title: Comunicação da Comissão - Para um mercado único dos regimes complementares de reforma - Resultados da consulta sobre o Livro Verde «Os regimes complementares de reforma no mercado único»

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 11. 05. 1999 COM(1999) 134 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO PARA UM MERCADO ÚNICO DOS REGIMES COMPLEMENTARES DE REFORMA Resultados da consulta sobre o Livro Verde "Os Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único" índice RESUMO Regulamentação prudencial dos fundos de pensões A eliminação dos obstáculos à mobilidade profissional na União A coordenação dos regimes fiscais dos Estados-Membros 1. INTRODUÇÃO 1. 1 A necessidade da existência de um Mercado Único para os regimes complementares de reforma 1. 2 A consulta relativa ao Livro Verde "Os regimes Complementares de Reforma no Mercado Único" 2. REGRAS PRUDENCIAIS PARA OS FUNDOS DE PENSÕES COMPATÍVEIS COM O MERCADO ÚNICO E COM O EURO 2. 1 Os fundos de pensões na zona do euro 2. 1. 1 2. 1. 2 2. 1. 3 Carteiras de investimento mais seguras Carteiras de investimento mais eficazes Uma abordagem qualitativa em matéria prudencial 2. 2 Regulamentação prudencial dos fundos de pensões 2. 2. 1 2. 2. 2 2. 2. 3 2. 2. 4 2. 2. 5 Utilidade de uma directiva Âmbito de aplicação e conteúdo O seguro contra os riscos de interrupção do regime Meios para assegurar a igualdade de tratamento entre os operadores Um novo contexto 3. FACILITAR A LIVRE CIRCULAÇÃO DE TRABALHADORES Considerações gerais Resultados da consulta efectuada sobre o Livro Verde 3. 1 3. 2 3. 3 Acções possíveis 4. REFORÇO DA COORDENAÇÃO DOS REGIMES FISCAIS NACIONAIS 4. 1 4. 2 Resultados das consultas sobre o Livro Verde Acções possíveis RESUMO A manutenção de um elevado nível de protecção social constitui um objectivo comum a todos os Estados-Membros da União Europeia. Um desafio permanente neste âmbito é o do controlo dos custos desta protecção, a qual deverá continuar a assegurar a coesão social e, ao mesmo tempo, desempenhar um papel positivo no crescimento económico. As pensões de reforma constituem uma componente essencial dos sistemas de protecção social dos países da União. As despesas realizadas no âmbito dos regimes de reforma públicos representam quase metade do total das despesas de protecção social, situando-se entre 9% e 15% dos Produtos Internos Brutos (PIB) dos Estados-Membros1. Este peso poderá aumentar consideravelmente devido ao impacto do envelhecimento da população. Em 1995, 23% da população tinha 65 anos de idade ou mais, devendo esta proporção atingir 40% em 20252. Fazer face a esta evolução constitui uma responsabilidade que incumbe, no essencial, aos Estados-Membros, que detêm a competência para a organização dos seus sistemas de reforma. Estes sistemas assentam, em geral, em três pilares: - o primeiro pilar engloba os regimes geridos pelo sistema de segurança social, - o segundo, os regimes profissionais - o terceiro, os planos de pensões subscritos a nível individual. Os regimes dos segundo e terceiro pilares constituem os regimes complementares, cuja vocação consiste em complementar os regimes públicos. A análise efectuada na presente comunicação incide sobre estes regimes complementares e, nomeadamente, sobre os regimes profissionais do segundo pilar que, na actual fase, se encontram desprovidos de um verdadeiro quadro jurídico comunitário. Tendo em conta o princípio da subsidiariedade, o papel da Comissão consiste em propor as reformas susceptíveis de permitir a estes regimes beneficiarem das liberdades do mercado único e das novas perspectivas proporcionadas pelo euro, com vista ao reforço da sua segurança e eficácia e à sua participação no desenvolvimento dos mercados de capitais europeus. Esta ideia é salientada no Quadro de Acção para os Serviços Financeiros apresentado pela Comissão em 28 de Outubro de 19983, elaborado em concertação com o sector e com os Estados-Membros e que formula propostas no sentido de finalizar a integração dos mercados financeiros da União. O reforço da abertura dos mercados financeiros retalhistas proporcionará uma maior escolha e flexibilidade aos futuros reformados. O aumento da eficiência dos mercados de capitais contribuirá para a melhoria dos rendimentos dos investimentos realizados pelos fundos de pensões permitindo assim limitar os custos indirectos do trabalho e a criação de emprego e contribuindo para o reforço dos fundamentos económicos da protecção social. Para que estes objectivos possam ser atingidos, é conveniente que os regimes complementares sejam adaptados ao Mercado Único e ao euro. As regras que regem os investimentos não deverão colocar entraves inúteis 1 2 3 Cf. "The Welfare State in Europe, Challenges and Reforms", European Economy, n° 4, 1997. Cf. "Ageing and Pension Expenditure in the Western World", European Economy, n° 3, 1996. "Serviços financeiros: elaborar um quadro de acção" (COM(1998) 625). às estratégias de investimento dos fundos de pensões, que deverão poder recorrer, para a gestão dos seus activos, a qualquer gestor autorizado da União. Todos os prestadores de reformas complementares deverão poder oferecer os seus serviços em todos os Estados-Membros. Ao mesmo tempo, a protecção dos beneficiários deverá continuar a constituir a pedra angular da regulamentação e do controlo das instituições de reforma, devendo todas as medidas projectadas garantir aos futuros reformados que as suas pensões lhes serão pagas de acordo com o estipulado. No entanto, estas medidas não deverão exceder o que é objectivamente necessário para garantir uma segurança adequada dos membros dos fundos. Esta análise foi partilhada pela grande maioria dos Estados-Membros e organismos representativos que participaram no processo de consulta do Livro Verde sobre os regimes complementares de reforma no mercado único4, lançado em Junho de 1997 pela Comissão. Apesar de certos pontos suscitarem ainda divergências de pontos de vista, por exemplo no que diz respeito às regras de investimento, esboçou-se um amplo acordo sobre a necessidade de iniciar o processo de instituição de um quadro comunitário, o qual poderia articular-se em torno dos seguintes três eixos: a regulamentação prudencial dos fundos de pensões, a supressão dos obstáculos à mobilidade profissional e a coordenação dos regimes fiscais dos Estados-Membros. Regulamentação prudencial dos fundos de pensões Presentemente, enquanto o valor dos activos dos fundos de pensões;1 do segundo pilar estabelecidos nos Estados-Membros equivale a cerca de 23% do PIB anual da União6, ainda não existem normas comunitárias específicas que garantam a aplicação dos princípios da livre circulação dos capitais e da livre prestação de serviços neste sector. Esta situação é tanto mais lamentável quanto o euro coloca à disposição dos investidores um mercado de capitais mais vasto, mais líquido e liberto dos riscos de flutuações das taxas de câmbio. Nalguns Estados-Membros, a regulamentação em vigor é suficientemente flexível para permitir a evolução da política de investimentos dos fundos de pensões em condições de segurança adequadas, bem como a sua adaptação a esta nova situação. Estes fundos estão, assim, em condições de diversificar mais a sua carteira de investimentos e de obter, no interesse dos empregadores e dos membros, um melhor equilíbrio entre o risco e o rendimento dos seus investimentos. Se se pretende facilitar o financiamento dos regimes de reforma, afigura-se altamente desejável que todos os fundos de pensões estabelecidos na União Europeia tenham acesso a estas possibilidades. A experiência demonstra que a existência de limitações ao investimento demasiado rigorosas prejudicam consideravelmente os rendimentos dos fundos de pensões, sem aumentarem a sua segurança, o que se traduz, quer em prestações mais baixas, quer em contribuições mais elevadas, em detrimento dos custos do trabalho. Além disso, ao incidirem sobretudo sobre os investimentos em acções, estas restrições limitam igualmente as possibilidades de financiamento da economia privada e dificultam a abertura e a integração dos mercados de capitais da União. Ora, a existência de mercados de capitais COM (1997) 283. As respostas a este Livro Verde foram resumidas num documento de trabalho (CAB/62/98) disponível no endereço internet da DG XV (http://europa. eu. int/comm/dgl5). Por fundos de pensões entende-se aqui as instituições de reformas complementares ligadas a um contrato de trabalho. Fonte: European Federation for Retirement Provision (EFRP). Este valor é de 20% se se retirar os activos das provisões contabilísticas e dos seguros de vida de grupo. mais eficientes, com mercados de acções e de obrigações de empresas privadas líquidos e desenvolvidos, pode contribuir para reforçar o crescimento económico e a criação de emprego na União e, indirectamente, para facilitar o financiamento da protecção social nas próximas décadas. Afigura-se conveniente a adopção de uma directiva a fim de caminhar nesta direcção. De acordo com a grande maioria das entidades contactadas aquando da consulta sobre o Livro Verde e da elaboração do Quadro de Acção para os serviços financeiros, esta directiva deverá visar os seguintes quatro objectivos: (i) Assegurar o maior grau possível de protecção dos beneficiários, o que implica que a liberdade de investimento e de gestão se deverá integrar num enquadramento prudencial global. (ii) Permitir aos fundos de pensões que aproveitem plenamente as potencialidades do Mercado Único e do euro. As estratégias de investimento dos fundos de pensões não deverão ser limitadas a não ser por motivos de ordem prudencial. Além disso, estes fundos deverão poder recorrer aos serviços de todos os gestores de activos ou depositários devidamente autorizados na União. (iii) Garantir a igualdade de tratamento entre os prestadores de pensões complementares ligadas a um contrato de trabalho. Os fundos de pensões têm características próprias que justificam a elaboração de um enquadramento jurídico específico, mas, por outro lado, deve evitar-se a introdução de distorções de concorrência relativamente a outros operadores, tais como as empresas de seguros de vida7. Isto exige que seja criado um verdadeiro enquadramento prudencial, à semelhança do que aconteceu relativamente às empresas de seguros de vida, bem como, eventualmente, a definição de regras idênticas para produtos bem definidos. (iv) Permitir o reconhecimento mútuo dos regimes prudenciais. Actualmente, os fundos de pensões não podem ter beneficiários noutros Estados-Membros da União. Em virtude da especificidade dos regimes complementares de reforma e da sua ligação com os regimes públicos, apenas deverão ser previstas formas limitadas de participação (nomeadamente no interior de uma mesma empresa). Além disso, a participação transfronteiras constitui um objectivo apenas a longo prazo, uma vez que exige que estejam reunidas inúmeras condições, nomeadamente uma melhor coordenação dos regimes fiscais dos Estados-Membros. Será, ainda, necessário tornar efectivo o reconhecimento mútuo dos regimes prudenciais dos vários Estados-Membros. Se uma proposta de directiva permitir este reconhecimento mútuo, isso constituiria um primeiro passo para a participação transfronteiras, que apresenta inúmeras vantagens, quer para os trabalhadores migrantes, que deixariam de estar sujeitos ao risco de perderem os seus direitos a pensões complementares, quer para os empregadores e para os próprios fundos de pensões. Estes últimos teriam então a possibilidade de realizar economias de escala em termos de gestão administrativa e financeira, limitando, desta forma, o custo do trabalho. Estas empresas estão presentes no mercado das pensões complementares ligadas a um contrato de trabalho através dos contratos de grupo. Nalguns Estados-Membros, os Organismos de Investimento Colectivo em Valores Mobiliários (OICVM) oferecem igualmente produtos deste tipo. O estádio actual das reflexões aponta para uma proposta de directiva que deverá conter os três conjuntos de normas seguintes: (i) Regras prudenciais básicas, nomeadamente a autorização dos fundos de pensões por parte de uma autoridade competente para tal, a necessidade de subordinar esta autorização a critérios estritos de responsabilidade, de competência e de idoneidade dos gestores dos fundos, a definição dos poderes de intervenção das autoridades de controlo e a criação de obrigações relativas a declarações periódicas destinadas aos membros dos fundos e às autoridades de controlo; (ii) Normas relativas aos investimentos realizados com as contribuições. Não é desejável conferir aos fundos de pensões uma liberdade absoluta para investir, devendo os investimentos ser adaptados à natureza e à duração dos compromissos e devidamente diversificados (por divisa, por zona geográfica e por sector económico). A oportunidade de um requisito de congruência monetária é uma questão a debater. De qualquer forma, o enquadramento regulamentar deverá ser plenamente compatível com a livre circulação de capitais. Convém sublinhar que, em termos gerais, estes aspectos deverão ser objecto de consultas aprofundadas com os Estados-Membros e o sector; (iii) Normas relativas ao passivo dos fundos de pensões e à relação activo/passivo8. Os investimentos deverão basear-se numa avaliação precisa dos compromissos dos fundos, através, nomeadamente, do cálculo das provisões técnicas de acordo com uma metodologia actuarial prudente e reconhecida; para tal, deverá ser prevista a certificação das contas dos fundos de pensões por um perito independente em cálculos actuariais; afigura-se igualmente necessário assegurar um nível mínimo de financiamento destinado a garantir que os direitos a prestações serão integralmente cobertos. Nestas matérias, deverá procurar-se uma harmonização mínima. Devido à grande disparidade dos fundos de pensões que operam na União, o objectivo deverá inevitavelmente consistir em definir um enquadramento geral com os princípios a respeitar, a fim de garantir a protecção dos beneficiários e a eficácia económica. A cooperação entre as autoridades de supervisão dos fundos de pensões afigura-se igualmente indispensável, podendo vir e revelar-se útil criar um órgão que reúna as autoridades competentes após a adopção da directiva. A eliminação dos obstáculos à mobilidade profissional na União Princípio fundamental do Mercado Único, a mobilidade profissional é ainda mais importante no momento em que é criada a União Económica e Monetária (UEM), dela dependendo a sua credibilidade perante os cidadãos. A Europa tem já regras comunitárias que coordenam eficazmente os regimes de pensões do primeiro pilar para os trabalhadores migrantes. Em contrapartida, a ausência de um tal sistema de coordenação para os regimes complementares constitui uma barreira efectiva à livre circulação dos trabalhadores abrangidos por esses regimes. Caso os Estados-Membros venham a optar por um reforço do papel dos regimes complementares, esta barreira irá afectar um número crescente de pessoas e limitará a capacidade de circulação da mão-de-obra. Nomeadamente no que se refere aos regimes de prestações definidas. As reflexões a serem desenvolvidas deverão consequentemente incidir sobre os aspectos seguintes: (i) Condições de aquisição de direitos a pensão complementar. A existência de condições de aquisição de direitos excessivamente complexas ou de períodos mínimos para aquisição de direitos excessivamente prolongados podem constitui obstáculos importantes à livre circulação de pessoas, pelo que se afigura essencial desenvolver as reflexões nesta matéria, em colaboração com os Estados-Membros e com os parceiros sociais. (ii) Modalidades de transferência de direitos. É um facto que a ausência de uma norma actuarial comum para a realização de transferências de capital desfavorece os trabalhadores migrantes relativamente aos trabalhadores que permanecem no mesmo Estado-Membro. Com base nos trabalhos técnicos a realizar em colaboração com todas as partes envolvidas, a Comissão irá analisar a possibilidade de apresentar uma proposta legislativa nesta matéria. (iii) Condições de participação em fundos de pensões de outros Estados-Membros. Esta participação exigirá o reconhecimento mútuo dos regimes de supervisão e uma regimes melhor coordenação dos complementares ligados a um contrato de trabalho estão igualmente sujeitos a normas sociais específicas a nível nacional, relacionadas, nomeadamente, com o pagamento das contribuições (salários dos trabalhadores a tempo inteiro e a tempo parcial, formas de rescisão da participação, etc). Parece necessário realizar um estudo técnico a fim de determinar a forma como estas regras deverão ser tratadas no contexto da participação em fundos de pensões de outros Estados-Membros. fiscais. Por outro lado, os regimes (iv) Criação de um fórum das pensões. Um fórum das pensões poderá revelar-se útil para debater os desafios ligados à mobilidade profissional na União e poderia facilitar a realização dos trabalhos técnicos necessários na matéria. Este fórum, que reuniria representantes dos Estados-Membros, dos fundos de pensões e dos parceiros sociais, poderia proceder igualmente ao acompanhamento da legislação comunitária em vigor e futura. A coordenação dos regimes /iscais dos Estados-Membros As disparidades entre os Estados-Membros no que se refere ao tratamento fiscal dos produtos de seguros de vida e de pensões, bem como a sua complexidade e especificidade, constituem obstáculos substanciais à livre circulação de trabalhadores e à livre prestação de serviços na União. Sendo, de momento, de afastar a hipótese de harmonização e devendo ter-se em atenção a necessidade de preservar as receitas fiscais dos Estados-Membros, afigura-se necessário realizar um esforço no sentido de eliminar as discriminações fiscais nacionais sobre produtos oferecidos por instituições financeiras (companhias de seguros ou fundos de pensões) estabelecidas noutros Estados-Membros. De acordo com esta abordagem de coordenação flexível, a Comissão e os Estados-Membros começaram a cooperar com o objectivo de analisar as formas de eliminar os principais obstáculos existentes neste domínio. Um dos problemas prioritários e urgentes para muitos trabalhadores migrantes e para os respectivos empregadores é o do tratamento fiscal das contribuições e dos prémios pagos a instituições estabelecidas num Estado-Membro diferente daquele no qual o beneficiário ou o detentor de uma apólice reside. Este assunto está a ser tratado no âmbito do Grupo de Política Fiscal, que é uma instância de diálogo de alto nível entre a Comissão e os Estados-Membros no domínio, fiscal. Os trabalhos deste grupo continuarão nos próximos meses, existindo um amplo consenso no sentido de os prosseguir. A diversidade e complexidade dos problemas fazem com que se considere de uma forma geral como adequada uma abordagem por etapas. Com base nestes trabalhos, poderá ser lançada uma iniciativa legislativa que abrangerá o tratamento fiscal das contribuições transfronteiras dos trabalhadores migrantes para os fundos de pensões complementares. Conclusão Estas eventuais iniciativas, que são resumidas no Anexo I, deverão ser, em certa medida, levadas a cabo de forma separada. No" entanto, o respectivo grau de interdependência deverá ser muito elevado. Por exemplo, a participação num fundo estabelecido noutro Estado-Membro exigirá ao mesmo tempo o reconhecimento mútuo em matéria prudencial, a coordenação dos regimes fiscais e uma adaptação das regulamentações sociais. Estas iniciativas contribuirão igualmente para uma maior integração dos serviços financeiros na União. Por conseguinte, deverá ser prosseguido um duplo objectivo: contribuir para a integração dos serviços financeiros em benefício do crescimento e do emprego e melhorar a qualidade dos serviços prestados aos futuros reformados. 1. INTRODUÇÃO 1. 1 A necessidade da existência de um Mercado Único para os regimes complementares de reforma Os regimes de pensões desempenham um papel fundamental nos sistemas de segurança social dos Estados-Membros. No entanto, o envelhecimento das populações e as respectivas implicações orçamentais põem em causa em todos os Estados-Membros a viabilidade financeira destes regimes. O Estado é em geral o primeiro prestador de pensões, através dos regimes abrangidos pelo primeiro pilar que funcionam em geral de acordo com o princípio da repartição. Assim, as perspectivas demográficas poderão traduzir-se num crescimento significativo das despesas públicas afectas às pensões de reforma. Embora os Estados-Membros, que são responsáveis pela estrutura dos seus regimes de reforma, tenham lançado um processo activo de reestruturação, serão ainda necessários esforços múltiplos e contínuos para assegurar uma estabilidade financeira duradoura destes regimes (ver Caixa 2). A Comissão indicou em diversas ocasiões que o aumento das taxas de actividade e da produtividade desempenharão um papel decisivo a este respeito e que seria necessário reflectir sobre a forma como deverão ser tratados os inúmeros casos de reforma antecipada, que pesam consideravelmente sobre os sistemas9. Esta necessidade de reforçar a empregabilidade dos idosos, mas que não atingiram ainda a idade legal da reforma, foi aliás recentemente sublinhada pelo Conselho, nas Directrizes para o Emprego10. Uma parte das soluções necessárias para reduzir os encargos que pesam sobre os orçamentos públicos poderá igualmente consistir no aumento da utilização dos regimes complementares de capitalização ligados a um contrato de trabalho. Por conseguinte, é essencial do ponto de vista financeiro e social que seja instituído um quadro comunitário propício ao seu desenvolvimento. 9 Cf. Comunicação intitulada "Modernizar e melhorar a protecção social na União Europeia" (COM (97) 102 final) e projecto de Comunicação "Para uma Europa para todas as idades", actualmente em fase de adopção. Resolução do Conselho de 9 de Fevereiro de 1999 relativa às Directrizes para o Emprego (5530/99) Caixa 1 Os diferentes tipos de regimes de reforma Os regimes de reforma são descritos normalmente como regimes organizados em torno de três pilares: o primeiro pilar, que compreende os regimes públicos de segurança social, e os segundo e terceiro pilares, que abrangem os regimes complementares. O primeiro pilar é o regime de pensões de reforma por velhice de base, geralmente obrigatório. Na maioria dos casos, os regimes deste tipo são financiados de acordo com o princípio da repartição, segundo o qual as contribuições pagas pelos trabalhadores activos servem para financiar o pagamento das pensões de reforma. Estas prestações são garantidas pelo Estado, sendo o regime gerido por um organismo público. No plano comunitário, estes regimes são coordenados pelo Regulamento 1408/71. O segundo pilar é caracterizado pela sua ligação a um emprego, ao exercício de uma profissão, o que explica a sua designação de "regimes profissionais". Na maior parte dos casos, estes regimes funcionam de acordo com o princípio da capitalização: o empregador e os trabalhadores constituem uma poupança que é investida e que será utilizada para financiar as pensões futuras. Além disso, estes regimes proporcionam frequentemente uma cobertura dos riscos biométricos (morte, invalidez e longevidade). Os regimes profissionais capitalizados podem ser organizados de diferentes formas; Criação ou participação num fundo de pensões distinto do empregador. O fundo recebe as contribuições, investe-as e paga as prestações. Os fundos podem ser "abertos" (à participação de empresas de diversos sectores económicos) ou fechados (limitados a uma única empresa ou a um conjunto de empresas de um único sector económico). Estes regimes podem ser de prestações definidas (garantindo, neste caso, o empregador o pagamento de uma prestação pré-determinada) ou de contribuição definida (caso em que o montante das prestações depende dos rendimentos auferidos pelos fundos). Subscrição de um contrato de seguro de vida de grupo: as contribuições são pagas a uma empresa de seguros, que as investe e paga as prestações. Geralmente, a empresa de seguros garante o pagamento destas prestações. As empresas de seguros de vida estão já sujeitas a uma regulamentação comunitária^ 1. Aquisição de partes sociais de um organismo de investimento colectivo: as contribuições são utilizadas para adquirir valores mobiliários através de um organismo de investimento colectivo. O montante das prestações depende dos rendimentos gerados por estes investimentos. Os organismos de investimento colectivo em valores mobiliários estão já sujeitos a uma regulamentação a nível comunitário 12. Mecanismos contabilísticos de provisões: o empregador compromete-se a pagar prestações aos trabalhadores, constituindo as correspondentes provisões no passivo do seu balanço. O terceiro pilar abrange contratos subscritos a título individual com prestadores de serviços, que são, de uma forma geral, empresas de seguros de vida ou organismos de investimento colectivo. Cf. Directivas 79/267, 90/619 e 92/96. Cf. Directivas 85/611, 85/612 e 88/220. As análises desenvolvidas na presente comunicação incidem essencialmente sobre os seguintes domínios. O capítulo 2 aborda a regulamentação prudencial dos fundos de pensões que constituem uma entidade distinta face à entidade empregadora, bem como as medidas a adoptar para assegurar a igualdade de tratamento destes fundos face aos principais prestadores de planos de pensões profissionais. O capítulo 3 analisa os entraves à mobilidade profissional resultantes das regras sociais que regem os fundos e os mecanismos de constituição de provisões contabilísticas. O capítulo 4 procede a um exame mais geral da fiscalidade das pensões complementares: regimes profissionais e contratos de seguro de vida. Nele se aponta para a possibilidade do lançamento de uma primeira iniciativa legislativa em matéria de regimes profissionais. 2. 3. 4. Os regimes complementares por capitalização não constituem todavia uma panaceia face ao envelhecimento das populações. Independentemente do sistema de financiamento (repartição ou capitalização), as pensões de reforma representam sempre uma parte do produto nacional do período em causa. Por conseguinte, as pessoas activas financiam sempre as prestações das pessoas que estão nesse momento reformadas. No entanto, os regimes complementares podem proporcionar um quadro de investimento produtivo mais global, no interior e no exterior da Comunidade, enquanto os regimes de pensões por repartição proporcionam um quadro puramente nacional. Por este motivo, se não existirem obstáculos aos investimentos noutros países, os regimes complementares permitem uma maior flexibilidade do que os regimes de repartição do ponto de vista do tratamento da crise demográfica dos sistemas de pensões. Por conseguinte, as vantagens da poupança-reforma não devem ser subestimadas. Se esta poupança for investida de forma produtiva, a fim de aumentar o rendimento nacional, poderá contribuir para o financiamento das pensões de reforma. Os rendimentos dos investimentos realizados fora da União, em economias que carecem de capitais, desempenham um papel essencial neste contexto. Tendo em conta os elevados níveis de poupança existentes em muitos Estados-Membros, o crescimento dos fundos de pensões poderá traduzir-se apenas numa substituição das formas de poupança, podendo contudo contribuir, em certos países para evitar uma queda das taxas de aforro. Além disso, a poupança-reforma tem a vantagem de ser uma poupança a muito longo prazo, contribuindo de forma estável para o financiamento da economia. 10 Caixa 2 As perspectivas demográficas, as suas implicações financeiras e o papel possível cios regimes complementares de reforma A resolução do problema do impacto do envelhecimento das populações sobre os regimes de pensões de reforma constitui um dos principais desafios com que se confrontam os Estados-Membros da União Europeia. A gravidade do problema varia consoante os Estados- Membros, em função da sua estrutura demográfica. No entanto, os Estados-Membros terão em geral de fazer escolhas políticas difíceis. Existem hoje quatro trabalhadores por cada reformado. Se não se realizarem reformas, o nível das despesas dos regimes públicos de base poderá vir a atingir nalguns Estados-Membros entre 15% e 20% do PIB (contra cerca de 10% em 1997). A amplitude das implicações fiscais deverá ser sublinhada: nalguns Estados-Membros, os compromissos de pensões de reforma não capitalizadas poderão vir a atingir 200% do PIB. Os regimes públicos de base ocupam uma posição claramente central nos sistemas de protecção social dos Estados-Membros e têm vocação para continuarem a assegurar uma parte muito significativa das pensões de reforma No entanto, a fim de que estes regimes possam continuar a cumprir esta função sem minar a solidez das finanças públicas, os Estados- Membros deverão adaptar os seus regimes à evolução demográfica, tendo a alternativa de desenvolver os regimes complementares ou de continuar a confiar essencialmente nos regimes públicos e proceder, então, por exemplo, a um aumento da duração das contribuições e/ou a uma redução das prestações. O aumento da taxa de emprego e da empregabilidade das pessoas idosas constituiria igualmente uma resposta eficaz à evolução em curso. 5. O Livro Verde da Comissão "Os Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único",13 de Junho de 1997, veio relançar o debate num sector relativamente ao qual a União ainda não explorou até ao momento todas as vantagens potenciais do Mercado Único. Se não se fizer nada, também as potencialidades do euro não serão exploradas. A inexistência de um enquadramento reforma comunitário adequado no domínio dos regimes complementares de prejudica gravemente, quer os futuros reformados, quer os fundos de pensões. Os primeiros desejam dispor de uma pensão de reforma segura e de nível adequado. Os segundos procuram aumentar as possibilidades de investimento dos seus activos, que representam já 2 3% do PIB da União14. Este valor está em progressão constante devido os reformas empreendidas nos Estados-Membros, que têm por objectivo, como é o caso da reforma em curso em Itália desde 1995, desenvolver os fundos de pensões. Em França, estão actualmente a ser debatidos projectos análogos. Afigura-se essencial que estas evoluções possam ser acompanhadas a nível comunitário no âmbito do um enquadramento adequado. 6. O objectivo do Livro Verde consistia em estimular um debate o mais amplo possível sobre as melhores formas de abordar os desafios demográficos e económicos previstos e de determinar a forma como o Mercado Único e o euro poderão reforçar a eficácia dos regimes complementares de reforma. É aos Estados-Membros que compete determinar qual o papel específico que deverá ser 13 14 COM (97) 283. Fonte: European Federation for Retirement Provision (EFRP). 11 desempenhado pelos fundos de pensões. No entanto as suas decisões devem inscrever-se num quadro comunitário coerente e respeitar as liberdades do Mercado Único, a saber: 7. • • • a liberdade de prestação de serviços, a liberdade de circulação de trabalhadores, a liberdade de investimento, que apenas pode estar sujeita a restrições prudenciais adequadas. 8. Além disso, a Comissão deve ter em consideração o disposto no artigo 2o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, que define como um dos objectivos da Comunidade a manutenção de um nível elevado de emprego e de protecção social. Esta respeito pelo princípio da subsidiariedade, segundo o qual incumbe aos Estados-Membros a responsabilidade pelos seus regimes de pensões. tarefa deve ser assegurada no 1. 2 A consulta relativa ao Livro Verde "Os Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único" 9. A Comissão recebeu cerca de 100 respostas ao Livro Verde, oriundas dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu, do Comité Económico e Social das Comunidades Europeias, de associações de consumidores, de sindicatos, do sector e do conjunto do sector financeiro. Foi elaborado um resumo destas respostas15, que foi utilizado como base de discussão por ocasião de uma audição realizada em 21 de Abril de 1998 e para a qual foram convidadas todas as partes interessadas. 10. A Comissão está muito satisfeita com o elevado nível de interesse suscitado por esta fase de consultas, bem como com o apoio firme de quase todas as partes interessadas a uma acção comunitária neste sector. 11. No entanto, o Livro Verde foi objecto de duas críticas de carácter horizontal importantes. Alguns interessados consideraram que a Comissão deveria ter colocado o acento tónico mais sobre os aspectos sociais dos fundos de pensões e que estes tinham sido objecto de uma atenção excessiva como vectores da criação do mercado de capitais da União. É verdade que são os mercados de capitais que deverão servir os reformados e não o contrário. Por este motivo, a principal preocupação no âmbito da política proposta pela Comissão na presente comunicação consiste na protecção dos direitos dos beneficiários e na criação de um enquadramento que lhes permita beneficiarem de um nível de prestações elevado. No entanto, o papel que a integração dos mercados financeiros da União poderá vir a desempenhar em favor do crescimento e do emprego não deve ser negligenciado, uma vez que a existência de mercados financeiros eficazes e transparentes poderá facilitar o acesso ao capital e melhorar a produtividade do mesmo. Documento CAB/62/98, que pode (http://europa. eu. int/comm/dgl 5). ser encontrado na página internet da DG XV 12 12. O segundo aspecto suscitado por alguns interessados consistiu na necessidade de prestar uma maior atenção à segurança das pensões de reforma. Por exemplo, alguns interessados insistiram sobre a necessidade de garantir que os regimes profissionais de reforma sejam apoiados por um sistema de seguro que salvaguarde os direitos adquiridos dos beneficiários em caso de falência da sociedade que patrocina o fundo e de insuficiência dos activos para cobrir os compromissos. É evidente que os futuros reformados desejam dispor do máximo de segurança para as suas pensões. A segurança é uma questão essencial, à qual a Comissão deverá dar uma maior atenção nos seus trabalhos futuros, propondo um verdadeiro enquadramento prudencial para os fundos de pensões. 13. Apesar destas críticas, uma grande maioria das contribuições recebidas confirmou a análise feita pela Comissão no Livro Verde. Os outros temas suscitados no âmbito destas consultas serão analisados mais à frente na presente Comunicação. 14. O objectivo da presente comunicação consiste, pois, em apresentar as conclusões políticas a extrair destas consultas, para que possa ser iniciado o processo de identificação das etapas necessárias, tendo em vista a evolução em direcção ao Mercado Único para os regimes complementares de reforma. 2. REGRAS PRUDENCIAIS PARA OS FUNDOS DE PENSÕES COMPATÍVEIS COM O MERCADO ÚNICO E COM O EURO 15. Neste ponto, explica-se em que medida o euro e o Mercado Único podem contribuir para melhorar a segurança e os resultados dos fundos de pensões e apresentam-se em seguida propostas tendo em vista uma directiva sobre a regulamentação prudencial dos fundos de pensões específicos das empresas e que funcionam de acordo com o princípio da capitalização. 2. 1 Os fundos de pensões na zona euro 2. 1. 1 Carteiras de investimento mais seguras 16. A principal justificação das regulamentações prudenciais consiste em assegurar a protecção dos consumidores, no caso em apreço, as pessoas inscritas nos regimes de pensões. O euro contribui para reforçar a segurança ao eliminar os riscos cambiais e, logo, as exigências de congruência monetária no interior da zona do euro. Tal como acontece com as empresas de seguros, os fundos de pensões dispõem, por isso, de um mercado de capitais mais vasto que lhes permite uma maior diversificação dos seus investimentos e, logo, dos riscos. No entanto, isto não chega. A fim de garantir de uma forma efectiva a protecção dos beneficiários, a diversificação dos activos deve basear-se numa avaliação precisa da duração e do custo dos compromissos de reforma. Deste modo, os fundos de pensões devem deter a todo o momento activos suficientemente líquidos, nas moedas desses compromissos, a fim de poderem pagar as prestações que se vão vencendo. Além disso, a actividade dos fundos de pensões deve inscrever-se num enquadramento prudencial global, no âmbito do qual, nomeadamente, os fundos sejam devidamente autorizados e controlados por uma autoridade competente. Por outro lado, os beneficiários devem ser adequadamente informados sobre a forma como o fundo é gerido. 13 2. 1. 2 Carteiras de investimento mais eficazes 17. Se os Estados-Membros decidirem desenvolver os regimes complementares relativamente aos regimes públicos de base da segurança social e se estes regimes complementares forem capitalizados, o euro e a unificação do mercado de capitais europeu poderão contribuir para aumentar a eficácia da acumulação destes fundos, através do aumento do rendimento dos investimentos. Isto poderá contribuir para o aumento das pensões de reforma, ajudando assim os regimes públicos de base, permitindo a redução das contribuições sociais necessárias para um dado nível de pensões, com efeitos positivos em termos de emprego. No entanto, a decisão sobre o peso relativo dos dois regimes continua a ser da competência dos Estados-Membros. 18. O euro contribui para o reforço da eficácia da gestão das carteiras de investimento. Os investidores podem explorar de forma mais eficaz mercados de capitais mais líquidos e mais profundos, graças à eliminação dos riscos cambiais, à redução dos custos das transações e ao aumento da concorrência entre os operadores. A maior parte dos interessados que responderam ao Livro Verde consideraram que a unificação do mercado de capitais europeu permitirá aumentar a capacidade de absorção dos activos dos fundos de pensões, que provavelmente crescerão. Os mercados europeus de acções e de obrigações privadas encontram-se ainda pouco desenvolvidos, possuindo actualmente um potencial de expansão enorme. Isto é particularmente verdadeiro no que se refere às obrigações de emitentes privados, que oferecerão uma grande variedade de taxas de juro, ao passo que a das obrigações públicas tem tendência para diminuir. Os investimentos em obrigações do sector privado poderão, pois, vir a constituir uma fonte de rendimentos importante para os fundos de pensões. 19. Os fundos de pensões deverão igualmente desempenhar um papel importante no desenvolvimento de mercados paneuropeus de capital de risco, na medida em que as pequenas e médias empresas (PME) de sectores tecnológicos e de sectores essenciais, tais como os das telecomunicações, da biotecnologia, dos cuidados de saúde, dos serviços financeiros e da energia, estão constantemente à procura de novas fontes de capitais, através da emissão de títulos. Os fundos de pensões poderão, assim, participar no financiamento dos projectos de Redes Transeuropeias, as quais visam melhorar a mobilidade na União e poderão beneficiar de financiamentos sob a forma de capitais de risco16. Tendo em conta a necessidade de assegurar sempre uma carteira de investimentos bem diversificada, os fundos de pensões apenas investirão uma parte limitada das contribuições recebidas nos mercados de capitais de risco. No entanto, se o conjunto dos fundos de pensões europeus investir apenas 2% dos seus activos em sociedades de capital de risco, o impacto será sem dúvida muito significativo em termos de crescimento das PME17. Decisão 1692/96 de 23 de Julho de 1996. As propostas da Comissão em matéria de fundos de pensões devrão, pois, ser vistas em ligação com os trabalhos empreendidos no domínio do capital de risco. Cf. "O capital de risco: um elemento-chave para a criação de emprego na União" (SEC (98) 552). 14 Caixa 3 Os benefícios para a economia e o emprego decorrentes de um mercado único dos regimes complementares de reforma Um mercado único dos regimes complementares de reforma não beneficiaria apenas os reformados e os prestadores de pensões. Em termos gerais, serão de esperar os seguintes benefícios: - permitir aos fundos de pensões investir à escala do Continente e em maior percentagem em acções é susceptível de aumentar os seus rendimentos, o que poderá contribuir para diminuir os custos indirectos do factor trabalho, que constituem com frequência um travão à criação de emprego; - permitir aos fundos de pensões canalizar uma maior proporção dos seus investimentos para acções aumentaria a oferta de capitais destinados às empresas europeias, o que aproximaria os investidores dos mutuantes e favoreceria o processo de desintermediação bancária. Deste modo, as empresas, libertas de encargos bancários conseguiriam obter financiamentos a custos mais baixos; - os fundos de pensões têm um papel chave a desempenhar no florescimento das PME, nomeadamente as PME inovadoras que operam na área das novas tecnologias. Entre 1991 e 1995, o emprego nas empresas da União Europeia que beneficiam de financiamentos através de capitais de risco cresceu 15%; - ao permitir aos fundos de pensões gerirem planos em diversos Estados da União, estes fundos realizariam economias de escala, a nível da gestão administrativa e financeira, os quais se repercutiriam nos custos indirectos do factor trabalho. Em relação a uma empresa ou grupo de empresas, um fundo único para toda a União seria claramente preferível a 15 regimes profissionais distintos. 2. 1. 3 Uma abordagem qualitativa em matéria prudencial 20. O euro cria um importante volume de capital numa única moeda. A dimensão do mercado aumenta e a sua liquidez melhora, permitindo às empresas europeias uma redução do custo do capital e a angariação de empréstimos em melhores condições. Ao mesmo tempo, o prosseguimento dos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, com vista à limitação dos défices orçamentais e à redução do nível da dívida pública, terá por efeito atrair os capitais privados. 21. Os futuros reformados e o conjunto da economia da União poderão extrair benefícios desta evolução. No entanto, existem obstáculos que dificultam a concretização deste "cenário de ouro" que poderia estimular de forma significativa os investimentos, com efeitos positivos em termos de criação de emprego e de crescimento. 15 22. Alguns destes obstáculos estão ligados às regras dos investimentos. As regras quantitativas rígidas em vigor nalguns Estados-Membros dificultarão a inetrvenção por parte dos fundos de pensões no conjunto do mercado de capitais da União. Nomeadamente, a existência de limites estritos relativamente à proporção de acções que os fundos de pensões podem deter nas suas carteiras de investimentos poderá reduzir as respectivas taxas de rendimento (ver Caixa 4) sem aumentar a segurança daqueles. Na verdade, esta segurança pode mesmo ser ameaçada por restrições quantitativas demasiado estritas, que podem efectivamente impedir os investidores de aproveitarem a zona do euro para diversificarem os riscos assumidos. Além disso, a experiência demonstra que, para uma duração como a de um compromisso de reforma, os investimentos em acções são menos voláteis e, logo, menos arriscados, do que os investimentos em obrigações públicas (ver Anexo 4). A adopção de uma abordagem qualitativa da supervisão constituirá a única forma de proporcionar aos fundos de pensões a necessária flexibilidade que lhes permita, perante as mudanças demográficas futuras e as oportunidades oferecidas pelos mercados financeiros da União, obterem o melhor equilíbrio possível entre o risco e o rendimento. Ao mesmo tempo, e como foi anteriormente referido, deverão ser tomadas todas as medidas necessárias com vista à protecção dos direitos dos membros dos fundos, razão pela qual a liberdade de investimento se deverá reger sempre pela regra da diversificação dos activos. É igualmente por este motivo que esta liberdade de investimento se deverá inscrever num enquadramento prudencial global. 23. Esta abordagem igualmente aos flexível permitirá fundos de pensões envolverem-se no desenvolvimento de sociedades de capital de risco. Refira-se também que, nos Estados Unidos, no final da década de 70, a eliminação das restrições ao investimento aplicáveis aos fundos de pensões desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento de PME inovadoras em matéria tecnológica, que, além disso, proporcionaram rendimentos muito elevados (ver Anexo 5). Em contrapartida, a continuação do financiamento das pensões através do aumento da dívida pública teria por efeito privar a indústria e sobretudo as PME, do investimento privado de que necessitam para poderem desempenhar um papel positivo em termos de crescimento e de emprego. 16 Caixa 4 Como melhorar a segurança e o rendimento dos fundos de pensões Nos países nos quais os fundos de pensões estão desenvolvidos e obtêm bons resultados, não existem limitações quantitativas relativamente à composição da carteira de investimentos (quantidade de acções cotadas e não cotadas, de obrigações, de investimentos imobiliários, de empréstimos, etc. )- O Anexo 2 ilustra os casos dos fundos de pensões com rendimentos mais elevados, que não estão limitados no que se refere aos investimentos. Estes rendimentos superiores foram obtidos, nomeadamente, porque a proporção de acções na carteira de limites investimentos pode ser muito mais elevada do que nos países que impõem quantitativos. Estes fundos beneficiam, pois, da vantagem resultante do facto de as acções terem tido, ao longo das últimas décadas, um rendimento superior ao dos títulos de dívida pública (ver Anexo 4). Por conseguinte, alguns Estados-Membros impõem limites quantitativos estritos para certos tipos de activos (nomeadamente para as acções) susceptíveis de serem detidos pelos fundos de pensões. Ora, para além do facto de esta prática conduzir, geralmente, a uma diminuição da taxa de rendimento, é considerado mais prudente que uma parte substancial da carteira seja composta por acções, uma vez que estas correspondem melhor à natureza de longo prazo dos compromissos associados às pensões de reforma. A este respeito, é importante notar que, como indicado no Anexo 4, as acções são menos voláteis do que os títulos de dívida pública, devido, nomeadamente, ao crescimento contínuo da produtividade e da economia real a longo prazo que se reflecte nas cotações das empresas na bolsa. As obrigações do Tesouro são mais estáveis a curto prazo, mas estão mais sujeitas às flutuações das taxas de inflação e das taxas de juro. Além disso, os investimentos em acções constituem um instrumento eficaz para limitar os efeitos da inflação sobre as futuras pensões de reforma. A redução dos limites quantitativos, num contexto prudencial adequado, proporcionaria assim aos gestores de activos a flexibilidade suficiente para aumentarem, se o considerassem útil, os investimentos em acções e, logo, os rendimentos dos fundos, preservando, ao mesmo tempo, a segurança dos mesmos. 2. 2 A regulamentação prudencial dos fundos de pensões 2. 2. 1 Utilidade de uma directiva 24. As consultas relativas ao Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma demonstraram que muitos Estados-Membros, muitos parceiros sociais e quase todo o sector financeiro consideram que a inexistência de um enquadramento para os fundos de pensões constitui uma importante lacuna na legislação europeia sobre os serviços financeiros18. Esta é igualmente a opinião do Comité Económico e Social que, no seu parecer de 10 de Dezembro de 199719, considerava que uma directiva sobre os princípios fundamentais constituiria um instrumento adequado. Esta é também a opinião do Parlamento Europeu que, na sua Resolução de 3 de Importa, a este propósito, relembrar que os activos detidos pelos fundos de pensões representam cerca de 23% do PIB da UNião. A título comparativo, os activos detidos pelas empresas de seguros representam cerca de 35% do PIB da União, beneficiando de um verdadeiro mercado único baseado em cerca de três dezenas de actos legislativos ou regulamentares. CES 1403/97. 17 Dezembro de 1998 sobre o Livro Verde, convidou a Comissão a adoptar uma proposta de directiva com vista, nomeadamente, a "(•••) garantir a liberdade de investimento para os fundos de pensões, definir o quadro e os limites do seu funcionamento em matéria de investimentos comunitários e extracomunitários (. ) e (permitir) aos operadores exercerem livremente serviços de gestão, se estiverem autorizados para tal num Estado-Membro (. )"20. 25. O euro contribui igualmente para alargar as possibilidades de investimento ao dispor dos fundos de pensões. As restrições eventualmente contrárias ao Tratado poderiam ser eliminadas mediante processos de infracção. No entanto, conclui-se das consultas que estas duas opções não apresentam para os operadores interessados, sociais e financeiros, as mesmas vantagens de um enquadramento jurídico claro de harmonização dos princípios prudenciais fundamentais. 26. Além disso, uma directiva parece, por outro lado, justifícar-se para garantir o reconhecimento mútuo dos regimes de supervisão, o que é necessário para permitir a participação transfronteiras nos fundos de pensões. Inúmeros comentadores insistiram sobre a necessidade de se prever formas precisas de participação, nomeadamente no seio da mesma empresa ou grupo de empresas, mesmo que esteja fora de questão abrir completamente o mercado dos regimes complementares de reforma, que estão muito ligados aos regimes públicos de base. Por um lado, a possibilidade de participação facilitaria a mobilidade dos transfronteiras trabalhadores no território da União. As consultas demonstraram sem ambiguidades que a impossibilidade de o fazer constituía um grande obstáculo a esta mobilidade. Por outro lado, permitiria aos fundos de pensões realizarem economias de escala em matéria de gestão administrativa e financeira. 27. A ausência de reconhecimento mútuo dos regimes prudenciais não constitui evidentemente o único obstáculo à participação transfronteiras, existindo outros, nomeadamente fiscais, que deverão ser tratados no âmbito do Grupo de Política Fiscal2'. Os obstáculos inerentes a determinadas disposições legislativas ou regulamentares específicas em vigor nalguns Estados-Membros (por exemplo, a obrigação de contribuir para um regime profissional nacional) deverão igualmente ser tratados em cooperação com os Estados-Membros em causa. A directiva que a Comissão tenciona propor constituirá, assim, uma primeira etapa do processo de eliminação dos diferentes obstáculos que impedem actualmente a participação transfronteiras22. 2. 2. 2 Âmbito de aplicação e conteúdo 28. A fim de assegurar um âmbito de aplicação homogéneo, uma directiva neste domínio poderia abranger as instituições com personalidade jurídica, que não estejam integradas no sistema de segurança social e que funcionem de acordo com 20 21 22 Ponto 3 de resolução A4-0400/98. Cf. infra, secção 4. Será conveniente que uma eventual acção na matéria, caso venha a ser decidida, se baseie em estatísticas que reflictam a realidade económica do sector. Por esta razão, o Eurostat deu início ao processo de instituição de um quadro comum para a recolha, compilação, transmissão e avaliação de dados relativos à estrutura, às actividades, e resultados dos fundos de pensões estabelecidos nos países da União. Este quadro incluído em anexo ao Regulamento n° 58/97 do Conselho, poderá ser adoptado no ano 2000. o princípio da capitalização23. A opção por uma directiva sobre a criação de fundos de pensões e não sobre o conjunto dos produtos respeitantes aos regimes complementares de reforma ligados a um contrato de trabalho seria coerente com a legislação europeia sobre os serviços financeiros adoptada até ao presente. Os produtos oferecidos pelas empresas de seguro de vida e pelos organismos de investimento colectivo em valores mobiliários não seriam afectados, uma vez que estão já cobertos por legislação comunitária. 29. A fim de assegurar a realização dos objectivos acima referidos e garantir o grau mais elevado possível de protecção dos futuros pensionstas, uma futura proposta de directiva neste domínio poderia articular-se em torno dos elementos apresentados seguidamente. • Exigências prudenciais fundamentais separação entre os activos do fundo de pensões e a empresa patrocinadora; autorização dos fundos de pensões por uma autoridade competente e existência de um regime de sanções; necessidade de subordinar esta autorização a critérios estritos de responsabilidade, de competência e de idoneidade dos gestores; definição dos poderes de intervenção das autoridades de controlo; criação de obrigações de declarações periódicas em favor dos beneficiários, uma vez que a transparência é absolutamente necessária para a protecção destes; os beneficiários devem poder conhecer a todo o momento a situação financeira do fundo, em particular no caso dos regimes de contribuições definidas, no âmbito dos quais são os trabalhadores que suportam, de uma forma geral, os riscos dos investimentos; criação de obrigações de declarações periódicas destinadas às autoridades de controlo, declarações estas que poderão ser completadas, a intervalos regulares, por uma explicitação da estratégia global de investimentos à luz dos compromissos assumidos. • Regras de investimento 30. O princípio da prudência (prudent-person - ver Caixa 5) foi objecto de um amplo acordo ao longo do processo de consulta. Trata-se do enquadramento regulamentar mais adaptado ao princípio da liberdade de circulação de capitais, permitindo aos gestores adaptarem da melhor forma os activos à natureza e. à duração dos compromissos, tendo, ao mesmo tempo, em conta a evolução do contexto As instituições que funcionam de acordo com o princípio da repartição e com dispositivos de provisionamento contabilístico ("bookreserves") e que não prevêem a criação de uma instituição de pensões de reforma separada da empresa não serão, pois, cobertas. Não faria sentido, por exemplo, definir regras de investimento para mecanismos cuja única razão de ser reside no facto de constituírem uma fonte de autofinanciamento para a empresa patrocinadora do plano. Além disso, deverá sem dúvida ser elaborada uma lista das instituições de segurança social excluídas do âmbito de aplicação da directiva. 19 económico e financeiro. Este método está adaptado ao perfil normal dos compromissos de pensões de reforma, uma vez que os prazos de vencimento que os gestores deverão respeitar se estendem ao longo de várias décadas. Por conseguinte, é essencial que os gestores possam recorrer a activos de natureza heterogénea, mais ou menos líquidos. Toda e qualquer restrição quantitativa por categoria de activo deverá ser devidamente justificada por motivos de ordem exclusivamente prudencial. Se alguns Estados-Membros o desejarem, poderá ser deixada às autoridades nacionais a possibilidade de conservarem limites quantitativos, desde que estes não limitem abusivamente a liberdade de investimento (por exemplo, um limite máximo de 70% para os investimentos em acções) e não impeçam os fundos de pensões de realizarem uma gestão adequada do activo e do passivo. No entanto, a obrigação legal de investimento em determinadas categorias de activos e a multiplicação dos limites quantitativos que, de facto, limitam fortemente a liberdade de investimento devem ser evitadas. Na zona do euro, nenhum privilégio concedido a activos nacionais relativamente a activos equivalentes de outros Estados-Membros tem justificação no plano prudencial. Os investimentos através de um emitente e na "empresa patrocinadora" deverão ser objecto de limites prudentes (por exemplo, 5% ou 10%). 20 Caixa 5 O princípio da prudência ("prndent person") no investimento e as técnicas modernas de gestão "activo/passivo " - Aplicação prática O princípio da prudência ("prndent person") no investimento As regras da prudência são orientações, destinadas às pessoas responsáveis pela gestão dos fundos e das actividades de investimento (agentes fiduciários, administradores, gestores de activos, etc). Estas regras são de natureza qualitativa, tendo por objectivo assegurar que as pessoas responsáveis pelos investimentos actuem como profissionais prudentes quando decidem investimentos, prestando-se ao mesmo tempo atenção à necessidade de assegurai- um rendimento adequado dos mesmos. O princípio da prudência exige que os fundos não assumam riscos inúteis e tem por objectivo diminuir os riscos através da diversificação. O princípio da prudência não é uma simples abstracção, funcionando de forma prática. Vários Éstados-Membros aplicaram este principio. com sucesso ao longo de períodos prolongados, o que demonstra que proporciona uma segurança idêntica à de outras estratégias de investimento, permitindo, contudo, a obtenção de rendimentos mais elevados. Se se conceder demasiada atenção à segurança, isso poderá ter por efeito reduzir inutilmente o rendimento das carteiras de activos. Por outro lado, uma utilização desregrada da liberdade de investimento seria contrária ao princípio da prudência. Estas duas situações conduzem a resultados inferiores aos óptimos, o que deve ser evitado. As técnicas modernas de gestão "activo/passivo" (GAP) A gestão "activo/passivo" serve para gerir as carteiras de investimento e para garantir que os activos sejam investidos de forma a reflectirem a natureza e a duração dos compromissos aos quais estão ligados. O princípio da prudência nos investimentos pode ser considerado como uma componente necessária das técnicas modernas de GAP e de gestão dos riscos financeiros por parte das instituições financeiras. Estas técnicas fornecem informações sobre os riscos de volatilidade dos mercados financeiros e sobre o seu impacto sobre o activo e o passivo A boa gestão "activo/passivo" é particularmente eficaz quando os gestores de activos e os agentes fiduciários não estão sujeitos a restrições quantitativas em nome da diversificação da carteira e dos riscos. O objectivo da diversificação dos riscos consiste em aumentar o rácio rendimento/riscos das carteiras de investimentos. Aquando da consulta sobre o Livro Verde, as contribuições recebidas dos profissionais do sector defenderam firmemente a tese segundo a qual a diversificação dos investimentos garantida pela abordagem GAP aumenta a protecção dos investidores, uma vez que tem por efeito minimizar a sua exposição a problemas susceptíveis de ocorrerem a nível de um país ou de um tipo de investimentos, e não aumenta os riscos. Neste momento, devido ao seu custo, as técnicas GAP estandardizadas apenas são utilizadas por grandes instituições. As instituições de pequena e média dimensão utilizam métodos mais convencionais de planeamento da liquidez. No entanto, a prestação de serviços no domínio da avaliação e da gestão dos riscos é um mercado com tendência para se expandir. Os fundos de pensões que atingiram um estádio de maturidade devem preocupar-se em dispor de forma permanente do nível de liquidez suficiente. Contrariamente aos fundos de pensões ainda "jovens", cujos compromissos são a longo prazo e cujos fluxos de entrada em tesouraria (contribuições) são superiores aos fluxos de saída (pagamento de pensões), os fundos em fase de maturidade têm compromissos a satisfazer a mais curto prazo, devendo, pois, ter uma atitude mais prudente face aos riscos. Por conseguinte, a parte de dinheiro e de activos líquidos da sua carteira, que cobre os compromissos a curto prazo, deve ser mais elevada do que no caso dos fundos ainda "jovens". É, pois, possível que determinados limites quantitativos estritos sejam adequados para certos fundos de pensões, mas não para todos. A abordagem qualitativa da supervisão prudencial constitui a única forma de apreender a grande diversidade de compromissos dos diferentes regimes complementares de reforma. 21 Caixa 6 A necessidade de uma supervisão adequada A experiência dos Estados-Membros que aplicam o princípio da prudência ("prudent person") e as técnicas modernas de GAP demonstra a necessidade de um enquadramento de supervisão rigoroso. A aplicação pura e simples do princípio da prudência não basta, devendo inserir-se num enquadramento prudencial global com controlos internos e externos através: • • • do técnico de cálculos actuariais, o gestor/depositário- controlos internos; do auditor externo; da autoridade de controlo competente O técnico de cálculos actuariais e o gestor/depositário - controlos internos O técnico de cálculos actuariais deve assegurar-se que os compromissos são calculados de forma prudente e garantir que os activos reflictam a natureza e a duração dos compromissos. A estrutura determinada por este técnico constitui a principal garantia da segurança das pensões. O técnico de cálculos actuariais define o enquadramento dentro do qual o gestor/depositário deve aplicar uma estratégia o mais eficiente possível. Os controlos internos abrangem, de uma forma geral, as seguintes operações: • • medidas estruturais (separação das funções comercial e administrativa com controlos periódicos); avaliação e gestão dos riscos dos investimentos e do sistema de informação. O auditor externo O auditor externo deve verificar se os sistemas de controlo criados pelos fundos funcionam de forma eficaz e asseguram um elevado nível de segurança para os beneficiários. Deve verificar igualmente se os procedimentos de controlo interno aplicados pelo gestor são rigorosos e se os gestores de activos observam efectivamente os suficientemente procedimentos prescritos. A autoridade competente em matéria de supervisão O relatório dos fundos de pensões sobre a estrutura dos seus compromissos e o seu plano de investimentos faz geralmente parte das contas anuais, que podem ser analisadas pelas autoridades de supervisão competentes. Deste modo, a autoridade de supervisão pode apreciar se os procedimentos de diversificação dos riscos e as estruturas de controlo interno são adequadas e, se o considerar necessário, pode impor a adopção de medidas de recuperação, bem como sanções. Tendo em conta o papel essencial desempenhado pelos gestores de activos, pelos agentes fiduciários e pelos técnicos de cálculos actuariais na aplicação do princípio da prudência estes estão de uma forma geral sujeitos a critérios estritos de competência e de idoneidade. A maior parte dos interessados que responderam ao Livro Verde considerou que o reforço da utilização do princípio da prudência e das técnicas modernas de GAP implica mudanças importantes e um desafio para os organismos de supervisão que aplicam actualmente limites quantitativos estritos. A passagem da abordagem quantitativa da supervisão à abordagem qualitativa poderá levar algum tempo, mas os benefícios da mesma superam amplamente os inconvenientes. 22 • Exigência de congruência monetária il. A negociação da proposta de directiva de 1991 falhou essencialmente devido às divergências sobre a questão da congruência monetária. Ora, o euro veio limitar consideravelmente a dimensão destas dificuldades, tornando desnecessárias as exigências de congruência monetária no interior da zona do euro. O problema dos países que não participam desde o início na UEM poderá ser resolvido de forma idêntica à utilizada no sector dos seguros: os Estados-Membros não participantes teriam a possibilidade de considerar que os activos expressos em euros são considerados congruentes relativamente a compromissos expressos nas moedas nacionais24. No entanto, deverá ainda ser decidido se se deverá aplicar uma exigência de congruência relativamente aos activos expressos em moedas de países terceiros. A legislação europeia impõe às companhias de seguros uma regra de congruência de 80%. Certos Estados-Membros consideram que esta exigência deverá ser igualmente aplicada aos produtos dos fundos de pensões, enquanto outros pensam que a natureza de mais longo prazo dos compromissos assumidos por estes fundos autoriza um menor grau de preocupação com as flutuações cambiais. Além disso, pode considerar-se que os rendimentos dos investimentos realizados fora da União Europeia, em países com necessidades em termos de capital e nos quais a proporção de pessoas activas é maior do que na União, poderá contribuir positivamente para financiar as pensões de reforma nos Estados-Membros da União ao longo das próximas décadas. Esta questão deverá ser objecto de concertações suplementares entre a Comissão e os Estados-Membros. • Liberdade de escolha dos gestores 52. Será conveniente que qualquer proposta de directiva preveja o direito de os gestores de fundos de pensões de recorrerem, em toda a União, a qualquer prestador de serviços de gestão ou depositário ou a qualquer gestor de activos devidamente autorizado. • 25 Relação activo/passivo A protecção dos beneficiários exige que a liberdade de investimento de baseie numa avaliação precisa dos compromissos assumidos pelos fundos (ver Caixa 7). Esta avaliação implica nomeadamente o cálculo das provisões técnicas de acordo com métodos actuariais prudentes e reconhecidos. O cálculo adequado das provisões técnicas constitui a primeira rede de segurança para os membros dos fundos, podendo ser considerada a hipótese de se prever a certificação das contas dos fundos de pensões por parte de um técnico independente de cálculos actuariais, a fim de reforçar esta segurança. Um segundo instrumento de segurança poderá consistir na imposição aos fundos de pensões de um nível de financiamento mínimo destinado a garantir que os direitos a pensões adquiridos se encontram integralmente cobertos. Por último, o instrumento de segurança reside na avaliação prudente dos activos terceiro Cf. ponto 5 do Anexo 1 da Directiva 92/96/CEE (Terceira Directiva Seguro de Vida). É de realçar, além do mais, a seguinte assimetria: as companhias de seguros de vida estabelecidas nos Estados participantes na UEM não dispõem da possibilidade de considerar que os activos expressos em moedas de países não participantes são congruentes com os seus compromissos expressos em euros. As observações que se seguem dizem fundamentalmente respeito às prestações definidas. Com efeito, nos regimes com contribuições definidas, a prestação à qual o trabalhador tem direito baseia-se no cúmulo das contribuições pagas e dos rendimentos dos investimentos efectuados com as mesmas. No caso concreto, é o trabalhador que suporta a totalidade do risco dos investimentos. 23 representativos das provisões técnicas. A detenção de activos superiores ao nível das provisões técnicas poderá, além disso, proteger os membros dos fundos contra o risco de queda súbita do valor dos activos. Este excedente deverá, contudo, ser limitado (por exemplo, 5%) a fim de limitar a perda de receitas fiscais. Caixa 7 A natureza dos compromissos associados as pensões de reforma O cálculo dos compromissos futuros de uma forma suficientemente prudente constitui o primeiro factor de segurança das pensões futuras. O provisionamento adequado dos compromissos constitui uma primeira etapa necessária no âmbito da aplicação das técnicas de GAP, podendo ser considerado como um elemento fundamental da segurança. Os tipos de activos devem, então, ser escolhidos de forma adequada, a fim de garantir a sua conformidade com os compromissos. Perante a diversidade dos produtos de pensões de reforma actualmente oferecidos no mercado, é possível fazer uma distinção global entre os planos de reforma com compromissos firmes (geralmente qualificados como regimes de prestações definidas) e os planos de reforma cujos compromissos são função dos resultados (geralmente qualificados como regimes de contribuições definidas). Nos regimes de prestações definidas, as prestações às quais o trabalhador tem direito são determinadas através de uma fórmula que, de uma forma geral, relaciona o montante anual da pensão de reforma com o número de anos de serviço e a evolução histórica da retribuição. Estes planos podem não prever a capitalização (ausência de um fundo separado), ser subcapitalizados (caso em que o capital acumulado é inferior ao valor actual das prestações devidas), sobrecapitalizados (caso em que o capital acumulado é superior ao valor actual das prestações devidas) ou simplesmente capitalizados (caso em que o capital acumulado é igual ao valor actual das prestações devidas). O empregador suporta o risco do investimento e assegura a cobertura de uma eventual insuficiência das prestações. Nos regimes de contribuições definidas, a prestação à qual o trabalhador tem direito é função das contribuições acumuladas e dos rendimentos extraídos dos investimentos efectuados com as mesmas. A principal característica do sistema de contribuições definidas consiste no facto de o trabalhador suportar a totalidade do risco do investimento e de a conta poupança-reforma ser, por definição, sempre integralmente capitalizada. Qualquer enquadramento prudencial para os regimes complementares de reforma deverá ter em consideração as diversas implicações dos diferentes regimes, consoante sejam de prestações definidas ou de contribuições definidas. O tipo de garantias a oferecer aos membros dos fundos e a questão de saber quem deve suportar o risco dos investimentos constituem as problemas essenciais neste domínio. A existência de planos de pensões "híbridos", que combinam características dos planos PD e CD, deverá igualmente ser tida em conta. 2. 2. 3 O seguro contra os riscos de interrupção do regime (ver Caixa 8) 34. Poderá ser introduzida uma medida de segurança suplementar através de um seguro contra os riscos de interrupção do regime. Num regime de prestações definidas, este seguro, que poderá assumir formas diversas (garantia prestada por um terceiro, fundo de garantia, garantia prestada pelo Estado, etc), tem por objectivo sanar uma situação na qual a empresa patrocinadora do fundo de pensões se encontra em situação de falência e os activos detidos pelo fundo não são suficientes para fazer face aos compromissos assumidos. O seguro poderá igualmente ser útil, quer nos regimes de 24 prestações definidas, quer nos regimes de contribuições definidas, para dar uma solução a eventuais actividades fraudulentas dos gestores. Este sistema deverá, no entanto, evitar o inconveniente do risco moral ("moral hazard"). Sabendo de antemão que os direitos adquiridos serão, de qualquer forma, honrados, certos gestores poderão ceder à tentação de adoptar uma estratégia de investimentos excessivamente arriscada. Este problema poderá, em princípio, ser evitado se a cobertura for circunscrita ao caso de operações ilícitas (nomeadamente, abuso de confiança, desvio de fundos ou furto). 35. É desejável que os Estados-Membros reflictam sobre a utilidade de um sistema deste tipo, em particular para fazer face aos problemas resultantes de operações fraudulentas. É essencial que os membros potenciais, nomeadamente quando for possível a participação transfronteiras, sejam devidamente informados da existência ou não de um tal seguro. Caixa 8 Experiências nacionais sobre os sistemas de interrupção dos regimes • Alemanha: Em 1996, cerca de 57% das pensões de reforma alemãs eram constituídas sob a forma de provisões contabilísticas. De acordo com este método, as empresas devem constituir uma reserva contabilística correspondente aos direitos a pensões de reforma dos seus empregados, à medida que estes forem sendo adquiridos. Não existe separação jurídica entre os activos que garantem os compromissos com pensões de reforma futuras e os outros activos da empresa. A fim de proteger os pensões de reforma futuras em caso de falência do empregador, o sistema de reservas contabilísticas é acompanhado por um seguro obrigatório contra o risco de insolvência. Este seguro é oferecido pela "Pensions-Sicherung-Verein auf Gegenseitigkeit" PSVaG), uma sociedade mútua de seguros. Para além da remuneração que a PSVaG aufere do investimento dos seus activos, a lei obriga os empregadores a prestarem contribuições suficientes, de acordo com o sistema de repartição, para financiar o seguro contra o risco de insolvência. • Reino Unido: O "Minimum Funding Requirement" (MFR) estabelece um nível mínimo legal de financiamento que a maior parte dos regimes profissionais de reforma de prestações definidas do sector privado devem respeitar. O MFR é uma espécie de teste de alarme cujo respeito permite assegurar que o regime dispõe, em qualquer momento, de fundos suficientes para satisfazer os direitos a pensões dos seus membros, garantindo assim a protecção em caso de insolvência do empregador. Para além do MFR, os regimes de reforma britânicos aderem, de uma forma geral, ao "Pensions Compensation Scheme", um fundo de indemnizações que permite indemnizar os regimes aderentes quando os activos dos fundos deixam de ser suficientes para assegurar o pagamento das pensões, desde que estejam reunidas determinadas condições (deve verificar-se, ao mesmo tempo, a insolvência do empregador, uma insuficiência de financiamento dos compromissos superior a 10% e perdas de activos por roubo ou fraude). A indemnização é financiada a partir de uma taxa paga por todos os regimes aderentes. • Estados Unidos: A "Pension Benefit Guaranty Corporation" (PBGC) garante as pensões pagas pelos regimes de prestações definidas. De uma forma geral, os regimes de prestações definidas americanos são obrigados a fazer um seguro junto da PBGC, em contrapartida do qual esta se obriga a cobrir os membros destes regimes. O seu financiamento é assegurado através dos prémios pagos pelos regimes de reforma detentores de um seguro junto desta instituição, dos rendimentos auferidos com o investimento dos seus activos, dos activos detidos pelos regimes interrompidos e dos montantes reembolsados por empregadores que interromperam planos subcapitalizados. 25 2. 2. 4 Meios para assegurar a igualdade de tratamento entre os operadores • Observações gerais 36. A consulta sobre o Livro Verde conduziu à conclusão de que os produtos de pensões de refornia idênticos deverão estar sujeitos a regras prudenciais equivalentes, sejam quais forem as instituições que os oferecerem (nomeadamente, companhias de seguros de vida, fundos de pensões ou organismos de investimento comum em valores mobiliários). Os principais operadores que exercem actualmente a sua actividade no âmbito do segundo pilar são os fundos de pensões, abertos ou fechados (ver Caixa 9) e as companhias de seguros dè vida. O Anexo 3 enumera, de forma indicativa e esquemática, algumas diferenças entre estas instituições e entre os produtos por elas oferecidos. 37. De uma forma geral, a Comissão considera ser conveniente definir um enquadramento prudencial específico para os fundos de pensões. A aplicação de regras idênticas às aplicáveis no domínio do seguro de vida não parece ser desejável, uma vez que existem diversas diferenças institucionais e funcionais entre os dois sectores. No entanto, é absolutamente essencial desenvolver todos os esforços no sentido de assegurar aos membros dos fundos de pensões o maior grau possível de segurança, o que implica que se tenha em conta a diversidade dos fundos existentes na União e que se definam regras precisas e estritas que tenham em conta simultaneamente, tal como aconteceu no passado relativamente às empresas de seguros, o activo e o passivo dos fundos de pensões. Desta forma, será garantida a igualdade de tratamento no domínio das condições prudenciais. • A igualdade de tratamento a nível das instituições 38. No plano institucional, a falência de uma empresa de seguros de vida e a interrupção de um regime complementar de reforma têm consequências muito diferentes para os respectivos beneficiários. No caso de interrupção da actividade de um fundo de pensões, que pode resultar, nomeadamente, da falência da empresa que patrocina o fundo, os membros deste são em geral considerados como sendo os proprietários dos activos detidos pelo mesmo. Em contrapartida, no caso de falência de uma empresa de seguros de vida, acontece frequentemente que os detentores de apólices junto desta empresa constituem um grupo de credores que apenas pode fazer valer os seus direitos após diversos outros credores (liquidatário, trabalhadores, administração fiscal e instituições de segurança social). Esta diferença poderá justificar tratamentos prudenciais ligeiramente diferentes. 39. Ainda no plano institucional, é conveniente relembrar que a maior parte dos fundos de pensões que operam na União são fundos fechados que oferecem os seus serviços a uma única empresa ou grupo de empresas de um mesmo sector económico26. É, em particular, este o tipo de fundos que predomina no Reino Unido e nos Países Baixos, que são os dois Estados-Membros da União nos quais os fundos de pensões estão mais desenvolvidos. Estas instituições não têm vocação para oferecerem os seus produtos a outros empregadores, o que os diferencia das empresas de seguros de vida. No entanto, podem colocar-se problemas de concorrência, nomeadamente antes da criação de um regime complementar de reforma, momento no qual os empregadores Cf. Caixa 6 e Anexo 2. 26 ou os parceiros sociais devem efectivamente decidir se vão recorrer aos serviços de uma empresa de seguros de vida, se criam um fundo fechado, se participam num fundo aberto ou se utilizam outros instrumentos. • A igualdade de tratamento a nível dos produtos 40. A nível dos produtos, deve salientar-se o facto de a maior parte dos fundos de pensões não se constituírem eles próprios garantes do pagamento das pensões. Nos regimes de prestações definidas, a garantia é prestada, na maior parte dos casos, pelo empregador e nos regimes de contribuições definidas é o membro do fundo que suporta o risco do investimento. Em contrapartida, as empresas de seguros de vida, à excepção dos contratos ligados a um fundo de investimento, relativamente aos quais beneficiam de um tratamento prudencial muito menos estrito quando não assumem o risco do investimento (margem de solvência de 1% das provisões matemáticas, em vez de 4%)27, comprometem-se normalmente em relação a uma taxa de juro fixa tratamentos prudenciais justificar garantida. Esta diferença parece diferenciados. também 41. No entanto, poderá ocorrer um risco de distorção de concorrência nos casos em que, à semelhança do que acontece com as empresas de seguros, os fundos de pensões se constituem eles próprios garantes do pagamento das prestações. Neste caso, a aplicação de uma margem de solvência, que poderá ser, como acontece no sector dos seguros, de 4% das provisões matemáticas, deve ser considerada. Aliás, é esta a regra constante das regulamentações de vários Estados-Membros da União, como a Alemanha e a Espanha. • A igualdade de tratamento e as regras de investimento forem menos gravosas do que as 42. Poderá também verificar-se uma desigualdade de tratamento no que se refere às regras de investimento, por exemplo, se as que vierem a ser propostas numa futura regras nacionais de alguns directiva Estados-Membros decorrentes da transposição das regras de investimento previstas na Terceira Directiva Seguros de Vida. Este problema poderá ser tratado de duas formas: ou unilateralmente pelos Estados-Membros em causa, que, respeitando embora a Terceira Directiva, poderiam flexibilizar as suas regras de investimento, ou, eventualmente, a nível multilateral, através da elaboração de regras de investimento ad hoc para a cobertura das provisões técnicas ligadas aos contratos de grupo subscritos junto de empresas de seguros de vida. Cf. alínea e) do artigo 19° da Primeira Directiva Seguros de Vida (79/267/CEE). 27 Caixa 9 Questões a ter em conta afim de assegurar a igualdade de tratamento entre os operadores de regimes complementares de reforma profissionais O problema da igualdade de tratamento apenas poderá ser resolvido através de uma análise concreta das actividades de pensões de reforma desenvolvidas pelos diferentes tipos de operadores, nomeadamente sobre os seguintes aspectos: • • • • • o tipo de prestações oferecidas: convém distinguir os sistemas de pensões de reforma de compromissos firmes (geralmente planos de prestações definidas), dos sistemas de pensões de reforma cujos compromissos são função dos resultados (geralmente planos de contribuições definidas). Por outro lado, o plano ou o regime pode ser financiado através de diversos instrumentos (fundos de pensões, programas de seguros, etc); o tipo de garantias prestadas: convém distinguir os fundos de pensões criados pelas empresas (nos quais o empregador ou os parceiros sociais são, geralmente, os responsáveis últimos pelo pagamento das pensões de reforma), dos fundos de pensões abertos ou autónomos (que se constituem eles próprios garantes do pagamento das prestações ou nos quais o segurado suporta ele próprio os riscos); o tipo de riscos: convém distinguir os riscos técnicos (a nível dos compromissos com pensões de reforma, nomeadamente cálculos actuariais e projecções subjacentes), dos riscos financeiros (a nível dos activos que cobrem os compromissos com pensões de reforma, ligados nomeadamente aos investimentos realizados e à evolução das taxas de juro e de inflação); o tipo de administração dos activos dos fundos de pensões: convém distinguir a auto-administração (caso em que a instituição em causa assegura ela própria a gestão dos activos e dos compromissos do regime complementar de reforma), da simples gestão financeira^ e de gestão financeira acompanhada pela prestação de uma garantia29; os direitos dos membros em caso de insolvência: convém distinguir os fundos de pensões que têm como únicos credores os futuros reformados, das empresas de seguros de vida, relativamente às quais existem outros credores, sendo os privilégios creditórios determinados pela legislação nacional. 2. 2. 5 Um novo contexto 43. A retirada da proposta de directiva apresentada pela Comissão em 1991 e modificada em 199330 e os problemas ligados à Comunicação de 199431 ilustraram a dificuldade de reunir o consenso dos Estados-Membros sobre a adaptação do controlo prudencial dos fundos de pensões aos princípios do Mercado Único. No entanto, tendo em conta as respostas ao Livro Verde e as consultas realizadas no âmbito do Quadro de Acção Actividade exercida pelas empresas de seguros de acordo com o disposto no n° 2, alínea c), do artigo 1° da Directiva 79/267/CEE. Actividade exercida pelas empresas de seguros de acordo com o disposto no n° 2, alínea d), do artigo Io da Directiva 79/267/CEE. 9l/C 312/04. 94/C 360/08. 30 31 28 para os Serviços Financeiros, a Comissão considera que é conveniente renovar as suas iniciativas neste sentido. 44. Mantendo-se fiel aos objectivos centrais da liberdade de investimento e de gestão, esta nova iniciativa deverá distinguir-se das precedentes sob muitos aspectos. Extraindo as lições do processo de consulta, a nova proposta deverá atribuir uma maior importância à segurança dos fundos e ao respeito pelas regras prudenciais fundamentais. Não colocará assim o acento tónico exclusivamente sobre a afectação dos activos, mas terá mais em conta as limitações ligadas ao passivo dos fundos de pensões e à necessidade de evitar distorções de concorrência entre os principais operadores no domínio dos regimes complementares de reforma do segundo pilar. Por último, a proposta deverá ser mais ambiciosa e constituir um primeiro passo no sentido da criação das condições prévias necessárias à participação^ transfronteiras. O aparecimento a prazo de produtos impõe o desenvolvimento da cooperação entre as autoridades nacionais de supervisão dos fundos de pensões da União Europeia, sendo conveniente exminar, num futuro próximo, as modalidades concretas dessa cooperção. transfronteiras no mercado 45. Uma eventual proposta de directiva será, além disso, apresentada, num contexto muito diferente do de 1991. Para além do euro, que proporciona uma maior segurança e mais possibilidades de investimento aos fundos de pensões, existe hoje em dia um acordo muito mais amplo sobre a necessidade de reformar os regimes complementares de reforma a fim de fazer face aos problemas orçamentais e demográficos resumidos no Capítulo I do Livro Verde. Estes problemas impõem ao conjunto das autoridades públicas, no âmbito das suas competências respectivas, a realização de esforços importantes no sentido de assegurar a viabilidade financeira a longo prazo dos sistemas de pensões de reforma. Permitir aos regimes complementares aproveitarem as vantagens proporcionadas pelo Mercado Único e pelo euro inscreve-se neste contexto. 3. FACILITAR A LIVRE CIRCULAÇÃO DE TRABALHADORES 46. Neste capítulo, são analisados os problemas que os regimes complementares ligados a um contrato de trabalho colocam em termos de livre circulação de trabalhadores na União. 47. A mobilidade profissional, que constitui um princípio fundamental do mercado único, será potencialmente ainda mais importante com a realização da União Económica e Monetária. A Europa dispõe já de regras comunitárias que coordenam eficazmente os regimes das pensões de reforma do primeiro pilar para os trabalhadores migrantes. Estas regras permitiram que milhões de trabalhadores europeus se deslocassem na União durante uma parte ou a totalidade da sua vida profissional, sabendo que beneficiariam de pensões de reforma baseadas na acumulação dos seus anos de trabalho em toda a União. Em contrapartida, a ausência de um tal sistema de harmonização para os regimes complementares constitui uma barreira efectiva à livre circulação dos trabalhadores abrangidos por esses regimes. Esta barreira afectará um número crescente de pessoas e limitará a capacidade de circulação da mão-de-obra, no caso de os Estados-Membros optarem por atribuir um papel mais importante aos regimes complementares. 29 48. Vários Conselhos Europeus sublinharam a extrema importância que atribuíam à criação nos Estados-Membros de condições que promovam a capacidade de adaptação da mão-de-obra bem como da flexibilidade dos mercados de trabalho, que permitam fazer face às mutações económicas. Todavia, certos problemas associados às pensões complementares constituem obstáculos efectivos à livre circulação dos trabalhadores e à sua capacidade de adaptação. A fim de atingir os objectivos da Estratégia para o Emprego, será necessária uma intervenção activa por parte dos Estados-Membros e da União. 3. 1 Considerações gerais 49. , O artigo 42° do Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece que o Conselho adoptará por unanimidade e sob proposta da Comissão as medidas no domínio da segurança social necessárias à liberdade de circulação de trabalhadores. 50. Com base neste artigo a Comunidade adoptou legislação com o objectivo de eliminar os obstáculos à mobilidade dos trabalhadores no domínio dos regimes públicos obrigatórios (Regulamentos (CEE) 1408/71 e 574/7232). Esta legislação não põe em causa a liberdade dos Estados-Membros de definirem a organização dos seus próprios regimes públicos de pensões, visando garantir que a possibilidade de deslocação dos trabalhadores no interior da União não seja entravada em termos de pensão de reforma (e de outros direitos previstos pelo sistema de segurança social) pelo facto de se deslocar de um Estado-Membro para outro. 51. Estes regulamentos comunitários não são contudo aplicáveis aos regimes complementares de reforma. 52. A este respeito, a Comissão abordou na Comunicação ao Conselho de Julho de 1991 estas questões e traçou as linhas directrizes que devem enquadrar as acções futuras neste domínio. Esta comunicação sublinha de uma forma particular o papel positivo dos regimes complementares para a protecção social dos trabalhadores e põe igualmente em relevo alguns obstáculos à livre circulação de trabalhadores e, logo, à realização do Mercado Único. 53. O Tratado exige a eliminação de toda e qualquer discriminação baseada na nacionalidade, mas também de toda e qualquer medida nacional susceptível de dificultar ou dissuadir o exercício por parte dos trabalhadores das liberdades fundamentais nele garantidas e interpretadas ulteriormente por diversos acórdãos do Tribunal de Justiça33. Assim, é necessário empreender uma acção a fim de suprimir estes obstáculos e facilitar a mobilidade transfronteiras dos trabalhadores, tendo no entanto em conta as características dos regimes complementares de reforma. 54. No Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único, a Comissão coloca algumas questões a todas as partes interessadas (nomeadamente aos Governos, aos parceiros sociais e aos representantes dos regimes complementares), As versões actualizadas destes regulamentos encontram-se publicadas no JO L 28 de 30. 1. 1997. Desde a extensão do âmbito de aplicação destes regulamentos aos trabalhadores independentes, é indispensável uma base jurídica complementar, a saber, o artigo 308° do Tratado. Cf. processo C-279/93, Finazamt Kõln-Anstadt contra Schumacher, acórdão de 14 de Fevereiro de 1995, CJ 1-225; processo C-19/92, Kraus, acórdão de 31 de Março de 1993, CJ 1-1663; processo C- 80/94, Wielockx, acórdão de 11 de Agosto de 1995, CJ 1-2493; processo C-107/94, Asscher, acórdão de 27 de Junho de 1996, CJ 1-3089. 30 com o objectivo de aprofundar a análise dos problemas que ainda subsistem em termos de livre circulação. Trata-se, nomeadamente, dos longos períodos mínimos para aquisição de direitos, da dificuldade de transferência de direitos adquiridos e dos problemas fiscais ligados à aquisição de direitos em mais de um Estado-Membro. 3. 2 Resultados da consulta efectuada sobre o Livro Verde 55. No domínio da segurança social, o Regulamento 1408/71 permitiu coordenar os regimes de reforma dos trabalhadores por conta de outrem, dos trabalhadores independentes e das suas famílias. A diversidade dos sistemas nacionais permitiu apenas uma coordenação e não uma harmonização. Uma abordagem assente na coordenação e não na harmonização seria igualmente adequada para os regimes complementares. 56. Resulta das respostas ao Livro Verde que a abordagem proposta pela Comissão para eliminar os obstáculos à livre circulação no domínio dos regimes complementares de reforma reúne um amplo consenso. Esta eliminação deverá ser progressiva e, por este motivo, a Directiva 94/98/CE, adoptada em 29 de Junho de 1998, deverá constituir a base para as acções ulteriores. Esta directiva representa um primeiro passo no sentido da eliminação dos obstáculos à livre circulação dos trabalhadores. Graças a ela, os trabalhadores destacados podem agora continuar a contribuir para o regime de reforma no qual estão inscritos no seu Estado-Membro de origem. 57. A maioria dos Estados-Membros considera que ainda é prematuro tomar novas iniciativas legislativas. No entanto, a maior parte dos outros actores (os parceiros sociais e os fundos de pensões) reconhecem que os problemas identificados pela Comissão na sua comunicação de 1991 e no Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma são reais e dificultam a livre circulação de pessoas no interior da União Europeia. O Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social reconhecem igualmente a importância dos problemas com que se confrontam os trabalhadores que se deslocam no interior da União Europeia, considerando que a Comunidade deverá tomar novas medidas no sentido de eliminar estes obstáculos, que são contraditórios com os princípios do Mercado Único. 58. Foi igualmente referido que, antes de agir neste sentido, a Comissão deverá reflectir profundamente sobre a forma de abordar certas questões, tais como a transferência dos direitos a pensões, a extensão dos períodos de contribuição mínimos para a aquisição de direitos e a dupla tributação. 59. A participação transfronteiras poderá ser útil, pelo menos, para certas categorias de trabalhadores migrantes, que se deslocam por curtos períodos de tempo de um Estado-Membro para outro, uma vez que poderia evitar as mudanças de regime e as perdas sofridas em termos de direitos a pensão. No entanto, a participação transfronteiras dos trabalhadores será muito difícil de aplicar na prática. Para além da harmonização das regras prudenciais referida no capítulo anterior, é necessário para tal o reconhecimento mútuo das disposições fiscais nacionais relevantes, bem como de inúmeras normas nacionais em matéria de condições de trabalho. No entanto, a participação transfronteiras facilitaria em muito a mobilidade dos trabalhadores no interior da União, sendo desejada pelos representantes das empresas. Por conseguinte, deverá constituir um objectivo a médio ou a longo prazo da União Europeia. 31 60. A proposta formulada pelo Grupo de Alto Nível sobre a Livre Circulação de Pessoas no sentido de se criar um fórum das pensões foi, de uma forma geral, bem acolhida pelos parceiros sociais, mas não pelos representantes dos Governos nacionais, que prefeririam que a Comissão recorresse aos órgãos comunitários existentes, como, por exemplo, o Comité Consultivo da Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes. É esta igualmente a opinião do Comité Económico e Social. Por seu turno, o Parlamento Europeu é favorável à criação do fórum. 3. 3 Acções possíveis 61. As respostas ao Livro Verde sugerem que existem vários domínios relativamente aos quais poderão ser empreendidas acções no futuro. • Condições a preencher para adquirir direitos a pensões complementares 62. As respostas ao Livro Verde demonstram à saciedade que as posições dos Estados-Membros sobre esta matéria são extremamente divergentes, pelo que uma iniciativa legislativa imediata parece ser prematura. No entanto, não se pode negar que a complexidade das condições de aquisição de direitos a pensão constitui, de uma forma geral, um obstáculo à mobilidade da mão-de-obra. 63. A existência no próximo século de uma mão-de-obra europeia qualificada e adaptável constitui um elemento central da Estratégia Europeia para o Emprego e, enquanto tal, um objectivo político fundamental da União. Longos períodos para aquisição de direitos a pensão tendem a entravar a capacidade de os trabalhadores se deslocarem em resposta à evolução do mercado de trabalho, a qual poderá ter uma maior importância no mundo do trabalho do futuro. 64. Poder-se-ia igualmente alegar que a existência de períodos mínimos de contribuição demasiado longos constitui uma discriminação indirecta para as trabalhadoras, relativamente às quais as mudanças de emprego e as interrupções de carreira podem ser mais frequentes, o que foi salientado em diversas ocasiões pelos parceiros sociais e pelo Parlamento Europeu. 65. A Comissão é do parecer de que será conveniente lançar um debate com. os parceiros sociais a nível europeu, de forma a explorar os meios para ultrapassar os obstáculos à livre circulação. 66. A Comissão velará de uma forma particular por que as discriminações baseadas no sexo sejam eliminadas no domínio dos regimes complementares de reforma. • trabalhadores que não sejam A participação trabalhadores destacados e que se desloquem por períodos de tempo curtos no interior da União Europeia transfronteiras de 67. A Directiva 98/49/CE, de 29 de Junho de 1998, permite aos trabalhadores destacados noutro Estado-Membro pelo seu empregador que continuem inscritos no regime complementar de reforma do Estado-Membro onde trabalhavam antes do destacamento. Esta faculdade não foi alargada aos outros trabalhadores que se desloquem por períodos de tempo curtos no interior da União. Como acontece com os trabalhadores destacados, estes trabalhadores desejariam que os seus direitos a pensão continuassem a acumular-se normalmente, sem interrupção, até ao seu regresso ao país de origem. Por conseguinte, terão todo o interesse em continuar a contribuir para o regime complementar de reforma no qual estão inscritos neste país. 32 68. Todos os comentários recolhidos pela Comissão referem que a possibilidade de participação transfronteiras neste caso concreto constituiria um passo importante no sentido de eliminar os obstáculos à livre circulação de trabalhadores no interior da União Europeia, mas que isso não será fácil de levar à prática. Para tal, deverão ser eliminados diversos obstáculos à continuidade da inscrição destes trabalhadores no regime complementar de reforma do seu país de origem. Nem sempre será fácil celebrar um acordo entre o empregador do Estado-Membro de origem, o empregador do Estado-Membro de acolhimento, o trabalhador e, eventualmente, o regime complementar de reforma em causa. 69. A Comissão iniciará um estudo a fim de analisar em profundidade a forma de ultrapassar os obstáculos à participação transfronteiras destes trabalhadores. A luz das conclusões desse estudo, a Comissão tomará as medidas que se impõem. • Transferência dos direitos a pensão 70. A necessidade de agir neste domínio foi salientada de uma forma particular pelos sindicatos e pelos representantes dos fundos de pensões. É inegável que o cálculo dos valores das transferências penalizam as pessoas que abandonam um regime, sendo a preservação inadequada dos direitos "latentes" um forte obstáculo à mobilidade dos trabalhadores. 71. A grande variedade de métodos de financiamento das pensões complementares de reforma, dos métodos de cálculo actuarial do valor da transferência e dos regimes fiscais complica as transferências entre Estados-Membros. Tecnicamente, é possível aceitar, em todos os países, transferências provenientes de outros Estados-Membros. No entanto, trata-se de uma possibilidade sobretudo teórica ou impossível de concretizar para certos regimes, como os regimes de provisões contabilísticas ou os de repartição, no âmbito dos quais não existem activos financeiros para cobertura dos compromissos de pensões. Assim, a transferência só seria possível no caso dos regimes de capitalização, cuja natureza se coaduna com tal procedimento. 72. De uma forma geral, existem a nível nacional normas actuariais comuns para o cálculo dos valores de transferência entre dois regimes de pensões de natureza idêntica. Em contrapartida, na ausência de uma abordagem comum sobre o tratamento das transferências entre regimes complementares de Estados-Membros diferentes, os trabalhadores que atravessam as fronteiras internas da União são prejudicados em comparação com os que mudam de fundo de pensões sem deixar o seu Estado-Membro. 73. A definição de uma norma mínima comum para o cálculo dos capitais transferidos e para a conversão destas transferências em prestações futuras poderia ajudar a resolver parcialmente este problema. 74. Nos casos em que as transferências de capitais são impossíveis, a preservação dos direitos adquiridos constituiria a única opção. O detentor destes direitos "latentes" deveria então beneficiar da garantia de recebimento da sua justa parte das prestações pagas pelo regime complementar de reforma. É evidente que a realização destes objectivos demorará bastante tempo. 33 75. A Comissão redobrará, em colaboração com interessadas (representantes dos Governos, parceiros sociais e organismos de pensões complementares de reforma) os seus esforços no sentido de resolver certos problemas técnicos relativos à transferência dos direitos a pensão, tais como o da limitação da transferência aos regimes autorizados, o da harmonização das normas actuariais e o do valor de transferência. todas as parte 76. Este trabalho contribuirá para a reflexão sobre a oportunidade de elaborar um enquadramento legislativo sobre a transferência dos direitos a pensão. 77. A Comissão prosseguirá igualmente os seus trabalhos no domínio dos regimes complementares de reforma, através da publicação de um relatório bienal sobre a situação existente a nível dos Estados-Membros. Este relatório será elaborado em colaboração com uma rede de peritos nacionais de alto nível especializados nesta matéria. • Fórum das Pensões 78. A criação de um "Fórum das Pensões" foi sugerida pelo Grupo de Alto Nível sobre a Livre Circulação, o qual poderia reunir os representantes das partes interessadas (Governos, parceiros sociais e fundos de pensões) com vista a analisar a forma como abordar a questão dos obstáculos à mobilidade transfronteiras dos trabalhadores ligados às pensões complementares de reforma. Este Fórum poderia ajudar a Comissão a encontrar soluções para outros problemas identificados e a assegurar o acompanhamento da legislação comunitária em vigor. 79. A Comissão apoia esta sugestão e decidiu consequentemente convocar um Fórum das • Pensões, composto por representantes dos Governos, dos parceiros sociais e dos fundos de pensões, bem como, eventualmente, de outras instituições activas neste domínio, o qual se reunirá duas vezes por ano. 4. REFORÇO DA COORDENAÇÃO DOS REGIMES FISCAIS NACIONAIS 80. O Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma tratou simultaneamente dos regimes do segundo e terceiro pilares. Aliás, os principais problemas fiscais são, na verdade, comuns aos dois tipos de regimes. No entanto, por razões de ordem prática, a primeira etapa de uma eventual acção comunitária poderá abranger o contribuições transfronteiras pagas pelos trabalhadores migrantes a regimes abrangidos apenas pelo segundo pilar. fiscal das tratamento 4. 1 Resultados das consultas sobre o Livro Verde 81. A diversidade, a complexidade e a natureza específica das regulamentações fiscais nacionais criadas ao longo dos tempos foram identificadas como constituindo obstáculos significativos à livre circulação de pessoas e à livre prestação de serviços nos domínios dos regimes complementares de reforma e do seguro de vida. Estes problemas estão essencialmente ligados à questão geral da forma como tratar os pagamentos transfronteiras realizados a fundos de pensões ou a empresas de seguro de vida, bem como ao facto de os trabalhadores migrantes se confrontarem com dois ou mais sistemas de pensões e fiscais que não serão forçosamente compatíveis. 34 Caixa II Resumo dos problemas resultantes da heterogeneidade dos regimes fiscais Em muitos Estados-Membros, o tratamento fiscal das convenções sobre pensões complementares de reforma e dos contratos de seguro de vida celebrados com instituições não residentes no país em causa é menos favorável do que o reservado aos contratos celebrados com prestadores de serviços aí residentes. De uma forma geral, não existe qualquer reconhecimento mútuo, pelo que é raro um regime complementar autorizado num Estado-Membro responder às exigências fiscais impostas aos regimes do Estado de acolhimento. Isto conduz a que as pessoas que desejem completar a sua pensão e obter benefícios fiscais são, na prática, obrigadas a adquirir estes produtos a prestadores nacionais. Para poderem competir com estes no mercado nacional, os prestadores estrangeiros de pensões complementares e de seguros de vida são obrigados a estabelecerem-se no país em causa, o que dificulta a livre prestação de serviços e limita a possibilidade de escolha dos consumidores. Os trabalhadores migrantes no interior da União Europeia encontram-se frequentemente na impossibilidade de conservarem os contratos concluídos no seu Estado-Membro de origem, uma vez que o Estado de acolhimento não os autoriza a deduzirem os prémios ou tributa as contribuições pagas pelo empregador, quando o não faria se as mesmas fossem pagas a uma instituição nacional. O problema mais grave que foi identificado ocorre quando uma pessoa deixa um país que aplica o sistema EET (isenção fiscal das contribuições, isenção fiscal da valorização da apólice e tributação das prestações) e passa a residir num Estado-Membro que aplica o sistema TEE (tributação das contribuições, isenção fiscal da valorização da apólice e isenção fiscal das prestações), ou vice-versa. Esta ausência de concordância entre os sistemas pode conduzir a situações de dupla isenção (nos casos em que as contribuições podem ser deduzidas e as prestações não são tributadas) ou de dupla tributação (nos casos em que quer as contribuições quer as prestações são tributadas). Por ocasião das consultas, muitas pessoas consideraram que o sistema EET é mais adequado e deveria ser generalizado a longo prazo. Este sistema tem a vantagem de evitar a tributação de prestações futuras incertas, uma vez que a prestação não pode ser herdada e o beneficiário pode morrer antes de atingir a idade de reforma (neste mesmo caso, o beneficiário teria, através da tributação das suas contribuições, pago impostos sobre prestações que nunca iria receber). Os fundos de pensões e as empresas de seguros de vida podem igualmente confrontar-se com obstáculos fiscais, nomeadamente quando investem para além das fronteiras nacionais. Alguns destes obstáculos resultam do facto de os fundos de pensões beneficiarem frequentemente de isenções fiscais. Um dos exemplos citados nas reacções ao Livro Verde dava conta da tributação por parte de um Estado-Membro das mais-valias realizadas pelas instituições não residentes sobre activos adquiridos ou negociados nesse Estado-Membro, enquanto os fundos de pensões aí estabelecidos gozam de isenções fiscais. Esta situação conduz a distorções da afectação de activos no Mercado Único. No que se refere à acumulação das prestações de reforma, os benefícios fiscais são, porvezes, concedidos apenas relativamente aos investimentos domésticos. Estes problemas são, evidentemente, agravados em situações que envolvem mais de dois países, como pode ser, por exemplo, o caso de um trabalhador migrante que trabalha para uma empresa estabelecida noutro Estado-Membro e que contribui para um plano complementar de pensões estabelecido num terceiro Estado-Membro. Por este motivo, alguns intervenientes salientaram a necessidade de encontrar soluções a nível europeu, nomeadamente através da definição de um plano de reforma que goze dos mesmos benefícios fiscais em todos os Estados-Membros, o que, em seu entender, poderia conduzir à criação de fundos de pensões verdadeiramente paneuropeus, com a possibilidade de operarem a nível europeu sem quaisquer obstáculos fiscais e de beneficiarem, por esta via, das economias de escala daí resultantes. 35 82. A consulta incidiu igualmente sobre a forma de resolver estes problemas, tendo alguns intervenientes considerado que a Comissão deveria elaborar linhas directrizes baseadas nos princípios e nas práticas constantes de alguns acordos bilaterais em vigor. No decurso das discussões, foi salientado o facto de ser indubitavelmente mais fácil obter um acordo sobre medidas não obrigatórias, mas que a utilidade prática das mesmas poderia vir a revelar-se limitada. Uma das vantagens das convenções bilaterais sobre a dupla tributação consiste em que as mesmas podem ser talhadas "à medida", em função das características dos regimes complementares de reforma dos países em causa. Em contrapartida, a renegociação por parte dos Estados-Membros de cerca de 105 convenções34 representaria um processo extremamente complexo e longo, sem que fosse garantida a igualdade de tratamento e a não discriminação. O valor prático imediato das linhas directrizes sugeridas poderia, pois, ser fraco, tendo em conta o facto de serem necessárias décadas para as integrar nas convenções bilaterais em vigor. 83. Outras partes iniciativa interessadas consideram que um acto legislativa o reconhecimento mútuo dos legislativo comunitário constituiria a opção mais razoável, tendo sido propostos como elementos possíveis de uma eventual regimes complementares de reforma, medidas com vista a evitar a dupla tributação, medidas que garantissem um nível de tributação justo, um sistema de intercâmbio de informações adequado e um sistema eficaz de assistência mútua em matéria de recuperação de créditos. Os interessados salientaram o facto de as medidas juridicamente obrigatórias, como as convenções multilaterais ou as directivas, assegurarem a certeza jurídica e contribuírem para a criação de condições de concorrência idênticas para todos os operadores. 4. 2 Acções possíveis 84. Os aspectos apontados são particularmente relevantes no que se refere aos trabalhadores que de deslocam de um Estado-Membro para outro e que se arriscam a perder os seus direitos adquiridos no Estado no qual já foi contratada uma pensão. Actualmente, não existe legislação comunitária sobre a atribuição do poder de tributar as prestações de reforma nem sobre o tratamento fiscal dos valores de transferência correspondentes aos direitos a pensão adquiridos no âmbito de um regime de reforma anterior. No entanto, de acordo com o disposto nos artigos 39° e 43° do Tratado e no Regulamento 1612/6835, os Estados-Membros devem assegurar que os trabalhadores que exerçam o seu direito à livre circulação não sejam vítimas de restrições ou de tratamentos discriminatórios injustificados. 85. Se é importante assegurar que os trabalhadores ou os reformados que se deslocam não escapam totalmente ao pagamento de impostos, os Estados-Membros devem igualmente assegurar que os trabalhadores migrantes não sejam tributados duas vezes. Actualmente, a maior parte das convenções sobre dupla tributação contêm disposições neste sentido, frequentemente inspiradas no artigo 18o da convenção-tipo da OCDE sobre a tributação dos rendimentos e do capital, que atribui a competência No seio da União, o número de relações bilaterais possíveis entre os Estados-Membros é de 105, estando 98 actualmente cobertas por convenções bilaterais ou multilaterais sobre a dupla tributação, algumas das quais contêm já disposições exaustivas sobre os regimes complementares de reforma. Numa União a 20, o número de convenções bilaterais possíveis aumentaria para 190. Regulamento (CEE) n° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, sobre a livre circulação de trabalhadores na Comunidade, JO L 257 de 19. 10. 1968, p. 2-12. 36 fiscal ao país de residência. Na ausência de convenção bilateral, a forma de evitar a dupla tributação depende das legislações nacionais dos Estados-Membros em causa. 86. Numa declaração constante da acta do Conselho ECOFIN de 1 de Dezembro de 1997, a Comissão comprometeu-se a analisar a problemática da tributação dos contratos de seguros de vida e de pensões complementares, em colaboração com o Grupo de Política Fiscal e tendo em vista a eventual elaboração de uma proposta de directiva. O objectivo último deste trabalho consiste em assegurar na prática a liberdade de circulação dos trabalhadores assalariados e independentes (artigos 39° e 42° do Tratado CE) e a livre prestação de serviços (artigo 49° do Tratado CE), tal como está igualmente prevista na Terceira Directiva relativa ao seguro de vida (94/96/CE). Este trabalho já foi lançado. • Princípios de uma abordagem coordenada 87. A Comissão considera que a experiência do Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma, as reacções à publicação do mesmo e as audições que se lhe seguiram demonstram que existe um amplo consenso sobre a necessidade de uma abordagem coordenada e por etapas. Depois de ter passado em revista os resultados das consultas, a Comissão considera que esta abordagem deveria basear-se nos seguintes princípios: o objectivo não deverá ser o de harmonizar os regimes nacionais de tributação dos seguros de vida e dos regimes complementares de reforma, mas sim o de os coordenar, o que está de acordo com a diversidade das regras em vigor nos Estados-Membros; este tipo de abordagem foi coroado de êxito no domínio da segurança social com o Regulamento 1408/71; a livre prestação de serviços e a livre circulação de pessoas não podem ser dificultadas através de um tratamento fiscal injustificado dos contratos transfronteiras de pensões complementares e de seguros de vida; esta abordagem coordenada deverá permitir e ajudar os Estados-Membros a preservarem o nível das suas receitas fiscais normais em função da respectiva legislação fiscal, devendo conduzir à criação de um sistema susceptível de uma aplicação efectiva e capaz de convencer os contribuintes de que devem respeitar as suas obrigações fiscais e que não poderão eximir-se às mesmas, seja qual for o local onde coloquem os seus activos. • A influência da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias 88. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, as restrições resultantes de diferenças injustificadas de tratamento fiscal das pensões e dos produtos de seguros de vida transfronteiras são contrárias ao Tratado CE e, em particular, aos seus artigos 39°, 42°, 49° e 56°. No acórdão Safir36, o Tribunal considerou que as regras que instituam um tratamento fiscal diferente das apólices de seguro estrangeiras susceptível de dissuadir as pessoas de subscreverem apólices junto de seguradoras estabelecidas noutros Estados-Membros eram, em princípio, contrárias ao artigo 49° do Tratado. Além disso, o Tribunal rejeitou firmemente os Processo C-118/96, CJ 1998, 1-1897. 37 argumentos avançados para justificar este tipo de restrições, nomeadamente os relacionados com a coerência fiscal. Deve salientar-se que o Tribunal nunca mais aceitou esta justificação no domínio da política fiscal desde o acórdão Bachniann37. • Situação no seio do Grupo de Política Fiscal 89. No decurso da sua reunião de 3 de Julho de 1998, os membros do Grupo de Política Fiscal foram convidados a expressar os seus pontos de vista sobre os principais aspectos de uma abordagem coordenada em matéria de tributação das pensões complementares e dos seguros de vida. Por unanimidade, os participantes reconheceram a necessidade de prosseguir a reflexão em curso, tendo a maior parte deles manifestado o seu apoio a uma abordagem coordenada. Os princípios acima expostos (não à harmonização, não às discriminações, não às perdas de receitas fiscais) reuniram um amplo consenso. A necessidade de tratamento urgente do problema dos trabalhadores migrantes foi reafirmada, tendo sido sugerido o estudo dos meios susceptíveis de melhorar o intercâmbio de informações. Alguns membros do grupo manifestaram-se juridicamente obrigatórias, reunindo a convenção multilateral a maior parte das preferências, ao passo que outros se opuseram firmemente a esta perspectiva e apenas se mostraram dispostos a aceitar linhas directrizes. Além disso, alguns participantes insistiram sobre a análise concomitante dos problemas sociais e jurídicos e não apenas dos aspectos fiscais. favoráveis à adopção de medidas 90. No decurso da reunião do Grupo de Política Fiscal de 8 de Março de 1998, chegou-se a acordo sobre o facto de uma abordagem gradual ser preferível para tratar os problemas difíceis e complexos que se colocam. Os membros do grupo aceitaram igualmente que a primeira etapa deveria, se possível, incidir sobre o tratamento fiscal das contribuições trarisfronteiras pagas por trabalhadores migrantes a instituições abrangidas pelo segundo pilar. Os regimes de provisionamento contabilístico não seriam contudo abrangidos, uma vez que os trabalhadores não pagam quotizações, existindo apenas um compromisso da parte da entidade empregadora. • Trabalhos futuros a realizar 91. A Comissão considera que o Grupo da Política Fiscal constitui a instância mais adequada para consultar os Estados-Membros sobre a forma de aprofundar estes assuntos. Devido à complexidade dos temas a tratar, decidiu-se criar um subgrupo técnico que assistirá o Grupo de Política Fiscal. Processo C-204/90, CJ 1992, 1-1249. O Tribunal considerou que a recusa da Bélgica de permitir a dedução dos prémios de pensões e de seguros de vida constituía uma discriminação contrária aos artigos 39° e 49° do Tratado. No entanto, considerou também que, tendo em conta as características do sistema fiscal belga, este tipo de discriminações era justificado pela necessidade de preservar a coerência fiscal. Convém relembrar que o sistema fiscal belga prevê o diferimento do pagamento do imposto e não a isenção dos compromissos de reforma subscritos noutros países. Nesta situação, a recusa de concessão de isenção sobre os prémios pagos a empresas de seguros não belgas era compensada pelo facto de as prestações de seguros equivalentes não serem tributadas, contrariamente ao que se passava relativamente a uma apólice subscrita na Bélgica. O raciocínio do tribunal relativo à coerência fiscal foi clarificado no acórdão Wielockx (processo C-80/94, CJ, 1995,2493). 38 92. A Comissão espera que, com base nos trabalhos do Grupo de Política Fiscal e do seu subgrupo, seja possível lançar uma iniciativa legislativa adequada em 1999 ou em 2000. Resulta de tudo o que ficou dito que esta iniciativa constituirá apenas uma primeira etapa no sentido de uma acção mais ambiciosa neste domínio. Esta primeira incidir sobre o tratamento fiscal das contribuições etapa poderia utilmente fundos de pensões transfronteiras pagas pelos complementares. trabalhadores migrantes a 39 Acções a considerar na sequência da consulta sobre o Livro Verde sobre os Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único ANEXO 1 Acções Objectivos Proposta de directiva sobre a regulamentação prudencial dos fundos de pensões Coordenação dos regimes fiscais dos Estados-Membros no domínio das pensões complementares e dos seguros de vida Consulta sobre as condições de aquisição de direitos a pensões complementares Estudo de viabilidade sobre a participação transfronteiras Criação de um fórum das pensões Trabalhos técnicos relativos à transferência dos direitos a pensões complementares Protecção dos direitos dos beneficiários, liberdade de investimento e de gestão e simplificação da participação transfronteiras Facilitar o exercício do direito à mobilidade profissional e à livre prestação de serviços de pensões complementares e de seguros de vida Definir os meios de facilitar a mobilidade profissional Analisar em pormenor os obstáculos que impedem a participação transfronteiras. Definir os meios de eliminar estes obstáculos Criação de uma instância de diálogo específica sobre as pensões e a mobilidade profissional Analisar as condições de viabilidade de uma eventual proposta legislativa Instituições/instâncias envolvidas Comissão, partes interessadas, e depois Conselho, Parlamento e Comité Económico e Social Os Estados-Membros e a Comissão no âmbito do Grupo de Política Fiscal. Conselho, Parlamento e Comité Económico e Social na hipótese de uma proposta de directiva da Comissão Comissão e parceiros sociais Prazos possíveis Adopção pela Comissão no final de 1999/iníciode2000. Negociações no Conselho e no Parlamento a partir de 2000 Continuação da consulta em 1999. Possibilidade de uma proposta de directiva no final de 1999 ou no início de 2000 1999/2000 Comissão 1999/2000 Comissão 1999 ou 2000 A Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, o sector dos fundos de pensões e os parceiros sociais 1999/2000. Possibilidade de uma proposta legislativa em 2000 40 ANEXO 2 Rendimentos das carteiras de investimentos dos fundos de pensões entre 1984 e 1996 (rendimento médio em percentagem do rendimento real total na moeda local) Bélgica Dinamarca Alemanha Irlanda Japão Países Baixos Espanha Suécia Suíça Reino Unido Estados Unidos Ausência de quantitativos Limites quantitativos limites 1984-1993 8. 8 6. 3 7. 2 10. 3 6. 5 7. 7 7. 0 8. 1 4. 4 10. 2 9. 7 9. 5 6. 9 1984-1996 9. 0 6. 0 7. 0 11. 0 0. 0 8. 0 - - 4. 0 10. 0 9. 0 9. 5 5. 2 Fontes: Relatório EFRP, Junho de 1996, Pragma Consulting e Estimativas do Secretariado da OCDE 41 ( u m p a r a ç ão i n d i c a í i\ ;; e n t re as f m p i v. s i is de SOLÍH- os f u n d os de p e n s õ es a b e r t os c os t u i u l i: • •::;;; \ co u. r:; :o. s uc g r u po i, ; C ! 1 M 1 I ", 1 C C. " : ! ( ! CS Empresas de seguros de vida Actividade comercial baseada numa multiplicidade de produtos Prestadores de serviços Os segurados são, em geral, credores em concurso com outros",s. Os credores fazem valer os seus direitos de acordo com uma ordem pre determinada. Prestada pela seguradora, com excepção dos contratos ligados a um fundo de investimento quando é estipulado que a seguradora não assume o risco do investimento. Indirecta, através do empregador. Fundos de pensões abertos Actividade comercial baseada num serviço único Consumidores e prestadores de serviços Fundos de pensões fechados Actividade em geral não comercial e baseada num único serviço Consumidores e prestadores de serviços Os beneficiários são considerados proprietários dos activos detidos pelo fundo de pensões. Os beneficiários são considerados proprietários dos activos detidos pelo fundo de pensões. Prestada, em geral, pelos fundos de pensões nos regimes de prestações definidas. 0 risco do investimento é assumido pelo trabalhador nos regimes de contribuições definidas Indirecta, através do empregador. Prestada, em geral, pelo empregador nos regimes de prestações definidas. 0 risco do investimento é assumido pelo trabalhador nos regimes de contribuições definidas Participação frequente dos beneficiários na gestão do regime Natureza da actividade Relações com os outros operadores financeiros Situação no caso de interrupção do regime de pensões Garantia do pagamento das pensões profissionais complementar es Relações com os beneficiários dos regimes de pensões profissionais Cf. a este propósito, a proposta de directiva da Comissão sobre a liquidação das empresas de sc!Jtiros de vida (SÍ9 C2xs 04. JO de 6 de Outubro de 1989). 42 ANEXO 4 f «. a £ siB3j souijs) ui3 |EnuB Bipsiu spepinqipusy • * •> o> O) <4 O 00 o 'CO c •8 c «o c 2 CO (/> <D •O 5 C 3 Si o </> o o. "> c £ c Q) O '(0 o et Este anexo mostra que, relativamente a um período de 10 anos, uma carteira composta de 100% de acções teria tido um grau idêntico de volabilidade (ou seja, teria sido tão segura) como uma carteira composta por 100% de obrigações, mas que as acções gerariam um rendimento de cerca de 7%, contra 3-4% para as obrigações. Uma diferença de 3% ao ano ao longo de todo o período de vida activa de um trabalhador é considerável. O risco mínimo mostra a volatilidade mais baixa que teria sido obtida com uma combinação óptima de acções de obrigações. 43 ANEXO 5 Estados Unidos : Rendibilidade Total Anual por Categoria de Activos (1926-1995) Bilhetes do tesouro EUA Obrigações do sector público com prazo intermédio Obrigações do sector público a longo prazo Obrigações a longo prazo de empresas Acções de pequenas empresas Acções de grandes empresas Fonte: Morgan Stanley Dean Witter 10 15 44 ANEXO 6 Mercados de acções face aos mercados obrigacionistas Diferencial entre o rendimento das acções e o rendimento das obrigações Moeda local Dados anuais Alemanha Bélgica Estados Unidos França Itália Países-Baixos Reino-Unido Suécia Suiça Periodo de 15 anos 1984-1998 4. 36 % 9. 09 % 5. 29% 3. 12% 0. 95 % 7. 18% 3. 67% 4. 32 % 9. 88 % Periodo de 10 anos 1989-1998 3. 71 % 1. 98% 7. 08 % 0. 17% -3. 47 % 7. 95 % 1. 40% 2. 94 % 12. 08 % Fonte: Pragma Consulting NV/SA 45 ANEXO 7 Afectação dos activos País Acções nacionais % Obrigações nacionais % Acções estrangeiras % Obrigações estrangeiras % Imobiliário % Alemanha Bélgica Dinamarca Espanha Finlândia França Irlanda Itália Noruega Países-Baixos Portugal Reino-Unido Suécia Suiça 6 18 17 9 9 8 24 2 13 5 14 53 20 10 71 31 65 65 69 75 26 56 60 47 72 2> 9 64 25 3 24 7 2 1 5 33 - 6 19 4 22 8 5 4 12 1 1 1 10 4 - 6 10 1 6 - 7 ' 13 5 8 - 7 - 6 40 7 7 2' 2 8 16 Meios líquidos/ outros % 3 10 2 23 13 " 2 7 2 8 2 7 8 - 37 3) 1) 2) 3) instrumentos do mercado monetário 50/50 % de títulos a taxa fixa e variável inclui empréstimos às entidades empregadoras, créditos hipotecários e outros empréstimos a curto prazo Fonte: European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 William M. Mercer 46 ANEXO 8 População e activos afectos a pensões de reforma País População em milhões Rácio de dependência0 Alemanha Bélgica Dinamarca Espanha Finlândia França Irlanda Itália Noruega Países-Baixos Portugal Reino-Unido Suécia Suiça 82. 0 10. 2 5. 3 39. 3 5. 1 58. 6 3. 6 57. 4 4. 4 15. 6 9. 9 59. 0 8. 9 7. 1 21. 7 24. 2 22. 4 23. 5 20. 9 22. 7 19. 0 23. 2 25. 0 18. 8 22. 4 24. 6 28. 6 22. 4 Valor dos activos afectos a pensões de reforma - mil milhões deUS$ 310 25 148 22 40 95 29 91 35 502 10 1015 142 288 Activos afectos a pensões de reforma, em % do PIB 14 11 84 4 35 7 42 7 23 127 9 77 66 117 Activos afectos a pensões de reforma por habitante (milhares de dólares) 3. 8 2. 5 27. 9 0. 6 7. 9 1. 6 8. 0 1. 6 7. 9 32. 2 1. 0 17. 2 16. 0 40. 6 0 Percentagem da população com mais de 65 anos em relação à população com 15-64 anos. Fonte: Population Concern 30 de Junho de 1997, European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 47 Glossário relativo à gestão dos fundos de pensões Afectação dos activos: Repartição dos activos de um fundo por categorias de fundos e/ou mercados. Congruência monetária: requisito nos termos do qual os activos que cobrem os compromissos devem ser investidos na divisa em que são expressos os compromissos. Contribuição definida (Regime de): Regime em só estão fixadas as contribuições. As prestações variam em função do nível desta contribuição e do rendimento dos activos, sendo o risco de investimento suportado, em geral, pelo trabalhador. Depositário: Pessoa, em geral uma instituição de crédito, a quem é confiada a guarda dos activos e dos títulos representativos dos activos do fundo. Empresa-suporte ou patrocinadora do fundo: A empresa ou grupo de empresas que utilizam os serviços do fundo a fim de oferecer prestações de reforma aos seus trabalhadores. Avaliação actuarial: Cálculo efectuado por um perito actuarial com vista a determinar se um regime de reforma detém um volume de fundos suficiente para cobrir os seus compromissos (passivo). Este perito deve igualmente verificar se as provisões técnicas foram calculadas de forma adequada. Requisito de financiamento: Requisito segundo o qual os activos de um fundo destinados a cobrir os compromissos não devem ter um valor inferior ao dos compromissos assumidos. Gestão Activo-Passivo: Método que visa reduzir ao máximo os riscos, permitindo instituir, prosseguir e controlar uma coerência adequada entre os compromissos, o financiamento, a liquidez e a política de investimento do fundo. Gestor do activo: Pessoa que pode ser encarregada pelo fundo de pensões da gestão dos activos do fundo. Poderá tratar-se de um instituição de crédito, de uma empresa de seguros ou de organismo de investimento colectivo em valores mobiliários. No entanto, alguns fundos asseguram eles próprios a gestão dos seus activos. Gestores do fundo: Pessoas encarregadas de conduzir a política geral do fundo, nos seus aspectos financeiros (política de afectação dos activos) e administrativos. Os gestores são em geral representantes dos membros do fundo e da entidade empregadora. A gestão pode ser igualmente ser confiada a um administrador fiduciário ou a gestores que se comprometem a assegurar a gestão dos fundos com o melhor das suas capacidades. (Regime de): Regime em que as prestações são fixadas Prestação definida antecipadamente (por exemplo, sob a forma de uma percentagem do último salário) independentemente da taxa da contribuição e do rendimento dos activos. É em geral a entidade empregadora quem se constitui garante do pagamento da pensão. técnicas: Rubrica contabilística do Passivo do Provisões fundo de pensões, correspondente aos compromissos assumidos pelo fundo. As provisões técnicas devem ter como contrapartida activos representativos que tenham características de liquidez, de segurança (diversificação) e de rendimento adaptadas aos compromissos. 48 ISSN 0257-9553 COM(1999) 134 final DOCUMENTOS PT 10 05 06 01 N. ° de catálogo : CB-CO-99-242-PT-C Serviço das Publicações oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo