title: 1999/832/EG: Beschikking van de Commissie van 26 oktober 1999 inzake de kennisgeving door het Koninkrijk der Nederlanden van de nationale bepalingen inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van creosoot (Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3424) (Voor de EER relevante tekst) (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek

eurovoc_concepts:
Netherlands
marketing restriction
national law
pesticide
public health
wood product

text: 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/25 BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 26 oktober 1999 inzake de kennisgeving door het Koninkrijk der Nederlanden van de nationale bepalingen inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van creosoot (Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3424) (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (1999/832/EG) DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, (3) Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeen- schap, inzonderheid op artikel 95, lid 6, Overwegende hetgeen volgt: I. DE FEITEN 1. Communautaire wetgeving: Richtlijn 94/60/EG (1) In Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en prepara- ten (1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/77/EG van de Commissie (2), wordt het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten verboden of aan beper- kingen onderworpen. Richtlijn 76/769/EEG wordt gere- geld gewijzigd om in de bijlage nieuwe stoffen op te nemen die gevaarlijk zijn voor de mens en het milieu. In afwijking hiervan mogen creosoot en preparaten die creosoot bevatten krachtens de richtlijn voor de behan- deling van hout installaties worden in industriºle gebruikt indien zij maximaal 500 ppm (= 0,05 massa- procent) B[a]P en maximaal 30 g/kg met water extra- heerbare fenolen bevatten. Deze producten mogen niet aan het grote publiek worden verkocht en op de verpak- king dient de volgende vermelding te worden aange- bracht: (cid:132)Uitsluitend bestemd voor gebruik in industriºle installaties(cid:148). Op deze behandeld en voor de eerste keer in de handel gebracht hout mag alleen voor industriºle toepassingen en door professionele gebruikers worden gebruikt, behalve in bepaalde gevallen waarin het gebruik wordt uitgesloten, zoals binnen gebouwen, wan- neer het in aanraking zou komen met producten die voor de voeding van mens of dier bestemd zijn, op speelplaatsen en op andere openbare plaatsen voor vrije- tijdsbesteding buitenshuis of wanneer het risico bestaat dat het hout met de huid in aanraking komt. Reeds eer- der behandeld hout dat voor de tweede keer in de han- del wordt gebracht, mag ongeacht de aard van het gebruikte creosoot worden gebruikt, behalve in de bovengenoemde gevallen. 2. Nationale bepalingen: bestrijdingsmiddelenwet en SIVEB-beschikking tot van (2) Richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (3) Richtlijn veertiende wijziging 76/769/EEG harmoniseert onder andere het gebruik en het op de markt brengen van creosoot en soortgelijke koolteerdestillaten en van preparaten daarvan door de beperking van het gehalte van ØØn specifiek bestanddeel, namelijk benzo[a]pyreen, hierna B[a]P genoemd, en met water extraheerbare fenolen bij het gebruik voor de behandeling van hout (punt 32 van de bijlage bij Richt- lijn 94/60/EG). De grenswaarde voor B[a]P is vastgesteld op maximaal 50 ppm (= 0,005 massaprocent) en de grenswaarde voor met water extraheerbare fenolen is vastgesteld op maximaal 3 massaprocent (= 30 g/kg). Hout dat is behandeld met creosoot of preparaten die creosoot bevatten en niet aan deze grenswaarde voldoet, mag niet op de markt worden gebracht. (4) De Nederlandse wettelijke regeling inzake creosoot bestaat uit de Bestrijdingsmiddelenwet van 12 juli 1962 (4), Stb. 288, en voor de uitvoering daarvan de indeling, verpakking en eti- Beschikking samenstelling, kettering 22 februari 1980, hierna (cid:132)SIVEB-beschikking(cid:148) genoemd (5), en de latere wijzigingen daarvan. De wetgeving voorziet in een algeheel verbod in combinatie met een vergun- ningsregeling op individuele basis. bestrijdingsmiddelen, vastgesteld op (5) Onder de Bestrijdingsmiddelenwet vallen gewasbescher- mingsmiddelen en niet-landbouwbestrijdingsmiddelen (artikel 1, lid 1, onder f), en het is verboden een derge- lijk middel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken tenzij het krachtens de wet is toegelaten (artikel 2, lid 1). In artikel 3, lid 1, worden de algemene voorwaarden (1) PB L 262 van 27. 9. 1976, blz. 201. (2) PB L 207 van 6. 8. 1999, blz. 18. (3) PB L 365 van 31. 12. 1994, blz. 1. (4) Zoals gewijzigd bij de Wet van 15 december 1994, Nederlands Staatsblad 1995, nr. 4. (5) Nederlandse Staatscourant van 29 februari 1980, nr. 43. L 329/26 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 gespecificeerd waaraan een bestrijdingsmiddel moet vol- doen om te kunnen worden toegelaten (het mag onder andere geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van de mens en het grondwater en geen voor het milieu onaanvaardbaar effect hebben). boden. De behandeling met creosoot mag alleen in spe- ciale industriºle installaties met behulp van een gespeci- ficeerde techniek (vacu(cid:252)m- en drukmethode) worden uitgevoerd. (6) In de SIVEB-beschikking, een ministeriºle beschikking, die op de Bestrijdingsmiddelenwet is gebaseerd, wordt het toelaatbare gehalte aan werkzame stoffen van bestrij- dingsmiddelen bepaald. Op de grondslag hiervan kan vervolgens door de bevoegde minister een vergunning (toelating) worden verleend voor het gebruik van de bestrijdingsmiddelen die onder de Bestrijdingsmiddelen- wet vallen. In de wijziging van de SIVEB-beschikking van 12 maart 1992 (6), die op 18 maart 1992 in wer- king is getreden, wordt bepaald dat carbolineum en creosoot, bestaande uit een of meer koolteerdestillaten in de zin van de richtlijn, voor alle gebruiksvormen en toepassingen maximaal 50 ppm B[a]P en maximaal 30 g/kg in water oplosbare fenolen mogen bevatten. In het bijzonder wordt geen uitzondering gemaakt voor de behandeling van hout in industriºle installaties. (7) De Nederlandse regering heeft enkele voorbeelden ver- strekt van individuele vergunningen voor creosootolie en carbolineum, waarin bepaalde toepassingen worden uitgesloten of de enige toegelaten toepassing wordt ver- meld. Deze vergunningen hebben volgens de Neder- landse regering hetzelfde rechtsgevolg als een algemeen wettelijk voorschrift, omdat in vergelijkbare gevallen dezelfde voorwaarden worden opgelegd. Voor bepaalde toepassingen zoals op speelgoed, in gebouwen, in con- tact met levensmiddelen en in (broei)kassen wordt het gebruik van creosoot in de vergunningen volledig ver- 3. Vergelijking tussen de nationale bepalingen en Richtlijn 94/60/EG (8) Tabel 1 bevat een gedetailleerd overzicht van de ver- schillen tussen de beperkingen voor het gebruik van cre- osoot, afhankelijk van het B[a]P-gehalte, die in Richtlijn 94/60/EG en in de Nederlandse wetgeving worden opge- legd. (9) Kort samengevat zijn de Nederlandse bepalingen in enkele opzichten stringenter: (cid:151) het gebruik van creosoot met een B[a]P-gehalte tus- sen 50 en 500 ppm in industriºle installaties wordt niet toegestaan; (cid:151) de behandeling van hout moet met behulp van een specifieke techniek (de vacu(cid:252)m- en drukmethode) in speciale installaties worden uitgevoerd; (cid:151) in bepaalde gevallen wordt het gebruik van creosoot voor de behandeling van hout uitgesloten, ook al is het B[a]P-gehalte lager dan 50 ppm. Tabel 1 Vergelijking tussen Richtlijn 94/60/EG en de Nederlandse reglementering Richtlijn 94/60/EG van de Raad SIVEB-beschikking B[a]P < 50 ppm Geen beperkingen voor de verkoop of het gebruik van creosoot of nieuw behandeld hout. Carbolineum: geen beperkingen voor verkoop. Particulier gebruik alleen voor behandeling van hout. Expliciete beperkingen voor gebruik van behandeld hout. Dit mag niet worden gebruikt: (cid:151) op speelgoed, (cid:151) in gebouwen (door mens of dier gebruikt), (cid:151) in opslagruimten voor voeding, (cid:151) in (broei)kassen. (6) Nederlandse Staatscourant van 17 maart 1992, nr. 54. 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/27 Richtlijn 94/60/EG van de Raad SIVEB-beschikking B[a]P < 50 ppm (vervolg) Creosoot: alleen toegestaan voor industrieel gebruik in speciale installaties voor de behan- deling van hout met de vacu(cid:252)m- en druk- methode voor: (cid:151) spoorbielzen, (cid:151) telefoon- en elektriciteitspalen, (cid:151) graaf-, weg- en waterwerken, (cid:151) omheiningen. B[a]P 50-500 ppm Beperkingen voor de verkoop van creosoot: Verkoop en gebruik van creosoot en behan- delde producten volledig verboden. (cid:151) geen verkoop aan particulieren, (cid:151) gebruik alleen toegestaan in industriºle verpakkings- installaties. Minimale grootte 200 l. Speciale etiketterings- voorschriften. Met creosoot behandeld hout mag alleen voor professionele en industriºle toepassin- gen worden gebruikt: (cid:151) spoorwegen, (cid:151) elektriciteitspalen, (cid:151) omheiningen, (cid:151) waterwegen. Expliciete beperkingen voor hout. Dit mag niet worden gebruikt: behandeld (cid:151) in gebouwen, (cid:151) in contact met voeding, (cid:151) voor kweekbakken, (cid:151) op speelplaatsen of andere plaatsen waar het risico van contact met de huid bestaat. B[a]P > 500 ppm Verkoop en gebruik van creosoot en behan- delde producten volledig verboden. Geen andere behandeld hout. regelingen dan voor nieuw Oud behandeld hout Gebruik gereguleerd als voor hout dat is behandeld met creosoot met een B[a]P-ge- halte tussen 50 en 500 ppm. Geen andere behandeld hout. regelingen dan voor nieuw L 329/28 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 II. PROCEDURE (10) Richtlijn 94/60/EG is op 20 december 1994 vastgesteld. Bij de stemming heeft Nederland de volgende verklaring in de notulen van de Raad laten opnemen: (cid:132)De Neder- landse delegatie heeft tegen dit voorstel tot veertiende wijziging van Richtlijn 76/769/EEG gestemd, aangezien het met betrekking tot creosoot niet in overeenstem- ming is met het