title: Libro bianco sulla modernizzazione delle norme per l'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CE - (presentato dalla Commissione) - Corrigendum

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text: 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/1 I (Comunicazioni) COMMISSIONE LIBRO BIANCO SULLA MODERNIZZAZIONE DELLE NORME PER L’APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 85 E 86 DEL TRATTATO CE Programma della Commissione n. 99/027 (1999/C 132/01) (Testo rilevante ai fini del SEE) SOMMARIO Pagina SINTESI. INTRODUZIONE. CAPITOLO I — CENNI STORICI. I. L’istituzione di un sistema comunitario di controllo delle intese. II. Lo sviluppo del ruolo della Commissione. 3 6 8 8 9 III. Gli adattamenti e i loro limiti. 10 A. La riduzione delle notifiche individuali. 10 B. Un esame pi(cid:156) rapido delle domande d’autorizzazione. 12 C. Un maggior decentramento nell’esame delle denunce. 13 CAPITOLO II — UNA RIFORMA NECESSARIA. 14 I. Gli obiettivi. 14 A. Garantire l’efficacia del controllo. 14 1. Rifocalizzare l’applicazione dell’articolo 85 da parte della Commissione. 14 2. Decentrare l’applicazione delle regole di concorrenza. 15 B. Semplificare il controllo amministrativo. 15 1. Carattere non necessario di un regime d’autorizzazione. 15 2. Obblighi meno gravosi per le imprese e garanzia di un sufficiente livello di certezza del diritto. 16 II. Le opzioni. 16 A. Il miglioramento del sistema d’autorizzazione. 17 1. L’interpretazione dell’articolo 85. 17 2. L’applicazione decentrata dell’articolo 85, paragrafo 3. 17 C 132/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 3. L’ampliamento del campo d’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2 del regola- mento n. 17. 18 4. La semplificazione delle procedure. 18 B. Il passaggio a un sistema di eccezione legale. 19 CAPITOLO III — LA MODERNIZZAZIONE DELLE REGOLE DI CONCORRENZA. 20 I. L’abolizione del regime di autorizzazione e di notifica. 20 II. L’applicazione decentrata delle regole di concorrenza. 22 A. Una nuova ripartizione delle competenze. 22 1. La determinazione della politica di concorrenza da parte della Commissione. 22 2. 3. Il rafforzamento del ruolo delle autorita` nazionali nell’applicazione delle regole di concorrenza. 23 Il rafforzamento del ruolo dei giudici nazionali nell’applicazione delle regole di concorrenza. 24 B. Un’applicazione coerente e uniforme delle regole di concorrenza. 25 1. Rischi di conflitto e principi per una loro soluzione. 25 2. Meccanismi di informazione e di cooperazione. 25 III. Il rafforzamento del controllo a posteriori. 26 A. Mezzi di indagine pi(cid:156) efficaci. 27 B. Maggiore importanza delle denunce nel nuovo sistema. 28 C. Le sanzioni. 29 IV. La transizione verso il sistema di eccezione legale. 30 V. Norme settoriali. 30 CONCLUSIONI. 32 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/3 SINTESI 1. Nel campo del diritto della concorrenza applicabile alle imprese, il trattato CE stabili- sce regole generali applicabili ad accordi restrittivi e pratiche concordate (articolo 85) e allo sfruttamento abusivo di una posizione dominante (articolo 86). Il trattato conferisce al Consiglio il potere di stabilire gli strumenti utili ai fini dell’applicazione di tali norme (arti- colo 87). 2. Nel 1962 il Consiglio ha adottato il regolamento n. 17, primo regolamento d’applica- zione degli articoli 85 e 86, il quale ha istituito il sistema di sorveglianza e le procedure d’applicazione che la Commissione utilizza da pi(cid:156) di 35 anni senza variazioni significative. 3. Il regolamento n. 17 ha creato un sistema basato sull’applicabilita` diretta della norma di divieto dell’articolo 85, paragrafo 1 e sulla notificazione preventiva degli accordi ai fini della concessione dell’esenzione di cui all’articolo 85, paragrafo 3. Mentre la competenza per l’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 1, spetta sia alla Commissione, che agli organi giudiziari nazionali e alle autorita` nazionali garanti della concorrenza, il potere di conce- dere esenzioni in virt(cid:156) dell’articolo 85, paragrafo 3 e` stato conferito esclusivamente alla Commissione. Il regolamento n. 17 ha cos(cid:236) stabilito un sistema centralizzato di autorizza- zione per tutti gli accordi che richiedono un’esenzione. 4. Tale sistema centralizzato di autorizzazione era necessario e si e` dimostrato molto effi- cace nel creare una «cultura della concorrenza» in Europa. Non si deve dimenticare che, nei primi anni, la politica della concorrenza era scarsamente conosciuta in molte parti della Comunita`. In un’epoca in cui l’interpretazione dell’articolo 85, paragrafo 3 era ancora incerta e in cui l’obiettivo principale della Comunita` era l’integrazione dei mercati nazio- nali, l’applicazione centralizzata delle regole di concorrenza comunitarie da parte della Commissione rappresentava l’unico sistema adeguato. Esso ha consentito alla Commissione di assicurare l’applicazione uniforme dell’articolo 85 in tutta la Comunita` e di favorire l’in- tegrazione dei mercati, impedendo alle imprese di ricreare quelle barriere che gli Stati mem- bri stessi avevano gradualmente eliminato. Esso ha portato alla creazione di un corpus di regole che e` ormai considerato da tutti gli Stati membri e dall’industria come uno stru- mento fondamentale per il corretto funzionamento del mercato interno. L’importanza della politica di concorrenza e` confermata dal fatto che ogni Stato membro ha creato un’autorita` garante della concorrenza, incaricata di applicare le norme nazionali e, se debitamente abi- litata, anche le regole comunitarie in materia di concorrenza. 5. Questo sistema, che ha in passato funzionato in modo soddisfacente, non e` tuttavia pi(cid:156) adatto per la Comunita` attuale che conta 15 Stati membri, 11 lingue e pi(cid:156) di 350 milioni di abitanti. Le ragioni di quest’inadeguatezza sono insite nel sistema stesso istituito dal regolamento n. 17 e derivano altres(cid:236) da fattori esterni, legati allo sviluppo della Comu- nita`. Per quanto riguarda le ragioni insite nel sistema istituito dal regolamento 17, occorre 6. osservare che il regime centralizzato d’autorizzazione, fondato sulla notifica preventiva e sul monopolio della Commissione in materia di esenzione, ha indotto le imprese a notifi- care a Bruxelles un gran numero di accordi. Dato che le autorita` nazionali garanti della concorrenza e gli organi giudiziari nazionali non sono competenti ad applicare l’articolo 85, paragrafo 3, le imprese si sono servite di questo regime centralizzato d’autorizzazione non solo per ottenere la sicurezza giuridica, ma anche per bloccare azioni private avviate dinanzi agli organi giudiziari e alle competenti autorita` nazionali. Tale situazione ha com- promesso gli sforzi volti a promuovere un’applicazione decentrata delle regole di concor- renza comunitarie. Ne ha sofferto l’applicazione sistematica e rigorosa del diritto della con- correnza ed e` stato ostacolato il decentramento dell’applicazione del diritto comunitario. In un mercato comunitario sempre pi(cid:156) integrato, tale mancata applicazione sistematica delle norme e l’impossibilita` di utilizzare un insieme comune di regole danneggiano gli interessi dell’industria europea. C 132/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 7. Dal 1962 la Comunita` si e` sviluppata in modo straordinario. La Comunita` di sei Stati membri e` diventata un’Unione di 15 Stati e si avvia probabilmente a diventare ancora pi(cid:156) grande con l’ingresso dei nuovi paesi candidati. Nonostante le sue imperfezioni, il mercato interno e` una realta` e l’Unione economica e monetaria e` in corso. 8. Il ruolo della Commissione in questo nuovo ambiente e` mutato. Inizialmente, il fulcro della sua attivita` ha riguardato la definizione delle regole applicabili agli accordi suscettibili di interferire direttamente con l’obiettivo dell’integrazione del mercato. Una volta chiariti gli aspetti legislativi e la politica in materia di concorrenza, l’onere dell’applicazione pu(cid:242) ormai essere condiviso in modo pi(cid:156) equo con i giudici e le competenti autorita` nazionali, che hanno il vantaggio di essere pi(cid:156) vicini ai cittadini e ai problemi che devono affrontare. Gli sforzi della Commissione si concentrano ora sull’obbiettivo di garantire una concor- renza effettiva, individuando e bloccando i cartelli transfrontalieri e mantenendo strutture di mercato competitive. La Commissione e` inoltre chiamata a affrontare nuove sfide, quali il controllo delle concentrazioni, la liberalizzazione di mercati che fino ad ora erano sog- getti a monopolio e la cooperazione internazionale. 9. La Commissione pu(cid:242) fronteggiare questa evoluzione solo concentrando la propria attenzione sui casi pi(cid:156) importanti e sui settori di attivita` in cui essa pu(cid:242) agire in modo pi(cid:156) efficace rispetto agli organismi nazionali. A tal fine essa ha gia` adottato varie misure quali la comunicazione «de minimis» relativa agli accordi di importanza minore e i regolamenti di esenzione per categoria. 10. Tali misure non sono tuttavia sufficienti per far fronte alle nuove sfide sopra descritte. Non e` pi(cid:156) possibile mantenere un sistema di applicazione centralizzato che rende necessaria una decisione da parte della Commissione rispetto ad accordi restrittivi che sod- disfano le condizioni di esenzione di cui all’articolo 85, paragrafo 3. Nella Comunita` di oggi e di domani, il funzionamento di un meccanismo di autorizzazione di questo genere richiederebbe risorse enormi ed imporrebbe costi pesanti alle imprese. E` essenziale che tale meccanismo venga adattato in modo da liberare le imprese da un’inutile burocrazia, con- sentire alla Commissione di essere pi(cid:156) attiva nella repressione delle infrazioni gravi alle regole di concorrenza e infine aumentare e migliorare l’applicazione delle norme a livello nazionale. La nostra Comunita` richiede un sistema di controllo pi(cid:156) semplice e pi(cid:156) effi- ciente. 11. Nel Libro bianco la Commissione esamina varie opzioni di riforma. Essa propone un sistema che raggiunga gli obiettivi di un’applicazione rigorosa del diritto della concorrenza, di un efficace decentramento, di una semplificazione delle procedure e di un’applicazione uniforme del diritto e della politica di concorrenza in tutta l’Unione europea. La riforma proposta prevede l’abolizione del sistema di notifica e di esenzione e la 12. sua sostituzione mediante un regolamento del Consiglio che renderebbe le disposizioni in materia di esenzione, di cui all’articolo 85 paragrafo 3, direttamente applicabili senza pre- via decisione della Commissione. L’articolo 85 nella sua integralita` verrebbe applicato dalla Commissione, dalle autorita` nazionali garanti della concorrenza e dai giudici nazionali, come gia` accade per l’articolo 85, paragrafo 1 e l’articolo 86. 13. Tale riforma consentirebbe alla Commissione di spostare il baricentro delle sue atti- vita` sulle violazioni pi(cid:156) gravi del diritto comunitario, in relazione ai casi che presentano un interesse comunitario. Verrebbe cos(cid:236) aperta la strada ad un’applicazione decentrata delle regole di concorrenza comunitarie da parte delle autorita` e dei giudici nazionali, mentre l’industria beneficerebbe dell’eliminazione di inutili procedure burocratiche e dei relativi costi di adempimento. L’applicazione delle regole di concorrenza comunitarie da parte delle autorita` nazionali sarebbe cos(cid:236) incoraggiata. 14. Con il nuovo sistema la Commissione manterrebbe un ruolo guida nella definizione della politica della concorrenza comunitaria. Essa continuerebbe ad adottare regolamenti e 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/5 comunicazioni in cui vengono stabilite le principali norme di interpretazione degli articoli 85 e 86. Essa continuerebbe inoltre ad adottare decisioni di autorizzazione o di divieto per fornire i necessari indirizzi per l’applicazione di tali norme. Si prevede anche che la costitu- zione di imprese comuni di produzione comportanti investimenti di notevole entita` non ver- rebbe inclusa nel nuovo sistema, ma sarebbe soggetta alle norme procedurali previste dal regolamento comunitario relativo al controllo delle concentrazioni. 15. In un regime di competenza concorrente facente capo sia alla Commissione che alle autorita` e giudici nazionali sarebbe necessario mantenere alcune misure che consentano alla Commissione di garantire l’applicazione coerente delle norme in tutta la Comunita`. Viene proposto, in particolare, che la Commissione conservi il potere di avocare a se´ un caso, sot- traendolo alla giurisdizione delle competenti autorita` nazionali se sussiste un rischio di poli- tiche divergenti. Gli organi giudiziari nazionali dovrebbero inoltre essere soggetti al preciso obbligo di evitare conflitti con le decisioni della Commissione. Nel Libro bianco vengono presentate ulteriori misure. La Commissione invita gli Stati membri, le altre istituzioni e tutti gli interessati a tra- 16. smettere osservazioni in merito al Libro bianco entro il 30 settembre 1999 all’indirizzo indicato nell’ultima pagina. C 132/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 INTRODUZIONE 1. La Commissione e` stata investita della responsabilita` d’instaurare una politica di con- correnza comunitaria fin dalla costituzione della Comunita` europea del carbone e dell’ac- ciaio (in appresso CECA), nel 1952, epoca in cui l’Europa era molto diversa da quella a noi nota, in questa fine di secolo e di millennio. Dopo le prime esperienze della CECA, la Commissione ha cominciato ad attuare una reale politica di concorrenza con l’adozione del regolamento n. 17 del 1962, nell’ambito del trattato che istituisce la Comunita` economica europea. Si trattava di una sfida notevole: introdurre su scala continentale una politica completamente nuova, senza alcun riferimento diretto nella maggior parte degli Stati mem- bri dell’epoca, allo scopo di soddisfare due esigenze, ossia integrare i mercati nazionali in un unico spazio economico ed erigere la concorrenza a forza motrice dell’economia. 2. Attraverso le decisioni e le comunicazioni, e in seguito attraverso i regolamenti, la Commissione ha instaurato gradualmente una politica della concorrenza che copre tutti gli aspetti principali della vita economica. La Corte di giustizia ha svolto pienamente il proprio ruolo, con sentenze talvolta di conferma, talvolta di annullamento, ma sempre contri- buendo alla comprensione delle regole di concorrenza che andavano affermandosi nella vita dei consumatori e delle imprese nel nascente mercato comune. 3. Notevole e` il risultato degli sforzi dei primi anni: una politica completa, un’ampia giu- risprudenza, una chiara definizione dei principi fondamentali e delle norme pi(cid:156) specifiche. La politica comunitaria fornisce le risposte ai problemi dell’economia moderna, che ci(cid:242) avvenga nel campo della repressione delle intese pi(cid:156) dannose, nel settore delle licenze di tecnologia o della distribuzione di beni e servizi. Nel corso degli anni il dispositivo comuni- tario e` stato potenziato mediante un controllo delle concentrazioni, una politica di liberaliz- zazione dei settori monopolistici, una politica di cooperazione internazionale e numerose iniziative specifiche per affrontare le nuove sfide economiche. la globalizzazione dell’economia, 4. Nel 1999, tale politica si applica a un mondo molto diverso rispetto a quello cono- sciuto dagli autori dei testi istitutivi. Quindici Stati membri, una moneta unica e un mer- cato unico, l’apertura ai paesi dell’Europa centrale e orientale e a Cipro: nessuno avrebbe potuto prevedere tutto ci(cid:242) nel 1962. I cambiamenti intervenuti in materia di concorrenza sono altrettanto considerevoli. La politica istituita dalla Commissione copre tutta la gamma delle attivita` economiche, mentre le politiche nazionali di concorrenza dei singoli Stati membri si intrecciano in un sistema comunitario. L’attuale necessita` di aggiornare tale sistema non toglie nulla ai suoi meriti: istituita ex nihilo, la politica di concorrenza comunitaria ha permesso di gettare le basi del mercato unico e di garantire il dinamismo dell’economia europea. Il nuovo compito e` quello di adattare il sistema per far fronte alle sfide degli anni a venire. L’adozione del primo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato, 5. ossia il regolamento n. 17 del Consiglio, risale a pi(cid:156) di 35 anni fa. Tale regolamento e` stato concepito per una Comunita` composta da sei Stati membri e da 170 milioni di abitanti, con quattro diverse lingue di lavoro. Esso si applica oggi, senza essere stato sostanzialmente modificato, a una Comunita` di 380 milioni di abitanti e costituita da 15 Stati, i cui mercati sono gia` ampiamente integrati. Gli ultimi anni, inoltre, sono stati caratterizzati da un’inter- nazionalizzazione accelerata dell’economia europea, e la politica di concorrenza si inserisce ormai, il pi(cid:156) delle volte, in un contesto mondiale. Il quadro normativo vigente ha certa- mente subito alcuni adattamenti, ma essi sembrano oggi aver raggiunto i propri limiti. La necessita` di una riforma e` tanto pi(cid:156) urgente in quanto il prossimo decennio presenta due 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/7 sfide fondamentali per la politica di concorrenza: l’Unione economica e monetaria e l’am- pliamento della Comunita` ai paesi dell’Europa centrale e orientale e a Cipro. 6. L’Unione economica e monetaria avra` certamente conseguenze di rilievo sulla politica di concorrenza. Essa comportera` in primo luogo una maggiore integrazione economica e rafforzera` a lungo termine gli effetti del mercato interno contribuendo a eliminare le ultime barriere economiche fra gli Stati membri. Essa permettera` inoltre di alleggerire i costi glo- bali del commercio intracomunitario riducendo i costi di transazione che ancora gravano sulle spese di cambio. Tali fattori spingeranno le imprese a intensificare gli scambi e accre- sceranno in tal modo la concorrenza nell’insieme dell’Unione. L’esistenza di una moneta unica aumentera` inoltre la trasparenza in materia di prezzi, mettendo in evidenza le diffe- renze fra gli Stati membri. Di fronte a una maggiore pressione concorrenziale gli operatori economici potranno essere tentati di adottare comportamenti protezionistici per sfuggire ai vincoli di adattamento alle nuove condizioni, e compensare il calo di competitivita` dovuto al nuovo ambiente in cui si troveranno ad operare. Il fatto che alcuni Stati membri restino, almeno momentaneamente, fuori dell’Unione monetaria potrebbe infine spingere le imprese a compartimentare i loro mercati. 