att klara av den nya situationen. Det finns alltså ett nära samband mellan hur den nationella kontrollen fungerar och det administrativa samarbetet inom gemenskapen. En allmän slutsats av granskningen av medlemsstaterna är att aktiviteten är mycket låg när det gäller adminstrativt samarbete. Förutom det automatiska utbytet av VIES-uppgifter är antalet tillfällen av informationsutbyte mycket lågt, vilket både gäller information som skickas utan anmodan och specifika förfrågningar. Antalet multilaterala kontroller, särskilt de som finansieras av medlemsstaterna själva, är extremt lågt. Detta kunde vara motiverat om det stod klart att det inte förelåg något allvarligt bedrägeriproblem. I själva verket är emellertid förhållandet det motsatta. Skälet till den relativt låga aktiviteten tycks vara de nationella kontrollprioriteringarna i kombination med bristen på kontrollresurser. 6 När det gäller VIES-uppgifterna har många tjänstemän som genomför kontroller fortfarande inte direkt tillgång till dessa uppgifter, även om situationen har förbättrats. I alltför många fall integreras VIES-uppgifterna fortfarande inte i det nationella kontrollsystemet och kontrollen av den gemenskapsinterna handeln betraktas som en förädlar underordnad fråga. Det är emellertid positivt att vissa medlemsstater i användningen av VIES-uppgifterna för att bekämpningen av allvarliga bedrägerier, t. ex. momskaruseller. skapa nya verktyg som används Det är tydligt att det administrativa samarbetet försvåras av de extrema dröjsmålen i samband med besvarandet av förfrågningar om information. Det finns flera skäl till detta, men det viktigaste verkar vara omständliga interna förfaranden för hanteringen av informationsutbytet, vilka ofta beror på olämpliga interna strukturer. Ett annat skäl är tillgången till kontrollresurser för att genomföra snabba kontroller, men också de förfaranden som krävs för att genomföra dem. Eftersom det är uppenbart att VIES- uppgifterna är värdefulla för kontrollen av övergångsordningen är det lika uppenbart att vissa typer av bedrägerier, särskilt momskaruseller och fågel fenix-företag, förutsätter ett snabbt administrativt samarbete. De särskilda bedrägeribekämpningsenheter som vissa medlemsstater har inrättat är avsedda att avhjälpa denna brist, men de kommer inte att vara effektiva inom gemenskapen så länge inte alla medlemsstater har liknande system. 2. BAKGRUND Kommissionen har hittills lagt fram två rapporter enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92. I den första rapporten1 behandlades inrättandet av VIES (VAT Information Exchange System), i den andra2 granskades medlemsstaternas utnyttjande av möjligheten att utbyta information inom ramen för förordningen. I den här rapporten, som är den tredje, vidareutvecklas det ämne som behandlades i den andra rapporten, men görs också en mer ingående granskning av mervärdesskattekontrollen och samspelet mellan kontrollerna och det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet mellan medlemsstaterna. Kommissionen är också skyldig att lägga fram en rapport vart tredje år om uppbörden av mervärdesskatt och kontrollförfaranden enligt förordning (EEG) nr 1553/893. På grund av det nära sambandet mellan administrativt samarbete och mervärdesskattekontroll har kommissionen beslutat behandla båda dessa frågor i denna rapport. Detta är således en gemensam rapport enligt förordning (EEG) nr 218/92 och förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89. artikel 12. 3 i För att kommissionen skulle kunna sammanställa denna rapport på grundval av uppdaterad information träffades en överenskommelse med medlemsstaterna om en rad bilaterala besök. Vid dessa besök, som ägde rum mellan oktober 1998 och februari 1999, utgick man från ett frågeformulär som skickades till medlemsstaterna sommaren 1998. Under besöken gavs medlemsstaterna möjlighet att förklara hur de hade genomfört rekommendationerna i den andra rapporten, hur deras skatteförvaltningar var organiserade och hur de organiserade och utförde mervärdesskattekontroll. Samtliga medlemsstater samarbetade till fullo med kommissionen under dessa besök och diskussionerna var öppna 1 KOM(94) 262 slutlig av den 23. 6. 1994. 2 KOM(96) 681 slutlig av den 8. 1. 1997. 3 EGT L 155, 7. 6. 1989, s. 9. 7 och konstruktiva. I flera avseenden som rörde de granskade områdena var det emellertid svårt för medlemsstaterna att tillhandahålla fullständig information eller att tillhandahålla någon information alls. I denna rapport görs en ingående granskning av förhållandet mellan det administrativa samarbete som avsågs i förordning (EEG) nr 218/92 och det ömsesidiga biståndet i direktiv 77/799/EEG när det gäller bekämpningen av momsbedrägerier. 3. FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR ATT ÖVERGÅNGSORDNINGEN FÖR MERVÄRDESSKATT SKALL FUNGERA 3. 1. Övergångsordningen för mervärdesskatt För att uppnå avskaffandet av gränskontroller när det gäller skatter inom gemenskapen från och med 1. 1. 1993 beslutade rådet 1991 att upprätta övergångsordningen för mervärdesskatt4. Denna ordning innebär att gemenskapsinterna transaktioner mellan skattskyldiga fortfarande beskattas med den skattesats och enligt de villkor som gäller i destinationslandet. En skattebefrielse för varor som är avsedda för en annan medlemsstat infördes för att ersätta skattebefrielsen vid export och den beskattningsbara händelsen "import" ersattes av "förvärv" i den medlemsstat dit varorna anlände. 3. 2. Konsekvenserna av övergångsordningen för mervärdesskatt när det gäller kontroll Avskaffandet av gränskontrollerna medförde att kontrollen av beskattningen av gemenskapsintern handel integrerades med den inhemska kontrollen av mervärdesskatt. Mervärdesskattekontrollens av gränskontrollerna utgjorde krävde samarbete mellan medlemsstaterna i en ny omfattning. I synnerhet för behövde medlemsstaterna skattekontrollen. Behoven var följande: andra medlemsstater som avskaffandet utmaning uppgifter krav från och den • Möjlighet att få uppgifter om alla gemenskapsinterna transaktioner mellan näringsidkare i deras eget register över mervärdesskatteskyldiga och näringsidkare som registrerats i andra medlemsstater. • Möjlighet att kontrollera en köpares momsregistreringsnummer. Dessa uppgifter, som utgör underlag för medlemsstaternas metoder för kontroll av mervärdesskatt på gemenskapsinterna transaktioner, erhålls via ett informationssystem för mervärdesskatt (VIES), som är ett gemensamt datanätverk. De VIES-uppgifter som skickas mellan medlemsstaterna baseras emellertid på de deklarationer som lämnas av näringsidkare som bedriver momsbefriad gemenskapsintern omsättning. Om sådana deklarationer saknas, är ofullständiga eller oriktiga kan den medlemsstat som kontrollerar näringsidkaren inte förlita sig på dem. VIES-uppgifterna gäller dessutom bara gemenskapsintern omsättning av varor och omfattar alltså inte 4 Rådets direktiv 91/680/EEG med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och med ändring av direktiv 77/388/EEG med sikte på avskaffandet av fiskala gränser. EGT L 376, 31. 12. 1991, s. 1. 8 omsättning av tjänster, artikel 9. 2. e i det sjätte mervärdesskattedirektivet. i synnerhet de tjänster som tillhandahålls i enlighet med VIES-uppgifterna är till sin natur historiska, eftersom de skickas till den medlemsstat där den skattskyldige person som gör gemenskapsinterna förvärv har sin hemvist minst tre månader efter dagen för transaktionen. Därmed kan den näringsidkare som har gjort förvärvet under tiden försvinna, vilket innebär att momsintäkterna går förlorade. Denna potentiella risk för bedrägerier påpekades i förslagen5 till en rättslig ram för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd före 1993, men eftersom medlemsstaterna inte ansåg att denna risk var stor blev det ursprungliga kommissionsförslaget efter rådets behandling "urvattnat". Vid sidan om VIES inrättade kommissionen 1993 en säker metod för informationsutbyte mellan medlemsstaterna, kallad Fiscal SCENT. Utnyttjandet av detta verktyg har emellertid varit en besvikelse. Från 1997 fram till halvårsskiftet 1998 hade t. ex. inte mindre än 13 av de 30 terminalerna aldrig använts för att skicka meddelanden. En av de svårigheter som medlemsstaterna pekade på i sin förklaring till underutnyttjandet av Fiscal SCENT-verktyget är att det saknas en tydlig rättslig grund för ett spontant tillhandahållande av information i samband med misstänkta fall av bedrägeri. 3. 3. Särskilda ordningar infördes också särskilda ordningar Förutom de ändringar som infördes genom övergångsordningen för mervärdesskatt som beskrivs ovan, för beskattningen av nya transportmedel, distansförsäljning och försäljning till icke-skattskyldiga juriska personer. Syftet med dessa särskilda ordningar var att bibehålla medlemsstaternas skatteintäkter. För dessa särskilda ordningar krävs emellertid också en särskild kontroll. För att säkerställa en korrekt beskattning krävs rent generellt ett informationsflöde mellan medlemsstaterna. Under att många kontrollförvaltningar inte hade inrättat några system för att spontant kunna tillhandahålla sådan information till andra medlemsstater, eller att de inte hade tagit hänsyn till intäktsrisken vid utformningen av sina kontrollplaner. Ett viktigt skäl verkar vara att de särskilda ordningarna är alltför komplicerade och därför kräver kontrollresurser som inte kan mobiliseras. Medlemsstaterna har därför inte uppfyllt den kontrollskyldighet när det gäller dessa särskilda ordningar som de ansåg vara nödvändig. i medlemsstaterna kommissionen noterade besök sina Kontrollen av den särskilda ordningen för försäljning av nya transportmedel är i vissa medlemsstater sporadisk medan de flesta inte har någon kontroll alls, vilket är oroande eftersom allt fler bedrägerier genom utnyttjande av detta system har rapporterats. Kommissionen medger att kontrollen av nya transportmedel är svår, inte minst eftersom momsreglerna kan avvika från normal handelspraxis genom att en begagnad bil kan klassificeras som ny vid fastställandet av mervärdesskatt. 3. 4. Centrala kontaktkontor (CLO) De centrala kontaktkontorens roll och funktioner granskades ingående i den andra artikel 14-rapporten. Kommissionen har inte för avsikt att upprepa kritiken i denna rapport, utan vill i stället påminna om att det finns ett fortsatt och växande problem när det gäller antalet 5 KOM(90) 183 slutlig - SYN 275. 9 förfrågningar om bistånd som inte har besvarats inom den tidsfrist på 3 månader som medges genom förordning (EEG) nr 218/92 (se kapitel 6 för närmare uppgifter). Vidare tycks det, med vissa undantag, finnas en allmän ovillighet bland medlemsstaterna att utnyttja de möjligheter som skapas genom artikel 12 i förordning (EEG) nr 218/92 att delegera befogenheter till den operativa nivån. Även om det naturligtvis är nödvändigt att upprätthålla en balans mellan de lokala kontorens och de centrala förvaltningarnas behov, måste de centrala kontaktkontoren användas som en kanal i stället för att fungera som en flaskhals. I vissa medlemsstater rådde det dessutom en viss osäkerhet om de centrala kontaktkontorens operativa roll och om förhållandet mellan dessa och särskilda kontroll- och centrala kontaktkontoren måste också göra mer när det gäller att informera kontrollansvariga tjänstemän om möjligheten till informationsutbyte, särskilt i samband med kontrollen av särskilda ordningar, återbetalningar enligt det åttonde direktivet och tjänster som tillhandahålls i enlighet med artikel 9. 2 e i det sjätte direktivet. Flera centrala kontaktkontor hävdade emellertid att de inte hade tillräckliga befogenheter eller resurser för att fylla denna funktion. Det är emellertid positivt att vissa medlemsstater har utsett CLO-ansvariga som kontaktpersoner på regional och lokal nivå. bedrägeribekämpningsenheter, förvirring. De skapa vilket kan 3. 5. Bedrägeriproblemet Övergångsordningen för mervärdesskatt skapar i sig möjligheter till bedrägerier eftersom det finns varor som omsätts utan att mervärdesskatt har tagits ut. Det gör att det finns ett starkt incitament att avleda sådana obeskattade varor till den svarta marknaden. skall Det i detta sammanhang också erinras om att kommissionen redan när övergångsordningen infördes varnade för att vissa typer av bedrägerier kunde öka, i synnerhet momskaruseller, och att det var sannolikt att antalet berägerirelaterade förfrågningar om bistånd skulle öka6. Kommissionen föreslog därför att det behövdes ett övergripande system för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd. Detta förslag antogs emellertid inte av medlemsstaterna, som ansåg att inrättandet av VIES och de förordning (EEG) andra mer begränsade samarbetsordningarna som beskrivs nr 218/1992 var tillräckligt för att hantera denna risk. i 4. UTVECKLINGEN EFTER DEN ANDRA ARTIKEL 14-RAPPORTEN OCH DEN TREDJE ARTIKEL 12-RAPPORTEN 4. 1. Reaktionen från Europaparlamentet och rådet Den andra artikel 14-rapporten överlämnades till både rådet och Europaparlamentet. I denna rapport slogs det fast att det administrativa samarbetet är en allt viktigare länk i kontrollkedjan när det gäller mervärdesskatt och att underlåtenhet att till fullo dra nytta av detta samarbete skulle leda till ett oacceptabelt hot mot mervärdesskattesystemets integritet. Rapporten innehöll därför åtta rekommendationer som syftade till att förbättra det administrativa samarbetet och skärpa bedrägeribekämpningen. Rekommendationerna handlade både om åtgärder som skulle vidtas på gemenskapsnivå och i medlemsstaterna. 6 KOM(90) 183 slutlig – SYN 275. 