basisbeginsel van het EG-Verdrag om ten aanzien van het milieu en gezondheid van de con- sumenten te zorgen voor een hoog beschermingsniveau. De Nederlandse delegatie behoudt zich overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag het recht voor nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardi- ging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houden met de bescherming van het arbeids- milieu of het milieu(cid:148). (11) De richtlijn moest uiterlijk een jaar na de vaststelling, dat wil zeggen op 20 december 1995, in de nationale wetgeving van de lidstaten worden omgezet (artikel 2, lid 1, eerste alinea) en de nationale bepalingen moesten met ingang van 20 juni 1996 worden toegepast (artikel 2, lid 1, tweede alinea). (12) Bij schrijven van 9 maart 1995 heeft de Nederlandse permanente vertegenwoordiger de Commissie mee- gedeeld dat Nederland op grond van het voormalige arti- kel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag de handhaving noodzakelijk achtte van de nationale wettelijke bepalin- gen in de Bestrijdingsmiddelenwet van 1962 (7) en de (cid:132)SIVEB-beschikking(cid:148), met inbegrip van de latere wijzi- gingen, die in strengere maatregelen inzake het gebruik van creosoot voorzien, zodat de volksgezondheid, het arbeidsmilieu en het milieu beter worden beschermd dan bij een strikte toepassing van de richtlijn. (13) De Commissie heeft bij schrijven van 21 juni 1995 de andere lidstaten geraadpleegd over het Nederlandse ver- zoek om strengere bepalingen inzake creosoot te mogen handhaven. Zeven lidstaten hebben hierop gereageerd. Denemarken, Duitsland, Finland, Oostenrijk en Zweden steunden het Nederlandse verzoek, terwijl Ierland en het Verenigd Koninkrijk bezwaar maakten. (14) Oostenrijk beoordeelt het Nederlandse standpunt aldus dat het door de nationale bepalingen geboden hogere beschermingsniveau nodig is om het milieu in Neder- land te beschermen, aangezien met creosoot ge(cid:239)mpreg- neerd hout in grote hoeveelheden wordt gebruikt voor kustverdedigingswerken en andere installaties en in sche- pen en scheepsrompen. De uitloging is wegens het voortdurende contact met zout water bijzonder groot en de accumulatie in het sediment levert aanzienlijke geva- ren voor de aquatische ecosystemen op. De enorme ver- ontreiniging van de Nederlandse wateren en hun bed- (7) Zoals gewijzigd bij de Wet van 15 december 1994, Nederlands Staatsblad 1995, nr. 4. ding met polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) kan alleen worden teruggedrongen door het maximaal toelaatbare B[a]P-gehalte van creosoot tot een voor het milieu aanvaardbaar niveau te beperken. Oos- tenrijk is van mening dat de strengere bepalingen geens- zins als een willekeurige discriminatie of een verkapte handelsbelemmering kunnen worden beschouwd en dat het beroep op het voormalige artikel 100 A, lid 4, is gerechtvaardigd. (15) Zweden beklemtoont het feit dat creosoot een mengsel van enkele honderden stoffen waaronder polycyclische aromatische verbindingen is. Van veel van deze stoffen is bij dierproeven aangetoond dat zij mutageen of carci- nogeen zijn. Creosoot is zeer giftig voor waterorganis- men en bij de meeste bestanddelen treedt bioaccumula- tie op. Creosoot irriteert de huid sterk en leidt in com- fotoallergische reacties zoals binatie met zonlicht blaren en hevig eczeem. Op dit moment is er volgens Zweden geen wetenschappelijk bewijsmateriaal dat het gebruik van creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P of daarmee behandeld hout veilig voor de consument of voor het milieu is. tot (16) Denemarken deelt de opvatting van Nederland dat creo- soot een zeer gevaarlijke stof voor de mens en het milieu is. Het gebruik van de stof moet daarom zo veel mogelijk worden beperkt en bij voorkeur worden ver- boden. (17) Duitsland steunt het standpunt van Nederland en ver- wijst daarbij naar zijn eigen verzoek krachtens het voor- malige artikel 100 A, lid 4. (18) Finland stelt dat in dit geval aan de voorwaarden van het lid 4, is voldaan en dat de voormalige artikel 100 A, Commissie de Nederlandse nationale bepalingen dient te bevestigen. (19) Daarentegen is Ierland van mening dat het verzoek niet op nieuw wetenschappelijk bewijsmateriaal is gebaseerd. Ierland ziet dan ook geen reden van de in Richtlijn 94/60/EG vastgestelde tweeledige norm van 50 ppm en 500 ppm af te wijken of beperkingen op het gebruik van hout in te voeren dat met koolteerdestillaten is behandeld die minder dan 50 ppm B[a]P bevatten. (20) Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het Nederlandse verzoek niet is gebaseerd op het soort risicobeoordeling dat thans bij de beoordeling van chemische stoffen in het algemeen en van bestrijdingsmiddelen in het bijzonder algemeen aanvaard is. Het kritiseert het Nederlandse ver- zoek voorzover dit alleen de gevaren beschouwt en geen overzicht van toxicologische en andere gegevens bevat, gevolgd door een risicobeoordeling van de toegestane toepassingen. Het VK stelt dat de door Nederland aange- 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/29 voerde argumenten reeds tijdens de bespreking van de richtlijn in de werkgroep van de Raad zijn aangevoerd en afgewezen. Het VK merkt tevens op dat de weten- schappelijke motivering van het verzoek nader zou moeten worden onderbouwd voordat de afwijking zou kunnen worden geaccepteerd. Voor de veronderstelde genotoxische werking van creosoot heeft Nederland vol- gens het VK geen overtuigend bewijsmateriaal geleverd. (21) Op 1 mei 1999 is het Verdrag van Amsterdam hou- dende wijziging van het Verdrag betreffende de Euro- pese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, op 2 in werking oktober 1997 te Amsterdam ondertekend, getreden. Het secretariaat-generaal van de Commissie heeft de Nederlandse instanties bij een schrijven van 24 augustus 1999 ervan in kennis gesteld dat hun kennis- geving inzake het op de markt brengen en het gebruik van creosoot op grond van de nieuwe Verdragsbepalin- gen zou worden behandeld. III. BEOORDELING 1. Toepasselijke regels (22) Bij het Verdrag van Amsterdam zijn de bepalingen van het voormalige artikel 100 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aanzienlijk gewijzigd: de leden 3, 4 en 5 zijn vervangen door acht nieuwe leden, genummerd van 3 tot en met 10. Als gevolg van de nieuwe nummering van alle artikelen is het gewijzigde artikel thans artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geworden. (23) Het Verdrag van Amsterdam bevat geen specifieke over- gangsbepalingen voor de regels die van toepassing zijn op de kennisgevingen die v(cid:243)(cid:243)r de inwerkingtreding van dit Verdrag zijn gedaan, zoals de Nederlandse kennisge- ving waarop deze beschikking betrekking heeft. (24) Aangezien er geen specifieke bepalingen zijn om hun toepassing te verlengen, worden de oude bepalingen van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag geacht te zijn ingetrokken met ingang van de dag van inwerkingtre- ding van de nieuwe bepalingen (1 mei 1999). In plaats hiervan zijn de nieuwe bepalingen van het Verdrag met ingang van die datum onmiddellijk van toepassing op de behandeling van deze kennisgeving. 2. Beoordeling van de ontvankelijkheid (25) De door de Nederlandse instanties ingediende kennisge- ving is bedoeld om toestemming te krijgen voor de handhaving van nationale bepalingen die onverenigbaar zijn met Richtlijn 94/60/EG, een harmonisatiemaatregel die op grond van het voormalige artikel 100 A (het hui- dige artikel 95) van het EG-Verdrag is vastgesteld. (26) Artikel 95, lid 4, van het Verdrag luidt als volgt: (cid:132)Wan- neer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun recht- vaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in arti- kel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepa- lingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie. (cid:148). (27) Richtlijn 94/60/EG is op 20 december 1994 vastgesteld. De richtlijn moest uiterlijk op 20 december 1995 door de lidstaten in nationale wetgeving worden omgezet en met ingang van 20 juni 1996 worden toegepast. Neder- land heeft de Commissie op 9 maart 1995, d. w. z. v(cid:243)(cid:243)r de datum waarop de nationale bepalingen voor de omzetting van de richtlijn moesten worden toegepast, in kennis gesteld van de bepalingen van zijn nationale voorschriften die het wilde handhaven. (28) Deze Nederlandse bepalingen, opgenomen in de des- betreffende wijziging van de SIVEB-beschikking, zijn op 12 maart 1992 en derhalve v(cid:243)(cid:243)r de vaststelling van Richtlijn 94/60/EG (op 20 december 1994) vastgesteld. (29) De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat in dit geval aan de voorwaarden van artikel 95, lid 4, van het Ver- drag wordt voldaan, waarin wordt gesteld dat de aange- melde nationale bepalingen, waarvoor een lidstaat toe- stemming wil krijgen om ze na de tenuitvoerlegging van een communautaire harmonisatiemaatregel te hand- haven, v(cid:243)(cid:243)r de vaststelling van die harmonisatiemaat- regel moeten zijn vastgesteld. (30) In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat het verzoek van het Koninkrijk der Neder- landen om af te wijken van Richtlijn 94/60/EG, waarvan lid 4, op 9 krachtens het voormalige artikel 100 A, maart 1995 kennisgeving is gedaan, krachtens artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag ontvankelijk is. 3. Inhoudelijke beoordeling (31) Overeenkomsten de bepalingen van artikel 95 van het Verdrag moet de Commissie nagaan of aan alle voor- waarden is voldaan om een lidstaat in staat te stellen een beroep te doen op de in dit artikel opgenomen uit- zonderingsmogelijkheden. De Commissie moet met name nagaan of de bepalingen waarvan door de lidstaat kennisgeving is gedaan, hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Bovendien moet de Commissie, wanneer L 329/30 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 zij van mening is dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn, nagaan of zij al dan niet een middel tot willekeu- rige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen (artikel 95, lid 