title: La política pesquera común más allá del año 2002 : alternativas al sistema de tac y cuotas para la conservación y la gestión de los recursos pesqueros.

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text: PARLAMENTO EUROPEO Dirección General de Estudios DOCUMENTO DE TRABAJO LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN MÁS ALLÁ DEL AÑO 2002: ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS PARA LA CONSERVACIÓN Y LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS Serie sobre Agricultura, Pesca y Silvicultura E-7/FINAL QA-WP-00-002-ES-N EL PRESENTE ESTUDIO, ENCARGADO POR EL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE PESCA, FORMA PARTE DEL PROGRAMA ANUAL DE INVESTIGACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOS (DG IV) DEL PARLAMENTO EUROPEO PARA 1996 Y FUE ELABORADO EN EL MARCO DEL CONCURSO RESTRINGIDO Nº IV/96/25 POR: PHILIP RODGERS Y GREGORY VALATIN SEA FISH INDUSTRY AUTHORITY 18 LOGIE MILL EDIMBURGO EH7 4HG TEL: (44) 31. 558 3331 EXTN 233 FAX: (44) 31. 558 1442 BAJO LA DIRECCIÓN DE: LENGUA ORIGINAL: INGLÉS DR. ANGEL ANGELIDIS DIRECTOR DE DIVISIÓN ORIGINAL FINALIZADO EN FEBRERO DE 1997 EL PRESENTE DOCUMENTO CONSTITUYE UNA VERSIÓN REVISADA DEL DOCUMENTO DE TRABAJO DEL MISMO NÚMERO Y TÍTULO DISTRIBUIDO A LOS PARTICIPANTES EN LA AUDIENCIA PÚBLICA CONVOCADA POR LA COMISIÓN DE PESCA DEL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE "COMPARACIÓN ENTRE REGÍMENES DE GESTIÓN DE LAS POBLACIONES DE PECES", CELEBRADA EL 30 Y EL 31 DE OCTUBRE DE 1996 EN BRUSELAS. LAS ACTAS DE LA AUDIENCIA PUEDEN OBTENERSE, PREVIA PETICIÓN, EN LA DIRECCIÓN SIGUIENTE: EDITOR: RESPONSABLE: SR. LAMBERT KRAEWINKELS SECRETARÍA DE LA COMISIÓN DE PESCA EDIFICIO ROBERT SCHUMAN OFICINA SCH 5/059 L-2929 LUXEMBURGO TEL. : (352) 4300 22429 PARLAMENTO EUROPEO DIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOS DIVISIÓN DE AGRICULTURA, PESCA, SILVICULTURA Y DESARROLLO RURAL SR. PIETRO DUCCI ADMINISTRADOR LEO 6D 141 Rue Wiertz B-1047 Bruxelles TEL. : (32) 2 284 6656 FAX. : (32) 2 284 4984 LAS OPINIONES EXPRESADAS EN EL PRESENTE DOCUMENTO CORRESPONDEN EN EXCLUSIVA A LOS CONSULTORES Y NO REFLEJAN NECESARIAMENTE LA POSICIÓN OFICIAL DEL PARLAMENTO EUROPEO. SE AUTORIZA LA REPRODUCCIÓN, SALVO CON FINES COMERCIALES, SIEMPRE QUE SE MENCIONE LA FUENTE. DISTRIBUCIÓN RESTRINGIDA AL USO INTERNO. PARLAMENTO EUROPEO Dirección General de Estudios DOCUMENTO DE TRABAJO LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN MÁS ALLÁ DEL AÑO 2002: ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS PARA LA CONSERVACIÓN Y LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS Serie sobre Agricultura, Pesca y Silvicultura E-7/FINAL EN-3-1997 ESTUDIO EXTERNO RECONOCIMIENTOS Deseamos expresar nuestro agradecimiento a las personas referidas a continuación, con las que nos entrevistamos directamente o a través del teléfono, y a otras que también contribuyeron ofreciendo información. Asimismo, debemos hacer especial mención de nuestra colega María Jesús Calvo Salvador por su ayuda en la elaboración del presente informe. RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS David Armstrong, Director de la Unidad de Conservación, Dirección General de Pesca, Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica. Ragnar Arnason, Facultad de Economía y Administración de Empresas, Universidad de Islandia, 101, Reykjiavik, Islandia. Armando Astudillo, Unidad de Conservación, Dirección General de Pesca, Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica. Sophie des Clers, Renewable Resources Assessment Group, Imperial College, Londres. Jesús Etchevers Durán, Presidente, Asociación Provincial de Armadores de Pesca de la Coruña - ARPESCO, Edificio Arcoa, Muelle del Este s/n, 15006 La Coruña, España. Reinaldo Iglesias Prieto, Gerente adjunto, Cooperativa de Armadores de Pesca del Puerto de Vigo, S. Coop. Ltda. -ARVI, Puerto Pesquero, 36200 Vigo, España. Bert Keus, Produktchap Vis, Treubstraat 17, PO Box 72, 2280 AB Rijswijk, Países Bajos. Jan Kraak, Kraak & Zn, Handelskadel 1785 AC Den Helder, Países Bajos. Juan López, Secretario, Cofradía de Pescadores de La Coruña Avda. Ramón y Cajal 1, 15006 La Coruña, España. Geert Meun, PO Oost, Vlaak 12, PO Box 100, 8320 AC Urk, Países Bajos. Christoph Nordmann, Director de la Unidad Coordinación jurídica de los asuntos internos y horizontales, Dirección General de Pesca, Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica. Alfonso Paz-Andrade, Consejero Delegado, Pescanova S. A. Chapela (Ría de Vigo), Vigo, España. John Pearson, Director de División, Dirección General de Política Regional, Comisión de las Comunidades Europeas, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica. John Spencer, Director de la Unidad "América latina, Antártico y Mediterráneo", Dirección General de Pesca, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, Bélgica. RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS. 2 I II III IV RESUMEN EJECUTIVO. 1 CONSERVACIÓN DE LAS POBLACIONES Y CAUSAS DE LA SOBREEXPLOTACIÓN DE LA PESCA. 8 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS. 13. 13 Tipología de la pesca, de las poblaciones de peces y del entorno institucional Tipología de los objetivos de gestión. 14 Objetivos económicos. 15 Objetivos socioeconómicos. 15 Objetivos biológicos. 16 Tipología de las medidas de gestión. 16 Cumplimiento. 18 Medición de la gestión eficaz. 19 Indicadores financieros. 19 Indicadores económicos. 20 Indicadores de las poblaciones de peces. 20 Medición de la gestión eficaz. 21 Indicadores socioeconómicos. 21 Medidas generales. 22 LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN. 24 Objetivos: a corto y a largo plazo. 24 Elementos principales de la PPC. 24 Tendencias desde 1979. 27 Estructura institucional y jurídica. 29 Cogestión y subsidiaridad. 29 Control y aplicación. 30 Medidas nacionales e integración económica en la UE. 30 EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECIFICAS: PESQUERÍAS DE LA UE. 33 Controles de la producción. 33 TAC y cuotas. 33 Controles de los factores de producción. 37 Régimen de licencias y restricción del acceso. 37 Medidas estructurales. 39 Controles del esfuerzo pesquero. 41 Impuestos y subvenciones a los operadores de buques. 43 Medidas técnicas. 43 Limitaciones de las artes de pesca. 44 Normas relativas a las capturas accesorias. 44 Tamaños de desembarque mínimos. 45 Zonas y temporadas de veda. 45 V EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECIFICAS: PESQUERÍAS DEL RESTO DEL MUNDO. 49 VI Controles de la producción. 49 TAC y cuotas. 49 Cuotas individuales. 49 Cuotas individuales transferibles. 50 Sistema de cuotas de pago. 51 Controles de los factores de producción. 52 Régimen de licencias y restricción del acceso. 52 Medidas estructurales. 53 Controles del esfuerzo pesquero. 54 Impuestos y subvenciones a los operadores de buques. 55 Medidas técnicas. 55 Normas relativas a las capturas accesorias. 55 Restricciones de la dimensión de la malla y del tamaño y el sexo del pescado capturado o desembarcado. 56 Limitaciones al descarte. 56 Zonas y temporadas de veda. 56 ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS VIGENTE. 59 Propiedad de los recursos. 60 Estructura de gestión. 60 Nivel de gestión. 62 Gestión a nivel europeo. 63 Gestión a nivel regional (supranacional). 64 Gestión a nivel nacional (Estados miembros). 65. 65 Gestión a nivel local Controles de la producción. 66 Cuotas de pago. 68 Licitación de cuotas. 70 Cuotas individuales. 71 Cuotas individuales transferibles. 73 Cuotas regionales compartidas entre empresas. 77 Cánones. 78 Monopsonio estatal. 80 Controles de los factores de producción. 82 Derechos exclusivos de pesca: parcelas de lecho marino. 82 Transferibilidad de los días de salida al mar. 84 Licencias a perpetuidad. 86 Licitación de licencias. 89 Impuestos sobre los factores de producción. 90 Medidas técnicas. 92 Protección de alevines. 92 Descarte. 92 Límite de 12 millas. 92 Resolución de los conflictos de actividad. 93 VII SÍNTESIS Y CONCLUSIONES. 95 APÉNDICE: RELACIÓN DE ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA DE LA PESCA Y OTRAS ORGANIZACIONES. 101 RESUMEN EJECUTIVO Causas de la sobreexplotación de la pesca S1 La sobreexplotación se debe a la incapacidad del mercado para asignar el coste económico del recurso a las empresas pesqueras cuando la limitación del acceso es insuficiente (problema del fallo del mercado). S2 En última instancia, las medidas de gestión resultarán ineficaces si no son respetadas por todos los agentes que participan en la actividad pesquera (problema del beneficiario no contribuyente). S3 La corrección de los problemas del beneficiario no contribuyente y del fallo de mercado es una condición necesaria para lograr una conservación de las poblaciones y una gestión de la actividad pesquera eficaces. S4 Si una medida no financiera favorece la conservación de las poblaciones de peces a corto plazo, aumenta el incentivo para pescar debido a la presencia de un recurso cuyo valor se ha elevado. Esta tendencia da lugar a la inversión en la ampliación de la capacidad pesquera, lo que compensa la mejora en la situación de las poblaciones. S5 Incluso los sistemas de gestión que asignan los derechos de propiedad o exigen el pago de un canon a las empresas pesqueras pueden tener efectos no deseados sobre la redistribución de la renta y el empleo. Objetivos de la gestión de la pesca S6 Por tanto, los objetivos legítimos de la gestión de la pesca son la resolución de los problemas del beneficiario no contribuyente y del fallo del mercado y la corrección de los efectos redistributivos no deseados. La conservación de las poblaciones es una consecuencia de la gestión eficaz y resulta fundamental para el mantenimiento de la actividad económica. S7 Para lograr el éxito, un sistema de gestión de la pesca debe fomentar la eficacia económica y garantizar la aplicación en la práctica de la normativa y de la evaluación científica pertinentes. S8 Con independencia de la escala elegida, la gestión de la pesca cumple cuatro funciones fundamentales. A saber, definición de los derechos de pesca y las normas de gestión, creación de mecanismos para asignar los derechos de pesca, aplicación de estos derechos y de las normas de gestión, y coordinación con otras entidades competentes en materia de gestión. S9 La consecución de un sector estable, sostenible y rentable constituye un objetivo plausible y alcanzable. Fundamento científico de la gestión de la pesca S10 En la mayoría de las pesquerías no existe prácticamente ninguna relación entre el tamaño de la población en desove y la recuperación del número de alevines. Los factores medioambientales son elementos determinantes más importantes. La recuperación puede ser extremadamente variable. DOC_ES\DV\328\328026 - 1 - S11 La determinación de un nivel preciso de pesca o de mortalidad de las poblaciones de peces que optimice el rendimiento económico o físico no es posible debido a las fluctuaciones naturales de la recuperación. Intentar especificar dicho nivel exige un grado de planificación central de la actividad empresarial por parte de la Administración que no es habitual en las democracias liberales occidentales. Estructura y alcance de la PPC S12 El Consejo de Ministros ha actuado como un foro para la negociación y la consecución de acuerdos entre los Estados miembros, pero la política pesquera común (PPC) se ha guiado de acuerdo con un enfoque científico inadecuado. Con todo, la PPC puede ofrecer un marco que permita la gestión eficaz de la actividad pesquera. S13 La PP se ha articulado en cuatro escalas: política de conservación (total admisible de capturas (TAC) y cuotas y medidas técnicas), política estructural, política de comercialización y relaciones con terceros países. Además, los Estados miembros pueden poner en práctica sus propias medidas. S14 Los países mediterráneos no están sometidos al régimen de TAC y cuotas de la PPC y los TAC sólo se fijan en un número limitado de poblaciones, sobre todo las de grandes especies capturadas en zonas de alta mar, como el atún. S15 En las aguas septentrionales, se declaró la creación de ZEE de 200 millas, que no se han establecido en el Mediterráneo. S16 La atención prestada en el Mediterráneo a la gestión de la pesca en las zonas costeras nacionales se debe en gran medida a la concentración de las poblaciones de peces en estas áreas. S17 Entre los objetivos de la PPC figura la consecución de una pesca sostenible, la eliminación de los efectos redistributivos no deseados sobre las comunidades que dependen en gran medida de esta actividad y la contribución a la cohesión económica y social en el contexto del mercado único europeo. Evaluación de los sistemas de TAC y cuotas S18 El sistema de TAC y cuotas de la PPC no ha conseguido garantizar la conservación de las poblaciones. La Comisión señala que los Estados miembros fijaron TAC muy elevados por razones políticas inmediatas. Ni siquiera estos totales han sido respetados. Es posible que hayan impedido un deterioro más rápido, pero esta hipótesis resulta imposible de comprobar. S19 El sistema de TAC y cuotas exacerba la carrera para aumentar la capturas por parte de los operadores de buques, fomentando el exceso de capacidad ("concentración de capital"), el aumento de los costes de la pesca, los conflictos respecto a las artes, las prácticas de captura poco seguras, la reducción de las temporadas de pesca, la disminución de los precios medios de los productos desembarcados y la generación de efectos negativos asociados en los sectores costeros afines. S20 Asimismo, el sistema de TAC y cuotas incentiva a los operadores de buques a falsificar sus declaraciones de desembarque. Es obvio que la generalización en la presentación de informes erróneos ha dado lugar a la obtención de estadísticas oficiales de desembarques de calidad DOC_ES\DV\328\328026 - 2 - extremadamente cuestionable en numerosos Estados miembros. Las deficiencias de la información perjudican la precisión de la evaluación de las poblaciones. S21 El sistema de TAC y cuotas de la PPC obliga al descarte de pescado cuando los buques no disponen de cuota o han agotado ésta. Algunos años, en el caso de ciertas especies, se estima que se ha descartado hasta un 50 % de las capturas por peso, aunque se trata en buena parte de peces de tamaño inferior al mínimo de desembarque. Asimismo, los TAC correspondientes al ejercicio actual se encuentran desfasados en lo que se refiere a determinadas poblaciones. S22 Las claves de asignación negociadas inicialmente en función de las pautas de pesca históricas y codificadas de acuerdo con la estabilidad relativa han quedado en entredicho debido a la cesión de cuotas. S23 Se prevé el mantenimiento de la estabilidad relativa hasta después del año 2002, limitándose así el libre acceso de todos los buques de la UE al conjunto de las aguas de la Unión, previsto en el Tratado de Roma. S24 La experiencia de los sistemas de TAC y cuotas en todo el mundo indica que, en general, su aplicación no ha sido suficiente para evitar la reducción de las poblaciones. DOC_ES\DV\328\328026 - 3 - Evaluación de otros controles de la producción S25 Con las cuotas de pago se intenta corregir un fallo del mercado aumentando los costes de captura específicos de cada operador de buque para cubrir el coste económico del recurso. A pesar de su impopularidad entre los operadores, estos derechos constituyen un incentivo económico destinado a contrarrestar las tendencias al desarrollo de un exceso de capacidad y contribuyen a mejorar la hacienda pública y satisfacer los costes de gestión. S26 Con los regímenes de cuotas individuales transferibles (CIT) se pretende corregir el fallo del mercado y facilitar que éste ajuste la cuantía de las capturas a las oportunidades disponibles. Se ofrece un incentivo económico para erradicar el exceso de capacidad y fomentar el cumplimiento. S27 En los casos en que las CIT, las licencias y otros derechos de pesca se conceden inicialmente de forma gratuita, éstos tienden a adquirir un valor considerable para las empresas interesadas y encarecen el acceso a la actividad pesquera en el futuro de otros operadores de buques. S28 Los derechos de pesca transferibles constituyen un medio para retirar del servicio a un buque sin que se exija al contribuyente el pago de los fondos correspondientes. No obstante, aunque se indemnice a los propietarios de los buques, no existen disposiciones relativas a los miembros de la tripulación. Evaluación de los controles de los factores de producción S29 Por razones de simplificación administrativa, los sistemas de concesión de licencias constituyen uno de los tipos de control de factores de producción más utilizados en la actividad pesquera dentro y fuera de la UE. En general, cuando no se efectúa ningún cobro, se ha observado que estos sistemas resultan ineficaces para evitar el crecimiento de los factores de producción de las flotas nacionales y alcanzar los objetivos de gestión de la pesca, debido a la concentración de capital y a la sustitución de dichos factores. S30 Las medidas estructurales encaminadas a crear una flota acorde con las oportunidades de pesca disponibles han sido ineficaces en gran medida. Debido a los problemas de definición relacionados con la capacidad y las oportunidades que aún restan para la concentración de capital y la sustitución de factores, estas medidas no suelen limitar los factores de producción pesquera y, a su vez, provocan distorsiones no intencionadas en las técnicas de producción. S31 Recientemente, en el informe Lassen se ha defendido la ampliación de estas medidas, siempre infructuosas en el pasado, al parecer en la creencia de que fue el grado de aplicación y no su naturaleza lo que provocó su fracaso. S32 Aunque el intento de imponer controles del esfuerzo pesquero, como la determinación de límites a los días de salida a la mar, aún no se ha generalizado en la UE, la experiencia indica que su eficacia es en gran medida escasa. El esfuerzo pesquero sólo puede definirse de forma incompleta en función de las características mensurables de los buques, las artes, los pescadores y la actividad. Siempre hay posibilidad de ampliar los factores de producción no limitados; además, con estas medidas no se abordan los incentivos económicos que pueden ofrecerse a los operadores de los buques para intentar mejorar la eficacia de las capturas. DOC_ES\DV\328\328026 - 4 - S33 Los controles del esfuerzo pesquero carentes de elementos pecuniarios fracasarán en última instancia. Aunque su aplicación resulta sencilla, la concentración de capital puede compensar sus efectos si no se cobran unos derechos de acceso a la pesca adecuados o se asignan derechos a la propiedad privada. Evaluación de las medidas técnicas S34 La amplia gama de medidas técnicas utilizadas, que conciernen a los tamaños de desembarque mínimos, las dimensiones de las mallas y las zonas y temporadas de veda, también han sido en buena parte ineficaces. Con la imposición de tamaños de desembarque mínimos (TDM) se pretende proteger a los alevines animando a los pescadores a centrar su actividad en áreas ajenas a las de cría. No obstante, puesto que éstos no pueden evitar la captura de peces de tamaño reducido, tales medidas dan lugar a un aumento de los descartes. S35 El establecimiento de zonas y temporadas de veda no ha dado lugar a la conservación de los bancos de peces, sino al fomento de la concentración de capital. Importancia de los factores nacionales y regionales S36 Los regímenes de gestión de las Islas Malvinas (licencias de pago), Islandia (CIT), Namibia (cuotas de pago) y, posiblemente, Nueva Zelanda (CIT) parecen haber tenido éxito hasta el momento en lo que se refiere a la promoción de una actividad pesquera más eficiente y a la adecuada conservación de las poblaciones de peces, sometida a las evaluaciones de su calidad. No obstante, en todos estos casos, la actividad pesquera está sometida a una jurisdicción única, lo que reduce en gran parte las dificultades de aplicación. S37 Del mismo modo, se han registrado en la UE algunos éxitos en cuanto a la gestión de poblaciones costeras localizadas. En los Países Bajos, la asignación de derechos de propiedad a los pescadores dedicados a la recogida del mejillón ha dado lugar a un crecimiento espectacular de la producción y la rentabilidad, aunque el mecanismo utilizado ha provocado un enorme enriquecimiento de estos agentes, lo que crea barreras financieras casi insuperables para las personas que acceden a este mercado. El futuro de la PPC S38 La UE ha reconocido el principio de la racionalización mediante el cobro. Actualmente, existen disposiciones relativas a la imposición de un canon a los operadores de buques de la Unión a cambio del acceso a oportunidades de pesca en aguas de terceros países, como las de Marruecos. S39 La Comisión entiende que la imposición de un canon de acceso a las aguas de la UE resulta inaceptable desde el punto de vista político para el Consejo de Ministros. Por tanto, la Comisión no considera oportuno formular propuestas relativas a la introducción de dicho canon. S40 La Comisión prevé una renovación perpetua de la excepción del Tratado relativa al establecimiento de las zonas costeras nacionales de 12 millas. S41 Dado el interés expresado por la situación de ciertas poblaciones en desove, sobre todo del bacalao y del arenque en el mar del Norte, no parece aconsejable dejar los cambios significativos de DOC_ES\DV\328\328026 - 5 - la gestión de pesca para la revisión del año 2002. Es posible que una aplicación gradual resulte más eficaz a largo plazo. S42 Es inevitable que la de la Unión Europea sea compartida por los Estados miembros. Sorprende que no se hayan dedicado más esfuerzos a la optimización de la gestión de la pesca, teniendo en cuenta que el éxito en esta cuestión podría haberse utilizado como símbolo del éxito de Europa como institución política. Alternativas al sistema de TAC y cuotas vigente de la PPC S43 La existencia de un sistema de TAC y cuotas en el marco de la PPC no es indeseable en sí, ya que son varios los sistemas de gestión que se basan en los TAC. No obstante, hay un acuerdo generalizado respecto a la ineficacia global de dicho sistema y de su aplicación. S44 A pesar de las amplias posibilidades de transferencia de la gestión a los titulares de los derechos en algunas pesquerías locales, en la mayoría de los casos la responsabilidad última relativa a la garantía de una gestión eficaz de la pesca sigue en manos de las administraciones. S45 La gestión de la pesca comprende un sistema de normas y una estructura de gestión que engloba a su vez métodos de toma de decisiones, de administración y de aplicación que también pueden ser importantes para la determinación de su éxito. Es mucho más probable que una estructura de gestión sea aceptada si incluye la cogestión con los operadores de los buques. S46 La simplicidad de la estructura de gestión, la transparencia de las evaluaciones científicas y de los procesos de toma de decisiones y la consideración de la equidad y del cumplimiento pleno por parte de los demás operadores de buques son factores importantes para facilitar la aceptación de un sistema. S47 La gestión puede llevarse a cabo a nivel europeo, regional (supranacional), nacional o local. No obstante, se ha defendido fundadamente la necesidad de adoptar un enfoque más integrado, caracterizado por una mayor coordinación a nivel europeo y regional, con el fin de garantizar una regulación y una aplicación equitativas. S48 De acuerdo con el principio de subsidiaridad, puede recurrirse en mayor medida a una gestión más local con objeto de garantizar que sólo los participantes en una determinada pesquería intervengan en la toma de decisiones de gestión, y conseguir así avanzar en el ajuste del sistema a las características de dicha zona. S49 Las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación, las cuotas individuales, las CIT y las cuotas regionales compartidas entre empresas requieren el mantenimiento de un régimen de TAC y cuotas. Los TAC deben fijarse en función de un asesoramiento económico y científico fundamentado. S50 Todos los sistemas de TAC y cuotas tienden a agravar los problemas de descarte. S51 Sólo las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación, las CIT, los cánones, el monopsonio estatal y el sistema de parcelas del lecho marino permiten resolver el problema del fallo de mercado. Debido a las limitaciones de las transferencias, las cuotas regionales compartidas entre empresas sólo podrían ser eficaces en parte para solucionar dicho problema. DOC_ES\DV\328\328026 - 6 - S52 Las licencias perpetuas, las licencias sometidas a licitación, la transferibilidad de los días de salida al mar y los impuestos sobre los factores de producción sólo permiten obtener éxitos parciales, debido a las distorsiones que provocan en estos últimos. S53 El monopsonio estatal, los cánones y los impuestos sobre los factores de producción no pueden considerarse políticamente sostenibles. S54 La aplicabilidad del sistema de parcelas del lecho marino se limita a los bancos de crustáceos sedentarios. Las cuotas de pago, las cuotas sometidas a licitación y las CIT son los principales sistemas alternativos preferibles por razones de eficiencia económica y aplicabilidad generalizada. Teniendo en cuenta su sencillez administrativa, las licencias sometidas a licitación podrían añadirse a la relación de alternativas esenciales. S55 La elección de un sistema de gestión destinado a resolver el problema del fallo de mercado es específica de cada pesquería. Es necesario acometer un análisis pormenorizado para definir la pesca en cuestión y determinar el sistema de gestión más apropiado. Transición a un sistema de gestión alternativo S56 En todos los casos, se recomienda una transición relativamente pausada hasta alcanzar el funcionamiento pleno del sistema nuevo, con el fin de disponer de un período de tiempo adecuado para el reajuste económico y socioeconómico. En la mayoría de las ocasiones, es aconsejable establecer un marco temporal de veinte años. Resolución de conflictos S57 Los conflictos de actividad pueden resolverse mediante un mecanismo de mercado en el que un grupo adquiera a los demás el derecho exclusivo de pesca. DOC_ES\DV\328\328026 - 7 - I CONSERVACIÓN DE LAS POBLACIONES Y CAUSAS DE LA SOBREEXPLOTACIÓN DE LA PESCA La conservación de las poblaciones es esencial para la supervivencia económica de una pesquería. No obstante, hay varios factores que dificulta una conservación eficaz cuando el acceso a la pesca no se encuentra suficientemente limitado. El sector pesquero se enfrenta a una restricción extraordinaria ajena a la mayoría de los otros sectores, que consiste en que el recurso es limitado respecto a la cantidad utilizada para producir, pero, al mismo tiempo, se autorregenera. La sobreexplotación de la pesca tiene lugar como resultado de dos problemas habituales en otros sectores. El primero consiste en la incapacidad del mercado para asignar un precio a algo que tiene un coste económico. Esta situación se produce cuando una actividad genera un coste o carga externa que soporta un tercero y que, en ocasiones, se denomina externalidad. La contaminación es un ejemplo típico, pero hay otros como la congestión del tráfico; la prestación pública de servicios de salud y educación en los países europeos constituye un intento de superar una forma diferente de fallo del mercado. En el ámbito de la pesca, la actividad de unos buques reduce las oportunidades de faenar de los demás y, en general, se pierden rentas futuras, ya que no se concede el tiempo suficiente a los alevines para crecer antes de ser capturados. En última instancia, si las poblaciones en desove son sometidas a una merma considerable, las poblaciones pueden reducirse hasta alcanzar un nivel en el que la pesca no resulta rentable. El cese o la reducción significativa de la pesca de una especie no garantiza su recuperación, debido a la posibilidad de que el ecosistema alcance un nuevo equilibrio con el espacio ocupado por uno o más animales marinos o de que la abundancia relativa de predadores la impida. Normalmente, en este sector, la producción se estabiliza al nivel en el que el coste de producir una unidad adicional comienza a superar al precio que se recibe por la misma. No obstante, los pescadores carecen de incentivos para equiparar este coste con la pérdida de renta futura para la flota debida a la sobreexplotación y, por tanto, no pueden reconocer el punto óptimo desde el punto de vista económico en el que debe limitarse la producción. Esta situación es exactamente análoga a la que se produce en un atasco de tráfico. Verse atrapado en él impone a los conductores un coste en tiempo que carece de forma económica concreta. Los pescadores suelen ser acusados de avaricia, mientras que son pocas las personas que harían el mismo reproche a los usuarios de las carreteras. No obstante, al igual que aquéllos, éstos utilizan en exceso un activo porque el mercado no racionaliza su uso mediante el precio como hace en el caso de los recursos privados. Este fallo de mercado genera competencia por la pesca. Los buques intentan obtener de las poblaciones de peces los mayores recursos posibles antes de que otros agentes reduzcan las tasas de captura debido a la suma de sus actividades. DOC_ES\DV\328\328026 - 8 - La ausencia de un derecho de propiedad inequívoco respecto a la población de peces en cuestión o de un canon por pescar cobrado para internalizar este efecto constituye el fundamento del problema. El resultado es la existencia de niveles de población inferiores a los económicamente óptimos y una edad media cada vez menor de los peces incluidos en las poblaciones o en los desembarques, lo que da lugar al descarte de un gran número de pequeñas unidades no comercializables y a la reducción de la población en desove. El segundo problema que obstaculiza la utilización prudente de las poblaciones de peces es el del beneficiario no contribuyente. Si una empresa pesquera intenta reducir su actividad con el fin de conservar las poblaciones, su acción sólo servirá para mejorar las posibilidades del resto de agentes que siguen pescando. En los casos en que las poblaciones son compartidas por varios países, poco puede hacerse si no todos ellos aplican un sistema de gestión equiparable, cuando no idéntico. Gulland (1988) señala que el coste de la gestión de la pesca puede ser tan elevado que exceda los beneficios obtenidos y se acerque al valor total de la captura. Esta posibilidad pone de relieve la importancia de considerar el coste al formular un régimen de gestión eficaz. La conservación de las poblaciones se ha considerado como la función esencial de la gestión de la pesca. Así, la limitación del ejercicio de una actividad económica se ha tratado erróneamente como un objetivo. Los objetivos teóricos pueden consistir en obtener el máximo rendimiento económico para la sociedad o el máximo rendimiento sostenible, pero estos óptimos, en la práctica, son cambiantes, desconocidos, invisibles e incalculables con precisión. Debido a las fluctuaciones naturales en la regeneración de las poblaciones y a otros factores medioambientales y económicos, resultan inalcanzables. Es necesario adoptar un planteamiento que sea el segundo mejor. En general, las administraciones de las democracias liberales occidentales no establecen objetivos de producción de los sectores. Intentan crear las condiciones que favorezcan su progreso. Por tanto, en el sector pesquero, un objetivo razonable y alcanzable consiste en mantener una actividad estable, sostenible y rentable. Para lograrlo, es necesario superar el problema del beneficiario no contribuyente, corregir el fallo del mercado y permitir que éste cumpla su función de decidir el tamaño del sector y el nivel de producción sometido a las limitaciones económicas, socioeconómicas y de situación de las poblaciones de peces. Si se satisface esta condición, la conservación de las poblaciones se convierte en una consecuencia de una gestión eficaz y, obviamente, tiene una importancia fundamental para la sostenibilidad de la pesca. El fallo de mercado puede corregirse en gran medida mediante la asignación de derechos de propiedad sobre las pesquerías o las poblaciones, o imponiendo un canon por el acceso a éstas. No obstante, incluso en los casos en que existe un derecho de propiedad, los beneficiarios con una tasa de descuento elevada pueden provocar la sobreexplotación de una población. Cuanto mayor sea esta tasa, mayor será la preferencia por acelerar la obtención de los rendimientos resultantes de un activo. Además, los sistemas de gestión que asignan derechos de propiedad o imponen cánones a las empresas pesqueras pueden tener efectos no deseados en la redistribución de la renta y el empleo y en una segunda generación de operadores de buques. DOC_ES\DV\328\328026 - 9 - El agotamiento de las poblaciones de peces suscita reacciones emocionales, pero la realidad no se asume de modo tan general. La comunidad científica admite mayoritariamente que casi no existe relación entre el tamaño de una población en desove y el número de alevines que se incorporan a una pesquería, aunque se observan diferencias notables en cuanto a la importancia concedida a este factor (véase, por ejemplo, Holden, 1994; Ricker, 1954; Wooster y Bailey, 1991). Se dice que los peces se suman a las pesquerías cuando se incorporan a los grupos de población adultos. Unos pocos peces en desove suelen ser capaces de producir huevos suficientes para la regeneración completa de la población. No obstante, una vez depositados éstos, varios factores medioambientales, como la temperatura del agua, los estados del mar, la disponibilidad de alimento, los predadores, el canibalismo, etc. influyen en la regeneración y, normalmente, son mucho más significativos para determinar el nivel de ésta. Con todo, no parece cuestionarse que cuanto menor sea el número de peces en desove, mayor será el riesgo de regeneración incompleta (Myers y Barrowman, 1994). Así, la naturaleza genera un número casi aleatorio de alevines cada año, y sacarles el máximo partido depende de los pescadores. El nivel de error en las evaluaciones de las poblaciones de peces dificulta a las personas que intervienen en el proceso político reconocer la fiabilidad general de las observaciones científicas al enfrentarse a un recorte de los TAC, posiblemente impopular. No obstante, algunas poblaciones en desove, como el bacalao del mar del Norte, se encuentran actualmente por debajo del nivel mínimo biológicamente aceptable (NMBA). Las declaraciones de los científicos en las que se señala que una población de peces se encuentra en un nivel mínimo suelen referirse únicamente a la población en desove. Puesto que la relación de la regeneración con el tamaño de esta población es débil, es posible encontrar un número normal de alevines en una pesquería cuando la cantidad de peces en desove es limitada. Esto explica porqué los científicos pueden quejarse de un nivel reducido de las poblaciones (en desove) y los pescadores, que en su mayoría no pescan peces en desove, no observan un rápida descenso de sus capturas. En esencia, uno y otro colectivo se refieren a cuestiones diferentes. En el Mediterráneo, la evaluación científica de las poblaciones es menos global. La gestión de la pesca se ha basado a menudo en normas aplicadas en virtud de presiones sociales o de los colegas, como en el caso de las Cofradías de pescadores en España. El sistema de TAC y cuotas de la PPC no se aplica al Mediterráneo. La frustración de los pescadores respecto a la política pesquera común es comprensible, ya que ésta pretende restringir su actividad competitiva y ha dado lugar a la adopción de numerosos reglamentos sin garantizar la conservación de las poblaciones. El problema que ha presentado en el pasado el asesoramiento a la Comisión y a las administraciones de los Estados miembros es que, con demasiada frecuencia, se ha ignorado el hecho fundamental de que la pesca es una actividad económica. Así, se ha propuesto controlarla reduciendo su eficiencia, en lugar de utilizar un mecanismo de mercado que permita que los pescadores soporten todo el coste de su actividad. Dos ejemplos recientes ponen de manifiesto la importancia tanto de los incentivos económicos en la pesca como de su comprensión. En Dinamarca, se está poniendo a prueba un sistema de restricción de la actividad pesquera basado en la limitación del número de días que un buque puede pasar en el DOC_ES\DV\328\328026 - 10 - mar. El valor a corto plazo de la infracción de la normativa para los operadores de los buques es significativo. Algunas pruebas anecdóticas indica que, en el Reino Unido, para algunos armadores que desean abandonar el sector resulta más rentable vender su licencia y su historial, lo que da lugar al mantenimiento de la mayoría de la capacidad en el sector, que aceptar las subvenciones por cese de la actividad. Sólo la ciencia económica ha explicado porqué se produce la sobreexplotación de la pesca y sólo una solución económica permitirá conservar las poblaciones de peces y la pesca al mismo tiempo. Existen diversas soluciones que pueden utilizarse en función de las características concretas de la pesca. Así, puede recurrirse a sistemas de concesión de licencias en los que se cobre por cada una de ellas, a los sistemas de cuotas que permiten su posesión y transferencia por un precio determinado, y a regímenes de cánones sobre los desembarques. Todos son posibles en el marco vigente de la política pesquera común. Con todo, los pescadores sólo perciben que estos sistemas aumentan los costes que deben soportar. No es sorprendente que no vean las ventajas derivadas de una gestión eficaz, ya que no se les han explicado convenientemente. Para ajustar la capacidad pesquera a las poblaciones disponibles, algunos pescadores tendrán que abandonar el sector. Si no se adopta alguna medida para indemnizarles, sufrirán un efecto redistributivo injusto, mientras que los que permanezcan activos se beneficiarán y los ingresos de las administraciones aumentarán. Desde un punto de vista político, éste es un efecto secundario muy importante. Es de extrañar que la Unión Europea haya dejado escapar una oportunidad perfecta para mostrar el modo en que puede funcionar la cooperación internacional. El carácter transnacional de gran parte de la pesca de la Unión es innegable, y si no todos los países que comparten poblaciones de peces imponen un sistema de control justo de sus propios pescadores, cada uno de ellos por separado poco podrá hacer. La acción internacional es un requisito previo para lograr una gestión adecuada de las poblaciones compartidas. DOC_ES\DV\328\328026 - 11 - Referencias Gulland J. A. (1988) Fishery Management: Where do we want to go? Acta de la 4ª Conferencia Internacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, DIFER, Esbjerg, p. 71. Holden M. (1994) The Common Fisheries Policy, Fishing News Books, Oxford, pp. 172-173. Myers R. A. y N. J. 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Una breve explicación de las principales categorías utilizadas resulta útil, ya que las diferencias suelen reflejarse en el modo en que se gestiona cada pesquería. Existen dos tipos esenciales de pesca: la pesca tradicional y la acuicultura. Estas modalidades, sin embargo, se caracterizan por su interacción, ya que se crían en piscifactorías peces que han sido capturados en caladeros naturales y se llevan a cabo programas de mejora de las poblaciones basados en la producción de peces en criaderos para su posterior suelta, con el fin de aumentar la biomasa de las poblaciones naturales. En la UE, las cuatro especies principales producidas por el sector acuicola son la trucha, el mejillón, el salmón y la ostra, que representan más de tres cuartos del valor de la producción total, que ascendió a 1. 511 millones de ecus en 1991 (DG XIV 1994). Mientras que algunas pesquerías están compuestas esencialmente por una especie, en el sentido de que sólo se captura y comercializa una de las que contiene (p. ej. , pesca de atún con palangre), otras comprenden un gran número de ellas, como sucede en numerosos caladeros mediterráneos (Placenti y cols. , 1992), existiendo algunas de tipo intermedio. Dependiendo del tamaño medio de los buques participantes, la pesca para consumo humano se clasifica en ocasiones en pesca artesanal a pequeña escala o pesca a gran escala. En la denominada pesca industrial, el objetivo está constituido por especies de consumo no humano, aunque puede haber capturas accesorias de otras especies. Desde el punto de vista de la gestión, la pesca orientada es aquélla en la que los pescadores tratan de capturar una especie determinada (p. ej. , la pesca del arenque con red de cerco con jareta). En la pesca con capturas accesorias, los pescadores capturan principalmente otras especies, de forma que la pesca de una determinada es más incidental (p. ej. , las capturas de arenque por parte de flotas industriales). Aunque algunas actividades se basan en la utilización de un solo tipo de arte, muchas se desarrollan mediante el recurso a una amplia gama de artes que se emplean para capturar peces de la misma población, como ocurre en numerosos caladeros mediterráneos (Placenti y cols. , op cit). Las modalidades de la pesca con artes móviles son la pesca de arrastre, la pesca con draga, la pesca con red de cerco de jareta y la pesca con jábega. La pesca con artes estáticas se basa en la utilización de redes de enmalle y nasas. A menudo, las artes estáticas pueden dejarse pescando mientras el buque se traslada para colocar o retirar otras artes o vuelve a puerto. Las especies demersales (p. ej. , bacalao, abadejo, platija, lenguado) suelen vivir sobre el fondo marino o cerca de éste. En general, las especies pelágicas (p. ej. , arenque, caballa) se encuentran más próximas a la superficie y a menudo en grandes bancos. Los mariscos comprenden los crustáceos (p. ej. , cangrejos, langostas) y los moluscos (p. ej. , mejillón, ostra), y numerosas especies tienen un precio relativamente elevado por tonelada. Las poblaciones sedentarias son las que permanecen en un único lugar (p. ej. , los moluscos), mientras que las migratorias se mueven entre distintas áreas (p. ej. , el arenque, la caballa y el capelán) y viajan DOC_ES\DV\328\328026 - 13 - en algunos casos centenares e incluso miles de kilómetros (p. ej. , el atún). Algunas poblaciones se sitúan entre estos dos extremos. La mayor parte de la pesca de la UE se refiere a poblaciones sometidas a una jurisdicción única que viven constantemente en una Zona Económica Exclusiva (ZEE) determinada bajo los auspicios de una única autoridad en materia de gestión de la pesca. En ocasiones, la pesca se centra en especies que viven parcialmente en varias ZEE y que están sometidas a la jurisdicción de más de una autoridad de gestión (p. ej. , el arenque y la caballa migran entre las aguas de la UE y de Noruega). Algunas actividades en las que participan pescadores de la Unión consisten en la pesca de poblaciones de alta mar o en áreas intermedias que viven total o parcialmente en zonas sometidas a una gestión incompleta (p. ej. , debido a que no todos los países interesados han firmado el Convenio pertinente). Tipología de los objetivos de gestión Objetivos económicos Los objetivos económicos que pueden fijarse los gestores de la pesca son numerosos. Es probable que los elegidos finalmente estén estrechamente vinculados con los principios políticos de los países que los aplican. Los gestores de las democracias liberales occidentales no suelen fijar objetivos económicos relacionados con la eficacia o la rentabilidad económica, sino que han preferido dejar que el sector determine sus propias metas, intentando a su vez limitar la actividad para conservar los recursos y la pesca basada en ellos. No obstante, este planteamiento descarga en la incapacidad para apreciar la naturaleza de los problemas económicos que causan la sobreexplotación de la pesca. Un problema económico básico que debe resolverse es el de los beneficiarios no contribuyentes. Puede considerarse como el objetivo económico principal de la gestión de la pesca. A escala nacional, este problema se reduce a la cuestión de la eficacia en la aplicación de las medidas de gestión, ya que es probable que todas las empresas pesqueras se sometan al mismo conjunto de normas. Obviamente, pueden existir conflictos entre los diferentes grupos de pescadores cuando la actividad de uno entorpece la de otros, pero estas dificultades deben abordarse mediante el proceso político interno. A escala internacional, la situación es distinta. Como mínimo, hay estructuras jurídicas y administrativas dispares y, en consecuencia, las instituciones responsables de la gestión de la pesca pueden diferir en cuanto a su eficacia. Se han establecido, por tanto, varias instituciones para abordar esta disparidad mediante la creación de marcos y normas comunes. Se trata de entidades como la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO) y la política pesquera común de la Unión Europea. Un segundo objetivo económico básico de la gestión de la pesca es corregir el fallo del mercado. Para ello, sólo puede recurrirse a la asignación de derechos de propiedad, ya sea respecto al recurso o a su explotación, o a la imposición de un canon por pescar. Los derechos adquieren un valor en sí DOC_ES\DV\328\328026 - 14 - mismos y las transferencias de éstos permitidas por la Administración tenderán a producirse a través de un mecanismo de mercado, con independencia de que aquélla lo fomente o no. Los países que han instituido regímenes de cuotas individuales transferibles han respondido a este segundo problema. Ahora bien, no suele reconocerse que en los casos en que se han establecido otros medios de limitación del acceso, como el régimen de licencias, éstos también pueden adquirir valor debido a su escasez. Aunque la consecución de estos dos objetivos económicos básicos es necesaria para lograr una conservación de las poblaciones eficaz, ambos dependen de una limitación suficiente del acceso a una pesquería o una población de peces al determinar, por ejemplo, los TAC o el número de licencias. Otro posible objetivo económico consiste en la optimización de los beneficios, de los ingresos por ventas y de la producción. El problema en este caso es la propensión a la inestabilidad de dichos valores debido a factores medioambientales y económicos. Su eficacia desde el punto de vista económico es subjetiva y depende de la satisfacción basada en criterios de éxito en competencia como la rentabilidad y los niveles de empleo. Un objetivo más importante ha sido el mantenimiento del empleo. En ocasiones, la consecución de este fin subyace a las decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros de la Unión Europea de no aceptar en su totalidad las recomendaciones relativas a los recortes de las cuotas formuladas por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) y el Comité consultivo para la gestión de la pesca (ACFM) y propuestas por la Comisión. Con frecuencia, la pesca se lleva a cabo en áreas remotas y periféricas donde las oportunidades de empleo alternativas son limitadas. Los gestores de esta actividad, y en especial los responsables políticos de la toma de decisiones, se han fijado como objetivo el mantenimiento del empleo en este sector en los lugares en los que se observa una dependencia económica significativa respecto a la pesca. El progreso técnico dificulta particularmente el mantenimiento del empleo, pero la consecución de objetivos menos estrictos, como una reducción controlada de la dependencia, resulta más atractiva. Objetivos socioeconómicos Una consecuencia indeseable de una gestión eficaz de la pesca puede consistir en una redistribución de la renta y la riqueza. Por ejemplo, las medidas adoptadas para conservar una población migratoria pueden perjudicar a las comunidades que explotan este recurso en una fase inicial de la migración, en beneficio de otras que lo utilizan en etapas posteriores. Los argumentos utilitaristas de que se sirve al interés general del colectivo más numeroso no serán bien acogidos en las comunidades damnificadas si no puede ofrecerse algún medio de compensación. Asimismo, las instituciones que asignan derechos sobre recursos o pesquerías pueden conceder a los beneficiarios una ganancia inesperada. Se trata de un problema que concierne más a la segunda generación que desea participar en una actividad pesquera y puede verse superada por el pago de una renta por el derecho en cuestión. En cualquier caso, evitar redistribuciones excesivas de la renta y el empleo ha sido un objetivo económico legítimo. DOC_ES\DV\328\328026 - 15 - Objetivos biológicos Existen diversos objetivos que pueden perseguirse en relación con la biología de las poblaciones de peces. La actividad económica sobre una población de peces puede resultar perjudicada si se permite que la población en desove se reduzca por debajo de un nivel suficiente para asegurar prácticamente la regeneración. Puesto que los factores medioambientales ajenos al control de los gestores de la pesca pueden provocar por sí mismos una regeneración incompleta, se trata de minimizar esta posibilidad. No obstante, tal objetivo debe equilibrarse con la necesidad de mantener la pesquería activa. Los científicos han desarrollado un instrumento estadístico, denominado (NMBA), que corresponde al nivel mínimo biológicamente aceptable de biomasa de población en desove considerada necesaria para reducir el riesgo de una regeneración incompleta a un nivel aceptable. Obviamente, el nivel de riesgo considerado aceptable es más bien subjetivo. En el informe Lassen (Lassen y cols. , 1996) se determinan y definen con detalle dos subconjuntos de limitaciones de la mortalidad de la pesca en función de objetivos biológicos: las limitaciones para favorecer la sostenibilidad y las destinadas a optimizar el rendimiento. Las de este segundo tipo responden menos claramente a objetivos biológicos, aunque pueden entenderse como tales. Se ha observado que la aplicabilidad del máximo rendimiento sostenible (MRS) es cuestionable (Larkin, 1977) y, en cualquier caso, carece de mucho sentido, ya que rara vez coincide con el nivel de desembarques que da lugar a la obtención de rendimientos económicos máximos sostenibles a largo plazo, con independencia de su definición (Cunningham y cols. , 1983). En los últimos años, los científicos han intentado relacionar directamente la mortalidad de la pesca con el esfuerzo pesquero y han preferido, en lugar de determinar el total admisible de capturas necesario para lograr los objetivos de sostenibilidad, proponer los niveles de esfuerzo que, en su opinión, pueden generar el nivel deseado de mortalidad. Los economistas llevan muchos años señalando la falacia de tal argumento (Hannesson, 1994; Valatin, 1992; Rodgers, 1995). En esencia, todos los objetivos biológicos están relacionadas con el logro de la sostenibilidad de la pesca mediante la garantía de la supervivencia de las poblaciones. Las diferencias entre unos y otros objetivos se deben habitualmente al comportamiento biológico y las características de cada especie. Otros objetivos biológicos consisten en la protección de los alevines con el fin de permitirles incorporarse a las poblaciones y fomentar la regeneración de la población en desove, y en el mantenimiento o la mejora de la estructura de edades de cada población, teniendo en cuenta de nuevo la población en desove y la finalidad de aumentar el rendimiento dejando que crezcan los alevines. Entre los objetivos secundarios figuran la conservación de la biodiversidad del ecosistema y el mantenimiento del equilibrio ecológico entre las especies de peces y otras especies marinas. Tipología de las medidas de gestión Las medidas de gestión de la pesca pueden clasificarse en tres categorías. Con los controles de la producción se intenta limitar la cantidad de pescado capturado o desembarcado. Los controles de los factores de producción tienen por objeto restringir los factores económicos y físicos utilizados para DOC_ES\DV\328\328026 - 16 - pescar. Las medidas técnicas se adoptan para influir en las relaciones entre factores de producción y producción. Las medidas pueden clasificarse adicionalmente de acuerdo con la escala a la que se aplican (p. ej. , respecto a la flota en su conjunto o a cada buque en concreto, a una única especie o a varias, etc. ). También varía el período en el que se aplican (p. ej. , año natural, período plurianual, temporada, varias temporadas, etc. ) y el área cubierta (p. ej. , una determinada área CIEM, una zona de protección, el límite costero de 12 millas, etc. ). Asimismo, las medidas pueden catalogarse en función del grado en que se emplean los medios para alcanzar sus objetivos. A menudo, los reglamentos exigen a los operadores de buques cumplir unas normas específicas o limitan su producción dentro de unos límites determinados. En algunos casos, se utilizan medios indirectos para alcanzar los objetivos de gestión y se confía en incentivos económicos y en el funcionamiento del mercado. No sólo las normas específicas del ámbito pesquero, sino también otras de aplicación más general, como las relativas a la fiscalidad y la amortización, pueden ofrecer incentivos importantes que influyen en las decisiones de los operadores de los buques en materia de inversión y producción. Con los controles de la producción se trata de limitar la cantidad de pescado desembarcado, con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación de las poblaciones. En el ámbito de la pesca, los principales controles de este tipo son los totales admisibles de capturas (TAC) y las cuotas nacionales. En cuanto a los aplicados a los buques, existe una amplia gama de límites de captura y sistemas de cuota específicos que varían en función de características como el grado de transferibilidad. Asimismo, puede haber niveles intermedios de control de la producción. Por ejemplo, las cuotas del Reino Unido pueden asignarse inicialmente a organizaciones de productores (OP). En Alaska y algunos otros países ajenos a la UE, las cuotas se asignan a comunidades concretas. Las moratorias son medidas necesarias que complementan los TAC, ya que incluso en el caso más habitual de los TAC distintos de cero suele imponerse un cese de la actividad una vez alcanzado el TAC correspondiente al año o la temporada. Las normas sobre descarte constituyen otra forma de control de la producción destinada a regular la relación entre los niveles de captura y desembarque. En muchas pesquerías de la UE, una vez que se captura la cuota de una determinada especie, el resto de peces capturados de esa misma especie deben ser descartados. En los casos en que se prohíbe el descarte (p. ej. , Noruega), hay que adoptar otros mecanismos para resolver posibles desequilibrios entre la prohibición y las restricciones de los TAC. Los controles de los factores de producción tienen por objeto restringir la magnitud de la pesca y son cada vez más aplicados en la UE, a pesar de la complejidad de las relaciones entre factores y producción en materia de pesca. Estas relaciones pueden ser objeto de variaciones significativas de carácter espacial y temporal. Por lo que se refiere a la flota, entre los controles de los factores de producción hay que mencionar el régimen de licencias y las restricciones de capacidad de la flota. Entre los controles de este tipo aplicados a los buques a escala individual, figura una amplia gama de limitaciones al esfuerzo pesquero correspondientes a cada embarcación, que varían según características como el modo en DOC_ES\DV\328\328026 - 17 - que se define el esfuerzo y la transferibilidad de las asignaciones individuales. Las limitaciones pueden referirse al arqueo del buque, la eslora, la potencia del motor, el tiempo pasado en el mar o faenando, etc. Las medidas técnicas que se aplican a cada buque hacen referencia a la dimensión mínima de las mallas, a la configuración de éstas y a las normas sobre capturas accesorias encaminadas a reducir la mortalidad de alevines y especies que no se tratan de pescar. En muchas pesquerías, existen disposiciones sobre el tamaño mínimo de desembarque con las que se trata de disuadir a los pescadores de faenar en áreas de cría y capturar otros grupos de alevines. Otras medidas técnicas hacen referencia a la manipulación y almacenamiento del pescado a bordo y pretenden garantizar el mantenimiento de los niveles de calidad y garantizar la seguridad y el seguimiento de los buques. A pesar de la estrecha relación entre las moratorias y los TAC, en este estudio se adopta la convención vigente de clasificar las paradas de actividad como medidas técnicas y no como controles de la producción o los factores de producción. Las paradas breves (p. ej. , estacionales) y las de carácter selectivo (p. ej. , las aplicadas sólo a ciertas clases de buques) son habituales. A menudo, las paradas selectivas no tienen que ver exclusivamente con la conservación de las poblaciones, sino también con objetivos socioeconómicos o de distribución (p. ej. , la protección de los pescadores artesanales). Con las medidas de selección por sexos se intenta proteger las poblaciones valiosas en fases de cría o desove. Un ejemplo destacado es la prohibición de desembarcar langostas hembra con huevas. Por desgracia, estas medidas dependen de la buena voluntad de los pescadores, que pueden limpiar las huevas con facilidad si no se establece un procedimiento como el marcado identificativo de las colas. Cumplimiento El cumplimiento es un elemento esencial del éxito de cualquier medida de gestión. Asimismo, constituye una parte fundamental de todo régimen de gestión. El cumplimiento puede considerarse en el ámbito de cada uno de los buques o a escalas de agregación superiores (flota, país, etc. ) cuando existe la posibilidad de que se planteen conflictos de interés entre los objetivos de aplicación y de gestión. El grado de incumplimiento depende de los incentivos económicos previstos a los que se vincula y de factores como la moralidad y la legitimidad percibida (p. ej. , equidad) de las medidas. No obstante, las sanciones impuestas por incumplimiento suelen incentivar la ocultación de este tipo de comportamiento, lo que dificulta una medición precisa. En lo que se refiere a los controles de la producción, el incumplimiento consiste en la presentación de informes erróneos respecto al nivel real de desembarques o capturas. En general, se tiende a informar a la baja de los desembarques con objeto de burlar las restricciones de las cuotas. No obstante, en los casos en que los operadores de buques no pueden agotar sus cuotas o en nuevos caladeros aún no sometidos a limitación, puede haber incentivos para que se exageren los datos sobre desembarque. Por ejemplo, la utilización anticipada de criterios de rendimiento histórico como base para la asignación de proporciones de cuota en el futuro ofrece este tipo de incentivo. Además del nivel real de capturas o desembarques, pueden falsearse los datos relativos a la composición de éstos, con el fin de eludir las restricciones de la cuota específicas o las normas sobre DOC_ES\DV\328\328026 - 18 - capturas accesorias máximas. Del mismo modo, puede informarse erróneamente de la localización en la que se han realizado las capturas, para evitar dichas restricciones o la imposición de paradas de la actividad. En cuanto a los controles de los factores de producción, los casos de incumplimiento implican la infracción de las disposiciones sobre el régimen de licencias por los buques que faenan sin reunir las condiciones exigidas para recibirlas. Esta irregularidad puede referirse a la pesca sin ninguna licencia, o sin el tipo de licencia necesaria para la captura de una determinada especie, en cierta área, utilizando un arte o un tipo de buque en concreto. Igualmente, el incumplimiento de las restricciones del esfuerzo pesquero pueden referirse a los niveles generales o ser específicas de una actividad determinada. Las restricciones de capacidad pueden eludirse mediante la remisión de informes incorrectos sobre las características de los buques. El incumplimiento de las medidas técnicas puede implicar la infracción de las disposiciones sobre tamaño mínimo de desembarque o la utilización de artes que no cumplen con las normas generales (p. ej. , utilización de neumáticos de automóvil en las redes barrederas para reducir el tamaño efectivo de la malla). Se utilizan varios métodos para controlar el cumplimiento, desde la realización de inspecciones en el mar y la asignación de observadores a bordo, pasando por los diarios de pesca cumplimentados por los operadores de buques en los que se detallan los desembarques clasificados por especies y áreas de captura, hasta la actuación de los inspectores en los muelles. El control del cumplimiento es costoso y suele representar una proporción significativa de los costes de gestión de la pesca, lo que hace de los costes de aplicación un aspecto importante al optar por unas u otras posibilidades de gestión. Asimismo, el cumplimiento de las medidas de gestión puede implicar costes significativos para los operadores de buques. En general, estos gastos reducen su rentabilidad y puede dificultar su competitividad internacional. Medición de la gestión eficaz Los indicadores que permiten estimar la eficacia de las medidas de gestión se vinculan a los objetivos elegidos inicialmente, pero pueden ir más allá y ofrecer una visión amplia del estado de salud de la pesca. En este sentido, la consecución de un objetivo general, aunque impreciso, como el establecimiento de un sector estable, sostenible y rentable exige la utilización de una amplia gama de estadísticas de los ámbitos financiero, económico y biológico. Indicadores financieros Se encuentran entre los más sencillos y accesibles. En concreto, los ingresos brutos por ventas resultan relativamente fáciles de obtener y su comprensión no plantea problemas. En cambio, es importante el lugar en que se recogen los datos pertinentes. Los datos extraídos de los diarios de pesca serán incorrectos si los desembarques no se hacen constar correctamente. Es menos probable que las cifras de ingresos obtenidas de los estudios de costes y ganancias sean erróneas, pero puede haber imprecisiones si los pescadores declaran a la baja sus ingresos a efectos fiscales. DOC_ES\DV\328\328026 - 19 - La interpretación del beneficio financiero tampoco plantea dificultades, pero esta medida resulta bastante deficiente como instrumento comparativo internacional, debido a que las significativas diferencias existentes entre las normas sobre tributación de los beneficios dan lugar a que éstos se encubran, oculten y se reasignen de diversos modos con el fin de minimizar la responsabilidad fiscal. Asimismo, esta actuación dificulta las investigaciones para conocer si una determinada pesca es más rentable de lo que parece. El grado de debate político respecto a las subvenciones es un tipo de medida intuitiva que sirve hasta cierto punto como indicador. Cuanta más presión se ejerce sobre el sector pesquero, mayor es la probabilidad de que se apele a la ayuda de la Administración. Indicadores económicos En muy pocos países se recogen datos económicos adecuados sobre la pesca. Cuando se dispone de ellos, es posible estimar la renta económica (social) que puede obtenerse de la pesca y evaluar en qué medida la práctica vigente la ha alejado del óptimo, aunque este valor es necesariamente impreciso. Los beneficios económicos son más sencillos de medir que la renta económica. Pueden estimarse incluso en los casos en que no existen datos pormenorizados sobre costes e ingresos si se dispone de datos sobre las cantidades de los principales factores de producción utilizados (en particular, buques, mano de obra y combustible). Indicadores de las poblaciones de peces Estos indicadores permiten estimar la eficacia de las medidas de gestión desde el punto de vista de la conservación. Las series cronológicas de tamaño de las poblaciones en general y de las poblaciones en desove en particular, así como la distribución por edades de las mismas, permiten determinar las tendencias del recurso y, por tanto, la pertinencia de las medidas adoptadas en el pasado y, hasta cierto punto, las propuestas para el futuro. No obstante, el problema consiste en la limitación de los datos sobre un gran número de poblaciones y la nula evaluación de muchas de éstas. Cuando se dispone de ellas, las evaluaciones pueden compararse con el NMBA de la población y la repercusión de las medidas de gestión analizadas. Obviamente, estas medidas no constituyen en sí mismas la única causa del nivel alcanzado por una población y, por tanto, su eficacia no puede juzgarse estrictamente por éste ni por las tendencias de la población. Para hacer frente a la naturaleza dinámica de las poblaciones, los científicos prefieren recomendar la utilización de las mortalidades de referencia. Estos indicadores ofrecen una medida de los límites dentro de los cuales debe desarrollarse la pesca si se trata de sostener las poblaciones. Aparte de la ausencia de evaluaciones, surgen otros problemas cuando se emplean indicadores de las poblaciones de peces. Las evaluaciones que se llevan a cabo se caracterizan por diversos grados de fiabilidad, en función de los recursos dedicados a su realización y del comportamiento de las poblaciones. Los datos sobre desembarques utilizados en los procesos de evaluación son especialmente propensos al error, ya que, incluso en los casos en que se presentan informes correctos, la información de que disponen los científicos respecto al grado de descartes es muy escasa. DOC_ES\DV\328\328026 - 20 - La imprecisión de los datos sobre desembarques se debe a la existencia de prácticas ilegales y a deficiencias en la presentación de informes al respecto, así como a los errores de medición normales; todas estas alteraciones se han convertido en un problema de tal magnitud en la Unión Europea que los científicos se han visto obligados a ajustar los datos oficiales sobre desembarques antes de llevar a cabo sus estimaciones de las poblaciones (ACFM 1995). Medición de la gestión eficaz Indicadores socioeconómicos Aunque no están relacionados directamente con los indicadores económicos, los niveles de empleo en los diferentes sectores de la industria pesquera suelen considerarse como guías significativas para conocer su estado de salud. El número de personas empleadas (a tiempo completo, a tiempo parcial o corregido respecto al equivalente a tiempo completo) y la cantidad de buques utilizados se usan con frecuencia como referencia para conocer las tendencias. No obstante, pueden plantearse dificultades al interpretar estos indicadores. La mejora de la eficiencia técnica a lo largo del tiempo y las nuevas inversiones tienden a reducir el número de pescadores y de buques necesarios para obtener un determinado nivel de capturas. Así, si las medidas de gestión son eficaces en lo que se refiere a la estabilización de los niveles de capturas, cabe esperar cierta contracción en el empleo y el número de buques utilizados. Por tanto, si una pesquería pasa de la subexplotación a una fase de aprovechamiento más pleno de sus recursos, la estabilidad o el aumento sostenido del empleo puede considerarse como un indicativo de la salud del sector y del éxito de la gestión. Con todo, los aumentos del empleo pueden indicar la tendencia a la sobreexplotación. En los casos en los que la explotación es plena, las caídas del empleo correspondientes a las mejoras de la eficiencia técnica pueden ser compatibles con un sector saludable y con una gestión adecuada. Al igual que en otros sectores, pueden utilizarse medidas de concentración industrial para determinar hasta qué punto existe un entorno competitivo apropiado o se obtienen beneficios monopolísticos. En este sentido, pueden emplearse como indicadores el porcentaje de producción generada por las grandes empresas o las tendencias relativas al número y al tamaño relativo de las empresas del sector. Asimismo, puesto que la pesca es un sector en el que opera un gran número de trabajadores de muchas de las comunidades costeras más periféricas, la distribución regional de las empresas pesqueras, así como el empleo asociado y los efectos multiplicadores en la economía de las áreas litorales, suelen tener un interés considerable. Las tendencias del número de empresas, del empleo o de la dimensión de la flota pueden utilizarse como indicadores de la salud del sector y del bienestar social en las regiones con un alto grado de dependencia respecto a la pesca. DOC_ES\DV\328\328026 - 21 - Medidas generales En el análisis precedente se ha puesto de manifiesto la diversidad de indicadores utilizados para medir la eficacia de la gestión. A menudo, los distintos objetivos no son plenamente compatibles, lo que exige la realización de concesiones mutuas al formular las políticas. Las cuestiones relativas a la asignación suelen ser especialmente polémicas, ya que las diferentes regiones y grupos de usuarios compiten por un aumento en su cuota de oportunidades pesqueras disponibles. DOC_ES\DV\328\328026 - 22 - Referencias ACFM (1995) Report of the ICES Advisory Committee on Fishery Management 1994, ICES Cooperative Research Report, nº 210, parte 1. Cunningham S, M. R Dunn, y D. Whitmarsh (1985) Fisheries Economics: an introduction, Mansell, Londres. DG XIV (1994): La nueva política pesquera común (CE, Bruselas, p. 27). Hanneson R. , (1994): Bioeconomic Analysis of Fisheries, Fishing News Books, Oxford, 6-8. Larkin P. A. 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(1992) The Relationship between Fleet Capacity and Fishing Effort, Actas de la 6ª Conferencia Internacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, IFREMER, París. DOC_ES\DV\328\328026 - 23 - III LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN Objetivos: a corto y a largo plazo Durante su etapa inicial, la política pesquera común recibió ciertas críticas, relacionadas con la vaguedad de sus objetivos y con su pretensión exclusiva de conservar las poblaciones de peces y las pesquerías. Sin embargo, esos objetivos podían determinarse claramente analizando las políticas concretas formuladas en el marco general de la PPC. Así, la PPC recoge el planteamiento de restricción de la actividad adoptado en muchos otros países con un importante sector pesquero. No se ha tratado de emular a países como Islandia, Nueva Zelanda y Australia, que se han propuesto corregir el fallo del mercado e invertir el efecto negativo del desincentivo económico para la conservación creado por un acceso inadecuadamente limitado a un recurso común. Desde la revisión de la política en 1991, se han declarado explícitamente los objetivos siguientes (Comisión Europea, 1991): a) b) c) d) lograr una pesca sostenible evitar los efectos secundarios indeseables sobre las comunidades pesqueras que dependen en gran medida de esta actividad garantizar un abastecimiento estable a los consumidores a precios razonables contribuir a la cohesión económica y social en el contexto del mercado único europeo. En conjunto pueden considerarse como objetivos a largo plazo. Para su consecución, deben plantearse otros a más corto plazo: a) b) c) moderar la magnitud de la pesca, pasando de los niveles actuales a otros compatibles con su sostenibilidad reducir el tamaño de las flotas hasta alcanzar niveles admisibles y compatibles con el cumplimiento del requisito de la sostenibilidad reducir el empleo en la pesca de forma controlada y ofrecer trabajo alternativo en áreas de alta dependencia respecto a esta actividad. Elementos principales de la PPC La PPC consta de varios elementos con los que se pretende alcanzar los objetivos básicos. El primero de ellos es la política de conservación, centrada en el sistema de TAC y cuotas y en las medidas técnicas de conservación. Los TAC se establecen anualmente para cada ejercicio. En un principio, este sistema se aplicaba a las poblaciones que se consideraban bajo presión, pero posteriormente se amplió y comenzaron a establecerse TAC preventivos en los casos en que se carecía de datos adecuados sobre la situación de las poblaciones (Holden, 1994). Actualmente, la Comisión puede dotar de una mayor flexibilidad al sistema mediante la fijación de TAC plurianuales o multiespecie, si considera que suponen una mejora. Algunos TAC ya tienen un carácter multiespecie en cuanto que se aplican a varias especies estrechamente relacionadas, como el gallo, el rape y el jurel. DOC_ES\DV\328\328026 - 24 - La asignación de los TAC entre los Estados miembros se llevó a cabo de acuerdo con una clave determinada por la explotación histórica de las poblaciones de peces. Esta práctica se ha codificado en el principio de estabilidad relativa. Mediante éste, se trata de garantizar el mantenimiento de la cuota de pesca de cada Estado miembro en los niveles existentes cuando se estableció la PPC o cuando se han incorporado nuevos Estados miembros a la UE. Las medidas técnicas de conservación se formulan teniendo en cuenta varios objetivos. Normalmente, hacen referencia al diseño y la utilización de las artes de pesca. Pueden destinarse a la conservación de las poblaciones en desove y la limitación de las capturas de peces pequeños, quizá no aptos para su comercialización. Pueden proteger zonas de cría. Asimismo, se adoptan para preservar otras especies marinas. El segundo elemento es la política estructural. El objetivo del Programa de Orientación Plurianual (POP) es reducir las flotas hasta que alcancen un tamaño compatible con las oportunidades de pesca disponibles. Para lograrlo, se han concedido subvenciones que, unidas a las ayudas económicas nacionales, tratan de facilitar la retirada de servicio de los buques. Los intentos de vincular la mortalidad de las poblaciones a la capacidad pesquera se han basado en el supuesto poco elaborado de que aquélla depende directamente del esfuerzo pesquero. El informe Lassen (1991) no se aleja de esta postura, salvo en que adopta una visión más amplia de los niveles de la población en desove. Ahora bien, se trata de un planteamiento poco sólido, ya que no se tiene en cuenta la importancia de la sustitución de ciertos factores de producción por los incluidos en la definición de esfuerzo pesquero utilizada y se ignora el incentivo económico creado por la presencia de poblaciones rehabilitadas. Una segunda área de la política estructural es el fomento de la restauración y el desarrollo de la infraestructura del sector y de sus localizaciones habituales. Para atenuar la repercusión de la reducción de la capacidad de la flota en el empleo y la renta en las zonas costeras, la Unión Europea ha establecido la iniciativa Pesca, que contribuye a la reconversión profesional y la creación de proyectos piloto para facilitar la reintegración al empleo de los trabajadores desplazados del sector pesquero. Con la política estructural se pretende reducir el número de buques, pero también modernizar las flotas existentes. Puesto que se trata de dos elementos de una política encaminada a garantizar la eficacia y la seguridad de la flota, no existe un conflicto inmediato entre ambos, a pesar de que tienen un efecto contrario sobre la capacidad. Obviamente, responden a la necesidad de retirar del servicio a un mayor número de buques debido al aumento de la capacidad de pesca efectiva de los más recientes. El tercer elemento es la política de mercados, que persigue la estabilización de éstos, la seguridad de los abastecimientos y la garantía de que los precios al consumo sean razonables. Estos objetivos deben alcanzarse mediante la creación de organizaciones de productores, las normas de comercialización y sistemas de precios comunes y un sistema de intercambio con terceros países. El objetivo de las organizaciones de productores es gestionar los suministros entre sus miembros de forma que se garantice la estabilidad de la oferta. En la práctica, sólo se ha conseguido en zonas limitadas, normalmente en lugares donde existen fuertes vínculos comunitarios que facilitan el cumplimiento de la disciplina. En España, se ha comprobado como las Cofradías de pescadores se DOC_ES\DV\328\328026 - 25 - aseguran de antemano la consecución de los objetivos a los que aspiran las OP (Franquesa y Lostado, 1994). La adopción de normas de comercialización comunes ha dado lugar a la creación de un sistema de clasificación de tamaños común y a la formulación de normas de higiene aplicables a toda la UE. Estos elementos son plenamente compatibles con los principios de unificación de los mercados de la Unión Europea y de preferencia de la Unión, pero se han visto matizados por el imperativo de la estabilidad relativa. La cuarta área que cubre la PPC alude a los acuerdos con terceros países y los convenios internacionales. La Unión Europea mantiene conversaciones bilaterales para llegar a acuerdos con terceros países a través de diversos organismos como la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental, la Comisión de Pesquerías del Atlántico Nordeste (NEAPC), el Convenio sobre la Conservación de la Fauna y la Flora Marinas del Antártico (CCAMLR), la Comisión Internacional de Pesca del Báltico (IBSFC) y la Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte (NASCO). Se han celebrado acuerdos con varios países mediterráneos y africanos, así como con la India, los países del Atlántico Norte y Argentina. Asimismo, se ha dejado en manos de los Estados miembros la aplicación de la PPC en sus territorios y, de acuerdo con el principio de subsidiaridad, y siempre que las medidas adoptadas satisfagan los requisitos de la PPC, cada Estado miembro debe elaborar sus propias disposiciones al respecto. Esta actitud ha sido necesaria en numerosas pesquerías artesanales, y no debe pasarse por alto su importancia en conjunto para la renta y el empleo. Se trata de un área de amplia regulación de la pesca reservada a cada Estado miembro. Marco legislativo A raíz de la declaración por parte de Islandia del límite de pesca exclusivo de 4 millas en 1952 y de su ampliación a 200 millas en octubre de 1975, otros Estados europeos (y la CE) declararon el establecimiento de las zonas económicas exclusivas de 200 millas en noviembre de 1976. En la UE, las ZEE de 200 millas se instituyeron en las aguas septentrionales. Por el contrario, debido a dificultades políticas, ninguno de los países mediterráneos adoptó esta misma medida. Gran parte del Mediterráneo sigue recibiendo la consideración de alta mar en la que cualquier buque, incluidos los de terceros países como Japón, puede faenar más allá de las zonas costeras nacionales (en general, de 12 millas). Los Estados participantes en la tercera Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS III), que finalizó en mayo de 1975, aceptaron en su mayoría el principio de que la jurisdicción relativa a la gestión de los recursos marinos de las ZEE corresponde al Estado costero en cuestión. Aunque la declaración de estas zonas permitía a los Estados ribereños ejercer la jurisdicción respecto a la gestión de numerosas poblaciones de peces de gran importancia comercial, algunas de éstas quedaron parcial o totalmente al margen de las jurisdicciones nacionales. DOC_ES\DV\328\328026 - 26 - Con objeto de abordar las cuestiones pendientes respecto a la gestión de las poblaciones migratorias y las que comparten las ZEE y alta mar (transzonales), en 1982 se aprobó un convenio sobre estas especies. De acuerdo con su artículo 63(2), los Estados que pesquen estas especies deben procurar la celebración de acuerdos sobre medidas de conservación. En virtud del UNCLOS, los Estados están obligados a incorporarse a organizaciones regionales de pesca o acatar las medidas de conservación adoptadas por tales instituciones. La UE es miembro de la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO) y de la Comisión Internacional de Pesca del Báltico (IBSFC). Debido a las diferencias de interpretación y aplicación, los cambios de pabellón y otras dificultades, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo estableció un marco general de gestión (Agenda 21) en su reunión de Río en junio de 1992. En esta fecha se acordó la celebración de otra conferencia sobre poblaciones transzonales y especies migratorias con el fin de alcanzar un acuerdo sobre cuestiones pendientes como la compatibilidad de las medidas de gestión dentro y fuera de las ZEE. La estructura institucional de la gestión de la pesca en la UE refleja las diferencias de la jurisdicción. En las aguas septentrionales, la gestión se coordina a través de la política pesquera común (PPC). En el Mediterráneo, la gestión de la pesca sigue siendo en gran medida responsabilidad de cada Estado miembro, y sólo se fijan TAC para un número muy reducido de poblaciones. Se establecen TAC para algunas de las principales especies pescadas en alta mar, como el atún, para el cual es fijado por la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA). La prioridad concedida en el Mediterráneo a la gestión de la pesca en las zonas costeras nacionales se debe en gran medida a la concentración de la mayoría de las poblaciones de peces en estas áreas. Como consecuencia del carácter ribereño de la mayor parte de las pesquerías, y a diferencia de la tendencia generalizada en las aguas septentrionales, en el Mediterráneo predomina la pesca artesanal a pequeña escala, como demuestra el hecho de que el 70 % de las capturas son realizadas por buques de menos de 16 toneladas de arqueo bruto (Parlamento Europeo, sin fecha). Además del UNCLOS, la gestión de la pesca está sometida a otros acuerdos internacionales. En virtud del artículo 7 del Código de práctica para una pesca responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el uso sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros se considera objetivo fundamental de conservación y gestión (sección 7. 2. 1). No obstante, al adoptar medidas de gestión, también deben tenerse en cuenta, entre otros aspectos, el mantenimiento de la viabilidad económica, la supresión del exceso de capacidad pesquera, la recuperación de los caladeros agotados, la protección de las especies en peligro y de la biodiversidad y la minimización de la contaminación, los residuos, los descartes y las capturas de especies no deseadas (sección 7. 2. 2). Tendencias desde 1979 En el Tratado de Roma se preveía el establecimiento de una política pesquera común y esta disposición se llevó a la práctica a medida que, en virtud de las decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros, se instituyó el principio de libertad de acceso a las pesquerías de la Unión, se introdujeron los conceptos propios de una organización común de mercados para los productos pesqueros y se formuló una política estructural para el sector. DOC_ES\DV\328\328026 - 27 - Desde 1973 se han aprobado varias excepciones aplicables hasta el año 2002, destinadas a proteger los intereses de las comunidades dependientes de la pesca. En esencia, se refieren a las zonas costeras de 6 y 12 millas. Cuando se estableció la zona de exclusión económica de 200 millas en respuesta a los movimientos iniciados por otros Estados, la Comisión comenzó a negociar con terceros países con objeto de garantizar o recuperar los derechos de pesca tradicionales para los buques de la Unión. Los buques de Europa oriental fueron excluidos de las aguas de la UE. En 1980 se adoptó el principio de estabilidad relativa para mantener las proporciones de las cuotas entre los Estados miembros en los niveles entonces existentes. No obstante, en el acuerdo de preferencia de La Haya se determinaron diversas áreas dependientes de la pesca en materia de renta y empleo y se dispuso la renuncia al seguimiento del principio de estabilidad relativa de forma convenida, con el fin de proteger su situación. Las áreas especificadas fueron la isla de Irlanda, Escocia, la costa oriental de Inglaterra desde la frontera con Escocia hasta Bridlington, y Groenlandia. En 1983, en el marco de la política pesquera común, se estableció un sistema para la conservación y la gestión de los recursos pesqueros y se formuló una política estructural. En un principio, ni los niveles de TAC ni la política estructural se impusieron con rigor. De hecho, se disponía y se siguió disponiendo de subvenciones para facilitar la construcción y la modernización de buques. La seguridad se consideraba un aspecto importante. Gradualmente, la aplicación de los TAC se fue haciendo cada vez más rigurosa, al igual que la de los programas de orientación plurianuales (POP) de la política estructural. La no aplicación o la inaplicabilidad de los TAC, unidas a la publicidad negativa derivada de la práctica de los descartes, ha llevado a la Comisión a recurrir a otros medios de control de la pesca para alcanzar el objetivo de la conservación de las poblaciones. Las medidas técnicas no han sido utilizadas ampliamente. Han consistido en la determinación de las Zonas de protección de las Shetland, del abadejo de Noruega y de la platija. Asimismo se ha intentado reiteradamente reducir la mortalidad de alevines exigiendo la utilización de redes de mayor tamaño. Entre 1977 y 1983 se aplicó una moratoria a la pesca del arenque en el mar del Norte. En la revisión a medio plazo de la PPC se observaron diversos problemas de aplicación y eficacia con el régimen vigente. Recientemente, la Comisión parece haber llegado a la conclusión de que los controles físicos de la pesca, como la limitación de los días de salida a la mar, tienen más posibilidades de ser eficaces. Actualmente, parece probable que se utilicen los POP de la política estructural para de limitar la capacidad absoluta hasta un máximo que sea compatible con el objetivo de la conservación de las poblaciones, de acuerdo con el principio de prevención. La revisión a medio plazo dio lugar a la adopción de decisiones que permitieron la introducción de TAC plurianuales y multiespecie, y puso de manifiesto la esperanza de que la subsidiaridad facilitara la transferencia parcial de competencias en materia de gestión de la pesca a las organizaciones de pescadores. Introdujo un régimen de licencias para los buques de la Unión Europea con objeto de DOC_ES\DV\328\328026 - 28 - contribuir a la reducción del exceso de capacidad y al seguimiento de la actividad. Al reconocer el éxito de la determinación de la zona de las Shetland, dispuso asimismo el establecimiento de otras zonas en las que pueda facilitarse el acceso a los pescadores locales por razones socioeconómicas. Por tanto, desde 1979 se ha tendido a un endurecimiento de las medidas que imponen ineficiencias a las flotas con el fin de tratar de reducir la mortalidad de las poblaciones de peces. Se presta cada vez más atención a la concesión de privilegios a los pescadores en sus propias localidades. Se concede apoyo creciente al concepto de integración de los pescadores en el proceso de gestión, La política estructural se dirige a la consecución de un equilibrio en el que la capacidad sea perfectamente coherente con las oportunidades de pesca, dejando a un lado la mera reducción de capacidad. Estructura institucional y jurídica Cogestión y subsidiaridad Debido al papel fundamental desempeñado por las instituciones centrales de la UE, la PPC puede caracterizarse en esencia como un sistema de gestión centralizado. No obstante, sobre todo en las áreas de competencia de los Estados miembros, como la formulación de normas específicas para la gestión de las cuotas nacionales, existe un margen de maniobra considerable para la toma de decisiones y la cogestión delegadas. En concreto, el principio de subsidiaridad aplicado a la PPC exige que la toma de decisiones de gestión de la pesca corresponda a la escala de la Administración más desagregada posible, con el fin de favorecer la flexibilidad en la consideración de factores locales. Así, este principio ayuda a explicar la gran diversidad de estructuras institucionales de gestión de la pesca existentes en los países de la UE. Creadas por iniciativa de los armadores las organizaciones de productores (OP) se han establecido desde el decenio de 1970 como instituciones de comercialización dedicadas a la mejora de las condiciones de venta mediante la aplicación de un sistema de precios de retirada. No obstante, en algunos Estados miembros han acabado interviniendo en otras áreas de la gestión de la pesca. En el Reino Unido, las OP han asumido cada vez más competencias respecto a la gestión de las cuotas mediante un sistema de cuotas sectoriales. Tras una prueba inicial en 1984 realizada con las cuotas de abadejo en la OP de las Shetland, se amplió el sistema de asignación de cuotas sectoriales para cubrir otras OP y cuotas. Las siguientes poblaciones objeto de asignación fueron las de las áreas ICES IV y VI, seguidas por las cuotas del mar de Irlanda en 1990 y las del resto del área VII en 1991 (Slaymaker y cols. , 1992). En este sistema, las OP deciden el modo de asignar sus cuotas totales entre los diversos tipos de buque y, a menudo, estabilizan las oportunidades de pesca de sus miembros mediante la determinación de cuotas mensuales o semanales fijas. Asimismo, las OP pueden intercambiar cuotas entre sí. Aunque se han establecido OP en España en los últimos años, las Cofradías de pescadores (que datan del siglo XI) son, con mucho, las instituciones locales más poderosas en este ámbito. Controlan la producción de todas las especies en cada región, determinan las pautas de explotación y las técnicas de producción y gestionan los mercados donde se vende el pescado (Franquesa y Lostado, 1994). DOC_ES\DV\328\328026 - 29 - Control y aplicación De acuerdo con el principio de subsidiaridad, el control y la aplicación de la política pesquera común es competencia de los Estados miembros y el papel de la Comisión Europea queda limitado fundamentalmente a "controlar a los controladores" (Parlamento Europeo, 1994). La Comisión mantiene la facultad de llevar a cabo inspecciones aleatorias en el mar y en los puertos para comprobar los medios de control de los Estados miembros. En caso de que se sospeche la existencia de irregularidades, puede exigir la realización de investigaciones administrativas y la remisión de información sobre la aplicación de las disposiciones de la UE. Desde 1988, la Comisión también tiene competencia para la realización de inspecciones en el mar en las aguas de la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO). El servicio de inspección de cada Estado miembro es responsable del control y la aplicación en sus puertos y en sus aguas jurisdiccionales. Se les exige imparcialidad y la adopción de medidas jurídicas o administrativas contra los capitanes de los buques que incumplan las medidas de gestión, cualquiera que sea la nacionalidad de la embarcación en cuestión. Antes de la introducción del límite de 200 millas en enero de 1977, los Estados miembros aplicaban su legislación nacional a todos los buques presentes en sus zonas de pesca de 3 a 12 millas y a sus propios buques más allá de este límite. El tamaño de la flota y el nivel de recursos dedicados al control y la aplicación varían considerablemente de un Estado miembro a otro, lo que da lugar a la existencia de diversos niveles de eficacia en la gestión en la UE (Holden, 1994). Los capitanes de los buques de más de 10 metros de eslora están obligados a cumplimentar un diario de pesca en el que se registren las cantidades de las diferentes especies recogidas a bordo durante cada salida al mar, clasificadas por zonas de captura. Cada mes, los Estados miembros deben remitir a la Comisión un registro pormenorizado de la cantidad de pescado desembarcado en los puertos, junto con los datos relativos a los transbordos que se hayan realizado. Las cantidades totales desembarcadas en los puertos de la UE por los buques registrados en cada Estado miembro se deducen de la correspondiente cuota disponible. Con el fin de garantizar que no se superen los TAC, los Estados miembros deben asegurarse de que la pesca de una especie se detenga en el momento en que se considere que la cuota correspondiente se ha agotado en función de las tasas de captura previstas. Mediante el procedimiento del comité de gestión, la Comisión aplica un mecanismo para indemnizar a los pescadores que no han podido obtener su cuota debido a la sobreexplotación de la pesca por parte de los pescadores de otro Estado miembro. Parte de los costes financieros en que incurren los Estados miembros al controlar el cumplimiento de la normativa en materia de pesca se cubren con cargo a los fondos de la UE. Por ejemplo, en 1978 se asignaron 56 millones de ecus para ayudar a Dinamarca e Irlanda en la adquisición de equipos de vigilancia naval y aérea (Parlamento Europeo, op cit). Puesto que los métodos tradicionales de control en el mar se consideran laboriosos, caros y relativamente ineficaces, se investiga con interés la viabilidad de los métodos basados en la aplicación de nuevas tecnologías (p. ej. satélites). Medidas nacionales e integración económica en la UE A partir de 1979, la competencia para la adopción de medidas de conservación pasó de los Estados miembros a la Unión Europea. Aquéllos mantienen la capacidad de introducir medidas limitadas, DOC_ES\DV\328\328026 - 30 - siempre que sean no discriminatorias y que sean, equitativas para todos los pescadores de la Unión y necesarias para la conservación de las poblaciones. Entre las obligaciones incluidas en los Tratados figura la prevista en el artículo 7 del Tratado de Roma de 1957, relativa a la adopción de un compromiso para evitar "toda discriminación por razón de la nacionalidad". No obstante, con objeto de mantener el trato preferente concedido a determinados grupos de pescadores y contemplado en la política pesquera común, se han negociado ciertas excepciones de duración limitada. Por ejemplo, en el Tratado de Adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca de 1973, se establecieron excepciones de 10 años de duración al principio de libre acceso a las aguas de otros Estados miembros y se estipularon las condiciones bajo las cuáles las zonas costeras podrían ampliarse de 6 a 12 millas. En el artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 170/83 se prevé la ampliación de los límites de 6 a 12 millas por un período adicional de 20 años. En las Resoluciones de La Haya de mayo de 1980 se adoptó el principio de estabilidad relativa, en virtud del cual se fijaban las cuotas de cada Estado miembro, sin perjuicio de ciertas preferencias (Preferencia de La Haya) concedidas a zonas específicas con un alto grado de dependencia de la pesca. Los sistemas de acceso y otras cuestiones de asignación afines han seguido generando un intenso debate. Un aspecto estrechamente relacionado con los sistemas nacionales de acceso es el de la cesión de cuotas por parte de los buques de pabellón (embarcaciones que adquieren oportunidades de pesca bajo los auspicios de otro Estado miembro). Al asignar las cuotas nacionales, los Estados miembros pueden estipular que, para optar a las mismas, los buques deban estar registrados en el país y disponer de un tipo de licencia específico. Aunque actualmente la PPC establece la división de oportunidades de pesca entre los Estados miembros, no puede evitarse que los operadores de buques de un Estado se establezcan en otro siempre que mantengan un vínculo económico real con el país en cuestión (Comisión Europea, op cit). En tanto se cumplan los requisitos nacionales en materia de registro y licencia, los operadores de buques no pueden ser discriminados a causa de la nacionalidad. Actualmente está abierto un vivo debate sobre la forma que adoptará la PPC después de diciembre del año 2002. No cabe duda de que, debido a los diversos intereses en juego, los Estados miembros desearían mejorar el acceso de sus flotas nacionales a las oportunidades de pesca en la UE. En algunos casos, este objetivo podría alcanzarse en parte derogando las disposiciones en vigor en materia de estabilidad relativa y concediendo el libre acceso de todos los buques de la UE a todas las aguas de la Unión. En otros casos, la mejora del acceso de las flotas nacionales podría basarse parcialmente en la consolidación de las disposiciones nacionales (p. ej. , eliminando los buques de pabellón de los registros nacionales). En definitiva, a pesar de la tendencia a una mayor integración económica en la UE, en el marco actual de la PPC, los movimientos en este sentido seguirán enfrentándose con la firme resistencia de ciertos Estados miembros. DOC_ES\DV\328\328026 - 31 - Referencias Comisión Europea (1991) Informe 1991 de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política pesquera común, DG XIV, Bruselas, p. 16. Parlamento Europeo (sin fecha), European Parliament Fisheries Seminar: Fisheries Agreements, p. 43. Parlamento Europeo (1994) Manual on the Common Fisheries Policy, Dirección General de Estudios, Luxemburgo, pp. 47, 50, Tabla 1, p. 54). Franquesa, R. y R. Lostado (1994) The Producers' Organisations and the autoregulation problem in Mediterranean litoral fisheries, Actas de la 3ª Conferencia Anual de la European Association of Fisheries Economists, Dublín, pp. 139-147. Holden, M. (1994) The Common Fisheries Policy, Fishing News Books, Oxford, tabla 7. 25, p. 162. Lassen H. y cols. (1996) The report of the group of independent experts to advise the European Commission on the fourth generation of Multi-annual Guidance Programmes, DG XIV. Slaymaker, J. , A. Hatcher, y S. Cunningham (1992) The Common Fisheries Policy and the Role of Producer Organisations in South West England: Economic considerations, CEMARE Research Paper 57, Universidad de Portsmouth. DOC_ES\DV\328\328026 - 32 - IV EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ESPECÍFICAS: PESQUERÍAS DE LA UE Controles de la producción TAC y cuotas El sistema de TAC y cuotas ha sido objeto de amplias críticas. No ha sido bien recibido por el sector y se han presentado graves dificultades de cumplimiento. Quizá la crítica más reveladora de las que se han hecho es que estas medidas no han sido capaces de detener la disminución de las poblaciones en desove, que era su finalidad primordial. Si bien esto es cierto, la medida en que han tenido éxito para reducir la presión sobre las poblaciones en desove es objeto de conjeturas. Sea cual fuere la extensión de su fracaso, no cabe duda de que estas medidas han exigido en algunas ocasiones el descarte de grandes cantidades de peces comercializables capturados como parte de las actividades de pesca mixta, cuando se ha producido un desequilibrio entre la abundancia relativa de poblaciones y las cuotas de los barcos pesqueros. El descarte frustra francamente el objetivo de conservación de las poblaciones y ha sido fuente de gran parte de la publicidad negativa de que ha sido objeto la PPC. Las medidas han sido ampliamente incumplidas, lo que ha dado lugar a fricciones entre las Administraciones de los Estados miembros y entre sus pescadores. Sin embargo, la evaluación de estas medidas no consiste en saber si las medidas han sido cumplidas, sino en saber si pueden serlo. En los Países Bajos, la incapacidad para hacer cumplir las cuotas del sistema de CIT han causado graves problemas políticos. Con objeto de controlar las actividades de la flota holandesa de redes de arrastre de vara, cuyas especies de captura se encuentran dentro del sistema de CIT, se han impuesto límites al número de días de salida al mar. Estos límites se determinan de acuerdo con el tiempo considerado necesario para capturar las CIT. En el Reino Unido, donde se vigila estrictamente su cumplimiento, existen numerosas pruebas incidentales de que las cuotas se incumplen tanto procediendo a desembarques ilegales y no notificados como a desembarques notificados fraudulentamente, en los que las capturas se inscriben como otras especies en los diarios de pesca. Se ha afirmado que la flota industrial danesa captura una cantidad excesiva de arenques al pescar su cuota de espadín, y que al capturar su cuota de arenque pesca grandes cantidades de alevines de bacalao y eglefino. Debido al uso que se da a las capturas, el pescado no puede manipularse con atención y resulta virtualmente imposible determinar los componentes de la captura cuando un barco industrial regresa a puerto. También España ha tenido que hacer frente a problemas para hacer cumplir las cuotas. Al parecer, resulta difícil conseguir que los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros sean ejecutados por las comunidades autónomas que no han intervenido en ellos. Las críticas recibidas por el sistema también se refieren a sus detalles. El año de la cuota, el año civil, no siempre coincide con la temporada de pesca, sobre todo para determinadas especies pelágicas. La temporada del arenque y la caballa, por ejemplo, se extiende desde principios a mediados del verano hasta principios de primavera. DOC_ES\DV\328\328026 - 33 - Esto significa asimismo que las evaluaciones de las poblaciones tampoco coinciden con el año de las cuotas. Puede mencionarse como ejemplo la considerable reducción del TAC de este año para el arenque del Mar del Norte con la temporada ya iniciada, una vez que los científicos volvieran a considerar el nivel de las poblaciones. Dichas modificaciones no sólo reducen los ingresos procedentes de las especies afectadas, sino que dificultan la planificación de las actividades de las empresas pesqueras, que pueden encontrarse con que sus inversiones han sido desviadas de su objetivo inicial sin intervención por su parte. Otra crítica importante consiste en que los TAC y las cuotas no guardan una relación suficiente con la abundancia relativa de las poblaciones de las pesquerías mixtas. Esta falta de relación puede ser de carácter general o sumamente localizada, dependiendo del comportamiento de los peces, pero el resultado es que, mientras quede cuota de una especie, los peces cuya cuota se ha agotado deben descartarse. Este problema también se presenta en las capturas accesorias. Es evidente que en general no se ha aplicado de forma efectiva el sistema de TAC y cuotas de la PPC. No obstante, si se consideran sus otros efectos quizá puedan obtenerse ideas de valor para ofrecer alternativas al actual régimen de gestión. Sin duda, el incentivo económico para infringir las cuotas derivado del sistema de TAC ha favorecido que se criminalice a los pescadores, todo ello agravado por el exceso de capacidad, que determinado que numerosas empresas pesqueras tengan una rentabilidad marginal. Un legado de dicho sistema será una mayor disposición a incumplir otras medidas en el futuro. Además de no haber limitado la pesca, el sistema de TAC y cuotas parece no haber tenido grandes repercusiones sobre las comunidades que dependen de la pesca. Si se tiene en cuenta que los TAC de algunas especies han sufrido reducciones del 20% al 50%, estas repercusiones dependerán de la respuesta del precio de estas especies ante la reducción de la oferta y ante la disponibilidad de otras oportunidades de pesca. En principio, una disminución de los desembarques provoca un aumento del precio obtenido, siempre que el mercado local constituya una parte significativa del mercado total. Hasta qué punto esto compensa la reducción de la oferta y mantiene la renta procedente de las ventas depende de la especie y el mercado de que se trate. El precio obtenido depende en parte de la oferta procedente de otras fuentes. Mientras mayor sea la oferta externa, cabe esperar una menor reacción de los precios para compensar la disminución de los desembarques. Otro indicio del fracaso del sistema de TAC y cuotas de la PPC se halla en la estructura de edad de las poblaciones y las repercusiones consiguientes sobre la estabilidad de una pesquería. Uno de los indicios de sobreexplotación de la pesca es que la estructura de edad de una población sufre una desviación hacia las categorías más jóvenes, lo que hace que las posibilidades de pesca varíen en función de la llegada de peces jóvenes a la pesquería. Cuanto más depende una pesquería de las categorías más jóvenes, menos estables son los desembarques. Asimismo, por lo general en los países de Europa septentrional los peces de mayor tamaño representan un peso mayor que los peces de menor tamaño de la misma especie - generalmente porque su transformación requiere menos mano de obra. Si se materializara el deseo de los científicos de lograr mayores poblaciones en desove y una mejor estructura de edad de las poblaciones, la renta DOC_ES\DV\328\328026 - 34 - procedente de una especie sería más estable y se obtendrían mayores rendimientos con un tamaño medio superior del pescado desembarcado. La necesidad de conservar las poblaciones podría entrar en conflicto a corto plazo con el deseo de garantizar la continuidad de la oferta de pescado a precios razonables para el consumidor. Sin embargo, es de justicia afirmar que, en su conjunto, se ha logrado el objetivo de garantizar precios razonables para el consumidor, aunque la oferta haya sido variable. La resistencia al aumento de precios ha implicado la posibilidad de los consumidores de optar por otras especies u otras fuentes de proteínas, moderando así la disposición de los minoristas a subir los precios a niveles inaceptables (Ioannidis y Matthews, 1995), lo que puede provocar importaciones a la Unión cuando existe escasez de oferta. El régimen de Preferencia de La Haya ha permitido reducir ligeramente el incentivo económico para infringir las cuotas en las comunidades que dependen de forma considerable de la pesca. Lo que hay que saber es si el sistema de TAC y cuotas de la PPC ha fracasado debido a una falta de cumplimiento o la imposibilidad de tal cumplimiento. Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido han realizado serios intentos para hacer cumplir este régimen, pero en ninguna parte se ha tenido éxito utilizando las medidas expuestas por sí solas. Tanto Dinamarca como los Países Bajos han limitado los días de salida al mar para adaptar las actividades pesqueras a las cuotas disponibles. Una vez hecho esto, el sistema de control de la producción se convierte en un sistema de control de los factores de producción, con lo que los TAC quedan degradados en la práctica a simples objetivos del mismo, lo que no resuelve el problema de las diferencias de población en las pesquerías multiespecie. La razón del fracaso del sistema de TAC y cuotas de la PPC reside en que, salvo en los Países Bajos, no se ha intentado resolver la falta de respuesta del mercado. Dicho fracaso no ha eliminado la competencia desenfrenada por la pesca y ha determinado que los rendimientos financieros a corto plazo del sector resulten más elevados de lo que serían si se tuviesen en cuentan los costes sociales de estas medidas. En teoría, un sistema de TAC funcionaría si las cuotas fuesen propiedad de las empresas y se pudiesen transferir entre ellas. Actualmente, salvo en los Países Bajos, las cuotas no son propiedad ni son transferibles, sino que se conceden gratuitamente. La práctica holandesa muestra que la PPC actual puede ofrecer un sistema de gestión de la pesca que, desde un punto de vista económico, podría ser efectivo y rentable. El sistema holandés de CIT permite la transferencia de cuotas y, por ende, debería constituir un ejemplo para los demás. Sin embargo, se ha visto afectado por dificultades que han culminado en la introducción de limitaciones físicas a la actividad. El sistema ha requerido el apoyo de la limitación del esfuerzo pesquero debido a que las restricciones impuestas al mercado, al limitar su libre funcionamiento, han frustrado el intento de superar las deficiencias de éste. Las razones de las deficiencias del sistema holandés residen tanto en el entorno institucional como el la propia institución. El sistema holandés de CIT no puede contribuir por sí solo a la conservación de las poblaciones, debido a la existencia de beneficiarios del sistema que no aportan nada al mismo. DOC_ES\DV\328\328026 - 35 - Una norma de la gestión de la pesca estipula que, a menos que todas las naciones que comparten una población gestionen de forma eficaz sus cuotas, ningún participante obtendrá los beneficios derivados de la conservación. Y puesto que otras naciones no han llevado a cabo una estrategia efectiva, el sistema holandés no ha podido servir para la conservación de las poblaciones. Dejando esto a un lado, se plantea la cuestión de saber si el sistema holandés ha funcionado en función de las oportunidades de pesca con las que contaba. Tras su introducción a finales del decenio 1970 y principio del decenio siguiente, los desembarques siguieron excediendo las cuotas. En un principio se concedieron cuotas no transferibles a los barcos, que pronto se hicieron transferibles al cambiar de propiedad éstos. La finalidad de la concesión de CIT es la creación de un mercado incipiente allí donde el mercado había fracasado con anterioridad. Debido a que el sistema holandés se presentaba como un medio para evitar el obstáculo de la no transferibilidad, aparecieron dos limitaciones que parecen haber frustrado el funcionamiento de un mercado totalmente libre. Puesto que tan sólo quienes poseían un barco en la pesquería podían ser titulares de una cuota, la demanda quedó limitada. Segundo, al vender su cuota, el titular solo podía vender la totalidad de ésta, ya que no era divisible. El incumplimiento fue otro factor que evitó el funcionamiento del sistema. Todo ello abortó la posibilidad de corregir el exceso de capturas mediante la adquisición de cuotas de forma retrospectiva, o de adaptar la titularidad de las cuotas a las oportunidades de pesca, con lo cual el coste marginal de las mismas resultó sumamente elevado. En un principio esto reforzó el incentivo económico para exceder las cuotas, hasta que la limitación física de los permisos de estancia en el mar dejó sin efecto la necesidad misma de establecer cuotas. De esta forma, el sistema holandés no funciona de forma satisfactoria por dos razones: el problema de los beneficiarios no contribuyentes implicaba, por sí solo, la imposibilidad de una conservación de las poblaciones y el mercado al que estaba destinado se encontraba tan limitado desde el principio por restricciones impuestas que no podía funcionar con plenitud. Es demasiado pronto para afirmar si los recientes cambios permitirán que el sistema funcione de forma más eficiente. La imposición de límites de estancia en el mar constituye, en potencia, un medio más rentable de garantizar el cumplimiento, al menos a corto plazo. El elevado precio de las cuotas hace pensar que se están haciendo cumplir las medidas, pero también que los propietarios de primera generación no toman en consideración los costes de capital. En otras palabras, se considera que el capital ya se ha perdido, habiendo sido amortizado en gran parte en las cuentas financieras (Davidse, op cit). Aquellos a quienes se asignaron cuotas se beneficiaron de una ganancia gratuita considerable. El efecto sobre los propietarios de segunda generación consiste en ponerlos en desventaja de competencia. Por ejemplo, los pescadores que reciben una cuota en herencia se ven en la necesidad de pedir prestado para comprar las cuotas de aquellos herederos que no se dedican a la pesca (Harsma y Davidse, op. cit. ). Se ha producido un aumento de la concentración en la propiedad de cuotas desde que, en 1988, se estrechara la vigilancia del cumplimiento de las mismas. A lo largo del período comprendido entre 1988 y 1994, las empresas con más de un barco aumentaron su titularidad de las cuotas de lenguado y platija del 40% al 60% (Davidse, op. cit. ). DOC_ES\DV\328\328026 - 36 - Controles de los factores de producción Dentro de la UE se utiliza una amplia gama de medidas para limitar los factores de producción pesqueros. Las medidas administrativas incluyen las limitaciones respecto a los barcos que pueden participar y respecto a las diversas características técnicas de los mismos (régimen de licencias). Toda una serie de medidas estructurales están destinadas a limitar la totalidad de los factores de producción pesqueros a nivel de flota mediante la regulación de diversas características técnicas que determinan en gran medida la capacidad global de la flota. Las medidas relativas al esfuerzo pesquero regulan la cantidad de tiempo que cada barco y cada flota en su conjunto pueden pasar en el mar o dedicados a la pesca. En teoría, y en aras de la eficiencia, los incentivos económicos superan a las medidas administrativas y pueden reducir los costes de la gestión de la pesca y contribuir, al mismo tiempo, a la hacienda pública. Debido en parte a su impopularidad política, dentro de la UE no se ha intentado de forma expresa utilizar tasas por licencias, impuestos u otras medidas económicas para controlar los factores de producción. Sin embargo se han concedido subvenciones y subsidios, que van en contra de la lógica del control de los factores de producción, para programas de construcción y modernización de barcos, así como para apoyar otras medidas de reestructuración de flotas. A continuación se pasa revista, por separado, a las ventajas, desventajas, aspectos científicos y problemas socioeconómicos relacionados con la utilización de cada uno de estos tipos de control de los factores de producción en el marco de la UE. Asimismo se sacan conclusiones sobre los escasos estudios empíricos disponibles. Régimen de licencias y restricción del acceso Desde un punto de vista administrativo, una de las formas más sencillas de control de los factores de producción es un sistema de licencias que limite el número de barcos con autorización para participar en una pesquería. Para 1994 en todos los Estados miembros ya se habían introducido restricciones mediante licencias con objeto de limitar el número de barcos pesqueros. Se han adoptado disposiciones en materia de licencias en Italia, los Países Bajos, el Reino Unido y muchos otros Estados miembros. Éstas se han venido utilizando cada vez más, no sólo para limitar el tamaño de las flotas nacionales, sino también el número de barcos que faenan en determinadas pesquerías. Por ejemplo, en los Países Bajos se introdujo un sistema de permisos en la pesca de bacalao en 1981, que se extendió a otros peces planos en 1987, si bien algunos barcos (en particular los arrastreros de vara) continuaron operando al margen del régimen de permisos. En el Reino Unido se emitieron licencias por separado para evitar la presión sobre determinadas poblaciones, con el fin de limitar el número de barcos dedicados a la captura de especies sometidas a cuota. El Reglamento (CEE) nº 1627/94 estableció normas generales relativas a la emisión y exigencia de permisos de pesca especiales para que los barcos pudiesen faenar en determinadas pesquerías. En su DOC_ES\DV\328\328026 - 37 - aspecto fundamental, este Reglamento está destinado a garantizar que no se produzcan discriminaciones en función de la nacionalidad de los barcos. Nunca se consideró que los regímenes de licencias por sí solos pudieran contribuir de forma significativa a reducir los niveles de pesca a una escala sostenible. En lugar de ello, se consideró que constituían una medida inicial necesaria para restringir un mayor crecimiento de los factores de producción. Sin embargo, debido a la intensificación y sustitución de factores de producción, la limitación del número de barcos pesqueros pronto resultó ser de poca utilidad, incluso para evitar el crecimiento de los factores de producción. Este crecimiento no sólo tiene lugar si se produce un incremento en el número de barcos pesqueros, sino también si aumenta la eficiencia de los barcos en materia de capturas, o bien si éstos pasan más tiempo dedicados a la pesca. La capacidad de captura de los barcos puede aumentar si el tamaño medio o el nivel de las inversiones realizadas aumenta debido a los avances tecnológicos u otras razones. Para limitar la capacidad de los barcos mediante la restricción de las oportunidades de intensificación de los factores de producción por parte de sus armadores, los regímenes de licencias han venido incorporando un número cada vez mayor de limitaciones relativas a las características técnicas de los barcos. Desde principios de 1995, las licencias de todos los Estados miembros tienen que incluir información de identificación del barco y su armador y facilitar diversas características técnicas (barco y tipo de arte de pesca, eslora, tonelaje registrado, potencia, segmento de flota, etc. ). Esta información debe corresponder a la consignada en el Registro de Buques Pesqueros de la Unión Europea (Unión Europea, 1993). Si bien es demasiado pronto para juzgar los efectos concretos de