10 Även kommissionens tredje artikel 12-rapport7 om de kontrollförfaranden som tillämpas i flera medlemsstaterna och om eventuella rekommendationer om hur bedrägerier bäst kunde bekämpas på grundval av den bästa praxis som medlemsstaterna ditintills hade identifierat och meddelat kommissionen. som övervägs förbättringar innehöll Ingendera av dessa rapporter diskuterades emellertid av Europaparlamentet eller rådet. Kommissionen är förvånad över denna brist på reaktioner från de övriga institutionerna och över deras uppenbara likgiltighet inför de brister som framkom i rapporterna och inför den skada som åsamkas medlemsstaternas och gemenskapens finansiella och ekonomiska intressen samt sysselsättningsintressen. 4. 2. Åtgärder på medlemsstatsnivå och samarbete förebyggande Rekommendationerna i artikel 14-rapporten om medlemsstaternas arbete när det gäller administrativt av generaldirektörerna för tullar och indirekt beskattning8. Generaldirektörerna bekräftade återigen sitt åtagande när det gäller principen om administrativt samarbete och höll med om kommissionens analys att medlemsstaterna måste utöka och effektivisera detta samarbete. De höll också med om att det skulle vara nödvändigt att fastställa mätbara mål för att säkerställa en sådan effektivisering och sade sig vara villiga att ge detta den prioritet det förtjänar i fråga om organisatoriska och mänskliga resurser. diskuterades bedrägerier av Vid det 28:e mötet i den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom mervärdesskatteområdet (Standing Committee on Administrative Cooperation in the field of Indirect Taxation – SCAC)9 bad kommissionen därför medlemsstaterna att enas om vissa normer för att förverkliga rekommendationerna. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om någon av de åtgärdspunkter som föreslagits av kommissionen och delegationerna ville inte göra några åtaganden vad gäller principen om mål. Frågan överlämnades därför till Ekofin-rådet10, där kommissionen påminde ministrarna om att generaldirektörerna för de nationella skatteförvaltningarna hade varit överens om behovet av att fastställa tydliga mål för ett utökat administrativt samarbete, men att de dessvärre ännu inte hade kunnat enas om vilka dessa mål skulle vara. Det var först vid det 29:e mötet i SCAC11 som man lyckades enas om vissa normer. Trots att de föreslagna normerna utgjorde minimimål begärde vissa medlemsstater undantag, antingen permanent eller tillfälligt, med hänvisning till brist på antingen mänskliga eller tekniska resurser, eller bådadera. 4. 3. Åtgärder på gemenskapsnivå På gemenskapsnivå fastställdes i den andra artikel 14-rapporten att det krävdes gemenskapsåtgärder för att ge medlemsstaterna nödvändiga verktyg för samarbete och för att uppmuntra tjänstemännen att utnyttja dessa. År 1997 lade kommissionen därför fram 7 Kommissionens och kontrollförfaranden som tillämpas i medlemsstaterna – Kommissionens tredje rapport [artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89] /* KOM(98)0490 slutlig */. rådet och Europaparlamentet – Mervärdesskatteuppbörd rapport till 8 Det femte mötet mellan generaldirektörerna för tullar och indirekt beskattning den 26 mars 1997. 9 Möte i den ständiga kommittén för administrativt samarbete, SCAC, den 8-9 april 1997. 10 Ekofin-möte den 12 maj 1997. 11 Möte i den ständiga kommittén för administrativt samarbete, SCAC, den 25 juni 1997. 11 Fiscalis-programmet. Detta program började genomföras 199812 och omfattar en femårsperiod. Fiscalis-programmet, och dess föregångare Matthaeus-Tax-programmet, har fungerat som ett nav för det administrativa samarbetet genom utbyten av tjänstemän mellan medlemsstaternas förvaltningar, anordnandet av seminarier om klart definierade frågor och av multilaterala kontroller när det gäller indirekt beskattning. Under 1998 hölls sju seminarier, varav ett särskilt ägnades utredningar av momsbedrägerier och ett annat riskanalys. Under 1998 inleddes dessutom 13 multilaterala kontroller, som var och en i genomsnitt omfattade 6 länder. I den andra artikel 14-rapporten påpekade kommissionen också att det var nödvändigt att i samband med skatteindrivning. på gemenskapsnivå utöka det ömsesidiga biståndet Kommissionen lade därför 1998 fram en genomgripande revidering av det nuvarande direktivet om indrivning13. Kommissionen föreslog att direktivets räckvidd skulle utvidgas till att omfatta direkt beskattning, böter och viten. Diskussionerna om detta förslag pågår i den berörda arbetsgruppen inom rådet. i Kommissionen har också samverkan med medlemsstaterna börjat undersöka beskattningsproblemen när det gäller elektronisk handel. I den första rapporten14, som godkändes av rådet, fastställdes allmänna principer. Kommissionen försöker tillsammans med medlemsstaterna och internationella forum finna lösningar på de problem med kontroll, undanhållande av skatt och skattebedrägerier som hänger samman med denna handel. Även om det ännu är för tidigt att avgöra vad dessa överläggningar kommer att utmynna i står det klart att medlemsstaterna för att kunna kontrollera transaktioner via Internet kommer att vara tvungna att förlita sig på administrativt samarbete, både med varandra och med tredje länder. Kommissionen har vid flera tillfällen under möten i SCAC föreslagit att medlemsstaterna bör skapa möjligheter att kontrollera momsregistreringsnummer genom att göra denna VIES-tjänst allmänt tillgänglig via Internet. Förutom att detta skulle underlätta handeln skulle det göra det möjligt för leverantörer att kontrollera om deras kunder är registrerade till mervärdesskatt, så att bestämmelserna om att "mottagaren betalar" i artikel 9 i det sjätte direktivet, enligt vilka platsen för tillhandahållande av vissa tjänster ligger i den medlemsstat där mottagaren av tjänsten är bosatt, kan tillämpas på ett korrekt sätt. Inom SCAC vägrade medlemsstaterna låta kommissionen konstruera en sådan “gemensam” förbindelselänk, trots att minst en medlemsstat redan har skapat en sådan möjlighet via sin egen webbplats. Det är beklagligt att medlemsstaterna inte kunde enas om detta förslag. 12 Fiscalis-programmet antogs genom Europaparlamentets och rådets beslut av den 30 mars 1998 (beslut nr 888/98/EG) och följdes av kommissionens beslut om genomförande av Fiscalis- programmet den 2 juli 1998 (beslut 98/467/EG). 13 KOM(98)0364 slutlig, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar uppkomma till följd av verksamhet som utgör en del av finansieringssystemet för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och av jordbruksavgifter och tullar samt med avseende på mervärdesskatt och vissa punktskatter. 14 KOM(98)0374 slutlig, Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén – Elektronisk handel och indirekt beskattning. 12 4. 4. Åtgärder inom SCAC:s underkommitté för bedrägeribekämpning (SCAF) Inom SCAF fortsatte arbetet för att upptäcka bedrägerier och mekanismerna bakom bedrägerier liksom det allmänna mönstret för momsbedrägerier inom gemenskapen. Kommittén företog detta arbete genom att göra två stora undersökningar baserade på 1000 momsbedrägeriärenden som överlämnats av medlemsstaterna. Den andra inriktad på bedrägerier som innebär överträdelser av undersökningen var särskilt bestämmelserna att momsbedrägerisituationen är allvarlig och omgående måste åtgärdas. Resultaten skall användas som underlag för en åtgärdsplan för att bekämpa momsbedrägerier. gemenskapsintern handel. SCAF slog fast om De två undersökningarna omfattade ca 1000 ärenden som tillsammans uppgick till 1300 miljoner euro i faktiska förluster av skatteintäkter. Även om de belopp som påvisades var stora bedömdes de bara utgöra toppen på isberget. I detta sammanhang gjorde revisionsrätten i en särskild rapport15 bedömningen att det finns en “avvikelse” mellan de momsintäkter som faktiskt uppbärs och det teoretiska beloppet beräknat på grundval av makroekonomiska siffror. Denna avvikelse var i storleksordningen 70 000 miljoner euro och utgör 21 % av medlemsstaternas intäkter. Även om denna beräkning har ifrågasatts tyder den på en allvarlig diskrepans som åtminstone delvis kan ha orsakats av bedrägerier. En analys av bedrägeriärendena gjorde det möjligt att identifiera de metoder som främst används av bedragarna. Förutom konventionella typer av bedrägerier, t. ex. undanhållande av utgående mervärdesskatt och brott mot avdragsreglerna, som var mycket vanliga inom den inhemska handeln, är det brott mot reglerna om undantag från beskattning som är den främsta mekanismen bakom bedrägerier inom gemenskapen och internationellt. SCAF har vid flera möten diskuterat en förstärkning av samarbetet för att bekämpa dessa momsbedrägerier. Diskussionerna har handlat om vilken information som kan vara värdefull att utbyta på operativ nivå. Även om utbyte av personuppgifter förmodligen är det som är mest användbart för att upptäcka och förhindra bedrägerier, är det denna kategori som ger upphov till flest problem. På grund av regler om uppgiftsskydd eller skattesekretess kan eller vill flera medlemsstater inte utbyta sådana uppgifter, utom med medlemsstater som bevisligen drabbats av bedrägeriet. SCAF har fört ytterligare diskussioner om dessa rättsliga hinder för samarbete inom bedrägeribekämpningen. Syftet har varit att identifiera och definiera vad som inte är möjligt på grund av restriktioner i den nationella lagstiftningen eller på grund av att det saknas en rättslig grund på gemenskapsnivå. I detta sammanhang har vissa medlemsstater framfört att det behövs ett enda kraftfullt rättsligt instrument som kan skapas genom en sammanslagning av nu gällande direktiv 77/799/EEG och förordning (EEG) nr 218/92. Medlemsstaterna delade uppfattningen att de rättsliga hindren måste undanröjas och att detta bör ske med hjälp av gemenskapslagstiftning snarare än genom bilaterala avtal. En annan slutsats av undersökningarna av momsbedrägerierna är att medlemsstaternas dokumentation med uppgifter om bedrägeriärenden är otillräcklig och att även deras registreringssystem är otillräckliga. Kommissionen har därför inom SCAF lagt fram förslag till ett systematiskt och sammanhållet system för registrering av uppgifter om 15 Revisionsrättens särskilda rapport nr 9/98. 13 bedrägeriärenden på nationell nivå. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas om minimikrav i samband med detta. Det främsta skälet till att medlemsstaterna inte är villiga eller inte kan göra åtaganden inom SCAF förefaller vara representationsnivån. Delegaterna hävdar ofta att deras befogenheter är begränsade till beslut som inte inverkar på deras myndigheters resurser. Eftersom de flesta av de åtgärder som krävs skulle ha en viss inverkan på de resurser som medlemsstaterna avsätter för kontroll och administrativt samarbete, innebär detta att kommittén inte kan göra meningsfulla framsteg och inte kan fatta nödvändiga beslut för att förbättra bedrägeribekämpningen trots att delegaterna i princip är överens om att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga. 4. 5. Revisionsrättens rapporter rapporten från Europeiska gemenskapernas I revisionsrätt 199816 påpekades att bedrägeribekämpningen kännetecknas av att det saknas en integrerad strategi. När det gäller gemenskapsinterna transaktioner betonades det motsägelsefulla i att det i praktiken finns en gemensam marknad för bedrägerier men inte för upprätthållandet av lagen. Revisionsrättens arbete har visat att de totala förlusterna av intäkter från mervärdesskatt, både internt och inom gemenskapen, är avsevärda. Revisionsrätten har även noterat att instrumenten för samarbete mellan medlemsstaterna inte utnyttjas fullt ut. Tröga förfaranden och till och med ovetskap om de befintliga instrumenten, särskilt hos lokala myndigheter, sades ofta vara skälet till detta underutnyttjande. Rätten uppmanade också medlemsstaterna att inrätta system för att bedöma bedrägeriernas omfattning och för att regelbundet ge möjlighet att bedöma bedrägeribekämpningens effektivitet och resultat. revisionsrättens ansvarsfrihetsförfarandet Europaparlamentets budgetkontrollutskott har under för särskilda rapport nr 9/98 rörande räkenskapsåret 1997 granskat räkenskapsåret 1997 om egna medel. På grundval av revisionsrättens synpunkter uppmanar utskottet kommissionen att ta initiativ till olika slags åtgärder för att uppmuntra medlemsstaterna att dels inrätta tillförlitliga system för bedömning av bedrägeriernas effekter utveckla riskanalysmetoder för mervärdesskattekontrollen. Kommissionen uppmanades också lägga fram en utvärdering av bötessystemens effektivitet. Utskottet ber vidare kommissionen att lägga fram förslag till en kontroll- och samarbetsstrategi för en verklig bekämpning av bedrägerierna. kontrollåtgärdernas effektivitet resultat, dels och och av 4. 6. Utredningar i medlemsstaterna Efter att ha beaktat alla dessa symptom på en oacceptabel situation, särskilt bevisen för den allvarliga bedrägerisituationen i kombination med tecknen på otillfredsställande system för kontroll och administrativt samarbete, beslutade kommissionen genomföra besök i varje medlemsstat i syfte att undersöka funktionen och effektiviteten när det gäller det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet på mervärdesskatteområdet. De flesta besöken, vilka föregicks av ett omfattande frågeformulär, genomfördes under det sista kvartalet 1998. Denna rapport bygger huvudsakligen på en utvärdering av resultaten av dessa besök. 16 Särskild rapport nr 9/98 om skydd av Europeiska unionens finansiella intressen i fråga om medvärdesskatt på handel inom gemenskapen, EGT C 349, 17. 11. 1998. 14 5. MERVÄRDESSKATTEKONTROLLENS FUNKTION I MEDLEMSSTATERNA 5. 1. Mervärdesskattekontrollens viktigaste funktion Mervärdesskattekontrollens vikigaste funktion är att säkerställa att momsintäkterna flyter in till statskassan. Eftersom mervärdesskatt är en skatt som självdeklareras krävs en adekvat kontroll för att se till att skattskyldiga betalar in rätt belopp vid rätt tidpunkt. Sett utifrån gemenskapsbudgetens perspektiv baseras en del av medlemsstaternas bidrag på en procentuell andel av den mervärdesskatt som faktiskt uppbärs – momsmedlen. Den varierande förekomsten av en svart ekonomi mellan medlemsstaterna skapar därför en viss ojämlikhet när det gäller varje medlemsstats bidrag till gemenskapens budget. Sett utifrån den inre marknadens perspektiv skapar dessutom förekomsten av en svart ekonomi av konkurrensen mellan laglydiga näringsidkare och oacceptabla snedvridningar näringsidkare som bedriver sin verksamhet på ett olagligt sätt. En viktig faktor när det gäller mervärdesskattekontrollen är att kontrollsystemet bygger på självövervakning. Det är inte tillåtet i alla medlemsstater att skatteförvaltningarna tar kopior av fakturor eller hämtar information från fakturor för att använda denna vid kontrollen av näringsidkarens motparter. Dessa medlemsstater kan därför inte på ett effektivt sätt genomföra den nödvändiga dubbelkontroll som mervärdesskattesystemet kräver. 5. 2. Den organisatoriska strukturen när det gäller medlemsstaternas för och betydelse dess mervärdesskattekontroll mervärdesskattekontrollen Medlemsstaterna har i allmänhet organiserat sina skatteförvaltningar på två olika sätt: antingen på grundval av typen av skatt (dvs. olika förvaltningar för olika skatter), eller på grundval av principen om att en skattskyldig person skall betraktas som en kund. I det sistnämnda fallet hanterar en enda skatteförvaltning och ett lokalt kontor den skattskyldiges alla skyldigheter på skatteområdet. Det står klart att det integrerade tillvägagångssättet har två viktiga fördelar: en integrerad förvaltning kan ta ett samlat grepp på alla fiskala kontroller och därigenom fördela kontrollresurserna på ett optimalt och kostnadseffektivt sätt, vilket skapar en bättre kontroll och bättre förutsättningar att bekämpa bedrägerier. Medlemsstater som har integrerade förvaltningar har även integrerat sin skattekontroll, sina datasystem och revisionshandlingar, vilket ger en bättre översikt över en skattskyldig persons verksamhet, medan förvaltningar som inte är integrerade i allmänhet måste övervinna mycket betungande interna administrativa problem för att uppnå samma effektivitet. 15 5. 3. Kontrollernas syfte, strategier och mål som definieras i centrala eller lokala kontrollprogram Om man studerar medlemsstaternas syften med kontrollerna och deras strategier för att uppnå dessa är det alldeles uppenbart att kontrollen av den gemenskapsinterna handeln få medlemsstater har en tydlig fortfarande är en underordnad fråga. Mycket kontrollstrategi som syftar till att den gemenskapsinterna handeln skall underställas samma kontroll som den nationella handeln. Kontrollen är mestadels begränsad till en kontroll av VIES-uppgifter, men denna sker nästan på ett slumpmässigt sätt. Ingen medlemsstat hade en kontrollstrategi för de särskilda ordningarna. De nationella kontrollplanerna utarbetas med hjälp av olika metoder. Vissa medlemsstater gör en tydlig koppling mellan det övergripande syftet och strategierna för att uppnå detta och en del omvandlar även övergripande syften till för varje kontrollansvarig tjänsteman eller lokalt kontrollansvarigt kontor. individuella mål Alltför många medlemsstater har emellertid mycket otydliga system och det är oklart vilka syften, strategier och mål som faktiskt ligger till grund för mervärdesskattekontrollen. Flera medlemsstater upprättar sina kontrollplaner på regional eller lokal nivå och i många fall tycks det inte finnas någon koppling till ett övergripande syfte och ingen verklig innebär att denna har en mycket återkoppling till den centrala myndigheten, vilket begränsad kännedom om pågående kontrollverksamhet och resultat. Strategierna för att uppnå målet att se till att de skattskyldiga verkligen uppfyller sina skyldigheter varierar mellan medlemsstaterna. De flesta kontrollplanerna baseras på en filosofi om att en tillräcklig skattekontroll kan säkerställas genom att det fastställs mål för det antal revisioner eller revisionsdagar som skall klaras av under en bestämd tid. Flera medlemsstater formulerade det övergripande syftet som ett intäktsmål uttryckt i pengar. Syftet var först och främst att öka skatteintäkterna till statskassan och att motivera sina kontrollbudgetar. 5. 4. De multilaterala kontrollsystem kontrollernas betydelse i medlemsstaternas Gemenskapens mervärdesskattesystem har skapa gränsöverskridande kontrollfunktioner. VIES är en sådan kontrollfunktion, men det krävs också simultana kontroller på bilateral eller multilateral nivå. behov lett till att ett av För för att underlätta multilaterala kontroller har gemenskapen avsatt medel genomförandet av simultana kontroller. 1998 års Fiscalis-program ökade möjligheterna till detta och erbjuder medlemsstaterna finansiell hjälp för anordnandet av multilaterala kontroller som en verksamhet inom ramen för programmet. då de transaktionerna granskades med gränsöverskridande Behovet av revisioner under övergångsordningen för mervärdesskatt är större än före 1993, av gränskontrollerna. Undersökningen av medlemsstaternas verksamhet på detta område visar att den bilaterala eller multilateriala gränsöverskridande kontrollverksamheten var extremt liten. Utöver de gemenskapsfinansierade kontrollerna hade medlemsstaterna själva bekostat bara ett fåtal simultana kontroller, trots att sådana kontroller är nödvändiga för att säkerställa efterlevnad av övergångsordningen så som denna är utformad. Under 1998 inleddes 13 multilaterala kontroller med deltagande av i genomsnitt 6 medlemsstater i varje. Vissa medlemsstater har tillåta skatterevisorer från andra medlemsstater att delta i kontroller i deras land, eller har rättsliga restriktioner när det gäller att hjälp 16 inte delta även om de skattskyldiga personerna inte har sekretessregler som gör det omöjligt för dem att delta i ett informationsutbyte och kan framfört några därför invändningar. Vissa medlemsstater har uttryckt att de har andra prioriteringar. För att utvidga dessa kontroller krävs ytterligare resurser som medlemsstaterna i dagsläget inte kan mobilisera. 5. 5. Medlemsstaternas fördelning av kontrollresurser och förhållandet mellan kontrollresurserna och kontrollverksamheten Kontrollresurserna bör normalt stå i förhållande till den kontroll som krävs för att uppnå det övergripande syftet, uppdelat i de mätbara mål som skall uppnås av de olika förvaltningar som deltar i skattekontrollen. Kontrollresurser krävs både i form av mänskliga och tekniska resurser. Hur stora resurser som krävs för att uppfylla målen beror på hur stort det skattesystem som skall kontrolleras är och på systemets beskaffenhet, på hur skatteförvaltningen är organiserad och på strukturen av skattskyldiga och deras verksamhet. Om det saknas tydliga syften och strategier för kontrollen avsätter medlemsstaterna inte kontrollresurser i förhållande till det faktiska behovet. Det står klart att de flesta medlemsstaterna i stället anpassar kontrollverksamheten till de tillgängliga resurserna. Ingen medlemsstat kunde bekräfta att deras resurser, särskilt mänskliga resurser, verkligen motsvarade vad de ansåg skulle vara tillräckligt för en tillräcklig kontroll. Dessutom varierar kontrollresurserna inte bara mellan medlemsstaterna, utan även mellan olika regioner och kontor inom en och samma medlemsstat. Det finns ingen gemensam princip för tilldelningen av kontrollresurser i medlemsstaterna. Medlemsstaterna måste övervaka gemenskapsinterna momsbefriade transaktioner till ett värde av omkring 930 000 000 000 euro – en kategori transaktioner som var underställda formella av 1993, men 24 miljoner skattemyndigheterna. Medlemsstaterna måste momsregistrerade näringsidkare, in omkring 100 miljoner deklarationer. som nu måste kontrollera lämnar gränskontroller som varje år kontrolleras omkring före För att utföra denna enorma uppgift har medlemsstaterna ett begränsat antal kontrollansvariga tjänstemän tillgängliga. Medlemsstaterna har idag omkring 400 000 tjänstemän för all slags skatteadministration. På grund av skatteförvaltningarnas varierande grad av integration har det emellertid varit svårt att få fram en siffra som visar hur många kontrollansvariga tjänstemän som finns tillgängliga enbart eller delvis för mervärdesskattekontroll och också hur många mervärdesskattekontroller som faktiskt har genomförts. Ett av skälen till detta är att de centrala och lokala skatteförvaltningarna i vissa medlemsstater är olika myndigheter och att man på central nivå ofta inte har någon kännedom om vilka resurser som faktiskt finns tillgängliga. Trots denna osäkerhet kan det beräknas att ca 20 % av det totala antalet tjänstemän inom skatteförvaltningen (eller grovt räknat 80 000) deltar i skatterevisioner. Om man antar att integrerade förvaltningar avdelar ca 30 % av de tjänstemän som utför skatterevisioner för momsrevisioner (vilket vissa av dessa medlemsstater har uppgivit), skulle det totala antalet momsrevisorer inom gemenskapen uppgå till ca 30 000. Det motsvarar ca 8 % av skatteförvaltningarnas hela personal. (Se figur 1 om andelen tjänstemän som deltar i mervärdesskattekontroller på platsen per medlemsstat). Även om ett par medlemsstater inte har kunnat mervärdesskattekontroller utgångspunkt lämna några uppgifter om antalet som de genomför under ett kalenderår kan det med antalet 11 medlemsstater uppgifterna antas från att i 17 mervärdesskattekontroller på platsen inte överstiger 600 000 per år inom gemenskapen. Om man jämför dessa två siffror verkar det genomsnittliga antalet momsrevisioner per momsrevisor bli 20 per år. (Se figur 2 om antalet skattskyldiga per kontrollansvarig tjänsteman). Frågan är vilka resurser som faktiskt behövs för att kontrollera övergångsordningen för mervärdesskatt på ett riktigt sätt. Ingen hänsyn har tagits till vilka kontrollmetoder som bör tillämpas för att klara av detta på ett effektivt sätt. Det tycks inte ha skett någon betydande ökning av kontrollresurserna 1993 och ingen större överflyttning av kontrollansvariga från tullmyndigheterna till skatteförvaltningarna. Den andra frågan är huruvida medlemsstaterna faktiskt använder de tillgängliga resurserna på effektivaste sätt. När resurserna är begränsade spelar kontrollmetoden en viktig roll. Det grundläggande instrumentet för kontroller är normalt en kontrollplan, där målen följer av ett mer övergripande syfte som fastställs på högre nivå. För det första kan det slås fast att flera medlemsstater inte har några verkliga kontrollplaner med klart definierade syften, mål eller uppföljningssystem. De flesta medlemsstaterna har emellertid åtminstone vissa riktlinjer för kontrollen. Det är inte ovanligt att man finner detaljerade kontrollplaner som utarbetats på lokal nivå och som därefter har godkänts på högre nivå. Sådana kontrollplaner anpassas ibland efter de tillgängliga resurserna i stället för att avspegla de faktiska kontrollbehoven. Målen är nästan alltid kvantifierade antingen som ett antal revisioner/kontroller eller antal revisionsdagar som skall uppnås, eller som extra intäkter som skall uppbäras. I flera planer fastställs urvalsmål, dvs. ett antal eller en procentuell skattskyldiga med särskilda kännetecken som bör underställas kontroller. andel Huvuddelen av kontrollresurserna används i enlighet med kontrollplanen, men det finns ofta en del, tämligen begränsade, resurser avsatta för särskilda kontroller. 5. 6. Traditionella och nya kontrollmetoder 5. 6. 1. Momsdeklarationens betydelse i samband med kontroller Momsdeklarationens utformning varierar mellan medlemsstaterna, vilket även gäller dess betydelse. Vissa medlemsstater har omfattande deklarationer där man inhämtar mycket information för kontrolländamål (och som är betungande för näringsidkarna att lämna in), medan det å andra sidan finns flera förvaltningar som har mycket enkla momsdeklarationer med bara ett fåtal rutor. I vissa medlemsstater sker deklarationen i anslutning till uppbörden av andra skatter. Ingen medlemsstat tycks verkligen dra nytta på operativ nivå av all den information som inhämtas i momsdeklarationen. De flesta medlemsstater matar in uppgifterna i datasystem, antingen automatiskt eller på andra sätt. Vissa medlemsstater har påpekat att de använder jämföra uppgifterna med inkomstbeskattningen. Eftersom informationen för inkomstskattedeklarationerna i normala fall lämnas in långt senare blir sådana tester emellertid tämligen historiska och kontrollen inte uppdaterad. Ingen medlemsstat hävdade att momsdeklarationen egentligen fyller någon viktig kontrollfunktion. att På det hela taget verkar medlemsstaterna avsätta omfattande mänskliga resurser för att granska och administrera momsdeklarationer, trots att dessa resurser skulle komma till bättre nytta i riktade kontroller, vilket samtidigt skulle åstadkomma en betydande förenkling utan att några fördelar skulle gå förlorade. 18 Detta är i synnerhet fallet i medlemsstater där en stor del av informationen inhämtas från inte kan användas vidare inom skattskyldiga på icke-elektronisk väg och därför skatteförvaltningen. 5. 6. 