title: Bericht der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen über die Umsetzung der Empfehlung 92/441/EWG vom 24. Juni 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung

eurovoc_concepts:
employment policy
poverty
social integration
social security
social-security benefit

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 25. 01. 1999 KOM(1998)774endg. BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die Umsetzung der Empfehlung 92/441/EWG vom 24. Juni 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung ZUSAMMENFASSUNG Ziel dieses Berichts ist es, die Rolle von Mindesteinkommensregelungen, als Bestandteil der Sozialschutzsysteme, im Kampf gegen Armut und bei der Förderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Integration zu untersuchen. Der Bericht beruht auf der Empfehlung des Ra tes 92/441/EWG vom 24. Juni 1992, mit der der Rat die Bemühungen der Mitgliedstaaten im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung unterstützen wollte. Im Rahmen der von den Sozialschutzsystemen bereitgestellten Sozialtransfers stellen Mindestsi- cherungssysteme für die Einkommensverteilung das unterste "soziale Netz'1 dar. Sie helfen den Ärmsten in der Gesellschaft, ihre Grundbedürfnisse zu decken, und erfordern keine vorherigen Beitragszahlungen von den Leistungsbeziehern. Gemeinsame Grundsätze, wie sie in der Emp fehlung dargelegt sind, gelten für die komplexen und vielgestaltigen Umsetzungen durch die einzelnen Mitgliedstaaten. Instrumente der Mindestsicherung stellen keinen isolierten Teilbe reich der Sozialschutzsysteme dar, sondern sind Bestandteil eines Leistungsspektrums von Sachhilfen über Geldleistungen bis zu sozialen Dienstleistungen, über die der vorliegende Be richt einen Überblick geben soll. Die Anzahl der Empfanger von Leistungen im Bereich der Mindestsicherung ist seit dem Ende der 80er Jahre gestiegen. Hinter diesem Anstieg scheinen hauptsächlich zwei Faktoren zu ste hen. Der erste ist die höhere und länger dauernde Arbeitslosigkeit. Der zweite hat damit zu tun, daß mehr Personen Brüche in ihrem Sozialleben erleiden (Gefängnis, Familientrennung, er zwungene Migration, Obdachlosigkeit, Überschuldung), wobei, in Relation zu ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung, alleinstehende Männer und Alleinerziehende über repräsentiert sind. Die Mitgliedstaaten verbinden - wenn auch von Land zu Land in unterschiedlichem Ausmaß - Maßnahmen zur Mindestsicherung mit Maßnahmen, die darauf abzielen, den Zugang zum Ar beitsmarkt zu erleichtern. Zu diesen Maßnahmen gehören die bessere Nutzung der Arbeitsäm ter für Personen, die mit den größten Schwierigkeiten zu kämpfen haben, gesellschaftlich nütz liche Aktivitäten, die Schaffung von Arbeitsplätzen in nicht Gewinn orientierten Bereichen, finanzielle Anreize für Arbeitgeber Bezieher von Mindestsicherungsleistungen einzustellen und die Erleichterung des Übergangs zu einer Beschäftigung ohne Einkommenseinbuße. All diese Maßnahmen haben dennoch nur beschränkte Wirkung und sollten weiterentwickelt werden, um die Integration für Leistungsbezieher im Bereich der Mindestsicherung in den Arbeitsmarkt zu verbessern. Dieser Übergang zu einer aktiveren Förderung für Empfänger von Leistungen im Bereich der Mindestsicherung im arbeitsfähigen Alter stimmt mit den Verpflichtungen der Europäischen Beschäftigungsstrategie überein. In ihrem Streben nach höherer Effektivität erweitern einige Mitgliedsstaaten den Einsatzbereich ihrer Instrumente und setzen auch Maßnahmen ein, die auf die Verbesserung der wirtschaftli chen und gesellschaftlichen Integration der Empfanger von Leistungen der Mindestsicherung abzielen. Diese Leistungen können an verschiedene Merkmale anknüpfen, wie Wohnen, Erzie hung, Familie, Gesundheit oder Staatsbürgerschaft. In einigen Mitgliedstaaten werden ferner - £- Ansätze entwickelt, die in stärkerem Maße auf die individuelle Situation des Leistungsempfän gers eingehen, diesen enger einbeziehen und ihm helfen, persönliche Projekte mit der Unter stützung von Sozial- und Arbeitsämtern sowie lokalen Partnern zu entwickeln. Die Empfehlung des Rates hat geholfen, die Debatte zwischen den Mitgliedstaaten über die Rolle und die Weiterentwicklung der Systeme der Mindestsicherung zu fuhren und zu stimulie ren. Die Regelungen, um die es in der Empfehlung geht, sind in Verbindung mit den sozialen Politikfeldern und dabei insbesondere mit der Beschäftigungspolitik noch ausbaufähig. Mit dem Ziel, die gebotene soziale Sicherung optimal zu gestalten, den Zugang zur Beschäftigung zu erweitern und die wirtschaftliche und soziale Eingliederung auszubauen, möchte die Kommissi on die Diskussionen mit den Mitgliedstaaten weiterfuhren und auf die Umsetzung des neuen Artikels 118 des zukünftigen Vertrages hinarbeiten (Artikel 137 der konsolidierten Fassung). -3- Inhaltsübersicht I. II. Stellenwert der Mindesteinkommen innerhalb der Sozialschutzsysteme 1. 2. 3. 4. Letztes Auffangnetz Beitrag der sonstigen Leistungen Verßgbarkeitßtr eine Beschäftigung Soziale Begleitung Die jüngste Entwicklung in der Anwendung des Mindesteinkommens 1. 2. 3. 4. Abbau der Armut Wer sind die Leistungsempfänger? Verlagerung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit zur Mindestsicherung Hindernisse für die Abkehr 4. 1 Die Gefahr von "benefit traps " 4. 2 Einen Arbeitsplatz zu finden, ist nicht immer ausreichend III. Der Weg zur Beschäftigung 1. 2. 3. Welche Rolle sollten die Arbeitsämter spielen ? Wie kann die Beschäftigungsfähigkeit verbessert werden ? 2. 1 2. 2 Verbesserung von Qualifikationen und Kompetenzen Spezielle Maßnahmen als Oberbrückungsmöglichkeit 2. 2. 1 Anreize för freiwillige Tätigkeiten 2. 2. 2 Geförderte Arbeitsplatze im nichtmarktbestimmten Sektor Zugang zum Arbeitsmarkt 3. 1 3. 2 Zugang zu Unternehmen Finanzielle Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung 3. 2. 1 Anpassung der Mindesteinkommensbeträge 3. 2. 2 Gestaltung des Übergangs vom Mindesteinkommen zum Arbeitsein kommen IV. Ein Schritt weiter - individuelle Eingliederungsmöglichkeiten V. Ausblick: Ausreichende Zuwendungen und Leistungen als Anker für die wirtschaftliche und soziale Eingliederung Anhänge Empfehlung des Rates 92/441/EWG vom 24. Juni 1992 Tabellen 1. 2. 3. 4. 5. Einzelstaatliche Mindesteinkommensregelungen,wichtigste zusätzliche Dienstleistungen und Leistungen Höhe der geleisteten Unterstützung durch Mindesteinkommen, Wohngeld und Familienbeihilfen, ausgedrückt in Kaufkraftparitäten Merkmale der Bezieher von Mindesteinkommen Situation der Antragsteller auf Mindesteinkommen im Hinblick auf Beschäftigung Auswirkungen der Regelungen zur sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung - < /- Im Jahre 1992 verabschiedete der Rat zwei Empfehlungen, die sich auf die Verpflichtungen der Kommission in ihrem sozialen Aktionsprogramm zur Umsetzung der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer vom Dezember 1989 stützten. Die erste bezieht sich auf die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich der sozialen Sicherung1 und nennt unter den gemeinsamen Zielen die Garantie von Zuwendungen in einer Höhe, bei der die menschliche Würde gewahrt bleibt. In der zweiten Empfehlung2 werden die Grundsätze und Modalitäten für die Umsetzung dieser Garantie formuliert. Diese zweite Empfehlung ist Gegen stand des vorliegenden Berichts. Der Bericht stützt sich auf drei Quellen, nämlich3 auf das europäischen Seminar von Lissabon vom September 1996, das zu einem Zeitpunkt stattfand, da Portugal kurz vor der Einführung einer nationalen Regelung stand, auf eine dann 1997 in den Mitgliedstaaten durchgeführte Er hebung sowie auf die jüngsten Arbeiten der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Le bens- und Arbeitsbedingungen4. Er gibt eine Einschätzung des Stellenwerts der Mindestein kommen innerhalb der Systeme der sozialen Sicherung, die unter dem Gesichtspunkt der Ar mutsbekämpfung betrachtet werden, und untersucht deren Beitrag zur sozialen und wirtschaftli chen Wiedereingliederung der Leistungsempfänger. Dieser Bericht ist in Verbindung mit der von der Kommission geförderten Debatte über die Modernisierung und Verbesserung des Sozialschutzes in der Europäischen Union5 und der Eu ropäischen Beschäftigungsstrategie6 zu sehen. Er fügt sich in die Vorbereitungen ein, die die Kommission zur Umsetzung des neuen Artikels 118 des künftigen Vertrages durchführt (Arti kel 137 der konsolidierten Fassung). I - Stellenwert der Mindesteinkommen innerhalb der Sozialschutzsysteme Der Ursprung der Regelungen für ein Mindesteinkommen ist auf die Anfänge der öffentlichen sozialen Unterstützung armer und bedürftiger Menschen zurückzuführen, die ihren Lebensun terhalt nicht anderweitig bestreiten konnten. Den Bedürftigen ein Mindestmaß an Mitteln zur Verfügung zu stellen, war eine moralische Pflicht und trug zu einer gewissen sozialen Stabilität bei. Bei der Ausarbeitung umfassender sozialer Schutzsysteme wurden die Mindesteinkom mensregelungen in unterschiedlichem Maße darin eingefügt. 1 Empfehlung des Rates 92/442/EWG vom 27. Mi 1992, ABL Nr. L 245 vom 26. 08. 92. 2 Empfehlung des Rates 92/441ŒWG vom 24. Juni 1992, ABl. Nr. L 245 vom 26. 08. 92. •* "Mindesteinkommen in der Europäischen Union - ein sozialpolitischer Vergleich", Pierre Guibentif - Denis Bouget, 1997, gemeinsame Veröffentlichung der Europaischen Kommission, des "Ministeno da Solidariedade e Segurança social" und der "Uniäo das Mutualidades Portugueses". „Report on GMI development in EU Member Countries in 1992-1997", Matti Heikkila, Darren McCausland, Arbeitspapier, Dezember 1997. 4 5 KOM (97) 102 endgültig vom 12. 03. 1997. *> Europäische Leitlinien fur die Beschäftigung für das Jahr 1998, Entschließimg des Rates vom 15. Dezember 1997; KOM(98)574 endg. Für 1999. -5- In Systemen, in denen die soziale Sicherung aufgrund der Ausübung einer Beschäftigung eine Vorrangstellung einnimmt, wie dies z. B. in Deutschland, Belgien, Österreich, Frankreich und Luxemburg der Fall ist, haben sich Regelungen des Mindesteinkommens als beitragsfreie Lei stungen und Leistung für Beschäftigungslose ausserhalb des Systems der sozialen Sicherheit entwickelt. Dies trifft auch für die Niederlande zu. Mit der Verwaltung der Mindesteinkom mensregelungen sind die lokalen Behörden betraut. Die nationalen Behörden schalten sich in begrenztem Umfang ein, um den gemeinsamen gesetzlichen Rahmen für die unterschiedlichen Maßnahmen festzulegen. Bei einem universeller geprägten Ansatz, der sich an den Bedürfnissen der Bürger orientiert und auf Unterstützung ausgerichtet ist, konnten die Mindesteinkommen, als eine den Sozial schutzsystemen immanente Komponente aufgefaßt werden. Dies ist der Fall in Irland, im Ver einigten Königreich, in den nordischen Staaten und seit neuerem in Portugal. Die Regelungen waren daher von vornherein integrierter, die Rolle des Staats ausgeprägter. Die Mittelmeeran rainerstaaten nehmen eine Zwischenposition ein. Die Mindesteinkommen besitzen in diesen Ländern bislang nur einen geringen Stellenwert; so wurden sie in Spanien in einer autonomen Gemeinschaft eingeführt, in Griechenland sind sie völlig unbekannt und in Italien lediglich auf lokaler Ebene etabliert7. Diese Unterschiede treten in der Verteilung der Verantwortung für die Verwaltung und Finan zierung auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene erneut zutage. Die Tatsache jedoch, daß die Regelungen ähnlichen sozio-ökonomischen Veränderungen unterworfen sind und eine Ant wort auf dieselbe Art von Problemen geben sollen, trägt dazu bei, daß sich die Art und Weise, wie sie umgesetzt werden, zunehmend angleicht. /. 1 Letztes Auffangnetz Das Mindesteinkommen deckt die Grundbedürfnisse in einer Situation der Mittellosigkeit. Es ist beitragsfrei, wird aus Steuermitteln finanziert und ergänzt die Solidarität der Familie. Die Mindesteinkommensregelungen sind das letzte Auffangnetz für diejenigen, die ihren Le bensunterhalt nicht anderweitig bestreiten können. Wie in der Empfehlung (C-2) dargelegt, stellen Mindesteinkommen eine differenzierte finanzielle Hilfe zur Verfügung. Die Regelungen gleichen den Abstand aus zwischen einerseits den eigenen Mitteln und Familieneinkünften, sei es aus Arbeitseinkommen oder anderen sozialen Leistungen, und andererseits dem garantiertem Minimum8. Mit diesem generellen Grundsatz wird der komplexen und vielgestaltigen Umset zung in den einzelnen Mitgliedstaaten Genüge getan. 9 Die Systeme decken Grundbedürfhisse ab, wie dies in der Empfehlung (Punkt C. l. a) vorgese hen war. Die Beträge der Mindesteinkommen werden im allgemeinen für ein Land als ganzes 7 Für diesen Staat hat die Kommission keine Antwort auf die versandten Fragebögen erhalten. 