6). indient. Gelet op het bij artikel 95 ingestelde procedu- rele kader moet de Commissie zich normaal beperken tot een onderzoek van de relevantie van de gegevens die worden verstrekt door de lidstaat die het verzoek doet, zonder zelf te zoeken naar mogelijke redenen ter recht- vaardiging. (32) De Nederlandse instanties hebben hun verzoek geba- seerd op de eisen inzake de bescherming van de gezond- heid van de mens en het milieu. Om haar verzoek om afwijking van Richtlijn 94/60/EG te onderbouwen heeft de Nederlandse regering een studie ingediend die in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruim- telijke Ordening en Milieubeheer is uitgevoerd (8). In deze studie wordt met name een overzicht gegeven van het gebruik van creosoot in Nederland en de uitwerking daarvan op de gezondheid en het milieu. Daarnaast wor- den herkomst, routes en depositie van polycyclische aro- matische koolwaterstoffen (PAK’s) onderzocht, waarbij B[a]P het grondigst wordt bestudeerd. (33) De Commissie heeft een extern adviesbureau een studie laten uitvoeren om de door de Nederlandse instanties ingediende studie kritisch te beoordelen en een nader onderzoek te doen naar de situatie ten aanzien van de milieuverontreiniging en de mogelijke risico’s voor de gezondheid van de mens door creosoot in Nederland (9). Daarnaast is bij de beoordeling van het verzoek van Nederland gebruikgemaakt van de resultaten van drie andere studies (10) die de Commissie heeft laten uitvoe- ren naar aanleiding van vergelijkbare verzoeken van andere landen. (34) Er dient te worden opgemerkt dat deze intensieve inspanningen van de Commissie om aanvullende gege- vens te verkrijgen ter rechtvaardiging van de handhaving van de Nederlandse nationale bepalingen in het licht van het tijdschema dat is bepaald in artikel 95, lid 6, en niet bestond in het voormalige artikel 100 A, lid 4, op grond waarvan de kennisgeving van het Nederlandse verzoek heeft plaatsgevonden, niet als precedent voor de toe- komst kan gelden. Bij het onderzoek of de krachtens artikel 95, lid 4, aangemelde nationale maatregelen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen, moet de Commissie uitgaan van (cid:132)de redenen(cid:148) die door de lidstaat worden aangevoerd om de handhaving van zijn natio- nale bepalingen te rechtvaardigen. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid om aan te tonen dat deze maat- regelen gerechtvaardigd zijn, krachtens de bepalingen van het Verdrag berust bij de lidstaat die het verzoek (8) BKH Adviesbureau, Foundation of the appeal against the EC-direc- tive on creosote, eindverslag, Delft, 1 juli 1995. (9) G. Grimmer, Study on the Justification in Scientific Terms of Allo- wing The Netherlands to retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC. Eindverslag, Biochemisches Institut f(cid:252)r Umweltcarcinogene, Gro(cid:223)hansdorf (Duitsland), decem- ber 1995. (10) Environmental Resources Management, Scientific Evaluation of the German Request for Derogation from Provisions of Council Direc- tive 94/60/EC Concerning Creosote, eindverslag, 24 april 1996. Dr. P. M. Sorgo, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing Denmark to Retain its National Laws on Creosote, eind- verslag, november 1996. WS Atkins International Ltd, Study on Justification in Scientific Terms of Allowing Sweden to Retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC, eindverslag, augustus 1997. (35) Geen van bovengenoemde studies heeft het volledig overtuigend bewijs geleverd van de uitwerking van creo- soot op de gezondheid van de mens en met name de mogelijke kankerverwekkende werking, aangezien een specifiek opgezet onderzoek naar deze werking op lange termijn nog niet was beºindigd. De resultaten van deze studie (11) zijn begin 1998 aan de Commissie versterkt. Hierna wordt een overzicht gegeven van de resultaten van al deze studies. Daarnaast zijn de studies ter beschikking gesteld aan het Wetenschappelijk ComitØ voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu dat op 27 november 1998 een eerste advies heeft uitgebracht over het risico op kanker dat voor de consument aan creosoot en/of met dit creosoot behandeld hout verbon- den is. Dit advies is op 4 maart 1999 herzien. 3. 1. Motivering met een beroep op gewichtige eisen 3. 1. 1. Creosoot (cid:151) Algemene informatie (36) Creosoot is een complex mengsel van meer dan 200 aromatische chemische koolwaterstoffen en daarnaast fenol- en aromatische stikstof- en zwavelverbindingen. Het is een middelzwaar koolteerdestillaat (kooktraject ongeveer 200-400 (cid:176)C). verbindingen, voornamelijk (37) Creosoot kan meer dan 30 verschillende polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) bevatten en het totale PAK-gehalte kan oplopen tot 85 %. De belangrijk- ste zijn: (cid:151) acenafteen (cid:151) naftaleen (cid:151) fenantreen (cid:151) antraceen (cid:151) fluoreen (cid:151) fluorantheen (cid:151) chryseen (cid:151) trifenyleen (cid:151) benzo[a]antraceen (cid:151) benzo[b]fluorantheen (cid:151) benzo[k]fluorantheen (cid:151) benzo[a]pyreen. (11) Fraunhofer-Institute of Toxicology and Aerosol Research, Dermal Carcinogenicity Study of two Coal Tar Products (CTP) by Chronic Epicutaneous Application in Male CD-1 Mice (78 Weeks), eindver- slag, Hannover, oktober 1997. 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/31 (38) Benzo[a]pyreen (B[a]P) is een van de grondigst bestu- deerde PAK’s en het B[a]P-gehalte wordt gebruikt als indicator of marker met het oog op de indeling en is op zich niet gekoppeld aan het totale PAK-gehalte van creo- soot. Afhankelijk van de aard van het betrokken creo- soot kan het B[a]P-gehalte variºren van 0,003 tot 0,3 gewichtsprocent (30 tot 3 000 ppm). Een verbeterde koolteerdestillatie en selectie van de fracties kunnen lei- den tot een lager B[a]P- of fenolgehalte. Door het West- Europese instituut voor houtverduurzaming zijn ver- schillende industrienormen ontwikkeld, die voornamelijk worden gekenmerkt door verschillende gehaltes aan gespecificeerde destillatiefracties en, in deze context het belangrijkst, verschillende B[a]P-gehaltes. De grenswaar- den voor de indelingsnormen zijn 500 ppm en 50 ppm. (39) Wijziging van zowel de fysische als de chemische eigen- schappen van creosoot is mogelijk wanneer dit voor het gebruik of met het oog op het milieu nodig is. Door bestanddelen met een lager kookpunt toe te voegen is het mogelijk een product met een lagere viscositeit te maken, dat beter geschikt is om met een kwast te wor- den aangebracht en soms carbolineum wordt genoemd. Richtlijn 94/60/EG maakt geen onderscheid: zij bestrijkt en behandelt een hele reeks verschillende koolteerdestil- laten, alle gespecificeerd met hun naam en Einecs- en CAS-nummer, waarvoor dezelfde voorschriften gelden. (40) Creosoot wordt vooral en vrijwel uitsluitend gebruikt als houtverduurzamingsmiddel. Grootschalige industriºle en professionele toepassingen zijn veruit het belangrijkst: elektriciteitspalen, waterwerken (oever- spoorbielzen, landbouw en de fruitteelt. Creosoot en beschoeiing), soortgelijke producten worden ook door individuele consumenten gebruikt voor de verduurzaming van hout. (41) De belangrijkste eigenschappen van creosoot zijn: (cid:151) hoge effectiviteit als fungicide, (cid:151) hoge effectiviteit als insecticide, (cid:151) langdurige persistentie, (cid:151) geringe uitloging en verwering. (42) Een zeer kleine hoeveelheid creosoot wordt gebruikt in geneesmiddelen voor de behandeling van bepaalde huid- ziekten zoals psoriasis. T o x i c i t e i t v a n c r e o s o o t Uitwerking op de gezondheid van de mens (43) Ondanks het feit dat creosoot al meer dan een eeuw als houtverduurzamingsmiddel wordt gebruikt, zijn er maar weinig gepubliceerde gegevens over de uitwerking van een langdurige blootstelling aan creosoot op de mens. Veel van de studies zijn vrij oud en voldoen niet altijd aan de huidige normen wat documentatie betreft. (44) Blootstelling kan gebeuren door inademing, inslikken of huidcontact. Creosoot wordt beoordeeld als licht tot matig giftig bij inslikken. Bij de meeste dierproeven en al het epidemiologisch onderzoek bij de mens is gekeken naar de gevolgen van blootstelling via de huid. (45) Fotosensibilisering van de huid door koolteer is door een aantal auteurs beschreven. Bij werknemers die aan creosoot worden blootgesteld zijn irritatiesymptomen, teerwratten, huidverkleuring en scheuren in de huid beschreven. Het meest recente onderzoek naar de bloot- stelling van werknemers aan creosoot in Zweden en Noorwegen is in 1992 gepubliceerd (12). Hierbij zijn werknemers onderzocht die tussen 1950 en 1975 aan creosoot zijn blootgesteld. De onderzoekers vonden een enigszins lager totaal aantal kankergevallen dan ver- wacht en een verhoogd risico op huid- en lipkanker en non-Hodgkin-lymfoom. De samenstelling van het creo- soot is echter niet beschreven en de auteurs concluderen dat het kleine aantal gevallen geen definitieve conclusies mogelijk maakt. De toename zou kunnen worden toe- geschreven aan de blootstelling aan zowel creosoot als zonlicht. EØn ander onderzoek (13) vond een stijging van het risico op kanker aan het scrotum bij baksteenmakers die in de periode 1911-1938 aan creosoot werden blootgesteld. Ook in dit geval zijn er geen gegevens over het B[a]P-gehalte van het creosoot of een duidelijk ver- band tussen dosis en effect. (46) Vooral op basis van dierproeven waarbij de huid van muizen gedurende hun hele leven geregeld aan B[a]P-oplossingen in aceton werd blootgesteld (14), heeft het Internationaal Agentschap voor kankeronderzoek IARC) (International Agency for Research on Cancer: creosoot ingedeeld in groep 2A van carcinogene stoffen voor de mens. Het IARC is van oordeel dat er voor stof- fen in deze categorie (zoals creosoot) voldoende bewijs- materiaal is dat zij bij dieren carcinogeen zijn en er op grond van epidemiologisch onderzoek bepaalde aanwij- zingen zijn dat zij ook bij de mens kankerverwekkend kunnen zijn. Er zijn geen significante nieuwe gegevens uit recenter onderzoek die aanleiding zouden kunnen geven tot een andere conclusie. (12) S. Karlehagen et al. , Cancer Incidence Among Creosote-Exposed Workers, Scand. J. Work Environ. Health, 1992: 18, p 26. (13) IARC, Monograph on the Evaluation of Carcinogenic Risk to Humans, Vol. 35, Polynuclear Aromatic Compounds, Part 4, Bitu- men, Coal Tars and Derived Products, Shale Soils and Soots, Lyon, 1985. (14) J. M. Holland, E. L. Frome, Advances in Modern Environmental Toxicology, Vol. VI, Applied Toxicology of Petroleum Hydrocar- bons, ed. MacFarland et al, Princeton Scientific Publishers 1984. L 329/32 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 (47) Gedurende verscheidene jaren hebben deskundigen uit de lidstaten onderzoek gedaan naar de indeling van cre- osoot, andere koolteerdestillaten en dergelijke zoge- naamde complexe stoffen in het kader van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967, betreffende de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (15), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 99/33/EG (16). Voornamelijk op basis van dezelfde gege- IARC is overeenstemming bereikt over vens als het Richtlijn 94/69/EG van de Commissie (17), tot een- entwintigste aanpassing aan de vooruitgang van de tech- niek van Richtlijn 67/548/EEG, waarin creosoot en enkele andere koolteerdestillaten worden ingedeeld als carcinogeen van categorie 2 en moeten worden geºtiket- teerd met risicozin R 45: (cid:132)Kan kanker veroorzaken(cid:148). De indeling als carcinogeen is echter niet van toepassing indien kan worden aangetoond dat de stof minder dan 0,005 gewichtsprocent (= 50 ppm) B[a]P bevat (18). Dit is een verschil met de IARC-indeling, die van toepassing is zonder specificatie van het B[a]P-gehalte. (48) De lidstaten zijn in de werkgroep voor de aanpassing van Richtlijn 67/548/EEG aan de vooruitgang van de techniek alleen op basis van een gezamenlijke verklaring van de Commissie en de lidstaten akkoord gegaan met de keuze van een grenswaarde van 50 ppm voor de concentratie van B[a]P voor de indeling in de com- munautaire wetgeving teneinde onderscheid te maken tussen kankerverwekkende en niet-kankerverwekkende koolteerdestillaten. In deze verklaring werd gesteld dat de situatie opnieuw zou worden bezien wanneer de resultaten van bovengenoemd wetenschappelijk onder- zoek van het Fraunhofer-instituut, dat door de industrie in samenwerking met het IARC was opgezet en op dat moment nog niet was beºindigd, bekend zouden zijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat er in 1994 geen gegevens uit experimenten beschikbaar waren om aan te tonen of creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P al dan niet kankerverwekkend is. Deze situatie is nu veranderd en de resultaten van het onderzoek van het Fraunhofer- instituut zullen later worden besproken. (49) Er is weinig bekend over de toxicokinetiek van creosoot bij de mens of bij proefdieren. Alleen in zeer recent onderzoek is gekeken naar de kwantitatieve absorptie van PAK’s door de huid door de uitscheiding van meta- bolieten van pyreen te meten (19): de absorptie blijkt per individu en van plaats tot plaats bij hetzelfde individu te verschillen. In een apart onderzoek (20) is de absorptie van verschillende PAK-verbindingen door de huid geme- ten. PAK’s met een hoger molecuulgewicht dan pyreen, snel geabsorbeerd. Een zoals B[a]P, worden minder (15) PB 196 van 16. 8. 1967, blz. 1. (16) PB L 199 van 30. 7. 1999, blz. 57. (17) PB L 381 van 31. 12. 1994, blz. 1. (18) Nota M van het voorwoord van bijlage I bij Richtlijn 67/548/EEG van de Raad is van toepassing op creosoot. (19) Van Rooij, J. G. M. , et al. , Absorption of Polycyclic Aromatic Hydrocarbons Through Human Skin: Differences between Anato- mical Sites and Individuals, J. Tox. Environ. Health, 38, 1993, p. 355. (20) Van Rooij, J. G. M. , Dermal Exposure to Polycyclic Aromatic Hydrocarbons Among Workers, Thesis ISBN 90-9007080-X, Nij- megen 1993. raming van de B[a]P-opname op basis van de pyreen- marker zal dus tot een te hoge waarde leiden en kan als voorzichtig worden beschouwd. (50) Opgemerkt zij dat alle effecten die bij dierproeven of bij epidemiologisch onderzoek bij de mens zijn waargeno- men, op een chronische blootstelling aan grote hoeveel- heden zijn gebaseerd. Er zijn in de literatuur geen mel- dingen gevonden met voorbeelden van huidkanker (of kanker op andere plaatsen) die kunnen worden toe- geschreven aan de blootstelling aan creosoot in het milieu buiten de werkomgeving. (51) Blootstelling van de consument kan zich voordoen bij het gebruik van met een kwast opgebrachte preparaten die creosoot (of carbolineum) bevatten voor de verduur- zaming van hout (huid en inademing) of door het (bv. volwassenen bij de gebruik van behandeld hout bouw van omheiningen of andere bouwsels voor privØ- gebruik of kinderen die spelen op bouwsels die van behandeld hout zijn gemaakt). Er zijn geen gegevens beschikbaar over de meting van de blootstelling van de consument aan creosoot, hetzij direct door het gebruik van het product, hetzij indirect door het contact met hout dat met creosoot behandeld is. Tijdens de studies zijn verschillende blootstellingsmodellen en -berekenin- gen ontwikkeld, die later zullen worden besproken. Milieueffecten (52) In een aantal landen is milieuverontreiniging door creo- soot gerapporteerd, waarbij oude installaties voor de behandeling van hout vaak de bron van verontreiniging waren. De meeste informatie over de lotgevallen van creosoot in het milieu is dan ook verkregen uit de lozing van creosoot door de industrie en de verontreini- ging die bij niet meer gebruikte creosootinstallaties is achtergebleven. De milieuverontreiniging is opgespoord door de analyse van een aantal PAK-verbindingen en met name B[a]P. (53) Creosoot is giftig voor bepaalde bodemorganismen en zeer giftig voor waterorganismen (waarbij de LC50 over 96 uur vaak lager is dan 1 mg/l). Bij veel van de bestanddelen treedt bioaccumulatie op. (54) De belangrijkste kenmerken van PAK’s in het milieu zijn: (cid:151) PAK’s binden sterk aan het organische materiaal in de bodem; (cid:151) de afbraaksnelheid van PAK’s in de bodem en in andere milieucompartimenten is meestal laag. Creo- sootresiduen kunnen vele jaren in het milieu over- leven (> 20-30 jaar); 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/33 (cid:151) De belangrijkste afbraakprocessen zijn fotodegradatie (d. w. z. onder invloed van zonlicht) en microbiºle afbraak (d. w. z. door bepaalde bacteriºn). Microbiºle afbraak kan zowel in aerobe als in anaerobe omstan- digheden plaatsvinden. PAK’s met vier of meer rin- gen zijn vaak slecht afbreekbaar; niging van sedimenten door creosoot uit de oever- beschoeiing is in Nederland (23) en ook bij onderzoek naar de verontreiniging door oude impregneerinstallaties onderzocht. (cid:151) PAK’s die in het water terechtkomen, worden snel in het sediment opgenomen; (58) Ten aanzien van de blootstelling van de mens zijn er maar weinig meetgegevens over de milieuverontreini- ging door PAK’s uit creosoot beschikbaar. (cid:151) in water verdwijnen de meeste PAK’s met een laag molecuulgewicht vooral door microbiºle afbraak en de hoogmoleculaire verbindingen door foto-oxidatie en sedimentatie. Microbiºle afbraak van de beter in water oplosbare PAK’s kan zowel in aerobe als in anaerobe omstandigheden plaatsvinden. Bioaccumu- latie van PAK’s in waterorganismen is aangetoond. (55) PAK’s kunnen tijdens het impregnatieprocØdØ en de opslag op de impregnatielocatie en ook bij het gebruik van behandeld hout in lucht, water en bodem terecht- komen. De in de verschillende milieucompartimenten aangetroffen PAK’s zijn echter uit verschillende bronnen afkomstig (zoals alle verbrandingsprocessen en het ver- keer) en het is vaak moeilijk te bepalen welk gedeelte daarvan uit een bepaalde bron zoals met creosoot behandeld hout afkomstig is. (56) Uit een studie (21) in Zweden is gebleken dat na 40 jaar in de bodem een deel van de bestanddelen van creosoot uit met creosoot ge(cid:239)mpregneerde palen is verdwenen, vooral degene met het laagste kookpunt (< 270 (cid:176)C). Uit het gedeelte van de palen boven de grond is het meest verdwenen. De mobiliteit van de uitgeloogde verbindin- gen was echter zeer laag, aangezien zij alleen in de onmiddellijke omgeving van de palen in de bodem kon- den worden gedetecteerd. Dit strookt met de waarne- ming dat de mobiliteit van PAK’s in de bodem door hun sterke adsorptie aan organisch materiaal uiterst laag is. (57) De hoge PAK-gehaltes in het aquatisch milieu zijn vaak toegeschreven aan de aanwezigheid van met creosoot behandeld hout. De migratie van creosoot-bestanddelen uit behandeld hout is in zoet water hoger dan in zee- water en is in vele studies aangetoond. De migratie lijkt in zeewater beperkter te zijn; bij ØØn studie is gebleken dat palen na 10 jaar in zee nog 93 % van de oorspron- kelijke creosootsamenstelling bevatten (22). De verontrei- (21) S. Holmroos, Analys av kreosotstolpar i Siml(cid:229)ngsdalen efter 40 (cid:229)rs exponering i f(cid:228)lt. Rapport nr. M205-252. 092. ˜lvkarleby: Vatten- fall Utveckling. 1994. (22) L. L. Ingram et al. , Migration of Creosote and Its Components from Treated Piling Sections in a Marine Environment, Proc. Ann. Meet. Am. Wood Preserv. Assoc. 78, 1982, p. 120. Zie ook de voetnoten 8 en 13. 3. 1. 