title: Overheidsinformatie: een essentiële hulpbron voor Europa - Groenboek over overheidsinformatie in de informatiemaatschappij

eurovoc_concepts:
access to information
administrative transparency
dissemination of information
information policy
public administration

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 20. 01. 1999 COM0998) 585 def. OVERHEIDSINFORMATIE: EEN ESSENTIËLE HULPBRON VOOR EUROPA GROENBOEK OVER OVERHEIDSINFORMATIE IN DE INFORMATIEMAATSCHAPPIJ (door de Commissie ingediend) INHOUDSOPGAVE Het probleem Hoofdstuk I: Waarom is overheidsinformatie een essentiële hulpbron voor Europa? 1. 1 Belang van toegang voor de Europese burgers 1. 2 Overheidsinformatie: mogelijkheden voor economische groei en werkgelegenheid Hoofdstuk II: De informatiemaatschappij en de overheid 11. 1 Elektronisch bestuur 11. 2 Elektronisch bestuur en overheidsinformatie 11. 3 Elektronische toegang voor iedereen? Hoofdstuk III: Vraagstukken in verband met toegang tot en exploitatie van overheidsinformatie II 1. 1 Definities 111. 2 Voorwaarden voortoegang tot overheidsinformatie 111. 3 Praktische hulpmiddelen om toegang te vergemakkelijken III. 4 Prijsvraagstukken 111. 5 Concurrentieregels 111. 6 Auteursrechtvraagstukken III. 6 Privacyvraagstukken 111. 8 Aansprakelijkheidsvraagstukken 111. 9 EU-informatie Slotopmerkingen Vragenlijst Bijlage 1: Huidige situatie in de lidstaten met betrekking tot wetgeving en beleid inzake toegang tot overheidsinformatie Bijlage 2: Maatregelen van de Europese Commissie op het gebied van overheidsinformatie - Achtergrond van dit groenboek Bijlage 3: Huidige situatie in de VS: het juridisch kader 2 4 4 6 10 10 11 12 13 13 14 15 15 18 19 19 20 20 21 22 23 30 32 A*L, Het pr ofcfeem speelt Overheidsinformatie1 1. een fundamentele rol bij het behoorlijk functioneren van de interne markt en het vrije verkeer van goederen, diensten en personen. Zonder gemakkelijk gebruikersvriendelijke beschikbare administratief, wetgevend en financieel gebied of andere openbare informatie, kunnen de economische geïnformeerde volledig actoren beslissingen nemen. informatie en op geen 2. Overheidsinformatie in Europa is vaak gefragmenteerd en verspreid, zodat ze in veel gevallen minder duidelijk is dan bedoeld. Deze situatie is hoofdzakelijk toe te schrijven aan wetgevingen2 uiteenlopende nationale informatie betreffende de wijzen waarop en toegankelijk geëxploiteerd, en aan diverse praktijken die de beschikbaarheid van gegevens belemmeren. Het gaat er niet om dat de lidstaten meer informatie moeten produceren, maar wel dat de publiek informatie beschikbaar is, duidelijker en voor potentiële gebruikers toegankelijker moet zijn. kan worden gemaakt reeds voor het die van De gemakkelijke beschikbaarheid van 3. is een absolute vereiste overheidsinformatie voor de concurrentievermogen het Europese industrie. In dit opzicht hebben de EU-ondememingen te kampen met een ernstig in vergelijking met hun concurrentienadeel Amerikaanse tegenhangers, die profiteren van een efficiënt overheidsinformatiesysteem op alle niveaus van de administratie3. De tijdige beschikbaarheid van overheidsinformatie is ook van toenemend belang om de genetwerkte economie te bevorderen en het economische potentieel ervan ten nutte te maken. ontwikkeld, sterk 4. In Europa is het thema met name van cruciaal belang voor kmo's, die minder middelen kunnen uittrekken om, vaak in moeilijke informatie omstandigheden, gefragmenteerde bijeen te zoeken. Uiteindelijk heeft dit een negatieve invloed op het scheppen van werkgelegenheid. Hetzelfde geldt voor de moeilijkheden die Europese inhoudbedrijven in die dat bedoeling staatsondernemingen ' De definitie van overheid is een punt van discussie en wordt in hoofdstuk III verder geanalyseerd. Het is echter duidelijk niet onder de marktvoorwaarden opereren en waarop particuliere en commerciële overwegingen van toepassing zijn, onder dit groenboek vallen. 2 Zie overzicht van de wetgeving in bijlage 1. 3 Sinds 1966, toen de 'Freedom of Information Act' werd goedgekeurd, wordt in de Verenigde Staten een zeer actief beleid voor tot en commerciële exploitatie van overheidsinformatie gevoerd. Dit heeft de ontwikkeling van de Amerikaanse In bijlage 3 wordt een overzicht van het huidige wetgevingskader in de VS gegeven. informatie-industrie sterk gestimuleerd. toegang vergelijking met hun Amerikaanse tegenhangers van de ondervinden overheidsinformatie. exploitatie bij de waarin Bovendien is in de huidige economie en 5. euro het maatschappij, feit dat de integratieproces stimuleert, het -consumenten geen beter EU-burgers en gebruik kunnen maken van de in andere EU-lidstaten beschikbare informatie, in zekere zin een anachronisme. Eigenlijk roept deze situatie vragen op met betrekking tot de rechten van de burgers op grond van de EG-Verdragen. 6. Hoewel het toenemende gebruik van elektronische media om overheidsinformatie op te slaan en te verspreiden, van nut kan zijn om deze situatie te verbeteren, leidt dit er ook toe dat de reeds bestaande verschillende tussen de lidstaten nog groter worden. Sommige lidstaten zijn begonnen na te gaan welke effecten de nieuwe de overheidsdienst en met name op de toegang tot en de exploitatie van overheidsinformatie4. technologieën hebben op Dit thema is ook belangrijk voor de 7. de de uitbreiding van kandidaat-lidstaten en hun overheidsdiensten zullen moeten aanpassen zodat ze aan de eisen van het EU-lidmaatschap voldoen. tot betere overheidsinformatie zal dit proces bevorderen. EU, waarbij rechtsstelsels toegang Een De noodzaak om een gecoördineerde 8. discussie op Europees niveau op gang te brengen, is nu duidelijker en urgenter dan ooit. Het doel van dit groenboek is breed openbaar overleg te plegen met deelneming van alle betrokken actoren, teneinde de voornaamste problemen te bestuderen en de aanzet te geven tot een politieke discussie op Europees niveau. Het groenboek is gebaseerd op de resultaten van een uitgebreid voorafgaand overlegproces dat in juni 1996 is begonnen en waaraan is deelgenomen door vertegenwoordigers van de lidstaten, van groepen burgers en gebruikers, van de particuliere sector en meer bepaald van de informatie-industrie. Al degenen die werden geraadpleegd, achtten het wenselijk een discussie over dit vraagstuk op gang te brengen. De in het groenboek behandelde 9. thema's zijn gekozen op basis van de resultaten van dit uitgebreide overlegproces. De reacties op dit groenboek en op de daarin gestelde verdere vragen maatregelen op dit gebied zullen worden genomen. Het verder besprekingen moeten worden gevoerd en bepalen welke duidelijk zullen dat is 4 Bv. het witboek over vrijheid van informatie in het Verenigd Koninkrijk, de Nederlandse nota "Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie" en het Franse actieprogramma "Préparer l'entrée de la France dans la société de l'information". optimale praktijken uitgewisseld met de lidstaten en de andere belangrijke actoren. Voor sommige problemen 10. zullen technische oplossingen moeten worden gezocht; andere zullen door het verbeteren van administratieve procedures kunnen worden aangepakt; en voor enkele problemen zullen politieke oplossingen moeten worden gevonden. Afhankelijk van de resultaten van het openbare overlegproces zouden door de Commissie voorstellen kunnen worden actie geformuleerd om de situatie op Europees niveau op specifieke gebieden te verbeteren. Dergelijke voorstellen zullen uiteraard alleen in overweging worden genomen wanneer ze in overeenstemming zijn met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Elke maatregel moet naar aard en draagwijdte worden beperkt tot wat noodzakelijk is om de doelstellingen van de Verdragen te bereiken. voor 11. Niets in dit groenboek noch in enige toekomstige actie waartoe het kan leiden, mag worden beschouwd als een poging om afbreuk te doen aan de regeling van het eigendomsrecht in de van aan de overheidsorganisaties in de lidstaten. lidstaten rol of Alle belangstellenden, zowel uit de openbare als de particuliere sector, wordt met aandrang verzocht hun mening over de in dit document behandelde thema's te kennen te geven. De Commissie zal op verzoek gaarne aanvullende achtergrondinformatie bestaande beleidsmaatregelen van de Commissie of de lidstaten inzake toegang tot overheidsinformatie verstrekken. Antwoorden, opmerkingen en verzoeken moeten vóór 1 juni 1999 worden toegezonden aan het volgende adres: over Europese Commissie T. a. v. de heerHuber Hoofd van eenheid DG XIII/E-1 EUROFORUM-gebouw Kamer 1174 rue Alcide De Gasperi L-2920 Luxembourg E-mailadres: pubinfo@cec. be Na het afsluiten van de raadpleging zullen van alle ingezonden stukken exemplaren op papier om beschikbaar worden geheimhouding wordt verzocht. Een website waarop het groenboek en de ontvangen stukken zullen worden geplaatst, is geopend op het volgende adres: gesteld, tenzij http://www. echo. lu/legal/en/access. html Hoofdstuk I: Waarom is overheidsinformatie een essentiële hulpbron voor Europa? 1. 1 Belang van toegang voor de Europese burgers Profiteren van EG-rechten zijn echter aanzienlijke 12. Het EG-Verdrag heeft de EU-burgers een aantal fundamentele vrijheden toegekend. praktische Er moeilijkheden die kunnen verhinderen dat de mensen deze uitoefenen. Deze moeilijkheden zijn hoofdzakelijk het gevolg van een gebrek aan transparantie voor burgers, werkgevers en overheidsdiensten op alle niveaus5. rechten is de informatiepunten In veel gevallen 13. informatie misschien over verschillende gegevensbanken of lokale overheidsdiensten verspreid. Daarom kunnen door van overheidsinformatie de door het EG-Verdrag verleende rechten worden versterkt omdat aldus de praktische voorwaarden voor de toepassing ervan worden verbeterd. transparantie betere een van de toegang Doordat in Europa verschillende talen 14. zal tot worden gebruikt, overheidsinformatie in de gehele EU tot op zekere hoogte verder worden belemmerd. De informatie zou verstrekking van meertalige echter met name door het gebruik van ICT-technologieën worden vergemakkelijkt6. kunnen De toegang tot overheidsinformatie is 15. van essentieel belang voor de mobiliteit van zowel werknemers als categorieën zoals studenten en gepensioneerden in de EU. Een betere de mogelijkheden, omstandigheden en procedures in landen in geheel Europa kan hen helpen om beter geïnformeerde keuzen te maken en ten volle profijt te trekken van het recht om zich in een ander EU-land te vestigen. inzake mobiliteit kennis van 16. Uit het volgende voorbeeld blijkt dat op Europees niveau inspanningen worden gedaan om de informatiestromen te verbeteren en aldus de voor individuele werknemers binnen de Europese Unie te verbeteren. inzake mobiliteit vooruitzichten 5 Zie bijvoorbeeld het Scorebord van de interne markt van mei 1998, blz. He. v. 8 Met de activiteiten op het gebied van taaitechnologie in het kader van het vierde en vijfde kaderprogramma voor O&TO wordt aan de technologische aspecten van dit thema aandacht besteed. De O&TO-acties worden aangevuld met het marktgerichte MLIS-programma: meerjarenprogramma ter bevordering van de taaiverscheidenheid in de Gemeenschap in de informatiemaatschappij, PB L 306 van 28. 11. 1996, blz. 40. elkaar De Europese Commissie heeft samen met de lidstaten het EURES-netwerk opgericht met de steun van het EU-programma voor de uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten (IDA). Doel van dit netwerk is vacaturedatabanken in elk Europees een te land met gemeenschappelijk Europees netwerk. In dit systeem vinden alleen werkaanbiedingen, maar ook andere nuttige informatie die zij nodig hebben om in een ander land van de EU te gaan werken. Tegelijkertijd stelt het werkgevers in de gelegenheid om in geheel Europa op zoek te gaan naar de mensen met de vereiste vaardigheden. http://europa. eu. int/jobs/eures/ werkzoekenden verbinden niet tot te De niet alleen toegang tot overheidsinformatie 17. heeft met maken mobiliteitskwesties. Hij heeft ook een invloed op de wijze waarop de burgers profijt trekken van de interne markt. Gebrek aan informatie over administratieve procedures of over prijzen en eisen inzake kwaliteit en veiligheid van producten is een van de belemmeringen die verhinderen dat de consumenten goederen kopen en gebruik maken van diensten uit andere is bijvoorbeeld heel moeilijk om informatie te verkrijgen over de invoer van voertuigen met het stuur rechts (of links, naar gelang van het geval) van de Britse Eilanden naar het continent of omgekeerd7. Een ander voorbeeld is te vinden op het gebied van belastingen, waar de belastingbetalers het enorm moeilijk hebben om volledige informatie over te verkrijgen8. lidstaten. Het internationale regelingen fiscale 18. Op de Europese Raad in Cardiff werd een programma onder de naam 'Dialoog met de burger en het bedrijfsleven' opgezet. Dit communautaire programma is het vervolg op het initiatief 'Europa binnen bereik/Burgers van Europa'. Het is zowel op de burgers als op het bedrijfsleven gericht met als doel te zorgen voor een sterkere bewustwording van de door de interne markt geboden mogelijkheden. Een betere toegang tot overheidsinformatie is in dit opzicht van het grootste belang. Deelneming aart het Europese integratieproces 19. Een Europa van de burgers kan alleen tot stand komen als de burgers daadwerkelijk aan de opbouw van de Europese Unie deelnemen. Voor deze deelneming is het nodig dat zij goed geïnformeerd zijn over de ' 'Listening to Citizens; The difficulties that people face in exercising their rights within the Single European Market'. 8 Ibidem. Dit verslag bevat nog meer voorbeelden van gebrek aan informatie waardoor Europese burgers die hun intememarktrechten willen uitoefenen, het leven moeilijk wordt gemaakt. problemen betreffende het functioneren van de EU en haar activiteiten. Dit kan sterk in de hand worden gewerkt door zowel op Europees als op nationaal niveau te toegang bieden. informatie tot Bij de laatste verkiezingen voor het Europees Parlement had het gebrek aan informatie over het nieuwe kiesrecht van de Europese burgers een negatieve invloed: de deelneming van kiezers die geen onderdaan van de lidstaat van verblijf waren, bleef relatief beperkt en slechts één kandidate werd als niet-onderdaan in haar lidstaat van verblijf verkozen9. ze gebracht Een adequate toegang tot 20. informatie van en over de Europese Unie kan immers het Europese integratieproces sterk bevorderen. In de conclusies van de Europese Raad in Cardiff werd nogmaals benadrukt hoe belangrijk het is dat de Europese Unie dichter bij de burgers en wordt opener door begrijpelijker te maken en meer te laten aansluiten bij het dagelijkse leven via de toezegging van de EU om de grootst mogelijke toegang tot informatie over haar activiteiten mogelijk te maken10. Dit is iets waar de EU en de lidstaten samen werk van moeten maken, daar een aanzienlijk gedeelte van de informatie betreffende de activiteiten van de Europese Unie in feite op nationaal niveau wordt bewaard. Het lijkt dus belangrijk dat de Europese burgers niet alleen recht op toegang tot documenten in het bezit van de instellingen krijgen, maar ook tot op de EU betrekking hebbende informatie, in de ruimste zin, die in de lidstaten beschikbaar is. 21. Om de transparantie van de EU-actie voor de Europese burgers te vergroten, heeft het Verdrag van Amsterdam hun recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie stevig in het EG-Verdrag verankerd11. Deze bepalingen zijn bijzonder belangrijk voor de ondersteuning van het democratische proces en voor de verbetering van het begrip van de Europese integratie. Ze vormen een belangrijke stap, daar een aanzienlijk aantal bij de Europese verband Ombudsman houdt met transparantie en de toegang tot informatie. ingediende klachten 22. De EU-instellingen voeren een actief beleid op het gebied van de verspreiding van informatie over de wijze waarop ze functioneren en over de thema's die onder hun verantwoordelijkheid vallen. In bijlage 2 wordt een overzicht van de initiatieven op dit gebied gegeven. De website EUR-Lex is hiervan een voorbeeld. In EUR-Lex bijvoorbeeld kan het Publicatieblad gedurende een periode van vijfenveertig dagen na publicatie kosteloos worden geraadpleegd, alsmede de Verdragen, de geldende wetgeving en de jurisprudentie. De gegevensbank wordt dagelijks in 11 talen bijgewerkt met de recentste uitgaven van het Publicatieblad. Deze zijn enkele uren nadat de papieren versie is verschenen, beschikbaar op Internet. http://europa, eu. int/eur-lex Ondanks deze 23. inspanningen zouden veel Europese burgers meer informatie over de is duidelijk een EU willen toenemende belangstelling voor EU-thema's die een leven van de burgers hebben. invloed op het krijgen. Er 68% van de geënquêteerde personen vindt meer informatie over de Europese Unie nodig of wenselijk. De Europeanen willen met name meer weten over hun rechten als burgers van de Unie (49%), over de eenheidsmunt (45%) en over de werkgelegenheid thema's die absolute prioriteiten voor de Europese Unie zijn. Bron: Eurobarometer nr. 49, september 1998. (42%), allemaal 9 Zie het Tweede verslag van de Europese Commissie over het burgerschap van de Unie, COM(97) 230 def. 10 Conclusies van de Raad van Cardiff, 15/16 juni 1998. 11 Het nieuwe artikel 191 A van het EG-Verdrag bepaalt het volgende: "1. ledere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens die en onder de beginselen overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald. voorwaarden de 2. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 189 B de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten. 3. Elk van bovengenoemde instellingen neemt in haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen betreffende de toegang tot haar documenten op. " Met de bij het Verdrag van Maastricht gevoegde Verklaring nr. 17 werd reeds het pad voor deze ontwikkeling geëffend. Fig. 1: Verlangen om meer over de EU te weten moeilijkheden in andere Europese landen te opereren. 58% van de ondernemingen denkt dat de toegang tot informatie hen in staat zou stellen om hun activiteiten binnen de Europese Unie uit te breiden. Zo gaf bijvoorbeeld 66% van de ondernemingen hun behoefte over administratieve procedures te kennen. 25% van de ondernemingen denkt dat het voortbestaan van belemmeringen voor handels- en bedrijfsactiviteiten kan worden toegeschreven aan een gebrek aan informatie over EU-voorschriften. informatie precieze aan Bron: Scorebord van de interne markt, oktober 1998 Het aan gebrek 27. administratieve informatie brengt met name schade toe aan kmo's, die niet over de middelen beschikken om stukjes informatie bijeen te zoeken die vaak op verschillende plaatsen worden bewaard. en financiële informatie Maar ook 28. van niet- administratieve aard kan uiterst belangrijk zijn voor de beslissingen van ondernemingen. Statistische, geografische informatie zijn enige voorbeelden daarvan. Deze informatie speelt een cruciale rol voor ondernemingen in alle bedrijfssectoren, met name bij het uitstippelen van bedrijfsstrategieën, het nemen van marketingbeslissingen en het opstellen van export- of investeringsplannen. Snelle en gemakkelijke toegang tot dergelijke informatie om geïnformeerde keuzen te maken. Een gebrek over aan grensoverschrijdende sterk vertragen. ondernemingen verrichtingen beslissingen informatie helpt kan 29. De relevante bedrijfsinformatie over geheel Europa zoals deze door de kamers van koophandel wordt verzameld, is bijvoorbeeld niet gemakkelijk te krijgen. Er is een initiatief op Europees niveau genomen om de situatie op dit gebied te verbeteren (zie kader hieronder). B A L D UK IRL NL. ': :Lilfi tsssss^^^^^S::^^ 9? l. K. sa -. 5*1 91 l - V. - ' - SR v>vt 4* i-I ->A ï:::-s:::::::::5ïS"::::^^:f::::::::::-:-:::::!«i: y> i i *\ ' 3 f t - ^ » - ^j s« 9'i ffi^:'::::^^:^;:!:::::::'"::::::^ 1? p • " V ^ v -M -W , f ta EU15 9* fc« 4R- — t Wk E 9T> I >•> 4R DK 17 É m. i t 9R *» FIN 17 E:3:;;:3:::::::::::::::K*ï::::::::::. :::::::::::::::;j::::::::-TPt 1 I i i I i i 1 I i S F P I 94 t R» 1 99 1 ^9 t; "M ' '?$$ w i 9R t ~--x -*R*H <M <5ft I i? i""" •""••' w •"«i'f s't m i GR 98 t - - » -0-JW -- -f 1fi l Q% Reële behoefte om meer te weten E3% Zou graag meer weten H % Tevreden met huidige kennis Bron: Eurobarometer 49, 1998 24. Een ander aspect van een Europa van de burgers is betere toegang tot informatie over andere lidstaten. Dit zal bijdragen tot de kennis van de burgers over andere Europese landen, wat op zijn beurt een grotere belangstelling integratieproces kan voor het Europese wekken. Daartoe zouden overheidsorganisaties in de verschillende lidstaten voor niet- onderdanen de toegang kunnen verbeteren tot informatie waarin deze geïnteresseerd kunnen zijn. I. 2 Overheidsinformatie: mogelijkheden voor economische groei en werkgelegenheid Waarom is de toegang tot overheidsinformatie belangrijk voor ondernemingen? De toegang tot overheidsinformatie in 25. de verschillende lidstaten is een noodzaak om voordeel te kunnen halen uit de bestaande mogelijkheden soorten voor ondernemingen die in meer dan één lidstaat opereren. alle is De voor het bedrijfsleven relevante 26. informatie in de eerste plaats van administratieve aard. Momenteel is het nog steeds moeilijk om een compleet overzicht van de rechten, plichten en procedures te krijgen die een onderneming in staat stellen om zonder EBR Il-project Het project inzake het Europese handelsregister is opgezet omdat het ontbreken van een volledig geïntegreerde over Europese ondernemingen een potentiële bedreiging voor het doelmatig functioneren van de Europese interne markt vormt. informatiedienst Doel van het project is ervoor te zorgen dat basisinformatie over alle ondernemingen in Europa in geheel Europa zonder dat beschikbaar verschillen talen, in registratiesystemen, netwerken enz. , daarbij een belemmering vormen. technologieën, is Het EBR, dat in het kader van het programma Telematicatoepassingen (TAP) van de EU wordt gefinancierd, 1998 volledig in december operationeel geworden en biedt nu elektronische toegang tot bedrijfsgegevens van 10 EU-lidstaten plus Noorwegen, http://www. ebr. org is Ook informatie statistische over 30. Europese markten en economische tendensen is in veel gevallen niet tijdig beschikbaar. Dit probleem houdt echter veeleer verband met het statistieken verzamelen (uiteenlopende nationale methodologieën, termijnen voor indiening bij Eurostat, kwaliteit van indicatoren, verlichting van de last voor kmo's,. ) dan met het probleem van toegang op zich. nationale van voor kan ontstaan Door het ontbreken van toegankelijke 31. een overheidsinformatie de concurrentienadeel buitenlandse ondernemingen in vergelijking met lokale ondernemingen die van hun eigen ervaring over de lokale situatie gebruik kunnen maken. voor in grote mate verzekeringsdiensten afhangen van specifieke lokale informatie over risico's, enz. bijvoorbeeld geldt die Dit hun die, gericht Het heeft ook een ongunstig effect op 32. gezien aard, ondernemingen transnationaal Internationale zijn. transportondernemingen die in geheel Europa hun diensten aanbieden, zijn hiervan een voorbeeld. Precieze lokale informatie - onder informatie, meer geografische verkeersinformatie en weersinformatie is - belangrijk voor hun dagelijkse werkzaamheden. Zowel 33. als niet-administratieve informatie is ook nuttig voor overheidsopdrachten12. De transparantie van administratieve het speciaal sectoraal 12 In inzake overheidsopdrachten, november 1997, wordt aangetoond hoe belangrijk de toegang tot informatie voor deze kwestie is. Zie het verslag op de website van de Europese Commissie, adres het DG XV, http://europa. eu. int/comm/dg15/en/publproc/ verslag op toegang het optreden van de overheid op dit gebied is een voorwaarde voor de totstandbrenging van een echte tot interne markt. De informatie over de lokale situatie is noodzakelijk te doen om de voorschriften doeltreffend en functioneren betrokken alle in optimale omstandigheden ondernemingen eerlijke kansen te bieden. Aangezien de informatie in kwestie niet altijd transparant is, zijn de overheidsopdrachten, niettegenstaande de EU-wetgeving, in de praktijk vaak nog steeds een nationale aangelegenheid. aan informatie transparantie van de Nog een voorbeeld waarbij het gebrek 34. aan tot negatieve resultaten op Europees niveau leidt, is octrooi-informatie. Volgens een raming van het Europees Octrooibureau wordt elk jaar meer dan 18 miljard euro uitgegeven aan onderzoek dat voordien reeds is verricht. Door een betere toegankelijkheid van informatie over de stand van het onderzoek zou dit bedrag kunnen worden verlaagd. Esp@cenet is de lidstaten Samen met de van de Europese Octrooiorganisatie en de Europese Commissie heeft het Europees Octrooibureau een nieuwe dienst onder de naam esp@cenet opgezet, die via Internet toegankelijk is. Het hoofddoel van deze nieuwe dienst gemakkelijk gebruikers toegankelijke bron van kosteloze octrooi-informatie (meer dan 30 miljoen octrooidocumenten) aan te bieden. Voorts wordt er met de dienst gestreefd naar een sterkere bewustwording op nationaal en internationaal niveau, met name bij kleine en middelgrote ondernemingen, ten aanzien van het soort is. informatie die openbaar http://www. european-patent-office. org/ toegankelijk een toegang De conclusie dat de 35. tot overheidsinformatie van zeer groot nut is voor ondernemingen in geheel Europa wordt geschraagd door het recente verslag 'Omgaan met veranderingen' van de Werkgroep op hoog niveau inzake de economische en sociale gevolgen van de industriële verandering13. De werkgroep geeft als onmiddellijke prioriteit aan 'het concurrentievermogen te vergroten door de Europese markt voor telecommunicatie en datadiensten volledig open te stellen, en de vrijheid van toegang tot bestuurlijke en andere te informatie vergroten'. in het bezit van de staat 13'Omgaan met veranderingen': eindrapport van de Werkgroep op hoog niveau inzake de economische en sociale gevolgen van de industriële verandering, november 1998. De Buitengewone Europese Raad van Luxemburg (21-22 november 1997) verzocht deze werkgroep de industriële veranderingen in de EU te analyseren en na te gaan op welke ingespeeld teneinde de wijze daarop beter kan worden economische en sociale gevolgen ervan te voorkomen. Overheidsinformatie: een potentieel om verder te onderzoeken en te exploiteren bron zichzelf 36. De overheid is door haar omvang en de draagwijdte van haar activiteiten de grootste op van staande informatie-inhoud voor het creëren van informatie-inhoud met en toegevoegde waarde. Uit studies is gebleken dat informatiediensten op de de commerciële het communautaire grootste deel bestaan in diensten op gebieden waar de overheid zeer aanzienlijke bronnen in haar bezit heeft. informatiemarkt -diensten voor Uit figuur 2 blijkt duidelijk dat 37. overheidsinformatie een cruciale hulpbron voor van de zeer groot deel een informatiediensten is, waarbij ze ofwel het kernthema is (bestuurlijke/politieke informatie, juridische informatie), ofwel essentiële grondstof (bedrijfsprofielen, octrooi-informatie, wetenschappelijke, technische en medische informatie (WTM), enz. ). Fig. 2: Inkomsten uit elektronische informatie-diensten in de Europese Economische Ruimte naar themagebied Juridische informatie 4% Reizen, toerisme 1% Octroo -informatie 1% Financiële informatie 34% WTM 6% Overige 7% Overige zakelijke informatie 8% Bestuurlijke/ politieke informatie 15% Bedrijfs profielen 24% Bron: MS Study of the markets for electronic information services in the EEA, 1994 (Totale inkomsten in 1994 : 5517 miljoen ecu) 38. Dit betekent dat overheidsinformatie hoogst belangrijke informatie-inhoud is, die essentieel is voor de informatie-industrie en van cruciale betekenis om toepassingen van de elektronische handel mogelijk te maken14. De informatie-inhoudindustrie kent een 39. indrukwekkende groei en circa vier miljoen rol van inhoud en de 14 Voor een verdere analyse van de recente tendensen en de in de cruciale netwerkeconomie, zie de CONDRINET-studie (CONtent and Commerce DRIven Strategies in Global NETworks, inhoud- en handelsgestuurde strategieën op wereldwijde netwerken), oktober 1998, in opdracht van de Europese Commissie uitgevoerd door Gemini Consulting, op het adres http://www2. echo. lu/condrinet/ inhoudindustrie mensen hebben werk in de inhoudsector in Europa15. Deze groei zal zich voor een groot deel voordoen in kmo's die het potentieel om informatie te beheren en er waarde aan toe te voegen, trachten te exploiteren. De opkomst en de ontwikkeling van deze zeer dynamische ondernemingen worden gestimuleerd, aangezien ze van essentieel belang zijn voor het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen in de 21e eeuw. speciaal moet De Europese 40. informatie-industrie concurreert op een wereldmarkt. Tijdens het voorbereidende proces dat tot dit groenboek heeft geleid, hebben vertegenwoordigers van de Europese informatie-industrie met klem en herhaaldelijk hun bezorgdheid geuit over het concurrentienadeel Europese uitgevers ten opzichte van hun tegenhangers buiten Europa. van de 41. Door betere mogelijkheden voor de exploitatie van overheidsinformatie zou deze situatie voor een deel kunnen worden rechtgetrokken en zouden nieuwe kansen voor het scheppen van werkgelegenheid worden gecreëerd. In de VS hebben de gunstige voorwaarden voor deze vorm van exploitatie de informatie-industrieën flink vooruitgeholpen. reeds Er bestaan 42. in Europa nauwelijks voorschriften betreffende de voorwaarden voor de exploitatie van overheidsinformatie door de particuliere sector. In 1989 heeft de Commissie Aanbevelingen