title: Hvidbog om modernisering af gennemførelsesbestemmelserne til EF-traktatens artikel 85 og 86 - Korrigendum

eurovoc_concepts:
European Commission
European treaties
administrative check
competition law
competition policy

text: 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/1 I (Meddelelser) KOMMISSIONEN HVIDBOG OM MODERNISERING AF GENNEMFØRELSESBESTEMMELSERNE TIL EF-TRAKTATENS ARTIKEL 85 OG 86 Kommissionsprogram nr. 99/027 (1999/C 132/01) (EØS-relevant tekst) INDHOLD RESUME´. INDLEDNING. KAPITEL I — BAGGRUND. I. Indførelsen af EU’s kontrol med konkurrencebegrænsende aftaler og adfærd. II. Udviklingen i Kommissionens rolle. Side 3 6 8 8 9 III. Tilpasningerne og deres begrænsninger. 10 A. Nedbringelse af individuelle anmeldelser. 10 B. Hurtigere behandling af godkendelsesanmodninger. 12 C. Øget decentraliseret behandling af klager. 13 KAPITEL II — EN NØDVENDIG REFORM. 14 I. M(cid:229)lene. 14 A. En effektiv kontrol. 14 1. Omprioritering af Kommissionens anvendelse af artikel 85. 14 2. Decentralisering af konkurrencereglernes anvendelse. 15 B. Forenkling af den administrative kontrol. 15 1. Et godkendelsessystem unødvendigt. 15 2. Administrative lempelser for virksomhederne med garanti for en tilstrækkelig grad af retssikkerhed. 16 II. De mulige løsninger. 16 A. Forbedring af godkendelsessystemet. 17 1. Fortolkningen af artikel 85. 17 2. Decentraliseret anvendelse af artikel 85, stk. 3. 17 C 132/2 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 3. Udvidelse af anvendelsesomr(cid:229)det for artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 17. 18 4. Lempelse af procedurerne. 18 B. Overgang til et system med lovfæstet undtagelse. 19 KAPITEL III — MODERNISERING AF KONKURRENCEREGLERNE. 20 I. Ophævelse af anmeldelses- og godkendelsesordningen. 20 II. Decentraliseret anvendelse af konkurrencereglerne. 22 A. En ny kompetencefordeling. 22 1. Kommissionens fastlæggelse af konkurrencepolitikken. 22 2. Styrkelse af de nationale myndigheders rolle i anvendelsen af konkurrencereglerne. 23 3. Styrkelse af de nationale domstoles rolle i anvendelsen af konkurrencereglerne. 24 B. Sammenhængende og ensartet anvendelse af konkurrencereglerne. 25 1. Risikoen for konflikter og løsningsmodeller. 25 2. Informations- og samarbejdsstrukturer. 25 III. Styrkelse af den efterfølgende kontrol. 26 A. Styrkelse af Kommissionens undersøgelsesbeføjelser. 27 B. Den øgede betydning af klager i det nye system. 28 C. Sanktioner. 29 IV. Overgangen til systemet med lovfæstet undtagelse. 30 V. Særlige regler for bestemte sektorer. 30 KONKLUSION. 32 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/3 RESUME´ 1. P(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det indeholder EF-traktaten generelle regler om konkurrence- begrænsende aftaler og samordnet praksis (artikel 85) samt om misbrug af dominerende stilling (artikel 86). Traktaten giver R(cid:229)det bemyndigelse til at gennemføre disse regler (artikel 87). 2. I 1962 vedtog R(cid:229)det forordning nr. 17, den første gennemførelsesforordning til artikel 85 og 86. Denne forordning fastlagde et kontrolsystem og et sæt procedureregler, som Kommissionen har anvendt i over 35 (cid:229)r uden nogen væsentlige ændringer. 3. Det system, der blev skabt med forordning nr. 17, er baseret p(cid:229), at forbuddet i artikel 85, stk. 1, er umiddelbart anvendeligt, og at alle aftaler skal forh(cid:229)ndsanmeldes for at kunne opn(cid:229) fritagelse efter artikel 85, stk. 3. Medens b(cid:229)de Kommissionen, de nationale domstole og de nationale myndigheder kan anvende artikel 85, stk. 1, er alene Kommissio- nen beføjet til at indrømme fritagelse efter artikel 85, stk. 3. Forordning nr. 17 indførte s(cid:229)ledes et centraliseret godkendelsessystem for alle aftaler, der skal fritages. 4. Dette centraliserede godkendelsessystem var nødvendigt og fungerede særdeles effek- tivt med henblik p(cid:229) at udvikle en »konkurrencekultur« i Europa. Man m(cid:229) ikke glemme, at konkurrencepolitik i de første (cid:229)r var en forholdsvis ukendt størrelse i mange dele af EF. P(cid:229) et tidspunkt, hvor der endnu var usikkerhed om fortolkningen af artikel 85, stk. 3, og hvor Fællesskabets overordnede m(cid:229)l var at integrere de nationale markeder, var det den eneste rigtige løsning at placere ansvaret for anvendelsen af EF’s konkurrenceregler centralt hos Kommissionen. Dette satte Kommissionen i stand til at etablere en ensartet anvendelse af artikel 85 i hele Fællesskabet og fremme markedsintegrationen ved at forhindre virksomhe- derne i at skabe nye barrierer til erstatning for dem, som medlemsstaterne gradvis selv havde fjernet. Det gjorde det endvidere muligt at udvikle et regelsæt, som alle medlemssta- terne og erhvervslivet i dag anerkender udgør en væsentlig forudsætning for det indre mar- keds funktion. Konkurrencepolitikkens store betydnign i dag fremg(cid:229)r tydeligt af, at alle medlemsstaterne nu har en national konkurrencemyndighed, der h(cid:229)ndhæver b(cid:229)de landets egen og (i det omfang, hvor den har kompetence hertil) EU’s konkurrencelovgivning. Selv om dette system s(cid:229)ledes tidligere har kunnet fungere, er det ikke længere egnet til 5. et EU, der i dag best(cid:229)r af 15 medlemsstater, med 11 forskellige sprog og over 350 millioner indbyggere. (cid:138)rsagen hertil skal søges i selve det system, der blev indført med forordning nr. 17, og i en række eksterne faktorer vedrørende udviklingen i EU. 6. Hvad ang(cid:229)r de faktorer, der er indbygget i selve systemet i forordning nr. 17, har det centraliserede godkendelsessystem med anmeldelsespligt og Kommissionens monopol p(cid:229) at indrømme fritagelser resulteret i en strøm af anmeldelser af aftaler til Bruxelles. Eftersom de nationale konkurrencemyndigheder og domstole ikke har kompetence til at anvende arti- kel 85, stk. 3, har virksomhederne brugt dette centraliserede godkendelsessystem ikke blot til at opn(cid:229) retssikkerhed, men ogs(cid:229) til at blokere for behandlingen af sager indbragt for nationale domstole og myndigheder. Det har undermineret bestræbelserne p(cid:229) at fremme en decentraliseret anvendelse af EU’s konkurrenceregler. Det har skadet den effektive h(cid:229)nd- hævelse af konkurrenceretten og har undergravet bestræbelserne p(cid:229) at decentralisere anven- delsen af EU’s konkurrenceregler. I et stadig mere integreret EU er disse vanskeligheder med at h(cid:229)ndhæve reglerne og anvende et fælles regelsæt til skade for den europæiske indu- stri. C 132/4 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 7. Den udvikling, Fællesskabet har underg(cid:229)et siden 1962, har været ganske bemærkelses- værdig. Det oprindelige Fællesskab med seks medlemslande er blevet til en Union med 15 medlemsstater, og det vil blive endnu større, efterh(cid:229)nden som flere nye lande kommer til. Det indre marked er i dag en realitet, om end det ikke er fuldkomment, og Den Øko- nomiske og Monetære Union er godt p(cid:229) vej. 8. I denne nye situation har ogs(cid:229) Kommissionens rolle ændret sig. I begyndelsen m(cid:229)tte den koncentrere sig om at fastlægge regler om aftaler, der stred mod markedsintegrations- m(cid:229)let. Efterh(cid:229)nden som konkurrencereglerne og konkurrencepolitikken er blevet nærmere afklaret, kan ansvaret for deres h(cid:229)ndhævelse nu deles mere ligeligt med de nationale dom- stole og myndigheder, der har den fordel, at de er tættere p(cid:229) borgerne og deres problemer. Kommissionen er i mellemtiden begyndt at koncentrere sig mere om at sikre en effektiv konkurrence ved at afsløre og skride ind over for grænseoverskridende karteller og om at opretholde konkurrenceprægede markedsstrukturer. Den har ogs(cid:229) taget de nye udfordringer op, der har rejst sig. Her tænkes især p(cid:229) fusionskontrol, liberalisering af hidtil monopolise- rede markeder og internationalt samarbejde. 9. Kommissionen kan kun tilgodese hele denne udvikling ved at koncentrere sin indsats om de vigtigste sager og om de omr(cid:229)der, hvor den kan handle mere effektivt end nationale instanser. Den har allerede truffet forskellige foranstaltninger i dette øjemed, bl. a. i form af bagatelmeddelelsen og gruppefritagelsesforordningerne. 10. Disse foranstaltninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til at imødeg(cid:229) de nye udfor- dringer, der er beskrevet ovenfor. Det er ikke længere muligt at opretholde en centraliseret anvendelse af konkurrencereglerne, hvor Kommissionen er nødt til at træffe beslutninger om konkurrencebegrænsende aftaler, der opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3. Hvis et s(cid:229)dant godkendelsessystem skulle kunne fungere i det nuværende og fremtidige EU, ville det kræve enorme ressourcer og p(cid:229)lægge virksomhederne store omkostninger. Det er nød- vendigt at tilpasse systemet, s(cid:229)ledes at virksomhederne spares for unødigt bureaukrati, og s(cid:229)ledes at Kommissionen bliver i stand til at skride mere aktivt ind over for alvorlige over- trædelser af konkurrencereglerne og fremme en øget anvendelse af EU’s konkurrenceret p(cid:229) nationalt plan. Fællesskabet har behov for et mere effektivt og enkelt kontrolsystem. 11. I sin hvidbog gennemg(cid:229)r Kommissionen flere forskellige reformmuligheder. Den fore- sl(cid:229)r et system, der kan opfylde m(cid:229)lsætningen om en streng h(cid:229)ndhævelse af konkurrenceret- ten, en effektiv decentralisering, enklere procedurer og ensartet anvendelse af konkurrence- regler og -politik overalt i EU. 12. Den foresl(cid:229)ede reform indebærer afskaffelse af anmeldelses- og fritagelsessystemet, som skal erstattes af en r(cid:229)dsforordning, der erklærer fritagelsesbestemmelserne i artikel 85, stk. 3, umiddelbart anvendelige uden forudg(cid:229)ende beslutning truffet af Kommissionen. Der bliver tale om, at hele artikel 85 skal anvendes af b(cid:229)de Kommissionen og de nationale kon- kurrencemyndigheder og domstole, s(cid:229)ledes som det i dag er tilfældet med artikel 85, stk. 1, og artikel 86. 13. Denne reform vil gøre det muligt for Kommissionen at koncentrere sin indsats om de alvorligste overtrædelser af EU-retten i sager, der har EU-interesse. Den vil bane vejen for at anvendelsen af EU’s konkurrenceregler lægges mere ud til de nationale myndigheder og domstole, og den vil samtidig fjerne al unødigt bureaukrati og reducere omkostningerne for virksomhederne. Den vil ogs(cid:229) tilskynde de nationale myndigheder til at anvende EU’s konkurrenceregler. 14. I det nye system skulle Kommissionen fortsat spille en ledende rolle i fastlæggelsen af EU’s konkurrencepolitik. Den vil fortsat skulle vedtage forordninger og meddelelser om 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/5 de vigtigste principper for fortolkningen af artikel 85 og 86. Kommissionen vil ogs(cid:229) fortsætte med at vedtage forbudsbeslutninger og positive beslutninger, som kan danne præcedens at produktions-joint ventures, hvis etablering er forbundet med betydelige investeringer, ikke skal være underlagt det nye system, men derimod behandles efter procedurereglerne i EU’s fusionsforordning. anvendelsen af disse bestemmelser. Det er desuden tanken, for I dette system, hvor Kommissionen og de nationale myndigheder og domstole har 15. parallel kompetence, vil det være nødvendigt at opretholde visse foranstaltninger, som giver Kommissionen mulighed for at sikre en sammenhængende anvendelse af reglerne i hele EU. Det foresl(cid:229)s navnlig, at Kommissionen fortsat skal kunne overtage en sag fra en konkurren- cemyndighed, hvis der er risiko for divergerende afgørelser. Desuden m(cid:229) de nationale dom- stole ogs(cid:229) have en klar pligt til at undg(cid:229) konflikter med kommissionsbeslutninger. Andre foranstaltninger af denne karakter er beskrevet i hvidbogen. 16. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne samt alle andre berørte institutioner og interesserede til senest den 30. september 1999 at sende deres kommentarer til hvidbogen til den adresse, der er angivet p(cid:229) den sidste side. C 132/6 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 INDLEDNING 1. Kommissionen har haft ansvaret for Fællesskabets konkurrencepolitik lige siden opret- telsen i 1952 af Det Europæiske Kul- og St(cid:229)lfællesskab (EKSF). Det daværende Europa var meget forskelligt fra det, vi kender her ved (cid:229)rhundred- og (cid:229)rtusindskiftet. Efter de første erfaringer i EKSF begyndte Kommissionen reelt i 1962, med vedtagelsen af forordning nr. 17, at iværksætte en konkurrencepolitik inden for rammerne af EF-traktaten. Udfordringen var kolossal, for der var tale om for første gang at skabe en politik, som skulle gælde for et helt kontinent, som ikke havde nogen direkte reference i de fleste af de daværende med- lemsstater, og som skulle opfylde to krav, nemlig at integrere de nationale markeder i e´t fælles økonomisk omr(cid:229)de og at knæsætte en konkurrence som den drivende kraft i øko- nomien. 2. Lidt efter lidt fik Kommissionen gennem beslutninger og meddelelser og senere forord- ninger udviklet en konkurrencepolitik, der dækkede alle de vigtigste dele af det økonomiske liv. EF-Domstolen spillede til fulde sin rolle — i nogle tilfælde stadfæstede den kommis- sionsbeslutninger, i andre tilfælde annullerede den dem, men i alle tilfælde bidrog den til at fremme forst(cid:229)elsen af konkurrencereglerne, s(cid:229)ledes som de indgik i forbrugernes og virk- somhedernes dagligdag i det fællesmarked, der var under tilblivelse. 3. Resultatet af de første (cid:229)rs indsats er bemærkelsesværdigt: en komplet konkurrencepo- litik, en righoldig retspraksis, klare grundprincipper og veldefinerede detaljer. EU’s konkur- rencepolitik kan give løsningen p(cid:229) alle de problemer, der rejser sig i en moderne økonomi, hvad enten der er tale om at skride ind over for de mest skadelige karteller, om teknologi- overførsel eller om distribution af varer og tjenesteydelser. For at kunne klare de nye udfor- dringer, den er blevet stillet overfor, er EU’s konkurrencepolitik i (cid:229)renes løb blevet udvidet med fusionskontrol, regler for liberalisering af monopolsektorer, en politik for internatio- nalt samarbejde og en lang række specifikke initiativer. 4. Konkurrencepolitikken anno 1999 udfolder sig i en verden, der er meget forskellig fra den, som ophavsmændene til grundteksterne kendte. Ingen kunne i 1962 have forudset et EU med 15 medlemslande, en fælles mønt og et fælles marked, en globaliseret økonomi og udsigt til en udvidelse med central- og østeuropæiske lande. Ogs(cid:229) de ændringer, der er sket p(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det, har været bemærkelsesværdige. Den konkurrencepolitik, Kommis- sionen har udviklet, dækker alle former for økonomisk aktivitet, og de nationale konkur- rencepolitikker i de enkelte lande indg(cid:229)r som et samlet hele med EU-systemet. At der nu konstateres et behov for at modernisere dette system, rokker p(cid:229) ingen m(cid:229)de ved dets fortje- nester. Det er denne konkurrencepolitik, der m(cid:229)tte bygges op fra bunden af, som har skabt grundlaget for det indre marked og sikret dynamik i den europæiske økonomi. Den nye opgave er at tilpasse systemet, s(cid:229)ledes at det kan klare de udfordringer, det bliver stillet overfor i de kommende (cid:229)r. 5. Det er nu over 35 (cid:229)r siden, at den første gennemførelsesforordning til traktatens arti- kel 85 og 86 — forordning nr. 17 — blev vedtaget. Denne forordning blev udformet til et Fællesskab med 170 millioner indbyggere i seks medlemsstater, der arbejdede p(cid:229) fire for- skellige sprog. Den gælder i dag, uden at have underg(cid:229)et nogen væsentlige ændringer, i et EU med 380 millioner indbyggere og 15 medlemslande, hvis markeder allerede i væsentlig grad er blevet integreret. De seneste (cid:229)r har desuden været præget af en hurtig internationa- lisering af den europæiske økonomi, og konkurrencepolitikken indg(cid:229)r derfor i dag som oftest i en global sammenhæng. Visse tilpasninger er ganske vist blevet foretaget, men de ser ud til i dag at have n(cid:229)et deres begrænsninger. At behovet for en reform i dag trænger 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/7 sig s(cid:229) meget p(cid:229), skyldes ikke mindst, at konkurrencepolitikken i løbet af det kommende (cid:229)rti kommer til at st(cid:229) over for to store udfordringer, nemlig Den Økonomiske og Monetære Union og EU’s udvidelse med de central- og østeuropæiske lande samt Cypern. 6. Den Økonomiske og Monetære Union kan ikke undg(cid:229) at f(cid:229) væsentlig indvirkning p(cid:229) konkurrencepolitikken. Den vil først og fremmest føre til endnu større økonomisk integra- tion og vil p(cid:229) lang sigt cementere det indre marked ved at bidrage til at fjerne de sidste økonomiske barrierer, der endnu best(cid:229)r mellem medlemsstaterne. Møntunionen vil ligeledes mindske de samlede omkostninger i samhandelen inden for EU ved at reducere veksel- omkostningerne, som i dag udgør en betydelig udgiftspost. Det vil tilskynde virksomhe- derne til at udbygge deres handel og dermed ogs(cid:229) skabe øget konkurrence i hele EU. Den fælles mønt vil desuden gøre priserne mere gennemsigtige, s(cid:229)ledes at de prisforskelle, der endnu best(cid:229)r mellem medlemsstaterne, kommer til at træde tydeligt frem. Stillet over for en skærpet konkurrence vil de økonomiske beslutningstagere m(cid:229)ske føle sig fristet til at anlægge en protektionistisk adfærd for at slippe for at skulle tilpasse sig til de nye vilk(cid:229)r og kompensere for deres ringere konkurrenceevne i det nye miljø. Og endelig kan det faktum, at der er nogle medlemsstater, der i hvert fald indtil videre fortsat er uden for Møntunio- nen, tilskynde virksomhederne til at afskærme deres markeder. 7. EU’s udvidelse vil ogs(cid:229) kræve en styrkelse af konkurrencepolitikken over for karteller og misbrug af dominerende stilling. Navnlig i ansøgerlandene findes der adskillige domine- rende virksomheder, som arvede et statsmonopol, og de vil kunne føle sig fristet til at mis- bruge deres stilling for at opveje, hvad de mangler i økonomisk konkurrencedygtighed. Den planøkonomiske tradition er ogs(cid:229) en potentiel risikofaktor, eftersom den tilskyndede aftaler mellem »konkurrenter«. Ethvert forslag til ændring af procedurereglerne p(cid:229) konkurrence- omr(cid:229)det m(cid:229) tage hensyn til, at disse lande, hvis administrative strukturer endnu ikke er helt fortrolige med begreber som markedsøkonomi og det frie initiativ, skal anvende disse regler som en del af den samlede fællesskabsret (acquis communautaires). Udvidelsen vil desuden rent automatisk føre til en stigning i antallet af aftaler og misbrug af dominerende stilling, der vil kunne falde ind under EU-retten. I et EU med over 20 medlemsstater er en modernisering af gennemførelsesbestemmelserne til traktatens artikel 85 og 86 derfor en forudsætning for, at konkurrencepolitikken fortsat kan fungere effektivt. 8. Globaliseringen af økonomien er en anden af de udfordringer, konkurrencemyndighe- derne st(cid:229)r overfor. Denne udvikling virker ganske vist i princippet fremmende for konkur- rencen ved at (cid:229)bne og integrere markeder ikke blot p(cid:229) fællesskabsplan, men den stiller kon- kurrencemyndighederne over for nye problemer i form af karteller eller konkurrencebe- grænsende praksis, der skaber kunstige barrierer mellem de store regioner p(cid:229) dette verdens- marked. Det kan f. eks. være tilfældet, n(cid:229)r store virksomheder iværksætter vertikale begrænsninger, der forhindrer andre i at f(cid:229) adgang til deres marked, fordeler markederne mellem sig eller indg(cid:229)r ulovlige aftaler p(cid:229) verdensplan. Der er generelt tale om meget kom- plekse former for konkurrencebegrænsninger, som kræver et stort undersøgelsesarbejde og samarbejde med andre konkurrencemyndigheder, og som — hvis de forbliver ustraffet — er s(cid:229) meget desto mere skadelige for økonomien og forbrugerne, som de iværksættes i en meget stor geografisk m(cid:229)lestok. 9. I dette nye økonomiske miljø i EU og i verden vil det ikke stemme overens med det overordnede m(cid:229)l om en effektiv konkurrenceh(cid:229)ndhævelse, hvis man bibeholder forordning nr. 17 i dens oprindelige form fra 1962 med dens meget centraliserede forudg(cid:229)ende kontrol. I denne hvidbog redegøres for de overvejelser, Kommissionen har gjort sig herom, og dens form(cid:229)l er at fremkalde en reaktion og høre alle de berørte kredse, som en forudsætning for en formel fremsættelse i R(cid:229)det af et forslag til en ny forordning. C 132/8 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 KAPITEL I BAGGRUND I. Indførelsen af EU’s kontrol med konkurrencebe- grænsende aftaler og adfærd Spaak-rapporten (1) havde i et kapitel om kon- 10. kurrencepolitik fremhævet nødvendigheden af, at der i traktaten blev nedfældet bestemmelser, der kunne for- hindre monopolsituationer eller monopoladfærd i at lægge hindringer i vejen for virkeliggørelsen af fælles- markedets grundlæggende m(cid:229)l (2). Ophavsmændenes definition af monopolbegrebet omfattede b(cid:229)de den situation, hvor en virksomhed indtager en domine- rende stilling, og den, hvor der indg(cid:229)s konkurrencebe- grænsende aftaler. Denne fremgangsm(cid:229)de blev over- taget af Rom-traktaten, der forbyder, at virksomheder med en dominerende stilling misbruger deres dominans (EF-traktatens artikel 86), og underkaster konkurren- cebegrænsende aftaler et generelt forbud, hvorefter s(cid:229)danne aftaler automatisk er ugyldige (EF-traktatens artikel 85). I artikel 85, stk. 1 og 2, hedder det s(cid:229)ledes: »1. Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan p(cid:229)virke hande- len mellem medlemsstater, og som har til form(cid:229)l eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurren- cen inden for fællesmarkedet, er uforenelige med fæl- lesmarkedet og er forbudt […]. 2. De aftaler eller ved- tagelser, som er forbudt i medfør af denne artikel, har ingen retsvirkning. « 11. Det m(cid:229) her erindres, at selv om de nationale delegationer p(cid:229) Messina-konferencen alle gik ind for et forbudssystem, navnlig p(cid:229) grund af dets afskræk- kende og dermed præventive virkning, havde forhand- lerne særdeles vanskeligt ved at fastlægge under hvilke omstændigheder forbuddet i artikel 85, stk. 1, kunne sættes ud af kraft. To systemer var mulige: enten et godkendelsessystem eller en lovfæstet undtagelse. I et lovfæstede forbud kun godkendelsessystem kan det (2) (1) Rapport til udenrigsministrene fra delegationslederne ved den regeringskonference, der blev nedsat p(cid:229) Messina-kon- ferencen, af 21. april 1956 (s. 53-60). I rapporten hed det, at de principper, der blev nedfældet i traktaten, skulle sætte Kommissionen i stand til at ved- tage generelle gennemførelsesforordninger […] med det form(cid:229)l at opstille detaljerede regler om diskrimination, tilrettelægge en kontrol med fusioner og h(cid:229)ndhæve et for- bud mod konkurrencebegrænsende aftaler, der fører til deling eller udnyttelse af markeder, begrænsning af pro- duktion eller teknisk udvikling (ovennævnte Spaak-rap- port, s. 56). hæves af den kompetente offentlig myndighed, som ved en retsskabende afgørelse erklærer forbuddet for ophævet. Ifølge den indre logik i godkendelsessystemet er aftaler ugyldige, s(cid:229) længe de ikke er blevet godkendt af den kompetente myndighed. I et system med lovfæs- tet undtagelse finder forbuddet mod konkurrencebe- grænsende aftaler ikke anvendelse p(cid:229) dem, der opfyl- der visse lovfæstede betingelser. De p(cid:229)gældende betin- gelser betragtes som en undtagelse fra forbudsprincip- pet. De konkurrencebegrænsende aftaler, der opfylder disse lovfæstede betingelser, er følgelig gyldige fra ind- g(cid:229)elsestidspunktet. Teksten i artikel 85, stk. 3, er resultatet af et 12. kompromis mellem de delegationer, der ønskede en lovfæstet undtagelse, og dem, der gik ind for en ord- ning med forh(cid:229)ndsgodkendelse. Medens godkendelses- systemets tilhængere gik ind for en formulering som »aftaler kan erklæres gyldige …«, endte man med at enes om en negativ formulering, nemlig »bestemmel- serne i stk. 1 kan dog erklæres uanvendelige p(cid:229) …«. Med denne negative formulering gav bestemmelsen i artikel 85, stk. 3, fællesskabslovgiverne mulighed for at vælge mellem et godkendelsessystem og en ordning med en lovfæstet undtagelse. 13. Det endelige valg af kontrolsystem blev s(cid:229)ledes overladt til lovgiverne. Artikel 87 gav R(cid:229)det til opgave — efter forslag fra Kommissionen og høring af Euro- pa-Parlamentet — at fastlægge de nærmere retningslin- jer for anvendelse af bestemmelsen i artikel 85, stk. 3, under hensyntagen til nødvendigheden af dels at sikre et effektivt tilsyn, og dels at forenkle den administra- tive kontrol mest muligt. R(cid:229)det kan herved tilrette- lægge denne kontrol i form af forh(cid:229)ndsgodkendelse eller fastsætte, at artikel 85, stk. 3, er umiddelbart anvendelig uden nogen forudg(cid:229)ende administrativ handling. 14. Artikel 87, stk. 1, beføjede endvidere R(cid:229)det til at udstede alle fornødne forordninger og direktiver om anvendelse af principperne i artikel 85 og 86. Med henblik herp(cid:229) oversendte Kommissionen den 28. oktober 1960 et forordningsforslag (3) til R(cid:229)det. I den (3) Dok. IV/KOM(60) 158 endelig udg. af 28. oktober 1960. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/9 korte begrundelse til dette forslag opsummeres de tre overordnede m(cid:229)l, der l(cid:229) til grund herfor, nemlig at for- bedre kontrolmyndighedernes muligheder for at ind- hente oplysninger, at sikre en tilstrækkeligt ensartet anvendelse af artikel 85 i de seks medlemslande og at skabe tilstrækkelig retssikkerhed for virksomhederne. Det var tre m(cid:229)l, som det ikke var let at n(cid:229) under de forhold, der gjorde sig gældende i begyndelsen af 1960’erne. 15. At sikre konkurrencemyndighederne (b(cid:229)de EF’s og medlemslandenes) de fornødne oplysninger var for det første ikke uden problemer p(cid:229) et tidspunkt, hvor Kommissionens særdeleshed det tjenestegrene og i generaldirektorat, der stod for konkurrencepolitikken, ikke havde et tilstrækkeligt kendskab til markederne eller karakteren af aftalerne og andre former for prak- sis. De, der havde været udsat for overtrædelser af konkurrencereglerne, ikke p(cid:229) at klage til Kommissionen, og kun gradvis begyndte fæl- lesskabsretten at blive p(cid:229)ber(cid:229)bt. I de medlemslande, hvor der overhovedet fandtes konkurrencemyndighe- der, var der tale om nyetablerede instanser, som ikke havde nogen større erfaring p(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det. Ogs(cid:229) de nationale domstoles praksis p(cid:229) konkurrence- omr(cid:229)det var meget begrænset. tænkte som regel For at sikre Kommissionen de fornødne oplys- 16. ninger og garantere virksomhedernes retssikkerhed indførte man derfor i forordning nr. 17 en godkendel- sesordning, som normalt kræver forudg(cid:229)ende underret- ning af Kommissionen i form af en anmeldelse. I hen- hold til forordningen er det ikke obligatorisk at for- h(cid:229)ndsanmelde aftaler, men hvis en virksomhed vil p(cid:229)ber(cid:229)be sig bestemmelserne i artikel 85, stk. 3, skal den anmelde sine aftaler til Kommissionen (medmindre der er tale om aftaler fritaget fra anmeldelsespligten efter artikel 4, stk. 2). Fritagelsesbeslutninger har rets- skabende karakter og kan gælde med tilbagevirkende kraft fra anmeldelsestidspunktet, men ikke forud for dette (artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 17). 17. For det andet var det i begyndelsen nødvendigt med en vis centralisering af kontrollen for at sikre en sammenhængende fortolkning af artikel 85, stk. 3. Denne centralisering blev opn(cid:229)et ved at give Kommis- sionen enekompetence til at erklære bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, uanvendelige p(cid:229) en aftale (artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 17). Denne enekompetence blev i øvrigt forstærket af, at de nationale myndigheder kun er kompetente til at behandle en sag, s(cid:229) længe Kommissionen ikke har indledt en procedure i sagen (artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 17). 18. For det tredje var virksomhedernes retssikker- hed svækket af bestemmelsen i artikel 85, stk. 2, om, at konkurrencebegrænsende aftaler ikke har nogen retsvirkning, og af den meget generelle formulering af artikel 85, hvis rækkevidde endnu ikke var blevet nærmere afgrænset af EF-Domstolens retspraksis eller af gruppefritagelsesforordninger og Kommissionens beslutningspraksis. P(cid:229) daværende tidspunkt kunne virksomhederne og domstolene desuden heller ikke i deres fortolkning af fællesskabsretten støtte sig til de nationale lovgivninger, eftersom disse lovgivninger — hvis de da overhovedet fandtes — var meget uensarte- de. S(cid:229)ledes havde f. eks. hverken Italien eller Luxem- bourg nogen konkurrencelovgivning, og Belgien og Nederlandene havde valgt et kontrolsystem (4) , hvor der først kunne skrides ind over for ulovlige aftaler, n(cid:229)r konkurrencemyndigheden havde fastsl(cid:229)et, at der forel(cid:229) en lovovertrædelse. Det var kun den tyske og den franske lovgivning, der ligesom fællesskabslovgiv- ningen var baseret p(cid:229) forbudsprincippet, men den tyske lov havde indført en godkendelsesordning for aftaler mellem konkurrenter (GWB af 27. juli 1957), medens den franske lov opererede med en lovfæstet undtagelse (ordonnance nr. 45-1483 af 30. juni 1945). II. Udviklingen i Kommissionens rolle Siden 1960’erne er Kommissionens 19. rolle og antallet af sager øget betydeligt som følge af de sam- lede virkninger af den øgede markedsintegration, opta- gelsen af nye medlemsstater, indg(cid:229)elsen af aftaler med tredjelande og globaliseringen af økonomien. 20. Som bekendt er anvendelsesomr(cid:229)det af EU’s konkurrenceregler baseret p(cid:229) kriteriet om en p(cid:229)virk- ning af samhandelen mellem medlemsstater. Der er derfor intet overraskende i, at gennemførelsen af det indre marked og den fremadskridende integration mel- lem de nationale markeder førte til en stigning i antal- let af sager, der skulle behandles efter fællesskabsret- ten. For p(cid:229) et integreret marked kan selv aftaler ind- g(cid:229)et mellem virksomheder etableret i en og samme medlemsstat direkte eller indirekte, aktuelt eller poten- tielt, p(cid:229)virke handelen inden for Fællesskabet og der- med falde ind under fællesskabsretten. (4) Belgisk lov af 20. maj 1960 og nederlandsk lov af 28. juni 1956. C 132/10 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 at Fra have kompetence. 21. De successive optagelser af nye medlemslande har haft en mekanisk indvirkning p(cid:229) omfanget af Kommissionens haft seks medlemslande i stiftelses(cid:229)ret 1957 er Fællesskabet nu vokset til 15 medlemslande og vil inden s(cid:229) længe have over 20. Disse udvidelser resulterede ikke i nogen væsentlige ændringer i forordning nr. 17. Da Storbri- tannien, Irland og Danmark kom med (5) , blev der blot indføjet en ny artikel 25, hvori det blev fastsat, at tiltrædelsesdatoen gjaldt som forordningens ikrafttræ- delsesdato i forhold til disse lande, og at aftaler, ved- tagelser og samordnet praksis, der som følge af tiltræ- delsen faldt ind under artikel 85, skulle anmeldes inden seks m(cid:229)neder. Ved Grækenlands (6), Spaniens og Portugals (7) tiltrædelse blev det blot præciseret, at de regler, der fandt anvendelse ved de foreg(cid:229)ende tiltræ- delser, ogs(cid:229) gjaldt her. Samme regler blev fulgt ved Østrigs, Sveriges og Finlands (8) tiltrædelse, undtagen for aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, der p(cid:229) tiltrædelsesdatoen faldt ind under artikel 53 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsomr(cid:229)de (EØS-aftalen) (9). 22. De aftaler, der blev indg(cid:229)et med tredjelande, enten forud for deres tiltrædelse eller i form af frihan- delsaftaler, har ogs(cid:229) udstrakt Kommissionen territo- riale kompetence p(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det. EØS-aftalen indholder bestemmelser, der er en direkte gengivelse af traktatens artikel 85 og 86, og giver Kommissionen kompetence i en stor del af de sager, hvor der er tale om p(cid:229)virkning af samhandelen p(cid:229) det omr(cid:229)de, som er omfattet af aftalen. 23. Kommissionens rolle er s(cid:229)ledes blevet udvidet betydeligt siden 1960’erne, uden at rammerne om dens handlen er blevet ændret. Procedureregler, der blev udtænkt til et Fællesskab med seks medlemslande, fin- der i dag uden nogen større ændringer anvendelse i et EU med 15 medlemslande. (5) Jf. akterne vedrørende Kongeriget Danmarks, Irlands, Kongeriget Norges og Det Forende Kongerige Storbritan- nien og Nordirlands tiltrædelse, EFT Specialudgave L 73 af 27. 3. 1972, s. 92. (6) Jf. akterne vedrørende Den Hellenske Republiks tiltræ- delse af De Europæiske Fællesskaber, EFT L 291 af 19. 11. 1979, s. 93. (7) Jf. akterne vedrørende Kongeriget Spaniens og Den Portu- gisiske Republiks tiltrædelse af De Europæiske Fællesska- ber, EFT L 302 af 15. 11. 1985, s. 165. (8) Jf. akterne vedrørende Kongeriget Norges, Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges til- trædelse af De Europæiske Fællesskaber, EFT C 241 af 29. 8. 1994, s. 57. (9) EFT L 1 af 3. 1. 1994, s. 1. III. Tilpasningerne og deres begrænsninger indre marked. 24. Det kontrolsystem, der blev indført med forord- ning nr. 17, tilgodes(cid:229) rent faktisk de tre overordnede m(cid:229)l, som Kommissionen p(cid:229) det tidspunkt havde opstil- let (de fornødne oplysninger til kontrolmyndighederne, ensartet anvendelse af konkurrencereglerne i Fælles- skabet og retssikkerhed for virksomhederne). Det gjorde det muligt at f(cid:229) udviklet et sæt sammenhæn- gende regler, som kunne anvendes ensartet overalt i Fællesskabet, og har dermed ydet et stort bidrag til gennemførelsen af det Systemets begrænsninger træder imidlertid tydeligt frem i dag. Den forudg(cid:229)ende kontrol, der er indbygget i det god- kendelsessystem, der blev indført med forordning nr. 17, har f(cid:229)et virksomhederne til systematisk at anmelde deres aftaler til Kommissionen, der med sine begræn- sede administrative ressourcer meget hurtigt s(cid:229) sig ude af stand til at vedtage en formel beslutning i alle de tusindvis af sager, som den fik til behandling. Der erin- dres i den forbindelse om, at i henhold til forordning nr. 17 kræver vedtagelsen af en fritagelsesbeslutning ikke blot iværksættelse af de fornødne undersøgelser, men ogs(cid:229) offentliggørelse af en meddelelse i EF-Ti- dende p(cid:229) i dag 11 sprog (artikel 19, stk. 3, i forord- ning nr. 17), hvori tredjemand opfordres til at frem- sætte sine bemærkninger, høring af det r(cid:229)dgivende udvalg om beslutningsudkastet samt Kommissionens vedtagelse af beslutningen og dens offentliggørelse i EF-Tidende p(cid:229) de 11 EU-sprog. 25. Forordning nr. 17’s system med forudg(cid:229)ende kontrol, de begrænsede administrative ressourcer og de komplicerede beslutningsprocedurer resulterede tilsam- men i, at Kommissionen allerede i 1967 stod med et bjerg af sager — i alt 37 450 — som havde ophobet sig siden forordningens vedtagelse fire (cid:229)r tidligere. Det var derfor tvingende nødvendigt at foretage visse til- pasninger af det gældende system for at begrænse antallet fremskynde behandlingen af anmodninger om godkendelse og i visse tilfælde tilskynde klagere til at indbringe sagen for nationale domstole eller myndigheder. anmeldelser, individuelle af A. NEDBRINGELSE AF ANTALLET AF INDIVIDUELLE ANMELDELSER 26. Kommissionen har i (cid:229)renes løb truffet forskel- lige foranstaltninger med det form(cid:229)l at begrænse antal- let af indgivne anmeldelser med anmodning om nega- tivattest eller fritagelse. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/11 27. I den første formelle beslutning efter artikel 85, som Kommissionen vedtog (10), indførte den begrebet »mærkbar begrænsning af konkurrencen«, som gjorde det muligt at fjerne sager af mindre betydning fra anvendelsesomr(cid:229)det for artikel 85, stk. 1. Dette begreb blev stadfæstet af EF-Domstolen i V(cid:246)lk/Vervaeke-sa- gen (11). P(cid:229) grundlag af denne dom foretog Kommis- sionen en vejledende kvantificering af, hvad der skal forst(cid:229)s ved dette begreb, i en meddelelse om aftaler af ringe betydning (den s(cid:229)kaldte »bagatelmeddelelse«), der blev offentliggjort i 1970 (12), og hvor det i punkt 2 hedder, at »efter Kommissionens opfattelse falder aftaler, som kun i ubetydeligt omfang p(cid:229)virker hande- len mellem medlemsstater eller konkurrencen, ikke ind under kartelforbuddet. Aftaler er kun forbudt, s(cid:229)fremt de udøver en mærkbar indflydelse p(cid:229) markedsforhol- dene […]«. Med denne meddelelse, som blev opdateret i 1977 (13), i 1986 (14) og i 1997 (15), lykkedes det at f(cid:229) begrænset anmeldelserne af aftaler, der ikke var skade- lige for konkurrencen. For at reducere antallet af ansøgninger om indi- 29. viduel fritagelse har Kommissionen desuden med bemyndigelse fra R(cid:229)det vedtaget en række gruppefri- tagelsesforordninger. I henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, kan bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, erklæres uanvendelige p(cid:229) kategorier af aftaler, ved- tagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og samordnet praksis. Der er s(cid:229)ledes tale om at erklære forbuddet i artikel 85, stk. 1, uanvendeligt p(cid:229) nærmere definerede grupper af aftaler, der anses at opfylde betingelserne for fritagelse efter stk. 3. I trak- tatens artikel 87 fastsættes det, at R(cid:229)det udsteder alle de fornødne forordninger og direktiver om anvendel- sen af principperne i artikel 85 og 86. P(cid:229) dette grund- lag har R(cid:229)det hidtil vedtaget tre bemyndigelsesforord- ninger, bl. a. forordning nr. 19/65/EØF (20), forordning (EØF) nr. 2821/71 (21) og forordning (EØF) nr. 1534/91 (22), der giver Kommissionen bemyndigelse til at erklære forbuddet i artikel 85, stk. 1, uanvendeligt p(cid:229) visse kategorier af aftaler. Kommissionen har siden 1962 gjort brug af 28. generelle meddelelser for at klargøre, hvorn(cid:229)r en aftale normalt ikke har til form(cid:229)l og til følge at begrænse konkurrencen og derfor ikke falder ind under artikel 85, stk. 1. I 1962 udsendte den en meddelelse om afta- ler med handelsrepræsentanter om enerepræsenta- tion (16), efterfulgt af en meddelelse om aftaler, ved- tagelser og samordnet praksis ang(cid:229)ende samarbejde mellem virksomheder (17) i 1968. I 1978 udsendte den en meddelelse om bedømmelse af underleveranceafta- ler i forhold til artikel 85, stk. 1 (18). Og i 1993 udsendte den en meddelelse om vurdering i forhold til artikel 85 af joint venture-selskaber oprettet i sam- arbejdsøjemed (19). Alle disse meddelelser, som havde til form(cid:229)l at sætte virksomhederne i stand til selv — eventuelt med bistand af deres juridiske r(cid:229)dgivere — at vurdere, om de aftaler, de deltager i, er forenelige med EU-retten eller ej, førte til en vis reduktion af antallet af anmodninger om negativattest efter artikel 2 i forordning nr. 17. (10) Kommissionens beslutning 64/344/EØF af 1. juni 1964 om en ansøgning om negativattest indgivet i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 (Grosfillex-Fillistorf), EFT 64 af 10. 6. 1964, s. 1426/64. (11) Domstolens dom af 9. juli 1969 i sag 5/69, Franz V(cid:246)lk mod S. P. R. L. Ets Vervaecke (Sml. 1969, s. 69, præmis nr. 7). (12) EFT C 64 af 2. 6. 1970, s. 1. (13) Kommissionens meddelelse af 19. december 1977, EFT C 313 af 29. 12. 1977, s. 3. (14) EFT C 231 af 12. 9. 1986, s. 2. (15) EFT C 372 af 9. 12. 1997, s. 13. (16) EFT 139 af 24. 12. 1962, s. 3921/62. (17) EFT C 75 af 29. 7. 1968, s. 3, berigtiget i EFT C 84 af 28. 8. 1968, s. 14. (18) EFT C 1 af 3. 1. 1979, s. 2. (19) EFT C 43 af 16. 2. 1993, s. 2. 30. Med hjemmel i forordning nr. 19/65/EØF har Kommissionen hidtil vedtaget fem forordninger om gruppefritagelse for vertikale aftaler og teknologiover- førselsaftaler: — forordning (EØF) nr. 1983/83 af 22. juni 1983 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af eneforhandlingsaftaler (23) — forordning (EØF) nr. 1984/83 af 22. juni 1983 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af eksklusive købsaftaler (24) — forordning (EF) nr. 1475/95 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af salgs- og service- aftaler vedrørende motorkøretøjer (25) (20) EFT 36 af 6. 3. 1965, s. 533/65. (21) R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 2821/71 (EFT L 285 af 29. 12. 1972), senest ændret ved forordning (EØF) nr. 2473/72 (EFT L 191 af 29. 12. 1972). (22) R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 1534/91 (EFT L 143 af 7. 6. 1991, s. 1). (23) EFT L 173 af 30. 6. 1983, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1582/97 (EFT L 214 af 6. 8. 1997, s. 2). (24) EFT L 173 af 30. 6. 1983, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1582/97 (EFT L 214 af 6. 8. 1997, s. 2). (25) EFT L 145 af 29. 6. 1995, s. 25. C 132/12 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 — forordning (EØF) nr. 4087/88 af 30. november 1988 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af franchiseaftaler (26) B. HURTIGERE BEHANDLING AF GODKENDELSESANMODNINGER — forordning (EF) nr. 240/96 af 31. januar 1996 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) visse kategorier af teknologioverførselsaftaler (27) Som led i sin gennemgang af konkurrencepolitikken ang(cid:229)ende vertikale begrænsninger har Kommissionen forelagt R(cid:229)det et forslag til forordning om ændring af forordning nr. 19/65/EØF med det form(cid:229)l at give Kommissionen de beføjelser, der er nødvendige for at kunne vedtage en gruppefritagelsesforordning ved- rørende alle former for vertikale aftaler (28). 31. Med bemyndigelsen fra R(cid:229)det ved forordning to (EØF) nr. 2821/71 har Kommissionen vedtaget gruppefritagelsesforordninger for horisontale aftaler, nemlig — forordning (EØF) nr. 417/85 af 19. december 1984 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af specialiseringsaftaler (29) — forordning (EØF) nr. 418/85 af 19. december 1984 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af aftaler vedrørende forskning og udvikling (30). at Som nævnt ovenfor, skal Kommissionen, n(cid:229)r 34. den vedtager formelle beslutninger, følge en meget tung procedure, der hurtigt viste sig at være vanskelig at anvende p(cid:229) alle de sager, Kommissionen fik til fremskynde behandlingen af behandling. For anmeldte aftaler har Kommissionen derfor siden mid- ten af 1970’erne benyttet sig af administrative skrivel- ser, s(cid:229)kaldte »comfort letters«. I disse skrivelser med- deler Kommissionen virksomheden, at den anmeldte aftale p(cid:229) grundlag af de forhold, Kommissionen har kendskab til, enten ikke opfylder betingelserne for anvendelse af artikel 85, stk. 1 (negativattesttypen), eller at den opfylder betingelserne for fritagelse (fri- tagelsestypen). Disse administrative skrivelser under- skrives af en direktør i Generaldirektoratet for Kon- kurrence. De kan afkorte sagsbehandlingen betydeligt, eftersom Kommissionen derved normalt undg(cid:229)r at skulle offentliggøre meddelelser efter artikel 19 og 21 i forordning nr. 17 og foretage formel høring af det r(cid:229)d- givende udvalg, for oversættelse i disse procedurefaser er begrænset. Disse »comfort let- ters« blev meget hurtigt meget brugt, og der udsendes i dag 150-200 s(cid:229)danne skrivelser om (cid:229)ret. Det er i dag over 90 % af anmeldelserne, der færdigbehandles ufor- melt (»comfort letter« eller henlæggelse af sagen (32)). ligesom behovet Endelig fik Kommissionen ved forordning 32. (EØF) nr. 1534/91 bemyndigelse til at vedtage en særlig gruppefritagelsesforordning i forsikringssek- toren, nemlig forordning (EØF) nr. 3932/92 af 21. december 1992 om anvendelse af artikel 85, stk. 3, p(cid:229) visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis p(cid:229) forsikringsomr(cid:229)det (31). 33. Disse gruppefritagelsesforordninger har resulte- ret i en betydelig nedbringelse af antallet af individu- elle ansøgninger om fritagelse. (26) EFT L 359 af 28. 12. 1988, s. 46. (27) EFT L 31 af 9. 2. 1996, s. 2. (28) EFT C 365 af 26. 11. 1998, s. 27. (29) EFT L 53 af 22. 2. 1985, s. 1, som ændret ved Kommissio- forordning (EF) nr. 2236/97 (EFT L 306 af nens 11. 11. 1997, s. 12). (30) EFT L 53 af 22. 2. 1985, s. 5, som ændret ved Kommissio- forordning (EF) nr. 2236/97 (EFT L 306 af nens 11. 11. 1997, s. 12) (31) EFT L 398 af 31. 12. 1992, s. 7. 35. Disse administrative skrivelser har vist sig nyt- tige og er generelt blevet godt modtaget, men de har to væsentlige ulemper. For det første opfylder de ikke de krav om offentlighed og gennemsigtighed, der prin- cipielt m(cid:229) stilles til forvaltningsakter. Det er s(cid:229)ledes sjældent, at der før fremsendelsen af et »comfort let- ter« offentliggøres en meddelelse i EF-Tidende, hvori tredjemand opfordres til at fremsætte sine bemærknin- ger i henhold til artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17. For det andet har EF-Domstolen i sin dom af 10. juli 1980 (33) om deres juridiske værdi udtalt, at der hverken er tale om beslutninger om negativattest eller om beslutninger om anvendelse af artikel 85, stk. 3, og at de ikke er bindende for de nationale domstole, hvis der anlægges sag med p(cid:229)stand om aftalens ufor- enelighed med artikel 85. Men de er dog et element, (32) Et stort antal sager henlægges hvert (cid:229)r, uden at der træf- fes nogen beslutning. Der kan være tale om klager eller anmeldelser, der er trukket tilbage eller er blevet gen- standsløse. (33) Domstolens dom af 10. juli 1980 i sag 99/79, SA Lan- c(cid:244)me og Cosparfrance Nederland BV mod Etos BV og Albert Heyn Supermarkt BV (Sml. 1980, s. 2511). 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/13 som de nationale domstole og myndigheder normalt tager hensyn til. C. ØGET DECENTRALISERET BEHANDLING AF KLAGER 36. Artikel 9, stk. 1, giver kun Kommissionen ene- kompetence til at erklære bestemmelserne i artikel 85, stk. 1, uanvendelige efter samme artikels stk. 3. Trak- tatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86 kan anvendes af de kompetente domstole og myndigheder i medlems- staterne, der navnlig kan afgøre sager rejst p(cid:229) grundlag fællesskabsretten. Kommissionen har adskillige af gange fastsl(cid:229)et, at den ønsker at øge den decentrale anvendelse af konkurrencereglerne, b(cid:229)de for domstole- nes og for myndighedernes vedkommende. 37. EF-Domstolen udtalte allerede i 1974 i sin dom i BRT-sagen (34), at eftersom forbuddene i artikel 85, stk. 1, og artikel 86 i sagens natur kan have umiddel- bare virkninger i forholdet mellem privatpersoner, giver de ogs(cid:229) disse privatpersoner rettigheder, som de nationale domstole skal værne om. Ti (cid:229)r før Kommis- sionen udsendte sin meddelelse om samarbejde med de nationale domstole (35) fremhævede Kommissionen i sin 13. konkurrenceberetning (36) i 1983 den rolle, de nationale domstole spiller, n(cid:229)r det drejer sig om at f(cid:229) fastsl(cid:229)et overtrædelser af EU’s konkurrenceregler. I de fleste af sine senere konkurrenceberetninger har Kom- missionen udtrykt beklagelse over, at udviklingen p(cid:229) dette omr(cid:229)de kun skrider meget langsomt frem (37). I Delimitis-dommen (38) bekræftede EF-Domstolen den nationale dommers adgang til at anvende artikel 85, stk. 1, umiddelbart, n(cid:229)r artikel 85, stk. 3, utvivlsomt var uanvendelig i den p(cid:229)gældende sag. Desuden aner- (34) Dom af 30. januar 1974 i sag 127/73, BRT I (Sml. 1974, s. 51). (35) Meddelelse om samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af EØF-traktatens arti- kel 85 og 86, EFT C 39 af 13. 2. 1993, s. 6. (36) 13. beretning om konkurrencepolitikken, 1983, nr. 217. (37) F. eks. 15. beretning om konkurrencepolitikken, 1985 (nr. 38), 16. beretning om konkurrencepolitikken, 1986 (nr. 40), 17. beretning om konkurrencepolitikken, 1987 (nr. 55), og 21. beretning om konkurrencepolitikken, 1991 (nr. 69). (38) Domstolens dom af 28. februar 1991 i sag C-234/89, Stergios Delimitis mod Henninger Br(cid:228)u AG (Sml. 1991, s. I-935). kendte Domstolen den nationale dommers beføjelse til at »træffe foreløbige forholdsregler efter de nationale processuelle regler« (39) og i den sammenhæng foretage en positiv vurdering med hensyn til anvendeligheden af artikel 85, stk. 3. Endelig udtalte Domstolen, at for at mindske risikoen for, at de nationale domstole træf- fer afgørelser i modstrid med de beslutninger, Kommis- sionen har truffet eller agter at træffe, kan de natio- nale dommere henvende sig til Kommissionen for at f(cid:229) forudsat at denne er i de nødvendige oplysninger, stand til at give dem. Efter denne dom vedtog Kom- missionen i 1993 den ovennævnte meddelelse om sam- arbejdet mellem Kommissionen og de nationale dom- stole. Den klarlægger de generelle retlige rammer for dette samarbejde og fastlægger, hvordan man i praksis kan inddrage de nationale domstole mere i anvendel- sen af artikel 85 og 86. Bl. a. opstiller den betingelser for, hvorn(cid:229)r de nationale domstole kan henvende sig til Kommissionen for at søge proceduremæssige, juri- diske eller faktuelle oplysninger. 38. I samme (cid:229)nd skitserer meddelelsen fra 1997 om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale myndigheder (40) rammerne for en arbejdsdeling mel- lem de nationale myndigheder og Kommissionen og opfordrer virksomhederne til i højere grad at henvende sig til deres nationale konkurrencemyndigheder i sager ang(cid:229)ende artikel 85, stk. 1, og artikel 86. Hovedfor- m(cid:229)let med denne meddelelse er at f(cid:229) nedbragt antallet af klager til Kommissionen, n(cid:229)r de nationale myndig- heder er i stand til at behandle dem effektivt. 39. Virkningerne af de ovennævnte to meddelelser om decentralisering begrænses i dag af de best(cid:229)ende lovmæssige rammer. Mange klagere tøver med at hen- vende sig til de nationale domstole eller konkurrence- myndigheder, n(cid:229)r de føler sig udsat for en overtrædelse af fællesskabsretten. De anklagede virksomheder i en national sag kan altid lægge hindringer i vejen for den p(cid:229)gældende instans’ behandling af sagen ved at anmelde deres aftale til Kommissionen. For som alle- rede nævnt betyder Kommissionens indledning af en procedure i en sag, at de nationale myndigheder ikke længere kan behandle den (artikel 9, stk. 3), og dom- stolene kan udsætte deres afgørelse, indtil Kommissio- nen har taget stilling. I bevidstheden om dette problem pegede Kommissionen udtrykkeligt i punkt 57 i sin meddelelse om samarbejdet med konkurrencemyndig- hederne p(cid:229) problemerne omkring de anmeldelser, der indgives med det form(cid:229)l at f(cid:229) en national sagsbehand- ling stillet i bero, og erklærede, at den fandt det rime- (39) Ovennævnte Delimitis-dom, præmis nr. 52. (40) Kommissionens meddelelse om samarbejdet mellem Kom- missionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i behandlingen af sager efter traktatens artikel 85 og 86, EFT C 313 af 15. 10. 1997, s. 3. C 132/14 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 ligt, at den ikke prioriterede behandlingen af disse anmeldelser særlig højt. Det m(cid:229) imidlertid konstateres, at samarbejdet med de nationale myndigheder ikke hidtil har givet de forventede resultater, hvilket hænger sammen med Kommissionens enekompetence til at anvende traktatens artikel 85, stk. 3. KONKLUSION er s(cid:229)ledes 40. Det lykkedes Kommissionen at dæmme op for den stigende strøm af anmeldelser, men for at kunne gøre det har den været nødt til at lægge mindre vægt p(cid:229) de alvorligste konkurrencebegrænsnin- ger, som jo normalt ikke anmeldes. Endvidere er Kom- missionen ikke i stand til at afslutte alle sager inden for rimelig tid med en formel beslutning, hvilket er til skade for virksomhedernes retssikkerhed. Som det fremg(cid:229)r af ovenst(cid:229)ende, har de foranstaltninger, der hidtil er truffet, nu n(cid:229)et deres begrænsninger, hvorfor man m(cid:229) overveje mere radikale reformer. Dette er s(cid:229) meget desto mere nødvendigt, som den øgede integra- tion mellem de nationale markeder forstærker de nega- tive virkninger af konkurrencebegrænsninger og gør det nødvendigt, at Kommissionen intensiverer sin kamp mod de mest skadelige aftaler. I et udvidet EU med over 20 medlemslande vil det ikke længere være muligt at opretholde en centraliseret forh(cid:229)ndskontrol i Bruxelles med individuel undersøgelse af flere tusinde aftaler. Et s(cid:229)dant system vil være tungt og ineffektivt, og det vil lægge for store byrder p(cid:229) de økonomiske beslutningstagere. KAPITEL II EN NØDVENDIG REFORM I. M(cid:229)lene A. EN EFFEKTIV KONTROL 41. I traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), fastsættes det, at gennemførelsesbestemmelserne til artikel 85 og 86 skal sikre overholdelsen af de i artikel 85, stk. 1, og artikel 86 nævnte forbud ved indførelse af bøder og tvangsbøder, og i litra b) fastsættes det, at det kontrol- system, der indføres, skal tage hensyn til nødvendighe- den af dels at sikre et effektivt tilsyn, dels at forenkle den administrative kontrol mest muligt. Ved valget mellem de forskellige mulige reformløsninger m(cid:229) man derfor søge at skabe balance mellem behovet for effek- tivitet og for enkelhed. 42. Kommissionen finder i den forbindelse, at den for at kunne skabe denne balance og varetage sine institutionelle opgaver m(cid:229) have nogle procedureram- mer, der for det første sætter den i stand til at koncen- trere indsatsen om at bekæmpe de alvorligste former for konkurrencebegrænsninger og for det andet (cid:229)bner mulighed for en decentraliseret anvendelse af EU’s konkurrenceregler og samtidig sikrer sammenhængen i konkurrencepolitikken i EU. Endelig finder Kommis- sionen, at disse procedurerammer bør mindske de administrative byrder for virksomhederne og samtidig sikre dem en tilstrækkelig grad af retssikkerhed. 1. Omprioritering af Kommissionens anvendelse af artikel 85 43. Allerede i 1961 havde Det Økonomiske og Sociale Udvalg i en udtalelse (41) peget p(cid:229) de indbyg- til at gede risici, der er forbundet med den pligt anmelde konkurrencebegrænsende aftaler, som var indeholdt i Kommissionens forordningsforslag. I sin udtalelse af 28. marts 1961 bemærkede Udvalget, at »selv om en s(cid:229)dan anmeldelsespligt kan forekomme at være et middel til at f(cid:229) bedre kendskab til konkurren- ceskadelige aftaler, risikerer den i realiteten at lede Kommissionens indsats bort fra dens egentlige opgave ved at overbebyrde den med administrative opgaver, som sætter den ude af stand til at foretage en seriøs og tilbundsg(cid:229)ende undersøgelse af aftaler mellem virk- somheder og deres reelle virkninger« (42). 