2. Standpunt van Nederland (59) In Nederland is ten aanzien van PAK’s een krachtig beleid ingevoerd. In 1993 heeft het Nederlandse parle- ment grenswaarden en richtwaarden voor afzonderlijke PAK’s vastgesteld die zijn gekoppeld aan een maximaal toelaatbare concentratie (MTC). In bepaalde milieucom- partimenten hebben de PAK-concentraties de MTC her- haaldelijk overschreden. Dientengevolge is in het natio- naal milieubeleidsplan 2 een aanzienlijke emissiebeper- king verplicht gesteld. Dit geldt of zal gelden voor alle bronnen van PAK-emissie: gecreosoteerd hout en creo- soteerinstallaties, PAK-houdende coatings, koolteerlak, kabelbranderijen, rioleringen, de basis- metaalindustrie, de chemische industrie, houtkachels en het verkeer. raffinaderijen, (60) Een aantal maatregelen in de vorm van afspraken tussen de overheid en verscheidene branches is of zal worden genomen in het kader van de Beleidsverklaring milieu- taakstellingen bouw 1995 (BMB 1995). De SIVEB-be- schikking maakt deel uit van dit strikte algemene beleid van Nederland dat voor een sterke beperking van de PAK-emissie uit alle bronnen moet zorgen. Een beper- king van de emissie door gecreosoteerd hout tijdens de productie, het gebruik en de vernietiging na het gebruik speelt bij deze maatregelen een belangrijke rol. De belangrijkste doelstelling is het gebruik van gecreoso- teerd hout alternatieven te beschikbaar zijn. verminderen wanneer S p e c i a l e s i t u a t i e i n N e d e r l a n d (61) In Europa is in 1990 in totaal 1 miljoen m3 gecreoso- teerd hout gebruikt. Tabel 2 bevat een overzicht van het gebruik van gecreosoteerd hout in Europa. (23) Zie voetnoot 8. L 329/34 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 Tabel 2 Gebruik van gecreosoteerd hout in Europa (1990) (24) Land Jaargebruik 1990 (m3/j) Jaargebruik hoofd (10ﬂ3 m3/hoofd. j) Jaargebruik/km2 (m3/km2. j) Duitsland Nederland Spanje Italiº Verenigd Koninkrijk Zweden Frankrijk Belgiº Noorwegen Ierland Finland Denemarken Europa 150 000 100 000 93 000 74 000 65 000 57 000 45 000 26 000 20 000 20 000 13 000 5 000 1 000 000 2,3 6,7 2,4 1,3 1,1 7,1 0,8 2,6 5,0 5,0 2,6 1,0 2,0 0,4 2,9 0,2 0,3 0,3 0,1 0,08 0,8 0,06 0,3 0,04 0,1 0,2 (62) In absolute cijfers is Nederland de op een na grootste gebruiker van gecreosoteerd hout na Duitsland. Het gebruik per hoofd is het op een na hoogste na Zweden en het gebruik per km2 is in Nederland verreweg het hoogste, namelijk 15 keer zo hoog als het Europees gemiddelde. Nederland is een waterrijk land: bijna 15 % van het oppervlak bestaat uit meren, rivieren, kanalen en andere wateren. Dit komt door de specifieke geogra- fische situatie van Nederland in de delta van drie grote rivieren: Rijn, Maas en Schelde. (65) Om afkalving van de oevers van de waterwegen in de polders te voorkomen zijn de meeste oevers voorzien van oeverbeschoeiing. Ongeveer 10 000 km oever is beschoeid met gecreosoteerd hout. Hierdoor is de uit- loging van gecreosoteerd hout een van de belangrijkste bronnen van de verontreiniging van het aquatisch milieu met PAK’s zoals B[a]P. Wanneer creosoot met een hoger B[a]P-gehalte zou worden toegestaan (tot 500 ppm in plaats van 50 ppm), zou de uitstoot sterk toenemen. (63) Al sinds de middeleeuwen zijn gebieden die door de zee en de rivieren werden overstroomd, beschermd door de aanleg van dijken. Om het land geschikt te maken voor bewoning en landbouw, is het poldersysteem ontwik- keld: de door dijken beschermde gebieden worden afge- waterd door een fijnmazig net van aangelegde wateren. Het zo verzamelde water wordt in de rivieren en de zee gepompt. Thans bestaat bijna de helft van het oppervlak van Nederland uit polders en het grootste deel hiervan ligt onder de zeespiegel. (66) De oplosbaarheid van PAK’s als B[a]P in water is zeer beperkt; water fungeert echter als vervoermiddel v(cid:243)(cid:243)r de traag stromende absorptie aan zwevende deeltjes. Bij wateren hebben deze deeltjes de neiging te bezinken en dit proces wordt versterkt door hoge zoutconcentraties. Beide effecten treden in de Nederlandse poldergebieden op en zorgen zo voor een accumulatie van met PAK’s verontreinigd sediment. De afbraak van in sediment geaccumuleerde PAK’s is wegens de anaerobe omstan- digheden slecht. (64) Nederland is het dichtst bevolkte land van Europa. Bovendien woont of werkt bijna 75 % van de bevolking in de poldergebieden. De hoge bevolkingsconcentratie, de uitgebreide industrialisering en de intensieve land- bouw hebben de polders zeer gevoelig voor milieuver- ontreiniging gemaakt. (24) Bron: Zie voetnoot 8, blz. 6. (67) Met PAK’s verontreinigd sediment be(cid:239)nvloedt het functi- oneren van het aquatisch ecosysteem. Er is een correlatie tussen de aanwezigheid van B[a]P in het sediment van Nederlandse kustwateren en het optreden van lever- tumoren bij de bot. Ook soorten die eerder in de voed- selketen voorkomen blijken onder de verontreiniging van het sediment te lijden. Verontreinigd sediment kan bij vissen, recreatie en de drinkwatervoorziening risico’s voor de mens opleveren. Een specifiek gevaar doet zich 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/35 voor bij grote overstromingen, wanneer sediment terecht kan komen op grote oppervlakken grond die voor de landbouw wordt gebruikt. (68) Als onderdeel van het algemeen beleid voor de bescher- ming van het milieu heeft het Nederlandse parlement een grenswaarde van 0,05 mg B[a]P/kg droge stof sedi- ment vastgesteld. (69) Bij een in 1990 uitgevoerde kartering zijn sediment- monsters aan de hand van hun B[a]P-gehalte in vier categorieºn ingedeeld. Alleen sedimenten in categorie 1 voldoen aan de grenswaarde. Tabel 3 bevat een over- zicht van de resultaten van deze kartering. Tabel 3 Kwaliteit van het sediment in de waterbedding (1990) (25) Categorie Regionale wateren Rijkswateren 1: < 0,05 mg B[a]P/kg droge stof 2: 0,05-0,8 mg/kg 3: 0,8-3 mg/kg 4: > 3 mg/kg 14 % 50 % 26 % 10 % 22 % 24 % 35 % 10 % Categorie 1: mag als zodanig over land en water wor- den verdeeld, Categorie 2: mag worden verdeeld indien er geen bedreiging voor het ecosysteem bestaat, Categorie 3: depositie van slib op aangrenzend land ongewenst, Categorie 4: onderzoek naar sanering nodig. (70) Bij een kartering in 1993 met meer dan 10 000 mon- sters nieuw gevormd sediment bleek dat in 95 % van de monsters (90 % in regionale wateren) de grenswaarde werd overschreden. (71) Blijkbaar is de situatie de afgelopen jaren niet verbeterd en het lijkt erop dat de overgrote meerderheid van het sediment in de Nederlandse wateren met B[a]P veront- reinigd is in een mate die de aanvaardbare normen over- schrijdt. (72) In verschillende onderzoeken wordt de totale B[a]P-uit- stoot in Nederland in het water geraamd op ongeveer 100 kg/jaar. Daarnaast nemen de rivieren die Nederland binnenstromen meer dan 1 800 kg B[a]P/jaar mee (dit komt overeen met ongeveer 18 keer de nationale uit- (25) Bron: zie voetnoot 8, blz. 10. stoot). Deze invoer uit andere landen en de verontreini- (en/of het verkeer) blijven ging door de scheepvaart beperkt tot de hoofdwaterwegen (in de Nederlandse ter- minologie de (cid:132)rijkswateren(cid:148)). Er vindt geen verplaatsing van sediment naar de regionale wateren plaats. De belangrijkste bron van de verontreiniging van sediment in het grootste deel van de Nederlandse wateren (de regionale wateren) blijkt dus de uitloging van de overbe- schoeiing met gecreosoteerd hout te zijn. (73) Door verscheidene onderzoeken in uiteenlopende delen van Nederland (Fleverwaard (1992), Noordoostpolder eilanden en (1993), Haarlemmermeerpolder Waddenzee (1991), Walcheren (1993), Groenendalse Wetering (1995)) is bevestigd dat ongeveer 80 % van de PAK’s in het sediment afkomstig is van oeverbeschoeiing met gecreosoteerd hout (zowel nieuw aangebrachte beschoeiing als behandeld hout dat al enkele jaren eer- der was aangebracht). (1989), (74) Door het Heemraadschap Fleverwaard, dat de sediment- lagen van twee waterwegen heeft onderzocht, is een dui- delijke kwantitatieve correlatie vastgesteld tussen de PAK-verontreiniging van het sediment en oeverbeschoei- ing met gecreosoteerd hout. EØn jaar na het aanbrengen van de nieuwe oeverbeschoeiing werd het sediment ingedeeld in categorie 2; twee jaar na het aanbrengen was dit al categorie 3. Het belangrijkste indelingscrite- rium is het gehalte aan drie PAK’s: pyreen, fluorantheen en fenantreen. Ook de concentraties van B[a]P alleen bedroegen echter maximaal 0,5-2,3 mg/kg (in droog sediment), hetgeen duidelijk hoger is dan de grens- waarde van 0,5 mg/kg (in droog sediment). (75) Uit het onderzoek blijkt dat PAK’s uit gecreosoteerde oeverbeschoeiing worden uitgeloogd en vervolgens in het sediment worden afgezet, waardoor de totale PAK- concentratie met meer dan een factor zes stijgt. Bij een onderzoek in de Groenendalse Wetering is gebleken dat de B[a]P-concentratie in het sediment na de aanleg van een oeverbeschoeiing met gecreosoteerd hout binnen een half jaar is gestegen van 0,10 to 0,25 mg/kg. (76) Met het oog op deze resultaten heeft de Nederlandse Raad van State een extra beperking op het gebruik van gecreosoteerd hout voor oeverbeschoeiing ingevoerd: er is nu een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nodig voordat gecreosoteerd hout mag worden gebruikt. (77) In de door BKH Adviesbureau uitgevoerde studie wordt gesteld dat nergens in Nederland de door het Neder- landse parlement vastgestelde grenswaarde (een jaarge- middelde van 1 ng/m3) in de meetstations van het natio- naal luchtmeetnet is overschreden. L 329/36 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 (78) Ongeveer 36 % (825 van de 2 300 ton) van de luchtver- ontreiniging door PAK’s is te wijten aan het gebruik van creosoot voor de verduurzaming van hout. De totale uit- stoot van B[a]P tijdens het gebruik van gecreosoteerd hout in de lucht wordt berekend op 212 kg per jaar (zie tabel 4). Tabel 4 Jaarlijkse uitstoot van B[a]P uit gecreosoteerd hout dat in Nederland in gebruik is (26) 3. 1. 4. Risico’s voor de gezondheid van de mens (82) Alvorens de feitelijke evaluatie te bespreken moet wor- den opgemerkt dat geen van deze problemen specifiek voor Nederland is en dat zij alle op vergelijkbare wijze ook voor andere lidstaten gelden. Bron Bodem (kg/jaar) Lucht (kg/jaar) Water (kg/jaar) a ) S t a n d p u n t v a n N e d e r l a n d Spoorwegen Waterwerken Fruitteelt Landbouw Andere omheiningen 55 166 13 15 24 110 33 26 30 47 (cid:151) 133 (cid:151) (cid:151) (cid:151) Totaal 256 212 133 (79) De uitstoot van B[a]P uit carbolineum wordt geraamd op 50 kg/jaar. Daarnaast bedraagt de landelijke uitstoot van B[a]P in de lucht uit gecreosoteerd hout tijdens het creosoteerproces en de opslag 100-150 kg/jaar. (80) In de studie wordt gesteld dat bewoners in de buurt van creosoteerinstallaties hebben geklaagd over stankoverlast en ge(cid:239)rriteerde slijmvliezen. Hier kan uitstoot plaatsvin- den tijdens het behandelingsproces en vooral tijdens de opslag van het pas ge(cid:239)mpregneerde hout. Er zijn echter maar heel weinig gegevens beschikbaar over metingen van PAK’s of B[a]P in de lucht in de omgeving van creo- soteerinstallataties. 