ter verbetering van de samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector op de informatiemarkt gepubliceerd. In 1985 heeft het Britse ministerie van soortgelijke aanbevelingen geformuleerd. In 1994 werd een circulaire van de Franse premier gepubliceerd en in 1997 heeft de Nederlandse regering een nota goedgekeurd. Industrie Handel en Hoewel dit goede initiatieven zijn, 43. bestaat er geen duidelijk en samenhangend stel beginselen voor geheel Europa. Als gevolg van dit gebrek aan duidelijke en samenhangende beginselen ondervindt de Europese industrie een concurrentienadeel ten opzichte van haar Amerikaanse concurrenten. In enkele gevallen heeft dit ertoe geleid dat vooraanstaande Europese ondernemingen zijn gaan investeren Amerikaanse in overheidsinformatie zijn gebaseerd. producten die op 15 Europese Waarnemingspost voor Informatietechnologie, 1998. Inhoudgegevens omvatten de sectoren media, uitgeverij, marketing en reclame. Deze problemen 46. mogelijke belemmeringen op Europees niveau voor de exploitatie van overheidsinformatie worden in hoofdstuk III behandeld. en De Brits/Nederlandse groep Reed Elsevier plc heeft de in de VS gevestigde onderneming LEXIS-NEXIS overgenomen, een toonaangevende leverancier van online-informatiediensten en managementhulpmiddelen voor een gevarieerde (1,4 miljard groep professionele documenten in meer dan 8 692 gegevensbanken, 1,5 miljoen abonnees, 1 200 werknemers over de hele wereld). De onder meer gespecialiseerd in juridische informatie. onderneming gebruikers is 44. Uit proefprojecten in het kader van het Europese programma INFO 200016 is gebleken dat particuliere partners belangstelling hebben voor grensoverschrijdende samenwerking met om overheidsorganisaties overheidinformatie te exploiteren, en dat er een reëel potentieel bestaat dat op Europees niveau verder kan worden onderzocht en geëxploiteerd. Het EU-potentieel zoals gebleken uit de oproep tot het indienen van voorstellen in het kader van INFO 2000 In 1998 heeft de Europese Commissie in het kader van het programma INFO 2000 uitgenodigd tot het indienen van voorstellen voor proefprojecten voor gezamenlijke rekening of verkennende projecten. De oproep had tot doel de informatiebronnen in het bezit van de overheid gemakkelijker beschikbaar te Europese exploitatie voor maken multimedia-inhouddiensten. in Tegen de uiterste datum voor indiening werden in totaal 141 voorstellen ontvangen. De totale kosten van de voorgestelde werkzaamheden beliepen 109,7 miljoen ecu en de totale aangevraagde EU-bijdrage bedroeg 50,6 miljoen ecu. Er was dus een overaanbod van voorstellen, ongeveer 7 maal te hoog, gezien het indicatieve bedrag van 7 miljoen ecu dat beschikbaar is gesteld. In sommige gevallen echter kan het 45. van hergebruik commerciële overheidsinformatie vragen doen rijzen met betrekking tot de grenzen en beperkingen die aan de rol van de verschillende actoren zijn gesteld. Zodra zich op de markt voor overheidsinformatie particuliere belangen doen gelden, kan het moeilijker worden om de toegankelijkheid te voor verzekeren. Tegelijkertijd is het zo dat, als de informatie overheid waarde aan haar eigen toevoegt en informatieproducten op een tot nu toe particuliere informatiemarkt brengt, er een probleem verband met de eerlijke in concurrentie kan ontstaan. burgers alle 16 Programma INFO 2000 (Beschikking van de Raad van 20 mei 1996, PB L 129 van 30. 5. 1996, blz. 24). Hoofdstuk II: De informatiemaatschappij en de overheid De discussie over overheidsinformatie 47. moet in de context van de opkomende informatiemaatschappij worden gezien. De en nieuwe communicatietechnologieën brengen in snel tempo veranderingen teweeg in de werkwijzen van overheidsorganisaties, waardoor een tijdig te debat over overheidsinformatie des belangrijker wordt. informatie- H. 1 Elektronisch bestuur De opkomende informatiemaatschappij, 48. die grotendeels wordt gedragen door het steeds toenemende en wijder verbreide gebruik van communicatietechnologieën, informatie- en heeft een steeds grotere invloed op de openbare sector. Overheidsdiensten volgen het voorbeeld van de particuliere sector en profiteren van het enorme potentieel van deze technologieën om hun efficiëntie te verbeteren. Deze ontwikkeling wordt vaak met de term 'elektronisch bestuur' bestempeld en betreft zowel de interne als de externe toepassing van informatie- en communicatietechnologieën (ICT) bij de overheid. In Europa worden 49. Het belang van deze ontwikkeling wordt in veel landen over de hele wereld steeds meer erkend. alle bestuursniveaus - lokaal, regionaal, nationaal en Europees - experimenten gedaan om het te functioneren verbeteren de buitenwereld uit te breiden. overheidsdiensten interactie met hun van op en Het van gebruik informatie- en 50. immers communicatietechnologieën zorgt er niet alleen voor dat de interne werkzaamheden van overheidsdiensten vlotter verlopen, maar ook dat de communicatie tussen verschillende overheidsdiensten alsmede de interactie met burgers en ondernemingen krachtig wordt ondersteund. Dit is een van de voornaamste elementen van 'elektronisch bestuur': het brengt overheidsorganen dichter bij de burgers en de betere ondernemingen overheidsdiensten. Op EU-niveau wordt de vooruitgang op dit gebied bevorderd door programma's op overheidsdiensten gerichte acties in het kader van het vijfde kaderprogramma voor O&TO. zoals leidt IDA tot de en en Diensten van elektronisch 51. bestuur kunnen in het algemeen worden onderscheiden naar gelang van de drie hoofdfuncties die zij vervullen. Informatiediensten en geclassificeerde informatie op aanvraag terug te zoeken (bv. WWW-sites). gesorteerde om Communicatiediensten om met personen (particulieren of ondernemingen) of groepen mensen te communiceren (bv. via e-mail of discussieforums). Transactiediensten om producten of diensten on line te kopen of gegevens in te dienen (bv. administratieve formulieren, stembiljetten). In tabel 1 wordt een overzicht van mogelijke diensten en hun toepassingsgebieden gegeven. Tabel 1 Typologie van diensten van elektronisch bestuur Dagelijks leven Teleadministratie Politieke participatie Informatiediensten Informatie over werk, huisvesting, onderwijs, gezondheid, cultuur, vervoer, milieu, enz. Gids van overheidsdiensten Gids inzake administratieve procedures Openbare registers en gegevensbanken Wetten, parlementaire stukken, politieke programma's, discussiestukken Achtergrondinformatie bij besluitvormingsprocessen Communicatiedienste Transactiediensten n Discussie gewijd aan problemen van het dagelijkse leven; Prikborden voor werkaanbiedingen of aangeboden woningen e-mailcontact met ambtenaren bv. reserveringen, inschrijving voor cursussen elektronisch indienen van formulieren Discussie gewijd aan politieke thema's e-mailcontact met politici referendums verkiezingen opiniepeilingen petities Bron: Instituut voor technologiebeoordeling, Oostenrijkse Academie voor Wetenschappen en Centrum voor sociale innovatie, achtergronddocument bij de conferentie "Informatiemaatschappij het dichter bij elkaar brengen van de overheid en de burgers", november 1998 (georganiseerd door het Centrum voor sociale innovatie namens het Forum voorde informatiemaatschappijAA/erkgroep 5/Openbare diensten). 10 rol spelen 52. Transactiediensten worden over het algemeen beschouwd als de toekomst van elektronisch bestuur, aangezien formulieren een cruciale in alle administratieve processen. In een recente Duitse Delphi-studie waren de geïnterviewde deskundigen van oordeel dat transactiediensten de komende tien jaar werkelijkheid zouden worden. Geraamd wordt dat in de VS reeds 40 percent van alle formulieren van de overheid in elektronische vorm beschikbaar zijn. Door deze vorm van interactie met de administratieve last zowel voor burgers als ondernemingen aanzienlijk worden verminderd. overheid kan de Doel van het TESS-project (telematica voor de sociale zekerheid), dat onder het IDA-programma wordt gefinancierd, is de administratieve procedures te vereenvoudigen en te versnellen teneinde de burgers de toegang tot hun rechtmatige uitkeringen van sociale zekerheid te garanderen. Het is de bedoeling papieren formulieren voor het verstrekken van informatie te vervangen door de elektronische uitwisseling van gegevens. De twee grote gebieden waarop TESS momenteel zijn ouderdomspensioenen (om ervoor te zorgen dat migrerende werknemers het pensioen ontvangen waarop ze recht hebben) en het vergemakkelijken van de terugbetaling van verstrekkingen bij ziekte (wanneer de lidstaat waar de verstrekking werd verleend, een andere is dan die waar de persoon verzekerd is). gericht is, De van reengineering 53. openbare diensten kan van overheidsorganen op alle investeringen vergen, niveaus aanzienlijke alsmede een verandering in cultuur. De resultaten zijn het echter waard. 'Elektronisch bestuur' leidt tot een openbare dienst die beter presteert en dichter bij de burgers staat. bestuur' De EU 'elektronisch 'elektronisch' levert momenteel 54. zelf aanzienlijke inspanningen op het gebied van reengineering teneinde profijt te trekken van de door geboden transacties met en de mogelijkheden. De informatie aan de burgers zullen steeds meer een hebben. Een voorbeeld: binnenkort zal de Commissie in staat zijn om projectvoorstellen in het kader van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek en vorm ontwikkeling te behandelen. Er moet voor de juridische belemmeringen op het niveau van de EU een oplossing worden deze transacties in de praktijk mogelijk te maken. elektronische gevonden karakter om in 55. Een aspect van elektronisch bestuur dat vaak wordt vergeten, is het potentiële effect op de nieuwe technologieën en innovatieve concepten toe te passen, kunnen overheidsorganen op alle bestuursniveaus een rol spelen als stuwende informatiemarkt. Door kracht achter de informatiemaatschappij. In in de het verslag over werkgelegenheid informatiemaatschappij17, dat in december 1998 aan de Europese Raad in Wenen werd gepresenteerd, werd deze rol van de overheid nogmaals beklemtoond. Hun voorbeeld als klant met een voortrekkersrol zal de burgers en de ondernemingen ertoe overhalen zelf nieuwe technologieën in gebruik te nemen en zal de ICT-industrieën uitnodigen nieuwe wegen te verkennen. IL2 Elektronisch overheidsinformatie bestuur en informatie gemeenschappelijk 56. Het gebruik van nieuwe technologieën kan de efficiëntie bij het verzamelen van informatie aanzienlijk verhogen. Het biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om te beschikbare gebruiken wanneer dit in overeenstemming is met inzake gegevensbescherming, in plaats van deze en informatie meermaals ondernemingen op te vragen. Daardoor kan de administratieve en ondernemingen, en met name voor kmo's, merkbaar worden verlicht. voorschriften burgers burgers voor last de bij leidt Tegelijkertijd 57. het gemeenschappelijke gebruik van informatie tot beter geïnformeerde overheidsorganen, die toegang hebben tot alle gegevens die voor hun functioneren van belang zijn. In de EU-context wordt steeds meer informatie tussen de lidstaten uitgewisseld op gebieden zoals douane, landbouw, milieu, gezondheid, statistieken, enz. informatie. 58. De 'elektronische revolutie' heeft ook een grote invloed op de toegankelijkheid en verspreiding van Internet biedt enorme mogelijkheden als platform waar gemakkelijk burgers ondernemingen overheidsinformatie vinden. Alle lidstaten in de EU profiteren van deze mogelijkheden. kunnen en In het van kader 59. hun verspreidingsbeleid maken de EU-instellingen steeds meer gebruik van de door Internet geboden mogelijkheden. Ze onderhouden een reeks websites waarop een grote hoeveelheid informatie over de EU en haar activiteiten wordt aangeboden. Steeds meer mensen vinden hun weg 60. naar deze websites, wat blijkt uit het volgende voorbeeld: in september 1998 werden nagenoeg 7 miljoen documenten van de Commissie in elektronische vorm geraadpleegd, wat meer dan 1' "Werkgelegenheid in de informatiemaatschappij: Profiteren van de mogelijkheden van de informatierevolutie" COM(98) 590 def. 11 het dubbele van het cijfer voor september 1997 is. 61. De nieuwe technologieën zullen het ook mogelijk maken om informatie en diensten in een meer geïntegreerde vorm aan te bieden. Deze integratie is vooral wenselijk wanneer bij een specifieke informatiebehoefte contacten met verschillende bestuursorganen noodzakelijk zijn. Deze doelstelling wordt aangeduid met de term "one stop service" of "one stop shopping", dit wil zeggen één enkel toegangspunt. De enig website toegangspunt alle EU-instellingen. zo informatie europa. eu. int een over voor is de Door digitalisering 62. van overheidsinformatie wordt niet alleen de toegang vergemakkelijkt, maar worden ook de mogelijkheden voor de exploitatie ervan verbeterd. Dankzij een betere tot informatie en het digitale formaat ervan wordt het uit verschillende bronnen te combineren. Zo zullen informatieproducten kunnen worden nieuwe gecreëerd waarin als grondstof wordt gebruikt. overheidsinformatie gemakkelijker gegevens toegang om van tussen overheidsorganen Het digitaliseringsproces maakt de 63. verschillen die in Europa bestaan op het gebied van toegang en exploitatie overheidsinformatie, zichtbaarder en relevanter. Deze verschillen vormen belemmeringen voor het volledige gebruik van de door de nieuwe technologieën geboden mogelijkheden een discussie over overheidsinformatie op Europees niveau des te noodzakelijker. ü. 3 Elektronische toegang voor iedereen? en maken 64. Onze maatschappijen evolueren naar een situatie waarin iedereen toegang tot de nieuwe elektronische hulpmiddelen heeft. De penetratie van Internet gaat in een veel sneller tempo andere informatiehulpmiddelen zoals de telefoon of de televisie eerder in deze eeuw. Niettemin zal het nog enige tijd duren voordat er sprake is van algemene toegang. penetratie dan de van De verspreiding van 65. overheidsinformatie via Internet houdt niet automatisch in dat alle burgers gelijke toegang daartoe hebben. Er bestaan aanzienlijke tot de verschillen wat betreft de hulpmiddelen van de informatiemaatschappij (computers, modems, enz. ) en de bekwaamheid om er gebruik van te maken. In deze context wordt in het verslag over werkgelegenheid in de informatiemaatschappij18 beklemtoond dat de toegang 18 "Werkgelegenheid in de informatiemaatschappij: Profiteren van de mogelijkheden van de informatierevolutie" COM(98) 590 def. 12 toegang tot dergelijke hulpmiddelen en de bekwaamheden om er gebruik van te maken, voorwaarden zijn voor het scheppen van arbeidsplaatsen en prioriteit moeten krijgen. toegang Deze constatering impliceert dat moet 66. in infrastructuren die worden geïnvesteerd iedereen elektronische tot netwerken bieden. Bibliotheken lijken bijzonder geschikt om deze publieke rol te vervullen, maar andere mogelijkheden kunnen ook worden bestudeerd. de Infocid In Portugal is over het gehele land een netwerk van "cyberkiosken" opgericht om de burgers toegang tot Internet en met name tot informatie over de overheid te bieden. Het algemeen verspreide, geïntegreerde, multimediale Infocid-systeem verleent toegang tot bestuurlijke informatie over een brede waaier van thema's en opleiding, onderwijs, recht en rechtbanken, huisvesting, enz. zoals werkgelegenheid http://www. infocid. pt/ van investeringen Bovendien wordt hiermee het belang 67. geaccentueerd in vaardigheden op het gebied van informatie- en deze communicatietechnologie. Als investeringen niet plaatsvinden, kan dit leiden tot een maatschappij waarin een kloof ontstaat tussen nieuwe informatiehulpmiddelen kunnen gebruiken en mensen die dit niet kunnen. Met diverse projecten op Europees niveau wordt dit probleem reeds aan de basis aangepakt. mensen die de EUN - Het Europese schoolnet Het doel van het project, dat door de task farce Educatieve multimedia wordt gefinancierd en door het SOCRATES-programma wordt gecoördineerd, is een Europees schoolinformatienetwerk op te richten - het Europese schoolnet - als multimedia- en communicatieplatform ten behoeve van scholen in Europa en als kader voor samenwerking op nationale Europees niveau onderwijsautoriteiten, het en bedrijfsleven, teneinde ICT in scholen te ontwikkelen wat betreft inhoud, pedagogische benaderingswijzen en technologie. tussen universiteiten http://www. eun. org/ Grotere vaardigheden zullen op lange 68. tot een beter gebruik van termijn ook overheidsinformatie Beter leiden. geïnformeerde en met computers vertrouwde burgers en ondernemingen zullen om meer en betere informatie vragen en zullen fungeren als stimulans voor de overheid om betere informatiediensten aan te bieden en voor de meer informatie-industrie om en informatieproducten Hoofdstuk til: Vraagstukken in verband met toegang tot en exploitatie van overheidsinformatie -diensten met De toegang tot overheidsinformatie en 69. de commerciële exploitatie daarvan gaan gepaard met talrijke vraagstukken die goed moeten worden bestudeerd. Deze vraagstukken van variëren de en overheidsinformatie aansprakelijkheidsvraagstukken. privacy- definitie van tot 70. De na elk hoofdpunt gestelde vragen zijn alleen als richtsnoer bedoeld. De lezers innovatief wordt verzocht hier open en tegenover te staan en rekening te houden met alle hier besproken gebieden en met andere aspecten die zij belangrijk achten. N. 1 Definities Overheidsinformatie Een definitie van overheidsinformatie is 71. belangrijk omdat zij medebepalend zal zijn voor de draagwijdte van de antwoorden op dit groenboek en voor een eventuele follow-up. De definitie van overheid verschilt van 72. lidstaat tot lidstaat. Uit de wetgeving en de discussies over toegang tot overheidsinformatie komen drie mogelijke benaderingen naar voren: omvat • De functionele benadering, waarin de die of overheid de organisaties staatsgezag uitoefenen openbare-dienstverleningstaken verrichten19. institutionele • De formeel benadering: die uitdrukkelijk in de desbetreffende wet(ten) zijn genoemd, gelden als overheid. juridische alleen organisaties / • De financiële benadering, waarbij de overheid alle organisaties omvat die overheidsmiddelen hoofdzakelijk worden gefinancierd (d. w. z. die niet volgens de normale marktregels functioneren). met in een lichamen die 19 In Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu informatie worden rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden, uitgesloten van de definitie van overheid. In de richtlijn wordt bepaald dat nationale, regionale of plaatselijke overheidsinstanties die op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid dragen en over informatie beschikken, deze informatie op verzoek aan iedere natuurlijke of rechtspersoon beschikbaar moeten stellen, ongeacht of deze persoon een rechtmatig belang heeft. Aangezien deze richtlijn tot doel heeft de milieubescherming te bevorderen, worden commerciële thema's buiten beschouwing gelaten. In de desbetreffende delen van hoofdstuk II wordt naar specifieke bepalingen van deze richtlijn verwezen. Eventuele acties die uit dit groenboek voortvloeien, zullen geen afbreuk doen aan de toegang tot milieu-informatie waarin wordt voorzien door deze richtlijn, die mogelijk in 1999 wordt herzien, noch aan de desbetreffende communautaire verworvenheden. toegevoegde waarde te creëren. Welke methodologische benadering ook wordt informatie van gevolgd, er moet met de overheidsorganisaties verschillende op regeringsniveaus, zowel centraal, regionaal als lokaal, rekening worden gehouden. In ieder geval vallen staatsondernemingen die onder marktvoorwaarden werken en waarop het privaatrecht en handelsrecht van toepassing is, niet onder deze definities. Soorten overheidsinformatie in kan Overheidsinformatie drie 73. ingedeeld. Een eerste categorieën worden mogelijk onderscheid is tussen administratieve en niet-administratieve informatie. De eerste categorie houdt verband met de bestuurlijke functie en met de administratie als zodanig en de tweede categorie met informatie over de buitenwereld die bij de uitvoering van overheidstaken wordt verzameld (geografische informatie, informatie over ondernemingen, O&O enz. ). informatie kan verder 74. Administratieve informatie die worden onderverdeeld is voor de werking van de essentieel democratie (zoals wetgeving, jurisprudentie, parlementaire informatie die informatie) en daarvoor niet van essentieel belang is. in Een ander mogelijk onderscheid kan 75. worden gemaakt tussen informatie die relevant is voor een groot publiek (zoals parlementaire informatie) en informatie voor een zeer beperkte groep personen die er rechtstreeks belang bij hebben. 76. Uit het oogpunt van de markt kan informatie worden ingedeeld op basis van de (potentiële) economische waarde ervan. Hierbij wordt erop gewezen dat zowel administratieve niet-administratieve informatie een grote marktwaarde kan hebben. als Het bovengenoemde onderscheid kan 77. gevolgen hebben voor de manier waarop met de verschillende soorten informatie wordt omgegaan. Het kan van grote betekenis zijn prijzen en voor auteursrecht te maken hebben en het kan ook van invloed zijn op delicate onderwerpen als gegevensbescherming. vraagstukken die met 13 Vraa§1i Welke definitie van overheid is volgens u het geschiktst? Welke categorieën overheidsinformatie moeten in het debat worden gebruikt? ML2 Voorwaarden overheidsinformatie voor toegang tot dat Dat er een toegangsrecht is, betekent 78. tot niet automatisch overheidsinformatie en onvoorwaardelijk is. In dit opzicht worden in diverse lidstaten en de EU verschillende regels toegepast en worden er verschillende praktijken gehanteerd. de onbeperkt toegang 79. De verschillende toegangsvoorwaarden werpen een aantal vraagstukken op die zowel voor het de van ondernemingen concurrentievermogen relevant naar uitgezien categorieën die standpunten betrekking hebben. zijn. Er wordt burgers beide voor als op Aanwezigheid van een belang Veruit de meeste nationale wetten 80. stellen voor toegang tot overheidsinformatie niet als voorwaarde dat een persoon of onderneming een bijzonder belang heeft. Aangezien dit echter onder bepaalde omstandigheden het geval kan zijn, moet deze kwestie worden besproken. Uitzonderingen op het recht van toegang Alle nationale 81. regelgevingskaders voorzien in uitzonderingen op het recht van toegang. Deze uitzonderingen kunnen ruwweg in vier categorieën worden ingedeeld: • uitzonderingen in het belang van de staat, bijvoorbeeld met betrekking tot de nationale veiligheid, de openbare orde, economische betrekkingen, belangen, wetgevingsprocedures zijn enz. ; daarvoor meestal uitsluitend de lidstaten bevoegd; internationale • uitzonderingen in het belang van derden, bijvoorbeeld met betrekking tot de persoonlijke eigendom, intellectuele levenssfeer, bedrijfsgeheimen, procedures enz. ; gerechtelijke • uitzonderingen ter bescherming van het bijvoorbeeld besluitvormingsproces, voorbereidende informatie of informatie 'voor intern gebruik' enz. ; • uitzonderingen ter vermijding van onredelijke kosten of werkbelasting in de desbetreffende overheidsdiensten, eerder gepubliceerde buitensporige verzoeken. bijvoorbeeld informatie, Richtlijn 90/313/EEG bevat een uitzonderingen mogelijke bovengenoemde punten zijn opgenomen20. waarin lijst van alle tot 82. De uitzonderingen en de interpretatie ervan verschillen tot op zekere hoogte van sommige lidstaat commentatoren kan dit voor ondernemingen en burgers een belemmering vormen om op pan- Europese basis tot de benodigde informatie te krijgen. lidstaat. Volgens toegang Tijd, hoeveelheid, formaat de van Door opkomst 83. nieuwe technologieën en snellere netwerken worden aspecten als formaat minder relevant. Als informatie via elektronische netwerken onmiddellijk beschikbaar is, kunnen de burgers de informatie downloaden waar en wanneer zij die nodig hebben. tijd, hoeveelheid en niet Daar 84. alle echter overheidsinformatie in de nabije toekomst in elektronische vorm beschikbaar zal zijn, blijft de vraag hoe snel overheidsdiensten op verzoeken moeten reageren en hoeveel informatie zij moeten verstrekken. Deze kwesties hangen samen met de noodzaak om onredelijke te verzoeken en overdreven werkbelasting vermijden. Tijd De nationale toegangswetten variëren 85. wat de termijnen betreft waarbinnen de overheid aan een verzoek om toegang moet voldoen. De Franse wet voorziet in een termijn van twee maanden, terwijl volgens de Zweedse wet een "prompt antwoord" wordt verlangd. In sommige gevallen worden geen termijnen vastgesteld. Richtlijn 90/313/EEG geeft een termijn van twee maanden aan. Hoeveelheid en formaat voor de is complexer. 86. De vraag of er beperkingen moeten gelden gevraagde hoeveelheid In principe kunnen informatie kwantitatieve beperkingen worden opgelegd indien voor de samenvoeging van informatie in manueel formaat een buitensporige inspanning vereist is. De noodzaak om de burger tegen lage kosten toegang tot informatie te bieden, moet worden afgewogen tegen de noodzaak om bovenmatige lasten voor de overheidsdiensten te vermijden. Wanneer overheidsinformatie in en elektronisch toegankelijk is, zijn kwantitatieve beperkingen moeilijker te rechtvaardigen. beschikbaar formaat Bij de uitvoering van haar voornaamste 87. taken produceert de overheid een grote hoeveelheid ruwe gegevens. Het formaat van vaak deze overheidsinformatie kan 20 Zie voetnoot 19. 14 Vraag 3: totstandbrenging Kan de van Europese metagegevens (informatie over de beschikbare en Europese informatie) de helpen ondernemingen overheidsinformatie in geheel Europa hun weg te vinden? burgers in om de Zo ja, hoe kan dit het best gebeuren? Welke inhoudscategorieën moeten gidsen van overheidsinformatiebronnen bevatten? III. 4 Prijsvraagstukken en lidstaten verschillende Prijsbepaling en prijsbepalingsmodellen 91. lopen in in verschillende overheidsorganisaties binnen een en dezelfde lidstaat zeer sterk uiteen. Figuur 3 laat bijvoorbeeld zien welke uiteenlopende prijzen Dun & Bradstreet, een leverancier van zakelijke informatie, moet betalen om toegang tot geregistreerde gegevens en te krijgen jaarrekeningen van ondernemingen in geheel Europa. Fig. 3: Eenheidsprijs voor informatie over ondernemingen in diverse landen (Bron: Dun & Bradstreet Europe, 1998) I Geregistreerde gegevens H Jaarrekeningen 8 EURO 10 onaantrekkelijk en moeilijk toegankelijk zijn. Veel overheidsorganisaties die dit punt ter harte nemen, doen moeite om ruwe gegevens op de behoeften van de klanten af te stemmen. 88. Hierdoor wordt de aandacht ook gevestigd op een andere interessante kwestie, namelijk het recht van de burger op toegang tot de in tussenstadia en niet alleen tot de gedetailleerde gegevens in hun definitieve vorm. ruwe gegevens en tot gegevens Vraag 2: Leiden verschillende voorwaarden voor toegang tot tot overheidsinformatie belemmeringen op Europees niveau? lidstaten in de Zo ja, welke elementen spelen daarbij een rol: aanwezigheid van een belang, uitzonderingen, tijd, hoeveelheid en formaat? Aan welke oplossingen kan worden gedacht? HU Praktische hulpmiddelen om toegang te vergemakkelijken 89. Zowel burgers als ondernemingen kunnen worden beschouwd als 'klanten' van de informatiediensten die de overheid aanbiedt. Het begrip klant houdt in dat met de behoeften van burgers en ondernemingen rekening wordt gehouden bij het ontwerpen van de diensten en dat gebruiksvriendelijke zoekmechanismen beschikbaar worden gesteld. De overheid beschikt over 90. gegevensbestanden. talrijke Volgens een recente schatting van het aantal openbare databanken waren dat er alleen in Nederland al circa 36 00021. 'informatieklanten' Om de in deze massa gegevens hun weg te helpen vinden, kan de invoering van metagegevens en gidsen nuttig zijn. De volgende vraag kan dan ook worden gesteld: 21 BDO Consultants, Elektronische bestanden van het bestuur, 1998. 15 Prijsbepalingsmodellen In de Franse circulaire uit 1994 wordt een onderscheid gemaakt tussen de kosten van het verzamelen en het produceren van informatie (die niet worden aangerekend) en de overige kosten, zoals die van het afdrukken, bijwerken, terugzoeken en de overdracht (die wel kunnen worden aangerekend). Bovendien wordt een tussen verschillende onderscheid gemaakt soorten informatie en soorten doeleinden. is De richtsnoeren uit 1985 van het Britse ministerie van Handel en Industrie gaan uit van een marktgerichte benadering: "Wanneer er een gevestigde markt voor verhandelbare informatie in overheidsbezit die reeds door ministeries wordt aangeboden, brengen deze ministeries daarvoor een redelijke marktprijs in rekening. Voor verhandelbare informatie die niet eerder is geëxploiteerd, kan contractueel alleen dat kosten worden aangerekend dat uitgaat boven de kosten die normaal voor de behandeling van de gegevens of de informatie voor eigen gebruik worden gemaakt. " gedeelte van de In de Aanbevelingen van de Commissie ter verbetering van de samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector op de informatiemarkt uit 1989 wordt gepleit voor een benadering die uitgaat van de distributiekosten: "Het prijsbeleid kan verschillen volgens de aard van de informatie. Er zou een prijs moeten worden bepaald die een weerspiegeling is van de kosten die voortvloeien uit het voorbereiden van de informatie en het doorgeven ervan aan de particuliere sector, maar waarin niet noodzakelijk de totale kostprijs van het dagelijks verzamelen en verwerken van informatie door de administratie wordt doorberekend. De prijs kan worden verlaagd indien de aldus gecreëerde informatiedienst vanuit het oogpunt van het openbaar belang noodzakelijk wordt geacht. " voor gevraagd Volgens de Amerikaanse wet kan een vergoeding worden het opzoeken, verveelvoudigen en bijwerken van informatie, maar niet voor de waarde die door de overheid aan de ruwe gegevens wordt toegevoegd. De Amerikaanse overheid mag de toevoeging van waarde alleen zien als een middel om de efficiëntie te vergroten, niet als een middel om winst te maken. Op lange termijn kan de huidige 92. tendens om overheidsinformatie steeds meer gratis via te stellen, Internet beschikbaar gevolgen hebben voor de prijzen en de prijsbepalingsmodellen. het Uit studies en discussies is gebleken dat 93. een tweeledige gezien overheidsinformatiebeleid en exploitatie - een prijsbeleid vereist is waarin met diverse belangen rekening wordt gehouden. van doel - toegang • • • betaalbare toegang voor iedereen exploitatiemogelijkheden eerlijke concurrentie (wordt behandeld in punt III. 5). 