44. Den risiko, ØSU foruds(cid:229), har siden vist sig at være helt reel. Hvis man ser p(cid:229) de seneste statistikker fremg(cid:229)r det, at over Kommissionens virksomhed, (41) Udtalelse af 28. marts 1961 om den første gennemførel- sesforordning til traktatens artikel 85 og 86. (42) Forfatterens fremhævelse. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/15 antallet af anmeldelser gør det meget vanskeligt at sætte aktivt ind mod konkurrencebegrænsende aftaler. I (cid:229)rene 1988-1998 har de sager, som Kommissionen har taget til behandling p(cid:229) eget initiativ (43), s(cid:229)ledes kun udgjort 13 % af alle nye sager, hvilket er udtryk for, at Kommissionen gradvis er blevet fastl(cid:229)st i en rol- le, hvor den kun har kunnet behandle de anmeldelser og klager, den modtager. Desuden bemærkes, at det gennemsnitligt kun er 6 % af alle sager, der afsluttes med en formel kommissionsbeslutning. 45. Der er p(cid:229) nuværende tidspunkt behov for en omprioritering af Kommissionens anvendelse af artikel 85, s(cid:229)ledes at den bliver i stand til at sætte sine res- sourcer ind p(cid:229) at bekæmpe karteller, navnlig p(cid:229) stærkt koncentrerede markeder og p(cid:229) de markeder, hvor en liberalisering er i gang. I stedet for blot at reagere p(cid:229) det store antal anmeldelser, den modtager, bør Kom- missionen kunne tage initiativet og selv tage sager op, n(cid:229)r der er tale om aftaler og misbrug af dominerende stilling, der indebærer alvorlige konkurrencebegræns- ninger og en trussel mod markedsintegrationen. rettelægge kontrolundersøgelser, og de fleste af dem r(cid:229)der over de menneskelige ressourcer (44) og de mid- ler, der skal til for at skride ind over for overtrædelser, der primært foreg(cid:229)r p(cid:229) deres omr(cid:229)de. Endelig er de ogs(cid:229) tættere p(cid:229) klagerne, som tøver mindre med at henvende sig til en national myndighed end til Kom- missionen. N(cid:229)r en klager samtidig p(cid:229)ber(cid:229)ber sig EU- regler og nationale regler, kan medlemsstaternes kon- kurrencemyndigheder ligesom ogs(cid:229) de nationale dom- stole anvende begge regelsæt. De nationale domstole er for deres vedkommende bedre end Kommissionen i stand til at behandle visse anmodninger fra klagere, eftersom de har særlige hasteprocedurer, som giver dem mulighed for hurtigt indgreb, og i modsætning til Kommissionen kan de ogs(cid:229) tilkende ofrene for over- trædelserne erstatning. 47. En modernisering af procedurereglerne vil der- for kunne fjerne de hindringer for en decentraliseret anvendelse af fællesskabsretten, der følger Kommissio- nens enekompetence til at anvende artikel 85, stk. 3, s(cid:229)ledes at fællesskabsretten vil kunne anvendes af den instans, der kan gøre det mest effektivt. Det bør dog under ingen omstændigheder g(cid:229) ud over ensartetheden i fortolkningen af fællesskabsretten eller føre til, at flere nationale myndigheder kan træffe indbyrdes mod- stridende afgørelser i samme sag. B. FORENKLING AF DEN ADMINISTRATIVE KONTROL 1. Et godkendelsessystem unødvendigt 2. Decentralisering af konkurrencereglernes anven- delse 46. I et udvidet EU med over en snes medlemslande vil en centraliseret indsats til bekæmpelse af overtræ- delser af konkurrencereglerne være stadig mindre effektiv og begrundet. Det vil blive nødvendigt at øge decentraliseringen og lægge anvendelsen af konkurren- cereglerne mere ud til b(cid:229)de de nationale konkurrence- myndigheder og de nationale domstole. Konkurrence- myndighederne har faktisk mange fordele, n(cid:229)r det dre- jer sig om en effektiv behandling af visse sager. De har normalt et godt kendskab til de lokale markeder og indenlandske aktører, mange af dem har en infrastruk- tur, der dækker hele landet, og kan dermed hurtigt til- (43) Der er tale om de sager, som Kommissionen selv tager op, n(cid:229)r den ønsker at skride ind over for overtrædelser af konkurrencereglerne. 48. Et godkendelsessystem er ikke nogen nødvendig forudsætning for, at et system med kartelforbud kan fungere efter hensigten. Der findes andre former for systemer, der ligesom EU-retten er baseret p(cid:229) et forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler, men som ikke har nogen anmeldelses- og godkendelsesordning. Et forbudssystem indebærer nemlig ikke nogen formod- ning for, at alle konkurrencebegrænsende aftaler er ulovlige, men kun at aftaler, der begrænser konkurren- cen mærkbart og ikke opfylder betingelserne for fri- tagelse, er ulovlige. Det er derfor ikke nødvendigt for (44) I 1998 var der i samtlige medlemsstater 1 222 embeds- mænd, der arbejdede med sager ang(cid:229)ende fusioner, aftaler og misbrug af dominerende stilling i medlemsstaterne i forhold til 153 i Kommissionen. Tallene bør behandles med megen forsigtighed og er kun vejledende, eftersom det er meget vanskeligt at sammenligne fra det ene land til det andet. De stammer fra en rapport om »Rational application of Community competition law« af J. Temple Lang, der blev fremlagt p(cid:229) den 18. FIDE-kongres i Stockholm, 3. -6. juni 1998. C 132/16 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 virksomhederne at f(cid:229) deres aftaler godkendt af en administrativ myndighed. Det forbud, der er nedfældet i artikel 85, kan udmærket fungere med en efterføl- gende kontrol, som udelukkende tager sigte p(cid:229) at skride ind over for aftaler, der er i strid med artikel 85 som helhed. Det gælder ikke mindst i dag, hvor ind- holdet af artikel 85 efter 35 (cid:229)rs forløb er blevet klarere og dermed mere forudsigeligt for virksomhederne. Det er under alle omstændigheder utænkeligt, at virksom- hederne i et udvidet EU ville skulle anmelde flere tusinde aftaler, som Kommissionen derefter skulle gen- nemg(cid:229). er udsendt af klare regler, der er blevet udviklet og finpudset s(cid:229)vel gennem Kommissionens beslutningspraksis og EF- Domstolens domspraksis i løbet af de seneste 30 (cid:229)r som gennem de mange generelle tekster af forskellig (gruppefritagelsesforordninger, art, der meddelelser, retningslinjer osv. ). Enhver reform m(cid:229) søge at garantere et fortsat rimeligt retssikkerheds- niveau. Det indebærer for det første, at reglerne m(cid:229) udformes s(cid:229) klart som muligt, s(cid:229)ledes at virksomhe- derne selv kan vurdere deres aftaler, og for det andet, at der ved passende præventive og korrigerende meka- nismer m(cid:229) skabes sikkerhed for, at der er sammen- hæng i de forskellige kompetente instansers (Kommis- sionen, nationale konkurrencemyndigheder og domsto- le) anvendelse af konkurrencereglerne. 49. Endelig er den nuværende opdeling af kompe- tencen med hensyn til anvendelsen af artikel 85, stk. 1, og artikel 85, stk. 3, kunstig og i strid med udelelig- heden af artikel 85, der kræver en økonomisk analyse af aftalens samlede virkninger (45). II. De mulige løsninger 2. Administrative lempelser for virksomhederne med garanti for en tilstrækkelig grad af retssikkerhed 50. Mens det i 1962 var nødvendigt at sikre under- retning af Kommissionen via et anmeldelsessystem, har situationen nu ændret sig fundamentalt, s(cid:229)ledes at anmeldelsespligten og de deraf følgende byrder er min- dre berettiget. Det retlige miljø er et af de elementer, der er bestemmende for virksomhedernes konkurrence- dygtighed, som bør fremmes mest muligt. I dag m(cid:229) virksomhederne i deres industri- og forretningsstrate- gier tage hensyn til, at de er nødt til at anmelde deres aftaler til Kommissionen, hvis de ønsker at være sikre p(cid:229), at de ikke er i strid med konkurrencereglerne. Denne anmeldelsespligt afføder store omkostninger, navnlig for mellemstore virksomheder. Et af m(cid:229)lene med at modernisere konkurrencereglerne m(cid:229) derfor være at undg(cid:229) at hindre de former for samarbejde mel- lem virksomheder, der ikke udgør nogen risiko for konkurrencen, hvilket kan ske ved at frigøre dem for de byrder, der følger af den nugældende anmeldelses- pligt. 52. Det er ud fra disse krav om en effektiv kontrol og administrativ forenkling, at de forskellige mulighe- der for at reformere kontrolsystemet vedrørende kon- kurrencebegrænsende aftaler m(cid:229) vurderes. De skal des- uden sikre en sammenhængende og ensartet anvendelse af konkurrencereglerne og et fortsat rimeligt retssik- kerhedsniveau for virksomhederne. I et forbudssystem st(cid:229)r lovgiveren over for et 53. fundamentalt valg — nemlig valget mellem et godken- delsessystem eller en lovfæstet undtagelse. Godkendel- sessystemer er baseret p(cid:229) det princip, at det af lovgive- ren fastsatte forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler (i EU-rettens artikel 85, stk. 1) kun kan sættes ud af kraft ved en retsskabende godkendelsesbeslut- ning truffet af den dertil bemyndigede offentlige myn- dighed. N(cid:229)r forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler er sanktioneret med aftalernes ugyldighed, m(cid:229) aftalerne logisk set være ugyldige, s(cid:229) længe myndighe- den ikke har godkendt dem. I et system med lovfæstet undtagelse gælder forbuddet mod konkurrencebegræn- sende aftaler derimod ikke for de aftaler, der opfylder visse lovfæstede betingelser. Alle disse betingelser skal fortolkes som en undtagelse fra det principielle forbud. 51. Desuden nyder virksomhederne i dag godt af en tilfredsstillende grad af retssikkerhed i kraft af det sæt (45) Domstolens dom af 6. 4. 1962 i sag 13/61, Kledingver- koopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd mod Robert Bosch GmbH m. fl. (Sml. 1962, s. 293), og Domstolens dom af 14. 12. 1977 i sag 59/77, Ets A. de Bloos SPRL mod socie´te´ en commandite par actions Bouyer (Sml. 1977, s. 2359). 54. Baggrunden for, at der i 1962 blev indført et godkendelsessystem i EU-retten, er blevet forklaret i det foreg(cid:229)ende. I dag har den udvikling, som vilk(cid:229)rene for Kommissionens handling p(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det har underg(cid:229)et, ført til overvejelser vedrørende nødven- digheden af at ændre det system, hvormed der føres kontrol med konkurrencebegrænsende aftaler. Der er igennem de seneste (cid:229)r fremkommet flere forskellige forslag fra de berørte kredse — nogle af dem sigter p(cid:229) 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/17 at bevare godkendelsessystemet, men søge at gøre det mere effektivt og hurtigtarbejdende, medens andre sig- ter p(cid:229) en mere gennemgribende reform med indførelse af en lovfæstet undtagelse. A. FORBEDRING AF GODKENDELSESSYSTEMET 55. De største ulemper ved det nuværende system er for det første Kommissionens manglende mulighed for at koncentrere sine ressourcer om at bekæmpe de alvorligste konkurrencebegrænsninger, for det andet vanskelighederne ved at afgøre de sager, den f(cid:229)r ind- bragt, inden for en rimelig tid med en formel beslut- ning, der kan give virksomhederne en tilfredsstillende grad af retssikkerhed, og for det tredje forhindringerne for en decentraliseret anvendelse af EU’s konkurrence- regler af nationale domstole og konkurrencemyndighe- der. Der kan tænkes flere m(cid:229)der at forbedre det nuvæ- rende system p(cid:229). 1. Fortolkningen af artikel 85 En mulighed, der til tider peges p(cid:229), best(cid:229)r i at 56. ændre fortolkningen af artikel 85, s(cid:229)ledes at den vur- dering, der foretages efter artikel 85, stk. 1, omfatter en analyse af b(cid:229)de de negative og de positive virknin- ger af en aftale. I et s(cid:229)dant system ville anvendelse af undtagelsen i stk. 3 være begrænset til de tilfælde, hvor hensyn til konkurrencepolitikkens sammenhæng med andre EU-politikker vejer tungere end resultaterne af analysen af konkurrenceforholdene. Der er p(cid:229) sin vis tale om at fortolke artikel 85, stk. 1, s(cid:229)ledes, at indeholde en »rule of reason« (46). den antages at Dette ville lempe anmeldelsespligten for virksomheder- ne, som i s(cid:229) fald ikke skulle anmelde aftaler for at opn(cid:229) en negativattest. 57. Kommissionen er allerede i et vist omfang sl(cid:229)et ind p(cid:229) denne kurs og har i visse tilfælde foretaget en vurdering af en aftales konkurrencegavnlige og kon- kurrenceskadelige virkninger efter artikel 85, stk. 1. Denne fremgangsm(cid:229)de er blevet stadfæstet af EF-Dom- stolen (47). Opbygningen af artikel 85 udelukker imid- (46) Der er tale om, at de kompetente konkurrencemyndighe- der eller domstole afvejer en aftales konkurrencegavnlige og konkurrenceskadelige virkninger, n(cid:229)r de skal tage stil- ling til, om den er ulovlig. (47) F. eks. dom af 8. juni 1982 i sag 258/78, L. C. Nungesser KG og Kurt Eisele mod Kommissionen for De Europæ- iske Fællesskaber (Sml. 1982, s. 2015), og dom af 28. januar 1986 i sag 161/84, Pronuptia de Paris GmbH mod Pronuptia de Paris Irmgard Schillgalis (Sml. 1986, s. 353). lertid en videre anvendelse af denne fremgangsm(cid:229)de. Hvis man mere konsekvent skulle analysere konkur- rencebegrænsende aftalers konkurrencegavnlige og konkurrenceskadelige virkninger inden for rammerne af artikel 85, stk. 1, ville bestemmelserne i artikel 85, stk. 3, miste deres substans, hvilket ville forudsætte en ændring af traktaten. Det ville mildest talt være para- doksalt at fratage artikel 85, stk. 3, ethvert indhold, n(cid:229)r det i realiteten er denne bestemmelse, der indehol- der alle elementerne i en »rule of reason«. Det ville desuden være risikabelt at lade moderniseringen af konkurrencereglerne bero p(cid:229) en udvikling i beslut- ningspraksis, som i øvrigt ogs(cid:229) ville skulle stadfæstes af Fællesskabets retsinstanser. Det ville bevirke, at moderniseringen kom til at afhænge af, hvilke sager der blev indbragt for Kommissionen, og det kunne tage mange (cid:229)r. Endelig ville denne løsning ogs(cid:229) inde- bære risiko for en fordrejning af form(cid:229)let med artikel 85, stk. 3, som er at skabe en retlig ramme for en øko- nomisk vurdering af aftaler og ikke at (cid:229)bne mulighed for en tilsidesættelse af konkurrencereglerne af politi- ske hensyn. 2. Decentraliseret anvendelse af artikel 85, stk. 3 58. En af (cid:229)rsagerne til Kommissionens vanskelighe- der med hensyn til at koncentrere sin indsats om de sager, der har reel fællesskabsinteresse, udspringer af Kommissionens monopol p(cid:229) anvendelsen af artikel 85, stk. 3. Det er derfor undertiden blevet foresl(cid:229)et at ophæve artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 17 for at ændre den eksisterende kompetencefordeling og give de nationale konkurrencemyndigheder adgang til at anvende hele artikel 85 og vedtage retsskabende fri- tagelsesbeslutninger. Denne løsningsmodel har flere varianter alt efter, hvilke kriterier der lægges til grund for kompetencefordelingen. 59. Den første variant g(cid:229)r ud p(cid:229) at dele kompeten- cen til at anvende artikel 85, stk. 3, s(cid:229)ledes, at sagerne fordeles mellem Kommissionen og konkurrencemyn- dighederne alt efter, hvor deres tyngdepunkt ligger (den s(cid:229)kaldte »Schwerpunkttheorie«) (48). Ved afgørel- sen heraf skal der ikke blot tages hensyn til den p(cid:229)gæl- dende aftales eller adfærds virkninger, men ogs(cid:229) til nødvendigheden af en effektiv beskyttelse af konkur- rencen. Desuden skal et vist antal sager af EU-betyd- ning være forbeholdt Kommissionen, herunder navnlig sager der rejser nye juridiske spørgsm(cid:229)l eller involverer traktatens artikel 90. (48) Denne variant blev udviklet i følgende arbejdsdokument fra det tyske Bundeskartellamt: Arbeitsunterlage f(cid:252)r die Sitzung des Arbeitskreises Kartellrecht am 8. und 9. Oktober 1998: »Praxis und Perspektiven der dezentralen Anwendung des EG-Wettbewerbsrechts« (http://www. bundeskartellamt. de). C 132/18 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 60. Denne løsning vil ikke reducere det samlede antal anmeldelser, men blot fordele bjerget af eksiste- rende og fremtidige sager mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder. Den gør det ikke muligt at styrke indsatsen mod de alvorligste overtræ- delser af konkurrencereglerne, som næsten aldrig anmeldes. Desuden mindskes dens effektivitet yder- ligere af, at der er relativt f(cid:229) anmeldelser, der kan behandles af de nationale konkurrencemyndigheder. For deres afgørelser kan kun fuldbyrdes p(cid:229) deres eget omr(cid:229)de og kan derfor ikke løse problemerne i de sager, hvor flere nationale omr(cid:229)der er berørt. Endvidere synes det 61. foresl(cid:229)ede kriterium for sagernes fordeling ikke at være tilstrækkeligt præcist til at kunne sikre en klar fordeling af anmeldelserne. Tyngdepunktskriteriet egner sig udmærket til at fordele klager mellem konkurrencemyndighederne, men det kan vanskeligt lægges til grund for fordelingen af anmeldelser. Desuden vil der fortsat være hindringer for de nationale domstoles anvendelse af fællesskabs- retten, fordi den blokering, der følger af ethvert god- kendelsessystem, hvad enten godkendelsesinstansen er en national eller en EU-instans, fortsat vil best(cid:229). for forordning som i R(cid:229)dets have mulighed 62. Den anden variant best(cid:229)r i at fordele kompeten- cen mellem Kommissionen og de nationale konkurren- cemyndigheder p(cid:229) grundlag af omsætningstærskler p(cid:229) samme m(cid:229)de (EØF) nr. 4064/89 (49). Under tærsklerne ville de nationale konkurrencemyndigheder at anvende enten deres egen nationale lovgivning, s(cid:229)ledes som det er tilfældet for fusioner, eller fællesskabsret- ten. Medens omsætningstærsklerne i forordning (EØF) nr. 4064/89 samtidig definerer EU-rettens anvendel- sesomr(cid:229)de og Kommissionens enekompetence, ville de tærskler, der eventuelt indførtes for anvendelsen af artikel 85, kun skulle bruges til at definere kompeten- cen, eftersom kriteriet for anvendelse af fællesskabsret- ten jo er, om aftalen p(cid:229)virker samhandelen mellem medlemsstater. I de tilfælde, hvor de nationale konkur- rencemyndigheder anvendte den nationale lovgivning, ville der være risiko for »forum shopping« og for en af konkurrencepolitikken (50). En renationalisering s(cid:229)dan situation ville være til skade for virksomheder- ne. S(cid:229)fremt de nationale konkurrencemyndigheder anvender fællesskabsretten og f(cid:229)r adgang til at træffe retsskabende fritagelsesafgørelser, vil der være stor risiko for manglende sammenhæng med anvendelsen af fællesskabsretten, bl. a. n(cid:229)r der er tale om flere anmeldelser indgivet til forskellige nationale myndig- heder. Denne løsning ville kræve, at alle de nationale konkurrencemyndigheder anmeldelsessyste- mer, hvilket ville kunne være vanskeligt især for de nye medlemsstater, hvis administrative strukturer m(cid:229)ske ikke er indrettet hertil. indførte 3. Udvidelse af anvendelsesomr(cid:229)det for artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 17 63. Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 17 fritager en række aftaler fra kravet om forudg(cid:229)ende anmelselse for at kunne opn(cid:229) fritagelse. Det betyder, at bestem- melserne i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 17 om, at datoen for en fritagelsesbeslutnings ikrafttrædelse ikke kan ligge forud for anmeldelsesdatoen, ikke gælder for s(cid:229)danne aftaler. Bestemmelsen har den funktion, at den reducerer antallet af anmeldelser af aftaler, der pri- mært har virkninger i en enkel medlemsstat. En mulig løsning kunne best(cid:229) i at udstrække fri- 64. tagelsen for anmeldelsespligten efter artikel 4, stk. 2, i den nugældende forordning nr. 17. Fordelen for de berørte virksomheden ligger i, at Kommissionen — ogs(cid:229) selv om anmeldelsen indgives for sent — kunne undersøge, om aftalen opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, og i givet fald vedtage en fritagelsesbeslut- ning med ikrafttrædelse p(cid:229) den dato, hvor aftalen blev indg(cid:229)et. Dette ville styrke virksomhedernes retssikker- hed, fordi man derved undg(cid:229)r den automatiske ugyl- dighed, som ikke anmeldte aftaler, der falder ind under artikel 85, stk. 1, i dag er underlagt. En s(cid:229)dan ændring ville desuden ikke indebære nogen lempelse af Kom- missionens tilsyn, eftersom artikel 4, stk. 2, ikke er til hinder for at nedlægge forbud mod de aftaler omfattet af artikel 85, stk. 1, der ikke opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3. 65. Denne løsning ville imidlertid ikke fuldstændigt løse problemerne, eftersom den begrænser Kommissio- nens muligheder for at koncentrere sin indsats om de alvorligste konkurrencebegrænsninger ved at opret- holde dens enekompetence og dermed hindrer decen- tralisering. (49) R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagel- ser (EFT L 395 af 30. 12. 1989, s. 1, berigtiget i EFT L 257 af 21. 9. 1990, s. 13), som ændret ved R(cid:229)dets forordning (EF) nr. 1310/97 (EFT L 180 af 9. 7. 1997, s. 1). (50) Jf. Europa-Parlamentets udtalelse om 26. konkurrencebe- retning (1996). 4. Lempelse af procedurerne 66. En af (cid:229)rsagerne til, at det er s(cid:229) vanskeligt for Kommissionen at afgøre de sager, den f(cid:229)r til behand- 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/19 ling, med en formel beslutning efter forordning nr. 17, er de meget komplicerede procedurer, der blev indført ved denne forordning. Det er undertiden blevet fore- sl(cid:229)et at lempe disse procedurer for at sætte Kommis- sionen i stand til at behandle sagerne hurtigere og give virksomhederne retssikkerhed. En af de lempelser, der ofte foresl(cid:229)s, er at ophøre med at oversætte s(cid:229)vel med- delelser efter artikel 19, stk. 3, som beslutninger til alle fællesskabssprog, og en anden er at forenkle høringerne af det r(cid:229)dgivende udvalg. Men uanset hvilke lempelser, der kan komme p(cid:229) tale, og uanset hvordan man ser p(cid:229) dem, vil de ikke kunne reducere antallet af anmeldte sager og sætte Kommissionen i stand til at koncentrere sig om de alvorligste konkur- rencebegrænsninger, der jo som regel ikke anmeldes. En s(cid:229)dan løsning ville desuden have den uheldige virk- ning, at behandlingen af alle anmeldelser ville blive afsluttet med en beslutning, hvilket vil tilskynde virk- somhederne til at indgive anmeldelser. 67. En variant af denne løsning best(cid:229)r i en generel brug af indsigelsesprocedurer. I visse af de nugældende gruppefritagelsesforordninger findes der s(cid:229)danne indsi- gelsesprocedurer, som indebærer, at aftaler indehol- dende konkurrencebegrænsninger, som ikke hverken udtrykkeligt fritages eller forbydes i forordningen, kan anmeldes til Kommissionen (51). Har denne ikke rejst indsigelse inden senest seks m(cid:229)neders forløb, er afta- lerne fritaget. Det er blevet foresl(cid:229)et at anvende denne procedure p(cid:229) alle aftaler. En s(cid:229)dan løsning har imidlertid mange ulemper. 68. Som allerede fremhævet i grønbogen om EU’s konkur- rencepolitik og vertikale begrænsninger (52), vil en generel brug af denne procedure virke yderst centrali- serende og give virksomhederne et stærkt incitament til at anmelde deres aftaler til Kommissionen. Den vil derfor ikke muliggøre en decentralisering af anvendel- sen af konkurrencereglerne. Desuden r(cid:229)der Kommis- sionen ikke over de fornødne ressourcer til at behandle et stort antal sager inden for rammerne af indsigelses- proceduren, og denne løsning vil heller ikke reducere (51) Der er tale om Kommissionens forordning (EØF) nr. 4087/88 af 30. november 1988 om anvendelse af trak- tatens artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af franchiseaftaler (EFT L 359 af 28. 12. 1988, s. 46), forordning (EØF) nr. 417/85 af 19. december 1984 om anvendelse af trak- tatens artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af specialiserings- aftaler (EFT L 53 af 22. 2. 1985, s. 1) og forordning (EØF) nr. 418/85 af 19. december 1984 om anvendelse af trak- tatens artikel 85, stk. 3, p(cid:229) kategorier af aftaler ved- rørende forskning og udvikling (EFT L 53 af 22. 2. 1985, s. 5). (52) KOM(96) 721 endelig udg. af 22. januar 1997. s(cid:229)ledes anmeldelsesomkostningerne for virksomhederne. Den (cid:229)bner ikke mulighed for den nødvendige omprioritering af Kommissionens indsats i kampen mod de alvorligste konkurrencebegrænsninger. B. OVERGANG TIL ET SYSTEM MED LOVFÆSTET UNDTAGELSE 69. Inden for rammerne af det traktatfæstede for- budssystem findes der en anden reformmulighed, der g(cid:229)r ud p(cid:229) at indføre et system baseret p(cid:229) en lovfæstet undtagelse, der (cid:229)bner mulighed for efterfølgende kon- trol med aftaler. Overgangen til et s(cid:229)dant system kan gennemføres ved en r(cid:229)dsforordning p(cid:229) grundlag af traktatens artikel 87, hvorefter enhver myndighed og domstol, der skal tage stilling til artikel 85, stk. 1, samtidig anvender artikel 85, stk. 3. Artikel 85 bliver s(cid:229)ledes en helhed best(cid:229)ende af en forbudsregel og en undtagelse herfra. Hele artikel 85 vil s(cid:229)ledes kunne anvendes umiddelbart og gøres gældende af privatper- soner for en domstol eller enhver anden kompetent myndighed. Med en s(cid:229)dan fortolkning vil enhver afta- le, der falder ind under artikel 85, stk. 1, men som samtidig opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, være lovlig fra det øjeblik, hvor den er indg(cid:229)et, uden at det er nødvendigt, at der forinden er truffet en beslutning herom. Omvendt vil alle konkurrencebe- grænsende aftaler være ulovlige, n(cid:229)r de ikke længere opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3. I dette system vil det ikke længere være nødvendigt at anmelde en aftale, for at den opn(cid:229)r gyldighed. Princip- perne for anvendelse af artikel 85 i dens helhed kom- mer s(cid:229)ledes til at svare til, hvad der gælder for artikel 85, stk. 1, og artikel 86. 70. Den udvikling, der er sket i Fællesskabets kon- kurrenceret siden 1962, gør det muligt at indføre et s(cid:229)dant system i fællesskabsretten i dag. EU-lovgivnin- gen p(cid:229) konkurrenceomr(cid:229)det er blevet betydeligt udbygget, og de reformer, der allerede er i gang ang(cid:229)- ende vertikale begrænsninger og aftaler om horisontalt samarbejde, vil bidrage til en yderligere forenkling og afklaring. Medens der i 1960 var berettiget tvivl om rækkevidden af undtagelsesbestemmelserne i artikel 85, har Kommissionens beslutningspraksis, EF-Dom- stolens og Førsteinstansrettens retspraksis og alle de forskellige gruppefritagelsesforordninger og generelle meddelelser, der siden er kommet til, gjort fritagelses- betingelserne betydeligt klarere. Desuden har de natio- C 132/20 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 nale myndigheder og domstole, virksomhederne og deres juridiske r(cid:229)dgivere efterh(cid:229)nden f(cid:229)et et bedre kendskab til EU’s konkurrenceret. I kraft af denne udvikling er det i dag muligt at overvinde de vanske- ligheder, der ved vedtagelsen af forordning nr. 17 hin- drede indførelsen af et system med efterfølgende kon- trol, og som især skyldtes usikkerheden vedrørende den nærmere rækkevidde af fritagelsesbetingelserne i artikel 85, stk. 3. 71. De reformer, der er i gang med hensyn til verti- kale begrænsninger og aftaler om horisontalt sam- arbejde, vil bidrage til at forenkle lovgivningen og afklare anvendelsesomr(cid:229)det for artikel 85, stk. 1 og 3. Forenklingen p(cid:229) disse omr(cid:229)der best(cid:229)r i, at Kommissio- nen har til hensigt at vedtage en ny type fritagelsesfor- ordning, hvor der ikke længere kun er tale om at ind- rømme fritagelse for bestemte aftaler og bestemte afta- lebestemmelser, der defineres i forordningen. Den nye type fritagelsesforordning vil derimod generelt fritage alle aftaler og alle aftalebestemmelser af en bestemt type, der ikke er opført p(cid:229) en liste over grundlæggende og forbudte konkurrencebegrænsninger (»sort listen«), samtidig med at der stilles visse nærmere betingelser for anvendelsen og opstilles et markedsandelskrite- rium. Denne fritagelsesordning vil give retssikkerhed for flere former for aftaler og give virksomhederne en mere udbredt aftalefrihed, samtidig med at man beva- rer en effektiv beskyttelse af konkurrencen i relation til aftaler indg(cid:229)et mellem virksomheder med betydelig markedsmagt. Den nye generation af forordninger vil s(cid:229)ledes være med til at forenkle de regler, der gælder for de fleste virksomheder. Der vil desuden blive udsendt meddelelser om de nærmere betingelser for anvendelse af artikel 85 i de tilfælde, der ikke falder ind under fritagelsesforordningerne. 72. Efter indførelsen af et system med lovfæstet undtagelse og efterfølgende kontrol vil man bedre kunne klare de udfordringer, konkurrencepolitikken bliver stillet over for i de kommende (cid:229)rti. I et s(cid:229)dant system vil enhver administrativ myndighed eller dom- stol, der har f(cid:229)et tillagt de fornødne beføjelser, kunne foretage en komplet analyse af den aftale, som den m(cid:229)tte have f(cid:229)et forelagt, og vurdere s(cid:229)vel dens konkur- rencebegrænsende virkninger efter artikel 85, stk. 1, som dens eventuelle økonomiske fordele efter artikel 85, stk. 3. Et system med lovfæstet undtagelse vil s(cid:229)le- des resultere i, at Kommissionen fratages den enekom- petence til at anvende artikel 85, stk. 3, som den hidtil har haft i medfør af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. lette en decentraliseret anvendelsen af 17. Dette vil konkurrencereglerne. Desuden vil virksomhederne ogs(cid:229) undg(cid:229) besværet med at skulle anmelde deres afta- ler, eftersom en aftale, der opfylder betingelserne i arti- kel 85, stk. 3, ikke længere vil skulle godkendes for at være retsgyldig. N(cid:229)r Kommissionen er blevet lettet for den byrde, behandlingen af alle disse anmeldelser inde- bærer, vil den kunne koncentrere sig om at skride ind over for de alvorligste overtrædelser. I et system med lovfæstet undtagelse vil anven- 73. delsen af artikel 85 komme til at svare til anvendelsen af artikel 86, som allerede i dag anvendes parallelt af b(cid:229)de Kommissionen og de nationale myndigheder og domstole. KAPITEL III MODERNISERING AF KONKURRENCEREGLERNE 74. I lyset af det ovenst(cid:229)ende finder Kommissionen, at et system med lovfæstet undtagelse er den løsning, hvormed man bedst kan n(cid:229) m(cid:229)lene om en ompriorite- ring af Kommissionens indsats, en decentralisering af konkurrencereglernes anvendelse og en lempelse af de administrative byrder for virksomhederne. kontrol. Anvendelsen af artikel 85 skal fortsat være baseret p(cid:229) strengt økonomiske hensyn. I. Ophævelse af anmeldelses- og godkendelsesordnin- gen 75. Den reform, der foresl(cid:229)s i denne hvidbog, og som g(cid:229)r ud p(cid:229) at indføre et system med lovfæstet und- tagelse, falder i tre dele — afskaffelse af godkendelses- og anmeldelsesordningen, decentraliseret anvendelse af konkurrencereglerne og skærpelse af den efterfølgende 76. Den anmeldelsesordning, der blev indført ved forordning nr. 17, har gjort det muligt for Kommissio- nen at udvikle en sammenhængende beslutningspraksis og sikre en ensartet anvendelse af reglerne i alle EU’s medlemsstater. Systemet er imidlertid forbundet med en række ulemper, der i dag gør det nødvendigt at tage 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/21 indebærer det op til nærmere overvejelse. Den anmeldelsespligt i forhold til Kommissionen, som p(cid:229)hviler virksomheder, der ønsker at p(cid:229)ber(cid:229)be sig bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 3, lægger en betydelig binding p(cid:229) deres ikke ubetydelige forretningspolitik og omkostninger. Den rent konkrete udarbejdelse af anmeldelser og indsamling af de oplysninger, der skal gives, er forbundet med et stort arbejde og betydelige omkostninger for virksomhederne, hvad enten de væl- ger at gøre det selv eller overlade det til deres eksterne juridiske r(cid:229)dgivere. I et system med lovfæstet und- tagelse vil virksomhederne ikke længere være under- lagt denne anmeldelsespligt, og de vil desuden lettere kunne h(cid:229)ndhæve deres aftaler ved domstolene, idet de vil kunne p(cid:229)ber(cid:229)be sig artikel 85, stk. 3. 77. Anmeldelsessystemet, der var nyttigt s(cid:229) længe, der var usikkerhed om anvendelsen af artikel 85, og navnlig bestemmelsens i stk. 3, gør det ikke længere muligt at afdække de alvorligste overtrædelser af kon- kurrencereglerne og dermed sikre et effektivt tilsyn som omhandlet i traktatens artikel 87. Det fremg(cid:229)r allerede af, at anmeldelser kun yderst sjældent resulte- rer i forbudsbeslutninger (53), og at Kommissionen kun i ekstraordinære tilfælde har gjort brug af artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, der giver hjemmel til at ophæve anmelderens bødeimmunitet. I et system med efterfølgende kontrol vil virksomhederne selv skulle vurdere, om deres aftaler er forenelige med fælles- skabsretten i lyset af de gældende retsakter og rets- praksis, hvilket helt klart vil lette dem for administra- tivt besvær, men samtidig ogs(cid:229) give dem et større ansvar. I dette nye kontrolsystem vil retssikkerheden 78. overordnet tilstrækkeligt set blive fastholdt p(cid:229) et niveau og i visse henseender faktisk blive styrket. Frem for at være afhængig af en fritagelsesbeslutning, truffet af Kommissionen, vil virksomhederne ved de nationale domstole umiddelbart og allerede fra indg(cid:229)elsestids- punktet kunne h(cid:229)ndhæve deres aftaler, s(cid:229)fremt betin- gelserne i artikel 85, stk. 3, er opfyldt. Der gælder ingen formodning for aftalernes ugyldighed efter arti- kel 85, stk. 1. Forbuddet i denne bestemmelse finder kun anvendelse, s(cid:229)fremt betingelserne for at bringe det i anvendelse er opfyldt. Efter 40 (cid:229)rs h(cid:229)ndhævelse er disse betingelser i væsentlig grad blevet præciseret gen- nem beslutningspraksis og retspraksis og er virksomhe- derne bekendt. Endvidere har Kommissionen til hen- sigt at vedtage fritagelsesforordninger med et bredere anvendelsesomr(cid:229)de. Anvendelsen af markedsandels- tærskler gør det muligt at eliminere den spændetrøje- (53) I de over 35 (cid:229)r, hvor forordning nr. 17 har været gælden- de, har Kommissionen kun truffet ni beslutninger, hvor den har nedlagt forbud mod en anmeldt aftale (som ikke har været genstand for en klage). virkning, som følger af de eksisterende forordninger, og at at dække de fleste aftaler, især aftaler mellem sm(cid:229) og mellemstore virksomheder. Kommissionen vil tillige udstede retningslinjer og individuelle beslutnin- ger med henblik p(cid:229) at klargøre anvendelsesomr(cid:229)det for artikel 85, stk. 1 og 3, uden for rammerne af fri- tagelsesforordningerne. Ved behandlingen af individu- elle sager vil Kommissionen ved anvendelsen af artikel 85, stk. 1, anlægge en mere økonomisk vurdering, hvilket vil begrænse bestemmmelsens avendelsesom- r(cid:229)de til virksomheder med en vis markedsmagt. Desu- den vil de nationale myndigheders og de nationale domstoles anvendelse af EU-konkurrenceretten blive styrket, hvilket vil fremme tilnærmelsen mellem de nationale lovgivninger og fællesskabsretten og dermed gøre det lettere for virksomhederne at fastsætte deres forretningspolitik. Endelig findes der præventive og korrigerende mekanismer, som kan sikre en sammen- hængende og ensartet anvendelse af fællesskabsretten af de nationale myndigheder og de nationale domstole. 79. Ordningen med lovfæstet undtagelse bør gælde for alle de aftaler, der i dag falder ind under traktatens artikel 85. Det forekommer imidlertid ønskeligt, at alle produktions-joint ventures, der er delvis selvstæn- digt fungerende, i fremtiden underlægges en forudg(cid:229)- ende kontrol. Etableringen af s(cid:229)danne joint ventures er s(cid:229)ledes normalt forbundet med meget betydelige inve- steringer og en stærk integration af de forskellige funk- tioner, hvilket gør det vanskeligt for en konkurrence- myndighed at skulle opløse dem. Det m(cid:229) derfor anta- ges, at kontrollen af denne type joint ventures sikres mere effektivt, s(cid:229)fremt de underkastes en obligatorisk forudg(cid:229)ende kontrol. 80. For at undg(cid:229) at p(cid:229)lægge virksomhederne unø- dige byrder, er det kun de produktions-joint ventures, der f(cid:229)r tilført en vis mindstemængde af aktiver, der bør underkastes en forudg(cid:229)ende kontrol, og i givet fald kun hvis de ikke falder ind under en gruppefri- tagelsesforordning. 