8 Jede finanzielle Beihilfe, die im Rahmen der sozialen Sicherung gewährt wird, einschließlich der übrigen sozialen Minima. 9 Es ist z. B. möglich, dass ein Mindesteinkommen nicht gewährt werden kann, obwohl die Einkünfte aus Arbeit und/oder Sozialleistungen unter dem garantierten Minimum bleiben. Auf diese Frage wird in mehreren Kapiteln (11-4-2 und H-3. 2. 2) sowie in den Schlussfolgerungen eingegangen. - £• festgelegt, es können dabei aber auch die regionalen Unterschiede bei den Lebenshaltungsko sten berücksichtigungwerden. Bei ihrer Festlegung wird auf bestimmte Indikatoren wie Ver braucherpreise oder sonstige Sozialleistungen Bezug genommen (Punkt C. l. c) und e) der Emp fehlung). Die Mindesteinkommen setzen eine Prüfung der Mittel der Antragsteller bereits im Vorfeld voraus. Wie in der Empfehlung festgelegt (Punkt B. 3), bezieht sich diese Bedürftigkeitsprüfung nicht auf den Antragsteller selbst, sondern auf den Haushalt10, in dem er lebt. Dies ist das Hauptkriterium, das letztendlich über, die Bewilligung der Hilfe entscheidet. Die Höhe der Zahlungen hängt jeweils auch von der Zusammensetzung des Haushalts ab. Die Mindestein kommen sind zudem eine Ergänzung zur Solidarität der Familie. Die Antragsteller müssen sich also je nach Mitgliedstaat in bestimmten Grenzen darum bemühen, ihre Unterhaltsansprüche geltend zu machen. Dem Hilfscharakter der Mindesteinkommen wird im Vergleich zu den übrigen Sozialleistungen (Punkt B. 5 der Empfehlung) unterschiedlich Rechnung getragen. In acht Mitgliedstaaten (Bel gien, Österreich, Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Luxemburg und Portugal) wird von den Antragstellern verlangt, daß sie ihre Ansprüche auf den Bezug anderer Sozialleistun gen vorher geltend gemacht haben. Allerdings können die Mindesteinkommen bis zur Entschei dung über die Gewährung einer anderen Leistung vorübergehend bewilligt werden11. Mehrere Mitgliedstaaten wie z. B. die Niederlande, Deutschland und Luxemburg führen jedoch auch an, daß die Mindesteinkommen das Altersruhegeld oder die Arbeitslosenunterstützung ergänzen können. Nur einige autonome spanische Gemeinschaften halten sie für unvereinbar mit diesen Leistungen. Im Vereinigten Königreich, in Dänemark, Schweden, Finnland und in den Nieder landen wird nicht verlangt, im Vorfeld seine Ansprüche auf den Bezug anderer Leistungen geltend gemacht zu haben. Dennoch sind die Mindesteinkommen nach wie vor das letzte Auf fangnetz. Die Mindesteinkommen sind außerdem beitragsfrei. Es wird keine vorherige Beitragszahlung verlangt. Daher hängt die Finanzierung der Regelungen in den Mitgliedstaaten im allgemeinen vielmehr von den Steueraufkommen als von den Beitragszahlungen ab, die vom Erwerbsein kommen abgeführt werden. Die Gewährung des Mindesteinkommens ist zeitlich unbegrenzt und entspricht damit dem Wunsch des Rates (Punkt B. 4 der Empfehlung)12. Die Einstellung der Zahlungen richtet sich danach, ob die Mittel des Haushaltsangehörigen eine bestimmte Höhe erreicht haben. Trotz dieses unbegrenzten Charakters sind die Zahlungen in den meisten Mitgliedstaaten nur als vor übergehende Maßnahmen konzipiert, die in außergewöhnlichen Situationen Abhilfe schaffen sollen, aus denen die Leistungsempfanger herausfinden sollten, sei es mit oder ohne andere Hilfe, jedoch vor allem über eine Beschäftigung. 1 ° Dabei gibt es Varianten in den einzelstaatlichen Festlegungen. 1 ' Irland macht z. B. weitgehend Gebrauch von dieser Bestimmung. 1_ In Spanien und in Frankreich werden die verwaltungsmäßig bedingten Begrenzungen durch die Möglichkeit unbegrenzter Wiederholungen ausgeglichen -7- /. 2 Beitrag der sonstigen Leistungen Die Mindesteinkommen werden nicht allein fur sich wirksam, sondern als Teil einer Kombinati on aus unterschiedlichen Sozialleistungen, sozialen Dienstleistungen und Sachhitfen. In diesem Bericht werden die allgemeinen Regelungen aufgeführt (vgl. Tab. 1). In Irland und im Vereinigten Königreich splitten sich diese Regelungen, je nach Verfügbarkeit für eine Ar beit seitens der Leistungsempfanger, in zwei Arten von Beihilfen auf. Besondere beitragsfreie soziale Minima gibt es in manchen Mitgliedstaaten für: - Personen, die das gesetzliche Rentenalter erreicht haben. Sechs Mitgliedstaaten - Belgien, Frankreich, Spanien, Irland, Portugal und das Vereinigte Königreich13 - haben solche Mini ma eingeführt; - Behinderte. Sieben Mitgliedstaaten haben für Schwerstbehinderte solche Minima entwickelt. Dabei handelt es sich um Belgien, Frankreich, Spanien, Irland, Portugal und das Vereinigte Königreich"; - für Einelternfamilien. Spezifische Mindesteinkommen werden in Belgien, Frankreich, Irland und im Vereinigten Königreich" in unterschiedlichem Umfang angeboten. Sieben Mitgliedstaaten haben ferner die Umsetzung der Regelungen durch Einführung von Al tersgrenzen eingeschränkt (18 Jahre in Belgien, Irland, den Niederlanden, Portugal und im Vereinigten Königreich14; 25 Jahre in Frankreich und Spanien, 30 Jahre in Luxemburg), wo durch ein Teil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter nicht in den Geltungsbereich fallt. In Frankreich, Spanien und Portugal werden bei Familienunterhalt die Altersgrenzen niedriger angesetzt. Schließlich erstrecken sich die im vorliegenden Bericht erörterten Systeme häufig auch auf Immigranten, Asylbewerber und Staatsangehörige aus Ländern außerhalb der EU, sofern sie die erforderlichen Aufenthaltsbedingungen erfüllen. Bei der Bewertung der in den einzelnen Mitgliedstaaten tatsächlich bezogenen Unterstützung ist Vorsicht geboten, da die Mindesteinkommen nicht alleine stehen. So können sie zwar be stimmte Leistungen bis zu der gesetzlich vorgeschriebenen Höchstgrenze ergänzen, wie weiter oben näher beschrieben wurde, doch darüber hinaus werden sie in ihrer Wirkung durch zusätz liche Leistungen, Sachleistungen oder Dienstleistungen verstärkt, womit besonderen Bedürfnis sen im Sinne der Empfehlung des Rates (Punkt C. l. b) Rechnung getragen wird. Sie werden als Anprüche bewilligt oder nach Ermessen gewährt15. Mit ihnen wird den Bedürfnissen in den Bereichen Gesundheit, Wohnung, Bildung, Verkehrsmittelbenutzung, Heizung, Haushaltsaus stattung, Kleidung, Ernährung (vgl. Tab. 1) entsprochen. 13 Im,income Support" enthalten. 14 Und Arbeitsuchende von 16« 17 Jahren unter bestimmten eingeschränkten Bedingungen. 1:> Auch Personen, bei denen die Haupteinkünfte nicht durch das Mindesteinkommen gesichert sind, können für diese zusätzliche Unterstützung in Betracht kommen. — €- 7. 3 Verfügbarkeit für eine Beschäftigung Die Verfügbarkeit fur eine Beschäftigung oder eine Ausbildung wird von zwölf Mitgliedstaaten verlangt. Als Ausnahmen gelten Krankheiten, Behinderungen und die Versorgung von kleinen von Kindern oder behinderten Erwachsenen. Wie in der Empfehlung ausgeführt (B. 3), setzen die bestehenden Regelungen - außer in Frank reich - voraus, daß die arbeitsfähigen Leistungsbezieher sich für eine Beschäftigung zur Verfü gung halten, sich aktiv um einen Arbeitsplatz bemühen und bereit sind, jede zumutbare oder angemessene Beschäftigung anzunehmen. In Irland und im Vereinigten Königreich gilt diese Voraussetzung für die „Unemployment Assistance" bzw. die „income-based Jobseeker's Allo wance". In Frankreich, wo diese Bedingung nicht zur Anwendung kommt, ist die Aufnahme einer Beschäftigung eine von mehreren möglichen Varianten des globalen Eingliederungspro zesses, den die Leistungsbezieher auf sich nehmen. Immerhin sind zwei Drittel der Bezieher des steuerpflichtigen Mindesteinkommens (RMI) als Arbeitsuchende registriert. Die Mitgliedstaaten definieren die Ausnahmen zur Verfügbarkeit für eine Beschäftigung ähn lich. Es handelt sich dabei um Behinderte16, Personen im nicht erwerbsfähigen Alter oder Per sonen, die für Kleinkinder oder erwachsene Behinderte verantwortlich sind. Die wenigen vor handenen Daten machen deutlich, daß die Zahl der „Nichtverfügbaren" in den Mitgliedstaaten stark schwankt (1/3 in Schweden, 87,6% in Luxemburg). Das läßt sich damit erklären, ob es für diese unterschiedlichen Gruppen spezielle Unterstützungsregelungen gibt oder nicht. Hinzu kommen Personen, die an einer langen Krankheit leiden und daher keine Erwerbstätigkeit aus üben können (5% in Deutschland, Portugal, 30% in Schweden). Personen mit Alkohol- oder Drogenproblemen, die unter den Beziehern von Mindesteinkommen häufig überrepräsentiert sind, schwanken zwischen Arbeitsfähigkeit und Arbeitsunfähigkeit. Bei familiären Verpflichtungen gewähren viele Mitgliedstaaten eine vorübergehende Freistel lung von der Verfügbarkeit für eine Beschäftigung, wenn die Kinder das schulpflichtige Alter noch nicht erreicht haben. Einige Mitgliedstaaten sind gegenüber Einelternfamilien flexibler. Hier stellt sich akut die Frage der Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben. Der einge schlagene Weg kann sich unmittelbar auf das Leben und die Erziehung der betroffenen Kinder auswirken. Die Organisierung ihrer Betreuung würde den Zugang der Eltern zur Beschäftigung oder zur Ausbildung erleichtern. Diese Dienstleistung ist in Schweden kostenlos, in Finnland gehört sie zur Gewährung des "Toimeentulotuki", und im Vereinigten Königreich ist sie für Einelternfamilien vorgesehen. Es müssen jedoch noch erschöpfende Informationen über diese Schlüsselfrage der den Familien mit niedrigem Einkommen angebotenen Möglichkeiten einge holt werden. 16 Eine Reihe von Mitgliedstaaten, so Finnland, Schweden, Vereinigtes Königreich, Luxemburg, Deutschland, fuhren allerdings Maßnahmen und Tätigkeiten an, die speziell auf sie zugeschnitten sind. -9- /. 4 Soziale Begleitung Die Hälfte der Mitgliedstaaten hat soziale Integrationsmaßnahmen des öfteren mit Ausbildungs und Beschäftigungsmaßnahmen verbunden. Die Empfehlung spricht sich dafür aus, den Anspruch auf das Mindesteinkommen mit Maß nahmen der wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung zu flankieren (Punkte B. 3 und C. 4). Die Mitgliedstaaten befassen sich in unterschiedlichem Umfang mit Maßnahmen beispielsweise zur Gesundheit, zu Entziehungskuren, zur Mobilität (Führerschein), Führung des Familienbud gets (Verschuldung), Kindererziehung, zum Erlernen von Sprachen und der Staatsbürgerschaft. Für die meisten von ihnen bleibt das letztendlich zu erreichende Ziel die Beschäftigung. In ei nigen Mitgliedstaaten, wie z. B. in Belgien, Spanien, Frankreich und Portugal, sind diese Maß nahmen Teil individueller Eingliederungsverträge (siehe Kap. IV). II. Jüngste Entwicklung in der Anwendung der Mindesteinkommen //. 1 Abbau der Armut Die Mindesteinkommen sind im Vergleich zu den Gesamtausgaben für die soziale Sicherung gering, doch stellen sie für die meisten Bezieher die Haupteinkommensquelle dar. Ihre Höhe schwankt von einem Mitgliedstaat zum andern erheblich. i Die Mindesteinkommen sind für die schlimmsten Situationen der Mittellosigkeit gedacht. Sie erheben keinen Anspruch darauf, allen Fällen von Armut Rechnung zu tragen. Den Sozial schutzsystemen kommt mit allen sozialen Übertragungen, die sie bewirken, nunmehr ein glo balerer Ansatz zu. In Bezug auf die Haushaltsausgaben17 sind die Mindesteinkommen wenig kostenaufwendig18. Für die meisten Bezieher dagegen erweist sich dieser finanzielle Beitrag als die wichtigste, wenn nicht einzige Einkommensquelle. Die Arbeiten zur Bewertung der tatsächlichen Unterstützungen durch die Mindesteinkommen und die zusätzlichen Hauptleistungen sind noch fragmentarisch und lassen sich anlässlich späte rer Berichte vertiefen. In Tabelle 2 wird eine erste Schätzung der Höhe der durch die Mindes teinkommen einschließlich Wohngeld und Familienbeihilfen geleisteten Unterstützungen, in Kaufkraft ausgedrückt, dargestellt. Sie weisen je nach Mitgliedstaat starke Schwankungen auf. Wohngeld und Familienbeihilfen können zusammen mehr als die Hälfte der geleisteten Ge samtunterstützung ausmachen. Für Paare mit zwei Kindern liegt der Anteil der Familienbeihil- 17 „Soziale Sicherheit in Europa" 1997 - Zusammenfassung, KOM(98)243 endg. Die Sozialùbertragungen machten 1993 etwa 30% des Nettoeinkommens der Haushalte in der Union aus. Für rund 35% der Haushalte waren sie die Haupteinkommens quelle, ohne sie hatten fast 40% der Hauhalte ein Einkommen von weniger als der Hälfte des Landesdurchschnitts gehabt 17% der Haushalte liegen auch nach SozialObertragungen noch immer unter diesem Durchschnitt 18 "Die soziale Sicherheit in Europa, 1997", Dokument der Dienststellen der Kommission, April 1998. Auf der Basis von ESSOS Daten beliefen sich die Ausgaben im Bereich der "sozialen Ausgrenzung" 199S auf 1,6% der Gesamtausgaben der Mitgliedstaaten für sozialen Schutz (Griechenland nicht inbegriffen). Die Ausgaben im Bereich "soziale Ausgrenzung" fallen in dem meisten Staaten relativ gering aus und liegen in den südlichen Mit gliedstaaten nahe bei null Prozent und bei lediglich knapp über einem Prozent in Danemark und Schweden. Diese Angaben können allerdings mit Problemen bei der Klassifizierung der Ausgaben verbunden sein, da das Ziel, sicher zustellen, dass der Lebensstandard von keiner Person unter einem bestimmten Nieau liegt, auch durch andere Ausgabenka tegorien erreicht werden kann. — A o- fen an der Gesamtunterstützung zwischen 1% und 28 %19. Er steigt bei Einelternfamilien an und erreicht in Finnland 42%. Schwieriger gestaltet sich die Schätzung des Wohngelds. Die Höhe kann je nach Region oder sogar je nach Gemeinde innerhalb desselben Staats oder auch je nach der persönlichen Situation des Leistungsbeziehers stark unterschiedlich sein» wenn es anhand der tatsachlichen Wohnungsausgaben berechnet wird. Sein Anteil an der geleisteten Gesamtun terstützung schwankt zwischen 7% und über 50%. Die Komplexität dieser Regelungen und ihre vielfältigen Wirkungen auf die Einkommen der Haushalte können die Teilnahme an den aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen beein trächtigen (vgl. II-4-1). Diese Frage wird in den nationalen Plänen zur Umsetzung der europäi schen Leitlinien für die Beschäftigung aufgeworfen. //. 