title: Meddelande från kommissionen - Att skapa en inre marknad för kompletterande pensionsskydd - Resultaten av samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden

eurovoc_concepts:
free movement of workers
single market
social security
supplementary pension
tax harmonisation

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 11. 05. 1999 KOM(1999) 134 slutlig MEDDELANDE FRÄN KOMMISSIONEN ATT SKAPA EN INRE MARKNAD FÖR KOMPLETTERANDE PENSIONSSKYDD Resultaten av samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden Innehåll SAMMANFATTNING Försiktighetsregler för pensionsfonder Att avlägsna hindren för den fria rörligheten för arbetstagare Samordning av medlemsstaternas skattesystem 1. INLEDNING 1. 1 Behovet av en inre marknad för kompletterande pensionsskydd 1. 2 Samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd 2. FÖRSIKTIGHETSREGLER FÖR PENSIONSFONDERNA SOM ÄR FÖRENLIGA MED DEN INRE MARKNADEN OCH EURON 2. 1 Kompletterande pensionsskydd inom euroområdet 2. 1. 1 Effektivare investeringsportföljer 2. 1. 2 Mer högpr ester ande investeringsportföljer 2. 1. 2 En kvalitativ inriktning på tillsynen 2. 2 Förslag till ett direktiv om försiktighetsregler för pensionsfonderna 2. 2. 1 Fördelarna med ett direktiv? 2. 2. 2 Tillämpningsområde och innehåll 2. 2. 3 Försäkring mot risken för att pensionsprogrammet avvecklas 2. 2. 4 Medel för att säkerställa likabehandling av leverantörerna 2. 2. 5 Nya förutsättningar 3. ATT UNDERLÄTTA DEN FRIA RÖRLIGHETEN FÖR ARBETSTAGARE Allmänna synpunkter Resultaten av samrådet om grönboken 3. 1 3. 2 3. 2 Möjliga åtgärder 4. EN FÖRBÄTTRAD SAMORDNING MELLAN DE NATIONELLA SKATTESYSTEMEN Resultaten av samrådet om grönboken 4. 1 4. 2 Möjliga åtgärder SAMMANFATTNING Att upprätthålla en hög social trygghetsnivå är ett mål som delas av alla Europeiska unionens medlemsstater. En ständig utmaning är kontrollen av kostnaderna för detta skydd, som måste fortsätta att garantera den sociala sammanhållningen och samtidigt påverka den ekonomiska tillväxten positivt. Pensionsförmånerna är ett väsentligt inslag i de sociala trygghetssystemen i EU-länderna. Utgifterna inom de offentliga pensionssystemen står för nästan hälften av de samlade utgifterna för socialskyddet. De motsvarar mellan 9 och 15 % av bruttonationalinkomsten (BNI) i medlemsstaterna1. Denna andel riskerar att öka kraftigt till följd av den ökande genomsnittsåldern hos befolkningen i EU. 1995 var 2 3% av befolkningen 65 år eller äldre. Denna andel kommer att öka till 40 % år 20252. Att möta denna utveckling är i allt väsentligt ett ansvar för medlemsstaterna som har behörigheten då det gäller organisationen av sina pensionssystem. Dessa system är i allmänhet organiserade kring följande tre "pelare": - Första pelaren: systemen inom det sociala trygghetssystemet. - Andra pelaren: tjänstepensionerna. - Tredje pelaren: pensionsprogram som tecknas individuellt. Systemen inom andra och tredje pelaren utgör det kompletterande pensionsskyddet och har således till uppgift att komplettera de offentliga systemen. Det är dessa senare system som analyseras i detta meddelande, och särskilt tjänste pensionssystemen inom den andra pelaren för vilka det för närvarande saknas verkliga rättsliga gemenskapsramar. Kommissionen skall beakta subsidiaritetsprincipen men samtidigt föreslå reformer som gör det möjligt för dessa system att utnyttja den inre marknaden och de möjligheter som skapas genom euron så att de kan förbättra sin säkerhet och sin effektivitet och medverka till de europeiska kapitalmarknadernas expansion. Detta påpekas i den handlingsram för finansiella tjänster som kommissionen lade fram den 28 oktober 19983. I denna handlingsram, som utarbetats i samarbete med branschen och medlemsstaterna, redovisas förslag som syftar till att fullborda integreringen av de finansmarknaderna inom unionen. Öppnare finansmarknader som kan utnyttjas av privatkunder skulle ge de framtida pensionärerna större valmöjligheter och flexibilitet. Effektivare kapitalmarknader gör det lättare för pensionsfonderna att öka avkastningen på sina placeringar, vilket gör det möjligt att minska den indirekta arbetskostnaden och 1 2 3 Se European Economy, "The Welfare State in Europé. Challenges and reforms" (nr 4, 1997). Se European Economy, "Ageing and Pension Expenditure prospects in the Western World" (nr 3, 1996). Finansiella tjänster: Att skapa en handlingsram (KOM(1998) 625). 2 skapa nya arbetstillfällen. Detta skulle kunna bidra till att stärka de ekonomiska fundamenta för det sociala trygghetssystemet. För att detta skall förverkligas är det önskvärt att de kompletterande pensionssystemen själva anpassar sig till den inre marknaden och euron. Investeringsbestämmelserna bör inte skapa onödiga hinder för pensionsfondernas placeringsstrategier. Fonderna bör kunna utnyttja varje förvaltare som är auktoriserad inom unionen för förvaltningen av sina tillgångar. De institut som tillhandahåller kompletterande pensionsskydd bör alla kunna erbjuda sina tjänster i alla medlemsstater. Samtidigt måste det vara skyddet av de försäkrade som ligger till grund för regleringen och övervakningen av pensionsinstituten. Alla åtgärder måste, för att kunna övervägas, garantera att de framtida pensionärernas förmåner kommer att betalas ut enligt avtalen. Dessa åtgärder får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt för ett tillfredsställande skydd av de försäkrade. Denna analys delades av en stor majoritet av de medlemsstater och representativa organisationer som deltog i det samråd om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden4 som kommissionen inledde i juni 1997. Även om det fortfarande finns åsiktsskillnader på vissa punkter, t. ex. i fråga om placeringsregler, har det utvecklat sig en bred enighet kring gemenskapsramar som skulle kunna utformas kring tre huvudfrågor: försiktighetsmässiga regler för pensionsfonderna, avlägsnande av hindren för den fria rörligheten för arbetstagare och samordning av medlemsstaternas skattesystem. Försiktighetsregler för pensionsfonder Det finns i dagsläget — när värdet på tillgångarna hos de pensionsfonder5 inom andra pelaren som är etablerade i unionen motsvarar ungefär 23 % av dennas BNP — inte någon specifik gemenskapsbestämmelse som garanterar att principerna om fri rörlighet för kapital och friheten att tillhandahålla tjänster tillämpas på denna bransch. Detta är så mycket mer beklagligt som införandet av en gemensam valuta ger investerarna tillgång till en större och mer likvid kapitalmarknad, där kursrisken är eliminerad. I några medlemsstater är lagstiftningen tillräckligt flexibel för att pensions fonderna skall kunna utveckla sin placeringspolitik under goda säkerhetsförhållanden och anpassa sig till de nya förutsättningarna. De kan därigenom bättre diversifiera sin investeringsportfölj och, i arbetsgivarnas och de försäkrades intresse, uppnå en bättre balans mellan risk och avkastning på sina placeringar. Det är i högsta grad önskvärt, om finansieringsmöjligheterna för pensionerna skall underlättas, att denna möjlighet ges till alla pensionsfonder som är etablerade inom Europeiska unionen. KOM(1997) 283. Svaren på denna grönbok sammanfattas i ett arbetsdokument (CAB/62/98) som finns tillgängligt på GD XV:s Internetplats (http://europa. eu. int/comm/dgl5). Med pensionsfond avses här institut för kompletterande pension som är knuten till en anställning. Källa: European Federation for Retirement Pro. vision (EFRP). Procentsatsen är 20 % om man undantar tillgångar i form av bokföringsmässiga avsättningar och tillgångar i gruppförsäkringar. Erfarenheten har visat att alltför snäva restriktioner för investeringarna i betydande grad är till skada för pensionsfondernas avkastning. Detta kommer till uttryck antingen i mindre förmåner eller i högre avgifter som påverkar arbetskostnaden negativt utan att påverka fondernas säkerhet. Eftersom dessa restriktioner främst avser placeringar i aktier, begränsar de dessutom också den privata sektorns finansieringsmöjligheter och hindrar öppnandet och integreringen av kapitalmarknaderna i unionen. Effektivare kapital marknader, där marknaderna för aktier och företagsobligationer är likvida och välutvecklade kan nämligen bidra till att stärka den. ekonomiska tillväxten och öka sysselsättningen inom unionen och därigenom indirekt underlätta finansieringen av det sociala skyddet under de kommande decennierna. För att verka i denna riktning förefaller det lämpligt att anta ett direktiv. Detta direktiv bör, enligt en stor majoritet av de parter som konsulterats under samrådet om grönboken och utarbetandet av handlingsramen för finansiella tjänster, ha följande fyra mål: i) ii) iii) iv) Att säkerställa bästa möjliga skydd för de försäkrade. Detta innebär att placerings- och förvaltningsfriheten skall omfattas av en övergripande försiktighetsmässig ram. Att göra det möjligt för pensionsfonderna att fullt ut utnyttja den inre marknaden och euron. Pensionsfonderna bör inte ha några andra begränsningar för sina placeringsstrategier än sådana som motiveras av försiktighetsskäl. De måste även kunna utnyttja tjänster som erbjuds av varje kapitalförvaltare och varje förvaringsinstitut som har vederbörlig auktorisation inom unionen. Att garantera likabehandling av institut som erbjuder kompletterande pensions skydd kopplat till en anställning. Pensionsfonderna har specifika egenskaper som motiverar att man upprättar särskilda rättsliga ramar. Samtidigt måste man dock undvika att införa snedvridningar av konkurrensen i förhållande till andra livförsäkringsbolagen7. Detta leverantörer som innebär att verkliga för försiktighetsmässiga livförsäkringsbolagen. Det kan även innebära att liknande regler bör fastställas för väl definierade produkter. inrättas, så som redan har gjorts ramar måste t. ex. Att möjliggöra ömsesidigt erkännande av försiktighetsordningar. För närvarande kan en pensionsfond inte ha anslutna i flera av unionens medlemsstater. På grund av den specifika karaktären hos de kompletterande pensionssystemen och deras koppling till de offentliga systemen bör endast ett begränsat antal anslutnings former tas i betraktande (t. ex. inom samma företag). Dessutom kan en anslutning över nationsgränserna bara vara ett långsiktigt mål, eftersom flera villkor måste uppfyllas samtidigt — särskilt måste medlemsstaternas skattesystem samordnas bättre. Man måste också uppnå ett ömsesidigt erkännande av de försiktighets ordningar som gäller i medlemsstaterna. Om ett direktivförslag kan möjliggöra ett sådant ömsesidigt erkännande, skulle det innebära ett första steg mot anslutning över nationsgränserna. Detta skulle innebära flera fördelar: för migrerande arbets till tagare, som längre skulle förlora sina riskera att rättigheter inte 7 Dessa är närvarande på marknaden för kompletterande pensionsskydd kopplat till en anställning via gruppförsäkringar. I vissa medlemsstater erbjuder även företag för kollektiva investeringar i värde papper pensionsprodukter av detta slag. kompletterande pension, och också för arbetsgivarna och för pensionsfonderna själva. Fonderna skulle kunna uppnå skalfördelar i fråga om den administrativa och finansiella förvaltningen och därigenom minska arbetskostnaden. De resultat som hittills nåtts i undersökningen tyder på att ett direktiv skulle kunna innehålla följande tre grupper av regler: i) ii) iii) Grundläggande försiktighetsregler. Det rör sig bl. a. om auktorisation av pensions fonderna genom en behörig myndighet, om nödvändigheten av att för en sådan auktorisation kräva att strikta kriterier uppfylls i fråga om förvaltarnas ansvar, kompetens och vandel, om fastställande av befogenheter att ingripa för tillsyns myndigheten och om inrättande av mekanismer för periodiska redovisningar till de anslutna och till tillsynsmyndigheterna. fullständig till arten och varaktigheten av de Regler för placeringen av de insatta premierna. Det är inte- önskvärt att ge pensionsfonderna investeringsfrihet. Placeringarna måste vara tecknade åtagandena och anpassade vederbörligen diversifierade (i valutor, geografiska områden och ekonomiska sektorer). De ramar som skapas genom reglerna måste vara fullt förenliga med den fria rörligheten för kapital. Lämpligheten av ett krav på valutamatchning bör diskuteras. I vilket fall som helst måste regelverket vara fullt förenligt med den fria rörligheten för kapital. Det skall understrykas att dessa aspekter generellt sett bör bli föremål för ett utvecklat samråd med medlemsstaterna och branschen. Regler för passivsidan i pensionsfondernas balansräkningar och för förhållandet mellan tillgångar och skulder8. Placeringarna måste bygga på en exakt värdering av fondens pensionsåtagande. En sådan värdering skall ske genom en beräkning av de tekniska avsättningarna med en försiktig och erkänd försäkringsmatematisk metod. I detta syfte bör man överväga att kräva att en oberoende aktuarie skall godkänna fondens räkenskaper genom sin namnteckning. Det förefaller även nödvändigt med en miniminivå för finansieringen i syfte att säkerställa att de förvärvade pensionsrättigheterna är fullständigt täckta. I dessa frågor bör man söka uppnå en minimiharmonisering. På grund av de stora olikheterna mellan de pensionsfonder som är verksamma inom unionen kan målet inte vara annat än att fastställa allmänna ramar med föreskrifter om vilka principer som skall iakttas för att säkerställa skyddet för de försäkrade och ekonomisk effektivitet. Samarbete mellan tillsynsmyndigheterna för pensionsfonderna förefaller också nödvändigt. Ett forum som samlar de behöriga myndigheterna kan vara till nytta när direktivet antagits. Att avlägsna hindren för den fria rörligheten för arbetstagare Den fria rörligheten för arbetstagare är en grundläggande princip för den inre marknaden och får ännu större betydelse när den ekonomiska och monetära unionen (EMU) införs. Det är EMU:s trovärdighet inför medborgarna som står på spel. Det finns redan regler i Europa som på ett effektivt sätt samordnar pensionssystemen inom den första pelaren för migrerande arbetstagare. Att ett sådant regelsystem saknas för det kompletterande pensionsskyddet är dock ett verkligt hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som Detta gäller främst pensionssystem med i förväg fastställda förmåner. 5 omfattas av sådana system. Detta hinder kommer att påverka allt fler personer och begränsa arbetskraftens möjligheter att flytta inom gemenskapen, om medlemsstaterna väljer att i ökad utsträckning förlita sig på de kompletterande systemen. För att göra detta möjligt måste arbetet således inriktas på följande aspekter: i) ii) iii) iv) Villkoren för att förvärva kompletterande pensionsrättigheter. Om dessa villkor är alltför komplicerade eller om alltför långa intjänandeperioder krävs, kan detta utgöra ett inte obetydligt hinder för den fria rörligheten för personer. Det är av största vikt att arbetet intensifieras på detta område tillsammans med medlems staterna och arbetsmarknadens parter. Möjligheterna till överföring av rättigheter. Det är ett faktum att bristen på en gemensam försäkringsmatematisk norm för överföringar av kapital missgynnar migrerande arbetstagare i förhållande till arbetstagare som stannar inom samma medlemsstat. Kommissionen kommer, med stöd av tekniska undersökningar som skall genomföras tillsammans med alla berörda parter, att överväga möjligheten av ett lagstiftningsförslag inom detta område. Villkoren för anslutning till pensionsfonder över nationsgränserna. För att en sådan anslutning skall bli möjlig krävs det ett ömsesidigt erkännande av tillsyns ordningarna och en bättre samordning av skattesystemen. På det nationella planet omfattas de kompletterande pensionssystemen med koppling till en anställning dessutom av specifika socialpolitiska regler, bl. a. i samband med utbetalningen av förmånerna för utanordning av förmånerna osv. ). En teknisk undersökning framstår som nödvändig för att man skall kunna avgöra hur dessa regler bör behandlas då det gäller anslutning över nationsgränserna. (behandlingen av heltids- resp. deltidsanställda, formerna Inrättandet av ett pensionsforum. Ett pensionsforum kan visa sig lämpligt för diskussionen av problemen i samband med arbetstagarnas fria rörlighet inom unionen. Ett sådant forum skulle kunna underlätta genomförandet av de tekniska undersökningar som krävs inom detta område. Forumet, som skulle bestå av företrädare för medlemsstaterna, pensionsfonderna och arbetsmarknadens parter, skulle också kunna svara för en uppföljning av befintlig och kommande gemenskapslagstiftning. Samordning av medlemsstaternas skattesystem Olikheterna mellan de enskilda medlemsstaternas skattemässiga behandling av livförsäkringar och pensioner och dessa tjänsters komplexa och specifika karaktär är ett betydande hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och för friheten att tillhanda hålla tjänster inom unionen. Det förefaller nödvändigt att — utan att i detta skede överväga någon hypotetisk harmonisering och med omsorg om att bevara medlems staternas skatteintäkter — söka avskaffa nationell skattemässig diskriminering av produkter som erbjuds av institut (försäkringsbolag, pensionsfonder) som är etablerade i andra medlemsstater. Med denna flexibla inriktning på samordningen har kommissionen och medlemsstaterna påbörjat ett samarbete i syfte att undersöka hur man skall kunna undanröja de största hindren inom detta område. Ett prioriterat och brådskande problem som gäller åtskilliga migrerande arbetstagare och deras arbetsgivare är den skattemässiga behandlingen av avgifter och premier som betalas till institutioner som är etablerade i en annan medlems stat än den där den anslutne eller den försäkrade är bosatt. Frågan behandlas inom Skattepolitiska gruppen, som är en instans på hög nivå för dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna inom det skattepolitiska området. Arbetet kommer att fortsätta under de närmaste månaderna. Det finns bred enighet om att det är nödvändigt att fortsätta detta arbete. Det faktum att problemen är mångskiftande och komplicerade gör att en uppdelning av arbetet i etapper allmänt ses som det lämpligaste alternativet. Med stöd av resultaten skulle man kunna överväga ett lagstiftningsinitiativ avseende den skattemässiga behandlingen av pensionspremier som migrerande arbets tagare betalar till fonder för kompletterande pensionsskydd i en annan medlemsstat. Slutsats Dessa möjliga initiativ, som sammanfattas i bilaga 1, skulle i viss utsträckning genom föras var för sig. De skulle inte desto mindre vara mycket beroende av varandra. För att göra det möjligt att ansluta sig över nationsgränserna skulle det t. ex. krävas både ett ömsesidigt erkännande av försiktighetsordningar, en samordning av skattesystemen och en anpassning av reglerna på det socialpolitiska området. Initiativen bidrar även utan undantag till en bättre integrering av de finansiella tjänsterna inom unionen. Man måste därför söka uppnå ett dubbelt syfte: att bidra till integreringen aV de finansiella tjänsterna till förmån för tillväxt och sysselsättning och att förbättra kvaliteten på de tjänster som erbjuds de framtida pensionärerna. 1. INLEDNING 1. 1 Behovet av en inre marknad för kompletterande pensionsskydd 1. Pensionssystemen är ett centralt element i den sociala tryggheten i medlemsstaterna. Det faktum att befolkningarna åldras och de budgetmässiga konsekvenserna av detta har dock lett till att man i alla medlemsstater ställer sig frågan om den finansiella bärkraften hos dessa system. Det är generellt så att staten är den viktigaste pensionsutbetalaren via system inom första pelaren som vanligen fungerar enligt fördelningsprincipen. De demografiska utsikterna kan därför leda till en betydande ökning av de offentliga pensionsutgifterna. Medlemsstaterna, som ansvarar för utformningen av systemet för pensionsutbetalningar, har påbörjat ett aktivt reformarbete, men det kommer fortfarande att krävas fortlöpande insatser av skilda slag för att säkerställa hållbar finansiell stabilitet inom systemen (se faktaruta 2). Kommissionen har vid flera tillfällen framhållit att ökad sysselsättning och produktivitet är av avgörande betydelse i detta avseende (se faktaruta 2). Kommissionen har också påpekat att man måste undersöka frågan om hur de många förtidspensioneringarna, som är en betydande påfrestning på de offentliga systemen, skall behandlas9. Behovet av att öka möjligheterna till anställning för äldre som inte uppnått den lagstadgade pensionsåldern bekräftades för övrigt av rådet i riktlinjerna för sysselsättning10. En del av lösningen, som kan lätta den offentliga utgiftsbördan, kan också vara att man i större utsträckning utnyttjar kompletterande fonderade pensions system som är förenade med en anställning. Därför är det av avgörande betydelse att det på de finansiella och sociala områdena inrättas en gemenskapsram som gynnar sådana systems utveckling. 0 Se meddelandet "Modernisering och nydaning av social i Europeiska unionen" (KOM(1997) 102 slutlig) och förslaget till meddelande "Mot ett Europa för alla åldrar", som f. n. behandlas för antagande. trygghet 10 Rådets resolution av den 9 februari 1999 om riktlinjer för sysselsättning (5530/99). Faktaruta 1 : Olika slag av pensionssystem Man brukar av tradition tala om tre "pelare" kring vilka pensionssystemen grupperar sig: den första pelaren omfattar de offentliga systemen inom socialförsäkringssystemet, medan de andra och tredje pelarna omfattar de kompletterande systemen. Första pelaren:- Den grundläggande pensionsförsäkringen med i allmänhet obligatoriskt deltagande. Pensionssystem av detta slag finansieras i det stora flertalet fall enligt fördelnings principen. Detta innebär att de förvärvsarbetandes avgifter används för att finansiera pensions utbetalningarna. Pensionsförmånerna är garanterade av staten och systemet förvaltas av en offentlig institution. På gemenskapsnivå samordnas dessa system genom förordning nr 1408/71. Andra pelaren: Systemen inom andra pelaren kännetecknas av att de är kopplade till en anställning eller utövandet av ett yrke. Man talar därför om tjänstepensionssystem. Ofta bygger dessa system på fondering: arbetsgivaren och de anställda bygger upp ett sparande som investeras och används till att finansiera de kommande pensionerna. Dessutom ger sådana system ofta skydd mot biologiska statistiska risker (dödsfall, invaliditet, hög livslängd). De fonderade tjänstepensionssystemen kan vara uppbyggda på flera olika sätt: inkasserar avgifterna, Inrättande av, eller deltagande i, en pensionsfond som är skild från arbetsgivaren. Fonden investerar dem och betalar ut pensionsförmånerna. Fonderna kan vara "öppna" (företag inom olika branscher kan delta) eller "slutna" (förbehållna ett enda företag eller en viss bransch). Systemen kan vara organiserade för att ge fastställda pensionsförmåner (arbetsgivaren garanterar att ett visst belopp kommer att utbetalas) eller med fastställda avgifter (pensionsförmånerna är beroende av fondens avkastning). Tecknande av ett grupplivförsäkringsavtal: avgifterna betalas till ett livförsäkrings företag, som investerar dem och betalar ut förmånerna. I allmänhet garanterar livförsäkringsföretaget utbetalningen av pensionerna. Försäkringsföretagen omfattas redan av gemenskapslagstiftning". Inköp av andelar i ett fondföretag: avgifterna används till inköp av överlåtbara värde papper via ett fondföretag. Pensionsförmånerna är beroende av avkastningen på värde papperen. Fondföretagen omfattas redan av gemenskapslagstiftning12. En mekanism för bokföringsmässiga avsättningar: arbetsgivaren förbinder sig att betala ut en förmån till de anställda och gör avsättningar för åtagandena på passivsidan i sin balansräkning. Tredje pelaren: Denna pelare omfattar individuellt tecknade avtal med tjänsteleveråntörer, i allmänhet livförsäkringsföretag eller fondföretag. 11 Se direktiven 79/267, 90/619, 92/96. 12 Se direktiven 85/611,85/612, 88/220. 9 Analysen i detta meddelande gäller i huvudsak följande områden: Kapitel 2 behandlar försiktighetsmässiga regler för pensionsfonder som är fristående från arbets givaren samt medel för att säkerställa likabehandling mellan sådana fonder och andra viktiga tillhandahållare av tjänstepensioner. I kapitel 3 granskas de hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som följer av social lagstiftningen om pensionsfonder och mekanismer för bokföringsmässiga avsättningar. tar upp beskattningen av kompletterande pensionsskydd i vidare mening: Kapitel 4 tjänstepensioner och livförsäkringsavtal. I kapitlet övervägs möjligheten till ett första lag stiftningsinitiativ i fråga om tjänstepensionssystemen. 2. Fonderade kompletterande system är dock inte någon universallösning på problemet med åldrande befolkningar. Oavsett finansieringssystem (fördelning eller fondering) ingår alltid pensionerna i bruttonationalprodukten under den tid då de betalas ut. Följaktligen finansierar alltid de förvärvsverksamma pensionsförmånerna till de personer som är pensionerade vid samma tidpunkt. Kompletterande system kan dock ge mer omfattande ramar för produktiva investeringar, inom och utom gemenskapen. Fördelningssystemen erbjuder bara ett nationellt utrymme. Därför ger de kompletterande systemen, utan restriktioner för placeringar över nationsgränserna, större flexibilitet än fördelnings systemen då det gäller att bemöta den demografiska krisen för pensionssystemen. 3. Fördelarna med pensionssparandet skall alltså inte underskattas. Om detta sparande investeras på ett produktivt sätt, så att det ökar nationalinkomsten, kan det bidra till finansieringen av pensionerna. Därvid spelar intäkterna av de placeringar som görs utanför unionen en nyckelroll. 4. Med hänsyn till de höga sparkvoterna i flera medlemsstater skulle en tillväxt av pensions fonderna enbart komma att innebära ett byte av sparformer. Det skulle dock också i vissa länder kunna vara till nytta för att förhindra ett plötsligt fall för inlåningsräntorna. Pensionsfonderna har vidare den fördelen att sparandet i dem är mycket långsiktigt och på ett stabilt sätt bidrar till finansieringen av ekonomin. 10 Faktaruta 2: De demografiska utsikterna, deras finansiella följder och tänkbara motåtgärder Att lösa de problem för pensionssystemen som sammanhänger med att befolkningen åldras är en av de största utmaningarna för alla medlemsstater i Europeiska unionen. Situationens allvar kan variera från en medlemsstat till en annan beroende på den rådande demografiska strukturen. Generellt sett står dock medlemsstaterna inför viktiga politiska val. Det finns i dag fyra förvärvsverksamma för varje pensionär. År 2040 kommer förhållandet att vara två till ett. Utan reformer skulle utgiftsnivåerna för de offentliga pensionssystemen i vissa medlemsstater kunna komma upp till 15—20 % av BNI (1997: cirka 10 %). Omfattningen av de möjliga skattemässiga följderna måste understrykas: i vissa medlemsstater skulle de ofonderade pensionsåtagandena kunna stiga till 200 % av BNI. De grundläggande offentliga programmen har en helt central roll i medlemsstaternas sociala trygghetssystem och det är deras uppgift att fortsätta att bidra med en mycket betydande del av pensionsförmånerna. För att dessa program skall kunna fylla denna funktion utan att äventyra solida offentliga finanser måste dock medlemsstaterna anpassa finansieringen av sina pensions system till utvecklingen av de demografiska förutsättningarna. De har möjlighet att utveckla kompletterande system eller att fortsätta att i huvudsak förlita sig på de offentliga systemen och i så fall överväga t. ex. en ökning av intjänandeperioden och/eller sänkta förmåner. Ett effektivt svar på den pågående utvecklingen skulle också vara en ökad sysselsättningsgrad och bättre anställningsmöjligheter för äldre personer. 5. Kommissionens grönbok Kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden13 från juni 1997 gav en ny start åt debatten inom ett område, där EU hittills inte har lyckats utnyttja de potentiella fördelar som den inre marknaden kan erbjuda. Om ingenting görs, kommer också eurons potential inte att kunna utnyttjas. Bristen på adekvata gemenskaps ramar inom området kompletterande pensionsskydd är till allvarliga skada både för de blivande pensionärerna och för pensionsfondsbranschen. De blivande pensionärerna vill kunna se fram emot en hög och säker pension, och branschen har redan tillgångar motsvarande 23 % av EU:s BNI14 som behöver investeras. Denna procentandel stiger kontinuerligt till följd av de reformer som införts i medlemsstaterna och som ofta, som i Italien sedan 1995, syftar till att utveckla pensionsfonderna. Liknande projekt diskuteras för närvarande lämpliga gemenskapsramar för en sådan utveckling. i Frankrike. Det är av avgörande betydelse att det finns 6. Avsikten med grönboken var att stimulera till en så bred debatt som möjligt om de bästa metoderna för att angripa de demografiska och ekonomiska utmaningar som väntar samt att fastställa hur den inre marknaden och euron kan öka effektiviteten i de kompletterande pensionssystemen. Exakt vilken roll pensionsfonderna skall spela skall medlemsstaterna 13 KOM (1997) 283 slutlig. 14 Källa : European Federation for Retirement Provision (EFRP). 11 själva avgöra. Medlemsstaternas beslut måste dock fattas inom en sammanhängande gemenskapsram och respektera friheterna på den inre marknaden, dvs. • friheten att tillhandahålla tjänster, • den fria rörligheten för arbetstagare, och • investeringsfriheten som inte får underkastas andra begränsningar än lämpliga försiktighetsmässiga restriktioner. 8. Kommissionen måste dessutom beakta artikel 2 i EG-fördraget, där som ett av gemen skapens mål anges en bevarad hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd. Detta måste uppnås med iakttagande av subsidiaritetsprincipen, enligt vilken det är medlems staterna som ansvarar för sina pensionsordningar. 1. 2 Samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden 9. Kommissionen har mottagit cirka 100 svar på grönboken från medlemsstaterna, Europa fack parlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, konsumentorganisationer, föreningar, branschen och från företrädare för alla slag av finansiella tjänster. En sammanfattning av svaren15 har utarbetats och använts som diskussionsunderlag för en hearing den 21 april 1998, till vilken alla berörda parter hade inbjudits. 10. Kommissionen är mycket tillfredsställd med det mycket stora intresse som visades under denna samrådsfas och med det starka stödet från nästan alla parter för gemenskaps åtgärder inom detta område. 11. På två viktiga övergripande punkter riktades dock kritik mot grönboken. Vissa berörda parter ansåg att kommissionen borde ha lagt större tonvikt på pensionsfondernas sociala aspekter och att allt för stor betydelse hade fästs vid pensionsfondernas roll som katalysator i skapandet av europeiska kapitalmarknader. Det är uppenbart så att de europeiska kapitalmarknaderna skall tjäna pensionärerna, inte tvärtom. Därför kommer skyddet av de försäkrades rättigheter och skapandet av förutsättningar för att de skall kunna åtnjuta en hög förmånsnivå att stå i centrum för den politik som kommissionen föreslår i detta meddelande. Man skall dock inte bortse från den roll som kapital marknaderna kan spela för att främja tillväxt och sysselsättning: effektiva och öppna investeringarnas kapitalmarknader kan underlätta produktivitet. till kapital och öka tillgången 12. Den andra frågan, som togs upp av vissa berörda parter, var behovet av att mer specifikt behandla pensionernas säkerhet. I vissa svar betonades t. ex. behovet av att säkerställa att tjänstepensionsprogrammen backas upp av en försäkringsmekanism som garanterar förmånstagarnas förvärvade rättigheter vid en konkurs för det betalande företaget och om tillgångarna i fonden inte är tillräckliga för att täcka åtagandena. Det är uppenbart att de framtida pensionärerna önskar största möjliga säkerhet då det gäller deras pensioner. Pensionernas säkerhet är en kritisk fråga som kommissionen bör beakta ytterligare i sitt 15 Dokument CAB/62/98. Dokumentet finns tillgängligt på DG XV :s Internetadress http://europa. eu. int/comm/dgl5. 12 kommande arbete genom att föreslå verkliga försiktighetsmässiga ramar för pensions fonderna. 13. Trots denna kritik stödde en mycket klar majoritet av dem som medverkade i samrådet kommissionens analys i grönboken. De övriga frågor som togs upp under samrådet redovisas i de följande kapitlen i detta meddelande. 14. I meddelandet beskrivs även de politiska slutsatser som kan dras av samrådet för en kartläggning av de nödvändiga etapperna i en utveckling i riktning mot en inre marknad för kompletterande pensionsskydd. 2. FÖRSIKTIGHETSREGLER FOR PENSIONSFONDERNA SOM AR FÖRENLIGA MED DEN INRE MARKNADEN OCH EURON 15. I detta kapitel förklaras hur och i vilken omfattning euron och den inre marknaden kan förbättra pensionsfondernas säkerhet och resultat. Därefter följer förslag som gäller ett direktiv om försiktighetsregler för pensionsfonder som är skilda från företagen och som arbetar enligt fonderingsmodellen. 2. 1 Kompletterande pensionsskydd inom euroområdet 2. 1. 1 Säkrare investeringsportföljer 16. Det som i första hand motiverar försiktighetsregler är skyddet av konsumenterna, i detta fall de som är anslutna till pensionssystemen. Euron bidrar i sig till en förbättrad säkerhet genom att den avlägsnar kursriskerna och därmed kraven på valutamatchning inom euroområdet. Därigenom får såväl pensionsfonderna som försäkringsbolagen tillgång till en större kapitalmarknad där de kan diversifiera sina investeringar och på så sätt sprida riskerna bättre. Detta är dock inte tillräckligt: för att effektivt säkerställa skyddet av de försäkrade måste man bygga diversifieringen av tillgångarna på en noggrann utvärdering av åtagandenas varaktighet och kostnad. Pensionsfonderna måste utifrån detta se till att alltid ha tillräckligt likvida tillgångar som är denominerade i de valutor som gäller för åtagandena, så att de kan betala de förmåner som förfaller till betalning. Dessutom måste pensionsfondernas verksamhet ske inom övergripande försiktighetsmässiga ramar: fonderna måste bl. a. vara vederbörligen auktoriserade och stå under tillsyn av en ansvarig myndighet. De anslutna måste på bästa sätt få information om hur fonden förvaltas. 2. 1. 2 Mer högpresterande investeringsportföljer 17. Om medlemsstaterna väljer att utveckla system som kompletterar de grundläggande offentliga pensionerna, och om dessa system är fonderade, kan euron och en samman hängande europeisk kapitalmarknad förbättra kapitaluppbyggnaden i dessa fonder genom att avkastningen på placeringarna ökar. Detta kan leda till högre pensioner och därigenom bidra till fortsatt bärkraft i de grundläggande offentliga systemen, minskade sociala avgifter för en given pensionsförmån och, till följd av detta, positiva effekter på sysselsättningssituationen. Det är dock som alltid de enskilda medlemsstaterna som har att besluta om avvägningen mellan de olika pensionssystemen. 13 18. Euron bidrar investeringsportföljerna till att göra förvaltningen av effektivare. Investerarna kan dra full nytta av djupare och mer likvida kapitalmarknader tack vare att kursrisken eliminerats, transaktionskostnaderna minskar och konkurrensen mellan marknadsaktörerna ökar. De flesta parter som besvarat grönboken anser att en EU- omfattande kapitalmarknad kommer att få mycket större kapacitet än de nationella marknaderna att absorbera den sannolika ökningen av pensionsfondernas tillgångar. Aktie- och företagsobligationsmarknaderna inte särskilt utvecklade, och uppvisar en mycket betydande utvecklingspotential. Detta gäller särskilt företagsobligationerna, där räntespridningen kommer att bli mycket stor, medan ränte skillnaderna mellan statsobligationerna kommer att minskas. Placeringar i företags obligationer kommer därför att bli en viktig inkomstkälla för pensionerna. inom EU är fortfarande 19. Pensionsfonderna bör också spela en viktig roll i skapandet av alleuropeiska riskkapital marknader, eftersom små och medelstora företag på nyckelområden inom teknik och näringsliv, t. ex. telekommunikation, bioteknik, hälso- och sjukvård, finansiella tjänster och energi, ständigt efterfrågar kapital via emissioner. De kan ge ett värdefullt bidrag till finansieringen av de transeuropeiska näten, som syftar till ökad rörlighet inom hela EU och som kan ta emot riskvilligt kapital16. På grund av nödvändigheten av att alltid hålla investeringsportföljen väl diversifierad kommer pensionsfonderna bara att investera en begränsad del av de inbetalda premierna på riskkapitalmarknader. Effekterna på tillväxten i de små och medelstora företagen skulle dock förmodligen bli mycket påtagliga17, även om de europeiska pensionsfonderna tillsammans endast placerade 2 % av sina tillgångar i riskkapitalbolag. Beslut nr 1692/96, 23. 7. 1996. 17 Kommissionens förslag på pensionsfondsområdet skall därför ses i samband med de arbeten som inletts på riskkapitalområdet. Se "Riskkapital: en nyckel för skapandet av sysselsättning i unionen (SEK 1998(552)). 14 Faktaruta 3 Positiva effekter på ekonomi och sysselsättning till följd av en inre marknad för kompletterande pensionsskydd En inre marknad för kompletterande pensionsskydd skulle inte endast få positiva effekter för pensionärerna och pensionsgivarna. Mer allmänt skulle den kunna resultera i följande fördelar: — Att pensionsfonderna kan investera inom hela EU och till större del i aktier är ägnat att öka deras avkastning. Detta kan bidra till att sänka den indirekta arbetskostnaden, som ofta är en broms för skapandet av sysselsättning. — Att göra det möjligt för pensionsfonderna att investera en större del i aktier skulle öka utbudet av kapital till de europeiska företagen. Detta skulle närma investerarna till mottagarna, vilket skulle gynna den process genom vilken bankernas förmedlande funktion minskar. Om företagen befrias från bl. a. bankavgifterna minskar deras finansierings kostnader. — Pensionsfonderna har en nyckelroll att spela för de små och medelstora företagens utveckling, särskilt för innovativa företag inom ny teknik. Mellan 1991 och 1995 ökade inom unionen som kunnat utnyttja riskkapital sysselsättningen med 15 % i företag finansiering. — Om pensionsfonderna kan driva program i flera medlemsstater inom unionen, kan de uppnå skalekonomier i fråga om den administrativa och finansiella förvaltningen, som sedan skulle få effekter på den indirekta arbetskostnaden. För ett företag eller en koncern skulle en unionsomfattande fond med fördel kunna ersätta 15 skilda tjänstepensionsprogram. 2. 1. 3 En kvalitativ inriktning på tillsynen 20. Genom euron skapas en betydande mängd kapital som är denominerat i en gemensam valuta. Marknadens storlek ökar och dess likviditet förbättras, vilket leder till att de europeiska företagen kan minska sina kapitalkostnader och ta upp lån på förmånligare villkor. Samtidigt kommer medlemsstaternas fortlöpande ansträngningar inom stabilitets- och tillväxtpakten för att hålla budgetunderskotten på en låg nivå och minska stats skulden att få till effekt att kapital dirigeras till den privata sektorn. 21. Detta kan ge vinster för de framtida pensionärerna och för unionens ekonomi i stort. Det finns dock hinder för förverkligandet av ett sådant "gyllene scenario" med dess betydande stimulans till investeringar som ger positiva effekter på skapandet av nya arbetstillfällen och på tillväxten. 22. Vissa av dessa hinder hänger samman med investeringsreglerna. De stela, kvantitativa regler som tillämpas i några medlemsstater kommer att skapa svårigheter för pensions fonderna när dessa söker vara aktiva på unionens kapitalmarknad i dess helhet. Bl. a. kan strikta begränsningar för andelen aktier i pensionsfondernas investeringsportfölj minska deras avkastning (se faktaruta 4) utan att förbättra säkerheten i placeringarna. I själva verket kan denna säkerhet rent utav hotas av alltför strikta kvantitativa restriktioner. Sådana restriktioner kan nämligen hindra investerarna från att dra nytta av euroområdet för att på bästa sätt sprida riskerna. Dessutom visar erfarenheterna att placeringar i aktier 15 ger mindre volatilitet, och alltså mindre risk, än statsobligationer under den tid ett pensionsåtagande varar (se bilaga 4). Endast en kvalitativ inriktning på tillsynen kan ge pensionsfonderna den flexibilitet som krävs för att de skall kunna nå bästa möjliga avvägning mellan risk och avkastning inför den kommande demografiska utvecklingen och de möjligheter som skapas av finansmarknaderna inom unionen. Samtidigt måste, som tidigare påpekats, alla åtgärder vidtas för att på bästa sätt skydda de försäkrades rättigheter. Därför måste placeringsfriheten ständigt vara underkastad ett krav på diversifiering av tillgångarna. Av samma skäl måste placeringsfriheten också utövas inom övergripande försiktighetsmässiga ramar. 23. Genom en sådan flexibel inriktning kan pensionsfonderna också engagera sig i risk kapitalbolagens utveckling. Det skall i detta sammanhang erinras om att det är ett erkänt faktum att avvecklingen av investeringsbegränsningarna för pensionsfonderna i slutet av 70-talet i USA var en av huvudorsakerna till den snabba utvecklingen av innovativa små och medelstora teknikföretag, som dessutom skapade mycket hög avkastning för investerarna (se bilaga 5). Om man' fortsätter att finansiera pensionerna genom en ökad statsskuld, leder detta däremot till att näringslivet, och särskilt de små och medelstora företagen, går miste om de privata investeringar som de behöver för att kunna bidra till tillväxt och sysselsättning. Faktaruta 4: Hur kan man förbättra pensionsfondernas säkerhet och resultat? I de länder där pensionsfonder har stor spridning och ger goda resultat finns det inga kvantitativa restriktioner för investeringsportföljernas sammansättning (kvantitet noterade och onoterade aktier, obligationer, fastigheter, lån osv. ). I bilaga 2 visas de bästa avkastningarna i pensions fonder som inte omfattas av restriktioner för investeringarna. Dessa bästa avkastningar har bl. a. uppnåtts eftersom andelen aktier i investeringsportföljen kan vara mycket större än i de länder där det finns föreskrifter om kvantitativa begränsningar. Dessa fonder har därför dragit fördel av den högre avkastning som aktier generellt sett har givit under de senaste decennierna i förhållande till statsobligationer (se bilaga 4). Några medlemsstater föreskriver således strikta kvantitativa begränsningar för vissa slag av tillgångar — särskilt aktier — som pensionsfonderna kan inneha. Förutom att detta i allmänhet leder till lägre avkastning, anses det dessutom försiktigare att lägga en betydande del av portföljen i aktier, eftersom dessa bättre motsvarar den långsiktiga karaktären hos pensions åtagandena. Det är viktigt att lägga märke till att aktier på så lång sikt, vilket framgår av bilaga 4, är mindre volatila än statsobligationer. Detta förklaras bl. a. av att produktiviteten och den reala ekonomin i ett långt perspektiv visar kontinuerlig tillväxt, vilket avspeglas i företagens aktiekurser. Statsobligationerna är visserligen mer stabila på kort sikt men påverkas av variationer i inflations- och räntesatser. Dessutom är aktieplaceringar ett effektivt instrument för att begränsa de effekter som inflationen kan få på de framtida pensionsförmånerna. Om de kvantitativa restriktionerna minskas inom lämpliga försiktighetsmässiga ramar, får portföljförvaltarna således tillräcklig flexibilitet för att kunna öka aktieplaceringarna, om de anser det lämpligt, och på så sätt öka fondernas avkastning med bevarad säkerhet. 16 2. 2 Försiktighetsmässiga regler för pensionsfonderna 2. 2. 1 Fördelarna med ett direktiv 24. Samrådet kring grönboken om kompletterande pensionsskydd har visat att flera medlemsstater, åtskilliga av parterna på arbetsmarknaden och praktiskt taget hela finans sektorn anser att bristen på rambestämmelser för pensionsfonderna är en av de största luckorna i gemenskapslagstiftningen om finansiella tjänster18. Denna åsikt delas av Ekonomiska och sociala kommittén, som i sitt yttrande av den 10 december 199719 påpekade att det vore lämpligt att anta ett direktiv om de grundläggande principerna. Åsikten delas även av Europaparlamentet som i sin resolution av den 3 december 1998 om grönboken uppmanade kommissionen att anta ett förslag till direktiv som bl. a. kan "säkerställa investeringsfrihet för pensionsfonderna, fastställa ramar och begränsningar för deras verksamhet då det gäller investeringar inom och utom gemenskapen" och som gör det möjligt "för operatörerna att fritt utöva sina förvaltningstjänster om de är auktoriserade att göra det i någon av medlemsstaterna"20. 25. Euron bidrar i sig till att vidga placeringsmöjligheterna för pensionsfonderna. Eventuella fördragsstridiga restriktioner skulle kunna undanröjas genom förfaranden om fördrags brott. Det framgår dock av samrådet att en kombination av dessa båda möjligheter inte, enligt de berörda aktörerna (såväl arbetsmarknadsparter som finansiella aktörer), skulle ge samma fördelar som klara rättsliga ramar som harmoniserar de grundläggande försiktighetsmässiga principerna. 26. Ett direktiv förefaller vidare krävas för att möjliggöra ett ömsesidigt erkännande av tillsynssystemen, vilket krävs för att man skall kunna ansluta sig till en pensionsfond över nationsgränserna. I flera kommentarer betonas nödvändigheten av att införa klart definierade former för anslutning, bl. a. inom samma företag eller koncern, även om det inte kan vara fråga om att helt öppna marknaden för tjänstepensioner, som står i ett mycket nära samband med de offentliga grundläggande systemen. Å ena sidan skulle möjligheter till anslutning över nationsgränserna underlätta den fria rörligheten för arbetstagare inom unionens territorium. Samrådet har klart visat på att ett betydande hinder för en sådan rörlighet låg i att det var helt omöjligt att på detta sätt ansluta sig över nationsgränserna. Å andra sidan skulle en sådan anslutning ge pensionsfonderna möjligheter finansiella förvaltningen. i fråga om den administrativa och till skalekonomier 27. Avsaknaden av ett ömsesidigt erkännande av försiktighetsmässiga ordningar är självfallet inte det enda hindret för anslutning över nationsgränserna. Andra hinder är t. ex. av skattemässig natur och bör behandlas inom Skattepolitiska gruppen21. De hinder som är Det skall i detta sammanhang erinras om att de tillgångar som pensionsfonderna i de 15 medlems staterna innehar motsvarar ungefär 21 % av unionens BNI. Som jämförelse kan nämnas att försäkringsföretagens tillgångar motsvarar ungefär 35 % av EU :s BNI och att det för dessa finns en verklig inre marknad som bygger på ett trettiotal rättsakter. ii 20 21 ESK 1403/97. Punkt 3 i resolution A4-0400/98. Se avsnitt 4 nedan. 17 inneboende i den lagstiftning eller det särskilda regelverk som gäller i vissa medlems stater (t. ex. krav på obligatoriska bidrag till ett nationellt tjänstepensionssystem) bör också behandlas i samarbete med de berörda medlemsstaterna. Det direktiv som avses här kommer således endast att vara ett första steg i avlägsnandet av de olika hinder som i dag hindrar anslutning till ett pensionssystem över nationsgränserna22. 2. 2. 2 Tillämpningsområde och innehall 28. Ett enhetligt tillämpningsområde skulle kunna säkerställas genom att ett direktiv omfattar institut som utgör självständiga enheter, inte ingår i socialförsäkringssystemet och drivs enligt fonderingsprincipen23. Valet av ett direktiv som endast gäller pensionsfonderna och inte samtliga produkter inom området kompletterande pensionsskydd som är kopplat till en anställning skulle vara förenligt med den gemenskapslagstiftning om finansiella tjänster som hittills antagits. De produkter som erbjuds av livförsäkringsföretag och fondföretag skulle inte beröras, eftersom de redan täcks av gemenskapslagstiftning. 29. För att de mål som redovisats ovan skall kunna förverkligas och för att ge bästa möjliga skydd åt de blivande pensionärerna skulle ett förslag till direktiv kunna inriktas på följande områden: • Grundläggande försiktighetskrav - Åtskillnad mellan pensionsfondens tillgångar och det uppdragsgivande företaget. - Auktorisation av pensionsfonderna genom en ansvarig myndighet och tillgång till ett sanktionssystem. - Behov av att ställa strikta villkor i fråga om förvaltarnas ansvar, kompetens och vandel för en sådan auktorisation. - Fastställande av tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa. - Inrättande av system för periodiska redovisningar till de anslutna. Denna öppenhet är helt nödvändig för skyddet av de försäkrade. De måste kontinuerligt kunna få kännedom om fondens finansiella situation. Detta gäller särskilt system med fastställda avgifter, där det i allmänhet är arbetstagarna som står för investeringsrisken. Det är önskvärt att politiska åtgärder inom detta område, om sådana beslutas, bygger på statistik som återger de ekonomiska realiteterna till genomförandet av en gemensam ram för insamling, sammanställning, leverans och utvärdering av gemenskapsstatistik rörande struktur, verksamhet, konkurrenskraft och effektivitet då det gäller de pensionsfonder som är etablerade inom unionen. inom branschen. Därför har Eurostat tagit initiativ Direktivet kommer således inte att omfatta institut som fungerar enligt fördelningsprincipen och mekanismer för avsättningar i balansräkningen ("bokförda reserver"), som inte kräver att det upprättas ett pensionsinstitut som är fristående från företaget. Det skulle knappast vara meningsfullt att t. ex. fastställa placeringsregler för mekanismer som bl. a. har till uppgift att utgöra en källa till egenfinansiering för det uppdragsgivande företaget. Dessutom kommer sannolikt en förteckning över de socialförsäkringsinstitut som inte skall omfattas av direktivet att behöva upprättas. 18 - tillsynsmyndigheterna. Dessa Införande av periodiska redovisningar tillfållen kunna regelbundet skulle vid redovisningar kompletteras med redogörelser för den övergripande investeringsstrategin med hänsyn till de avtalade åtagandena. till återkommande • Investeringsregler 30. Den s. k. "prudent person"-principen (se faktaruta 5) fick ett mycket-brett stöd under samrådet. Den leder till den form av reglering som är bäst anpassad till den fria rörligheten för kapital. Förvaltarna ges möjlighet att på bästa sätt disponera tillgångarna utifrån åtagandenas art och varaktighet. Metoden är anpassad till pensionsåtagandenas normala profil: de utbetalningar som förvaltaren skall ombesörja sträcker sig under flera decennier. Det är därför av avgörande betydelse att han kan utnyttja varierande, mer eller mindre likvida, tillgångsslag. Varje kvantitativ restriktion för ett tillgångsslag måste vara vederbörligen motiverad och detta uteslutande av försiktighetsskäl. Om några medlems stater så skulle önska, kan man överväga att behålla kvantitativa restriktioner, förutsatt att de inte på ett oskäligt sätt begränsar investeringsfriheten (t. ex. ett tak på 70 % för aktie- placeringar) och hindrar pensionsfonderna från att tillämpa ALM (asset-liability management) på ett adekvat sätt. Man bör dock undvika ett lagstadgat tvång att investera i vissa bestämda tillgångsslag och även att införa ett flertal kvantitativa investeringstak, vilket resulterar i kraftiga begränsningar för investeringsfriheten. Så t. ex. kan man inte inom euroområdet motivera någon förmånligare behandling av inhemska tillgångar jämfört med motsvarande tillgångar från andra medlemsstater utifrån försiktighetsskäl. Placeringar i enskilda emitterande företag och i det uppdragsgivande företaget bör begränsas till en försiktig nivå (t. ex. 5 eller 10 %). 19 Faktaruta 5: "Prudentperson"-principen för investeringar och moderna asset-liability management tekniker —praktisk tillämpning "Prudent person "-principen för investeringar "Prudent person"-reglerna är allmänna riktlinjer för dem som ansvarar för förvaltning av pensionsfonder och investeringsverksamhet (t. ex. befullmäktigade ombud, administrations personal och kapitalförvaltare). Reglerna är av kvalitativ karaktär. Syftet är att de ansvariga skall bete sig som samvetsgranna yrkesmän när de fattar investeringsbeslut men samtidigt vara medvetna om behovet av att åstadkomma tillräcklig avkastning på investeringarna. Enligt "prudent person"-principen får fonden inte ta på sig onödiga risker och den skall sträva efter att minska riskerna genom diversifiering. "Prudent person"-principen är inte en abstraktion utan fungerar i konkreta sammanhang. Flera medlemsstater har tillämpat den med framgång under lång tid. Den har visat sig ge lika tillfreds ställande säkerhet som andra slag av investeringsprinciper samtidigt som den lett till högre avkastning. Om alltför stort avseende fästs vid säkerheten, kan detta leda till att avkastningen på investeringsportföljen minskas i omotiverat hög grad. Ett ohämmat utnyttjande av friheten att investera skulle dock strida mot "prudent person"-principen. Båda dessa inställningar leder till mindre än optimala resultat och måste undvikas. Moderna tekniker för asset-liability management (ALM) Asset-liability management är ett redskap för förvaltning av investeringar och för att garantera att tillgångarna placeras på ett sätt som motsvarar arten och varaktigheten hos de motsvarande åtagandena. "Prudent person"-principen för investeringar kan därför ses som en nödvändig del av de moderna ALM-teknikerna och teknikerna för de finansiella institutens finansiella risk förvaltning. Dessa tekniker ger information om riskerna för volatilitet på finansmarknaderna och dessas effekter på tillgångar och skulder. restriktioner En väl fungerande ALM är särskilt effektiv när förvaringsinstitut och förvaltare inte måste iaktta några kvantitativa riskspridningen. Riskspridningen syftar till att förbättra förhållandet avkastning/risk i placeringsportföljen. Under samrådet om grönboken gav de professionella branschföreträdarna starkt stöd åt tanken att den diversifiering av investeringarna som är möjlig med en ALM-metod skulle ge ökat skydd åt investerarna genom att den minimerar deras exponering för problem som kan uppstå i enskilda länder eller inom vissa slag av investeringar, snarare än att den skulle öka riskerna. för diversifieringen av portföljen och För närvarande används modeller som bygger på ALM endast i stora institutioner på grund av de kostnader de medför. Små och medelstora institut använder mer konventionella metoder för sin likviditetsplanering. Tjänster inom området riskmätning och -förvaltning är dock en marknad som tenderar att öka. Mogna pensionsfonder måste alltid kunna garantera tillräcklig likviditet. Till skillnad från ännu unga pensionsfonder med långsiktiga åtaganden och ett större kassainflöde från avgifterna än utflödet i form av pensionsutbetalningar har de mogna pensionsfonderna åtaganden som skall infrias inom en kortare tidshorisont och måste därför hantera riskerna på ett mer försiktigt sätt. Därför måste andelen kontanta och likvida medel vara större i en portfölj som skall täcka kortfristiga åtaganden än i unga pensionsprogram. Strikta kvantitativa tak kan därför visa sig vara lämpliga för vissa pensionsprogram men inte för alla. Det är endast genom en kvalitativ inriktning på försiktighetstillsynen som man kan ta hänsyn till de skiftande strukturerna hos pensionsprogrammens åtaganden. 20 Faktaruta 6: Adekvat tillsyn Erfarenheterna i de medlemsstater som tillämpar "prudent person"-principen och moderna ALM tekniker visar att det krävs strikta ramar för tillsynen. Det räcker inte att enbart tillämpa "prudent person"-pricipen. Denna måste vara en del av övergripande försiktighetsmässiga ramar, som innefattar intern och extern kontroll via programmets aktuarie och förvaltaren/förvaringsinstitutet - intern kontroll, den oberoende revisorn, och den ansvariga tillsynsmyndigheten. Programmets aktuarie ochförvaltaren/förvaringsinstitutet ~ intern kontroll Programmets aktuarie skall försäkra sig om att omfattningen av åtagandena beräknas på ett försiktigt sätt. Han skall säkerställa att tillgångarna har en struktur som motsvarar åtagandenas art och varaktighet. Den struktur som fastställs av aktuarien är den första garantin för säkerheten i pensionerna. Aktuarien upprättar en ram, inom vilken förvaltaren skall tillämpa en så effektiv strategi som möjligt. Internkontrollen omfattar i allmänhet strukturella åtgärder (åtskillnad mellan "front-office"- och "back-office"-funktionerna, värdepappershandel resp. administration och redovisning, med regelbundna kontroller), och bedömning och hantering av placeringsrisker och informationssystemet. Den oberoende revisorn Den oberoende revisorn skall kontrollera att de internkontroller som fonden har upprättat fungerar effektivt och syftar till en hög grad av säkerhet för de försäkrade. Han skall därvid kontrollera att de interna kontrollförfaranden som förvaltningsbolaget har infört är tillräckligt strikta och om kapitalförvaltarna på ett effektivt sätt följer de föreskrivna förfarandena. Den ansvariga tillsynsmyndigheten Pensionsfondernas rapport om strukturen på deras åtaganden och om investeringsplaneringen ingår i allmänhet i årsberättelserna, som kan granskas av den myndighet som ansvarar för tillsynen. Den kan därigenom bedöma om förfarandena för riskspridning och de interna kontrollstrukturerna är adekvata. Myndigheten kan, om den finner det nödvändigt, lämna föreläggande om sanering eller utdöma sanktioner. På grund av den nyckelroll kapitalförvaltare och aktuarier spelar i tillämpningen av "prudent person"-principen omfattas de i regel av specifika kompetens- och vandelskriterier. De flesta berörda parter som besvarade grönboken anser att en ökad användning av "prudent person"-principen och moderna ALM-tekniker medför en betydande förändring och en utmaning för de tillsynsorgan som för närvarande tillämpar strikta kvantitativa begränsningar. En övergång från en kvantitativ metod till en tillsyn med kvalitativ inriktning kan bli tidskrävande. Fördelarm med en sådan ändring är dock betydligt större än nackdelarna. 21 • Kravet på valutamatchning 31. Förhandlingarna om 1991 års direktivförslag misslyckades huvudsakligen till följd av åsiktsskillnaderna i fråga om valutamatchning. Euron begränsar dock betydligt omfattningen av dessa svårigheter, eftersom kraven på valutamatchning inom euro- området inte längre är aktuella. Frågan om de länder som inte deltar i EMU från start kan lösas på samma sätt som på försäkringsområdet: icke-deltagande medlemmar får möjlighet att betrakta tillgångar denominerade i euro som matchande åtaganden som är denominerade i nationell valuta24. Det återstår dock att avgöra om något matchningskrav skall tillämpas då det gäller tillgångar som är denominerade i valutan i ett tredje land. Enligt gemenskapslagstiftningen åläggs försäkringsbolagen ett matchningskrav på 80 %. Vissa medlemsstater anser att detta krav också skall tillämpas på pensionsfondernas produkter. Andra medlemsstater anser däremot att den mycket långsiktiga karaktären i de åtaganden pensionsfonderna tecknar gör att dessa kan fästa mindre avseende vid fluktuationer i växelkurserna. Man kan dessutom hävda att intäkterna från placeringar som görs utanför EU, i länder som har behov av kapital och där andelen yrkesverksamma är större än inom unionen, skulle kunna bidra positivt till finansieringen av pensions förmånerna i unionsländerna under de kommande decennierna. Denna fråga bör bli föremål för ytterligare samråd mellan kommissionen och medlemsstaterna. • Frihet i valet av förvaltare 32. Direktivet bör föreskriva rätt för förvaltare av pensionsfonder att anlita varje leverantör av förvaltningstjänster — förvaringsinstitut, kapitalförvaltare — inom unionen som är vederbörligen auktoriserad. • Förhållandet tillgångar/skulder25 33. Skyddet av de försäkrade kräver att placeringsfriheten tillämpas utifrån en noggrann bedömning av omfattningen av de åtaganden som fonden tecknat (se faktaruta 7). Denna bedömning sker bl. a. genom en beräkning av de tekniska avsättningarna enligt en försiktig och erkänd försäkringsmatematisk metod. En korrekt beräkning av de tekniska avsättningarna är det första inslaget i skyddet av de försäkrade, och man skulle kunna överväga att förstärka detta skydd genom att kräva att en oberoende aktuarie skall underteckna pensionsfondens räkenskaper. Ytterligare säkerhet skulle kunna skapas om man ålade pensionsfonderna en miniminivå på finansieringen som skulle säkerställa att de förvärvade pensionsrättigheterna är helt täckta. Ett tredje inslag i skyddet skapas slutligen genom en försiktig värdering av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna. Dessutom skulle innehav av tillgångar utöver nivån på de tekniska avsättningarna kunna skydda de försäkrade mot risken för en plötslig värdeminskning på Se punkt 5 i bilaga 1 till direktiv 92/96/EEG (tredje livförsäkringsdirektivet). Man bör för övrigt lägga märke till följande inkonsekvens: försäkringsbolag som är etablerade i stater som deltar i EMU har för sin del inte någon möjlighet att betrakta tillgångar som är denominerade i ett icke deltagande lands valuta som matchande deras åtaganden i euro. Dessa kommentarer gäller främst program med fastställda förmåner. I program med fastställda avgifter bygger nämligen de förmåner som den anställde har rätt till på de ackumulerade inbetalda avgifterna och intäkterna av placeringen av dessa avgifter. I detta fall står den anställde för hela investeringsrisken. 22 tillgångarna. Sådana överskjutande tillgångar måste dock vara måttliga (t. ex. cirka 5 %) för att förlusten av skatteintäkter skall begränsas, Faktaruta 7: Pensionsåtagandets art Den första förutsättningen för att säkra de framtida pensionerna är att man beräknar den framtida skulden med tillräcklig försiktighet. Tillräckliga skuldavsättningar är en nödvändig första etapp när man tillämpar ALM, och detta kan ses som kärnpunkten i pensionernas säkerhet. Därefter måste placeringarna väljas på lämpligt sätt så att tillgångarna motsvarar pensionsåtagandena. I fråga om de olika befintliga pensionsprodukter, som för närvarande erbjuds på marknaden, kan man gö*ra en allmän distinktion mellan program med fasta förmånsåtaganden (DB (defined benefit)-program) och program där åtagandet är beroende av fondens resultat (DC (defined contribution)-program). Inom DB-program fastställs de förmåner som den anställde är berättigad till genom en formel där den årliga pensionen normalt är kopplad till det antal år den anställde tjänstgjort och til löneutvecklingen under denna tid. Dessa program kan vara okapitaliserade (det finns ingen separat pensionsfond), underkapitaliserade (fondvärdet är mindre än nuvärdet av de utlovade förmånerna), överkapitaliserade (fondvärdet är större än nuvärdet av de utlovade förmånerna) eller endast kapital i serade (fondvärdet är lika med nuvärdet av de utlovade förmånerna). Det är arbetsgivaren som står för investeringsrisken och som garanterar att täcka eventuella underskott. Inom DC-program baseras de förmåner den anställde har rätt till på de ackumulerade avgifter som betalats in för den anställdes räkning plus de investeringsvinster som gjorts på dessa insättningar. Det mest utmärkande för ett DC-program är att förmånstagaren står för hela investeringsrisken och att pensionskontot per definition alltid är helt fonderat. Försiktighetsramar för kompletterande pensionsskydd måste utformas med hänsyn till de olika konsekvenserna för DB- och DC-program. Vilka garantier som ges till den anställde och frågan om vem som står för investeringsrisken är två nyckelfrågor i detta avseende. Man måste också ta hänsyn till att det finns s. k. hybridprogram för pensioner som kombinerar inslag hos både DB och DC-program. 2. 2. 3 Försäkring mot risken för att pensionsprogrammet avvecklas (se faktaruta 8) 34. En ytterligare säkerhetsåtgärd kan vara att teckna en försäkring mot risken för att pensionsprogrammet avvecklas. I ett program med fastställda förmåner syftar en sådan försäkring, som kan ges under olika former (garanti från tredje man, garantifond, statlig garanti osv. ), till att avhjälpa situationen om det betalande företaget går i konkurs och tillgångarna i fonden inte är tillräckliga för att uppfylla de tecknade åtagandena. En sådan försäkring kan också användas, oavsett om programmet bygger på fastställda avgifter eller på fastställda förmåner, för att åtgärda eventuella oegentligheter från förvaltarnas sida. Ett sådant system måste dock undvika faran för moraliska risker. I vetskap om att de förvärvade rättigheterna i vilket fall som helst kommer att tillvaratas kan några förvaltare låta sig frestas att föra en riskabel strategi. Detta förefaller kunna undvikas helt och hållet, om man begränsar skyddet till att gälla olagliga verksamheter (t. ex. bedrägeri, för skingring och stöld). 23 35. Det är önskvärt att medlemsstaterna överväger vilka fördelar ett sådant system kan ha, särskilt för att avhjälpa problem som orsakas av bedrägliga transaktioner. Det är av avgörande betydelse att de som står i begrepp att ansluta sig får tillfredsställande information om huruvida det finns någon sådan försäkring, särskilt när det blir möjligt att ansluta sig över nationsgränserna. Faktaruta 8: Nationella erfarenheter av system vid avveckling av pensionsprogram Tyskland: År 1996 byggdes cirka 57 % av tjänstepensionerna i Tyskland upp genom boksluts avsättningar. Enligt denna metod skall företagen göra bokföringsmässiga avsättningar som motsvarar de anställdas pensionsrättigheter i samma takt som dessa förvärvas. Det finns ingen juridisk åtskillnad mellan de tillgångar som täcker pensionsåtagandena och företagets övriga tillgångar. För att skydda de framtida pensionsförmånerna i det fall arbetsgivaren går i konkurs kompletteras systemet med bokslutsavsättningar av en obligatorisk insolvensförsäkring. Denna försäkring ges av "Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit" (PSVäG), ett ömsesidigt försäkringsbolag. Utöver de intäkter som PSVaG får på placeringen av sina tillgångar föreskrivs det i lagen att arbetsgivarna skall bidra med tillräckliga avgifter — enligt fördelningssystemet — för att finansiera insolvensförsäkringen. Förenade kungariket: Genom "Minimum Funding Requirement" (MFR) fastställs en lagstadgad miniminivå för finansieringen, som flertalet tjänstepensionsprogram med fastställda förmåner inom den privata sektorn måste iaktta. MFR fungerar som ett slags alarmsignal: så länge som miniminivån iakttas är det säkerställt att programmet vid varje tillfälle förfogar över tillräckliga medel för att infria sina åtaganden till de anslutna, vilket garanterar skyddet vid arbetsgivarens insolvens. Vid sidan av MFR är de brittiska pensionsprogrammen i regel anslutna till "Pensions Compensation Scheme", en ersättningsfond som kan ge ersättning till de anslutna programmen då dessas tillgångar inte räcker till för att betala ut förmånerna, om vissa villkor samtidigt är uppfyllda (man skall samtidigt kunna konstatera arbetsgivarens insolvens, en brist i finansieringen av åtagandena på över 10% och förluster av tillgångar till följd av stöld eller bedrägeri). Ersättningen finansieras genom avgifter som tas ut av alla anslutna program. Förenta staterna: Genom "Pension Benefit Guaranty Corporation" (PBGC) garanteras de pensioner som betalas ut av program med fastställda förmåner. I allmänhet är de amerikanska programmen med fastställda förmåner skyldiga att teckna en försäkring hos PBGC, som i sin tur är skyldigt att ge skydd åt dem som är anslutna till dessa program. PBGC finansieras genom avgifter från de program som är försäkrade hos denna institution, intäkter på placeringarna av dess tillgångar, tillgångar som innehas av avslutade pensionsprogram och belopp som återvunnits från arbetsgivare som avbrutit underkapitaliserade pensionsprogram. 2. 2. 4 Medel för att säkerställa likabehandling av leverantörerna • Allmänna kommentarer 36. Samrådet om grönboken utmynnade i tanken att likartade pensionsprodukter borde omfattas av likvärdig försiktighetsmässig behandling, oavsett vilka institut som erbjuder produkterna (t. ex. livförsäkringsbolag, pensionsfonder eller fondföretag). Inom andra pelaren är det för närvarande framför allt pensionsfonder, öppna eller slutna (se faktaruta 9), och livförsäkringsföretag som är verksamma på området. I bilaga 3 ges som 24 orientering en schematisk sammanställning av ett antal skillnader som förekommer mellan sådana institut och mellan de produkter som de erbjuder. 37. Kommissionens allmänna synpunkt är att man bör fastställa specifika försiktighets- mässiga ramar för pensionsfonderna. Det framstår inte som önskvärt att tillämpa regler som är identiska med dem som gäller inom livförsäkringsområdet på grund av de många skillnader som finns i fråga om institutionell uppbyggnad och funktionssätt. Det är dock av helt avgörande betydelse att alla åtgärder vidtas för att säkerställa största möjliga säkerhet för dem som är anslutna till pensionsfonder. Därvid måste man ta hänsyn till skillnaderna mellan de olika slag av pensionsfonder som är etablerade inom unionen och fastställa strikta och exakta regler som — liksom tidigare har skett för försäkrings företagen —samtidigt avser tillgångs- och skuldsidan i pensionsfondernas balans räkningar. Detta skulle ge de försiktighetsmässiga förutsättningarna för likabehandling. • Likabehandling på institutionell nivå 38. På institutionell nivå får ett livförsäkringsföretags konkurs och en avveckling av ett program inom en pensionsfond mycket olika konsekvenser för de försäkrade. Om en pensionsfond upphör med sin verksamhet, vilket t. ex. kan bli följden av en konkurs i det garanterande företaget, anses de anslutna vara ägare till fondens tillgångar. Om däremot ett livförsäkringsföretag går i konkurs, förekommer det ofta att de som har tecknat för säkringar hos företaget är en grupp fordringsägare som inte kan hävda sina rättigheter innan flera andra fordringsägare (konkursförvaltaren, företagets anställda, skattemyndig heterna, socialförsäkringsinstitutioner osv. ) fått sina krav tillgodosedda. Detta skulle kunna motivera att de båda slagen av institutioner inte behandlas på ett exakt motsvarande sätt i försiktighetsavseende. 39. Det bör — fortfarande då det gäller den institutionella nivån — påpekas att flertalet pensionsfonder som är verksamma inom unionen är slutna fonder, som erbjuder sina tjänster till ett enda företag eller en enda koncern inom en och samma bransch26. Det är särskilt sådana institut som dominerar i Förenade kungariket och Nederländerna, de två medlemsstater i unionen där pensionsfonderna har störst spridning. Sådana institut har inte till uppgift att erbjuda sina produkter till andra företag, vilket skiljer dem från livförsäkringsföretagen. Konkurrensproblem kan dock uppstå, särskilt innan ett tjänste pensionsprogram har upprättats. På det stadiet måste nämligen företaget, företagen eller arbetsmarknadsparterna besluta om de skall anlita ett livförsäkringsföretags tjänster, bilda en sluten fond, delta i en öppen fond eller utnyttja andra mekanismer. • Likabehandling på produktnivå 40. På produktnivå skall det understrykas att pensionsfonderna själva i det stora flertalet fall inte ställer egna garantier för utbetalningen av pensionerna. I program med fastställda förmåner är det i allmänhet arbetsgivaren som garanterar betalningarna. I program med fastställda avgifter är det den försäkrade som står för investeringsrisken. Livförsäkrings bolagen åtar sig däremot alltid att lämna en fast garanterad ränta, utom då det gäller avtal som är knutna till en investeringsfond, för vilka de kan utnyttja stora lättnader i den försiktighetsmässiga behandlingen, om de inte åtar sig någon placeringsrisk (en solvens- Se faktaruta 6 och bilaga 2. 25 marginal på 1 % av premiereserven i stället för 4 %)27. Även detta förefaller tala för skillnader i den försiktighetsmässiga behandlingen. 41. En risk för snedvridning av konkurrensen kan dock föreligga om en pensionsfond, i likhet med försäkringsföretagen, själv garanterar utbetalningen av pensionerna. I detta särskilda fall bör man överväga att tillämpa en solvensmarginal, som skulle kunna uppgå till 4 % av premiereserven som inom försäkringsbranschen. Det är för övrigt på detta sätt som regleringen är utformad i flera av unionens medlemsstater, t. ex. Tyskland och Spanien. • Likabehandling och placeringsregler 42. Man skulle även kunna tala om en ojämlik behandling i fråga om investeringsreglerna. Detta skulle t. ex. kunna vara fallet om de investeringsregler som föreslås i ett framtida direktiv skulle vara mindre tvingande än de som förekommer i de författningar som vissa medlemsstater har infört för att införliva tredje livförsäkringsdirektivet. En sådan svårighet skulle kunna behandlas på två sätt: antingen ensidigt av de berörda medlems staterna, som skulle kunna införa lättnader i sina investeringsregler utan att avvika från tredje livförsäkringsdirektivet eller eventuellt multilateralt genom att överväga att utarbeta särskilda investeringsregler för täckningen av de tekniska avsättningarna i samband med gruppavtal som tecknas hos livförsäkringsföretag. Se artikel 19 e i första livförsäkringsdirektivet (79/267/EEG). 26 Faktaruta 9: Frågor som måste beaktas för att säkerställa likabehandling mellan leverantörer av tjänste pensioner Problemet med likabehandling kan inte lösas utan en fullständig genomgång av de pensions verksamheter som drivs av de olika kategorierna av leverantörer. Följande förhållanden måste beaktas: - Vilket slag av förmåner som erbjuds: Man skall skilja mellan pensionsprogram med fasta åtaganden (vanligen inom program med fastställda förmåner) och pensionsprogram där åtagandena ar beroende av resultaten (vanligen program med fastställda avgifter). Programmet eller systemet kan finansieras med olika instrument: pensionsfonder, försäkringsprogram osv. - Vilket slag av garantier som erbjuds: Man skall skilja mellan pensionsfonder som upprättas av företag (arbetsgivaren eller arbetsmarknadsparterna är i allmänhet ansvariga i sista hand för utbetalningen av pensionsförmånerna) och öppna eller självständiga pensionsfonder (antingen garanterar fonderna själva den slutliga utbetalningen av förmånerna eller också är det den försäkrade själv som står för riskerna). - Slag av risker: Man skall skilja mellan tekniska risker (risker i samband med att pensions åtagandena fastställs, bl. a. försäkringsmatematiska kalkyler och underliggande prognoser) och finansiella risker (risker som gäller de tillgångar som täcker pensionsåtagandena, särskilt i samband med placeringar och till följd av ränte- och inflationsutvecklingen). - Hur förvaltas pensionsfondens tillgångar?: Man skall skilja mellan egenförvaltning (när institutet i fråga självt sköter förvaltningen av tillgångarna och administrerar åtagandena inom pensionsprogrammet) och ren finansförvaltning28 eller finansförvaltning som är förenad med en försäkring29; De försäkrades rättigheter vid insolvens: Man skall skilja mellan pensionsfonder, som endast har de framtida pensionärerna som fordringsägare, och livförsäkringsföretag, i förhållande till vilka de framtida pensionärerna endast är fordringsägare bland flera andra och den inbördes prioriteringen av dessa avgörs genom den nationella lagstiftningen. Verksamhet som försäkringsföretag utövar enligt artikel 1. 2 c i direktiv 79/267/EEG. Verksamhet som försäkringsföretag utövar enligt artikel 1. 2d i direktiv 79/267/EEG. 27 2. 2. 5 Nya förutsättningar 43. Det faktum att kommissionens direktivförslag från 1991, som ändrades 199330, drogs tillbaka och problemen i samband med meddelandet från år 19943' visar på svårigheten att sammanjämka medlemsstaternas synpunkter på anpassningen till principerna för den tillsynen över pensionsfonderna. inre marknaden av den Kommissionen finner dock med stöd av svaren på grönboken och av de samråd som ledde till handlingsramen för finansiella tjänster att det är önskvärt att på nytt verka i denna riktning. försiktighetsmässiga 44. Detta nya initiativ avviker inte från de centrala målen placerings- och förvaltningsfrihet men bör skilja sig på flera punkter från de tidigare förslagen. Till följd av lärdomarna från samrådet bör det nya förslaget starkare betona fondernas säkerhet och iakttagandet av grundläggande försiktighetsmässiga krav. Tonvikten kommer därför inte uteslutande att läggas på placeringen av tillgångarna och större hänsyn kommer att tas till de krav som sammanhänger med skuldsidan i pensionsfondernas balansräkningar samt till nödvändigheten av att undvika att införa snedvridningar av konkurrensen mellan de huvudsakliga leverantörer som är verksamma på området kompletterande pensionsskydd inom andra pelaren. Förslaget bör slutligen att ha ett mer ambitiöst syfte och utgöra ett första steg mot skapandet av de nödvändiga förutsättningarna för anslutning över nations gränserna. Det faktum att det troligen på längre sikt kommer att växa fram tränsnationella produkter kräver att samarbetet utvecklas mellan de nationella tillsynsmyndigheterna för pensionsfonderna inom unionen. Det vore lämpligt att inom en snar framtid undersöka vilka konkreta former ett sådant samarbete kan ges. 45. Förhållandena när ett nytt direktivförslag kan komma att läggas fram skiljer sig även mycket från vad som var fallet 1991. Förutom euron, som skapar ökad säkerhet och större placeringsmöjligheter för pensionsfonderna, råder det i dag mycket större samstämmighet om nödvändigheten av att reformera pensionssystemen för att kunna möta de budgetmässiga och demografiska utsikter som sammanfattas i första kapitlet i grönboken. Dessa framtidsutsikter tvingar samtliga offentliga myndigheter att inom sina respektive ansvarsområden vidta alla åtgärder för att på ett hållbart sätt säkerställa den finansiella bärkraften i pensionssystemen. Att göra det möjligt för de kompletterande systemen att utnyttja den inre marknaden och euron är en del av denna strävan. 30 31 91/C 312/04 94/C 360/08 28 3. ATT UNDERLÄTTA FRI RÖRLIGHET FÖR ARBETSTAGARE 46. Detta kapitel tar upp de problem som de kompletterande system som är knutna till en anställning medför för den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen. 47. Den fria rörligheten för arbetstagare är en grundläggande princip för den inre marknaden och kan komma att bli ännu viktigare när den ekonomiska och monetära unionen har genomförts. Det finns redan i Europa gemenskapsregler som på ett effektivt sätt samordnar pensionssystemen inom den första pelaren för migrerande arbetstagare. Dessa regler har gjort det möjligt för miljoner europeiska arbetstagare att flytta inom unionen för att tillbringa hela eller en del av sitt förvärvsverksamma liv i en annan medlemsstat i medvetande om att de kommer att få del av pensionsförmåner som baseras på deras ackumulerade inkomstår inom unionen. Att däremot ett sådant samordningssystem saknas för det kompletterande pensionsskyddet är ett verkligt hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som omfattas av sådana system. Detta hinder kommer att påverka allt fler människor och kommer att begränsa arbetskraftens möjligheter att förflytta sig, om medlemsstaterna väljer att i ökad utsträckning förlita sig på kompletterande system. 48. Europeiska rådet har vid flera tillfällen framhållit den stora betydelsen av att det i medlemsstaterna skapas gynnsamma förutsättningar för en god anpassningskapacitet hos arbetskraften och för flexibilitet på arbetsmarknaden -så att ekonomiska förändringar kan bemötas. Vissa problem i samband med det kompletterande pensionsskyddet utgör dock verkliga hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och för dessas anpassnings möjligheter. Detta kräver aktiva ingripanden från medlemsstaternas och unionens sida, om målen för den europeiska sysselsättningsstrategin skall nås. 3. 1 Allmänna synpunkter 49. Enligt EG-fördragets artikel 42 skall rådet på förslag från kommissionen enhälligt besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för den fria rörligheten för arbetstagare. 50. På denna grund har gemenskapen antagit lagstiftning (förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 574/7232) som syftar till att avlägsna hindren för arbetstagarnas rörlighet inom området för de obligatoriska offentliga systemen. Denna lagstiftning påverkar inte medlemsstaternas frihet att besluta om organisationen av sina offentliga pensionssystem. Den syftar till att säkerställa att möjligheterna att flytta inom unionen inte begränsas för arbetstagarna genom att pensioner (och andra rättigheter på det sociala trygghetsområdet) påverkas om man flyttar från en medlemsstat till en annan. 51. Dessa gemenskapsförordningar är dock inte tillämpliga på kompletterande pensions program. Konsoliderade versioner av dessa förordningar har offentliggjorts i EGT L 28, 30,1. 1997. Sedan räckvidden utvidgats till att även gälla egenföretagare gäller som kompletterande rättslig grund artikel 308 i fördraget. 29 52. På detta område har kommissionen, redan i sitt meddelande till rådet från juli 1991, inlett arbetet med dessa frågor och fastställt riktlinjer som skall ligga till grund för kommande åtgärder i sammanhanget. I meddelandet betonas den positiva roll som de kompletterande systemen spelar för det sociala skyddet av arbetstagarna. Samtidigt pekas det dock också på flera hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, och därmed för fullbordandet av den inre marknaden. 53. 54. I fördraget krävs att all diskriminering på grund av nationalitet skall avskaffas, och också att alla nationella åtgärder som kan hindra arbetstagarna, eller försvåra för dem, att utöva de grundläggande friheter som säkerställs genom fördraget och som därefter har tolkats i flera av EG-domstolens domar" Det krävs därför åtgärder för att avlägsna dessa hinder och underlätta den fria rörlighet över nationsgränserna för arbetstagarna. Detta måste ske med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos systemen för kompletterande pensions skydd. I grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden ställer kom missionen ett antal frågor till alla berörda parter (bl. a. regeringar, arbetsmarknadsparter och företrädare för de kompletterande systemen) i syfte att fördjupa analysen av de problem som ännu förekommer i fråga om den fria rörligheten. Detta gäller bl. a. långa intjänandeperioder, svårigheter att överföra förvärvade rättigheter och skattemässiga problem då rättigheter förvärvas i mer än en medlemsstat. 3. 2 Resultaten av samrådet om grönboken 55. Inom området för social trygghet har förordning nr 1408/71 möjliggjort en samordning av pensionssystemen för löntagare, egenföretagare och medlemmar av deras familjer. Olikheterna mellan de nationella systemen är sådana att det endast kunde röra sig om en samordning, inte om en harmonisering. En sådan inriktning på samordning och inte harmonisering skulle också vara lämplig för de kompletterande systemen. 56. Av reaktionerna på grönboken framgår det att det finns ett brett samförstånd om det förfarande kommissionen har föreslagit för att avlägsna hindren för den fria rörligheten inom området för kompletterande pensioner. Detta avlägsnande bör ske gradvis och direktiv 98/49/EG, som antogs den 29 juni 1998, bör därför vara grunden för alla ytterligare åtgärder. Direktivet utgör ett första steg mot avskaffandet av hindren för den fria rörligheten för arbetstagare. Tack vare det har utsända arbetstagare numera möjlighet att fortsätta att göra inbetalningar till det pensionsprogram som de är anslutna till i sin ursprungsmedlemsstat. 57. En majoritet av medlemsstaterna anser att det i detta skede ännu är för tidigt att besluta om ny lagstiftning. De flesta övriga aktörer (parter på arbetsmarknaden och pensions fonder) instämmer dock i att de problem som redovisas av kommissionen i dess med delande från 1991 och i grönboken om det kompletterande pensionsskyddet är reella och hindrar den fria rörligheten för personer inom Europeiska unionen. Även Europa parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén erkänner betydelsen av de problem som arbetstagarna möter när de flyttar inom Europeiska unionen, och de anser att gemen- 33 Se mål C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt mot Schumacher, dom av den 14 februari 1995, REG I- 225, mål C-19/92, Kraus, dom av den 31 mars 1993, Rec. 1-1663, mål C-80/94, Wielockx, dom av den 11 augusti 1995, REG 1-2493 och mål C-107/94, Asscher, dom av den 27 juni 1996, REG 1-3089. 30 skapen bör vidta nya åtgärder för att undanröja dessa hinder som strider mot principen för den inre marknaden. 58. Det har också påpekats att kommissionen, innan den vidtar några åtgärder i denna riktning, noggrant måste överväga på vilket sätt man bör angripa vissa frågor, t. ex. längden på intjänandeperioderna och möjligheten att överföra pensionsrättigheter, problemen med dubbelbeskattning. 59. Åtminstone för vissa kategorier av migrerande arbetstagare, som för en kortare tid flyttar från en medlemsstat till en annan, skulle anslutning över nationsgränserna kunna vara till nytta för att undvika övergångar från ett system till ett annat och förluster av pensions rättigheter. Det kommer dock i praktiken att bli mycket svårt att införa möjligheter för arbetstagare att ansluta sig över nationsgränserna. Förutom den harmonisering av de försiktighetsmässiga reglerna som behandlades i det föregående kapitlet skulle det även krävas ett ömsesidigt erkännande av de relevanta nationella skattebestämmelserna och ett antal ändringar av medlemsstaternas arbetsmarknadslagstiftning. Anslutning över nationsgränserna skulle dock kraftigt underlätta arbetstagarnas rörlighet inom unionen och anses önskvärd av företrädarna för företagen. Det bör därför vara ett mål på medel lång eller lång sikt för Europeiska unionen. 60. Förslaget från högnivågruppen för den fria rörligheten för personer om att inrätta ett pensionsforum har allmänt mottagits väl av arbetsmarknadens parter men däremot inte av de nationella regeringsföreträdarna, som skulle föredra att kommissionen utnyttjade befintliga gemenskapsorgan, t. ex. Rådgivande kommittén för migrerande arbetares sociala trygghet. Detta är också Ekonomiska och sociala kommitténs åsikt. Europaparlamentet ser för sin del positivt på inrättandet av ett forum. 3. 3 Möjliga åtgärder 61. Svaren på grönboken tyder på att det finns flera områden där åtgärder skulle kunna företas under de kommande åren. • Villkor som måste uppfyllas för att förvärva kompletterande pensions rättigheter 62. Reaktionerna på grönboken visar med all önskvärd tydlighet att det inte finns någon åsiktsgemenskap mellan medlemsstaterna i denna fråga. I nuvarande skede förefaller det förhastat att söka införa lagstiftning. Det kan dock inte förnekas att villkoren för förvärv av rättigheter generellt sett kan utgöra ett hinder för arbetskraftens rörlighet. 63. Att inför nästa århundrade utveckla en kompetent europeisk arbetskraft med god förmåga till anpassning är ett centralt inslag i den europeiska strategin för sysselsättning och har därmed en nyckelroll bland unionens politiska mål. Långa intjänandeperioder inom de kompletterande systemen tenderar att försämra arbetstagarnas möjligheter att reagera på arbetsmarknadens utveckling genom att flytta, och betydelsen av detta kan komma att öka på morgondagens arbetsmarknad. 64. Man skulle också kunna hävda att alltför långa intjänandeperioder är en indirekt diskriminering av kvinnliga arbetstagare, eftersom det kan vara så att de oftare byter anställning eller gör avbrott i yrkeskarriären. Detta betonades vid flera tillfällen av arbets marknadsparterna och Europaparlamentet. 31 65. Kommissionen skulle vilja framföra åsikten att det vore lämpligt att inleda en debatt på Europanivå med arbetsmarknadens parter för att undersöka möjligheterna att övervinna detta hinder för den fria rörligheten. 66. Kommissionen skall särskilt övervaka att olika former av könsdiskriminering undanröjs inom området för kompletterande pensionsskydd. • Anslutning över nationsgränserna för andra arbetstagare än utsända som för kortare perioder flyttar inom Europeiska unionen. till en annan medlemsstat att fortsätta att vara anslutna 67. Direktiv 98/49/EG av den 29 juni 1998 gör det möjligt för anställda som av sin arbets givare sänts till det kompletterande pensionssystemet i den medlemsstat där de arbetade innan de sändes ut. Andra arbetstagare som flyttar inom unionen för kortare tid har inte denna möjlighet. De önskar, liksom de utsända anställda, att deras pensionsrättigheter skall kunna fortsätta att öka normalt, utan avbrott, fram till dess att de återvänder till ursprungsstaten. Det skulle därför vara till fördel för dem om de kunde fortsätta att betala avgifter till det kompletterande pensionssystem de är anslutna till i den staten. 68. Alla de synpunkter kommissionen inhämtat pekar på att en sådan anslutning över nationsgränserna skulle vara ett viktigt steg i arbetet med att avlägsna hindren för arbets kraftens fria rörlighet inom Europeiska unionen, men att den inte skulle vara lätt att genomföra i praktiken. För detta måste man avlägsna flera hinder för arbetstagarens fortsatta anslutning till det ursprungliga pensionssystemet. Det är inte alltid lätt att nå fram till ett avtal mellan arbetsgivaren i ursprungsstaten, arbetsgivaren i yärdstaten, arbetstagaren och, i förekommande fall, det kompletterande pensionssystem som berörs. 69. Kommissionen kommer att inleda en undersökning för att ingående granska möjlig heterna att övervinna hindren för att sådana arbetstagare är anslutna till ett pensions system i en annan medlemsstat. Mot bakgrund av resultaten av denna undersökning kommer kommissionen att vidta de åtgärder som krävs. • Överföring av pensionsrättigheter 70. Behovet av åtgärder inom detta område har särskilt betonats av fackföreningarna och företrädarna för pensionsfonderna. Det kan inte förnekas att beräkningen av de överförda värdena, som är ofördelaktig för dem som lämnar ett system, och det otillfredsställande skyddet av "vilande" rättigheter är betydande hinder för arbetstagarnas fria rörlighet. 71. De stora variationer som finns mellan finansieringsmetoderna för de kompletterande pensionerna, mellan de försäkringsmatematiska metoderna för att beräkna det värde som skall överföras och i den skattemässiga behandlingen komplicerar överföringar av rättigheter från en medlemsstat till en annan. Tekniskt sett är det möjligt i alla medlems stater att acceptera överföringar från andra medlemsstater, men denna möjlighet är övervägande teoretisk eller omöjlig att omsätta i praktiken då det gäller vissa system som t. ex. bokföringsmässiga avsättningar eller fördelningssystem, där det inte finns några finansiella tillgångar som motsvarar pensionsåtagandena. Överförbarhet skulle därför endast vara möjlig i fråga om fonderade system, eftersom dessa till sin natur är anpassade till ett sådant förfarande. 32 72. Inom en och samma medlemsstat finns det i allmänhet gemensamma försäkrings matematiska normer för beräkningen av värdena vid överföring av rättigheter mellan två system av samma kategori. Eftersom det däremot inte finns någon gemensam metod för behandlingen av överföringar mellan kompletterande system i olika medlemsstater, missgynnas en arbetstagare som flyttar över unionens inre gränser i förhållande till arbetstagare som byter från en pensionsfond till en annan utan att lämna sin medlemsstat. 73. Ett bidrag till en dellösning av detta problem skulle kunna vara att fastställa en gemen sam miniminorm för beräkningen av det kapital som skall överföras och för omräkningen av detta kapital till kommande förmånsutbetalningar. 74. I de fall då kapitalöverföringar inte är möjliga skulle skydd av de förvärvade rättigheterna vara den enda möjliga lösningen. Innehavaren av dessa "vilande" rättigheter skulle då kunna utnyttja en garanti för att han skall få den del han är berättigad till av de förmåner som tillhandahålls av det kompletterande pensionssystemet. Det är uppenbart att det kommer att kräva lång tid att förverkliga alla dessa mål. 75. Kommissionen kommer med bistånd av alla berörda parter (regeringsföreträdare, arbets marknadsparter och organ för kompletterande pension) att öka sina ansträngningar för att lösa vissa tekniska problem i samband med överföring av pensionsrättigheter, som t. ex. överföring av rättigheter uteslutande mellan godkända system, harmonisering av försäkringsmatematiska normer och värderingen av överföringarna. 76. Detta arbete kommer att ge material för diskussionerna om lämpligheten av att utarbeta en ramlagstiftning om överföring av pensionsrättigheter. 77. Kommissionen kommer även att fortsätta sitt arbete inom området kompletterande pensionsskydd genom att vartannat år offentliggöra en rapport om situationen i medlems staterna. Rapporten kommer att utarbetas i samarbete med ett nätverk av experter på hög nivå med inriktning på dessa frågor. • Pensionsforum 78. Högnivågruppen för den fria rörligheten har föreslagit att ett "pensionsforum" skall inrättas. Ett sådant forum skulle kunna vara en kontaktpunkt för företrädare för berörda parter (regeringar, arbetsmarknadsparter och pensionsfonder) där de skulle kunna undersöka hur de hinder för arbetstagarnas fria rörlighet över nationsgränserna, som hänger samman med de kompletterande pensionerna, skulle kunna angripas. Detta forum skulle kunna bistå kommissionen med att finna lösningar på andra påvisade problem och stå för uppföljningen av den gällande gemenskapslagstiftningen. 79. Kommissionen stöder denna tanke och har därför beslutat att sammankalla ett pensions forum som skall samlas två gånger per år och bestå av företrädare för regeringarna, arbetsmarknadens parter, pensionsfonderna och, då så är lämpligt, andra institutioner som är verksamma inom detta område. 33 4. EN FÖRBÄTTRAD SAMORDNING MELLAN DE NATIONELLA SKATTESYSTEMEN 80. Grönboken om kompletterande pensionsskydd tog samtidigt upp system inom andra och tredje pelaren. De grundläggande skattemässiga problem som är aktuella i dessa sammanhang är för övrigt identiska. Av praktiska skäl skulle dock den första etappen av en gemenskapsåtgärd endast omfatta den skattemässiga behand lingen av avgifter som betalas över nationsgränserna av migrerande arbetstagare till system inom andra pelaren. 4. 1 Resultaten av samrådet om grönboken 81. Mångfalden, komplexiteten och den specifika karaktären hos de olika nationella skatte mässiga regelverk som inrättats under årens lopp har betecknats som allvarliga hinder för den fria rörligheten för personer och det fria tillhandahållandet av tjänster inom områdena kompletterande pensionsskydd och livförsäkring. Problemen sammanhänger i huvudsak med den allmänna frågan om hur man skall behandla betalningar över nationsgränserna till pensionsfonder eller livförsäkringsföretag samt med det förhållandet att migrerande arbetstagare ställs inför två eller flera pensions- och skattesystem som inte nödvändigtvis låter sig förenas. 34 Faktaruta 11: Sammanfattning av de problem som följer av skillnader mellan skattesystemen I flera medlemsstater är den skattemässiga behandlingen av pensions- och livförsäkringsavtal som ingåtts med institut som inte är etablerade i medlemsstaten mindre förmånlig än för avtal med leverantörer i hemlandet. I allmänhet finns det inte något ömsesidigt erkännande. Det är därför sällsynt att ett pensionssystem som är auktoriserat i en medlemsstat uppfyller de skattemässiga kraven på systemen i en värdstat. Detta får till följd att personer som önskar komplettera sin pension och få skattelättnader i praktiken är tvungna att endast köpa produkter som erbjuds av inhemska leverantörer. För att kunna konkurrera med dessa på den nationella marknaden måste utländska leverantörer av kompletterande pensioner och livförsäkringsprodukter etablera sig i den medlemsstaten. Detta hindrar det fria tillhanda hållandet av tjänster och begränsar konsumenternas valmöjligheter. En arbetstagare som flyttar inom Europeiska unionen ställs ofta inför omöjligheten att behålla ett avtal som ingåtts i hans ursprungsstat, eftersom värdstaten inte godkänner att han gör avdrag för premierna eller också tar ut skatt på arbetsgivarens inbetalningar, medan värdstaten inte skulle ha tagit ut någon skatt om arbetsgivaren hade gjort betalningarna till ett inhemskt institut. Det allvarligaste problemet har angetts vara det fall då en person lämnar en medlemsstat som tillämpar ett system med skattebefriade avgifter, skattebefriad värdetillväxt och beskattade förmåner (EET — Exempt, Exempt, Taxed) och flyttar till en medlemsstat som tillämpar ett system med beskattade avgifter, skattebefriad värdetillväxt och skattebefriade förmåner (TEE) eller vice versa. Denna avsaknad av överensstämmelse mellan systemen kan leda till fall av dubbel skattebefrielse (avdrag för inbetalningarna och skattebefrielse för förmånerna) eller dubbel beskattning (både inbetalningar och förmåner beskattas). Under samrådet har flera personer uttryckt åsikten att EET-systemet är det lämpligaste och att det på sikt borde tillämpas allmänt. Fördelen är att det inte tas ut någon skatt på kommande, osäkra, förmåner, eftersom förmånerna inte kan ärvas och den försäkrade kan avlida före pensionsåldern (i ett TEE-system skulle i detta fall den försäkrade ha betalat skatt i samband med sina inbetalningar för förmåner som han aldrig kommit att åtnjuta). Pensionsfonder och livförsäkringsföretag kan också stöta på skattemässiga hinder, bl. a. när de investerar Över nationsgränserna. Vissa hinder uppstår på grund av att pensionsfonderna ofta är befriade från skatt. Ett av de exempel som anförts i svaren på grönboken gällde beskattningen i en given medlemsstat av det mervärde i kapital som ej inhemska institut uppnått på tillgångar som förvärvats eller handlats med i denna medlemsstat, medan de inhemska pensionsfonderna är befriade från denna beskattning. Detta resulterar i en snedvridning av placeringen av inre marknaden. Vad gäller sammanläggning av pensionsförmåner beviljas ibland skattelättnader endast för inhemska placeringar. tillgångarna på den Dessa problem förvärras naturligtvis i de fall då mer än två länder är inblandade. Detta kan t. ex. förekomma om en migrerande arbetstagare arbetar för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat och betalar avgifter till en fond för kompletterande pension som är etablerad i en tredje medlemsstat. Därför har några av dem som besvarat grönboken understrukit behovet av att finna lösningar på Europanivå, t. ex. genom att fastställa ett pensionsprogram som skulle kunna utnyttja samma skattelättnader i samtliga medlemsstater. Detta skulle enligt deras åsikt kunna leda till skapandet av verkligt alleuropeiska pensions fonder, som kan verka utan skattemässiga hinder på Europanivå och därigenom utnyttja de skalekonomier detta ger. 35 82. Samrådet har också gällt möjligheterna att lösa dessa problem. Vissa anser att kom missionen borde utarbeta riktlinjer som bygger på de principer och den praxis som gäller för vissa befintliga bilaterala avtal. Under diskussionerna har det betonats att det förmodligen är lättare att komma överens om icke tvingande åtgärder, men att den praktiska nyttan av sådana skulle kunna visa sig begränsad. En fördel med bilaterala dubbelbeskattningsavtal är att de kan "skräddarsys" utifrån egenskaperna hos pensions systemen i de berörda länderna. Om däremot medlemsstaterna skulle omförhandla kanske 105 avtal34, skulle det medföra en ytterst komplicerad och långvarig process, utan att detta skulle kunna garantera likabehandling och icke-diskriminering. Den praktiska nyttan av de riktlinjer som avses skulle därför kunna bli liten, eftersom det skulle krävas decennier för att införliva dem med de gällande bilaterala avtalen. 83. Andra berörda parter anser att en gemenskapsrättsakt skulle vara den rimligaste lösningen. Som inslag i ett eventuellt lagstiftningsinitiativ har föreslagits ömsesidigt erkännande av pensionssystem, åtgärder i syfte att undvika dubbelbeskattning samt effektiva system för utbyte av information och för ömsesidigt bistånd vid skatteuttag. De berörda parterna underströk att rättsligt tvingande åtgärder, t. ex. ett multilateralt avtal eller ett direktiv, skulle garantera rättssäkerheten och leda till införandet av konkurrens villkor som är lika för alla. 4. 2 Möjliga åtgärder 84. Detta berör särskilt arbetstagare som flyttar från en medlemsstat till en annan, och som riskerar att förlora förmånerna för rättigheter som de förvärvat i den stat där de redan slutit ett pensionsavtal. För närvarande finns det ingen gemenskapslagstiftning som reglerar vem som skall ha befogenhet att beskatta pensionsförmåner eller vilken den skattemässiga behandlingen skall vara av värdet av överföringar som motsvarar pensionsrättigheter som förvärvats inom ett tidigare pensionssystem. Medlemsstaterna skall dock, i enlighet med fördragets artiklar 39 och 43 och förordning nr 1612/6835, försäkra sig om att arbetstagare som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inte blir föremål för begränsningar eller oskälig diskriminering. 85. Samtidigt som det är viktigt att en arbetstagare eller pensionär som flyttar inom unionen inte helt kan undvika beskattning, måste medlemsstaterna också se till att migrerande arbetstagare inte beskattas två gånger. För närvarande innehåller de flesta dubbel beskattningsavtalen bestämmelser med detta syfte, ofta inspirerade. av artikel 18 i OECD:s standardavtal om beskattning av inkomster av tjänst och av kapital, där beskattningsbefogenheten tilldelas bosättningslandet. Om det inte finns något bilateralt avtal, är det den nationella lagstiftningen i de berörda medlemsstaterna som avgör hur dubbelbeskattning skall undvikas. Inom unionen uppgår de möjliga bilaterala relationerna mellan medlemsstater till 105, varav 98 för närvarande omfattas av bilaterala eller multilaterala dubbelbeskattningsavtal, varav ett begränsat antal redan innehåller uttömmande bestämmelser om kompletterande pensionsskydd. 1 en union med 20 medlemmar skulle antalet möjliga bilaterala relationer öka till 190. Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, EGT L 257, 19. 10. 1968, s. 2-12. 36 86. I en förklaring som fogats till protokollet från Ekofinrådet den 1 december 1997 har kommissionen åtagit sig att undersöka problemen vid beskattning av livförsäkringsavtal och kompletterande pension i samarbete med Skattepolitiska gruppen i syfte att eventuellt utarbeta ett förslag till direktiv. Det yttersta syftet med detta arbete är att i praktiken garantera den fria rörligheten för arbetstagare och egenföretagare (artiklarna 39 och 43 i EG-fördraget) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 49 i EG-fördraget), så som även föreskrivs i tredje livförsäkringsdirektivet 94/96/EG. Detta arbete är redan inlett. • Principer för samordnade insatser 87. Kommissionen anser att grönboken om kompletterande pensionsskydd, de reaktioner som följde på dess offentliggörande och de hearings som sedan har genomförts visar på att det allmänt sett finns bred enighet om behovet av samordnade insatser som bör ske etappvis. Efter sin genomgång av resultaten av samrådet finner kommissionen att sådana insatser bör bygga på följande principer: Målet är inte att harmonisera de nationella systemen för beskattning av livförsäkring och kompletterande pensioner. De samordnade insatserna bör anpassas till den mångfald som präglar de gällande regelverken i medlemsstaterna. Denna metod har följts med framgång på området för social trygghet i och med förordning nr 1408/71. Det fria tillhandahållandet av tjänster och den fria rörligheten för personer får inte hindras av en oskälig skattemässig behandling av gränsöverskridande avtal om kompletterande pension och livförsäkring. Varje samordnad åtgärd bör göra det möjligt för medlemsstaterna, och hjälpa dem, att bevara de skatteintäkter som de har rätt att inkassera enligt den nationella skattelagstiftningen. Resultatet skall bli ett system som inte möter tillämpnings svårigheter och som är ägnat att övertyga skattebetalarna om att de skall iaktta sina skattemässiga skyldigheter och att de inte kan undandra sig dessa, oavsett var de är bosatta eller var de placerar sina tillgångar. • Effekter av EG-domstolens praxis 88. Enligt EG-domstolens praxis strider begränsningar till följd av omotiverade skillnader i den skattemässiga behandlingen av pensioner och livförsäkringsprodukter som tecknas över nationsgränserna mot EG-fördraget och särskilt dess artiklar 48, 52, 59 och 73b. I domen i målet Safir36 fann domstolen att bestämmelser som medför en åtskillnad i den skattemässiga behandlingen av utländska försäkringar som kan innebära att enskilda personer avhåller sig från att teckna försäkringsavtal hos bolag som är etablerade i andra medlemsstater i princip strider mot artikel 59 i fördraget. Domstolen avvisade dessutom med kraft de argument som förts fram för att motivera en sådan begränsning, särskilt Mål C-118/96 {1998} REG 1-1897. 37 argumentet om skattemässig kongruens och kontinuitet. Det skall påpekas att domstolen sedan Bachmanndomen37 godtagit denna motivering på skatteområdet. • Situationen inom Skattepolitiska gruppen 89. Vid sammanträdet den 3 juli 1998 uppmanades ledamöterna i Skattepolitiska gruppen att lämna sina åsikter om de viktigaste aspekterna av en samordnad inriktning på beskattningen av kompletterande pensioner och livförsäkringar. Deltagarna erkände enhälligt behovet av att fortsätta övervägandena, och flertalet ställde sig positiva till en samordnad inriktning. De principer som redovisats tidigare — ingen harmonisering, ingen diskriminering, ingen förlust av skatteintäkter — väckte brett gillande. Behovet av att skyndsamt behandla problemen för migrerande arbetstagare bekräftades. Man uttalade sig för att möjligheterna att förbättra informationsutbytet skulle undersökas. Några ledamöter är positiva till att tvingande rättsliga åtgärder vidtas — majoriteten föredrog ett multilateralt avtal — medan andra motsätter sig detta bestämt och endast kan acceptera riktlinjer. Vidare insisterade vissa ledamöter på att man även skulle undersöka de sociala och juridiska problemen och inte uteslutande de skattemässiga aspekterna. 90. Vid Skattepolitiska gruppens sammanträde den 8 mars 1998 nåddes enighet om att det var att föredra att behandla de svåra och mångskiftande problemen i sammanhanget etappvis. Ledamöterna i gruppen instämde även i att den första etappen om möjligt borde gälla den skattemässiga behandlingen av de inbetalningar som migrerande arbetstagare gör till institut inom andra pelaren. System med bokföringsmässiga avsättningar skulle dock inte beröras, eftersom sådana system inte bygger på avgifter från de anställda utan endast på ett åtagande från arbetsgivaren. • Kommande arbete som bör övervägas 91. Kommissionen anser att Skattepolitiska gruppen är lämpligast som forum för samrådet med medlemsstaterna om hur behandlingen av området skall fördjupas. På grund av frågans komplicerade karaktär har det beslutats att inrätta ett tekniskt utskott som skall bistå Skattepolitiska gruppen. 92. Kommissionens förhoppning är att det med stöd av arbetena i Skattepolitiska gruppen och dess utskott skall bli möjligt att utarbeta ett lämpligt lagstiftningsinitiativ under 1999 eller 2000. Det följer av vad som sagts tidigare att ett sådant initiativ endast skulle vara en första etapp på vägen mot mer långtsyftande åtgärder på detta område. Den första etappen skulle lämpligen omfatta den skattemässiga behandlingen av de inbetalningar som migrerande arbetstagare gör över nationsgränserna till fonder för kompletterande pensionsskydd. Mål C-204/90 {1992} Rec. 1-249. Domstolen fann att Belgiens vägran att godkänna avdrag för pensions- och livförsäkringspremier utgjorde diskriminering enligt artiklarna 39 och 49. Den fann dock också att en sådan diskriminering med hänsyn till det belgiska skattesystemets särskilda egenskaper var motiverat på grund av behovet av bevarad kontinuitet i beskattningen. Det skall erinras om att det belgiska skattesystemet innebär att skatteinbetalningen skjuts upp för pensions åtaganden som tecknats utanför Belgien, inte att de befrias från skatt. I en sådan situation uppvägs vägran att medge avdrag för premier som betalats till icke-belgiska försäkringsföretag av att ingen skatt skulle ha tagits ut på förmånerna av en sådan försäkring, till skillnad från om försäkringen tecknats i Belgien. Domstolens resonemang om kontinuitet i beskattningen utvecklas ytterligare i domen i målet Wielockx C-80/94 {1995} REG 2493. 38 BILAGA 1 Åtgärder som bör övervägas med anledning av samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden Åtgärder Syfte Berörda institutioner eller instanser Möjlig tidsplan Förslag till direktiv om försiktighets- mässiga regler för pensionsfonder Samordning av medlemsstaternas skattesystem inom området kom pletterande pensioner och livförsäkring Samråd om villkoren för förvärv av rättig heter till kompletterande pension Genomförbarhets- studie om anslutning över nationsgränserna Inrättande av ett pensionsforum Skydd av de försäkrade, placerings- och förvaltningsfrihet samt underlättande av gränsöver skridande anslutning Underlätta utövandet av rätten till fri rörlighet för arbets tagare och till att fritt tillhandahålla tjänster inom kompletterande pension och livförsäkring Fastställa medel för att underlätta den fria rörligheten för arbetstagare Kommissionen och berörda parter, därefter: rådet, parla mentet och Eko nomiska och sociala kommittén Medlemsstaterna och kommissionen inom Skattepolitiska gruppen. Rådet, parlamentet och eko nomiska och sociala kommittén om kommissionen lämnar ett förslag till direktiv. Kommissionen och arbetsmarknadens parter Antagande av kommissionen i slutet av 1999/början av 2000. Förhand lingar i rådet och parlamentet fr. o. m. 2000 Fortsatt samråd under 1999. Möjlighet till ett förslag till direktiv i slutet av 1999 eller början av år 2000. Under 1999/2000 Kommissionen Under 1999/2000 Kommissionen Under 1999 eller 2000 Detaljerad granskning av hindren för anslut ning över nations gränserna. Fast ställande av medel för att avlägsna dessa hinder Inrättande av ett specifikt forum för dialog om pensioner och fri rörlighet för arbetstagare 39 Tekniska under sökningar av möjligheterna att överföra kompletterande pensionsrättigheter Att undersöka under vilka villkor ett lagstiftningsförslag kan vara möjligt Kommissionen i samarbete med medlemsstaterna, pensionsfonds branschen och arbetsm arknaden s parter Under 1999/2000. Möjligheter till ett lagstiftningsförslag under år 2000. 40 BILAGA 2 Avkastning på pensionsfondernas investeringsportföljer 1984-1996 (genomsnitt i procent av den reella avkastningen i nationell valuta) 1984-1993 1984-1996 Belgien Danmark Tyskland Irland Japan Nederländerna Spanien Sverige Schweiz Förenade kungariket USA Utan kvantitativa be gränsningar Med kvantitativa be gränsningar 8,8 6,3 7,2 10,3 6,5 7,7 7,0 8,1 4,4 10,2 9,7 9,5 6,9 9,0 6,0 7,0 11,0 0,0 8,0 - - 4,0 10,0 9,0 9,5 5,2 Källor: EFRP Report j u ni 1996, Pragma Consulting och OECD Staff Calculations 41 BILAGA 3 Schematisk jämförelse mellan livförsäkringsföretag (i deras gruppförsäkrings- verksamhet), öppna pensionsfonder och slutna pensionsfonder Livförsäkringsföretag Öppna pensions fonder Slutna pensions fonder Verksam hetens art Kommersiell verksamhet som bygger på ett flertal produkter Kommersiell verksamhet som bygger på en enda tjänst I allmänhet icke kommersiell verk samhet som bygger på en enda tjänst Tillhandahållare tjänster av Kunder och tillhanda hållare av tjänster Kunder och tillhandahållare av tjänster De anslutna betraktas som ägare av pensionsfondens tillgångar. De anslutna betraktas som ägare av pensionsfondens tillgångar. De försäkrade är i allmänhet fordrings ägare bland flera andra38. Samtliga fordringsägare hävdar sina rättigheter i en bestämd prioriterings ordning. Lämnas av försäkrings företaget, utom vid avtal som är förenade med en investerings fond, om stadgarna anger att företaget inte påtar sig placerings risken. Lämnas i allmänhet av pensionsfonden i system med fastställda förmåner, eller också står de anställda för investeringsrisken i system med fastställda avgifter. Indirekt via arbetsgivaren Indirekt via arbetsgivaren Lämnas i allmänhet av arbetsgivaren i system med fast ställda förmåner, eller också står de anställda för investeringsrisken i system med fast ställda avgifter. De anställda deltar ofta i förvaltningen av systemet. Förhållande till andra finansiella operatörer Förhållande vid avveckling av pensions systemet Garanti för betalningen av de kom pletterande tjänste pensions- förmånerna Relation till dem som är anslutna till tjänste pensions- system Jfr i detta avseende kommissionens förslag till direktiv om likvidation av försäkringsföretag (89/C253/04, EGT, 6. 10. 1989). 42 BILAGA 4 a. 3 J? J9d BUH1)SV!!)M! |B3J 3l|))IUSU10U3Q IT) o> O) o 00 v. « o "C a 2 00 •c a> c c 03 •iC O v- « C 3 O) C w 03 S </> "C a> •o c ro •ro Denna bilaga visar att under en tioårsperiod hade en portfölj bestående till 100 % av aktier varit i det närmaste lika volatil (med andra ord lika "säker") som en portfölj som till 100 % består av obligationer, men aktierna skulle ha gett en avkastning på cirka 7 % mot 3-4 % för obligationerna. En skillnad på 3 % per år under ett helt yrkesaktivt liv är betydande. Minimirisken visar den minsta möjliga volatilitet som skulle ha uppnåtts med en optimal kombination av aktier och obligationer. 43 BILAGA 5 USA: total årlig avkastning per tillgångs-slag (1926-1995) Amerikanska skattkammarväxlar Medellånga statsobligationer Långa statsobligationer Långa företagsobligationer Aktier i småföretag Aktier i storföretag Källa: Morgan Stanley Dean Witter 10 15 % 44 BILAGA 6 Jämförelse mellan aktie- och obligationsmarknaderna Skillnad mellan avkastning på aktier och obligationer Nationell valuta Årsuppgifter 15-årsperioden 1984—1998 1 O-årsperioden 1989—1998 Belgien Frankrike Italien 9,09 % 3,12% 0,95 % Nederländerna 7,18% Schweiz Storbritannien Sverige Tyskland USA 9,88 % 3,67 % 4,32 % 4,36 % 5,29 % 1,98% 0,17% - 3,47 % 7,95 % 12,08 % 1,40% 2,94 % 3,71 % 7,08 % Källa: Pragma Consulting NV/SA 45 BILAGA 7 Fördelning av placeringarna Land Nationella aktier % Nationella obligationer % Utländska aktier % Utländska obligationer % Fastigheter % Likviditet/ övrigt % Belgien Danmark Finland Frankrike Irland Italien Nederländerna Norge Portugal Schweiz Spanien Storbritannien Sverige Tyskland 18 17 9 8 24 2 5 13 14 10 9 53 20 6 31 65 69 75 26 56 47 60 722 25 65 9 64 71 24 7 1 5 33 - 19 6 4 5 2 22 8 3 12 1 1 10 4 - 10 6 1 7 1 6 - 4 5 8 7 - 6 40 7 7 2 ' 16 - 2 8 13 10 2 13' 2 7 2 2 8 7 373 23 8 - 3 1 2 3 Valutamarknadsinstrument. 50/50 % obligationer med fast och rörlig ränta. Häri ingår lån till arbetsgivare, hypotekslån och andra korta lån. Källa: European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 46 BILAGA 8 Befolkning och pensionstillgångar Land Befolkning (miljoner) Beroende grad1 Pensions tillgångarnas värde (mdr $) Pensions tillgångar i % av BNI Pensions tillgångar per invånare (1 000 $) Belgien Danmark Finland Frankrike Irland Italien Nederländerna Norge Portugal Schweiz Spanien Storbritannien Sverige Tyskland 10,2 5,3 5,1 58,6 3,6 57,4 15,6 4,4 9,9 7,1 39,3 59,0 8,9 82,0 24,2 22,4 20,9 22,7 19,0 23,2 18,8 25,0 22,4 22,4 23,5 24,6 28,6 21,7 25 148 40 95 29 91 502 35 10 288 22 1015 142 310 11 84 35 7 42 7 127 23 9 117 4 77 66 14 2,5 27,9 7,9 1,6 8,0 1,6 32,2 7,9 1,0 40,6 0,6 17,2 16,0 3,8 Åldersgruppen 65 år och äldre som andel av åldersgruppen 15—64 år. Källa: Population Concern, 30 juni 1997, European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 47 FÖRKLARINGAR AV TERMER SOM AVSER FÖRVALTNING AV PENSIONSFONDER Kapitalplacering: fördelning av tillgångarna i en fond på olika slag av tillgångar och/eller marknader. Valutamatchning: krav på att de tillgångar som täcker åtagandena skall investeras i den valuta som åtagandena anges i. Fastställda avgifter (system med): ett system där endast avgiftsnivåerna är fastställda. Förmånerna varierar beroende på avgiftsnivån och avkastningen på tillgångarna. I allmänhet står den anställde för investeringsrisken. Förvaringsinstitut: juridisk person, i allmänhet kreditinstitut, som anförtros förvaringen av fondens tillgångar och värdepapper som representerar dessa tillgångar. Uppdragsgivande ("sponsrande") företag: företag eller koncern som utnyttjar en fonds tjänster för att kunna erbjuda sina anställda pensionsförmåner. Försäkringsmatematisk utvärdering: beräkning som utförs av en aktuarie i syfte att fastställa om ett pensionsprogram har tillräckliga tillgångar för att täcka sina åtaganden (sin skuld). Aktuarien skall även förvissa sig om att de tekniska avsättningarna har beräknats korrekt. Finansieringskrav: krav på att de tillgångar i en fond som är avsedda att täcka åtagandena inte får vara av lägre värde än värdet på de tecknade åtagandena. Asset liability management (ALM): en metod som syftar till att så långt möjligt minska riskerna genom att den gör det möjligt att utarbeta,, hålla sig till och kontrollera en god balans mellan en fonds åtaganden, finansiering, likviditet och placeringspolitik. Kapitalförvaltare: person som kan ha fått i uppdrag av pensionsfonden att förvalta dess tillgångar. Det kan vara ett kreditinstitut, ett försäkringsföretag eller ett fondföretag. Vissa fonder förvaltar dock själva sina tillgångar. Fondförvaltare: personer som anförtrotts att leda fondens övergripande politik i dess finansiella (beslut. om placering av tillgångarna) och administrativa aspekter. Förvaltarna är i allmänhet representanter för de anslutna och för arbetsgivaren. Förvaltningen kan även överlåtas genom fullmakt och anförtros förvaltare som åtar sig att förvalta fonden efter bästa förmåga. Fastställda förmåner (system med): system där förmånsnivåerna är fastställda i förväg (t. ex. i procent av slutlönen) oberoende av avgiftssatserna och avkastningen på till gångarna. Det är i allmänhet arbetsgivaren som garanterar utbetalningen av pensionerna. Tekniska avsättningar (reserver): bokföringspost på skuldsidan i pensionsfondens balansräkning som motsvarar de åtaganden fonden har tecknat. De tekniska avsätt ningarna skall motsvaras av tillgångar med egenskaper i fråga om likviditet, säkerhet (spridning) och avkastning som är anpassade till åtagandena. / 48 ISSN 1024-4506 KOM(1999) 134 slutlig DOKUMENTS SV 10 05 06 01 Katalognummer: CB-CO-99-242-SV-C Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg