title: Særberetning nr. 4/2000 om rehabiliteringsaktioner til fordel for AVS-lande som et instrument til forberedelse af almindelig udviklingsbistand, med Kommissionens svar

eurovoc_concepts:
ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/1 I (Meddelelser) REVISIONSRETTEN om rehabiliteringsaktioner til fordel for AVS-lande som et instrument til forberedelse af almindelig udviklingsbistand, med Kommissionens svar S˘RBERETNING Nr. 4/2000 (artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF) (2000/C 113/01) INDHOLD Punkt Side RESUM(cid:201). INDLEDNING. Baggrunden. Rettens revision. GRUNDLAGET. Strategien. Retsgrundlaget. De finansielle midler. DEN SAMLEDE PROGRAMMERING. Stłtteberettigelsen. Programmeringsprocessen. Koordinering. Menneskelige ressourcer. Tilbagemelding til budgetmyndigheden. 1-6 1-4 5-6 7-15 7-9 10-11 12-15 16-53 16-30 31-36 37-46 47-48 49-53 GENNEMF(cid:216)RELSE AF AKTIONERNE. 54-107 Indledning. Planl(cid:230)gning og budgettering. Inddragelse af modtagerne. B(cid:230)redygtighed. Programgennemfłrelsen og resultaterne. Forenklede procedurer. S(cid:230)rskilte bankkonti. 54 55-63 64-67 68-73 74-83 84-86 87 Rapportering. 88-101 Overv(cid:229)gning. 102-107 EVALUERINGER. 108-114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 13 14 14 15 15 17 17 C 113/2 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 Punkt Side KONKLUSION. 115-131 Strategien. 115-117 Stłtteberettigelse og koordinering. 118-120 Planl(cid:230)gning og overv(cid:229)gning. 121-124 Gennemfłrelse og ansvarlighed. 126-128 Resultater. 129-131 Kommissionens svar. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/3 RESUM(cid:201) I 1993 blev der udarbejdet en strategi for rehabilitering af lande, der havde v(cid:230)ret ramt af krig eller naturka- tastrofer. Rehabiliteringen skulle v(cid:230)re mellemstadiet mellem egentlig humanit(cid:230)r bistand og normal langsigtet udviklingsbistand. Faciliteten, som efter planen skulle v(cid:230)re midlertidig, blev n(cid:230)sten en permanent foranstalt- ning, da aktionerne varede meget l(cid:230)ngere end forventet. Ved udgangen af 1998 tegnede afgłrelserne under samtlige programmer, der blev finansieret af Den Europ(cid:230)iske Udviklingsfond og over budgettet, sig for 1 065 mio. ECU. Betalingerne udgjorde kun 486 mio. ECU, hvad der viser, at gennemfłrelsen er sket i et langsomt tempo. Rehabiliteringsaktionerne har givet en r(cid:230)kke konkrete resultater, men hverken den samlede effekt eller effekten i modtagerlandene kendes, enten fordi der ikke forel(cid:229) fyldestgłrende oplysninger om de resultater, der var n(cid:229)et, eller fordi m(cid:229)lene for aktionerne i mange tilf(cid:230)lde ikke var klart defineret. Generelt var programmering og planl(cid:230)gning ikke baseret p(cid:229) indg(cid:229)ende analyser af behovene og mulighederne for rehabiliteringsaktioner. I en r(cid:230)kke lande blev der iv(cid:230)rksat rehabiliteringsaktioner p(cid:229) et tidspunkt, hvor betingelsen om relativ stabilitet endnu ikke var opfyldt. Aktionernes b(cid:230)redygtighed var derfor ikke sikret. I mange tilf(cid:230)lde var aktionerne en viderefłrelse af allerede igangv(cid:230)rende humanit(cid:230)re bistandsaktioner. S(cid:229)danne aktioner var af stor v(cid:230)rdi, men det fremgik ikke altid klart, hvordan rehabiliteringsaktionerne adskilte sig fra humanit(cid:230)r bistand. Koordineringen af rehabiliteringsprogrammer og -aktioner med andre donorer (medlemsstater, De Forende Nationer) bestod stort set kun i udveksling af oplysninger. S(cid:229)dan koordinering ligger til en vis grad uden for Kommissionens kontrolbefłjelser, men den burde have indfłrt en stram koordinering mellem sine egne tje- nestegrene. Overv(cid:229)gningen og rapporteringen var ikke fyldestgłrende. Under gennemfłrelsen af en given aktion var det n(cid:230)sten umuligt at fłlge udviklingen i aktionen p(cid:229) grundlag af rapporter om aktiviteterne og udgifterne. Det var derfor s(cid:230)rdeles vanskeligt for delegationerne at gribe aktivt ind i processen. Det gjorde forholdene endnu vanskeligere, at delegationerne ikke havde personale nok til at klare den ekstra arbejdsbyrde, rehabiliterings- aktionerne medfłrte. Selv om der ikke findes ret meget materiale om rehabiliteringsinstrumentet, błr Kommissionen foretage en indg(cid:229)ende evaluering af de hidtil indhłstede erfaringer, fłr den beslutter, om og under hvilken form rehabi- literingsprogrammerne skal viderefłres. INDLEDNING Baggrunden tede udviklingsbistandsprogrammer for de udviklingslande, som til for nylig har befundet sig i en krise- eller krigssituation, eller hvis łkonomi har v(cid:230)ret fłleligt berłrt af andre faktorer« (1). 1. Efter konflikterne i Etiopien, Eritrea, Mozambique, Angola og Somalia blev der i 1993 oprettet et s(cid:230)rligt instrument til stłtte for rehabiliteringen i disse lande. I en senere fase blev andre lande omfattet af programmet (jf. punkt 16). 3. Den Europ(cid:230)iske Union gennemfłrte ogs(cid:229) fłr 1993 rehabili- teringsprogrammer i medfłr af LomØ-konventionen, men ram- merne for rehabiliteringsstrategien blev fłrst fastlagt i 1993, og i 1994 blev der ogs(cid:229) opfłrt s(cid:230)rlige bevillinger hertil p(cid:229) det almin- delige budget. Den nye strategi blev lanceret som det »s(cid:230)rlige ini- tiativ for Afrika (SIA)« (2). 2. Rehabilitering er i forbindelse med udviklingsbistand blevet defineret som den mellemliggende fase mellem en katastrofe- eller nłdsituation og en stabil situation, hvor der kan gennemfłres normalt planlagte langsigtede udviklingsaktiviteter. Ifłlge Kom- missionen er et rehabiliteringsprogram »et mellemstadium mel- lem egentlig humanit(cid:230)r bistand og en genoptagelse af de langsig- (1) Kilde: KOM(93) 204 endelig udg. (2) SIA blev vedtaget af R(cid:229)det i R(cid:229)dets konklusioner af 25. 5. 1993 som fłlge af et forslag fra Kommissionen i dennes meddelelse af 12. 5. 1993, KOM(93) 204. C 113/4 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 4. R(cid:229)dets konklusioner blev vedtaget den 25. maj 1993, og samme dag blev programmet iv(cid:230)rksat. Det er stadig under gen- nemfłrelse. I sin beslutning af 4. november 1993 (1) godkendte Europa-Parlamentet Kommissionens meddelelse i dens helhed. Ved udgangen af december 1998 belłb afgłrelserne vedrłrende de samlede SIA-programmer sig til 1 065 mio. ECU (Den Euro- p(cid:230)iske Udviklingsfond (EUF) og budgettet tilsammen). Betalin- gerne har hidtil kun andraget 486 mio. ECU, hvilket viser, at gen- nemfłrelsen tager meget l(cid:230)ngere tid end forventet. Tabel I og II viser den finansielle stilling. Afgłrelser og betalinger finansieret over EUF og budgettet, fordelt p(cid:229) lande Tabel I EUF Budget I alt Afgłrelser Betalinger Afgłrelser Betalinger Afgłrelser Betalinger (mio. ECU) Etiopien Eritrea Somalia Mozambique Angola Liberia Zaire Madagaskar Uganda Burundi Rwanda Haiti Malawi Tanzania Sierra Leone Namibia Budgetbevilling 1998 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 - 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 - 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 - - 19,80 19,98 2,52 5,00 - 0,42 26,60 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) - 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 328,10 (1) N(cid:229)r belłbet for betalingerne er stłrre end belłbet for afgłrelserne, skyldes det sandsynligvis, at nogle projekter er udeladt i GD VIII(cid:146)s finansielle oversigt. Kilde: Finansiel oversigt pr. 30. 6. 1998 udarbejdet af GD VIII. Ajourfłrt pr. 31. 12. 1998 og korrigeret via OLAS og Sincom. 1 064,55 249,31 815,24 157,85 I alt 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 485,95 Afgłrelser og betalinger finansieret over EUF og budgettet i perioden 1993-1998 Tabel II EUF Budget I alt (mio. ECU) ¯r 1993 1994 1995 1996 1997 1998 I alt Afgłrelser Betalinger Afgłrelser Betalinger Afgłrelser Betalinger 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 Kilde: Finansiel oversigt pr. 30. 6. 1998 udarbejdet af GD VIII. Ajourfłrt pr. 31. 12. 1998 og korrigeret via OLAS og Sincom. (1) PE 205. 689/endelig. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/5 Rettens revision 5. M(cid:229)let for revisionen har v(cid:230)ret at undersłge, kontrollere og vurdere fłlgende omr(cid:229)der: a) Er der fastlagt en klar strategi og sammenh(cid:230)ngende politik for mellemstadiet mellem humanit(cid:230)r bistand og udviklingsbi- stand, og anvendes Den Europ(cid:230)iske Unions forskellige finan- sielle instrumenter koh(cid:230)rent? b) Er det berettiget at yde stłtte til de lande og aktioner, der er udvalgt, og koordineres indsatsen med andre donorer, navnlig EU-medlemsstaterne? c) Er de procedurer og systemer, som Kommissionen har indfłrt for at sikre systematisk og fortlłbende overv(cid:229)gning, effektive og gennemsigtige? d) Er aktionerne blevet gennemfłrt i lłbet af en begr(cid:230)nset periode, og er der redegjort for dem p(cid:229) en gennemsigtig m(cid:229)de? e) Er der opn(cid:229)et varige resultater, og har de bidraget til at for- bedre den lokale łkonomi og de lokale institutioner samt til at skabe politisk og social stabilitet? Har resultaterne dermed skabt grundlag for iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af almindelig udviklingsbi- stand? Relief, Rehabilitation and Development (cid:151) LRRD) skulle v(cid:230)re grundpillerne for SIA-strategien (1). I dette dokument, som R(cid:229)det godkendte i sine konklusioner af 28. maj 1996, fremsatte Kom- missionen en r(cid:230)kke forslag til og anbefalinger af, hvordan sam- menkoblingen kunne styrkes. Det anbefaledes, at der sammen med de berłrte medlemsstater blev iv(cid:230)rksat et pilotforsłg, som gik ud p(cid:229) at f(cid:229) fastlagt de samlede politiske rammer for en r(cid:230)kke lande og regioner, som er udsatte for politiske eller łkonomiske risici og sp(cid:230)ndinger eller naturkatastrofer. B(cid:229)de centralt i Kom- missionens tjenestegrene og lokalt i de p(cid:229)g(cid:230)ldende lande skulle der oprettes taskforcer med ansvar for de lande/regioner, der blev udvalgt til forsłgsfasen (cid:151) det blev Angola, Liberia, Haiti, Somalia og omr(cid:229)det omkring de store słer. 9. Det har hidtil v(cid:230)ret vanskeligt at danne sig et klart billede af, hvilke konkrete resultater pilotforsłget har givet. Is(cid:230)r burde nłd- hj(cid:230)lpsaktioner, som allerede var iv(cid:230)rksat af Det Europ(cid:230)iske F(cid:230)l- lesskabs Kontor for Humanit(cid:230)r Bistand (ECHO), og rehabilite- ringsaktioner naturligvis have v(cid:230)ret koblet sammen under SIA. Under revisionen konstateredes det imidlertid, at kun tre projekter i Somalia og nogle projekter i Haiti, som var iv(cid:230)rksat af ECHO, var blevet viderefłrt under SIA. Selv om nogle af disse taskforcer naturligvis har v(cid:230)ret aktive, har Kommissionen endnu ikke fore- lagt udtłmmende rapporter om og/eller dokumentation for resul- taterne. Retsgrundlaget 6. Revisionen blev udfłrt i de centrale tjenestegrene i Bruxelles og i en r(cid:230)kke lande (Etiopien, Eritrea, Mozambique, Madagaskar, Zaire og Haiti). Oprindelig omfattede Rettens revision aktionerne finansieret af Den Europ(cid:230)iske Udviklingsfond. Da det imidlertid blev klart, at en v(cid:230)sentlig del af rehabiliteringsaktionerne i en r(cid:230)kke AVS-lande blev finansieret over budgettet, udvidedes revi- sionen til ogs(cid:229) at omfatte disse aktioner. 10. Retten p(cid:229)pegede allerede i s(cid:230)rberetningen om humanit(cid:230)r bistand (2) i forbindelse med R(cid:229)dets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996 om humanit(cid:230)r bistand (3), at der endnu ikke er vedtaget en forordning, som finder anvendelse p(cid:229) al humanit(cid:230)r bistand og/eller p(cid:229) alle rehabiliteringsaktioner. Det er ikke aktio- nernes art, men finansieringskilderne og Kommissionens interne struktur, som er afgłrende for afgłrelserne og procedurerne. GRUNDLAGET Strategien 7. Den rehabiliteringsstrategi, der var fastsat i Kommissionens meddelelse, blev udbygget af Europa-Parlamentet i en beslutning af 4. november 1993. R(cid:229)det stłttede i konklusionerne af 2. decem- ber 1993 viderefłrelsen af rehabiliteringsprogrammet. Kommis- sionen havde imidlertid p(cid:229) det tidspunkt ikke udarbejdet et samlet forslag, der fastlagde klare rammer for rehabiliteringsstrategien. 11. P(cid:229) grundlag af de to dokumenter, som Kommissionen og R(cid:229)det udarbejdede i maj 1993 (jf. punkt 3), blev aktioner, som blev forvaltet inden for rammerne af LomØ-konventionen, finan- sieret over EUF. Der var imidlertid ikke fastlagt s(cid:230)rlige retnings- linjer for rehabilitering. De aktioner, som blev finansieret over budgettet, var i begyndelsen omfattet af de eksisterende forord- ninger, som ikke specifikt omhandlede rehabilitering. Langt senere vedtoges R(cid:229)dets forordning (EF) nr. 2258/96 af 22. november 1996 om rehabiliterings- og genopbygningsforanstaltninger til fordel for udviklingslandene (4) og finansieret over det almindelige budget. Der er s(cid:229)ledes anvendt s(cid:229) mange forskellige finansierings- kilder, der hver havde deres s(cid:230)rlige forvaltnings- og gennemfłrel- sesbestemmelser, at der ikke kunne fłlges en sammenh(cid:230)ngende politik for foranstaltninger finansieret over budgettet og for for- anstaltninger finansieret over b(cid:229)de det almindelige budget og EUF (jf. punkt 42-46). 8. Efter nogle (cid:229)rs erfaring med rehabiliteringsprogrammet fore- lagde Kommissionen et dokument, hvori den fastslog, at sam- menkobling af nłdhj(cid:230)lp, rehabilitering og udvikling (Linking (1) KOM(96) 153 af 30. 4. 1996. (2) S(cid:230)rberetning nr. 2/97, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 2. 4. (3) EFT L 163 af 2. 7. 1996. (4) EFT L 306 af 28. 11. 1996. C 113/6 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 De finansielle midler 12. Ifłlge R(cid:229)dets konklusioner af 25. maj 1993 burde der straks afs(cid:230)ttes mindst 100 mio. ECU af de eksisterende EUF-midler til disse aktioner. Det blev derp(cid:229) meddelt, at der var 100 mio. ECU til disposition af EUF-midlerne i en fłrste planl(cid:230)gningsfase, hvor der deltog ikke-statslige organisationer (ngo(cid:146)er) (jf. punkt 31). De forslag, der p(cid:229) det tidspunkt forel(cid:229) fra ngo(cid:146)erne, oversteg langt 100 mio. ECU. De fleste af de projekter, som ikke kunne komme ind under denne fłrste rate, blev imidlertid p(cid:229) et senere tidspunkt finansieret via eksisterende finansieringskilder (EUF eller det almin- delige budget). Efter fem (cid:229)r belłb de samlede forpligtelser (EUF og budgettet) sig til lidt over 1 000 mio. ECU. 13. Oprindeligt var det hensigten, at medlemsstaterne skulle stille bestemte belłb til r(cid:229)dighed for programmet, men det gjorde de aldrig. I nogle SIA-lande har medlemsstaterne gennemfłrt deres egne bilaterale rehabiliteringsprogrammer. Det głr det endnu vanskeligere at sikre sammenh(cid:230)ngende koordinering, planl(cid:230)g- ning og gennemfłrelse af alle programmerne. 14. Da R(cid:229)det i 1993 vedtog beslutningen om de 100 mio. ECU, der i fłrste omgang blev stillet til disposition, konkluderede det ogs(cid:229), at Kommissionen hurtigst muligt skulle undersłge ressour- cebehovet. Det gjorde Kommissionen imidlertid ikke. Alligevel blev der stillet supplerende midler til disposition, som ikke kunne absorberes hurtigt. Navnlig i Angola og Mozambique blev der vedtaget og indg(cid:229)et kontrakter om mange programmer og pro- jekter med meget hłjere budgetter, end der var behov for til de planlagte foranstaltninger. Det skyldtes enten problemer med den faktiske gennemfłrelse af nogle af aktionerne eller mangelfulde omkostningsoverslag. Hos de parter, der stod for gennemfłrelsen, kunne der konstateres en klar tendens til at foresl(cid:229) forl(cid:230)ngelser, og i stedet for at afslutte programmer og projekter havde man i nogle tilf(cid:230)lde finansieret nye aktiviteter med de resterende midler. 15. For de fleste af landenes vedkommende var der allerede rela- tivt store disponible belłb under EUF, som kunne anvendes til rehabiliteringsaktioner under SIA. Alligevel har Kommissionen lłbende tilfłrt midler fra det almindelige budget uden fłrst at undersłge, om der var EUF-midler til r(cid:229)dighed (jf. tabel III). I det nationale vejledende program (NVP) for Eritrea blev f. eks. 20 % eller 7 mio. ECU af EUF-midlerne afsat til rehabiliteringsform(cid:229)l. I praksis blev ingen af disse midler anvendt til dette form(cid:229)l, men der blev tildelt yderligere 12 mio. ECU over budgettet. Tilf(cid:230)lde, hvor der er ydet supplerende budgetmidler, selv om der var NVP-midler til r(cid:229)dighed Tabel III Land Disponible NVP-midler ved udgangen af 1998 6. EUF 7. EUF (mio. ECU) Tildeling fra budgettet Etiopien Eritrea Somalia Angola Liberia Zaire Rwanda Tanzania - tal foreligger ikke 17,0 - - 26,0 19,0 - 12,0 28,0 tal foreligger ikke 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Konklusion: Kun Angola har f(cid:229)et tilfłrt flere midler end de allerede disponible EUF/NVP-midler. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/7 DEN SAMLEDE PROGRAMMERING Stłtteberettigelsen nemfłres der rehabiliteringsprogrammer i en s(cid:229)dan situation, er der risiko for, at aktionerne forsinkes v(cid:230)sentligt eller endog sl(cid:229)r fejl. 16. Et bilag til Kommissionens forslag (1) er en liste over ti lande, som i maj 1993 kunne eller ville f(cid:229) stłtte fra programmet (Soma- lia, Etiopien, Eritrea, Mozambique, Angola, Rwanda, Zaire, Libe- ria, Haiti og Sudan). De fem fłrste af disse lande blev omfattet af den fłrste del af programmet, mens de fire n(cid:230)ste kom med p(cid:229) et senere tidspunkt. Sudan har endnu ikke f(cid:229)et stłtte fra program- met. Desuden kom Madagaskar med i 1994, efter at landet havde v(cid:230)ret h(cid:229)rdt ramt af en tornado. Senere er ogs(cid:229) Uganda, Burundi, Malawi, Tanzania (flygtninge i omr(cid:229)det omkring de store słer), Sierra Leone og Namibia kommet med. 17. Som et supplement til bilaget med listen over de ti lande indeholder Kommissionens dokument en kort redegłrelse om hvert land med vigtige grundl(cid:230)ggende oplysninger, som skulle tages i betragtning, n(cid:229)r der skulle tages stilling til spłrgsm(cid:229)let om stłtteberettigelse. Kriterierne Somalia 20. Addis Abeba-aftalen, som blev indg(cid:229)et i marts 1993 mellem de vigtigste af de tidligere stridende parter, skulle have banet vej for en politisk lłsning i Somalia. Rehabiliteringsprogrammet blev straks iv(cid:230)rksat og har v(cid:230)ret under gennemfłrelse siden 1993, selv om der seks (cid:229)r senere stadig ikke er fundet en politisk lłs- ning. De sikkerhedsm(cid:230)ssige forhold har imidlertid gjort det van- skeligt at gennemfłre foranstaltninger, og det har ikke v(cid:230)ret muligt at iv(cid:230)rks(cid:230)tte aktiviteter (bortset fra nłdhj(cid:230)lpsaktioner) i Mogadishu-omr(cid:229)det. Nogle af de klankontrollerede omr(cid:229)der har ikke en anerkendt regering, og det skaber problemer med hensyn til gennemsigtighed og ansvarlighed. Det er tvivlsomt, om de igangsatte aktioner er b(cid:230)redygtige. Pr. udgangen af 1998 var der under SIA indg(cid:229)et forpligtelser for 95 mio. ECU vedrłrende Soma- lia. 18. Kommissionen har fastsat fłlgende betingelser for stłttebe- rettigelse inden for rammerne af SIA: a) Myndighederne skal have indsendt en anmodning. b) Der skal v(cid:230)re tale om en vedvarende alvorlig łkonomisk krise eller alvorlig forringelse af basisinfrastrukturen. c) Stridighederne eller uroen skal v(cid:230)re ophłrt. 21. P(cid:229) grund af en r(cid:230)kke episoder i Middle Shebell-regionen i Somalia blev det i november 1997 vedtaget, at regionen ikke l(cid:230)n- gere var berettiget til rehabiliteringsaktiviteter. Udl(cid:230)ndingene for- lod omr(cid:229)det, og alle investeringer i infrastrukturer og leverancer (hvortil der allerede var udbetalt 440 000 ECU) blev standset. Fem projekter inden for sundhedssektoren blev midlertidigt indstillet i perioden juni 1994-marts 1998. Et af projekterne blev afbrudt, og ngo(cid:146)en trak sig definitivt ud af projektet, da den regionale »mini- sterielle myndighed« ikke samarbejdede som planlagt (betalin- gerne androg 322 000 ECU). I de łvrige fire tilf(cid:230)lde blev suspen- deringen anvendt som forhandlingstaktik over for Somalia og for at styrke de eksterne organers forhandlingsposition (2). d) Myndighederne skal v(cid:230)re villige til at igangs(cid:230)tte en łkono- misk og social omstillingsproces, som respekterer de demo- kratiske v(cid:230)rdier og menneskerettighederne og g(cid:229)r i retning af en strukturreform. Angola Desuden er de lande, hvortil der ydes strukturtilpasningsstłtte, ifłlge forslaget ikke berettigede til bistand, for de kan kun mod- tage s(cid:229)dan finansiel stłtte, hvis de allerede har overst(cid:229)et rehabili- teringsfasen med et godt resultat. 19. Alle landene opfyldte kriteriet om »alvorlig łkonomisk krise«, hvorimod mange af dem ikke opfyldte et eller flere af de łvrige kriterier. En r(cid:230)kke lande befandt sig stadig i en nłdsituation. Gen- 22. I 1993 h(cid:229)bede man, at nye forhandlinger ville fłre til gen- oprettelse af freden, men det har lige siden v(cid:230)ret vanskeligt at iv(cid:230)rks(cid:230)tte rehabiliteringsaktioner i Angola, og forholdene er sta- dig langtfra tilfredsstillende. Alle programmerne, s(cid:229)vel de gamle som de nye under SIA (tilsammen ca. 150 mio. ECU), er blevet betydeligt forsinket og har v(cid:230)ret stillet i bero i l(cid:230)ngere tid. I stedet for at iv(cid:230)rks(cid:230)tte SIA burde man have fortsat med humanit(cid:230)r bistand. (1) KOM(93) 204. (2) Kommissionens svar (13. 