2 Wer sind die Leistungsempfänger? Eine steigende Zahl von Arbeitssuchenden und von Personen, die einen sozialen Abbruch erlit ten haben. Alleinstehende Männer und Einelternfamilien machen einen hohen Anteil der Lei stungsempfänger20 aus. Eine bestimmte Anzahl von ihnen bleiben über lange Zeitspannen hin aus abhängig von Mindesteinkommen. Die Größe und die Zusammensetzung der begünstigten Bevölkerung hängen davon ab, ob ande re Einkommenshilfen, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll (vgl. 1. 2), speziell für bestimmte Gruppen angeboten werden. Zudem stellen die Anspruchsberechtigten nicht immer einen Antrag, was hauptsächlich auf einen Mangel an Information, auf den mit der Antragstel lung verbundenen hohen Verwaltungsaufwand sowie auf die damit möglicherweise einherge hende soziale Abwertung zurückzuführen ist21. Jedoch ist festzustellen, daß die Zahl der Begünstigten seit Ende der 80er Jahre in allen Mit gliedstaaten gestiegen ist22. Zwei Faktoren liegen dieser Steigerung zugrunde. Der erste hängt mit einer höheren und andauernden Arbeitslosigkeit zusammen. Der zweite bezieht sich auf die steigende Zahl von Personen, die einen Bruch in ihrem sozialen Leben erlitten haben (Gefäng nis, kriminelle Karriere, Brüche mit der Familie, Zwangsmigration, Obdachlosigkeit, Ober schuldung,. ). Gemessen an der Gesamtzahl der Haushalte sind unter den Beziehern von Mindesteinkommen zwei Hauptgruppen überrepräsentiert (Tab. 3). Die erste besteht aus Alleinstehenden, in den meisten Fällen Männer (mehr als die Hälfte der Leistungsempfänger in allen Mitgliedstaaten außer in Dänemark und Spanien). Die zweite umfasst die Einelternfamilien, fast ausschließlich 19 Kinder können Ober die Familienbeihilfen, die in der Schätzung der verfügbaren Einkommen des Antragstellers für ein Min desteinkommen enthalten sind oder nicht, aber auch durch Anpassung der Mindesteinkommensbeträge berücksichtigt werden. Beide Formen sind innerhalb eines Landes kumulierbar. -° Als Leistungsempfänger wird jene Person definiert, die die in der Funktion als Haushaltsvorstand erhält. Neben dem Leistungsempfänger kann eine Leistung jedoch noch weiteren Personen zugute kommen ("Begünstigte"), z. B. wenn diese als Angehörige des gleichen Haushalts wirtschaftlich abhängig vom Lei stungsempfänger sind. in eigenem Namen oder Leistung -1 Es ist beabsichtigt, Folgeberichte vorzulegen, um weitere Faktoren zu untersuchen, insbesondere in Bezug auf Anspruchs voraussetzungen, potentiellen Mißbrauch und Geltungsbereich der Regelungen. 22 Abgesehen von einer vorübergehenden rückläufigen Entwicklung in den Niederlanden. -11- Frauen mit Kindern. (10%-20% der Leistungsempfänger bei Spitzenwerten von 35%/40% in einigen spanischen Gemeinschaften). Unter den Leistungsbeziehern ist ein bedeutender Anteil junger Menschen anzutreffen. Sie nehmen das Mindesteinkommen bereits vom Beginn ihrer beruflichen Laufbahn an oder sogar schon zuvor in Anspruch. Dieser Trend gibt in gewissem Maße Aufschluß über die Verschlechterung der Arbeitsmarkt situation. Er verweist auch auf die Entscheidungen, die in der Sozialpolitik und insbesondere im Bereich des sozialen Schutzes getroffen werden. Paare mit oder ohne Kindern sind hier zum Beispiel unterrepräsentiert. Eine Erklärung kann in der ihnen innerhalb der Systeme des sozia len Schutzes gewährten sozialen Absicherung liegen sowie an der größeren Wahrscheinlichkeit, dass einer der Partner einen Arbeitsplatz hat. Die tatsächliche Dauer der Leistungsgewährung ist schwierig zu beurteilen. Nur wenige Mit gliedstaaten verfugen über entsprechende Angaben, und in einigen Fällen hat die Verwaltung im Rahmen der Regelungen die Dauer begrenzt. Eine Reihe von Mitgliedstaaten erwähnt je doch eine allgemeine Verlängerung der durchschnittlichen Dauer der Leistungsgewährung so wie die Tatsache, daß manche Empfänger sich langfristig mit einer ungesicherten Existenz ab finden müssen. In Frankreich und in Finnland bedeutet dies für etwa 10% der Leistungsemp- fanger mehrere Jahre. In Irland erhält fast ein Drittel der Bezieher der »Unemployment Assi stance** diese Unterstützung seit mehr als drei Jahren. Die Systeme wurden jedoch als kurzfri stige Maßnahmen für Personen konzipiert, denen es vorübergehend an finanziellen Mitteln fehlt. Je länger die Betroffenen Bezieher von Sozialleistungen sind, um so schwerer fallt es ihnen, die Abhängigkeit von den Leistungen zu überwinden. In den Niederlanden wird ge schätzt, dass die Wahrscheinlichkeit eines Auswegs von 49 % im ersten Jahr auf 13 % im vierten Jahr und die, einen Arbeitsplatz zu finden, von 15 auf 5 % sinkt //. 3 Abrutschen aus der Arbeitslosenversicherung in die Mindestsicherung Die Beschränkungen im Bereich der Arbeitslosenversicherung führen dazu, dass zahlreiche Ar beitslose unter die Regelungen der Mindestsicherung fallen. Alle Mitgliedstaaten erkennen den Zusammenhang zwischen dem Anstieg der Arbeitslosigkeit und dem zahlenmäßigen Anwachsen der Bezieher des Mindesteinkommens an. Während die Arbeitslosigkeit sich verstärkte, haben viele Mitgliedstaaten die Bezugszeiten für die Arbeitslo senunterstützung gekürzt und deren Höhe herabgesetzt, oder strengere Voraussetzungen für die Zuerkennung des Anspruchs angewandt. Etwa ein Drittel der Leistungsbezieher in Deutsch land, Belgien und Schweden sind Arbeitsuchende, dieser Anteil beträgt in Frankreich zwei Drittel, in Portugal 86%, in Irland 90% (Tab. 4). Das Mindesteinkommen kann die Arbeitslosenunterstützung ergänzen, wenn der Bedarf des Einzelsatz bzw. der Bedarf für den Haushalt über der Arbeitslosenunterstützung liegt. Die Ar beitslosenunterstützung bezieht sich nur auf den Arbeitslosen ohne Berücksichtigung des ge samten Haushalts, in dem er lebt23. So beziehen in Deutschland 16% der Leistungsbezieher im 23 Ausgenommen in Irland (wo die Unemployment Benefit kaum höher ist als die Supplementary Welfare Allowance) und im Vereinigten Königreich (wo die einkommensbezogene JSA die gleiche Höhe hat wie der Income Support). - > u e_ Alter von 21-65 Jahren zusätzlich zur Arbeitslosenunterstützung Sozialhilfe, davon sind 33% Paare mit Kindern. Das kommt zu der Komplezität der Verwaltungsprozesse hinzu. Die Mindesteinkommen werden auch dann als letzte Hilfe wirksam, wenn die Arbeitslosenun- terstützung ausläuft oder wenn die entsprechenden Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Für den Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung (beitragsabhängig) ist eine vorherige berufli che Tätigkeit erforderlich, die während einer bestimmten Mindestdauer sozialbeitragspflichtig ist. Damit sind folgende Gruppen ausgeschlossen: - Jugendliche, die die Schule abgeschlossen haben; - Personen, die ihre Erwerbstätigkeit für lange Zeit unterbrochen haben oder niemals einer solchen nachgegangen sind - Personen, die einer Teilzeitbeschäftigung nachgegangen sind oder in einem befristeten Ar beitsverhältnis standen und somit die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllen. Diese Personen können je nach ihrer Familiensituation dann zu den Beziehern von Mindestein kommen gehören. Wenn darüber hinaus der Anspruch auf das Mindesteinkommen ein be stimmtes Mindestalter voraussetzt, ist ein Teil der Jugendlichen von jeglicher wirtschaftlichen Unterstützungsregelung ausgeschlossen. Einige Mitgliedstaaten wie Österreich, Deutschland, Spanien, Finnland, Frankreich, Portugal und Schweden haben die Arbeitslosenhilfe eingerichtet, welche sich an die Zahlung der Ar beitslosenversicherung anschließt, allerdings im aligemeinen in geringerer Höhe und in den einzelnen Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Bedingungen. Wenn als Voraussetzung für den Bezug dieser Leistung jedoch der Bezug der vorangegangenen Leistung gefordert wird, sind die obengenannten Gruppen erneut ausgeschlossen. Insofern Empfänger von Leistungen der Min destsicherung nicht den gleichen Zugang zu allgemeinen beschäftigungsorientierten Maßnah men haben wie die Empfänger von Leistungen bei Arbeitslosigkeit, kann dies ein Hindernis für das Finden eines Arbeitsplatzes darstellen (vgl. III. 1). Irland, das Vereinigte Königreich, Dä nemark und Luxemburg haben nur zwei Arten von Leistungen für Arbeitssuchende, wobei die eine Beiträge voraussetzt, die andere einkommensabhängig ist. Sie bieten den Leistungsbezie hern den gleichen Zugang zu den allgemeinen Beschäftigungsmaßnahmen. Die Verlagerung von der Arbeitslosenunterstützung zum Mindesteinkommen bewirkt häufig eine Verlagerung der Zuständigkeit der Staatshaushalte auf die regionalen und/oder lokalen Haushalte. Dadurch kann ein stärkerer Druck auf die örtlichen Volkswirtschaften in den Ge genden mit den höchsten Arbeitslosenquoten entstehen. IL 4-Hindernisse für die Abkehr Komplizierte Verfahren bei der Zuerkennung von Sozialleistungen und Unsicherheit des Ar beitsmarktes können einer Abkehr im Wege stehen. Ein Verzicht auf Leistungen zur Sicherung des Mindesteinkommens setzt voraus, daß der Be zug anderer Leistungen, die Ausübung einer Tätigkeit oder eine Veränderung in der Familien situation mit Einkommen verbunden sind, die über den Höchstbeträgen der Mindesteinkommen liegen. Die Hindernisse können persönlicher Natur sein, aber auch durch die Funktionsweise der Regelungen bedingt sein. -13- //. 4A Die Gefahr von "benefit traps" Die Mindesteinkommen können ergänzend zu anderen Zuwendungen wirksam werden, wenn mit den gezahlten Beträgen das garantierte Einkommensniveau nicht erreicht wird. Abgesehen von der weiter oben behandelten Arbeitslosenunterstützung kann es dabei auch um Zuwendun gen bei Erwerbsunfähigkeit und Krankheit oder um Altersruhegelder gehen (Tab. 4). Die Überwindung der Abhängigkeit vom Regelungsgefüge wird also von den Entscheidungen ab hängen, die bei der Anwendung der übrigen Leistungen getroffen werden. Die Mindesteinkommen werden auch in Verbindung mit anderen Sozialleistungen und Dienst leistungen wirksam, womit sich unter Umständen ein höherer Aufwand in Bezug auf Verfahren und Voraussetzungen für die Zuerkennung ergibt. Die Antragsteller, die aufgrund ihrer Lage größere Anpassungsschwierigkeiten haben, tun sich in der Regel schwerer mit den komplizier ten Verwaltungsverfahren. Halten sie ihren Antrag aufrecht, so geschieht es in der Hoffnung auf mehr Sicherheit. Darum ist es nicht überraschend, daß sie nur ungern auf die Leistungen verzichten, wenn die angebotene Beschäftigung unsicher und der Verwaltungsaufwand für die Wiederaufnahme von Zahlungen zur Sicherung des Mindesteinkommens abschreckend ist. Außerdem erhalten die Empfänger nicht immer aktive Unterstützung bei der Suche nach Arbeit oder einer Ausbildung, was weiterhin zur Entmutigung beiträgt. Von mehreren Mitgliedstaaten wird aufgezeigt, daß das kommunale Personal häufig allein schon durch die Bearbeitung der Anträge stark überlastet ist und nicht die Zeit hat, Maßnahmen der sozialen und beruflichen Eingliederung durchzuführen. Dies alles fuhrt zu der Überlegung, daß noch Fortschritte erzielt werden können bei der Ver einfachung der Verfahren im Sinne der Empfehlung (Punkt C. 6), der effizienteren Gestaltung der Systeme und bei der Umsetzung der Ziele, die sich die Mitgliedstaaten im Bereich der akti ven Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik gesetzt haben. //. 4. 2 Einen Arbeitsplatz zu finden, ist nicht immer ausreichend In allen Mitgliedstaaten übt ein Teil der Leistungsbezieher eine Erwerbstätigkeit aus. Dies trifft auf die Hälfte der Bezieher der Social Bidrag in Schweden zu, wovon 20 % Vollzeitbeschäf tigte sind; in Frankreich, Finnland und den Niederlanden liegt dieser Anteil bei 13%, in Lu xemburg beträgt er 8%, in Deutschland 7,4% und in Portugal 5,3% (Tab. 4). In diesem Um fang war dies in den Mitgliedstaaten bisher nicht festzustellen. Ein Zusammenhang besteht auch mit der Zunahme der Teilzeitarbeit und der atypischen Arbeitsverhältnisse. Um diesen neu entstandenen Situationen besser Rechnung zu tragen und den Übergang zur Be schäftigung ohne Einkommenseinbuße zu erleichtern, haben die Mitgliedstaaten verschiedene Formen des in Ergänzung zu einem Arbeitsentgelt dauerhaft oder vorübergehend weiterzuzah lenden Mindesteinkommens entwickelt. (Einzelheiten in Kap. III 3. 2. 2). Durch diese neue Fle xibilität kann allerdings auch die Zahl der Leistungsempfänger zunehmen. HL Der Weg zur Beschäftigung - 4^ Die Verfügbarkeit fur eine Beschäftigung, eine Voraussetzung, wie sie in den nationalen Be stimmungen verankert ist24, wurde durch die wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Schwie rigkeiten, denen sich die Mitgliedstaaten seit den 80er Jahren gegenübersahen, wieder aktuell. Es geht dabei derzeit um eine aktive Verfügbarkeit, und der Begriff "geeignet" oder "zumut bar" in Verbindung mit der Beschäftigung, die man annehmen musste, wurde etwas lockerer gefaßt. Nur wenige finden allerdings einen Arbeitsplatz entweder aus eigener Kraft oder durch Inanspruchnahme der allgemeinen Fortbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen. Die Mitglied staaten versuchen also, diese Ergebnisse zu verbessern und die begrenzten Zuwendungen ge zielter denen zukommen zu lassen, die am bedürftigsten sind. Ohne auf die gemeinsamen Maßnahmen, die für alle Arbeitsuchenden vorgesehen sind, näher einzugehen, befaßt sich dieses Kapitel mit den einzelnen Stadien, die Bezieher von Mindestein kommen durchlaufen müssen, um Zugang zu einer Erwerbstätigkeit zu finden, mit den von den Mitgliedstaaten erlassenen Bestimmungen, die sie bei diesem Vorhaben unterstützen sollen (Empfehlung, C. 5) und mit der Qualität der Arbeit, auf die sie Anspruch erheben können. ///. 1 Welche Rolle sollten die Arbeitsämter spielen? Abstimmung ihrer Maßnahmen mit denen der Träger der Mindesteinkommen und bessere Be treuung ihrer Leistungsempfänger als bisher. Der wichtigste Weg zurück in den Arbeitsmarkt besteht darin, daß sich Bezieher von Mindes teinkommen, die für eine Beschäftigung zur Verfügung stehen, bei den Arbeitsämtern melden25 Im Prinzip können sie damit behandelt werden wie die anderen Arbeitsuchenden auch. Die Umstellung von der Arbeitslosenunterstützung auf das Mindesteinkommen geht in den meisten Mitgliedstaaten mit anderen Verwaltungs- und Zahlungsverfahren einher. Für die Empfänger von Mindesteinkommen sind die sozialen Dienste zuständig und nicht die Arbeitsämter. Diese Dienste arbeiten jedoch häufig unabhängig voneinander. Traditionsgemäß fassen die sozialen Dienste ihr Eingreifen im Sinne der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit auf, die als ein Problem unter vielen angesehen wird, mit dem ihre Klienten zu kämpfen haben. In einigen Mitgliedstaaten wurden sie jedoch aufgefordert eine aktivere Rolle in diesem Bereich zu spielen. Ohne die Arbeitsämter zu ersetzen, sollten sie spezifische Tätigkeiten im Zusammen hang mit dem Arbeitsmarkt entwickeln. Einige Mitgliedstaaten sind sich der negativen Auswirkungen dieser Kompetenzverteilung auf die Chancen der Empfänger von Mindestsicherungsleistungen, einen Arbeitsplatz zu finden, bewußt und versuchen, die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Behörden zu verbes sern. Ein Anfang ist damit gemacht, daß diese Gruppe den Langzeitarbeitslosen gleichgestellt wurde, die bevorrechtigt an Beschäftigungsmaßnahmen teilnehmen können. Belgien, Frank reich, Deutschland und Portugal sind so vorgegangen. Auch in Irland und dem Vereinigten Königreich ist dies der Fall, wo beide Kategorien von Arbeitsuchenden die gleichen Leistungen erhalten. In Deutschland können bis zu 20% der Teilnehmer am beschäftigungsfördernden Pro- -* Mit Ausnahme Frankreichs, vgl. 1. 3. 25 Meldepflicht in einigen Mitgliedstaaten. -15- gramm für Langzeitarbeitslose26 Sozialhilfeempfänger sein. In Portugal genießen die Bezieher des "Rendimento minimo garantido" darüber hinaus Vorrang bei den vom Europäischen Sozial fonds geförderten Maßnahmen. Ein anderes Konzept, das schwieriger durchzuführen und zeitlich aufwendiger ist, besteht dar in, die Anstrengungen der Arbeitsämter stärker auf die Gruppe mit den größten Schwierigkei ten zu konzentrieren, und eine Partnerschaft mit den Trägern der Mindesteinkommen aufzubau en. In Belgien arbeiten die "Centres publics d'aide sociale" oftmals partnerschaftlich mit den für Ausbildung und Beschäftigung zuständigen Stellen zusammen. In Frankreich müssen sich die staatlichen Arbeitsämter, "Agences nationales pour remploi", auf die am härtesten Betrof fenen umorientieren. In Deutschland ist von der Bundesanstalt für Arbeit und der Bundesverei nigung der kommunalen Spitzenverbände 1998 ein Leitfaden herausgebracht worden, um die Zusammenarbeit der Arbeitsämter und der Sozialämter bei der beruflichen Eingliederung von Sozialhilfebeziehern zu fördern27. In den Niederlanden konzentrieren sich die Arbeitsämter auf die am schwersten vermittelbaren Personen, die in Zusammenarbeit mit den kommunalen Sozialbehörden identifiziert werden. Bis zum Jahre 2001 sollen staatliche Arbeitsämter, Büros für Sozialhilfe und Sozialstellen in einer einzigen Anlaufstelle ("onè-stop-shop) für alle Arbeitsuchenden und Sozialleistungen be antragende Personen28. Im Vereinigten Königreich arbeitet das Personal der Sozialleistungs- stellen in den gleichen Räumlichkeiten wie die Arbeitsämter; dort werden sämtliche JSA- Bezieher geführt29. Letztere Dienststellen spielen nunmehr eine größere Rolle; sie arbeiten partnerschaftlich mit zahlreichen kommunalen Akteuren an der Einführung der New Deals. Mehr Zusammenarbeit zwischen den Sozialdienststellen und den Arbeitsämtern führt dazu, die Methoden besser den Zielen anzupassen, indem standardisierte Verwaltungsabläufe, mit einer stärker personenbezogenen Unterstützung und den individuellen Eingliederungswegen, auf die weiter unten eingegangen wird (Kap. IV) verknüpft werden. ///. 2 Wie kann die Beschäftigungsfähigkeit verbessert werden? Starke Konkurrenz und der Mangel an grundlegenden Qualifikationen und Kompetenzen Fähig keiten verhindern die Teilnahme an allgemeinen Ausbildungsmaßnahmen. Spezielle Maßnahmen helfen, die Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern und können dazu beitragen, Defizite an all gemeiner und beruflicher Bildung abzubauen. III. 2. 1 Verbesserung von Qualifikationen und Kompetenzen Nur zu einem geringen Anteil absolvieren Bezieher von Mindesteinkommen (Tab. 5) eine Aus bildung oder ein Praktikum. Von den begrenzten Finanzmitteln einmal abgesehen, fehlt es ih nen in der Praxis häufig an den notwendigen grundlegenden Qualifikationen und Kompetenzen, 26 „Aktion Beschäftigungshilfen fur Langzettarbeitslose 1995 bis 1999", 10. 02. 199S. 27 „Leitfaden für Sozialhilfeträger und Arbeitsämter zur beruflichen Eingliederung Arbeitsloser", Bundesanstalt für Arbeit und Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbinde; Nürnberg/Köln, März 1998. 28 SZW, Ministerium für Soziales und Beschäftigung, „De andere kant van Nederland: voortsgangsnota/Nieuwe stappen tegen stille armoede en sociale uitsluiting", progress report, April 1997. 25 Personen mit besonderen sozialen Problemen werden an die Sozialämter verwiesen, die gesondert bleiben. _ 4 f c- um den vollen Nutzen aus den üblichen Ausbildungsmaßnahmen ziehen zu können, auch wenn sie Zugang dazu haben. In Dänemark verpflichtet das "Lov om Kommunal Aktivering"30 die Kommunen, Maßnahmen zur Schließung von Bildungslücken (20% der Teilnehmer an den Aktivierungsmaßnahmen) und Praktika (60%) zu organisieren. Im Vereinigten Königreich können Arbeitsuchende fehlende Schulbildung nachholen, indem sie an dafür vorgesehenen Maßnahmen der kommunalen Part ner in der viermonatigen "Gateway"- Periode, die derltew-Deal-Förderung vorangeht, teil nehmen. Für New-Deal-Teilnehmer, die in ihrer Schulpflicht die Sekundarstufe^! nicht abge schlossen haben, wird ein allgemeinbildender oder berufsbildender Vollzeit-Lehrgang von bis zu einem Jahr angeboten. Schweden entwickelt mit der "Adult Education Initiative", die sich über mehrere Jahre (1997-2002) erstreckt, und den Instituten für Beschäftigungsfähigkeit (AMI) eine Strategie von nationaler Tragweite. Die ausgleichenden Bildungsmaßnahmen sind allerdings vorrangig für diejenigen vorgesehen, die bereits die Sekundarstufe der Schulpflicht absolviert haben. Die angebotenen speziellen Berufsbildungsmaßnahmen bleiben jedoch begrenzt, dauern nur kurze Zeit und werden kaum wahrgenommen. Gründe hierfür sind nicht nur die fehlenden Mittel, sondern auch der generelle Mangel an klaren Strategien, um die Lücken der Bildungs systeme in den einzelnen Mitgliedstaaten zu schließen. Die berufliche Bildung kann mit Betriebspraktika verbunden werden, die aber auch von eher kurzer Dauer sind. Sie sind mit einer finanziellen Entschädigung für die Arbeitgeber verbunden (z. B. Deutschland, Luxemburg, Belgien, Frankreich, Dänemark, Vereinigtes Königreich). In Deutschland haben Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Bundesanstalt für Arbeit gemeinsam eine Eingliederungsvereinbarung für Langzeitarbeitslose ausgearbeitet, die eine bestimmte Ausbil dungszeit garantiert. Die Kosten werden von der BfA übernommen. Im Rahmen des britischen New Deal für Jugendliche gehen die Arbeitgeber Qualitätsverpflichtungen ein, die insbesondere die angebotene Ausbildung betreffen. ///. 2. 2 Spezielle Maßnahmen als Überbrückungsmöglichkeit Neun Mitgliedstaaten (Deutschland, Belgien, Dänemark, Spanien, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Vereinigtes Königreich) haben Maßnahmen entwickelt, deren oberstes - oft auf lange Zeit angelegtes - Ziel die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt ist. In den meisten Mitgliedstaaten sind diese Maßnahmen für Personen gedacht, die als für eine Beschäf tigung zur Verfügung stehend angesehen werden. In einigen Mitgliedstaaten stehen diese Maß nahmen auch jenen Personen offen, die von der Voraussetzung der Verfügbarkeit ausgenom men wurden, wie z. B. Einelternfamilien und ältere Menschen (Dänemark, Luxemburg, Nie derlande^). In Frankreich und Portugal können alle Leistungsempfänger davon Gebrauch ma chen. 30 Per 01. 07. 98 durch das Lov om Aktiv Social-Poliük ersetzt. 31 National Vocational Qualification, level 2. 3- Einelternfamilien sowie filtere Menschen über 57,5 Jahre sind aus sozialen oder medizinischen Gründen freigestellt. -17- ///. 2. 2. 1 Anreize fürfreiwillige Tätigkeiten In diesen neun Mitgliedstaaten werden u. a. von den Kommunen gemeinnützige Aufgaben wie die Pflege öffentlicher Orte und Gebäude, Umweltschutz, gemeinschaftliche Dienstleistungen, Krankenhäuser angeboten. Die Teilnehmer erhalten zusätzlich zum Mindesteinkommen eine Zulage oder eine Erstattung ihrer Kosten. Diese Maßnahmen verhindern eine völlige Untätigkeit und verringern die soziale Ausgrenzung. Auch helfen sie Personen, die mit den Anforderungen der offenen Beschäftigung weniger gut zurechtkommen. Aufgrund ihrer Art und Beschaffenheit spiegeln sie jedoch nicht die wirkli chen Bedingungen des Arbeitsmarktes wider. Die Teilnehmer bleiben voll und ganz von den Sozialleistungen abhängig, finden nicht in das Sozialversicherungssystem zurück und sind nicht in der Lage, Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung oder auf Altersruhegeld über die in be stimmten Mitgliedstaaten bereits bestehenden beitragsfreien Mindestleistungen hinaus zu er werben. Aus diesen Gründen bleiben diese Maßnahmen begrenzt. Sie spielen eine untergeord nete Rolle in Frankreich und sind rückläufig in Deutschland und in Luxemburg, die die nach folgend beschriebene Variante vorziehen. ///. 2. 2. 2 Geförderte Arbeitsplätze im nichtmarktbestimmten Sektor Von dieser Variante machen die Mitgliedstaaten am häufigsten Gebrauch. Die örtlichen Behör den geben den Anstoß für die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Gemeinwirtschaft, bei Dienstleistungen im Nahbereich, im öffentlichen Dienst, oder aber sie treten selbst als Arbeit geber auf. Von ihrer Beschaffenheit her sind diese Arbeitsplätze mit den vorhergehenden zu vergleichen (siehe 2. 