3. 1. 3. Evaluatie van het standpunt van Nederland (81) Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat er in Nederland wegens het intensieve gebruik van met creosoot behandeld hout en daaruit voortvloeiende verontreiniging van het sediment in Nederlandse wate- ren specifieke redenen zijn het gebruik van met creosoot behandeld hout dat 50 tot 500 ppm B[a]P bevat, te ver- bieden en bepaalde verduurzamingtechnieken verplicht te stellen die de uitloging van creosoot uit behandeld hout beperken. (26) Bron: zie voetnoot 8, blz. 8. (83) Een groot deel van de Nederlandse studie is gewijd aan de risicobeoordeling voor de blootstelling van de mens aan B[a]P. Deze risicobeoordeling wordt dan ook aange- voerd als de motivering voor de Nederlandse bepalingen die het gebruik van gecreosoteerd hout voor bepaalde doeleinden zelfs verbieden wanneer het B[a]P-gehalte lager dan 50 ppm is. Bovendien moet deze beoordeling verdere steun geven aan het Nederlandse standpunt dat creosoot met een B[a]P-gehalte van meer dan 50 ppm in geen geval aanvaardbaar is. (84) Er is een risicobeoordeling bij drie bevolkingsgroepen uitgevoerd: (cid:151) werknemers in creosoteerinstallaties, (cid:151) mensen die in de buurt van creosoteerinstallaties wonen en (cid:151) kinderen die spelen op toestellen die van gecreoso- teerd hout gemaakt zijn. (85) Bij de risicobeoordeling bij werknemers in creosoteer- installaties is uitgegaan van de blootstelling aan gemeten concentraties van pyreen dat afkomstig is van creosoot. Voor de bepaling van de inademing zijn deze gewoon omgerekend in B[a]P, waarbij is uitgegaan van de ver- onderstelling dat de verhouding tussen de concentratie van B[a]P en pyreen in de lucht vergelijkbaar is met die in vloeibaar creosoot. De resultaten wijzen erop dat de blootstelling van de huid voor creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P onder en voor creosoot met 500 ppm B[a]P boven de effectgrenswaarde (de maximale concen- tratie die in Nederland aanvaardbaar wordt geacht) ligt. De blootstelling door inademing bleek voor B[a]P-con- centraties op basis van geraamde en gemeten gegevens altijd onder de effectgrenswaarde te liggen. De voor de Commissie uitgevoerde studie ondersteunt de Neder- landse resultaten voor blootstelling van de huid, maar stelt dat de Nederlandse uitgangspunten voor blootstel- ling door inademing neerkomen op het slechtst denk- bare scenario. Tevens moet worden opgemerkt dat 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/37 Richtlijn 94/60/EG niet bedoeld is om de beroepsmatige blootstelling te reguleren; dit gebeurt in andere com- munautaire en nationale wetgeving (27). (89) Op basis van deze beoordeling hebben de Nederlandse instanties getracht aan te tonen dat de richtlijn in het algemeen onvoldoende waarborgen biedt voor de bescherming van de gezondheid van de mens. (86) De blootstelling van buurtbewoners is volledig op basis van geraamde emissiegegevens van creosoteerinstallaties berekend. Er waren geen reºle gegevens beschikbaar. Dit leidde tot de zeer theoretische benadering dat zowel de blootstelling van de huid als die bij inademing onaan- vaardbare risico’s opleveren voor creosoot met een B[a]P-gehalte tot 500 ppm en aanvaardbare risico’s voor creosoot met een B[a]P-gehalte < 50 ppm. (87) Uit de risicobeoordeling voor kinderen die op gecreoso- teerd hout spelen bleek dat de orale blootstelling bene- den de effectgrenswaarde lag. Aangezien er geen gege- vens over de blootstelling van de huid waren, is deze berekend op basis van de blootstelling van de handen en onderarmen van werknemers in assemblagebedrijven die werken met hout dat met creosoot met een B[a]P-ge- halte van 50 ppm is behandeld. De zo berekende bloot- stelling lag boven de effectgrenswaarde. In het voor de Commissie uitgevoerde onderzoek wordt echter gewe- zen op een fout in de Nederlandse berekeningen: het correcte resultaat voor de berekende blootstelling zou een orde van grootte lager en derhalve dicht in de buurt van de effectgrenswaarde liggen. (88) Tabel 5 geeft een overzicht van de resultaten van de uit- gevoerde risicobeoordeling: Tabel 5 Resultaten van de uitgevoerde risicobeoordeling (28) Groep Aard van de blootstelling B[a]P-gehalte van creosoot (ppm) Onaanvaardbaar risico? Werknemers Huid Inademing Buurtbewoners Inademing Inslikken Kinderen Inslikken Huid 500 50 500 50 500 50 500 50 50 50 Ja Nee Nee Nee Ja Nee Ja Nee Nee Ja (?) b ) B e o o r d e l i n g d o o r h e t W e t e n s c h a p p e l i j k C o m i t Ø v o o r d e t o x i c i t e i t , d e e c o t o x i c i - t e i t e n h e t m i l i e u (90) Bij de uitwerking van Richtlijn 94/69/EG tot eenentwin- tigste aanpassing van Richtlijn 67/548/EEG aan de voor- uitgang van de techniek, is een B[a]P-gehalte van 50 ppm door de lidstaten als veilig geaccepteerd. Zoals in overweging 48 is vermeld, zijn de Commissie en de lidstaten echter in een gezamenlijke verklaring overeen- gekomen de situatie opnieuw te bezien in het licht van de resultaten van het onderzoek naar de kankerverwek- kende eigenschappen van koolteerdestillaten dat op dat moment op initiatief van de industrie en in samenwer- king met het IARC werd uitgevoerd. (91) Dit onderzoek (29) had volgens plan in december 1996 moeten zijn beºindigd. Uiteindelijk heeft de Commissie de resultaten in januari 1998 gekregen. Er is gekeken naar de carcinogene uitwerking van twee creosootpro- ducten van de opdrachtgever (het bedrijf R(cid:252)ttgers-VfT AG in Duitsland) met 10 en 275 ppm B[a]P. Door de hoge viscositeit van de producten konden deze niet rechtstreeks op de huid van de muizen worden aange- bracht, maar moesten deze met tolueen worden ver- dund. Bij een groep van 62 muizen zijn gedurende 78 weken (twee keer per week 75 (cid:181)l) oplossingen aange- bracht met verschillende concentraties van het product en derhalve verschillende B[a]P-concentraties, oplossin- gen met alleen B[a]P en een controle met alleen tolueen. Gedurende deze periode werd de ontwikkeling van tumoren geobserveerd en na beºindiging van het onder- zoek werden de proefdieren zorgvuldig onderzocht. (92) De Commissie heeft dit onderzoek en alle andere docu- menten met wetenschappelijke en blootstellingsinforma- tie ingediend bij het Wetenschappelijk ComitØ voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM). Het WCTEM is gevraagd te beoordelen of er voldoende wetenschappelijk bewijsmateriaal is ter ondersteuning van het standpunt dat er een risico op kanker is voor de gebruikers van creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat en/of van hout dat met dergelijk creosoot behan- deld is, en, indien een dergelijk risico bestaat, of de grootte daarvan kan worden geraamd of gekwantifi- ceerd. Het WCTEM heeft zijn advies op 27 november 1998 vastgesteld. (27) Richtlijn 89/391/EEG van de Raad betreffende de tenuitvoerleg- ging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183 van 29. 6. 1989, blz. 1). Richtlijn 90/394/EEG van de Raad betreffende de bescherming van de werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan carcinogene agentia op het werk (PB L 196 van 21. 6. 1990, blz. 1). (28) Bron: zie voetnoot 8, blz. 22. (93) Het WCTEM stelt dat het onderzoek van het Fraunhofer- instituut goed opgezet is en de kankerverwekkende wer- king van koolteerdestillaten bevestigt. Door de genotoxi- (29) Zie voetnoot 11. L 329/38 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 sche effecten van PAK’s zoals B[a]P is er geen drempel- concentratie voor de kankerverwekkende werking. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat er een lineaire dosis/ef- fectrelatie is tussen het B[a]P-gehalte van de toegediende preparaten en het aantal dieren dat tumoren ontwikkelt. Beide preparaten hebben een potentie om huidtumoren te induceren die vijf keer zo hoog is als die van zuiver B[a]P, waarschijnlijk door de aanwezigheid van andere kankerverwekkende stoffen in creosoot. Uit het onder- zoek kan worden afgeleid dat creosoot met 50 ppm B[a]P significante gevolgen heeft voor de incidentie van huidkanker bij de muis. (94) Er zijn onvoldoende gegevens om volledig te kunnen beoordelen in hoeverre de effecten van het aanstippen van de huid bij de muis relevant zijn voor situaties met blootstelling van de mens. De extrapolatie van gegevens over huidkanker bij de muis naar de menselijke situatie levert ook een aantal onzekerheden op die het moeilijk maken gegevens over de kankerverwekkende werking bij de muis rechtstreeks te gebruiken voor de beoor- deling van risico op kanker bij de mens. De soortafhan- kelijke gevoeligheid van de huid voor blootstelling aan de kankerverwekkende werking van creosoot zal worden be(cid:239)nvloed door de morfologie en fysiologie van de huid, door metabole activering en inactivering in de huid en door herstelprocessen. Op basis van alle beschikbare gegevens is het daarom moeilijk het risico op kanker door bijvoorbeeld de blootstelling van de huid van kin- deren die op met creosoot behandeld hout spelen, op wetenschappelijk verantwoorde wijze te beoordelen. spelen (2 ng B[a]P/kg lg/dag) in de buurt ligt van de ware blootstelling, zou dit leiden tot een risico op kan- ker tijdens de levensduur van 1,92 (cid:215) 10ﬂ4 bij levenslange dagelijkse blootstelling, hetgeen duidelijk redenen tot bezorgdheid zou opleveren, 2,74 (cid:215) 10ﬂ5 bij dagelijkse blootstelling gedurende 10 van de 70 jaar en 1,37 (cid:215) 10ﬂ5 bij dagelijkse blootstelling gedurende 5 van de 70 jaar. Bij gebruik van de blootstellingsdoses die bij de andere studie zijn berekend, zou het risico evenredig wijzigen. (98) Op grond van de meest recente studie ten aanzien van de dosis/responsrelatie voor de kankerverwekkende wer- king van creosoot op de huid, zoals die door het WCTEM is afgeleid, en afhankelijk van het gekozen blootstellingsmodel ligt het risico derhalve iets of duide- lijker boven de waarde van 1 (cid:215) 10ﬂ5, die door de Wereld- gezondheidsorganisatie wordt gezien als een aanvaard- baar risico voor genotoxische carcinogene stoffen in drinkwater. (99) Er zijn echter veel onzekerheden over de blootstelling. Volgens het WCTEM is de Nederlandse berekening ener- zijds een overschatting (door een overdreven blootstel- lingsmodel), maar anderzijds een onderschatting (door- dat geen rekening is gehouden met het feit dat de werk- zaamheid van creosoot vijf keer zo hoog is als die van B[a]P). Aangezien het WCTEM rekening heeft gehouden met laatstgenoemde factor, zou het resultaat een over- schatting kunnen zijn omdat het overdreven risicomodel is gebruikt. (95) Op grond van de gegevens in het onderzoek van het Fraunhofer-instituut heeft het WCTEM een T25 van 13 (cid:181)g/kg lg/dag berekend voor de kankerverwekkende werking van puur B[a]P. De T25 is de chronische dage- lijkse dosis per kg lichaamsgewicht die bij 25 % van de proefdieren binnen de standaardlevensduur van die soort tumoren op een specifieke weefsellocatie veroorzaakt. De algehele kankerverwekkende werking van de geteste creosootformuleringen was vijf keer zo groot (2,7 (cid:181)g/kg lg/dag). (100) Het WCTEM wijst er ook op dat de blootstelling bij het spelen op gecreosoteerd hout van in het ongunstigste geval 2 ng B[a]P/kg lg/dag moet worden vergeleken met de ramingen voor de opname van B[a]P door de voe- ding. De ramingen voor de jaarlijkse opname van B[a]P door de voeding liggen ongeveer op 0,3-1,6 mg, het- geen neerkomt op een dagelijkse blootstelling van 12-63 ng/kg lg voor iemand die 70 kg weegt en dus beduidend hoger is dan de doses bij blootstelling door het spelen op gecreosoteerd hout. (96) Het WCTEM beschikte niet over meetgegevens voor de blootstelling van de bevolking aan creosoot. In de aan het WCTEM verstrekte studies zijn, uitgaande van ver- schillende modellen, veronderstellingen en scenario’s, verscheidene waarden berekend. Voor het meest kriti- sche geval, namelijk kinderen die spelen op hout dat is behandeld met creosoot dat 50 ppm B[a]P bevat, kwa- men de Nederlandse instanties tot een blootstelling van 2 ng B[a]P/kg lg/dag (bij een speelduur van drie uur per dag). Een van de in opdracht van de Commissie uit- gevoerde andere methode en kwam tot een blootstelling van 0,85 ng/kg lg/dag (bij een speelduur van twee uur per dag) en 1,7 ng/kg lg/dag (bij een speelduur van vier uur per dag). gebruikte enigszins studies een (97) Wanneer de raming van de blootstelling voor het scena- rio van kinderen die op met creosoot behandeld hout (101) De algehele conclusie van het WCTEM luidt: 1. (cid:151) Gelet op de genotoxiciteit van B[a]P en de resul- taten van de studie van het Fraunhofer-instituut bij aanstippen van de huid is er voldoende wetenschappelijk bewijsmateriaal ter ondersteu- ning van het standpunt dat er een risico op kan- ker is voor de gebruikers van creosoot dat min- der dan 50 ppm B[a]P bevat en/of van hout dat met dergelijk creosoot behandeld is. (cid:151) B[a]P is een goede indicator voor het carcino- gene gevaar van het geteste creosoot-preparaat, aangezien er een lineair verband is tussen de incidentie van kanker en de dosis B[a]P. De car- cinogene werkzaamheid van het creosootprepa- raat was echter vijf keer zo hoog als op grond van het B[a]P-gehalte te verwachten zou zijn. 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/39 2. (cid:151) Op basis van de beschikbare gegevens zijn de risico’s, zelfs indien rekening wordt gehouden met de aanzienlijke onzekerheden bij de beoor- deling van de risico’s voor kinderen die in con- tact komen met gecreosoteerd hout, zo hoog dat er duidelijk reden tot bezorgdheid is. De hoogte geraamde blootstelling is echter zo’n 6-30 keer zo laag als de orale blootstelling van de volwas- sen bevolking aan B[a]P in de voeding. (cid:151) Om een beter inzicht in de blootstelling te krij- gen, zou een onderzoek bij blootgestelde kinde- ren naar de massabalans in levensechte omstan- digheden moeten worden uitgevoerd. Een derge- lijk onderzoek zou niet alleen zeer gecompli- ceerd zijn en veel tijd en geld kosten, maar ook ethische vragen oproepen. 3. 1. 5. Algehele beoordeling (102) De Nederlandse instanties hebben aangetoond dat de specifieke geografische situatie van Nederland, die een uitgebreide oeverbeschoeiing van de wateren nodig maakt, tot het hoogste gebruik van met creosoot behan- deld hout per km2 in de Europese Unie heeft geleid. Door de uitloging van bestanddelen van creosoot naar het water is de verontreiniging van het grootste deel van het sediment met PAK-verbindingen tot onaanvaardbare is dan ook terecht dat er in waarden gestegen. Het Nederland maatregelen worden genomen om de uit- loging van deze verbindingen naar het aquatisch milieu verder terug te dringen. (103) Over de risico’s die creosoot voor de gezondheid van de mens oplevert, heeft de Commissie aanvullende informa- tie ontvangen in het kader van vergelijkbare verzoeken van Duitsland, Zweden en Denemarken om krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag van Richtlijn 94/60/EG te mogen afwijken alsmede nieuwe wetenschappelijke gegevens uit een uitgebreid onderzoek dat na de vaststelling van de richtlijn van de Gemeenschap is uitgevoerd. (104) Op grond van de meest recente experimentele gegevens is het WCTEM tot de conclusie gekomen dat creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat en hout dat is behandeld met dergelijk creosoot, voor de mens een risico op kanker opleveren waarvan de omvang niet met zekerheid kan worden bepaald. Rekening houdend met de onzekerheid ten aanzien van de blootstelling acht de Commissie het in het licht van het voorzorgbeginsel gerechtvaardigd maatregelen te nemen om de waar- schijnlijkheid van een langdurige blootstelling van de huid door rechtstreeks contact met creosoot of met hout dat met creosoot behandeld is, te beperken. (105) In de wetgeving waarvan de Commissie door de Neder- landse instanties in kennis is gesteld, wordt rekening gehouden met het algemene evenredigheidsbeginsel, het- geen betekent dat de maatregelen niet verder lijken te gaan dan wat adequaat en nodig is om het legitieme doel te bereiken, aangezien deze wetgeving de mogelijk- heid biedt creosoot en creosoot houdende producten te gebruiken wanneer dit verenigbaar is met de eisen ten aanzien van de bescherming van de gezondheid en het milieu. (106) Overeenkomstig artikel 95, lid 7, van het Verdrag onderzoekt de Commissie momenteel of de bepalingen van Richtlijn 94/60/EG inzake creosoot aan de vooruit- gang van de techniek moeten worden aangepast. Boven- dien zal de Commissie in het kader van het in artikel 16 van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 (30) betreffende het op de markt brengen van biociden bedoelde programma, bin- nen een termijn die verenigbaar is met het algehele tijd- schema van dit programma en rekening houdend met andere mogelijke prioriteiten die tijdens de opstelling van dit programma worden gesteld, het gebruik van cre- osoot beoordelen. Bovendien loopt er thans een onder- zoekproject binnen het vierde kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling waarin de productieketen en de gebruiksduur van palen die met creosoot behandeld zijn, worden beoordeeld (31). 3. 2. Ontbreken van willekeurige discriminatie (107) Krachtens artikel 95, lid 6, moet de Commissie nagaan of de nationale bepalingen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie zijn. Krachtens de rechtspraak van het Hof van Justitie houdt het ontbreken van discri- minatie in dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet op vergelijkbare wijze mogen worden behandeld. (108) Het maximale gehalte van 50 ppm B[a]P bij het gebruik van carbolineum en creosoot voor houtverduurzaming dat in de Nederlandse wetgeving (de Bestrijdingsmidde- lenwet en de SIVEB-beschikking) is opgenomen, geldt zonder onderscheid voor alle producten, ongeacht of deze in Nederland zijn vervaardigd of uit andere lidsta- ten worden ingevoerd (behandeld hout mag volgens de mededeling van de Nederlandse instanties worden inge- voerd). De toelatingsregeling met individuele vergunnin- gen waarin nog strengere voorwaarden aan het gebruik van carbolineum en creosoot worden gesteld, kan onmogelijk willekeurige discriminatie opleveren, omdat deze voorwaarden alleen worden opgelegd aan toepas- singen in Nederland. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat de Nederlandse voorschriften als middel tot willekeu- rige discriminatie tussen marktpartijen in de Gemeen- schap zijn gebruikt. (30) PB L 123 van 24. 4. 1998, blz. 1. (31) Onderzoekcontract FAIR5-CT98-3933 (vierde kaderprogramma voor OTO), Integrating the processes involved in the production of creosoted utility poles. L 329/40 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 3. 3. Ontbreken van een verkapte handelsbeperking zijn van de handhaving van de nationale wetgeving, niet het scheppen van verkapte handelsbelemmeringen. (109) Stringentere nationale maatregelen op het gebied van de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van producten die afwijken van de bepalingen van een richtlijn van de Gemeenschap, vormen normaal een belemmering voor de handel. Producten die in de rest van de Gemeenschap wettig in de handel mogen worden gebracht, mogen in de betrokken lidstaten niet in de handel worden gebracht. Het in artikel 95, lid 6, van het Verdrag vastgelegde beginsel is bedoeld om te voor- komen dat de op de criteria van lid 4 gebaseerde beper- kingen om onjuiste redenen worden gehanteerd en in feite economische maatregelen vormen die worden inge- voerd om de invoer van producten uit andere lidstaten te belemmeren teneinde de nationale productie indirect te beschermen. (110) De Commissie heft opdracht gegeven voor een stu- die (32) om te bestuderen wat de effecten van de hand- having van de stringentere nationale bepalingen door Nederland op de handel en de mededinging zijn. Bij deze door TIS uitgevoerde studie zijn gegevens ver- zameld over de jaarlijks in de lidstaten geproduceerde hoeveelheid voor houtverduurzaming gebruikt creosoot en behandeld hout, de ontwikkeling in het verleden en in hoeverre dit zal veranderen wanneer Nederland zijn eigen wetgeving zou handhaven in plaats van Richtlijn 94/60/EG. Daartoe zijn vragenlijsten samengesteld die zijn toegezonden aan de producenten van en de han- delaren in creosoot en de houtimpregneerbedrijven in de EG. (111) Volgens deze studie is er ØØn producent van creosoot in Nederland. Ongeveer driekwart van de totale productie (5 200 ton/jaar) wordt uitgevoerd, terwijl 3 400 ton/jaar wordt ingevoerd (voornamelijk uit Duitsland). De meeste producenten in andere lidstaten kunnen aan de Neder- landse regels voldoen en degenen die dit niet kunnen, hebben in het verleden geen zaken met Nederland gedaan. (112) Ten aanzien van mogelijke vervangingsmiddelen voor creosoot is er geen informatie die erop wijst dat Neder- land nationale economische belangen heeft bij de ont- wikkeling, de productie of de uitvoer daarvan. (113) Er is reeds eerder vastgesteld dat het gebruik van creo- soot en behandeld hout reºle zorgen baart voor de gezondheid van de mens en, wegens de specifieke situa- tie van Nederland, voor het milieu. Bovendien maken de nationale bepalingen inzake creosoot deel uit van een algemener beleid inzake PAK’s. De bescherming van de gezondheid en het milieu lijkt dan ook het echte doel te (114) Concluderend is de Commissie derhalve van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de Nederlandse wetgeving inzake creosoot leidt tot een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. 3. 4. Ontbreken van hinderpalen voor de werking van de interne markt (115) Deze voorwaarde, die is ingevoerd bij artikel 95, lid 6, eerste alinea, is nieuw in vergelijking met de tekst van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag. Deze voorwaarde kan niet zodanig worden uitgelegd dat geen enkele nationale maatregel die gevolgen kan heb- ben voor de totstandkoming van de interne markt, kan worden goedgekeurd. Elke nationale maatregel die afwijkt van een harmonisatiemaatregel met het oog op de totstandkoming en de werking van de interne markt, is namelijk in wezen een maatregel die gevolgen kan hebben voor de interne markt. Om de afwijkingsproce- dure krachtens artikel 95 van het EG-Verdrag op een zinvolle wijze te kunnen gebruiken, moet het begrip (cid:132)hinderpaal voor de werking van de interne markt(cid:148) naar het oordeel van de Commissie in de context van artikel 95, lid 6, dan ook worden opgevat als een vergeleken met de doelstelling onevenredig effect. (116) Volgens een studie van ERM (33) wordt de Europese cre- osoot producerende branche gekenmerkt door de vol- gende eigenschappen: (cid:151) creosoot wordt als bijproduct en niet als hoofdpro- duct geproduceerd, (cid:151) de productie ligt significant hoger dan het verbruik, (cid:151) er is een klein aantal creosootproducenten, (cid:151) de vraag neemt af. (117) Wegens deze situatie zijn de leveranciers in het alge- meen bereid aan de door hun afnemers gevraagde pro- ductspecificaties te voldoen (ingeval dit technisch moge- lijk is). (118) Er zijn producenten van creosoot in Duitsland, Oosten- Italiº, rijk, Belgiº, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Creosoot wordt voor (32) W. D. Betts, Study of the Effects on Trade and Competition of the Retention by the Netherlands of its National Rules in Place of the Rules to be Established by Directive 94/60/EC, Tar Industries Ser- vices, Chesterfield (UK), december 1995. (33) Environmental Resources Management, Trade and Competition Assessment of the German and Danish Request for Derogations on the Marketing and Use of Creosote, eindverslag, juni 1996. 22. 12. 1999 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 329/41 90 % gebruikt voor de industriºle impregnering van hout door professionele houtverduurzamingsbedrijven. De overige 10 % wordt gebruikt door privØ-gebruikers, voornamelijk in het Verenigd Koninkrijk en Ierland. hun eigen gedetailleerde specificaties ontwikkeld voor de kookpuntslijn en de concentratie van specifieke bestand- delen van creosoot. De meeste producenten, doch niet alle, kunnen creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P produceren. (119) Professionele impregneerbedrijven behandelen vooral hout dat voor telecommunicatie- en elektriciteitspalen en spoorbielzen wordt gebruikt. De samenstelling van creosoot wordt bepaald door de gebruikte koolteer- grondstof, de gehanteerde productiemethode en de eisen van de afnemer. De meeste grootgebruikers hebben zelfs (120) In tabel 6 wordt een overzicht gegeven van de produ- centen van creosoot met vermelding van hun geografi- sche locatie, of zij creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P kunnen produceren en of zij handelscontacten met Nederland hebben gehad. Tabel 6 Productie en verkoop van de handel in creosoot in Europa (34) Land Aantal producenten Mogelijkheid voor productie van creosoot met B[a]P < 50 ppm Omzet van creosoot (ton/jaar) 1995 Handel met Nederland? Oostenrijk Belgiº Denemarken Frankrijk Duitsland Nederland Spanje Verenigd Koninkrijk Italiº Griekenland Ierland Zweden Finland 1 1 1 1 1 1 2 2 (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja/Nee Ja (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) 3 900 0 6 750 5 000 5 000 13 950 20 000 11 100 6 700 3 000 6 000 5 000 Nee Nee Nee Nee Ja (cid:151) Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee (121) Volgens de studie van TIS (35) wordt ongeveer driekwart van de nationale productie van Nederland uitgevoerd en wordt ongeveer dezelfde hoeveelheid ingevoerd. De invoer naar Nederland komt voornamelijk uit Duitsland en hierbij gaat het om creosoot dat al aan de Neder- landse voorschriften voldoet. Ook producenten van cre- osoot in verschillende andere lidstaten zouden aan de Nederlandse voorschriften kunnen voldoen. (122) Met creosoot behandeld hout wordt in Nederland vooral gebruikt voor de spoorwegen (bielzen), waterwerken (oeverbeschoeiing), de landbouw (omheiningen) en de fruitteelt (ondersteuning van fruitbomen). Het gebruik in Nederland van met creosoot behandeld hout is gestaag gedaald (36) van 120 000 m3 in 1985 tot onge- veer 78 000 m3 in 1992 en zou volgens de ramingen verder dalen tot 60 000 m3 in 1995. Deze tendens lijkt dan ook al v(cid:243)(cid:243)r de vaststelling van de nationale wetge- ving te zijn ingezet. (123) Er zijn drie creosoteerinstallaties in Nederland. De natio- nale productie van behandeld rondhout en gezaagd hout is tussen 1990 en 1995 met 40 % gedaald (tot ongeveer 23 000 m3) en de productie van behandelde spoorbiel- zen met ongeveer 50 % tot 10 000 m3. De gebruikte hoeveelheid behandeld hout is ongeveer twee keer zo groot. Aangezien een deel van het behandelde hout wordt uitgevoerd, is Nederland ook een netto-importeur van behandeld hout, ook met een dalende tendens. Beide (34) Bron: zie de voetnoten 32 en 33. (35) Zie voetnoot 32. (36) Zie voetnoot 8, blz. 5. L 329/42 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 12. 1999 tendensen zijn al v(cid:243)(cid:243)r de vaststelling van de nationale wetgeving ingezet en zouden zich ook zonder de invoe- ring van Richtlijn 94/60/EG hebben voortgezet. (124) De hoeveelheid geproduceerde creosoot die wordt uit- gevoerd is tussen 1990 en 1995 gestaag gestegen, ter- wijl de ingevoerde en gebruikte hoeveelheid creosoot is gedaald. Het door de Nederlandse producent uitgevoerde creosoot voldoet echter in het algemeen aan de stren- gere voorschriften van de Nederlandse wetgeving. (125) Sommige producenten hebben hun bezorgdheid geuit in Nederland geproduceerd over de mogelijkheid dat creosoot met meer dan 50 en minder dan 500 ppm B[a]P in andere lidstaten zou kunnen worden verkocht voor een prijs waarin niet de echte kosten zijn doorbere- kend, aangezien de Nederlandse producent die niet wet- tig in Nederland zou kunnen verkopen en zou proberen de kosten van verwijdering te ontlopen. Er schijnt echter slechts ØØn geval ter ondersteuning van deze veronder- stelling geweest te zijn, waarin een lading van 1 000 ton uit Nederland die aan de eisen van Richtlijn 94/60/EG voldeed, voor een lagere prijs werd verkocht dan die van de traditionele leveranciers. Dit lijkt een incidenteel geval geweest te zijn en het levert niet voldoende bewijs op voor de veronderstelling dat de interne markt zou worden verstoord wanneer de Nederlandse voorschriften zouden worden goedgekeurd, omdat het uitgevoerde creosoot normaal ook voldoet aan de strengere nationale voorschriften. (126) Rekening houdend met de voorgaande vaststellingen is de Commissie van oordeel dat er geen aanwijzingen zijn dat de Nederlandse bepalingen waarop deze beschikking betrekking heeft, vergeleken met de doelstellingen een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen. kennisgeving is gedaan en die overeenkomstig artikel 95, leden 4 en 6, van het EG-Verdrag zijn onderzocht: (cid:151) aan de formele vereisten van genoemde bepalingen voldoen en ontvankelijk zijn; (cid:151) kunnen worden geacht hun rechtvaardiging te vin- den in gewichtige eisen in verband met de bescher- ming van de gezondheid van de mens en, wegens een specifieke situatie, gewichtige eisen in verband met de bescherming van het milieu; (cid:151) niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen. (128) De Commissie heeft derhalve redenen ervan uit te gaan dat de nationale bepalingen waarvan kennisgeving is gedaan, kunnen worden goedgekeurd, HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN: Artikel 1 De bepalingen van de Bestrijdingsmiddelenwet juncto de Beschikking samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen van 12 maart 1992 inzake carbolineum en creosoot worden goedgekeurd. Artikel 2 Deze beschikking is gericht landen. tot het Koninkrijk der Neder- IV. CONCLUSIE Gedaan te Brussel, 26 oktober 1999. (127) In het licht van bovenstaande overwegingen is de Com- missie van oordeel dat de bepalingen inzake het gebruik van creosoot waarvan overeenkomstig het voormalige artikel 100 A, lid 4, door het Koninkrijk de Nederlanden Voor de Commissie Erkki LIIKANEN Lid van de Commissie