5. 1998) til Rettens bilagsrevision FD 3009 af 16. 3. 1998. C 113/8 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 Den Demokratiske Republik Congo (tidligere Zaire) 23. Om Den Demokratiske Republik Congo blev det fastsl(cid:229)et i Kommissionens forslag, at forvaltningen havde v(cid:230)ret lammet siden 1990, og at landet var i total oplłsning. Redegłrelsen for forholdene i Congo slutter s(cid:229)ledes (1): »En genopretningsforan- staltning kr(cid:230)ver imidlertid, at flere betingelser er opfyldt, bl. a. at der er indg(cid:229)et et politisk kompromis mellem pr(cid:230)sidenten og oppositionen, som głr det muligt at viderefłre demokratiserings- processen og iv(cid:230)rks(cid:230)tte et hasteprogram for łkonomisk genop- retning«. 28. Forholdene i Liberia er vanskelige, men alligevel har Kom- missionens aktioner iv(cid:230)rksat siden 1994 givet ganske gode resul- tater. Det skyldes i stor udstr(cid:230)kning, at man i Bruxelles og Liberia traf nogle meget specielle organisatoriske foranstaltninger med henblik p(cid:229) planl(cid:230)gningen og gennemfłrelsen af aktionerne. Man oprettede et st(cid:230)rkt kontaktcenter i Bruxelles og Øt i Liberia og gjorde det dermed muligt at gribe hurtigt ind i alle fredsproces- sens faser. Kommissionen betragter med rette Liberia-forsłget som et pilotprogram for rehabiliteringsprogrammerne. Etiopien 24. Alligevel besluttede Kommissionen at iv(cid:230)rks(cid:230)tte aktioner i Congo, som omfatter forpligtelser p(cid:229) over 200 mio. ECU. Som Retten selv konstaterede det under sit revisionsbesłg i oktober 1996, var forholdene absolut ikke befordrende for SIA p(cid:229) dav(cid:230)- rende tidspunkt. Alle aktiviteter i det łstlige Congo m(cid:229)tte indstil- les i slutningen af 1996 p(cid:229) grund af sikkerhedsm(cid:230)ssige proble- mer. Et omfattende program, som blev iv(cid:230)rksat i 1996, m(cid:229)tte ogs(cid:229) opgives i slutningen af 1996, hvor hele budgettet p(cid:229) 9 mio. ECU til faglig bistand var opbrugt, inden det forberedende arbejde var afsluttet. 29. I Etiopien havde et omfattende genopbygningsprogram finan- sieret med nłdhj(cid:230)lp v(cid:230)ret under gennemfłrelse siden 1991. Det blev stłttet af alle t(cid:230)nkelige donorer. Kommissionen konklude- rede i forslaget, at Etiopiens behov for rehabilitering og genop- bygning s(cid:229)ledes allerede var d(cid:230)kket af det p(cid:229)g(cid:230)ldende program. Endvidere blev Etiopien i 1992 berettiget til at modtage struktur- tilpasningsstłtte. Trods ovenn(cid:230)vnte faktorer modtog Etiopien SIA-stłtte p(cid:229) ca. 25 mio. ECU. 25. Umiddelbart efter pr(cid:230)sident Kabilas magtovertagelse genop- tog Kommissionen de allerede iv(cid:230)rksatte programmer, selv om det dengang var fuldst(cid:230)ndig uklart, om f. eks. kriterierne b(cid:230)re- dygtighed eller omkostningseffektivitet kunne opfyldes. 26. Et nyt program til 30 mio. ECU skulle stłtte det forest(cid:229)ende valg i Congo efter magtskiftet. Da forslaget blev forelagt EUF- Udvalget i marts 1997, var flere repr(cid:230)sentanter for medlemssta- terne bet(cid:230)nkelige og gav udtryk for tvivl med hensyn til demo- kratiseringen. Samtidig understregede Kommissionen, at disse midler burde v(cid:230)re disponible, s(cid:229) de straks kunne anvendes, n(cid:229)r der blev behov for dem. Da der stadig er krig, vil der n(cid:230)ppe blive afholdt valg inden for en n(cid:230)r fremtid. Det foresl(cid:229)ede program var m(cid:229)ske slet ikke s(cid:230)rlig relevant eller s(cid:230)rlig presserende, da EUF- Udvalgets młde fandt sted. Det erkendte Kommissionen ogs(cid:229) senere, og programmet blev afsluttet i august 1999. Rwanda/Liberia 27. Der er truffet afgłrelse om 153 mio. ECU til Rwanda. Betin- gelserne for opn(cid:229)else af rehabiliteringsstłtte var ikke opfyldt, for mindstekravene til sikkerhed var ikke opfyldt, og der var ingen forvaltning p(cid:229) stedet, som kunne f(cid:229) aktionerne gennemfłrt. (1) KOM(93) 204. Mozambique/Haiti 30. Mozambique burde ikke have kunnet f(cid:229) SIA-programmer (over 170 mio. ECU), eftersom landet fortsat modtog strukturtil- pasningsstłtte. Haiti fik oprindeligt ikke strukturtilpasningsstłtte, men begyndte at modtage denne stłtte i 1995. Alligevel har Haiti fortsat f(cid:229)et SIA-stłtte lige siden. Programmeringsprocessen 31. N(cid:230)sten umiddelbart efter R(cid:229)dets godkendelse af SIA (i mid- ten af juni 1993) holdt Kommissionen et młde med repr(cid:230)sen- tanter for de europ(cid:230)iske ngo(cid:146)er, hvor den informerede dem om initiativet og opfordrede dem til at forel(cid:230)gge deres ideer og for- slag til, hvad der kunne głres i hvert enkelt land. Derefter blev der i fłrste halvdel af juli holdt s(cid:230)rskilte młder om hvert af de fem lande, der var blevet udvalgt i fłrste runde (Angola, Mozambique, Somalia, Etiopien og Eritrea). I młderne deltog der et begr(cid:230)nset antal ngo(cid:146)er (valgt af Forbindelsesudvalget for Ikke-Statslige Orga- nisationer). De skulle angive prioriterede sektorer, beskrive den generelle situation i det p(cid:229)g(cid:230)ldende land og fasts(cid:230)tte en frist for indgivelse af projektforslag. Endvidere blev der udarbejdet et notat om processen. Dette notat havde karakter af en »forordning« og omfattede retningslinjer for identificering og indledende planl(cid:230)g- ning af programmer i de fem lande. Koordinering med medlems- staterne var ikke omtalt i notatet, selv om, som anfłrt i R(cid:229)dets konklusioner fra maj 1993, s(cid:229)dan koordinering er af central betydning. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/9 32. S(cid:229) snart ngo(cid:146)erne havde udarbejdet projektansłgninger, og Kommissionen havde modtaget dem, skulle ngo-gruppen udpege en eller to ngo(cid:146)er i hvert land, som skulle v(cid:230)re kontaktcenter for EF-delegationerne, regeringerne og ngo(cid:146)erne. Denne koordinering blev aldrig gennemfłrt som planlagt. I Mozambique havde det s(cid:229)kaldte kontaktcenter-ngo kun indsamlet forslag til et enkelt pro- gram. Ellers havde ngo(cid:146)en ingen s(cid:230)rlig funktion. I de łvrige lande omfattet af revisionen tydede intet p(cid:229), at en ngo havde koordine- ret arbejdet, og revisorerne fandt heller ikke nogen dokumenter med beskrivelser af de koordinerende ngo(cid:146)ers funktion. I Eritrea beklagede ngo(cid:146)erne sig over, at de fik for lidt tid til 33. at forberede deres projekter, fordi Kommissionen pressede p(cid:229) for at f(cid:229) midlerne brugt. Ved udgangen af 1993 anmodede delegatio- nen dem om at fremsende projektforslag inden for mindre end en uge. Koordinering Koordineringen mellem donorerne 37. Det er af afgłrende betydning, at donorfinansierede aktioner koordineres. B(cid:229)de i Kommissionens oprindelige forslag og i R(cid:229)dets konklusioner blev nłdvendigheden af en stram donorkoordine- ring understreget. Det bem(cid:230)rkes her, at s(cid:229)vel de lokale myndig- heder i det berłrte land som alle donorerne (medlemsstaterne, FN-organer mv. ) og de parter, der st(cid:229)r for gennemfłrelsen (ngo(cid:146)erne n(cid:230)vnes udtrykkelig), skal deltage i koordineringen. Kommissio- nens tjenestegrene erkl(cid:230)rede, at der i alle lande, som var omfattet af revisionen, var gennemfłrt en systematisk og omhyggelig koor- dinering, men det var efter Rettens opfattelse vanskeligt at kon- trollere, om sagen forholdt sig s(cid:229)ledes. Der forel(cid:229) nemlig ingen dokumentation, og opfłlgningen af og rapporteringen om de fle- ste aspekter af programmet har v(cid:230)ret usystematisk (jf. ogs(cid:229) punkt 102-107 om overv(cid:229)gning). 34. Det havde v(cid:230)ret hensigtsm(cid:230)ssigt, om Kommissionen havde udarbejdet en skriftlig redegłrelse for hvert lands samlede reha- biliteringsprogram til EUF-Udvalget. Der er aldrig blevet udarbej- det s(cid:229)danne samlede programmer. I stedet er programmerne eller projekterne blevet fremlagt p(cid:229) s(cid:230)dvanlig vis, dvs. i form af s(cid:230)r- skilte finansieringsforslag eller (cid:151) i forbindelse med projekter til hłjst 2 mio. ECU (cid:151) orienterende noter. 38. I 1994 blev der i Nairobi oprettet et organ, som skulle koor- dinere bistanden til Somalia (SACB). Kommissionen havde i lang tid fors(cid:230)det i dette organ. Donorernes interesse er imidlertid fal- det siden da, fordi alle donorer opererer via organer, der st(cid:229)r for gennemfłrelsen, og som har hver deres arbejdsmetoder. 35. Efter ovenn(cid:230)vnte indledende fase gik man mere over til at udv(cid:230)lge programmer og projekter i de oprindelige fem lande og i de nye lande p(cid:229) grundlag af ad hoc-kriterier. I nogle tilf(cid:230)lde overtog Den Europ(cid:230)iske Union en del af et program, som en af De Forenede Nationers (FN) organisationer eller Verdensbanken havde udarbejdet. I andre tilf(cid:230)lde er der ikke gennemfłrt s(cid:229)danne samordnede aktioner. Et land (Eritrea) havde forelagt sit eget landsd(cid:230)kkende rehabiliteringsprogram for donorerne. Ifłlge de oprindelige planer skulle Den Europ(cid:230)iske Union deltage i pro- grammet, men denne idØ blev opgivet. I Haiti blev aktionerne fłrst endeligt fastlagt fem m(cid:229)neder efter, at finansieringsaftalen var blevet undertegnet. I Mozambique blev der undertegnet to kontrakter med De 36. Forenede Nationers Hłjkommissariat for Flygtninge (UNHCR) p(cid:229) et tidspunkt, hvor SIA-programmet faktisk skulle have v(cid:230)ret afsluttet. De fleste af aktionerne var allerede vedtaget og endog p(cid:229)begyndt i henhold til kontrakter indg(cid:229)et mellem UNHCR og en r(cid:230)kke ngo(cid:146)er og lokale mozambiquiske myndigheder. Delegatio- nen blev ikke underrettet om disse underaftaler, s(cid:229) Kommissionen godkendte aktioner uden egentlige forundersłgelser. Alle aktio- nerne var nłdhj(cid:230)lpsaktioner og dermed ikke berettigede til SIA- stłtte. Det samme problem med underentrepriseaftaler i forbin- i Rettens delse med UNHCR-kontrakter blev ogs(cid:229) p(cid:229)peget s(cid:230)rberetning om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1). 39. Der mangler endog dokumentation om de s(cid:229)kaldte EU-koordineringsforsłgslande (2), hvor Kommissionen har f(cid:229)et overdraget ansvaret for at koordinere sine og medlemsstaternes aktiviteter. Medlemsstaterne klagede rent faktisk over, at koordi- neringen i et af disse lande (Mozambique) langtfra havde v(cid:230)ret effektiv. Retten har ogs(cid:229) tidligere i s(cid:230)rberetning nr. 2/97 om humanit(cid:230)r bistand p(cid:229)peget, at Kommissionens og medlemssta- ternes indsats ikke koordineres. 40. Koordineringen gik i det v(cid:230)sentlige ud p(cid:229) udveksling af oplysninger. En egentlig koordinering, s(cid:229)som f(cid:230)lles aktioner og procedurer, evalueringer, kontrol og overv(cid:229)gning, finder aldrig sted. Under de givne omst(cid:230)ndigheder var det umuligt at vurdere, hvor stor en effekt donorernes samlede aktioner havde haft i SIA- landene. 41. I nogle af de lande, der modtog SIA-stłtte, spillede UNHCR en vigtig rolle i nłdhj(cid:230)lpsfasen og ogs(cid:229) i nogen tid derefter, for UNHCR koordinerede og skaffede midler til rehabiliteringsaktivi- teter. Som led i koordineringen blev der oprettet »trust funds«, hvortil andre donorer havde overfłrt deres bidrag. Donorerne overdrog ogs(cid:229) gennemfłrelsen og rapporteringen til UNHCR. Det (1) S(cid:230)rberetning nr. 5/98, EFT nr. C 241 af 31. 7. 1998, punkt 3. 55. (2) R(cid:229)dets resolution af 3. 12. 1993 (cid:151) p(cid:229) dette grundlag udvalgte R(cid:229)det i maj 1994 seks lande (C(cid:244)te d(cid:146)Ivoire, Mozambique, Etiopien, Peru, Costa Rica og Bangladesh). C 113/10 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 er ikke praksis i Kommissionen at overdrage det finansielle ansvar til andre, s(cid:229) F(cid:230)llesskabet deltager aldrig i en »trust fund«-facilitet. Der er intet, der berettiger, at s(cid:229)danne foranstaltninger ikke koor- dineres. 44. Som n(cid:230)vnt i Kommissionens evaluering af Angola (1) fun- gerer GD VIII og ECHO snarere som s(cid:230)rskilte donorer end som komplement(cid:230)re enheder inden for samme organisation. Koordineringen internt i Kommissionen 42. For de fleste landes vedkommende var ansvaret for planl(cid:230)g- ning, gennemfłrelse og overv(cid:229)gning af programmerne i de fleste lande i praksis fordelt p(cid:229) de centrale tjenestegrene alt efter, om aktiviteterne blev finansieret over budgettet eller over EUF. Ansvars- fordelingen for bestemte poster p(cid:229) det almindelige budget (f. eks. medfinansiering og rehabilitering) afspejlede, hvordan ansvaret for de forskellige budgetposter var fordelt p(cid:229) de forskellige tjene- stegrene i Kommissionen. De forskellige tjenestegrene udvekslede ganske vist oplysninger, men koordineringsindsatsen burde have v(cid:230)ret stłrre. Selv delegationerne havde i nogle tilf(cid:230)lde ingen oplysninger om bestemte aktiviteter, som blev finansieret via f. eks. medfinansiering, fordi de ikke havde f(cid:229)et delegeret forvaltnings- befłjelser p(cid:229) dette omr(cid:229)de af de centrale tjenestegrene. 43. I Haiti blev der oprettet en enhed med ansvar for forvaltnin- gen af faglig bistand under EUF-projekter. Der var ikke opfłrt bevillinger til faglig bistand under den p(cid:229)g(cid:230)ldende budgetpost i 1995 og 1996 (hvor forpligtelserne var p(cid:229) 12,8 mio. ECU). Efter- som den stedlige kontrol af disse projekter ikke var effektiv nok, forsłgte lederen af enheden s(cid:229) vidt muligt at fłlge nogle af disse projekter. I 1997 blev der oprettet en enhed for faglig bistand, som ogs(cid:229) d(cid:230)kker udgifterne over det almindelige budget. 45. Kommissionen har finansieret en evaluering af rehabilite- ringsaktioner i henhold til LomØ-konventionens artikel 255 (flygt- ningebistand) (2). I denne rapport, hvor problemerne med den interne koordinering eller den manglende sammenh(cid:230)ng er beskre- vet, anfłres det, at der ikke er nogen grund til, at rehabilitering behandles s(cid:230)rskilt af de forskellige EF-tjenestegrene. Det p(cid:229)peges endvidere, at den nuv(cid:230)rende situation skyldes, at m(cid:229)lene for fłde- varesikkerhedsstrategien, for en r(cid:230)kke ECHO-projekter, for nogle EF-budgetposter og for artikel 255 overlapper hinanden. Og fordi forhandlingsparterne til dels ofte er de samme, fłres der de samme principielle drłftelser om artikel 255-afgłrelser som om andre finansieringsinstrumenter. 46. Nedenst(cid:229)ende tabel er en oversigt over de finansielle instru- menter, der er anvendt til SIA-aktiviteter siden 1993. Problemet med koordinering af de ansvarsomr(cid:229)der, der er tillagt Kommis- sionens forskellige afdelinger, fremg(cid:229)r ogs(cid:229) af tabellen. Retten p(cid:229)pegede allerede i s(cid:230)rberetningen om humanit(cid:230)r bistand (3), at samordningen mellem Kommissionens tjeneste- grene generelt, og specielt i forbindelse med Angola, var utilstr(cid:230)k- kelig. Ved udgangen af 1998 var det endnu ikke klarlagt, hvilke ansvarsomr(cid:229)der den nyoprettede F(cid:230)lles Forvaltningstjeneste for EU-bistand til Tredjelande (SCR) skulle have. Instrument Ansvar Nationale vejledende programmer (EUF) Geografiske enheder Artikel 255 (EUF) Oprindelig VIII/6, siden hen VIII/G/4 Katastrofebistand (artikel 254/B7-2 1) Budgetkonto for rehabilitering (B7-5 0 7 6/6 4 1 0) ECHO VIII/G/4 Budgetkonto for det sydlige Afrika (B7-3 2 1 0) Oprindelig geografisk enhed, siden hen VIII/G/4 Samfinansiering (budget) (B7-5 0 1 0) Fłdevarehj(cid:230)lp (budget) (B7-2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 (1) COWI Report, Angola Country Case Study, juli 1997. (2) R(cid:229)dets resolution af 3. 12. 1993 (cid:151) p(cid:229) dette grundlag udvalgte R(cid:229)det i maj 1994 seks lande (C(cid:244)te d(cid:146)Ivoire, Mozambique, Etiopien, Peru, Costa Rica og Bangladesh). (3) S(cid:230)rberetning nr. 2/97, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 3. 8-3. 12. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/11 Menneskelige ressourcer I en beslutning af 4. november 1993 gav Europa-Parlamentet 47. udtryk for tvivl om, hvorvidt Kommissionen kunne forvalte s(cid:229) omfattende og s(cid:229) kortfristede programmer i s(cid:229) mange lande uden yderligere personale. Parlamentet understregede derfor, at det var nłdvendigt at afs(cid:230)tte mere personale og flere eksperter til disse programmer, s(cid:229) politikken kunne samordnes effektivt, og s(cid:229) det kunne sikres, at foranstaltningerne var b(cid:230)redygtige. I virkelighe- den har Kommissionens tjenestegrene hverken afsat eller anmodet om supplerende fastansat personale til programmerne. Behovet for supplerende menneskelige ressourcer til SIA er d(cid:230)kket ved oprettelsen af enheder for faglig bistand (Technical Support Units (cid:151) TSU), hvor der er ansat bistandskonsulenter. De har ofte gjort et godt stykke arbejde, men fordi programmet er blevet udvidet og er s(cid:229) komplekst, havde det v(cid:230)ret berettiget at afs(cid:230)tte s(cid:230)rlige ressourcer i Kommissionens tjenestegrene til dem (ogs(cid:229) selv om det kun var midlertidigt), s(cid:229) der kunne sikres sammenh(cid:230)ng i og samordning af planl(cid:230)gningen, overv(cid:229)gningen, evalueringen og rapporteringen. Retten har tidligere, f. eks. i (cid:229)rsberetningen for 1997 (1), omtalt problemet med personalemangel, navnlig ude i marken. 48. Situationen var s(cid:230)rlig problematisk for delegationen i Mozambique, som p(cid:229) grund af ubesatte stillinger og generel res- sourcemangel ikke kunne klare at forvalte de omfattende midler og projekter. Desuden var denne delegations administration ikke s(cid:230)rlig effektiv. Ansvarsomr(cid:229)derne var ikke klart definerede, og der blev ofte byttet om p(cid:229) dem. Det gjorde det vanskeligt at holde styr p(cid:229) sagerne og sikre kontinuitet. Det var derfor stort set umu- ligt for administrationen at finde dokumenter og redegłre til- fredsstillende for de gennemfłrte aktioner. Tilbagemelding til budgetmyndigheden 49. Der findes ikke ret meget materiale om, hvordan der er ble- vet aflagt beretning til R(cid:229)det om resultaterne af aktionerne finan- sieret over EUF eller budgettet. I henhold til forordning (EF) nr. 2258/96 skal der forel(cid:230)gges (cid:229)rsberetninger om aktioner finan- sieret over budgettet. Der er kun forelagt Øn (cid:229)rsberetning, nemlig i 1997. 50. I henhold til forordningens artikel 9 skal beretningerne inde- holde en evaluering, men det głr denne (cid:229)rsberetning ikke. Den omfatter kun for hvert land en beskrivelse af og en liste over de aktioner, der er gennemfłrt i det forudg(cid:229)ende (cid:229)r, samt en kort omtale af forslag til aktioner i det kommende (cid:229)r. Der st(cid:229)r ikke noget om de erfaringer, man har kunnet uddrage af de f(cid:229) evalu- eringer, der er foretaget af enkeltst(cid:229)ende projekter, eller i forbin- delse med Kommissionens egen overv(cid:229)gning, og heller ikke om de problemer, der er opst(cid:229)et undervejs. Ud over denne beretning har Kommissionen udarbejdet en fortegnelse over alle afgłrelser (1) EFT C 349 af 17. 11. 1998, punkt 5. 28-5. 31. og over betalinger fra EUF og de s(cid:230)rlige budgetposter til rehabi- litering. Denne fortegnelse omfatter imidlertid ikke alle SIA- rehabiliteringsaktioner. Til geng(cid:230)ld er rene fłdevarehj(cid:230)lpeaktio- ner opfłrt p(cid:229) den. Det er og bliver uklart, hvad disse fortegnelser egentlig skal anvendes til. 51. Parlamentet anmodede i beslutningen fra november 1993 Kommissionen om at f(cid:229) forelagt en rapport om gennemfłrelsen med en evaluering af resultaterne for hvert land, som modtager rehabiliteringsstłtte. Det har Kommissionen ikke gjort systema- tisk. Rapporten burde have v(cid:230)ret forelagt for Parlamentet, fłr programmet blev forl(cid:230)nget. 52. Muligvis var det umuligt at foretage den łnskede evaluering uden oplysninger fremskaffet i forbindelse med nłje overv(cid:229)gning. Overv(cid:229)gningen blev imidlertid n(cid:230)sten udelukkende foretaget af bistandskonsulenter eller af de agenturer, der selv stod for pro- jektgennemfłrelsen. 53. Kommissionen błr kontrollere overv(cid:229)gningsprocessen og dokumentere delegationernes arbejde, lige som den błr holde de centrale tjenestegrene underrettet. Kommissionens overv(cid:229)gnings- funktion er vigtig, navnlig fordi den »overv(cid:229)gning p(cid:229) fłrste niveau«, der foretages af de ansvarlige for projektgennemfłrelsen, er beh(cid:230)f- tet med svagheder og i mange tilf(cid:230)lde ikke er s(cid:230)rlig effektiv (det er dokumenteret i situationsrapporter og finansielle rapporter). For s(cid:229) vidt angik de fleste lande, der var omfattet af revisionen, forel(cid:229) der imidlertid ingen dokumentation for, at Kommissionens ansatte havde foretaget overv(cid:229)gning, og mange projekter havde de slet ikke besłgt. Desv(cid:230)rre forel(cid:229) der end ikke dokumentation for, at deres overv(cid:229)gningssrapporter var blevet kontrolleret eller gen- nemg(cid:229)et. Det betyder, at det generelt var s(cid:229)dan, at Kommissionens tjenestegrene ikke blev regelm(cid:230)ssigt informeret om, hvordan de igangv(cid:230)rende SIA-programmer skred frem. I nogle tilf(cid:230)lde (cid:151) det gjaldt f. eks. i Somalia, Angola og Congo (cid:151) var (cid:229)rsagen til, at der ikke forel(cid:229) nogen rapporter, nok, at de sikkerhedsm(cid:230)ssige forhold gjorde det vanskeligt og undertiden endog umuligt at afl(cid:230)gge besłg i disse lande. GENNEMF(cid:216)RELSEN AF AKTIONERNE Indledning 54. Ifłlge Kommissionens meddelelse fra maj 1993 skulle pro- grammerne kunne gennemfłres hurtigt og afsluttes inden for to (cid:229)r. Gennem programmerne skulle der fłrst og fremmest ydes stłtte til hurtig genopretning af basisinfrastrukturer uden nye investeringer. I realiteten er programmerne kun i undtagelsestil- f(cid:230)lde blevet gennemfłrt inden for to (cid:229)r, ofte har de strakt sig over fire (cid:229)r eller endnu l(cid:230)ngere. En af (cid:229)rsagerne til den langsomme gennemfłrelsestakt er, at programmerne og projekterne (i hvert fald i begyndelsen) ikke blev planlagt ordentligt (jf. punkt 55-63). C 113/12 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 Planl(cid:230)gning og budgettering 55. Hovedparten af SIA-projekterne var blevet udarbejdet og foresl(cid:229)et af ngo(cid:146)er, som var interesserede i at deltage i rehabilite- ringsprogrammerne i de forskellige lande. P(cid:229) grund af de relativt mange disponible midler og markedsfłringen af den nye strategi indkom der lige fra begyndelsen hundredvis af forslag vedrłrende de (cid:151) dengang fem (cid:151) stłtteberettigede lande. 56. Projektforslagene blev gennemg(cid:229)et af Kommissionen, navn- lig af delegationerne i de p(cid:229)g(cid:230)ldende lande. Delegationerne drłf- tede de aktiviteter, ngo(cid:146)erne havde foresl(cid:229)et, deres placering samt projektbudgetterne med de lokale myndigheder. Men hovedpar- ten af delegationerne og regeringerne kunne ikke lłse denne enorme opgave tilfredsstillende, fordi de ikke havde tilstr(cid:230)kkeligt personale. Og det tog i de fleste tilf(cid:230)lde lang tid at rekruttere og f(cid:229) installeret bistandskonsulenter, der skulle varetage evalueringen og overv(cid:229)gningen af programmerne. 57. I mellemtiden blev der udłvet st(cid:230)rkt politisk pres for at f(cid:229) nogle programmer sat i gang, s(cid:229) mange projektforslag blev god- kendt stort set i den form, ngo(cid:146)erne havde forelagt dem. Der blev ikke foretaget en ordentlig kritisk forundersłgelse. De tekniske og finansielle specifikationer til projekterne var i mange tilf(cid:230)lde ikke tilpasset de faktiske forhold p(cid:229) stedet godt nok. Derfor har det i mange tilf(cid:230)lde v(cid:230)ret nłdvendigt at (cid:230)ndre s(cid:229)vel selve foranstalt- ningerne som deres geografiske placering, og ogs(cid:229) at (cid:230)ndre m(cid:229)l- grupper og budgetter. I nogle tilf(cid:230)lde er projekter blevet indstillet i bestemte perioder eller endog fuldst(cid:230)ndig standset. Nogle pro- jekter kom aldrig i gang, selv om der allerede var indg(cid:229)et kontrak- ter. 58. Et projekt vedrłrende malariabek(cid:230)mpelse i Eritrea omfat- tede et budget p(cid:229) 125 000 ECU til l(cid:230)gemidler. Efter projektets iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse konstateredes det, at der allerede var l(cid:230)gemidler nok under Verdenssundhedsorganisationens (WHO) eget pro- gram. I sagsakterne ligger der ikke nogen ansłgning om tilladelse til at anvende de 125 000 ECU til et andet form(cid:229)l, men alligevel blev ca. 80 000 ECU faktisk anvendt til andre form(cid:229)l. Et andet projekt, ogs(cid:229) i Eritrea, tog sigte p(cid:229) genbos(cid:230)ttelse af flygtninge. Efter at kontrakten p(cid:229) 1,7 mio. ECU var blevet undertegnet, kon- stateredes det, at der allerede boede andre p(cid:229) genbos(cid:230)ttelsesarea- let. P(cid:229) det tidspunkt var der allerede blevet ansat personale til udstationering, og der var indkłbt nogle kłretłjer og andet udstyr. Projektet m(cid:229)tte bringes til ophłr, efter at der var anvendt 287 000 ECU. En fordring fra ngo(cid:146)en er endnu ikke afregnet. I Congo var aktioner i landdistrikter en v(cid:230)sentlig del af et projekt vedrłrende social infrastruktur. Da man p(cid:229) et senere tidspunkt gik ind for at prioritere kemikalier til rensning af vandet i Kinshasa hłjere, var der ikke finansielle midler til aktioner i landdistrikter. I Angola blev der bevilget store belłb til ngo-projekter, som 59. ikke havde klare m(cid:229)l. Dermed fik ngo(cid:146)erne meget frie h(cid:230)nder, og der blev senere foretaget (cid:230)ndringer, som delegationen ikke kunne give en ordentlig begrundelse for, og budgetterne blev ikke (cid:230)ndret. Et projekt, som omfattede to kommuner, blev sk(cid:229)ret ned til Øn kommune p(cid:229) grund af sikkerhedsm(cid:230)ssige problemer, og antallet af modtagere blev nedsat fra 23 000 til 8 000 familier. ˘ndrin- gen blev meddelt delegationen, men budgettet, som var p(cid:229) 810 000 ECU, blev ikke (cid:230)ndret. 60. I august 1994 blev det besluttet at tildele 1,95 mio. ECU til »reintegrering af unge i tre provinser« i Mozambique. Finansie- ringsaftalen blev undertegnet i juni 1995. Form(cid:229)let med projektet var at finde besk(cid:230)ftigelse til unge arbejdslłse. Der er endnu ikke trukket p(cid:229) midlerne. Regeringen finder ikke l(cid:230)ngere projektet relevant, men der er ikke fremsat forslag om en oml(cid:230)gning af det. Forpligtelsen błr annulleres. 61. Mange ngo(cid:146)er lłste deres opgaver tilfredsstillende, men en v(cid:230)sentlig del af dem havde ikke s(cid:229) mange ressourcer eller s(cid:229) megen erfaring inden for de sektorer, de skulle arbejde i, at de kunne udarbejde ordentlige projektforslag, eller uden videre ans(cid:230)tte den fornłdne arbejdskraft, det v(cid:230)re sig udstationerede eller lokale eksperter. I mange tilf(cid:230)lde gik deres ekspertise i for hłj grad i ret- ning af katastrofebistand, de havde ikke megen erfaring inden for udviklingsamarbejde. Derfor blev der iv(cid:230)rksat projekter, som ikke var tilstr(cid:230)kkelig gennemarbejdet, og som byggede p(cid:229) fejlagtige foruds(cid:230)tninger om lokalbefolkningens aktive deltagelse og lokal- forvaltningernes kapacitet til at overtage foranstaltningerne. Det er ikke sandsynligt, at s(cid:229)danne projekter bliver b(cid:230)redygtige. 62. I andre tilf(cid:230)lde var planl(cid:230)gningen og forundersłgelserne af god kvalitet. Det var ofte tilf(cid:230)ldet med de mindre avancerede pro- jekter, s(cid:229)som etablering af vandforsyning med h(cid:229)ndpumper, hvor der var tale om viderefłrelse eller udbygning af projekter, der var blevet indledt eller gennemfłrt fłr SIA under allerede eksisterende rehabiliteringsprogrammer og med medfinansiering. I midtvejs- evalueringen vedrłrende Haiti blev de valgte aktioner beskrevet som »eksempler til efterfłlgelse«. 63. Fordi der blev inddraget mange ngo(cid:146)er, fordi der var flere donorer, og fordi arbejdet ikke blev samordnet godt nok i nogen af disse lande, var planl(cid:230)gningen af projekterne ikke s(cid:230)rlig sam- menh(cid:230)ngende, og det var ret tilf(cid:230)ldigt, hvor de blev placeret geo- grafisk. Resultatet var, at der blev indfłrt parallelle gennemfłrel- sesstrukturer, indkłbssystemer og rapporteringssystemer p(cid:229) nationalt plan. Desuden var projekterne i mange tilf(cid:230)lde placeret for spredt, til at de kunne have landsd(cid:230)kkende effekt. Inddragelse af modtagerne 64. Det er en foruds(cid:230)tning for de fleste bistandsprogrammer, at modtagerne (befolkningen) p(cid:229) stedet deltager aktivt i beslutnings- processen og gennemfłrelsen. Det tager tid at f(cid:229) befolkningen engageret, og skal processen lykkes og engagementet opretholdes, 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/13 skal der ogs(cid:229) afs(cid:230)ttes den nłdvendige tid. Desv(cid:230)rre har b(cid:229)de donorerne, medlemsstaterne og modtagerlandene presset s(cid:229) h(cid:229)rdt p(cid:229) for at f(cid:229) anvendt midler og se hurtige resultater, at disse aspek- ter ofte er blevet overset eller tilsidesat. I Etiopien og Eritrea har regeringerne og de lokale myndigheder deltaget mere aktivt i b(cid:229)de gennemfłrelses- og overv(cid:229)gningsprocessen. Delegationerne har i nogle tilf(cid:230)lde fundet regeringens deltagelse for tidskr(cid:230)vende. 65. De ngo(cid:146)er, der arbejder i udviklingslande, f(cid:229)r normalt tildelt den funktion, at de skal hj(cid:230)lpe med til at fremme projektgen- nemfłrelsen. Selve gennemfłrelsen błr modtagerne s(cid:229) vidt muligt selv have ansvaret for, om nłdvendigt bist(cid:229)et yderligere af lokale eksperter. Imidlertid har mange ngo(cid:146)er overtaget gennemfłrelsen og i hłj grad anvendt udstationeret personale. Dermed bliver det mindre sandsynligt, at det virkelig lykkes at overfłre knowhow, og at aktionerne bliver b(cid:230)redygtige. Det har ogs(cid:229) skabt sp(cid:230)ndin- ger i forhold til de lokale myndigheder, som normalt g(cid:229)r ind for, at der anvendes s(cid:229) f(cid:229) udstationerede som muligt. Problemet afspej- ler konflikten mellem »hurtig gennemfłrelse« og »b(cid:230)redygtige aktioner«. 66. I Haiti blev m(cid:229)lgruppen for nogle landbrugsprojekter anmo- det om at deltage i projekter, men fik ikke oplyst det endelige m(cid:229)l eller de forventede resultater, og heller ikke de bestemmelser, der var fastsat for forvaltning og finansiering. Der er ikke fastsat regler om, at befolkningen skal inddrages i beslutningsprocessen og i overtagelsen/evalueringen af resultaterne. P(cid:229) dette omr(cid:229)de er ngo(cid:146)ernes projektforslag ofte alt for vagt formuleret (1). 67. Uanset (cid:229)rsagerne til s(cid:229)danne mangler, kan de normalt opve- jes ved nłje overv(cid:229)gning og stor indsigt kombineret med tilstr(cid:230)k- kelig stłtte eller korrigerende foranstaltninger, og denne indsats błr anerkendes som en del af bestr(cid:230)belserne p(cid:229) at genopbygge landet. S(cid:229) inddragelse af lokalbefolkningen błr n(cid:230)sten altid betrag- tes som en positiv faktor, forudsat at det sker p(cid:229) en gennemsigtig m(cid:229)de, og at det er klart, hvem der er ansvarlig for hvad. B(cid:230)redygtighed łnskede det. Det fastsl(cid:229)s i to evalueringsrapporter (2), at flere kli- nikker og sundhedscentre derfor blev lukket, og at de, der blev viderefłrt, ikke levede op til normal standard. 69. Det er is(cid:230)r vanskeligt at sikre, at innovative projekter og projekter p(cid:229) omr(cid:229)der, hvor ngo(cid:146)er og andre kun har f(cid:229) eller ingen erfaringer, er b(cid:230)redygtige. Der har f. eks. v(cid:230)ret en tendens til at oprette l(cid:229)ngivningsordninger og revolverende fonde som led i s(cid:229)kaldte indt(cid:230)gtsgivende projekter inden for f. eks. jordbrug, hus- dyrbrug, h(cid:229)ndv(cid:230)rk og anden fremstillingsvirksomhed, som m(cid:229)l- grupperne ikke har erfaringer med fra tidligere. Ordninger med omkostningsdeling i forbindelse med l(cid:230)gemidler, skoleudstyr og l(cid:230)rerlłnninger og vandafgifter til finansiering af vedligeholdelse er andre eksempler p(cid:229) omr(cid:229)der, hvor modtagerne ofte ikke er vant til at betale og har meget f(cid:229) midler at betale med. S(cid:229)danne projekter er ofte mere eller mindre sl(cid:229)et fejl, eller det er tvivlsomt, om de kan give gode resultater. N(cid:229)r modtagerne selv har v(cid:230)ret inddraget lige fra starten af et projekt, har det stłrre mulighed for at give gode resultater. Som eksempel kan n(cid:230)vnes et projekt, der gik ud p(cid:229) mikrovandbygningsarbejder i Madagaskar. Lokale virk- somheder blev ogs(cid:229) inddraget i projektet, og det gav gode resul- tater. 70. Efter overtagelsen af afsluttede projekter, s(cid:229)som skoler og sundhedsklinikker, aflłnnes personalet normalt i henhold til de g(cid:230)ldende ordninger for offentligt ansatte i det p(cid:229)g(cid:230)ldende land. Ngo(cid:146)er og andre parter, der st(cid:229)r for gennemfłrelsen, betaler altid det lokale personale hłjere lłnninger end de offentlige myndig- heder. Det głr det vanskeligt at holde p(cid:229) personalet, efter at de lokale myndigheder har overtaget projektet. Enten lykkes det de ansatte at finde ny besk(cid:230)ftigelse, f. eks. i et internationalt organ eller i den private sektor, eller ogs(cid:229) bliver de, men mister motiva- tionen. I Angola fik en sekret(cid:230)r, som arbejdede for en ngo, 1 000 71. USD om m(cid:229)neden, og en chauffłr 300 USD. Samtidig tjente en l(cid:230)ge, som arbejdede for sundhedsministeriet, 10-20 USD. De lłn- ninger, der blev tilbudt i forbindelse med SIA-finansierede kon- trakter, var helt ude af trit med de lokale forhold og kunne ikke holdes p(cid:229) samme niveau, da staten overtog projekterne. Inddragelse af de lokale myndigheder błr lige fra begyndel- 68. sen af et projekt omfatte, at der indg(cid:229)s en aftale om, at de vil over- tage strukturerne og p(cid:229)tage sig ansvaret for at sikre driften af sko- ler, klinikker osv. I alle finansieringsaftaler og kontrakter, hvor det er relevant, błr det fastsl(cid:229)s, at de lokale myndigheder p(cid:229)tager sig dette ansvar. I for mange tilf(cid:230)lde var der ikke udstedt overdragel- sesdokumenter, og ved afslutningen af projekterne var den fort- satte finansiering af infrastrukturerne ikke afklaret. Sundhedsmi- nisteriet i Mozambique overtog f. eks. ikke strukturerne og ansvaret for driften af dem, fordi det ikke havde v(cid:230)ret inddraget i planl(cid:230)g- ningen. Det konstateredes, at bygningerne ikke opfyldte regerin- gens normer, og/eller at de ikke var placeret der, hvor ministeriet 72. S(cid:229)danne forhold skyldes delvis, at der er for f(cid:229) eller slet ingen personaleressourcer. Ikke blot tog det ngo(cid:146)erne lang tid at ans(cid:230)tte eksperter, men konkurrencen mellem ngo(cid:146)erne gjorde det ogs(cid:229) nłdvendigt at tilbyde hłje lłnninger (stort set p(cid:229) niveau med de lłnninger, bistandskonsulenter kan f(cid:229) p(cid:229) det fri marked), og selv da kunne der ikke altid skaffes personale med de erfaringer og kvalifikationer, opgaverne kr(cid:230)vede. I nogle tilf(cid:230)lde forlod ansatte landet, fłr kontrakten udlłb, eller de forl(cid:230)ngede ikke deres kon- trakt, fordi de havde problemer med at klare de lokale arbejdsvil- k(cid:229)r. (1) Evaluation report on Ha(cid:239)ti, DRN, september 1997. (2) Evaluation, Art. 255 Mozambique, COWI, juli 1997; Phase II Country Report Mozambique, APT Consult, september 1998. C 113/14 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 I Haiti har hverken staten eller for(cid:230)ldrene de nłdvendige 73. midler til vedligeholdelse af skolerne. Og der er ingen ordning, som sikrer, at drikkevandsafgifterne bliver betalt (1). Under s(cid:229)danne omst(cid:230)ndigheder kan investeringen kun blive b(cid:230)redygtig, hvis der er sikret fortsat finansiering udefra. Programgennemfłrelsen og resultaterne 74. Retten anerkender, at programmerne i de forskellige lande har givet gode resultater. Der er oprettet/renoveret skoler, tilveje- bragt sundhedsfaciliteter og vandsteder, der er bygget kunstvan- dingsanl(cid:230)g osv. , som fungerede og blev godt udnyttet af m(cid:229)lgrup- perne. I forskellige evalueringsrapporter gives der ogs(cid:229) eksempler p(cid:229) vellykkede aktioner. 75. Rapporteringen var imidlertid s(cid:229) utilstr(cid:230)kkelig (jf. punkt 88-89), at der ikke foreligger oplysninger nok om aktionernes samlede resultater og om m(cid:229)lopfyldelsesgraden. Det konstatere- des i en r(cid:230)kke tilf(cid:230)lde, at projekterne ikke var gennemfłrt godt nok, og at nogle af dem absolut ikke var omkostningseffektive. 76. Som anfłrt i Kommissionens forslag og i R(cid:229)dets konklusio- ner var det SIA-initiativets umiddelbare m(cid:229)l hurtigst muligt at f(cid:229) genoprettet de sociale sektorer og (igen) at f(cid:229) gang i fłdevarepro- duktionen og i indt(cid:230)gtsgivende aktiviteter og samtidig at bane vej for en b(cid:230)redygtig udvikling p(cid:229) lang sigt. af det samlede budget blevet anvendt til tjenesteydelser eller arbej- der direkte til gavn for modtagerne. 80. Administrationsomkostninger kunne medtages, hvis de blev dokumenteret, men ikke med et fast belłb. I mange tilf(cid:230)lde har Kommissionen faktisk godkendt et fast belłb. I Mozambique var det snarere reglen end undtagelsen, at alle łvrige budgetposter blev forhłjet med 6 % i administrationsomkostninger. Retnings- linjerne (jf. punkt 31) omfattede klare bestemmelser om behand- lingen af administrationsomkostninger, men dem s(cid:229) delegationen fuldst(cid:230)ndig bort fra. 81. Det var oprindeligt fastsat, at kun eksisterende strukturer skulle rehabiliteres, og at der ikke skulle foretages nyinvesteringer. Med denne begr(cid:230)nsning ville man fremme en hurtig gennemfł- relse, men da man konstaterede, at den virkede mod hensigten, blev der alligevel foretaget nyinvesteringer i nye vandanl(cid:230)g, skoler og sundhedsfaciliteter i hovedparten af landene. Bestemmelsen om, at der ikke m(cid:229)tte foretages nyinvesteringer (bortset fra kłb af fast ejendom), blev derfor ikke medtaget i forordning (EF) nr. 2258/96. 82. Udstyr og bygninger błr ikke v(cid:230)re af v(cid:230)sentlig hłjere stan- dard end normalt i landet, s(cid:229) man undg(cid:229)r for hłje bygge- og ved- ligeholdelsesomkostninger. I Mozambique klagede regeringen over, at omkostningerne ved bygning af klinikker og vandpumper under et projekt, som uafh(cid:230)ngige konsulenter havde vurderet, var alt for hłje. Ifłlge regeringen var klinikkerne og vandpumperne s(cid:229) omkostningskr(cid:230)vende, at det ville blive vanskeligt at vedligeholde dem og udskifte dem, n(cid:229)r de var slidt op. I Haiti blev alle vejbyg- ningskontrakterne derimod indg(cid:229)et med lokale firmaer, og de udfłrte et tilfredsstillende stykke arbejde. 77. Mange projekter blev betydeligt forsinket allerede i starten, fordi der gik lang tid, fłr de fłrste midler blev udbetalt. Det tog s(cid:229) lang tid at f(cid:229) overfłrt de finansielle midler fra Kommissionens tjenestegrene til de ansvarlige for projektgennemfłrelsen, at iv(cid:230)rk- s(cid:230)ttelsen m(cid:229)tte udskydes i flere m(cid:229)neder, efter at kontrakterne var blevet undertegnet. Ofte var ogs(cid:229) de efterfłlgende betalinger forsinkede. I nogle f(cid:229) tilf(cid:230)lde udbetalte ngo(cid:146)erne forskud af deres egne midler for at f(cid:229) sat gang i nye aktioner eller for at viderefłre allerede igangv(cid:230)rende aktioner. 83. I Somalia blev der ydet stłtte til nye strukturer, som ville skabe indt(cid:230)gter (f. eks. importafgifter), og hvoraf den vigtigste er havnen i Berbera. Kommissionen ydede stłtte til indfłrelsen af finanskontrolsystemer, men der hersker stadig tvivl med hensyn til gennemsigtighed og ansvarlighed. Kommissionen burde have v(cid:230)ret mere varsom med at stłtte indt(cid:230)gtsskabende projekter under de nuv(cid:230)rende forhold, da Somaliland, som havnen ligger i, ikke er internationalt anerkendt som en selvst(cid:230)ndig stat. 78. Det gav ogs(cid:229) store forsinkelser, at de lokale myndigheder skulle godkende ngo(cid:146)ernes og de łvrige deltageres finansielle rap- porter, som ofte var uklare og af d(cid:229)rlig kvalitet. Forenklede procedurer 79. I Somalia var udgifterne til den faglige bistand under det fłr- ste rehabiliteringsprogram meget hłje. Ca. 9 mio. ECU af de i alt 38 mio. ECU blev anvendt til faglig bistand og konsulenter (under- słgelser). Hvis der til den faglige bistand l(cid:230)gges befordring (flybil- letter: 1,1 mio. ECU), administrationsomkostninger og andre indi- rekte omkostninger vedrłrende alle projekterne, er hłjst halvdelen (1) EFT C 349 af 17. 11. 1998, punkt 5. 28-5. 31. I forbindelse med programgennemfłrelsen skulle der anven- 84. des forenklede procedurer for indg(cid:229)else af kontrakter i lighed med de procedurer, Kommissionen anvender i forbindelse med kata- strofebistand. Mange kontrakter er derfor indg(cid:229)et ved underh(cid:229)nds- aftaler, selv om denne fremgangsm(cid:229)de ikke alene kunne sikre, at gennemfłrelsen gik s(cid:229) hurtigt, som den skulle. Tv(cid:230)rtimod kla- gede b(cid:229)de de organer, der stod for gennemfłrelsen, og de lokale myndigheder ofte over, at Kommissionens procedurer efter deres opfattelse var alt for tidskr(cid:230)vende og bureaukratiske. Det gjaldt navnlig udbuds- og indkłbsprocedurer, hvor det tog lang tid at indhente Bruxelles(cid:146) godkendelse. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/15 85. Et projekt i Mozambique til i alt 30 mio. ECU vedrłrte reha- bilitering af veje. Projektet indgik i et stłrre program for rehabi- litering af veje, der var finansieret af en r(cid:230)kke donorer. Da revi- sionsbesłget fandt sted i oktober 1996, var der g(cid:229)et n(cid:230)sten tre (cid:229)r, siden finansieringsaftalen blev undertegnet, og de fleste andre donorfinansierede veje var allerede f(cid:230)rdigbyggede. P(cid:229) dette tids- punkt havde kontrahenterne under det p(cid:229)g(cid:230)ldende projekt lige p(cid:229)begyndt arbejdet. Der blev anfłrt flere (cid:229)rsager til den alvorlige forsinkelse, f. eks. at overslagene over byggearbejdet ikke var gode nok, og at hverken konsulenten eller det ansvarlige ministerielle departement kendte nok til EUF-procedurerne. Disse problemer medfłrte, at nogle bud blev udelukket af administrative grunde. Da buddene endelig blev gennemg(cid:229)et, skete det i Bruxelles, hvilket ikke bidrog til at łge tempoet. Efter starten var der fortsat pro- blemer med projektet, og ved udgangen af december 1998, fem (cid:229)r efter at projektet var blevet vedtaget, var det stadig ikke afslut- tet (der var kun udbetalt 20,4 mio. ECU af de 25,7 mio. ECU, der var indg(cid:229)et kontrakter for). I mellemtiden m(cid:229)tte der udfłres haste- reparationer af de samme veje. 86. I Angola blev der i marts 1995 indg(cid:229)et kontrakt om faglig bistand til overv(cid:229)gning af et rehabiliteringsprogram inden for sundhedssektoren til 15 mio. ECU. Programmet var blevet vedta- get allerede i 1993. Der kom ikke gang i programmet fłr efter juni 1995. Programgennemfłrelsen har v(cid:230)ret s(cid:230)rdeles langsom (der var indg(cid:229)et forpligtelser for 50 % af bevillingerne ved udgangen af 1998, og 25 % var udbetalt efter ca. fire (cid:229)r). Ifłlge Kommissionen har den nationale anvisningsberettigede til dels ansvaret for, at projektet skred s(cid:229) langsomt frem (cid:151) behandlingen af projektfor- slag og godkendelse af rapporter/betalinger i forbindelse med ngo(cid:146)erne har taget meget lang tid. Retten konstaterede i łvrigt, at ca. 1 mio. ECU fra et s(cid:230)rligt program var udbetalt som faglig bistand til den nationale anvisningsberettigede. Alt dette arbejde gav (cid:229)benbart kun begr(cid:230)nsede resultater, og det var ikke baseret p(cid:229) en ordentlig feasibilityvurdering af aktionen. S(cid:230)rskilte bankkonti 87. De fleste kontrakter indeholdt en bestemmelse om, at mid- lerne fra Kommissionen skulle inds(cid:230)ttes p(cid:229) en s(cid:230)rskilt bank- konto, og at renterne skulle bogfłres s(cid:230)rskilt. I henhold til kon- trakterne skulle ngo(cid:146)erne endvidere indg(cid:229) aftale om, hvad renterne skulle anvendes til, dvs. om de skulle anvendes til det samme pro- jekt eller tilbagebetales til Kommissionen. I de fleste tilf(cid:230)lde blev disse bestemmelser ikke overholdt, og det vides ikke, hvor store renteindt(cid:230)gterne var, for Kommissionen har ikke fłrt nłje tilsyn med dette aspekt, selv om der kan v(cid:230)re tale om betydelige belłb. I forbindelse med et projekt til 12 mio. ECU i Mozambique blev der f. eks. undertegnet ca. 20 kontrakter med ngo(cid:146)er. Renterne fremgik ikke s(cid:230)rskilt af nogen af de relevante finansielle rappor- ter, men det havde ikke givet anledning til bem(cid:230)rkninger fra dele- gationen. Rapportering Rapporteringskrav 88. De ansvarlige for projektgennemfłrelsen fik hverken ved ini- tiativets iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse eller forinden mundtlige eller skriftlige direk- tiver om rapporteringskravene (cid:151) selv om b(cid:229)de Kommissionens forslag og R(cid:229)dets konklusioner fra maj 1993 omfattede et udtryk- keligt krav om rapportering p(cid:229) alle niveauer. 89. Denne forsłmmelse gav anledning til mange problemer i lłbet af processen. Efterh(cid:229)nden som der nogle steder blev opret- tet enheder for faglig bistand (Technical Support Units), blev der hen ad vejen fastlagt procedurer for de deltagende parters rappor- tering. Men der blev ikke oprettet enheder for faglig bistand i alle lande eller i forbindelse med alle SIA-programmer i et bestemt land. Delegationerne m(cid:229)tte s(cid:229) for det meste selv (cid:151) med eller uden stłtte fra de centrale tjenestegrene (cid:151) fastl(cid:230)gge, hvilken form rap- porteringen skulle have. 90. Forskellige enheder i Kommissionen var ansvarlige for at fastl(cid:230)gge rapporteringskravene g(cid:230)ldende for projekter, der blev finansieret over EUF, fłdevarehj(cid:230)lp og medfinansiering samt andre budgetposter. Det betłd, at der anvendtes meget forskellige rap- porteringsformer, for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r b(cid:229)de indhold og hyppighed. Det kan delvis forklare, hvorfor der endnu ikke er forelagt en sam- let SIA-overv(cid:229)gningsrapport, hverken om samtlige SIA-aktioner eller om et enkelt land. 91. Da der ikke var opstillet pr(cid:230)cise krav, anvendte ngo(cid:146)erne enten en rapporteringsform, de selv havde fastlagt, og som godt kan have v(cid:230)ret accepteret i forbindelse med tidligere nłdhj(cid:230)lps- projekter finansieret over EUF og/eller det almindelige budget, eller de forsłgte at anvende samme rapporteringsform som den, der blev anvendt ved behandlingen af forslagene. Eftersom rap- porteringskravene var forskellige for de forskellige finansierings- instrumenter (SIA, fłdevarehj(cid:230)lp, andre ngo-aktioner), skulle nogle ngo(cid:146)er anvende flere rapporteringsformer. Det komplice- rede ogs(cid:229) arbejdet for den nationale anvisningsberettigede, som skulle godkende rapporterne om EUF-finansierede projekter, fłr der kunne foretages yderligere betalinger. 92. I nogle tilf(cid:230)lde kr(cid:230)vede Kommissionen, at de originale fak- turaer og andre bilag skulle vedl(cid:230)gges rapporterne, undertiden i original, undertiden i kopi. I andre tilf(cid:230)lde var det ikke nłdven- digt at vedl(cid:230)gge bilag. Endvidere blev disse krav undertiden (cid:230)ndret i lłbet af kontraktperioden. Det har skabt forvirring, at kravene var forskellige, og det har givet b(cid:229)de de parter, der stod for gen- nemfłrelsen, og Kommissionen selv unłdvendigt administrativt arbejde. Modstridende bestemmelser 93. I Mozambique anfłrte UNHCR og nogle ngo(cid:146)er, at de ikke kunne opfylde Kommissionens krav p(cid:229) grund af deres egne interne revisionsbestemmelser, og fordi de skulle opbevare originale fak- turaer og andre bilag. Der blev gjort forsłg p(cid:229) at finde en lłsning p(cid:229) problemerne, men forsłget lłb ud i sandet. C 113/16 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 94. Kontrakten med UNHCR i Mozambique var af samme type som den, der anvendes ved underh(cid:229)ndsaftaler med ngo(cid:146)er. UNHCR skulle i henhold til kontrakten rapportere tilbage til delegationen, men gjorde det ikke, for dette krav indgik ikke i UNHCR(cid:146)s egne kontrakter med underleverandłrerne, og UNHCR(cid:146)s procedurer for regnskabsafl(cid:230)ggelse var ikke forenelige med kontraktkravene. I UNHCR(cid:146)s rapporter var der store afvigelser mellem de budgetter (i alt 3 mio. ECU) og de aktioner, UNHCR og Kommissionen havde indg(cid:229)et aftale om, og de faktiske resultater, men hverken UNHCR eller de ansvarlige for projektgennemfłrelsen havde p(cid:229) noget tidspunkt anmodet om Kommissionens godkendelse. Pro- blemet skyldtes delvis, at en r(cid:230)kke ngo(cid:146)er havde blandet EU-midler og midler fra UNHCR og andre donorer og/eller egne midler sam- men i Øt og samme projekt. Midt p(cid:229) (cid:229)ret 1998, da restbelłbet blev udbetalt, var en r(cid:230)kke spłrgsm(cid:229)l stadig ikke afklaret. B(cid:229)de de finansielle og de administrative procedurer, der g(cid:230)lder for disse kontrakter, er ikke gennemsigtige p(cid:229) en r(cid:230)kke omr(cid:229)der, bl. a. fłl- gende: a) b(cid:229)de UNHCR(cid:146)s og delegationens finansielle tilsyn med og overv(cid:229)gning af projektgennemfłrelsen b) rapporteringen til delegationen og den nationale anvisnings- berettigede c) den endelige godkendelse og den nationale anvisningsberet- tigedes og delegationens godkendelse af betalinger. I s(cid:230)rberetningen om genopbygningen af det tidligere Jugosla- vien (1) omtalte Retten de samme problemer i forbindelse med UNHCR(cid:146)s indg(cid:229)else af kontrakter og underentrepriseaftaler, rap- portering og overv(cid:229)gning. 95. Godkendelsesprocedurerne for kontrakter og betalinger er ogs(cid:229) forskellige, fordi der blev anvendt midler b(cid:229)de fra EUF og budgettet. Det har gjort forholdene mindre gennemsigtige for modtagerlandet, fordi det ikke er obligatorisk at inddrage den nationale anvisningsberettigede i procedurerne, n(cid:229)r der er tale om aktioner finansieret over budgettet. Undertiden, men ikke altid, fik den nationale anvisningsberettigede alligevel alle oplysninger. Rapporteringsfrister 96. I de fleste tilf(cid:230)lde var rapporterne indsendt efter udlłbet af den fastsatte frist, og man havde i mange tilf(cid:230)lde m(cid:229)ttet rykke for dem. Det stod imidlertid endnu v(cid:230)rre til med de finansielle rap- porter og situationsrapporterne om rehabiliteringsaktioner finan- sieret over fłdevarehj(cid:230)lp og medfinansieringsordninger. I de sags- akter, som Retten har gennemg(cid:229)et om iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af disse instrumenter, manglede der s(cid:229)danne rapporter om en r(cid:230)kke lande, og i mange tilf(cid:230)lde var der tilsyneladende ikke engang udsendt rykkerskrivelser. (1) S(cid:230)rberetning nr. 5/98, EFT C 241 af 31. 7. 1998, punkt 3. 55 og 5. 7. I Angola skulle en aktion have v(cid:230)ret afsluttet i marts 1996. 97. Fłrst i oktober 1996 forelagde ngo(cid:146)en en endelig rapport, som ikke blev godkendt. Den korrigerede rapport blev fłrst indsendt i marts 1997, seks m(cid:229)neder senere, og i andet halv(cid:229)r af 1997 blev restbelłbet udbetalt. 98. Kommissionen besluttede at finansiere et vandforsynings- projekt (750 000 ECU) i juli 1994. Den fłrste rapport blev ind- sendt i december 1995, efter at tidsfristen allerede var blevet for- l(cid:230)nget. I april 1996 blev der anmodet om og godkendt yderligere seks m(cid:229)neders forl(cid:230)ngelse af fristen. Den anden rapport blev ind- sendt i juli 1996, og den endelige rapport i marts 1997. Den finansielle rapport blev ikke godkendt og blev sendt retur. Et (cid:229)r senere (dvs. i marts 1998) var den reviderede rapport stadig ikke blevet indsendt. I nogle lande var de nationale eller lokale myndigheder 99. direkte involveret i gennemfłrelsen, alene eller i samarbejde med ngo(cid:146)er, s(cid:229) de fik ogs(cid:229) overfłrt eller videreformidlede finansielle midler. Det er naturligvis lige s(cid:229) vigtigt, at kravene om gennem- sigtighed og ansvarlighed er opfyldt i s(cid:229)danne tilf(cid:230)lde. I disse lande varede det i mange tilf(cid:230)lde meget l(cid:230)ngere, fłr delegatio- nerne fik rapporterne, og det kostede ogs(cid:229) en meget stłrre indsats fra delegationerne at f(cid:229) rapporterne, hvis de overhovedet fik dem. Revision 100. Nogle f(cid:229) sager, hvor der var mistanke om uregelm(cid:230)ssighe- der, blev revideret af eksterne revisorer, og sagerne blev overdra- get til UCLAF i 1996. Disse sager var endnu ikke afsluttet ved udgangen af 1998. En sag vedrłrte en ngo, som undertegnede en kontrakt med Kommissionen i 1994. Efter at det fłrste acontobe- lłb p(cid:229) 183 000 ECU var blevet udbetalt, forsvandt »ejeren«, inden der var kommet gang i nogen aktiviteter. Kontrakten er endnu ikke afsluttet i regnskaberne, men Retten er ikke bekendt med, at der for nylig er gjort noget for at f(cid:229) tilbagesłgt det belłb, der var anmodet om, og som var udbetalt. Ellers er der foretaget meget f(cid:229) revisioner, selv om det lige fra SIA(cid:146)s oprettelse blev gjort klart, at det var vigtigt, at der regelm(cid:230)ssigt blev gennemfłrt revision, og selv om der blev indfłjet en bestemmelse om regelm(cid:230)ssig revi- sion i forordning (EF) nr. 2258/96. I Kommissionen fandtes der ikke en samlet oversigt over Kommissionens revisioner af SIA- programmer, og ingen vidste, hvor mange revisioner der var gen- nemfłrt. Der findes endnu f(cid:230)rre oplysninger om revision af ngo(cid:146)er eller andre ansvarlige for projektgennemfłrelser. I Øt tilf(cid:230)lde n(cid:230)vnte den ngo, som varetog gennemfłrelsen, i en rapport, at den selv havde słrget for revision. Den ansvarlige delegation havde ikke anmodet om revisionsberetningen og kunne ikke freml(cid:230)gge en kopi, da Retten anmodede om den. Det ville under alle omst(cid:230)n- digheder have v(cid:230)ret i overensstemmelse med de almindelige prin- cipper for forsvarlig łkonomisk forvaltning, at revision indgik i alle eller i de fleste af programmerne som en standardprocedure. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/17 101. Der var ogs(cid:229) nogle f(cid:229) tilf(cid:230)lde i Eritrea og Somalia, hvor en ngo, som deltog i samarbejdet, eller delegationen havde bem(cid:230)r- ket, at midlerne ikke var blevet anvendt til de tilsigtede form(cid:229)l. Ganske vist var det vanskeligt at fłlge op p(cid:229) disse tilf(cid:230)lde, men man błr słge at f(cid:229) dem klarlagt p(cid:229) grundlag af relevant doku- mentation. 107. Kommissionens delegation i Eritrea havde dokumenteret sine regelm(cid:230)ssige og temmelig hyppige overv(cid:229)gningsaktiviteter, som omfattede stedlig kontrol af de fleste projekter. Sidelłbende indsendte en konsulent (TA), som var blevet rekrutteret specielt til programmet, regelm(cid:230)ssigt egentlige overv(cid:229)gningsrapporter. Dele- gationens overv(cid:229)gningsrapporter blev imidlertid ikke videresendt til de centrale tjenestegrene. Overv(cid:229)gning EVALUERINGER 102. Det er fłrst og fremmest Kommissionen, dvs. normalt dele- gationerne, der er ansvarlig for overv(cid:229)gningen af programmerne. 103. Delegationerne var i begyndelsen ikke forberedt godt nok til overv(cid:229)gningen af SIA-aktionerne, og de havde heller ikke det nłdvendige udstyr. Fłrst efter at programmerne var indledt, blev der gradvis udarbejdet overv(cid:229)gningsprocedurer i SIA-landene. Da der ikke var nok kommissionspersonale, blev overv(cid:229)gningen vare- taget af bistandskonsulenter (cid:151) i de fleste tilf(cid:230)lde selvst(cid:230)ndige TSU(cid:146)er, men undertiden ogs(cid:229) bistandskonsulenter ansat i delega- tionen. I Angola klagede ngo(cid:146)erne over, at delegationen ikke havde besłgt dem i de fłrste 18 m(cid:229)neder efter aktiviteternes start. 104. Kommissionen har kun i forbindelse med nogle f(cid:229) projekter słrget for, at der som standardprocedure skulle foretages efterfłl- gende opfłlgning. Et af dem er Eritrea, hvor alle kontrakter med ngo(cid:146)er indeholder en bestemmelse om, at ngo(cid:146)en skal forel(cid:230)gge Kommissionen en aktionsrapport efter et eller to (cid:229)r. 105. Overv(cid:229)gningen i Somalia blev varetaget af bistandskonsu- lenter i Somalia-enheden, som er tilknyttet delegationen i Nairobi. Deres rapporter kan n(cid:230)ppe betragtes som egentlige overv(cid:229)gnings- rapporter. De s(cid:230)rlige m(cid:229)l for projekterne er ikke n(cid:230)vnt. Proble- mer, der er drłftet eller lłst under kontrolbesłg, omtales kun kort i rapporterne. 106. I Mozambique havde Kommissionen planer om at oprette en s(cid:230)rlig enhed, der skulle koordinere og overv(cid:229)ge alle rehabili- teringsforanstaltninger finansieret af Kommissionen. Det var anfłrt i Kommissionens forslag til R(cid:229)det og Parlamentet i maj 1993. Enheden blev aldrig oprettet. I stedet blev der indg(cid:229)et kontrakter med en r(cid:230)kke bistandskonsulenter om overv(cid:229)gningen af det enorme SIA-program, som pr. udgangen af 1998 belłb sig til ca. 180 mio. ECU. Der foreligger ingen rapporter overhovedet om denne overv(cid:229)gning, og Retten konstaterede under revisionsbesł- get i september 1996, at adskillige projekter aldrig var blevet besłgt af bistandskonsulenter. Delegationens fastansatte perso- nale var overhovedet ikke inddraget i overv(cid:229)gningen, bortset fra det lokale regnskabspersonale, som kontrollerede de finansielle rapporter. Kommissionen anfłrte, at det ikke var nłdvendigt med dokumentation for overv(cid:229)gningsarbejdet, fordi bistandskonsulen- terne var stationeret i selve delegationen. Kommissionen fulgte ikke udviklingen i de EUF-finansierede projekter i Mozambique, men koncentrerede sig om projekterne finansieret over det almin- delige budget. 108. Evaluering af en udviklingsaktions effekt er et v(cid:230)sentligt element til sikring af en forsvarlig łkonomisk forvaltning. Evalu- ering indg(cid:229)r ogs(cid:229) som et vigtigt element i planl(cid:230)gningen af frem- tidige programmer. Hvis konceptet for de programmer, der iv(cid:230)rk- s(cid:230)ttes, er nyt eller nyskabende, som det var tilf(cid:230)ldet med SIA, er det endnu vigtigere, at evalueringerne indledes s(cid:229) tidligt som muligt i gennemfłrelsen, og at der tr(cid:230)ffes de nłdvendige beslut- ninger om afhj(cid:230)lpning af mangler eller problemer, som m(cid:229)tte blive konstateret under evalueringen. R(cid:229)det og Kommissionen har fra begyndelsen erkendt, at evaluering er af v(cid:230)sentlig betydning. 109. Evalueringerne vanskeliggłres af, at der i mange af pro- gramdokumenterne ikke er opstillet m(cid:229)lelige m(cid:229)l. I begyndelsen var de fleste projektforslag og de tilhłrende finansieringsaftaler kendetegnet ved, at der heri ikke var fastlagt klare og logiske ram- mer i form af de tilsigtede m(cid:229)l, de forventede resultater og de aktioner, der skulle igangs(cid:230)ttes, for at resultaterne kunne n(cid:229)s. Situationen er blevet bedre i de senere (cid:229)r. 110. Der er blevet udarbejdet en r(cid:230)kke evalueringer, men i mange tilf(cid:230)lde er evalueringerne af enkeltst(cid:229)ende projekter blevet udfłrt af de organer, der selv stod for gennemfłrelsen, eller af lokale konsulenter, som blot citerede fra situationsrapporterne og ikke tilfłrte noget nyt. Kun for Liberias og Mozambiques vedkom- mende er der foretaget evalueringer, som d(cid:230)kkede samtlige Kom- missionens rehabiliteringsaktioner. Ifłlge Kommissionen har bud- gettildelingen til evalueringer ikke v(cid:230)ret stor nok til at d(cid:230)kke s(cid:229)danne evalueringer. Kommissionen błr prioritere s(cid:229)danne eva- lueringer hłjt og słge at finde midlerne til dem. 111. Det er i nogle tilf(cid:230)lde (cid:151) men ikke altid (cid:151) fastsat i finan- sieringsaftalerne, at der skal foretages evalueringer eller midtvejs- undersłgelser. Men selv n(cid:229)r de er foreskrevet, bliver de ofte ikke gennemfłrt. Og de evalueringer, der blev foretaget, omfattede normalt ikke hele programmet, men kun et eller nogle f(cid:229) af pro- jekterne eller delelementer under et program, dvs. enkeltst(cid:229)ende kontrakter og ikke hele programmet som beskrevet i finansie- ringsaftalen. I s(cid:229)danne tilf(cid:230)lde er det meget vanskeligt at udtale sig om, hvorvidt m(cid:229)lene er n(cid:229)et, for resultatindikatorerne og m(cid:229)lene fastl(cid:230)gges normalt for det samlede program. 112. I Angola var det f. eks. hensigten, at tre EUF-programmer skulle evalueres i begyndelsen af 1998. Der er endnu ikke sket noget p(cid:229) dette omr(cid:229)de. To planlagte evalueringer af programmer C 113/18 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 i Etiopien vil ifłlge delegationen ikke blive gennemfłrt. I Mozam- bique er der (cid:151) bortset fra den samlede evaluering (jf. punkt 110) (cid:151) ikke gennemfłrt nogen specifik evaluering af noget projekt under programmet til 180 mio. ECU. modtagerne har mange flere befłjelser i EUF-sammenh(cid:230)ng end i forbindelse med det almindelige budget. Bestemmelserne om ind- g(cid:229)else af kontrakter og andre procedurer som f. eks. rapportering afviger meget fra hinanden, og organisationsstrukturerne i Kom- missionen er forskellige. Under s(cid:229)danne omst(cid:230)ndigheder er en kombination af budget- og EUF-finansiering ikke effektiv (jf. punkt 10-11). 113. Evalueringer skal, for at kunne bruges, foretages af et uaf- h(cid:230)ngigt organ og ikke af det organ, der st(cid:229)r for gennemfłrelsen, eller Kommissionen. Rettens revisorer anmodede under revisio- nen om evalueringsrapporter (cid:151) rapporterne om nogle af projek- terne var udarbejdet af de organer, der stod for gennemfłrelsen. De var generelt af d(cid:229)rlig kvalitet og ikke problemorienterede. Stłtteberettigelse og koordinering 114. Evalueringsarbejdet var i nogle tilf(cid:230)lde givet i underentre- prise til lokale konsulenter. Der błr s(cid:229) vidt muligt anvendes lokale konsulenter, hvis de har den fornłdne kapacitet, for de er billigere og m(cid:229) forventes at have et stłrre kendskab til de lokale forhold. I Etiopien blev der anvendt et lokalt konsulentfirma til at evaluere en r(cid:230)kke projekter under et program. Evalueringsrapporterne var imidlertid blot en gentagelse af de konklusioner, de ansvarlige for gennemfłrelsen selv havde anfłrt i deres endelige gennemfłrel- sesrapporter. Evalueringerne havde derfor ikke den effekt, at lig- nende nye projekter gav bedre resultater, eller at det organ, der stod for gennemfłrelsen, og som evalueringen omfattede, ydede en bedre pr(cid:230)station. KONKLUSION Strategien 115. Rehabiliteringsaktiviteterne inden for rammerne af SIA- strategien skal fłrst og fremmest v(cid:230)re et st(cid:230)rkt bindeled mellem nłdhj(cid:230)lpsaktioner og langsigtede udviklingsaktiviteter. Der er imidlertid ikke opstillet klare kriterier for »rehabilitering«, s(cid:229) det er vanskeligt at se, hvorved denne bistand afviger fra nłdhj(cid:230)lp, og der er heller ikke oprettet en hensigtsm(cid:230)ssig struktur til forvalt- ning af denne form for bistand (jf. punkt 1-4). I praksis adskilte en stor del af rehabiliteringsaktionerne sig 116. ikke fra humanit(cid:230)r bistand, og mange nłdhj(cid:230)lpsaktioner blev viderefłrt som rehabiliteringsprogrammer. Eftersom det var andre tjenestegrene i Kommissionen, der fik ansvaret for rehabiliterings- aktionerne, ville omfattende dokumentation vedrłrende de tidli- gere aktioner have v(cid:230)ret til nytte. Der kunne imidlertid ikke frem- l(cid:230)gges s(cid:229)dan dokumentation vedrłrende nogen af de p(cid:229)g(cid:230)ldende lande (jf. punkt 9). 117. Finansieringsstrukturen błr tilpasses programmets behov. De forskellige finansieringskilder, dvs. det almindelige budget og EUF, er ikke koh(cid:230)rente. Basislovgivningen og finansforordnin- gerne for de forskellige finansieringskilder er ikke de samme, og 118. Kommissionen betragtede nogle lande (f. eks. Angola, Congo og Somalia) som berettigede til rehabiliteringsstłtte, selv om de ikke opfyldte mindstekravene til stabilitet og sikkerhed og heller ikke kriteriet om, at der skulle v(cid:230)re en regering med retm(cid:230)ssige befłjelser i landet. Under s(cid:229)danne forhold var der intet grundlag for rehabiliteringsaktiviteter (jf. punkt 16-30). 119. M(cid:229)let var at gennemfłre aktionerne hurtigt, men p(cid:229) grund af det politiske pres for at f(cid:229) iv(cid:230)rksat projekter og brugt nogle af de finansielle midler s(cid:229) hurtigt som muligt, blev planl(cid:230)gningsfa- sen s(cid:229) lidt effektiv, at den n(cid:230)rmest havde den modsatte effekt. Kommissionen burde have viderefłrt nłdhj(cid:230)lpsaktionerne, indtil forholdene var mere gunstige (jf. punkt 31-36). 120. Koordineringen mellem Kommissionen og andre donorer var begr(cid:230)nset til udveksling af oplysninger (jf. punkt 37-41). Selv om Kommissionens kontrol egentlig ikke omfatter dette omr(cid:229)de, burde den have słrget for en stram koordinering mellem sine egne tjenestegrene. De forskellige tjenestegrene i Kommissionen, som var inddraget i rehabiliteringsaktioner, koncentrerede sig i praksis kun om de aktioner, de selv var direkte ansvarlige for (jf. punkt 42-46). Planl(cid:230)gning og overv(cid:229)gning I starten var Kommissionens overordnede planl(cid:230)gning ikke 121. gennemsigtig og ikke baseret p(cid:229) en indg(cid:229)ende behovsanalyse. Allerede indg(cid:229)ede kontrakter blev ofte forl(cid:230)nget uden indg(cid:229)ende vurdering af den finansielle stilling og af behovet for at forl(cid:230)nge aktiviteterne (jf. punkt 12-15). 122. Navnlig for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r de projekter, der blev vedtaget i startfasen, kan det ikke efterprłves, om programmerne var base- ret p(cid:229) vurderinger af de faktiske rehabiliteringsbehov. Projekterne byggede ofte p(cid:229) igangv(cid:230)rende aktiviteter, f. eks. hvor ngo(cid:146)er alle- rede var aktive inden for en bestemt sektor i en region. Under s(cid:229)danne omst(cid:230)ndigheder risikerer man, at resultaterne bliver spredte og inkoh(cid:230)rente (jf. punkt 55-63). 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/19 123. Der var s(cid:229) kort tid til at udarbejde projektforslag, at lokale myndigheder og modtagere stort set ikke blev inddraget i proces- sen. Derfor blev der foretaget investeringer, hvor b(cid:230)redygtigheden ikke var sikret (jf. punkt 56-73). 128. Den finansielle rapportering var mangelfuld, og der blev ikke fłrt permanent finansielt tilsyn. Kommissionen kunne ikke freml(cid:230)gge en samlet oversigt over den finansielle stilling for reha- biliteringsaktionerne finansieret over EUF og det almindelige bud- get (jf. punkt 12-15). 124. Overv(cid:229)gningen og rapporteringen var ikke tilfredsstillende. Navnlig udarbejdede Kommissionen ikke regelm(cid:230)ssigt samlede rapporter til Europa-Parlamentet og R(cid:229)det om bistand over b(cid:229)de budgettet og EUF. Gennemfłrelsen af aktionerne var generelt ikke godt nok dokumenteret, og det betłd, at der kun i begr(cid:230)nset omfang kunne foretages effektiv overv(cid:229)gning af aktionerne (jf. punkt 90-95). Endvidere havde delegationerne ikke personale nok til at overv(cid:229)ge aktiviteterne (jf. punkt 102-107). Resultater 125. Kommissionen havde ikke fastsat retningslinjer for rappor- teringen og foretog ikke overv(cid:229)gning. Derfor kunne en r(cid:230)kke ngo(cid:146)er frems(cid:230)tte forslag om aktioner uden klare m(cid:229)l eller klare m(cid:229)lgrupper (jf. punkt 59-61). Ngo(cid:146)ernes rapporter indkom gene- relt for sent og var ofte af s(cid:229) ringe kvalitet, at det var yderst van- skeligt at se, hvilke resultater der var opn(cid:229)et, og hvad det havde kostet at n(cid:229) dem (jf. punkt 96-98). Gennemfłrelse og ansvarlighed 126. Rehabiliteringsprogrammet skulle efter planen have v(cid:230)ret en midlertidig facilitet, og aktionerne skulle gennemfłres hurtigt. I praksis er programmet n(cid:230)sten blevet permanent, og aktionerne har taget meget l(cid:230)ngere tid end forventet. Mange af disse pro- grammer kunne ikke skelnes fra traditionelle udviklingsprogram- mer. 127. En r(cid:230)kke aktioner blev forsinket som fłlge af problemer med at rekruttere kvalificeret lokalt personale (jf. punkt 72). Gen- nemfłrelsen af aktionerne trak i langdrag, delvis p(cid:229) grund af tids- kr(cid:230)vende udbetalingsprocedurer og beslutningsprocesser i Kom- missionen i Bruxelles (jf. punkt 77-78 og 84). 129. En r(cid:230)kke rehabiliteringsaktioner har givet resultater i form af bygning/rehabilitering af veje, skoler, sundhedscentre og vand- forsyning. Men der foreligger ingen oplysninger om de samlede resultater af rehabiliteringsaktiviteterne, hverken p(cid:229) programplan eller p(cid:229) nationalt plan, og i mange tilf(cid:230)lde kunne man ikke se, om m(cid:229)lene for de forskellige aktioner var opfyldt (jf. punkt 74-75). 130. Skal aktionerne v(cid:230)re b(cid:230)redygtige, foruds(cid:230)tter det altid som et minimum, at modtagerne har effektive institutionelle rammer. Opbygning af institutioner og etablering af forvaltningskapacitet błr prioriteres hłjere ved rehabilitering, end det hidtil har v(cid:230)ret tilf(cid:230)ldet. 131. P(cid:229) grundlag af de hłstede erfaringer błr Kommissionen foretage en indg(cid:229)ende undersłgelse af rehabiliteringsprogrammet. En s(cid:229)dan undersłgelse błr omfatte alle programmets faser, dvs. planl(cid:230)gningen, gennemfłrelsen, overv(cid:229)gningen og evalueringen samt samordningen af aktionerne, og man błr i den forbindelse udnytte de positive erfaringer med programmet i Liberia. Det błr overvejes p(cid:229) ny, om rehabiliteringsstrategien er den rigtige pro- gramstrategi, eller om den błr erstattes af omfattende, individu- elle landeprogrammer, der baseres p(cid:229) indg(cid:229)ende analyser af de s(cid:230)rlige forhold i hvert land, der har v(cid:230)ret ramt af en krise. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg p(cid:229) młdet den 26. og 27. januar 2000. P(cid:229) Revisionsrettens vegne Jan O. KARLSSON Formand C 113/20 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 RESUM(cid:201) KOMMISSIONENS SVAR Kommissionen betragter 1993-meddelelsen (KOM(93) 204 endelig udgave) som et vigtigt element i de erfa- ringer, man er i f(cid:230)rd med at indvinde med hensyn til politik og foranstaltninger p(cid:229) dette felt, dvs. et element, hvori der l(cid:230)gges stadig stłrre v(cid:230)gt p(cid:229) fleksibilitet og realisme. Kommissionen har ikke opstillet nogen »ord- ning« for et bestemt belłb og ej heller fastlagt nogen liste over, hvilke lande der var omfattet (den gav simpelt- hen en r(cid:230)kke eksempler). Det er kun overfladisk set, at udbetalingsprocenten efter fem (cid:229)rs stłttevirksomhed virker lav. Det er vigtigt at anl(cid:230)gge et relativt synspunkt og tage hensyn til de s(cid:230)rdeles vanskelige vilk(cid:229)r, hvorunder stłtten ydes, idet disse lande fłrst nu viser tegn p(cid:229) bedring efter en meget langvarig og meget dybtg(cid:229)ende krise. Man błr ogs(cid:229) tage i betragtning, hvor hurtigt der indg(cid:229)s forpligtelser (cid:151) og i hvor hłj grad disse koncentreres om lande, der repr(cid:230)- senterer en risiko (cid:151) hvordan udbetalingsprocenten har tendens til at vokse med tiden, og hvor hłj en udbe- talingsprocent der generelt opn(cid:229)s i forbindelse med udviklingsstłtteordningerne under Øt. Det er korrekt, at der blev iv(cid:230)rksat foranstaltninger, ogs(cid:229) fłr der var skabt relativt stabile forhold, men noget s(cid:229)dant kan ikke undg(cid:229)s. Som det fremg(cid:229)r af 1995-meddelelsen (LRRD (cid:151) Linking Relief, Rehabilitation and Development) og Kommissionens og andre donorers bedłmmelser, er der ikke tale om en line(cid:230)rt kontinuum, men om et kontiguum. I et givet land kan de forskellige regioner v(cid:230)re i forskellige udviklingsfaser inden for dette kontiguum, og disse regioners politiske og milit(cid:230)re stabilitet kan (cid:230)ndre sig. Kommissionens fremgangs- m(cid:229)de har under disse forhold v(cid:230)ret at beslutte at gennemfłre et projekt, hvis der hersker relativ stabilitet i regionen. Rehabiliteringsfonde eksisterer for at underbygge en eksisterende fred, men der er ingen garanti for at en etableret fred forts(cid:230)tter. Der kan meget vel udbryde krig igen. Det er ikke Kommissionens opfattelse, at man burde have givet nłdhj(cid:230)lp i stedet for rehabiliteringshj(cid:230)lp (cid:151) navnlig ikke i betragtning af at nłdhj(cid:230)lp er en forholdsvis bekostelig stłtteform. De belłb, der var afsat til rehabilitering af budgettet i AVS-landene (cid:151) i gennemsnit 40 mio. EUR (cid:151) var klart utilstr(cid:230)kkelige til at d(cid:230)kke de berłrte befolkningsgruppers behov. Allerede i det regnskabs(cid:229)r, der begyndte i januar 1995, tilstr(cid:230)bte man med planl(cid:230)gningen (cid:151) p(cid:229) baggrund af R(cid:229)dets konklusioner af 2. december 1993 (cid:151) at tilgodese en r(cid:230)kke landes behov inden for sektorer, der var udpeget som vigtige, og samtidig hermed tage hłjde for andre disponible finansieringskilder (nationale vejledende programmer samt artikel 255 i Fjerde LomØ-konvention). Efter vedtagelsen af R(cid:229)dets forordning (EF) nr. 2258/96 den 22. november 1996 (1) blev den tidligere praksis formaliseret ved forordningens artikel 8 p(cid:229) den m(cid:229)de, at medlemsstaterne p(cid:229) et młde i det blandede udvalg f(cid:229)r forelagt de generelle retningslinjer for tilrettel(cid:230)ggelsen af de foranstaltninger, der skal finansieres i det p(cid:229)g(cid:230)ldende regnskabs(cid:229)r. Man głr her rede for, hvilke generelle principper der l(cid:230)gges til grund for rehabilitering, hvilke lande der kan komme i betragtning, og hvilke indsatsomr(cid:229)der der er hłjst prioriteret. I denne forbindelse har man som fastlagt i bestemmelserne taget hensyn til, at rehabiliteringen har den spe- cifikke rolle at forts(cid:230)tte arbejdet n(cid:229)r den humanit(cid:230)re bistand indstilles, s(cid:229) vidt mulig dog fłrst n(cid:229)r der hersker et minimum af sikkerhed. Der har s(cid:229)ledes faktisk v(cid:230)ret en regelm(cid:230)ssig planl(cid:230)gning, koordinering og afgr(cid:230)ns- ning af budgetrehabiliteringsstłtten (2). Tjenestegrenene i Bruxelles har słrget for en nłje koordinering af budgetrehabiliteringsstłtten via en s(cid:230)rlig afdeling, der fra og med oktober 1995 ud over andre opgaver ogs(cid:229) har varetaget planl(cid:230)gning og tilrettel(cid:230)g- gelse af beslutningerne p(cid:229) grundlag af de forslag, som partnere i felten har indsendt via de regionsansvarlige afdelinger og delegationerne. De regionsansvarlige afdelinger i Bruxelles og delegationerne har spillet en stor rolle i forbindelse med planl(cid:230)gning og fremsendelse af projekter og programmer, og dette illustrerer den sam- ordning, der har v(cid:230)ret mellem de forskellige finansieringskilder. Der har ogs(cid:229) v(cid:230)ret en n(cid:230)r samordning med Det Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabs Kontor for Humanit(cid:230)r Bistand (ECHO). N(cid:230)sten alle budgetstłtteforanstaltninger er blevet varetaget af ikke-statslige organisationer (ngo(cid:146)er), hvis pro- jekter er blevet finansieret p(cid:229) grundlag af detaljerede budgetter og veldefinerede m(cid:229)ls(cid:230)tninger. De herfor opstil- lede kontrakter indeholder bestemmelser om, at der skal indsendes indberetning bl. a. i forbindelse med anmod- ning om udbetaling af rater og restbelłb. Det błr ogs(cid:229) bem(cid:230)rkes, at der i flere lande med adgang til rehabiliteringsfonde er blevet iv(cid:230)rksat specifik faglig bistand med henblik p(cid:229) sikring af en nłje kontrol p(cid:229) (1) EFT L 306 af 28. 11. 1996, s. 1. (2) APT Consult, Phase I, Desk Review Report-Final (4. maj 1998), side 21. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/21 stedet af gennemfłrelsen af de forskellige projekter og programmer, dvs. ud over de regelm(cid:230)ssige rapporter. Kommissionen har imidlertid noteret sig Revisionsrettens udtalelse (cid:151) som den deler (cid:151) om at personaleman- gelen har vanskeliggjort arbejdet, og det navnlig i delegationerne. Kommissionen har oprettet en s(cid:230)rlig arbejdsgruppe, der skal undersłge, hvor gode resultater man siden 1996 har opn(cid:229)et ved at sammenk(cid:230)de humanit(cid:230)r bistand, rehabiliteringsstłtte og udviklingsstłtte, og hvordan man kan opstille en endnu bedre integreret metode til afhj(cid:230)lpning af krisesituationer og problemer i tiden derefter. INDLEDNING Baggrunden 4. At udviklingslandene har sv(cid:230)rt ved at absorbere stłtte, er et generelt og kendt problem. Dette problem forv(cid:230)rres af de łde- l(cid:230)ggelser og den strukturoplłsning, der har fundet sted i lande med behov for rehabilitering. Det er s(cid:229)ledes overordentligt van- skeligt at hj(cid:230)lpe disse lande med stłtte. Der er store og ofte pres- serende behov, men det er ikke nogen nem sag at imłdekomme dem. Dette er en realitet, der (cid:151) som konstateret af Kommissio- nens partnere (cid:151) viser sig i form af en langsom gennemfłrelse, hvilket influerer p(cid:229) finansieringsindikatorerne. De specifikke resul- tater, der er opn(cid:229)et med rehabiliteringsstłtten, er imidlertid ikke d(cid:229)rlige set i sammenligning med udbetalingsprocenten for al stłtte under Øt. Perioden har v(cid:230)ret pr(cid:230)get af en stadig v(cid:230)kst i udbetalingerne p(cid:229) dette omr(cid:229)de, og der har ogs(cid:229) v(cid:230)ret en (cid:151) endnu kraftigere (cid:151) v(cid:230)kst i udbetalingerne inden for den budget- stłtte, der varetages af ngo(cid:146)erne til d(cid:230)kning af de berłrte befolk- ningsgruppers mest fundamentale behov (dvs. inden for sundhed, drikkevand og uddannelse). Dette er resultatet af en reel og spe- cifik indsats i iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af denne form for bistand. GRUNDLAGET Strategien 7. Grundlaget for denne form for bistand er Kommissionens meddelelse til R(cid:229)det og Europa-Parlamentet (1), den parlaments- beslutning, som Revisionsretten omtaler, samt de konklusioner, der blev vedtaget af Ministerr(cid:229)det den 2. december 1993 vedrł- rende rehabiliteringsstłtte. 9. De arbejdsgrupper, der er oprettet for de enkelte lande og/eller sektorer, har foretaget undersłgelser af de p(cid:229)g(cid:230)ldende landes for- hold og udvikling, s(cid:229)ledes at der har kunnet foretages en nłje planl(cid:230)gning og samordning inden for rammerne af en global politik. Den indbyrdes overtagelse og overdragelse af projekter og programmer, der i flere tilf(cid:230)lde har fundet sted mellem ECHO og generaldirektoratet for udvikling, er s(cid:229)ledes kun Øt aspekt af det arbejde, der er blevet udfłrt i f(cid:230)llesskab. Retsgrundlaget 10. Den omst(cid:230)ndighed, at der g(cid:230)lder forskellige forordninger for humanit(cid:230)r bistand og for rehabilitering, behłver ikke v(cid:230)re til hinder for en effektiv iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af stłtten, blot koordinations- kravet er opfyldt. I łvrigt henhłrer begge disse felter nu under et enkelt kommissionsmedlem. 11. Kommissionen łnsker at głre n(cid:230)rmere rede for den proces, der har v(cid:230)ret i gang fra maj 1993 til november 1996, hvori de forskellige EF-instanser p(cid:229) Kommissionens initiativ har uddybet rehabiliteringstanken og fastlagt metoder for virkeliggłrelsen heraf under hensyntagen til de forskellige finansieringskilder, som Kom- missionen har taget vare p(cid:229). Artikel 257 i afsnit 6 (nłdhj(cid:230)lp) i Fjerde LomØ-konvention (1990- 1995) (cid:229)bnede mulighed for at yde rehabiliteringsbistand til AVS- landene (dvs. Afrika, Vestindien og Stillehavsomr(cid:229)det) via forskel- lige finansieringskilder under fłrste finansprotokol, idet projekter og programmer skulle gennemfłres p(cid:229) grundlag af Den Europ(cid:230)i- ske Udviklingsfonds regler og principper. Da der ogs(cid:229) uden for AVS-omr(cid:229)det er et stort behov for rehabili- teringsstłtte, forelagde Kommissionen i maj 1993 en meddelelse for R(cid:229)det og Europa-Parlamentet med henblik p(cid:229) en helhedslłs- ning p(cid:229) dette felt. Europa-Parlamentets beslutning og konklusionerne fra R(cid:229)dets młde i december 1993 danner tilsammen grundlaget for iv(cid:230)rk- s(cid:230)ttelsen af de fłrste rehabiliteringsforanstaltninger, der blev finan- sieret over den budgetkonto (B7-5 0 7 6), der var blevet opfłrt p(cid:229) De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers almindelige budget for 1994, og supplerer de rammebestemmelser, der allerede eksisterede for de foranstaltninger, der finansieres med midler fra EUF. (1) KOM(93) 204 endelig udgave af 12. 5. 1993. Midt i 1995 forelagde Kommissionen et forslag til r(cid:229)dsforordning vedrłrende rehabiliterings- og genopbygningsforanstaltninger i C 113/22 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 udviklingslandene (1); den var genstand for en parlamentsudta- lelse den 15. december 1995 og en f(cid:230)lles holdning den 29. januar 1996. Efter Europa-Parlamentets anden udtalelse den 21. maj1996 blev forordningen endeligt vedtaget den 22. november 1996. Inden da havde Kommissionen, der słgte at fremme en helheds- orienteret politik, forelagt R(cid:229)det og Europa-Parlamentet en udta- lelse om sammenk(cid:230)dning af nłdhj(cid:230)lp og rehabiliteringsstłtte og udviklingsbistand (LRRD) (2), hvorom R(cid:229)det vedtog konklusioner den 28. maj 1996 og Europa-Parlamentet en udtalelse den 21. februar 1997. Dette resulterede i oprettelse af forskellige arbejds- grupper (taskforces). P(cid:229) denne baggrund er det vanskeligt at se, at de nłdvendige hel- hedshensyn i rehabiliteringsforanstaltningerne ikke skulle v(cid:230)re tilgodeset, og dette g(cid:230)lder s(cid:229)vel for EUF-midlerne som for bud- getbevillingerne, hvis indbyrdes komplementaritet ofte er blevet fremh(cid:230)vet. Det er derimod korrekt (cid:151) og har v(cid:230)ret det siden iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af det s(cid:230)rlige Afrika-initiativ (cid:151) at rehabiliterings- stłtte ikke l(cid:230)ngere anses som et nyt og unikt redskab, men som et fleksibelt og koordineret redskab til iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af forskellige allerede eksisterende ordninger, og at helhedsaspektet heri er ble- vet mere og mere uddybet langs hen ad vejen som anfłrt ovenfor. De finansielle midler 14. I denne sammenh(cid:230)ng błr det anfłres at behovet for en hur- tig iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af stłtteforanstaltninger stod meget klart, jf. punkt 7 i R(cid:229)dets konklusioner af 2. december 1993. Rent bortset fra betydningen af belłbsstłrrelsen błr man ikke glemme, hvor vanskeligt det er at gennemfłre foranstaltninger i et omr(cid:229)de, hvor forsinkelser og uventede problemer til enhver tid kan indtr(cid:230)de, og at (cid:151) undertiden meget pludselige (cid:151) (cid:230)ndringer i forholdene kan medfłre, at foranstaltningerne m(cid:229) tilpasses. 15. De AVS-lande, der omfattes af rehabiliteringsordningen, har haft adgang til specifikke finansieringskilder, hvilket var berettiget set p(cid:229) baggrund af behovet hos de s(cid:230)rligt h(cid:229)rdt ramte befolk- ningsgrupper, dvs. flygtninge samt hjemsendte personer, jf. artikel 255 i Fjerde LomØ-konvention. De har ogs(cid:229) haft adgang til eks- trafinansiering over De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers almindelige bud- get, som omhandlet i Europa-Parlamentets beslutning af 16. november 1993 (3), hvori det understregedes, hvor stort rehabili- teringsstłttebehovet var, og hvor nłdvendigt det var at etablere en s(cid:230)rlig ordning med et stort budget til at afhj(cid:230)lpe disse behov. til planl(cid:230)gningen af anvendelsen af midlerne har foranstaltnin- gernes art spillet en meget stor rolle. Det błr s(cid:229)ledes fremh(cid:230)ves, at budgetbevillingerne for stłrstepartens vedkommende er blevet udbetalt via ngo(cid:146)erne til iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af foranstaltninger med det form(cid:229)l at imłdekomme berłrte befolkningsgruppers mest basale behov, hvilket har gjort det muligt at udnytte eventuelle restbelłb under de nationale vejledende programmer til finansiering (cid:151) n(cid:229)r noget s(cid:229)dant har v(cid:230)ret muligt, ikke mindst i politisk henseende (cid:151) af andre projekt- og programtyper f. eks. med udviklings- fremme for łje. DEN SAMLEDE PROGRAMMERING Kriterierne 19. Kriterierne for, hvilke lande der kan komme i betragtning med hensyn til rehabiliteringsstłtte, er efter Kommissionens opfat- telse fastlagt i fłlgende to dokumenter: punkt 6 i R(cid:229)dets konklu- sioner af 2. december 1993 samt R(cid:229)dets forordning (EF) nr. 2258/96 den 22. november 1996. Begge steder opstilles der som kriterium et vist minimumskrav til sikkerhedsniveauet, idet der dog ogs(cid:229) anvendes vendingerne »idet der dog udvises den for- nłdne smidighed« og »s(cid:229) vidt muligt«. Herved (cid:229)bnes der mulighed for at gennemfłre hurtige foranstaltninger (cid:151) til aflłsning af humanit(cid:230)re foranstaltninger (cid:151) og at tage hłjde for at den kom- plekse proces, som krisebek(cid:230)mpelse, rehabilitering og fornyet udvikling tilsammen udgłr, hverken er tidsm(cid:230)ssigt line(cid:230)r eller ensartet i geografisk henseende. I Øn periode kan en region sag- tens v(cid:230)re pr(cid:230)get af stabilitet, medens en anden pr(cid:230)ges af uro, og i andre perioder kan det omvendte v(cid:230)re tilf(cid:230)ldet. Dette er forkla- ringen p(cid:229) at bestemmelserne tillader en vis fleksibilitet, der giver mulighed for at imłdekomme de ramte befolkningsgruppers mest fundamentale behov. Hertil kommer, at man ved fastl(cid:230)ggelsen af, hvilke lande der kan komme i betragtning til rehabiliteringsstłtte, og hvilke foranstalt- ninger der skal finansieres, har taget udgangspunkt i et n(cid:230)rt sam- arbejde med R(cid:229)det p(cid:229) basis af det blandede udvalg, EUF-Udvalget og forh(cid:229)ndsinformation. Specifikt hvad ang(cid:229)r budgetrehabiliteringsstłtten błr det n(cid:230)vnes, at bistanden til meget h(cid:229)rdt ramte befolkningsgrupper kun har kunnet opretholdes takket v(cid:230)re det arbejde, som ngo(cid:146)erne har gennemfłrt under meget vanskelige og ofte farlige vilk(cid:229)r. Det er korrekt, at dette har medfłrt, at nogle projekter (cid:151) omend globalt set kun et f(cid:229)tal (cid:151) er blevet standset eller suspenderet, men det er den pris, der m(cid:229) betales, n(cid:229)r ikke man łnsker at holde sig helt udenfor. Der g(cid:230)lder ikke samme kriterier og gennemfłrelsesbestemmelser for de nationale vejledende programmer som for budgetbevillin- gerne, der forvaltes p(cid:229) et mere autonomt grundlag. Med hensyn Somalia (1) KOM(95) 291 endelig udgave af 26. 6. 1995. (2) KOM(96) 153 endelig udgave af 30. 4. 1996. (3) EFT C 329 af 6. 12. 1993, s. 77. 20. Den aftale, der i marts 1993 blev indg(cid:229)et i Addis Abeba mel- lem lederne af de forskellige grupper i Somalia, blev fulgt op med Addis Abeba -erkl(cid:230)ringen af 1. december 1993, som blev under- tegnet af samtlige internationale donorer (regeringer, FN(cid:146)s agen- turer og internationale ngo(cid:146)er) og af repr(cid:230)sentanter for Somalias 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/23 forskellige regioner. Med denne erkl(cid:230)ring blev der lagt en strategi for genopbygning og istands(cid:230)ttelse i Somalia med udgangspunkt i de reelle forhold, dvs. at landet ikke havde nogen central rege- ring; denne strategi fik senere betegnelsen fredsdividendestrate- gien. EF har lagt denne strategi til grund siden midten af 1994, hvor det fłrste rehabiliteringsprogram blev igangsat. I internatio- nale donorkredse hersker klart den opfattelse, at der ikke i dag findes alternativer til denne strategi, hvis ikke Somalia skal lades helt i stikken. 21. Det medfłrte en kraftig stigning i de EF-finansierede aktivi- teter i de centrale dele af Shebelle-regionen, at stłttekoordinati- onsinstansen for Somalia (Somalia Aid Coordination Body - SACB) dekreterede, at regionen kunne komme i betragtning med hensyn til rehabiliteringsstłtte. Det kunne ikke forudses, at klankonflikter senere ville medfłre en forringelse af forholdene i regionen. De allerede gennemfłrte investeringer m(cid:229) anses som fundamentalt nyttige, ogs(cid:229) selv om visse infrastrukturprojekter har m(cid:229)ttet stand- ses p(cid:229) grund af problemer. ¯rsagen til, at man i tidsrummet 1994- 1998 m(cid:229)tte suspendere fem projekter inden for sundhedssekto- ren, var (cid:230)ndringer i sikkerhedssituationen. Som allerede n(cid:230)vnt var det i realiteten kun et projekt, der m(cid:229)ttes standses fłr tiden, medens man i andre tilf(cid:230)lde kunne viderefłre projekterne, efter at der var sket en forbedring. Angola 22. Som fłlge af vanskelighederne i forbindelse med gennemfł- relsen af den protokol, der blev undertegnet i Lusaka i november 1994, herskede der indtil 1998 hverken krig eller fred i Angola; det internationale samfund słgte i denne periode at stłtte landet i h(cid:229)b om fred og national forsoning. Kommissionen fortsatte i denne periode sin nłdhj(cid:230)lp til Angola. Samtidig hermed forplig- tede det internationale samfund sig ved forhandlingerne i Bru- xelles i 1995 til at stłtte genopbygningsarbejdet i landet. Dette er baggrunden for Kommissionens rehabiliteringsstłtte. Den Demokratiske Republik Congo (tidligere Zaire) 23-24. Kommissionen er ikke enig i Revisionsrettens bem(cid:230)rk- ninger om, at det ikke var betimeligt at iv(cid:230)rks(cid:230)tte rehabiliterings- foranstaltninger i Congo. Det er korrekt at Kommissionen i KOM(93) 204 gjorde sig til talsmand for et politisk kompromis og for iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af en overgangsproces. N(cid:230)vnte dokument bekr(cid:230)fter den analyse, der i januar 1992 fik F(cid:230)llesskabet og dets medlemsstater til at suspendere deres samarbejdsprogrammer, med undtagelse af den humanit(cid:230)re bistand. EU noterede sig den 27. juli 1994 i en erkl(cid:230)ring, at der var sket en vending ved Kengo- regeringens inds(cid:230)ttelse og udpegelsen af en ny folkeforsamling. normale forlłb »humanit(cid:230)r bistand (cid:151) rehabiliteringsstłtte (cid:151) udviklingsstłtte« blev til dels brudt som fłlge af den konflikt, der opstod i landets łstlige del sidst i 1996, og som bredte sig i 1997. Det forholder sig imidlertid s(cid:229)ledes, at den konflikt, der bragte pr(cid:230)sident Kabila til magten, ikke kunne forudses. 25. Det blev s(cid:229) besluttet at afslutte/igangs(cid:230)tte de programmer, hvorom der allerede var truffet afgłrelse. Den omst(cid:230)ndighed, at en ny mand var kommet til magten, udelukkede ikke p(cid:229) forh(cid:229)nd muligheden for at iv(cid:230)rks(cid:230)tte overgangsforanstaltninger og med- fłrte ingen (cid:230)ndringer i befolkningens behov eller i forholdene med hensyn til iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse af rehabiliteringsprojekter. Det ville have v(cid:230)ret langt mere kritisabelt blot at lade befolkningen i stik- ken. 26. Det valgforberedelsesprogram, som omtales af Revisionsret- ten, indebar ingen udgifter, og hele regnskabet i forbindelse med denne forpligtelse er nu afsluttet. Sigtet med dette program var b(cid:229)de at bidrage til en folket(cid:230)lling (en s(cid:229)dan er en foruds(cid:230)tning for afholdelsen af de valg, der var planlagt af Kengo-regeringen) og at stłrre rehabiliterings- og udviklingsprogrammer p(cid:229) grundlag af bedre oplysninger om befolkningens behov; befolkningstallet og befolk- ningens fordeling beror i dag stadig p(cid:229) skłn. tilrettel(cid:230)gge Da det blev klart, at udsigten til valg var svindende under de nye myndigheder, blev regnskabet vedrłrende denne forpligtelse afslut- tet, uden at der var udbetalt en eneste euro; dette skete samtidig med, at man afsluttede regnskabet vedrłrende forpligtelsen p(cid:229) FUSP-kontoen til at oprette en europ(cid:230)isk valgtilsynsgruppe med det form(cid:229)l at tilrettel(cid:230)gge, kontrollere og observere valg. Kom- missionen skal her pr(cid:230)cisere, at disse valg ikke var berammet til gennemfłrelse specielt efter magtovertagelsen, og at form(cid:229)let var at słrge for, at en magtoverdragelse skete p(cid:229) grundlag af demo- kratiets spilleregler. Der var truffet beslutning om dette program under Kengo-regeringen, der havde afsat et finansieringsbelłb p(cid:229) ca. 150 mio. USD i afventning af bidrag fra De Forenede Nationer. Kommissionens program var s(cid:229)ledes komplement(cid:230)rt i forhold til disse forpligtelser, og det blev holdt (cid:229)bent, da den nye pr(cid:230)sident lovede, at der ville blive afholdt valg senest to (cid:229)r efter hans magtovertagelse. Det er Kommissionens opfattelse, at foranstaltninger af denne art mere end nogensinde foruds(cid:230)tter komplementaritet mellem de forskellige finansieringskilder (EUF og budgettet) samt en nłje koordination med andre bidragsydere. Rwanda/Liberia 27. Det er Kommissionens opfattelse, at rehabiliteringsstłtte er aldeles berettiget i Rwandas tilf(cid:230)lde. Mens Kommissionen ventede p(cid:229), at forholdene skulle give mulig- hed for at genoptage det normale udviklingsarbejde, finansierede den programmer til forbedring af befolkningens levevilk(cid:229)r. Det Kommissionen har viderefłrt den humanit(cid:230)re bistand, men den mener en s(cid:229)dan bistand ikke er tilstr(cid:230)kkelig til at tilgodese de behov, der głr sig g(cid:230)ldende i en befolkning, der er traumatiseret C 113/24 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 af folkemord. Kommissionen har skłnnet det nłdvendigt s(cid:229) hur- tigt som muligt at iv(cid:230)rks(cid:230)tte foranstaltninger til genopbygning af de łdelagte infrastrukturer og til retablering af łkonomien for p(cid:229) denne m(cid:229)de at bidrage til national forsoning. socialrehabiliteringsprogrammet i Etiopien er g(cid:229)et et belłb p(cid:229) 14 834 739 EUR. Dette belłb fremkommer s(cid:229)ledes: 2,7 mio. EUR via EUF, 4,1 mio. EUR via artikel 255 og et belłb p(cid:229) 8,0 mio. EUR fra B7-6 4 1 0/5 0 7 6. S(cid:229)danne foranstaltninger kan ikke gennemfłres ved hj(cid:230)lp af humanit(cid:230)r bistand, idet en s(cid:229)dan ikke (cid:229)bner mulighed for at finansiere f. eks. stłrre infrastrukturer. At nłdhj(cid:230)lp, rehabiliteringsstłtte og udviklingsstłtte logisk set og nłdvendigvis m(cid:229) fłlge hinanden forhindrer ikke, at alle tre bistandstyper kan v(cid:230)re nłdvendige p(cid:229) en og samme tid i et givet land. Haiti k(cid:230)mpede i tidsrummet 1994-1999 med en politisk og insti- tutionsm(cid:230)ssig krise. P(cid:229) denne baggrund var det lige s(cid:229) vigtigt at fremme rehabiliteringsarbejdet efter embargoen som at holde łkonomien under kontrol for at undg(cid:229), at den politiske og sociale krise skulle udarte sig til ustabilitet og v(cid:230)rre łkonomiske og finansielle forhold. Finansieringen af tilpasningsprogrammerne til supplering af rehabiliteringsforanstaltningerne og -programmerne er en del af denne strategi. 28. Det vellykkede udfald af foranstaltningerne i Liberia er for nylig blevet bekr(cid:230)ftet i to uafh(cid:230)ngige rapporter, der mundede ud i fłlgende konklusioner: (cid:151) Rehabiliteringsarbejdets m(cid:229)ls(cid:230)tninger, resultater og virknin- ger har v(cid:230)ret i god overensstemmelse med EU(cid:146)s m(cid:229)ls(cid:230)tning og har givet EU(cid:146)s og Kommissionens initiativer en stłrre kom- plementaritet (1). (cid:151) Kommissionen har bevist, at den i langt hłjere grad end nor- malt antaget er i stand til at reagere p(cid:229) forholdene i mar- ken (2). At nłdhj(cid:230)lp, rehabiliteringsstłtte og udviklingsstłtte udgłr et kontinuum, indeb(cid:230)rer ikke et bestemt tidsforlłb, men en indbyr- des komplementaritet. Det g(cid:230)lder i s(cid:230)rdeleshed i Haitis tilf(cid:230)lde, at nłd- og rehabiliteringsaktioner nłdvendigvis m(cid:229)tte (cid:151) og sta- dig m(cid:229) (cid:151) indg(cid:229) i udviklingsstrategien. Det, man tilstr(cid:230)ber, er, at budgetstłtteforanstaltninger til styrkelse og decentralisering af staten skal modsvares af foranstaltninger til genopbygning og strukturering af civilsamfundet. (cid:151) EF har haft en stor indflydelse b(cid:229)de p(cid:229) fredsprocessen og p(cid:229) de fłrste faser af genopbygningen efter borgerkrigen (3). Programmeringsprocessen (cid:151) Ogs(cid:229) efter gennemfłrelsen af denne undersłgelse har Kom- missionen spillet en vigtig rolle som Liberias stłrste donor takket v(cid:230)ret det andet rehabiliteringsprogram. Denne rolle nyder bred anerkendelse i donorkredse (4). Etiopien 29-30. N(cid:230)vnte begr(cid:230)nsning, der optr(cid:229)dte som forslag i Kom- missionens meddelelse, blev ikke fastholdt i de konklusioner, der blev vedtaget af Ministerr(cid:229)det den 2. december 1993. Den er hel- ler ikke at finde i forordningen vedrłrende budgetrehabiliterings- stłtte. Bem(cid:230)rkningen vedrłrende Kommissionens stłtte til SIA błr ogs(cid:229) ses i den rette kontekst. Allerede fra og med 1991 finan- sierede Kommissionen et stort antal nłdhj(cid:230)lpsaktioner for krigs-, tłrke- og hungersnłdsofre. Det socialrehabiliteringsprojekt, der blev igangsat i 1994 til opfłlgning af den tidligere ydede nłd- hj(cid:230)lp, indgik i ovenn(cid:230)vnte kontinuum. Det błr ikke glemmes, at der efter Eritreas selvst(cid:230)ndighed blev overfłrt 20 mio. EUR fra de etiopiske EIF-midler til dette land til finansiering af arbejde i de regioner, der tidligere havde tilhłrt Etiopien. Det fremg(cid:229)r af regn- skaberne, at der til finansiering af projekter i forbindelse med (1) Evaluation of the Implementation of the Budget Lines (. ) B7-6 4 1 0 »Rehabilitation in all Developing Countries«, ACP Section (cid:151) Financial Years 1994-1995-1996-1997 (cid:151) Country Report Liberia; APT Con- sult, UK, s. 5. (2) Sammesteds, s. 6. (3) Evaluation of EU Aid, Field phase; Case Study No 5: Liberia; Invest- ment Development Consultancy, Frankrig; august 1998; s. 1. (4) Sammesteds. 33. Det kan ske, at budgetplanl(cid:230)gningen i Kommissionen, som jo nłdvendigvis m(cid:229) overholde de g(cid:230)ldende bestemmelser, kom- mer ud af takt med ngo(cid:146)ernes projekttilrettel(cid:230)ggelse. Generelt g(cid:230)lder det, at ngo(cid:146)erne i god tid f(cid:229)r meddelelse om frister. De er blot ikke altid i stand til at overholde disse. Hvor det overhovedet er muligt, f(cid:229)r de en sidste chance for at overholde en frist ved, at den udskydes, men undertiden kan den kun flyttes ganske f(cid:229) dage. 34. Kommissionen skal i denne forbindelse głre opm(cid:230)rksom p(cid:229), at medlemsstaterne p(cid:229) et młde i et s(cid:230)rligt blandet udvalg tager stilling til, hvilke generelle retningslinjer der skal g(cid:230)lde for de foranstaltninger, der skal gennemfłres i lłbet af det kommende (cid:229)r, jf. forordning (EF) nr. 2258/96. Endelig skal Kommissionen minde om, at der for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r alle rehabiliteringsprojekter til mere end 2 mio. EUR skal forel(cid:230)gges et detaljeret finansierings- forslag til udtalelse i EUF-Udvalget, og dette er lejligheden til at se n(cid:230)rmere p(cid:229) baggrunden for rehabiliteringsprogramforslaget. 36. De Forenede Nationers Hłjkommissariat for Flygtninge (UNHCR) var etableret i Mozambique og havde et stort team, god logistik og god tilstedev(cid:230)relse ude i distrikterne. Denne organisa- tion var langt bedre placeret end delegationen til at udv(cid:230)lge og kontrollere delprojekter. UNHCR(cid:146)s opgaver blev varetaget af auto- nome underordnede kontorer i provinsen. De fik tildelt midler p(cid:229) grundlag af disponibilitet og behov og indgik kontrakter med ngo-partnere i overensstemmelse hermed. Deres administrations- systemer var langt mere fleksible end EF(cid:146)s, hvilket gav mulighed for hurtig udbetaling af midler og (cid:230)ndring af kravene til projekt- resultater. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/25 Disse komparative fordele gjorde, at det var berettiget at bidrage til finansieringen af UNHCR(cid:146)s globale program uden nłjere łre- m(cid:230)rkning af, hvilke EF-midler der skulle anvendes til hvilke indi- viduelle projekter. Andre medlemsstater har et tilsvarende forhold til UNHCR. Endnu er fordel ved denne fremgangsm(cid:229)de er, at dele- gationens administration p(cid:229) denne m(cid:229)de frigłres til andre opga- ver. Dette er baggrund for, at EF(cid:146)s midler blev brugt til at bidrage til UNHCR(cid:146)s globale arbejdsplan. stand for drłftelser og herunder ikke mindst spłrgsm(cid:229)let om, hvorvidt midlerne błr kontrolleres af eksterne kontrolorganer. I den p(cid:229)g(cid:230)ldende periode har Kommissionen for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r rehabiliteringsforanstaltninger, der finansieres over F(cid:230)llesskabets almindelige budget og via Fjerde LomØ-konventions artikel 255, stłttet UNHCR(cid:146)s arbejde ved at finansiere flere af denne organi- sations projekter og programmer, n(cid:229)r de havde specifikke m(cid:229)l- s(cid:230)tninger og budgetter, undertiden efter overtagelse af foranstalt- ninger i tilf(cid:230)lde, hvor UNHCR har foretaget en planm(cid:230)ssig standsning af sit arbejde. Fra og med oktober 1995 forestod UNHCR udv(cid:230)lgelsen af bestemte projekter til specifik EF-finansiering p(cid:229) grundlag af artikel 255- programmet (7 AVS 080). Programmet blev imidlertid fłrst god- kendt i marts 1996 med det resultat, at disse projekter enten m(cid:229)tte annuleres, eller at der m(cid:229)tte findes andre donorer. Koordinering Koordinering mellem donorerne 37. Hvad ang(cid:229)r budgetrehabiliteringsstłtten har Kommissionen gjort brug af forskellige midler for at sikre koordinationen s(cid:229)vel i Bruxelles som ude i delegationerne med de parter, der deltager i rehabiliteringsprocessen, i fłrste r(cid:230)kke ngo(cid:146)erne. Dette har ogs(cid:229) v(cid:230)ret tilf(cid:230)ldet med ECHO, som siden 1994 har f(cid:229)et officiel for- h(cid:229)ndsmeddelelse om alle p(cid:229)t(cid:230)nkte stłtteforanstaltninger. Koor- dineringen med medlemsstaterne er sket i form af konsultationer i det blandede udvalg, der blev oprettet ved forordning (EF) nr. 2258/96, hvor medlemsstaterne informeres om de generelle retningslinjer og samtlige projekter s(cid:229)vel fłr som efter gennem- fłrelsen. Ydermere blev der oprettet arbejdsgrupper for visse bestemte lande og/eller indsatsomr(cid:229)der. Kommissionen mener, at koordinationen har v(cid:230)ret tilstr(cid:230)kkelig, og at man har undg(cid:229)et overlapninger i anvendelsen af midlerne. 38. Der er ingen tegn p(cid:229) aftagende interesse hos donorerne i stłttekoordinationsinstansen for Somalia (Somalia Aid Coordina- tion Body (cid:151) SACB), som bl. a. har til opgave at słrge for den bedst mulige harmonisering mellem de forskellige iv(cid:230)rks(cid:230)ttelses- systemer og -metoder, der anvendes af de udfłrende instanser, idet de s(cid:229) at sige alle er medlemmer af SACB, i lighed med dono- rerne og FN(cid:146)s agenturer. P(cid:229) den anden side błr det n(cid:230)vnes, at man sporer en aftagende donorinteresse i Somalia som fłlge af de d(cid:229)r- lige fremskridt med hensyn til retablering af fred og orden i dette land. 39-40. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens bem(cid:230)rkning, som den dog mener m(cid:229) sammenholdes med fłlgende betragtning i indledningen: »Eftersom indholdet af en s(cid:229)dan koordinering i et vist omfang ligger uden for Kommissionens kontrol. «. 41. Spłrgsm(cid:229)let om, hvordan de internationale organisationer, der indg(cid:229)r i »FN-familien«, skal finansieres, har l(cid:230)nge v(cid:230)ret gen- Koordineringen internt i Kommissionen 42. Der har fundet koordinering sted i delegationerne i forbin- delse med planl(cid:230)gningen af budgetrehabiliteringsstłtten, idet man har taget hensyn til eventuelt anden planlagt stłtte inden for reha- bilitering eller humanit(cid:230)r bistand. Ogs(cid:229) i Bruxelles er der foretaget koordinering, dvs. via de regi- onsansvarlige afdelinger, der varetager gennemfłrelsen af udvik- lingspolitikken som helhed. Dette koordineringsarbejde finder sted som led i udv(cid:230)lgelsen af, hvilke sektorer der skal prioriteres, og i forbindelse med projek- ternes tilrettel(cid:230)ggelse. Hvad ang(cid:229)r koordineringen med ECHO błr det n(cid:230)vnes, at denne instans har f(cid:229)et forelagt alle budgetrehabiliteringsprojekter til god- kendelse. Koordineringsarbejdet er siden 1996 systematisk blevet varetaget af arbejdsgrupper (taskforces). 43. Allerede fra starten er den faglige kontrol (cid:151) med EU-delegationens indforst(cid:229)else (cid:151) blevet varetaget af EUF(cid:146)s faglige forvaltningsafdeling for rehabiliteringsstłtte, hvorimod finans- kontrollen er blevet varetaget af tjenestegrenene i Bruxelles og delegationen. I (cid:229)rsrapporten for 1995-1996 n(cid:230)vnes allerede ans(cid:230)t- telsen af en specifik faglig assistent. Ans(cid:230)ttelsesproceduren har varet l(cid:230)ngere end forventet. 44. Den evalueringsrapport, der henvises til i dette afsnit, ved- rłrer artikel 255 i Fjerde LomØ-konvention i sin helhed, og Angola er et af de undersłgte tilf(cid:230)lde. Man har i fłrste r(cid:230)kke słrget for indbyrdes koordinering og komplementaritet mellem generaldi- rektorat VIII og ECHO ved hj(cid:230)lp af en f(cid:230)lles planl(cid:230)gning af finansieringen af ngo-projekterne p(cid:229) sundhedsomr(cid:229)det (ECHO prioriterer stłtte til dette omr(cid:229)de). Ved udgangen af 1996 blev der gennemfłrt en undersłgelse med dette form(cid:229)l for łje. Den ind- byrdes koordinering og komplementaritet er ogs(cid:229) blevet tilgode- set ved det arbejde, der er udfłrt af den LLRD-arbejdsgruppe, der er oprettet i Luanda, og ved de koordineringsmłder, der har v(cid:230)ret afholdt i tjenestegrenene i Bruxelles. C 113/26 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 I juli 1999 blev der oprettet en tv(cid:230)rg(cid:229)ende arbejdsgruppe 45. med deltagelse af de forskellige generaldirektorater, der er invol- veret i forbindelserne udadtil; dens opgave er at rationalisere bud- getkontiene og forenkle de forskellige fremgangsm(cid:229)der. Menneskelige ressourcer 48. De menneskelige ressourcer og projekt- og finansieringsom- fanget er kun to elementer i den store sammenh(cid:230)ng. Andre vig- tige elementer er spłrgsm(cid:229)let om, hvor erfarne og bekendte del- tagerne er med rehabilitering og finansieringsordningen, hvor god kapacitet nationaladministrationen har, hvor meget den ejer, og hvordan civilsamfundet er organiseret. Under de forhold, der var fremherskende i rehabiliteringsperioden i Mozambique, var rehabilitering og finansieringsordningen nye begreber, lokaladministration og civilsamfund fandtes ikke, og der var store midler at administrere. Dette er baggrunden for, at dele- gationen aldrig har bestridt, at Kommissionens rehabiliteringspro- gram i vid udstr(cid:230)kning ikke var s(cid:229) effektivt som det burde have v(cid:230)ret, fordi de menneskelige ressourcer ikke var tilstr(cid:230)kkelige til at varetage et s(cid:229) komplekst og diffust program. Programmet blev varetaget af Øn konsulent hjulpet af en eller to udsendte faglige bistandskonsulenter, afh(cid:230)ngigt af tidspunktet. Og da rehabilitering var noget nyt, var der ikke mange blandt per- sonalet, der kunne tr(cid:230)kke p(cid:229) tidligere erfaringer, eller som kunne forventes at sidde inde med s(cid:229) brede faglige kundskaber. Den omst(cid:230)ndighed, at s(cid:229) store finansieringsmidler skulle administre- res af s(cid:229) f(cid:229)talligt et personale, gjorde, at man endte med et efter- spłrgselbaseret program uden nogen klart defineret strategi. Under disse forhold var det ikke nogen nem opgave for delegatio- nen at foretage en mere indg(cid:229)ende institutions- og situationsana- lyse for foranstaltningen som helhed eller for hvert enkelt projekt og hver enkelt partner. Et resultat af dette var, at det tog l(cid:230)ngere tid at udnytte erfaringerne i delegationens strategi. De interne og eksterne bedłmmelser har dog givet delegationen mulighed for at indarbejde de indvundne erfaringer i beslutnings- processen. (cid:151) Man har nu en langt bedre indsigt i, hvilke kapaciteter part- nerne har, og hvilke tiltag der kan forventes at sl(cid:229) an. P(cid:229) grundlag af de retningslinjer, der er udarbejdet i Bruxelles, har det s(cid:229)ledes v(cid:230)ret muligt at f(cid:229) en optimal gennemfłrelse af for- anstaltninger, bl. a. inden for mikrofinansiering. (cid:151) Udviklingsr(cid:229)dgiveren f(cid:229)r nu hj(cid:230)lp af to faglige bistandskon- sulenter og en embedsmand udstationeret i Maputo. Der udpe- ges snart en bistandskonsulent, som f(cid:229)r base i Zambezias nordlige provins. Dette st(cid:229)r i mods(cid:230)tning til den ene faglige bistandskonsulent, der skulle varetage en lang r(cid:230)kke projekter i tidsrummet fra 1994 til 1996. Det kommende landdistrikts- udviklingsprogram kommer til at omfatte eksperter inden for overv(cid:229)gning og evaluering, fattigdom og ligestilling samt łko- nomisk analyse. (cid:151) Finansadministrationen har to lokalt ansatte specialister. Revi- sionsrettens anbefalinger er blevet gennemfłrt med hensyn til institutionsaspektet. (cid:151) Nedsk(cid:230)ringen af midlerne har affłdt en mere indg(cid:229)ende plan- l(cid:230)gning af udviklingsarbejdet. De nye initiativer, der er plan- lagt under 8. EUF, er koncentreret om bestemte sektorer og geografiske omr(cid:229)der. Der foretages systematisk en vurdering af institutionernes evne til at absorbere midler og af finans- analyserne. (cid:151) Udv(cid:230)lgelsen af projekter foreg(cid:229)r nu p(cid:229) systematisk og klart gennemskuelig m(cid:229)de. Delegationen har som noget nyt iv(cid:230)rk- sat udbud for at opn(cid:229) en bedre planl(cid:230)gning af Kommissio- nens ressourcer. (cid:151) I delegationens planer for udvikling af landdistrikterne l(cid:230)g- ges der stor v(cid:230)gt p(cid:229) at opn(cid:229) positive samspilsvirkninger med andre programmer, s(cid:229)vel EF(cid:146)s, medlemsstaternes som andre donorers. Tilbagemelding til budgetmyndigheden 49. I de fłrste (cid:229)r af gennemfłrelsen af det s(cid:230)rlige Afrika-initiativ er R(cid:229)det regelm(cid:230)ssigt (cid:151) og det vil sige mindst en gang hvert halve (cid:229)r (cid:151) blevet holdt informeret om, hvordan rehabiliterings- stłtten globalt set har udviklet sig b(cid:229)de med hensyn til antallet af beslutninger og udbetalingsprocenten. R(cid:229)det er łjensynligt af den opfattelse, at den fremsendte information har v(cid:230)ret tilfredsstil- lende. 50. Med udgangspunkt i artikel 9 i forordning (EF) nr. 2258/96, der blev vedtaget den 22. november 1996, har Kommissionens tjenestegrene udarbejdet en rapport over regnskabs(cid:229)ret 1997, dvs. det fłrste regnskabs(cid:229)r efter forordningens vedtagelse. Den inde- holder alle de oplysninger om AVS-landene, der kr(cid:230)ves i forord- ningens artikel 9, for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r rehabiliteringsstłttekontiene p(cid:229) budgettet. Rapporten er udarbejdet som fastlagt i forordnin- gen. 51. Kommissionen skal ogs(cid:229) głre opm(cid:230)rksom p(cid:229), at de lłbende drłftelser om rehabiliteringsstłttedokumenter (udkast til r(cid:229)dsfor- ordning, meddelelse om sammenk(cid:230)dningen af nłdhj(cid:230)lp, rehabi- literingsstłtte og udviklingsstłtte) ved flere lejligheder har med- virket til at informere de forskellige EF-instanser om, hvor langt man var n(cid:229)et med rehabiliteringsstłtten globalt set. Hertil kom- mer, at Revisionsretten regelm(cid:230)ssigt gennem flere regnskabs(cid:229)r i tr(cid:230)k har godkendt rehabiliteringsstłttekontiene p(cid:229) budgettet p(cid:229) grundlag af information om, hvordan bevillingerne er blevet anvendt i det foreg(cid:229)ende regnskabs(cid:229)r. 52-53. Revisionsretten har allerede konstateret, hvilke fłlger per- sonalemangel (cid:151) og ikke mindst i delegationerne (cid:151) kan have med hensyn til evalueringen af foranstaltningerne. Takket v(cid:230)re de kontrolmetoder, der er blevet indfłrt af de faglige bistandskonsu- lenter til supplering af den kontrol, der varetages af partnerne i felten (cid:151) og der er for det meste tale om meget erfarne ngo(cid:146)er 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/27 hvad ang(cid:229)r budgetrehabiliteringsstłtte (cid:151) har det dog v(cid:230)ret muligt at gennemfłre specifikke evalueringer af en r(cid:230)kke s(cid:230)rligt udvalgte- projekter og at gennemfłre to stłrre helhedsevalueringer. Sidst- n(cid:230)vnte er blevet foretaget at to uafh(cid:230)ngige virksomheder, COWI og APT Consult. Det błr fremh(cid:230)ves, at disse evalueringer er ble- vet gennemfłrt i tidsrummene 1996-1997 og 1997-1998 som led i den evalueringspolitik, der fłres af Kommissionen, og at de er offentligt tilg(cid:230)ngelige. GENNEMF(cid:216)RELSEN AF AKTIONERNE Indledning 54. De to begr(cid:230)nsninger, som fremh(cid:230)ves af Revisionsretten (cid:151) dvs. at programmet skulle gennemfłres inden for to (cid:229)r, og at der ikke m(cid:229)tte foretages nye investeringer (cid:151) fremg(cid:229)r ikke af R(cid:229)dets konklusioner af 2. december 1993. De er heller ikke at finde i for- ordningen vedrłrende budgetrehabiliteringsstłtte. I de to retsak- ter fastsl(cid:229)s det kun, at varigheden er begr(cid:230)nset, uden anden pr(cid:230)- cisering. Begr(cid:230)nsningerne er dog n(cid:230)vnt i Kommissionens meddelelse. Kommissionen konstaterer i łvrigt i lighed med Revisionsretten, at gennemfłrelsen af rehabiliteringsprojekterne og programmerne i mange tilf(cid:230)lde har varet betydeligt l(cid:230)ngere end oprindeligt plan- lagt. Kommissionen skal ikke udelukke den forklaring, den gives af Revisionsretten, men m(cid:229) dog fremh(cid:230)ve, at de meget vanskelige omst(cid:230)ndigheder og s(cid:230)rlige forhold i forbindelse med gennemfł- relsen af rehabiliteringsstłtten helt sikkert oftere har v(cid:230)ret (cid:229)rsa- gen til at gennemfłrelsen har trukket ud, og at forsinkelserne generelt har v(cid:230)ret holdt inden for rimelighedens gr(cid:230)nser. Planl(cid:230)gning og budgettering relt ikke v(cid:230)ret muligt p(cid:229) suspenderingstidspunktet at forudsige, hvor l(cid:230)nge usikkerheden ville vare. Denne vanskelighed er ikke begr(cid:230)nset til Angola. 60. Ved de drłftelser, der blev afholdt i marts 1999 med den nationale anvisningsberettigede instans og i forbindelse med lan- deundersłgelsen vedrłrende Mozambique, blev det besluttet, at n(cid:230)vnte projekt ikke repr(cid:230)senterede en prioritet for dette land, og at det ikke skulle gennemfłres. Den 28. september 1999 anmo- dede delegationen om at f(cid:229) dette projekt annulleret, fordi parterne ikke havde kunnet n(cid:229) til enighed om en omdefinering og nyfor- mulering af de overordnede m(cid:229)ls(cid:230)tninger. Den seneste reaktion fra den nationale anvisningsberettigede instans (15. oktober 1999) er, at projektet błr gennemfłres u(cid:230)ndret, eftersom finansierings- aftalen allerede var undertegnet og af samme grund ikke blev medtaget i den liste over prioriterede projekter, som blev aftalt af n(cid:230)vnte instans og delegationen i marts 1999. Kommissionen agter at foresl(cid:229) at projektet standses, og at midlerne frigives. 61. Kommissionen har navnlig i krisesituationer gjort brug af ngo(cid:146)ernes erfaringer for at sikre, at foranstaltningerne viderefłres uden afbrydelser p(cid:229) de felter, der har stłrst betydning for de ramte befolkningsgrupper. Foranstaltningerne er i nogle tilf(cid:230)lde blevet diversificeret og fordelt p(cid:229) forskellige partnere p(cid:229) grund af de store behov, de meget forskelligartede forhold og stłrrelsen af de berłrte lande; dette er sket i overensstemmelse med punkt 5 i R(cid:229)dets konklusioner af 2. december 1993, hvori det hedder, at det er łnskeligt, at ngo(cid:146)erne spiller en aktiv rolle i forbindelse med gennemfłrelsen og i givet fald i forbindelse med tilrettel(cid:230)ggelsen af F(cid:230)llesskabets rehabiliteringsstłtteprogrammer. Det błr imid- lertid fremh(cid:230)ves for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r budgetrehabiliteringsstłtten, at man allerede i planl(cid:230)gningen for 1995 ud fra łnsket om at tilgo- dese helhedsaspektet besluttede at prioritere visse sektorer og omr(cid:229)der, f. eks. afh(cid:230)ngigt af, hvilken stłtte der var ydet via andre finansieringskilder eller fra andre donorer. Denne fremgangsm(cid:229)de har vundet endnu stłrre indpas i den periode, man har ydet reha- biliteringsstłtte. 56. De vanskelige forhold omkring iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af rehabilite- ringsstłtten (cid:151) og ikke mindst delegationernes personalemangel (cid:151) erkendes. Inddragelse af modtagerne 57. At man har m(cid:229)ttet (cid:230)ndre, suspendere eller standse nogle f(cid:229) af det samlede antal iv(cid:230)rksatte foranstaltninger, er imidlertid ikke udelukkende eller altid et resultat af en utilstr(cid:230)kkelig tilrettel(cid:230)g- gelse. ¯rsagen er fłrst og fremmest de komplekse og ofte ufor- udsigelige forhold i forbindelse med den krise, som de rehabilite- ringsstłtteberettigede lande k(cid:230)mper med. 58. Kommissionen er for tiden i gang med at undersłge den for- dring, som en konsulentvirksomhed har fremsat vedrłrende et annulleret genbos(cid:230)ttelsesprojekt. 59. De meget omskiftelige sikkerhedsforhold har ofte gjort det nłdvendigt at suspendere arbejdet i visse omr(cid:229)der. Det har gene- 66. Udv(cid:230)lgelsen af projekterne er sket p(cid:229) grundlag af den viden, den erfaring og det omdłmme, som de lokalt aktive ngo(cid:146)er (cid:151) der ofte allerede har arbejdet med EU-finansierede projekter (cid:151) har erhvervet sig. Det har medfłrt stłrre klarhed og bedre kontrol omkring disse foranstaltninger, at man har indg(cid:229)et kontrakter med disse ngo(cid:146)er. Man błr ikke glemme de vanskelige politiske forhold efter embargoen og diktaturet og de presserende behov, der endnu ikke var afhjulpet. Det er łnskeligt at medinddrage modtagerne p(cid:229) alle niveauer, men dette sigte har ikke samme betydning for rehabiliteringsstłtte (cid:151) hvor der er tale om retab- lering af basale serviceydelser (cid:151) som for mere langfristede udvik- lingsprojekter. Hertil kommer, at visse ngo(cid:146)er har tendens til at forts(cid:230)tte med at arbejde p(cid:229) samme m(cid:229)de som under embargoen, hvor en hurtig indsats til afhj(cid:230)lpning af umiddelbare behov var den v(cid:230)sentligste opgave. C 113/28 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 B(cid:230)redygtighed 68. Kommissionen har altid bedt counterpartdeltagerne om at afgive en bindende erkl(cid:230)ring om at ville overtage infrastruktur- investeringen, omend foranstaltningens b(cid:230)redygtighed ikke her- med kan betragtes som tilstr(cid:230)kkeligt godtgjort. Men da Mozambiques administration ikke havde lavet nogen planl(cid:230)gning p(cid:229) l(cid:230)ngere sigt, var der ofte ingen anden mulighed end at investere i istands(cid:230)ttelse af infrastrukturerne med kun beskeden eller ingen garanti for b(cid:230)redygtigheden, hvis da ikke befolkningen skulle lades i stikken. I dag er der kun meget f(cid:229) infra- strukturer, som er opgivet. 69. Kommissionen słrger for, at de ngo(cid:146)er, der varetager arbejdet i felten, har b(cid:229)de den fornłdne faglige kompetence og det for- nłdne personale til selv at kunne varetage specifikke omr(cid:229)der, s(cid:229)ledes at det s(cid:229) vidt muligt undg(cid:229)s at give opgaver i underentre- prise. Det błr i łvrigt understreges, at man for at sikre at projek- tet viderefłres, ogs(cid:229) efter at stłtten fra EU ophłrer, m(cid:229) słrge for, at ministerierne allerede fra begyndelsen involveres i projektet ved, at de fremtidige udgifter i denne forbindelse opfłres p(cid:229) sta- tens budget. 70-72. Problemet med lav aflłnning i det offentlige og demoti- veringen af personalet er naturligvis et hyppigt tilbagevendende problem i arbejdet i udviklingslandene. I denne forbindelse har Kommissionen opstillet to m(cid:229)ls(cid:230)tninger: i) at słge at lłse personalemangelproblemet ved hj(cid:230)lp af reform- programmer inden for den offentlige sektor, og ii) at skabe positive bivirkninger ved hj(cid:230)lp af metoder, der mak- simerer den sociale gevinst i form af skolefinansiering, bedre bolig osv. I visse tilf(cid:230)lde m(cid:229) kravet om b(cid:230)redygtighed underordnes 73. befolkningens umiddelbare behov. Programgennemfłrelsen og resultaterne I de tilf(cid:230)lde, der omtales af Revisionsretten, łnsker Kom- 75-76. missionen at understrege, at det som fłlge at den netop overst(cid:229)- ede krise har v(cid:230)ret en s(cid:230)rdeles vanskelig opgave at sikre, at de h(cid:229)rdest ramte befolkningsgrupper havde uafbrudt adgang til de mest basale serviceydelser. »Projekterne har i mange tilf(cid:230)lde bidraget til, at man i den sociale sektor har v(cid:230)ret i stand til at retablere en minimumsservice, og at infrastrukturerne er blevet retableret p(cid:229) vigtige omr(cid:229)der. Projekt- resultaterne har ydet et v(cid:230)sentligt bidrag til de fłrste faser af fredsprocessen i Mozambique og har mere konkret forhindret en forts(cid:230)ttelse af volden i Liberia« (1). 77. Kommissionen har sat sig for at ville foretage en oprydning og słrge for, at udbetalingerne fremskyndes, og eftersl(cid:230)bet ind- hentes. Man har konstateret, at det ofte er ngo(cid:146)erne selv, der ikke overholder deres kontaktforpligtelser og forhaler udbetalingerne (der er bl. a. tale om manglende indberetning af renter, forsinket rapportindlevering, overfladiske rapporter, (cid:230)ndring af det oprin- delige budget mv. ). 78. Kommissionen accepterer at ngo(cid:146)ernes rapporter m(cid:229)ske ikke altid har v(cid:230)ret tilstr(cid:230)kkeligt klare, men den har truffet foranstalt- ninger til at f(cid:229) finansrapporterne forbedret. 79. Vanskelighederne ved at ans(cid:230)tte faglige bistandskonsulenter til arbejdet i ustabile og kriseramte lande er (cid:229)benlyse, og der er allerede gjort rede herfor under punkt 72 i rapporten. Forenklede procedurer 84. Det błr n(cid:230)vnes, at LomØ-konventionen allerede indeholder de fornłdne bestemmelser om forenklede procedurer, dvs. pro- cedurer, der tilsigter kortere udbuds- og indkłbsprocedurer og en hurtigere iv(cid:230)rks(cid:230)ttelse. Som forklaret i rapporten er der ogs(cid:229) andre (cid:229)rsager til forsinkelserne, bl. a. at de lokale myndigheders tilrettel(cid:230)ggelse af projektet har v(cid:230)ret utilstr(cid:230)kkelig. 85. Projekt 7. ACP. MOZ. 47 vedrłrte finansiering af nłdforan- staltninger med henblik p(cid:229) (cid:229)bning af en vej i to provinser i den nordlige/centrale del af Mozambique, Zambezia og Sofala. Udbuddet vedrłrende anl(cid:230)gsarbejdet og overv(cid:229)gningen i de to provinser blev tilrettelagt i 1993, og udbuddene blev offentlig- gjort i tredje kvartal af 1994. Projektet omfattede ogs(cid:229) mineryd- ningsarbejde (cid:151) hvilket man ikke havde erfaring med fra tidligere vejbygningsarbejder i Mozambique (cid:151) og dette var (cid:229)rsag til yder- ligere forsinkelser. Der blev undertegnet kontrakter om kontrol af arbejdet i de to provinser ved udgangen af 1995, og anl(cid:230)gskontrakterne blev undertegnet i juli 1996. Der var imidlertid g(cid:229)et s(cid:229) lang tid efter finansieringsaftalens undertegnelse, at det blev nłdvendigt at for- bedre den oprindeligt fastlagte faglige standard for at sikre vejene en bedre holdbarhed. De nye faglige standarder resulterede i et for- bedret vejbygningskoncept, der fandt anvendelse under projektets gennemfłrelse. Oprindeligt var den 25. marts 1998 fastsat som afslutningsdato for vejbygningsprojektet i Sofala-provinsen. Projektet sluttede den 2. marts 1999 bl. a. p(cid:229) grund af forskellige (cid:230)ndringer, der blev vedtaget af vejdepartementet og EF, behovet for bistand til repa- ration af de vejafsnit, der var blevet bortskyllet p(cid:229) grund af excep- tionel regn, og forskellige forsinkelser, som kontrahenterne selv var skyld i. (1) APT Consult, Synthesis report (cid:151) Final(23. september 1998), s. 13. Trods den omst(cid:230)ndighed at to vejafsnit ikke kunne f(cid:230)rdigbygges p(cid:229) grundlag af den fłrste kontrakt, m(cid:229) det generelt konstateres, at der er meget stor forskel mellem vejnettet, som det ser ud nu, 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/29 og som det var inden iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af rehabiliteringsstłtten. Transporttiden mellem Save og Inchope er blevet halveret. talingsprocedurerne er harmoniseret og forenklet. Oprindeligt var den 25. februar 1998 fastsat som afslutningsdato for vejbygningsprojektet i Zambezia. Projektet sluttede den 31. december 1998 p(cid:229) grund af forskellige forl(cid:230)ngelser, som var ble- vet godkendt af vejdepartementet og Kommissionen. Trods for- sinkelserne i startfasen har de istandsatte veje en hłj kvalitet; de betragtes faktisk som de bedste af alle de veje, der er anlagt som led i vejbygningsprojekter i Mozambique. Der foreligger ingen oplysninger om, at ngo(cid:146)erne skulle have fore- taget reparationsarbejder p(cid:229) nogle af de veje, der omfattes af pro- jektet i Sofala-provinsen, trods projektets forsinkede iv(cid:230)rks(cid:230)t- telse. I Zambezia-provinsen blev det som fłlge af projektforsinkelser og vejnettets meget ringe stand nłdvendigt at gennemfłre helt lokale nłdreparationer, inden ngo(cid:146)erne gik i gang med vejarbejdet i Sofala-provinsen. 86. Finansieringsaftalen vedrłrende det opfłlgende sundheds- program, der omfatter et belłb p(cid:229) 15 mio. EUR, blev undertegnet i begyndelsen af 1994. Det er korrekt, at igangs(cid:230)ttelsen af pro- grammet har v(cid:230)ret meget langsom (for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r udbetalin- ger). Til trods for de store forsinkelser i udbetalingerne er der dog gennemfłrt et stort stłtte- og uddannnelsesarbejde i felten. Pro- jektet blev evalueret og udbygget i 1997/1998. Siden da er der indg(cid:229)et forpligtelser om de stłrste udgifter. S(cid:230)rskilte bankkonti 87. Kommissionen overv(cid:229)ger, at ngo(cid:146)erne ved afslutningen af et projekt indgiver en erkl(cid:230)ring om, hvor store renter der er p(cid:229)lłbet de forskud, som Kommissionen har udbetalt, og oplyser i n(cid:230)r- mere enkeltheder, hvilke udgifter der er d(cid:230)kket med disse renter. Rapportering Rapporteringskrav 88-99. Kommissionen indfłrer pr. 1. januar 2000 forenklede kontraktprocedurer for gavebistand. Standardkontrakten indehol- der klare bestemmelser om, hvilke krav der g(cid:230)lder med hensyn til indsendelse af rapporter, b(cid:229)de for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r de faglige og de finansielle aspekter af kontrakten. Rapporter skal opstilles s(cid:229)ledes, at sammenligne m(cid:229)ls(cid:230)tninger, berammede/anvendte midler, forventede/opn(cid:229)ede resultater og budgettallene for foranstaltningen. er muligt det at I standardiseringsłjemed fasts(cid:230)ttes det at ngo(cid:146)erne skal opbevare regninger i det af loven foreskrevne tidsrum; de skal kun forel(cid:230)g- ges ved stikprłvekontrol, eller n(cid:229)r finansmyndighederne foretager kontrol. Kommissionen sikrer at udbetaling fłrst finder sted efter, at der er indsendt en midtvejs/slutrapport, og efter, at delegationen har afgivet udtalelse. Revision 100. Siden juli 1999 har alle stłtteaftaler for belłb p(cid:229) 100 000 EUR eller derover indeholdt bestemmelser om, at der skal foreta- ges finansiel revision enten af foranstaltningens gennemfłrelse eller ngo(cid:146)en. Hertil kommer, at der ved udbetaling af forskud p(cid:229) 1 mio. EUR eller derover kr(cid:230)ves en finansiel garanti. Der er intet krav om finansgaranti, hvis ngo(cid:146)en er internationalt anerkendt og regelm(cid:230)ssigt modtager midler fra andre donorer. Alle de tilf(cid:230)lde, som Revisionsretten har gjort opm(cid:230)rksom p(cid:229), vil blive fulgt op. 101. Kommissionen er bekendt med de risici, der fłlger med, n(cid:229)r der ydes bistand til organisationer og instanser i forbindelse med konflikt- og rehabiliteringssituationer. Det er Kommissionens faste praksis at undersłge alle de sager, som bringes til dens opm(cid:230)rk- somhed, omend det błr n(cid:230)vnes, at mange af disse viser sig at v(cid:230)re ubegrundede. Overv(cid:229)gning 103. Det er korrekt at delegationernes personalemangel og logi- stiske vanskeligheder i en vis periode har begr(cid:230)nset muligheden for i felten at overv(cid:229)ge, hvordan projekterne varetages af ngo(cid:146)erne. 104-107. Som allerede n(cid:230)vnt i svaret p(cid:229) punkt 88-99 har man nu (cid:230)ndret rapportsystemet, og dette forventes at głre det nem- mere at overv(cid:229)ge projekterne. Kommissionen er ydermere i f(cid:230)rd med at indfłre en mere systematisk og d(cid:230)kkende overv(cid:229)gnings- ordning for samtlige programmer, hvilket vil give en mere ensar- tet overv(cid:229)gning og grundigere d(cid:230)kning. EVALUERINGER 108. Kommissionen er helt enig i evalueringens betydning. Dette er grunden til, at uafh(cid:230)ngige eksperter allerede har foretaget eva- lueringer af de fleste af de landeprogrammer, der omfattes af 1997-rapporten og fremefter; dette er sket, s(cid:229) snart program- merne har v(cid:230)ret tilstr(cid:230)kkeligt langt fremskredne. 109. Kommissionen accepterer, at tilrettel(cid:230)ggelsen af projekter (cid:151) is(cid:230)r i programmets tidlige faser (cid:151) ikke har v(cid:230)ret tilfredsstil- lende, og det fortrinsvis af fłlgende (cid:229)rsager: Mange af de problemer, som Revisionsretten har henledt opm(cid:230)rk- somheden p(cid:229), kan forventes at bortfalde, n(cid:229)r rapport- og udbe- i) de almindelige anvendte projektstyringssystemer egner sig ikke altid til rehabiliteringsforanstaltninger som fłlge af de C 113/30 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 forskellige risikotyper, rehabiliteringsstłtte tager sigte p(cid:229) (se APT(cid:146)s evalueringsrapport, s. 13) KONKLUSION ii) de sociale og łkonomiske strukturer er blevet drastisk (cid:230)ndret p(cid:229) grund af de ustabile forhold, hvilket betyder, at man ikke kan stole p(cid:229) eksisterende data og de s(cid:230)dvanlige foruds(cid:230)tnin- ger. Strategien Kommissionen overvejer for tiden, om der błr opstilles mere spe- cifikke retningslinjer for rehabiliteringsprojekter. 110. Kommissionen har faktisk ud over de to evalueringer, der n(cid:230)vnes af Revisionsretten, ladet foretage uafh(cid:230)ngige evalueringer af alle v(cid:230)sentlige aspekter af programmerne i andre lande og betragter evalueringsd(cid:230)kningen af rehabiliteringsforanstaltnin- gerne som fortr(cid:230)ffelig ikke mindst i betragtning af de ekstremt vanskelige arbejdsforhold, der stadig er regelen i de fleste af disse lande. Alle slutevalueringsrapporter er offentligt tilg(cid:230)ngelige. For ngo-projekternes vedkommende baseres evalueringen p(cid:229) stikprł- ver, da det hverken er gennemfłrligt eller for den sags skyld omkostningseffektivt at evaluere et stort antal sm(cid:229) projekter. 112. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r Angola skal det n(cid:230)vnes, at der blev fore- taget en fłrste samlet evaluering af budgetkontiene i 1994 (i for- bindelse med en indg(cid:229)ende undersłgelse af projekterne i Angola). Angola blev ogs(cid:229) besłgt i forbindelse med den anden samlede evaluering, der fandt sted i 1998, og denne evaluering omfattede alle de projekter, der finansieres over budgetkontiene. I 1999 fore- tog man to evalueringer af EUF-finansierede projekter, der egent- lig var berammet til 1998. Hvad ang(cid:229)r de lokale konsulenters evaluering af afsluttede social- rehabiliteringsprojekter i Etiopien er den faglige stłttegruppe i socialrehabiliteringsprogrammet g(cid:229)et i gang hermed ved hj(cid:230)lp af de under programmet afsatte midler. Efter gruppens nedl(cid:230)ggelse er de resterende projekter blevet overtaget af den lokale fłdeva- resikkerhedsgruppe. Som fłlge af nedl(cid:230)ggelsen af den faglige stłt- tegruppe var der ikke l(cid:230)ngere midler under socialrehabiliterings- programmet til r(cid:229)dighed for evaluering af projekterne herunder. Den lokale fłdevaresikkerhedsgruppe har imidlertid gjort status over resultaterne af de gennemfłrte projekter (se ogs(cid:229) svaret p(cid:229) punkt 114). Foranstaltningerne i Mozambique er blevet evalueret s(cid:229)ledes: arti- kel 255 (1997), budgetkonti (1998), samlet (1999). I januar 1999 blev der offentliggjort en specifik evaluering af de projekter, der var gennemfłrt af Handicap International. 114. Den lokale konsulent, der drages frem af Revisionsretten, har blot gjort pr(cid:230)cist som fastlagt i opgavebeskrivelsen. N(cid:229)r der skal afvikles 25-30 projekter p(cid:229) samme tid, giver evaluering i ordets fulde betydning kun mening, hvis det er muligt at d(cid:230)kke et stort antal projekter og drage konklusioner heraf med henblik p(cid:229) en bedre gennemfłrelse i fremtiden. Da dette var umuligt p(cid:229) det p(cid:229)g(cid:230)ldende tidspunkt, blev det i stedet besluttet, at bedłm- melsen kun skulle omfatte en statusopgłrelse over resultaterne samt anbefalinger med sigte p(cid:229) fremtidige foranstaltninger. P(cid:229) denne baggrund er udtrykket »evaluering« m(cid:229)ske lidt misvisende. 115-117. Tanken om oprettelse af Øn f(cid:230)lles ordning for alle reha- biliteringsforanstaltninger slog aldrig an. Der er ingen mods(cid:230)t- ning mellem de forskellige retsakter vedrłrende rehabilitering (Fjerde LomØ-konvention og forordningen), og indbyrdes komple- mentaritet mellem foranstaltningerne er en mulighed. I den p(cid:229)g(cid:230)l- dende periode har man baseret sig p(cid:229) en fleksibel og m(cid:229)lrettet anvendelse af de forskellige eksisterende ordninger, dvs. EUF og det almindelige budget for AVS-landenes vedkommende. Kriteri- erne er efterh(cid:229)nden blevet nłjere fastlagt af de forskellige EU-instanser ikke mindst p(cid:229) strategiomr(cid:229)det. Bestemmelserne herom (cid:151) samt bestemmelserne om fleksibilitet (cid:151) kan findes i R(cid:229)dets konklusioner af 2. december 1993 og i forordning (EF) nr. 2258/96 af den 22. november 1996. En s(cid:229)dan fleksibel frem- gangsm(cid:229)de er berettiget i kraft af de m(cid:229)ls(cid:230)tninger, der er opn(cid:229)et enighed om ved de forskellige drłftelser vedrłrende rehabilite- ring. Der er tale om en kompleks, progressiv og ikke-line(cid:230)r pro- ces, der kan resultere i gr(cid:229) omr(cid:229)der. Processen tillader ikke (cid:151) hvis ikke man blot skal viderefłre stłtten (cid:151) at man vender tilbage til udgangspunktet, tv(cid:230)rtimod m(cid:229) den tilpasses de enkelte situatio- ner og mulighederne for at finde en lłsning herp(cid:229). Det er s(cid:229)ledes p(cid:229)kr(cid:230)vet med en fleksibel og tilpasset udnyttelse af de disponible midler. Man kan i łvrigt konstatere, at der er sket en vis harmonisering mellem de forskellige funktioner. S(cid:229)ledes er budgetrehabiliterings- midlerne i hovedsagen g(cid:229)et til finansiering af rehabiliteringsfor- anstaltninger, som er blevet foresl(cid:229)et og gennemfłrt af ngo(cid:146)erne. Under den nye Kommission er der udpeget Øn enkelt kommiss(cid:230)r til at tage sig af begge omr(cid:229)der. Strategien p(cid:229) dette omr(cid:229)de er blevet yderligere harmoniseret ved oprettelsen af Øn enkelt afdeling til at varetage forbindelserne udadtil. Den nye standardkontrakt for bistand forventes ogs(cid:229) at medfłre en kraftig forbedring og bidrager til at fjerne forskellene i betalingsmetoder. Stłtteberettigelse og koordinering 118. Kommissionen głr igen opm(cid:230)rksom p(cid:229), at det fłlger af bestemmelserne, at der skal anl(cid:230)gges en fleksibel holdning ved undersłgelsen af, hvilke lande der kan komme i betragtning med hensyn til rehabiliteringsstłtte. Afgłrelsen herom tr(cid:230)ffes i łvrigt i forening med medlemsstaterne. Kommissionen skal ogs(cid:229) under- strege, hvor stor en risiko en alt for nłjeregnende holdning inde- b(cid:230)rer for befolkningen og for bestr(cid:230)belserne p(cid:229) at retablere sta- bile forhold. Angola har en legitim regering, der er anerkendt af omverdenen. Med hensyn til spłrgsm(cid:229)let om hvorvidt det er berettiget at iv(cid:230)rks(cid:230)tte rehabiliteringsforanstaltninger, henvises til bem(cid:230)rk- ningerne under punkt 22. 19. 4. 2000 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende C 113/31 119. Kravet om at foranstaltninger skal gennemfłres hurtigst muligt, uden at evalueringens kvalitet tilsides(cid:230)ttes (jf. artikel 1 i forordning (EF) nr. 2258/96), er forbundet med reelle vanskelig- heder. Det kan i praksis v(cid:230)re vanskeligt at opfylde begge disse indbyrdes modstridende krav. Viderefłrelse af nłdhj(cid:230)lpsforan- staltninger indeb(cid:230)rer ogs(cid:229) store vanskeligheder med hensyn til administrative og finansielle muligheder og en risiko for, at bistan- den viderefłres i det uendelige, hvilket vil v(cid:230)re til skade for en stabilisering af forholdene. De (cid:229)rlige budgetrehabiliteringsl(cid:229)n formidles hovedsageligt via en r(cid:230)kke erfarne ngo(cid:146)er, der har hjemsted i EU eller i modtagerlan- dene og som i givet fald ogs(cid:229) arbejder p(cid:229) grundlag af partner- skabsordninger, da dette er den mest velegnede m(cid:229)de at imłde- komme de berłrte befolkningsgruppers fundamentale behov p(cid:229): den giver mulighed for at inddrage n(cid:230)vnte befolkningsgrupper og deres repr(cid:230)sentanter i arbejdet, s(cid:229)ledes at projekterne bliver s(cid:229) b(cid:230)redygtige som muligt. 120. Der er oprettet forskellige ordninger for koordineringen med medlemsstaterne, de forskellige donorgrupper og andre invol- verede parter s(cid:229)vel i Bruxelles som lokalt, dvs. via delegationerne. Planl(cid:230)gningen af budgetrehabiliteringsstłtten og beslutningstag- ningen om, hvilke foranstaltninger der błr gennemfłres, forud- s(cid:230)tter, at b(cid:229)de medlemsstaterne, de forskellige tjenestegrene i Bru- xelles og de parter, der lokalt er involveret via delegationerne, deltager i processen. Der er fłlgende faser: en forh(cid:229)ndsplanl(cid:230)g- ning og selve planl(cid:230)gningen (lande s(cid:229)vel som sektorer), der vare- tages af det blandede udvalg i forening med medlemsstaterne, samt forudg(cid:229)ende og efterfłlgende information vedrłrende de beslutninger, der tr(cid:230)ffes. Hertil kommer (cid:229)rlig udarbejdelse af generelle retningslinjer, regelm(cid:230)ssig og systematisk udveksling af information samt oprettelse af arbejdsgrupper for de enkelte lande og sektorer. Koordinering med ECHO bygger p(cid:229), at der fremsen- des forh(cid:229)ndsinformation om alle beslutninger vedrłrende reha- biliteringsstłtte. Koordinering af ressourcerne fra EUF og det almindelige budget varetages af delegationerne og de regionsan- svarlige afdelinger, der medvirker ved planl(cid:230)gningen af budget- bevillingerne og forvaltningen af EUF-midlerne. Planl(cid:230)gning og overv(cid:229)gning 121. Planl(cid:230)gningen er efter Kommissionens opfattelse klart gen- nemskuelig og baseret p(cid:229) behovene. Det er budgetmyndigheden, der hvert (cid:229)r tr(cid:230)ffer beslutning om, hvor store midler der skal afs(cid:230)ttes til Kommissionens gennemfłrelse af budgetrehabilite- ringsstłtten. Midlerne fordeles mellem de forskellige berettigede lande som fastsat i forordning (EF) nr. 2258/96. Midlerne udbe- tales p(cid:229) grundlag af kontrakter; der er udarbejdet till(cid:230)gskontrak- ter til nogle af disse som fłlge af vanskeligheder ved gennemfł- relsen. Ved udarbejdelse af till(cid:230)gskontrakter skal der principielt gives en begrundelse og głres status over projektets finansielle situation og dets fremtidsudsigter. 122. Kommissionen kan bekr(cid:230)fte, at samtlige rehabiliteringsfor- anstaltninger er blevet planlagt sammen med de berłrte parter (medlemsstater, specialiserede organisationer og ngo(cid:146)er). Denne planl(cid:230)gning har fundet sted s(cid:229)vel p(cid:229) lokalt plan som i Bruxelles, idet man har anvendt flere forskellige koordineringformer for at imłdekomme de berłrte befolkningsgruppers behov p(cid:229) bedst mulig m(cid:229)de. 123. Ofte findes der ikke nogen national (cid:151) eller lokal (cid:151) admi- nistration, og i s(cid:229)danne tilf(cid:230)lde inddrages stłttemodtagerne bedst ved, at man samarbejder med organisationer, der er specialiseret i arbejdet i marken. 124. R(cid:229)det er blevet holdt regelm(cid:230)ssigt underrettet om, hvordan rehabiliteringsarbejdet er forlłbet. Der henvises til punkt 88-99 for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r spłrgsm(cid:229)let om kontraktbestemmelser for ind- sendelse af rapporter. 125. Det er et princip, at projekter, der finansieres over budget- bevillingerne, skal indeholde en talopgłrelse (f. eks. skal antallet af stłttemodtagere fremg(cid:229)), et detaljeret budget og oplysninger om den forventede varighed. For s(cid:229) vidt ang(cid:229)r rapporter vedrłrende projekternes finansielle gennemfłrelse skal der forel(cid:230)gges rap- porter af b(cid:229)de beskrivende og finansiel art. Det er muligt, at van- skelige forhold i forbindelse med projekternes gennemfłrelse har kunnet medfłre en vis forhaling af projektfristerne. Kommissio- nen har iv(cid:230)rksat (cid:230)ndringer til forbedring af rapportudarbejdel- sen. Gennemfłrelse og ansvarlighed 126. Det er fastlagt i retsakterne, at rehabiliteringsarbejdet skal iv(cid:230)rks(cid:230)ttes hurtigt og effektivt, og at varigheden heraf skal v(cid:230)re begr(cid:230)nset. Rehabiliteringsfasen kan v(cid:230)re s(cid:229) kompleks, at denne fase (cid:151) og dermed ogs(cid:229) projektet (cid:151) m(cid:229) forl(cid:230)nges. Det er dog alligevel sket, at flere lande inden for denne periode er ophłrt med at v(cid:230)re berettiget til rehabiliteringsstłtte. Det er generelt for- holdsvis nemt at skelne mellem rehabiliteringsfasen og udvik- lingsfasen, men det er alligevel en realitet, at der er en glidende overgang, og at det kan blive nłdvendigt med s(cid:230)rlige program- mer til at lette passagen mellem to faser. 127. Det er klart, at det er vanskeligt at ans(cid:230)tte personale, det v(cid:230)re sig lokalt ansat eller udsendt, n(cid:229)r der er (cid:151) eller netop har v(cid:230)ret (cid:151) konflikter inden for ganske kort afstand, og der hersker akut mangel p(cid:229) de mest fundamentale faciliteter. Dette kan ikke l(cid:230)gges Kommissionens arbejdsgang til last. Kommissionen godkendte den 10. november en vejledning til brug for tjenestegrenene overalt i verden; den har til form(cid:229)l at for- enkle, rationalisere og afklare proceduren for indg(cid:229)else af kon- trakter. En fłlge heraf er at antallet af procedurer (cid:151) der i dag er p(cid:229) 40 for de forskellige programmer for ekstern bistand og inden for EUF (cid:151) neds(cid:230)ttes til 8. Den 1. januar 2000 begynder man at indfłre disse nye forenklede procedurer inden for samtlige pro- grammer (Meda, Ala, Phare, Tacis, Obnova osv. ) samt inden for EUF, dvs. efterh(cid:229)nden som man f(cid:229)r afholdt kurser heri og revide- ret de forskellige bestemmelser vedrłrende eksisterende kontrak- ter i de forordninger og juridiske ordninger, der g(cid:230)lder for de for- skellige programmer. C 113/32 DA De Europ(cid:230)iske F(cid:230)llesskabers Tidende 19. 4. 2000 Disse nye foranstaltninger er et stort fremskridt b(cid:229)de for hele det europ(cid:230)iske erhvervsliv og for de myndigheder, der skal varetage kontrakter i partnerlandene. De giver bl. a. mulighed for at frem- skynde og forbedre iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af programmer og projekter inden for ekstern bistand, og repr(cid:230)senterer samtidig en stłrre sik- kerhed og stłrre klarhed i kontrakt- og udbudsforvaltningen. b(cid:230)redygtighed. Genopbygning foruds(cid:230)tter imidlertid, at man tager fat p(cid:229) en lang r(cid:230)kke faktorer, som falder uden for rehabili- teringsstłttens rammer, idet de involverer en global politik. Den rehabiliteringsstłtte, der tager sigte p(cid:229) at d(cid:230)kke befolkningens fundamentale behov, bidrager delvis hertil. Der er tale om en kompleks, iterativ og progressiv proces. Endvidere sikrer man ved indfłrelsen af standardkontrakter, at der g(cid:230)lder ensartede krav for udarbejdelsen af rapporter, og at udbe- talingsprocedurerne fremskyndes. 128. Uafh(cid:230)ngige eksperter har undersłgt, hvor store virkninger de EU-finansierede rehabiliteringsforanstaltninger har haft; de har konstateret, hvor stort et bidrag der herigennem er ydet til freds- processen, og hvordan man p(cid:229) denne m(cid:229)de bidrager til at standse volden. Resultater Det błr i denne forbindelse n(cid:230)vnes for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r institutions- opbygningen, uforudsigelige politiske/milit(cid:230)re forhold direkte influerer p(cid:229) mulighederne for at opbygge institutioner og give dem bedre kapacitet. ustabile og de meget at 131. Iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen af rehabiliteringsforanstaltninger i perioden 1993-1994 kan ikke sidestilles med iv(cid:230)rks(cid:230)ttelsen i perioden 1997-1998. Kommissionen forts(cid:230)tter i łvrigt med at głre sig overvejelser vedrłrende sammenk(cid:230)dningen af humanit(cid:230)r bistand, rehabiliteringsstłtte og udviklingsstłtte. Den agter i denne for- bindelse at p(cid:229)se, at der tages hensyn til de relevante bem(cid:230)rknin- ger, der er fremsat af Revisionsretten. 129. Der foretages (cid:229)rligt planl(cid:230)gning af budgetrehabiliterings- stłtten; dette sker under hensyntagen til, at rehabiliteringsstłtten foruds(cid:230)tter en gradvis overgang. N(cid:229)r midlerne ikke st(cid:229)r m(cid:229)l med behovene, kan det imidlertid ikke undre, at der gives prioritet til visse sektorer og til viderefłrelse af igangv(cid:230)rende projekter for at forhindre en brat standsning. Kommissionen er faktisk allerede g(cid:229)et i gang med at undersłge samtlige rehabiliteringsforanstaltninger med det form(cid:229)l at uddrage erfaringerne af det praktiske arbejde og słrge for en systematisk udmłntning af disse erfaringer i klare direktiver, s(cid:229)ledes at de for- skellige tjenestegrene kan anl(cid:230)gge et globalt synspunkt p(cid:229) dette felt. Denne proces har fłlgende faser: For samtlige rehabiliteringsforanstaltninger, hvoraf de fleste gen- nemfłres i EUF-regi, g(cid:230)lder det, at der er foretaget en grundig analyse af behovene og af, hvordan de bedst kan d(cid:230)kkes. De for- anstaltninger, der er gennemfłrt af ngo(cid:146)erne, har tjent til at sikre i praksis, at den bistand, som har v(cid:230)ret nłdvendig for at d(cid:230)kke de mest fundamentale behov, er blevet viderefłrt. De mange evalueringer, der er foretaget, har tjent til at opbygge et overblik over rehabiliteringsforanstaltningerne og kan ikke tages som udtryk for, at Kommissionens arbejde p(cid:229) dette omr(cid:229)de mang- ler indbyrdes sammenh(cid:230)ng og blot fungerer som supplement til andre foranstaltninger. 130. Det er rigtigt, at genopbygning af institutionerne og disses infrastrukturer er en vigtig faktor for stłtteforanstaltningernes i) Der blev oprettet en arbejdsgruppe i 1999, som skal se nłjere p(cid:229) rehabiliteringsforanstaltningerne med udgangspunkt i Kom- missionens 1996-dokument om sammenk(cid:230)dningen af nłd- hj(cid:230)lp og rehabiliterings- og udviklingsbistand; grundlaget her- for er en metodeundersłgelse, der udarbejdes af en konsulent. ii) I 2000 skal der opstilles en systematisk ordning med retnings- linjer for arbejdet; sigtet hermed er at sikre, at der foretages analyser af kriser, og F(cid:230)llesskabets stłtte iv(cid:230)rks(cid:230)ttes effektivt og konsekvent b(cid:229)de fłr, under og efter en krise ud fra et hel- hedsorienteret og langfristet synspunkt. Det skal ogs(cid:229) under- słges, hvordan de forskellige tjenestegrene bedst kan udnytte disse elementer. iii) Til sidst skal disse elementer ved hj(cid:230)lp af passende metoder udmłntes i konkret form til supplering af retningslinjerne fra 1996