2. 1. ), aber sie sind besser strukturiert und oftmals durch ein Arbeitsver hältnis geregelt. Es werden Sozialbeiträge erhoben, die eine Wiederaufnahme in die Sozialver sicherungssysteme zulassen. Zu solchen Beschäftigungsformen gehören: - - in Spanien, mempleo social", in Belgien die Einstellung von Minimex-Beziehem durch die "Centres Publics d*Aide Socia le" und ihre Weitervermittlung an die örtlichen Gemeinwesen oder an Nichtregierungsorga nisationen, in Deutschland die Schaffung von Arbeitsplätzen durch die Gemeinden, insbesondere für Jugendliche im Rahmen des Programms Hilfe zur Arbeit, in Frankreich die Vertragsformen * emploi solidarité", (CESty und * emploi consolidé" (CEC), bei denen RMI-Bezieher bevorzugt behandelt werden, in Dänemark, m job training" bei öffendichen Arbeitgebern, in Luxemburg, mAffeetations temporaires indemnisées", - - - in Irland, "Community employment programmes", - in den Niederlanden, "Banenpool" (Job Pools) und *Melkert-Projekte". - - Die Entwicklung dieser Maßnahmen bringt eine starke Beanspruchung der örtlichen Behörden mit sich und ist derzeit Anlaß für einige Mitgliedstaaten, die Verteilung der Haushaltsmittel, des Personals und der Verantwordichkeiten neu zu überdenken. Was die Finanzierung betrifft, 33 Sie betreffen 40% der beruflich eingegliederten RMI-Bezieher, auf die wiederum 30% der abgeschlossenen CES-Vertrage entfallen. * U f l- so ist die Situation äußerst unterschiedlich. In Luxemburg, Portugal und Frankreich34 wird der Haushalt auf nationaler Ebene verabschiedet, jedoch dezentral verwaltet. In Schweden und in Deutschland müssen die Kommunen die Kosten der Mindesteinkommensregelungen in vollem Umfang tragen. In den übrigen Mitgliedstaaten teilen sich die kommunalen und die staatlichen Behörden die Ausgaben. Die Haushaltsmittel sind jedoch nicht das einzige Problem. Es stellt sich auch die Frage, ob die kommunalen Behörden über das erforderliche Personal und Fach wissen zur Schaffung von Arbeitsplätzen verfügen. Die angebotenen Arbeitsplätze sind in den meisten Fällen von geringer Qualität - Niedriglöhne, Teilzeit, kurze Dauer, kaum Aussicht auf Verlängerung. Nur wenige Angebote gehen über ein Jahr hinaus35. Die Betroffenen erwerben nicht immer berufliche Erfahrung, die ihnen an einem späteren Arbeitsplatz zugute kommen könnte. Es ist nach wie vor schwierig für sie, sich dauer haft in den Arbeitsmarkt zu integrieren. 1996 finden in den Niederlanden lediglich 6% der Per sonen mit gefördertem Arbeitsplatz wieder eine geregelte Beschäftigung, 1995 sind es in Lu xemburg 16%. Frankreich gibt 1996 an, daß 27% der RMI-Bezieher ein Jahr später noch ar beiten, von ihnen stehen 44% in geförderten Arbeitsverhältnissen36, davon drei Viertel in Teil zeitbeschäftigung, die sie in Erwartung einer Vollzeitbeschäftigung akzeptieren mußten. ///. 3 Zugang zum Arbeitsmarkt Nur wenige Maßnahmen sind speziell fir die Zielgruppe der Bezieher von Mindesteinkommen konzipiert. Die Mitgliedstaaten messen dem verbesserten Zugang zum Arbeitsmarkt, bei Ver meidung von Einkommenseinbußen, besondere Bedeutung bei. HL 3. 1 Zugang zu Unternehmen Für Arbeitgeber gibt es unterschiedliche Anreize. Die geläufigsten sind Zuschüsse oder auch die Senkung der Sozialabgaben im Rahmen von befristeten Arbeitsverträgen. Die meisten Mit gliedstaaten machen von diesen Maßnahmen auch Gebrauch, ohne daß sie speziell auf Bezieher von Mindesteinkommen ausgerichtet wären. In Deutschland, Luxemburg, Belgien, den Nie derlanden, Frankreich und im Vereinigten Königreich werden die Arbeitgeber angehalten, diese Leistungsbezieher einzustellen. Es werden Vorkehrungen getroffen, um das Risiko einzuschränken, bestehendes Personal durch Arbeitnehmer, die einen Zuschuß erhalten, zu ersetzen. Sie sollen die Arbeitgeber anregen, das Beschäftigungsverhältnis über den geförderten Zeitraum hinaus zu verlängern (Musterverträge in Luxemburg, dreiseitige Vereinbarungen in Deutschland, Verpflichtungen zur Erfüllung der Kriterien der Qualitätsoptionen der New-Deal-Förderung im Vereinigten Königreich, "Contrats initiative emploi" (CIE) in Frankreich). Die Erfahrung zeigt, daß sich die Arbeitgeber insge samt zögerlich verhalten. Auf Grund der von ihnen für die Arbeitsaufnahme vorgenommen Auswahl ist jedoch der Anteil derjenigen, die anschließend einen festen Arbeitsplatz bekommen 34 Zudem muß jedes Departement 20% des RMI-Budgets für besondere Eingliederungsmaßnahmen (Gesundheitswesen, Woh nung usw. ) bereithalten, mit denen möglicherweise geförderte Verträge unterstützt werden sollen. 35 Ausgenommen Irland, wo schwer vermittelbare Personen Ober 35 Jahre Verträge mit dreijähriger Laufzeit bekommen können, und Frankreich, wo die CEC-Verträge bis höchstens S Jahre verlängert werden können. 30 Einschließlich Betriebsbeihilfen, auf die nachfolgend unter Punkt III. 3 eingegangen wird. -19- höher, als bei den vorher beschriebenen Varianten. Es wäre künftig von Nutzen, wenn die Qualität der angebotenen Arbeitsplätze bewertet werden könnte. Abgesehen vom finanziellen Anreiz, versucht eine Reihe von Mitgliedstaaten, bei Unternehmen und ihren Arbeitnehmern zu erreichen, daß sie sich zu ihrer sozialen Verantwortung bekennen. Dänemark hat 1997 zu diesem Thema eine Debatte auf nationaler und europäischer Ebene ein geleitet37. Frankreich und Portugal beziehen die sozialen Partner in die Arbeit der Eingliede rungsausschüsse mit ein, deren Aufgabe darin besteht, auf lokaler Ebene Beschäftigungsmög lichkeiten zu erschließen. In Belgien versuchen die "Centres publics d'action sociale" (CPAS), Partnerschaften mit Unternehmen einzurichten. Schließlich können in Frankreich, Spanien, Irland und Portugal Bezieher von Mindesteinkom men eine Beihilfe zur Schaffung ihres eigenen Arbeitsplatzes oder Unternehmens erhalten. In diesen Ländern werden auch spezielle Beihilfen für die Gründung von Eingliederungsbetrieben gewährt, die Personen in Schwierigkeiten und mit wenig Aussichten auf dem Arbeitsmarkt auf fangen und beschäftigen. ///. 3. 2 Finanzielle Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung Wenn man sich die Nettoversorgungsquoten, also den Umfang, in dem die Mindesteinkommen durch Durchschnittslöhne38 ersetzt werden, vor Augen führt, so besteht der wirtschaftliche An reiz zur Suche eines Arbeitsplatzes generell für Alleinstehende fort, die EU-weit rund die Hälfte der Bezieher von Mindesteinkommen ausmachen. Bei Paaren mit zwei Kindern, bei de nen ein Elternteil beschäftigt ist, sind die Nettoversorgungsquoten deutiich höher. Bei einem Modell, das der Erwerbstätigkeit des Paares Rechnung trägt - eine Situation, die in den nordi schen Ländern häufig auftritt und sich auch in der übrigen Union zunehmend ausbreitet -, wür den die Quoten sinken. Für Einelternfamilien werden die Quoten in gewissem Maße unter schätzt, denn die Kosten für die Kinderbetreuung, ein Schlüsselfaktor für die Wiederaufnahme einer Beschäftigung, sind darin nicht enthalten. Das Verhältnis zwischen Mindestsicherung und garantiertem Mindestiohn39 wird in mehreren Mitgliedstaaten diskutiert. Es wäre nützlich, wenn man künftig die Versorgungsquoten an die sen Löhnen40 messen könnte, denn es ist äußerst wahrscheinlich, dass sich der Lohn bei der Wiederaufnahme einer Beschäftigung innerhalb dieser Mindestgrenzen bewegt. ///. 3. 2. 1 Anpassung der Mindesteinkommensbeträge Eine Herabsetzung der Beträge der Mindesteinkommen wird von den Mitgliedstaaten als Anreiz zur Aufnahme einer Beschäftigung nicht vorgenommen. Es ist schwierig, an diesen Beträgen etwas zu ändern, da sie bereits als eine Art Existenzminimum angesehen werden und eine Ab senkung schwierig zu rechtfertigen wäre. Die Mitgliedstaaten haben allerdings die individuellen 37 „Eine neue Partnerschaft für den sozialen Zusammenhalt", Kopenhagen, Juni 1997. 38 Oder 2/3 dieser Löhne einschl. Wohngeld und Familienbeihilfen, Tabelle 3-4, S. 35 in „Systèmes de prestations et incita tions au travail", OECD, Ausgabe 1998. 3^ Gibt es in sechs Mitgliedstaaten. 40 Bei Vollzeitbeschäftigung. —aüo— Sanktionen bei Ablehnung einer Arbeit oder Teilnahme an Integrationsmaßnahmen verstärkt. So kann die Zahlung der Leistung für einige Monate und bei nochmaliger Ablehnung sogar länger ausgesetzt werden (Belgien, Spanien, Frankreich, Luxemburg, Portugal), oder die Lei stung wird in der Höhe gekürzt (20% bis 25% in Dänemark, Deutschland, und Finnland; 15%, 20%, dann 100% in den Niederlanden; 40% der individuell bezogenen Leistung im Vereinigten Königreich). Personen, über die solche Sanktionen verhängt werden, haben im allgemeinen die Möglichkeit, Beschwerde einzulegen. Ober die tatsächliche Anwendung der Sanktionen liegen jedoch kaum Angaben vor (2,1 % der Bezieher in Portugal, 2,8% in Luxemburg, 5% der abge schlossenen Eingliederungsverträge in Frankreich). ///. 3. 2. 2 Gestaltung des Übergangs vom Mindesteinkommen zum Arbeitseinkommen Um die Umstellung auf eine Erwerbstätigkeit zu erleichtern, haben sechs Mitgliedstaaten (Bel gien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Irland, Niederlande) Übergangsfristen (1-3 Jahre) eingerichtet, in deren Verlauf das Mindesteinkommen ganz oder teilweise41 zusätzlich zum Ar beitsverdienst bezogen werden kann. Die Niederlande und Irland sind so verfahren, mit dem Ziel, die Teilzeitarbeit zu fördern42. In Luxemburg werden berufliche Einkünfte bis zur Höhe von 20% des garantierten Gesamteinkommens nicht gerechnet, und zwar unbefristet. In Irland und im Vereinigten Königreich ist der ständige gleichzeitige Bezug von Mindesteinkommen und Lohn innerhalb der Höchstgrenzen von 30 bzw. 16 Wochenstunden zulässig. 43 Darüber hinaus wird die Möglichkeit von in-work benefits genutzt, die derzeit Familien mit Kindern vorbehal ten sind44. Nur in einigen autonomen Gemeinschaften in Spanien wurde das Verbot aufrecht erhalten, Arbeitsverdienst und Mindesteinkommen zu kumulieren. Dieser Ansatz könnte auf die zugehörigen Leistungen (Wohngeld in Irland und im Vereinigten Königreich) ausgeweitet werden. Um so mehr wären die Bezieher von Mindesteinkommen an gehalten, die Beschäftigungsmöglichkeiten zu nutzen. Bislang haben sich nur wenige Mitglied staaten darauf eingelassen, da die komplizierte Vorgehensweise und die Verteilung der Zustän digkeiten auf mehrere Verwaltungsebenen offenbar einer Erweiterung im Wege stehen. Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen hängt von einem angemessenen Zusammenwirken zwi schen Arbeitsrecht, sozialer Sicherheit, durchgreifenden Bildungs- und Beschäftigungsmaß nahmen und dem Steuersystem ab. Wie im Weißbuch der Kommission "Wachstum, Wettbe werbsfähigkeit, Beschäftigung"45 vorgeschlagen, haben die Mitgliedstaaten Schritte unternom men, um die Lohnnebenkosten für weniger qualifizierte Arbeitnehmer zu senken. Darüber hin aus haben sich die Mitgliedstaaten jüngst in den Beschäftigungspolitischen Leidinien46 auf einen konkreten Passus verständigt, der darauf abzielt, die Leistungs- und Steuersysteme zu überprü- 41 Mitunter degressiv. 4- Niederlande: für Personen über 57,5 Jahre und für Eineltemfamilien mit Kindern unter fünf Jahren; Irland: betrifft die Unemployment Assistance und die Lone Parents Assistance. 43 Unter den üblichen Bedingungen der Mindesteinkommen. 44 Im Vereinigten Königreich gibt es einen Pilotversueh für die anderen Kategorien. In Irland wird mit der Back to Work Allowance eine dreijährige degressive Unterstützung für neu geschaffene Arbeitsplätze oder eine Existenzgründung gebo ten. Bei den in work benefits werden Wohnungskosten berücksichtigt. 