16 Fig. 4: Personen die zich thuis via de computertot lokale overheidsdiensten zouden willen wenden om documenten te verkrijgen WMM Belangstelling • Bereid te betalen Bron: Eurobarometer 47 ook dan gesteld worden De prijsvoorwaarden zijn in de eerste 94. plaats belangrijk voor de discussie over toegang. Overheidsinformatie wordt op kosten van de belastingbetaler geproduceerd. De vraag kan of overheidsorganisaties het recht hebben voor de verstrekking van informatie te doen betalen. Daartegen kan worden ingebracht dat gewoonlijk slechts een klein gedeelte van het publiek van bepaalde overheidsinformatie gebruik wil maken en dat deze groep niet door de rest van de bevolking hoeft te worden gesubsidieerd. In feite zijn mensen bepaalde aangeboden omstandigheden (informatie)diensten te betalen. Dit blijkt duidelijk uit figuur 4. bereid voor onder de 95. De prijsbepaling mag echter geen beletsel vormen voor de toegang voor iedereen. In dit verband moet melding worden gemaakt van het Franse initiatief om categorieën overheidsinformatie te bepalen die met het oog op de uitoefening van de democratische rechten "essentieel" worden van de burgers als beschouwd. dergelijke principe wordt overheidsinformatie gratis verstrekt. In voor te maken Bij de exploitatie is het belangrijk dat de 96. inspanningen van de overheid om informatie commerciële toegankelijk exploitatie, worden beloond. Daartegenover staat dat de particuliere sector, om overheidsinformatie van concurrerende producten te kunnen ontwikkelen, tegen een redelijke prijs over het nodige basismateriaal moet kunnen beschikken. erkend basis op en overheidsinformatie De prijsbepaling is voor de exploitatie 97. van de inhoudindustrieën dan ook van cruciaal belang. Voor een groot deel hangt het daarvan af of deze te industrieën er belang bij zullen hebben door in producten en diensten met investeren toegevoegde waarde die op overheidsinformatie zijn gebaseerd. Amerikaanse ondernemingen feit dat zij gratis over profiteren van het Amerikaanse kunnen beschikken. overheidsinformatie Amerikaans softwarebedrijf Een brengt binnenkort cartografische software voor het bedrijfsleven op de markt waarmee gebruikers punten op de kaart kunnen zoeken en illustreren, kaarten in hun documenten kunnen opnemen en de tendensen van hun sector op de kaart kunnen aflezen. Op die manier zal het voor zakelijke gebruikers in grote en kleine organisaties gemakkelijk zijn om aan de hand van kaarten gefundeerde beleidsbeslissingen te nemen. Er zijn meer dan 15 miljoen geadresseerde segmenten op straatniveau voor de gehele VS en gebieden op landsniveau voor de hele wereld in opgenomen. De detailhandelsprijs van het product zal vermoedelijk 109 dollar bedragen. Ter vergelijking levert een in cartografische informatie gespecialiseerde Duitse onderneming voor in totaal 9 728 DM + 16% BTW geodata voor slechts een Duitse deelstaat. Een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde milieugroep heeft een klacht ingediend omdat de Ordnance Survey, de Britse topografische dienst, haar meer dan 365 000 pond voor digitale cartografische basisgegevens van het land wilde aanrekenen. 17 Vraag 4: Welk effect heeft een verschillend prijsbeleid op de van overheidsinformatie? tot en de exploitatie toegang Leidt dit tot ongelijke kansen voor burgers en ondernemingen op Europees niveau? III. S Concurrentieregels De kostenstructuren 98. van overheidsorganisaties kunnen verschillen van die van particuliere ondernemingen. Onder bepaalde omstandigheden kunnen zij producten aanbieden tegen prijzen die onder de marktprijs liggen, of met de opbrengst van de verkoop van informatie andere terreinen van hun werkzaamheden subsidiëren. Wanneer 99. overheidsorganisaties informatieproducten met toegevoegde waarde op de markt aanbieden, kan dit een nadelig effect op de eerlijke concurrentie hebben. Dit kan ook het geval zijn wanneer exploitatierechten of exclusieve semi- particuliere of particuliere organisaties worden toegekend. Er kunnen ook situaties van oneerlijke ontstaan wanneer informatie niet even vlug aan verschillende partijen wordt verstrekt. overeenkomsten concurrentie aan Nationale wetgeving specifiek handelen exploitatie 100. Alle lidstaten zien toe op de naleving van enkele algemene concurrentieregels. Sommige over wetteksten concurrentievraagstukken met betrekking tot de commerciële van overheidsinformatie. In de Britse richtlijnen is bepaald dat de ministeries niet mogen trachten te concurreren. met de particuliere sector Volgens de Franse voorschriften mag een overheidsorganisatie niet rechtstreeks op de markt alleen zij toegevoegde waarde informatiediensten met verstrekken als dit in overeenstemming is met haar wettelijke opdracht. De ongelijke toepassing van de concurrentieregels in de verschillende lidstaten kan tot marktverstoringen leiden. en mag optreden EU-concurrentieregels 101. De concurrentieregels van de EU worden bepaald in de artikelen 85 tot 94 van het EG- diverse Verdrag. concurrentievraagstukken met elkaar verbonden: Daarbij zijn • staatssteun22: overheidssubsidies moet worden vermeden; marktverstoring door • misbruik van machtspositie23: de toegang tot elders niet beschikbare gegevens moet 22 Artikel 92. 18 onder redelijke voorwaarden plaatsvinden volgens een op de kosten gebaseerde methode essentiële voorziening); (theorie van de • overeenkomsten tussen ondernemingen24: • monopolies25. kunnen In het kader van de voorschriften inzake 102. openbare staatsteun zich onder bepaalde informatieleveranciers omstandigheden in een concurrentiesituatie ten opzichte van de particuliere sector bevinden. Overheidsfinanciering kunnen neerkomen op staatssteun26 waarvoor bepaalde afwijkingen kunnen gelden27. Artikel 6 van het EG-Verdrag, dat discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, relevant. in 1989 door de Bovendien wordt Commissie gepubliceerde aanbevelingen ter verbetering van de samenwerking naar de concurrentieregels verwezen. is eveneens in de dan zou In verband met het concurrentiebeleid 103. wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen informatie waarvoor slechts één bron bestaat, die in het algemeen tegen redelijke voorwaarden beschikbaar moet worden gesteld, en informatie uit verschillende bronnen (diversiteitsbeginsel), waarvoor worden aangerekend. marktprijzen kunnen is ook een essentieel 104. Concurrentie beginsel bij overheidsopdrachten. Dit geldt voor uitgeverijopdrachten de overheidsinstelling voor publicatie betaalt of deze subsidieert) en voor distributieopdrachten (in die gevallen waar beperkingen gelden voor het aantal distributeurs met het oog op bepaalde doelstellingen, zoals geografische dekking). (waarbij 105. De nieuwe technologieën veranderen de vaste en variabele kosten, nieuwe nationale en multinationale spelers komen op de markt, wat mogelijkheden creëert om de prijzen te verlagen of de distributiedoelstellingen te verhogen. Dit kan veranderingen in het aanbestedingsbeleid en in de aanbestedingsvoorwaarden vergen. 23 Artikel 86. 24 Artikel 85. 25 Artikel 90. 2*> Overeenkomstig artikel 92, lid 1. 27 Niet alleen op grond van artikel 92, lid 2, en artikel 92, lid 3 (categorieën van steun die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn of als verenigbaar kunnen worden beschouwd), maar ook op grond van artikel 90, lid 2, indien de onderneming belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang. In het laatstgenoemde geval moeten alle voorwaarden van artikel 90, lid 2, zijn vervuld: de onderneming moet belast zijn met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang; het steunbedrag mag niet hoger zijn dan de nettokosten die met het verzekeren van de dienst van algemeen economisch belang gepaard gaan; en de ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. Vraag 5: In hoever en onder welke omstandigheden kunnen de activiteiten van overheidsorganisaties op de informatiemarkt tot oneerlijke concurrentie op Europees niveau leiden? W$ Auteumechtvraag$tukk<m 106. De Berner Conventie (artikel 2, lid 4) laat de lidstaten de vrijheid om zelf te bepalen hoe officiële wetgevende, bestuursrechtelijke of juridische aard en de officiële vertalingen daarvan worden beschermd. teksten van 107. Veruit de meeste lidstaten hebben van deze bepaling gebruik gemaakt om deze teksten van elke auteursrechtelijke bescherming uit te sluiten. Wat de door de overheid geproduceerde informatie van een andere aard betreft, hebben de meeste bovengenoemde uitsluiting ook voor dit informatiemateriaal laten gelden. De mate waarin auteursrecht op dit materiaal wordt verleend, beperkt op zich echter niet de toegang van het publiek tot de informatie. lidstaten de 108. De overheid heeft twee belangrijke redenen om haar informatie te beschermen. In de eerste plaats kan het een bron van inkomen zijn. Dit kan echter tot concurrentieproblemen leiden. Het tot marktverstoringen tussen ondernemingen in de verschillende lidstaten die de informatie opnieuw willen gebruiken. aanleiding geven kan reden tweede waarom 109. Een informatie overheidsorganisaties beschermen, kan zijn dat zij de integriteit van de inhoud willen bewaren. Dit is uit het oogpunt van aansprakelijkheid relevant. hun Vraag fc Belemmeren regelingen overheidsinformatie? verschillende in Europa de exploitatie auteursrechtelijke van I1L6 Pt ivacyvraagstukken de Een deel 110. commercieel van interessante informatie in overheidsbezit is van persoonlijke aard, dit wil zeggen dat zij betrekking heeft op personen of hun identificatie mogelijk maakt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij bevolkings-, of kredietregisters. Het geldt eveneens voor informatie over medische, werkgelegenheids- en tot socialezekerheidsgegevens. De dergelijke informatie kan nuttig zijn voor de particuliere sector, die ze voor marketing, onderzoek of andere doeleinden kan gebruiken. In dergelijke gevallen moet een evenwicht voertuig- bedrijfs-, toegang worden gezocht tussen het recht op informatie en het recht van het individu op privacy. Uit alle nationale toegangswetten blijkt dat men zich ervan bewust is dat een dergelijk evenwicht noodzakelijk is. van persoonsgegevens 111. Op 24 oktober 1995 werd Richtlijn 95/46/EG28 betreffende de bescherming van in verband met de natuurlijke personen verwerking en betreffende het vrije verkeer van die gegevens goedgekeurd. Deze richtlijn stelt zowel voor de overheidssector als de particuliere sector bindende regels vast en brengt het noodzakelijke evenwicht tussen het beginsel van toegang tot overheidsinformatie en de bescherming van persoonsgegevens tot stand. De richtlijn moet volledig in acht worden genomen in gevallen waarin de overheid is van persoonsgegevens. in het bezit 112. Het is de taak van de verantwoordelijke overheidsorganisaties om het overeengekomen evenwicht tussen de noodzaak van open toegang voor commerciële of andere doeleinden enerzijds en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer anderzijds in acht te nemen, rekening houdend met de in de EG- richtlijn vastgestelde beginselen, met name het beginsel van de beperking van de doeleinden. Bovendien is een belangrijke rol weggelegd voor nationale in geval van geschillen wordt van de rechtbanken verwacht dat zij een beslissing nemen. toezichthoudende instanties en 113. In het specifieke geval van statistische gegevens worden de gegevens nog beter beschermd dankzij het algemeen aanvaarde geheimhoudingsbeginsel. statistische Statistische geheimhouding verhindert niet alleen toegang door andere privé-gebruikers maar verhindert ook de overbrenging van vertrouwelijke andere overheidsdiensten dan de bureaus voor de statistiek. gegevens naar totstandkoming de 114. Door de informatiemaatschappij zouden nieuwe risico's voor de privacy van het individu kunnen ontstaan als openbare registers in elektronische vorm (met name on line en op Internet) en in grote hoeveelheden toegankelijk worden gemaakt. van Vraag 7: Moet specifieke aandacht worden besteed aan privacyoverwegingen verband met de in exploitatie van overheidsinformatie? Hoe kunnen commerciële belangen toegang tot persoonsgegevens overheidsbezit rechtvaardigen? in 28 PB L 281 van 23. 11. 1995, blz. 31-50. 19 iH,8 Aansprakeiijktieidsvraagstukkert over 115. Duidelijkheid aansprakelijkheidsvraagstukken kan een positief effect hebben op de toegang tot en de exploitatie van overheidsinformatie. Aansprakelijkheid kan in feite een reden zijn waarom de overheid een voorzichtig voert. Als de overheidsorganisatie rechtstreeks informatie aan in principe een aanvrager verstrekt, kan zij nationale (overeenkomstig aansprakelijkheidswetten) aansprakelijk zijn voor schade die de betrokken burger wordt berokkend. informatiebeleid de 116. De zaak wordt ingewikkelder wanneer meer dan twee partijen (overheidsorganisatie, aanvrager) bij de verwerking en de verspreiding van informatie betrokken zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de overheid de informatie aan een privé-onderneming heeft afgestaan. In dat geval kunnen overheidsorganisaties voor de verstrekte informatie aansprakelijk blijven, tenzij zij hun aansprakelijkheid contractueel hebben beperkt. 117. Hoe meer actoren erbij betrokken zijn, hoe moeilijker het bij geschillen wordt om uit te maken wie een fout heeft begaan of onwettelijk heeft gehandeld. Sommige commentatoren zijn van oordeel dat een gecoördineerde Europese aanpak van dit probleem bijzonder belangrijk is aangezien het moeilijk uit te maken is welke is in gevallen nationale wet van toepassing waarbij verschillende landen betrokken zijn29. Vraag 8; hoever In de aansprakelijkheidsregelingen van de diverse lidstaten een hinderpaal vormen voortoegang tot of exploitatie van overheidsinformatie? kunnen III. 9 EU-informatie Zoals vermeld in punt 1. 1 en in bijlage 2 118. van dit groenboek werkt de EU momenteel aan beleidsmaatregelen die erop gericht zijn de toegang tot en de verspreiding van haar informatie te verbeteren. Alle EU-instellingen in het informatie 29 In het door de Commissie op 18 november 1998 ingediende voorstel voor een richtlijn betreffende bepaalde juridische aspecten van de elektronische handel in de interne markt, wordt erkend dat het noodzakelijk is de aansprakelijkheid van on- linedienstenaanbieders kader van commerciële communicatie te verduidelijken wat de transmissie en opslag van (m. a. w. wanneer dienstenaanbieders als "tussenpersoon" optreden). Om de bestaande juridische onzekerheid weg te werken en voor coherentie te zorgen tussen de verschillende benaderingen die de lidstaten volgen, kan volgens het voorstel een dienstenaanbieder niet aansprakelijk worden gesteld als hij alleen als doorgeefluik voor derden fungeert en wordt de aansprakelijkheid van de dienstenaanbieder voor andere "bemiddelingsactiviteiten" beperkt. van derden betreft onderhouden bijvoorbeeld een aantal zeer informatieve websites die via een enkele gateway (http://europa. eu. int) toegankelijk zijn. 119. Het zou bevorderlijk zijn voor deze beleidsmaatregelen indien naar aanleiding van dit groenboek commentaar zou worden geleverd op en meningnen geformuleerd over de acties op dit gebied. De volgende vraag kan dan ook worden gesteld: Vraag 9; In hoever zijn de beleidsmaatregelen die de EU-instellingen op het gebied van toegang tot en verspreiding van informatie beogen, geschikt? Hoe kunnen zij verder worden verbeterd? 20 Slotopmerkingen transparantie van 120. Het gebrek aan overheidsinformatie in geheel Europa vormt een wezenlijke belemmering voor burgers en ondernemingen die de rechten willen uitoefenen die het EG-Verdrag hen toekent en die van de voordelen van de interne markt willen profiteren. de Tegelijkertijd wordt 121. Europese informatie-industrie geconfronteerd met een overvloed aan wetten en praktijken die haar volgens de Commissie kunnen verhinderen het informatiepotentieel te benutten. in Europa ten volle Afhankelijk van de antwoorden op dit 122. groenboek en met name van de opmerkingen op de door factoren regelgeving of andere veroorzaakte belemmeringen en hinderpalen die van de overheidsinformatie in de weg kunnen staan, kan worden nagegaan welke maatregelen eventueel op Europees niveau vereist zijn. tot en de exploitatie toegang maatregelen 123. Dergelijke bijvoorbeeld betrekking hebben op: kunnen • wetgeving aanbevelingen, maatregelen); (bv. aan behoefte richtsnoeren of bindende • • • informatie-uitwisseling in geheel Europa, zodat overheidsorganisaties van eikaars ervaringen kunnen leren; bewustmaking op alle niveaus (burgers, ondernemingen en overheidsdiensten) wat de bestaande informatiebronnen betreft; van demonstratie- uitvoering en proefprojecten met het oog op de verspreiding van technologieën die nieuwe informatiediensten ondersteunen en van experimenten met nieuwe vormen van samenwerkingsverbanden de openbare en de particuliere sector; tussen • onderwijs- en opleidingsinitiatieven om de van informatiebeheer zowel bij overheidsdiensten als individueel te verbeteren. op het gebied kwalificaties Er wordt commentaar ingewacht op deze 124. mogelijke actiegebieden of op alle andere soorten maatregelen die geschikt worden geacht. Vraag 10: Aan welke acties moet op Europees niveau prioriteit worden verleend? 21 De volgende lijst bevat de in hoofdstuk III gestelde vragen. Vragenlijst 1 Welke definitie van overheid is volgens u het geschiktst? Welke categorieën overheidsinformatie moeten in het debat worden gebruikt? 2 Leiden verschillende voorwaarden voor toegang tot overheidsinformatie in de lidstaten tot belemmeringen op Europees niveau? Zo ja, welke elementen spelen daarbij een rol: aanwezigheid van een belang, uitzonderingen, tijd, hoeveelheid en formaat? Aan welke oplossingen kan worden gedacht? 3 Kan de totstandbrenging van Europese metagegevens (informatie over de beschikbare informatie) de Europese burgers en ondernemingen helpen om in de overheidsinformatie in geheel Europa hun weg te vinden? Zo ja, hoe kan dit het best gebeuren? Welke inhoudscategorieën moeten gidsen van overheidsinformatiebronnen bevatten? 4 Welke gevolgen heeft een verschillend prijsbeleid op de toegang tot en de exploitatie van overheidsinformatie? Leidt dit tot ongelijke kansen voor burgers en ondernemingen op Europees niveau? 5 6 In hoever en onder welke omstandigheden kunnen de activiteiten van overheidsorganisaties op de informatiemarkt tot oneerlijke concurrentie op Europees niveau leiden? Belemmeren verschillende auteursrechtelijke regelingen overheidsinformatie? in Europa de exploitatie van 7 Moet specifieke aandacht worden besteed aan privacyoverwegingen in verband met de exploitatie van overheidsinformatie? Hoe kunnen commerciële belangen toegang tot persoonsgegevens rechtvaardigen? in overheidsbezit In hoever kunnen de aansprakelijkheidsregelingen van de diverse lidstaten een hinderpaal vormen voortoegang tot of exploitatie van overheidsinformatie? In hoever zijn de beleidsmaatregelen die de EU-instellingen op het gebied van toegang tot en verspreiding van informatie beogen, geschikt? 8 9 Hoe kunnen zij verder worden verbeterd? 10 Aan welke acties moet op Europees niveau prioriteit worden verleend? 22 Bijlage 1: Huidige situatie in de lidstaten met betrekking tot wetgeving en beleid inzake toegang tot overheidsinformatie Oostenrijk onder voorzien: verstrekken die Er bestaat constitutioneel recht (1987/287) van 15. 5. 1987 waarin een algemeen recht van toegang is vastgelegd. Hiermee is in een minimaal alle kader ambtenaren op federaal, regionaal of lokaal niveau aan wie administratieve taken zijn opgedragen, alsmede de ambtenaren van andere publiekrechtelijke lichamen moeten informatie over hun aangelegenheden bevoegdheid vallen, in zover dit niet in strijd is met een wettelijke verplichting tot geheimhouding. De toegang is gewoonlijk gratis voor de burgers, maar in sommige vergoeding gevallen wordt aangerekend, onder andere voor de reproductie- en verspreidingskosten. Elk departement bepaalt onder toezicht van de bevoegde minister zijn eigen beleid inzake commerciële exploitatie, waarbij elk geval afzonderlijk wordt bekeken. Er zijn gevallen van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector, bijvoorbeeld op het telecommunicatie, gebied van schuldinvordering, gerechtelijke informatie en bestuurlijke informatie. een België niveau (Vlaams van het exploitatie recht in toegang bezit Er zijn wetten op federaal (11. 4. 1994) en Gewest regionaal betreffende 23. 10. 1991 en 13. 6. 1996) transparantie voor de burger, waarbij een tot algemeen documenten van overheidsdiensten wordt verleend. Deze wetten bepalen echter dat de aldus verkregen administratieve documenten niet verder mogen worden verspreid of voor commerciële gebruikt. Er doeleinden bestaat geen algemene wet op de commerciële van overheidsinformatie. In het kader van de wet inzake transparantie voor de burger wordt kosteloos of tegen vergoeding van de verleend. marginale Sommige departementen een commercialiseringsbeleid waarbij per geval relaties worden afzonderlijk contractuele aangegaan. van zijn samenwerking tussen de openbare en de tot stand gekomen, particuliere sector bijvoorbeeld van gebied op en voertuigregistratie, geografische informatie. Met betrekking tot de laatstgenoemde sector zijn er echter ook processen de overheidsorganisatie desbetreffende betrokken was. statistiek gevoerd toegang vormen waarbij voeren kosten het Er informatie van de Wat actieve verspreiding betreft verspreidt Postbus 3000 federale regering via radio en televisie en door middel van advertenties in kranten en tijdschriften. Deze communicatievormen bevatten wijzers naar gratis brochures voor het publiek. De en brochures bevatten bijkomende informatie over de behandelde onderwerpen en diensten. Bovendien kunnen de burgers bijkomende informatie verkrijgen via Postbus 3000, een dienst die door de Federale Voorlichtingsdienst wordt verstrekt. contactgegevens verscheidenheid Sinds 24 maart 1995 onderhoudt de federale regering een uitgebreide Internetwebsite in vier talen (Nederlands, Frans, Engels en Duits) op het volgende adres: http://belqium. fqov. be. Deze overkoepelende website bevat wijzers naar alle federale departementen. Er is een informatie grote beschikbaar, waaronder algemene informatie over België, besluiten van de ministerraad, nuttige adressen van overheidsorganisaties en initiatieven inzake overheidsinformatie. De gemeenschappen en gewesten onderhouden ook eigen websites. Deze zijn via de federale website van hyperlinks. door middel toegankelijk aan (op Momenteel wordt federaal niveau) de oprichting voorbereid van een call centre waar de burgers vragen aan de regering kunnen stellen. De Vlaamse Gemeenschap werkt aan in het een soortgelijk centrum, Waalse Gewest al operationeel is. terwijl dit In het kader van een aanbeveling van de Raad van Europa is de Raad van State sinds 1997 wettelijk genomen beslissingen te publiceren; deze worden via cd-rom en Internet beschikbaar gesteld. de meeste verplicht Denemarken de betreft wetsvoorstel Er is een wet in de maak ter vervanging van twee bestaande wetten op de vrijheid van informatie, die een algemeen recht van tot overheidsdocumenten verlenen. toegang Het gehele maatschappij en staat dicht bij de bepalingen van EG-Richtlijn 95/46. Er zijn proefprojecten publieke betreffende gepland verzendlijsten; er wordt een norm inzake elektronisch publiceren bekendgemaakt en alle openbare geleidelijk elektronisch toegankelijk worden gemaakt. Alle openbare instellingen hebben e-mail en worden Internet voorgesteld. Er worden steeds via meer openbare, op elektronische informatie zelfbedieningsmogelijkheden gebaseerde en aangeboden. publicaties Juridische gegevens zullen open 23 informatie in elektronische vorm zijn vrij toegankelijk. bestuursorganen stimuleren. buiten de overheid is exploitatie Wat de toegang van de burgers tot gedrukte documenten betreft, geldt het principe dat de burgers alleen hoeven te betalen voor de toegangskosten, die op 10 DKR voor de eerste pagina en 1 DKR voor elke bijkomende pagina zijn vastgesteld. Er bestaat weliswaar geen specifieke wet op de van commerciële overheidsinformatie, maar dit punt wordt in Informatiemaatschappij het programma 2000 vermeld. Voorts in 1992 een Begrotingsgids van het ministerie van Financiën uitgebracht waarin aan de overheid in het algemeen aandacht wordt besteed en "gemiddelde kosten op lange "eerlijke termijn" en beginselen voor vastgesteld. concurrentie" Aangezien voor elektronische informatiediensten vrij klein is, wordt van overheidsinformatie, zowel in gedrukte als in elektronische vorm, voor het grootste deel door de overheid zelf gerealiseerd. Er werd commerciële belangstelling getoond voor handelsregisters, en recht en statistiek, op welke kadaster, gebieden zich gevallen van samenwerking en concurrentie tussen de openbare en de particuliere sector hebben voorgedaan. de Deense markt verspreiding bevolkings- worden de een nu de in de Begrotingsgids Er wordt betreffende nieuw overheid prijsbepalingsmodel voor de verkoop van openbare gegevens opgenomen en er is een besluit genomen over beginselen inzake de kwaliteit van en de toegang tot openbare lopende ontwikkelingsactiviteit. De tendens is dat vlug nieuwe stappen worden gedaan om de open informatiemaatschappij tot stand te brengen. gegevens en de Finland Er is een wet op de openbaarheid van officiële documenten (83/9. 2. 1951), die een algemeen recht van toegang verleent tot elk document dat door een overheidsdienst is opgesteld en uitgegeven, alsmede tot elk document dat aan een overheidsdienst is toegezonden of gegeven en in zijn bezit is. In 1987 werd dit tot documenten die zijn geproduceerd "door ponsen, magnetisering of met andere vergelijkbare middelen en die zijn bedoeld om te worden gelezen, beluisterd of op andere wijze ter kennis te worden genomen door middel van technische apparaten". De wet wordt momenteel en gemoderniseerd. De nieuwe wet zal het van gebruik informatiemateriaal recht uitgebreid herzien van Voor het overige is in Finland de markt en de situatie op het gebied van commerciële die exploitatie in vergelijkbaar met van de Denemarken. De belangstelling particuliere sector is nog steeds vrij beperkt en de voornaamste initiatieven op het gebied van verspreiding worden nog steeds door de overheid zelf genomen. informatiemaatschappij" wordt In een rapport van 1995 "Ontwikkeling van een Finse de aanmoediging van het commerciële hergebruik door de particuliere sector kort onder de aandacht gebracht. Het prijsbeleid werd vastgesteld bij de wet van 1992 op de tariferingscriteria voor de staat, waarin drie -diensten soorten worden onderscheiden: a) die welke in het openbaar belang zijn en kosteloos worden verstrekt, b) die welke door organisaties met een monopolie of ingevolge een wettelijke vereiste worden verstrekt en tegen de kostprijs worden aangeboden, en c) overige, die tegen de commerciële prijs worden verstrekt. overheidsgoederen en Frankrijk het van Er bestaat een algemene wet op de toegang tot administratieve documenten (deel van een ruimere wet betreffende de relaties tussen publiek, en overheidsdiensten 78-753/17. 7. 1978, gewijzigd in 1979), die de mogelijkheid verveelvoudiging, verspreiding of commerciële exploitatie van de desbetreffende documenten uitsluit. Toegang ter plaatse is kosteloos, terwijl kopieerkosten aan de aanvrager worden aangerekend. Er is ook een circulaire van de eerste minister van 14. 2. 