estas últimas restricciones en materia de licencias, los estudios empíricos actualmente disponibles parecen indicar que estas medidas tienen por resultado una sustitución de los factores de producción, creándose así factores de ineficiencia en la producción (Pascoe y Robinson, 1996). De esta forma, al limitar los factores de producción, los regímenes de licencias parecen haber obstaculizado la realización de los objetivos del Tratado en materia de desarrollo racional de la producción pesquera y de utilización óptima de los propios factores de producción. Las últimas disposiciones reducirán el ámbito de los armadores para la sustitución de factores de producción, pero no cabe esperar que la eliminen por completo. Esto significa que, si bien la limitación de los factores de producción puede resultar más eficaz a corto plazo que las medidas anteriores por lo que respecta a impedir la continuación del aumento de la pesca, también puede esperarse que creen otros factores de ineficiencia de la producción. Es probable que impidan la realización del desarrollo racional de la producción pesquera y la utilización óptima de los factores de producción. Un reciente estudio a escala mundial de 43 casos en los que se han utilizado regímenes de licencias para limitar y gestionar la pesca (si bien tan sólo cuatro de ellos se situaban dentro de la UE) concluyó que: "Las pruebas sostienen la hipótesis de que el acceso limitado fomenta la intensificación de los factores de producción y/o no puede controlar la tendencia a que aumenten los costes de captura bajo el sistema de TAC. " (OCDE, 1996) DOC_ES\DV\328\328026 - 38 - Las limitaciones basadas en regímenes de licencias constituyen una barrera administrativa para los nuevos ingresos, creando así distorsiones en la estructura del sector al impedir el acceso de armadores potenciales (por ejemplo, pescadores jóvenes). Por otra parte, los mecanismos de concesión de licencias pueden ejercer una influencia sobre la estructura regional y promover otros objetivos socioeconómicos destinados a proteger las zonas que dependen fuertemente de la pesca. Al limitar la participación en una pesquería a los armadores que poseen la licencia obligatoria, los regímenes de licencias crean implícitamente un derecho de propiedad que tiene un valor para cada armador en relación con el nivel de rentabilidad de dicha pesquería. Por ejemplo, en 1994 las licencias en la pesquería pelágica escocesa costaban aproximadamente un 25% de las inversiones de capital de un barco nuevo (OCDE, op. cit. ). Con objeto de facilitar el acceso al sector y la salida de éste, por lo general existen disposiciones que permiten la transferencia de licencias de un armador a otro. Sin embargo, incluso en aquellos casos en que está prohibida la venta de licencias, el valor de las mismas puede integrarse en el precio de venta del barco, lo que implica un importante obstáculo económico para los nuevos armadores si el número de licencias está suficientemente limitado. Medidas estructurales El objetivo primordial de la política estructural de la UE consiste en controlar a largo plazo la inversión y en crear una flota comunitaria que se adapte a las oportunidades de pesca disponibles, mediante la modificación del tamaño de las flotas y su composición (Mastracchio, 1992; Lassen y cols. , 1996). No obstante, tan sólo desde la mitad del decenio de 1980 la política estructural de la UE está destinada principalmente a la limitación de los factores de producción y no al fomento de la modernización de las flotas. Durante el decenio de 1970, la política estructural fomentó de manera activa la construcción de barcos con objeto de aumentar las capturas y, por ende, reducir el déficit comunitario en materia de oferta pesquera (Holden, 1994). Si bien en el momento de la introducción del Programa de Orientación Plurianual (POP) 1983-1986 se reconoció que el ámbito de expansión era limitado, continuaron las medidas en favor de la modernización de flotas. Se pusieron a disposición de los Estados miembros recursos financieros a través del Fondo Europeo de Organización y Garantía Agraria (FEOGA) para la construcción y modernización de barcos, lo que contribuyó a un aumento estimado del 64% en el tonelaje de registro bruto de la flota comunitaria en el período comprendido entre 1970 y 1983 y un nuevo incremento del 24% en el período 1983-1987 (Holden, op. cit. ). Si bien el POP 1987-1991 estableció el objetivo de una reducción del 3% en el tonelaje global y de 2% en la potencia motriz global de las flotas de los Estados miembros para el final de 1991, también se incluían disposiciones en favor de la modernización. Únicamente cinco Estados miembros (Dinamarca, Alemania, España, Italia y Portugal) cumplieron ambos objetivos, lo que al parecer sólo fue posible mediante la eliminación de los barcos inactivos de los registros nacionales. Por esta razón, la Comisión Europea afirmó que la política estructural de la UE durante el período 1983-1990 se había caracterizado por ". la ausencia de un auténtico control sobre la capacidad de pesca. " (Comisión Europea, 1991). De hecho, se reconoció que el hecho de no haber limitado las inversiones pesqueras había resultado en un aumento generalizado de la capacidad pesquera. DOC_ES\DV\328\328026 - 39 - Un grupo de biólogos a los que se pidió que asesoraran a la Comisión en la interpretación de "la capacidad de pesca en equilibrio con los recursos", informó en 1990 que era necesaria una reducción media de al menos un 40% de la tasa de mortalidad. Para avanzar este juicio, el grupo utilizó como instrumento de medición el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) a largo plazo (Gulland y cols. , 1990). Se introdujeron POP transitorios para 1992 en los que se establecía una reducción adicional del 2% tanto para el tonelaje global como para la potencia motriz global de las flotas de los Estados miembros para el final de ese año. Tras prolongadas negociaciones se acordaron nuevos objetivos para el POP 1993-1996, en los que se contemplaba una reducción del 20% de la utilización de la capacidad (esfuerzo pesquero) en las pesquerías demersales de peces planos, así como el mantenimiento del esfuerzo destinado a las pesquerías pelágicas, lo que representó un ligero cambio, al pasarse de la limitación de la capacidad a la limitación del esfuerzo; las reducciones del esfuerzo debían realizarse principalmente (al menos en un 55%) mediante reducciones de la capacidad, pero también en parte a través de reducciones de la actividad de la flota (hasta el 45%). El grupo de biólogos al que se había solicitado que asesorara a la Comisión sobre la cuarta generación de POP y que comentara las relaciones entre esfuerzo pesquero y la mortalidad de las poblaciones de peces presentó su informe en marzo de 1996. Tras concluir que en la mayoría de las pesquerías de la UE se explota excesivamente al menos una población, supusieron que la mortalidad guardaba una relación directa con el esfuerzo pesquero y recomendaron amplias reducciones de aquélla para numerosas poblaciones (Lassen y cols. , op. cit. ). Existe un consenso casi general en que la mayoría de las pesquerías de la UE se caracterizan por un exceso de barcos para muy pocos peces. Sin embargo, no hay consenso respecto al número y tipo de barcos que deberían faenar en una pesquería determinada, lo que se considera tanto un problema global como un problema de concesiones. Si bien la Comisión considera que el exceso de capacidad de las flotas constituye uno de los principales obstáculos para una evolución racional de la política pesquera común, sigue habiendo graves dificultades para establecer la mejor manera de definir y medir la capacidad y el exceso de capacidad. Por lo general, la capacidad de las flotas se ha medido mediante diversos parámetros técnicos de los barcos y las artes utilizadas (número, tamaño, potencia, etc. ). Por ejemplo, Lassen y cols. (op. cit. ) tratan la capacidad de los barcos y la capacidad de las artes de pesca por separado, identificando factores que se consideran importantes para determinar la capacidad cuando se utilizan diferentes tipos de artes de pesca (artes fijas, red de arrastre de fondo, red de arrastre pelágica y redes de cerco con jareta). La capacidad de los barcos se define en función del número y tamaño/potencia de éstos, y la capacidad de las artes de pesca en función de diversas características (por ejemplo, longitud de la relinga/longitud de la vara en la pesca con red de arrastre de fondo o bien superficie del cerco en la pesca con redes de cerco con jareta), así como del equipo de manipulación de artes y capturas y el equipo de búsqueda. En un aspecto, Lassen parece marcar un cambio de acento, ya que hay que señalar que en el Resumen del Presidente la capacidad se enuncia explícitamente como una limitación, aunque de hecho continúe siendo tratada como uno de los principales determinantes del esfuerzo. No obstante, al igual que con los regímenes de licencias, la experiencia con las medidas estructurales también ha demostrado que la normativa que limita determinada características técnicas constituye un incentivo para que los armadores desvíen sus inversiones hacia factores de producción no DOC_ES\DV\328\328026 - 40 - limitados. Cuando las medidas estructurales logran limitar la capacidad de cada barco, este hecho va en contra de otro objetivo de la política estructural de la UE, a saber, la garantía de una utilización óptima de los factores de la producción. Además, las restricciones a los parámetros técnicos de los barcos suelen obstaculizar el objetivo de aumento de su productividad a través de los avances técnicos. Con objeto de mejorar la coherencia de la información sobre las flotas entre los Estados miembros, después del Reglamento (CEE) nº 2930/86, el Reglamento (CEE) nº 163/89 estableció un fichero comunitario de buques pesqueros y la armonización de las normas utilizadas para la definición de las características de los mismos. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas señaló que buques casi idénticos construidos en los mismos astilleros pueden registrarse en diferentes Estados miembros con una diferencia de tonelaje del 60% (Tribunal de Cuentas, 1993). Así, Karagiannakos (1995) concluye que la información recogida en los cuadros comparativos de los POP "tan sólo es un indicador de la forma en que la capacidad de tonelaje ha cambiado en la Comunidad y no permite conocer la auténtica capacidad absoluta de pesca. " En algunos casos, los aspectos de concesión de las medidas estructurales parecen haber tenido un efecto más significativo que el control de los factores de producción. Por ejemplo, Frost y cols. (1995) analizaron las repercusiones de los programas de desguace en Dinamarca durante el período 1987-1993, con un coste de 113 millones de ecus, y en los Países Bajos durante 1987-1994, con un coste de 127 millones de ecus. Si bien señalan que la capacidad de la flota danesa expresada en TRB/TB disminuyó en un 27% y la capacidad de la flota holandesa en términos de potencia motriz descendió en 22%, concluyeron que estas disminuciones no tuvieron efecto alguno sobre el número total de días de pesca o en la mortalidad de peces. Sin embargo, el desguace tuvo importantes efectos sobre los rendimientos de los barcos que permanecieron en las pesquerías. Estos barcos aumentaron sus días de pesca. Se estima que los armadores y tripulantes holandeses que permanecieron en las pesquerías obtuvieron 90 millones de florines anuales adicionales en concepto de beneficios y participaciones extraordinarios de la tripulación. De forma similar, entre 1984 y 1986 se retiraron de servicio 225 barcos británicos con subvenciones de 400 libras por tonelada bruta por la renuncia a la licencia de barco, si bien sus armadores tenían la libertad de vender el barco fuera de la CEE o para fines no pesqueros dentro de la CEE. La evaluación de este programa realizada por la National Audit Office (1988) concluyó que "al parecer, la introducción de subvenciones tan sólo logró acelerar una tendencia estable y bien establecida en favor del desguace" por parte de los propios armadores como resultado de los cambios en las oportunidades de pesca. Controles del esfuerzo pesquero Cada vez resulta más evidente que la utilización de los regímenes de licencias y las medidas estructurales por sí solos para limitar la capacidad de las flotas es ineficaz para restringir los factores de producción pesqueros a menos que se restrinja igualmente la actividad de las flotas (días de salida al mar o de pesca). Aunque los barcos no modifiquen las características físicas y técnicas que afectan su eficacia de captura, simplemente decidiendo que pasen más tiempo en el mar se puede incrementar significativamente el esfuerzo invertido. DOC_ES\DV\328\328026 - 41 - Se ha llegado a considerar que los controles del esfuerzo son necesarios para complementar los regímenes de licencias y las medidas complementarias. Por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 3760/92 establece no sólo la introducción de medidas para limitar el número y tipo de barcos autorizados a pescar, sino también el tiempo pasado en el mar. Por primera vez se regula el esfuerzo total de pesca autorizado (TAFE) en cuanto alternativa o complemento de los TAC. En el Reglamento se define el esfuerzo pesquero de un barco como el producto de su capacidad y de su actividad; a su vez la capacidad de la flota se define como la suma de las capacidades de los distintos barcos que la componen. Con arreglo al principio de subsidiariedad, los Estados miembros están facultados para introducir medidas de conservación en sus propias aguas, siempre que éstas se apliquen a poblaciones de interés no sólo para sus propios pescadores o que afecten únicamente a estos últimos. Hay que señalar que la definición y utilización de medidas de esfuerzo pesquero y la suma de barcos individuales para llegar al nivel de flota han sido motivo de preocupación (Valatin, 1992; Rodgers, 1995; Leidlo y cols. , 1996). En varios Estados miembros se han introducido diversas limitaciones al esfuerzo y la actividad. En Dinamarca en diciembre de 1993 se introdujeron límites a los días de salida al mar durante un año de prueba en las pesquerías de lenguado y cigalas del Kattegat, que vinieron a reemplazar a las limitaciones de las cuotas. En los Países Bajos y el Reino Unido se introdujeron límites para los días de salida al mar con objeto de reforzar otras medidas existentes, incluidos los regímenes de licencias y los sistemas de cuotas, así como para resolver problemas de incumplimiento. En Italia se introdujeron límites para los días pasados en el mar en la pesca de almejas, junto con cuotas diarias de captura, sitios de desembarque autorizados y otras medidas. En cada uno de estos casos las autorizaciones para determinados días de salida al mar se concedieron con carácter individual. En Dinamarca, las concesiones se basaron en el número medio de días de pesca de los barcos participantes durante el último trienio (1990-1992). En el caso holandés, donde continuó en funcionamiento un sistema de CIT, se utilizó un mecanismo más complejo. El número de días concedidos se calculaba mediante un análisis regresivo de las capturas anteriores y de las características del barco para estimar el tiempo que un barco con determinadas características necesitaría para capturar su cuota. Con arreglo a diversos controles del esfuerzo introducidos en el Reino Unido entre 1990 y 1992 (normas de 92 y 135 días y amarres de 8 días) se establecieron límites idénticos para todos los barcos afectados. En el caso británico se dio asimismo a los armadores la opción de cambiar de malla. En Italia se permitió a los barcos pescar almejas durante 5 días (más adelante sólo 4) a la semana, con un máximo de 8 horas diarias. Una vez creado un sistema de registro de barcos, resulta relativamente fácil limitar el número de días que cada uno de éstos sale al mar. Si bien los días en el mar guardan una correlación con las capturas inferior a la del tiempo de pesca, garantizar el cumplimiento de las limitaciones del tiempo de pesca u otros elementos del tiempo pasado en el mar resulta más difícil, ya que implica la supervisión en alta mar. Cuando los barcos participan en más de una pesquería, también resulta más difícil garantizar el cumplimiento de los controles del esfuerzo. En los casos en que los controles del esfuerzo se muestran eficaces para limitar la actividad de los barcos, simplemente al evitar que los barcos pasen tanto tiempo en el mar como lo harían de no existir dichos controles, los controles del esfuerzo reducen por necesidad los rendimientos económicos de cada buque. DOC_ES\DV\328\328026 - 42 - Puesto que, en última instancia, el control del esfuerzo puede determinar que el balance pase de los beneficios a las pérdidas, algunos pescadores recelan de este tipo de normas, por considerarlas un intento de desguazar sus barcos sin compensación. Al igual que con los regímenes de licencias y las medidas estructurales, al limitar la actividad de los barcos mediante los controles del esfuerzo se ofrece un incentivo a los armadores para que aumenten sus rendimientos mediante la concentración de sus inversiones en factores de producción no restringidos. Por consiguiente, al igual que los regímenes de licencias y las medidas estructurales, los controles del esfuerzo conducen a distorsiones de la producción que van en contra de la realización del objetivo de la PPC consistente en utilizar de forma óptima los factores de la producción. Impuestos y subvenciones a los operadores de buques Ya se han mencionado diversas formas de ayuda financiera concedidas a los propietarios de barcos para apoyar las políticas estructurales de la PPC, tales como las subvenciones a la construcción, la modernización, la retirada temporal y el desguace. Además de éstas existe una amplia gama de otros tipos de subsidios e impuestos que afectan indirectamente a los factores de producción pesqueros al influir en los costes y rendimientos de los armadores. Si bien a menudo no tienen la finalidad de influir en los factores de producción pesqueros, estas medidas afectan el control de los factores de producción (por lo general al alentar a los armadores a aumentar sus inversiones pesqueras). Las iniciativas que subvencionan las mejoras en puerto y en las instalaciones auxiliares en tierra pueden reducir los costes de los armadores y, al aumentar la rentabilidad, ofrecen un incentivo a los armadores para incrementar la intensidad de la pesca. A menudo, las normas fiscales y de depreciación ofrecen un tratamiento más favorable a los beneficios reinvertidos que a los declarados como tales y pagados a los armadores. Dichas normas ofrecen incentivos a cada armador para que aumente la parte de los beneficios que reinvierte en su barco o que utiliza para adquirir otro nuevo (Jensen, 1996), lo que promueve los objetivos de modernización y eficiencia tecnológica de las flotas, pero al mismo tiempo aumenta la efectividad de éstas (capacidad). En ausencia de limitaciones estrictas a la actividad de las flotas, esto generalmente da lugar a un aumento de la intensidad de pesca. Medidas técnicas Existe una enorme gama de medidas técnicas que se han aplicado en toda la Unión Europea. Algunas se encuadran en una serie común de medidas técnicas que afectan a una pesquería y otras se han introducido a medida que los Estados miembros ejercían la facultad que les concede la PPC de aplicar medidas en las pesquerías locales. A continuación se exponen las principales. Al parecer, numerosas medidas técnicas han tenido una ejecución relativamente eficaz. Debido a ello existe la tentación de intentar utilizar medidas técnicas más severas para gestionar la pesca, en lugar de buscar sus objetivos inmediatos. Por ejemplo, existe un cierto intercambio entre el aumento de dimensión de malla, que dificulta las capturas, y la disminución de la cantidad de capturas. Sin embargo, la efectividad de las medidas técnicas se ve limitada por el efecto que pueden tener sobre la conservación de las poblaciones, al dejar un recurso más productivo, más rentable y, por consiguiente, más atractivo. DOC_ES\DV\328\328026 - 43 - Limitaciones de las artes de pesca Tamaño de la malla La limitación del tamaño mínimo de la malla ha sido objeto de una amplia utilización. Su efectividad para la conservación de alevines no ha sido demostrada. Aunque no cabe duda que los peces más pequeños pueden escapar, la selectividad por tamaño de pez no es perfecta en los cercos y las redes de arrastre, que hacen que algunos alevines queden atrapados en la red (Reeves y cols. , 1992). A mayor pesca, mayor será la mortalidad entre los alevines. Si se aumenta el tamaño de la malla, los pescadores necesitan echar sus redes con mayor frecuencia para capturar su cuota, lo que deja sin efecto esta medida. Otras medidas conexas que pueden imponerse son las limitaciones del diámetro del copo de arrastre y de la longitud de la manga de las redes de arrastre. Por ejemplo, el tamaño de malla utilizado en la pesquería de pescado blanco del Mar del Norte ha aumentado de un mínimo de 70 mm a los 100 mm actuales. Caras de red cuadradas Con ellas se pretende aprovechar el comportamiento de las especies demersales que nadan hacia arriba para escapar. Las caras de red cuadradas en la manga de la red de arrastre pueden permitir una mayor selectividad por tamaño. La Comisión ha considerado su introducción, pero sólo son obligatorias en Suecia. Los barcos suecos pueden recibir subvenciones para la adquisición de esta arte de pesca. Medidas para la conservación de ecosistemas Incluyen diversas medidas para la conservación de especies distintas a las de peces. Algunos ejemplos son las puertas para delfines de las redes de enmalle con objeto de evitar que estos mamíferos queden atrapados (se aplican en la pesquería de atún del Golfo de Vizcaya), la prohibición de redes de enmalle para proteger a las aves marinas (en el Mar del Norte) y de las redes de monofilamentos finos. Normas relativas a la red única Estas normas están destinadas a garantizar el uso de las artes adecuadas en una pesquería. Algunos barcos cambian de especie y pasan, por ejemplo, de peces planos a cigalas en el Mar del Norte, donde existe una excepción que permite utilizar un tamaño de malla considerablemente más pequeño, 70 mm, con artes de arrastre pelágicas de puertas para la captura de la cigala. Normas relativas a las capturas accesorias Existen de este tipo en numerosas pesquerías de la Unión, sobre todo para proteger especies con problemas. Es muy difícil asegurar su cumplimiento en las pesquerías industriales y asimismo sufren el mismo problema de desembarques ilegales y notificación fraudulenta que el régimen de TAC y cuotas. Su misma existencia agrava el problema de los descartes. DOC_ES\DV\328\328026 - 44 - Tamaños de desembarque mínimos Estas medidas intentan tanto proteger a los alevines como impedir su comercialización. En Europa septentrional también evitan que los mercados se vean inundados por grandes cantidades de pescado de tamaño irrentable que provoca una baja del precio obtenido. No hay duda que estas medidas han logrado evitar que se distorsione el mercado con amplias cantidades de pescado pequeño. Sin embargo, el sector de transformación tiene diversos requisitos por lo que se refiere al tamaño. Algunos transformadores prefieren pescado más grande que requiere menos mano de obra y para el cual existen fileteadoras, mientras que el sector minorista y de la hostelería generalmente prefiere pescado que entre en un plato. Aún se debate si los tamaños de desembarque mínimos han logrado proteger a las poblaciones de alevines, debido a los altos niveles de descarte notificados. Una vez más, estas medidas provocan cierto descarte, aunque no se ha determinado la cantidad de pescado pequeño que se conservaría a bordo de no existir un tamaño mínimo de desembarque. Limitaciones al descarte No son aplicables en la Unión Europea. Zonas y temporadas de veda Estas medidas se han probado en la Unión Europea por dos razones. La primera, para conservar a los alevines, y la segunda, para proteger los medios de subsistencia de las zonas dependientes de la pesca. Existen varios casos notables de las primeras: la Zona de protección del abadejo de Noruega, la Zona de protección de la caballa, la Zona de protección de la platija y la Zona de protección de la merluza. La Zona de protección irlandesa y la Zona de protección de las Shetland constituyen ejemplos de la segunda medida, al igual que las zonas costeras de 6 y 12 millas. Creada en 1977, la Zona de protección del abadejo de Noruega prohíbe la pesca industrial de esta especie (que no se utiliza para el consumo humano) en una zona occidental del Mar del Norte que se extiende desde el sur de Escocia hasta las islas Shetland. Su finalidad es proteger los alevines de bacalao y eglefino contra las capturas accesorias. Continúan otros tipos de pesca. En términos generales se concluyó que las ventajas obtenidas con la Zona de protección del abadejo de Noruega en términos de mayores capturas de eglefino y bacaladilla por parte de la flota escocesa tenían mayor peso que las pérdidas sufridas por las flotas industriales escocesa y danesa. Los precios del eglefino y la bacaladilla en Escocia eran inferiores, pero no lo suficiente como para eliminar las ganancias procedentes de un mayor volumen de desembarque. Y los consumidores se beneficiaron de un precio más bajo y de una mayor oferta (McKellar y cols. , 1987). Este estudio muestra con claridad la importancia de los efectos de redistribución derivados de la aplicación de medidas de gestión de la pesca. La Zona de protección de la caballa se creó en 1980 para proteger a los alevines a lo largo de la costa sudoccidental inglesa. Fue ampliada en 1983 y derogada en 1984, pues se consideró que había provocado la pesca de otras poblaciones y había tenido efectos negativos sobre el sector de transformación y el empleo en tierra. No obstante, al parecer las poblaciones de caballa occidental se trasladaron hacia el norte a finales del decenio de 1980 y actualmente no es posible evaluar los efectos de la zona de protección. DOC_ES\DV\328\328026 - 45 - La Zona de protección de la platija se creó en 1989 en la región oriental del Mar del Norte, a lo largo de las costas de Dinamarca, Alemania y los Países Bajos. Su finalidad consistía en proteger a los alevines de platija, por lo que se prohibió el acceso a esta zona a los arrastreros de vara de más de 300 kW. Se aumentó el TAC de platija y se consideró que la población de esta especie había alcanzado una magnitud saludable. No obstante, la pronunciada reducción de este TAC hace pensar que ha desaparecido el efecto inicial. Esto es lo que cabe esperar de estas medidas de no establecerse la concesión de derechos de propiedad o si el gravamen por el acceso a estas poblaciones resulta insuficiente. En el acuerdo de 1983 en materia de PPC se incluyó la Zona de protección de las Shetland, la cual limitaba el acceso a la zona a un total de 128 licencias emitidas por las Administraciones nacionales (62 para el Reino Unido, 52 para Francia, 12 para Alemania y 2 para Bélgica). Su éxito ha sido menor que el esperado y se ha solicitado la extensión de su cobertura (Anon, 1992). Su objetivo era limitado, ya que no intentaba conservar poblaciones per se, sino que su objetivo era conservar las poblaciones existentes para los pescadores locales y los que capturaban tradicionalmente dichas especies. En 1992 se introdujo una temporada de veda para proteger a los alevines de merluza a lo largo de España y Portugal y otra para la pesca de arenque y espadín en la costa occidental de Jutlandia en 1983, veda que provocó un gran malestar (Holden, op. cit. ). La primera duró muy poco tiempo para evaluar sus efectos conservadores y los producidos por la segunda se ven oscurecidos por la reciente disminución de las poblaciones de arenque en el Mar del Norte. Las zonas de protección se enfrentan a problemas tradicionales. Se ha observado que a menudo resulta complejo establecer una frontera geográfica para poblaciones que pueden trasladarse a medida que cambian las condiciones de su entorno (Comisión Europea, 1995). Éste es el caso de la Zona de protección de la caballa. Moratorias El ejemplo más importante de moratoria fue el impuesto en la pesca del arenque del Mar del Norte de 1977 a 1983. Casi destruyó el mercado y el sistema de distribución, e hizo que en los Países Bajos el apreciado arenque salado se convirtiera en un producto congelado de calidad inferior. Fue un éxito por lo que hace a los niveles de población, pero la reciente reducción de un 50% del TAC a media temporada indica que estos logros tan sólo tenían un carácter temporal. Las moratorias no tienen por qué destruir un mercado que depende de la oferta externa, pero tienen profundos efectos de distribución en el empleo y la renta en tierra que, como ha mostrado el ejemplo holandés, posiblemente no resulten reversibles. Es posible llevar a cabo una recuperación de las poblaciones, si bien lenta, sin producir daños inaceptables a la actividad económica. El punto más importante reside en que la recompensa en forma de poblaciones renovadas puede perderse a menos que se corrija la falta de respuesta por parte del mercado. Otras medidas Existen otras medidas técnicas de conservación, como la limitación de la longitud de la vara en la pesca con arrastreros de vara, las normas en materia de notificación de capturas y la prohibición del aparejo doble. DOC_ES\DV\328\328026 - 46 - Referencias Anon (1992), The 1992 Review of the Common Fisheries Policy: Proposals to Improve the Shetland Box Licensing Scheme, Shetlands Islands Council/Orkney Islands Council. Tribunal de Cuentas (1993), Informe especial nº 3/93. Davidse W. (1995), Fishery regulations and the creation of property rights: the Dutch case, Actas de la VII Conferencia Anual de la European Association of Fisheries Economists, CEMARE, Portsmouth. Comisión Europea (1991), Informe 1991 de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política pesquera común, DG XIV, Bruselas, p. 58. Unión Europea (1993), Reglamento (CEE) del Consejo nº 3690/93. 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En ninguna parte han tenido un éxito completo por sí solos y la mayoría de los problemas que han surgido en la PPC se repiten en otros lugares del globo. Se considera generalmente que el descarte es un problema derivado de todos los sistemas de cuotas. Sus repercusiones sobre la selección de calidades superiores son menos evidentes. La selección de calidades superiores derivada de los sistemas de cuotas implica el descarte de pescado comercializable de una determinada especie para dejar espacio para pescado de mayor valor de la misma especie. Esta selección sólo puede llevarse a cabo si hay una cantidad suficiente de pescado de mayor valor en la población para cubrir la cuota. A menos que las cuotas asignadas sean transferibles o se cobre un gravamen por la cuota, estos sistemas no resuelven el problema de la falta de respuesta del mercado. Existen numerosas variaciones de los sistemas de TAC y cuotas intransferibles, tales como la cuotas para comunidades, pero en esencia todas tienen las mismas características. Si no se cobra un gravamen por los derechos de pesca y estos sistemas tienen cierto éxito a corto plazo, presentan el problema de ofrecer un incentivo a los factores de producción. Cuotas individuales Noruega constituye un ejemplo del sistema de cuotas individuales. Se requiere una licencia para pescar en todas las principales pesquerías y los barcos reciben una asignación de cuota. Al igual que con otros sistemas, las licencias y el derecho implícito a la cuota han adquirido un valor. Sólo pueden transferirse con la compra del barco y autorización administrativa. Un barco con licencia y cuota se cotiza a un precio muy superior que otro sin ellas. Este sistema no ha producido eficiencia en términos de costes mínimos y, por ello, permite que parte del canon de este recurso no se explote a causa del exceso de capacidad. Trondsen y Angell (1992) afirman que la introducción de cuotas constituyó un incentivo para que los armadores incrementaran su capacidad. Sus efectos en materia de conservación son menos evidentes. La población de capelán sobre la cual Noruega posee una jurisdicción compartida con Rusia e Islandia durante su migración se ha desplomado en dos ocasiones a pesar del régimen de TAC con cuotas individuales intransferibles para cada barco. El segundo hundimiento se atribuye a la actividad de los mamíferos marinos, el bacalao y el arenque. En 1995 volvió a imponerse una moratoria (OCDE, 1996). Este sistema equivale a conceder un derecho de acceso a las pesquerías a través de la limitación de licencias y cuotas, que a su vez han adquirido un valor de intercambio, pero las restricciones han sido insuficientes como para establecer costes mínimos en el sector pesquero. De hecho, el incentivo ha ido en dirección opuesta. No obstante, en el contexto noruego la falta de eficiencia se ha visto compensada por las continuas ventajas regionales de una amplia industria pesquera. DOC_ES\DV\328\328026 - 49 - Las concesiones a empresas se introdujeron en la pesquería demersal a lo largo de las costas canadiense en el decenio de 1980, pero fueron incapaces de evitar el desplome de las poblaciones. Sin embargo, esto parece haberse debido en parte a la pesca por parte de otros países y al problema de la jurisdicción sobre las poblaciones transzonales. A menudo, la distinción entre cuotas transferibles y cuotas intransferibles queda difuminada debido a la concesión de un derecho aparente a la cuota para el futuro próximo y a la posibilidad de transferir el derecho a la cuota con un barco o su licencia. Cuotas individuales transferibles Las CIT se han utilizado en varios países de todo el mundo, entre ellos Australia, Canadá, Islandia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos. En general, los informes sobre el sistema son favorables, pues indican una reducción del exceso de capacidad que fomenta una actividad a costes mínimos. Su cumplimiento ha mejorado en general, aunque fue necesario cierto tiempo para que las empresas pesqueras se adaptasen al concepto de propiedad privada del recurso y cambiasen su actitud respecto a la conservación de éste. En las pesquerías canadienses de sable, geoduck e hipogloso, por ejemplo, el sistema de CIT eliminó los excesos de cuota respecto a los TAC. Se afirma que la calidad del producto ha aumentado debido a que la pesca puede realizarse a un ritmo más sosegado (OCDE, 1996). Tanto en Islandia como en Nueva Zelanda, las limitaciones a la propiedad por razones de nacionalidad han limitado el precio obtenido por la venta de cuotas. En Islandia, donde el sistema ha tenido éxito, fue necesaria casi una década a partir de su introducción en 1984 para que la industria reconociera que el recurso había pasado a ser propiedad privada y adaptara su actitud respecto a la conservación. Entretanto se ofrecieron controles del esfuerzo como alternativa a la limitación de la capacidad de las empresas que actuaban de común acuerdo para exceder los TAC. Esta opción se eliminó en 1991. No ha quedado claro si el sistema islandés ha aumentado o disminuido el descarte (Arnason, 1995), pero en Nueva Zelanda se reconoce que el descarte resultante de las capturas accesorias continúa siendo un problema (Clark, 1992). En la mayoría de los casos, la concesión de cuotas se ha realizado sin cobrar un gravamen a los barcos que faenan en la pesquería. Al no existir una plusvalía del recurso, la totalidad del valor actual de los rendimientos futuros procedentes de la cuota se capitaliza en el precio de primera venta de ésta, lo que ha hecho que las cuotas sean caras y ha provocado cierta preocupación de que se produzca una ventaja injusta en favor de la primera generación de titulares de cuotas respecto a los compradores posteriores y también de que el coste ejerza una presión excesiva sobre la viabilidad de la segunda generación de empresas pesqueras (Copes, 1992). En varios casos los TAC han sido demasiado altos. Un régimen eficaz de CIT requiere información útil sobre el estado del recurso. En Nueva Zelanda, la concesión inicial de CIT se hizo en forma de toneladas absolutas de pescado para cada especie. Sin embargo, a falta de información adecuada sobre las condiciones y la historia biológica de Orange Roughy, el TAC parece haberse establecido demasiado alto, lo que produjo una crisis en el sistema y las concesiones de cuotas se hicieron en forma de porcentajes de TAC, con lo que el riesgo pasó de la Administración a la industria pesquera. DOC_ES\DV\328\328026 - 50 - Otro problema que surgiría en el sistema neozelandés fue que el ajuste de la capacidad se realizó con gran lentitud. La razón aparente es que el capital invertido en los barcos, si bien mantiene una capacidad productiva real, se amortiza relativamente rápido en los libros. Un programa de desguace sería ventajoso en el momento de aplicar un régimen de CIT si se requiere un movimiento más expeditivo hacia una eficiencia de costes. En un principio, el sistema neozelandés intentó obtener del sector pesquero una parte del canon del recurso al cobrar un alquiler por la propiedad de cuotas (Robins, 1988). El sector pesquero consideró que dicho alquiler constituía un impuesto, pero se benefició de la reducción del coste marginal de las cuotas y de la limitación de la competencia desleal entre la primera generación y la segunda generación de titulares de las mismas. La aplicación de una plusvalía del recurso quedó frustrada al considerarse que entraba en conflicto con los derechos de los maorís establecidos en el Tratado de Waitngi. El desarrollo del sistema de CIT en Australia es muy reciente y es demasiado pronto para sacar conclusiones. La Gestión de la Pesca ha pasado de las manos de la Administración a las de una agencia. Los países en los que las CIT parecen haber logrado una pesca económicamente eficiente y la conservación de las poblaciones presentan una serie de características en común. Por lo general, las pesquerías forman parte de una sola jurisdicción nacional que crea un sistema común de ejecución en ella. Normalmente hay un número reducido de puertos en los que los barcos pueden desembarcar sus capturas. Salvo Nueva Zelanda y más recientemente Australia, se ha limitado el número de especies de las pesquerías, evitándose así los problemas que plantean las pesquerías mixtas. Es evidente que el éxito del sistema depende de una asesoría científica eficaz y que el control de las capturas sigue resultando difícil. En Nueva Zelanda se han superado estas dificultades mediante la colocación de observadores en cada barco. Sus salarios son pagados por el armador. Es obvio que un sistema de control como éste requiere una pesquería en la que