45 COM(93) 700 endg. 46 Leitlinie Nr. 4 in den BeschäfÜgungspolitischen Leitlinien für 1999, C0M(98) 574 endg. -21- fen und gegebenenfalls zu verändern, und klare Anreize für Arbeitslose oder nicht erwerbstäti ge Personen zu geben, aktiv nach einer Beschäftigung zu suchen und Stellen oder Ausbil dungsmöglichkeiten anzunehmen. IV. Ein Schritt weiter - individuelle Eingliederungsmöglichkeiten Nur eine kleine Gruppe von Leistungsbeziehern überwindet die Abhängigkeit von den Mindes teinkommen, um wieder zu arbeiten. Um bessere Ergebnisse zu erzielen, bildet sich ein auf Ein zelverträgen fußendes Konzept heraus, mit dem die Vertragschließenden angehalten werden sollen, eigene Projekte zu entwickeln. In den Mitgliedstaaten, in denen Angaben vorliegen (Tab. 5), reicht der Anteil derer, die sich jedes Jahr von den Mindesteinkommen lösen, von 6% bis 33%. Nicht alle davon haben eine Arbeit gefunden, und wo dies der Fall war (Zwei Drittel der Aussteiger in Frankreich, 13% in den Niederlanden) ist es schwierig, eine Aussage über die Dauer der erhaltenen Arbeitsplätze zu machen. Die Mitgliedstaaten haben begonnen andere Felder der sozialen Integration zu er kunden und auf die Vielfältigkeit der sowohl persönlichen wie institutionellen Hemmnisse ein zugehen, auf die die Bezieher von Mindesteinkommen stoßen können. Diese Hemmnisse kön nen z. B. im familiären Umfeld, im Bildungs- oder im Wohnbereich angesiedelt sein und ihnen die Chancen nehmen, einen Arbeitsplatz zu finden und ihn auch zu behalten. Sozialarbeiter, die häufig die ersten Gesprächspartner der Bezieher von Mindesteinkommen sind, bezeugen eine generelle Schwierigkeit dieser Menschen, Perspektiven für die eigene Zu kunft zu entwickeln und sich in der immer neuen Vielfalt von Ausbildungs- und Beschäfti gungsmaßnahmen zurechtzufinden. Um Abhilfe zu schaffen, wurden Beratungs- und Dienst stellen eingerichtet, die helfen sollen, soziale Schwierigkeiten zu überwinden, und die zeiüiche Planung besser mit der persönlichen Entfaltung in Einklang zu bringen. Maßgeschneiderte Aktionspläne werden erstellt. Sie ermöglichen ein zeidich besser abge stimmtes Vorgehen und tragen dem familiären und sozialen Umfeld Rechnung. Sie können bei spielsweise Maßnahmen enthalten, die sich auf die soziale Eigenständigkeit (Erlernen von Spra chen, Führerschein, Entziehungskur usw. ), auf die Familie (Schulbesuch der Kinder, Über schuldung usw. ), auf die kommunale Nachbarschaftshilfe, auf Wohnungsfragen, oder auf die Information über Rechte und Pflichten von Bürgern beziehen. Oberstes Ziel ist in sehr vielen Fällen nach wie vor die Beschäftigung. Die Mitgliedstaaten haben diesen Weg in unterschiedlichem Maße beschritten. Als Beispiele seien angeführt: - seit März 1998 in Finnland die individuellen Pflichtpläne für diejenigen, die ein Stellenange - - - bot ablehnen, in Deutschland der Gesamtplan nach dem Sozialhilfegesetz (§ 19. 4), in Dänemark der "individuel handlingsplan", den die Gemeindeverwaltungen für „Social- Bistand"-Bezieher über 25 Jahre aufstellen müssen, in den Niederlanden der "weg naar de arbeids markt" für Langzeitarbeitslose, der Regelun gen zur sozialen Integration, zu Schulungen und zur Ausbildung enthält, -AI- - im Vereinigten Königreich das "Jobseeker's Agreement", mit dem die Voraussetzungen für die Gewährung der „Jobseeker's Allowance" festgelegt sind und das alle zwei Wochen überprüft wird. Darin sind die Arten von Beschäftigung, für die der Betroffene zur Verfü gung steht, sowie die Schritte, die er für die Arbeitsplatzsuche unternehmen kann, beschrie ben. In anderen Mitgliedstaaten haben sich individuelle Pläne zur gegenseitigen Verpflichtung hin entwickelt, die nicht nur den Leistungsempfängern wieder eine Eigenverantwortung für ihre Zukunft übertragen, sondern auch vorsehen, in welcher Weise ihnen die Sozialdienststellen und die Arbeitsämter bei der Erreichung ihrer Ziele behilflich sein können. In Frankreich und Por tugal erstrecken sich diese Verpflichtungen auf die Gemeinwesen auf lokaler Ebene, die in den Eingliederungsausschüssen vertreten und Mitunterzeichner der Verpflichtungen sind. Diese gegenseitigen Verpflichtungen finden ihren Niederschlag im „contrat d'intégration" in Belgien, im „contrat d'insertion" in Frankreich, im „projet d'insertion" in Luxemburg, im "projecto de integration" in Spanien und im "acordo de inserçao" in Portugal. Sie werden als richtungweisende soziale Instrumente begriffen, auf die die Sozialarbeiter oftmals nach Ermes sen zurückgreifen. Sie betreffen 15 % der Bezieher in Belgien, 22 % in Portugal, 28 % in Frankreich. Dabei handelt es sich nicht um Arbeitsverträge. Die Beschäftigung ist hier ein Faktor unter anderen im Hinblick auf das globale Ziel der wirtschaftlichen und sozialen Ein gliederung. In Portugal z. B. betrifft einer von fünf "accordo de inserçao social" die Bildung, die Gesundheit und/oder die soziale Betreuung, einer von zehn das Wohnen. V. Ausblick: Ausreichende Zuwendungen und Leistungen als Anker für die wirtschaftliche und soziale Eingliederung Der betonte in seiner Empfehlung, es müsse "im Rahmen eines globalen und kohärenten In strumentariums zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung" anerkannt werden, " dass jeder Mensch einen grundlegenden Anspruch auf ausreichende Zuwendungen und Leistungen hat, um ein menschenwürdiges Leben führen zu können. Die Mindesteinkommensregelungen antworten darauf in zweierlei Weise. Zum einen sind sie Mechanismen des untersten Sicherheitsnetzes zur Einkommensverteilung und unerlässlich in Zeiten von Wirtschaftskrisen und erhöhten Armuts risiken. Zum anderen bilden sie wegen der damit verbundenen Transferleistungen und Dienste einen Eckpfeiler, auf dem die soziale und wirtschaftliche Wiedereingliederung des Empfangers basiert. ie Empfehlung des Rates hat dazu beigetragen, die Debatte unter den Mitgliedstaaten und ge meinsame Überlegungen in Gang zu bringen und weiter anzuregen. Es ist auch eine gewisse Annäherung zwischen den nationalen Mindesteinkommensregelungen hinsichtlich des Anwen dungsbereichs und der Anspruchsvoraussetzungen festzustellen. Dagegen gibt es nach wie vor erhebliche Unterschiede in Bezug auf deren Ansiedlung innerhalb der Systeme der sozialen Sicherung und ihrer Verbindung zu anderen Unterstützungsmaßnahmen im sozialen Bereich und dem der Beschäftigung, z. B. im Zusammenhang mit den garantierten Unterstützungsbeträ gen und den Bestimmungen über die zugehörigen Leistungen und Dienstleistungen. -23- Die Wiedereingliederung der Ärmsten in die allgemeinen Systeme der sozialen Sicherheit (auf Grundlage der Versicherung) setzt häufig die Übernahme eines festen Arbeitsplatzes voraus. Davon kann derzeit jedoch nur eine Minderheit der Leistungsbezieher ausgehen. Die meisten der angebotenen Erwerbstätigkeiten sind und bleiben Notlösungen. Die Trennung zwischen Mindesteinkommen und Arbeitsentgelt verschwimmt. Dazu trägt die Entwicklung von Kurzbe schäftigung und Teilzeitarbeit bei. Die Lockerung der Voraussetzungen für die Kumulierung des Mindesteinkommens mit einem Arbeitsentgelt kann durchaus auch die Herausbildung sol cher neuen Beschäftigungsformen fördern. Andererseits muss man sich jedoch fragen, ob Lei stungen aus Mindestsicherungssystemen der geeignete Weg sind, Personen zu unterstützen, die einer Teilzeitbeschäftigung nachgehen bzw. deren Lohnniveau relativ niedrig ist. Angesichts der Unsicherheit des Arbeitsmarktes ist die Konzipierung von langfristig tragfähige ren Arbeitsmöglichkeiten ein aufwendiger Weg, den die Mitgliedstaaten mit unterschiedlichem Engagement eingeschlagen haben. Es wurden Initiativen ergriffen, wie die Erschließung von Beschäftigungsmöglichkeiten im nichtmarktbestimmten Sektor, die Mobilisierung der Arbeits ämter und die Erleichterung des Übergangs vom Mindesteinkommen zum Arbeitsentgelt ohne Einkommensverlust. Die in mehreren Mitgliedstaaten eingeführten individuellen Vereinbarun gen oder Verträge verstärken diesen Prozess, indem sie die Beschäftigung in eine umfassendere Sicht der Integration einbinden und die Bezieher von Mindesteinkommen aktiver einbeziehen. Um die Arbeiten mit den Mitgliedstaaten in dem Bestreben fortzuführen, die Lage der in der Empfehlung behandelten Zielgruppen zu verbessern, schlägt die Kommission vor, sich näher mit nachfolgenden Fragen zu befassen: Optimierung des gewählten Sozialschutzes - Wie kann eine bessere Deckung des Grundbedarfs gewährleistet werden, und wie sind die zugehörigen Leistungen (Wohnen, Gesundheit, Familie usw. ) besser zu berücksichtigen? - Lassen sich die sozialen Minima und die sonstigen Sozialleistungen, insbesondere die Lei stungen in Verbindung mit Arbeitslosigkeit und Altersruhegeldern besser aufeinander ab stimmen? - Inwieweit können diese Systeme zur Aufstockung von Arbeitseinkommen genutzt werden? - Wie läßt sich die Funktionsweise der Regelungen zum Vorteil ihrer Nutzer verbessern? Erweiterung des Zugangs zur Beschäftigung - Wie kann den Leistungsbeziehern geholfen werden, in größerem Umfang an den allgemei nen Bildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen teilzunehmen? - Bedarfes spezieller Maßnahmen, falls ja, warum und welcher Art sollten sie sein? - Wie ist am besten vorzugehen, um den Übergang zur Beschäftigung ohne Einkommensver lust zu erleichtern? - Läßt sich die Qualität der angebotenen und für die Leistungsbezieher zugänglichen Arbeits plätze verbessern? Diese Fragen sollten in Verbindung mit den Europäischen Beschäftigungspolitischen Leitiinien und den sich daraus ergebenden nationalen Aktionsplänen behandelt werden. - * <* Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung - Welche Rechte und Pflichten haben Leistungsbezieher und deren unterhaltsberechtigte An gehörige? - Wie kann auf die vielfältigen wirtschaftlichen und sozialen Probleme, denen sich die Lei stungsbezieher gegenüber sehen, in koordinierter Weise reagiert werden? - Was sagt die steigende Zahl der Bezieher von Mindesteinkommen darüber aus, wie die wirt- schafts- und sozialpolitischen Maßnahmen in Europa ihr erklärtes Ziel der gesellschaftlichen Teilnahme und des sozialen Zusammenhalts fördern? Welche Lösungen sollten für eine bes sere soziale Eingliederung angestrebt werden? Die Kommission wünscht, daß die Debatte auch den Sozialpartnern, den NRO und den übrigen Organisationen der Bürgergesellschaft als maßgeblichen Akteuren der Wirtschafts- und Sozial politik offensteht. Die sich entwickelnden Diskussionen und die daraus zu entnehmenden Ori entierungen werden dazu beitragen, die Umsetzung des neuen Artikels 118 des künftigen Ver trages vorzubereiten (Artikel 137 der konsolidierten Fassung). -25- Tabelle 1 Einzelstaatliche Mindesteinkornmensregelungen, wichtigste zusätzliche Dienstleistungen und Leistungen Basissystem Wichtigste zugehdrige Letstungen und Dienstleistungen Osterreich Sozialhilfe Belgien D&nemark Flnnland Frankretch Deutschland Irland Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Schweden Vereinigtes K6nigreich Minimex (mini- muni de moyens d'existence )-Mi- niniuni inkomen Social Bistand Toimeentnlotuki Wohngeld (wird eine angemessene Wohnung nicht durch die ublichen Sitze abgedeckt, dann erfblgen zus&tzliche Bar- oder Sacbieistungen). Versicherung fur den Krankheitsfall oder die gesundheitliche Versorgung. Im Prinzip deckt Minimex alle erforderlichen Kosten. Einmalige Zahlungen sind nach Emiessen der Centres publics d* Aide sociale moglich, hauptsichlich fur Wohnung und damit verbundene Kosten, Gesundheitsversorgung, rilck- st&ndige Zahlungen fur Gas/Wasser/Strom Wohngeld. Studiengeld ftir Lernende, die zu Hause oder auBcrhalb lebcn. Wohngeld. Zus&tzlicher Teil der Toimeentnlotuki deckt insbesondere kosten- aufwendige Gesundheitsversorgung sowie Kinderbetreuung und hohe Kosten in Verbindung mit einer Beschaftigung. stattung. Sozialhilfe Revenu Minimum Wohngeld zuni Hdchstsatz fur Mieter. Befreiung von der Wohnsteuer. Ko- stenlose Gesundheitsversorgung. Bereitstellung von Mitteln im Rahmen der d'lnsertion - RMI EingUederungsvertr&gc (•. Wohngeld, Beitrag zur gesetzlichen Krankenversicherung oder Krankenhilfe. Erziehungsbeihilfe. Hilfe in besonderen Lebenslagen. Supplementary Wohngeld. Zuschusse fur Kleidung und Schuhe fur schulpflichrige Kinder. Welfare Allowance - Sachleistungen fur Bettzeug, Heizmaterial und sonsdge Haushaltsgrundaus- Unemployment assistance Revenu Minimum Wohngeld. Obernahme der Krankenversicherung. Garanti-RMG Algemene Biistand Wohngeld. Obernahme der Krankenversicherung,, RMG- Rendimento Wohngeld. Kosten fur mediziuische Versorgung (fur bestimmte Gruppen), Minimo garantido Renta Minima Socialbidrag Income Support - Wohngeld. Beitrag zu Gemeindesteuera. Zahnmedizinische Behandlung, Zu- schufi zu Sehhilfen; Milch und Vitamine fur Kinder < 5 Jahren und Schwan- income-based Job- gere; Schulspeisung. Kostenunterstutzung bei Mutterschaft; Zuschufi fur Be- seekers allowance stattungskosten. Kaltegeld fur Altersrentner, Behinderte und Personen mit Kindern <S Jahren. Ausbildungsbeihilfen. Zuschusse fur die Nutzung Offendicher Verkehrsmittel Sozialhilfe bei Dringlichkeit (Wohnung, Haushaltsausstattung und -gerftte) Wohngeld. Zuwendung fur Einelternfamilicn Die Bezieher von Mindesteinkommen fallen unter die allgemeinen einzelstaatlichen Bestimmungen zu Gesund heitsversorgung, Erziehung und Familie (Familienbeihilfen). Hier sind nur die zusätzlichen Dienstleistungen und Barleistungen angeführt. Die Bestimmungen zu Beschäftigung und Ausbildung werden im Bericht direkt behandelt. Quellen: - Pierre Guibentif, Denis Bouget, "Mindesteinkommen in der Europäischen Union", Lissabon, 1997. - Antworten