81. Det forekommer ikke hensigtsmæssigt at indføre særlige procedureregler for denne ene kategori af joint ventures. De procedurer, der blev indført ved forord- ning (EØF) nr. 4064/89, tager netop sigte p(cid:229) en hurtig og effektiv forudg(cid:229)ende kontrol. Det p(cid:229)tænkes derfor, at denne forordnings anvendelsesomr(cid:229)de udvides til ogs(cid:229) at omfatte delvis selvstændigt fungerende produk- tions-joint ventures, som vil skulle vurderes b(cid:229)de i for- hold til dominanstesten (artikel 2, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 4064/89) og bestemmelserne i artikel 85 (forordningens artikel 2, stk. 4). C 132/22 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 II. Decentraliseret anvendelse af konkurrencereglerne 82. Regelsættet i forordning nr. 17 bygger p(cid:229) en centraliseret anvendelse af artikel 85, stk. 3, idet for- ordningens artikel 9, stk. 1, giver Kommissionen ene- kompetence til at fritage en konkurrencebegrænsende aftale. Indførelsen af et system med lovfæstet und- tagelse (cid:229)bner mulighed for at ændre denne kompeten- cefordeling, s(cid:229)ledes at ogs(cid:229) de nationale konkurrence- myndigheder og domstole vil kunne tage stilling til de aftaler, de f(cid:229)r forelagt, p(cid:229) grundlag af hele artikel 85. taget aftale ikke m(cid:229) kunne kendes i strid med national ret. Man bør derfor udnytte de muligheder, bestemmel- serne i artikel 87, stk. 2, litra e), giver for at indføje bestemmelser i forordningerne om, at de nationale lov- givninger ikke kan forbyde eller ændre virkningerne af aftaler, der er fritaget i henhold til en EU-forordning. I øvrigt har nogle medlemsstater allerede indføjet dette princip i deres lovgivning. S(cid:229)ledes fastsættes det i den belgiske lov nr. 91/2790 af 5. august 1991, at fritagel- ser indrømmet af EU afskærer de belgiske myndighe- der fra at gribe ind, og at fritagne aftaler ikke skal anmeldes efter den nationale lovgivning. Ifølge den danske lov er aftaler, der er omfattet af en EU-fritagel- se, undtaget fra det danske forbud mod konkurrence- begrænsende aftaler. Den spanske og den britiske lov indeholder lignende bestemmelser. A. EN NY KOMPETENCEFORDELING 1. Kommissionens fastlæggelse af konkurrencepoli- tikken 83. Det er vigtigt, at decentraliseringen ikke kom- mer til at g(cid:229) ud over sammenhængen i anvendelsen af EU’s konkurrenceregler. Derfor m(cid:229) konkurrencepoli- tikken fortsat fastlægges p(cid:229) fællesskabsplan i form af udarbejdelse af retsakter og vedtagelse af individuelle beslutninger. Kommissionen spiller i sin egenskab af traktatens vogter og garant for Fællesskabets interesse, opgaver der er underkastet EF-Domstolens kontrol, en særlig rolle i relation til gennemførelsen af fællesskabs- retten og sikringen af en sammenhængende anvendelse af konkurrencereglerne. 84. I et system med lovfæstet undtagelse f(cid:229)r den lovmæssige ramme en helt afgørende betydning. Der m(cid:229) være tilstrækkelig forudsigelighed og sammenhæng i reglernes anvendelse til, at de økonomiske aktører er i stand til at vurdere lovligheden af deres aftaler. Kom- missionen skal fortsat have monopol p(cid:229) at udarbejde og foresl(cid:229) retsakter af enhver art (forordninger, medde- lelser, retningslinjer osv. ), hvilket den uden tøven vil gøre for at sikre en sammenhængende og ensartet anvendelse af konkurrencereglerne. 85. Der vil i første række være tale om gruppefri- tagelsesforordninger. Henset til betydningen af lovgiv- ning i det nye system med lovfæstet undtagelse kræver hensynet til virksomhedernes retssikkerhed, at en fri- i, hvordan EU’s konkurrenceregler Kommissionen har desuden til hensigt 86. at udsende flere meddelelser og retningslinjer, der kan forklare Kommissionens politik og vejlede de nationale instanser skal anvendes. S(cid:229)danne meddelelser og retningslinjer er især egnede til at fastlægge fortolkningen af regler af økonomisk karakter, fordi de gør det lettere at til- godese alle de vurderingskriterier, der er relevante i konkurrencesager. Selv om de ikke er bindende for de nationale instanser, kan de yde et værdifuldt bidrag til en sammenhængende anvendelse af fællesskabsretten, eftersom Kommissionen i dens individuelle beslutnin- ger vil følge og udmønte de retningslinjer, der er opstil- let i disse tekster. I det omfang, hvor disse beslutninger stadfæstes af EF-Domstolen, kan disse meddelelser og retningslinjer komme til at indg(cid:229) i det regelsæt, som de nationale instanser skal anvende. I et system med lovfæstet undtagelse vil Kom- 87. missionens konkurrencepolitik fortsat komme til udtryk i individuelle forbudsbeslutninger, som kommer til at spille en stor rolle ved at danne præcedens. Efter- h(cid:229)nden som Kommissionen koncentrerer sin indsats om at bekæmpe de alvorligste konkurrencebegræns- ninger, vil antallet af individuelle forbudsbeslutninger ogs(cid:229) stige kraftigt. Eftersom Kommissionen ikke længere som i 88. dag vil kunne vedtage fritagelsesbeslutninger efter artikel 85, stk. 3, vil det være nødvendigt at sætte den i stand til at vedtage individuelle beslutninger, der ikke er forbudsbeslutninger. N(cid:229)r der dukker en ny proble- matik op, kan det være nødvendigt at give markedet et signal om, hvordan Kommissionen stiller sig til visse begrænsninger. S(cid:229)danne positive beslutninger vil s(cid:229)le- des skulle træffes i ekstraordinære tilfælde i almenhe- dens interesse. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/23 89. I et system med lovfæstet undtagelse vil s(cid:229)danne positive beslutninger blot fastsl(cid:229), at en aftale er forene- lig med artikel 85 i dens helhed, enten fordi den ikke falder ind under artikel 85, stk. 1, eller fordi den opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3. Disse beslut- ninger vil være deklaratoriske og have samme juridiske værdi som de nuværende beslutninger om negativ- attest. missionens enekompetence til at indrømme fritagelser m(cid:229) opgives, b) de nationale myndigheder m(cid:229) have ret til at tilbagekalde en fritagelse efter en EU-gruppefri- tagelsesforordning, og c) den nationale myndighed eller fællesskabsmyndighed, der har f(cid:229)et en sag til behandling, m(cid:229) kunne videresende sagsakter til en anden myndighed, herunder ogs(cid:229) fortrolige oplysnin- ger, der vil kunne anvendes til at forfølge overtrædelser af EU’s konkurrenceregler. 90. Det kan desuden forekomme, at virksomhe- derne under behandlingen af en sag, der kan munde ud i et forbud, foresl(cid:229)r at afgive tilsagn, der kan imø- dekomme Kommissionens indsigelser. Det vil i s(cid:229) fald være nyttigt, om Kommissionen kunne gøre disse til- sagn bindende dels for at tvinge virksomhederne til at opfylde dem, og dels for at sætte parterne og tredje- mand i stand til i givet fald at h(cid:229)ndhæve dem ved en national domstol. Med henblik herp(cid:229) kunne man i den fremtidige gennemførelsesforordning til artikel 85 og 86 indføre en ny type individuelle beslutninger, der offentliggøres p(cid:229) normal vis, og hvori Kommissionen tager de af virksomhederne afgivne tilsagn til efterret- ning og gør dem bindende. P(cid:229) den m(cid:229)de ville man kunne afslutte en sag og sikre, at virksomhederne opfyldte deres tilsagn. Indførelsen af denne ny type beslutning indebærer, at man i forordningens sank- tionssystem indføjer en bestemmelse, der giver mulig- hed for at straffe manglende opfyldelse af tilsagn med bøder og tvangsbøder. 2. Styrkelse af de nationale myndigheders rolle i anvendelsen af konkurrencereglerne nationale konkurrencemyndigheders 91. De og Kommissionens indgriben er baseret p(cid:229) almene øko- nomiske hensyn. De skal ikke som domstolene afgøre tvister mellem parter, men derimod sikre opretholdel- sen af en ufordrejet konkurrence. Samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndighe- der har hidtil haft en pragmatisk karakter og har været begrænset af Kommissionens monopol p(cid:229) anvendelsen af artikel 85, stk. 3. Efter 35 (cid:229)rs anvendelse af EU’s konkurrenceregler er det i dag blevet nødvendigt, at den komplementaritet, der best(cid:229)r mellem de nationale myndigheder og Kommissionen, udnyttes bedre, og at konkurrencereglerne i højere grad anvendes af et net af myndigheder, som lader sig lede af fælles principper og handler i et tæt samarbejde. 93. I et system med lovfæstet undtagelse vil de nationale myndigheder selv kunne vurdere, om en aftale opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, og vil ikke længere skulle henvise sagen til Kommissionen. De kan tage sager ang(cid:229)ende EU’s konkurrenceret op efter klager eller p(cid:229) eget initiativ, uden at aftalepar- terne vil kunne hindre dem deri ved at p(cid:229)ber(cid:229)de sig en anmeldelse indgivet til Kommissionen. 94. For at (cid:229)bne mulighed for denne styrkelse af de nationale myndigheders rolle vil det være nødvendigt at ændre forordning nr. 17 s(cid:229)ledes, at Kommissionens enekompetence til at indrømme fritagelse ophæves, og s(cid:229)ledes at det klart fastsættes, at enhver myndighed, der har f(cid:229)et en sag ang(cid:229)ende artikel 85 til behandling, skal undersøge, om betingelserne for fritagelse er opfyldt. For at denne reform kan føre til en reel styr- kelse af den decentraliserede anvendelse af konkurren- cereglerne, m(cid:229) de syv medlemsstater, der endnu ikke har gjort det, tillægge deres konkurrencemyndigheder kompetence til at anvende fællesskabsretten. 95. En logisk konsekvens af ophævelsen af Kommis- sionens enekompetence til at indrømme fritagelse er, at de nationale myndigheder m(cid:229) have mulighed for at til- bagekalde en fritagelse efter en gruppefritagelse p(cid:229) deres nationale marked, s(cid:229)fremt dette eller en del heraf udgør et særskilt marked. De nationale konkurrence- myndigheder har særlig gode forudsætninger for p(cid:229) deres stats omr(cid:229)de at vurdere, om en konkret aftale, der falder ind under en gruppefritagelsesforordning, alligevel ikke opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, og derfor ikke kan drage fordel af gruppefritagelsen. Denne mulighed blev allerede foregrebet i Kommissio- nens meddelelse om vertikale begrænsninger (54) og vil kunne gøres alment gyldig i den nye gennemførelses- forordning til artikel 85 og 86. 92. For at et s(cid:229)dant net kan fungere optimalt, m(cid:229) der træffes foranstaltninger p(cid:229) tre omr(cid:229)der: a) Kom- (54) EFT C 365 af 26. 11. 1998, s. 3. C 132/24 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 96. Endelig kan det tænkes, at en national konkur- rencemyndighed støder p(cid:229) vanskeligheder ved behand- ling af en klage, der indebærer undersøgelser i flere medlemsstater. Omvendt kan Kommissionen ogs(cid:229) f(cid:229) forelagt en sag, hvis virkninger hovedsagelig gør sig gældende i en enkelt medlemsstat. I s(cid:229)danne situatio- ner vil den mest effektive løsning være, at den p(cid:229)gæl- dende medlemsstat videresender sagen til den myndig- hed, der er bedst i stand til at behandle den. Det for- udsætter, at den myndighed, som modtager sagen, kan gøre direkte brug af alle sagens akter som bevismidler. I dag afskærer artikel 20 i forordning nr. 17 konkur- rencemyndighederne fra at bruge oplysninger frem- sendt af Kommissionen som bevismidler (55). 97. Den nye gennemførelsesforordning til traktatens artikel 85 og 86 bør s(cid:229)ledes give mulighed for, at Kommissionen, n(cid:229)r den fastsl(cid:229)r, at en sag primært har nationale virkninger, kan videresende hele sagen, med samt eventuelle fortrolige oplysninger, til den kompe- tente myndighed i det land, p(cid:229) hvis omr(cid:229)de den anfæg- tede praksis finder sted, s(cid:229)ledes at denne overtager sagens behandling og kan gøre direkte brug af de fremsendte oplysninger som bevismidler. Hvis en national myndighed omvendt, efter gennemgang af en sag, n(cid:229)r til den konklusion, at den har fællesskabs- dimension og kræver indgriben fra Kommissionens side, m(cid:229) den kunne videresende sagen til Kommissio- nen, p(cid:229) samme m(cid:229)de som EFTA-Tilsynsmyndigheden i dag kan gøre det (56). Den eneste begrænsning, der m(cid:229) gælde, er den, som følger af genstanden for det oprin- delige mandat — uanset hvilken myndighed der først behandlede sagen, m(cid:229) oplysningerne kun anvendes til det form(cid:229)l, hvortil de er fremskaffet, og kun med hen- blik p(cid:229) anvendelsen af artikel 85 og 86 eller eventuelt den nationale konkurrencelovgivning. 98. En logisk konsekvens af denne udvidelse af ret- ten til at bruge oplysninger m(cid:229) være, at der i den nye forordning nedfældes et princip, der udelukker, at b(cid:229)de Kommissionen og en national myndighed p(cid:229)læg- ger sanktioner, og at virksomhederne afkræves sær- skilte tilsagn over for b(cid:229)de en national myndighed og Kommissionen. (55) Domstolens dom af 16. juli 1992 i sag C-67/91, Direc- ci(cid:243)n General de Defensa de la Competencia mod Asocia- ci(cid:243)n Espan˜ a de Banca Privada (AEB) m. fl. (Sml. 1992, s. I-4820, præmis nr. 37 ff. ). (56) Protokol 23 om samarbejdet mellem tilsynsmyndigheder (artikel 58 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsomr(cid:229)de, EFT L 1 af 3. 1. 1994, s. 186). 3. Styrkelse af de nationale domstoles rolle i anven- delsen af konkurrencereglerne 99. De nationale domstole er tæt p(cid:229) unionsborgerne og har altid haft den traktatfæstede rolle at beskytte de subjektive rettigheder, som fællesskabsretten direkte og umiddelbart giver alle retssubjekter (57). De natio- nale domstole er af EF-Domstolen blevet anerkendt som værende en af grundpillerne i en effektiv anven- delse af fællesskabsretten, herunder ogs(cid:229) konkurrence- retten. De anvender artikel 85 i tre typer af sager — erstatning inden for kontraktforhold (tvister mellem aftaleparter), erstatning uden for kontraktforhold (tvi- ster mellem en eller flere parter og tredjemand) samt sager ang(cid:229)ende foreløbige forholdsregler (p(cid:229)bud mv. ). Som følge af den enekompetence, Kommissio- 100. nen i henhold til forordning nr. 17 har til at indrømme fritagelser, kan de nationale dommere ikke meddele fritagelser efter artikel 85, stk. 3. Eftersom de ikke kan bringe artikel 85, stk. 3, i anvendelse, kan virksomhe- derne i praksis blokere for enhver retsforfølgning ved at indgive anmeldelse til Kommissionen. Dette fæno- men lægger betydelige hindringer i vejen for de natio- nale domstoles mere udbredte anvendelse af konkur- rencereglerne. I et system med lovfæstet undtagelse vil virksomhederne kunne gøre artikel 85, stk. 3, umiddel- bart gældende for domstolene. Denne nye forsvars- mulighed gør det mulig for dem uden forsinkelse at h(cid:229)ndhæve konkurrencebegrænsende aftaler, der opfyl- der betingelserne i artikel 85, stk. 3, hvilket styrker deres retssikkerhed. Klagere vil for deres vedkom- mende hurtigere kunne opn(cid:229) erstatning og renter, n(cid:229)r de er ofre for en ulovlig aftale. Der erindres i den for- bindelse om, at de afgørelser, der træffes af de natio- nale domstole, har direkte res judicata-virkning, med forbehold af appel. Disse anerkendes af domstolene i alle medlemsstater i henhold til Bruxelles- (58) og Luga- nokonventionerne (59) om retternes kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, her- under handelssager. (57) Domstolens dom af 5. februar 1963 i sag 26/62, Van Gend og Loos mod den nederlandske finansforvaltning (Sml. 1963, s. 375) og BRT/SABAM, op cit. (58) Bruxelles-konventionen om retternes kompetence og fuld- byrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder han- delssager, EFT L 299 af 31. 12. 1972, s. 32, senest ændret ved tiltrædelseskonventionen af 1997, EFT C 15 af 15. 1. 1997, s. 1. (59) Konvention om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager — udfærdiget i Lugano den 16. september 1988 (EFT L 319 af 25. 11. 1988, s. 9). 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/25 B. SAMMENHÆNGENDE OG ENSARTET ANVENDELSE AF KONKURRENCEREGLERNE der, selv om de dog ikke kan forelægge præjudici- elle spørgsm(cid:229)l efter artikel 177. 1. Risikoen for konflikter og løsningsmodeller 101. Decentraliseret anvendelse af konkurrencereg- lerne og afskaffelsen af godkendelsessystemet m(cid:229) ikke hindre opretholdelsen af ensartede konkurrencevilk(cid:229)r i hele EU. Princippet om EU-rettens forrang indebærer, at anvendelsen af national lovgivning ikke m(cid:229) under- grave en fuldstændig og ensartet anvendelse af fælles- skabsretten og gennemførelsesakterne hertil (60). Men n(cid:229)r flere instanser (Kommissionen, nationale konkur- rencemyndigheder og nationale domstole) anvender fællesskabsretten, kan der opst(cid:229) to former for konflik- ter: 1) En national myndighed eller domstol stiller sig positivt (ved at afvise en klage, under henvisning til, at aftalen ikke falder ind under artikel 85, stk. 1, eller opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, eller ved at afsige en dom om fuldbyrdelse af en konkurrencebegrænsende aftale) over for en aftale, som Kommissionen har nedlagt forbud mod. 2) En myndighed nedlægger forbud mod en aftale, eller en domstol afviser at fuldbyrde en aftale, som Kommissionen har stillet sig positivt over for (ved at afvise en klage over aftalen eller vedtage en positiv beslutning herom). 102. Det understreges, at konkurrencereglerne i artikel 85, stk. 1, og artikel 86 siden 1962 har været anvendt parallelt, og at dette har givet anledning til meget f(cid:229) problemer. Løsningen af s(cid:229)danne konflikter er baseret p(cid:229) følgende principper: 1) I Delimitis-sagen (61) statuerede EF-Domstolen, at n(cid:229)r Kommissionen har indledt procedure i en sag, og s(cid:229) meget desto mere n(cid:229)r den har vedtaget en endelig beslutning i sagen, har den nationale dom- mer pligt til at undg(cid:229) at træffe en modstridende afgørelse og skal om fornødent stille sagens behandling i bero, mens han søger oplysninger hos Kommissionen eller forelægger sagen for EF- Domstolen i form af et præjudicielt spørgsm(cid:229)l efter traktatens artikel 177; dette princip kan overføres til de nationale konkurrencemyndighe- (60) Jf. Domstolens dom af 13. februar 1969 i sag 14/68, Walt Wilhelm (Sml. 1969, s. 1). (61) Op cit. , fodnote 38. 2) N(cid:229)r en national myndighed træffer en positiv, endelig afgørelse i en sag, eller n(cid:229)r en domstol afsiger en »positiv« dom (f. eks. ved at afvise en klage under henvisning til, at aftalen opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3), kan Kommissio- nen til enhver tid gribe ind og nedlægge forbud mod aftalen, dog med forbehold af res judicata- virkningen i tvister mellem aftaleparter, der er endeligt p(cid:229)dømt af en national domstol. 3) N(cid:229)r en national myndighed eller domstol har truf- fet en endelig afgørelse om en aftale, vil Kommis- sionen normalt ikke gribe ind p(cid:229) anden m(cid:229)de end ved at intervenere i et eventuelt præjudicielt spørgsm(cid:229)l for EF-Domstolen efter artikel 177. 4) N(cid:229)r en national myndigheds eller domstols afgø- relse ikke er blevet endelig, kan Kommissionen til enhver tid træffe en anden afgørelse i sagen. I s(cid:229) fald hviler princippet om pligten til at undg(cid:229) mod- stridende afgørelser p(cid:229) appelinstansen. 103. Disse principper skulle gøre det muligt at løse de konflikter, der kan tænkes at opst(cid:229) mellem de for- skellige instanser, der anvender EU’s konkurrencereg- ler. Det er dog ønskeligt at indføre særlige mekanismer, der kan forhindre, at s(cid:229)danne konflikter opst(cid:229)r. Det kan ligeledes vise sig nødvendigt at styrke princippet om, at anvendelsen af national eller EU konkurrence- ret af de nationale myndigheder eller domstole skal stemme overens med Kommissionens anvendelse af EU-konkurrenceretten, som er underlagt EF-Domsto- lens kontrol. 2. Informations- og samarbejdsstrukturer 104. I fællesskabsretten findes der allerede to instru- menter, der der har til form(cid:229)l at sikre en sammenhæn- gende anvendelse af reglerne og en ensartet konkurren- cepolitik, nemlig traktatens artikel 169 og 177. Artikel 169 hjemler Kommissionen adgang til at indbringe medlemsstaternes overtrædelser af EU-reglerne for EF- Domstolen, medens artikel 177 p(cid:229)lægger de domstole, der p(cid:229)dømmer sager i sidste instans, og som bliver stil- let over for et problem ang(cid:229)ende fortolkningen af fæl- lesskabsretten, at forelægge EF-Domstolen et præjudi- cielt spørgsm(cid:229)l. De to procedurer er ganske vist effek- tive, men de kan udgøre et meget langsommelige mid- C 132/26 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 del til at bevare eller genoprette sammenhængen i kon- kurrencepolitikken, hvilket kræver et løbende sam- arbejde mellem de kompetente myndigheder. Det er derfor nødvendigt at indføre hurtige og smidige infor- mations- og samarbejdsprocedurer mellem konkurren- cemyndigheder, domstole og Kommissionen. kurrence i kandidatlandene og yder forstærket bistand til deres konkurrencemyndigheder. For konkurrencemyndighedernes 105. vedkom- mende foresl(cid:229)s det, at man i den ændrede forordning nr. 17 indfører pligt for de nationale konkurrencemyn- digheder til at underrette Kommissionen om de sager, hvor de anvender artikel 85 og 86, svarende til den pligt, den nugældende forordnings artikel 10 p(cid:229)lægger Kommissionen (62). Underretningen skal gives, n(cid:229)r en sag tages til behandling, og inden den afsluttes. Kom- missionen skal ogs(cid:229) underrettes, n(cid:229)r en myndighed agter at tilbagekalde en fritagelse efter en gruppefri- tagelsesforordning. Denne underretning og de even- tuelle kontakter med de nationale myndigheder skulle kunne give sikkerhed for sammenhæng i konkurrence- politikken, uden at det bliver nødvendigt at ty til de mere formelle konfliktløsningsmekanismer, som fælles- imidlertid skabsretten rummer. Kommissionen skal fortsat kunne overtage sager efter en bestemmelse sva- rende til artikel 9, stk. 3, i den nuværende forordning nr. 17. For at sikre sammenhængen mellem procedurer indledt efter fællesskabsretten og sager som behandles efter national ret bør de nationale myndigheder desu- den have pligt til p(cid:229) eget initiativ eller efter Kommis- sionens anmodning at underrette denne om de sager, de behandler i henhold til national lovgivning, og som kan f(cid:229) indvirkning p(cid:229) sager indledt i EU-regi. 106. Det er klart, at Det R(cid:229)dgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsm(cid:229)l kommer til at spille en mere fremtrædende rolle i denne sammenhæng. Dette udvalg vil blive det forum, hvori de vigtige sager drøf- tes, uanset hvilken konkurrencemyndighed de behand- les af. Det skal derfor fortsat høres p(cid:229) samme m(cid:229)de som i dag om Kommissionens lovgivningsforslag og beslutninger, men derudover kunne man give det adgang til p(cid:229) eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstat at optage en sag, hvor en national kon- kurrencemyndighed anvender EU-retten, p(cid:229) dagsorde- nen for et møde i udvalget, s(cid:229)ledes at det kan afgive udtalelse om sagen. Inden for rammerne af den strate- gi, der g(cid:229)r forud for optagelsen af nye lande, er Kom- missionen særlig opmærksom p(cid:229) udviklingen af kon- (62) I Tyskland findes der i §50, stk. 3, i konkurrenceloven sjette gegen Wettberwerbsbeschr(cid:228)nkungen, (Gesetz ændring af 1. januar 1999) allerede en bestemmelse om, at Kommissionen skal underrettes om sager, hvor de tyske myndigheder anvender EU-retten, s(cid:229)ledes at den f(cid:229)r mulighed for at tage stilling hertil. 107. I relation til de nationale domstole m(cid:229) der dels for at sikre, at den decentraliserede anvendelse af kon- kurrencereglerne ikke kommer til at g(cid:229) ud over sam- menhængen i fortolkningen af reglerne, og dels for at bist(cid:229) domstolene med at varetage denne opgave, etab- leres et samarbejde mellem Kommissionen og domsto- lene. Det er for det første af afgørende betydning, at Kommissionen underrettes om sager vedrørende trak- tatens artikel 85 og 86, der behandles ved en national domstol, s(cid:229)ledes at eventuelle fortolkningsproblemer eller lovgivningsmæssige lakuner afdækkes. Det p(cid:229)tæn- kes følgelig at p(cid:229)lægge de nationale dommere en s(cid:229)dan underretningspligt i forordningen. En lignende pligt findes i øvrigt allerede i f. eks. den tyske lovgivning (63). til via underretningen fra domstolene. En s(cid:229)dan inter- vention som »amicus curiae« kan yde et effektivt bidrag til at sikre sammenhængen i anvendelsen af EU- reglerne. Det overvejes derfor at indføje en bestem- melse herom i forordningen. Endelig overvejes det at indføje i den ændrede forordning nr. 17 de regler, der p(cid:229) nuværende tidspunkt opstilles i Kommissionens ovennævnte meddelelse om samarbejdet med de natio- nale domstole, og som omhandler domstolenes mulig- hed for under sagens behandling at rette henvendelse til Kommissionen og anmode den om oplysninger af proceduremæssig, juridisk eller økonomisk karakter. Det m(cid:229) i den forbindelse tages i betragtning, at der i visse medlemsstater eksisterer forskellige former for samarbejde mellem de nationale domstole, der har kompetence i konkurrencesager, og konkurrencemyn- dighederne (eksempelvis i Tyskland Bundeskartellamts mulighed for at intervenere og i Frankrig Conceil de la Concurrences mulighed for at afgive sagkyndige for- klaringer). III. Styrkelse af den efterfølgende kontrol 108. Indførelsen af et system med lovfæstet und- tagelse m(cid:229) nødvendigvis ledsages af en styrkelse af den efterfølgende kontrol med overholdelsen af konkurren- (63) Den tyske konkurrencelovs §96 sammenholdt med §90 p(cid:229)lægger domstolene pligt til at underrette Bundeskartell- amt om de sager, hvor de anvender EU-retten. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/27 cereglerne. I den foresl(cid:229)ede reform skal Kommissio- nens undersøgelsesbeføjelser styrkes, det skal gøres let- tere at indbringe klager, og sanktionssystemet skal til- passes. fordel, at den forenkler kontrolprocedurerne betydeligt og en gang for alle løser problemerne vedrørende manglende sammenhæng og samtidighed. En anden m(cid:229)de kan være at harmonisere og forenkle de natio- nale retsplejelovgivninger, s(cid:229)ledes at man sikrer en hur- tig og samtidig udstedelse af retskendelser i de lande, hvor de kræves. Sidstnævnte løsning er langt mere delikat og forudsætter gennemgribende ændringer af retsplejelovene i flere medlemsstater. A. STYRKELSE AF KOMMISSIONENS UNDERSØGELSESBEFØJELSER 109. For at Kommissionen kan skride effektivt ind over for skjulte konkurrencebegrænsninger, er det ikke alene nødvendigt at sætte den i stand til at koncentrere sine ressourcer om at behandle klager og selv tage sager op, det er ogs(cid:229) vigtigt at udvide dens undersøgel- sesbeføjelser. af befuldmægtigede Kommissionen 112. De embedsmænds ret til under kontrolundersøgelsen at stille andre spørgsm(cid:229)l til virksomhedernes repræsen- tanter eller medarbejdere end dem, der direkte ved- rører dokumenter, der forefindes i virksomheden, er undertiden blevet anfægtet, og der er lakuner i de reg- ler om administrative sanktioner, der gælder for afgi- velse af urigtige oplysninger. 110. I dag er situationen den, at n(cid:229)r Kommissionen vil foretage kontrolundersøgelser med hjemmel i arti- kel 14, stk. 3, skal de nationale konkurrencemyndighe- der, der bist(cid:229)r den, i de fleste medlemsstater (64) først indhente en retskendelse for at kunne imødeg(cid:229) even- tuelle indsigelser fra virksomheden (65). I sager, hvori flere virksomheder er impliceret, skal der som oftest gennemføres kontrolundersøgelser samtidig i forskel- lige medlemsstater, og disse retskendelser m(cid:229) derfor indhentes hos flere dommere, hvis opgave udelukkende best(cid:229)r i at kontrollere, at beslutningen om at iværk- sætte kontrolundersøgelse er autentisk, og at kontrol- undersøgelsen hverken er vilk(cid:229)rlig eller for vidtg(cid:229)en- de (66). 111. Der er flere m(cid:229)der, hvorp(cid:229) man kan sikre, at kontrolundersøgelserne gennemføres samtidigt og sam- menhængende, og samtidig tilgodese de undersøgte virksomheders retssikkerhed. For det første kunne man centralisere denne domstolskontrol og placere den hos en EU-instans. Denne løsning vil tilgodese de under- søgte virksomheders rettigheder og samtidig have den (64) Belgien, Danmark, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Irland, Luxembourg, Portugal, Spanien og Det Forenede Kongerige. (65) Dette følger af Hoechst-dommen (Domstolens dom af 21. september 1989 i de forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen for De Europæiske Fælles- skaber, Sml. 1989, s. 2859), der overlader det til den nationale ret at fastsætte de nærmere retsplejeregler for at tilgodese virksomhedernes rettigheder. (66) Domstolens dom af 21. september 1989 i de forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst AG mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (Sml. 1989, s. 2859, præmis nr. 35). 113. Det overvejes derfor at ændre artikel 14 i for- ordning nr. 17 s(cid:229)ledes, at det tydeligt kommer til at fremg(cid:229), at de af Kommissionen befuldmægtigede embedsmænd under en kontrolundersøgelse har ret til at stille virksomhedens repræsentanter eller medarbej- dere ethvert spørgsm(cid:229)l, som er berettiget ud fra og for- bundet med kontrolundersøgelsens form(cid:229)l og kræve en fuldstændig og præcis besvarelse. Dette kunne supple- res med en bestemmelse om, at Kommissionens embedsmænd har ret til at føre de svar, der afgives under en kontrolundersøgelse, til protokols. Disse pro- tokoller kommer til at indg(cid:229) i sagens akter og kan anvendes under sagsbehandlingen. Som en logisk kon- sekvens af denne nye bestemmelse ville svar givet under kontrolundersøgelser blive underlagt det sank- tionssystem, der gælder for afgivelse af urigtige oplys- ninger. For at for undersøgelsen, 114. sikre Kommissionen mere effektive undersøgelsesmidler bør den desuden have ret til at indkalde enhver person, der kan tænkes at kunne give til at give oplysninger af værdi møde i Kommissionens lokaler og f(cid:229) sine udtalelser ført til protokols (67). Denne mulighed kunne udnyttes i relation til de virksomheder, der er genstand for undersøgelserne. Der vil i givet fald være tale om en form for supplement til artikel 14, der bl. a. vil gøre det muligt at afhøre personer, der ikke var til stede i virksomheden under kontrolundersøgelsen. Der vil ogs(cid:229) kunne være tale om klagere og tredjeparter. (67) De fleste nationale konkurrencelovgivninger giver myn- dighederne ret til at indkalde personer, der kan give nyt- tige oplysninger. Det er bl. a. tilfældet med den belgiske, den franske og den tyske lovgivning. C 132/28 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 115. I et system med lovfæstet undtagelse vil afslø- ringen af overtrædelser af konkurrencereglerne i vid udstrækning bero p(cid:229) en overv(cid:229)gning af markederne. Siden 1962 har der kun sjældent været gjort brug af brancheundersøgelser som et middel hertil, men disse undersøgelser vil komme til at spille en større rolle i det nye system. De nuværende regler herom bør derfor bibeholdes. sende praksis, der umiddelbart forekommer at falde ind under traktatens artikel 85 eller 86, og som kan godtgøre en legitim interesse, fortsat vil kunne indgive klage til Kommissionen. Erfaringerne har vist, at de begæringer om 116. oplysninger, Kommissionen retter til virksomhederne i henhold til artikel 11, ikke rejser større problemer. Princippet om, at virksomhederne har pligt til at svare, er gentagne gange blevet indskærpet af EF-Domstolen, som kun har anerkendt e´n undtagelse fra denne regel, nemlig hvad ang(cid:229)r direkte inkriminerende spørgs- m(cid:229)l (68). De sanktioner, der kan p(cid:229)lægges for urigtige eller ufuldstændige svar, er effektive. Det eneste aspekt, der fortjener nærmere overvejelser i denne sammenhæng, er artikel 11, stk. 4, der fastsætter, at »pligten til at afgive oplysninger p(cid:229)hviler s(cid:229)vel virk- somhedernes indehavere eller disses repræsentanter, og for s(cid:229) vidt ang(cid:229)r juridiske personer, selskaber eller for- eninger uden status som juridisk person de personer, der ifølge lov eller vedtægt er bemyndiget til at repræ- sentere dem«. Denne formulering bevirker imidlertid, at behørigt befuldmægtigede advokater ikke kan svare p(cid:229) klientens vegne, selv om det meget ofte netop er dem, der st(cid:229)r for den konkrete udformning af svarene p(cid:229) Kommissionen begæringer om oplysninger. Det overvejes derfor at ændre formuleringen af artikel 11, s(cid:229)ledes at behørigt befuldmægtigede advokater f(cid:229)r mulighed for at svare p(cid:229) klientens vegne, n(cid:229)r denne ønsker det. B. DEN ØGEDE BETYDNING AF KLAGER I DET NYE SYSTEM 117. Formelle klager tegner sig i dag for ca. 30 % af de nye sager, Kommissionen f(cid:229)r til behandling, og n(cid:229)r Kommissionen selv tager en sag op, sker det i de fleste tilfælde p(cid:229) grundlag af uformelle oplysninger, den har modtaget. De oplysninger, Kommissionen f(cid:229)r p(cid:229) denne m(cid:229)de, har meget stor betydning for dens muligheder for at afsløre overtrædelser af konkurrencereglerne. Det m(cid:229) derfor sikres, at enhver fysisk eller juridisk person, som f(cid:229)r kendskab til en konkurrencebegræn- 118. Efterh(cid:229)nden som Kommissionens begynder at koncentrere sig mere om at bekæmpe de alvorligste konkurrencebegrænsninger, vil klager komme til at spille en endnu større rolle, end de gør i dag. Det nye system m(cid:229) derfor gøre det lettere at indbringe klager. Der findes flere forskellige m(cid:229)der, hvorp(cid:229) man kan til- skynde ofre for overtrædelser til at henvende sig til Kommissionen. Kommissionen kunne bl. a. udsende en forklarende meddelelse om klager, indføre frister for sagsbehandlingen, forenkle proceduren for afvisning af klager og vedtage regler ang(cid:229)ende foreløbige forholds- regler. 119. Kommissionen bør informere potentielle kla- gere bedre om, hvad Kommissionen kan gøre. I dag, hvor retspraksis har givet Kommissionen mulighed for at foretage en prioritering af sin indsats til bekæmpelse af overtrædelser af konkurrencereglerne under hensyn til princippet om tilstrækkelig fællesskabsinteresse (69), forekommer det nødvendigt at udsende en meddelelse om, hvad der forst(cid:229)s ved dette begreb, s(cid:229)ledes at kla- gere lettere kan afgøre, hvilken myndighed – national eller fællesskabs – for hvilken det vil være i deres inter- esse at indbringe klagen. Denne meddelelse kunne s(cid:229)le- des vejlede klagerne med hensyn til valget af det fo- rum, i hvilket klagen forfølges. Af en s(cid:229)dan meddelelse om klager burde det i øvrigt fremg(cid:229), hvad klagerne kan forvente af Kommissionen, nemlig et p(cid:229)bud om at bringe overtrædelsen til ophør, der kan gøres gældende over for alle, men som ikke indebærer nogen erstat- ning for lidt skade. Desuden kan den gøre det lettere for dem at formulere deres klage, bl. a. ved at angive, hvilke oplysninger Kommissionen normalt har brug for for at kunne fastsl(cid:229), om der foreligger en overtræ- delse af konkurrencereglerne. Endelig skulle opmærk- somheden henledes p(cid:229) Kommissionen stenghed med hensyn til at p(cid:229)lægge virksomheder, der udøver repres- salier mod klagere, bøder. Kommissionen har 120. til at behandle de klager, den f(cid:229)r forelagt, inden for en rime- lig frist. De klagere, der mener at være ofre for en overtrædelse af EU’s konkurrenceregler, har imidlertid i dag kun pligt (68) Domstolens dom af 18. oktober 1989 i sag 374/87, Orken mod Kommissionen for De Europæiske Fællesska- ber (Sml. 1989, s. 3283). (69) Førsteinstansrettens dom af 18. september 1992 i sag T-24/90, Automec Srl mod Kommissionen for De Euro- pæiske Fællesskaber (Sml. 1992, s. II-2223). 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/29 behov for hurtigt at f(cid:229) at vide, om Kommissionen vil tage sagen op, dvs. iværksætte kontrolundersøgelser eller fremsætte begæringer om oplysninger for at fast- sl(cid:229), om der foreligger overtrædelser, eller om den agter at afvise deres klage under henvisning til, at klagen ikke er berettiget, eller at den ikke har fællesskabs- interesse. I sidstnævnte tilfælde er det tvingende nød- vendigt, at klageren hurtigt kan henvende sig til sin nationale konkurrencemyndighed eller domstol med henblik p(cid:229) at f(cid:229) sagen behandlet. Det overvejes at ind- føre en firem(cid:229)nedersfrist, inden udløbet af hvilken Kommissionen har pligt til at meddele klageren, hvad den agter at gøre ved klagen. Har den ikke til hensigt at fortsætte behandlingen af klagen, sender den klage- ren en begrundet skrivelse om, at sagen er henlagt. Denne skrivelse vil kunne indbringes for Førsteinstans- retten. Finder Kommissionen, at der er behov for at undersøge sagen nærmere, giver den klageren medde- lelse herom, inden for samme frist p(cid:229) fire m(cid:229)neder, uden at dette foregriber sagens udfald. Hvis Kommis- sionen efter en mere indg(cid:229)ende undersøgelse, der afsluttes inden for en rimelig frist (70), finder, at den ikke kan fortsætte sagen, underretter den ogs(cid:229) klage- ren herom ved en begrundet skrivelse, som vil kunne indbringes for Førsteinstansretten. 121. Den nuværende procedure besværliggøres af, at Kommissionen har pligt til at sende klageren en skrivelse, hvori den redegør for sin foreløbige holdning (artikel 6 i forordning (EF) nr. 2842/98 (71)), indhente bemærkninger hertil og vedtage en formel beslutning. Denne procedure er meget tung og lægger beslag p(cid:229) betydelige ressourcer i Kommissionen. Det bemærkes i den forbindelse, at beslutninger om afvisning af klager tegner sig for over halvdelen af de formelle beslutnin- ger, Kommissionen har vedtaget igennem de seneste (cid:229)r. Indførelsen af en firem(cid:229)nedersfrist bør derfor ledsages af en forenkling af proceduren for afvisning af klager, navnlig i relation til høring af sagens parter. p(cid:229)st(cid:229)ede overtrædelse til ophør. Selv om forordning nr. 17 ikke giver Kommissionen udtrykkelig beføjelse her- til, har retspraksis anerkendt, at Kommissionen kan træffe foreløbige forholdsregler (72), n(cid:229)r den i hastende tilfælde, hvor der er risiko for alvorlig og uoprettelig skade, umiddelbart finder, at der er tale om en over- trædelse af konkurrencereglerne. Det forekommer i dag nødvendigt at indføje bestemmelser i forordning nr. 17, ikke blot om de betingelser, der skal være opfyldt for at træffe foreløbige forholdsregler, men ogs(cid:229) om fremgangsm(cid:229)den for deres vedtagelse og deres varighed. Den nuværende praksis har vist sig at fun- gere effektivt. C. SANKTIONER I henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 123. 17 kan Kommissionen p(cid:229)lægge bøder p(cid:229) op til 10 % af omsætningen i det sidste regnskabs(cid:229)r i hver af de virksomheder, der har medvirket ved en overtrædelse af artikel 85, stk. 1, eller artikel 86. Kommissionens politik med hensyn til bøder er blevet løbende klar- gjort i dens beslutningspraksis, i de retningslinjerne for beregning af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og EKSF-traktatens artikel 65, stk. 5 (73), og endelig i meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (74). Der er ingen planer om at ændre det nævnte maksimumbeløb, der har vist sig at være passende. Indførelsen af et system med lovfæstet undtagelse vil derimod indebære, at man ophæver den bødefrihed, der opn(cid:229)s ved at indgive anmeldelse, eftersom anmeldelsespligten ophæves. Det vil styrke forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler og dets præventive virkning. 122. Det sker meget ofte, at en klager anmoder Kommissionen om at foranstalte foreløbige forholds- form(cid:229)l øjeblikkeligt at bringe den regler med det (70) Rettens dom af 22. oktober 1997 i de forenede sager T-213/95 og T-18/95 SCK og FNK mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (Sml. 1997, s. II-1739) og Domstolens dom af 17. december 1998 i sag C-185/95 Baustahlgewebe GmbH mod Kommissionen for De Euro- pæiske Fællesskaber (endnu ikke offentliggjort i Samling af Afgørelser). (71) Kommissionens forordning (EF) nr. 2842/98 af 22. december 1998 om høring af parter i visse procedurer efter EF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT L 354 af 30. 12. 1998, s. 18). 124. De bøder, der p(cid:229)lægges for overtrædelse af procedurereglerne, kræver derimod en tilpasning. I henhold til forordning nr. 17 kan der i dag p(cid:229)lægges en bøde p(cid:229) mellem 100 og 1 000 EUR, hvis en virk- somhed har afgivet urigtige oplysninger eller ikke fremlægger alle de dokumenter, der kræves fremlagt under en kontrolundersøgelse. Disse beløb er uæn- drede siden 1962, og de forekommer i dag for lave til (72) Domstolens kendelse af 17. januar 1980 i sag 792/79 R, Camera Care Ltd mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (Sml. 1980, s. 119). (73) EFT C 9 af 14. 1. 1998, s. 3. (74) EFT C 207 af 18. 7. 1996, s. 4. C 132/30 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 at have nogen reel forebyggende virkning. Det over- vejes at tilpasse bøderne efter fusionsforordningen (75), der (cid:229)bner mulighed for bøder p(cid:229) mellem 1 000 og 50 000 EUR for samme forseelser. og at de f(cid:229)r kendskab til de klagepunkter, der rettes mod dem, ved offentliggørelse af en meddelelse i EF- Tidende. Sammenslutningen kan da give de medlem- mer, der ønsker det, nærmere oplysninger herom. 125. Det samme gælder størrelsen af de tvangs- bøder, der kan p(cid:229)lægges en virksomhed, der ikke frem- lægger oplysninger krævet ved en beslutning, eller som nægter at underkaste sig en kontrolundersøgelse efter i artikel 14, fusionsforordningen hjemler dagbøder p(cid:229) op til 25 000 EUR. Samme beløbsgrænse kunne indføjes i den nye gennemførelsesforordning til artikel 85 og 86. stk. 3. De tilsvarende bestemmelser Fusionsforordningen opererer med en yder- 126. ligere kategori af tvangsbøder, der kan p(cid:229)lægges virk- somheder, som ikke efterkommer et ved beslutning p(cid:229)lagt p(cid:229)bud (forordningens artikel 15, stk. 2). Maksi- mumbeløbet for disse tvangsbøder er sat til 100 000 EUR. Der er en vis lighed mellem de p(cid:229)bud, der p(cid:229)lægges en virksomhed ved godkendelsen af en fusion, og de beslutninger om godkendelse af tilsagn, som det p(cid:229)tænkes at indføre. Man kunne derfor ind- lighed føre en yderligere kategori af tvangsbøder i med, hvad der findes i fusionsforordningen. IV. Overgangen til systemet med lovfæstet undtagelse 129. N(cid:229)r den nye gennemførelsesforordning til arti- kel 85 og 86 træder i kraft, vil der være et vist antal anmeldelser, der er til behandling i Kommissionen, og som virksomhederne har indgivet for at opn(cid:229) fritagelse efter artikel 85, stk. 3. I det nye system skal hele arti- kel 85 imidlertid kunne anvendes umiddelbart, hvorfor aftalers lovlighed ikke længere vil bero p(cid:229) en beslut- ning truffet af Kommissionen. Alle ikke færdigbehand- lede anmeldelser bliver derved genstandsløse. I perio- den mellem offentliggørelsen af denne hvidbog og den nye forordnings ikrafttrædelse vil Kommissionen fort- sætte arbejdet med fritagelserne i samme tempo og efter samme principper som hidtil. 127. N(cid:229)r det er virksomhedssammenslutninger, der f(cid:229)r p(cid:229)lagt bøder, er det omsætningen i sammenslutnin- gens medlemsvirksomheder, der skal lægges til grund. Artikel 15 i forordning nr. 17 fastsætter imidlertid ikke noget princip om, at medlemsvirksomhederne hæfter solidarisk, hvilket kan hindre inddrivelsen af bøden (76). 128. Det foresl(cid:229)s derfor at indføje en bestemmelse i den nye gennemførelsesforordning vedrørende trakta- tens artikel 85 og 86 om, at n(cid:229)r en virksomhedssam- menslutning p(cid:229)lægges en bøde, hæfter de virksomhe- der, som var medlemmer af denne sammenslutning p(cid:229) det tidspunkt, hvor overtrædelsen fandt sted, solidarisk for bødens betaling. For at tilgodese medlemsvirksom- hedernes rettigheder vil en s(cid:229)dan reform indebære, at de underrettes om, at der er indledt procedure i sagen, (75) Ovennævnte forordning (EØF) nr. 4064/89. (76) Dette problem rejste sig bl. a. i sag T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen (Sml. 1997, s. II-1739). V. Særlige regler for bestemte sektorer 130. Med hensyn til landbrugssektoren fastsætter traktatens artikel 42, at bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler kun finder anvendelse p(cid:229) produk- tionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, R(cid:229)det beslutter dette. Det var forordning nr. 26 af 4. april 1962 (77), der fastsatte, at bestemmel- serne i traktatens artikel 85-90 ogs(cid:229) finder anvendelse p(cid:229) landbrugssektoren. Denne forordning knæsætter i artikel 1 princippet om, at traktatreglerne og gennem- førelsesbestemmelserne hertil, herunder ogs(cid:229) forord- ning nr. 17, finder anvendelse p(cid:229) produktion af og handel med landbrugsvarer. Af henvisningen i artikel 1 til gennemførelsesbestemmelserne til artikel 85 og 86 fremg(cid:229)r, at ændringer af forordning nr. 17 automatisk ogs(cid:229) gælder for landbrugssektoren. De særlige und- tagelser i artikel 2 i forordning nr. 26 forbliver uæn- drede, og Kommissionen bevarer sin enekompetence til at bringe dem i anvendelse. (77) EFT 30 af 20. 4. 1962, s. 993/62. 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/31 131. I transportsektoren svarer de gældende kon- kurrenceregler til dem, der gælder for andre sekto- rer (78), og konkurrencebegrænsningerne og marke- derne defineres p(cid:229) samme m(cid:229)de. Der er derfor ingen ikke ogs(cid:229) grund til, at underkastes samme reformer som forordning nr. 17, og de p(cid:229)tænkte ændringer i forordning nr. 17, bør til- lige gælde for transportforordningerne. transportforordningerne (79) 4) Alle transportforordningerne indeholder indsigel- sesprocedurer. Proceduren g(cid:229)r ud p(cid:229), at der offentliggøres et resume´ af anmodningen om fri- tagelse i EF-Tidende, og tredjemand opfordres til fremsætte sine bemærkninger. En anmeldt at aftale betragtes retligt som fritagen i en bestemt periode, s(cid:229)fremt Kommissionen ikke senest 90 dage efter denne offentliggørelse har modsat sig den. 132. Forordning (EØF) nr. 1017/68 (jernbane, lan- devej og indre vandveje), (EØF) nr. 4056/86 (søtrans- port) og (EØF) nr. 3975/87 (lufttransport) indeholder imidlertid ogs(cid:229) en række bestemmelser, der ikke findes i forordning nr. 17. Der er dels tale om gruppefritagel- ser (80), dels om særlige procedurebestemmelser (81). De vigtigste proceduremæssige forskelle kan opsumme- res s(cid:229)ledes: 1) Kommissionen kan indrømme fritagelse uden at have modtaget en anmeldelse (f. eks. efter en klage eller p(cid:229) eget initiativ). 2) Forordning (EØF) nr. 1017/68 indeholder en bestemmelse om krisekarteller. 3) I land- og søtransportforordningerne er der ingen særlige bestemmelser om negativattester. (78) Domstolens dom af 4. april 1974 i sag 167/73, Kommis- sionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Franske Republik (Sml. 1974, s. 359, præmis nr. 32), Domstolens dom af 30. april 1986 i de forenede sager 209-213/84, anklagemyndigheden mod Lucas Asjes m. fl. (Sml. 1986, s. 1425, præmis nr. 42-45), Domstolens dom af 11. april 1989 i sag 66/86, Ahmed Saeed og Silver Line Reiseb(cid:252)ro GmbH mod Zentrale zur Bek(cid:228)mpfung unlauteren Wettbewerbs e. V. (Sml. 1989, s. 803, præmis nr. 32 og 33). (79) R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 1017/68 af 19. juli 1968 om anvendelse af konkurrenceregler for transport med jern- bane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT L 175 af 23. 7. 1968, s. 1), R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 4056/86 af 22. december 1986 om fastsættelse af de nærmere ret- ningslinjer for anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 p(cid:229) søtransport (EFT L 378 af 31. 12. 1986, s. 4), og R(cid:229)dets forordning (EØF) nr. 3975/87 af 14. december 1987 om fastsættelse af fremgangsm(cid:229)den ved anvendelse af konkurrencereglerne p(cid:229) virksomheder i luftfartssekto- ren (EFT L 374 af 31. 12. 1987, s. 1). (80) Bl. a. artikel 4, 6, 9 og 14 i forordning (EØF) nr. 1017/68 og artikel 1, 3, 4, 5, 6 og 8 i forordning (EØF) nr. 4056/86. (81) Bl. a. artikel 17 og 18 i forordning (EØF) nr. 1017/68 og artikel 9 i forordning (EØF) nr. 4056/86. 5) 6) 7) Forordning (EØF) nr. 3975/87 indeholder en sær- lig ordning for visse former for foreløbige for- holdsregler. Forordning (EØF) nr. 4056/86 har to retsgrundlag — EF-traktatens artikel 84, stk. 2, og artikel 87 — og indeholder en særlig bestemmelse om lov- konflikter i forholdet til tredjelande. Forordning (EØF) nr. 1017/68 er baseret p(cid:229) artikel 75 og 87. I henhold til forordning (EØF) nr. 1017/68 kan Kommissionen ikke vedtage nogen beslutning før 20 dage efter mødet i det r(cid:229)dgivende udvalg. Denne regel er indført, for at medlemsstaterne skal kunne anmode om et møde i R(cid:229)det for at drøfte, om den p(cid:229)gældende sag rejser principielle spørgsm(cid:229)l. Kommissionen skal i s(cid:229) fald i sin beslutning tage hensyn til de retningslinjer, der blev afstukket i R(cid:229)det. 8) Tramp-søfart og international luftfart mellem EU og tredjelande er fortsat underlagt overgangsord- ningen i traktatens artikel 89. 133. Der er ingen tvivl om, at procedureforskellene mellem transportforordningerne og forordning nr. 17 afspejler politiske hensyn, der vejede tungt p(cid:229) tids- punktet for deres vedtagelse. I særdeleshed var forord- ning (EØF) nr. 1017/68 den første forordning om anvendelse af konkurrencereglerne i transportsektoren, og den blev vedtaget, før EF-Domstolen udtrykkeligt havde bekræftet, at konkurrencereglerne ogs(cid:229) gælder i denne sektor. Siden vedtagelsen af de forskellige trans- portforordninger er udviklingen g(cid:229)et i retning af libe- ralisering i luftfarts- og jernbanesektoren, og søtrans- port har i mange (cid:229)r været en liberaliseret sektor. De hensyn, der blev taget dengang, er derfor stort set ikke længere gældende. 134. Anvendelsen af procedurereglerne i forordning nr. 17 i transportsektoren medfører, at de første fem af C 132/32 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 12. 5. 1999 de ovennævnte forskelle automatisk bortfalder. Med hensyn til de andre forskelle p(cid:229)tænkes følgende skridt: nærmere vilk(cid:229)r for udøvelsen af de gennemførel- sesbeføjelser, der tillægges Kommissionen. 1) Det dobbelte retsgrundlag for forordning (EØF) nr. 1017/68 og (EØF) nr. 4056/86 er aldrig blevet brugt, og der er derfor ingen grund til at bibe- holde det. 3) Den nye forordning, der træder i stedet for for- fastsl(cid:229), at den ikke luftfart tramp-søfart og international ordning nr. 17, bør klart omfatter mellem EU og tredjelande. 2) Den mulighed, R(cid:229)det har for at gribe ind efter mødet i det r(cid:229)dgivende udvalg i individuelle sager, er aldrig blevet udnyttet og bør derfor ophæves, afgørelse i 87/373/EØF af 13. juli 1987 om fastsættelse af de overensstemmelse med R(cid:229)dets 135. De aftaler, der i dag er underlagt reglerne i EKSF-traktatens artikel 65, vil ogs(cid:229) falde ind under den nye gennemførelsesforordning til traktatens artikel 85 og 86, n(cid:229)r EKSF-traktaten udløber i juli 2002. KONKLUSION 136. Konkurrencepolitikken spiller en meget vigtig rolle for den økonomiske integration, som EU’s grund- læggende traktater tager sigte p(cid:229) at skabe, og det er ikke tilfældigt, at konkurrencereglerne har f(cid:229)et en s(cid:229) fremtrædende plads i den del af traktaten, der drejer sig om »Fællesskabets politikker«. Den vægt, der læg- ges p(cid:229) de afledte retsregler, viser klart, at traktatens ophavsmænd var klar over, at konkurrencereglernes gennemførelsesbestemmelser nødvendigvis m(cid:229)tte afpas- ses udviklingen i økonomien, erhvervslivet og Europas geografiske dimension. Efter over 35 (cid:229)r med forord- ning nr. 17 er der i dag en stor del af konkurrencereg- lernes gennemførelsesbestemmelser, der (cid:229)benbart ikke længere tilgodeser hverken den objektive udvikling i erhvervslivet eller de krav, der stilles i et udvidet EU, som vil f(cid:229) endnu flere medlemslande, og hvis nationale markeder allerede i vid udstrækning er integreret. 137. De motiver, der l(cid:229) til grund for indførelsen af et centraliseret godkendelsessystem i 1962, har ikke længere samme vægt: EU’s og medlemsstaternes kon- kurrencemyndigheder er i dag fortrolige med anvendel- sen af et sæt konkurrenceregler, som i (cid:229)renes løb er blevet præciseret og afklaret gennem Kommissionens beslutningspraksis, EF-Domstolens retspraksis og nye retsakter. Udsigterne til fuldendelsen af Den Øko- nomiske og Monetære Union og til EU’s udvidelse kræver ogs(cid:229) en reform af et system, der var udtænkt til et fællesskab best(cid:229)ende af seks medlemslande. delses- og anmeldelsessystemet med indførelse af et system med lovfæstet undtagelse, en mere decentral anvendelse af konkurrencereglerne og en styrkelse af den efterfølgende kontrol. Kommissionen er overbevist om, at kun en gennemgribende reform af det nuvæ- rende system baseret p(cid:229) de vigtigste principper, der beskrives i denne hvidbog, vil kunne sikre en effektiv anvendelse af konkurrencereglerne i hele EU og samti- dig lempe de administrative byrder, der belaster virk- somhederne, og sikre en tilstrækkelig grad af retssik- kerhed. 139. Gennemførelsen af denne reform vil indebære dybtg(cid:229)ende ændringer ikke blot af forordning nr. 17, men ogs(cid:229) af transportforordningerne og gennemførel- sesbestemmelserne hertil. Den skal desuden ledsages af en styrkelse af lovgivningsrammerne, hvilket der alle- rede er taget skridt til med hensyn til vertikale konkur- rencebegrænsninger, medens der er overvejelser i gang hvad ang(cid:229)r horisontale samarbejdsaftaler. til 140. Denne hvidbog har form(cid:229)l at danne udgangspunkt for en bred debat mellem Kommissio- nen, medlemsstaterne og de berørte kredse. Kommis- sionen vil gerne have kommentarer til alle aspekter og de muligheder, der er drøftet i forbindelse med den reform, der foresl(cid:229)s i hvidbogen. 138. Nærværende hvidbog redegør for de tanker, Kommissionen har gjort sig, og beskriver det system, som Kommissionen finder bedst egnet til Den Europæ- iske Union ved tærsklen til det 21. (cid:229)rhundrede. Dette system hviler p(cid:229) tre grundpiller: ophævelse af godken- 141. fremsendt inden den 30. september 1999: Alle bemærkninger til denne hvidbog bedes 12. 5. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 132/33 — Med post til følgende adresse: — Med elektronisk post til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Hvidbog om modernisering C 150 Rue de la Loi/Wetstraat 200 B-1049 Bruxelles/Brussel modernisation@dg4. cec. be 142. Denne hvidbog findes desuden p(cid:229) alle EU- sprog p(cid:229) Internettet p(cid:229) adressen: http://europa. eu. int/comm/dg04/entente/other. htm #dgiv_pdf_wb_modernisation