faenen grandes barcos y que sus costes de gestión son elevados. Otros controles son llevados a cabo mediante la inspección de los registros de buques y transformadores. Sistema de cuotas de pago Un sistema de cuotas de pago puede corregir las deficiencias del mercado al aumentar los costes de captura de los armadores con objeto de integrar en ellos la externalidad que conllevan sus actividades pesqueras. Al ser muy impopulares entre los armadores, estos sistemas tan sólo se han aplicado en contadas ocasiones. Tras la independencia se introdujo un sistema de cuotas de pago en Namibia a principios del decenio de 1990. Por cada especie se cobra un gravamen a un tasa fija por tonelada de cuota, independientemente de que los armadores capturen su cuota o no. Las cuotas se conceden a los armadores que habían recibido derechos de explotación. El nivel de la cuota concedida es un porcentaje fijo del TAC y las cuotas son en gran parte intransferibles, ya que la Administración sólo permite un cambio de titularidad al año en circunstancias excepcionales. Con arreglo a diversos objetivos nacionales y socioeconómicos se conceden descuentos a determinadas categorías de barcos, dependiendo de factores como el porcentaje de propiedad y empleo namibios. DOC_ES\DV\328\328026 - 51 - En su conjunto, hasta ahora el sistema parece haber funcionado excepcionalmente bien. Si bien los TAC se han fijado a niveles sumamente conservadores, la contribución de la pesca al PIB se ha duplicado desde la independencia, mientras que los gravámenes de las cuotas representan aproximadamente un 15% del valor de los desembarques y son un contribuyente neto a los ingresos del Estado (es decir que exceden los gastos de gestión). En general, las poblaciones parecen sanas. Aunque se desplomaron las poblaciones de sardina, ello se ha atribuido más a factores medioambientales que al exceso de pesca, pero aún se ignora si la población de merluza todavía se está recuperando de la explotación excesiva que sufrió antes de la independencia. Una ejecución estricta contribuye a este éxito. El cumplimiento se facilita mediante la prohibición del transbordo en alta mar, un sistema de observadores a bordo, el control de todos los desembarques en los puertos del país y por el hecho de que tan sólo participan dos puertos y unas 120 empresas. Controles de los factores de producción Régimen de licencias y restricción del acceso Los sistemas de licencias y de acceso restringido se encuentran entre los tipos más frecuentes de control de los factores de producción utilizados en países fuera de la UE, en parte debido a su simplicidad administrativa. No obstante, al igual que dentro de la UE, los regímenes de licencias suelen resultar ineficaces para alcanzar los objetivos de la gestión de la pesca. En Australia, la pesquería de Barramundi en los Territorios del Noroeste, que fue gestionada mediante acceso restringido durante el decenio de 1960 y 1970, no fue capaz de evitar un incremento del esfuerzo pesquero. Los sistemas de acceso restringido introducidos en la pesquería de langosta de North Western Rock en 1965, en la pesquería de arrastre de North West Slope en 1985, en la pesquería sur de tiburón en 1986 y en la pesquería de arrastre de Great Australian Bight en 1988, no pudieron evitar el aumento del esfuerzo pesquero (OCDE, 1996). De forma similar, el sistema de acceso restringido introducido en Canadá en la pesquería del abalone del Pacífico en 1977, en la pesquería demersal de bajura del Atlántico en 1980 y en la pesquería de sable del Pacífico en 1981, no pudieron evitar que aumentase el esfuerzo pesquero. En los Estados Unidos, el sistema de acceso restringido introducido en la pesquería de cherna del Atlántico en 1992 dio por resultado una capitalización excesiva y mayores costes de pesca, no pudiendo evitar el incremento del esfuerzo pesquero (OCDE, 1996). En 1974 se introdujo un sistema de acceso restringido en la mayoría de las pesquerías de salmón de Alaska. Este proceso fue acompañado por acciones judiciales y largas dsputas sobre la concesión de las primeras licencias. Gracias a programas de ampliación, las capturas han tendido al alza y las poblaciones son vigorosas en la mayoría de las zonas. Como consecuencia de la adquisición de valor por parte de las licencias, el sistema de acceso restringido ha creado desigualdades en comunidades igualitarias en las que previamente no había competencia (OCDE, 1996). La gestión de la pesca del arenque de Alaska mediante permisos de acceso restringido y TAC provocó progresivamente la disminución de la duración de la temporada. En la pesquería de arenque de Sitka, la cuota se captura en menos de 24 horas. DOC_ES\DV\328\328026 - 52 - En Noruega, a partir del decenio de 1970 se utilizó un sistema de acceso restringido (junto con otras medidas) para gestionar la pesquería de capelán. Sin embargo, este sistema no pudo evitar el desplome de las poblaciones en 1986 y 1994 (OCDE, 1996). El informe de la OCDE (1996) sobre los aspectos socioeconómicos de la gestión de la pesca estudió 38 casos en los que se habían utilizado restricciones con licencias para la gestión de las pesquerías, en su mayor parte situadas fuera de la UE. Las pruebas de que se habían producido cambios en el esfuerzo pesquero gracias a las restricciones del régimen de licencias no resultaron concluyentes. El informe señalaba que, en lugar de contribuir al menos temporalmente a la conservación del recurso, "Las pruebas señalan lo contrario, pues muestran que la gestión de limitación mediante licencias no detiene la tendencia a explotar excesivamente el recurso. " En los contados casos en que se cobraron gravámenes importantes por las licencias se observó algún éxito. En las islas Malvinas se introdujo un sistema de licencias de pago en 1987 en la pesquería de calamar de Loligo, tras un período de acceso libre. El nivel de los gravámenes se calcula en función del tonelaje de registro bruto (TRB) del barco. El número de licencias concedidas se basa en las modificaciones del nivel de esfuerzo pesquero autorizado, que concuerda con el nivel actual estimado de biomasa y los porcentajes de escape anteriores. Las licencias se concedan para una temporada de pesca mediante un sistema de puntos, dando preferencia en primer lugar a los barcos de armadores locales y luego a los barcos de la UE, con prioridad para aquellos que tienen largos historiales de participación en estas pesquerías. El sistema de licencias de pago de las Malvinas realiza una contribución considerable a los ingresos totales de la hacienda pública y, al mismo tiempo, ha logrado hasta ahora conservar los recursos pesqueros. El sistema utiliza observadores a bordo que recogen diariamente información biológica, sobre las capturas, el esfuerzo y los informes de posición (des Clers, 1996). Medidas estructurales Si bien en muchos casos se han utilizado medidas estructurales para fomentar activamente la construcción de barcos, aquí se examinan aquellas utilizadas para limitar los factores de producción pesqueros. Al igual que en el interior de la UE, generalmente dichas medidas no han podido limitar los factores de producción pesqueros, produciendo al mismo tiempo distorsiones involuntarias del entorno productivo. En Australia, tras la introducción de un sistema de acceso restringido en la pesquería del Sudeste en 1985, se adoptó una normativa de sustitución de barcos en 1986 con objeto de limitar la sustitución de barcos ya existentes por otros más grandes y potentes. Esta medida fue incapaz de detener el crecimiento de los factores de producción debido a los avances tecnológicos y otros factores. Las licencias se convirtieron en activos de gran valor y las unidades de capacidad de los barcos podían ser objeto de compraventa. Esto aumentó el coste de los factores de producción para los nuevos armadores y ofrecía un incentivo para la utilización más intensiva de los barcos ya existentes (OCDE, 1996). En la pesquería demersal de bajura del Atlántico canadiense, los armadores evitaban las limitaciones de longitud impuestas a los barcos mediante la construcción de unidades más anchas y de mayor calado. Al limitarse la capacidad de calado, la capacidad continuó aumentando gracias a mejores artes y equipos (OCDE, 1996). DOC_ES\DV\328\328026 - 53 - En Noruega, la Ley de participación de 1972 incluía disposiciones relativas a la sustitución de barcos con objeto de limitar la capacidad de éstos. Combinadas con un sistema de cuotas, estas medidas resultaron ineficaces y las autoridades noruegas señalaron que: "La experiencia ha demostrado que la regulación de los factores de producción no es suficiente para garantizar una utilización sostenible de los recursos" (OCDE, 1996b). Controles del esfuerzo pesquero En todo el mundo se han introducido una serie de limitaciones al esfuerzo y a la actividad, a menudo como complemento de otras medidas, como el acceso restringido. En las pesquerías de artes móviles, las medidas de control del esfuerzo incluyen la limitación de días en el mar, de los días de pesca, de las travesías y del tiempo mínimo entre éstas. En las pesquerías con artes fijas, las medidas de control del esfuerzo incluyen la limitación del número de unidades de artes de pesca utilizadas durante una temporada. Al igual que en la UE, los controles del esfuerzo han resultado ampliamente ineficaces, produciendo distorsiones de la producción debido al incremento de los factores de producción no restringidos. La OCDE señala (1996a) que en Canadá la limitación de días en el mar, introducidas en la pesquería de hipogloso del Pacífico, fueron incapaces de evitar el aumento del esfuerzo. La capacidad se incrementó debido a la intensificación de los factores de producción y los días de pesca pasaron de 65 en 1980 a 6 en 1990. En los Estados Unidos, la limitación de la frecuencia de las travesías fue introducida en algunas zonas de la pesquería de perca del Océano Pacífico en 1981. Sin embargo, las poblaciones no se reconstituyeron y su nivel siguió siendo bajo. La limitación de horas de pesca introducida en la pesquería de almeja del Atlántico en 1977 no pudo evitar que aumentase el esfuerzo, ya que las reducciones del tiempo autorizado de pesca se conseguían gracias a un aumento continuo de la potencia de pesca. Para 1990, tan sólo se permitía que los barcos faenaran seis horas cada dos semanas. En octubre de 1990, los controles del esfuerzo en la pesquería de almeja del Atlántico fueron sustituidos por un sistema de CIT. Los controles del esfuerzo realizados por el sector pesquero y la normativa en materia de número de tripulantes y duración de travesías aplicables en la pesquería de almeja del Atlántico antes de 1982 no fue capaz de evitar el incremento del esfuerzo. El número de barcos disminuyó al principio del decenio de 1980, aunque aumentó el número de tripulantes. El número de barcos se elevó al final de esa década y el total de días de pesca aumentó de forma constante en el mismo período. En 1965, Australia limitó a 76. 623 unidades el número de trampas utilizadas en la pesquería de langosta de Western Rock, como complemento de otras medidas ya en vigor (acceso restringido, temporada de veda, etc. ). Sin embargo, esta limitación del esfuerzo no pudo restringir el esfuerzo debido a las mejoras de las artes, métodos y tecnologías y a la mayor intensidad de la pesca. En Islandia, los controles del esfuerzo se introdujeron en las pesquerías demersales en 1985, como opción a las CIT. Estas medidas ofrecieron un incentivo para la inversión de capital y no fueron capaces de evitar el crecimiento del esfuerzo. La opción de control del esfuerzo se derogó en 1991. DOC_ES\DV\328\328026 - 54 - El informe de la OCDE (1996) sobre los aspectos económicos de la gestión de la pesca examinó 22 casos en los que se utilizaron cuotas individuales de esfuerzo para gestionar pesquerías situadas en su mayoría fuera de la UE. Tras mostrar pruebas de intensificación de los factores de producción, mayores costes de captura y mayores problemas de cumplimiento, este informe concluía que las cuotas individuales de esfuerzo no evitan de manera eficaz la explotación excesiva. Impuestos y subvenciones a los operadores de buques En numerosos países se conceden ayudas económicas a la industria pesquera con objeto de garantizar el bienestar de los pescadores y la rentabilidad de los armadores. Aunque a corto plazo dichas medidas pueden aumentar la renta de la pesca y paliar los efectos de la reducción en las oportunidades de pesca, a largo plazo pueden resultar contraproducentes, al ofrecer incentivos para aumentar los factores de producción pesqueros y fomentar el exceso de capacidad. Por ejemplo, las ayudas estatales noruegas (sin las destinadas a la construcción y el desguace) representaron en promedio 1. 300 millones de coronas anuales (a precios constantes) durante el período comprendido entre 1964 y 1992, dando lugar a un exceso de capacidad. Recientemente se han reducido los niveles de ayuda económica, que han descendido de 1. 200 millones de coronas en 1990 a 120 millones de coronas en 1995, siendo los principales subsidios los destinados a la garantía de sueldos mínimos y al transporte (OCDE, 1996b). Una amplia gama de otros subsidios e impuestos afectan también de forma indirecta los factores de producción pesqueros, al influir en los costes y rendimientos de los armadores. A menudo, estas medidas afectan de forma involuntaria el control de los factores de producción, al ofrecer incentivos a los armadores para que aumenten sus factores de producción pesqueros. La información sobre costes e ingresos de las flotas pesqueras es generalmente escasa. Sin embargo, según la FAO (1993), los costes anuales de operación de la flota mundial de pesca fueron de 92. 200 millones de dólares US en 1989; en comparación, el valor total de las capturas ascendió a 69. 700 millones de dólares US, lo que implica una pérdida de unos 22. 500 millones, sin tomar en cuenta los costes de inversión. Medidas técnicas Al igual que en la UE, en otros países se ha aplicado una enorme gama de medidas técnicas de conservación. A continuación se enumeran las principales de ellas. Por lo general, las medidas técnicas por sí solas contribuyen muy poco a la conservación de las poblaciones. Al reducir la eficacia pesquera de los barcos, crean factores de ineficiencia que aumentan los costes por unidad y reducen la rentabilidad de la pesca. En la limitada medida en que las medidas técnicas contribuyen a los objetivos de conservación de poblaciones, también crean un recurso más rentable, con lo que aumentan los incentivos para intensificar la pesca y los factores de producción en los ámbitos en que existen limitaciones de acceso. Normas relativas a las capturas accesorias Estas medidas existen en numerosas pesquerías. Las normas relativas a las capturas accesorias son de muy difícil aplicación en las pesquerías industriales en las que los desembarques de pescado están formados en gran parte por un cenagal inidentificable. Asimismo, sufren los mismos problemas de DOC_ES\DV\328\328026 - 55 - desembarques ilegales y notificación fraudulenta que el régimen de TAC y cuotas, agudizando al mismo tiempo el problema del descarte. Restricciones de la dimensión de la malla y del tamaño y el sexo del pescado capturado o desembarcado La OCDE (1996) presenta una evaluación de las pruebas obtenidas en 50 pesquerías de todo el mundo en las que se han utilizado medidas de selectividad respecto al tamaño y sexo, incluyendo tamaños mínimos de mallas, tamaño mínimo de desembarque y limitaciones a la retención de cangrejos y langostas hembras provistas de hueva. Tras encontrar pruebas de un mayor descarte en unos cuantos casos y del aumento del tamaño de las poblaciones en 10 casos y de disminución del mismo en 18, el estudio de la OCDE (1996, p. 108) concluye que: "Las pruebas disponibles no sostienen la hipótesis de un crecimiento del tamaño de las poblaciones". Limitaciones al descarte En Noruega se ha impuesto una prohibición del descarte, pero en ausencia de controles a bordo, su efectividad para eliminar la selección de calidades superiores resulta imposible de juzgar. Otras medidas Existen otras medidas técnicas de conservación, como la limitación de la longitud de la red en las pesca del atún con redes de deriva. Zonas y temporadas de veda La reacción de las empresas pesqueras a las temporadas de veda, en particular donde no existen TAC, consiste en invertir en mayor potencia y tecnología más avanzada con objeto de permitir a sus barcos capturar la mayor cantidad posible durante el período abierto a la pesca. Esta intensificación de los factores de producción constituye un problema ampliamente reconocido, pero no puede llevarse a cabo de forma instantánea. Siempre habrá un período entre la introducción de la normativa y el aumento de la potencia pesquera que ésta provoca. Dicho período da un respiro durante el cual la medida será efectiva, pero a medida que pase el tiempo será necesario reducir la duración de la temporada. Dos casos procedentes del Pacífico sirven de ejemplo. En 1923 se introdujo una veda de 3 meses para proteger el hipogloso del Pacífico en lo que hasta entonces había sido una pesquería de acceso libre durante todo el año. Para 1928 ya era evidente que la veda por sí sola resultaba insuficiente para proteger esta especie. En 1972, la pesquería del Área 2 del hipogloso del Pacífico a lo largo de las costas de la Columbia Británica fueron objeto de una limitación que restringía la temporada de pesca a 101 días (Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico, 1973). Para 1989, el acceso al Área 2A se limitaba a tan sólo 3 períodos de 24 horas (Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico, 1989). El resto del Área 2 mostró virtualmente la misma reducción. La experiencia con la pesquería del sable es similar, pues la pesca abierta durante todo el año hasta 1984 experimentó una reducción de la temporada, hasta que en 1992 había sido reducida a aproximadamente 150 días (Consejo de Gestión de la Pesca del Pacífico Norte, 1993). DOC_ES\DV\328\328026 - 56 - Se puede concluir que las temporadas y zonas de veda tienen éxito a corto plazo. Quizá su única auténtica virtud sea que ofrecen un breve período de limitación efectiva cuando ya se han instaurado otras medidas. DOC_ES\DV\328\328026 - 57 - Referencias Arnason R. (1995), On Selectivity and Discarding in an ITQ Fishery, Documento presentado al III Taller de Modelos Bioeconómicos de la European Association of Fisheries Economists, SFIA, Edimburgo. Clark I. (1988), New Zealand’s ITQ Fisheries Management System, Fisheries Economics Newsletter, SFIA, Edimburgo. des Clers, S. (1996), Structural adjustments of the distant fleet of European factory trawlers fishing for Loligo squid in Falkland Island Waters, Documento presentado al Taller de la Red Europea de Ciencias Sociales de la Pesca. Sevilla, 5-7 de septiembre. Copes P. (1992), Individual Fishing Rights: Some Implications of Transferability, Actas de la VI Conferencia Internacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, París. FAO (1993), Marine fisheries and the Law of the Sea: A decade of change(Roma, pp. 17-18). Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico (1973), Informe anual 1973, Seattle, Washington. Comisión Internacional del Hipogloso del Pacífico (1989), Reglamentos de pesca del hipogloso del Pacífico 1989, Seattle, Washington. Consejo de Gestión de la Pesca del Pacífico Norte (1993), Aplicación de las CIT para el sable y el hipogloso, y Planes para el resto de la pesquería demersal de Alaska, Anchorage, Alaska. OCDE (1996), Informe de síntesis sobre el estudio de los aspectos económicos de la gestión de los recursos marinos vivos por el Grupo de Expertos ad hoc de Pesca, AGRI/FI/EG(96)1, OCDE, París. OCDE (1996b), Una descripción de los objetivos de la política pesquera noruega y de los efectos que han tenido estas medidas, en Conciliar las presiones sobre las zonas costeras: pesca y acuicultura, OCDE, París. Robins, P. (1988), The Impact of New Zealand’s Individual Transferable Quota Scheme on a Major Fishing Company, Actas de la IV Conferencia Internacional del International Institute of Fisheries Economics and Trade, DIFER, Esbjerg. Trondsen T. y Angell J. (1992), Regional Enterprise Share Quota (RESQ) Management System, Actas de la IV Conferencia Anual de la European Association of Fisheries Economists, IREPA, Salerno. DOC_ES\DV\328\328026 - 58 - VI ALTERNATIVAS AL SISTEMA DE TAC Y CUOTAS VIGENTE Introducción Se pueden identificar tres requisitos de la gestión de la pesca que servirán para mejorar el rendimiento social de la pesca y la conservación de poblaciones: eficiencia económica cumplimiento efectivo de las disposiciones evaluación exacta de las poblaciones. Los capítulos restantes del presente informe abordan los primeros dos. El tercero se encuentra fuera del ámbito de este informe, salvo cuando interfiere en los dos primeros. Estos requisitos imponen cinco características a cualquier sistema propuesto. Para tener éxito, el sistema tiene que: corregir el problema de los beneficiarios no contribuyentes, corregir las deficiencias del mercado, ser políticamente aceptable, ser viable administrativamente, ser compatible con los Tratados Europeos vigentes. No es posible ni conveniente que un informe de esta naturaleza determine sistemas exactos y establezca las normas para aplicarlos. Lo que se ha intentado hacer es exponer las necesidades fundamentales de varios sistemas que podrían imponerse con cierto éxito en determinados tipos de pesca con objeto de sustituir el régimen de gestión actual que ha fracasado. Asimismo se abordan las ventajas y desventajas de los diversos sistemas, así como las lecciones aprendidas de la experiencia de terceros. No obstante destaca una tendencia común. En todos los casos recomendamos una transición relativamente lenta hacia el pleno funcionamiento de un sistema nuevo, con objeto de dar suficiente tiempo para que se lleven a cabo los reajustes económicos y, en particular, socioeconómicos. En la mayoría de los casos se contempla un período de veinte años. Este plazo resulta adecuado para permitir la eliminación de las distorsiones impuestas por el actual régimen de gestión de la pesca y para completar el proceso de recuperación de las poblaciones y poblaciones en desove cuando ello sea necesario. Únicamente en el caso del bacalao, la platija y el arenque del Mar del Norte resulta evidente que un período tan deliberado y cauteloso implicaría un cierto riesgo para estas poblaciones y tan sólo un riesgo secundario en el caso de las dos especies demersales. Afortunadamente, la población de arenque del Mar del Norte es, en todo caso, más receptiva a medidas de corrección de ser necesarias éstas. Algunos de los problemas pesqueros más comentados en los últimos años han surgido como consecuencia de los conflictos entre barcos pesqueros que realizan diferentes actividades pesqueras en el mismo caladero. También proponemos formas para evitar dichos conflictos. DOC_ES\DV\328\328026 - 59 - Propiedad de los recursos Muchos son los que consideran que la propiedad de los recursos pesqueros o la posesión de los derechos de captura constituyen el meollo del problema que plantean los beneficiarios no contribuyentes y las deficiencias del mercado, que han provocado el exceso de pesca, la ineficiencia económica y el despilfarro de posibles ventajas derivadas de la pesca. Sin embargo, la propiedad privada no constituye una condición necesaria para hacer que el sector cargue con todo el coste económico de la pesca (incluyendo el coste de la externalidad) que, de otra manera, provoca deficiencias en el mercado. Si bien existen indudables incentivos económicos en la propiedad privada que promueve la utilización eficiente del recurso, existen otros medios para integrar los costes de la externalidad, como cobrar gravámenes sobre los desembarques. En esencia, la propiedad de los recursos puede ser a nivel de la Unión Europea, a nivel de cada Estada miembro, de cada comunidad local o a nivel privado. Actualmente, en toda la Unión, de facto, la propiedad del recurso se encuentra en gran parte en manos de los Estados miembros, aunque en teoría pueda residir en la Unión Europea con arreglo al Tratado de Roma. Los Países Bajos constituyen una notable excepción, ya que los titulares de CIT en la pesca con redes de arrastre de vara tienen propiedad privada. Las únicas otras excepciones en la Unión Europea se encuentran en pequeñas pesquerías sedentarias de marisco de bajura, en las que la propiedad privada se refiere a una zona de lecho de mar y a las poblaciones contenidas en ésta. Sin embargo, la propiedad del derecho a explotar los recursos se ha concedido por lo general a aquellos que han utilizado históricamente este derecho de pesca, si bien la extensión de los derechos jurídicos concedidos generalmente se encuentra poco definida. Así, por ejemplo, no existe certeza de que la propiedad de una licencia tenga un carácter perpetuo (incluso si se expide cada año) o de que las licencias puedan retirarse por causas distintas a la comisión de irregularidades. La propiedad del recurso no es necesariamente un problema, pero es algo que las autoridades competentes deben tomar en consideración a la hora de instaurar cualquier sistema de gestión de la pesca. Aquellos que conceden derechos a perpetuidad provocarán con toda seguridad muchos más problemas jurídicos y administrativos en caso de que el sistema fracase y deba ser sustituido. Por otra parte, los sistemas basados en derechos pueden verse en seria desventaja debido a las limitaciones temporales impuestas a los derechos o la propiedad. Así pues, la propiedad puede ser de dos tipos: pública o privada. La responsabilidad de garantizar una gestión eficaz de la pesca corresponde infaliblemente a las Administraciones, incluso si éstos delegan sus funciones, ya que son las únicas organizaciones que pueden afirmar que representan a la sociedad. Estructura de gestión La gestión de la pesca comprende varios elementos interdependientes que abarcan no sólo un sistema de normas, sino también métodos para la toma de decisiones, la administración y la aplicación. La estructura de gestión ejerce una importante influencia sobre el grado de éxito de los sistemas de gestión de la pesca. Cogestión, subsidiariedad y grado de aceptación del cambio DOC_ES\DV\328\328026 - 60 - Una estructura de gestión tendrá mayores probabilidades de facilitar una gestión eficaz de la pesca si incluye a los armadores. Para ello son importantes varias características, que incluyen el grado de simplicidad de la estructura de gestión y la transparencia de las evaluaciones científicas y del proceso de toma de decisiones, una apariencia de equidad y el grado de cumplimiento por parte de otros armadores. Con objeto de aumentar el ámbito de la cogestión podrían crearse nuevos organismos o bien revalorizar el papel de las organizaciones del sector ya existentes, como las OP, con objeto de que desempeñen una función más activa en la gestión de la pesca. Una mayor apertura y transparencia en la elaboración de la asesoría científica y en la toma de decisiones contribuirían de forma importante a desvanecer la desconfianza que las decisiones de gestión despiertan en los armadores. Actualmente, la asesoría científica se presenta como una serie de opciones. Los científicos se reservan el derecho de determinar las repercusiones de los riesgos de cada opción, sin intervención de los gestores de la pesca. La subsidiariedad ofrece una flexibilidad que permite a los armadores desempeñar un papel a través de las OP y otras organizaciones en la gestión de cuotas y hace que la normativa se adapte mejor a las condiciones locales. No obstante, las diferencias en la forma en que la pesca es gestionada en los distintos Estados miembros o localidades también puede dar lugar a anomalías que irán en detrimento de la opinión que tiene los armadores sobre la imparcialidad y legitimidad del sistema de gestión. Divergencia y compatibilidad del sistema de gestión En teoría, al no disponer de los costes de transición derivados del ajuste económico y social y de las prácticas depredadoras de las grandes empresas, la armonización de las condiciones de operación y la correspondiente eliminación de las distorsiones económicas resultan necesarias para alcanzar la eficiencia económica. La existencia de costes de transición o la anticipación de las prácticas depredadoras de las grandes empresas justifican la adopción de medidas para proteger a determinados grupos de pescadores o comunidades altamente dependientes de la pesca. Por esa razón es posible que unas estructuras de gestión se consideren adecuadas para las pesca de bajura y otras distintas para la pesca de altura. A pesar de ir en contra de las disposiciones del Mercado Único Europeo, la divergencia entre los enfoques de gestión que se consideren necesarios para proteger a las regiones dependientes de la pesca se ajustará a las disposiciones vigentes de estabilidad relativa y a las actuales tendencias hacia una gestión de las zonas costeras. Si en la estructura de gestión utilizada se toman en consideración de forma explícita los objetivos socioeconómicos, cabe esperar que aumente el grado de aceptación de los cambios propuestos, particularmente en vista de la profunda preocupación existente en algunas comunidades pesqueras que consideran que no serán capaces de sobrevivir a algunos cambios potenciales del régimen de gestión de la PPC. Por ejemplo, los pescadores a pequeña escala suelen temer no sólo la competencia de los grandes barcos y de los barcos extranjeros en la pesca en sus caladeros de bajura tradicionales, sino también los efectos de la normativa, tales como la introducción de puertos de desembarque obligatorios. En cualquier estructura de gestión constituida por varios niveles es necesario considerar el interfaz entre dichos niveles. Dicha compatibilidad actualmente también es objeto de consideración en otros DOC_ES\DV\328\328026 - 61 - contextos. Por ejemplo, también resulta pertinente la compatibilidad entre los regímenes de gestión de la pesca, entre las distinta medidas empleadas para las especies múltiples, las artes múltiples o la jurisdicción múltiple. Existen firmes argumentos en favor de la adopción de un enfoque más integrado en la gestión de la pesca. Actualmente se adopta un enfoque parcial de la gestión que reacciona ante las condiciones de cada población, utilizando un sinfín de medidas que varían no sólo de pesquería a pesquería, sino a nivel nacional, regional y entre distintos tipos de barcos. Un enfoque integrado de gestión de la pesca se caracterizaría por una mayor coordinación a nivel europeo o regional, con objeto de planificar la gestión de las pesquerías, garantizar la compatibilidad entre las distintas medidas adoptadas en diversas pesquerías y evitar complejidades. En la medida en que el principio de subsidiariedad permite diferencias en las medidas de gestión y su aplicación, ello entra en conflicto con el objetivo del Mercado Único Europeo consistente en fomentar la armonización de las condiciones de operación. Al crear desventajas de competencia para algunos armadores, las diferencias en las medidas de gestión y en la aplicación dan lugar a distorsiones económicas y reducen el grado de aceptación del sistema de gestión entre aquellos pescadores que se ven en desventaja. Nivel de gestión Los diversos elementos de la toma de decisiones, la administración y la aplicación podrían llevarse a cabo a nivel europeo, regional (supranacional), nacional o local. A continuación se abordan las ventajas y desventajas de la gestión realizada a estos niveles, haciendo referencia a la exposición anterior sobre la cogestión, la subsidiariedad, la divergencia y la compatibilidad de los sistemas de gestión. Si bien la gestión de la pesca podría ser llevada a cabo por un grupo formado únicamente por los Estados miembros marítimos, actualmente tan sólo existen dos Estados miembros sin costas. Por esta razón dicha opción no se considera por separado. La gestión de la pesca a cualquier nivel comprende cuatro funciones fundamentales: La definición de los derechos de pesca y de las normas de gestión La creación de un mecanismo para la concesión de derechos de pesca La aplicación de los derechos de pesca y de las normas de gestión La coordinación con otras autoridades de gestión. Un ejemplo de la primera función sería una norma común de gestión que actualmente se aplica en toda la UE consistente en que cualquier barco pesquero comercial debe poseer una licencia para poder pescar. En la actualidad, la propiedad de dichos derechos de pesca está limitada a las empresas registradas en un Estado miembro. Sin embargo, al igual que la propiedad extranjera en otros sectores, las transferencias de licencias de barcos pesqueros pueden tener lugar si la empresa pesquera extranjera se establece en otro Estado miembro y compra una licencia de un armador, o bien, de forma parcial, si los armadores extranjeros compran acciones de una empresa pesquera ya existente. Este procedimiento es análogo al utilizado por las sociedades japonesas para establecer plantas de producción de automóviles o productos eléctricos en varios Estados miembros. DOC_ES\DV\328\328026 - 62 - Gestión a nivel europeo Ventajas El objetivo de crear un Mercado Único Europeo mediante la armonización de las condiciones de operación constituye un sólido argumento en favor de una estructura de gestión unitaria a escala europea. La creación de una política europea de gestión de la pesca coherente y global y el fomento de la compatibilidad entre las normas adoptadas en las distintas pesquerías y zonas sólo puede lograrse con la intervención de todos los Estados miembros. Es probable que la introducción de un sistema de gestión de la pesca y de un régimen de aplicación que sean comunes a escala europea, de forma que los armadores de todos los Estados miembros se enfrenten a las mismas condiciones, aumente la legitimidad del sistema y estructura de gestión al dar una mayor impresión de imparcialidad. Por muchas razones, los argumentos para que la aplicación que se adopte se realice a nivel europeo resultan apremiantes. Cabe esperar que una agencia de ejecución de la Unión Europa reduciría las desventajas de competencia derivadas del incumplimiento en determinados Estados miembros. Además, podría hacer que las administraciones nacionales y locales no sucumban a las presiones de los operadores externos para recibir un tratamiento menos estricto que el de los barcos locales. Si bien no todos los Estados miembros tienen costas marítimas y barcos pesqueros registrados, el pescado marino se consume en todos ellos, de forma que cada uno tiene un interés legítimo en la salud de las poblaciones de peces europeas y del sector de la pesca. Tanto el sector como los consumidores tienen interés en que haya estabilidad de oferta a precios razonables. Desventajas Sin una participación más directa, los pescadores y armadores consideran que la toma de decisiones a nivel europeo se halla muy alejada de la realidad. Actualmente su función es indirecta y se realiza a través de la intervención de sus representantes políticos con objeto de lograr lo que consideran el mejor resultado posible. Aunque la gestión a nivel europeo no excluye la cogestión por parte de foros en los que estén presentes el sector pesquero y otros representantes, sin ella resultará más difícil promover la idea de que el sistema es suyo. El proceso actual, mediante el cual los TAC se establecen a nivel europeo, suele ir en detrimento del grado de aceptación por parte de los pescadores y armadores afectados. La fórmula de estabilidad relativa utilizada para conceder las cuotas a los Estados miembros sigue siendo objeto de controversia por las mismas razones. Cabe esperar que la concesión de derechos de pesca a nivel europeo aumente las transferencias entre aquellos que hacen frente a ventajas de competencia debido a que faenan en zonas con una aplicación relativamente estricta y aquellos que se enfrentan a una aplicación relativamente negligente. Probablemente contará con una fuerte oposición por parte de los armadores de aquellas regiones que temen ser incapaces de competir y conservar sus derechos de pesca actuales. La creación de un agencia europea encargada de su ejecución planteará problemas de soberanía nacional que pueden resultar políticamente inaceptables para algunos Estados miembros y entrar en conflicto con el principio de subsidiariedad. DOC_ES\DV\328\328026 - 63 - Gestión a nivel regional (supranacional) Ventajas Además de que las decisiones de gestión se tomen más cerca de los interesados, la principal ventaja de la gestión a nivel regional (supranacional) es que únicamente los Estados miembros cuyos pescadores intervienen en la pesca de una población determinada o en un mar determinado participan en la toma de las decisiones de gestión. Por ejemplo, podría crearse una estructura de gestión mediante la cual sólo los países con cuotas en el Mar del Norte estarían autorizados a participar en la toma de decisiones que afecten la gestión de dicha zona. Otra posibilidad es que la gestión estuviese en manos de una autoridad de pesca. De esta forma, en el Mar del Norte existirían distintas autoridades de gestión para la pesquería demersal mixta y para la pesquería pelágica. La gestión de la pesquería pelágica abarcaría toda la zona a través de la cual pueden migrar los peces en aguas septentrionales, cubriendo así una zona geográfica distinta de la pesquería mixta. El sistema y la estructura de gestión podrían adaptarse más estrechamente a las características de la pesquería gestionada, ajustándose así al principio de subsidiariedad. La gran deficiencia de los actuales sistemas de gestión ha residido en la incapacidad de los Estados miembros para aplicarlos. Una autoridad regional con la responsabilidad de su aplicación estaría libre de presiones políticas internas. Desventajas Dependiendo de si la gestión se realiza en función de la población o de la zona, la gestión a nivel regional (supranacional) sólo resultaría adecuada en aquellos casos en que en una población o zona faenen barcos de más de un Estado miembro. Probablemente, la decisión sobre qué pesquerías entran en estas categorías planteará conflictos que reflejarán los complejos problemas de concesión. Debido a la presencia de diversas especies, a la migración y a otros factores como las capturas accesorias, el nivel de explotación en una pesquería puede influir de forma significativa en el estado de las pesquerías situadas fuera de una jurisdicción administrativa determinada, lo que haría necesaria la negociación entre las distintas autoridades regionales de gestión para resolver los conflictos de intereses. Este sistema conduce a la introducción de normas diferentes en zonas distintas de jurisdicción administrativa, lo que podría provocar importantes dificultades de funcionamiento y control de aquellos barcos que fenan en más de una de ellas. Si bien en teoría podría limitarse la participación de un buque a una sola pesquería, esta medida resultaría sumamente impopular. Cualquier diferencia en las normas aplicadas puede crear desventajas de competencia para algunos armadores y reducir el grado de aceptación del sistema de gestión entre aquellos armadores que se encuentren en desventaja. Los pescadores y armadores pueden considerar que la toma de decisiones a nivel regional (supranacional) están alejadas de la realidad, aunque menos que a nivel europeo. La exclusión de algunos Estados miembros del proceso de elaboración de la política de la UE puede resultar políticamente inaceptable para los excluidos, en particular si contribuyen a los gastos de gestión o DOC_ES\DV\328\328026 - 64 - cuando gran parte de las capturas se desembarquen, procesen o consuman en otros Estados miembros. La exclusión permanente de barcos de otros Estados miembros que no hayan faenado tradicionalmente en una pesquería puede resultar políticamente inaceptable para los excluidos y entrar en conflicto con el principio de no discriminación. Gestión a nivel nacional (Estados miembros) Es la actual estructura básica. Los Estados miembros conceden licencias y cuotas entre las empresas pesqueras registradas en su propia nacionalidad y son responsables del control de las cuotas de los barcos de su propia nacionalidad, pero aplican las medidas técnicas de la política pesquera común a todos los barcos que faenan dentro de su Zona Económica Exclusiva. Ventajas Siguiendo el principio de solidaridad, este tipo de gestión hace que las decisiones de gestión se tomen más cerca de los interesados. La gestión a nivel nacional se ajusta al principio actual de estabilidad relativa, así como al concepto de soberanía nacional. Desventajas La gestión a nivel nacional resultaría adecuada en aquellos casos en que en una población o zona únicamente faenen barcos de un solo Estado miembro, como sucede en las zonas costeras. Los conflictos entre las empresas pesqueras por motivos de caladeros, poblaciones o actividad deben ser resueltos a través de negociaciones bilaterales o multilaterales (es decir, a nivel regional o de la Unión Europea), de forma que este tipo de estructura de gestión seguiría implicando la negociación política entre Estados miembros. No obstante, incluso cuando en una población o zona sólo faenen barcos de un Estado miembro, la presencia de diversas especies, la migración y otros factores pueden dar lugar a conflictos, lo que hace pensar que este tipo de estructura de gestión implicaría una coordinación a nivel regional y europeo. Las diferencias en las normas locales, el cumplimiento y los derechos de captura, como la concesión de cuotas, pueden provocar desventajas de competencia para los armadores de algunos países y reducir el grado de aceptación del sistema entre aquellos pescadores en desventaja. Dichas diferencias destacan en especial en aquellos casos en que las empresas operan barcos en más de un Estado miembro. Gestión a nivel local Numerosas pequeñas pesquerías de la Unión Europea continúan siendo gestionadas a nivel local dentro del marco de la PPC. Ventajas Esta gestión permite tomar las decisiones al nivel más cercano a los interesados. La sensación de proximidad puede significar que las medidas de gestión se adaptan mejor a las condiciones locales, DOC_ES\DV\328\328026 - 65 - pueden fomentar una mejor comprensión de sus motivos y, por consiguiente, deberían engendrar una mayor disposición a aceptar limitaciones de la actividad. Desventajas La gestión a nivel local sería adecuada en aquellos casos en que en una población o zona faenen únicamente barcos de una localidad, como los caladeros de moluscos de bajura. En otros casos surgirían conflictos de intereses entre las distintas administraciones locales, que tendrían que ser resueltos a través de negociaciones nacionales, bilaterales o multilaterales. No obstante, incluso cuando en una población o zona sólo faenen barcos de un Estado miembro, la presencia de diversas especies, la migración y otros factores pueden dar lugar a conflictos de intereses entre administraciones locales y nacionales. Las diferencias en las normas locales, en el cumplimiento y en los derechos de captura, como la concesión de cuotas, pueden provocar desventajas de competencia para los armadores de algunas localidades y reducir el grado de aceptación del sistema entre los pescadores en desventaja. Dichas diferencias destacan en especial en los casos en que las empresas operan barcos bajo la jurisdicción de varia autoridades de gestión. Así, esta estructura sólo es practicable en pequeñas pesquerías de bajura. Controles de la producción TAC y cuotas Numerosos sistemas de gestión distintos a los existentes actualmente en la UE, como las CIT y las cuotas de pago, se basan en cuotas y, por ende, precisan el mantenimiento de un régimen de TAC y cuotas. Los TAC constituyen una limitación de la actividad económica y deben establecerse sobre la base de informes científicos y económicos sólidos. Si bien no siempre se tiene la certeza de que su nivel coincide con la eficiencia económica, si faltan dichos informes económicos y científicos debido a una evaluación deficiente, aún puede adoptarse un enfoque evolutivo respecto a los TAC, prestando especial atención al tamaño y la edad del pescado desembarcado. Numerosas pesquerías, como las pelágicas, serían mejor gestionadas en función de la temporada de pesca y no del año civil. Las cuotas deben reservarse para zonas específicas del mar con objeto de poder vincularlas a las poblaciones de peces, ya que la única forma adecuada de establecer un TAC es en función de la población. Al final del año o de la temporada, las capturas que excedan las cuotas y que no puedan deducirse del TAC vigente, podrían deducirse del año o temporada siguiente, pero con una pérdida de cuota, como sanción, de un porcentaje predeterminado. Los sistemas de gestión a base de cuotas resultan más fáciles de aplicar a las pesquerías con una sola especie, provistas de un número relativamente reducidos de lugares de desembarque y sometidos a una sola jurisdicción. Estos sistemas son viables para las pesquerías de moluscos no sedentarios, como la langosta y el cangrejo, así como para las pesquerías pelágicas y demersales. Si se utiliza un mecanismo no comercial, en la mayoría de los casos las concesiones iniciales de cuotas probablemente se basarán en los historiales de capturas de cada barco. DOC_ES\DV\328\328026 - 66 - En vista de los problemas de incumplimiento que existen en la mayoría de los Estados miembros, un sistema de gestión a base de cuotas para tener éxito también tendría que incrementar sustancialmente su cumplimiento. En términos generales, mientras más larga sea la cadena de distribución, mayores probabilidades habrá de imponer su cumplimiento. Es muy poco probable que se pueda controlar de forma efectiva a los pequeños barcos que atracan en la playa para vender su captura a las pescaderías y el sector de la hostelería. Para lograr la eficiencia y sostenibilidad económicas, todos los sistemas de gestión a base de cuotas dependen de una evaluación razonablemente exacta de las poblaciones y de una aplicación efectiva. Un mayor esfuerzo para controlar los desembarques, conseguir que se cumplan las cuotas y penalizar el desembarque de cantidades superiores a la cuota, así como la notificación fraudulenta, resultará forzosamente impopular entre quienes actualmente infringen las normas, en particular si consideran que sus operaciones resultarían inviables como consecuencia de ello. Cabe esperar apoyo de los armadores que actualmente cumplen las limitaciones de cuota y, de forma más general, si dicho esfuerzo va acompañado de otros cambios en el sistema o estructura de gestión que consideren necesarios para mejorar el sistema existente o hacerlo más justo. A menos que se cumpla estrictamente la norma según la cual todo el pescado capturado debe desembarcarse, mediante el establecimiento de límites para la cantidad de pescado desembarcado, todos los sistemas de gestión a base de cuotas suelen agravar el problema del descarte. En teoría, el problema del descarte que se deriva del desequilibrio entre las concesiones de cuota y las proporciones relativas de especies desembarcadas pertenecientes a la cuota puede reducirse adoptando un enfoque multiespecies para establecer los TAC, de forma que los niveles de las cuotas para distintas especies reflejen las proporciones relativas de la captura. En la práctica resulta difícil predecir con precisión las proporciones relativas de las diferentes especies capturadas, ya que la abundancia relativa varía de un caladero a otro. Sin embargo, los sistemas de gestión en los que se permite a los armadores intercambiar concesiones de cuota en vista de sus capturas reales podrían ayudar a reducir este tipo de descartes. Además, en un sistema de cuotas, los barcos que pescan especies no cubiertas por el sistema de cuotas pueden provocar un importante problema de descarte si se realizan capturas accesorias de la especie cubierta por la cuota, en particular cuando se continúan pescando otras especies tras completar la captura de la cuota. Si bien el problema del descarte puede reducirse mediante la concesión de cuotas de capturas accesorias a los barcos que pescan especies no cubiertas por la cuota, también resulta difícil predecir las proporciones relativas de las especies cubiertas y no cubiertas por la cuota que se capturarán en dichas pesquerías. Análogamente a otros sistemas de gestión, cualquier sistema a base de cuotas aumentaría las ventajas de pescar especies no reguladas, alentando así a los armadores a pasar a especies no cubiertas por cuotas y aumentando la presión en dichas pesquerías. Con objeto de evitar una competencia desenfrenada en la pesca sería necesaria una garantía de que las pesquerías no se cerrarán antes de que un titular haya capturado la totalidad de su cuota o la instauración de sanciones adecuadas para el exceso de capturas y compensaciones para aquellos que no hayan podido capturar la totalidad de su cuota. En cada uno de estos casos se recomienda que, al proceder a la concesión inicial de cuotas durante la transición al nuevo, se acepten los niveles actuales de desembarque y que los TAC se establezcan a dicho nivel durante dos años. La concesión de desembarques oficiales junto a una estimación de los DOC_ES\DV\328\328026 - 67 - desembarques ilegales con objeto de reconocer la amplitud del incumplimiento vendrían a recompensar a quienes respeten las cuotas en el actual sistema, por oposición a los que no lo hacen. Prescindir de los informes científicos durante un breve período implicaría un ligero riesgo de no alcanzar la tasa de repoblación del bacalao y la platija del Mar del Norte durante un año y podría tener repercusiones considerables para el arenque del Mar del Norte. Se considera que ninguna otra población en aguas europeas se encuentra sometida a una amenaza tan inmediata. De no alcanzarse la tasa de repoblación de bacalao o platija en el Mar del Norte, dicha situación podría corregirse mediante una disminución posterior de los TAC. Para el arenque la situación puede ser diferente. Resulta mucho más fácil pescar en exceso poblaciones pelágicas debido a su costumbre a formar bancos. A menos que la población de arenque del Mar del Norte se recupere de su actual situación de depresión, resultaría temerario prescindir de los informes científicos. Cuotas de pago Ámbito de funcionamiento La forma en que se concedan las cuotas a los armadores dentro de los Estados miembros variaría necesariamente según que las cuotas de pago se estableciesen a nivel de la Unión Europea, a nivel nacional o a nivel local. Si se desea mantener el principio de estabilidad relativa, podrá conservarse la concesión de cuotas a nivel nacional, pero ésta no es una condición necesaria para el funcionamiento del sistema. Cualquiera que sea el nivel al que se fije el gravamen de las cuotas, si éste se estableciese de forma que la demanda de cuotas sea igual a la oferta, no sería necesario ningún otro mecanismo de concesión. Sin embargo, si el gravamen de las cuotas se fija a nivel regional o de la Unión Europea sólo cabrá esperar que se produzca un equilibrio entre oferta y demanda si no existe un sistema de concesión de cuotas a nivel nacional. Si el gravamen de las cuotas se establece a un nivel al que la demanda de cuotas excede la oferta, serían necesarios otros mecanismo de racionamiento para asignar las cuotas a los armadores. Estos mecanismos podrían basarse en las características de los barcos, como su tamaño, número de pescadores contratados o simplemente en su historial de capturas. (Si el gravamen de las cuotas se establece a un nivel en que la demanda de cuotas sea inferior a la oferta, es obvio que no sería necesario ningún otro mecanismo para la asignación de cuotas. ) Los principales requisitos son un sistema de TAC y cuotas, mecanismos adecuados para establecer y cobrar el gravamen de las cuotas y para garantizar que ningún armador exceda su cuota. El sistema El gravamen cobrado por cantidad de cuota debería variar de acuerdo con los factores que determinan la magnitud de la externalidad real. Dichos factores dependen de la especie, la edad o el tamaño de los peces y su potencial de crecimiento y congestión. No obstante, el cobro de un gravamen fijo por tonelada de cada especie cubierta por la cuota, como se hace actualmente en el sistema namibio, resultaría más sencillo y tendría mayores probabilidades de fomentar capturas económicamente eficientes y la conservación de las poblaciones. DOC_ES\DV\328\328026 - 68 - En caso de que no se capture la cuota, no debería hacerse un reembolso total con objeto de reflejar el coste que supone la no captura de la cuota. Al ofrecer a los armadores otro incentivo para que capturen su cuota, esta medida reduciría las probabilidades de que no se aprovechen plenamente las oportunidades de pesca concedidas. Aun a costa de reducir la eficiencia económica teórica, podrían concederse descuentos a determinadas categorías de armadores por razones socioeconómicas según la región de desembarque, lo que resultaría especialmente recomendable en un principio con objeto de disipar la preocupación que abrigan determinados grupos de que no serán capaces de competir. Habría que prestar especial atención a que el gravamen cobrado, junto con la diferencia entre los precios de desembarque y los costes de captura, no agraven los problemas de descarte derivados de la selección de calidades superiores. Un enfoque gradual para aumentar los niveles del gravamen de las cuotas presentaría la ventaja de que el sistema no provocaría un cambio drástico de los costes de explotación de los barcos, mismo que haría inviables las actividades de numerosos armadores. Sin duda, lo más fácil sería introducir o aumentar el gravamen de las cuotas en años con poblaciones relativamente abundantes o con otros factores favorables, momento en que los costes unitarios de la pesca son relativamente bajos. A un precio determinado es poco probable que la cantidad de cuota vendida sea exactamente igual a la prevista por los gestores de las pesquerías, ya que otros factores pueden aumentar o disminuir el atractivo que representa la compra de cuotas. Para superar este inconveniente sería necesario que las cuotas fueran para períodos cortos, por ejemplo, un mes o un trimestre en lugar de todo un año, de forma que el gravamen pueda ajustarse a medida que se desarrolle la pesca. De lo contrario, resultarían necesarios otros medios menos eficientes de racionamiento en caso de que el gravamen resultase demasiado bajo como para que el mecanismo limite suficientemente la demanda. Si bien es difícil establecer el gravamen de las cuotas a un nivel al que la demanda se equilibre exactamente con la oferta sin utilizar un mecanismo de concesión no comercial, este equilibrio puede lograrse con facilidad mediante subastas o licitaciones (véase más abajo "licitación de cuotas"). Ventajas Un sistema de cuotas de pago ofrece la oportunidad de superar las deficiencias del mercado mediante el aumento de los costes de captura de cada uno de los armadores con objeto de integrar en ellos la externalidad que conlleva su actividad pesquera. El establecimiento del nivel del gravamen de las cuotas a nivel de la Unión Europea implicaría simplicidad y ayudaría a garantizar la aplicación de condiciones normalizadas a los armadores, en concordancia con las disposiciones destinadas a la creación de un Mercado Único Europeo. El establecimiento del gravamen mediante subasta presentaría la ventaja de adaptar la demanda exactamente al TAC, lo que fomentaría la eficiencia económica al minimizar el coste de las capturas. Deficiencias Se desconoce el efecto que las cuotas de pago tendrían sobre la totalidad de la actividad pesquera. Al igual que con un sistema de gestión a base de cánones o de demanda, incrementar los costes de explotación de los barcos a corto plazo mediante el cobro de un gravamen por las cuotas podría alentar a los pescadores a faenar con mayor intensidad con objeto de compensar dicho incremento DOC_ES\DV\328\328026 - 69 - de los costes mediante un crecimiento de las capturas para mantener sus ingresos, con lo cual aumentaría la presión en favor de una superación de las cuotas y el nivel de pesca de las especies no sometidas a cuota. El establecimiento del gravamen de las cuotas a nivel nacional o local podría causar desventajas de competencia debido al cobro de cantidades diferentes por las cuotas en distintos países o localidades. Además de ir en contra de la armonización de las condiciones de operación en el Mercado Único Europeo, provocaría insatisfacción entre los armadores en desventaja, lo que iría en detrimento de la legitimidad del sistema. Conservación y sostenibilidad La conservación y la sostenibilidad serían garantizadas primordialmente a través del sistema de TAC y cuotas, pero serían objeto de un cumplimiento efectivo. Participación de la industria pesquera en la gestión Es poco probable que la responsabilidad de la gestión de un sistema de cuotas de pago pueda delegarse con facilidad en los armadores locales o las organizaciones de pescadores, ya que existiría un conflicto fundamental de intereses por lo que se refiere a los costes de captura. Licitación de cuotas El sistema El sistema es bastante simple, ya que se convocarían licitaciones para la concesión de cuotas intransferibles mensuales, trimestrales o anuales, que se adjudicarían mediante procedimientos normales de mercado. Otro sistema sería la subasta de cuotas, que no presenta diferencias significativas respecto al sistema de licitación. La elección entre uno y otro sistema es una cuestión de conveniencia administrativa para la autoridad gestora. La licitación de cuotas es equivalente a un sistema de CIT en el que existe un solo propietario - en este caso, una Administración en su capacidad de representante de la sociedad - que arrienda cuotas a los armadores. Ventajas Este sistema evita los problemas de la equidad en la concesión inicial que presentan las CIT y probablemente está más próximo de la actitud europea hacia la propiedad privada y pública. Se prestaría una mayor asistencia a la aplicación del sistema, ya que quienes hayan comprado cuotas pronto se verían afectados por las actividades de los infractores de las mismas. El sistema produciría un sector económicamente eficiente de bajo coste, siempre que los TAC se establezcan de forma adecuada. DOC_ES\DV\328\328026 - 70 - El establecimiento del gravamen de las cuotas a nivel nacional mediante subastas tiene la ventaja de que la oferta de cuotas puede adaptarse exactamente a la demanda, lo que aún podría coincidir con las concesiones nacionales de cuotas con arreglo a disposiciones de estabilidad relativa. Deficiencias Tendría que pasar algún tiempo para que el sector se hiciera a la idea de tener que comprar cuotas, lo que podría implicar problemas de carácter político. No obstante, en vista de la experiencia con las CIT cabe esperar que el sistema resulte sostenible a largo plazo, a pesar de no haber sido aplicado hasta ahora. Transición Debido a los problemas políticos que podrían surgir al comienzo de la licitación de cuotas sería necesario establecer durante los primeros años TAC, excepto para dos o tres poblaciones gravemente amenazadas, a niveles que concuerden con el nivel real de los desembarques, incluidos los desembarques ilegales, y reducir posteriormente los TAC para comenzar la transición hacia la eficiencia económica y la sostenibilidad. Conservación y sostenibilidad Si los TAC se establecen de forma adecuada, un sistema de licitación de cuotas garantizará una conservación eficaz de las poblaciones y una buena sostenibilidad. El efecto del sistema sobre el descarte se desconoce, pero fomentaría buenas prácticas entre los pescadores, puesto que mayores TAC significarían menores costes unitarios de cuota. La intrasferibilidad podría provocar un descarte mayor del necesario. No obstante, ello se vería minimizado por que las cuotas serían para un período más corto y flexible. Participación de la industria pesquera en la gestión La participación del sector en el proceso de licitación (o de subasta) ayudará a su funcionamiento y las Organizaciones de Productores y similares tienen un importante papel que desempeñar en el control de los registros de cuotas. Cuotas individuales Concesión inicial Probablemente la concesión de cuotas anuales sin permitir su transferencia entre empresas pesqueras se basaría en los rendimientos históricos de cada barco propiedad de las empresas pesqueras ya existentes. Ámbito de funcionamiento necesario Mientras más larga sea la cadena de distribución, mayores son las probabilidades de cumplimiento efectivo. Es muy poco probable que se pueda controlar a los pequeños barcos que atracan en la playa para vender su captura a las pescaderías y el sector de la hostelería. El sistema DOC_ES\DV\328\328026 - 71 - Al igual que otros sistemas de gestión a base de cuotas, las cuotas individuales tienen una amplia aplicación y existen variantes de este sistema actualmente en uso en el Reino Unido y algunos otros Estados miembros. No obstante, con objeto de reducir el descarte, la concesión de cuotas en las pesquerías multiespecies debe realizarse de forma proporcional a los porcentajes previstos de captura de las diferentes especies sometidas a cuota. Aparte de requerir la concesión de cuotas y el control de la captura de las mismas para cada barco, el sistema es administrativamente simple. Salvo los descartes en las pesquerías multiespecies derivados del hecho de que la concesión de cuotas no refleja los porcentajes reales de captura de las distintas especies sometidas a cuota, el sistema es flexible, puesto que permite ajustar la concesión de cuotas con objeto de reflejar las oportunidades de pesca disponibles. Se permitiría a los armadores capturar su cuota sin límites de tiempo, lo que evitaría el cierre anticipado de la pesquería, provocando un apresuramiento de la pesca con la ineficiencia de captura que conlleva. Con objeto de evitar el exceso de notificación, la concesión de cuotas no estaría vinculada en el futuro a las capturas de cuota anteriores, sino que se utilizaría la captura de cuota prevista para determinar el TAC. Al igual que otros sistemas, una aplicación efectiva es crucial para lograr el éxito de la gestión. Si bien la reducción del número de puertos en los que se puede desembarcar el pescado o de los mercados a través de los cuales puede venderse este último fomentaría el cumplimiento al permitir un mayor control y un pesaje más exacto de las cajas, es poco probable que dicha reducción sea políticamente aceptable en aquellos Estados miembros con costas extensas. Ventajas Siempre que las pesquerías permanezcan abiertas durante todo el período previsto, las cuotas individuales podrían poner fin a la competencia desenfrenada en la pesca, lo que podría mejorar la calidad del pescado desembarcado al haber un incentivo para que la empresa pesquera incremente el valor de su limitada captura. Las cuotas individuales pueden reducir los problemas de incumplimiento. A pesar de no ser directamente transferibles, la concesión de cuotas individuales crea necesariamente un derecho de propiedad privada que podría ayudar a la aplicación efectiva al aumentar el apoyo en favor de medidas efectivas de aplicación. La limitación de la transferibilidad de las cuotas puede proteger a las comunidades altamente dependientes de la pesca, si bien dicha protección tendría un valor algo limitado en la práctica, como lo demuestra la actual controversia sobre el salto de cuotas. Deficiencias Puesto que en esencia representa una forma de racionamiento administrativo, no existe el menor incentivo para reducir el exceso de capacidad a nivel de flota o para fomentar la eficiencia económica. Una importante desventaja de este sistema es que continuará la práctica del descarte de pescado comercializable. Si existiese la posibilidad de transferir la concesión de cuota con la venta del barco, el sistema podría resultar inestable. En la práctica, como en el caso holandés, es probable que el sistema se convierta DOC_ES\DV\328\328026 - 72 - en una forma restrictiva de CIT y que el valor de la concesión de cuota se capitalice en el precio de venta del barco. Un cumplimiento efectivo ha sido uno de los principales puntos débiles de aquellos sistemas que están en funcionamiento en la UE. La combinación de exceso de capacidad, cuotas bajas y falta de cumplimiento ha llevado al fracaso de la gestión. Es probable que las diferencias en la concesión de cuotas sigan siendo objeto de graves conflictos y que vayan en detrimento de la opinión que los armadores tengan de la equidad del sistema y de su disposición a aceptarlo. Transición Con objeto de mantener el empleo y la renta locales son necesarias disposiciones destinadas a evitar la venta de barcos con sus cuotas a empresas pesqueras extranjeras, por ejemplo, mediante la pertenencia obligatoria a las asociaciones nacionales de armadores, como las OP. Únicamente si las disposiciones del Mercado Único Europeo tuviesen prioridad sobre el principio de la estabilidad relativa podría permitirse el libre comercio entre empresas dentro de la UE. Debido al nivel de capital amortizado en las cuentas financieras de las empresas pero mantenido en realidad, es probable que sea necesario un programa de desguace financiado con dinero de los contribuyentes para complementar este sistema en sus fase inicial. Conservación y sostenibilidad Con un cumplimiento adecuado, una pesquería gestionada mediante cuotas individuales debería resultar sostenible. Participación del sector pesquero en la gestión La gestión de las cuotas debería delegarse a grupos de empresas pesqueras, como ya sucede en el Reino Unido. Cuotas individuales transferibles Concesión inicial La concesión inicial de cuotas debe realizarse en forma de un porcentaje determinado de la cuota nacional, de la cuota regional o del TAC de la población, dependiendo del nivel de gestión elegido, en lugar de un tonelaje determinado. Una concesión en forma de tonelaje haría que los Estados corriesen el riesgo de tener que volver a comprar la cuota a un coste mayor en caso de producirse el desplome de una población por razones imprevistas. La concesión de estas cuotas sería a perpetuidad o bien por un período determinado. Las compañías pesqueras y los terceros podrían transferir o arrendar las cuotas entre ellos. DOC_ES\DV\328\328026 - 73 - Ámbito de funcionamiento necesario La aplicación efectiva del sistema resultaría compleja, pero podría lograrse mediante la creación de Corredores Autorizados de Pescado, que tendrían el derecho exclusivo a comprar el pescado recién desembarcado y mediante el seguimiento y control de las fuentes de pescado en las que dichos compradores adquieren su mercancía. Las CIT requieren un ámbito que simplifique las complejidades de la aplicación, pero que sea suficientemente flexible como para permitir que el mercado que crean funcione de una forma relativamente libre; de lo contrario no tendrán éxito. Mientras menor sea el número de normas que regulen la venta y compra de CIT, mejor funcionará el sistema. El sistema En las pesquerías compartidas entre varios Estados miembros es indispensable que el sistema se aplique y haga cumplir de forma equitable con objeto de suprimir el problema de los beneficiarios no contribuyentes. Cabría esperar que las cantidades de pescado adquiridas por los corredores autorizados de pescado sean iguales a su producción y puedan verificarse mediante un seguimiento de control. El sistema evitaría el desembarque de cajas demasiado cargadas. Asimismo, el sistema podría cumplirse siempre que hubiese un número relativamente reducido de puertos o mercados a través de los cuales el pescado pudiese desembarcarse o venderse. Si se exime a los barcos pequeños del sistema surgirían graves dificultades. En Islandia, el sector de los barcos pequeños creció de forma considerable al estar exonerado. En Nueva Zelanda, los pescadores a tiempo parcial quedaron excluidos del sector pesquero al comenzar el sistema. Habría que considerar con mucha atención la posición de los barcos muy pequeños y a tiempo parcial en cualquier nuevo sistema. Es indispensable permitir la compra de cuota tras la captura con objeto de reducir el incentivo que conlleva el descarte. Ello es fundamental para un funcionamiento eficiente del mercado de las cuotas y se ajusta a la forma en que operan las empresas en muchos otros sectores de la economía. Período de propiedad La distribución de cuotas implica una transferencia de propiedad del Estado a los propietarios privados. La concesión por un período determinado reduce de forma significativa la efectividad del mercado, debido a que el valor del activo se reduce en consecuencia. El valor actual del activo sólo representa el flujo de beneficios que se capitaliza en él a lo largo de su duración y, por consiguiente, merma el incentivo a conservar la pesquería. Este aspecto también puede empeorar la posición de los armadores cuando tengan que utilizar el valor del activo como garantía, por ejemplo, para un préstamo bancario para la adquisición de un barco nuevo. La concesión a perpetuidad, por otra parte, puede crear complejidades jurídicas, en caso que se desease abolir el sistema en el futuro. Ventajas No cabe duda que, en teoría, las CIT pueden resolver las ineficiencias económicas que provocan las deficiencias del mercado que se observan en la mayoría de las pesquerías no reguladas o mal DOC_ES\DV\328\328026 - 74 - gestionadas. En particular se pondría fin a la competencia desenfrenada de la pesca en Europa siempre que la pesquería se mantenga abierta durante todo el período previsto y, tras un período de ajuste, desaparecería el exceso endémico de capacidad. Probablemente con este sistema se producirá una mejora de la calidad del pescado desembarcado, ya que existe un incentivo para que las empresas pesqueras aumenten el valor de sus limitadas capturas. Por último, este sistema serviría para desguazar el exceso de capacidad; las empresas que abandonen el sector recibirían una recompensa económica por la venta de su cuota sin echar mano de dinero del contribuyente. Cabe señalar, no obstante, que esto no implica automáticamente una reducción del número de barcos o del empleo en la industria pesquera, pero se eliminarán las distorsiones en la combinación de capital y mano de obra producidas por los intentos de evadir el sistema actual. Si las poblaciones se recuperan en número o peso puede haber o no nuevas oportunidades para inversiones de capital y trabajo. Las CIT no ofrecen una solución inmediata al problema del incumplimiento. Sin embargo, la creación de un derecho de propiedad privada para pescar determinadas poblaciones ofrecerá un activo tangible a las empresas pesqueras y ayudará a la aplicación efectiva del sistema, ya que al comprender que la infracción de las cuotas reduce el valor del activo de otros surgirá un apoyo en favor de las medidas para un cumplimiento efectivo. La experiencia holandesa ha demostrado que los CIT modifican las actitudes del sector pesquero hacia los desembarques en exceso de cuota y crean una exigencia en favor del cumplimiento de dichas cuotas, lo que hace que su aplicación efectiva resulte más fácil para las autoridades políticas y administrativas. Deficiencias La principal desventaja reside en que continuará el descarte de pescado comercializable. Debido a que la selección que realizan las artes de pesca no es perfecta, un cierto descarte de alevines constituye una parte inevitable del proceso de producción de la pesca. Con un sistema de CIT, el descarte puede aumentar o disminuir, extremo que habría que ponderar respecto a la mejora del tama o de las poblaciones y la conservación de peces pequeños que debería fomentarse. Mucho depende de la relación entre la tasa de crecimiento de las especies y la tasa de mortalidad natural, así como de la demanda del mercado de peces grandes o pequeños de una especie determinada. La creación de un activo con valor implicará que las empresas pesqueras deben tener en cuenta el efecto que el legado legislativo y fiscal tendrá sobre su posición financiera. No obstante, el valor del activo puede servir de obstáculo para el ingreso en el sector. A corto plazo y en vista del exceso de capacidad, dicho obstáculo puede resultar útil, pero puede convertirse en un problema más adelante. Existe el peligro - aunque no haya una certeza absoluta - de que las pequeñas comunidades alejadas sufran la pérdida de una fuente de ingresos. Esta fuente de ingresos ha venido disminuyendo y se ve amenazada por una continua reducción si no se hace nada para mejorar la gestión. Si las poblaciones se regeneran, las comunidades locales podrían beneficiarse. Una parte del objetivo encaminado a permitir que los grupos de empresas pesqueras gestionen sus cuotas sería permitirles equilibrar sus actividades a nivel local con los costes incurridos. El mayor problema se presentará en Grecia, con su multitud de islas; quizás habría que adoptar algunas disposiciones especiales, como la exención de DOC_ES\DV\328\328026 - 75 - la participación en esta política en vista de lo reducido de la cadena de distribución o bien la posibilidad de que la policía local haga las veces de funcionarios de pesca. Con el tiempo, las empresas pesqueras pueden crecer y perder parte de sus vínculos con familias y comunidades. Será necesario un cierto control a medida que la industria se racionaliza y reestructura. Transición Una introducción gradual del sistema vendría a mitigar los efectos negativos inmediatos y daría tiempo para llevar a cabo ajustes en las carteras individuales y en la economía regional. Con objeto de mantener el empleo y la renta locales, se limitaría la venta de cuotas durante unos cuantos años, primero dentro de las organizaciones de productores o grupos similares, luego entre empresas pesqueras de un mismo país, más adelante entre empresas pesqueras de toda Europa y, por último, para cualquier empresa o persona que desee comprar cuotas como parte de su cartera de inversiones. Esto podría lograrse mediante la limitación de las licencias. La etapa final, en particular, no sería muy bien recibida en estos momentos. Sin embargo, cualquier otra solución significaría rebajar artificialmente el valor de las cuotas para quienes las hayan recibido en la concesión inicial o para quienes las hayan adquirido a medida que se liberaba gradualmente el mercado. En un principio, el sistema se aplicaría a las pesquerías pelágicas, como el arenque del Mar del Norte. En su mayoría, las pesquerías pelágicas del norte europeo son pesquerías de una sola especie y tienen un número relativamente reducido de puntos de desembarque. El sistema podría aplicarse a todas las aguas de la Unión Europea, incluyendo, más adelante, el Mediterráneo. Al cabo de unos cuantos años se extendería este sistema a todas las especies demersales y a los moluscos no sedentarios, como la langosta, el cangrejo, el langostino y la cigala (scampi), flexibilizando gradualmente las limitaciones de venta. El sistema también podría aplicarse a los moluscos sedentarios, aunque podría funcionar perfectamente junto con un sistema de propiedad del lecho marino costero si así se desease. Debido al nivel de capital amortizado en las cuentas financieras de las empresas pero mantenido en realidad, es probable que sea necesario un programa de desguace financiado con dinero de los contribuyentes para complementar este sistema en sus fases iniciales. Dicha demanda se reduciría gracias al valor del activo que representa la cuota en poder de la empresa pesquera que lleva a cabo el desguace. Podría aplicarse un sistema de plusvalía de recursos para el mantenimiento a perpetuidad de las cuotas con objeto de recuperar el dinero de los contribuyentes empleado para el programa de desguace. Conservación y sostenibilidad Las CIT ofrecen un incentivo eficaz para que el sector conserve las poblaciones en desove y permita el crecimiento de los alevines. Sin embargo, la sostenibilidad se vería amenazada en cualquier sistema si las empresas pesqueras tuvieran un porcentaje relativo de descuento positivo (es decir, una mayor preferencia que el Estado para beneficiarse ahora en lugar de más tarde). De ahí que sigan siendo necesarias medidas de aplicación efectiva. No obstante, con un cumplimiento adecuado, las pesquerías gestionadas mediante CIT resultarían sostenibles. Participación del sector pesquero en la gestión La gestión de las cuotas se podría delegar en grupos de empresas pesqueras, como ya se hace en los Países Bajos. Dichos grupos pueden existir ya, como las organizaciones de productores o las DOC_ES\DV\328\328026 - 76 - cofradías de pescadores, o bien ser creados con este fin. Se exigiría a las empresas pesqueras que actualmente se encuentran fuera de dichas organizaciones que se unan a ellas, pues de lo contrario resultaría imposible aplicar el principio de gestión local. Cuotas regionales compartidas entre empresas Concesión inicial Las cuotas compartidas se conceden a largo plazo a las regiones; a continuación, estas Cuotas Compartidas Regionales (CCR) se subdividen y conceden a las empresas autorizadas de cada región. Las empresas autorizadas serían primordialmente propiedad de pescadores. Sin embargo, a diferencia de las OP, incluirían pescadores sin participación de propiedad en los barcos y no solamente armadores, con lo que se ampliaría la base de propiedad de los derechos de pesca. Ámbito de funcionamiento El principal requisito es la existencia de un sistema de TAC y cuotas que incorpore una estructura de gestión regional y empresarial de