2. Riskanalys inte teknisk infrastruktur Med hänsyn till det enormt stora antal kontroller som övergångsordningen kräver betraktar flera medlemsstater riskanalys som den enda lösningen för att hantera kontroller på den nivå som krävs när resurserna är begränsade. Problemet för många medlemsstater är att de inte har den struktur som krävs för införande av riskanalys. En del medlemsstater har problem av praktisk eller formell karaktär, eller bådadera, när det gäller att använda uppgifter från andra skatteförvaltningar eller till och med andra nationella förvaltningar. för att koppla samman olika Vissa medlemsstater har kontrollkällor i syfte att sammanställa uppgifter som effektivt kan jämföras. Vissa medlemsstater har inte ens tillräcklig teknisk infrastruktur mellan den centrala, regionala och lokala nivån för att använda central riskanalys och får därför inskränka sig till att ställa upp riskmodeller baserade på lokal information. Urvalsmodeller för kontrollerna skulle kunna förbättras utifrån de erfarenheter som gjorts vid tidigare kontroller. Tyvärr har dock medlemsstaterna i allmänhet en dålig standard när det gäller dokumentationen om både skattskyldiga och kontroller. Många medlemsstater har inte ordentliga registreringssystem och handlingarna förvaras ofta på lokal nivå. Ingen medlemsstat gör någon verklig uppföljning av kontrollerna i form av en analys av bedrägerier och mekanismerna bakom bedrägerier. Vissa av dem har uppföljning på lokal och regional nivå, men få har ett system som ger dem en total överblick över bedrägerisituationen i medlemsstaten. De har därför större svårigheter att beskriva bedrägeriernas karaktär och omfattning och att identifiera risker. Eftersom man inte använder riskbaserade urvalssystem använder medlemsstaterna inte sina resurser på ett optimalt sätt. Bara två medlemsstater arbetar med riskanalys som det främsta verktyget för kontrollurval. Flera medlemsstater arbetar med hybrider av riskurvalmetoder. Under dessa förhållanden kommer de nuvarande kontrollresurserna och kontrollmetoderna inte att kunna hantera det växande bedrägeriproblemet, om inte medlemsstaterna inom den närmaste framtiden kan anpassa sin rättsliga, organisatoriska och tekniska infrastruktur för att upprätta verkliga riskanalyssystem. 5. 6. 3. ADB-revision till mer Medlemsstaternas förmåga att använda ny teknik granskades också. Flera medlemsstater erbjuder sina tjänstemän detta verktyg, antingen genom tillgång till obearbetade uppgifter eller förädlade produkter där VIES-uppgifterna sammanställs med andra kontrolluppgifter för att ge den kontrollansvarige tjänstemannen en mer heltäckande bild av den skattskyldiges situation. Denna utveckling har bara börjat i många medlemsstater, men den växande användningen av datasystem inom företagssektorn kommer att tvinga medlemsstaterna att börja använda den nya tekniken. Utvecklingen av ny elektronisk teknik som kommer att göra det möjligt för näringsidkare att dagligen använda sig av elektronisk fakturering och självfakturering ställer särskilda krav på medlemsstaternas system för skattekontroll. Tekniken fungerar redan. Medlemsstaterna verkar emellertid i allmänhet vara mycket dåligt rustade för denna nya situation, trots att kommissionen 1996 anordnade det första seminariet på detta område, vilket följdes av flera andra. För närvarande har bara 3 % av revisorerna kunskaper i ADB-revision och detta kan orsaka stora problem för kontrollen i framtiden. Ändå är det samtidigt uppenbart att revisioner 19 med elektroniska hjälpmedel skapar möjligheter kontrolleffektivitet och sänka kontrollkostnaderna. för förvaltningarna att öka sin 5. 6. 4. Utrednings- och underrättelsetjänster Vid sidan om riktade kontroller och urval på grundval av en riskanalys har vissa medlemsstater inrättat särskilda utrednings- och underrättelsetjänster för att upptäcka skattebedrägerier och kriminell verksamhet i fråga om skatter, punktskatter och tullar. Även om flera medlemsstater har särskilda utredare är det oklart om deras kompetens skiljer sig från en skatterevisors kompetens. Det är bara ett par medlemsstater som har en sådan verksamhet på skatteområdet. Dessa enheter tycks ha haft en återhållande inverkan på den kriminella verksamheten på skatteområdet. En del medlemsstater har också inrättat särskilda skatteattachéer på sina ambassader i vissa medlemsstater för att förbättra utbytet av upplysningar. I de flesta medlemsstater förordnas särskilda revisorer för att hantera stora företag eller koncerner. Detta sker främst för att kontrollera inkomstbeskattningen, men även mervärdesskattekontrollen gynnas av detta arrangemang. 5. 7. Böters betydelse för att uppnå ett frivilligt uppfyllande av skyldigheter infört bötessystem som omfattar Alla medlemsstater har situationer: underlåtenhet att deklarera, underlåtenhet att lämna in en deklaration eller ett för sent inlämnande av deklarationen, underlåtenhet att betala eller försenad inbetalning samt underlåtenhet att bevara fullständiga skattehandlingar. Även oegentligheter, t. ex. undanhållande av utgående mervärdesskatt och oberättigade anspråk vad gäller ingående mervärdesskatt bötfälls i alla medlemsstater. följande Medlemsstaterna ombads ange hur mycket skatt som betalades in i tid och hur mycket som betalades in för sent. Mer än hälften av medlemsstaterna kunde inte lämna några uppgifter om detta överhuvudtaget, vilket visar att medlemsstaterna har en mycket begränsad uppföljning av betalningarna och en bristfällig utvärdering av deras bötessystems effektivitet. Undersökningen visade i fråga om de medlemsstater som kunde besvara frågan att 92-94 % av skatten normalt betalades in i tid, även om två medlemsstater hade klart lägre siffror (72-76 %). Det fåtal medlemsstater som lämnade några uppgifter alls om hur mycket mervärdesskatt som inte betalades in lämnade uppgifter på 1-2 %. 6. DET ADMINISTRATIVA SAMARBETETS OCH DET ÖMSESIDIGA BISTÅNDETS FUNKTION NÄR DET GÄLLER INDIREKT BESKATTNING (MERVÄRDESSKATT) 6. 1. Bakgrund Syftet med det administrativa samarbetet är att göra det möjligt för medlemsstaterna att verkligen kontrollera näringsidkare som bedriver handel inom gemenskapen. I sådana affärsförhållanden finns informationen om motparten i den verksamhet som kontrolleras i en annan medlemsstat. För att verkligen kunna kontrollera att en näringsidkare har gjort en momsbefriad gemenskapsintern omsättning krävs därför för det första upgifter om att varorna såldes till en skattskyldig person i en annan medlemsstat. Prima facie-bevis för detta är en uppgift i den kvartalsvisa sammanställningen, men detta är inte en förutsättning får den för momsbefrielse skatteförvaltning som kontrollerar verksamheten en ofullständig bild av de berörda (se kapitel 2). Utan ett administrativt samarbete 20 näringsidkarna och kan bara koncentrera sig på de formella uppgifter som har lämnats, utan ordentliga möjligheter att dubbelkontrollera transaktionerna. Kommissionen är i egenskap av fördragens väktare ansvarig för att kontrollera gemenskapslagstiftningen. Att verktygen för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd är effektiva och verkligen utnyttjas av medlemsstaterna är en nyckelfråga för kommissionen när det gäller mervärdesskatten. Det är något som bör bidra till bekämpningen av de bedrägerier och den skatteflykt som dessutom snedvrider konkurrensen på den gemensamma marknaden. 6. 2. Organisationen av det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet om rättsliga samarbete instrument När övergångsordningen för mervärdesskatt infördes fr. o. m. den 1 januari 1993 föreskrevs i förordning (EEG) nr 218/92 ett gemensamt system för informationsutbyte om transaktioner inom gemenskapen som skulle komplettera direktiv 77/799/EEG17 om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter på direktbeskattningens område. Direktivets räckvidd utvidgades 1979 genom direktiv 79/1070/EEG18 till att omfatta mervärdesskatt. Från början upprättades genom direktivet strukturer för ett informationsutbyte mellan skatteförvaltningar i samband med direktbeskattning. I och med infördes var detta värdefulla rättsliga att övergångsordningen för mervärdesskatt instrument i sig emellertid inte längre tillräckligt för att svara mot de nya och mer specifika behoven av samarbete mellan nationella skatteförvaltningar i samband med kontrollen av mervärdesskatt inom den gemensamma marknaden. Detta förklarar varför det finns två olika på mervärdesskatteområdet. Det finns olika bestämmelser om tidsfristerna i samband med förfrågningar enligt direktivet respektive förordningen och också om hur den information som mottas får användas. I enlighet med kraven i förordningen har medlemsstaterna inrättat centrala kontaktkontor som har huvudansvaret för informationsutbyte enligt förordningen. Vissa medlemsstater har emellertid en annan enhet som ansvarar för informationsutbyte enligt direktivet. Detta innebär att de synergieffekter mellan förordningen och direktivet när det gäller mervärdesskattekontroll som rådet ville uppnå och som betonas i ingressen19 till förordningen inte har uppnåtts. Vissa medlemsstater har t. ex. information skatteförvaltningarna får begära enligt förordningen respektive direktivet, vilket innebär att dessa medlemsstater avvisar en del samarbetsförfaranden på formella grunder. Kommissionen anser att detta har en negativ inverkan på utnyttjandet av möjligheten till samarbete när det gäller mervärdesskattekontroll mellan medlemsstaterna och menar att kontrollansvariga tjänstemän som begär bistånd inte bör försättas i en situation där de är tvungna att på förhand veta vilken rättslig grund som de måste stödja sig på för att få information. medlemsstaterna hållning ganska mellan vilken gäller strikt typ när det en av 17 EGT L 336, 27. 12. 1977, s. 15. 18 EGT L 331, 27. 12. 1979, s. 8. 19 "Denna förordning föreskriver ett gemensamt system för informationsutbyte om transaktioner inom gemenskapen, ett system som kompletterar direktiv 77/799/EEG, senast ändrat genom direktiv 79/1070/EEG, och är avsett för skatteändamål. " 21 6. 3. Medlemsstaternas användning av verktygen för ett administrativt samarbetete Syftet med de gemenskapsbestämmelser om ett administrativt samarbete som fastställdes genom förordning (EEG) nr 218/92 är att undvika att medlemsstaterna förlorar skatteintäkter till följd av bedrägerier och skatteflykt. Enligt artikel 4. 2 i förordningen kan en medlemsstat på begäran få information om huruvida en av dess näringsidkare har gjort gemenskapsinterna förvärv under ett bestämt kvartal. Artikel 4. 3 i förordningen kan användas för att identifiera de leverantörer från vilka inköpen har gjorts. Artikel 4. 2- uppgifter i sammanställd form utbyts också automatiskt mellan medlemsstaterna i slutet av varje kvartal genom VIES. Medlemsstaterna kan också enligt artikel 2 i direktiv 77/799/EEG och enligt artikel 5 i förordningen göra mer specifika förfrågningar om rörande syfte att kontrollera vissa bestämda näringsidkare, information i fakturanummer, tidpunkter och värden för enskilda transaktioner. Medlemsstaternas utnyttjande av artiklarna 4. 2, 4. 3 och 5 i förordningen är en viktig faktor i kontrollen av näringsidkare som bedriver gemenskapsintern handel. Figur 3 i bilagan visar andelen skattskyldiga personer i medlemsstaterna som gör gemenskapsinterna förvärv i fråga om vilka en adekvat kontroll förutsätter att skatteförvaltningarna kan förlita sig på ett administrativt samarbete. t. ex. När övergångsordningen för mervärdesskatt antogs fastställde gemenskapen inte någon gemensam bestämd kontrollmetod eller metod för att utnyttja VIES-uppgifter eller andra möjligheter att inhämta information. Varje medlemsstat behöll rätten att kontrollera sina egna näringsidkare på det sätt de fann lämpligt. Icke desto mindre har gemenskapen i samband med Fiscalis-programmet verkat för en diskussion om metoderna för att kontrollera den gemenskapsinterna handeln. Programmet har gett medlemsstaterna möjlighet att jämföra tillvägagångssätten i fråga om mervärdesskattekontroll i allmänhet och gemenskapsintern handel och utnyttjandet av VIES i synnerhet, och därmed kunna identifiera bästa praxis. Trots syftet med förordning (EEG) nr 218/92 är medlemsstaterna på det hela taget fortfarande ovilliga (eller oförmögna) att lämna uppgifter om den tillkommande skatt som upptäcks till följd av information som utbyts genom VIES. Kommissionen kan följaktligen bara utvärdera medlemsstaternas utnyttjande av systemet för administrativt samarbete genom att undersöka deras utnyttjande av de viktigaste inslagen i detta samarbete, dvs. förfrågningar som görs enligt artikel 5 i förordningen eller artikel 2 i direktivet, och förfrågningar som görs enligt artikel 4. 2 och 4. 3 i förordningen. Figurerna 3 och 4 i bilagan visar hur utnyttjandet av dessa möjligheter har utvecklats. Figur 5 ger anledning till oro eftersom den visar att medlemsstaternas utnyttjande av möjligheten att begära information från andra medlemsstater inte har ökat nämnvärt på senare tid. Antalet förfrågningar som har gjorts är bara en bråkdel av de tiotusentals förfrågningar per år som medlemsstaterna själva uppskattade i juni 1993. För att sätta dessa uppgifter i sitt rätta sammanhang finns det, på grundval av den information som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen, omkring 1 500 000 skattskyldiga personer som gör gemenskapsinterna förvärv och ca 30 000 tjänstemän i gemenskapen som deltar i mervärdesskattekontroll. Under treårsperioden 1996-1998 gjordes alltså förfrågningar om administrativt samarbete i fråga om endast 2 % av de näringsidkare som gjorde gemenskapsinterna förvärv. Per tjänsteman med ansvar för mervärdeskontroll innebär detta mindre än 1 förfrågan under 3 år. Detta är ett tydligt tecken på att kontrollen av den gemenskapsinterna handeln på det hela taget är otillräcklig. Kommissionen anser att det är 22 absolut nödvändigt större nytta av möjligheten att begära information från andra medlemsstater. i samband med bedrägeribekämpningen att medlemsstaterna drar Figurerna 6 till 9 sätter det totala antalet förfrågningar enligt artikel 2 i direktivet och artikel 5 i förordningen under en treårsperiod i ett sammanhang. Antalet förfrågningar analyseras per medlemsstat, per kontrollansvarig tjänsteman, per kontroll och som en andel av det totala antalet näringsidkare som bedriver gemenskapsintern handel. Även om det inte har skett någon betydande ökning av antalet förfrågningar enligt artikel 2 och artikel 5 fortsätter antalet förfrågningar enligt artikel 4 i förordningen att öka, vilket framgår av figur 4. En förutsättning för en förfrågan enligt artikel 5 i förordningen är att medlemsstaterna först utnyttjar den möjlighet som ges i artikel 4. Denna ökning av antalet förfrågningar enligt artikel 4 välkomnas och visar att medlemsstaterna kan ha tagit till sig åtminstone några av de rekommendationer som görs i den andra artikel 14-rapporten. Många av de förfrågningar som görs enligt artikel 4 i förordningen görs för att bekräfta att näringsidkaren i den begärande medlemsstaten inte har gjort några gemenskapsinterna förvärv. Detta är också ett giltigt sätt att utnyttja VIES-uppgifterna. Den slutsats som kan dras av figur 4 är att även om användningen av VIES-uppgifter visserligen håller på att öka finns det ingen motsvarande ökning av antalet förfrågningar enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92. Detta kan bero på den tid det tar att besvara förfrågningar om information, vilket framgår av antalet förfrågningar som ännu inte har besvarats efter tidsfristens utgång (se figurerna 10 och 11). Medlemsstaterna har ihärdigt klagat över kvaliteten på VIES-uppgifterna, så det är svårt för kommissionen att förstå hur mervärdesskattekontrollen av gemenskapsinterna förvärv kan göras på grundval av ofullständiga uppgifter. Det låga antalet förfrågningar per kontrollansvarig tjänsteman som anges i figur 7 och det låga antalet förfrågningar per kontroll som anges i figur 8 visar att för medlemsstaterna att göra för att se till att det kontrollansvariga tjänstemän utnyttjar alla möjligheter som står till buds på bästa möjliga sätt vid kontrollen av skattskyldiga som gör gemenskapsinterna förvärv. Figur 9 visar sannolikheten för att näringsidkare med gemenskapsintern verksamhet skall få sina transaktioner kontrollerade. fortfarande återstår mycket Underutnyttjandet av möjligheten att begära information enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 2 i direktiv 77/799/EEG och den uppenbara minskningen av antalet förfrågningar som gjorts kan ha följande orsaker: (1) De kontrollansvariga tjänstemännens erfarenheter fram till idag, dvs. att förfrågningar som ställs till andra medlemsstater inte leder till ökade skatteintäkter, vilket är skälet till att de har minskat antalet förfrågningar. (2) Skatteförvaltningarnas uppfattning om att näringsidkare som deltar i gemenskapsintern omsättning fullt ut följer bestämmelserna och att transaktionerna därför inte behöver kontrolleras. (3) De kontrollansvariga tjänstemännens uppfattning att om en förfrågan görs till en annan medlemsstat kommer svaret inte att lämnas tillräckligt snabbt för att vara till nytta i behandlingen av ett ärende. Enligt kommissionens uppfattning är de två första scenarierna osannolika med tanke på det bedrägeriproblem som beskrivs i 3. 5, medan det tredje scenariot är det mest sannolika skälet till detta fenomen. 23 skall En mervärdesskattekontroll av hög kvalitet förutsätter ett utökat administrativt samarbete mellan medlemsstaterna som är fullt integrerat i den nationella kontrollstrategin. Det administrativa samarbetet inte vara en specialistfunktion. Uppgifter om en näringsidkares gemenskapsinterna förvärv skall ses som ytterligare en bit i det nationella kontrollpusslet, utan vilken kontrollen inte är fullständig. I denna arbetsmetod ingår att att vanliga kontrollansvariga tjänstemän i stor omfattning utnyttjar de särskilda möjligheter att komma med förfrågningar och begära information som skapas av gemenskapen. Medlemsstater som inte fullt ut utnyttjar de möjligheter som skapas genom det administrativa samarbetet kan inte få en fullständig bild av sina näringsidkare. Det är uppenbart att kontrollen av näringsidkare som gör gemenskapsinterna förvärv är långt ifrån tillräcklig. det när gäller flera medlemsstaters mervärdesskattekontroll Underutnyttjandet av samarbetsinstrumenten gör att den övergripande trovärdigheten och effektiviteten av gemenskapsintern handel allvarligt måste ifrågasättas. Upprättandet av VIES och förordning (EEG) nr 218/92 (som antogs enhälligt) sågs ursprungligen av alla inom ramen för medlemsstater övergångsordningen för mervärdesskatt. Upprättandet och driften av infrastruktur har krävt betydande investeringar från gemenskapens och medlemsstaternas sida i fråga om lämna mänskliga och ekonomiska resurser, och skyldigheten för näringsidkare att kvartalsvisa sammanställningar innebär en avsevärd belastning för dem. en effektiv kontroll som grundläggande för 6. 3. 1. Centrala kontaktkontor och deras betydelse för iakttagandet av tidsfrister finns inga närmare krav i I förordning (EEG) nr 218/92 föreskrivs att varje medlemsstat skall inrätta ett centralt kontaktkontor. Det lagstiftningen om hur ett centralt kontaktkontor skall vara uppbyggt, men 1993 enades kommissionen och medlemsstaterna om en rad riktlinjer rörande deras viktigaste funktioner och mål. De skulle i första hand fungera som den naturliga kommunikationskanalen mellan behöriga myndigheter, hantera flödet av samarbete och bistånd mellan medlemsstaterna, övervaka kvaliteten och relevansen när det gäller förfrågningar om bistånd och svaren på dessa och kontrollera iakttagandet av tidsfrister. Det centrala kontaktkontoret skulle kort sagt fungera som en kontaktpunkt genom vilken andra medlemsstater kunde vara säkra på att få effektivt och snabbt bistånd avseende alla frågor rörande mervärdesskattekontroll och samarbete. Det är viktigt att de centrala kontaktkontoren har de resurser, befogenheter och den expertis som krävs för att tillhandahålla denna tjänst. Kommissionen betonar att även om det enligt direktiv 77/799/EEG kan vara så att de behöriga myndigheterna inte är desamma som de centrala kontaktkontoren i vissa medlemsstater i är det mervärdesskattefrågor bör finnas åtminstone någon direkt koppling mellan de två förvaltningsenheterna inom en och samma medlemsstat. uppenbart det att I artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 fastställs att "Den tillfrågade myndigheten skall lämna informationen [begärd av en annan medlemsstat] så snart som möjligt och i varje fall inte senare än tre månader efter att begäran mottagits". Det finns ingen sådan tidsfrist för förfrågningar enligt direktiv 77/799/EEG, men 1994 uppnåddes en informell överenskommelse inom SCAC om att samma tidsfrist på tre månader av praktiska skäl skulle gälla för förfrågningar enligt artikel 2 i direktivet som för förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen. Detta beslut innebar att medlemsstaternas förfaranden för att hantera förfrågningar och svar enligt de två rättsliga grunderna harmoniserades. Det har skett en stadig ökning av antalet förfrågningar enligt dessa rättsliga grunder för vilka den 24 maximala tidsfristen på 3 månader har överskridits. Detta är ytterst oroande, särskilt med tanke på att antalet utestående förfrågningar nu överstiger antalet förfrågningar som görs varje kvartal. I praktiken har skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller organisationen och bemanningsnivån på de centrala kontaktkontoren och de tjänster som utförs för deras räkning av personal utanför kontoren lett till variationer beträffande de tjänster som de kan tillhandahålla, vilket kan göra det svårare för det administrativa samarbetet att fungera friktionsfritt. Det finns starka tecken som tyder på att vissa centrala kontaktkontor i stället för att fungera som en kanal utgör flaskhalsar i kommunikationen, vilket framgår av figur 11. Ett ytterligare problem uppstår i vissa medlemsstater på grund av att olika delar av förvaltningen har behörighet i fråga om förfrågningar som görs enligt de olika rättsliga instrumenten, och även om det centrala kontaktkontoret kan ha behörighet att hantera förfrågningar enligt förordningen kanske det inte har behörighet att hantera liknande förfrågningar enligt direktiv 77/799/EEG. Enligt kommissionens uppfattning undergräver denna ansvarsfördelning i fråga om mervärdesskatt de synergieffekter som uttryckligen avsågs i gemenskapslagstiftningen. Den undergräver också de fördelar som följer av att man har en enda kontaktpunkt. De centrala kontaktkontoren kan bara ge sina kollegor i andra medlemsstater den hjälp de förväntar sig och har rätt till om de kan få gehör på lämplig nivå inom den egna förvaltningen för behovet av resurser och prioriteringar. Medlemsstater som inte besvarar förfrågningar tid måste sätta sig in i den situation som den kontrollansvarige tjänstemannen i den begärande medlemsstaten befinner sig i, då denne kan vara beroende av att få svar för att kunna lösa det problem som han har stött på. Överskridna tidsfrister kan leda till att tillfället att utföra en effektiv kontroll och driva in skatten går förlorat. i Trots de potentiella förbättringar som identifierats vid de möten mellan de centrala kontaktkontorens chefer som har hållits inom ramen för Matthaeus-Tax-programmet, fortsätter dessa skillnader i fråga om organisation och bemanning att försvåra en av samarbetet utveckling medlemsstaterna. administrativa och måste åtgärdas därför det av tillräckliga, vilken prioritet Förvaltningarna måste därför i synnerhet överväga om de centrala kontaktkontorens från andra resurser är medlemsstater på lokal nivå, den arbetstid som skall avsättas för sådana uppgifter på lokal nivå, behovet av utbildning i att använda systemet och för att förstå andra medlemsstaters behov, samt språkutbildning för att övervinna kommunikationssvårigheter. som skall ges förfrågningar 6. 4. Integrationen av det administrativa samarbetet i kontroller och möjlighet att utnyttja tillgängliga verktyg Även om det står klart att medlemsstaterna i allmänhet har gjort framsteg sedan den senaste artikel 14-rapporten ger det låga antalet förfrågningar enligt artikel 5 fortfarande anledning till oro. Alla kontrollansvariga tjänstemän verkar inte som en första instinkt vara benägna att begära information från andra medlemsstater som kan hjälpa dem med ett ärende, eller spontant överlämna information till en annan medlemsstat som kan vara till hjälp för denna. Möjligheterna att komma åt VIES-uppgifter är fortfarande dåliga i vissa medlemsstater, där tjänstemännen först måste kontakta det centrala kontaktkontoret för att få information om förmodade gemenskapsinterna förvärv. Kommissionen tror att för de kontrollansvariga en avgörande informationens tillgänglighet faktor är 25 tjänstemännens utnyttjande av möjligheterna till administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd. En medlemsstat har infört ett förfarande där, utöver den information som fås genom VIES, bilaterala avtal har ingåtts för att göra det möjligt att ställa ytterligare frågor om en skattskyldig persons allmänna uppfyllande av sina skyldigheter. Kommissionen anser detta vara ett välkommet initiativ och håller för närvarande på att ändra utformningen av de formulär som idag används för informationsutbytet så att denna aspekt kan bli en standardfråga mellan medlemsstaterna. 6. 5. Utnyttjandet av information som utbyts för kontrolländamål och dess inverkan på upptäckten av bedrägerier relativt Även om VIES-informationen översänds snabbt mellan medlemsstaterna förekommer det fortfarande dröjsmål i besvarandet av förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen eller artikel 2 i direktivet. Några av de skäl som medlemsstaterna har anfört när det gäller försenade svar är att ärendet kan vara under utredning av den medlemsstat som tar emot förfrågan eller att förfrågningarna kan gälla obetydliga belopp. Andra skäl som anges är att förfrågningar från andra medlemsstater inte prioriteras och att det tar oproportionerligt lång tid att besvara förfrågningar utan att det ger några tydliga resultat eller leder till någon feedback från den begärande medlemsstaten. Bestämmelserna i förordning (EEG) nr 218/92 var aldrig avsedda att användas i samband med enskilda fall av bedrägerier, som ju till sin natur sker här och nu, utan många medlemsstater rapporterar upptäckt av bedrägeriärenden som har inträffat i det förflutna (se 4. 4). En medlemsstat (Nederländerna) har emellertid redan träffat bilaterala överenskommelser med vissa andra medlemsstater för att skapa en "snabbfil" för ärenden som gäller misstänkta bedrägerier. Detta är verkningsfullt när det gäller bilaterala åtgärder, men är inte någon lösning på gemenskapsnivå för att bekämpa och förhindra omfattande bedrägerier som potentiellt drabbar alla medlemsstater. Den typiska reaktionen bland kontrollansvariga tjänstemän när de får förfrågningar om bistånd från andra medlemsstater är att ge dem en låg prioritet under antagande av att eventuella ytterligare skatteintäkter till följd av deras agerande kommer att tillfalla en annan medlemsstat. Det är därför desto mer beklagligt att många medlemsstater använder kriteriet om tillkommande skatt för att bedöma kvaliteten på det arbete som görs av kontrollansvariga tjänstemän. Fastställandet av mål uttryckta i penningbelopp antingen per tjänsteman eller per lokalt kontor motverkar ett gott administrativt samarbete. Även på central nivå klagar vissa medlemsstater på att förfrågningar från andra medlemsstater kommer för ofta och gäller låga belopp. När de mottar en förfrågan inleder vissa medlemsstater alltid en kontroll av näringsidkarens handlingar. Andra medlemsstater inleder ett skriftligt förfarande där näringsidkaren själv ombeds besvara den fråga som ställts av den andra medlemsstaten. Enligt kommissionens uppfattning är ett "skriftligt förfarande" bara godtagbart i fall där den näringsidkare som man vill ha information ifrån är klanderfri, eftersom det svar som ges den begärande medlemsstaten annars i bästa fall är tveksamt och i värsta fall, dvs. om näringsidkarna är i maskopi för att utföra bedrägerier, kan vara kontraproduktivt eftersom det varnar båda näringsidkarna om att deras verksamhet är under utredning och ger dem en chans att leda båda förvaltningarna på “villospår”. 