1994 betreffende de verspreiding van overheidsgegevens. Daarin worden enkele commerciële beleidsbeginselen voor exploitatie gegevens van vastgesteld, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen ruwe gegevens (waartoe vrije toegang wordt verleend) en gegevens met toegevoegde waarde (die in sommige gevallen auteursrechtelijk beschermd zijn). Voorts wordt in deze circulaire aandacht besteed aan de rol die de openbare en de particuliere sector op het gebied van verspreiding moeten spelen, alsmede aan problemen inzake concurrentie en prijsbepaling. dergelijke de sommige Er is een ruime deelneming van de particuliere sector aan de markt voor overheidsinformatie. Op (geografische gebieden informatie, bedrijfsinformatie) is deze beter geslaagd dan op andere (landbouwinformatie, juridische informatie). Er is een beleid om overheidsconcessies particuliere kennen, hetgeen toe ondernemingen aan te 24 volgens sommige concurrentieproblemen doet rijzen. commentatoren op Internet regering aan dat In het actieprogramma van de regering "Préparer l'entrée de la France dans la société de l'information", dat op 16 januari 1998 werd gepubliceerd, kondigde de "essentiële Franse overheidsgegevens" vrij beschikbaar zullen zijn. Met dit initiatief wordt erkend dat door de ontwikkeling van de netwerken het traditionele onderscheid tussen toegang tot overheidsinformatie en de verspreiding ervan grondig veranderd is. Bovendien wordt aldus beklemtoond dat de tot mogelijkheid om overheidsinformatie, van vitaal belang is voor de ontwikkeling van de informatiemarkt en bijgevolg van de informatie-industrie. te krijgen toegang Duitsland biedt soorten toegang informatie exploitatie Duitsland heeft noch een algemene toegangswet, noch een wet op de van commerciële aantal overheidsinformatie. Een groot tot sectorale wetten specifieke (bv. administratieve klachten, milieu-informatie). Sommige deelstaten hebben constitutionele bepalingen terzake en zijn bezig met het opstellen van algemene toegangswetten. Verschillende overheidsdiensten hebben afzonderlijk praktijken voor commerciële exploitatie ontwikkeld. In enkele gevallen statistieken) (bv. zijn geslaagde samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector, terwijl in andere gevallen (bv. moeilijkheden gerezen zijn. Ook wat het prijsbeleid betreft zijn er grote verschillen, afhankelijk van de de rechtsgrond overheidsdienst in kwestie, en het beoogde gebruik van de informatie. Deze verschillen in beleid worden door de federale structuur van het land versterkt. financieel-commerciële voorbeelden er bedrijfsinformatie) verzoek, van van het Griekenland van beleid betreffende Griekenland heeft een wet die voorziet in algemene toegang (1599/1986), maar de commerciële de exploitatie desbetreffende overheidsdocumenten niet toestaat. Hoewel er geen algemene wet of de algemeen commerciële van overheidsinformatie bestaat, werkt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken momenteel aan het juridische kader ervan. De elektronische informatiemarkt is zeer klein en het marktpotentieel van overheidsinformatie is nog niet (op enkele uitzonderingen na op het gebied van in kaart gebracht verspreiding cultuur, toerisme, landbouw en recht). Diverse overheidsorganisaties zijn begonnen met de ontwikkeling van informatiesystemen om hun inhoud zowel voor de ondernemingen als de burgers toegankelijk te maken. Ierland De wet op de vrijheid van informatie uit 1997 is de eerste belangrijke wettekst die ministeries en overheidsdiensten ertoe verplicht gegevens uit hun informatiebezit te publiceren. De wet bevestigt het recht van de leden van het publiek om de ruimst mogelijke toegang tot officiële informatie te krijgen voor zover dit verenigbaar is met het algemeen belang en het recht op privacy. de wet van grond betreffende Op moeten overheidsorganisaties bepaalde informatie over zichzelf publiceren en moeten zij gegevens stellen beschikbaar hun huishoudelijk reglement, hun procedures, interpretaties enz. , die bij de besluitvorming en worden overheidsdiensten publiceren deze informatie op Internet. Deze informatie moet er in de eerste plaats voor zorgen dat het publiek gemakkelijker kan nagaan welke informatie elke organisatie in haar bezit heeft en hoe er toegang toe kan worden verkregen. Veel ministeries gebruikt. kunnen op basis van tot niet-persoonsgebonden Met betrekking vaste informatie uurtarieven vergoedingen worden aangerekend voor de tijd die werd besteed aan het op efficiënte wijze lokaliseren en opvragen van gegevens. Ook voor fotokopieën kunnen Voor vergoedingen persoonsgebonden gegevens mogen alleen kopieerkosten worden aangerekend, behalve wanneer het om een grote hoeveelheid informatie gaat. Er mogen geen kosten worden aangerekend door overheidsdiensten aan het onderzoeken van aanvragen wordt besteed. verlangd. worden voor die tijd de Bovendien produceren de meeste ministeries en overheidsdiensten publicaties over hun belangen. Deze worden in het algemeen gratis verspreid wanneer dit ten behoeve van het overheidsbeleid wenselijk is, of tegen een prijs waarmee de kosten worden terugverdiend. bestaat, Ofschoon er geen algemene wet of algemeen beleid inzake de commerciële exploitatie van verkopen overheidsinformatie sommige organisaties (bv. het kadaster, de topografische dienst enz. ) informatie. In deze gevallen wordt een in het toegepast, waarbij marktgestuurd prijsbeleid het commerciële tarief wordt aangerekend. Commerciële exploitatie en samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector komen vooral voor op het gebied van recht en statistiek. algemeen 25 te verlenen, In het rapport "Information Society Ireland - for Action" van 1996 wordt Strategy overwogen kosteloos of tegen een lage prijs tot openbare databanken en toegang informatiediensten in combinatie met het gebruik van informatie- en communicatietechnologie bij de overheid om op de burger gerichte toepassingen aan het publiek aan te bieden. Alle nieuw gepubliceerde overheidsinformatie moet vanaf een vastgestelde datum tegelijkertijd elektronisch en op papier beschikbaar worden gesteld; de telefonische toegang tot ministeries en overheidsdiensten tegen een laag tarief ("lo-call") is reeds ingevoerd en zal verbeterd met zelfbediening via Internet, fax op aanvraag enz. ; er zullen websites van de overheid worden ontwikkeld om de interactiviteit en de mogelijkheden voor de verlening van diensten te vergroten. verder worden Italië is een beleid algemeen exploitatie betreffende toegangswet algemene Er (241/7. 8. 1990), maar in veel gevallen hangt de toegang af van het bestaan van een rechtmatig belang. Er is geen algemene wet de of commerciële van overheidsinformatie. De toegang op basis van de voormelde wet is kosteloos. De verschillende overheidsorganisaties hebben hun eigen prijsbeleid voor het commerciële gebruik van overheidsinformatie. Er zijn voorbeelden van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector op en zoals gebieden In enkele gevallen werden statistiek. klachten met de concurrentieregels ingediend. bedrijfsinformatie betrekking tot Luxemburg thema Er bestaat geen algemene toegangswet en evenmin zijn er algemene voorschriften betreffende de commerciële exploitatie van is een overheidsinformatie, maar er werkgroep opgericht om dit te In de praktijk wordt de bestuderen. beschikbare ofwel kosteloos, ofwel tegen de distributiekostprijs verstrekt. Tot dusver zijn er geen voorbeelden van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector. De geringe omvang van de markt vormt waarschijnlijk een belemmering voor strikt nationale initiatieven. overheidsinformatie van deze gelden echter vrijstellingen en beperkingen ten verplichtingen. Deze aanzien vrijstellingen en beperkingen zijn vergelijkbaar met die welke op grond van andere algemene toegangswetten worden (bv. vrijstellingen in het belang van de staat, derden en het bescherming besluitvormingsproces). toegestaan van de Het ministerie van Binnenlandse Zaken vervult een coördinerende rol met betrekking tot het beleid inzake overheidsinformatie. Tot dusver is er geen algemeen beleid inzake de exploitatie of het commerciële hergebruik van overheidsinformatie. Bijgevolg bepalen de bestuursorganen hun eigen beleid. Er zijn echter stappen gedaan om een algemeen beleid te ontwikkelen. van thema Een eerste stap in die richting is de nota "Naar toegankelijkheid overheidsinformatie. Beleidskader voor het vergroten van de toegankelijkheid van overheidsinformatie met informatie- en communicatietechnologie", die het kabinet in juni 1997 heeft gepubliceerd. Het is welke centrale in de nota overheidsinformatie elektronisch toegankelijk moet worden gemaakt, voor wie, waarom, hoe en tegen welke prijs. Volgens het kabinet moet van de de zogenaamde basisinformatie democratische en rechterlijke regelgeving, uitspraken van de zo macht en parlementaire toegankelijk mogelijk worden gemaakt, daar deze categorie informatie principieel openbaar is. ICT kan daarbij een belangrijk instrument zijn. Met elektronische gegevensbestanden van bestuursorganen heeft het kabinet in de nota gesteld dat een beleid voor de toegang tot bestandsgegevens voor met name het bedrijfsleven moet worden ontwikkeld. rechtsstaat informatie) betrekking (wet- tot toegang is elektronische teneinde Als follow-up op de nota worden momenteel elektronische bestanden van bestuursorganen onderzocht op type, gebruik, oorsprong van de juridisch statuut. Het doel gegevens en bestanden daarvan te beleidsmaatregelen categoriseren voor de typen specifieke gegevensbestanden te ontwikkelen. Dergelijke maatregelen worden noodzakelijk geacht, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de exploitatie of het commerciële hergebruik van van elektronische overheidsinformatie, gezien de diversiteit ervan, met een algemeen voorschrift kunnen worden geregeld. bestanden tot Nederland Er is een Wet openbaarheid van bestuur (in werking getreden in 1992) die bestuursorganen verplicht actief bestuurlijke informatie te verspreiden en op te verstrekken. Er verzoek in 1980, gewijzigd informatie Portugal Er is een wet op de algemene toegang tot (65/26. 8. 1993), maar overheidsinformatie algemene beleidsmaatregelen of regels betreffende commerciële exploitatie zijn er niet. 26 gebieden specifieke In het algemeen wordt, met het oog op de openbare dienstverlening die de overheid als taak heeft, voor informatie de laagst mogelijke prijs aangerekend. Er is een project inzake publieke toegang voor de burgers, waarbij toegang van het kiosktype tot van overheidsinformatie wordt verleend en waarvan de technische uitvoering tot op zekere hoogte aan de particuliere sector is andere toevertrouwd. voorbeelden van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector op het gebied van bedrijfsinformatie en juridische informatie. De beperkte omvang van de markt en het feit dat de overheid over relatief weinig elektronische databanken beschikt, vormen echter geen stimulans voor de ontwikkeling dergelijke commerciële initiatieven. nog van zijn Er Spanje op van relatie Spanje heeft een algemene toegangswet (30/26. 11. 1992) die momenteel niet op elektronische informatie van toepassing is. Van de aanvrager wordt vereist dat hij een rechtmatig belang bij de aangevraagde informatie heeft. Onlangs is een koninklijk besluit aangenomen tot regeling van het elektronische gebruik informatietechnieken door de centrale algemene overheidsdiensten. Daarin wordt tussen gewezen de overheidsdienst en burger. Uit recente studies is gebleken dat informatie over 34% van de overheidsdiensten voor het publiek in is, waarbij de toegankelijk sommige gevallen in samenwerking met de particuliere sector wordt verleend. Er is geen algemeen commercialiseringsbeleid. De toegepaste tarieven variëren van nul (in 40% van de gevallen) tot de marktprijzen. Er zijn veel voorbeelden van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector, vooral op regionaal en lokaal niveau op gebieden zoals handel, financiën, cultuur, onderwijs en wetenschappen, terwijl de samenwerking op gebieden zoals bedrijfsinformatie en statistiek ofwel volledig ontbreekt, ofwel is mislukt. toegang Zweden tot door Zweden heeft de oudste toegangswet ter wereld (de wet op de persvrijheid van 1766, laatst gewijzigd in 1994). Deze wet verleent overheidsdiensten toegang bewaarde inclusief documenten, elektronische documenten. Dit omvat alle documenten die door een overheidsdienst worden opgesteld of ontvangen. De toegang tot de documenten is kosteloos, hoewel voor documenten van meer dan negen pagina's een vergoeding wordt gevraagd. Er is geen verplichting om gegevens voor in enige elektronische andere vorm dan op papier beschikbaar te stellen. informatieverwerking De toegang kan alleen worden geweigerd op grond van een specifieke bepaling in wetgeving die (de geheimhoudingswet). geheimhouding gebiedt toegang informatie In principe is deze wetgeving ook van toepassing op informatie die in databanken en registers van overheidsdiensten is opgeslagen. De in tot gegevensverwerkende systemen en registers is in de praktijk beperkt tot de gegevens die met behulp van routineprocedures kunnen worden opgevraagd en afgeleverd. De wet op de gegevensbescherming speciale bepalingen op grond waarvan de burger informatie kan krijgen over de aard van de gegevens die over hem/haar in openbare registers worden bewaard. bevat in werking. De wet In oktober 1998 treedt een nieuwe wet op de persoonsgegevens is grotendeels gebaseerd op de EU-Richtlijn betreffende van persoonsgegevens. De nieuwe wetgeving maakt geen inbreuk op het grondwettelijke recht van algemene tot officiële documenten. bescherming toegang de Voor een beperkt aantal grote nationale databanken en openbare registers wordt bij wet de toestemming verleend ze te gebruiken voor commerciële informatiediensten (adressen van personen en ondernemingen, kadastrale en vastgoedinformatie, informatie over voertuigen enz. ). De tarieven voor overheidsinformatie zijn normaalgesproken gebaseerd op het principe dat de kosten moeten worden terugverdiend. Er wordt geen andere commerciële verkoop van informatie uit openbare registers toegestaan. en organiseren gemeentelijke De centrale overheidsorganen hun informatiebronnen op zodanige wijze dat zij meer informatie in elektronische vorm kunnen verstrekken, en dit niet alleen op grond van de wet op de persvrijheid, die momenteel alleen tot documenten op papier de garandeert, maar als dienstverlening aan het publiek en aan de ondernemingen. toegang Een comité werd belast met de taak de grondwettelijke bepalingen inzake het recht van het publiek op toegang tot officiële documenten uit het oogpunt van IT te bestuderen. Uit het IT-wetsvoorstel van de regering, dat in het voorjaar 1996 door het Parlement werd goedgekeurd, blijkt dat het regeringsbeleid gaat in de richting van verdere openstelling van de openbare sector voor elektronische toegang. In het wetsvoorstel wordt de nadruk gelegd op de 27 door IT geboden mogelijkheden om de transparantie te vergroten, de democratie te versterken en economische voordelen voor de maatschappij te creëren, en worden algemene richtsnoeren gegeven betreffende de toegang tot informatie voor de openbare en de particuliere sector en voor de burgers. In het in 1998 door de regering ingediende wetsvoorstel betreffende de overheidsdienst is de verlening van informatiediensten in de openbare sector een van de voornaamste thema's. Het basisprincipe bij het bepalen van de prijs van overheidsinformatie moet zijn dat de verspreidingskosten moeten worden terugverdiend. De regering geeft ook de richting gaan waarin op dit gebied verder moet worden gewerkt, onder andere hoe de term nationale basisgegevens moet worden gedefinieerd en hoe informatie uit openbare in elektronische vorm toegankelijk kan worden gemaakt. De overheidsdiensten wier taak hoofdzakelijk bestaat in betrekkingen met ondernemingen en individuen, moeten elektronische diensten voor zelfbediening aanbieden als aanvulling op de traditionele diensten. gemakkelijker registers Er is een voorstel van het ministerie van Justitie voor het vernieuwen van het juridische informatiesysteem, Rixlex 