las cuotas. El sistema Las empresas autorizadas propiedad primordialmente de pescadores estarían facultadas a decidir el número de barcos que deseen utilizar para capturar su cuota. Se establecería un límite sobre el porcentaje máximo de estas Cuotas Regionales Compartidas entre Empresas (CRCE) que sería transferible. Este sistema sería similar a las CIT, salvo que las cuotas sólo serían parcialmente transferibles y se tendrían en forma de propiedad colectiva, en lugar de propiedad privada. Las cuotas compartidas estarían en poder de las organizaciones regionales de pescadores, no de empresas pesqueras, y el Estado conservaría el derecho de volverlas a conceder a nuevas empresas o regiones concretas. Además de requerir un cumplimiento estricto de las cuotas, como las CIT, este sistema precisaría un control minucioso de todas las operaciones comerciales con cuotas. No sólo serían necesarias garantías de que no se cerrará una pesquería antes de que una empresa haya capturado la totalidad de su cuota, sino que dentro de las empresas regionales habría que prestar especial atención a que no se produzca una competencia desenfrenada entre barcos de la misma empresa. Ventajas Este sistema ofrece una mayor protección a las comunidades que dependen en gran medida de la pesca y reduce las posibilidades de que la propiedad de las cuotas se concentre en manos de los armadores más eficientes. La concesión inicial de cuotas se podría hacer de modo similar al método de concesión a nivel nacional vigente con arreglo al principio de estabilidad relativa, pero las cuotas se concederían a escala regional, en lugar de a nivel nacional. Cabe esperar que el sistema reciba un amplio apoyo por parte de quienes tengan un interés por el mantenimiento del actual reparto de cuotas, lo que evitaría graves efectos de distribución sobre las regiones o el deterioro de las zonas dependientes de la pesca. DOC_ES\DV\328\328026 - 77 - En comparación con un sistema de CIT, la transferencia de cuotas podría ser más limitada y realizarse por unidades de mayor tamaño, lo que implicaría un menor número de operaciones y unos costes de control más reducidos. Resultaría relativamente fácil eliminar posteriormente las limitaciones impuestas a la transferencia de cuotas, aunque ello conlleve un aumento de las repercusiones regionales, con objeto de incrementar los incentivos para minimizar costes, o incluso pasar de CRCE a CIT, si ello pareciese conveniente. Deficiencias Es probable que la concesión inicial de cuotas a regiones y empresas entrañe conflictos considerables por lo que se refiere a los criterios utilizados para efectuar dicha concesión. Las especulaciones respecto al criterio probable con el que se realizarán las concesiones iniciales pueden hacer que los pescadores adopten una estrategia de modificación de sus patrones de pesca con objeto de que la empresa a la que se integren esté en condiciones de obtener la mayor cuota inicial posible. Las CRCE pueden ser demasiado restrictivas para permitir el establecimiento de un mercado adecuado para el desarrollo de las cuotas y, por ende, no ser capaces de superar completamente las deficiencias del mercado. Además, no han sido experimentadas y su complejidad administrativa aumenta el riesgo de que el sistema encierre desventajas ocultas. Transición Un sistema de gestión basado en empresas regionales puede establecerse ya sea mediante la creación de nuevas organizaciones o bien modificando las OP, cofradías de pescadores u otras estructuras ya existentes. Cualquiera de estas opciones representaría un coste relativamente reducido. Hasta cierto punto, este sistema parece comparable al sistema de gestión de cuotas a través de las OP que ya existe en el Reino Unido, en el cual las OP pueden transferir tanto las cuotas como los historiales de producción de los barcos en las que se basa la concesión de cuotas. Conservación y sostenibilidad La conservación y la sostenibilidad serían garantizadas primordialmente mediante un sistema de TAC y cuotas. Participación del sector pesquero en la gestión La gestión de las cuotas concedidas a las empresas regionales se delegaría en gran parte en los pescadores interesados. No obstante, las autoridades regionales, nacionales y de la Unión Europea aún necesitarían tener la seguridad de que las empresas regionales cumplen las cuotas. Cánones Concesión inicial En sentido estricto, con este sistema no es necesaria la concesión de derechos, pero en un principio se podría otorgar a los actuales titulares de licencias un derecho exclusivo de pesca. Ámbito de funcionamiento necesario DOC_ES\DV\328\328026 - 78 - El cobro de cánones exige que las autoridades encargadas del cumplimiento de la normativa sean capaces de realizar un seguimiento de los desembarques o de los compradores. Para que el sistema pueda aplicarse con eficacia en Europa serían necesarias las mismas consideraciones que en el caso de las CIT, a saber, autorización de los corredores de pescado o bien un número relativamente reducido de puertos de desembarque o mercados, así como una cadena de distribución de determinada longitud. El sistema Los cánones implican el cobro por desembarque. Dicho cobro tendría que ser administrado por las autoridades regionales o nacionales. Es posible que el canon tenga que tomar en consideración los tipos de cambio, ya que dicho canon deberá integrar en los gastos el coste económico internacional de la pesca. Si para establecer el nivel de los cánones no se utilizase un índice europeo o regional, una disminución del tipo de cambio nacional haría que disminuyese el interés de las empresas pesqueras por la pesca. Para ser significativo, el canon debe variar según la especie desembarcada. Ventajas Los cánones constituyen un medio relativamente simple para resolver las deficiencias del mercado mediante el cobro de una cantidad por el pescado capturado. Al parecer, los tribunales se toman más en serio la evasión de impuestos y derechos que la infracción de cuotas. Este sistema debe funcionar con un TAC determinado por el nivel en el cual deja de ser rentable pescar una especie. Una ventaja particular es que en caso de que la evaluación científica de poblaciones no sea adecuada, se puede utilizar el nivel del canon para reducir la cantidad de capturas, permitiendo así que las poblaciones se recuperen y luego determinar niveles de canon y población relativamente estables a largo plazo. Lo que resultaría mas difícil en el caso de especies con una vida relativamente corta o patrones de repoblación sumamente variables. Deficiencias Uno de los problemas que presentan los cánones es que inevitablemente serán considerados como una forma de impuesto y, para colmo, sobre un producto alimenticio. Es probable que este sistema haga que el debate anual sobre el nivel de los TAC sea sustituido por un debate sobre el nivel de los cánones. El objetivo de los cánones consiste en hacer que no resulte rentable pescar por encima de un TAC hipotético pero fundamental. Será muy difícil establecer los cánones a un nivel que permita lograr este objetivo y es muy posible que el canon tenga que ser ajustado mensual o trimestralmente, lo cual dificultaría obtener el apoyo político necesario. El incentivo para realizar notificaciones fraudulentas seguiría existiendo y la vigilancia de este sistema no resultaría más fácil que la del actual, a menos que aquellos que paguen los canones presionen a quienes no lo hacen o exijan que se aplique el peso de la ley a aquellos que intenten infringir la normativa. En vista del nivel actual de exceso de capacidad, no debe sobreestimarse el poder de este incentivo. Transición En un principio, el sistema podría aplicarse de forma general y con cánones relativamente bajos con objeto de obtener su aceptación y ponerlo a prueba. Más adelante habría que subir el canon con DOC_ES\DV\328\328026 - 79 - objeto de que las poblaciones puedan recuperarse y crecer hasta alcanzar un nivel óptimo en términos de biomasa y número de individuos. Desde el principio es necesaria una perspectiva a largo plazo. Durante los primeros años del sistema sería necesario un programa de desguace financiado con los ingresos procedentes de los cánones (al menos hasta que las poblaciones comiencen a recuperarse) con objeto de reducir el número de barcos con una producción marginal a un nivel que minimice el incentivo para evadir los cánones. Conservación y sostenibilidad Este sistema requiere TAC y plantea los mismos problemas de incumplimiento que el sistema actual, salvo que se elimina la exigencia del descarte. De aplicarse de forma efectiva, este sistema ofrece conservación y sostenibilidad. Participación del sector pesquero en la gestión Es probable que la participación del sector en este sistema de gestión resulte sumamente limitada. Monopsonio estatal Se denomina monopsonio al mercado en el que sólo existe un comprador. Ámbito de funcionamiento Con objeto de evitar el problema que plantean los usuarios no contribuyentes, este sistema tendría que ser global y abarcar a todos los armadores que capturan las especies gestionadas. Seguiría siendo necesaria la información sobre las capturas de los barcos en el sitio de pesca (es decir, diario de pesca) y, al igual que en la mayoría de los casos, es poco probable que resultase práctico determinar en el punto de desembarque de qué lugar procede una especie determinada. El sistema Los armadores comerciales sólo se mostrarán cooperativos si pueden contar con cubrir al menos los costes de explotación con los ingresos procedentes del pescado que ofrecen a la venta. Si los precios son demasiado bajos para una especie, los pescadores tenderán o bien a no salir a pescar o bien a descartar esa especie y desembarcar únicamente las especies de mayor valor. Por consiguiente, el precio recibido por el pescado desembarcado constituye un factor determinante de la cantidad de pesca, del nivel de las capturas y de los desembarques. Cuando existen numerosos compradores, el precio que los armadores reciben por el pescado desembarcado generalmente es determinado por el funcionamiento del mercado, que ajusta los niveles de precio hasta que la oferta iguala a la demanda. En algunas pesquerías, los precios se fijan para toda la temporada de pesca mediante negociaciones entre los armadores y los compradores. Por ejemplo, en las pesquerías pelágicas escocesas se solían negociar precios fijos para la temporada con los "klondyker" rusos y de Europa Oriental que compraban la mayoría de las capturas. Asimismo, una autoridad de gestión que desease utilizar incentivos económicos para modificar el nivel de captura y desembarque podría utilizar los precios de desembarque a tal fin. Por ejemplo, DOC_ES\DV\328\328026 - 80 - podría establecerse una norma según la cual los armadores estarían obligados a vender su captura a través de un consejo de gestión de la pesca a precios compatibles con el nivel deseado de desembarque. A continuación, el consejo de gestión podría revender el pescado mediante subastas en la forma normal, aplicando un cumplimiento estricto con objeto de garantizar que los armadores no vendan directamente sus desembarques. Con dicho sistema, la diferencia entre los ingresos por ventas recibidos por los armadores y los pagados por los comerciantes y transformadores de pescado (plusvalía) tendría que utilizarse para fines distintos de la remuneración de los armadores. Podría emplearse para cubrir los gastos de la gestión de la pesca y los gastos de investigación y, de forma más general, para contribuir a la hacienda pública. El establecimiento de un precio fijo de desembarque aplicable a todos los barcos por cualquier tamaño, calidad o especie de pescado presentaría la ventaja de ser simple y fomentar la minimización del coste de la captura. Aun a costa de reducir los incentivos para minimizar los costes, se podría introducir cierta flexibilidad para salvaguardar los intereses de determinados grupos o con objeto de alcanzar otros objetivos de gestión. Por ejemplo, cuando se considere que el empleo en el sector pesquero constituye un objetivo importante o cuando se prevea que los barcos pequeños no serán capaces de competir con los grandes, podría utilizarse un sistema en el que los barcos pequeños reciban precios más elevados que los grandes. Con objeto de promover la utilización de artes de pesca más adecuadas para la conservación y la reducción de los descartes, podrían pagarse precios superiores a los barcos que utilicen determinados tipos de artes (por ejemplo, redes de malla más amplia). Ventajas Un sistema de gestión basado en la demanda no tiene por qué conllevar otras formas de control de los factores de producción o de la producción. En esencia, las pesquerías se mantendrían abiertas al acceso sin crear derechos de propiedad privada ni los obstáculos jurídicos o financieros conexos destinados a impedir el acceso a nuevos armadores. En lugar de implicar la privatización de las poblaciones, éstas continuarían siendo propiedad colectiva. El establecimiento de precios fijos de desembarque en todos los puertos de la Unión Europea para todos los tamaños, calidades y especies de pescado evitaría complicaciones. De forma similar, el establecimiento de precios anuales presentaría esta misma ventaja y ayudaría al mismo tiempo a las empresas a planificar sus actividades al contar con precios estables. El sistema sería relativamente sencillo de administrar. Deficiencias Actualmente existen diferenciales de precio entre los distintos puertos de la Unión Europea que reflejan las variaciones nacionales y regionales de la oferta y la demanda. Por esa razón, el establecimiento de precios fijos de desembarque en todos los puertos para cualquier tamaño, calidad y especie de pescado presentaría el inconveniente de que dichos precios no incorporarían los diferenciales existentes y, por ende, distorsionarían los incentivos económicos. De igual modo, el DOC_ES\DV\328\328026 - 81 - establecimiento de precios anuales también distorsionaría los incentivos económicos, puesto que actualmente los diferenciales de precio varían de forma sistemática de una semana a otra y de un mes a otro, reflejando así las variaciones de la oferta y la demanda. Si los diferenciales de precio entre barcos fueran suficientemente altos, se crearía un incentivo para evadir el sistema mediante el transbordo de capturas antes de su desembarque con objeto de maximizar su valor de venta. El establecimiento de diferentes niveles de precios para distintas categorías de barcos implica una toma de decisiones en materia de concesiones que probablemente sería objeto de controversia. Conservación y sostenibilidad Cabe esperar que, con el tiempo, el aumento de la eficiencia técnica conlleve una reducción constante de los precios obtenidos por cualquier nivel de desembarque y un crecimiento sostenido de la plusvalía. Participación del sector pesquero en la gestión Sería necesaria una amplia cooperación del control pesquero para obtener la amplia información sobre costes e ingresos de cada travesía de cada barco que se requiere para calcular un nivel adecuado del precio de desembarque. Controles de los factores de producción Derechos exclusivos de pesca: parcelas de lecho marino Concesión inicial Una autoridad de gestión podría conceder derechos de pesca o de cultivo de moluscos sedentarios en una zona determinada sin pago, arriendo o venta a perpetuidad. La atención se concentraría en la opción de vender o conceder derechos a perpetuidad debido a que así habría mayores probabilidades de superar las deficiencias del mercado. Si en lugar de ello los derechos se vendiesen por un período limitado, la empresa que compre los derechos tendría un incentivo para explotar la pesquería tomando únicamente en cuenta los ingresos y costes marginales a lo largo de la duración de los derechos de pesca. En general, mientras más breve sea la duración, menor será el incentivo para que la empresa explote la pesquería de forma sostenible. Ámbito de funcionamiento Los principales requisitos de este sistema son unos mecanismos adecuados para demarcar, conceder y hacer cumplir los derechos exclusivos de pesca. Suponiendo que se permitiera la transferencia de derechos, sería necesario un sistema para controlar las transferencias de propiedad. El sistema Los titulares de los derechos de pesca tendrían la libertad de elegir el número de barcos, equipo y pescadores que deseen utilizar. Ventajas DOC_ES\DV\328\328026 - 82 - Si una pesquería independiente es explotada por un solo armador, no se presenta el problema de los beneficiarios no contribuyentes. La concesión o venta de derechos a perpetuidad tiene la ventaja de poder superar las deficiencias del mercado, lo que resulta en la minimización de los costes de captura y la maximización de la plusvalía. Como ya se ha indicado, se ha utilizado un sistema de derechos de cultivo de moluscos en aguas costeras en algunos Estados miembros, entre ellos los Países Bajos, donde se conceden parcelas de lecho marino a cada empresa. Deficiencias La división de las pesquerías en zonas, de forma que constituyan entidades separadas para fines de gestión, puede plantear importantes dificultades, en particular cuando se pescan distintas poblaciones en una misma zona. Es probable que para alcanzar un acuerdo con objeto de excluir determinadas actividades se surgirían graves conflictos con la pesca de moluscos sedentaria y a menos que se ofrezca una compensación adecuada, es probable que dichos acuerdos sean rechazados vehementemente por quienes queden excluidos. En el caso de las poblaciones de crecimiento sumamente lento se crearía un incentivo para que las empresas maximizaran sus beneficios con objeto de igualar los ingresos y costes marginales a corto plazo de la pesca y aumentar su captura para alcanzar el nivel de acceso libre. Dicho comportamiento podría provocar el desplome de las poblaciones. Cualquier diferencia entre la tasa de descuento de la empresa y la considerada óptima desde un punto de vista social llevaría a un patrón de captura que no sería socialmente óptimo. Por esta razón sería preferible mantener, dependiendo del nivel de incertidumbre respecto al nivel de las poblaciones y otras variables de importancia, un sistema de TAC, de forma que el titular del derecho tenga un incentivo para intentar minimizar los costes de captura y maximizar los rendimientos dentro de la cuota. A menos que se espere que los patrones de captura difieran sustancialmente de los considerados socialmente óptimos, es poco probable que el mantenimiento de un sistema de TAC resulte rentable, debido a la necesidad de aplicar limitaciones en los desembarques, lo que implica mayores gastos de gestión. Puesto que la división de zonas de alta mar plantea problemas significativamente mayores, en particular por lo que respecta a su cumplimiento efectivo, es poco probable que dicho sistema pueda extenderse más allá de las zonas costeras de bajura. La concesión gratuita de derechos de captura equivale a otorgar una ganancia imprevista a aquellos que los reciben, creando así un obstáculo para el acceso y una desventaja de competencia para los posibles nuevos operadores. Conservación y sostenibilidad Un sistema de derechos exclusivos de pesca puede ayudar a la conservación y a la utilización sostenible de los recursos, siempre que los niveles de captura no influyan en forma significativa a otras pesquerías. Participación del sector pesquero en la gestión DOC_ES\DV\328\328026 - 83 - En estas pesquerías independientes, el establecimiento de los niveles de captura y de inversión pueden delegarse al titular de los derechos de pesca. De existir diferencias entre la tasa de descuento de la empresa y la considerada socialmente óptima, se produciría un patrón de captura que no sería socialmente óptimo, lo que podría hacer necesario el mantenimiento de un sistema de TAC y cuotas. Transferibilidad de los días en el mar Concesión inicial La concesión de días en el mar puede realizarse de forma gratuita por un período o a perpetuidad, o bien ser vendida a los armadores y los niveles concedidos se basarían en el historial de actividad, las características y tamaño del barco o simplemente en la capacidad de pago. Aquí se examina la concesión a perpetuidad de una participación en un Número Total de Días Autorizados en el Mar (TADS) debido a que dicho sistema presenta una serie de ventajas respecto a otros regímenes de días en el mar, en particular en términos de aceptación política. Por consiguiente, en un principio se concedería a cada barco una parte del TADS a perpetuidad. Ámbito de funcionamiento Los principales requisitos son unos mecanismos adecuados para la concesión y el cumplimiento efectivo de los días en el mar y para calcular los efectos de los diversos niveles de concesiones de días en el mar sobre los desembarques y los rendimientos económicos. Es necesario un método de control para las transferencias de días en el mar. El sistema El número de días que los barcos podrían pasar en el mar durante un período determinado se limitaría a una parte del TADS. Esta concesión sería divisible y transferible y los días en el mar podrían adquirirse a posteriori. Podría aumentarse la flexibilidad del sistema si se permitiese pedir días con cargo a la concesión del período siguiente, mediante el pago de una sanción superior al coste de mercado de los días en el período en curso. De poder garantizarse el cumplimiento sería preferible que los días en el mar fuesen administrados por grupos como las OP y cofradías de pescadores, con objeto de que el sector pesquero participase en su funcionamiento. Ventajas Las restricciones del número de días que los barcos pueden pasar en el mar presentan la ventaja de facilitar su cumplimiento y, por consiguiente, representan gastos reducidos de aplicación. Si se adopta un enfoque multiespecies para establecer las concesiones de días en el mar podrían obviarse las limitaciones de desembarque. Esto simplificaría drásticamente la gestión del sistema y, al reducir el incentivo para la notificación fraudulenta, cabría esperar que diese lugar a una mejora de las estadísticas de desembarque. La concesión de un derecho a perpetuidad tendría una mejor aceptación que las concesiones anuales, que podrían ser objeto de una presión política constante. DOC_ES\DV\328\328026 - 84 - La transferibilidad de los días en el mar ofrecería una compensación a los armadores que abandonen el sector, sin tener que recurrir al dinero del contribuyente. Sin embargo, quizás aún sería necesario complementarla con un programa de desguace. Deficiencias Es probable que la base que se utilice para la concesión inicial sea objeto de fuertes controversias, salvo posiblemente si se utiliza el historial de actividades. El sistema ofrecería un incentivo a los armadores para que intenten aumentar sus rendimientos por día en el mar, lo que provocaría una distorsión en los factores de producción (como la duplicación de tripulación) y alteraría los patrones de actividad. Independientemente de que estén vinculadas o no a medidas relativas a la capacidad de los barcos, si las concesiones de días en el mar fuesen transferibles, se produciría una tendencia en favor de la adquisición de los días en el mar por parte de los armadores más eficientes. Esto, a su vez, provocaría una reducción del número de días en el mar para obtener un determinado nivel de desembarque a corto plazo. Podrían adoptarse algunas medidas para reducir el problema de la sustitución de factores de producción que conduce al exceso de capacidad, como un sistema de pago por la concesión de días en el mar. No obstante, en vista de la dificultad que encierra definir la eficiencia de captura o la capacidad de los barcos, tal como se ha se alado anteriormente, cualquier sistema de cobro por los días en el mar probablemente implicaría una distorsión económica. Otra desventaja consiste en que, si se adopta un enfoque cautelar, el TADS deberá fijarse de acuerdo con el estado de las poblaciones más débiles. Conservación y sostenibilidad Cualquier limitación de los días en el mar tenderá a provocar sustituciones de factores de producción debido al incentivo que se daría a cada armador para que aumentase sus capturas dentro del número de días concedidos. Por lo general, ello provocaría una reducción constante del TADS, como resultado de los avances técnicos. Participación del sector pesquero en la gestión Sería necesaria una amplia consulta para resolver los conflictos respecto a las concesiones iniciales. Los grupos del sector podrían asistir a la gestión del sistema mediante el control de las actividades. Licencias Actualmente está vigente en toda la Unión Europea un sistema de licencias. El efecto de este sistema ha sido la creación de un derecho de propiedad en la pesca y en la actualidad las licencias cambian de manos a un precio que refleja su escasez. Hay un signo de interrogación sobre el carácter del derecho de propiedad que poseen los titulares de las licencias. Las licencias pueden concederse a perpetuidad o por períodos limitados. Actualmente, las normas relativas a la transferencias de licencias a nuevos barcos son demasiado vagas como para reducir la capacidad utilizada con la rapidez que imponen las mejoras tecnológicas. DOC_ES\DV\328\328026 - 85 - No habría una necesidad concreta de establecer TAC como complemento de los regímenes de licencias, pero con objeto de permitir el control del estado de la pesquería y la elaboración de planes de conservación de poblaciones, el número de licencias vigentes debería adaptarse al objetivo de alcanzar un nivel equilibrado de producción en el sector a largo plazo (hay que señalar que dicha adaptación coincidiría con la tendencia a la baja en el número de licencias, debido a las mejoras tecnológicas). Ésta no es una tarea sencilla, ya que se desconoce casi totalmente la relación entre las inversiones, como capital, mano de obra y carburante, en el proceso productivo de la pesca y los desembarques resultantes, pero el número de licencias podría ser objeto de cambios de magnitud. Así, un TAC se calcularía como un objetivo cifrado al que habría que ajustar el número deseado de licencias vigentes en una temporada determinada, y no como una cifra que limitaría directamente los desembarques. La definición de lo que permite precisamente una licencia sigue siendo objeto de dificultades. Deben estar vinculadas a una pesquería y, por ende, tienen que estar gestionadas necesariamente por una autoridad de gestión regional o de pesquería, lo que deja un espacio de maniobra muy reducido para que los grupos de empresas pesqueras participen en su gestión. En las pesquerías demersales, las licencias podrían limitarse a una región determinada o a una zona reducida; aunque mientras más complejas sean las limitaciones de las licencias, más difícil resultará su aplicación efectiva. Para las pesquerías pelágicas en general, las licencias deberían estar vinculadas a una población, lo que se ajustaría al comportamiento migratorio de estas especies. En la práctica, en la Europa septentrional ya han tenido lugar los posibles efectos secundarios de redistribución, puesto que los pescadores pelágicos de dicha región son sumamente eficientes. Si bien los regímenes de licencias de pago ya han demostrado su viabilidad en algunas partes del mundo, no se incluyen como opción en este documento. La razón de tal omisión es que en ningún mercado es posible controlar totalmente el precio de una mercancía o servicio y la cantidad vendida, a menos que se utilicen otros medios de racionamiento, como dar prioridad de concesión a los barcos locales. Así, si el precio de las licencias se establece de antemano, cualquiera que ofrezca ese precio (y cumpla las condiciones establecidas) tendrá derecho a una licencia. El proceso para establecer de antemano el precio de las licencias sería objeto de constantes presiones por parte del sector, con objeto de mantener un precio bajo. Si el precio se fija demasiado bajo, se desarrollará un exceso de demanda de licencias que requerirá a su vez normas de concesión no comerciales. Por ello hemos preferido partir de la posibilidad contraria, en la que el número de licencias se establece con arreglo a las oportunidades de pesca y el precio se ajusta con objeto de equilibrar la demanda de licencias con su disponibilidad. Licencias a perpetuidad Concesión inicial En toda Europa ya existen licencias y (sin duda) no habría dificultad alguna para convertirlas en derechos a perpetuidad. La existencia de licencias de pesca a perpetuidad expondría a los Estados al riesgo de tener que volver a comprarlas en caso de que una pesquería sufriera un descenso de población y el régimen de licencias constituyese el principal método de gestión. Este fenómeno sería más grave en las pesquerías pelágicas, las cuales son más propensas a cambios más rápidos en el tamaño de sus poblaciones. Ámbito de funcionamiento necesario DOC_ES\DV\328\328026 - 86 - Habría que superar el problema de los beneficiarios no contribuyentes a través de medidas equitativas entre los Estados cuyas empresas pesqueras comparten una pesquería. Lo que a su vez probablemente implicaría la adopción de medidas proporcionadas en materia de concesión o limitación del número de licencias, aunque estas medidas también pueden dar lugar a distorsiones. La ventaja de este sistema reside en que, si existe un número suficientemente reducido de licencias, el desembarque puede realizarse en el sitio que elija el barco. Es posible que este sistema resulte viable en las islas griegas, donde existen numerosos puntos de desembarque y una cadena de distribución muy reducida. El sistema La licencia debe dar derecho a faenar en una pesquería determinada, que estaría definida en función de su zona y de las especies contempladas. Esto permitiría cierta flexibilidad al seleccionar las poblaciones a medida que varía su abundancia, y adaptar los métodos de captura utilizados al ritmo del desarrollo de la tecnología. La fuerza del régimen de licencias vigente resulta insuficiente para contrarrestar el crecimiento de la potencia pesquera. Las normas sobre transferencia de licencias tienen que garantizar que la deseada reducción "de capacidad" sea mayor que el índice acumulado de los avances tecnológicos. "Capacidad" aparece entre comillas porque, de hecho, en materia de factores de producción se utiliza alguna medida (p. ej. , la potencia motriz) como sucedáneo de la capacidad, que es una medida de producción. En función de la concesión de licencias, el ajuste de la capacidad a las oportunidades de pesca puede llevarse a cabo mediante la intervención estatal en la compra o venta de licencias en el mercado libre o bien mediante la adopción de normas que reduzcan la potencia de pesca de los nuevos barcos en comparación con los antiguos en los casos de transferencia de licencias. La acumulación de licencias quedaría permitida. Ventajas El sistema sería simple y de aplicación relativamente poco onerosa. El desguace sería financiado por el sector sin gastos para el contribuyente, salvo en los casos en que hubiese una necesidad urgente de reducir la capacidad de pesca. No hay que subestimar las ventajas que presentan estas dos características. Dependiendo de las condiciones para la concesión de una licencia, se minimizaría la necesidad de normas para las capturas accesorias y el descarte. Deficiencias En esencia, esta solución es a corto plazo y no resuelve las deficiencias del mercado. No se pondría fin a la competencia desenfrenada en la pesca, ya que al adquirir una licencia se mantiene el incentivo para pescar la mayor cantidad posible. Por esa razón, las pesquerías seguirían siendo vulnerables a la sustitución de factores de producción y a las distorsiones, ya que el barco pesquero es tan sólo una de los factores de producción utilizados en el proceso productivo de la pesca. En consecuencia, continuará la intensificación de los factores de producción, que reflejará una asignación errónea de los recursos. A medida que las autoridades de gestión intentasen contrarrestar esta tendencia mediante la reducción del número de licencias, se desarrollaría un exceso de desguace que daría lugar a una flota formada por un número demasiado reducido de barcos con una inversión excesiva. DOC_ES\DV\328\328026 - 87 - Otra desventaja es que puede no haber incentivo para capturar especies más abundantes y evitar las que se caractericen por poblaciones reducidas. Puede resultar más rentable capturar especies con poca oferta, ya que tendrían un mayor valor relativo. La magnitud del diferencial de precios determinaría la cuestión, pero con objeto de proteger a las especies más vulnerables, las autoridades de gestión se verían forzadas a limitar el número de licencias hasta alcanzar el nivel de oportunidad que dichas especies ofrecen, independientemente de la abundancia de otras. Así, este enfoque cautelar no permitiría extraer todo el beneficio económico disponible para la sociedad. Este sistema no permite realizar con facilidad los ajustes anuales del número de licencias en respuesta a la variación de la abundancia de las poblaciones. El mecanismo para modificar el número de licencias sería la venta por parte del Estado de licencias adicionales, la cual sería mal recibida por los titulares de licencias anteriores, o bien la recompra de licencias vigentes, lo que implicaría recurrir constantemente a los fondos públicos. Quienes deseen ingresar en el sector tendrían que adquirir una licencia, ya fuese de un titular o en una venta estatal, lo que les colocaría en una desventaja de competencia respecto a los titulares originales. La legislación en materia de sucesiones puede dificultar la transferencia de licencias debido a que, una vez repartidas entre los herederos, el que desee permanecer en la pesca debe comprar la parte de los demás. Transición La transición a partir de la situación actual sería relativamente simple. En cierta forma, la existencia de un sistema de licencias concedidas gratuitamente por el Estado a las empresas pesqueras ya significa que se ha dado el primer paso. El hecho de que no sea suficientemente estricto en la actualidad permitiría conceder tiempo a la industria para que se adapte, de forma que el sistema podría adquirir un carácter más severo con efectos inmediatos. Esto significa que habría que exigir una reducción de capacidad, al transferir una licencia a un nuevo barco, superior al índice de los avances tecnológicos más un porcentaje adicional destinado a reducir el número de barcos pesqueros hasta alcanzar la cantidad necesaria para realizar la captura total disponible a largo plazo. No se especifican cifras, debido a que éstas varían de una pesquería a otra. Conservación y sostenibilidad Este sistema podría lograr la conservación y sostenibilidad de las poblaciones. Para ello quizá debiera ser excesivamente restrictivo con la pesca de las especies más abundante. Si vale la pena pagar este precio por la simplicidad administrativa de este sistema es una cuestión política. Participación del sector pesquero en la gestión Existe un margen de maniobra muy reducido para la participación del sector en la gestión de la pesca con arreglo a este sistema. DOC_ES\DV\328\328026 - 88 - Licitación de licencias Concesión inicial Este sistema no requiere una concesión inicial, pero probablemente resultaría más aceptable políticamente si se limitase el derecho a licitar a quienes cuentan con un historial de captura en la pesquería para la cual licitan, lo que en un principio serviría para reducir el costo de las licencias. El sistema Un sistema de licitación de licencias resolvería los problemas derivados de las licencias a perpetuidad. Las autoridades de gestión convocarían ofertas, por ejemplo anuales, para un número de licencias calculado en función de las oportunidades de pesca de cada pesquería. Parte de la plusvalía procedente de la pesquería iría destinada a la sociedad, reduciendo así la tendencia hacia el exceso de inversión. Ventajas El sistema sería simple y económico. Aquellas empresas pesqueras que se viesen forzadas a reducir el número de sus barcos no recibirían compensación alguna, a menos que se contemplase una disposición en este sentido, ya que el sector no financiaría directamente medidas de desguace. Sin embargo, los fondos recibidos de los licitadores podrían utilizarse para financiar un programa de desguace. Por otra parte, las empresas pesqueras no tendrían que eliminar de forma permanente su capacidad del sector, sino que podrían mantenerla en reserva para la siguiente licitación. Este sistema obtendría parte de los beneficios económicos de una mejor gestión para la sociedad y reduciría el incentivo para realizar el exceso de factores de producción que se observa en las pesquerías con una limitación insuficiente y gran demanda. A diferencia del sistema de licencias a perpetuidad, un sistema de licitación de licencias resulta muy flexible y podría responder a los cambios en la abundancia de las poblaciones. Deficiencias Esta solución es fundamentalmente a corto plazo. Sólo resuelve parcialmente las deficiencias del mercado y no se pondría fin a la competencia desenfrenada en la pesca, ya que al adquirir una licencia se mantiene el incentivo para pescar la mayor cantidad posible. Por esa razón, las pesquerías seguirían siendo vulnerables a la sustitución de factores de producción y a las distorsiones, ya que el barco pesquero es tan sólo una de los factores de producción utilizados en el proceso productivo de la pesca. Sin embargo, la intensificación de factores de producción sería menos grave, puesto que el coste de las licencias reduciría el exceso de beneficios. Se mantiene la desventaja de que puede no haber incentivo para capturar especies más abundantes y evitar la de aquellas con poblaciones reducidas. Puede resultar más rentable capturar especies con poca oferta, ya que tendrían un mayor valor relativo. La magnitud del diferencial de precios determinaría la cuestión, pero con objeto de proteger a las especies más vulnerables, las autoridades de gestión se verían forzadas a limitar el número de licencias hasta alcanzar el nivel de oportunidad que dichas especies ofrecen, independientemente de la abundancia de otras. Así, este enfoque cautelar no permitiría extraer todo el beneficio económico disponible para la sociedad. DOC_ES\DV\328\328026 - 89 - También se mantiene otro inconveniente: que la reducción del número de barcos así provocada puede ser superior a lo que exige la eficiencia económica, debido a que seguiría siendo necesario limitar la competencia desenfrenada en la pesca. Transición La transición a partir de la posición actual depende del estatuto jurídico de las licencias que ya existen en la actualidad. Si se considera que las licencias vigentes crearon un derecho a perpetuidad, sería necesario un dispositivo para evitar tener que volver a comprarlas. De esta forma, es posible que los titulares actuales de licencias deban convertirse en un grupo con el derecho exclusivo a licitar para obtener un permiso limitado de pesca - es decir, una segunda licencia. Por lo demás, el sistema sería relativamente simple de aplicar. La existencia de un régimen insuficientemente estricto en la actualidad permite dar tiempo al sector para que se adapte, pero debido a que el sistema ya se encuentra instaurado se podría restringir el acceso a las pesquerías con efectos inmediatos. Dicha restricción implicaría la reducción del número de licencias (o permisos) de pesca. Con objeto de que la industria pueda ajustarse, sería conveniente reducir el número de licencias cada año en un porcentaje determinado, más una compensación por los avances tecnológicos. Dicho programa debería planificarse con objeto de alcanzar un objetivo en términos de capacidad - definida ésta como el potencial de desembarque de la flota y no los deficientes objetivos de los POP - durante un período de incluso siete a diez años, que debería revisarse, no obstante, tras cinco años con objeto de comprobar su efecto sobre la capacidad y las poblaciones. No se especifican cifras debido a que éstas varían de pesquería a pesquería. Conservación y sostenibilidad Este sistema permitiría desarrollar estrategias eficaces de conservación y sostenibilidad de la pesca durante muchos años, siempre que el número de licencias se reduzca en un porcentaje suficiente. En última instancia, la intensificación de los factores de producción representará un obstáculo para el sistema, aunque posiblemente no lo sea sino hasta transcurridas varias décadas de funcionamiento relativamente eficaz. Participación del sector pesquero en la gestión Existe un margen de maniobra muy reducido para la participación del sector en la gestión de la pesca con arreglo a este sistema. Impuestos sobre los factores de producción La idea en que se basa un sistema de impuestos sobre los factores de producción es similar a la de los cánones, con la diferencia de que su cobro se llevaría a cabo en una etapa distinta del proceso de producción. El objeto más obvio para este impuesto sería el carburante, pero también podría gravar cualquiera de los factores de producción utilizados en la pesca. DOC_ES\DV\328\328026 - 90 - Ventajas La principal ventaja de los impuestos es que son más fáciles de administrar que la mayoría de los demás, mediante el empleo de procedimientos que ya se encuentran bien establecidos para otras medidas fiscales nacionales. Asimismo, un impuesto sobre el carburante responde perfectamente al actual interés por el medio ambiente. Deficiencias Sin embargo, también presenta desventajas. Para que el sistema sea equitativo y eficaz en las pesquerías internacionales, los tipos tributarios deberían prever diferenciales de tipos de cambio y poder adquisitivo y permitir el desembarque fuera del Estado miembro de origen de las empresas pesqueras. Sería necesario un ajuste constante, en particular durante los primeros años de aplicación del sistema, que expondría a éste a riesgos de carácter político y provocaría continuas solicitudes de disminución de los tipos impositivos. El sistema no se aplica a una especie determinada. Y el hecho de que pueda resultar imposible establecer diferentes tipos tributarios sobre las distintas pesquerías (como sería deseable), dado que los más elevados se evadirían mediante el trasvase de carburante de un barco a otro, sólo viene a agravar este problema. De esta forma, todas las pesquerías deberían ser tratadas de acuerdo con la situación de la población más débil. Conseguir que este sistema resulte equitativo en todos los Estados miembros implica serios problemas. Este sistema provocaría la sustitución de los factores de producción gravados por factores de producción no gravados, creando así distorsiones y, en algunos casos, sería posible evadir los propios impuestos. Si se cargase carburante en un buque cisterna en alta mar, se podría evadir el impuesto sobre carburantes. Transición El incremento de los tipos tributarios hasta llegar al nivel requerido para eliminar el exceso de capacidad sería inevitablemente lento y habría una necesidad constante de observar y contrarrestar los efectos de la sustitución de factores de producción que se produzca. Sería necesario un programa de desguace para ayudar a eliminar el exceso de capacidad. Conservación y sostenibilidad El éxito del sistema depende del aumento constante de los tipos tributarios para luchar contra las distorsiones derivadas, por ejemplo, el empleo de motores con un menor consumo de carburante. Participación del sector pesquero en la gestión Existe un margen de maniobra muy reducido para la participación del sector en la gestión de la pesca con arreglo a este sistema. DOC_ES\DV\328\328026 - 91 - Medidas técnicas Por sí solas, las medidas técnicas no pueden utilizarse para elaborar una gestión eficaz de la pesca o para lograr objetivos de conservación, puesto que no corrigen las deficiencias del mercado producidas por el exceso de capturas y de capacidad en el sector. En el mejor de los casos, deben considerarse como medidas de ajuste que permiten obtener de una pesquería rendimientos económicos ligeramente superiores a través del sistema de gestión. Protección de alevines Las medidas técnicas seguirán desempeñando, en la mayoría de los sistemas de gestión, su papel de protección de las poblaciones de alevines. Por consiguiente, es probable que siga siendo necesario establecer tamaños mínimos de desembarque, temporadas de veda en las zonas de cría, medidas de selectividad de artes de pesca y, por citar un ejemplo, programas de protección para las langostas con hueva. Resulta imposible determinar si estos instrumentos serán necesarios en todos los casos y su utilización deberá establecerse pesquería a pesquería, según su población y las características de las especies. Descarte Un cierto descarte puede resultar económicamente eficiente cuando no existe un mercado para el pescado capturado, ya que las artes de pesca realizan una selección imperfecta por especies y tamaños. Sin embargo, un descarte excesivo como resultado de la pesca entre poblaciones de alevines o con objeto de seleccionar calidades superiores sin duda resulta indeseable. No está claro si una prohibición del descarte sería deseable o podría cumplirse. En la Unión Europea no se han realizado estudios al respecto. Límite de 12 millas La conveniencia de mantener la existencias del sistema de límites costeros nacionales exclusivos de 12 millas parece ser el punto sobre el que existe un consenso unánime entre administradores y el sector pesquero. La ventaja del límite de 12 millas reside en que concede un mayor control nacional y local sobre las poblaciones de bajura y ayuda a mantener el empleo local. Sin embargo, la cuestión sigue siendo fuente de incertidumbre en el sector y para las comunidades locales, debido a que la Comisión propone continuar el sistema a perpetuidad mediante la adopción de excepciones a las disposiciones del Tratado de Roma y no a través de una enmienda o una cláusula complementaria. Esto reduce la confianza del sector en que pueda lograrse de hecho el deseo expresado por la Comisión, ya que éste no tiene porque ser el de todas las futuras Comisiones. Si el límite de 12 millas ha de mantenerse a perpetuidad, sería conveniente incorporar dicha disposición en uno de los futuros tratados que desarrollen la estructura de la Unión Europea. Sólo así se eliminaría una fuente de sospecha dentro del sector respecto a los planes de la Comisión para el futuro de la industria pesquera. Esta recuperación de la confianza en la gestión de la pesca resulta indispensable para la instauración de una gestión sólida de la pesca. Si bien los barcos pequeños pueden gozar de la protección de una zona exclusiva de 12 millas, habrá que velar por que formen parte de un sistema más amplio de gestión de la pesca, aunque éste se encuentre limitado y protegido territorialmente; de lo contrario, el sector se expandirá como medio DOC_ES\DV\328\328026 - 92 - para evitar las medidas de carácter general, lo que iría en detrimento de las empresas que pesquen en aguas más profundas y de los barcos de bajura. No obstante, hay que señalar que, en caso de continuar el límite de 12 millas, los regímenes de gestión que operen dentro de él deben coincidir con el sistema de gestión de cualquier gran pesquería de la que formen parte. No debe permitirse que se conviertan en un medio de evitar las medidas de control de la capacidad de los sistemas de gestión de la pesca vigentes fuera del límite de 12 millas. Resolución de los conflictos de actividad Los conflictos de actividad surgen cuando se utilizan métodos de pesca incompatibles para realizar un solo tipo de pesca o cuando se efectúan distintos tipos de pesca que requieren artes incompatibles en un mismo caladero, como ocurre cuando se pesca con redes de arrastre en una zona en la que también se utilizan artes estáticas. La mejor forma de resolver estos conflictos es a través de un mecanismo de mercado mediante el cual un grupo adquiere de los demás el derecho exclusivo sobre el caladero. Por ejemplo, dentro de un sistema de CIT, si una autoridad de gestión delimitara determinadas zonas geográficas del mar, declarando obligatorio en ellas un método de pesca determinado o prohibiendo algunos métodos, aquellos a quienes se impida pescar por el método elegido tendrían la opción de vender su cuota, cambiar de método de pesca o trasladarse a otra parte. O bien, si se invita a las empresas pesqueras a licitar por el derecho de pesca en una zona determinada, para resolver conflictos podría utilizarse el mercado con objeto de determinar el método de pesca que deba autorizarse. Los grupos que hagan la oferta más alta tendrían derecho al caladero por un período determinado y se dispondría de recursos para compensar a quienes se impida pescar. Pesca deportiva En condiciones normales, la pesca deportiva, en la que no se venden las capturas, no constituye un porcentaje significativo de la totalidad de los desembarques y puede continuar a ser autorizada sin peligro. No obstante, existen dos aspectos que requieren consideración. En algunos lugares, la pesca deportiva se ha convertido en una importante industria de esparcimiento y habría que considerar la posibilidad de imponer un sistema de gestión si el sector crece en demasía. Este tipo de pesca presentaría problemas a los gestores, si bien podría utilizarse cualquiera de los sistemas aplicados a las pesquerías comerciales considerados en el capítulo anterior. Por ejemplo, la gestión de los barcos privados podría realizarse obligándolos a adquirir una licencia entre una variedad de licencias limitadas, equiparando así la pesca deportiva marina a la pesca de agua dulce. DOC_ES\DV\328\328026 - 93 - Referencias Trondsen T. y Angell J. (1992), Regional Enterprise Share Quota (RESQ) Management System, Actas de la IV Conferencia de la European Association of Fisheries Economists, IREPA, Salerno. DOC_ES\DV\328\328026 - 94 - VII SÍNTESIS Y CONCLUSIONES Los sistemas expuestos en el capítulo VI ponen de relieve que, si bien son viables varios sistemas, tan sólo unos cuantos presentan un número suficiente de las características deseadas para que merezcan ser recomendados. Existen numerosas variaciones de los posibles sistemas de gestión de la pesca. La presente síntesis y sus conclusiones deben leerse en el contexto de los sistemas descritos en el capítulo VI. Hemos intentado abordar la dificultad de la aceptación y sostenibilidad políticas al proponer que el nivel de desembarques y capacidad del sistema actual se considere y trate como un punto de partida. Creemos que este planteamiento resulta más positivo que intentar hacer más estrictos los sistemas cuando la infracción de los mismos ya se encuentra ampliamente extendida. También presenta la ventaja de reducir la amenaza que sienten los miembros del sector que creen que serán forzados a abandonarlo o se verán obligados a enfrentarse a una regulación aún más detallada de su actividad. Consideramos que estas preocupaciones sustentan parte de la resistencia que se manifiesta a sistemas cuya superioridad sobre los actuales muchos reconocen. En el cuadro 1 se resumen de forma aproximada las ventajas y deficiencias de una serie de sistemas, si bien los lectores deben tomar en consideración que sólo pueden mostrarse diferencias limitadas de grado. No debe concederse igual importancia a los criterios utilizados para la evaluación, de forma que una columna que muestra el mayor número de estrellas no indica necesariamente el mejor sistema. Los criterios más importantes y los sistemas preferidos aparecen en negrita. Asimismo se supone que existe una aplicación efectiva y que los informes científicos son adecuados. También hay que señalar que la eliminación de las deficiencias del mercado depende del establecimiento de un nivel correcto de TAC, del canon de las cuotas, del número de licencias, etc. Lo importante es cómo determinar cuál es el nivel sostenible y económicamente eficiente a largo plazo, por ejemplo, de un TAC. Cualquier error se reflejará en la aparición de problemas tan conocidos como el exceso de capacidad y la disminución de las poblaciones en desove. Sin embargo, por lo general un enfoque evolutivo respecto al nivel sostenible a largo plazo tendrá éxito, aunque sea lentamente, salvo quizás con las especies pelágicas. Todos los sistemas aumentan su eficacia con informes científicos y económicos eficaces y si bien algunos sistemas no requieren expresamente un TAC, será necesaria una estimación del nivel deseable de desembarque con objeto de, por ejemplo, calcular la cantidad de actividad pesquera que deba permitirse o el gravamen que deba cobrarse. DOC_ES\DV\328\328026. III - 95 - e d s e r o t c a f s o l e r b o s s o t s e u p m I ** n ó i c c u d o r p Cuadro 1 r a m l e n e s a í d e d d a d i l i b i r e f s n a r T o n i r a m o h c e l e d s a l e c r a P d a d i u t e p r e p a s a i c n e c i L s a i c n e c i l e d n ó i c a t i c i L s a t o u c e d n ó i c a t i c i L s e l a u d i v i d n i s a t o u s C e n o n á C o g a p e d s a t o u C l a t a t s e o i n o s p o n o M T I C E C R C ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** * ** ** ** ** ** ** ** ** * ** ** ** * ** ** * * ** ** * * ** ** * ** * ** * ** ** ** * ** ** * * * Ámbito de aplicación amplio ** ** ** ** Compatible con la cogestión Ayuda a la aplicación efectiva Aplicación efectiva relativamente fácil Simplicidad administrativa No requiere TAC Gastos de gestión relativamente bajos Resuelve las deficiencias del mercado ** ** * * * ** ** * * ** * ** * * * ** ** * ** ** ** ** ** No crea obstáculos al acceso ** ** ** ** Reduce el descarte * ? * ? ** Enfoque flexible para cada pesquería Sostenibilidad política Efectividad comprobada * * satisface parcialmente el criterio ** satisface plenamente el criterio ** ** ** ** * ** ** ** * ** ** ** * ** ** DOC_ES\DV\328\328026. III - 96 - El cuadro 1 no cubre todos los aspectos de la gestión de la pesca. El problema de los beneficiarios no contribuyentes es una cuestión que debe ser resuleta por la estructura de gestión, garantizando la equidad o, mejor aún, un régimen común. Una estructura de gestión tendrá mayores posibilidades de aceptación si incorpora la cogestión por parte de los armadores. La cogestión reviste mayor importancia para aquellos sistemas en los que existen derechos de propiedad o captura, ya que entrañan un mayor incentivo para que los armadores maximicen el capital a largo plazo de su activo. Existen sólidos argumentos en favor de un enfoque más integrado para la gestión de la pesca. De conformidad con el principio de subsidiariedad, la gestión de la pesca debería delegarse a nivel nacional y local cuando ello sea posible. Sin embargo, sería deseable una reseña de todas las pesquerías de la Unión Europea con objeto de determinar cuáles podrían gestionarse mediante organismos regionales que representen a los Estados miembros participantes. Sería posible introducir casi de inmediato algunos sistemas, como los cánones, las cuotas de pago, la licitación de cuotas, la transferibilidad de días en el mar y la licitación de licencias, en una forma simple. Cabe señalar que esto no significa que la pesca debería reducirse de inmediato al nivel necesario para obtener una eficiencia económica y una sostenibilidad a largo plazo. El sector necesita tiempo para ajustarse y son muy pocas las poblaciones que parecen requerir dicha acción inmediata. Para otros podría ser conveniente desde el principio desarrollar un régimen híbrido de gestión que incorpore más de un sistema. Así, por ejemplo, si bien podría introducirse un sistema básico de CIT, en un primer tiempo éste probablemente iría apoyado, por razones políticas, por un sistema de licencias y, quizás, también por razones de aplicación efectiva, por un régimen de días en el mar, como en el caso holandés. Las medidas de apoyo se irían abandonando a medida que el sistema básico fuese ganando la aceptación del sector y demostrase su efectividad. Hay que considerar que éste es un proceso de veinte años. Será necesario este tiempo para que las poblaciones reaccionen, para eliminar las distorsiones que existen en el sector y para que las actitudes se adapten a la nueva estructura de bajo coste de la industria pesquera. Únicamente el monopsonio estatal, los cánones, la licitación de cuotas, las cuotas de pago, las CIT y las parcelas de lecho marino ofrecen una verdadera solución para las deficiencias del mercado. Los demás sistemas presentan problemas de diversos grados, en particular al no evitar la competencia desenfrenada en la pesca y la intensificación de las inversiones. Y lo que es más importante, si bien algunos sistemas son más fáciles de aplicar de forma efectiva que otros o bien ofrecen incentivos al cumplimiento, ninguno resuelve el problema del incumplimiento. El régimen de TAC y cuotas de la PPC funciona en los Países Bajos, país en el que se aplican CIT (sólo que, debido al problema internacional de los beneficiarios no contribuyentes, nadie goza de las ventajas de un mayor desembarque que deberían derivarse de ellas). No funciona en ninguna otra parte. Esto pone de manifiesto que hay algo en el régimen de CIT que cambia la actitud del sector, alentándolo a exigir un cumplimiento efectivo. El estimulante es un derecho de pesca en propiedad o gravámenes por pescar. Quienes posean derechos de pesca no tolerarán la presencia de aquellos que carezcan de ellos. De esta forma, aquellos sistemas que ofrecen un derecho de propiedad o un derecho de acceso con un valor comercial fomentan el cumplimiento y la aplicación efectiva. Desgraciadamente, el funcionamiento del sistema de TAC y cuotas dentro de la política pesquera común se ha convertido en el chivo expiatorio de la tan extendida y deficiente gestión pesquera que DOC_ES\DV\328\328026. III - 97 - practican las administraciones nacionales. A pesar de necesitar limitaciones de los días en el mar para ayudar a su cumplimiento, si el sistema holandés de CIT hubiese sido utilizado en otros Estados miembros, numerosas pesquerías europeas habrían sido gestionadas con mayor eficacia. Ello no significa que es el único sistema que hubiese funcionado o que pudiera aplicarse a todas las pesquerías. El sistema holandés de parcelas de lecho marino también ha tenido éxito, aunque sus posibilidades de aplicación son obviamente limitadas. La licitación de cuotas parece tener la mayoría de las ventajas de las CIT, pero menos inconvenientes y se adapta mejor a las actitudes europeas respecto a la propiedad colectiva. Obtiene para la sociedad parte de la plusvalía y no presenta las desventajas de competencia que sufre la segunda generación de compradores de cuotas. Por otra parte, la ausencia de una ganancia gratuita para los actuales miembros del sector hará que este sistema resulte menos atractivo para ellos. No todos los sistemas coinciden con la noción de libre circulación de capitales que establecen los Tratados Europeos vigentes. El monopsonio estatal va en contra de la filosofía del libre mercado. Las CRCE imponen limitaciones permanentes a la libre transferencia de derechos de pesca dentro de la Unión Europea, pero se apoyan hasta cierto punto en el espíritu de la política regional de la Unión. Consideraciones similares se aplican al principio de estabilidad relativa y a la cuestión del salto de cuotas. Los cánones y los impuestos sobre los factores de producción son indefendibles desde una óptica política, pues serían considerados como formas injustas de imposición. Estos sistemas y las cuotas de pago se verían sometidos a una constante presión política en favor de su reducción o eliminación, que tendería a anular la corrección deseada de las deficiencias del mercado. Las cuotas individuales presentan muy pocas ventajas como para recomendarlas en sustitución del sistema actual y, en cualquier caso, parecen tender hacia las CIT. Las CRCE son complejas, pueden ser demasiado restrictivas para permitir la creación de un mercado para el desarrollo de las cuotas y, a consecuencia de ello, es posible que no resuelvan completamente las deficiencias del mercado. Además, aún no han sido puestas en aplicación. En potencia, las parcelas de lecho marino son muy eficaces, pero sólo pueden aplicarse a las pesquerías costeras de moluscos sedentarios. Las licencias a perpetuidad y la transferibilidad de los días en el mar son insostenibles debido a que la intensificación de las inversiones provoca una reducción constante del número de licencias o días y, en última instancia, causa una contracción excesiva y distorsiones en los factores de producción. La licitación de licencias presenta la ventaja de ser un sistema simple de administrar, una vez realizada la definición inicial de las licencias. Sin embargo también producirá distorsiones en los factores de producción, aunque no en la medida que las licencias a perpetuidad. Tampoco pondrían término a la competencia desenfrenada en la pesca. Para corregir las deficiencias del mercado, que debe ser la función primordial de un sistema de gestión, y en vista de las demás consideraciones aquí descritas, hay que elegir entre las cuotas de pago, la licitación de cuotas, los cánones, las CIT y la licitación de licencias. DOC_ES\DV\328\328026. III - 98 - Ninguno de estos sistemas es perfecto. Cada uno presenta una serie de ventajas y desventajas y la ponderación que se conceda a cada una de ellas corresponde al proceso político. Tampoco es posible ofrecer una respuesta general por lo que se refiere a qué sistema será el más eficaz para la gestión de la pesca. El sistema adecuado sólo podrá elegirse considerando las características de cada una de las pesquerías. Diferentes pesquerías requerirán sistemas distintos. Cualquier redefinición de la política pesquera común debe tener esto en cuenta. Los conflictos de actividad pueden resolverse mediante la asignación de artes o tipos de pesca específicos a determinadas zonas y permitiendo que el mercado determine quién debe tener acceso a ellas. Cualquiera que sea el sistema elegido, una aplicación efectiva constituye un requisito clave y qué sistema tiene mayores probabilidades de éxito dependerá en parte de la viabilidad y los costes de dicha aplicación. Por ejemplo, en el caso holandés, el éxito aparente de la aplicación efectiva del sistema de CIT sin duda se ha visto facilitado por el hecho de que dispone de un número relativamente reducido de puertos. Garantizar la aplicación efectiva siempre será mucho más arduo en el Mediterráneo y en otras pesquerías con una multitud de pequeños barcos y puertos y, en algunos casos, una cadena de distribución de poca envergadura, en las cuales podrían ser más adecuados sistemas de aplicación más sencilla, como la licitación de licencias. Cabe esperar que la designación de puertos o mercados de desembarque reduzca los costes de aplicación, en particular con sistemas de gestión a base de cuotas. Cuando se considere necesario, podría ser responsabilidad de los grupos, como las OP o las cofradías de pescadores, decidir qué puertos o mercados dentro de su zona deberían designarse para recibir desembarques y para destacar funcionarios de pesca a tiempo parcial o total para supervisar los desembarques. No obstante, con objeto de desalentar el desembarque y la venta de pescado ilegales seguiría siendo necesario controlar otros posibles puntos de desembarque o venta. Además, en algunos casos, la ineficiencia económica creada por el aumento de los gastos de transporte puede superar la reducción de los costes de aplicación que conlleva la introducción de puertos de desembarque o mercados autorizados. El principal criterio utilizado para valorar los distintos sistemas de gestión es la norma de la eficiencia económica. Sin embargo, en las regiones con un elevado desempleo y pocas otras oportunidades de trabajo quedan algunas dudas acerca de si las ventajas previstas en teoría superarán en la práctica los costes de la transición. Siempre que no exista peligro de desplome de poblaciones si continua el sistema actual, los costes derivados del aumento del desempleo y el efecto multiplicador dentro de las economías locales que se prevén con el cambio de los sistemas de gestión podrían ser superiores a los incrementos de la eficiencia. Cabe señalar, como lo ha demostrado la experiencia islandesa con las CIT, que el efecto global que el cambio de sistema de gestión tendrá sobre el desempleo no será necesariamente negativo, incluso si la reducción del exceso de capacidad conlleva una disminución del número de barcos de la flota. Esta disminución podría más que compensarse con las mejoras de la calidad de las capturas, el aumento de la transformación y comercialización en tierra derivado del incremento global del valor de las capturas, así como mayores capturas a largo plazo. En teoría, la eficiencia económica se obtiene primordialmente a través de la concesión de derechos de captura mediante mecanismos de mercados a las empresas pesqueras con los menores costes de DOC_ES\DV\328\328026. III - 99 - captura. Sin embargo, si existen diferencias entre los Estados miembros por lo que se refiere al cumplimiento de las normativas en materia de pesca y seguridad, a las subvenciones a la modernización de flotas y a otras condiciones de operación, las empresas pesqueras con los costes más bajos no serán necesariamente las más eficientes, lo que pone de relieve la controversia en torno a los infractores de cuotas. Así, un sistema de gestión basado en un mecanismo de mercado como el libre comercio de derechos de pesca entre Estados miembros puede dar lugar a distorsiones. Al igual que en otros sectores, el objetivo de impedir los bajos costes derivados de las economías de escala que conducen a la concentración monopolista de la propiedad de derechos de pesca puede ofrecer una razón legítima para imponer limitaciones al funcionamiento de sistemas de gestión basados en el mercado. En los regímenes de licencias, CIT, CRCE, días en el mar y otros sistemas que implican la concesión de derechos de propiedad, los criterios utilizados para efectuar las concesiones iniciales probablemente serán objeto de agrias controversias. Las especulaciones respecto al criterio probable con el que se realizarán las concesiones iniciales pueden provocar distorsiones económicas debido a que los armadores pueden adoptar una estrategia consistente en cambiar sus patrones de actividad pesquera con objeto de ser elegibles para la mejor concesión posible. Es evidente que la existencia de un sistema de TAC y cuotas en la política pesquera común no es indeseable en sí misma, puesto que varios sistemas eficaces de gestión se basan en TAC. Sin embargo, es un hecho ampliamente reconocido que el régimen de gestión y su aplicación han fracasado. Además, la Comisión Europea no ha sido capaz de comprender las causas del exceso de capturas y de la ineficiencia económica de la industria pesquera. De esta forma, resulta igualmente evidente que la política pesquera común requiere una revisión general para lograr la eliminación de las deficiencias del mercado y el cumplimiento efectivo de los sistemas de gestión que se introduzcan, cualquiera que sean éstos. Es probable que siga siendo necesaria una serie de medidas técnicas, en el marco de la política pesquera común, para apoyar a los sistemas de gestión. Asimismo, habría que estudiar con atención el período de duración de los derechos de pesca con objeto de determinar si es posible hacerlo coincidir con las características del comportamiento de las poblaciones. Los actuales TAC basados en los años civiles no coinciden con algunas poblaciones. La elección del sistema de gestión para erradicar las deficiencias del mercado y alcanzar una pesquería estable, sostenible y rentable depende de la pesquería. No es posible afirmar que un sistema determinado es adecuado a todas ellas. Es necesario un debate en profundidad para definir cada pesquería y determinar el sistema de gestión más apropiada para ella. DOC_ES\DV\328\328026. III - 100 - APÉNDICE: RELACIÓN DE ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA DE LA PESCA Y OTRAS ORGANIZACIONES (el recuadro sombreado indica su clasificación). L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I BÉLGICA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Faculteit Van de Landbouwwetenschappen Laboratorium voor Aquacultuur en Artemia Center, Rozier 44 B-9000 Gent Teléfono: Fax: 32 9 264 3754 32 9 264 4193 Estación de Investigación de la Pesca (RZO) Ankerstraat 1 B-8400 Oostende Teléfono: Fax: 32 59 320 388 32 59 330 692 Laboratorium Ecologie Aquaculture Zoölogisch Instituut Katholieke Universiteit Leuven Naamsestraat 59, B-3000 Leuven 32 16 283 966 Teléfono: 32 16 284 575 Fax: Rijksstation voor Zeevisserij (RvZ) Ministéire van Landbouw Centro de Investigación Agrícola Ankerstraat 1, B-8400 Oostende 32 59 320 805 Teléfono: 32 59 330 629 Fax: DOC_ES\DV\328\328026. III - 101 - ) I A C G Ó L O B I DINAMARCA Instituto Danés de Investigación Económica de la Pesca Centro Universitario de Jutlandia del Sur (DIFER) Niels Bohrs Vej 9, Esberg, 6700 45 79 14 11 82 Teléfono: 45 79 14 11 99 Fax: Instituto Danés de Tecnología Pesquera y Acuicultura (DIFTA) Centro del Mar del Norte, Box 93 Hirtshals, DK-9859 Teléfono: Fax: 45 98 94 43 00 45 98 94 22 26 Instituto Danés de Investigación Pesquera Castillo de Charlottenlund DK-2920 Charlottenlund Teléfono: Fax: 45 33 96 30 00 45 33 96 33 33 Escuela Superior Técnica de Dinamarca del Ministerio de Pesca Laboratorio de Investigación (FF) Bygn 221, KD-2800 Lyngby Teléfono: Fax: 45 42 88 33 22 45 42 88 47 74 Instituto de Gestión de la Pesca y Desarrollo de las Comunidades Costeras (IFM) Centro del Mar del Norte Hirtshals, DK-9850 Teléfono: Fax: 45 98 942855 45 98 944833 ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I DOC_ES\DV\328\328026. III - 102 - Ministerio de Agricultura y Pesca Slotsholmsgade 12 DK-1216 Copenhaguen Teléfono: Fax: 45 22 92 33 01 45 33 14 50 42 Centro de Estudios Regionales del Atlántico del Norte Universidad de Roskilde Ap. Correos 260, DK-4000 Roskilde Teléfono: Fax: 45 46 75 77 11 45 46 75 42 40 Instituto Biológico Universidad de Odense Campusvej 55, DK-5230 Odense 45 66 15 86 00 Teléfono: 45 65 93 04 57 Fax: DOC_ES\DV\328\328026. III - 103 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I FINLANDIA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E División de Pesca, Instituto Finlandés de Investigación de Caza y Pesca, Ap. Correos 202, SF 00151 Helsinki Teléfono: Fax: 358 0 624 211 358 0 631 513 Instituto Finlandés de Investigación Marina Ap. Correos 33 00931 Helsinki DOC_ES\DV\328\328026. III - 104 - ) I A C G Ó L O B I FRANCIA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I C3E - Littoral Faculté des Sciences Economiques 110 Bd. Michelet 44071 Nantes Cedex 03 Teléfono: Fax: 33 40 37 88 21 33 40 37 88 05 ENSAR Unité Halieutique 65, rue de Saint-Brieuc F-35042 Rennes Cedex Teléfono: Fax: 33 99 28 75 30 33 99 28 75 35 Institut Francais de Recherche pour la Explotation de la mer (IFREMER) 155m, JJ Rousseau 92138 Issv les Moulineaux Cedex Teléfono: Fax: 33 1 46 48 21 00 33 1 46 48 22 76 Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación 3, Place de Fontenoy 75700 Paris Teléfono: Fax: 33 1 44 49 84 38 33 1 44 49 84 00 Laboratoire HEA Centro OSTROM, BP 5045 911 Ave Agropolis 34032 Montpellier Cedex Teléfono: 33 67 61 74 36 Universidad de Montpellier Place E. Bataillon F-34060 Montpellier Cedex 5 Teléfono: Fax: 33 67 14 37 52 33 67 14 30 31 DOC_ES\DV\328\328026. III - 105 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I ALEMANIA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Bundesforschungsanstalt für Fischerei Palmaille 9 D-22797 Hamburg Teléfono: Fax: 49 40 3890 5120 49 40 3890 5120 Institut f. Fischereiöcologie Inst. Fed. de Inv. de la Pesca Deichstrasse 12 27472 Cuxhaven Institut für Ostseeforschung Seestrasse 15 18119 Warnemünde Centro Federal de Investigación Agrícola Braunschweig-Völkenrode (FAL) Instituto de Investigación del Mercado Agrícola, Bundesallee 50, D-38116 Braunschweig Teléfono: 531 596 577 Fax: 531 596 367 DOC_ES\DV\328\328026. III - 106 - ) I A C G Ó L O B I GRECIA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I MAREAS 37 Pousoulidou Str. , Ilioupolis 163 46 Atenas Teléfono: Fax: 30 1 992 4606 30 1 323 1082 DOC_ES\DV\328\328026. III - 107 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I IRLANDA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Economic and Social Research Institute 4 Burlington Road Dublin 4C Teléfono: Fax: 353 1 676 0115 353 1 668 6231 Fisheries Research Centre Abbotstown, Castleknock Dublin 15 Teléfono: Fax: 353 1 821 0111 353 1 820 5078 Planning and Market Research Executive, Irish Sea Fisheries Board P. O. Box 12, Crofton Road, Dun Laoghaire, Co. Dublin Teléfono: Fax: 353 1 284 1544 353 1 284 1123 DOC_ES\DV\328\328026. III - 108 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ITALIA Istituto di Tecnologia della Pesca e del Pescato Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), Via L. Vaccara 61 I-91026 Mazara del Vallo (TP) 0923 948723 Teléfono: 0923 906634 Fax: Istituto di Ricerche sulla Pesca Marittima (IRPEM) Consejo Nacional de Investigación (CNR) Molo Mandracchio, I-60100 Ancona Teléfono: Fax: 39 71 20 41 97 39 71 55 313 Istituto Idrobiologia e Acquacoltura "G. Brunelli", Casali di Paola I-04016 Sabaudia (LT) Teléfono: Fax: 39 73 596 703 39 63 217 582 Istituto Ricerche Economiche per la Pesca e’Acquacoltura (IREPA) Via Benedetto Croce, 35 I-84100 Salerno Teléfono: Fax: 39 89 24 15 03 39 89 24 11 45 Laboratorio Centrale di Idrobiologia Ministerio dell’Agricoltura e dell Foreste, Viale del Caravaggio, 107 I-00147 Roma Teléfono: 39 06 51 40 296 L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I DOC_ES\DV\328\328026. III - 109 - ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Laboratorio Acquacoltura ENEA - ASACCIA, Dipart. Agrobiotecnologia Via Anguillarese, 301 I-00060 S. M. di Galeria, Roma Teléfono: Fax: 39 6 30 48 47 16 39 6 30 48 49 95 DOC_ES\DV\328\328026. III - 110 - ) I A C G Ó L O B I PAÍSES BAJOS Instituto de Investigación Económica de la Agricultura (LEI-DLO) Burgemeester Patijnlaan 19, P. O. Box 29703, NL-2502 LS The Hague Teléfono: Fax: 31 70 33 08 330 31 70 36 15 624 Departamento de Piscicultura y Pesca Universidad Agraria de Wageningen Postbus 338, 6700 AH Wageningen 31 83 70 83 307 Teléfono: 31 83 70 83 962 Fax: Dirección de Pesca P. O. Box 20401 2500 Ex The Hague Instituto Nacional de Gestión Costera y Marina / RIKZ P. O. Box 20907 2500 Ex The Hague Nederlands Instituut voor Oecologisch Onderzoek, Centrum voor Esturiene en Mariene Oecologie Vierstraat 28, 4401 EA Yerseke 31 1131 1920 Teléfono: 31 1131 3616 Fax: ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I DOC_ES\DV\328\328026. III - 111 - Instituto de Investigación Pesquera de los Países Bajos - RIVO P. O. Box 68 1970 AB Ijmuiden Teléfono: 31 2550 64601 Instituto de Investigación Marina de los Países Bajos P. O. Box 59 1790 Den Burg, Texel DOC_ES\DV\328\328026. III - 112 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I PORTUGAL ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E IPIMAR Avenida de Brasilia 1400 Lisbon Universidade de Evora R. Duques de Cadaval Evora, 7000 Teléfono: Fax: 351 66 25 572/3/4 351 66 20 775 DOC_ES\DV\328\328026. III - 113 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I ESPA A ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Gabinete de Economía del Mar Facultad de Economía Universidad de Barcelona Avd. Diagonal, 690 Barcelona 08034 Teléfono: Fax: 34 3 42 85 277 34 3 21 78 734 CIHEAM-IAM Apartado 202 50080 Zaragoza, Spain Teléfono: Fax: 34 76 57 60 13 34 76 57 63 77 DOC_ES\DV\328\328026. III - 114 - ) I A C G Ó L O B I SUECIA ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I Fiskeriverket Box 423 S-40126 Goteborg Teléfono: Fax: 46 31 63 03 00 46 31 15 65 77 Instituto de Investigación Marina Box 4 S-453 21 Lysekil DOC_ES\DV\328\328026. III - 115 - L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I REINO UNIDO Centre for Marine Resource Economics (CEMARE), University of Portsmouth Locksway Road, Milton, Portsmouth PO4 8JF Teléfono: Fax: 44 1705 876 543 44 1705 844 037 Fisheries Laboratory Directorate of Fisheries Research Lowestoft, Suffolk NR33 OHT Teléfono: Fax: 44 1502 562 244 44 1502 513 865 Hull International Fisheries Institute, University of Hull The Wolfson Building Cottingham Road, Hull HU 6 7RX 44 1482 466 421 Teléfono: 44 1482 470 129 Fax: Institute of Aquaculture University of Stirling Stirling Scotland FK9 4LA Teléfono: Fax: 44 1786 467 889 44 1786 451 462 Marine Laboratory Scotish Office Agriculture, Environment and Fisheries Department, Victoria Road Aberdeen AB9 8DB 44 12 24 876 544 Teléfono: 44 12 24 295 511 Fax: L A T N E M A N R E B U G O N L A T N E M A N R E B U G I A C M É D A C A A D A V R P I DOC_ES\DV\328\328026. III - 116 - ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) A C S E P E D S E T R A ( I A C N C É T ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E ) I A C G Ó L O B I ( A C I F Í T N E I C I A C M Ó N O C E Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (MAFF) Whitehall Place West London SW1A 2HH Teléfono: Fax: 44 171 270 8737 44 171 270 8558 Sea Fish Industry Authority 18 Logie Mill, Logie Green Road Edinburgh EH7 4HG Teléfono: Fax: 44 131 558 3331 44 131 558 1442 DOC_ES\DV\328\328026. III - 117 - BIBLIOGRAFÍA ACFM (1995) Report of the ICES Advisory Committee on Fishery Management 1994, ICES Cooperative Research Report, nº 210. ANDERSEN P. (1982) Commercial Fisheries under Price Uncertainly, Journal of Environmental Economics and Management 9, pp 11-28. ANDERSEN P. (1992) The EEC Common Fisheries Policy and the 1991 report, documento presentado en la VI Conferencia del IIFET, París. ANDERSON L. G. 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