26 6. 6. Utnyttjandet av de nuvarande rättsliga instrumenten och deras effekt på bedrägeribekämpningen bl. a. tjänstemännen (som framkommit Förutom att det i vissa medlemsstater tar alltför lång tid att besvara frågor från andra medlemsstater, står det klart att den allmänna åsikten bland medlemsstaterna och de i Fiscalis-programmets kontrollansvariga utvärderingsformulär i anslutning till seminarier) är att VIES och det administrativa samarbetet är goda kontrollverktyg. Det främsta problemet är att kontroller i efterhand i många fall sker för sent, vilket innebär att även om den information som mottas är värdefull skulle den ha varit mer värdefull om man hade fått den tidigare. Förfrågningar enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 kan bara göras efter den kvartalsvisa inlämningen av VIES-uppgifter, vilket kan ge en skattebedragare 6 månaders andrum. Erfarenheterna har visat att skattebedragare agerar snabbt och kommissionen är därför övertygad om att förordningen bör ändras för att möjliggöra ett snabbare utbyte av information mellan medlemsstaterna. Bevisen tyder emellertid på att det är dröjsmålen med att besvara förfrågningarna, snarare än de rättsliga insturmenten i sig, som utgör för bedrägeribekämpningen. Även om ett bedrägeriärende i den begärande hinder medlemsstaten kan ha högsta prioritet för den utredande tjänstemannen är denne i händerna på sin motpart i en annan medlemsstat över vilken han inte har någon kontroll. I ett försök att skapa en snabbfil för bedrägeriärenden fattade SCAC beslut om en kortare tidsfrist på en månad för svar på förfrågningar, om den begärande medlemsstaten kan motivera ett sådan förfarande. Vissa medlemsstater anser emellertid att de flesta av deras ärenden är bedrägeriärenden, vilket gör problemet svårlöst. Kommissionen tror att en ändring av gemenskapslagstiftningen är nödvändig för att skapa bättre möjligheter för medlemsstaterna att snabbt ta itu med bedrägerier. 6. 7. Hinder för ett effektivt utnyttjande av befintliga rättsliga grunder Det råder enighet bland medlemstaterna om att förordning (EEG) nr 218/92 inte är ett lämpligt instrument vare sig för att hantera de specifika bedrägeriärenden som man vet existerar eller för att utbyta information i syfte att upptäcka bedrägerier, eftersom den information som omfattas av förordningen inte blir tillgänglig tillräckligt tidigt och inte kan utbytas med den snabbhet som krävs. Dess räckvidd omfattar dessutom inte alla transaktioner som kan påverkas av bedrägerier. Förordningen handlar bara om gemenskapsinterna leveranser och förvärv och inte t. ex. om inhemsk omsättning eller omsättning av tjänster. Eftersom flertalet momsbedrägerimekanismer kombinerar gemenskapsinterna och inhemska transaktioner är skatteförvaltningarna tvungna att utnyttja andra rättsliga instrument. Av dessa skäl utnyttjar medlemsstaterna främst direktiv 77/799/EEG som den rättsliga grunden för samarbete i bedrägeriärenden. Eftersom direktiv 77/799/EEG emellertid ursprungligen utformades för informationsutbyte i samband med direkt beskattning har det inte anpassats för att klara av det specifika behovet av ett utökat samarbete mellan de nationella skatteförvaltningarna för kontroll av mervärdesskatt efter införandet av övergångsordningen för mervärdeskatt från 1. 1. 1993. 6. 7. 1. En enda rättslig ram för mervärdesskattefrågor Eftersom det administrativa samarbetet inom gemenskapen sker på grundval av dessa två rättsliga grunder beror utnyttjandet av rättsligt instrument antingen på vilka transaktioner det gäller eller på vilken typ av information som begärs. Vissa medlemsstater hävdar därför att dessa instrument med hänsyn till mervärdesskattekontrollen bör slås ihop för att därmed skapa tydliga och effektiva regler för ömsesidigt bistånd i fråga om alla momstransaktioner. Kommissionen välkomnar denna idé och är mot bakgrund av 27 erfarenheterna av den nuvarande rättsliga ramen positivt inställd till att ändra förordning (EEG) nr 218/92, som specifikt gäller mervärdesskattetransaktioner och skärpa dess verkan. Syftet är att skapa en enda lämplig rättslig ram för att tillgodose behovet av ett utökat inom den gemensamma marknaden. samarbete för att bekämpa momsbedrägerier och skatteflykt 6. 7. 2. Hinder för spontant informationsutbyte att det En effektiv bedrägeribekämpning förutsätter en mycket kraftig ökning av det spontana utbytet av relevant och riktad information så att man lättare kan förhindra, upptäcka, utreda och bestraffa bedrägerier och skatteflykt. Det är lätt för skattebedragare att röra sig mellan medlemsstaterna och hänsynslöst utnyttja de svaga punkterna i kontrollerna och systemen. Om en medlemsstat skärper sin kontroll av bedrägerierna har erfarenheterna visat att skattebedragarna helt enkelt flyttar sin verksamhet till andra medlemsstater. Detta innebär i bedrägeribekämpningen inte räcker att bara utbyta information mellan medlemsstater som man vet är direkt berörda av bestämda bedrägerier. Andra medlemsstater måste varnas så att förebyggande åtgärder kan vidtas eller utredningar påbörjas. Ett sådant utbyte kommer att göra det möjligt att upptäcka trender. Några medlemsstater hävdar emellertid att de nuvarande rättsliga instrumenten inte utgör en rättslig grund för ett informationsutbyte med medlemsstater som inte är direkt berörda av bedrägerierna, eftersom det fastställs att informationen bara skall göras tillgänglig för personer som är direkt inblandade i bedömningen eller kontrollen. om informationsutbytet effektivt inslag skall vara ett Kommissionen ser inga rättsliga belägg för en sådan restriktiv tolkning av hur verktygen för ömsesidigt bistånd potentiellt kan användas. Tvärtom visar artikel 4 i direktivet för det första att medlemsstaterna i vissa fall, och rent allmänt när det föreligger misstanke om bedrägeri eller skattflykt, måste vidarebefordra all relevant information (punkt 1) och för det andra, att det i andra situationer står klart att medlemsstaterna får tillhandahålla information till vilken annan medlemsstat som helst om denna kan göra det möjligt för den behöriga myndigheten att göra en korrekt bedömning (se artikel 4. 3) i enlighet med målsättningen i artikel 1 i direktivet. Kommissionen anser emellertid att förordning (EG) nr 218/92 ändå med fördel kan ändras. 6. 7. 3. Hinder för samordning och tekniskt bistånd från kommissionens avdelningar. avdelningar Momsbedrägerier är förvisso ett problem på gemenskapsnivå. Samordning och tekniskt bistånd från kommissionens skulle kunna göra bekämpningen av internationella bedrägerier mer effektiv. Det är omöjligt för de enskilda medlemsstaterna att få en helheltsbild av bedrägerierna inom gemenskapen. Om kommissionen fick relevant information från medlemsstaterna skulle den kunna ge en övergripande bild av situationen och beroende på de tillgängliga resurserna så småningom identifiera bedrägeritrender och risker i samverkan med medlemsstaternas egen underrättelseverksamhet. För att uppnå detta annan bedrägeriinformation tillgänglig för kommissionen. Kommissionen skulle också skicka ut information och i lämpliga situationer hjälpa till att samordna efterföljande åtgärder. Eftersom den nuvarande rättsliga ramen inte har utformats för att ta hänsyn till den utveckling av bedrägeribekämpningen som har ingått i senare lagstiftning bör förordning (EEG) nr 218/92 ändras för att entydigt slå fast att information kan tas emot och skickas av kommissionen till andra centrala kontaktkontor i medlemsstaterna att medlemsstaterna ärenderelaterad information krävs och gör 28 6. 7. 4. Bilaterala överenskommelser som möjliggör ett automatiskt eller ett intensivare spontant informationsutbyte De flesta medlemsstater stödjer idén om att medlemsstaterna för att öka möjligheterna att upptäcka och förhindra bedrägerier inom den gemenskapsinterna handeln även bör utbyta annan information på gemenskapsnivå än VIES-uppgifter. Eftersom förordningen inte utgör en lämplig rättslig grund utnyttjar ett fåtal medlemsstater de möjligheter som erbjuds genom direktiv 77/799/EEG. Enligt direktiv 77/799/EEG kan medlemsstaterna träffa bilaterala överenskommelser i syfte att utbyta information automatiskt eller intensifiera det spontana utbytet av information. Även om direktiv 77/799/EEG inte innehåller någon klar defintion kan dessa typer av utbyten beskrivas på följande sätt. Ett spontant utbyte är en icke-systematisk överföring av information av en medlemsstat som denna tror kan vara av intresse för en annan medlemsstat. Informationen utbyts bara om och när den blir tillgänglig. Ett automatiskt utbyte är en systematisk överföring av information till en annan medlemsstat. Det kännetecknas av regelbundenhet och förutsätter inte någon utvärdering i det enskilda fallet av om informationen är av intresse för den andra medlemsstaten. Utbytet förutsätter inte ett ärenderelaterat beslut av den medlemsstat som skickar informationen. Ett par medlemsstater träffade nyligen inom ramen för direktiv 77/799/EEG bilaterala överenskommelser om att utbyta information automatiskt eller att intensifiera det spontana utbytet av information. De kategorier av information som omfattas av dessa överenskommelser kan sammanfattas på följande sätt: a) Fall där beskattningen bedöms äga rum i destinationsstaten och där ett effektivt kontrollsystem måste förlita sig på information som tillhandahålls av ursprungsstaten. b) Särskilda fall där det finns en misstanke om bedrägeri i den andra medlemsstaten. c) Kategorier av information om transaktioner som i allmänhet utgör en större risk för bedrägerier eller undanhållande av skatt i den andra medlemsstaten. Kommissionen fick reda på att även om de flesta medlemsstater stödjer tanken på ett intensifierat utbyte av relevant information är det sällan sådan information utbyts. Även som har bilaterala överenskommelser känner när det gäller de medlemsstater kommissionen bara till en medlemsstat som har utfärdat administrativa föreskrifter för att säkerställa att ett spontant utbyte verkligen äger rum i praktiken. För att skapa bättre möjligheter att upptäcka och förhindra bedrägerier inom den gemenskapsinterna handeln bör medlemsstaterna enas om att börja utbyta åtminstone den ovannämnda informationen på gemenskapsnivå. Men mycket mer information skulle kunna utbytas. Kommissionen anser att all relevant information som är tillgänglig inom förvaltningen skulle kunna utbytas automatiskt eller spontant. Relevant information som bara kan fås från den skattskyldige personen bör dessutom utbytas om och när den blir tillgänglig. Bilaterala överenskommelser löser bara en del av problemet och är inte det effektivaste sättet att säkerställa att alla relevant information blir tillgänglig för dem som behöver den. Det är ett slöseri med resurser att varje medlemsstat skall träffa bilaterala överenskommelser med var och en av de andra medlemsstaterna och mer sannolikt att det kommer att finnas skillnader mellan överenskommelserna som ökar den administrativa bördan. De flesta medlemsstater uppger i själva verket att de skulle föredra bättre lagstiftningslösningar på gemenskapsnivå. Kommissionen håller med om att sådana lösningar skulle vara gynnsamma och att förordning (EEG) nr 218/92 bör ändras så att 29 den föreskriver lämpliga rättsliga skyldigheter som säkerställer att all relevant information utbyts på gemenskapsnivå. 6. 7. 5. Möjligheter till direkta kontakter mellan bedrägeribekämpnings- enheter och mellan kontrollansvariga I princip bör allt informationsutbyte ske via den behöriga myndigheten i den mening som avses i artikel 2 i förordning (EEG) nr 218/92 eller artikel 1 i direktiv 77/799/EEG. Om detta förfarande inte respekteras kommer den information som utbyts inte anses vara giltig och inte kunna användas mot en skattebedragare. Å andra sidan kan medlemsstaterna enligt artikel 12. 1 i förordningen och artikel 9. 2 i direktivet bemyndiga behöriga myndigheter i medlemsstaterna att genom avtal tillåta att myndigheter som de har utsett står i direkt kontakt med varandra i särskilda fall eller särskilda typer av fall. Vissa medlemsstater har redan med stöd av den befintliga rättsliga ramen upprättat vissa direktkontakter. Dessa initiativ kan sammanfattas på följande sätt: a) Vissa medlemsstater har gjort sin bedrägeribekämpningsenhet till en behörig inom sin interna myndighet. Andra har placerat sin bedrägeribekämpningsenhet organisation i direkt anslutning till det centrala kontaktkontoret (under samma direktorat och på samma plats). b) Vissa medlemsstater har skatteattachéer på sina ambassader i andra medlemsstater som också utgör en behörig myndighet. Skatteattachén agerar som en lokal kontaktperson i den begärande medlemsstaten. c) För multilaterala kontroller har vissa medlemsstater utsett kontrollansvariga som skall utbyta informtion direkt på grundval av den allmänna principen om en (ensidig) delegering av befogenheter av den behöriga myndigheten till enskilda tjänstemän. d) De flesta medlemsstater har genom avtal tillåtit myndigheter utsedda av dem att stå i direkt kontakt med varandra. Detta kan omfatta flera kategorier fall, t. ex. direkt överföring av grundläggande uppgifter som begärs i fall av misstänkta bedrägerier, direkt kommunikation mellan gränsområden samt direkt kommunikation i gemensamma utredningar inom ramen för bilaterala eller multilaterala kontroller. Flera av dessa överenskommelser är emellertid av informell karaktär. Bara ett fåtal medlemsstater har formella överenskommelser med tydliga förfaranden som skall följas i samband med ett direkt utbyte av information. eller finns mellan att det Kommissionen anser fördelar med direkt kommunikation mellan snabbare kontrollansvariga bedrägeribekämpningsenheter: informationsutbyte, ökad ömsesidig förståelse för en begäran om information, större motivering bland kontrollansvariga och högre prioritering av den åtgärd som begärs, inget slöseri med begränsade resurser till följd av meningslösa förfrågningar etc. Även om det är möjligt enligt den befintliga rättsliga ramen att upprätta direkta kontakter mellan de kontrollansvariga har medlemsstaterna emellertid knappast utnyttjat denna möjlighet och initiativen på detta område är ofta av mycket olika karaktär, vilket leder till varierande och otydliga förfaranden. Återigen skulle en ändrad förordning skapa en tydlig rättslig ram för direkt kommunikation och därmed samtidigt säkerställa att de centrala kontaktkontoren ett 30 underrättas om alla direkta kontakter mellan tjänstemän så att inte det centrala kontorets roll undergrävs. 6. 7. 6. Hinder för närvaron av tjänstemän från andra medlemsstaters skatteförvaltningar I praktiken tillåter de allra flesta medlemsstater bara att utländska tjänstemän närvarar vid kontroller med den skattskyldige personens samtycke. Det är emellertid uppenbart att den skattskyldige personen sannolikt inte ger sitt samtycke om syftet med kontrollen är att utreda misstänkta bedrägerier. Det finns dessutom ett fåtal medlemsstater som inte tillåter att en tjänstemän från en annan medlemsstat närvarar vid en utredning inom den andra statens territorium med hänvisning till juridiska problem. På en inre marknad där det inte finns några gränser för skattebedragare uppstår frågan om och i vilken omfattning dessa gränser fortfarande skall finnas för kontrollansvariga tjänstemän. tillhandahålls gemenskapsmedel att det genom Fiscalis-programmet20 Trots för multilaterala kontroller skapas genom förordning (EEG) nr 218/92 ingen rättslig grund för närvaron av tjänstemän från andra medlemsstaters skatteförvaltningar. Medlemsstaterna måste återigen utnyttja de möjligheter som erbjuds genom artikel 6 i direktiv 77/799/EEG. Enligt denna artikel får medlemsstaterna inom ramen för samrådsförfarandet i artikel 9 tillåta närvaron av tjänstemän från den andra medlemsstatens skatteförvaltning. Denna möjlighet har av de flesta medlemsstater emellertid inte genomförts i den nationella lagstiftningen. Bara ett fåtal medlemsstater har träffat bilaterala överenskommelser för att göra det möjligt för en tjänsteman från en annan medlemsstat att närvara vid en utredning inom den andra statens territorium. Dessa överenskommelser utgör en rättslig grund som innebär att skatteförvaltningen inte längre är beroende av den skattskyldige personens samtycke. Samtidigt utgör de en rättslig struktur av rättigheter och skyldigheter samt förfaranden som skall följas av alla inblandade parter. 6. 7. 7. Hinder för utbytet av personuppgifter De flesta medlemsstater har svårigheter att utbyta personuppgifter på grund av restriktioner i den nationella lagstiftningen. De hävdar att bestämmelserna om uppgiftsskydd innebär kraftiga inskränkningar när det gäller den information som kan utbytas och med vem informationen kan utbytas. I synnerhet hävdar de att genomförandet av direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av fria flödet av sådana uppgifter21 hindrar utbytet av personuppgifter och om det personuppgifter till och med i fall där man vet att det föreligger bedrägerier och i ännu högre grad när det gäller information som avslöjar en stor risk för att bedrägerier äger rum. Bestämmelserna om uppgiftsskydd har i själva verket som effekt att de skyddar skattebedragare och därmed skadar medlemsstaternas och gemenskapens finansiella och andra intressen. När det gäller uppgiftsskyddet bör medlemsstaterna utnyttja artikel 13 i direktivet som föreskriver undantag från de normala bestämmelserna i syfte att skydda en medlemsstats finansiella intresse (inbegripet skatteärenden). Det behövs vidare en tydlig rättslig bestämmelse om att relevant information skall göras tillgänglig så att bedrägerier effektivt kan bekämpas. 20 Europaparlamentets och rådets beslut nr 888/98/EG av den 30 mars 1998 om antagande av gemenskapens åtgärdsprogram för att förbättra systemen för indirekt beskattning på den inre marknaden (Fiscalis-programmet), EGT L 126, 28. 4. 1998, s. 1-5. ). 21 EGT L 281, 23. 11. 1995, s. 31. 31 6. 7. 8. Att informera den skattskyldige personen om informationsutbytet I vissa medlemsstaters gällande nationella lagstiftning fastställs att den person som berörs av informationsutbytet skall informeras om detta. I bedrägeriärenden hindrar naturligtvis detta kontrollens effektivitet. Det faktum att vissa medlemsstater systematiskt informerar den skattskyldige personen om eventuella förfrågningar om information gör att den andra medlemsstaten ogärna drar nytta av bestämmelserna om ömsesidigt bistånd när det föreligger misstanke om bedrägerier. Kommissionen anser att eftersom den skattskyldige personen inte informeras om informationsutbyte mellan nationella skattemyndigheter, bör detta heller inte vara fallet i fråga om informationsutbyte mellan behöriga myndigheter. I artikel 8 i förordningen fastställs att sådana föreskrifter får fortsätta att gälla såvida inte deras tillämpning skulle skada utredningen av skatteflykt i en annan medlemsstat. Av de skäl som anges ovan utnyttjar emellertid medlemsstaterna främst direktiv 77/799/EG som rättslig grund i samband med bedrägeriärenden. Eftersom direktivet inte innehåller samma bestämmelse informera den skattskyldige i praktiken systematiskt kommer vissa medlemsstater personen om ett informationsutbyte, även i fall där man vet att det förekommer bedrägerier. 6. 7. 9. Ingripande i brottmålsförfaranden När den berörda informationen rör ärenden i vilka företrädare för medlemsstaternas nationella förvaltningar gör undersökningar på uppdrag av eller under ledning av de rättsliga myndigheterna avvisas ofta informationsutbytet eller blir kraftigt försenat. Som en följd av detta kan den administrativa myndigheten i den begärande medlemsstaten ofta inte inleda ett civilrätts- eller brottmålsförfarande i tid mot bedrägerier som äger rum inom dess territorium. 6. 7. 10. Avsaknad av en rättslig grund för utbytet av information med eller från tredje länder Den nuvarande rättsliga ramen utgör ingen rättslig grund för utbyte av information med tredje länder. När momsbedrägerier är kopplade till import- och exporttransaktioner kan t. ex. för instrumenten för tullsamarbete utnyttjas. Det finns emellertid flera kryphål, bedrägerier som rör tjänster eller för bedrägerier som äger rum i gemenskapen men där bevisen finns i tredje länder. 7. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 7. 1. Slutsatser (1) Kommissionen bör säkerställa att medlemsstaterna verkligen kan kontrollera den gemenskapsinterna handeln med hjälp av ett fungerande och tillräckligt system för utbyte av information. Ofullständiga kontroller kan bara leda till att bedrägerierna ökar, snedvridningar av konkurrensen på den gemensamma marknaden. För närvarande sker inget specifikt informationsutbyte när det gäller distansförsäljning. Eftersom den särskilda ordningen för distansförsäljning uppenbart inte kontrolleras som den borde kan kommissionen komma att lägga fram ett förslag till ändring av denna ordning. intäkterna minskar och till 32 (2) Kommissionen är fortfarande inte övertygad om att de nationella förvaltningarna, trots vissa förbättringar, har gjort allt de kan för att effektivisera de centrala kontaktkontorens hantering av förfrågningar från andra medlemsstater. De centrala kontaktkontorens roll bör stärkas ytterligare och medlemsstaterna bör överväga att knyta de centrala kontaktkontorens arbete närmare det arbete som utförs av specialiserade bedrägeribekämpningsenheter. Även om det står klart att inrättandet av de centrala kontaktkontoren var nödvändigt när övergångsordningen för mervärdesskatt antogs anser kommissionen att det nu är dags att granska deras effektivitet och undersöka om utbytet av viss information skulle kunna bli effektivare genom inrättandet eller stödjandet av andra strukturer. (3) Kommissionen är oroad över den stora omfattningen av momsbedrägerier som påvisats av underkommittén för bedrägeribekämpning (SCAF), som sorterar under den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom mervärdesskatteområdet (SCAC), och är inte övertygad om att medlemsstaterna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att bekämpa sådana bedrägerier. Upplysnings- och utredningsenheter, till att liksom specialiserade bedrägeribekämpningsenheter, har bidragit avsevärt bekämpa bedrägerier. Deras roll i kontrollsystemet är emellertid inte klart definierad, vilken även gäller deras kopplingar till målen med kontroller. På gemenskapsnivå gör medlemsstaternas uppenbara ovilja att bidra aktivt till SCAF:s arbete, som antingen är en direkt följd av att man tyst accepterar den svarta ekonomin eller tillräckliga åtminstone att man inte ser befogenheter att kommissionen tvivlar på deras engagemang i bekämpningen av momsbedrägerier. Underutnyttjandet av Fiscal SCENT föranleder också kommissionen att undra om medlemsstaterna bara gör en läpparnas bekännelse när det gäller principen om informationsutbyte för att bidra till upptäckten av bedrägerier. till att delegaterna i kommittén har till handlingsstrategier, att binda nationella förvaltningar (4) Med undantag för det intresse som visats av revisionsrätten oroas kommissionen av den uppenbara oviljan bland övriga gemenskapsinstitutioner att diskutera de frågor som togs upp i den andra artikel 14-rapporten och den tredje artikel 12-rapporten, och av medlemsstaternas uppenbara likgiltighet inför de rekommendationer som gjordes i dessa rapporter. (5) Den varierande graden av integration mellan skatteförvaltningarna spelar en viktig roll när det gäller skattekontrollens effektivitet och därmed förmågan att uppfylla gemenskapens krav på ett administrativt samarbete. När det föreligger interna hinder, vilket främst är fallet i medlemsstater med begränsad integration, försvårar dessa den ordentliga kontroll av mervärdesskattesystemet i vilken det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna är ett viktigt inslag. Eftersom det finns ett starkt samband mellan kontrollen och det administrativa samarbetet är möjligheterna för fungera sämre i de medlemsstater där det gemenskapens kontrollsystem att fortfarande finns sådana hinder. (6) Även om medlemsstaterna på det hela taget har mycket stora kontrollbefogenheter saknas ett övergripande mål för hur dessa befogenheter skall utnyttjas och det finns inga ordentliga kontrollplaner med tydliga strategier. Det är oklart vad som egentligen är syftet med skattekontrollen och i synnerhet mervärdesskattekontrollen. Medlemsstaterna verkar inte ha tänkt på vilka resurser som krävs för att kontrollera mervärdesskattesystemet ordentligt. Medlemsstaterna har anpassat kontrollen till de tillgängliga resurserna i stället för att basera den på det verkliga behovet. Kontrollerna baseras huvudsakligen på traditionellt kontrollarbete och ett urval 33 utifrån riskkriterier görs sällan. Momsdeklarationerna spelar en obetydlig roll i trots att de upptar betydande administrativa resurser, både för kontrollarbetet förvaltningarna och näringsidkarna. Utnyttjandet av modern teknik, t. ex. ADB- revision, var mycket begränsat och medlemsstaterna kommer att ha stora svårigheter att klara av nya utmaningar, i synnerhet på grund av att det saknas nödvändig rättslig och teknisk infrastruktur. Medlemsstaterna förlitar sig fortfarande på traditionella kontrollmetoder och på grund av en kraftig underbemanning kommer kontroller som tjänar det administrativa samarbetet inte att uppnå en inte sker en radikal förändring när det gäller tillräcklig omfattning om det kontrollpolicy. (7) Medlemsstaternas utnyttjande av de möjligheter som skapas genom det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet är långt ifrån optimalt. Detta den tycks av emellertid finns ett direkt samband mellan rent allmänt. Det mervärdesskattekontroller mervärdesskattekontroller till utnyttja möjligheterna av och administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd. omfattningen begränsade behovet främst bero att på i bra relativt fungerar biståndet samband med (8) De strukturer som har inrättats för att hantera det administrativa samarbetet och det normala ömsesidiga mervärdesskattekontroller, eftersom handlingar kontrolleras i efterhand, ibland två eller tre år efter det att transktionerna ägde rum. Det faktum att näringsidkarna är medvetna om att information om dem utbyts mellan skatteförvaltningar har dessutom en avskräckande effekt. Förfarandena för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd är emellertid helt otillräckliga när det gäller att hantera skattebedragare – människor som medvetet bestämmer sig för att, vare sig det är tjäna pengar på mervärdesskattesystemet. När det gäller organiserat eller inte, sådana människor är skatteförvaltningarnas enda chans att vidta snabba och effektiva åtgärder som baseras på upplysningar och ordentliga riskanalyser. (9) Den nuvarande gemenskapslagstiftningen om administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd på mervärdesskatteområdet återfinns i två olika rättsliga instrument, till skillnad från situationen på tullområdet där liknande lagstiftning finns i en enda rättsligt instrument – rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen22. Kommissionen anser att det beträffande mervärdesskatten är absolut nödvändigt att ändra förordning (EEG) nr 218/92 för att klara av behovet av ett utökat samarbete. Mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts bör vissa kompletterande bestämmelser fastställas på gemenskapsnivå i syfte att stärka samarbetet både mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och mellan dessa myndigheter och kommissionen. En sådan förordning bör i huvudsak • ange vilka olika typer av information som kan begäras och klargöra vilka åtgärder som krävs för att tillgodose en begäran avseende varje kategori, • säkerställa att grundläggande information finns tillgänglig på central nivå i medlemsstaterna och snabbt kan utbytas, 22 EGT L 82, 22. 3. 1997, s. 1. 34 • säkerställa ett omfattande spontant informationsutbyte för att underlätta upptäckt och bekämpning av bedrägerier, • skapa en tydlig rättslig grund för samordning och tekniskt bistånd från kommissionens avdelningar liksom för samarbete med tredje länder, • erbjuda fler möjligheter till direkta kontakter mellan bedrägeribekämpnings- enheter och mellan kontrollansvariga i olika medlemsstater och möjlighet för en tjänsteman från en medlemsstats skatteförvaltning att närvara för att delta i kontroller i andra medlemsstater. (10) Mervärdesskattekontrollen inom gemenskapen har inte förändrats nämnvärt trots de nya utmaningar som skapats till följd av den inre marknaden. Medlemsstaterna utför inte har förändrats sedan traditionella skattekontroller som på det hela taget av infördes. Det mervärdesskatten skett momskontrollsystemet gäller för övergångsordningen med dess momsbefriade omsättning och särskilda ordningar. När gränskontrollerna avskaffades 1993 och kontrollen övergick till en kontroll av ingen betydande överflyttning av tulltjänstemän till redovisningen skedde alltså momskontroller med momsförvaltningarna. Medlemsstaterna oförändrade resurser trots att antalet potentiella kontroller har ökat avsevärt. någon kontrollbehoven genomgång det när har upptäcka utför inte att (11) Momsförvaltningarna inom gemenskapen måste kontrollera omkring 24 miljoner näringsidkare som lämnar in 100 miljoner momsdeklarationer varje år. • Av dessa är ungefär 3 000 000 skattskyldiga som gör gemenskapsinterna leveranser eller förvärv. • Momsbefriad gemenskapsintern omsättning uppgår till ungefär 930 000 000 euro, och det är skatten på denna omsättning som står på spel. • Ungefär 1 000 000 eller 4 % av alla näringsidkare betalar 80 % av den mervärdesskatt som uppbärs av medlemsstaterna. • Ungefär 15 000 000 skattskyldiga personer kan klassificeras som små eller medelstora företag. • Medlemsstaterna har sammanlagt ca 30 000 tjänstemän som ansvarar för mervärdesskattekontroll (ca 8 % av den totala personalen), vilka utför ca 600 000 kontroller på platsen varje år. Detta innebär att det finns en teoretisk sannolikhet att det utförs en kontroll på platsen hos en skattskyldig person vart 40:e år. 35 (12) Kontrollen bygger huvudsakligen på mål avseende de intäkter som skall uppbäras, det antal kontroller som skall utföras eller det antal timmar som skall avsättas för kontroll. Dessa mål utgår huvudsakligen från planer som anpassas till de tillgängliga resurserna och utgår alltså inte från en bedömning av det faktiska kontrollbehovet. traditionella urvalsmetoder, och få Medlemsstaterna använder sig av mycket riskbedömningssystem för medlemsstater mervärdesskattekontrollen. Vissa medlemsstater använder sig av hybridmetoder som inbegriper vissa riskparametrar. De flesta medlemsstater har ingen möjlighet att övergå till riskbedömningssystem eftersom de saknar nödvändig infrastruktur. verkliga inrättat några har (13) Medlemsstaternas uppföljning av kontrollerna är otillräcklig och främst inriktad på siffror. En verklig analys av skälen till oegentligheter och bedrägerier har inte gjorts. Medlemsstaterna måste förbättra sin dokumentation av revisioner och ärenden och förvara denna på ett sätt som gör det möjligt för den centrala nivån inom förvaltningen aatt fortlöpande utvärdera bedrägerisituationen. Många medlemsstater har dåliga interna kommunikationssystem för att skicka information som är värdefull information som kan utbytas snabbt med andra för andra tjänstmän, medlemsstater. Sådana system skulle också kunna användas för en daglig informationsspridning till skatteförvaltningarnas tjänstemän. t. ex. (14) Även om det finns bötessystem i alla medlemsstater tycks det inte finnas någon uppföljning eller utvärdering av dem. Bara ett fåtal medlemsstater kan tillhandahålla exakta siffror om resultaten av sina bötessystem. Det verkar som om det främsta målet med bötessystem är att öka intäkterna, snarare än att uppmuntra skattskyldiga att självmant följa skattereglerna. sedan 1979 har (15) Trots att det administrativa samarbetet har funnits sedan 1993 och det ömsesidiga samordningen mellan de nationella biståndet varit möjligt skatteförvaltningarna fortfarande bara börjat. Genom Fiscalis-beslutet23 fick medlemsstaterna medel från gemenskapen för att delta i multilaterala kontroller av näringsidkare, men denna verksamhet befinner sig fortfarande i ett inledningsskede, eftersom metoden hittills har tillämpats i fråga om mindre än 100 av de möjliga 3 000 000 näringsidkarna i gemenskapen som bedriver gemenskapsintern handel. Medlemsstaterna har följaktligen ganska långt kvar i detta hänseende. (16) Beträffande mervärdesskatt finns det i praktiken ingen gemensam marknad, eftersom det fortfarande finns 15 avgränsade skatteområden där det är de nationella skatteförvaltningarna som är ansvariga för att kontrollera näringsidkare som har fått ett momsregistreringsnummer. Även om företagen ser de möjligheter som skapas genom den gemensamma marknaden som en helhet i fråga om fri rörlighet för varor, är ett företag med affärer i alla medlemsstater alltså tvunget att hantera 15 olika skatteförvaltningar och acceptera skillnader i tolkningen och tillämpningen av det sjätte mervärdesskattedirektivet. Rådet har varit mycket ovilligt att anta de åtgärder som föreslagits av kommissionen för att modernisera och harmonisera det nuvarande mervärdesskattesystemet, eftersom man inte har velat avstå från någon del av sin suveränitet på skatteområdet. Resultatet blir att företagen maximalt utnyttjar de möjligheter till skatteplanering som finns. 23 Europaparlamentets och rådets beslut nr 888/98/EG av den 30 mars 1998 om antagande av gemenskapens åtgärdsprogram för att förbättra systemen för indirekt beskattning på den inre marknaden (EGT L 126, 28. 4. 1998, s. 1. ). 36 (17) Medlemsstaterna har inte möjlighet att klara av den nya tekniska utvecklingen med elektronisk fakturering, självfakturering och elektronisk handel. Få revisorer har erfarenhet och medlemsstaterna måste omgående anpassa sig för att kunna hantera den nya tekniken. 7. 2. REKOMMENDATIONER (1) Medlemsstaterna bör tillsammans med kommissionen omgående överväga antagandet av en gemensam politik för bedrägeribekämpning för att hantera bedrägerierna inom det nuvarande mervärdesskattesystemet, vilka utgör ett hot mot den lagliga handeln på den gemensamma marknaden. och utveckling övergripande kontrollpolitiken, (2) Medlemsstaterna bör snarast överväga en samlad omprövning av sin politik för mervärdesskattekontroll. En sådan omprövning bör inbegripa en undersökning av den en kontrollstrategi med tydliga kontrollmål och en lämplig organisatorisk struktur utan interna barriärer. Medlemsstaterna bör också utveckla en kontrollmetod baserad på riskbedömning och bana väg för en sådan urvalsmetod. Kommissionen och medlemsstaterna måste tillsammans överväga om det krävs en fullständig genomgång av deklarations- och inbetalningssystemet för att göra det möjligt för medlemsstaterna att frigöra resurser för de mest brådskande platskontrollerna. Medlemsstaterna bör granska hur effektivt deras mervärdesskattekontrollarbete är för att säkerställa att bristen på kontroll inte leder till snedvridningar av konkurrensen mellan näringsidkare som självmant uppfyller sina skyldigheter och näringsidkare som inte gör detta. genomförande av (3) Kommissionen bör tillsammans med medlemsstaterna bl. a. överväga gemenskapskriterier för riskbedömningssystem. (4) Medlemsstaterna måste fundera över en effektivare uppföljning och analys av de bedrägerier som upptäcks. Kommissionen måste å sin sida överväga hur sådan information bäst kan användas på gemenskapsnivå. Medlemsstaterna måste överväga hur sådan information kan samlas in snabbt och hur den bör spridas internt. Kommissionen måste överväga om en sådan informationsspridning bör utvidgas till att ske inom gemenskapen som helhet. för och bistånd ömsesidigt samarbete administrativt (5) Medlemsstaterna uppmanas överväga en fullständig genomgång av sina system och förfaranden på mervärdesskatteområdet mot bakgrund av de nuvarande bristerna, och överväga hur inbegripet organisationen av deras centrala detta kan fås att fungera optimalt, kontaktkontor, fördelningen av resurser och undanröjandet av alla interna barriärer, såväl rättsliga som administrativa, som på något sätt påverkar informationsutbytet. Medlemsstaterna måste utnyttja dessa instrument bättre och i större omfattning för att uppnå ett samarbete med andra medlemsstater som är på samma nivå som samarbetet mellan två olika lokala skattekontor i det egna landet. Kommissionen rekommenderar därför att varje lokalkontor bör ha åtminstone en tjänsteman vars främsta arbetsuppgift är att hantera förfrågningar från andra medlemsstater. För denne tjänsteman bör de sedvanliga målen avseende tillkommande skatteintäkter inte gälla, utan hans arbete bör snarare bedömas på grundval av det antal förfrågningar som han hanterar på kortast möjliga tid. (6) Kommissionen kommer snart att lägga fram ett förslag om ändring av den nuvarande förordningen i syfte att förbättra det administrativa samarbetet och det ömsesidiga 37 biståndet på mervärdesskatteområdet, informationsutbytet. samt ta itu med andra hinder för (7) Medlemsstaterna bör inse vilken utmaning den nya tekniken utgör och i detta sammanhang avsätta resurser för t. ex. utbildning av ADB-revisorer, tilldelning av nödvändig teknisk och rättslig infrastruktur och utbildning av tjänstemän för att öka de allmänna kunskaperna när det gäller denna fråga. Kommissionen kommer att behöva överväga en rättslig ram inom detta område. 38 8. BILAGA - GRAFIK Figur mervärdesskattekontroller på platsen per medlemsstat tjänstemän 1: Andel på skatteförvaltningarna som genomför 25% 20% 15% 10% 5% 0% A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S Figur 2: Antal skattskyldiga per kontrollansvarig tjänsteman 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S 39 Figur 3: Andel skattskyldiga som gör gemenskapsinterna förvärv per medlemsstat 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S Anmärkning: Spanien, Frankrike och Nederländerna har inte lämnat några uppgifter om antalet skattskyldiga som gör gemenskapsinterna förvärv. Figur 4: Total ökning under perioden 1996-1998 av antalet förfrågningar enligt artikel 4. 2 och 4. 3 i förordningen. 4000000 3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 1q96 2q96 3q96 4q96 1q97 2q97 3q97 4q97 1q98 2q98 3q98 4q98 40 Figur 5: Antal förfrågningar enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 2 i direktiv 77/799/EEG per kvartal under perioden 1996-1998 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1q96 2q96 3q96 4q96 1q97 2q97 3q97 4q97 1q98 2q98 3q98 4q98 Figur 6: Antal förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktivet per medlemsstat under perioden 1996-1998 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S 41 Figur 7: Antal förfrågningar under perioden 1996-1998 enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 per medlemsstat och enligt artikel 2 i direktiv 77/799/EEG per kontrollansvarig tjänsteman 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S Figur 8: Antal förfrågningar under perioden 1996-1998 enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 per medlemsstat och artikel 2 i direktiv 77/799/EEG per mervärdesskattekontroll 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S Anmärkning: Inga uppgifter om antalet mervärdesskattekontroller som genomförts finns tillgängliga för Tyskland och Grekland. 42 Figur 9: Antal skattskyldiga som gör gemenskapsinterna förvärv per förfrågningar gjorda under perioden 1996-1998 per medlemsstat enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 2 i direktiv 77/799/EEG 800 700 600 500 400 300 200 100 0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S Anmärkning: Inga uppgifter om antalet skattskyldiga som gör gemenskapsinterna förvärv finns tillgängliga för Spanien, Frankrike och Nederländerna 43 Figur 10: Utveckling avseende förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktivet som ännu inte besvarats den 31 december 1998 per tillfrågad medlemsstat 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1q96 2q96 3q96 4q96 1q97 2q97 3q97 4q97 1q98 2q98 3q98 4q98 Figur 11: Andelen förfrågningar enligt artikel 5 i förordningen och artikel 2 i direktivet som ännu inte besvarats den 31 december 1998 per tillfrågad medlemsstat 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 A B D DK EL E FIN F UK IRL I L NL P S 44