der einzelnen Mitgliedstaaten auf den Fragebogen 1997 der Kommission zum GME. - Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, "Report on GMI development in EU Member States in 1992-1997", Dezember 1997, Matti Heikkila, Darren McCausland. - OECD, "Social Assitance in OECD countries: country reports", 1996. -Z6- Tabelle 2 Höhe der geleisteten Unterstützungen durch Mindesteinkommen, Wohngeld und Familienbeihilfe 1995, ausgedrückt in Kaufkraftparitäten Mitgliedstaaten A47 B D Dk E48 F Fin Irl49 L Nl p50 S UK51 Alleinstehende - ohne Kinder 483 499 661 561 304 481 644 384 808 734 221 625 661 27 0 36 9 0 40 40 0 14 21 21 7 56 Nettogesamtunter- stutzung Anteil Wohngeld % Paare - 2 Kinder Nettogesamtunter- stutzung Anteil Wohngeld Anteil Familienbeihil- fe % % 1082 926 1230 1431 565 858 1266 852 1519 1090 654 1207 1094 15 0 29 0 23 28 7 11 0 8 31 20 0 7 14 11 14 9 14 10 10 10 14 34 13 11 Eineiterfamilien - 2 Kinder Nettogesamtunter- stutzung Anteil Wohngeld Anteil Familienbeihil- fen % % 903 926 895 1007 504 760 1050 837 1145 1006 476 94 960 18 0 34 11 0 35 24 28 28 13 26 10 12 42 0 9 10 18 16 11 13 18 38 13 14 16 Wohngeld und Familienbeihilfen sind in % der Nettogesamtunterstützung ausgedruckt. Null % bedeutet, daß kein geson dertes Wohngeld gezahlt wird. Es wird dann davon ausgegangen, daß die Wohnungskosten vom Mindesteinkommen abge deckt werden. Die Steuern enthalten die Einkommenssteuern und die Gemeindesteuern. Sie sind in % der Bruttogesamtun- terstützung ausgedrückt. Quellen: - modellierte Daten auf der Grundlage der OECD-Datenbank über Steuern, Sozialleistungen und Anreize; site Internet : http://www. oecd. org/els. socpol/benefitsoornpendiurn/index. htrn. - Kaufkraftpartitaten, aus Eurostat: Statistik kurz gefaßt: Wirtschaft und Finanzen, 1995/2. Jeder Betrag in Landeswährung wird in eine gemeinsame Bezugswährungseinheit umgerechnet, die Kaufkraftparität, mit der die tatsächliche Kaufkraft in einem gegebenen Jahr für die gleiche Anzahl von Waren und Dienstleistungen in jedem Mitgliedstaat angegeben wird. 47 48 49 50 51 Durchschnitt der bestehenden 9 Sozia/ZiiT/i-Regelungen (1 für jedes Bundesland). Beim Wohngeld konnte aufgrund der starken Abweichungen bei der Berücksichtigung der persönlichen Umstände nur ein Näherungswert aufgenommen wer den. In jeder Familie sind die Renta minima und Familienbeihilfen theoretisch zu versteuern; faktisch wird jedoch keine Steuer entrichtet, da die Beträge der Leistungen unter dem Höchsatz des Steuerfreibetrags liegen. Wohngeld nicht eingeschlossen, weil keine Angaben vorlagen. Tatsächlich erhalten sie relativ wenige Empfänger der Supplementary Welfare Allowance. Die Beihilfe für Alleinerziehende, die 68% der gesamten Unterstützungsleistung ausmacht, ist steuerpflichtig, doch es werden keine Steuern erhoben, da die Beträge der Leistungen den Steuerfreibetrag nicht überschreiten. Angaben aus dem Jahr 1997, dem ersten Jahr der GME-Anwendung. „Income Support" ist zu versteuern (teilweise bei Paaren + 2 und Alleinerziehende + 2), doch es werden keine Steu ern erhoben, da die Beträge der Leistungen unter dem Höchstsatz des Steuerfreibetrages liegen. Der in der Position „Steuern* angegebene niedrige Betrag betrifft die Gemeindesteuern. Er wird durch einen an die Leistungsbezieher ge zahlten Zuschuß für die Gemeindesteuern ausgeglichen, so daß sich die steuerliche Wirkung in der Praxis aufhebt. -%. ¥- Tabelle 3 Merkmale der Bezieher von Mindesteinkommen en % der Zahl der Bezieher Alleinstehende (M/F) B 1997 54 DK 1994 40,6 25,3/15,3 D 19% 51,6 E 1995 22 a 30 Einelternfamilie (M/F) Paare mit Kindern Zahl der Bezieher 19 9,2 80 020 11,5 1/10,5 32,5 290 000 14 1 377 945 22,7 35 a 40 + 62 + 16 + 11 (/1995) 63 714 + 26 (95/97) VerSnderung seit 1990 in von Hun- dert Gesamte betroffene Bevdlkenmgsgrappe nach Aufteilung Alter FI 1994 61,4 36,9/24, 5 10,5 1,3/9,2 15,8 339 020 (1995) + 87 FR 1997 Irl SWA U. A. L 1994 66,5 NL 1995 57,6 P 19% 9 72,8 1 010 472 18 279 159 777 19,5 23,6 21,9 8,2 4 622 11,8 493 000 89 937 + 98 + 14 + -7 126 000 (ca. ) 27%<25 J. 51 <35 J. 2. 688 805 186 568 584 100 (1995) 37 604 50%<30 J. 7 3* <40 Jahre 2/3 < 45 Jahre 2/3 < 30 Jahre 70 %< 39 Jahre 53 % 35Jahre 73 (/1986) 6 804 54 % <40 J. 283 433 6 0% <40J. 51 < 25 J. S 1994 61,5 39/ 22,5 17,2 1,9/15,3 15,6 715 000 + 8 (93/94) UK 1,5. 59 JSA 78 27 1 5 4103000 15 1097000 * 9%<25J 43 >60 J. 29 < 25J. 13>50 J. J = Jahre Die Bezieher entsprechen faktisch Hauhalten im Sinne der jeweiligen einzelstaatlichen Regelung (Definitionen der Mitgliedstaaten) in unterschiedlicher Zusammensetzung (Alleinstehender oder Haushaltsvorstand und dessen unterhaltsberechtigte Kinder und/oder Erwachsene im gleichen Haushalt). Die betroffene Bevölkerungsgruppe insgesamt wird im allgemeinen ausgehend von den Angaben der Leistungsbezieher geschätzt. Quelle: Pierre Guibentif - Denis Bouget, "Mindesteinkommen in der Europäischen Union - ein sozialpolitischer Vergleich", 1997; ergänzt durch: B : Stand Januar 97; „Die Minimex-Bezieher in Belgien 1990-1997", Jan Peeters, Staatssekrektär für soziale Eingliederung; D : Sund am 31. 12. 96; "Sozialhilfe" Statistisches Bundesamt; Dk : Susanna Brogaard und Hanne Weise: "Evaluering af Lov om kommunal aktivering * 1997; E : % nach Angaben der autonomen Gemeinschaften; Fundacion Argentaria, 1995 F : Stand am 31. 12. 96, einschließlich der "départements outre-mer" (DOM), für die der entsprechende Wert bei 16% der gesamten Antragsteller liegt ; DIRMI/CAF, Juni 1997 P : Situation am 31. 8. 98 IRL : Stand am 31. 12. 97; SWA = Supplementary Welfare Allowance; der jährliche "Durchsatz" ist höher (73 554 Bezieher 1997); U. A. = Unemployment Assistance; L: 3. GME-Bericht des Conseil Supérieur de Taction sociale an die Chambre des Députés, Juli 19%; Angaben FNS/CDP Dez. 1994; NL : Angaben für Bezieher im Alter von 18 bis 64 Jahren; UK: I. S = Income support; JSA = income-based Jobseeker's allowance; Statistics Quaterly Enquiry, Nov. 97; Nordirland: Income support 100% census, JSA 20% sample. Auf 1000 gerundet. Mindestalter unter bestimmmten Bedingungen auf 16 Jahre herabgesetzt. Die Anzahl der Leistungsempfänger des Income Support ist im Zeitraum von 1990 bis 1995 um 36% gestiegen. Ab Oktober 19% wurde der Income Support für Arbeitslose durch die die JSA ersetzt. Tabelle 4 Situation der Antragsteller auf Mindesteinkommen im Hinblick auf Beschäftigung Anteil an Leistungsbeziehern insgesamt in % Arbeitsuchender Leistungs bezug kein Lei stungsbe zug 7 30,1 Praktikum Ausbildung Sonstiges 3,8 (Studenten) 14,3 20,9 5,3 Langzeitarbeitslose wenige 56,3 davon 10,8 getrennt lebend, 9,6 ErgSnzung zu anderen Leistungen, 2,9 Be- hinderung/ Krankheit 62,1 davon 14,8 ramiliare Belastung; 7,1 Behin derung/ Krankheit; 1,4 Altersrentner Emeltemfarnilien 76,7 Ergfinzung zu anderen Leistungen 6 26 10 davon 2,6 Behinderung/ Krankheit; 1,6 Fluchdinge 51 davon 26 Behinderung/ Krankheit; 18 verhei- ratet, zu Hause, 8 > 60 Jahre 5 Altersrentner, 2,8 Behinderung/ Krankheit; 0,7 ErnShrer der Famille 33 Behinderung/ Krankheit 54,3 13,8 sehr weni ge 41,2 90 31 86,2 4 x Landesdurchschnitt Beschäfti gung 2,8 7,4 sehr weni ge 1U 13 liegt nicht vor 8 5,3 50, dav. 20 in Voll zeit hegt nicht vor B D £ Fin F Irl L P S UK 21,1 (JSA) liegt nicht vor 78,4 davon 34,1 Altersrentner, 19,5 Eineltern- familien; 17,3 Behinderung/ Krankheit NB: Ein Antragsteller kann mehrere soziale Leistungen beziehen. Quellen: Antworten der einzelnen Mitgliedstaaten auf den Fragebogen der Kommission 1997, ergänzt durch: B : Stand zum Zeitpunkt der Beantragung; "Erhebung über das zahlenmäßige Anwachsen der Beantragungen von Minimex", Union des villes et communes belges, section CPAS ; Angaben 1994. D: Stand am 31. 12. 1996 für Personen im Alter von 15 bis 65 Jahren; "Sozialhilfe" Statistisches Bundesamt. E: Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales, "Las rentas minimas de insertion", origen, modelos y aplicacion en las Comunidades autonomas, 05. 1997. F: Zum Zeitpunkt der Antragstellung; Isa Aldeghi. 'Les nouveaux arrivants au revenu minimum d'insertion", enquête RMI 900-CREDO DIRMI1996, CREDOC, November 96 IRL: Supplementary Welfare Allowance + Unemployment Assistance ; Statistical information on Social Welfare Services - Department Social Community and Family Affairs, 1997. L: Stand zum Zeitpunkt der Beantragung; Tätigkeitsbericht 1995 des Service National d'Action Sociale. P: Im Versuchszeitraum 1. 7. 96-31. 10. 97 waren 17 960 Haushalte für GME erfaßt; am 30. 07. 97 lief der Bezug noch für 11 482 Haushalte. S: Antwort auf den Fragebogen 1996, Angaben von 1994. UK: Income Support + income-based Jobseeker's Allowance, Statistics Quaterly Enquiry, Nov. 97; Nordirland: Income sup port 100% census, JSA 20% sample. -9:9 ~ Tabelle 5 Auswirkungen der Regelungen zur sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung „aktiviert* AbgSnge in BescMfti- gung unentgeltli- che Tfitig- keiten Ausbildung, Praktika Sonstiges Dk 49 20-30 15 34 50 Erginzung zu anderen Leistun gen 8,4 100 theoretisch > 28 12,0 21,8 D E F L N1 P S UK 13 empleo social liegt vor nicht liegt nicht vor 33 6,0 In'96 32,9 27 4,7 11,6 9,7 3,9 liegt nicht vor 6 3,5 0,6 21,5 0,05 proyectos de integration social (Gesundheitsversorgung, schulpflichtige Kinder usw. ) 47 5andere 79,5 von sozialen Zusatzmafi- nahmen (MSC) freigestellt 18,8 dav, 4 Wohnungswech- sel/Ausland, 4 Eheschliefiungen 18,6 Gesundheit; 23,7 soziale Unterstuizung; 7,8 Wohnung »aktiviert* - Leistungsbezieher, die an Maßnahmen zur sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung teilgenommen haben. "in Beschäftigung" » Personen, die einen subventionierten oder nicht-subventionierten Arbeitsplatz gefunden haben. Quellen: Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen der Kommission 1997, ergänzt durch: D : Teilnehmer am Programm „Hilfe zur Arbeit"; Wilhelm Breuer, „Garantiertes Mindesteinkommen und Politiken zur Ein gliederung in den Arbeitsmarkt. Der Fall Deutschland", ISG, Sozialforschung und Gesellschaftspolitik. 1995, auf der Grundla ge einer Erhebung von 1992. E: Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales, „Las rentas minimas de insertion", origen, modelos y aplicacion en las Comuni- dades autonomas, 05. 1997 ; Fundacion Argentaria, „Las rentas minimas de insertion en Espana: entre la asistencia y la inser tion", vorläufige Fassung Mai 1995; Angaben 1993. F: Situation nach einem Jahr nach Gewährung des RML 28% "Aktivierte" definiert durch die Unterzeichnung eines EingUederungsvertrage Isa Aldeghi. "Les nouveaux arrivants au revenu minimum d'insertion", enquête RMl 900-CREDOC-DIRMI1996, GREDOC, November 96 L: per 31. 12. 1995: von 7 433 Leistungsbeziehern sind 5 912 (79,5%) von sozialen Zusatzmaßnahmen (MSC) freigestellt; 56,7% der nicht Freigestellten sind „aktiviert"; 3. Bericht des Conseil supérieur à Taction sociale an die Chambre des Députés, Juli 1996. NL: Angaben 1991, Studie „Von der staatlichen Unterstützung zur Beschäftigung", Ministerium für Soziales und Beschäfti gung, Mai 1994. 1995 betreffen die Maßnahmen zur "Aktivierung" 27,5 % aller Leistungsbezieher. P: Ergebnisse des Versuchszeitraums 01. 7. 96 - 31. 8. 98; 21% "Aktivierte" definiert durch Unterzeichung eines „acordo de inserçao". 30 — Nr. I. 245/46 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 26. 8. 92 EMPFEHLUNG DES RATES vom 24. Juni 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung (92/441/EWG) DER RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 235, auf Vorschlag der Kommission ('), nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (2), nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialaus schusses ('), (7) in Erwägung nachstehender Gründe; (1) Die Stärkung des sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft beinhaltet die Förderung der Solidarität gegenüber den bedürftigsten und schwächsten Mit menschen. (2) Die Achtung der Menschenwürde ist Teil der in der Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte aner kannten Grundrechte, auf denen das Gemeinschafts recht beruht. (3) Ausgrenzungsprozesse und drohende Verarmung haben sich im Laufe des letzten Jahrzehnts ausgeweitet und diversifiziert, und zwar einerseits insbesondere infolge der Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt, hauptsächlich des Anstiegs der Langzeitarbeitslosig keit, sowie andererseits aufgrund des Wandels in der Familienstruktur, insbesondere der ansteigenden Fälle von Isolation. (4) Es ist daher angebracht, daß mit den allgemeinen Entwicklungspolitiken, die dazu beitragen können, die festgestellten strukturellen Entwicklungen zu hem men, spezifische, systematische und kohärente Einglic- derungsmaßnahmen einhergehen. (5) Ebenfalls ist es daher angebracht, in der Sozialpolitik die Bestrebungen fortzusetzen und das Erreichte zu festigen, sie ferner der Multidimensionalität der sozia len Ausgrenzung anzupassen. Diese Multidimensiona lität setzt voraus, daß die verschiedenen Formen der Soforthilfe mit Maßnahmen kombiniert werden, die entschieden auf eine wirtschaftliche und soziale Ein gliederung der bereits ausgegrenzten bzw. der von einer Ausgrenzung bedrohten Personen abzielen. (6) Aufgrund unzureichender, unregelmäßig bezogener und nicht gesicherter Einkünfte ist es den Opfern dieser (') ABI. Nr. C 163 vom 22. 6. 1991. S. J. (J) ABI. Nr. C ISO vom 15. 6. 1992. (') ABI. Nr. C 14 vom 20. 1. 1992, S. I. - ^ 1- Entwicklung weder möglich, sich angemessen am wirtschaftlichen und sozialen Leben der Gesellschaft, in der sie leben, zu beteiligen, noch sich erfolgreich in einen Prozeß der wirtschaftlichen und sozialen Einglie derung einzureihen. Daher muß für die Bedürftigsten im Rahmen eines globalen und kohärenten Instrumen tariums zur Erleichterung ihrer Eingliederung ein Anspruch auf ausreichende, feste und vorhersehbare Einkünfte geschaffen werden. ( Der Rat und die im Rat vereinigten Minister für Sozialfragen haben am 29. September 1989 eine Entschließung über die Bekämpfung der sozialen Aus grenzung (4) verabschiedet, in der betont wird, daß die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung als wesentli cher Bestandteil der sozialen Dimension des Binnen marktes betrachtet werden kann. (8) In der auf der Tagung des Europäischen Rates in Straßburg am 9. Dezember 1989 von den Staats- und Regierungsschefs von elf Mitgliedstaaten verabschie deten Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer wird insbesondere im achten Erwä gungsgrund und in den Nummern 10 und 25 folgendes erklärt: „Die soziale Ausgrenzung ist im Geiste der Solidarität zu bekämpfen. " „Entsprechend den Gegebenheiten der einzelnen Länder 10. hat jeder Arbeitnehmer der Europäischen Gemeinschaft Anspruch auf einen angemesse nen sozialen Schutz und muß unabhängig von seiner Stellung und von der Größe des Unterneh mens, in dem er arbeitet, Leistungen der sozialen Sicherheit in ausreichender Höhe erhalten; müssen alle, die vom Arbeitsmarkt ausgeschlos sen sind, weil sie keinen Zugang dazu finden oder sich nicht wieder eingliedern konnten, und die nicht über Mittel für ihren Unterhalt verfü gen, ausreichende Leistungen empfangen und Zuwendungen beziehen können» die ihrer per sönlichen Lage angemessen sind. " „25. muß jeder, der das Rentenalter erreicht hat, aber keinen Rentenanspruch besitzt oder über keine sonstigen ausreichenden Unterhaltsmittel ver fügt, ausreichende Zuwendungen, Sozialhilfe leistungen und Sachleistungen bei Krankheit erhalten können, die seinen spezifischen Bedürf nissen angemessen sind. " (•) ABI. Nr. C 277 vom 31. 10. 1989, S. 1. 26. 8. 92 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 245/47 in (9) Die Kommission hat diesen grundlegenden Aspekt der ihrem Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Aktionsprogramm zur Anwendung der Gemein schaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitneh mer berücksichtigt, indem sie insbesondere auf die Bedeutung einer Gemeinschaftsinitiative hinweist, die im Geiste der Solidarität auf die am stärksten benach teiligten Bürger der Gemeinschaft, einschließlich der älteren Menschen, deren Situation allzu häufig derje nigen der vom Arbeitsmarkt ausgeschlossenen Perso nen entspricht, ausgerichtet ist. (10) Die praktischen Maßnahmen im Rahmen der Gewäh rung garantierter Zuwendungen und Leistungen sind dem Bereich der sozialen Sicherung zuzuordnen. Es obliegt den Mitgliedstaaten, diesbezüglich die Rechts natur der Bestimmungen, mit denen diese Garantie gewährleistet werden soll, näher festzulegen, wobei diese Bestimmungen in den meisten Mitgliedstaaten nicht in den Bereich der Sozialversicherung fallen. (11) Bei der schrittweisen Umsetzung der Empfehlung müssen die Verfügbarkeit finanzieller Mittel, die ein- zelstaatlichen Prioritäten und die Ausgewogenheit innerhalb der ein/. elstaatlichen Systeme der sozialen Sicherung berücksichtigt werden. In den Mitglicdstaa- ten gibt es keine einheitliche Entwicklung im Bereich der sozialen Sicherung. (12) Das Europäische Parlament hat sich in seiner Ent schließung über die Bekämpfung der Armut in der Gemeinschaft (') dafür ausgesprochen, daß in allen Mitgliedstaaten ein garantiertes Mindesteinkommen als Mittel zur Eingliederung der ärmsten Bürger in die Gesellschaft eingeführt wird. (13) Auch der Wirtschafts- und Sozi. ilausschußhat in seiner Stellungnahme vom 12. Juli 1989 zur Bekämpfung der Armut (2) die Einführung eines sozialen Minimums empfohlen, das gleichzeitig ein soziales Netz für die Armen und ein für ihre Wiedereingliederung in die Gesellschaft nötiges Werkzeug darstellen soll. (14) Durch die Empfehlung werden die einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Vorschriften auf dem Gebiet des Aufcnthahsrechts nicht berührt. (15) Der Vertrag sieht für die Durchführung dieser Ziele keine anderen Aktionsmittel als die des Artikels 235 vor — I. EMPFIEHLT, DASS DIE MITCI. IEDSTAATEN A. im Rahmen eines globalen und kohärenten Instru mentariums zur Bekämpfung der sozialen Ausgren zung anerkennen, daß jeder Mensch einen grundle genden Anspruch auf ausreichende Zuwendungen und Leistungen bat, um ein menschenwürdiges ihre Systeme der Leben führen zu können, und (') ABI. Nr. C 262 vom 10. 10. I S> S H. S. 194. (') ABI Nr. C 221 vum 2S 8. 1 ^S9, S. 10 sozialen Sicherung, sofern erforderlich, entspre chend den nachstehend dargelegten Grundsätzen und Orientierungen anpassen; i. bei der Anerkennung dieses Anspruchs die folgenden allgemeinen Grundsätze berücksichtigen: 1. Bekräftigung eines auf die Achtung der Men schenwürde begründeten Anspruchs; 2. Festlegung des persönlichen Geltungsbereichs für diesen Anspruch mit Bezug auf den rechts mäßigen Aufenthalt und die Staatsangehörig keit, im Einklang mit den einschlägigen Wohn sitz- u n d / o d er aufenthaltsrechtlichen Vorschrif ten und mit dem Ziel, schrittweise alle Situatio nen der sozialen Ausgrenzung so umfassend wie möglich gemäß den von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Modalitäten zu berücksichtigen; 3. Zuerkennung dieses Anspruchs an alle Perso nen, die nicht selbst oder innerhalb des Haus-, halts, in dem sie leben, über ausreichende Mittel verfügen, — unter dem Vorbehalt, d aß sich Personen, deren Alter, Gesundheitszustand und Fami lienstand es zuläßt, für eine Erwerbstätigkeit oder für eine Berufsausbildung zur Erlan gung eines Arbeitsplatzes tatsächlich zur Verfügung halten, oder gegebenenfalls vor behaltlich von M a ß n a h m en der wirtschaftli chen und sozialen Eingliederung für andere Personen — und unbeschadet des Rechts der Mitglied staaten, diesen Anspruch Personen mit Voll zeitbeschäftigung und Studenten nicht zu eröffnen; 4. Zuerkennung dieses Anspruchs ohne zeitliche Begrenzung, dafür erfüllt sind, wobei der Anspruch in der Praxis für einen begrenzten, aber verlängerbaren Zeitraum zuerkannt werden kann; sofern die Bedingungen 5. ergänzender Charakter dieses Anspruchs gegen über den bestehenden sozialrechtlichen Ansprü chen; parallel hierzu ist die Wiedereingliederung der bedürftigsten Personen in die allgemeinen Versorgungssysteme zu betreiben; 6. Stützung dieses Anspruchs durch Politiken, die auf einzelstaatlicher Ebene zur wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung der betroffenen Per sonen für erforderlich gehalten werden, entspre chend der Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Minister für Sozialfragen vom 29. September 1989 über die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung; C. bei der Gewährung dieses Anspruchs folgende prak tische Leitlinien berücksichtigen: 1. a) Unter Berücksichtigung des Lebensstan dards und des Preisniveaus in dem betreffen den Mitgliedstaat ist für Haushalte unter jeweilige schiedlicher Art und Größe der -"at— Nr. L 2 4 5 / 48 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 26. 8. 92 Betrag der Zuwendungen festzulegen, die als ausreichend zur Deckung derjenigen Bedürf nisse angesehen werden, die unbedingt erfüllt werden müssen, wenn die menschli che Würde gewahrt werden soll. b) Um besonderen Bedürfnissen Rechnung zu tragen, sind die Beträge anzupassen oder zu ergänzen. c) Bei der Festlegung der Beträge ist auf ange messene Indikatoren Bezug zu nehmen, wie z. B. die Statistik der durchschnittlich ver fügbaren Einkommen in dem betreffenden Mitgliedstaat, die Verbrauchsstatistik der Haushalte, der gesetzliche Mindestlohn, soweit vorhanden, oder das Preisniveau. d) Für Personen, deren Alter und Gesundheits zustand eine Erwerbstätigkeit zulassen, soll te weiterhin ein Anreiz bestehen, sich um eine Arbeitsstelle zu bemühen. e) Es sind Modalitäten für die regelmäßige Überprüfung dieser Beträge gemäß diesen Indikatoren vorzusehen, damit die Deckung der Bedürfnisse gewährleistet bleibt. 2. Den Personen, deren persönliches Einkommen oder deren Haushaltseinkünfte unter den auf diese Weise oder ergänzten Beträgen liegen, ist eine finanzielle Ausgleichshilfe zu gewähren, durch die sie über diese Beträge verfügen können. festgelegten, angepaßten 3. Es sind die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, damit, was den Umfang der gewährten finanziellen Unterstützung betrifft, bei der Anwendung der geltenden Bestimmungen im Bereich des Steuerrechts, der /ivilrechtlichen Verpflichtungen und der Sozialversicherung • berücksichtigt wird, welches Maß an Zuwen dungen und Leistungen vorhanden sein sollte, tun ein menschenwürdiges Leben zu ermögli chen. 4. l's sind alle Vorkehrungen zu treffen, um für die Betroffenen angemessene so/iale Bcgleiunaß- nahmen sicherzustellen, die insbesondere Maß nahmen und Dienstleistungen wie Betreuung, Information und Rechtsbeistand umfassen. 5. Für Personen, deren Alter und Gesundheitszu stand eine Erwerbstätigkeit zulassen, sind — nötigenfalls auch hinsichtlich der Berufsausbil dung — Bestimmungen zu erlassen, die ihre Eingliederung bzw. Wiedereingliederung ins Erwerbsleben wirksam unterstützen,. 6. Es sind die erforderlichen Maßnahmen zu ergrei fen, damit die bedürftigsten Personen wirklich über diesen Anspruch unterrichtet werden. Die Verwaltungsvcrfahren für die Gewährung des Anspruchsund für die Prüftfng der Einkünfte und der sozialen Lage sind soweit wie möglich zu vereinfachen. Ferner sind gemäß den einzelstaatlichen Vor schriften und der sozialen Lage nach Möglich keit Kinspruchsverfahrcn bei dritter unabhängi ger Stelle, z. B. bei den Gerichten, einzuführen, auf die die Betroffenen ohne größere Umstände zurückgreifen können; D. diese Garantie von Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der Sozialhilfe gewährleisten. Die Kosten der Maßnahmen sind entsprechend den nationalen Rechtsvorschriften und Verfahren zu finanzieren, ihre Einzelheiten, ihre Verwaltung und ihre Durchführung entsprechend zu handhaben; E. die in dieser Empfehlung vorgesehenen Maßnahmen ab sofort schrittweise durchführen, so daß nach fünf Jahren Bilanz gezogen werden kann, und dabei — den verfügbaren wirtschaftlichen Ressourcen und Haushaltsmitteln sowie den von den einzel staatlichen Behörden festgelegten Prioritäten und der Ausgewogenheit innerhalb der Systeme der sozialen Sicherung Rechnung tragen und — gegebenenfalls den Anwendungsbereich nach Alterskategorien oder Familiensituation diffe renzieren; F. geeignete Maßnahmen treffen, — um systematisch über die tatsächlichen Modali täten des Zugangs der betroffenen Bevölkerungs gruppen zu diesen M a ß n a h m en einzuholen und — eine methodische Bewertung ihrer Durchführung und ihrer Auswirkungen vorzunehmen. UND FORDERT ZU DIESEM ZWECK DIE KOMMISSION AUF, 1. in Verbindung mit den Mitgliedstaaten einen syste matischen Informations- und Erfahrungsaustausch sowie die kontinuierliche Bewertung der getroffenen nationalen Vorkehrungen anzuregen und /u organi sieren; in 2. dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuß regelmäßigen Abständen einen Bericht vorzulegen, in dem auf der Grundlage der der Kommission von den Mitglied staaten gelieferten Angaben die bei der Durchfüh rung der Empfehlung erzielten Fortschritte und die dabei festgestellten Hindernisse beschrieben wer den. Geschehen zu Luxemburg am 24. Juni 1992. Im Namen des Rates Der Präsident José da SILVA PENEDA '•Vb — ISSN 0254-1467 KOM(98) 774 endg. DOKUMENTE DE 05 04 01 17 Katalognummer : CB-CO-98-774-DE-C Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg - " * > i 4-