7. L’ampliamento della Comunita` richiedera` altres(cid:236) un rafforzamento della politica di concorrenza per quanto riguarda i cartelli e gli abusi di posizione dominante. Molto nume- rose, nei paesi candidati, sono in particolare le posizioni dominanti di imprese eredi dei monopoli di Stato, e i loro detentori possono essere tentati di abusarne per compensare la loro minore competitivita` economica. La tradizione dell’economia pianificata rappresenta inoltre un altro potenziale pericolo, poiche´ favoriva le intese fra «concorrenti». Qualsiasi proposta volta a modificare le regole di procedura in materia di concorrenza deve tener conto del fatto che tali Stati, dalle strutture amministrative in parte ancora estranee al con- cetto di mercato e di libera impresa, dovranno applicare tali nozioni in quanto parte inte- grante dell’acquis comunitario. L’ampliamento aumentera` inoltre in modo automatico il numero delle intese e degli abusi di posizione dominante potenzialmente soggetti al diritto comunitario. In una Comunita` composta da pi(cid:156) di 20 Stati membri, il mantenimento di una politica di concorrenza efficace impone un aggiornamento delle regole d’applicazione degli articoli 85 e 86. Un’altra sfida per le autorita` garanti della concorrenza e` rappresentata dalla globaliz- 8. zazione dell’economia. Se, in teoria, tale evoluzione favorisce la concorrenza grazie a un’apertura e a un’integrazione dei mercati su una scala che va al di la` dei confini comuni- tari, essa pone le autorita` competenti di fronte a cartelli o pratiche restrittive volte a erigere barriere artificiali fra le grandi aree di tale mercato mondiale. Ci(cid:242) pu(cid:242) accadere quando grandi imprese attuano restrizioni verticali che impediscono l’accesso al loro mercato, si dividono i mercati, o stipulano contratti abusivi su scala mondiale. Si tratta generalmente di pratiche complesse, che richiedono ampie indagini e una stretta cooperazione fra le auto- rita` : se impunite, esse sono tanto pi(cid:156) dannose per l’economia e i consumatori in quanto applicate su una scala geografica molto vasta. 9. In tale nuovo contesto economico comunitario e mondiale, il mantenimento del rego- lamento n. 17 nella forma concepita nel 1962, che prevede un sistema di controllo preven- tivo altamente centralizzato, diventa incompatibile con l’obiettivo di un efficace controllo della concorrenza. Il presente libro bianco espone le riflessioni della Commissione in propo- sito ed e` volto a sollecitare le reazioni di tutte le parti interessate, presupposto necessario per la presentazione formale di una proposta di nuovo regolamento del Consiglio. C 132/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 CAPITOLO I CENNI STORICI I. L’istituzione di un sistema comunitario di controllo delle intese gli obiettivi fondamentali 10. Nel capitolo dedicato alla politica di concor- renza, il rapporto Spaak (1) aveva rilevato la necessita` di introdurre nel trattato disposizioni atte ad impedire che situazioni o pratiche monopolistiche compromet- del mercato tessero comune (2). La nozione di «monopolio» copriva, per gli autori della relazione, sia la detenzione di una posi- zione dominante da parte di un’impresa, sia la conclu- intese restrittive della concorrenza. Tale sione di approccio e` stato ripreso dal trattato di Roma, che vieta alle imprese l’abuso di posizione dominante (arti- colo 86) e assoggetta le intese restrittive della concor- renza a un divieto generale sancito dalla loro nullita` ab initio (articolo 85). In particolare, conformemente all’articolo 85, paragrafi 1 e 2, «1. Sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi fra imprese, tutte le decisioni di associazioni d’imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune (. ). 2. Gli accordi o decisioni, vietati in virt(cid:156) del presente articolo, sono nulli di pieno diritto. ». E` opportuno ricordare che, se tutte le delega- 11. zioni nazionali riunite a Messina erano favorevoli a un sistema basato sul principio del divieto, in particolare per le garanzie d’efficacia derivanti dal suo effetto pre- ventivo, i negoziatori del trattato hanno invece incon- trato notevoli difficolta` nel definire le condizioni in base alle quali il divieto sancito dall’articolo 85, para- grafo 1 avrebbe potuto essere rimosso. Due sistemi erano possibili: un regime d’autorizzazione o un regime di eccezione legale. In un regime d’autorizza- (1) Rapporto dei capi delegazione del Comitato intergoverna- tivo istituito dalla Conferenza di Messina, indirizzato ai ministri degli Affari esteri in data 21 aprile 1956 (pagg. 53-60 del testo francese). (2) Detto rapporto precisava che i principi contenuti nel trat- tato dovevano «permettere alla Commissione europea di adottare regolamenti generali d’attuazione (. ) volti a ela- borare norme specifiche riguardanti la discriminazione, a organizzare il controllo delle operazioni di concentra- zione, e a vietare le intese atte a provocare una riparti- zione o uno sfruttamento dei mercati, una limitazione della produzione o del progresso tecnico» (Rapporto Spaak, pag. 56 del testo francese). zione, solo l’intervento di un’autorita` pubblica compe- tente pu(cid:242), mediante decisione costitutiva di diritti, rimuovere il divieto posto dalla legge. In base a tale regime, gli accordi sono nulli fintantoche´ non sono stati autorizzati dall’autorita` preposta a tal fine. In un regime di eccezione legale, stipulare accordi restrittivi della concorrenza non si applica agli accordi che soddisfano determinate condizioni stabilite dalla legge. L’insieme di tali condizioni e` interpretato come un’eccezione al principio di divieto. Gli accordi restrittivi che soddisfano le condizioni previste dalla legge sono pertanto validi dal momento della loro con- clusione. il divieto di 12. Il testo del paragrafo 3 dell’articolo 85 e` il risul- tato di un compromesso fra le delegazioni favorevoli a un regime di eccezione legale e quelle che, favorevoli a un regime di autorizzazione preventiva, proponevano una formulazione del tipo «le intese possono essere dichiarate valide». E` su una formulazione negativa — «le disposizioni del paragrafo 1 possono essere dichia- rate inapplicabili» — che e` stato trovato l’accordo: l’articolo 85, paragrafo 3 lascia in tal modo al legisla- tore comunitario la liberta` di scegliere fra un regime di autorizzazione e un regime di eccezione legale. 13. La scelta finale di un sistema di controllo delle intese e` stata pertanto lasciata al legislatore comunita- rio. L’articolo 87 del trattato conferisce in effetti al Consiglio, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, la facolta` di deter- minare le modalita` d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, avendo riguardo alla necessita` di eserci- tare una sorveglianza efficace e, nel contempo, di sem- plificare, per quanto possibile, il controllo amministra- tivo. Il Consiglio pu(cid:242) esercitare tale controllo sotto forma di autorizzazione preventiva, o decidere che l’ar- ticolo 85, paragrafo 3 sia direttamente applicabile senza che si renda necessario un atto amministrativo preliminare. 14. Il primo paragrafo dell’articolo 87 ha inoltre conferito al Consiglio il potere di stabilire tutti i rego- lamenti e le direttive utili per l’applicazione dei prin- cipi contemplati dagli articoli 85 e 86. A tal fine, la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di regolamento (3) il 28 ottobre 1960. La breve rela- (3) Doc. IV/COM(60) 158 def. del 28 ottobre 1960. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/9 zione introduttiva di tale proposta ricorda i tre obiet- tivi principali in considerazione dei quali essa e` stata elaborata: migliorare gli strumenti di informazione a disposizione delle autorita` di controllo; garantire nei sei paesi un regime d’applicazione dell’articolo 85 suf- ficientemente omogeneo; realizzare le condizioni per fornire alle imprese una sufficiente certezza del diritto. Tali obiettivi non erano facilmente raggiungibili data la situazione esistente all’inizio degli anni ’60. In primo luogo, garantire la necessaria informa- 15. zione delle autorita` competenti, sia nazionali che comunitarie, risultava problematico poiche´, all’epoca, i servizi della Commissione, e in particolare la Dire- zione generale responsabile della politica di concor- renza, non avevano una sufficiente conoscenza dei mercati e della natura delle intese o di altre pratiche restrittive. Di rado le imprese danneggiate da infra- zioni alle regole di concorrenza inviavano denunce alla Commissione e la coscienza della possibilita` di far ricorso al diritto comunitario si e` diffusa solo gradual- mente. Inoltre, le autorita` nazionali garanti della con- correnza, quando esistevano, erano di recente istitu- zione e la loro esperienza nel settore era limitata. Molto ridotta era anche, in questo campo, l’esperienza dei giudici nazionali. 16. Per tale motivi, allo scopo di garantire l’infor- mazione della Commissione e la certezza del diritto per le imprese, il regolamento n. 17 ha istituito un meccanismo di autorizzazione che prevede in generale che la Commissione sia interpellata preventivamente, tramite una procedura di notifica. Ai sensi di detto regolamento tale notifica preventiva delle intese alla Commissione non e` obbligatoria, ma lo diventa per le imprese che desiderano avvalersi delle disposizioni del- l’articolo 85, paragrafo 3 (tranne nel caso degli accordi esentati da notifica in virt(cid:156) dell’articolo 4, paragrafo 2 del regolamento n. 17). Le decisioni d’esenzione sono costitutive di diritti e possono essere retroattive, prendendo effetto dalla data della notifica ma non oltre (articolo n. 6, paragrafo 1 del regola- mento n. 17). 17. In secondo luogo, lo sviluppo di un’interpreta- zione coerente dell’articolo 85, paragrafo 3 esigeva ini- zialmente una certa centralizzazione del controllo, che e` stata realizzata investendo la Commissione della competenza esclusiva a dichiarare inapplicabili a un’in- tesa le disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1 (arti- colo 9, paragrafo 1 del regolamento n. 17). Tale com- petenza esclusiva e` stata inoltre rafforzata dalle dispo- sizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 3 del regola- mento, che prevedono che, in caso di avvio di una pro- cedura comunitaria, le autorita` nazionali perdano automaticamente la competenza a trattare il caso. In terzo luogo la certezza del diritto, per le 18. imprese, risultava indebolita dalla nullita` assoluta decretata dal paragrafo 2 dell’articolo 85 per le intese restrittive della concorrenza, e dalla formulazione molto generale dello stesso articolo 85, la cui portata non era ancora precisata dalla giurisprudenza comuni- taria, dai regolamenti di esenzione e dalla prassi deci- sionale della Commissione. A quell’epoca, del resto, le legislazioni nazionali, inesistenti o eterogenee, difficil- mente potevano guidare le imprese o le giurisdizioni nell’interpretazione del diritto comunitario: in Italia e in Lussemburgo non vigevano in effetti normative in materia di concorrenza, il Belgio e i Paesi Bassi ave- vano optato per un sistema di controllo degli abusi (4) che permetteva di sanzionare gli accordi illeciti solo a partire dalla data di constatazione dell’infrazione da parte dell’autorita` responsabile, e solo la legislazione tedesca e francese erano basate, come il diritto comu- nitario, su un principio di divieto. Tuttavia la legge tedesca prevedeva un regime di autorizzazione per le intese fra concorrenti (GWB, Gesetz gegen Wettbewer- bsbeschr(cid:228)nkungen, legge che vieta le restrizioni della concorrenza, del 27. 07. 1957), mentre quella francese aveva introdotto un regime di eccezione legale (ordi- nanza francese n. 45-1483 del 30 giugno 1945). II. Lo sviluppo del ruolo della Commissione 19. Dagli anni ’60 il ruolo svolto dalla Commis- sione e` andato ampliandosi considerevolmente e il numero di casi trattati e` notevolmente aumentato, e ci(cid:242) per gli effetti combinati dell’integrazione dei mer- cati, dell’adesione di nuovi Stati membri, dell’adozione di accordi di cooperazione con i paesi terzi e della glo- balizzazione dell’economia. E` opportuno ricordare che il campo d’applica- 20. zione del diritto comunitario della concorrenza si fonda sul criterio degli effetti sul commercio fra gli Stati membri. La realizzazione del mercato interno e l’integrazione progressiva dei mercati nazionali si sono cos(cid:236) inevitabilmente tradotte in un incremento del numero di casi rientranti nel diritto comunitario: in tale situazione, difatti, anche intese concluse fra imprese stabilite in un unico e medesimo Stato pos- sono avere un’influenza diretta o indiretta, reale o potenziale, sul commercio intracomunitario e pertanto ricadere nel campo di applicazione del diritto comuni- tario. (4) Legislazione belga (Loi sur la protection contre l’abus de puissance e´conomique, legge sulla tutela contro l’abuso di potere economico, del 20 maggio 1960) e olandese (legge del 28 giugno 1956). C 132/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 21. Le adesioni successive di nuovi Stati membri hanno influito automaticamente sulla portata della competenza della Commissione. Fondata nel 1957 da sei Stati, la Comunita` europea ne conta oggi 15, e ne comprendera` presto pi(cid:156) di 20. Tali ampliamenti non hanno dato luogo a modifiche sostanziali del regola- mento n. 17. L’adesione del Regno Unito, dell’Irlanda e della Danimarca (5) ha condotto solo all’aggiunta di un venticinquesimo articolo che dispone che la data dell’adesione vale come data d’entrata in vigore del regolamento, e che gli accordi, decisioni e pratiche concordate rientranti, in conseguenza dell’adesione, nel campo d’applicazione dell’articolo 85 del trattato devono essere notificati entro un termine di sei mesi a decorrere dall’adesione stessa. In occasione dell’in- gresso della Repubblica ellenica (6), della Spagna e del Portogallo (7) e` stato solo precisato che erano pari- menti applicabili le disposizioni gia` stabilite per le pre- cedenti adesioni, e queste stesse disposizioni sono state riprese in occasione dell’entrata nell’UE dell’Austria, della Svezia e della Finlandia (8), salvo per gli accordi, decisioni e pratiche concordate rientranti, alla data dell’adesione, nel campo d’applicazione dell’articolo 53 dell’accordo sullo Spazio economico europeo (9). 22. Anche gli accordi conclusi con paesi terzi, prima della loro adesione o semplicemente a fini di libero scambio, hanno esteso la competenza territoriale della Commissione in materia di concorrenza. L’accordo sullo Spazio economico europeo contiene norme rical- cate sugli articoli 85 e 86 del trattato, e ha conferito alla Commissione la competenza in merito a gran parte dei casi che interessano il commercio all’interno del territorio coperto dall’accordo stesso. 23. Dagli anni ’60 in poi, il ruolo della Commis- sione si e` pertanto considerevolmente ampliato senza che siano mutate le condizioni del suo intervento. Si applicano oggi a 15 Stati membri, senza alcuna modi- fica sostanziale, norme procedurali concepite per una Comunita` composta da sei paesi. (5) Cfr. gli atti relativi all’adesione alle Comunita` europee del Regno di Danimarca, dell’Irlanda, del Regno di Norvegia e del Regno Unito di Gran Bretagna e dell’Irlanda del Nord, edizione speciale della (GU L 73 del 27. 3. 1972 pag. 92). (6) Cfr. gli atti relativi all’adesione della Repubblica ellenica alle Comunita` europee (GU L 291 del 19. 11. 1979, pag. 93). (7) Cfr. gli atti relativi all’adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese alle Comunita` europee (GU L 302 del 15. 11. 1985, pag. 165). (8) Cfr. gli atti relativi all’adesione del Regno di Norvegia, della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia nell’Unione europea (GU C 241 del 29. 8. 1994, pag. 57). (9) GU L 1 del 3. 1. 1994, pag. 1. III. Gli adattamenti e i loro limiti 24. Il regime di controllo stabilito dal regolamento n. 17 rispondeva effettivamente ai tre obiettivi princi- pali individuati all’epoca dalla Commissione (informa- zione delle autorita` di controllo, applicazione omoge- nea delle regole di concorrenza nella Comunita` e cer- tezza del diritto per le imprese). Esso ha consentito lo sviluppo di un insieme coerente di norme e ne ha per- messo l’applicazione uniforme nella Comunita` , contri- in maniera considerevole alla realizza- buendo cos(cid:236) zione del mercato interno. Tuttavia, tale sistema mostra oggi i suoi limiti. Il meccanismo di controllo a priori inerente al regime d’autorizzazione istituito dal regolamento n. 17 ha incentivato le imprese a notifi- care sistematicamente alla Commissione le loro intese, ponendo ben presto quest’ultima, dotata di risorse amministrative limitate, nell’impossibilita` materiale di definire con decisione formale le migliaia di casi ad essa sottoposti. A tale proposito e` opportuno ricordare che, ai sensi del regolamento n. 17, l’adozione di una decisione d’esenzione comporta, oltre all’esecuzione di accertamenti adeguati, la pubblicazione di una comu- nicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunita` euro- pee attualmente in 11 lingue, che permetta ai terzi interessati di presentare le proprie osservazioni (arti- colo 19, paragrafo 3), la formulazione di un parere sul progetto di decisione da parte del comitato consultivo, l’adozione della decisione da parte della Commissione e la relativa pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee in 11 lingue. 25. L’effetto combinato dell’applicazione del regime di controllo a priori previsto dal regolamento n. 17, del carattere limitato delle risorse amministrative e della complessita` delle procedure decisionali ha por- tato la Commissione a dover far fronte, gia` dal 1967, a una mole di 37 450 casi accumulati dall’entrata in vigore del regolamento, quattro anni prima. Si e` quindi rivelato indispensabile effettuare taluni adatta- menti al regime di controllo in vigore, allo scopo di limitare le notifiche individuali, di accelerare l’esame delle domande di autorizzazione e di incoraggiare i ricorrenti a rivolgersi, in alcuni casi, alle giurisdizioni o alle autorita` nazionali. A. LA RIDUZIONE DELLE NOTIFICHE INDIVIDUALI 26. Nel corso degli anni la Commissione ha adot- tato diverse misure volte a ridurre il numero di notifi- che presentate ai fini di un’attestazione negativa o di un’esenzione. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/11 27. Con la prima decisione formale adottata ai sensi dell’articolo 85 (10), la Commissione ha introdotto la nozione di pregiudizio sensibile per la concorrenza, che ha permesso di eliminare dal campo d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 1 i casi di minore rilevanza. Tale nozione e` stata confermata dalla Corte di giusti- zia nella causa V(cid:246)lk/Vervaecke (11). Basandosi su detta sentenza la Commissione ha in seguito, a titolo indica- tivo, definito in termini quantitativi la stessa nozione pubblicando nel 1970 una comunicazione sugli accordi importanza minore (12) il cui secondo paragrafo di indica che: «La Commissione ritiene che il divieto delle intese (. ) non comprende gli accordi che ostaco- lano solo in misura insignificante il commercio tra gli Stati membri e la concorrenza. Sono vietati soltanto gli accordi che producono effetti sensibili sulle condi- zioni del mercato (. )». Tale comunicazione, aggior- nata nel 1977 (13), nel 1986 (14) e nel 1997 (15), ha per- messo di ridurre il numero di notifiche relative ad intese non pregiudizievoli per la concorrenza. 28. La Commissione ha utilizzato fin dal 1962 le comunicazioni a carattere generale per chiarire le con- dizioni in cui determinate intese sono generalmente considerate come non limitanti il gioco della concor- renza, e pertanto non rientranti nel campo d’applica- zione dell’articolo 85, paragrafo 1 del trattato. Nel 1962 e` stata pubblicata una comunicazione relativa ai contratti di rappresentanza esclusiva stipulati con rap- presentanti di commercio (16), seguita da una comuni- cazione relativa ad accordi, decisioni e pratiche con- la cooperazione tra imprese, (17) cordate concernenti del 1968. Nel 1978 e` stata inoltre adottata una comu- nicazione relativa alla valutazione dei contratti di sub- fornitura alla luce dell’articolo 85, paragrafo 1 (18), seguita, nel 1993, da una comunicazione sulla valuta- zione delle imprese comuni aventi natura cooperativa ai sensi dell’articolo 85 del trattato CEE (19). Conce- pite per permettere alle imprese, con l’aiuto eventuale dei loro consulenti, di valutare esse stesse la compati- bilita` col diritto comunitario delle intese di cui sono parte, tali comunicazioni hanno indotto una parziale riduzione delle domande di attestazione negativa in applicazione dell’articolo 2 del regolamento n. 17. (10) Decisione 64/344/CEE della Commissione, del 1o giugno, 1964, relativa ad una domanda di attestazione negativa presentata in conformita` dell’articolo 2 del regolamento n. 17 del Consiglio (caso Grosfillex-Fillistorf) (GU 92 del 10. 6. 1964, pag. 1426). (11) Sentenza della Corte del 9 luglio 1969, causa 5/69, Franz V(cid:246)lk contro J. Vervaecke S. P. R. L. (Racc. 1969, pag. 295, punto 7 della motivazione). (12) GU C 64 del 2. 6. 1970, pag. 1. (13) Comunicazione della Commissione del 19 dicembre 1977 (GU C 313 del 29. 12. 77, pag. 3). (14) GU C 231 del 12. 9. 1986, pag. 2. (15) GU C 372 del 9. 12. 1997, pag. 13. (16) GU 139 del 24. 12. 1962, pag. 3921. (17) GU C 75 del 29. 7. 1968, pag. 3, rettificata dalla GU C 84 del 28. 8. 1968, pag. 14. (18) GU C 1 del 3. 1. 1979, pag. 2. (19) GU C 43 del 16. 2. 1993, pag. 2. 29. Per limitare le domande individuali d’esenzione la Commissione ha inoltre adottato, previa abilitazione del Consiglio, una serie di regolamenti d’esenzione per categoria. Ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 3, le disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1 del trattato possono in effetti essere dichiarate inapplicabili a determinate categorie di accordi, decisioni d’associa- zioni d’imprese o pratiche concordate. La «dichiara- zione di inapplicabilita` » deriva in tal caso dalle dispo- sizioni regolamentari che definiscono le caratteristiche cui devono rispondere le intese interessate per essere considerate, senza alcun esame preventivo, come con- formi alle condizioni di esenzione di cui al paragrafo 3. L’articolo 87 dispone che il Consiglio stabilisce tutti i regolamenti o le direttive utili ai fini dell’applicazione dei principi contemplati dagli articoli 85 e 86. Su tale base il Consiglio ha adottato fino ad oggi tre regola- menti di abilitazione: il regolamento n. 19/65 (20), il regolamento (CEE) n. 2821/71 (21) e il regolamento (CEE) n. 1534/91 (22) che autorizzano la Commissione a dichiarare inapplicabile a determinate categorie di accordi il divieto posto dall’articolo 85, paragrafo 1 del trattato. Attualmente 30. sono in vigore 5 regolamenti d’esenzione per categoria relativi ad accordi verticali e tecnologia, adottati ad accordi di dalla Commissione in base al regolamento n. 19/65: trasferimento di — il regolamento (CEE) n. 1983/83, del 22 giugno 1983, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi di distribuzione esclusiva (23); — il regolamento (CEE) n. 1984/83, del 22 giugno 1983, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi di acquisto esclusivo (24); — il regolamento (CE) n. 1475/95, del 28 giugno 1995, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e il relativo servizio di assistenza alla clientela (25); (20) GU 36 del 6. 3. 1965, pag. 533. (21) Regolamento (CEE) n. 2821/71 del Consiglio (GU L 285 del 29. 12. 1971), modificato dal regolamento (CEE) n. 2473/72 (GU L 191 del 29. 12. 1972). (22) Regolamento (CEE) n. 1534/91 del Consiglio (GU L 143 del 7. 6. 1991, pag. 1). (23) GU L 173 del 30. 6. 1983, modificato dal regolamento (CE) n. 1582/97 della Commissione (GU L 214 del 6. 8. 1997, pag. 2). (24) GU L 173 del 30. 6. 1983, modificato dal regolamento (CE) n. 1582/97 della Commissione (GU L 214 del 6. 8. 1997, pag. 2). (25) GU L 145 del 29. 6. 1995, pag. 25. C 132/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 — il regolamento (CEE) n. 4087/88, del 30 novembre 1988, concernente l’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato a categorie di accordi di franchising (26); B. UN ESAME PI(cid:217) RAPIDO DELLE DOMANDE D’AUTORIZZAZIONE — il regolamento (CE) n. 240/96, del 31 gennaio 1996, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato CE a categorie di accordi di trasferimento di tecnologia (27). Nell’ambito del riesame della politica in materia di restrizioni verticali la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di regolamento che modifica il regolamento n. 19/65, volta a conferirle i poteri neces- sari per l’adozione di un regolamento d’esenzione per categoria riguardante l’insieme degli accordi verti- cali (28). 31. L’autorizzazione conferita dal Consiglio in virt(cid:156) del regolamento (CEE) n. 2821/71 ha inoltre consen- tito alla Commissione di adottare due regolamenti d’esenzione riguardanti alcune categorie di accordi orizzontali, ossia: — il regolamento (CEE) n. 417/85, del 19 dicembre 1984, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi di specializzazione (29); — il regolamento (CEE) n. 418/85, del 19 dicembre 1984, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi in materia di ricerca e sviluppo (30). Il regolamento (CEE) n. 1534/91 ha infine auto- 32. rizzato la Commissione ad adottare un regolamento d’esenzione per categoria specifico del settore delle assicurazioni: regolamento (CEE) n. 3932/92, del 21 dicembre 1992, relativo all’applica- zione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato a talune categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni (31). tratta del si Tali regolamenti d’esenzione hanno consentito 33. di ridurre sensibilmente il numero di domande indivi- duali d’esenzione. (26) GU L 359 del 28. 12. 1988, pag. 46. (27) GU L 31 del 9. 2. 1996, pag. 2. (28) GU C 365 del 26. 11. 1998, pag. 27. (29) GU L 53 del 22. 2. 1985, pag. 1, modificato dal regola- mento (CE) n. 2236/97 della Commissione (GU L 306 dell’ 11. 11. 1997, pag. 12). (30) GU L 53 del 22. 2. 1985, pag. 5, modificato dal regola- mento (CE) n. 2236/97 della Commissione (GU L 306 dell’ 11. 11. 1997, pag. 12). (31) GU L 398 del 31. 12. 1992, pag. 7. 34. Come osservato precedentemente, l’adozione di decisioni formali da parte della Commissione richiede l’osservanza di una procedura particolarmente gravosa che si e` ben presto dimostrata difficilmente applicabile in tutti i casi ad essa sottoposti. Per accelerare l’esame delle domande di autorizzazione, dalla prima meta` degli anni ’70 i servizi della Commissione sono per- tanto ricorsi alla tecnica delle lettere amministrative. Tali lettere permettono di informare l’impresa che, in base agli elementi a conoscenza della Commissione, l’intesa notificata non rientra nelle condizioni d’appli- cazione dell’articolo 85, paragrafo 1 del trattato (let- tera tipo di attestazione negativa), oppure e` conforme alle condizioni necessarie per beneficiare di un’esen- zione (lettera tipo d’esenzione). Le lettere amministra- tive sono firmate da un direttore appartenente alla DG responsabile della concorrenza. Esse permettono di rendere molto pi(cid:156) rapido lo smaltimento dei casi, poi- che´ eludono generalmente le misure di pubblicita` di cui agli articoli 19 e 21 del regolamento n. 17 ed evi- tano inoltre che sia formalmente sentito il comitato consultivo, riducendo inoltre le necessita` di traduzione legate a tali fasi della procedura. Il ricorso a tali lettere si e` diffuso molto rapidamente e, attualmente, ne ven- gono stilate 150-200 ogni anno. Oggi, pi(cid:156) del 90 % dei casi di notifica viene chiuso in modo informale (lettera amministrativa o archiviazione semplice (32). La tecnica delle lettere amministrative si e` rive- 35. lata utile ed e` in generale accolta favorevolmente, ma presenta due inconvenienti rilevanti. Da un lato, tali lettere non rispettano le esigenze di pubblicita` e traspa- renza cui devono in linea di principio rispondere gli atti amministrativi: il loro invio e` raramente preceduto da una pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee che permetta ai terzi interessati di presentare conformemente all’articolo 19, paragrafo 3 del regolamento n. 17. D’altro lato, la Corte ne ha specificato il valore giuri- dico in una sentenza del 10 luglio 1980 (33): tali lettere non costituiscono ne´ decisioni di attestazione negativa ne´ decisioni d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato, e non vincolano i giudici nazionali dinanzi ai quali viene eccepita l’incompatibilita` degli accordi in questione con l’articolo 85. Esse costitui- le proprie osservazioni (32) Numerosi sono i casi archiviati ogni anno senza che sia stata adottata una decisione: pu(cid:242) trattarsi di denunce o notifiche ritirate o il cui oggetto e` venuto meno. (33) Sentenza della Corte del 10 luglio 1980, causa 99/79, SA Lanc(cid:244)me e Cosparfrance Nederland BV contro Etos BV ed Albert Heyn Supermarkt BV (Racc. 1980, pag. 2511). 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/13 scono un elemento di fatto che, generalmente, i giudici e le autorita` nazionali prendono in considerazione. C. UN MAGGIOR DECENTRAMENTO NELL’ESAME DELLE DENUNCE L’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento n. 17 36. conferisce alla Commissione competenza esclusiva solo per dichiarare inapplicabili in virt(cid:156) dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato le disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1. I giudici e le autorita` competenti degli Stati membri possono applicare l’articolo 85, para- grafo 1 e l’articolo 86 del trattato e possono, in parti- colare, decidere in merito a domande basate sul diritto comunitario. La Commissione ha ribadito a pi(cid:156) riprese il desiderio di un maggiore decentramento nell’applica- zione delle norme, da parte sia delle autorita` sia dei giudici nazionali. 37. Gia` nel 1974, la Corte di giustizia ha statuito, nella causa BRT (34), che, poiche´ i divieti sanciti dal- l’articolo 85, paragrafo 1 e dall’articolo 86 sono, per loro natura, atti a produrre degli effetti diretti nei rap- porti fra i singoli, detti articoli attribuiscono a questi dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare. Nella XIII relazione sulla politica di concorrenza (35) del 1983, ossia dieci anni prima dell’adozione della comu- nicazione sulla cooperazione con i giudici nazio- nali (36), la Commissione ha insistito sull’importanza del ricorso alle vie legali nazionali per far constatare le infrazioni alle regole di concorrenza comunitarie. Nella maggior parte delle relazioni successive la Com- missione ha espresso il proprio rammarico per la len- tezza di questa evoluzione (37). Nella sentenza «Delimi- tis» (38), inoltre, la Corte ha confermato la possibilita` , per i giudici nazionali, di applicare direttamente l’arti- colo 85, paragrafo 1 del trattato effettuando un pro- gnostico negativo circa l’applicabilita` , nel caso in que- stione, dell’articolo 85, paragrafo 3. La Corte ha, oltre a ci(cid:242), riconosciuto al giudice nazionale la facolta` di «adottare provvedimenti provvisori secondo le moda- lita` previste dal suo diritto processuale nazionale» (39) e di effettuare in questo contesto un prognostico posi- tivo quanto all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3. Essa ha infine indicato che, per limitare il rischio che le decisioni dei giudici nazionali siano in contrasto con quelle che la Commissione ha adottato o intende (34) Sentenza del 30 gennaio 1974, causa 127/73, «BRT I» (Racc. 1974, pag. 51). (35) Comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione nell’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE (GU C 39 del 13. 2. 1993, pag. 6). (36) XIII relazione annuale sulla politica di concorrenza, 1983, punto 217. (37) Cfr. in particolare la XV relazione annuale (1985, punto 38), la XVI (1986, punto 40), la XVII (1987, punto 55) e la XXI (1991, punto 69). (38) Sentenza della Corte del 28 febbraio 1991, causa C-234/89, Stergios Delimitis contro Henninger Bra(cid:252) AG (Racc. 1991, pag. I-935). (39) Sentenza «Delimitis» cit. alla nota 38, punto 52. i giudici adottare, interessati possono rivolgersi alla Commissione stessa per raccogliere le informazioni necessarie e che essa e` in grado di fornire. La sopra citata comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione, adottata nel 1993 sulla scia di tale sentenza, chiarisce il quadro giuridico generale e precisa le modalita` pratiche per ottenere un pi(cid:156) ampio intervento delle giurisdizioni nazionali nel- l’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato. Essa definisce in particolare le circostanze in cui i giudici nazionali possono rivolgersi alla Commissione per richiedere informazioni di carattere procedurale, giuri- dico o fattuale. 38. Concepita nello stesso spirito, la comunicazione concernente la cooperazione fra la Commissione e le autorita` nazionali (40), pubblicata nel 1997, delinea una ripartizione dei casi fra detti organi, e invita le imprese a rivolgersi con maggiore frequenza alle auto- rita` nazionali garanti della concorrenza per ottenere il rispetto dell’articolo 85, paragrafo 1 e dell’articolo 86 del trattato. Lo scopo principale di tale comunicazione e` ridurre il numero di denunce presentate alla Com- missione nei casi in cui le autorita` nazionali siano in grado di dar loro efficacemente seguito. 39. Le due comunicazioni sopra citate relative al decentramento trovano i propri limiti nell’attuale qua- dro normativo. Chi si ritiene danneggiato da una vio- lazione del diritto comunitario esita a rivolgersi ai giu- dici o alle autorita` nazionali garanti della concorrenza, e le imprese coinvolte in una procedura nazionale hanno sempre la possibilita` di notificare le loro intese alla Commissione per contrastare l’azione dell’ organo interpellato. In effetti, come gia` osservato, l’avvio di una procedura da parte della Commissione porta auto- maticamente a privare le autorita` garanti della concor- renza della loro competenza in merito al caso (articolo 9, paragrafo 3 del regolamento n. 17), e le giurisdi- zioni possono sospendere il procedimento in attesa che la Commissione si pronunci. Consapevole di tale pro- blema, la Commissione ha espressamente menzionato, al punto 57 della comunicazione sulla cooperazione con le autorita` garanti della concorrenza, la questione delle notifiche presentate allo scopo di sospendere un procedimento nazionale e si e` dichiarata giustificata (40) Comunicazione della Commissione concernente la coo- perazione tra la Commissione e le autorita` garanti della concorrenza degli Stati membri per l’esame dei casi disci- plinati dagli articoli 85 e 86 del trattato CE (GU C 313 del 15. 10. 1997, pag. 3). C 132/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 nel non esaminarle in via prioritaria. Tuttavia, occorre constatare che i meccanismi di cooperazione con le autorita` nazionali non hanno avuto, fino ad oggi, il successo sperato, e ci(cid:242) a causa dell’esclusiva compe- tenza della Commissione nell’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato. CONCLUSIONE 40. La Commissione e` quindi riuscita ad arginare il flusso di notifiche, ma per raggiungere tale obiettivo ha dovuto rassegnarsi a dedicare minore attenzione ai casi pi(cid:156) gravi di restrizione della concorrenza, i quali non sono generalmente notificati. A ci(cid:242) si aggiungono le difficolta` che la Commissione incontra a trattare mediante decisione formale e entro termini ragionevoli i casi di cui e` investita, ci(cid:242) che pregiudica la sicurezza giuridica delle imprese. Quanto esposto precedente- mente permette di constatare che i provvedimenti adottati hanno raggiunto i loro limiti e che devono essere prese in considerazione riforme pi(cid:156) profonde. Ci(cid:242) e` tanto pi(cid:156) necessario in quanto la maggiore inte- grazione dei mercati nazionali accentua gli effetti dei comportamenti richie- dendo un’azione pi(cid:156) incisiva da parte della Commis- sione per In le un’Unione composta da 20 Stati membri, non sara` pi(cid:156) possibile mantenere un sistema di controllo preventivo centralizzato a Bruxelles, per l’esame individuale di migliaia di intese. Un tale sistema sarebbe gravoso e inefficace e imporrebbe eccessive restrizioni agli opera- tori economici. restrittivi della concorrenza, intese pi(cid:156) dannose. combattere CAPITOLO II UNA RIFORMA NECESSARIA I. Gli obiettivi A. GARANTIRE L’EFFICACIA DEL CONTROLLO 41. L’articolo 87, paragrafo 2 del trattato dispone, alla lettera a), che le disposizioni d’applicazione degli articoli 85 e 86 devono permettere di garantire l’osser- vanza dei divieti di cui all’articolo 85, paragrafo 1 e all’articolo 86, comminando ammende e penalita` di mora, e statuisce, alla lettera b), che il regime di con- trollo delle intese deve tenere conto della necessita` di esercitare una sorveglianza efficace e, nel contempo, di semplificare per quanto possibile il controllo ammini- strativo. La ricerca di un equilibrio fra una politica efficace e un sistema di controllo semplificato deve pertanto guidare le scelte fra le diverse riforme attua- bili. 42. Nella ricerca di tale equilibrio, e per adempiere la propria missione istituzionale, la Commissione ritiene necessario disporre di un quadro procedurale che le permetta in primo luogo di concentrare la pro- pria attivita` sulla lotta contro le restrizioni pi(cid:156) gravi, e che consenta in secondo luogo l’applicazione decen- trata delle regole di concorrenza comunitarie, preser- vando al tempo stesso la coerenza di tale politica nella Comunita`. La Commissione ritiene infine che il quadro procedurale debba rendere meno gravosi gli obblighi di natura amministrativa imposti alle imprese, garan- tendo loro, al tempo stesso, un adeguato livello di cer- tezza del diritto. 1. Rifocalizzare l’applicazione dell’articolo 85 da parte della Commissione In un parere (41)formulato nel 1961, il Comitato 43. economico e sociale aveva gia` individuato i rischi ine- renti al regime di dichiarazione obbligatoria quale figurava nella proposta di regolamento della Commis- sione. In tale parere del 28 marzo 1961, il Comitato osservava che: «una tale dichiarazione, pur potendo sembrare a certuni un mezzo per meglio conoscere l’esistenza delle intese dannose alla concorrenza, minaccia in realta` di sviare la Commissione dalla sua vera missione, sovraccaricandola di compiti ammini- strativi che le impediranno un esame serio ed appro- fondito degli accordi intervenuti tra imprese, e dei loro effetti reali» (42). 44. Il rischio previsto dal CES si e` in effetti verifi- cato. Se si osservano le statistiche recenti riguardanti l’attivita` della Commissione, si constata che il numero (41) Parere in merito al primo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato, del 28 marzo 1961. (42) Corsivo nostro. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/15 di notifiche rende estremamente difficile l’attuazione di un’attiva politica di lotta contro le pratiche restrit- tive. Nel periodo 1988-1998, le procedure d’ufficio (43) hanno rappresentato solo il 13 % dei nuovi casi regi- strati, il che dimostra come la Commissione sia stata progressivamente costretta a svolgere un ruolo mera- mente reattivo a fronte della mole di notifiche e denunce ad essa presentate. Bisogna altres(cid:236) osservare che le decisioni formali della Commissione rappresen- tano in media solo il 6 % dei casi definiti. 45. Appare oggi necessario rifocalizzare l’applica- zione dell’articolo 85 da parte della Commissione, per- mettendole di consacrare le proprie risorse alla lotta contro i cartelli, in particolare nei mercati concentrati e in quelli in via di liberalizzazione. Invece di trovarsi a dover reagire al grande numero di notifiche presen- tate, la Commissione dovrebbe poter prendere l’inizia- tiva e avviare procedure d’ufficio contro le intese o gli abusi di posizioni dominanti che limitano seriamente la concorrenza e minacciano l’integrazione dei mer- cati. 2. Decentrare l’applicazione delle regole di concor- renza 46. In una Comunita` ampliata e composta da pi(cid:156) di 20 Stati membri, l’individuazione e la repressione delle infrazioni alle norme di concorrenza a livello centraliz- zato saranno sempre meno efficaci e giustificati. L’ap- plicazione di tali norme dovra` essere maggiormente decentrata sia verso le autorita` garanti della concor- renza degli Stati membri che verso i giudici nazionali. Le autorita` nazionali di controllo della concorrenza dispongono in effetti degli strumenti adeguati per trat- tare efficacemente determinati casi: esse hanno gene- ralmente una buona conoscenza dei mercati locali e degli operatori nazionali, alcune si avvalgono di infra- strutture che coprono l’intero territorio nazionale e possono organizzare rapidamente gli accertamenti; la (43) Si tratta delle procedure avviate su sola iniziativa della Commissione per il rilevamento e la repressione delle infrazioni. maggior parte di esse, inoltre, dispone delle risorse umane (44) e degli strumenti giuridici necessari per poter intervenire contro le infrazioni il cui centro di gravita` si situi sul loro territorio. Sono infine pi(cid:156) vicine ai ricorrenti, i quali si rivolgono pi(cid:156) spontanea- mente ad un’amministrazione nazionale che non alla Commissione. Nei casi in cui questi invochino contem- poraneamente disposizioni del diritto comunitario e del diritto nazionale, le autorita` garanti della concor- renza degli Stati membri, al pari delle giurisdizioni nazionali, possono applicare entrambe le normative. I giudici nazionali, dal canto loro, possono pi(cid:156) facil- mente dar seguito a talune richieste dei ricorrenti: pos- sono intervenire rapidamente mediante provvedimenti d’urgenza e, contrariamente alla Commissione, pos- sono accordare alle parti un risarcimento dei danni. 47. Una modernizzazione delle regole di procedura dovrebbe quindi eliminare l’ostacolo all’applicazione decentrata del diritto comunitario — rappresentato oggi dalla competenza esclusiva della Commissione in materia di esenzione ai sensi dell’articolo 85, para- grafo 3 del trattato —, per consentirne in futuro l’ap- plicazione da parte dell’organo pi(cid:156) adeguato. Una tale misura non dovrebbe tuttavia compromettere in alcun caso l’uniformita` d’interpretazione del diritto comuni- tario, o far s(cid:236) che pi(cid:156) autorita` nazionali investite di uno stesso caso possano adottare decisioni contraddit- torie. B. SEMPLIFICARE IL CONTROLLO AMMINISTRATIVO 1. Carattere non necessario di un regime d’autoriz- zazione L’efficace 48. funzionamento di un sistema di divieto delle intese non presuppone necessariamente un regime d’autorizzazione. Esistono altri sistemi che, al pari del diritto comunitario, sono basati su un prin- cipio di divieto delle intese restrittive della concor- renza, e che tuttavia non comportano alcun sistema di notifica e di autorizzazione. Un sistema di divieto non comporta in effetti una presunzione di illegalita` di tutte le intese, ma solo di quelle che limitano sensibil- mente la concorrenza e non soddisfano le condizioni (44) Nell’insieme degli Stati membri, vi erano nel 1998 circa in 1 222 funzionari responsabili dell’istruzione di casi materia di concentrazioni, intese e abusi di posizione dominante, contro circa 153 presso la Commissione. Tali dati devono essere considerati con la massima prudenza e hanno carattere puramente indicativo, essendo molto dif- ficile stabilire confronti fra uno Stato e l’altro. Dati tratti dagli atti del XVIII congresso FIDE, Stoccolma, 3-6 giu- gno 1998. «Application nationale du droit europe´en de la concurrence», relazione generale di J. Temple Lang, pag. 265 (per i dati relativi a ogni singolo Stato membro, cfr. la relazione). C 132/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 d’esenzione. Pertanto, non e` necessario che le imprese facciano convalidare i loro accordi da un’autorita` amministrativa. Al divieto sancito dall’articolo 85 pu(cid:242) anche essere semplicemente associato un controllo a posteriori, volto solo a reprimere gli accordi conclusi in violazione di questo stesso articolo considerato nella sua globalita`. Ci(cid:242) appare tanto pi(cid:156) appropriato in quanto, dopo 35 anni di applicazione, la norma in oggetto e` diventata pi(cid:156) chiara e le imprese sono in grado di prevedere con maggior precisione le conse- guenze dei propri comportamenti. In ogni caso non e` concepibile che, a seguito dell’ampliamento del- l’Unione europea, le imprese continuino a notificare e che la Commissione debba esaminare migliaia di accordi. nite da pi(cid:156) di 30 anni di prassi decisionale della Com- missione e di giurisprudenza della Corte di giustizia, nonche´ da numerosi testi generali (regolamenti d’esen- zione per categoria, comunicazioni, orientamenti). Qualsiasi riforma deve garantire il mantenimento di un adeguato livello di certezza del diritto per le imprese, e ci(cid:242) implica, da un lato, che le norme siano definite il pi(cid:156) chiaramente possibile perche´ le imprese possano procedere autonomamente alla valutazione delle loro intese e, d’altro lato, che adeguati meccani- smi preventivi e correttivi ne garantiscano un’applica- zione coerente da parte dei diversi organi competenti (Commissione, autorita` nazionali garanti della concor- renza e giudici). 49. L’attuale divisione, nell’applicazione dell’arti- colo 85, fra paragrafo 1 e paragrafo 3 risulta infine artificiale e contraria al carattere inscindibile dell’arti- colo stesso, che richiede un’analisi economica dell’in- sieme degli effetti imputabili ad un accordo (45). II. Le opzioni 2. Obblighi meno gravosi per le imprese e garanzia di un sufficiente livello di certezza del diritto 50. Se nel 1962 era necessario garantire l’informa- zione della Commissione grazie a un sistema di notifi- che, la situazione e` profondamente cambiata e rende meno giustificati, oggi, tali obblighi. Il quadro giuri- dico e` uno degli elementi determinanti per la competi- tivita` delle imprese, e tale competitivita` va stimolata il pi(cid:156) possibile. Attualmente le imprese devono tenere conto, nella loro strategia industriale e commerciale, della necessita` di notificare le loro intese alla Commis- sione per avere la certezza di non violare le norme di concorrenza. Tale obbligo comporta costi ingenti, soprattutto per le imprese di medie dimensioni. La modernizzazione delle regole di concorrenza deve essere pertanto volta, fra l’altro, all’eliminazione degli ostacoli alla cooperazione fra imprese quando questa non presenta rischi per la concorrenza, sgravandole dai vincoli che comporta l’attuale regime di notifiche. 52. Le varie opzioni di riforma del regime di con- trollo delle intese vanno valutate tenendo conto delle esigenze d’efficacia del sistema e di semplificazione del controllo amministrativo. Esse devono inoltre permet- tere di garantire un’applicazione coerente e uniforme delle regole di concorrenza e di mantenere un ade- guato livello di certezza del diritto per le imprese. 53. Nell’ambito di un regime di divieto delle intese, il legislatore si trova di fronte a una scelta fondamen- tale: l’adozione di un regime d’autorizzazione ovvero di un regime di eccezione legale. I regimi d’autorizza- zione sono fondati sul principio in base al quale il divieto di costituire intese sancito dal legislatore (nel diritto comunitario, l’articolo 85, paragrafo 1 del trat- tato) pu(cid:242) essere rimosso solo da un atto dell’autorita` pubblica competente, che adotta una decisione d’auto- rizzazione costitutiva di diritti. Quando il divieto di stipulare accordi restrittivi della concorrenza viene sanzionato con la loro nullita` , tale nullita` vale fintan- toche´ l’autorita` non li abbia autorizzati. Nei regimi di eccezione legale, invece, il divieto non si applica agli accordi che soddisfino determinate condizioni stabilite dalla legge. L’insieme di tali condizioni e` interpretato come un’eccezione al principio di divieto. 51. Inoltre, il livello di certezza del diritto per le imprese e` ormai soddisfacente e questo grazie all’esi- stenza di un insieme di norme chiare, sviluppate e defi- (45) Sentenza della Corte del 6 aprile 1962, causa 13/61, Societa` Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd contro la societa` di diritto tedesco Robert Bosch GmbH e altri (Racc. 1962, pag. 89), e sentenza della Corte del 14 dicembre 1977, causa 59/77, Ets A. de Bloos SPRL con- tro Socie´te´ en commandite par actions Bouyer (Racc. 1977, pag. 2359). Le ragioni che nel 1962 hanno portato a intro- 54. durre nel diritto comunitario un sistema d’autorizza- zione sono state spiegate in precedenza. Attualmente, le diverse condizioni in cui la Commissione e` chiamata a intervenire inducono a chiedersi se non sia necessario modificare il regime di controllo delle intese. Diversi i suggerimenti espressi negli ultimi anni sono stati dagli ambienti interessati: taluni propendono per il mantenimento del regime d’autorizzazione, cercando di accrescerne l’efficacia e la rapidita` , mentre altri 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/17 mirano ad una riforma pi(cid:156) incisiva che passa per l’adozione di un sistema di eccezione legale. A. IL MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA D’AUTORIZZAZIONE 55. Numerosi sono i suggerimenti volti a migliorare il funzionamento del sistema attuale, i cui principali inconvenienti sono: in primo luogo, l’impossibilita` per la Commissione di dedicare le proprie risorse alla lotta contro le restrizioni pi(cid:156) dannose per la concorrenza; in secondo luogo, le difficolta` di esaminare entro termini ragionevoli tutti i casi di cui essa e` investita adottando una decisione imprese che in terzo luogo, gli un’adeguata certezza del diritto; ostacoli che sussistono all’applicazione decentrata delle regole di concorrenza da parte dei giudici nazionali e delle autorita` competenti degli Stati membri. fornisca alle formale sistematicita` , nel quadro dell’articolo 85, paragrafo 1, un’analisi degli aspetti pro- e anticoncorrenziali di un’intesa restrittiva porterebbe difatti a svuotare del suo contenuto il paragrafo 3 dello stesso articolo e solo una revisione del trattato potrebbe introdurre una simile modifica. Sarebbe quanto meno paradossale pri- vare della sua sostanza l’articolo 85, paragrafo 3, lad- dove tale disposizione contiene in realta` tutti gli ele- menti di un «principio di ragionevolezza». Sarebbe inoltre rischioso basare la modernizzazione delle regole di concorrenza su un’evoluzione della prassi decisio- nale, fatto salvo il controllo delle Corti comunitarie. Un tale approccio farebbe dipendere la modernizza- zione delle norme di concorrenza dai casi presentati alla Commissione, e potrebbe richiedere numerosi anni di lavoro. Questa soluzione rischierebbe infine di sviare l’articolo 85, paragrafo 3 dal suo stesso oggetto, che e` quello di fornire un quadro giuridico alla valuta- zione economica delle intese e non quello di permet- tere di evitare l’applicazione delle regole di concor- renza in base a considerazioni politiche. 1. L’interpretazione dell’articolo 85 grafo 3 2. L’applicazione decentrata dell’articolo 85, para- 56. Una delle possibilita` di riforma talora evocate consiste in una diversa interpretazione dell’articolo 85 per integrare, nella valutazione delle intese condotta ai sensi del paragrafo 1, l’analisi degli effetti negativi e positivi delle stesse. In un tale sistema, l’applicazione dell’esenzione ai sensi del paragrafo 3 sarebbe limitata ai soli in casi in cui ragioni di coerenza fra la politica di concorrenza e altre politiche comunitarie prevales- sero sui risultati dell’analisi concorrenziale. Si tratte- rebbe in un certo senso di interpretare l’articolo 85, paragrafo 1 come incorporante un «principio di ragio- nevolezza» (46). Un tale le imprese dagli obblighi di notifica, poiche´ esse non sarebbero tenute a notificare gli accordi ai fini di un’attestazione negativa. sistema alleggerirebbe La Commissione ha gia` adottato in maniera 57. limitata questo approccio effettuando una valutazione degli aspetti pro- e anticoncorrenziali di talune intese ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 1 del trattato. Tale approccio e` stato confermato dalla Corte di giusti- zia (47). La struttura dell’articolo 85 non permette tut- tavia di sfruttarlo pi(cid:156) a fondo: effettuare con maggiore (46) Approccio in base al quale le autorita` o le giurisdizioni competenti in materia di diritto della concorrenza che sono chiamate a decidere sul divieto o meno di un’intesa ne soppesano gli aspetti favorevoli e pregiudizievoli per la concorrenza. (47) Cfr. ad esempio le sentenze della Corte dell’8 giugno 1982, causa 258/78, L. C. Nungesser KG e Kurt Eisele contro Commissione delle Comunita` europee (Racc. 1982, pag. 2015), e del 28 gennaio 1986, causa 161/84, Pronuptia de Paris GmbH contro Pronuptia de Paris Irmgard Schillgallis (Racc. 1986, pag. 353). 58. Una delle cause delle difficolta` incontrate dalla Commissione nel concentrare la propria azione sui casi di effettivo interesse comunitario dipende dalla competenza esclusiva che essa detiene nell’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3. E` stato quindi talvolta suggerito di abolire l’articolo 9, paragrafo 1 del rego- lamento n. 17 per modificare l’attuale ripartizione delle competenze e permettere alle autorita` garanti della concorrenza di applicare pienamente l’articolo 85 adottando decisioni d’esenzione costitutive di diritti. Tale possibilita` presenta diverse varianti, ciascuna con un diverso criterio di distribuzione delle competenze. 59. La prima variante consiste nel ripartire la com- petenza ad applicare l’articolo 85, paragrafo 3 e nel distribuire i casi fra la Commissione e le autorita` garanti della concorrenza, in base al «centro di gra- vita` » di ciascun caso («Schwerpunkttheorie») (48). Per determinare tale centro di gravita` dovrebbero essere presi in considerazione non solo gli effetti dell’accordo o della pratica ma anche la necessita` di tutelare effica- cemente la concorrenza. Un certo numero di casi di rilevanza comunitaria sarebbero inoltre riservati alla Commissione: si tratterebbe in particolare dei casi che sollevano una nuova questione giuridica o di quelli che comportano l’applicazione dell’articolo 90 del trattato. (48) Tale possibilita` e` stata sviluppata in un documento di lavoro dell’Ufficio federale dei cartelli (Bundeskartellamt): Documento di lavoro per la riunione del gruppo di esperti sul diritto in materia di intese, 8 e 9 ottobre 1998: «Pra- xis und Perspektiven der dezentralen Anwendung des EG-Wettbewerbsrechts» (Prassi e prospettive dell’applica- zione decentrata del diritto di concorrenza comunitario) (http://www. bundeskartellamt. de). C 132/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 60. Tale soluzione non riduce la quantita` comples- siva di notifiche ma si limita a distribuire i casi pre- senti e futuri tra la Commissione e le autorita` nazio- nali garanti della concorrenza, e non permette di raf- forzare le misure per combattere le infrazioni pi(cid:156) gravi, che non vengono quasi mai notificate. La sua efficacia si troverebbe inoltre diminuita dal fatto che le notifiche esaminabili da parte delle autorita` nazionali non sono molto numerose: le loro decisioni sono difatti esecutive solo sul territorio nazionale, e non permettono di risolvere i casi che coinvolgono pi(cid:156) paesi. 61. Va inoltre osservato che il criterio di riparti- zione dei casi proposto dal Bundeskartellamt non e` sufficientemente preciso da consentire una chiara distribuzione delle notifiche. La nozione di «centro di gravita` » e` adatta per definire la distribuzione delle denunce fra le autorita` garanti della concorrenza, ma difficilmente potrebbe essere utilizzata per la riparti- zione delle notifiche. Un tale sistema continuerebbe inoltre ad ostacolare l’applicazione del diritto comuni- tario da parte dei giudici nazionali, poiche´ non rimuo- verebbe l’ostacolo creato da un qualunque sistema d’autorizzazione da parte di un’autorita` amministra- tiva, sia essa nazionale o comunitaria. 62. La seconda variante consisterebbe nel ripartire le competenze fra la Commissione e le autorita` nazio- nali garanti della concorrenza in base alle soglie di fat- turato, sul modello del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio (49). Al di sotto di determinate soglie, le autorita` garanti della concorrenza avrebbero la possi- bilita` di applicare il diritto nazionale, come avviene per le concentrazioni, oppure il diritto comunitario. Mentre le soglie di cui al regolamento (CEE) n. 4064/89 definiscono al tempo stesso il campo d’appli- cazione del diritto comunitario e la competenza esclu- siva della Commissione, le soglie che potrebbero essere introdotte per l’applicazione dell’articolo 85 definireb- bero solo le competenze, poiche´ il criterio per l’appli- cazione del diritto comunitario e` il pregiudizio al com- mercio fra gli Stati membri. In caso d’applicazione del diritto interno da parte delle autorita` nazionali esiste- rebbe un rischio di «forum shopping», ossia di ricerca della normativa pi(cid:156) favorevole, e di rinazionalizza- zione della politica di concorrenza (50): tale situazione danneggerebbe le imprese. Nell’ipotesi in cui le auto- rita` nazionali applicassero le normative comunitarie e avessero il potere di adottare decisioni d’esenzione costitutive di diritti, l’applicazione coerente del diritto comunitario potrebbe essere seriamente compromessa, (49) Regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L 395 del 30. 12. 1989, pag. 1, rettificato sulla GU L 257 del 21. 9. 1990, pag. 13), modificato dal regolamento (CE) n. 1310/97 del Consiglio (GU L 180 del 9. 7. 1997, pag. 1). (50) Cfr. in proposito il parere del PE sulla XXVI relazione sulla politica di concorrenza (1996). in particolare in caso di notifiche multiple presso diverse autorita` nazionali. Tale soluzione richiederebbe l’introduzione di sistemi di notifica da parte di tutte le autorita` nazionali garanti della concorrenza e ci(cid:242) potrebbe risultare particolarmente difficile per i nuovi Stati membri, le cui strutture amministrative rischie- rebbero di non poter svolgere tale compito. 3. L’ampliamento del campo d’applicazione del- l’articolo 4, paragrafo 2 del regolamento n. 17 63. L’articolo 4, paragrafo 2 del regolamento n. 17 dispensa un certo numero di accordi dalla notifica pre- ventiva ai fini dell’esenzione. In tali casi non e` di con- seguenza applicabile l’articolo 6, paragrafo 1, che pre- vede che la data a decorrere dalla quale prende effetto una decisione d’esenzione non pu(cid:242) essere anteriore a quella della notifica. Tale disposizione e` volta a ridurre il numero di notifiche di accordi il cui impatto inte- ressi principalmente un solo Stato membro. esaminare 64. Una delle possibilita` di riforma potrebbe consi- stere nell’ampliare il campo d’applicazione dell’eso- nero dalla notifica di cui all’articolo 4, paragrafo 2 del regolamento n. 17. Il vantaggio che tale modifica apporterebbe alle imprese interessate consisterebbe nel fatto che la Commissione, anche in caso di notifica la conformita` degli tardiva, potrebbe accordi alle condizioni di cui all’articolo 85, paragrafo 3 del trattato, ed eventualmente adottare una decisione d’esenzione valida dalla data di conclusione dell’ac- cordo. La certezza del diritto per le imprese sarebbe cos(cid:236) rafforzata, poiche´ tale modifica eliminerebbe la nullita` automatica che grava, nel regime attuale, sugli accordi rientranti nel campo d’applicazione dell’arti- colo 85, paragrafo 1 del trattato, e che non sono stati notificati. Tale modifica non comporterebbe inoltre alcun allentamento della vigilanza da parte della Com- missione, poiche´ l’articolo 4, paragrafo 2 del regola- mento n. 17 non le impedisce di vietare gli accordi di cui all’articolo 85, paragrafo 1 del trattato che non soddisfano le condizioni sancite dal paragrafo 3 dello stesso articolo. Tale variante offre tuttavia una soluzione imper- 65. fetta: essa limita difatti la possibilita` , per la Commis- sione, di rifocalizzare la propria azione sulle restrizioni pi(cid:156) gravi, poiche´ non elimina la competenza esclusiva d’esenzione da essa detenuta e costituisce cos(cid:236) un osta- colo al decentramento. 4. La semplificazione delle procedure 66. Una delle ragioni che spiegano le difficolta` incontrate dalla Commissione nel definire con deci- 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/19 sione formale, in base alle disposizioni del regola- mento n. 17, i casi ad essa sottoposti, risiede nella complessita` delle procedure istituite da tale regola- mento. E` stato talvolta proposto di semplificare tali procedure per permettere alla Commissione di adot- tare decisioni in tempi rapidi e fornire certezza giuri- dica alle imprese: fra le proposte figurano in partico- lare l’eliminazione delle traduzioni in tutte le lingue comunitarie sia delle comunicazioni di cui all’articolo 19, paragrafo 3 sia delle decisioni finali, o la semplifi- cazione delle procedure d’intervento del comitato con- sultivo. Quali che siano le semplificazioni prospettate e la loro possibile valutazione, esse non porteranno a una riduzione del numero di casi da trattare, e non permetteranno quindi alla Commissione di concentrare la propria attenzione sulle restrizioni pi(cid:156) gravi, che sono notificate solo eccezionalmente. Tale soluzione avrebbe addirittura un effetto dannoso, poiche´ tutti i casi sarebbero trattati mediante decisione formale e le imprese sarebbero cos(cid:236) incoraggiate a notificare gli accordi. Una variante di 67. tale soluzione consisterebbe nella generalizzazione delle procedure d’opposizione. Alcuni regolamenti d’esenzione per categoria preve- dono infatti attualmente delle cosiddette procedure di non opposizione, in base alle quali possono essere notificati alla Commissione accordi che comportino restrizioni non chiaramente esentate dal regolamento pertinente ne´ esplicitamente vietate (51): se la Commis- sione non solleva obiezioni entro un termine di sei mesi, gli accordi sono esentati. E` stato proposto di generalizzare tale sistema a tutte le intese. 68. Una simile soluzione presenta tuttavia aspetti fortemente negativi. Come gia` sottolineato nel Libro verde sulle restrizioni verticali nella politica di concor- renza comunitaria (52), la generalizzazione di una tale procedura avrebbe un effetto estremamente centraliz- zante creando un incentivo per le imprese a notificare le proprie intese alla Commissione. Tale possibilita` non permetterebbe quindi il decentramento dell’appli- cazione delle regole di concorrenza. La Commissione non dispone inoltre delle risorse necessarie per istruire un grande numero di pratiche nell’ambito delle proce- (51) Si tratta del regolamento (CEE) n. 4087/88 della Com- missione, del 30 novembre 1988, concernente l’applica- zione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato a categorie di accordi di franchising (GU L 359 del 28. 12. 1988, pag. 46); del regolamento (CEE) n. 417/85 della Commis- sione, del 19 dicembre 1984, relativo all’applicazione del- l’articolo 85, paragrafo 3 del trattato CEE a categorie di accordi di specializzazione (GU L 53 del 22. 2. 1985, pag. 1), e del regolamento (CEE) n. 418/85 della Com- missione, del 19 dicembre 1984, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato CEE a categorie di accordi in materia di ricerca e sviluppo (GU L 53 del 22. 2. 1985, pag. 5). (52) Doc. COM(96) 721 def. del 22 gennaio 1997. dure di non-opposizione e il costo delle notifiche per le imprese rimane elevato. Si tratta di una soluzione che non consentirebbe pertanto alla Commissione di con- centrarsi su attivita` volte a eliminare le restrizioni maggiormente dannose per la concorrenza. B. IL PASSAGGIO A UN SISTEMA DI ECCEZIONE LEGALE 69. Nell’ambito del regime di divieto sancito dal trattato esiste un’altra possibilita` di riforma, che consi- ste nell’adozione di un sistema di eccezione legale che permetta un controllo a posteriori delle intese. Il pas- saggio a un tale sistema pu(cid:242) essere attuato mediante un regolamento del Consiglio fondato sull’articolo 87 del trattato, il quale disporrebbe che qualsiasi autorita` amministrativa o giudiziaria chiamata ad applicare le disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1, possa appli- care simultaneamente anche le disposizioni dell’arti- colo 85, paragrafo 3. In tal modo, l’articolo 85 diven- terebbe una norma unitaria composta da una disposi- zione che sancisce il principio del divieto e da un’ecce- zione volta a temperare il rigore di un tale principio. L’articolo 85 diventerebbe cos(cid:236), nella sua integralita` , una norma direttamente applicabile che i singoli sog- getti potrebbero invocare davanti ai tribunali o a qual- siasi autorita` competente. Tale interpretazione rende- rebbe lecite, dalla loro conclusione e senza la necessita` di una decisione preventiva, le intese vietate dal para- grafo 1 dell’articolo 85 ma rispondenti alle condizioni di cui al paragrafo 3 dello stesso articolo. Parallela- mente, le intese restrittive della concorrenza non con- formi a tali condizioni resterebbero illecite. Tale nuova regolamentazione non richiederebbe pi(cid:156) alcuna noti- fica ai fini di una convalida degli accordi. Il regime d’applicazione dell’articolo 85 nel suo insieme divente- rebbe cos(cid:236) identico a quello dell’articolo 85, paragrafo 1 e dell’articolo 86. 70. L’adozione di un tale sistema nella legislazione comunitaria e` oggi possibile grazie all’evoluzione del diritto comunitario della concorrenza, dal 1962 ad oggi. Il quadro normativo in tale settore e` stato consi- derevolmente rafforzato, e le riforme in corso nel campo delle restrizioni verticali e degli accordi di coo- perazione orizzontale contribuiranno a semplificarlo e a precisarlo maggiormente. Se nel 1960 esistevano dubbi legittimi quanto alla portata delle condizioni d’esenzione dell’articolo 85, la prassi decisionale della Commissione, la giurisprudenza della Corte di giusti- zia e del Tribunale di primo grado, nonche´ i diversi regolamenti d’esenzione per categoria e le comunica- zioni a carattere generale hanno permesso di definire in maniera pi(cid:156) precisa il contenuto di dette condizioni. Le autorita` e le giurisdizioni nazionali, le imprese e i loro consulenti legali hanno inoltre progressivamente C 132/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 acquisito una migliore conoscenza del diritto comuni- tario in materia di intese. Tali sviluppi permettono ormai di superare gli ostacoli che, all’epoca dell’ado- zione del regolamento n. 17, contrastavano l’istitu- zione di un regime di controllo a posteriori, e che sca- turivano relative all’esatta portata delle condizioni d’esenzione di cui all’articolo 85, paragrafo 3 del trattato. principalmente incertezze dalle 71. Le riforme in corso nel settore delle restrizioni verticali e degli accordi di cooperazione orizzontale contribuiranno a semplificare il quadro normativo e a precisare maggiormente il campo d’applicazione del- l’articolo 85, paragrafi 1 e 3. La Commissione intende adottare un nuovo tipo di regolamento d’esenzione non pi(cid:156) limitato a certi contratti e clausole specifiche, ma basato su un nuovo approccio che prevede un’esen- zione generale per tutti gli accordi e tutte le clausole di una certa categoria, fermi restando, da un lato, un elenco di restrizioni fondamentali proibite («clausole nere») e il soddisfacimento di determinate condizioni di applicazione e, dall’altro, una limitazione del benefi- cio dell’esenzione generale in base a un criterio di quote massime di mercato. Tale meccanismo d’esen- zione permettera` di garantire la certezza del diritto per una pi(cid:156) ampia categoria di accordi, e consentira` alle imprese una maggiore liberta` contrattuale, pur mante- nendo un’efficace tutela della concorrenza in caso di accordi conclusi fra imprese che detengano un signifi- cativo potere di mercato. La nuova generazione di regolamenti contribuira` cos(cid:236) a semplificare le regole applicabili per la maggior parte delle imprese. Le con- dizioni d’applicazione dell’articolo 85 nei casi non contemplati dai regolamenti d’esenzione saranno inol- tre specificate in comunicazioni successive. In tale contesto, l’adozione di un regime di ecce- 72. zione legale e di un controllo «a posteriori» potrebbe permettere di rispondere alle sfide che la politica di concorrenza dovra` affrontare nei decenni a venire. In un tale regime, difatti, qualsiasi autorita` amministra- tiva o giurisdizionale investita dei poteri necessari potrebbe valutare pienamente un’intesa ad essa sotto- posta esaminandone sia gli effetti restrittivi ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 1 del trattato, sia gli even- tuali vantaggi economici di cui all’articolo 85, para- grafo 3. L’adozione di un sistema di eccezione legale si tradurrebbe cos(cid:236) nell’eliminazione della competenza esclusiva in materia d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, di cui la Commissione e` stata investita dall’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento n. 17, e ci(cid:242) agevolerebbe un’applicazione decentrata delle regole di concorrenza. Lo stesso sistema permetterebbe inoltre di eliminare per le imprese il vincolo burocra- tico della notifica, poiche´ le intese conformi alle condi- zioni d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato sarebbero riconosciute valide senza la neces- sita` di alcuna autorizzazione. Eliminato il peso delle notifiche da esaminare, la Commissione potrebbe per- tanto concentrarsi sulla repressione delle infrazioni pi(cid:156) gravi. 73. In un regime di eccezione legale, l’applicazione dell’articolo 85 sara` simile a quella dell’articolo 86, a cui la Commissione, le autorita` nazionali e le giurisdi- zioni gia` ricorrono in maniera parallela e concorrente. CAPITOLO III LA MODERNIZZAZIONE DELLE REGOLE DI CONCORRENZA Tenuto conto di quanto esposto precedente- 74. mente, la Commissione ritiene che l’adozione di un sistema di eccezione legale sia la soluzione pi(cid:156) ade- guata per realizzare gli obiettivi di rifocalizzare la pro- pria attivita` in materia di concorrenza, di decentrare l’applicazione delle norme in tale settore, e di semplifi- care i vincoli amministrativi che pesano sulle imprese. approccio rigorosamente economico dell’applicazione dell’articolo 85. I. L’abolizione del regime di autorizzazione e di noti- fica 75. La riforma proposta nel presente libro bianco, e che consiste nell’adozione di un tale regime di ecce- fondamentali: zione legale, si basa su tre elementi l’abolizione del regime di autorizzazione e di notifica, l’applicazione decentrata delle regole di concorrenza e il rafforzamento del controllo «a posteriori». L’attua- zione della riforma s’inserira` nel contesto di un 76. Il regime di notifica introdotto con il regola- mento n. 17 ha permesso alla Commissione di svilup- pare una prassi decisionale coerente e di garantire un’applicazione omogenea delle norme nell’insieme degli Stati membri della Comunita`. Tale sistema pre- senta tuttavia un certo numero di inconvenienti che lo in discussione. L’obbligo di notifica rimettono oggi 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/21 imposto alle imprese che desiderano avvalersi delle disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato rappresenta per le imprese stesse un vincolo considere- vole per l’attuazione della loro politica commerciale e comporta costi non indifferenti. La preparazione mate- riale delle notifiche e la raccolta dei dati da allegare obbligatoriamente costituiscono per le imprese una notevole mole di lavoro e una spesa considerevole, che esse scelgano di farsene carico o di affidarle a dei con- sulenti legali esterni. In un sistema di eccezione legale, le imprese sono sgravate dall’obbligo di notifica e dispongono di un mezzo di difesa supplementare davanti ai tribunali per ottenere l’esecuzione dei loro accordi, poiche´ possono invocare l’applicazione del- l’articolo 85, paragrafo 3. 77. Il sistema di notifica si e` rivelato utile per tutto il periodo in cui l’applicazione dell’articolo 85, e in particolare del paragrafo 3, e` stata incerta. Esso non consente pi(cid:156), tuttavia, di individuare le infrazioni pi(cid:156) gravi alle norme di concorrenza, e di garantire cos(cid:236) una sorveglianza efficace ai sensi dell’articolo 87. Prova ne e` il fatto che le notifiche portano molto rara- mente a decisioni di divieto (53), e che solo eccezional- mente la Commissione si e` avvalsa dell’articolo 15, paragrafo 6 del regolamento n. 17, che le permette di rimuovere l’immunita` dalle ammende di cui godono le imprese che presentano notifica. Nell’ambito di un regime di controllo «a posteriori», le imprese devono valutare esse stesse la compatibilita` delle loro intese con il diritto comunitario alla luce dei testi vigenti e della giurisprudenza: ci(cid:242) alleggerisce certo gli obblighi amministrativi cui sono soggette, facendo loro assu- mere al tempo stesso una maggiore responsabilita`. 78. In tale nuovo sistema di controllo, la sicurezza giuridica delle imprese sara` globalmente mantenuta ad un livello adeguato e, per taluni rispetti, persino rinfor- zata. Infatti, invece di dipendere da una decisione di le imprese potranno esenzione della Commissione, loro con- immediatamente ottenere l’esecuzione dei tratti dinanzi i giudici nazionali, con effetto dalla data della loro conclusione, se le condizioni dell’articolo 85, paragrafo 3 sono soddisfatte. Non esiste alcuna presunzione di nullita` delle intese in virt(cid:156) dell’articolo 85, paragrafo 1: la proibizione enunciata da questa disposizione trova applicazione solo quando le condi- zioni di tale proibizione sono soddisfatte. Dopo 40 anni di applicazione, tali condizioni sono state ampia- mente precisate dalla prassi decisionale e dalla giuri- sprudenza e sono ormai note alle imprese. Inoltre, la Commissione intende adottare regolamenti d’esenzione aventi un campo di applicazione pi(cid:156) ampio. Utiliz- zando soglie espresse in termini di quote di mercato, la Commissione potra` eliminare le rigidita` dei regola- (53) In pi(cid:156) di 35 anni di applicazione del regolamento n. 17, vi sono state solo nove decisioni di divieto relative ad accordi notificati (in assenza di denunce). menti attuali e coprire la grande maggioranza di accordi, in particolare quelli conclusi fra piccole e medie imprese. La Commissione adottera` anche linee direttrici e decisioni individuali per chiarire il campo di applicazione dell’articolo 85, paragrafi 1 e 3, per intese che non coperte dai regolamenti di esenzione. Per l’esame dei casi individuali, la Commissione adot- tera` un approccio pi(cid:156) economico nell’applicazione del- l’articolo 85, paragrafo 1, e ci(cid:242) limitera` la portata di tale disposizione alle sole imprese che detengono un certo potere di mercato. Per di pi(cid:156), l’applicazione del diritto comunitario della concorrenza da parte delle autorita` e dei giudici nazionali sara` rinforzata in modo da accelerare il processo di convergenza dei diritti nazionali e del diritto comunitario, semplificando cos(cid:236) per le imprese la determinazione della propria politica commerciale. Infine, esisteranno meccanismi preventivi e correttivi per assicurare un’applicazione coerente e uniforme del diritto comunitario da parte delle auto- rita` e dei giudici nazionali. 79. Il regime di eccezione legale dovrebbe applicarsi a tutte le intese rientranti attualmente nel campo d’ap- plicazione dell’articolo 85 del trattato. Appare tuttavia auspicabile sottoporre in futuro le imprese comuni di produzione di esercizio parziale a un regime d’autoriz- zazione preventiva. In effetti, tali operazioni implicano generalmente investimenti molto ingenti e una forte integrazione delle funzioni, che rendono delicata la loro dissoluzione a posteriori da parte delle autorita` garanti della concorrenza. Per quanto riguarda tale categoria di operazioni, si ritiene pertanto che un regime di notifica preventiva obbligatoria garantirebbe maggiormente l’efficacia del controllo. 80. Per non creare obblighi inutili, sarebbero sog- gette a un controllo preventivo solo le imprese comuni di produzione che comportano l’apporto di un livello minimo di attivita` patrimoniali, sempreche´ non siano applicabili le disposizioni di un regolamento d’esen- zione per categoria. 81. Non appare opportuno istituire un quadro pro- cedurale specifico per questa sola categoria di opera- zioni. Dato che le procedure stabilite dal regolamento (CEE) n. 4064/89 consentono l’esercizio di un con- trollo rapido ed efficace, il campo d’applicazione di tale testo potrebbe essere esteso alle imprese comuni di produzione di esercizio parziale, introducendo una duplice valutazione sia rispetto al criterio della posi- zione dominante (articolo 2, paragrafo 3 del regola- mento (CEE) n. 4064/89), sia rispetto all’articolo 85 del trattato (articolo 2, paragrafo 4 del regolamento (CEE) n. 4064/89). C 132/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 II. L’applicazione decentrata delle regole di concor- renza 82. Il sistema istituito dal regolamento n. 17 si basa su un’applicazione centralizzata dell’articolo 85, para- grafo 3 del trattato: ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 di detto regolamento, la Commissione detiene la competenza esclusiva per l’esenzione degli accordi restrittivi della concorrenza. L’adozione di un sistema di eccezione legale permette di modificare tale riparti- zione delle competenze in modo che anche le autorita` garanti della concorrenza e i giudici nazionali possano valutare ai sensi dell’articolo 85, considerato nella sua integralita` , le intese su cui sono chiamate a pronun- ciarsi. trario al diritto nazionale. A tal fine sarebbe oppor- tuno avvalersi dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera e) del trattato, e sancire in un testo regolamentare l’im- possibilita` , per le legislazioni nazionali, di vietare gli accordi esentati ai sensi di un regolamento comunita- rio o di alterarne gli effetti. Alcuni Stati membri hanno, del resto, gia` inserito tale principio nelle loro legislazioni. La legge belga 91/2790 del 5 agosto 1991 dispone ad esempio che le esenzioni comunitarie esclu- dono l’intervento delle autorita` belghe e che gli accordi in questione non devono essere notificati ai sensi del diritto nazionale. La legge danese esclude dal divieto di costituire intese gli accordi che beneficiano delle disposizioni di un regolamento d’esenzione comunita- rio. La legislazione spagnola e quella britannica preve- dono disposizioni analoghe. A. UNA NUOVA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE 1. La determinazione della politica di concorrenza da parte della Commissione E` essenziale che tale decentramento non generi 83. incoerenze nell’applicazione del diritto comunitario della concorrenza. Per tale motivo la politica di con- correnza dovra` continuare a essere determinata a livello comunitario sia tramite l’elaborazione di testi legislativi che tramite l’adozione di decisioni indivi- duali. In quanto garante dei trattati e dell’interesse comunitario, e fatto salvo il controllo da parte della Corte di Giustizia, la Commissione ha un ruolo parti- colare da svolgere nell’attuazione del diritto comunita- rio e nella garanzia di un’applicazione coerente delle regole di concorrenza. In un sistema di eccezione legale, il quadro nor- 84. mativo riveste in effetti un’importanza fondamentale. L’applicazione delle regole deve essere sufficientemente prevedibile e coerente da permettere agli operatori eco- nomici di valutare la liceita` delle loro intese. La Com- missione manterra` la competenza esclusiva d’elabora- zione e proposta dei diversi tipi di testi legislativi (testi regolamentari, comunicazioni, orientamenti), e non manchera` di ricorrervi per garantire coerenza e unifor- mita` d’applicazione delle regole di concorrenza. 85. Fra tali testi legislativi, di primario rilievo sono i regolamenti d’esenzione per categoria. Nel nuovo sistema di eccezione legale, tenuto conto dell’impor- tanza della legislazione, la certezza del diritto per le imprese esige che un accordo esentato ai sensi di uno di detti regolamenti non possa essere considerato con- 86. La Commissione intende altres(cid:236) elaborare un maggior numero di comunicazioni e di linee direttrici per spiegare la sua politica e guidare l’applicazione delle regole di concorrenza comunitarie da parte degli organi nazionali. Si tratta di strumenti particolarmente adatti per l’interpretazione di norme di natura econo- mica, poiche´ permettono di prendere maggiormente in considerazione un insieme di criteri di valutazione importanti ai fini dell’esame delle regole di concor- renza. Anche se le comunicazioni e le linee direttrici non vincolano gli organi nazionali, il loro valore e il contributo da essi apportato ai fini dell’applicazione coerente del diritto comunitario risulteranno evidenti per il fatto che la Commissione, nelle decisioni indivi- duali adottate, confermera` l’approccio contenuto in tali testi. Nella misura in cui tali decisioni sono confer- mate dalla Corte di giustizia, le comunicazioni e le linee direttrici fanno parte delle norme originarie da applicarsi da parte degli organi nazionali. 87. In un regime di eccezione legale, la politica della Commissione in materia di concorrenza continuera` a tradursi nell’adozione di decisioni individuali di divieto che rivestiranno una grande importanza in quanto costituiranno dei precedenti. Poiche´ la Commissione concentrera` le proprie risorse nel combattere le restri- zioni pi(cid:156) gravi, il numero di decisioni individuali di divieto dovrebbe aumentare sensibilmente. Se la Commissione non potra` pi(cid:156) adottare deci- 88. sioni d’esenzione ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato come avviene attualmente, dovra` poter adottare decisioni individuali che non siano di divieto. Se un’operazione presenta una problematica nuova, pu(cid:242) essere in effetti necessario fornire al mercato orientamenti relativi alla politica seguita dalla Com- missione riguardo a determinate restrizioni. Decisioni positive di questo tipo sarebbero pertanto adottate eccezionalmente, per motivi di interesse generale. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/23 89. In un sistema di eccezione legale le decisioni positive della Commissione si limiteranno alla consta- tazione della compatibilita` di un’intesa con l’articolo 85 nel suo insieme, o perche´ tale intesa non incorre nel divieto previsto dall’articolo 85, paragrafo 1, oppure perche´ essa risponde alle condizioni poste dal- l’articolo 85, paragrafo 3. Tali decisioni saranno di natura dichiarativa e avranno lo stesso valore giuridico delle attuali decisioni di attestazione negativa. parte della Commissione, della competenza esclusiva dell’esenzione; b) il diritto, per le autorita` nazionali, di revocare il beneficio derivante da un regolamento comunitario d’esenzione per categoria; c) la possibilita` , investita del caso, sia essa nazionale o per l’autorita` comunitaria, di trasmettere a un’altra autorita` qual- siasi fascicolo e qualsiasi informazione, anche riser- vata, che possa risultare utile nei procedimenti contro le infrazioni alle regole comunitarie di concorrenza. 90. Pu(cid:242) inoltre succedere, nel corso di una proce- dura potenzialmente volta a sancire un divieto, che le imprese interessate propongano alla Commissione di assumere degli impegni tali da far cessare le obiezioni sollevate nei confronti della loro intesa. E` opportuno che la Commissione possa rendere obbligatori tali impegni, da un lato per costringere le imprese a rispet- tarli, e per permettere d’altro lato alle parti e ai terzi di poterli invocare, se del caso, davanti a un organo nazionale. Nel nuovo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 la Commissione intende pertanto isti- tuire un nuovo tipo di decisione individuale, soggetta alle abituali condizioni di pubblicazione, con cui essa prenderebbe atto degli impegni assunti dalle imprese e conferirebbe loro carattere obbligatorio. Tale stru- mento permetterebbe di concludere delle procedure impegni assunti avviate garantendo il rispetto degli dalle imprese. A corollario di tale modifica, il regime di sanzioni previsto dal regolamento dovra` comportare una disposizione che permetta di comminare ammende o penalita` di mora in caso di mancato rispetto degli impegni assunti dalle imprese. 2. Il rafforzamento del ruolo delle autorita` nazionali nell’applicazione delle regole di concorrenza autorita` L’intervento tanto delle 91. nazionali garanti della concorrenza che della Commissione e` basato su motivi d’ordine pubblico economico: tali autorita` non hanno il compito, come le giurisdizioni nazionali, di regolare delle controversie, ma di garan- tire il mantenimento di un regime di concorrenza in cui non esistano distorsioni. La cooperazione fra la Commissione e le autorita` nazionali garanti della con- correnza si e` finora basata su criteri pragmatici ed e` rimasta limitata in virt(cid:156) della competenza esclusiva della Commissione per l’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato. Dopo 35 anni di attuazione delle regole di concorrenza comunitarie, e` oggi neces- sario sfruttare meglio la complementarita` che esiste fra gli organi nazionali e la Commissione, e favorire l’ap- plicazione di tali norme attraverso una rete di autorita` operanti in base a principi comuni e in stretta collabo- razione. In un regime di eccezione legale, le autorita` 93. nazionali potranno esse stesse valutare se un accordo soddisfa o meno le condizioni d’applicazione dell’arti- colo 85, paragrafo 3 del trattato, e non saranno pi(cid:156) tenute a sottoporre il caso alla Commissione. Esse potranno, d’ufficio o in seguito a denunce, istruire casi relativi all’applicazione del diritto comunitario, senza che le imprese parti all’intesa possano invocare l’esi- stenza di una notifica pendente presso la Commis- sione. 94. Per consentire tale rafforzamento del ruolo delle autorita` nazionali, sara` necessario modificare il regola- mento n. 17 per eliminare la competenza esclusiva detenuta dalla Commissione in merito all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, e sara` necessario indicare senza ambiguita` che qualsiasi autorita` chiamata a esa- minare un caso d’applicazione dell’articolo 85 e` tenuta a valutare se sono soddisfatte o meno le condizioni d’esenzione. Perche´ tale riforma permetta realmente di migliorare l’applicazione decentrata delle regole di concorrenza, sara` necessario che i sette Stati membri che non vi hanno gia` provveduto investano le rispet- tive autorita` competenti del potere di applicare il diritto comunitario. 95. Come complemento logico all’abbandono, da parte della Commissione, della competenza esclusiva dell’esenzione, le autorita` nazionali dovranno avere la possibilita` di revocare sul loro territorio il beneficio derivante dall’applicazione di un regolamento d’esen- zione per categoria, se tale territorio o una parte di esso costituiscono un mercato distinto. Le autorita` nazionali di concorrenza dispongono in effetti degli strumenti pi(cid:156) adeguati per valutare se particolari accordi corrispondenti a casi previsti da un regola- mento d’esenzione non soddisfano, sul loro territorio, le condizioni di cui all’articolo 85, paragrafo 3 del trattato, e non possono cos(cid:236) beneficiare dell’esenzione per categoria. Tale possibilita` e` gia` stata anticipata nella comunicazione della Commissione sulle restri- zioni verticali (54), e potra` essere generalizzata nell’am- bito del nuovo regolamento d’applicazione degli arti- coli 85 e 86. Il 92. funzionamento ottimale di una tale rete implica tuttavia tre tipi di misure: a) l’abbandono, da (54) GU C 365 del 26. 11. 1998, pag. 3. C 132/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 Inversamente, 96. Pu(cid:242) accadere che un’autorita` nazionale garante della concorrenza incontri difficolta` nell’esaminare una denuncia che implichi attivita` istruttorie in diversi Stati membri. la Commissione pu(cid:242) essere chiamata a trattare un caso i cui effetti siano essenzial- mente concentrati in un solo Stato membro. La solu- zione pi(cid:156) efficace da adottare in tali situazioni sarebbe un passaggio di competenza all’autorita` pi(cid:156) idonea ad istruire il caso, e ci(cid:242) presuppone che l’organo a cui viene trasmessa la pratica possa utilizzare direttamente come mezzi di prova l’insieme dei documenti che essa comporta. Attualmente, l’articolo 20 del regolamento n. 17 osta a che le autorita` nazionali garanti della con- correnza possano servirsi come mezzo di prova delle informazioni trasmesse dalla Commissione (55). 97. Qualora la Commissione constati che gli effetti di un determinato caso riguardano principalmente uno Stato membro, essa dovrebbe quindi avere la possibi- lita` , sulla base del nuovo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato, di trasmettere l’in- sieme della pratica, comprese le informazioni riservate, all’autorita` competente dello Stato interessato, affinche´ questa possa proseguire l’inchiesta utilizzando diretta- mente come mezzi di prova le informazioni fornitele. Viceversa, qualora un’autorita` nazionale, dopo aver condotto degli accertamenti, giunga alla conclusione che un determinato caso e` di dimensioni comunitarie e richiede un intervento della Commissione, dovrebbe a sua volta poter trasmettere la pratica a quest’ultima, sul modello di quanto pu(cid:242) fare attualmente l’Autorita` di vigilanza dell’EFTA (56). Il solo limite da mantenere e` quello imposto dall’oggetto del mandato originario: quale che sia l’autorita` che ha proceduto all’inchiesta, le informazioni devono essere utilizzate solo per lo scopo per il quale sono state raccolte e per l’applica- zione degli articoli 85 e 86 ovvero, se del caso, delle norme nazionali sulla concorrenza. 98. Questo pi(cid:156) ampio uso delle informazioni dovrebbe essere controbilanciato, nel nuovo regola- mento, dall’introduzione di un principio mirante a escludere una doppia sanzione e l’imposizione di solu- zioni distinte in forma di impegni assunti dalle imprese nei confronti o di un’autorita` nazionale o della Com- missione. (55) Sentenza della Corte del 16 luglio 1992, causa C-67/91, Direcci(cid:243)n General de Defensa de la Competencia contro (Racc. Asociaci(cid:243)n Espan˜ ola de Banca Privada e altri 1992, pag. I-4820, punti 37 e segg. della motivazione). (56) Protocollo 23 sulla cooperazione fra gli organi di vigi- lanza (articolo 58 dell’accordo sullo Spazio economico europeo), GU L 1 del 3. 1. 1994, pag. 186. 3. Il rafforzamento del ruolo dei giudici nazionali nell’applicazione delle regole di concorrenza 99. I giudici nazionali sono vicini ai cittadini euro- pei e, fin dalle origini del trattato, compete loro lo spe- cifico ruolo di proteggere i diritti soggettivi derivanti direttamente dall’ordinamento comunitario (57). Esse sono state riconosciute dalla Corte di giustizia come un elemento indispensabile per un’efficace applica- zione del diritto comunitario, compreso il diritto della concorrenza. Esse applicano l’articolo 85 in tre tipi di procedimenti: le azioni di responsabilita` contrattuale (controversie fra le parti), le azioni di responsabilita` extracontrattuale (controversie fra una o pi(cid:156) parti e un terzo), e le domande di provvedimenti provvisori. 100. A causa della competenza esclusiva d’esen- zione prevista dal regolamento n. 17, i giudici nazio- nali non sono competenti ad applicare positivamente il paragrafo 3 dell’articolo 85, e le imprese possono per- tanto bloccare in pratica l’azione giudiziaria con una notifica alla Commissione. Tale fenomeno e` un osta- colo rilevante per una maggiore applicazione delle regole di concorrenza da parte dei giudici nazionali. In le imprese potranno un sistema di eccezione legale, invocare l’applicazione diretta dell’articolo 85, para- grafo 3 davanti ai tribunali. Tale nuovo mezzo di difesa permettera` loro di ottenere l’esecuzione imme- diata dei loro accordi restrittivi che soddisfano le con- dizioni dell’articolo 85, paragrafo 3, accrescendo in tal modo la loro sicurezza giuridica. Per parte loro, i ricorrenti potranno ottenere pi(cid:156) rapidamente un risar- cimento dei danni subiti a causa di un’intesa illecita. Salvo ricorso, le decisioni dei giudici nazionali hanno autorita` di res judicata. Esse sono riconosciute dalle giurisdizioni di tutti gli Stati membri in virt(cid:156) delle Convenzioni di Bruxelles (58) e di Lugano (59) concer- nenti la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. (57) Cfr. la sentenza della Corte del 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos contro Amministrazione olan- dese delle imposte (Racc. 1963, pag. 3), e la sentenza BRT/SABAM sopra citata, nota 34. (58) Convenzione di Bruxelles concernente la competenza giu- risdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 299 del 31. 12. 1972, pag. 32), modificata in ultimo dalla convenzione d’adesione del 1997 (GU C 15 del 15. 1. 1997, pag. 1). (59) Convenzione di Lugano concernente la competenza giuri- sdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale del 16 settembre 1988 (GU L 319 del 25. 11. 1988, pag. 9). 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/25 B. UN’APPLICAZIONE COERENTE E UNIFORME DELLE REGOLE DI CONCORRENZA 2) 1. Rischi di conflitto e principi per una loro solu- zione 101. Il decentramento dell’applicazione delle regole di concorrenza e l’abbandono del sistema d’autorizza- zione non devono ostacolare il mantenimento di condi- zioni di concorrenza omogenee in tutta la Comunita`. Il principio del primato del diritto comunitario impedi- sce che la sua applicazione piena e uniforme possa essere compromessa da quella del diritto nazionale, e che vengano meno gli effetti dei suoi provvedimenti d’esecuzione (60). Tuttavia, quando pi(cid:156) organi (Com- missione, autorita` e giudici nazionali) applicano il diritto comunitario, esistono due tipi di conflitti poten- ziali: 1) 2) un’autorita` o un giudice nazionale pu(cid:242) assumere una posizione favorevole nei confronti di un’in- tesa vietata dalla Commissione (respingendo una denuncia in quanto l’accordo in questione non rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 1 o soddisfa le condizioni di cui all’arti- colo 85, paragrafo 3, oppure emettendo una sen- tenza che dispone l’esecuzione forzata di un accordo restrittivo); un’autorita` nazionale pu(cid:242) vietare, o un giudice nazionale pu(cid:242) non dare esecuzione a un accordo nonostante la posizione favorevole assunta dalla Commissione (che respinge una denuncia contro tale intesa o adotta una decisione positiva). 102. Va in primo luogo sottolineato che l’applica- zione parallela delle regole di concorrenza comunitarie esiste, per l’articolo 85, paragrafo 1 e per l’articolo 86, dal 1962, e ha sollevato un numero molto limitato di problemi. Le loro soluzioni si basano sui seguenti prin- cipi: 1) qualora la Commissione abbia avviato una proce- dura o, a fortiori, abbia adottato una decisione divenuta definitiva, il giudice nazionale ha l’ob- bligo, come ha statuito la Corte nella causa «Deli- mitis» (61), di evitare decisioni conflittuali, se necessario sospendendo il procedimento per domandare informazioni alla Commissione, o effettuando un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’ar- ticolo 177 del trattato. Tale principio pu(cid:242) essere trasposto per analogia alle autorita` nazionali garanti della concorrenza, che tuttavia non pos- sono ricorrere al rinvio pregiudiziale ai sensi di detto articolo; (60) Cfr. la sentenza della Corte del 13 febbraio 1969, causa 14/68, «Walt Wilhelm» (Racc. 1969, pag. 1). (61) Cfr. sentenza citata alla nota 38. quando un’autorita` nazionale pronuncia una deci- sione positiva divenuta definitiva, o quando una giurisdizione emette una sentenza «positiva» anch’essa divenuta definitiva (ad esempio respin- gendo una denuncia perche´ l’intesa in questione e` considerata soddisfare le condizioni di cui all’arti- colo 85, paragrafo 3 del trattato), la Commissione pu(cid:242) sempre intervenire e vietare l’accordo, fermo restando il principio della res judicata per le con- troversie decise da un giudice in via definitiva; quando un’autorita` o un giudice nazionale si pro- nuncia adottando una posizione definitiva nei confronti di un’intesa, la Commissione ritiene in principio di non dover intervenire se non davanti alla Corte di giustizia nell’ambito di un eventuale ricorso pregiudiziale ai sensi dell’articolo 177; fintanto che una decisione dell’autorita` o del giu- dice nazionale non e` definitiva la Commissione pu(cid:242), in ogni momento, pronunciarsi in senso con- trario. In tal caso spetta all’organo d’appello applicare il principio della non contraddittorieta` delle decisioni. 3) 4) In caso di conflitti fra i diversi organi che 103. applicano il diritto comunitario della concorrenza, tali principi dovrebbero permettere di offrire delle solu- zioni. E` comunque auspicabile che vengano introdotti meccanismi atti a evitare tali conflitti. Pu(cid:242) anche rive- larsi necessario rinforzare il principio in base al quale l’applicazione del diritto nazionale o comunitario della concorrenza da parte delle autorita` o dei giudici nazio- nali deve essere coerente con l’applicazione del diritto comunitario della concorrenza da parte della Commis- sione, fatto salvo il controllo della Corte di Giustizia. 2. Meccanismi di informazione e di cooperazione l’applicazione Per garantire coerente delle 104. norme e il mantenimento di una politica di concor- renza unitaria, esistono gia` , nel diritto comunitario, due strumenti principali: gli articoli 169 e 177 del trat- tato. Il primo permette alla Commissione di deferire alla Corte di giustizia i casi di infrazione alle norme comunitarie da parte degli Stati membri, mentre l’arti- colo 177 stabilisce che i giudici di ultima istanza che si trovano di fronte a un problema di interpretazione del diritto comunitario debbano presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle Comunita` europee. Pur essendo efficaci, queste due procedure possono risultare molto lente rispetto alla necessita` di mantenere o ripristinare la coerenza della C 132/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 politica comunitaria, che richiede una cooperazione quotidiana fra le autorita` competenti. E` pertanto necessario introdurre dei meccanismi flessibili e rapidi di informazione e di cooperazione fra le autorita` garanti della concorrenza, le giurisdizioni e la Com- missione. Commissione accordera` un’attenzione particolare allo sviluppo della concorrenza nei paesi candidati e appor- tera` un’assistenza rinforzata alla loro autorita` garanti della concorrenza. Tali regolamento (62). 105. Per quanto riguarda le autorita` garanti della concorrenza, dovrebbe essere previsto, nel regolamento n. 17 modificato, l’obbligo che esse informino la Com- missione dei casi d’applicazione degli articoli 85 e 86 di cui sono investite, obbligo corrispondente a quello che incombe alla Commissione ai sensi dell’articolo 10 informazioni dell’attuale dovranno essere comunicate all’avvio delle procedure e prima della loro chiusura. La Commissione dovra` altres(cid:236) essere messa al corrente dell’intenzione, da parte di un’autorita` nazionale, di procedere alla revoca del beneficio di un regolamento d’esenzione. Grazie a tali informazioni, e agli scambi che potranno intercor- rere con le autorita` nazionali, dovrebbe poter essere garantita una politica di concorrenza coerente senza la necessita` di ricorrere a meccanismi autoritari di solu- zione dei conflitti nell’applicazione del diritto comuni- tario. La Commissione manterra` comunque la facolta` di privare le autorita` nazionali della competenza in merito a determinati casi, applicando un meccanismo equivalente a quello previsto dall’articolo 9, paragrafo 3 dell’attuale regolamento n. 17. Per garantire la coe- renza fra le procedure svolte ai sensi del diritto comu- nitario e quelle condotte in base alle legislazioni nazio- nali, sara` altres(cid:236) necessario imporre alle autorita` nazio- nali l’obbligo di informare la Commissione, di propria iniziativa o su richiesta di quest’ultima, in merito alle procedure condotte in applicazione del diritto nazio- nale e tali da poter incidere su quelle comunitarie. 106. Nell’ambito della rete di collaborazione instau- rata fra la Commissione e gli Stati membri, il comitato consultivo vedra` necessariamente rafforzarsi il suo ruolo, e diventera` un vero e proprio forum di discus- sione dei casi pi(cid:156) importanti, a prescindere dall’auto- rita` che ne e` investita. Esso continuera` ad essere con- sultato secondo le modalita` attualmente vigenti in merito ai progetti legislativi e ai progetti di decisione della Commissione; quest’ultima tuttavia potrebbe avere anche la facolta` di richiederne il parere, di pro- pria iniziativa o su richiesta di uno Stato membro, in merito a casi di applicazione del diritto comunitario da parte di un’autorita` garante della concorrenza, iscrivendo tali casi all’ordine del giorno delle sue riu- nioni. Nel quadro della strategia di pre-adesione, la (62) In Germania, il paragrafo 50(3) della legge che vieta le restrizioni della concorrenza (Gesetz gegen Wettbewerbs- beschr(cid:228)nkungen, GWB), quale modificato dal sesto emen- damento (entrato in vigore il 1o gennaio 1999), prevede gia` che la Commissione sia informata dei casi d’applica- zione del diritto comunitario, affinche´ possa prendere posizione in merito. stabilisce, ad esempio, E` necessario inoltre istituire dei meccanismi di 107. cooperazione fra i giudici nazionali e la Commissione, per garantire che l’applicazione decentrata delle norme non pregiudichi la coerenza della loro interpretazione e per sostenere i tribunali nell’esercizio delle loro fun- zioni. E` fondamentale, in primo luogo, che la Commis- sione possa essere informata delle procedure d’applica- zione degli articoli 85 e 86 del trattato pendenti presso tali giurisdizioni, per rilevare eventuali difficolta` d’in- terpretazione dei testi o lacune nel quadro normativo. Dovrebbe quindi essere previsto nel regolamento l’ob- bligo, per il giudice, di fornire tali informazioni, come il diritto tedesco (63). gia` Sarebbe inoltre necessario permettere alla Commis- sione di intervenire, con l’accordo del giudice, nei pro- cedimenti giudiziari di cui avra` conoscenza grazie alle informazioni fornite dal giudice. Un tale intervento come amicus curiae potrebbe contribuire efficacemente a mantenere la coerenza nell’applicazione delle regole di diritto. Nel regolamento n. 17 modificato e` pertanto prevista a tal fine l’introduzione di una disposizione specifica. E` inoltre previsto che nello stesso regola- mento siano riprese le norme contenute nella sopra citata comunicazione della Commissione sulla coo- perazione con i giudici nazionali, che prevede la possi- bilita` , per le giurisdizioni, di rivolgersi alla Commis- sione durante l’esame del caso per ottenere informa- zioni di ordine procedurale, giuridico o economico. Inoltre, occorre osservare che in taluni Stati membri esistono gia` forme di cooperazione fra i giudici aditi su una questione di concorrenza e le competenti auto- rita` nazionali (Cfr. Per esempio la possibilita` d’inter- vento del Bundeskartellamt in Germania o le perizie fornite dal Conseil de la Concurrence in Francia). III. Il rafforzamento del controllo a posteriori 108. L’adozione di un sistema di eccezione legale deve avere come corollario indispensabile il rafforza- mento del controllo a posteriori dell’osservanza delle (63) Il combinato disposto dei paragrafi 96 e 90 del GWB obbliga le giurisdizioni ad informare l’Ufficio federale dei cartelli (Bundeskartellamt) delle procedure d’applicazione del diritto comunitario. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/27 regole di concorrenza. Nell’ambito della riforma pro- posta i poteri di inchiesta della Commissione dovranno essere rafforzati, le modalita` di presentazione delle denunce dovranno essere semplificate e il regime delle sanzioni dovra` essere riorganizzato. problemi di disomogeneita` e di non simultaneita` delle verifiche stesse. Un’altra possibilita` consisterebbe nel- l’armonizzare e nel semplificare le norme procedurali nazionali, in modo da garantire un rilascio rapido e simultaneo delle ordinanze del giudice in tutti gli Stati in cui esse risultino necessarie. Tale seconda possibilita` e` molto pi(cid:156) delicata da realizzare, e presuppone pro- fonde modifiche del diritto processuale in alcuni Stati membri. A. MEZZI DI INDAGINE PI(cid:217) EFFICACI 109. Affinche´ la Commissione possa intervenire effi- cacemente contro le restrizioni occulte della concor- renza, essa deve essere posta in condizione di utilizzare le proprie risorse per l’istruzione delle denunce e delle procedure d’ufficio, ma deve anche disporre di mag- giori poteri di inchiesta. E` stato talvolta contestato il diritto, per gli 112. agenti incaricati dalla Commissione, di richiedere nel corso degli accertamenti, ai rappresentanti o ai colla- boratori dell’impresa, informazioni orali non riguar- danti direttamente i documenti disponibili presso l’im- presa stessa. A tale proposito, inoltre, le disposizioni relative alle sanzioni amministrative applicabili in caso di rilascio di informazioni inesatte risultano lacunose. 110. Attualmente, quando la Commissione intende procedere ad accertamenti ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3 del regolamento n. 17, le autorita` nazio- nali che assistono i suoi agenti devono, nella maggior parte degli Stati membri (64), ottenere un’autorizza- zione giudiziaria per superare eventuali opposizioni da parte dell’impresa interessata (65). I casi che coinvol- gono pi(cid:156) imprese richiedono il pi(cid:156) delle volte accerta- menti effettuati simultaneamente in diversi Stati mem- bri: ci(cid:242) implica che debbano essere chieste autorizza- zioni a pi(cid:156) giudici, che hanno solo la facolta` di con- trollare l’autenticita` della decisione di accertamento e di verificare che i controlli previsti non abbiano carat- tere ne´ arbitrario ne´ sproporzionato rispetto allo scopo per cui sono stati ordinati (66). 111. Per garantire la simultaneita` e la coerenza degli accertamenti e per rafforzare le garanzie offerte alle imprese che ne sono oggetto, si prospettano diverse soluzioni. Sarebbe possibile, in primo luogo, centralizzare il controllo giudiziario affidandolo ad una giurisdizione comunitaria. In tal modo, pur tute- lando i diritti delle imprese oggetto degli accertamenti, si otterrebbe una notevole semplificazione delle proce- dure di verifica e sarebbero definitivamente risolti i (64) Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Portogallo, Spagna e Regno Unito. (65) Tale situazione risulta dalla giurisprudenza Hoechst (sen- tenza della Corte del 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst contro Commissione delle Comunita` europee, Racc. 1989, pag. 2859), secondo la quale deve essere il diritto nazionale a stabilire le moda- lita` procedurali atte a garantire il rispetto dei diritti delle imprese. (66) Sentenza della Corte del 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst AG contro Commissione delle Comunita` europee (Racc. 1989, pag. 2859, punto 35). E` quindi proposta la modifica dell’articolo 14 113. del regolamento n. 17 in modo che esso disponga chia- ramente che, nel corso di un accertamento, gli agenti incaricati dalla Commissione hanno la facolta` di domandare ai rappresentanti e ai collaboratori dell’im- presa qualsiasi tipo di informazione giustificata dallo scopo dell’accertamento stesso e in relazione con il suo oggetto, esigendo una risposta completa e esatta. Potrebbe inoltre essere introdotta una disposizione complementare che conferisca agli agenti incaricati la facolta` di verbalizzare le risposte fornite nel corso degli accertamenti. Tali verbali verrebbero acclusi alla pratica e potrebbero essere utilizzati nel seguito della procedura. A corollario di tale nuova disposizione, anche le risposte fornite nel corso degli accertamenti rientrerebbero nel campo d’applicazione del regime di sanzioni comminate in caso di rilascio di informazioni inesatte. 114. Per rafforzare l’efficacia dei mezzi di inchiesta, alla Commissione dovrebbe inoltre essere conferito il potere di convocare nei propri locali chiunque possa fornire informazioni utili ai fini dell’indagine condotta, e di verbalizzare le dichiarazioni rilasciate (67). Tale possibilita` potrebbe essere utilizzata nei confronti delle imprese oggetto della procedura: si tratterebbe di una sorta di complemento dell’articolo 14, che permette- rebbe in particolare di interrogare persone non pre- senti presso l’impresa al momento di un accertamento. Essa potrebbe inoltre essere applicata nei confronti dei ricorrenti o dei terzi. (67) La maggior parte delle legislazioni nazionali sulla concor- renza conferiscono alle autorita` il potere di convocare chiunque possa fornire informazioni utili per l’inchiesta. Si tratta, fra le altre, della legislazione belga, di quella francese e di quella tedesca. C 132/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 In un sistema di eccezione legale, la constata- 115. zione delle infrazioni si basera` in larga misura sulla vigilanza sui mercati. Lo strumento delle inchieste per settore e` stato utilizzato molto raramente dal 1962, ma assumera` nel nuovo contesto un’importanza mag- giore. Le disposizioni attuali dovrebbero di conse- guenza essere mantenute. 116. L’esperienza dimostra che le richieste di infor- mazioni inoltrate alle imprese dalla Commissione ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 17 non solle- vano particolari difficolta`. Il principio dell’obbligo di risposta da parte delle imprese e` stato pi(cid:156) volte riba- dito dalla Corte di giustizia, che ha ammesso una sola eccezione relativa alle domande direttamente incrimi- nanti (68). Le procedure sanzionatorie in caso di rispo- ste inesatte o incomplete sono efficaci. Il solo aspetto da riesaminare nel presente contesto riguarda il para- grafo 4 dell’articolo 11 del regolamento, che dispone che l’obbligo di richieste incombe ai proprietari delle imprese o ai loro rappre- sentanti e, se si tratta di persone giuridiche, di societa` o di associazioni sprovviste di personalita` giuridica, a coloro che per legge o in base allo statuto ne hanno la rappresentanza. Una tale formulazione impedisce che avvocati debitamente incaricati possano rispondere in nome del loro cliente, e questo benche´ molto spesso siano proprio tali avvocati a redigere materialmente le risposte fornite alle richieste di informazioni della Commissione. E` quindi proposta la modifica della for- mulazione dell’articolo 11, in modo da permettere agli avvocati debitamente abilitati di rispondere in nome dei loro clienti qualora essi lo desiderino. fornire le informazioni B. MAGGIORE IMPORTANZA DELLE DENUNCE NEL NUOVO SISTEMA 117. Le denunce formali rappresentano attualmente circa il 30 % dei nuovi casi sottoposti alla Commis- sione, mentre all’origine della maggior parte delle pro- cedure d’ufficio vi sono elementi trasmessi alla Com- missione in via informale. Le informazioni comunicate in tal modo sono estremamente importanti per rilevare infrazioni alle regole di concorrenza, e bisogna per- tanto garantire che qualsiasi persona fisica o giuridica, che individui una pratica concorrenziale potenzial- mente rientrante prima facie nel campo d’applicazione dell’articolo 85 o 86 del trattato, e che faccia valere un interesse legittimo, continui ad avere la possibilita` di presentare denuncia presso la Commissione. 118. Nell’ambito di una rifocalizzazione dell’attivita` della Commissione sulla lotta contro le restrizioni pi(cid:156) gravi, le denunce acquisiranno un’importanza ancora maggiore. Il nuovo regime dovra` pertanto facilitarne la presentazione, e una serie di misure potrebbe contri- buire a incoraggiare le parti danneggiate a rivolgersi alla Commissione: ci(cid:242) potrebbe avvenire in particolare tramite la pubblicazione di una comunicazione esplica- tiva sulle denunce, tramite l’introduzione di termini per la valutazione dei casi, attraverso la semplifica- zione della procedura di rigetto delle denunce e l’ado- zione di disposizioni relative alle misure provvisorie. 119. La Commissione dovrebbe informare in misura pi(cid:156) approfondita i potenziali ricorrenti in merito alle modalita` della sua azione. Poiche´ la giurisprudenza le ha riconosciuto la possibilita` di determinare delle prio- rita` nella repressione delle infrazioni in base alla nozione di interesse comunitario sufficiente (69), appare oggi necessario precisare tale nozione in una comuni- cazione, in modo che i ricorrenti possano stabilire con pi(cid:156) facilita` se rivolgersi a un organo comunitario o nazionale. Questa comunicazione potrebbe guidare i ricorrenti nella scelta dell’organo presso il quale devono indirizzarsi. In tal modo, un’impresa parte ad un litigio contrattuale chiaro, la cui soluzione non implica un’indagine particolare, avra` interesse a rivol- gersi ad un giudice nazionale. La vittima di un’intesa occulta, di cui le prove possono essere raccolte nel- l’ambito di un solo Stato membro, dovra` rivolgersi all’autorita` competente di tale Stato. Qualora invece le necessarie misure istruttorie interessino una pluralita` di Stati membri, i ricorrenti dovranno ovviamente rivolgersi alla Commissione. Una tale comunicazione relativa alle denunce dovrebbe inoltre specificare a che cosa pu(cid:242) dare luogo un intervento della Commissione, ossia un ordine di cessazione valido erga omnes senza alcun risarcimento dei danni. Dovrebbe altres(cid:236) fornire una guida per la redazione delle domande, indicando in particolare di quali informazioni debba disporre generalmente la Commissione per stabilire l’esistenza di un’infrazione, e ricordare infine la severita` della Commissione nell’irrogare ammende alle imprese che applicassero misure di ritorsione nei confronti dei ricorrenti. Attualmente, la Commissione e` soggetta solo 120. all’obbligo di esaminare entro termini ragionevoli le denunce ad essa presentate. Tuttavia, chi si ritiene dan- neggiato da un’infrazione alle regole di concorrenza comunitarie ha esigenza di sapere, entro breve tempo, (68) Sentenza della Corte del 18 ottobre 1989, causa 374/87, Orkem contro Commissione delle Comunita` europee (Racc. 1989, pag. 3283). (69) Sentenza del Tribunale del 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec Srl contro Commissione delle Comu- nita` europee (Racc. 1990, pag. II-2223). 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/29 se la Commissione istruira` la denuncia, vale a dire se procedera` ad accertamenti o a richieste di informa- zioni per verificare l’esistenza delle pratiche contestate, oppure se intende respingere la denuncia in base al fatto che il ricorrente non ha un interesse legittimo da far valere, che la denuncia non e` fondata o non pre- senta un sufficiente interesse comunitario. In quest’ul- timo caso, e` imperativo che il soggetto interessato possa rapidamente rivolgersi all’autorita` nazionale garante della concorrenza o al giudice che potra` dar seguito alla sua domanda. E` cos(cid:236) proposto di fissare un termine di quattro mesi entro i quali la Commis- sione avrebbe l’obbligo di informare il ricorrente del seguito che intende dare alla domanda da questi pre- sentata. Nell’ipotesi in cui non intendesse proseguire l’istruzione del caso, la Commissione dovrebbe inviare una lettera motivata informando di tale archiviazione l’interessato, che avrebbe la possibilita` di presentare ricorso presso il Tribunale di primo grado. Qualora la Commissione ritenesse necessaria un’istruttoria, essa dovra` ugualmente informarne il ricorrente entro un termine di quattro mesi, senza pregiudizio del seguito della procedura. Se a seguito di tale istruzione appro- fondita — la quale non dovra` eccedere un termine ragionevole (70) — la Commissione ritenesse di non poter dar seguito alla denuncia, dovrebbe parimenti informarne l’interessato con lettera motivata, la quale sarebbe ugualmente passibile di ricorso dinanzi al Tri- bunale di primo grado. 121. L’attuale procedura e` appesantita dall’obbligo di inviare al ricorrente una lettera che esponga la posi- zione provvisoria della Commissione [articolo 6 del regolamento (CE) n. 2842/98 (71)], cui devono seguire le osservazioni dell’interessato e l’adozione di una decisione formale. Tale procedura e` estremamente vin- colante e mobilita una parte consistente delle risorse della Commissione. A tale proposito e` opportuno ricordare che pi(cid:156) della meta` delle decisioni formali adottate dalla Commissione nel corso degli ultimi anni sono state decisioni di rigetto delle denunce. L’introdu- zione di un termine di quattro mesi dovra` quindi essere accompagnato da una semplificazione di tale procedura di rigetto, e in particolare da una maggiore flessibilita` nell’organizzazione del contraddittorio. (70) Sentenza del Tribunale del 22 ottobre 1997, causa T-213/95 e T-18/96 SCK e FNK c. Commissione delle Comunita` europee (Racc. 1997, II-1739) e sentenza della Corte del 17 dicembre 1998, causa C-185/95 Baustahlge- webe GmbH c. Commissione delle Comunita` europee (non ancora pubblicata). (71) Regolamento (CE) n. 2842/98 della Commissione, del 22 dicembre 1998, relativo alle audizioni in taluni procedi- menti a norma dell’articolo 85 e dell’articolo 86 del trat- tato CE (GU L 354 del 30. 12. 1998, pag. 18). 122. Accade molto spesso che le denunce siano accompagnate da richieste di provvedimenti provvisori per far cessare subito l’infrazione contestata. Benche´ il regolamento n. 17 non conferisca esplicitamente alla Commissione poteri di adozione di provvedimenti provvisori, la giurisprudenza le ha riconosciuto tale facolta` (72) per le constatazioni prima facie di infra- zioni nei casi di urgenza, e quando esiste il rischio di un danno grave e irreparabile. Appare oggi necessario specificare nel regolamento n. 17 non solo in quali cir- costanze possano essere concessi tali provvedimenti provvisori, ma anche la procedura di adozione e la durata della loro validita`. La prassi attuale si e` rivelata efficace. C. LE SANZIONI 123. L’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 dispone che la Commissione pu(cid:242) comminare ammende pari fino al 10 % del volume d’affari realiz- zato durante l’esercizio sociale precedente da ciascuna delle imprese che hanno violato le disposizioni dell’ar- ticolo 85, paragrafo 1 e dell’articolo 86 del trattato. La politica della Commissione in materia di ammende e` stata progressivamente chiarita dalla prassi decisio- nale, dalle linee direttrici per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del trattato CECA (73), e infine dalla comunicazione sulla non imposizi(cid:243)ne o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese (74). L’importo massimo stabi- lito si e` rivelato appropriato, e non ne e` prevista la modifica. L’adozione di un sistema derogatorio la soppressione dell’esonero dalle implica invece ammende conferito dalle notifiche, dato che queste ultime verrebbero meno. Ci(cid:242) rafforza l’effetto utile del divieto, e quindi il carattere preventivo di tale princi- pio. Le ammende previste dalla procedura richie- 124. dono un adattamento. Attualmente il regolamento n. 17 prevede un’ammenda da 100 a 1 000 euro per la comunicazione di inesatte da parte di un’impresa o per la presentazione incompleta dei documenti richiesti in occasione di un accertamento. Tali importi non sono mai stati rivisti dal 1962 e risul- tano oggi troppo esigui per esercitare un reale effetto informazioni (72) Ordinanza della Corte del 17 gennaio 1980, causa 792/79 R, Camera Care Ltd contro Commissione delle Comunita` europee (Racc. 1980, pag. 119). (73) GU C 9 del 14. 1. 1998, pag. 3. (74) GU C 207 del 18. 7. 1996, pag. 4. C 132/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 dissuasivo. E` proposto un allineamento di tali cifre con quelle previste dal regolamento (CEE) n. 4064/89 (75), le cui disposizioni corrispondenti preve- dono ammende da 1 000 a 50 000 EUR in casi analo- ghi. l’associazione, questi ultimi dovrebbero essere infor- mati dell’avvio della procedura e in particolare dell’in- vio di una comunicazione degli addebiti, mediante una pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee. L’associazione fornirebbe all’occorrenza pi(cid:156) ampie informazioni ai membri che ne facessero richie- sta. 125. Lo stesso vale per gli importi delle penalita` di mora comminate alle imprese che non forniscono le informazioni richieste mediante decisione, o che si rifiutano di sottoporsi ad un accertamento ai sensi del- l’articolo 14, paragrafo 3 del regolamento. Le disposi- zioni corrispondenti del regolamento sul controllo delle concentrazioni prevedono penalita` di un importo massimo di 25 000 EUR, e tale cifra potrebbe essere ripresa nel nuovo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato. 126. Il regolamento (CEE) n. 4064/89 prevede una seconda categoria di penalita` di mora, che possono essere comminate alle imprese che non rispettano un onere imposto mediante decisione (articolo 15, para- grafo 2 di detto regolamento), e il loro importo mas- simo e` di 100 000 euro. Data l’analogia esistente fra gli oneri che possono essere imposti alle imprese nel- l’ambito dell’autorizzazione di un’operazione di con- centrazione e le decisioni di accettazione degli impegni proposte nel presente contesto, potrebbe essere stabi- lita una seconda categoria di penalita` di mora sul modello del regolamento (CEE) n. 4064/89. 127. Quando le ammende sono irrogate ad associa- zioni di imprese, il fatturato da prendere in considera- zione e` quello delle imprese che ne fanno parte. Tutta- via, l’articolo 15 del regolamento n. 17 non prevede il principio della responsabilita` solidale dei membri del- l’associazione, e ci(cid:242) pu(cid:242) essere d’ostacolo alla riscos- sione dell’ammenda (76). 128. Il nuovo regolamento d’applicazione degli arti- coli 85 e 86 del trattato dovrebbe pertanto prevedere che, in caso di infrazione imputabile a un’associazione di imprese, siano solidalmente responsabili del paga- mento dell’ammenda le imprese che facevano parte di tale associazione alla data in cui e` stata commessa l’in- frazione. Per tutelare i diritti di difesa dei membri del- (75) Sopra citato. (76) Il problema si e` posto in particolare nell’ambito delle cause T-213/95 e T-18/96, SCK e FNK contro Commis- sione (Racc. 1997, pag. II-1739). IV. La transizione verso il sistema di eccezione legale Al momento dell’entrata in vigore del nuovo 129. regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato, esistera` un certo numero di notifiche pendenti presso la Commissione, presentate da imprese per poter avvalersi dell’articolo 85, paragrafo 3. Nel nuovo sistema l’articolo 85 sara` direttamente applica- bile nel sua integralita` e la liceita` delle intese non sara` pi(cid:156) pertanto subordinata ad una decisione della Com- missione. Tutte le notifiche ancora in corso diverranno caduche. Nel periodo compreso fra la pubblicazione del presente libro bianco e l’entrata in vigore del la Commissione continuera` ad nuovo regolamento, occuparsi dei casi d’esenzione al ritmo attuale e secondo le modalita` ora vigenti. V. Norme settoriali L’articolo 42 del 130. trattato stabilisce che le disposizioni del capo relativo alle regole di concor- renza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio. Le disposizioni degli articoli da 85 a 90 del trattato sono divenute applicabili al settore agri- colo in virt(cid:156) del regolamento n. 26 del 4 aprile 1962 (77). Tale testo sancisce, all’articolo 1, l’applicabi- lita` degli articoli del trattato e delle disposizioni adot- tate per la loro esecuzione, compreso il regolamento n. 17, alla produzione e al commercio dei prodotti agri- coli. Il rinvio, di cui all’articolo 1, alle norme d’appli- cazione degli articoli 85 e 86, comporta l’applicazione automatica al settore agricolo anche delle modifiche apportate al regolamento n. 17. Le eccezioni specifiche di cui all’articolo 2 del regolamento n. 26 non subi- ranno modifiche e la Commissione manterra` la propria fini dell’applicazione delle competenza esclusiva ai stesse. (77) GU 30 del 20. 4. 1962, pag. 993/62. 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/31 131. Nel settore dei trasporti, le norme di concor- renza vigenti sono identiche a quelle applicabili in altri campi (78), e le restrizioni della concorrenza e i mercati sono definiti nello stesso modo. Non vi e` pertanto alcuna ragione di non applicare ai regolamenti relativi ai trasporti (79) le stesse riforme del regolamento n. 17 e le conseguenti modifiche previste. cedura, il contenuto essenziale della domanda d’esenzione e` pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee e i terzi interessati sono invitati a presentare le proprie osservazioni; se la Commissione non solleva obiezioni entro 90 giorni dalla pubblicazione, gli accordi notificati sono considerati esentati per un legalmente periodo determinato; 132. Tuttavia, i regolamenti (CEE) n. 1017/68 (tra- sporti ferroviari, su strada e per vie navigabili), (CEE) n. 4056/86 (trasporti marittimi) e (CEE) n. 3975/87 (trasporti aerei) contengono anche delle disposizioni complementari non figuranti nel regolamento n. 17. Si tratta da un lato di esenzioni per categoria (80), e dal- l’altro di specifiche disposizioni procedurali (81). Le principali differenze procedurali possono essere sinte- tizzate come segue: 1) la Commissione pu(cid:242) concedere un’esenzione senza aver ricevuto alcuna notifica (ad esempio in seguito a un reclamo o su propria iniziativa); 2) il regolamento (CEE) n. 1017/86 contiene una clausola relativa ai «cartelli di crisi»; 3) i regolamenti relativi ai trasporti terrestri e marit- timi non prevedono disposizioni specifiche per le attestazioni negative; 5) 6) 7) 4) tutti i regolamenti relativi ai trasporti prevedono procedure d’opposizione. Nell’ambito di tale pro- 8) il regolamento (CEE) n. 3975/87 contiene un regime specifico per talune applicazioni di provve- dimenti provvisori; il regolamento (CEE) n. 4056/86 ha una doppia base giuridica — l’articolo 84, paragrafo 2 e l’ar- ticolo 87 del trattato CE —, e una clausola speci- fica relativa ai conflitti con le disposizioni di paesi terzi. Il regolamento (CEE) n. 1017/68 si basa sugli articoli 75 e 87; il regolamento (CEE) n. 1017/68 dispone che la Commissione non pu(cid:242) adottare una decisione prima che siano trascorsi 20 giorni dalla riunione del Comitato consultivo, e ci(cid:242) allo scopo di per- mettere agli Stati membri di chiedere la convoca- zione del Consiglio per esaminare se il caso in oggetto sollevi questioni di principio. In tal caso la Commissione deve tenere conto degli orienta- menti delineati in sede di Consiglio; trasporti marittimi non di il settore dei linea (tramps) e il trasporto aereo internazionale fra la Comunita` e i paesi terzi restano soggetti al regime transitorio di cui all’articolo 89. (78) Cfr. sentenza della Corte del 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione delle Comunita` europee contro Repubblica francese (Racc. 1974, pag. 359, punto 32); sentenza della Corte del 30 aprile 1986, cause riunite 209 a 213/84, Ministe`re public contro Lucas Asjes e altri (Racc. 1986, pag. 1425, punti 42-45); sentenza della Corte dell’11 aprile 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed e Silver Line Rei- seb(cid:252)ro GmbH contro Zentrale zur Bek(cid:228)mpfung unlaute- ren Wettbewerbs e. V. (Racc. 1989, pag. 803, punti 32 e 33). (79) Regolamento (CEE) n. 1017/68 del Consiglio, del 19 luglio 1968, relativo all’applicazione di regole di concor- renza ai settori dei trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili (GU L 175 del 23. 7. 1968, pag. 1); regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio, del 22 dicembre 1986, che determina le modalita` di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi (GU L 378 del 31. 12. 1986, pag. 4); regolamento (CEE) n. 3975/87 del Consiglio, del 14 dicembre 1987, relativo alle modalita` di applicazione delle regole di concorrenza alle imprese di trasporti aerei (GU L 374 del 31. 12. 1987, pag. 1). (80) Cfr. in particolare gli articoli 4, 6, 9 e 14 del regolamento (CEE) n. 1017/68 e gli articoli 1, 3, 4, 5, 6 e 8 del regola- mento (CEE) n. 4056/86. (81) Cfr. in particolare gli articoli 17 e 18 del regolamento (CEE) n. 1017/68 e l’articolo 9 del regolamento (CEE) n. 4056/86. 133. Le differenze fra le procedure previste dai regolamenti relativi ai trasporti e quelle stabilite dal regolamento n. 17 rispecchiano chiaramente le preoc- cupazioni di natura politica che dominavano all’epoca della loro adozione. Il regolamento (CEE) n. 1017/68, in particolare, e` stato il primo regolamento d’applica- zione delle regole di concorrenza nel settore dei tra- sporti, ed e` stato adottato prima che la Corte di giusti- zia confermasse espressamente l’applicabilita` di dette norme a tale settore. Successivamente all’adozione dei diversi regolamenti relativi ai trasporti, si e` verificata una considerevole evoluzione nella liberalizzazione del settore aereo e ferroviario; il trasporto marittimo e` stato liberalizzato da molto tempo. Le preoccupazioni riguardanti tali settori sono in larga misura scomparse. L’applicazione al settore dei 134. trasporti delle norme procedurali del regolamento n. 17 modificato eliminera` automaticamente le prime cinque differenze C 132/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee 12. 5. 1999 sopra elencate. Per quanto riguarda le altre, sono pro- poste le misure seguenti: stabilisce le modalita` per l’esercizio delle compe- tenze di esecuzione conferite alla Commissione; 1) 2) le doppie basi giuridiche dei regolamenti (CEE) n. 1017/68 e (CEE) n. 4056/86 non sono mai state utilizzate e non vi e` motivo di mantenerle; 3) il nuovo regolamento dovrebbe indicare chiara- mente che il settore dei trasporti marittimi non di linea (tramps) e il trasporto aereo internazionale fra la Comunita` e i paesi terzi sono esclusi dal suo campo d’applicazione. la possibilita` , per il Consiglio, di intervenire in casi individuali in seguito alla riunione del Comi- stata utilizzata e tato consultivo non e` mai andrebbe eliminata, conformemente alla decisione 87/373/CEE del Consiglio del 13 luglio 1987 che luglio 2002, alla scadenza del 135. Nel trattato CECA, le intese attualmente soggette alle disposizioni dell’articolo 65 di detto trattato saranno anch’esse disciplinate dal nuovo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE. CONCLUSIONI 136. La politica di concorrenza occupa un posto di primo piano nel processo dell’integrazione economica instaurata dai testi istitutivi e lo spazio dedicato alle «Regole di concorrenza», nella parte del trattato inti- tolata «Politiche della Comunita` », non e` casuale. L’importanza accordata al diritto derivato rispetto ai trattati istitutivi mostra chiaramente che gli autori del trattato erano consapevoli della necessita` di adeguare le regole di attuazione della politica di concorrenza ai grandi sviluppi della vita economica, del mondo degli affari e della dimensione geografica dell’Europa. Dopo pi(cid:156) di 35 anni di applicazione del regolamento n. 17, molte delle disposizioni in esso contenute non risul- tano pi(cid:156) adatte ne´ all’evoluzione oggettiva del mondo economico, ne´ agli imperativi di una Comunita` ampliata, destinata ad accogliere ancora altri Stati e i cui mercati nazionali sono gia` fortemente integrati. familiarita` Le considerazioni che nel 1962 hanno portato 137. all’adozione di un regime d’autorizzazione centraliz- zato oggi non hanno pi(cid:156) lo stesso peso: le autorita` garanti della concorrenza, comunitarie e nazionali, con l’applicazione di un hanno ormai sistema di norme di concorrenza che e` stato precisato e chiarito dalla prassi decisionale della Commissione, dalla giurisprudenza e dai testi legislativi. La prospet- tiva del completamento dell’Unione economica e monetaria e di un ulteriore ampliamento richiede inol- tre la riforma di un sistema che era stato concepito per una Comunita` a sei Stati membri. secolo. Tale sistema si basa su tre elementi: la sostitu- zione del regime d’autorizzazione e di notifica con un regime di eccezione legale; l’applicazione decentrata delle regole di concorrenza e il rafforzamento del con- trollo a posteriori. La Commissione e` persuasa che solo un’incisiva riforma del sistema attuale, in base ai principi essenziali della proposta qui delineata, permet- tera` di garantire un’applicazione efficace delle regole di concorrenza in tutta la Comunita` alleggerendo al massimo i vincoli amministrativi che gravano sulle imprese e assicurando loro un adeguato livello di cer- tezza del diritto. L’attuazione di tale riforma implichera` pro- 139. fonde modifiche non solo del regolamento n. 17, ma anche dei regolamenti relativi ai trasporti e degli stru- menti adottati in esecuzione di tali regolamenti. Dovra` inoltre essere accompagnata da un rafforzamento del quadro normativo, gia` in corso con la modifica delle norme applicabili alle restrizioni verticali, e allo studio per quanto riguarda gli accordi di cooperazione oriz- zontale. 140. Il presente libro bianco e` inteso come punto di partenza di un ampio dibattito fra la Commissione, gli Stati membri e le parti interessate. La Commissione invita a farle pervenire osservazioni in merito a tutti gli aspetti della riforma proposta e delle opzioni discusse. 138. Il presente libro bianco presenta le riflessioni della Commissione e descrive il sistema che essa ritiene pi(cid:156) adatto per l’Unione all’approssimarsi del XXI Tutti 141. i commenti al presente libro bianco devono essere inviati entro il 30 settembre 1999 ai seguenti indirizzi: 12. 5. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita` europee C 132/33 — posta: — e-mail: Direzione generale della Concorrenza Commissione europea «Livre blanc sur la modernisation» C-150 Rue de la Loi/Wetstraat 200 B-1049 Bruxelles modernisation@dg4. cec. be Il presente libro bianco e` disponibile in tutte le 142. lingue comunitarie sul World Wide Web al seguente indirizzo: http://europa. eu. int/comm/dg04/entente/other. htm #dgiv_pdf_wb_modernisation