2000, waarover momenteel wordt beraadslaagd. Het systeem heeft een gedecentraliseerde structuur. Elke leverancier van informatie aan het systeem is verantwoordelijk voor de juistheid van de inhoud van het aangeboden materiaal. praktische Binnen het hierboven beschreven algemene kader worden en enkele voortgezet wetgevingswerkzaamheden teneinde het beheer, de openheid, de synergie en de aansprakelijkheid op het in de nieuwe gebied van informatie elektronische omgeving verder aan te passen en te ontwikkelen. Verenigd Koninkrijk via wettelijke Er is geen wet die een algemeen recht van tot bij de centrale overheid toegang berustende informatie verleent. Een in 1994 gepubliceerde gedragscode verleent een recht van toegang tot informatie dat grofweg te vergelijken is met het recht dat in andere landen is vastgesteld. Dit omvat een toezegging dat overheidsdiensten bepaalde categorieën informatie van openbaar belang vrijwillig openbaar zullen maken. De gedragscode is juridisch niet bindend, maar op de toepassing ervan wordt toezicht uitgeoefend door de parlementaire ombudsman, die onafhankelijk van de regering werkt. In 1995 regelingen een werd over openbaarheid in de Britse gezondheidsdiensten gepubliceerd. gedragscode aparte De huidige regering ging in mei 1997 aan de slag met de duidelijke toezegging dat er een wet op de vrijheid van informatie zou komen. In december 1997 werd een witboek met als titel "Your to know" gepubliceerd, waarin voorstellen voor wetgeving inzake de vrijheid van informatie werden geformuleerd die veel verder zouden gaan dan de gedragscode wat de eisen tot openheid betreft. right In 1999 zal door de regering naar verwachting een wetsvoorstel over vrijheid van informatie worden gepubliceerd. overheidsinformatie Internetdienst Voorts heeft de regering een voor opgericht (www. open. gov. uk). Alle nieuwe wetten en rechtsinstrumenten worden Internet gepubliceerd (www. hmso. gov. uk). Er bestaat lokale een toegang (Local overheden Government Act 1985) en tot verschillende categorieën zoals medische gegevens en informatie in het bezit van sociale diensten. persoonsgegevens, recht van informatie bewaarde tot door op Industrie informatie De richtsnoeren van het ministerie van Handel en verhandelbare betreffende informatie in het bezit van de overheid werden in 1986 voor het eerst gepubliceerd. Het is de bedoeling dat deze de overheidsdiensten tot ter leidraad dienen om hun beschikking van de particuliere sector te stellen. Deze richtsnoeren werden in 1990 voor het laatst herzien en in verband met recente veranderingen is de regering van oordeel dat er nu misschien mogelijkheden tot verdere aanpassing zijn. Zij handelen over punten zoals het bepalen van verhandelbare informatie, de kosten contractuele vergoedingen, aspecten, verplichtingen met betrekking tot het auteursrecht van de Kroon, beveiliging en privacy, aansprakelijkheid, concurrentie, niet- exclusiviteit en non-discriminatie ten aanzien van EG-dienstenaanbieders. en de van van ontwikkeling terugverdienen Door uitvoerende overheidsorganen die volgens het principe van het kosten worden beheerd, is bij de overheid de tendens versterkt om informatie op een aantal manieren beschikbaar te stellen, zowel commercieel als niet-commercieel. De tarieven hangen af van het soort materiaal en de mate waarin het voor commercieel hergebruik wordt verkocht. toegepaste de Vanuit werd particuliere aangedrongen op liberalisering van de regeling inzake licentieverlening voor auteursrechtelijk teneinde de niet- beschermd materiaal exclusieve geoorloofde verveelvoudiging van sector 28 de door gebruik soorten informatie diverse de particuliere sector te vergemakkelijken, en de regering heeft diverse initiatieven inzake het auteursrechtenbeleid betreffende de verveelvoudiging van wettelijk materiaal en het klasselicenties van aangekondigd. In het Verenigd Koninkrijk, dat elektronische grootste informatiemarkt met de langste traditie in de EU heeft, zijn er veel voorbeelden van samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector, zoals geografische, juridische en bedrijfsinformatie. In januari 1998 werd een groenboek onder de titel "Crown Copyright in the Information Age" over de toegang tot overheidsinformatie gepubliceerd. 29 Bijlage 2: Maatregelen van de Europese Commissie op het gebied van overheidsinformatie Achtergrond van dit groenboek 1. Enige mijlpalen in zijn In september 1996 vroeg het Europees resolutie over het Parlement actieplan voor de informatiemaatschappij van de Commissie om gebruik te maken van nieuwe elektronische methoden voor de verspreiding van overheidsinformatie onder alle burgers op Europees en nationaal niveau. op aan In oktober 1996 drong de Raad Industrie in zijn resolutie over nieuwe beleidsprioriteiten informatiemaatschappij er bij de in de lidstaten tot de te verbeteren door overheidsinformatie sneller de de hulpmiddelen informatiemaatschappij en door middel van samenwerkingsverbanden de openbare en de particuliere sector. te maken toegang gebruik tussen van van Toegang tot overheidsinformatie is een van de prioriteitsvraagstukken die worden genoemd in de ministeriële verklaring die is uitgegeven op de Ministerconferentie over wereldwijde informatienetwerken die van 6 tot 8 juli 1997 in Bonn plaatsvond. actoren maatregelen hebben Niet-gouvernementele terzake eveneens aangemoedigd. Het Forum voor de informatiemaatschappij heeft onlangs sterk aangedrongen op een inzake toegang tot overheidsinformatie (Verklaring van Wenen van 13. 11. 1998). initiatief recht hebben op toegang tot documenten van de Europese instellingen (Parlement, Raad en Commissie), overeenkomstig beginselen en voorwaarden die moeten worden bepaald in wetgeving van de Raad en in het reglement van orde van elke instelling, met het oog op een maximale het transparantiebeginsel betreft, luidt het Verdrag van Amsterdam een nieuwe fase in bij de totstandbrenging van een steeds nauwere unie tussen de volkeren van Europa, waar de beslissingen zo open mogelijk en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. openheid. Wat Het Verdrag bepaalt ook dat wanneer de Raad in het kader van zijn wetgevende bevoegdheid is stemmingen en optreedt, hij verplicht stemverklaringen openbaar te maken. In een gebruikershandleiding die op papier en op web het (http://europa. eu. int/en/comm/accdoc/contents. html) beschikbaar is, worden de praktische details van het huidige toegangsbeleid van de Commissie uiteengezet. 3. Een actief informatieverspreidingsbeleid Alle EU-instellingen onderhouden een aantal zeer informatieve websites die via een enkele gateway (http://europa. eu. int) toegankelijk zijn. het van kader In het voorlichtingsprogramma voor de Europese burger, zijn drie prioritaire voorlichtingsacties opgezet: PRINCE, Tevens moet melding worden gemaakt van initiatieven die worden genomen in andere internationale zoals bijvoorbeeld bij de Raad van Europa. organisaties, 2. Openheid van de EU-instellingen Sinds de ondertekening van het Verdrag is de openheid van de van Maastricht EU-instellingen sterk verbeterd. Er zijn grote inspanningen geleverd om de documenten van de instellingen toegankelijker te maken. In 1994 heeft de Commissie bijvoorbeeld inzake de een besluit tot documenten Commissie de van goedgekeurd (Besluit van 8 februari 1994, als gewijzigd op 19 september 1996). toegang In het Verdrag van Amsterdam werd het belang van deze aangelegenheid benadrukt door middel van een specifieke bepaling betreffende transparantie bij de Europese instellingen. In het Verdrag is een nieuw artikel opgenomen waarin is bepaald dat alle burgers van de Unie en alle natuurlijke of lidstaat verblijven of daar hun hoofdzetel hebben, rechtspersonen die in een • • • de website "Samen bouwen aan Europa" (http://europa. eu. int/en/comm/dg10/build/b uild. htm) biedt informatie over de diverse uitdagingen van de Europese integratie; http://europa. eu. int/euro/ is de Internetsite van de Europese Commissie die uitsluitend op de euro betrekking heeft; op http://citizens. eu. int/ wordt een dialoog met burgers en ondernemingen gevoerd. Dit initiatief is een vervolg op het initiatief Europa binnen bereik / Burgers van Europa. zijn Het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen (EUR-OP) is de officiële uitgever van de instellingen van de Europese Unie. De drie voornaamste taken van EUR-OP en publicatie, administratieve ondersteuning en distributie. EUR-OP heeft samen met een aantal vertegenwoordigers van Europese uitgeverijen een EU-Forum van uitgevers opgericht. EUR-OP, dat namens alle instellingen optreedt, moet toegang verschaffen tot gegevens die zich momenteel in databanken bevinden en moet uitgevers aanmoedigen om niet eerder technische 30 de ter voor verbetering te gebruiken. gepubliceerd EU-materiaal instellingen steeds EUR-OP heeft de aangemoedigd de Aanbevelingen van de Commissie de van te volgen. De samenwerking uit 1989 voorwaarden verspreiding verschillen volgens de waarde die aan de EUR-LEX informatie is (http://europa. eu. int/eur-lex/) stelt bijvoorbeeld het Publicatieblad gedurende 45 dagen na publicatie gratis beschikbaar. Het wordt dagelijks in elf talen aangevuld met het Publicatieblad die enkele uren na de publicatie van de gedrukte versie via Internet beschikbaar zijn. toegevoegd. uitgaven laatste van de (http://europa. eu. int/celex/) is een Celex elektronisch interinstitutioneel EU- alle documentatiesysteem wetgeving bevat; een forfaitair abonnement biedt voor 960 euro per jaar onbeperkte toegang tot Celex. dat 4. Achtergrondinitiatieven het groenboek betreffende het een belang potentiële Medio de jaren tachtig werd de aandacht van de Commissie voor het eerst getrokken door van overheidsinformatie als hulpbron. Zij startte in het kader van het toen namelijk, IMPACT-programma de voor totstandbrenging van een communautaire informatiemarkt en in antwoord op een door de informatie-industrie te kennen gegeven met behoefte, van vertegenwoordigers informatieleveranciers en -gebruikers uit de openbare en de particuliere sector. Voorts werden uitgevoerd. Bovendien organiseerde de Commissie een aantal voorbereidende besprekingen met de hulp van het Juridisch Adviescomité (voor meer informatie zie de homepage van het Juridisch Adviescomité op de webserver l*M EUROPE van de Europese Commissie (http://www2. echo. lu/legal/en/labhome. html) overlegproces hierover studies initiatieven resulteerden in 19 Deze Aanbevelingen ter verbetering van de samenwerking tussen de openbare en de particuliere sector op de informatiemarkt. Uit latere studies is evenwel gebleken dat het effect van deze aanbevelingen vrij teleurstellend was. In de meeste lidstaten hebben ze kennelijk weinig of geen effect gesorteerd. Op 27 en 28 juni 1996 organiseerde de Commissie in Stockholm een bijeenkomst waarop diverse met dit groenboek verband houdende thema's door een groot aantal De deelnemers besproken. werden deelnemers algemene instemming met de tot dan toe ondernomen acties (de notulen zijn op verzoek verkrijgbaar). betuigden hun Het eerste wetgevingsinitiatief op dit gebied was de goedkeuring van Richtlijn 90/313/EEG van 23 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken en waardoor alle natuurlijke en rechtspersonen het recht krijgen op toegang tot in overheidsbezit. De EU milieu-informatie heeft andere in maatregelen genomen. In dat verband wordt vooral gewezen op de werkzaamheden van het Europees Milieuagentschap. Tevens hebben het voorzitterschap van de Raad en de Commissie op 25 juni 1998 het VN/ECE- Verdrag inzake toegang tot informatie, inspraak door de bevolking en mogelijkheid van verhaal in milieuzaken ondertekend. de milieusector nog 31 Bijlage 3; Huidige situatie m de VS: Net juridisch kader De Verenigde Staten hebben een lange ervaring met een actief overheidsinformatiebeleid. In Information Act 1966 werd de Freedom of (FOIA) goedgekeurd. De FOIA werd in 1996 gewijzigd door de Electronic Freedom of Information Act (EFOIA) die openbare toegang tot in elektronische vorm garandeert. overheidsinformatie federale particuliere sector, wil hij een commercieel interessant product of interessante dienst maken, aan de door de overheid toegevoegde waarde nog meer waarde kunnen toevoegen en het een of de dienst winstgevende prijs kunnen verkopen. Er is geen auteursrecht op bestuurlijke informatie op federaal niveau. product tegen Information (GILS) opgezet die toegang Locator Er zijn Government Services tot federale informatie garanderen door nuttige hulpbronnen voor de gebruikers op te sporen, de beschikbare inhoud ervan te beschrijven en toegang (zie http://www. gils. net/). verschaffen helpen te Door middel van een aantal aanvullende wetten op de FOIA (zoals de "Paperwork Reduction Act" en de "Government in the Sunshine Act" en zoals gedetailleerde circulaire A130 "Office of Management and Budget") heeft de VS de particuliere sector aangemoedigd overheidsinformatie commercieel te exploiteren. beleidsdocumenten om van De Uniform Freedom of Information Act Fee Schedule and Guidelines die in 1986 zijn uitgevaardigd door het Office of Management and Budget (OMB) heeft onder meer betrekking op prijsvraagstukken. De bepalingen van deze wet hebben hoofdzakelijk betrekking op de vergoeding opzoeken, kosten reproduceren en (eventueel) bijwerken, maar niet voor de waarde die de overheid aan de ruwe toegevoegd. Het heeft prijsbeleid van de VS gaat ervan uit dat de overheid de toevoeging van waarde alleen beschouwt als een hulpmiddel dat de sector efficiënter maakt en niet als een stimulans voor het maken van winst. Anderzijds moet de gegevens voor In de VS staat de belangrijkste verwijzing naar concurrentievraagstukken in punt 3506 van de "Paperwork Reduction Act" van 4. 1. 1995. Hier gaat het om de verantwoordelijkheid van federale organen, en wordt het volgende bepaald: "elk orgaan zorgt ervoor dat het publiek tijdig en op billijke wijze tot de toegang heeft openbare informatie van het orgaan. ". Er is echter ook in bepaald dat zij het volgende niet mogen doen, tenzij het uitdrukkelijk bij wet is toegestaan: "A) een overeenkomst voor alleenverkoop, voor beperking van de verkoop of een andere verkoopovereenkomst opstellen die verhindert dat openbare informatie tijdig en op billijke wijze voor het publiek beschikbaar is; B) het gebruik, de wederverkoop of de verdere verspreiding door het publiek van openbare informatie beperken of regelen; C) vergoedingen of royalty's aanrekenen voor de wederverkoop of verdere verspreiding van openbare informatie; of D) de gebruikers vergoedingen voor openbare informatie aanrekenen die hoger liggen dan de verspreidingskosten. " 32 ISSN 0254-1513 COM(98) 585 def. DOCUMENTEN NL 15 16 06 01 Catalogusnummer : CB-CO-99-021-NL-C Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg