title: Särskild rapport nr 25/98 om Europeiska unionens verksamhet inom kärnsäkerhetsområdet i Central- och Östeuropa (CÖE) och de nya oberoende staterna (perioden 1990-1997) samt kommissionens svar (framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

eurovoc_concepts:
Central and Eastern European Countries
Commonwealth of Independent States
EU programme
European Court of Auditors
activity report
nuclear safety

text: 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/1 I (Meddelanden) REVISIONSRÄTTEN SÄRSKILD RAPPORT nr 25/98 om Europeiska unionens verksamhet inom kärnsäkerhetsområdet i Central- och Östeuropa (CÖE) och de nya oberoende staterna (perioden 1990–1997) samt kommissionens svar (framlagd i enlighet med artikel 188c. 4 andra stycket i EG-fördraget) (1999/C 35/01) FÖRORD Trots att det ”kontradiktoriska” förfarandet för denna rapport avslutades före oktober månads utgång, erhöll revisionsrätten den 10 november nya tillägg till kommissionens svar varav några förefaller diskutabla. Revisionsrätten beslöt likväl vid sitt sammanträde den 12 november 1998 att slutgiltigt anta sin rapport för att undvika att offentliggörandet skjuts upp på obestämd tid, trots att uppfattningarna går isär om vissa element. C 35/2 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 VIKTIGA FÖRKORTNINGAR CÖE — Länderna i Central- och Östeuropa EBRD — Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling ENEA — OECD:s (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) kärnkraftsbyrå EU — Europeiska unionen Euratom — Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen GD IA — Generaldirektorat inom kommissionen med ansvar för yttre förbindelser med länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna IAEA — Internationella atomenergiorganet (internationell organisation med ursprung i Förenta Natio- nerna) ISTC — Internationellt centrum för vetenskap och teknologi. Inrättades 1992 och inledde sin verksamhet 1994. ISTC:s mål är att förhindra massflykt av de ingenjörer som tidigare var anställda inom den militära industrin. NSA — Konto för kärnsäkerhet. EBRD öppnade det särskilda NSA-kontot i mars 1993 för en tidsperiod på tre år, vilken förlängdes med ytterligare tre år i april 1996. NUSAC — G 24-gruppens samordning av bistånd inom kärnsäkerhetsområdet. Samordningsenhet som inrättats av kommissionen. Phare — Bistånd till den ekonomiska strukturomvandlingen i Polen och Ungern (senare utvidgat till övriga CÖE). Dessa program finansieras av EU sedan 1990 såsom bistånd till den ekonomiska strukturomvandlingen i CÖE. RBMK — Kokvattenreaktorer av sovjetisk typ i vilka moderatorn utgörs av grafit utan sekundärkrets, utan inneslutning och som producerar plutonium för militära ändamål. Se även bilaga 1, punkt 14. TACIS — Tekniskt bistånd till de nya oberoende staterna. Program som finansieras av EU sedan 1991 i syfte att stödja de nya oberoende staternas övergång till marknadsekonomi. TPEG — Twinning Programme Engineering Group, eller EEIG, inrättades den 24 juli 1992 på grund av kommissionens uttalade vilja att basera sig på en enhetlig samarbetsstruktur bestående av de elproducenter inom EU som bedriver verksamhet inom området tryckvattenreaktorer. TPEG består av EDF (Frankrike), Tractebel (Belgien), Magnox (Förenade kungariket), DTN (Spanien), VGB (som företräder de tyska elverken RWE, KKE och GKN Gmbh), ENEL (Italien), GKN (Nederländerna) och IVO/TVO (Finland). USTC — Den ukrainska motsvarigheten till ISTC VVER — Tryckvattenreaktorer av sovjetisk typ med en sekundärkrets och en inneslutning (utom VVER av typen 440–230). Se även bilaga 1, punkt 14. WANO — Världssammanslutningen för kärnkraftsoperatörer 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt Sida 1. INLEDNING. 1. 1 — 1. 7 Programmen för kärnsäkerhet inom ramen för Phare- och Tacis-program- men. 1. 1 — 1. 5 Revisionsrättens granskning. 1. 6 — 1. 7 2. SAMMANFATTNING AV IAKTTAGELSERNA. 2. 1 — 2. 13 Europeiska unionens tillvägagångssätt. 2. 1 — 2. 3 Förvaltning av verksamheten. 2. 4 — 2. 8 Användning av biståndsmedlen och resultat. 2. 9 — 2. 13 3. EUROPEISKA UNIONENS TILLVÄGAGÅNGSSÄTT. 3. 1 — 3. 20 Europeisk integration. 3. 1 Mål och medel. 3. 2 — 3. 4 Nedläggning och demontering av reaktorer. 3. 5 — 3. 7 Tillhandahållande av utrustning. 3. 8 — 3. 9 Icke-industriella aspekter vad gäller driftssäkerheten. Euratomlån. 3. 10 3. 11 Multilateral samordning. 3. 12 — 3. 20 4. FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN. 4. 1 — 4. 20 Konkurrensutsättning. 4. 1 — 4. 2 Upphandlande organ. 4. 3 — 4. 11 Kommissionens uppföljning av verksamheten. 4. 12 — 4. 16 Uppföljning på platsen av programmen. 4. 17 — 4. 18 Förvaltningskostnader. 4. 19 — 4. 20 5. BISTÅNDETS ANVÄNDNING OCH RESULTAT. 5. 1 — 5. 23 Programplanering. 5. 1 — 5. 5 Budgetar för åtgärder på platsen. 5. 6 — 5. 7 Förseningar och åtgärdernas genomförandeläge. 5. 8 — 5. 14 Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna. 5. 15 — 5. 17 Undersökningar och analyser av säkerheten. 5. 18 — 5. 20 Anslagens faktiska användning. 5. 21 — 5. 23 6. SLUTSATS. 6. 1 — 6. 10 Övergripande bedömning. 6. 1 — 6. 2 Ändamålsenlighet. 6. 3 Effektivitet. 6. 4 — 6. 6 Ekonomi. 6. 7 — 6. 9 Åtgärdernas tydlighet. 6. 10 Bilaga 1 — Bakgrund till Phares och Tacis kärnsäkerhetsprogram. Bilaga 2 — Granskade insatser och genomförda besök. Kommissionens svar. 4 4 8 8 8 9 9 10 10 10 10 11 11 11 11 12 12 12 13 14 14 15 15 16 17 20 20 21 22 22 22 23 23 23 25 39 39 C 35/4 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 1. INLEDNING Programmen för kärnsäkerhet inom ramen för Phare- och Tacis-programmen 1. 1. Olyckan i enhet 4 i Tjernobyl 1986 underströk betydelsen av säkerhetsfrågor förknippade med beståndet av kärnreaktorer av sovjetisk typ. Från år 1990 har internationellt bistånd mobiliserats under ledning av G7 (1), Förenta Nationerna (AIEA), OECD (ENEA) och EU, och inriktningen av detta bistånd fastslogs vid topp- mötena i Edinburgh (1992) och på Korfu (1994) när det gäller omstruktureringen av kärnkraftssektorn i östlän- derna och nedläggningen av kärnkraftverket i Tjernobyl. Alla dessa åtgärder borde fungera som ett stöd för östländerna när det gäller att föra säkerheten i deras reaktorbestånd till en nivå som är jämförbar med säker- heten i kärnkraftverken i väst, vilket rådet fastslog i sin resolution av den 18 juni 1992 (2). Under denna period togs flera initiativ för att samordna det internationella biståndet, både när det gäller utbyte av tillgänglig infor- mation om befintliga biståndprogram (NUSAC inrättades vid kommissionen under 1992) och när det gäller skapan- det av särskilda multilaterala finansiella instrument (NSA inrättades 1993, och dess förvaltning överläts till EBRD). Även om revisionsrätten är ense med kommissionen då den i punkt 5 i de allmänna inledande kommentarerna till sina svar framhåller att de utgifter som sker inom ramen för Phare- och Tacis-programmen i sig endast kan leda till begränsade resultat, är det ändå så att huvudansvaret för att samordna de insatser som görs av OECD-länderna och övriga internationella institutioner i syfte att stödja omstruktureringen av kärnkraftssektorn i länderna i CÖE och de nya oberoende staterna ligger på kommissionen. Av detta skäl ansåg revisionsrätten att det ingick i dess befogenheter att granska hur kommissionen uppfyllt detta ansvar och omfattningen av de framsteg som fak- tiskt har gjorts på fältet. 1. 2. De första tekniska studierna av sektorn kärnkrafts- baserad elproduktion visade att det gamla sovjetiska systemet, som var baserat på den militära sektorns behov inom kärnkraftsområdet, skulle uppfylla vissa produk- tionskrav och att frågorna om drifts- och miljösäkerhet hade eftersatts. Utöver dessa problem på det utform- ningsmässiga och tekniska planet tillkom behovet att i dessa länder inrätta starka och av operatörerna obe- roende säkerhetsansvariga myndigheter, eftersom en sådan motvikt i alla västländer anses utgöra ett ound- gängligt villkor för säkerhet. På grund av de ekonomiska och sociala konsekvenserna av de lösningar som förutses, i synnerhet nedläggningen av de farligaste reaktorerna (vissa RBMK och VVER 440–230), bör en förbättring av säkerheten utgöra en del i en övergripande strategi för östländernas energisektor, där hanteringen av avfallet har gett upphov till stora svårigheter och där kärnkraftssek- torn utgjorde en viktig socio-ekonomisk kraft som tidi- gare privilegierades jämfört med andra industriella sekto- rer. Alla dessa svårigheter i förening med västs ekono- miska intressen gjorde interventionerna i denna sektor särskilt svåra. inom ramen 1. 3. Under dessa besvärliga multilaterala och sektoriella omständigheter, vars viktigaste faktorer visas i bilaga 1, har EU sedan 1990 anslagit nära 850 miljoner ecu (3) i syfte att förbättra kärnsäkerheten och driftssäkerheten (4) vid kärnkraftverken i länderna i CÖE och de nya obe- roende staterna, vilket i slutet av 1997 hade resulterat i betalningar på sammanlagt 355 miljoner ecu. Största delen av gemenskapsbiståndet har tillhandahållits av kommissionen för Phare- och Tacis- programmen, där åtaganden avseende kärnsäkerhet har ingåtts för sammanlagt 786,1 miljoner ecu, det vill säga 20 % av Tacis och 2 % av Phares sammanlagda åtagan- den. Tabell 1 visar hur dessa åtaganden är fördelade på mottagarländerna efter de huvudsakliga åtgärdsområdena i kommissionens beslut. Enligt mottagarna täcker denna finansiering endast en mycket liten del (några procent) av de moderniseringsprogram som har inletts. Det är dock inte möjligt att med den tillgängliga informationen som utgångspunkt fastställa omfattningen av dessa program eller deras genomförandegrad. (1) Kanada, Frankrike, Tyskland, Italien, Japan, Förenade kungariket och Förenta Staterna. (2) Rådets resolution av den 18 juni 1992 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet, punkt 5 (EGT C 172, 8. 7. 1992, s. 2). (3) Se bilaga 1 — tabell 1. 1. Som jämförelse kan nämnas att konstruktionskostnaden för ett nytt kärnkraftverk med fyra reaktorer och en sammanlagd effekt på 5 000 MWe ligger i storleksordningen 5 000 miljoner ecu. (4) Med driftssäkerhet avses samtliga säkerhetsåtgärder som rör kärnkraftverkets drift. Begreppet kärnsäkerhet i allmän mening är bredare och inbegriper bland annat befolknings- skydd och kärnbränslets fullständiga cykel. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/5 Fördelningen av åtaganden inom Phare och Tacis per åtgärdsområde och per land mellan 1990 och slutet av 1997 Tabell 1 u c e r e n o j l i m u c e r e n o j l i m 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 t e h r e k ä s s t f i r D Russia l d n a s s y R Operational safety Generic studies and design safety - n u a n n ä m l l A i , r a g n n k ö s r e d - s n o i t k u r t s n o k t e h r e k ä s Safety authorities - s t e h r e k ä S a g i r a v s n a r e t e h g d n y m i Fuel and waste l l Chernobyl l l a f v a , e s n ä r B Åtgärdsområde y b o n r e T j Planning and management - m a r g o r P , g n i r e n a p l i g n n t l a v r ö f ITSC/USTC C T S U C T S / I Miscellaneous and not allocated h c o e s r e v D i l t a e d r ö f e k c i Decisions Decisions Beslut Contracts Payments Contracts Kontrakt Payments Utbetalningar Decisions Beslut Decisions Contracts Contracts Payments Kontrakt Payments Utbetalningar Ukraine, excluding Chernobyl l y b o n r e T m o t u r ö f a n a r k U j i Chernobyl Kazakhstan Armenia TACIS Regional Bulgaria l y b o n r e T j n a t s k a z a K i n e n e m A r i s c a T t l a n o g e r i n e i r a g u B l Land Czech and Slovak Republic h c o n e k c e T j i i n e k a v o S l Lithuania n e u a t i L PHARE Regional e r a h P t l a n o g e r i 9. 2. 1999 (miljoner ecu) t e d n a r ö f m o n e g v a % n e t u l s e b v a 75 30 71 39 82 15 4 69 8 38 29 20 20 9 3 1 1 0 12 25 101 79 81 78 6 11 2 2 0 0 10 9 19 22 78 38 80 67 43 42 62 61 82 33 76 45 t e p p o l e b l a t o t v a % 36 18 9 0 1 16 81 7 1 0 11 19 C 35/6 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning B = beslut K = kontrakt U = utbetalingar , t e h r e k ä s s t f i r D å p d n å t s i b h c o n e s t a l p e d n a t y n k n a t k e j o r p a n n ä m l l A , r a g n i n k ö s r e d n u t e h r e k ä s s n o i t k u r t s n o k , e l s n ä r B , l l a f v a g n i n g g ä l d e n e d l l i t d n å t s i B a g i r a v s n a s t e h r e k ä s a n r e t e h g i d n y m C T S U C T S I / , g n i r e n a l p m a r g o r P g n i n t l a v r ö f g n i r e d r ä v t u h c o h c o e s r e v i D t a l e d r ö f e k c i t l a t o T Ryssland B 122,2 48,7 29,0 K U 89,2 28,9 36,0 15,6 14,5 4,7 14,1 20,5 62,0 4,5 61,4 33,5 10,1 1,9 4,8 2,0 296 3,5 0,1 222,1 89,2 B 89,4 K U 72,0 45,1 17,2 27,8 9,2 5,3 0,1 15,4 21,5 4,4 3,1 3,0 4,4 B K U B K U B K U 5,7 5,6 50,5 1,7 9,6 1,0 7,9 1,4 0,0 0,0 59,0 4,8 2,0 0,9 0,2 B 54,6 K U 20,1 17,7 45,5 38,5 6,0 6,5 1,0 4,0 8,5 2,5 0,2 0,8 0,5 6,5 6,5 7,9 2,8 8,0 2,5 157,4 112,3 61,7 0,2 69,5 57,0 10,6 0,8 5,3 0,2 11,5 1,0 7,9 13,4 8,7 13,2 8,7 95,73 3,4 96,4 75,9 5,0 Ukraina, förutom Tjernobyl Tjernobyl Kazakstan Armenien Regionalt Nya oberoende staterna totalt B 39,4 101,8 K U 194,9 98,3 98,7 63,4 72,1 10,7 39,1 15,7 61,4 33,5 22,5 13,3 132,5 228,9 52,3 65,0 Bulgarien B 19,7 K U 18,9 17,7 10,1 11,2 8,4 1,8 9,2 1,5 Tjeckien och Slovakien Litauen B K U B K U 5,5 1,3 0,7 0,5 1,4 0,5 4,6 Regionalt B 17,1 K U 18,3 7,9 12,8 CÖE totalt B 43,0 9,1 4,4 1,1 27,5 4,2 48,9 12,2 8,8 3,2 18,4 21,4 K U 39,1 27,4 27,5 17,1 10,6 4,7 22,9 Totalt B 271,9 181,4 123,2 4,0 0,5 5,7 1,9 1,3 0,5 0,6 19,9 7,5 27,5 9,9 79,8 4,0 3,9 0,3 0,2 3,0 0,8 7,3 4,9 4,7 0,2 1,8 6,7 65,0 46,7 15,5 635,4 3,5 496,0 238,3 7,2 0,4 50,2 0,4 39,9 33,8 0,4 0,3 0,3 6,9 0,9 0,9 1,4 16,2 6,8 2,3 1,4 2,3 82 2,7 66,0 26,2 2,7 150,7 4,3 114,3 68,2 5,9 7,5 K U 234,0 125,6 126,1 80,4 82,8 15,4 62,0 25,6 61,4 33,5 29,2 18,3 14,7 18,2 786,1 7,8 610,2 306,6 100 100 100 78 39 % av total- belopp B K U 35 41 21 23 26 16 5 14 10 8 10 8 11 10 38 6 6 5 2 3 100 100 100 2 % av beslut K U 86 46 70 44 67 12 78 32 95 52 62 39 81 43 78 39 Källa: kommissionens internredovisning (De´sire´e) per 31 december 1997. 1. 4. Åtgärderna avseende radioaktivt bränsle och avfall innefattar 20 miljoner ecu som har anslagits åt kontroll av fissila ämnen. När det gäller nedläggning omfattade programmen enbart Tjernobyl, och endast cirka 59 miljo- ner ecu. Diverse åtgärder omfattar forskning med anknyt- ning till säkerhet (2 miljoner ecu), utarbetande av Eura- tomlån (1,5 miljoner ecu), system för upptäckt av strål- ning och alarmsystem (6,5 miljoner ecu), åtgärder utanför platsen för kärnkraftverket vid en katastrofsituation (5 miljoner ecu), en studie av eldistributionen (0,4 miljoner ecu) och olika reserver (2,8 miljoner ecu). 1. 5. Det direkta biståndet till kärnkraftverken inom området driftssäkerhet, vilket motsvarar 35 % av medlen eller 272 miljoner ecu, utgör programmens kärna. Tabell 2 visar de förutsedda budgetramarna per land och reak- tortyp för kärnkraftverken i östländerna. Tabell 3 visar det geografiska läget för de kärnkraftverk av sovjetisk typ som är i drift i dessa länder. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/7 Analys av Phare- och Tacis-programmen för driftssäkerhet per kärnkraftverk i Östeuropa Tabell 2 (miljoner ecu) varav Operatör som ansvarar för biståndet på platsen ) e W M ( t k e f f e d g a l n a m m a S 19 843 1 900 Tractebel (B) 3 800 RWE (D) 3 700 Magnox (UK) 2 775 Scottish Nuclear (UK) 1 644 KKE-Emsland (D) (1) 560 Nersa (F) Ryssland Kalinin (2 × V320) Balakovo (4 × V320) Sosnovyj Bor (4 × RBMK 1000) Smolensk (3 × RBMK 1000) Kola (2 × V230 + 2 × V213) Belojarsk (1 × BN 600) Novovoronezj (2 × V230 + 1 × V320) 1 720 RWE (D) Bilibino (4 × EPG-6) Kursk (4 × RBMK 1000) Icke fördelat Ukraina Rovno (1 × V213 + 2 × V320) Zaporozje (6 × V320) Södra Ukraina (3 × V320) Chmelnitskij (1 × V320) Tjernobyl (2 × RBMK 1000) Ej kopplat till ett visst kärnkraftverk Armenien 44 3 700 13 045 1 695 EDF (F) 5 700 GKN (D) 2 850 DTN (E) 950 DTN (E) 1 850 752 Medzamor (2 × V270-variante V230) 752 ENEL (I) Kazakstan Aktau (1 × BN 350) Ej kopplat till ett visst land 150 150 Till- delade anslag totalt 119 20 18 20 20 19 9 12 1 1 89 26 25 21 8 9 10 10 5 5 6 Nya oberoende staterna totalt 33 790 229 40 Bulgarien 3 526 Kozloduj (4 × V230 + 2 × V320) 3 526 EDF (F) Slovakien och Tjeckien Bohunice (2 × V230 + 2 × V213) Dukovany (4 × V213) Mochovce (4 × V213 under uppbyggnad) Temelin (2 × V320 under uppbyggnad) Ej kopplat till ett visst kärnkraftverk Litauen Ignalina (2 × RBMK 1500) Ungern Paks (4 × V213) Rumänien Cernavoda (1 × PHWR, CANDU-Canada) Slovenien Krsko (1 × PWR, Westinghouse-USA) Ej kopplat till ett visst land 3 192 1 632 1 560 2 600 2 600 1 730 1 730 620 620 620 620 Central- och Östeuropa totalt 12 288 Driftssäkerhet totalt 46 078 (1) EDF ersatt av KKE. Källa: Kommissionens beslut. , 0 0 6 / 0 5 3 N B 6 - G P E 10 t a l e d r ö f e k c I 1 0 3 2 - 0 4 4 R E V V 3 1 2 - 0 4 4 R E V V R E V V 15 11 K M B R 0 0 5 1 / 0 0 0 1 40 20 20 0 2 3 - 0 0 0 1 43 20 18 5 66 3 25 21 8 9 11 23 23 8 7 10 10 25 19 19 2 2 9 1 5 5 1 6 7 34 109 15 1 1 3 1 2 1 20 20 6 3 2 1 1 1 1 1 17 43 272 1 40 4 24 49 1 5 1 2 39 111 15 11 11 18 C 35/8 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 De kärnkraftverk av sovjetisk typ som är i bruk i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna Tabell 3 Källa: http://atom. pnl. gov:2080/inspmedia/allmap98. gif – INSC:s databas (ANL/Förenta staternas energidepartement) d Revisionsrättens granskning 1. 6. Revisionsrättens mål var att utvärdera använd- ningen av de resurser som har avsatts av EU för en förbättring av kärnsäkerheten i länderna i CÖE och de nya oberoende staterna sedan 1990, med beaktande av den multilaterala situationen och det samordningsupp- drag som anförtrotts kommissionen av världssamfundet inom ramen för G 7-gruppen och G 24-gruppen (5). 1. 7. Granskningarna vid kommissionen omfattade verk- samheten inom ramen för Phare- och Tacis-programmen och kompletterades med besök i Ukraina, Bulgarien, Litauen och Ryska federationen samt vid flera specialise- rade organ inom EU. Dessa olika komponenter redovisas i bilaga 2. Revisionsrätten biträddes under arbetet av en specialist på kärnsäkerhet. När det gäller Ukraina har (5) Se bilaga 1, punkt 8. iakttagelser avseende programmen för kärnsäkerhet of- fentliggjorts av revisionsrätten i en särskild rapport om all den verksamhet som sker inom ramen för Tacis i detta land (6). 2. SAMMANFATTNING AV IAKTTAGELSERNA Europeiska unionens tillvägagångssätt 2. 1. Interventionsstrategin, vilken först 1996 formule- rades i detalj av kommissionen, är fortfarande oklar när det gäller reaktorerna av ålderdomlig typ, nedläggning och demontering samt avfallshanteringen (se punkterna (6) Särskild rapport nr 6/97 om Tacis-subventionerna till Ukraina (EGT C 171, 5. 6. 1997). 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/9 3. 2–3. 6). De akuta kortsiktiga behoven är dåligt definie- rade (se punkterna 3. 8–3. 10). De finansiella instrument som skulle kunna ersätta Phare och Tacis för de mest kostsamma projekten sätts in alltför sent (se punkterna 3. 7 och 3. 11). 2. 2. När det gäller samordningen inom ramen för det uppdrag som den hade anförtrotts av världssamfundet (G 24-gruppen), kunde kommissionen endast åstad- komma ett informationsutbyte mellan bidragsgivarna, IAEA, EBRD och mottagarna (se punkterna 3. 13. –3. 20). 2. 3. Medlemsstaternas splittrade synsätt när det gäller överenskommelserna om civilrättsligt ansvar (se punkt 5. 18) och utarbetandet av tekniska normer och bestäm- melser för säkerhet (se punkt 3. 1), avsaknaden av en tydlig, sedvanlig ram för Phares och Tacis verksamhet (se punkt 3. 14) samt svårigheter i kommunikationen med vissa mottagare (se punkterna 4. 3–4. 4, 4. 17–4. 18, 5. 1, 5. 13 samt 5. 18–5. 20) bromsade utvecklandet av förtroen- defulla relationer och av ett partnerskap som dock är av strategiskt intresse för EU och dess kärnkraftsindustri. Förvaltning av verksamheten 2. 4. Den programansvariga enhetens splittrade och kort- siktiga personalresurser, de bristande hjälpmedlen för projektförvaltning och uppföljning av redovisningen samt bristen på fasthet i förvaltningen tillåter inte kommissio- nen att på ett tillfredsställande sätt följa upp verksamhe- ten, snabbt hantera problem och utföra en kvalitetskon- troll av avtalsparternas prestationer (se punkterna 4. 12–4. 16 och 5. 14). 2. 5. Kontrakten ingicks utan konkurrensutsättning för nästan en tredjedel av antalet kontrakt (192 miljoner ecu), utan att åtgärderna för den skull genomfördes snabbare (se punkterna 4. 1–4. 2, 4. 11). 2. 6. De upphandlande organens ställning mitt emellan mottagarna och de kärnkraftverksoperatörer inom EU som ansvarar för biståndet på platsen försvårade genom- förandet, bidrog till förseningar, ledde till spänningar och gjorde att överdrivet höga förskott kunde utbetalas, vilket ger en förskönad bild av mobiliseringen av anslag (se punkterna 4. 3–4. 10 och 5. 9). sionens befogenheter i alltför hög grad, vilket under- grävde dess auktoritet och oberoende. 2. 8. Det framgår inte klart av kommissionens räkenska- per vilka medel som avsatts för programförvaltningen, och medlen överskrider de normer som fastställts av den budgetansvariga myndigheten utan att avhjälpa de svag- heter som konstaterats (se punkterna 4. 19–4. 20). Användning av biståndsmedlen och resultat 2. 9. Den genomförandemekanism som kommissionen valt visade sig särskilt långsam. Programmen framskred särskilt långsamt i de kärnkraftverk som hade flest säker- hetsproblem (se punkterna 5. 8–5. 12). Man har ofta prio- riterat tillhandahållandet av utrustning framför andra aspekter av utvecklandet av ett säkerhetsmedvetande. Det finns inga belägg för att uppdelningen i budgeten mellan kärnkraftverk och åtgärdsslag är lämplig (se punkterna 5. 6–5. 7). 2. 10. När besluten väl var fattade, genomgick program- mens innehåll stora förändringar. Den bristande öppen- heten ledde till missförstånd och förseningar och gjorde det möjligt för de mest dynamiska parterna att ändra programmens inriktning. Projekt avbröts efter det att stora utgifter hade uppkommit. Nyttiga projekt skars ned eftersom budgetmedel saknades fastän anslagen på andra håll var outnyttjade, bland annat på grund av att föränd- ringar gjordes i program som var under genomförande (se punkterna 5. 1–5. 3). 2. 11. De problem som är förknippade med beviljandet av licenser (7), vilket sköts av de myndigheter som ansva- rar för säkerheten i mottagarländerna och som är en förutsättning för att utrustningsprojekten skall genomfö- ras på ett tillfredsställande sätt, uppmärksammades allt- för sent och på ett sätt som inte var tillräckligt samordnat (se punkterna 5. 15–5. 17). 2. 12. På grund av bristen på information om resultaten var mottagarnas utbyte av de studier som utfördes inom ramen för 1991 års Tacis-program till ett belopp av nästan 40 miljoner ecu osäker (se punkt 5. 18). Dessutom är kraven som ställs på de ryska underleverantörer som deltar i studierna oskäliga. Villkoren för utläggandet på underleverantörer medför att avtalsparterna inom EU kan göra stora vinster som inte är möjliga att granska (se punkterna 5. 19–5. 20). 2. 7. Vissa av de externa organ som kommissionen anli- tade för att biträda den vid programplaneringen och beredningen av kontrakten (se punkterna 4. 5 och 5. 4–5. 5) inrättades från fall till fall i form av samman- slutningar av kommersiella företag som dessutom hade tilldelats kontrakt som finansierades genom programmen. När det gäller programplaneringen delegerades kommis- 2. 13. I slutet av budgetåret 1997 överskred de bokförda kontraktens belopp de faktiska kontraktens belopp med 20 %, vilket betydde att besluten endast ledde till kon- trakt i 63 % av fallen och betalningar i 37 % av fallen. (7) Tillstånd att utföra förändringar i anläggningarna och däref- ter ta ny utrustning i drift. C 35/10 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 För Tjernobyl, där situationen var särskilt svår, uppgick dessa procentsatser till 20 % respektive 8 %. Bristande öppenhet vad gäller budgetens uppbyggnad, förvaltning och räkenskaper gör att förvaltarna och den budget- ansvariga myndigheten inte har möjligheter att säkerställa och upprätthålla en optimal användning av medlen (se punkterna 5. 21–5. 23). länder. Ingen överenskommelse har träffats mellan kom- missionen och mottagarna om vilka reaktorer som skall stängas på kort eller medellång sikt eller villkoren för fortsatt drift. Kommissionen har i sina program ignorerat den politiska, sociala och ekonomiska verkligheten och brustit i öppenhet, vilket har lett till spänningar gentemot mottagarna (detta är fallet när det gäller kärnkraftverket i Kozloduj). 3. EUROPEISKA UNIONENS TILLVÄGAGÅNGSSÄTT Europeisk integration 3. 1. I slutet av 1997 fanns det ännu inte på europeisk nivå en formellt fastställd konsensus om tekniska säker- hetsnormer avseende konstruktion och drift av kärn- kraftsanläggningar (8) eftersom det saknades en tvingande rättslig grund. De 25 huvudprinciperna för kärnsäkerhet som har offentliggjorts av IAEA tillämpas fortfarande enligt de specifika tekniska normerna och bestämmel- serna i varje enskild medlemsstat, vilket inte har underlät- tat EU:s åtgärder gentemot de säkerhetsansvariga myn- digheterna i CÖE och de nya oberoende staterna. Mål och medel 3. 2. Från 1990 till 1994 beslutades och genomfördes EU:s program för kärnsäkerhet utan en tydligt formule- rad övergripande strategi. Under denna period inriktades Phare-medlen på frågor som gällde reaktorerna av typen VVER 440-230 i Kozloduj i Bulgarien på grundval av det åtgärdsprogram som hade fastställts av WANO 1991. Tacis-programmen bestod först av studier som gjordes för att deltagarna från EU skulle förstå den teknologi som används och kunna analysera säkerhetsproblemen vid kärnkraftverk av sovjetisk typ. Senare inriktades de på bistånd på platsen i förening med tillhandahållande av utrustning och kompletterades med stöd till de säkerhets- ansvariga myndigheterna. Inte förrän efter upprepade uppmaningar från rådet (9) och Europaparlamentet inled- des en övervägningsfas 1995, vilken fick till följd att kommissionen för Phare-/Tacis-kommitte´n i juni 1996 lade fram ett förslag till strategi för samtliga åtgärdsom- råden som rör kärnsäkerhet. 3. 4. Kommissionen differentierade i sina program inte målen och medlen beroende på om reaktorerna var ålderdomliga eller moderna ur säkerhetssynpunkt. Man har inte definierat vilka förbättringar som leder till en längre livslängd för reaktorerna än den normala och vilka som endast bidrar till den kortsiktiga driftssäkerheten. På grund av den osäkerhet som råder avseende stängningen av de ålderdomliga enheterna var dessa klarlägganden nödvändiga för en konsekvent planering och ett kon- sekvent val av projekt. Nedläggning och demontering av reaktorer 3. 5. Trots vikten av nedläggning och demontering av de reaktorer som inte går att modernisera samt avfallshante- ringen har dessa områden inte blivit föremål för någon omfattande anslagstilldelning. Det är riktigt att demonte- ringsinsatser är tekniskt besvärliga och mycket kost- samma. Även om EU har viss erfarenhet inom detta område, begränsad till några specifika fall (10), har unio- nen själv ekonomiska och praktiska svårigheter inom området. 3. 6. I anmärkningarna till 1995, 1996 och 1997 års budgetar uppmanade den budgetansvariga myndigheten kommissionen att avsätta 150 miljoner ecu, ytterligare 150 miljoner ecu och slutligen 100 miljoner ecu till projekt inom miljöområdet, bland annat för demontering av RBMK-reaktorer. Detta slags formulering är inte till- räckligt tydlig för att ge konkret vägledning och främja uppföljning och inlämning av detaljerade rapporter om demonteringsmålet för RBMK-reaktorerna, vilket för- utom när det gäller Tjernobyl inte är inskrivet i kommis- sionens program. 3. 3. Den ryska kärnkraftsproduktionen kom ännu 1996 till 54 % från reaktorer av RBMK-typ. Kärnkraftverket i Ignalina i Litauen, vilket har reaktorer av RBMK-typ, och reaktorerna av typen VVER 440-230 i Kozloduj i Bulga- rien är av central ekonomisk betydelse för dessa två (8) Punkt V. 3 i kommissionens meddelande om Europeiska unionens kärnkraftsindustri (ett vägledande kärnkraftspro- gram i Euratomfördraget), KOM(97) 401 slutlig av den 25 september 1997. i enlighet med artikel 40 (9) Denna uppmaning gavs vid Phare-/Tacis-kommitte´ns sam- manträde den 27 juli 1995. 3. 7. Enbart Tacis-programmen har inte varit tillräckliga för att uppnå påtagliga resultat när det gäller demonte- ringen av Tjernobylverket. Inrättandet 1997 av ett multi- lateralt konto vid EBRD, även om detta skedde sent, svarar bättre mot behovet av ett verkligt internationellt samarbete än de bilaterala Tacis-programmen som förfo- gar över begränsade medel och är alltför lite inriktade på samarbete med andra givare. (10) Grundremmingen A och Greifswald i Tyskland, Chinon A och Saint-Laurent A i Frankrike, Windscale AGR och Berke- ley i Förenade kungariket samt Vandellos 1 i Spanien. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/11 Tillhandahållande av utrustning 3. 8. Enligt kommissionen sker tillhandahållandet av utrustning som ett svar på nödsituationer. Granskningen av den tid som krävdes för genomförandet visar att dessa akuta behov inte alltid kunde tillgodoses. De ansvariga vid kärnkraftverken i Kola och Sosnovyj Bor har intygat att denna tidsåtgång medförde att det blev omöjligt att finansiera akuta åtgärder. 3. 9. Det var även meningen att det första tillhandahål- landet av utrustning skulle möjliggöra teknologiöverför- ing och bana väg för industriella projekt av större omfatt- ning som finansieras från andra källor än Tacis. Projek- tens pilotkaraktär förstås av mottagarna och värdesätts av dem. Emellertid var det industriella samarbete som är en nödvändig förutsättning för teknologiöverföringen fortfarande endast delvis utvecklat i slutet av 1997, fastän de framsteg som hade gjorts i Kalinin avseende utbyte av penetrerande elektriska installationer vittnade om metodens lämplighet. Icke-industriella aspekter vad gäller driftssäkerhet 3. 10. Utöver genomförandet av industriella projekt skulle biståndet på platsen säkerställa ett större säkerhets- medvetande. Denna verksamhet, som berör utbildningen, organisationen och förfarandena, har sällan tagit formen av projekt utan istället införlivats med de allmänna kravspecifikationerna för biståndet på platsen. Dessa uppgifter har sålunda definierats alltför dåligt och över- vakats i alltför liten omfattning av kommissionen för att de riktigt skall kunna utvecklas, följas upp och utvärde- ras. Situationen varierar avsevärt mellan de olika kärn- kraftverken. Balakovoverket, som visade sig vara det mest aktiva inom detta område, borde användas som refe- rens. Euratom 3. 11. I slutet av 1997 hade man ännu inte börjat utnyttja den möjlighet att uppta Euratomlån som först infördes i mars 1994. Förberedelsearbetet för tre stora projekt påbörjades dock under 1995 (se bilaga 1, punk- terna 5 och 6). sida. NUSAC har beräknat att världssamfundet har till- handahållit sammanlagt 1 480 miljoner ecu. På grund av att många givare, däribland kommissionen fram till mit- ten av 1997, inte inkom med nödvändig information, visar NUSAC:s uppgifter endast storleksordningen. Samarbete med EBRD (NSA) när det gäller tillhandahål- lande av utrustning 3. 13. Fastän målen är desamma både när det gäller kommissionens och EBRD:s tillhandahållande av utrust- ning, var det inte möjligt att påbörja ett kraftfullt samar- bete mellan de båda institutionerna vid de kärnkraftverk där de båda bedriver verksamhet inom detta område (Kozloduj, Sosnovyj Bor, Kola, Novovoronezj). Visserli- gen är de anbudsförfaranden som finansieras över det konto för kärnsäkerhet (NSA) som förvaltas av EBRD öppna för samtliga givarländer medan kommissionens anbudsförfaranden är förbehållna EU-länderna, men det faktum att båda institutionerna var och en har sitt utrustningsprogram betyder att överflödigt arbete görs. Som exempel kan nämnas att programmen avseende två projekt vid Kolaverket (säkerhetsventiler och identifiering av läckor) genomförs utan någon samordning. 3. 14. Dessutom utgör finansieringsöverenskommelserna inom NSA en avtalsmässig ram som skulle kunna tilläm- pas för dem av kommissionens utrustningsprogram för vilka det endast finns kortfattade finansieringsöveren- skommelser eller inga alls. Dessa överenskommelser spe- cificerar villkoren för det framtida driftsupphörandet för de äldsta enheterna av typen RBMK och VVER 440-230, genomförandet av säkerhetsanalyser för varje kärnkraft- verk samt efterlevnaden av de moderniseringsprogram i vilka den levererade utrustningen ingår. 3. 15. Budgetarna i NSA:s finansieringsöverenskommel- ser avseende beviljande av licenser för den utrustning som levereras är mycket mindre än vad som behövs. Däremot gör Tacis-programmen en mycket större insats inom detta område. Man bör av detta skäl tillse att åtgärderna i högre grad kompletterar varandra och att samarbetet mellan kommissionen och NSA när det gäller biståndet till de säkerhetsansvariga myndigheterna stärks. Multilateral samordning Samarbete med andra deltagare Samordning av G 24-gruppens bistånd (NUSAC) 3. 12. Den ”samordningsenhet” som har inrättats vid kommissionen i syfte att samordna det arbete med kärn- säkerhet som sker inom ramen för G 24-gruppen har inte uträttat något riktigt samordningsarbete. Den har nämli- gen inga befogenheter när det gäller biståndsprogram- men, och framför allt inte när det gäller kommissionens program. De brister som identifierats av enheten har sällan blivit föremål för åtgärder från biståndsgivarnas 3. 16. Kommissionen gör ingen hänvisning till de arbets- metoder (11) som har utvecklats av IAEA i sina kontrakt. Kommissionen visar fortfarande bristande öppenhet och samarbetsvilja gentemot IAEA. (11) Inventering och klassificering av säkerhetsproblem, riktlin- jerna ASCOT för självutvärdering av säkerhetsmedvetandet, metoderna ASSET och OSART för utvärdering av driftssä- kerheten, etc. C 35/12 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 3. 17. En del av de åtgärder som finansieras genom Phare och Tacis ligger inom ramen för medlemsstaternas egna kommersiella strategier och åtgärdsprogram. På grund av deras ekonomiska betydelse är dessa bilaterala program kopplade till de stora europeiska företagens kommersiella strategier. Emellertid är det svårt att fastslå i vilken utsträckning åtgärderna sammantaget är konse- kventa och effektiva, eftersom det inte framkommer vilka kopplingar som finns mellan de bilaterala programmen och kommissionens program. 3. 18. Anlitandet av WANO och senare TPEG motive- rades först av att man kunde utnyttja den specialistkun- skap som operatörerna i väst besitter, men de metoder och den erfarenhet som finns hos WANO införlivades inte i tillräcklig utsträckning av kommissionen i kon- traktsbestämmelserna. Därför tillämpar man inte på ett rutinmässigt sätt sådana metoder som resultatindikatorer, peer review eller spridning av information om bästa metod. 3. 19. Bidraget till ISTC belastar Tacis budgetar. Betal- ningen skedde enligt förfaranden som inte överensstäm- mer väl med ISTC:s funktionssätt. Fastän det under 1997 inte saknades disponibla anslag, ledde kommissionens förfaranden till så allvarliga finansieringssvårigheter för ISTC att det tvingades be de andra organ som hade deltagit i inrättandet att kompensera kommissionens betalningsdröjsmål. När det gäller Ukraina hade EU i slutet av 1997 ännu inte lämnat något bidrag till finansie- ringen av USTC (the Ukrainian Science and Technology Centre) fastän detta skulle ske enligt 1996 års program. 3. 20. OECD:s kärnkraftsbyrå (ENEA) rekommenderar att en strategisk plan för säkerhetsforskningen upprättas i samverkan med de viktigaste deltagande parterna och i en anda av utbyte av forskningsresultat (12). I kommissio- nens strategi för de åtgärder inom området säkerhets- forskning som sker inom ramen för Phare- och Tacis- programmen omnämns inte ISTC:s verksamhet, och inga synergieffekter eftersträvas inom området. Likväl har ISTC finansierat 23 projekt (6,5 miljoner ecu) på reaktor- säkerhetsområdet och 41 projekt på säkerhetsområdet när det gäller kärnkraftens miljöpåverkan (19,6 miljoner ecu). 4. FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN Konkurrensutsättning artikel 118. 2 i budgetförordningen (13) för att genom privata överenskommelser teckna kontrakt om tillhanda- hållande av tjänster för betydande belopp. Dessa förfa- randen berörde transaktioner för 192 miljoner ecu av ett sammanlagt transaktionsbelopp på 610 miljoner ecu, det vill säga 31 % av transaktionerna. I juli 1994 godtog controllern ett arrangemang som 4. 2. avvek från bestämmelserna på förslag av GD IA. Det grundade sig på en förteckning över de åtgärdsslag och skäl som skulle kunde motivera ett undantag. I arrange- manget angavs dock inte några detaljer om vilken styr- kande dokumentation som skulle lämnas in, i synnerhet i syfte att säkerställa att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet skulle väljas ut i enlighet med artikel 117 i budgetförordningen, oavsett vilket förfarande som följ- des. Genomförandet präglades av förseningar och pro- blem i samband med beredningen av kontrakten (specia- listarvoden). Upphandlande organ Behandling av leveransprojekt 4. 3. Kommissionen beslöt att använda sig av upphand- lande organ under 1994 för att få hjälp med handlägg- ningen av leveranskontrakt. Skälet till detta beslut var att den inom detta område hyste tvivel om opartiskheten hos de kärnkraftverksoperatörer inom EU som ansvarar för biståndet på platsen och kvaliteten i deras prestationer. Detta arrangemang gav upphov till spänningar som knap- past främjade ett effektivt utförande av arbetsuppgifterna och det ledde till oklara ansvarsförhållanden. 4. 4. Detaljerna i de inköpsförfaranden där upphand- lande organ är inblandade fastställdes först av kommis- sionen i oktober 1996. De omfattar 35 steg, varav experterna på platsen ansvarar för 11, det upphandlande organet för 20 och kommissionen för två. Mottagarna, som dock är de som undertecknar kontrakten, ansvarar endast för två steg; införandet i upphandlingsvillkoren av de krav som har att göra med de säkerhetsansvariga myndigheternas beviljande av licenser och därefter det slutliga mottagandet av leveransen. I strid med Tacis- bestämmelserna deltar mottagarna inte alltid i den eko- nomiska utvärderingen av anbuden. 4. 1. Sedan programmen på kärnsäkerhetsområdet inled- des har kommissionen i stor utsträckning använt sig av (12) Behovsanalys för den forskning som sker om säkerheten i reaktorer av rysk typ, vilken publicerades av ENEA i början av 1998. (13) Kontrakt om tillhandahållande av tjänster kan tilldelas genom privat överenskommelse då projekten motsvarar ett mindre belopp (0,3 miljoner ecu och senare 0,2 miljoner ecu enligt de successiva Tacis-förordningarna), har kortare varak- tighet, genomförs av organ utan vinstsyfte, utgör en förläng- ning av redan påbörjade projekt eller vid tillfällen då anbuds- infordran inte har gett något resultat. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/13 Redovisning av åtgärderna och den bakomliggande verk- ligheten 4. 5. De Tacis-kontrakt (14) där upphandlande organ är inblandade uppgår enligt kommissionens inkomst- och utgiftsredovisning till 167 miljoner ecu, vilket motsvarar ett beräknat inköpsbelopp på sammanlagt 162,5 miljoner ecu plus arvoden och omkostnader för organens admi- nistration av inköpen som på basis av kontraktet kan uppskattas till 4,5 miljoner ecu (dvs. 2,8 % i genomsnitt). Detta tillvägagångssätt ger en överdriven bild av genom- förandet av budgeten när det gäller kontraktsbeloppen. Eftersom det sammanlagda beloppet av de leveranskon- trakt som hade ingåtts av organen endast uppgick till 44,6 miljoner ecu i slutet av 1997, borde utgifterna i projekträkenskaperna i själva verket reduceras med 118 miljoner ecu så att de avspeglar de faktiska kontrakten. 4. 6. På detta sätt skönmålades ställningen när det gällde åtagandena med 65,8 miljoner ecu för Ryssland (15), med 38,5 miljoner ecu för verksamheten avseende Tjerno- byl (16) och med 13,7 miljoner ecu för övriga kärnkraft- verk i Ukraina och Armenien (17). Dessutom ingicks huvuddelen av de kontrakt där upphandlande organ var inblandade i slutet av året därför att deras redovisnings- metoder tillåter att man snabbt binder upp stora belopp i form av åtaganden och därmed höjer anslagsutnyttjandet vid årets slut. 4. 7. När det gäller betalningarna redovisar kommissio- nens räkenskaper förskott på 43 miljoner ecu såsom slutliga utbetalningar. Medlen har inbetalats till särskilda bankkonton som har öppnats i organens namn och är avsedda för betalning av leveranskontrakt. I slutet av 1997 uppgick de betalningar som hade effektuerats av organen till endast 24,3 miljoner ecu sammanlagt. Kom- missionens projekträkenskaper bör således tolkas såsom innefattande 18,7 miljoner ecu mindre om man vill få en bild av den faktiska ställningen när det gäller verksamhe- ten. Inbetalningar till de särskilda bankkontona av belopp som är högre än vad som behövs leder till att av betalningsbemyndigandena över- förbrukningen drivs (18). 4. 8. De kontrakt som har tecknats genom organens försorg och de betalningar som har effektuerats av dessa har varken registrerats i kommissionens redovisningssys- tem eller i dess förvaltningssystem. (14) Se bilaga 2, tabell 2. 4. För Phare hade endast ett kontrakt tecknats i slutet av 1997, som omfattade 1 miljon ecu (referens ZZ95280701 97-0779). (15) Kontrakt med Italtrend och Crown Agents. (16) Kontrakt med GTZ (Gesellschaft für technische Zusammen- arbeit). (17) Kontrakt med Europa och Fichtner. (18) Se även punkt 5. 8 i revisionsrättens årsrapport för budget- året 1997 (EGT C 349, 17. 11. 1998). 4. 9. I slutet av 1997 uppgick de upplupna bankräntorna på de särskilda kontona enligt organen till 2,2 miljoner ecu. De hade sedan programmens start varken bokförts eller granskats av kommissionens avdelningar. 4. 10. Alla dessa tillvägagångssätt leder till att räkenska- perna saknar den tydlighet som är en förutsättning för att transaktionerna skall kunna följas upp och granskas. Avtalsenliga förfaranden 4. 11. Av de 14 Tacis-kontrakt som hade ingåtts med fem upphandlande organ sedan januari 1994 (se punkt 4. 5) hade endast de båda första, som ingicks i januari och februari 1994, blivit föremål för öppna anbudsförfaran- den. Fyra andra kontrakt tecknades efter selektiva anbudsförfaranden. De åtta övriga kontrakten, med ett sammanlagt inköpsbelopp på 82 miljoner ecu och arvo- den på 2,4 miljoner ecu, ingicks genom privata överens- kommelser trots att arvodena och framför allt verksam- heternas omfattning motiverade en anbudsinfordran och en teknisk utvärdering. Kommissionens uppföljning av verksamheten 4. 12. Förvaltningsenheten vid GD IA förfogar inte över de personalresurser som behövs för att en riktig uppfölj- ning av programmens genomförande skall kunna ske. Sedan enhetens inrättande 1993 har 25 tjänstemän till- trätt tjänster där (fem under 1994, sex under 1995, tio under 1996 och fyra under 1997) och 17 tjänstemän har lämnat den (tre under 1995, fem under 1996 och nio under 1997). Av de 22 tjänstemän som innehade tjänster i slutet av 1997 skulle fem lämna enheten under första halvåret 1998. Av enhetens sju förvaltare i kategori A var tre endast anställda på tidsbegränsade kontrakt (en utsänd nationell expert och två extraanställda), och två av dessa kontrakt löpte ut i slutet av mars 1998. Av de sju förvaltarna i kategori B var likaledes tre anställda på tidsbegränsade kontrakt (extraanställda), varav ett löpte ut i slutet av mars 1998. Denna personalomsättning och tjänsternas osäkra karaktär resulterade i en ryckig för- valtning som direkt gick ut över arbetsdisciplinen och uppföljningen av åtgärderna över tiden. 4. 13. Kommissionens förvaltare tillämpar ingen enhetlig metodik och har inga tillförlitliga hjälpmedel till sitt förfogande för uppföljning och förvaltning av projekten. Det datorbaserade förvaltningssystemet (De´sire´e) uppvi- sar brister. Den administrativa organisationen är improvi- serad och innebär inte att strukturerade handlingar upp- rättas och uppdateras i enlighet med tydliga riktlinjer. Med den uppföljning som görs av kommissionens avdel- ningar är det varken möjligt att styra verksamhetens utveckling (se punkterna 5. 2–5. 3) eller att snabbt lösa de C 35/14 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 problem som delges den av mottagarna och de personer som sysslar med bistånd på platsen (se punkterna 5. 12–5. 13). Uppföljning på platsen av programmen inleddes först 4. 14. Uppföljning och utvärdering på platsen av åtgär- derna har lagts ut på konsulter av kommissionen. Verk- samheten rörande kärnsäkerhet i Ryssland genomgick först detta förfarande med början i september 1995, och uppföljningsverksamheten i mitten av 1996. Många åtgärder blev därför inte föremål för någon uppföljning överhuvud taget, såsom var fallet med samt- liga kontrakt inom ramen för 1991 års program, eller genomgick enbart en försenad uppföljning. Dessutom är kommissionen inte i stånd att finna omedelbara lösningar på de problem som lyfts fram av konsulterna i deras utvärderingsrapporter (stödet på platsen i Sosnovyj Bor och stödet till de säkerhetsansvariga myndigheterna i Ukraina). 4. 15. Delfakturor avseende tillhandahållande av tjänster som saknade tillräckligt styrkande dokumentation beta- lades vid flera tillfällen istället för att bestridas, och kommissionen uppmanade helt enkelt leverantören att skicka in underlagen senare. Man väntade på detta sätt med att finna lösningar på de problem med den finan- siella regleringen av kontrakt som uppstår då det före- kommer mellanliggande betalningar, ibland ända fram till tidpunkten för den slutliga betalningen (19). På detta stadium är det alltför sent för avtalspartnern att vidta de korrigerande åtgärder som borde ha vidtagits redan vid tidpunkten för den första mellanliggande betalningen för att kontraktet skulle kunna sägas ha förvaltats på ett sunt ekonomiskt sätt. På grund av detta hade kommissionen fortfarande inte betalt åtskilliga fakturor i slutet av 1997. Dessutom existerar varken något förfarande för eller några avtalsenliga bestämmelser om redovisningsmässig avslutning av kontrakten inom en bestämd tidsfrist från det att den slutliga betalningen har skett. På detta sätt skulle eventuella tvister kunna lösas, projekträkenska- perna skulle avspegla verkligheten bakom transaktionerna och man skulle kunna fatta beslut om användningen av resterande medel i tillräckligt god tid (20). 4. 16. Det avslutningsarbete som under 1997 inleddes av kommissionen i samband med den finansiella regleringen av Phare- och Tacis-kontrakten, som präglades av svårig- heter på grund av ”en institutionell minnesförlust” som berodde på omsättningen av kontraktsanställd personal och en brist på goda administrativa rutiner, åtföljdes inte av några åtgärder som syftade till att undvika liknande situationer i framtiden. (19) Kontrakt nr 94-0046, 93-0504, 94-1281 och 95-0242 illu- strerar detta fenomen. (20) 15 av de 43 granskade kontrakten uppvisade per den 31 december 1997 oreglerade saldon för sammanlagt 5,9 miljo- ner ecu, trots att kontrakten hade löpt ut sedan mer än ett år tillbaka (kontrakt nr 93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895 och 94-0028). (Minatom), 4. 17. I 1992 års Tacis-program ingick en budget på 1 miljon ecu för förvaltning och samordning av projek- ten, som skulle utföras av en gemensam förvaltningsenhet (Joint Management Unit, JMU) som är baserad i Moskva (21). Denna enhet består av företrädare för kärn- säkerhetsmyndigheten kraftsministeriet (GAN), kärnkraftverksoperatören (REA), andra berörda ryska organisationer samt specialister från väst. Dess uppdrag var att övervaka att Tacis-åtgärderna genomför- des på ett riktigt sätt och underlätta kontakterna med institutionerna i väst. Behovet av ett sådant organ hade på nytt framkommit inom ramen för 1993 års Tacis- program, där det framhölls att denna fråga hade varit föremål för generella överläggningar med de ryska myn- digheterna inom ramen för ett förslag till särskilt samför- ståndsavtal om kärnsäkerhet. Detta avtal undertecknades i februari 1995, men behandlade enbart frågor om civil- rättsligt ansvar. 4. 18. Vid överläggningar med företrädarna för ryska kärnkraftsministeriet i oktober 1997 uttryckte dessa sin oro över bristen på framåtskridande när det gällde inrät- tandet av den gemensamma förvaltningsenheten. Till slut tecknades två kontrakt om finansiering av enheten i november 1997 som täckte perioden fram till den 30 september 1999. Dessa bokfördes mot 1994 års program (0,7 miljoner ecu) och 1996 års program (0,3 miljoner ecu). Mot bakgrund av att kommissionens delegation i Moskva inte utförde någon uppföljning av programmen för kärnsäkerhet, fick det faktum att förvaltningsenheten ännu inte existerade till följd att ingen kontinuerlig uppföljning av programmen på platsen kunde äga rum i Ryssland förrän i slutet av 1997. Förvaltningskostnader 4. 19. Det var tidigare förbjudet att finansiera det tekniska stödet till kommissionen med driftsanslag, men detta regleras sedan 1996 av anmärkningarna i budge- ten (22). Dock finns ingen information om de medel som GD IA anslagit till stöd för kärnsäkerhetsprogrammen i den rapport som kommissionen lade fram i början av 1998 om användningen av denna ”mekanism” för tekniskt stöd. De 29,2 miljoner ecu som redovisas, 5 % av det sammanlagda beloppet av de kontrakt som teck- nats sedan 1990 (23), speglar inte samtliga belopp. Till exempel fattas 1,8 miljoner ecu i arvoden till de upp- handlande organen samt de medel som anslagits av experterna på platsen till administration och teknisk uppföljning av verksamheten, vilka är besvärliga att iden- (21) Ett belopp på 1 miljon ecu var också beräknat för en gemensam förvaltningsenhet baserad i Kiev i Ukraina. (22) Totalt sett får dessa utgifter inte överstiga 2 % av Phare- anslagen och 3,5 % av Tacis-anslagen. (23) Se tabell 1, kolumnen ”Programplanering, förvaltning och utvärdering”. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/15 tifiera på grund av de låga redovisningsmässiga krav som kommissionen ställer på innehållet i de tekniska experter- nas rapporter. 4. 20. Den sammanlagda förvaltningskostnaden för pro- grammen och projekten (som finansieras med administra- tionsanslag och driftsanslag) framgår inte i kommissio- nens komplicerade arrangemang (24). De 5 % som redovi- sas överskrider de normer som infördes av den budget- ansvariga myndigheten från och med 1996, utan att de bidrar till att förhindra de brister som konstaterades i förvaltningen. 5. BISTÅNDETS ANVÄNDNING OCH RESULTAT Programplanering 5. 1. Under den första fasen, 1990 till 1992, var de projekt som utvaldes inom ramen för programmen sådana projekt som hade föreslagits av specialister från väst och resultaten av liten praktisk nytta för motta- garna (25). Från 1993 inriktades samarbetet på sådana projekt som bättre svarade mot behoven. Utarbetandet av de årliga programmen har emellertid alltid gett upphov till svårigheter och missförstånd i förhållandet till motta- garna, särskilt i Ryssland, på grund av de prioriteringar som gjorts. Inget projekt kunde fastställas, inte ens i vägledande syfte, i 1993 och 1994 års program för Sosnovyj Bor. Projekten fastställdes i efterhand. För övriga ryska kärnkraftverk angavs användningen av de budgetar som beslutades under 1993 först i samband med utarbetandet av 1994 års program. Besöken på platsen visade att bristen på kommunikation och förkla- ringar, vilken inte kompenseras av kommissionens alltför sällsynta närvaro på platsen, bland annat leder till miss- förstånd som gör att samarbetet inte fungerar som det bör. Sosnovyj Bor, display av säkerhetsparametrar och därefter informationssystemet för kontroll och styr- ning av underhållet i Kalinin) eller över ekonomin i kontrakten (utvärdering av säkerheten i RBMK-reak- torerna). Sådana risker föreligger för det projekt avse- ende modernisering av kontrollrummet som är under utredning i Sosnovyj Bor, b) två stora projekt; det tekniska centret i Nikiet (2 miljoner ecu) och skyddet av reaktorhärden i Kolaver- ket (4 miljoner ecu) annullerades utan att de reste- rande budgeterade medlen omfördelades (3,3 miljoner ecu). I det andra fallet skedde annulleringen efter det att undersökningar för motsvarande 2,7 miljoner ecu hade betalats, vilka inte ledde till de investeringar som hade planerats från början, c) flera nyttiga projekt (hydrokemi i Kola, branddetekto- rer och kontroll av bränsleladdningen i Balakovo) skars ned med hänsyn till gränserna i det vägledande budgeterade anslagen som hade avsatts till projektet eller kärnkraftverket i det berörda årliga programmet. Kommissionen borde i sådana fall utvärdera nyttan av att bibehålla projekten och föreslå att medel från annat håll som inte utnyttjats anslås till dem, d) undersökningar som inte överensstämde med kon- traktsbestämmelserna utfördes eftersom kommissio- nen inte reagerade då situationens utveckling visade att de ursprungliga villkoren för upphandlingen inte var lämpliga (stöd till de säkerhetsansvariga myndig- heterna i Litauen). 5. 3. Inom ramen för den anslagsram som tilldelats varje kärnkraftverk har alltså programmens innehåll varierat, och åtgärderna har ofta utvecklats i en riktning som influerats av den mest dynamiska deltagande parten. På grund av antalet inblandade parter och åtgärdernas varie- rande natur visade det sig svårt att upprätthålla kon- sekvens och enhetlighet. 5. 2. Efter det kommissionen att fattade beslut om pro- jekten inom ramen för programmen, blev de föremål för talrika annulleringar, tillägg och ändringar. Kommissio- nen är fortfarande inte den styrande när det sker föränd- ringar i programmens innehåll och fördelningen av medel. Som exempel kan nämnas att 5. 4. Från och med 1992 fick TPEG en allt viktigare roll i diskussionerna och utarbetandet av kommissionens pro- gram. Emellertid skedde många av besöken hos motta- garna utan att kommissionen deltog, och den delegerade sina befogenheter inom detta område (26). i alltför hög grad a) när det gäller åtgärder som är uppdelade i etapper och som finansieras med årliga på varandra följande program, utvärderades resultaten av varje etapp inte alltid innan den nästföljande etappen fastställdes och inleddes. Denna brist ledde i flera fall till att kommis- sionen tappade kontrollen över projektens innehåll (datornätverket och därefter driftssäkerhetssystemet i 5. 5. Gemensamma forskningscentrets (GFC) gamla för- bindelser med kärnkraftssamhället i öst utnyttjades i liten utsträckning när åtgärderna planerades i samråd med mottagarna. Först i slutet av budgetåret 1997 beslöt (24) Se även punkterna 5. 37–5. 39 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1997 (EGT C 349, 17. 11. 1998). (25) Protokollet från ”Cooperation forum for VVER regulators” som ägde rum i Finland den 27 till 29 augusti 1997. (26) Omständigheterna kring kommissionens delegering av sina befogenheter för offentlig myndighetsutövning har tidigare blivit föremål för iakttagelser från revisionsrättens sida i dess särskilda rapport nr 1/96 om Med-programmen (EGT C 240, 19. 8. 1996, punkterna 39–57). C 35/16 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 kommissionen att tilldela det uppgiften, som dittills hade överlåtits till TPEG, att utarbeta kravspecifikationerna för de projekt som ingick i Tacis-programmen. Denna ansvarsfördelning är mera förenlig med ett korrekt ut- övande från kommissionens sida av dess ansvar för programförberedelser och beslutsbefogenheter än dess tidigare tillvägagångssätt. Dessutom är GFC fristående från företagen i kärnkraftsbranschen medan TPEG, oav- sett sina band till EU, endast med svårighet kan bortse från sina medlemmars industriella intressen. kärnkraftverk att de flesta projekten handlar om tillhan- dahållande av industriell materiel. De har bara i liten utsträckning berört övriga aspekter av en förbättrad driftssäkerhet, vilkas betydelse ändå hade understrukits redan i 1992 års Tacis-program: a) Åtgärder på det organisationsmässiga planet och åtgärder vad gäller att ta hänsyn till mänskliga fakto- rer (förbättring av rutiner, utbildning, förhållandet människa-maskin). Budgetar för åtgärder på platsen b) Åtgärder i kombination med tillhandahållandet av materiel för att öka säkerheten vid användningen av utrustningen (dokumentation, historiska data om till- bud och andra händelser, besiktningar, underhåll, utbildning). 5. 6. Det framgår av förteckningen i tabell 4 över de projekt som rör biståndet på platsen vid fyra ryska c) Tekniköverföring i syfte att säkerställa åtgärdernas varaktighet genom lokal produktion av utrustning. Slag av projekt inom ramen för biståndet på platsen vid fyra besökta kärnkraftverk i Ryska federationen Tabell 4 (miljoner ecu) Projekt RBMK Sosnovyj Bor VVER 213/230 Kola VVER 320 Totalt Kalinin Balakovo Belopp System för driftssäkerhet System för underhållsstyrning Deltotal datorsystem Kontroll- och säkerhetsventiler Avfallshantering Hydrokemi, identifiering av läckor Rensning av lednings- och filtersystem Reservdelar Modernisering av kontrollrum Brandskydd Elförsörjning Bränsleladdning Turbinvibrationer Mätning av neutronflödet i reaktorn Maskineri Penetrerande elektriska installationer Vätekoncentration Strålningsskydd (ALARA) Pumpar för nödkylning Ratsmätare för ånga Korrosionskontroll 4,29 4,29 3,00 0,20 3,00 0,20 0,90 2,00 3,00 2,30 1,00 1,50 0,60 Deltotal industriell utrustning Kvalitetssäkring och organisation Utbildning Sannolikhetsbaserade säkerhetsutvärderingar Deltotal övriga projekt Icke fördelade eller förfallna budgetmedel Sammanlagt beräknat programbelopp 7,30 10,40 0,50 0,50 1,97 14,06 0,30 0,30 0,85 11,55 2,50 2,00 4,50 2,15 0,09 1,62 0,80 0,55 1,10 1,25 1,00 0,48 0,85 0,70 0,30 0,10 10,99 0,38 15,87 3,00 0,20 0,86 3,97 1,41 0,50 0,84 1,00 0,47 0,25 12,50 1,30 0,70 2,00 0,65 15,15 6,79 2,00 8,79 7,15 6,29 4,78 4,77 3,16 3,00 2,20 1,94 1,90 1,25 1,00 0,95 0,85 0,70 0,60 0,30 0,25 0,10 41,19 1,30 1,20 0,30 2,80 3,85 56,63 % 12,0 3,5 15,5 12,6 11,1 8,4 8,4 5,6 5,3 3,9 3,4 3,4 2,2 1,8 1,7 1,5 1,2 1,1 0,5 0,4 0,2 72,7 2,3 2,1 0,5 4,9 7 100 Källa: Besök på platsen och rapporter från experter på platsen. Beloppen svarar mot tecknade kontrakt eller beräknade budgetmedel i de fall då kontraktet ännu ej tecknats. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/17 5. 7. De stora variationerna i kärnkraftverkens situation kontrasterar mot likformigheten i de årliga Tacis-budgetar som tilldelats varje kärnkraftverk för driftsäkerhet på cirka 4 miljoner ecu per år och kärnkraftverk och som dessutom är uppdelade på samma sätt mellan bistånd på platsen och projekt. Det finns inga belägg för att fördelningen är ändamålsenlig när det gäller inköp av utrustning. Förseningar och åtgärdernas genomförandeläge Tidsåtgång för kontraktsberedning 5. 8. I tabell 5 analyseras den tidrymd som förlöper mellan kommissionens beslut och undertecknandet av kontraktet för de granskade åtgärderna. Det tar längst tid när det gäller stödet till de säkerhetsansvariga myndigheterna (882 dagar i genomsnitt) och de leveranskon- trakt vars förvaltning har delegerats till upphandlande organ (705 dagar i genomsnitt). Denna tidrymd på nästan två år skall läggas till den tid det förberedande arbetet inför besluten tar, vilken i sig medfört att kommissionen har fattat beslut om de flesta programmen i slutet av budgetåret. Tiden mellan det att kommissionens fattat beslutet och undertecknat kontraktet för de granskade insatserna Tabell 5 r a g a D 1 400 1. 400 1 200 1. 200 1 000 1. 000 800 800 600 600 400 400 200 200 - – Bistand på stedet Bistand til sikkerhedsmyndighederne å p d n å t s B i n e s t a p l l l i t d n å t s B i - s t e h r e k ä s a g i r a v s n a r e t e h g d n y m i Bistand til Kommissio-nen Leveringer (direkte kontrakter) Mindste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Gennemsnitlige antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten i Højeste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten i Undersøgel-ser og analyser af sikkerheden - s t e h r e k ä s h c o r a g n n k ö s r e d n U r e s y a n a l l l i t d ö t S n e n o s s m m o k i v a p ö k n I i g n n t s u r t u - s n e r e v ö a t a v i r p ( l ) r e s e m m o k i Leveringer (delegerede g - kontrakter) s n r ö n t t n s u a r r t e u v e l r e d n u ( ) t k a r t n o k v a p ö k n I Alle kontrakttyper v a r e p y t a l l A t k a r t n o k Kontraktstyp Mindste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Kortaste tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet Gennemsnitlige antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Genomsnittlig tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet Højeste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Längsta tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet Kontraktstyp Kortaste tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet Genomsnittlig tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet Längsta tid mellan beslut och undertecknande av kontraktet (antal dagar) Antal granskade kontrakt Bistånd på platsen Bistånd till säkerhetsansvariga myndigheter Undersökningar och säkerhetsanalyser Stöd till kommissionen Inköp av utrustning (privata överenskommelser) Inköp av utrustning (underleverantörskontrakt) Alla typer av kontrakt 43 741 42 121 474 217 42 308 882 493 400 682 705 511 713 1 063 987 763 840 1 227 1 227 17 3 10 10 3 16 59 C 35/18 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 (antal dagar) Situationen för andra projekt för inköp av utrustning (underleverantörskontrakt) under behandling den 31. 12. 1997 Genomsnittlig tid mellan beslut och specifikationer Genomsnittlig tid mellan specifikationerna och 31. 12. 1997 Genomsnittlig tid mellan beslutet och 31. 12. 1997 totalt Antal granskade insatser Specifikationerna under utarbetande Specifikationerna godkända, kontraktet ännu ej ingått 799 518 725 1 317 8 9 5. 9. De kontrakt som tecknats med upphandlande organ är endast preliminära dokument som inte ger några upplysningar om hur långt åtgärderna för tillhandahål- lande av utrustning har kommit. I slutet av budgetåret 1997 hade endast 16 av de 38 granskade åtgärderna blivit föremål för ett kontrakt, det vill säga i genomsnitt 705 dagar (27) efter datum för kommissionens beslut. Fem hade annullerats innan kravspecifikationerna hade god- känts. Övriga kontrakt, alla avseende Ryssland, uppvi- sade onormalt lång förberedelsetid. Den 31 december 1997 hade kravspecifikationerna för åtta av dessa åtgär- der ännu inte godkänts, vilket i genomsnitt var 725 dagar efter beslutsdatum. För nio andra hade kravspecifikatio- nerna godkänts, men kontraktet hade ännu inte under- tecknats i genomsnitt 1 317 dagar efter kommissionens beslut. Genomförandeläget för projekt avseende driftssäkerhet 5. 10. Tabell 6 sammanfattar genomförandeläget för 1992 till och med 1997 års Tacis-program för driftssä- kerhet för kärnkraftverken i Sosnovyj Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 och 440-213), Kalinin och Bala- kovo (VVER 1000-320). I slutet av 1997 hade endast 14 av de 52 projekt som rörde biståndet på platsen inom ramen för 1992 till 1995 års program för dessa fyra kärnkraftverk genomförts (samtliga i Kalinin och Bala- kovo). Två projekt höll på att genomföras och 11 hade annullerats. Övriga projekt befann sig i likhet med dem som låg inom ramen för 1996 och 1997 års program i förberedelsestadiet. 1992 till 1997 års Tacis-program för bistånd på platsen och förbättrande av driftssäkerheten på Kolahalvön samt i Sosnovyj Bor, Kalinin och Balakovo (Ryska federationen) Tabell 6 u c e r e n o j l i m % 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 80% 90% 100% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Program 1992 till 1997 Programmes 1992 to 1997 Programmes 1992 to 1997 Contracts concluded Ingångna kontrakt Contracts concluded Payments made Sosnovy Bor Sosnovyj Bor Kola Kola Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Kärnkraftverk Payments made Effektuerade utbetalningar Planerat: projektens andel av Previsto: parte dei den budget som tilldelats progetti nella dotazione kärnkraftverket destinata alla centrale Previsto: parte dei progetti nella dotazione destinata alla centrale Realizzato: parte dei progetti nei contratti conclusi Genomfört: projektens andel av de kontrakt som ingåtts Realizzato: parte dei progetti nei contratti conclusi Sosnovy Bor Sosnovyj Bor Kola Kola Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Total Totalt Kärnkraftverk (27) Varav 446 dagar för att godkänna kravspecifikationerna och 259 dagar för att teckna kontraktet. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/19 (miljoner ecu) Program Ingångna kontrakt Utbetalningar Antal kontrakt Budget % av budgeten Antal kontrakt Belopp % av budgeten % av kon- trakten Belopp % av kon- trakten % av budgeten Sosnovyj Bor varav Bistånd på platsen Anknytande projekt Kola varav Kalinin varav Balakovo varav Bistånd på platsen Anknytande projekt Bistånd på platsen Anknytande projekt Bistånd på platsen Anknytande projekt 16 6 10 19 6 13 35 6 29 33 6 27 Total 103 varav Bistånd på platsen Anknytande projekt 24 79 19,08 5,02 14,06 18,00 6,45 11,55 22,73 6,86 15,87 19,73 4,58 15,15 79,54 22,91 56,63 100 26 74 100 36 64 100 30 70 100 23 77 100 29 71 6 5 1 6 5 1 11 3 8 12 5 7 35 18 17 7,71 4,72 2,99 6,26 5,98 0,28 9,78 7,02 2,76 8,62 3,65 4,97 32,38 21,37 11,01 40 94 21 35 93 2 43 102 17 44 80 33 41 93 19 100 61 39 100 96 4 100 72 28 100 42 58 100 66 34 2,16 1,35 0,81 3,37 3,09 0,28 6,63 3,87 2,76 4,75 1,79 2,96 16,91 10,10 6,81 28 29 27 54 52 100 68 55 100 55 49 60 52 47 62 Källa: Kommissionens programm och redovisning, rapporter från de upphandlande organen. 11 27 6 19 48 2 29 56 17 24 39 20 21 44 12 5. 11. Fastän 93 % av de vägledande budgetarna för stöd på platsen för dessa fyra kärnkraftverk i slutet av 1997 hade lett till att kontrakt tecknats, uppgick denna andel endast till 19 % räknat på de konkreta projekt som rörde biståndet på platsen. Trots att ingåendet av kontrakt avseende projekt skulle nära följa tecknandet av kontrakt om bistånd på platsen, konstaterades stora förseningar vid de flesta kärnkraftverken. Härigenom blev längden och kostnaden för kontrakt för bistånd på platsen opro- portionerliga i jämförelse med de konkreta projekt som de hängde samman med. Kommissionen har inte vidtagit någon åtgärd av vikt för att komma tillrätta med denna avvikelse, vilken dock hade upptäckts redan vid inled- ningen av programmet 1992. I de två äldsta kärnkraftver- ken (Sosnovyj Bor och Kola), vilket också är de som har de mest akuta behoven, motsvarar de genomförda insat- serna särskilt små belopp trots att stora investeringar gjorts i tekniskt bistånd. Denna obalans är påfallande i Kola, där de effektuerade betalningarna endast motsvarar 2 % av projektbudgeten, medan 48 % av de beräknade beloppen för bistånd på platsen hade utbetalats. 5. 12. De främsta skälen till att projekten försenas är följande: a) Den mycket långsamma handläggningen av inköpsför- farandena och i synnerhet frågorna om materielens ursprung, vilken förvärras av avsaknaden av reaktion eller den alltför sena reaktionen från kommissionens avdelningars sida då ett problem delges dem (vatten- analysatorer och datorutrustning i Kalinin, reservdelar i Kola och Balakovo). b) Administrativ tröghet som tenderar att ge intryck av konkurrensutsättning då det existerar ett tekniskt monopol eller handelsmonopol (avfallsförbränning i Kola) i stället för att lösa dessa situationer genom alternativa förfaranden (28) för att säkerställa att utrustningen kan införskaffas till ett skäligt pris. c) De säkerhetsansvariga ryska myndigheternas bevil- jande av licenser (bekämpning av vätekoncentratio- ner, hydrokemi och kontroll av bindningen av radio- aktivt avfall genom ingjutning i bitumen i Kalinin). d) Det alltför sena beaktandet av möjliga synergieffekter mellan programmen vid olika kärnkraftverk (säker- hetsventiler i Balakovo och Kalinin). e) Den undermåliga kvaliteten på kravspecifikationerna och de tekniska utvärderingarna (vibrationsanalys i Kalinin, hydrokemi i Balakovo, säkerhetsventiler i Kozloduj). f) Avsaknaden av tillfredsställande förfaranden för för- beredelser och uppföljning av blandade projekt som omfattar både materiel och datorutrustning (datornät- verk i Sosnovyj Bor, simulatorer i Kola, underhålls- kontroll i Kalinin). (28) Då operatörerna i väst ställs inför detta problem använder de alternativa förfaranden såsom uppdelning av priset i dess beståndsdelar och analys av detta eller ingående av ramav- tal. C 35/20 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 5. 13. Såväl mottagarna som experterna på platsen fram- håller den bristande respekten för de tidsplaner som fastställs i de ursprungliga åtgärdsplanerna och den obe- räkneliga karaktären vad gäller de faktiska tidsplanerna för leverans av utrustning, vilka är särskilt betydelsefulla då utrustningen måste installeras under kärnkraftverkets årliga driftsstopp. De främsta klagomålen rör de lång- samma förberedelserna inför anbudsinfordran och teck- nande av kontrakt, kommissionens komplicerade och långsamma förfaranden, avsaknaden av tidsplaner som är bindande för de olika parterna, den bristfälliga kännedo- men om hur långt ett ärende har fortskridit samt den otillräckliga roll som mottagarna har tilldelats i projekt- förvaltningen, i synnerhet när det gäller utvärderingen av anbuden och godkännandet av fakturor. ternas gradvis ökade inflytande. I Ryssland riskerar dessa förfaranden allt mer att fördröja programmens genomfö- rande på grund av att inhämtandet av information om rådande bestämmelser, de arbetsuppgifter som måste utföras och de resurser som krävs för att bestämmelserna skall kunna tillämpas samt beaktandet av allt detta sker alltför sent och på ett föga samordnat sätt. Även inom detta område är den roll av katalysator som biståndet på platsen spelar när det gäller förhållandet mellan delta- garna en avgörande faktor för att projektet skall bli framgångsrikt. Kommissionen bör därför se till att de erfarenheter av nya förfaranden som gjorts vid varje kärnkraftverk snabbt sprids till de andra kärnkraftver- ken. 5. 14. De framsteg som görs när det gäller genomföran- det av projekten beror i första hand på kvaliteten på de insatser som görs av det tekniska biståndet på platsen, vilket mot bakgrund av den utvalda organisationsformen är den enda aktör som i realiteten kan leda verksamhe- ten. Kommissionens övervakning är alltför begränsad för att prestationerna skall kunna anpassas till bästa metod, vilket har lett till mycket varierande resultat mellan olika åtgärdsslag och kärnkraftverk. Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna 5. 15. Inom området bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna har stora framsteg gjorts när det gäller beviljande av licenser, trots att de europeiska normerna och bestämmelserna inte är utformade på ett enhetligt sätt (se punkt 3. 1). I Ryssland hjälpte EU:s bistånd de säkerhetsansvariga myndigheterna att införa rättsliga hjälpmedel och allmänna förfaranden som gör det möjligt för dem att styra genomförandet av moderniseringspro- grammen. Dessa myndigheters verksamhet hämmas dock av begränsade ekonomiska resurser. 5. 16. Kommissionens metod när det gäller beviljandet av licenser för den utrustning den finansierar, benämnd ”två-plus-två-metoden”, innebär att den för varje projekt dels ger operatörerna stöd inom ramen för stödet på platsen, dels ger de säkerhetsansvariga myndigheterna stöd för beviljandet av licenser. Liksom när det gäller stödet till operatörerna är det motsvarande organ i Väst- europa som hjälper de säkerhetsansvariga myndigheterna i öst och överför sitt kunnande till dem. Svårigheten med metoden ligger i den samordning och det samarbete som skall ske mellan fyra deltagare. 5. 17. De problem som är förknippade med beviljandet av licenser uppstod sent för den utrustning som finansie- ras av Tacis, på grund av att förseningar uppstod i programmens genomförande och de säkerhetsansvariga myndighe- Undersökningar och analyser av säkerheten 5. 18. I juni 1997 hade de ryska myndigheterna endast erhållit en slutrapport med anledning av de undersök- ningar som hade planerats till en kostnad på cirka 40 miljoner ecu och betalats med cirka 34 miljoner ecu inom ramen för 1991 års Tacis-program. Flera stora avtalspar- ter åberopade att Ryssland inte hade ratificerat Wienkon- ventionen och yttrade betänkligheter beträffande bestäm- melserna för civilrättsligt ansvar som skäl till att vägra delge mottagarna undersökningarnas resultat, trots de förtydliganden som gjorts i det samförståndsavtal som kommissionen och Ryska federationen hade undertecknat i februari 1995. Under dessa förutsättningar kan motta- garnas utbyte av dessa undersökningar och deras inver- kan på innehållet i de ryska moderniseringsprogrammen inte vara annat än begränsat. I kontrakten om undersökningar av konstruktions- 5. 19. säkerheten läggs i stor utsträckning arbetet ut på ryska konstruktionsinstitut genom underavtal. Kravspecifikatio- nerna för underavtalen är ofta identiska med huvudavta- lets villkor, vilket gör att det blir ytterst svårt att utvär- dera arbetsbördan för avtalspartnern i EU respektive dess ryska underleverantörers arbetsbörda. Den exakta arbets- fördelningen mellan avtalspartnern och underleverantören är emellertid av avgörande betydelse för att man skall förstå prissättningen, eftersom arvodena till specialisterna från väst enligt kontrakten ligger mellan 10 och 15 gånger högre än dem som ges till specialister från öst med likvärdig kompetens. I ett av de granskade fallen (studie över försprödningen av reaktortankarna i Kola och Novovoronezj) var man tvungen att omförhandla belop- pet uppåt för de underavtal som kommissionen utan tillräcklig förhandsanalys hade fastslagit för anbudsgi- varna, efter det att anbudsförfarandet för huvudavtalet hade ägt rum. 5. 20. Underavtalen innehåller en klausul som ger en fördel åt den starkare parten enligt vilket betalningarna till underleverantören först får ske då kommissionen har betalat de fakturor som utfärdats av den viktigaste avtals- partnern. I tre fall (29) erhöll inte de ryska underleveran- (29) Kontrakt nr 93-0490, 93-0502 och 95-0844. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/21 törerna från kommissionens avtalsparter en betydande del av de belopp som skulle betalas, fastän hela det arbete som omfattades av underavtalet hade utförts. Den långsamhet som avtalsparterna och kommissionen visade prov på vid den ekonomiska regleringen av avtalen skadade på detta sätt underleverantörerna och samarbetet med EU. Anslagens faktiska användning 5. 21. Tabell 7 ger en översikt över det faktiska genomförandet av kommissionens beslut genom kontrakt per den 31 december 1997. Kontraktens och betalningarnas storlek såsom de registreras i projekträkenskaperna har där korrigerats för de främsta anomalier som har konstaterats när det gäller definitionen i projekträkenskaperna av de medel som tilldelats 1991 års Tacis-program och i synnerhet kontrakten med de upphandlande organen. De faktiska kontraktens täckning av Phare- och Tacisbeslut per 31 december 1997 Tabell 7 (miljoner ecu) 300,0 300,0 250,0 250,0 200,0 200,0 150,0 150,0 100,0 100,0 50,0 50,0 u c e r e n o j l i m – - t i i e h t e r e h h c r s e s k b e ä i r s t e s B t f i r D a n n ä m l l A i t , , n r e a d g u n S i n e n k e ö g o s z r e e b t d r a n u a u B - s n o g n i t u k g e u s r u t A s n o k l t e h r e k ä s n e d r ö e h e g b i - r s a t i e v h s r e n h c a S i - s t e h r e k ä S r e t e h g d n y m i e , l l l ä l f a b A f v a e f f o , e t s n l s n e n r ä B r B l y b o n r e l h y c b s T o n r e T j Åtgärdsområde Beschlüssexxxxxx Beslut Beschlüssexxxxxx Tatsächlich vergebene Verträge Faktiska kontrakt Tatsächlich vergebene Verträge , g n u t l a w r e V l g n u n , a g p n m i m r e a r n g o a r P p l i g n n t l a v r ö f - m a r g o r P / C T S C U C T T S S U C T S / I I Tatsächliche Zahlungen Tatsächliche Zahlungen Faktiska utbetalningar j e d h n u c s o e g e i t s s n r o e S v D i l e t t i M e t n a e l s e e d w r e ö g u f z t i h c n i C 35/22 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning t u l s e B a d r ö f k o B t k a r t n o k 271,9 181,4 228,6 85,9 79,8 64,2 59,0 46,7 65,0 18,2 54,8 32,3 50,5 29,2 61,4 67,6 g n i r e c i f i s s a l k m O 1 9 9 1 s i c a T 5,4 40,2 7,2 −52,8 - d n a h p p u e D s n e n a g r o e d n a l m y l o v s p ö k n i a k s i t k a F t k a r t n o k e d a r e u t k e f f E r a g n i n l a t e b t u −75,9 −3,6 158,1 122,5 120,6 46,3 −38,5 62,0 32,3 12,0 29,2 61,4 14,8 19,8 10,5 4,8 18,3 33,5 52,7 g n i r e c i f i s s a l k m O 1 9 9 1 s i c a T 5,0 34,1 5,8 −44,9 Driftssäkerhet Allmänna undersökningar, konstruktionssäkerhet Säkerhetsansvariga myndigheter Bränsle, avfall Tjernobyl Programplanering, förvaltning ISTC/USTC Diverse och icke fördelat 9. 2. 1999 (miljoner ecu) t t o k s r ö f e d a j t t y n t u O o t n o k t l l i k s r ä s å p r a g n i n l a t e b t u a k s i t k a F −18,7 106,9 80,4 25,6 10,5 4,8 18,3 33,5 7,8 Källa: Granskning av kommissionens internredovisning (De´sire´e) per 31 december 1997. Totalt 786,1 610,2 — −118,0 492,2 306,6 — −18,7 287,9 5. 22. Sammanlagt resulterar de anslagsramar som är kopplade till besluten till 63 % i kontrakt och till 37 % i betalningar. Denna faktiska användning av anslagen är särskilt låg när det gäller verksamheten för Tjernobyl (20 % för kontrakten och 8 % för betalningarna) samt verksamheten beträffande bränsle och radioaktivt avfall (16 % för betalningarna). 5. 23. De anslag för vilka kontrakt ännu inte tecknats uppgår till 294 miljoner ecu i stället för de 176 miljoner ecu som redovisas i projekträkenskaperna. Denna anslagsvolym härrör från beslut som ibland är av gam- malt datum och som inte alltid motsvarar de faktiska behoven. Om man lägger vikt vid att de offentliga medel som förvaltas används på ett korrekt sätt, måste en kritisk granskning företas av dessa avsättningar och i samtycke med mottagarna måste antingen programmen avslutas eller en omfördelning av medlen som beaktar de uppdaterade behoven äga rum. 6. SLUTSATS Övergripande bedömning 6. 1. Syftet med EU:s intervention inom kärnsäkerhets- området i östländerna var att skydda befolkningarna mot konsekvenserna av en olycka liknande den i Tjernobyl, och även att inom ramen för Phare- och Tacis-program- men utveckla ett integrerat partnerskap mellan EU:s och östländernas kärnkraftsindustri i en marknadsekonomi. Det var i detta dubbla syfte kommissionen mellan 1990 och 1997 avsatte nära 850 miljoner ecu (30) till stödpro- gram för kärnsäkerhet i länderna i Öst- och Centraleu- ropa och de nya oberoende staterna. Åtaganden gjordes för 786 miljoner ecu (31) avseende Phare- och Tacis- programmen, och av detta belopp skedde utbetalningar för sammanlagt 307 miljoner ecu (32). 6. 2. Fastän framsteg har gjorts inom denna nya inter- ventionssektor för EU, vilken fram tills nu varit föga öppen för internationellt samarbete, visar granskningen av verksamheten att resultaten har uppnåtts alltför lång- samt och att de kortsiktiga målen för programmen inte hade uppnåtts i slutet av 1997, både på grund av tvetydigheter på det strategiska planet och på grund av genomförandeförfaranden som är illa anpassade till spe- ciella och särskilt komplicerade omständigheter. Des- sutom fanns det i slutet av 1997 inte några metoder med vilka det var möjligt att göra en övergripande bedömning av säkerhetsarbetets framskridande vid varje kärnkraft- verk. IAEA kommer under 1999 att arrangera en interna- tionell konferens i syfte att utvärdera vilka framsteg som gjorts, och arbetar dessutom med att definiera de säker- hetsindikatorer som för närvarande saknas. Under dessa förutsättningar är det inte möjligt att för närvarande skaffa sig en objektiv bild av de framsteg som har gjorts. Därför bör konkreta åtgärder vidtas för att göra gemen- skapens insatser mer ändamålsenliga, effektiva, ekon- omiska och tydliga. Ändamålsenlighet 6. 3. Den bristande klarheten och realismen i strategin (se punkterna 3. 1–3. 11), utarbetandet av Phare- och Tacis-programmen i ett ”slutet system” (se punkterna 3. 12–3. 20) och en överdrivet hög överföring av kommis- sionens befogenheter till utomstående (se punkterna 4. 3, (31) Se tabell 1. Detta belopp innefattar bidraget till ISTC och USTC för sammanlagt 65 miljoner ecu. (30) Se tabell 1. 1. i bilaga 1. (32) Se tabell 1. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/23 5. 4–5. 5) ledde till att tveksamhet uppstod om vilka åtgärder som skulle vidtas, bristande enhetlighet vid resurstilldelningen (se punkterna 5. 1–5. 3 och 5. 6–5. 7) samt dröjsmål som fick värdet av EU:s åtgärder att minska (se punkterna 5. 8–5. 14). Den ekonomiska verk- ligheten i mottagarländerna måste på ett bättre sätt tas i beaktande vid omformuleringen av strategin, bland annat när det gäller frågan om framtiden för de kärnkraftverk som är av ålderdomlig typ. Ett utökat samarbete borde påbörjas med övriga aktörer, i synnerhet med IAEA och EBRD, men även med mottagarländerna. För att ett förtroendefullt samarbete skall kunna utvecklas måste dels den strategiska och avtalsmässiga ramen förtydligas, dels måste de mål som ställts upp på förhand ha fastsla- gits i samråd mellan EU och mottagarna. Dessutom bör man i samarbete med IAEA prioritera utarbetandet och tillämpningen av sådana indikatorer som gör det möjligt att mäta programmens ändamålsenlighet och utvärdering av säkerheten vid varje kärnkraftverk. Effektivitet 6. 4. De avdelningar som ansvarar för programgenom- förandet borde slås samman och tilldelas de förvaltnings- resurser och personalresurser som motsvarar uppgiftens komplexitet och omfattning, så att den genomförande- hastighet som eftersträvas uppnås, vilket aldrig har varit fallet sedan 1990 (se punkterna 4. 12–4. 16). Kommissio- nen borde överväga att omfördela den personal som har ledningsfunktioner och flytta över ansvaret för program- men till ett generaldirektorat vars kompetens bättre än vad som nu är fallet motsvarar den som krävs för förvaltningen av tekniskt komplicerade projekt. En sådan omstrukturering skulle reducera den samordning mellan de olika avdelningarna vars effektivitet kan ifrågasättas. På detta sätt skulle den ytterst specialiserade kompetens som finns att tillgå inom kommissionen utnyttjas bättre. 6. 5. Dessa avdelningar borde utan ett överdrivet anli- tande av mellanhänder kunna säkerställa en tillfredsstäl- lande styrning av samarbetet och upprätthållande av förtroendefulla relationer med mottagarna. När det gäller den uppföljning som sker på platsen bör funktionerna för planering, genomförande och utvärdering av projekt stär- kas. De ansvariga avdelningarna bör tilldelas de befogen- heter och de resurser som behövs för att de snabbt skall kunna identifiera problem och lösa dem i god tid. 6. 6. Slutligen bör de förfaranden som är orsaken till många förseningar omprövas och med beaktande av bästa metod anpassas till de särskilda tekniska svårighe- ter som föreligger inom området (se punkterna 4. 3–4. 4 och 5. 12). Ekonomi 6. 7. Med en tydlig bokföring (se punkterna 4. 5–4. 10 och 4. 19–4. 20) borde räkenskaperna kunna bli verkliga styrningshjälpmedel som kan användas till att få indika- tioner om de resultat som uppnåtts och undvika en onödig frysning av medel för sådana åtgärder som inte fastställts eller som inte längre är aktuella på grund av händelseutvecklingen. Användningen av de anslag som inte har lett till kontrakt (294 miljoner ecu, se punkterna 5. 21–5. 23) bör granskas och uppdateras i sin helhet, samtidigt som behoven och resultaten beaktas. 6. 8. Frågan om utläggandet av vissa åtgärder på insti- tutioner eller företag i mottagarländerna bör utvärderas på nytt eftersom det föreligger en risk att avtalsparterna i väst genom att lägga ut en del av de uppdrag som överlåtits till dem på legoproduktion i östländerna häri- genom, till förfång för gemenskapsbudgeten, uppnår vinstmarginaler som är högre än normen i deras verksam- hetsbransch (se punkt 5. 19). Dessutom skulle ett direkt samarbete mellan EU och vissa av dessa institutioner eller företag i mottagarländerna bidra till ett upprättande av det viktiga förtroende mellan parterna som ofta fortfa- rande (se punkterna 4. 17–4. 18, 5. 1 och 5. 18–5. 20). saknas 6. 9. Förfarandena för anbudsinfordran är obefintliga när det gäller kontrakt med experterna på platsen och sällsynta när det gäller de upphandlande organen, vilket resulterar i höga arvoden (se punkterna 4. 1–4. 2 och 4. 11). Däremot är de alltför omfattande när det gäller kontrakt om tillhandahållande av utrustning, vilket leder till att genomförandet försenas (se punkterna 4. 4 och 5. 12). Inom detta område borde kommissionen dra lär- dom av de bästa metoder som andra biståndgivare tilläm- par för att försäkra sig om att erhållna priser är skäliga, att ursprungsbestämmelserna inte tillämpas på bekostnad av snabbheten eller åtgärdernas samstämmighet med andra givares åtgärder samt att mottagarna blir mer delaktiga i de viktigaste faserna i processen. I vilket fall som helst måste reglerna för när undantagssystemet får tillämpas preciseras så att man förhindrar att kontrollen plötsligt går förlorad och detta får negativa följder för gemenskapsbudgeten (se punkt 4. 2). Åtgärdernas tydlighet 6. 10. Eftersom de stödåtgärder som syftar till att öka kärnsäkerheten i östländerna är så speciella, borde de särskiljas från massan av Phare- och Tacis-program inom ramen för EU:s budget. En tydlig identifiering av åtgär- derna inom kärnkraftsområdet skulle göra att den bud- getansvariga myndigheten fick en mer öppen uppföljning av åtgärderna genom att den kunde begära att kommis- sionen regelbundet framlägger detaljerade rapporter om genomförandet av programmen och konstaterade fram- steg (se punkt 3. 6). C 35/24 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 12 november 1998. För revisionsrätten Bernhard FRIEDMANN Ordförande 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/25 BILAGA 1 Bakgrund till Phares och Tacis kärnsäkerhetsprogram Gemenskapsbakgrund 1. År 1975 godkände rådet en resolution (1) som definierade kommissionens roll i fråga om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet. Eftersom dessa problem sträcker sig utöver gemenskapens gränser var avsikten att kommissionen skulle fungera som en katalysator för medlemsstaternas initiativ, försöka uppnå en gemensam ståndpunkt inom de internationella organisationerna, främja en successiv harmonise- ring av säkerhetskraven och -kriterierna och, med utgångspunkt i detta, för rådet lägga fram så väl anpassade förslag till gemenskapsbestämmelser som möjligt. 2. Tjernobylolyckan år 1986 avslöjade vidden av de säkerhetsproblem som de befintliga kärnreaktorerna av sovjetisk typ innebär. Mot bakgrund av det mandat som fastställs i Euratomfördraget (2) begränsades gemenskapsåtgärderna till en början till att skydda befolkningen mot radioaktiv strålning vid kärnkrafts- olyckor (3). 3. Med tanke på samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna antog rådet i juni 1992 en ny resolution om kärnsäkerhet (4) som ersatte 1975 års resolution och uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att a) utöka de insatser som företas i samarbete med dessa länder, b) försöka höja säkerhetsnivåerna vid kärnkraftsanläggningarna i länderna i Östeuropa till de nivåer som gäller inom gemenskapen, c) agera samordnat inom IAEA för att definiera ett system av internationellt erkända kriterier och krav för kärnsäkerhet. Euratomlån 4. Euratomlånen är begränsade till 50 % av projektkostnaderna. Om EBRD samfinansierar projektet får det ackumulerade totalbeloppet av dess och Euratoms finansiering inte överstiga 70 % av de totala projektkostnaderna. Lånen måste garanteras av mottagarstaten. Projekten måste utgöra en del av en helhetsplan för energiområdet och bevisligen vara ekonomiskt bärkraftiga. Dessa faktorer gör att behand- lingen blir komplicerad. Den 31 december 1997 hade ännu inget lån beviljats, men tre projekt var under behandling: a) Ett lån på 100 miljoner ecu, som hade sökts i augusti 1995 och som skulle kompletteras med franska, tyska och ryska exportkrediter och ett nationellt lån för att finansiera ett projekt på 220 miljoner ecu för modernisering av enhet 5 och enhet 6 vid Kozloduj-kärnkraftverket i Bulgarien. Om låneavtalet undertecknas före utgången av 1998 kommer behandlingen att ha tagit tre och ett halvt år. b) Ett lån på 623 miljoner ecu, som hade sökts i juli 1995 och som skulle kompletteras med ett lån från EBRD och statens eget kapital för att finansiera ett projekt på 1 265 miljoner ecu för modernisering av enhet 2 vid Chmelnitskijverket och enhet 4 vid Rovnoverket i Ukraina. Om låneavtalet undertecknas i juli 1998, kommer behandlingen att ha tagit tre år. c) Ett lån på 335 miljoner ecu, som hade sökts i december 1995 och som skulle kompletteras med statens eget kapital för att finansiera ett projekt för komplettering och modernisering av enhet 3 vid Kalininverket i Ryssland. De preliminärt uppskattade projektkostnaderna uppgick till 670 miljoner ecu. I februari 1998 fördröjdes behandlingen av projektet, eftersom den ryska parten inte hade meddelat de finansiella uppgifter som behövdes för projektbedömningen. (1) Rådets resolution av den 22 juli 1975 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet (EGT C 185, 14. 8. 1975, s. 1). (2) Euratomfördraget behandlar inte uttryckligen säkerheten vid kärnkraftverk. De skyldigheter som härrör från kapitel 3 om skydd mot radioaktiv strålning och kontrollen av klyvbara material, vilken åläggs kommissionen i kapitel 7, hänger dock i praktiken samman med de säkerhetsåtgärder som vidtas i kärnkraftverken. (3) Rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning. (4) Rådets resolution av den 18 juni 1992 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet, EGT C 172, 8. 7. 1992, s. 2. C 35/26 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 5. Medan utnyttjandet av Euratom för större insatser inte har ökat i någon större utsträckning, har lån från andra banker inom EU, särskilt i Tyskland, utnyttjats för finansiering av mindre projekt vid kärnkraftverken i Sosnovyj Bor (simulator) och Balakovo (avfallshanteringsanläggning). Multilateral bakgrund 6. Som svar på det internationella samfundets förväntningar sammanträdde operatörerna av 144 kärnkraft- verk i hela världen den 15 maj 1989 i Moskva och grundade WANO, en förening med syfte att förbättra säkerheten och effektiviteten i kärnkraftverk. I juli 1990 beslutade WANO att utarbeta ett program för att förbättra säkerheten i VVER 440/230-reaktorer. Detta program lades fram i juli 1991 och stöddes av (INSAG). Genomförandet av detta program inleddes i Bulgarien med IAEA:s kärnsäkerhetskommitte´ åtgärder som finansierades genom Phareprogrammet. För att utvidga sin verksamhet till andra kärnkraft- verk inrättade WANO en VVER-styrkommitte´ som bestod av operatörerna av kärnkraftverken i Novovoro- nezj, Kola, Bohunice och Kozloduj samt operatörer från väst. När Tacis program för bistånd på platsen inleddes 1993, bad EU WANO att ansvara för samordning och rådgivning. VVER-styrkommitte´n har utvidgat sin verksamhet till alla typer av reaktorer med ursprung i Sovjetunionen och bytt namn till WANO:s rådgivande kommitte´ – Paris- och Moskvacentren. 7. Samtidigt, år 1990, inledde IAEA sitt samarbete med länderna i Östeuropa för att inrätta säkerhetspro- gram som man kommit överens om på internationell nivå. År 1994 tog IAEA dessutom initiativ till att lansera en konvention om kärnsäkerhet, som i slutet av 1997 hade undertecknats av 66 länder. 8. Med beaktande av den finansieringsvolym man var tvungen att mobilisera för de östeuropeiska länderna, bad medlemmarna av G7 år 1992 (5) att medlemsländerna i G24 skulle komplettera sina bilaterala program med en multilateral fond och förstärka samordningsmekanismerna. Den multilaterala fonden inrättades vid EBRD i mars 1993 och kallades NSA (Nuclear Safety Account). För att förstärka den internationella samordningen inrättades en struktur kallad NUSAC inom kommissionen, som redan vid G7-toppmötet i Paris år 1989 hade tilldelats ett allmänt mandat att samordna biståndet från G24 till länderna i Östeuropa (6). I fråga om Tjernobyl kom G7 och EU år 1994 (7) överens om en kompletterande handlingsplan vars 9. avtalsprotokoll undertecknades med Ukraina i december 1995. Denna plan skulle resultera i en stängning av kärnkraftverket i Tjernobyl före år 2000 och mot bakgrund av detta, bidra till att färdigställa tre reaktorer som var under uppbyggnad vid kärnkraftsanläggningarna i Zaporozje, Rovno och Chmelnitskij. Beträffande enhet 4 i Tjernobyl fogades en plan att konstruera ett skyddshölje (SIP) år 1997 till 1995 års protokoll med Ukraina. Efter G7-toppmötet i Denver i juni 1997 inrättades en ny multilateral fond vid EBRD för att finansiera detta skyddshölje. I september 1997 föreslog kommissionen rådet att ett maximalt bidrag på 100 miljoner ecu skulle tilldelas denna fond ur Tacisanslagen för 1998 och 1999. 10. Tabell 1. 2 ger en uppfattning om (den databas som NUSAC har upprättat är ofullständig) omfattningen av det internationella samfundets bidrag till kärnsäkerhet i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna. 11. Detta bistånd gavs vid en tidpunkt då situationen för kärnkraftssektorn var svår ur ekonomisk synpunkt och det kommersiella läget komplicerat. Kärnkraftsindustrins traditionella marknad i EU-länderna och Nordamerika krympte. Trots befintliga investeringsprogram för att ersätta och modernisera verksamma kärnkraftverk är utsikterna för att nya enheter kommer att byggas mycket begränsade. Utsikterna är bättre i Japan och Fjärran Östern. Mycket nära samarbetsförbindelser har skapats mellan kärnkraftsindustrierna i Japan och i Förenta staterna för att utnyttja dessa möjligheter. (5) Slutsatserna från G7-toppmötet (de sju ledande industriländerna) i München den 10 juli 1992. (6) Vid G7-toppmötet i juli 1989 i Paris gavs kommissionen i uppgift att samordna biståndet från de 24 ledande industriländerna (G24) till Polen och Ungern. Detta mandat utsträcktes senare till att omfatta de övriga länderna i Central- och Östeuropa. Vid G7-toppmötet i London (juli 1991) efterlystes särskilt bistånd och samordning på kärnsäkerhetsområdet. Vid G7-toppmötet i München (juli 1992) utsträcktes detta bistånd på kärnkraftsområdet till de nya oberoende staterna. Det allmänna mandat för samordning som tilldelats kommissionen kvarstod under dessa successiva utvidgningar av tillämpningsområdet. (7) G7-toppmötet i Neapel i juli 1994. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/27 12. Ett eventuellt kommersiellt tillträde till de tidigare stängda marknaderna i öst och utvecklingen av ett industriellt samarbete med kärnkraftsindustrin i dessa länder är av strategiskt intresse för Europeiska unionens kärnkraftssektor. 13. Tabell 1. 3 beskriver i detalj de finansiella avtal som EBRD har ingått inom NSA. Bakgrunden i mottagarländerna 14. Största delen av reaktorerna i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna är RBMK- eller VVER-reaktorer av sovjetisk typ. Det finns tre generationer av RBMK-teknik. Den första av dessa reaktorer togs i bruk år 1973 (Sosnovyj Bor 1), och den senaste år 1990 (Smolensk 3). Även VVER-tekniken har genomgått tre utvecklingsskeden. VVER 440-230-tekniken, som togs i bruk mellan 1972 (Novovoronezj 3) och 1982 (Kozloduj 4), är den äldsta. Den följdes av VVER 440-213-tekniken, som togs i bruk mellan 1982 (Paks 1 och Kola 3) och 1988 (Dukovany 4). Den nyaste generationen, VVER 1000-320-klassen, som togs i bruk mellan 1981 (Novovoronezj 5) och 1995 (Zaporozje 6), används fortfarande vid de enheter som är under uppbyggnad (Rovno 4, Chmelnitskij 2 och Kalinin 3). Reaktorerna av sovjetisk typ är i allmänhet inte äldre än dem som används i väst. Om reaktorn är ålderdomlig eller modern har snarare att göra med hur säkerhetsaspekterna beaktades vid konstruktionstidpunkten än med vilket år reaktorn togs i bruk. Ur säkerhetssynpunkt står VVER 1000-320-reaktorerna närmast modellerna i västvärlden. 15. Det svåra ekonomiska läget i länderna i Central- och Östeuropa (i synnerhet Bulgarien), och framför allt i de nya oberoende staterna, hindrar genomförandet av de nationella moderniseringsprogrammen, vilka omfattar biståndsprogram från väst och betydande lån, bland annat från Euratom. C 35/28 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Europeiska unionens anslag för kärnsäkerhet i CÖE och de nya oberoende staterna mellan 1990 och 1997 Tabell 1. 1 Budgetposter och administrativa instanser Tilldelade anslag (miljoner ecu) varav 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Phare- och Tacisprogrammen 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 varav Phare — Bistånd till strukturomvandling i CÖE (B7-5 0 0, GD IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis — Tekniskt samarbete med de nya obe- roende staterna (B7-5 2 0, GD IA) Övriga budgetposter varav Utbildning och utbyte av experter i CÖE och de nya oberoende staterna på området för kärnsäkerhet; genomförande av ett system för bokföring och kontroll av nukleärt material i Ryssland (B4-2 0 0 1, GD XI) Samarbete om kärnsäkerhet med Sovjetunio- nen fr. o. m 1993 med CÖE och de nya obero- ende staterna (B6-8 2 0 1, GD XII) Samarbete och kärnsäkerhet med CÖE och de nya oberoende staterna (B7-5 3 4, GD IA) Gemenskapens bidrag ”kärnsäkerhet” (NSA) (B7-6 3 0, GD IA) till EBRD:s konto 635,4 62,4 6,9 28,0 7,5 20,0 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 (cid:77) 90,0 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 1,0 1,0 1,8 3,1 3,0 7,0 7,0 11,0 (cid:239)(cid:78) 3,6 3,9 20,0 Källa: Kommissionens beslut om kärnsäkerhet beträffande Phare- och Tacisprogrammen (i avsaknad av en särskild budgetrubrik) och åtagandebemyndi- ganden för övriga budgetrubriker. Totalt 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/29 Det internationella samfundets biståndsmedel per biståndsland och finansieringskälla Tabell 1. 2 (miljoner ecu) Biståndsmottagare Ryska federationen Ukraina Regionalt eller icke fördelat Bulgarien Litauen Slovakien Tjeckien Ungern Armenien Rumänien Vitryssland Kazakstan Slovenien Polen Lettland Estland Uzbekistan Kirgizistan Moldova, Georgien, Azerbajdzjan a k s i e p o r u E n e n o i n u 243,6 213,9 16,1 51,1 9,2 27,5 24,4 22,2 11,2 1,4 2,4 5,1 2,5 1,0 1,0 0,9 0,4 0,4 0,0 a r d n A - s g n i r e i s n a n i f r o l l ä k 301,5 124,2 202,6 60,8 82,1 17,4 17,1 14,2 6,3 9,5 4,9 1,9 0,7 1,5 0,5 0,4 0,4 0,2 0,6 t l a t o T 545,1 338,0 218,7 111,8 91,3 44,9 41,5 36,4 17,5 10,9 7,3 6,9 3,2 2,5 1,5 1,3 0,8 0,6 0,6 % 37 23 15 8 6 3 3 2 1,2 0,7 0,5 0,5 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 % Anm. : Totalt 634,4 846,4 1 480,2 100 43 57 100 En avstämning av enbart kommissionens bokförda åtaganden (786,1 miljoner ecu) för Phare- och Tacisprogram- men mot dem som registrerats av NUSAC (634,4 miljoner ecu) visar den mycket approximativa karaktären hos NUSAC:s databas. Källa: Uppgifter från NUSAC, uppdaterade per den 31 december 1997. Finansieringskällor Europeiska unionen Kontot för kärnsäkerhet Bilateralt stöd från USA Bilateralt stöd från Europa Bilateralt stöd från Japan IAEA Bilateralt stöd från Kanada Övrigt t l a t o T 634,4 257,4 219,5 206,2 103,8 27,9 19,1 11,9 (miljoner ecu) % 43 17 15 14 7 2 1 1 Totalt 1 480,2 100 C 35/30 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Finansieringsavtal som ingåtts av EBRD inom ramen för NSA per den 31 december 1997 Tabell 1. 3 Finansieringsavtal Ställning per den 31 december 1997 Datum för ingående Belopp Avtal ingått Avtal ej ingått Effekt. utbetaln. Utestående saldo (miljoner ecu) Bulgarien Kozloduj 1-4 Litauen Ignalina 1-2 Ignalina, säkerhetsanalys Ryska federationen Sosnovyj Bor 1-4 Kola 1-2 Novovoronezj 3-4 Gozatomnadzor (GAN) Ukraina Tjernobyl 1-3 Källä: EBRD. juni 1993 feb. 1994 april 1994 juni 1995 juni 1995 juni 1995 juni 1995 nov 1996 Finansieringsavtal totalt 24,0 24,0 43,1 34,8 8,3 76,4 30,4 21,9 23,3 0,9 118,0 118,0 261,5 23,5 23,5 41,2 33,3 7,9 29,1 21,3 4,0 2,9 0,9 9,8 9,8 103,6 0,5 0,5 1,9 1,5 0,4 47,3 9,1 17,9 20,4 — 108,2 108,2 157,9 22,1 22,1 38,1 32,1 6,0 6,5 3,9 1,2 1,0 0,4 2,8 2,8 69,5 1,9 1,9 5,0 2,7 2,3 69,9 26,5 20,7 22,3 0,5 115,2 115,2 192,0 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/31 BILAGA 2 Granskade insatser och genomförda besök Tabell 2. 1 — Kommissionens Phare- och Tacisbeslut om kärnsäkerhet sedan 1990 Tabell 2. 2 — Förteckning över granskade kontrakt Tabell 2. 3 — Leveranser av utrustning som granskats inom ramen för kontrakten med de upphandlande organen Tabell 2. 4 — Uppställning över och genomförandet av Taciskontrakt som ingåtts med upphandlande organ Tabell 2. 5 — Besökta organ och kärnkraftverk C 35/32 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Kommissionens Phare- och Tacisbeslut om kärnsäkerhet sedan 1990 Tabell 2. 1 u c e r e n o j l i m 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 (miljoner ecu) Beslut Afgørelser Afgørelser Kontrakter Kontrakter Kontrakt 1990 1990 1991 1991 1992 1992 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 Program Betalinger Utbetalningar Betalinger Program Benämning Tacis WW9103 WW9204 WW9206 WW9306 WW9406 WW9507 WW9508 WW9606 WW9608 WW9707 WW9708 WW9711 WW9715 UK9402 UK9502 UR9601 Phare ZZ9112 ZZ9217 ZZ9317 ZZ9423 ZZ9528 ZZ9720 BG9107 BG9110 BG9202 BG9207 BG9311 BG9402 BG9407 BG9512 BG9608 CS9002 LI9101 LI9302 Energy Regional nuclear safety ISTC nuclear safety Nuclear safety Nuclear safety programme Financing proposal for ISTC Nuclear safety programme Financing proposal for ISTC Nuclear safety programme ISTC 1997 USTC Nuclear safeguards Nuclear safety 1997 Energy sector 1994 Energy sector Chernobyl Action plan energy in Ukraine Nuclear safety Nuclear safety improvement Nuclear safety Regional nuclear safety Regional nuclear safety Nuclear safety 1997 Energy Safety nuclear power plants Nuclear safety Energy emergency winter Nuclear safety Cross-border cooperation Nuclear safety Nuclear safety Nuclear safety Environment programme Agriculture/energy Lituania General technical assistance facility Totalt Beslutets total- belopp 702,5 115 60 20 88 67,5 10 58,5 15 80 17 3 2 68 23,5 37,5 37,5 240,6 3,5 20 20 20 20 12 10 11,5 8,3 10 3,8 25 5 7 6 30 6 22,5 943,1 Beslut 635,4 56,9 60 20 88 67,5 10 58,5 15 80 17 3 2 68 20,5 37,5 31,5 150,7 3,5 20 20 20 20 12 1,2 11,5 8,3 1 3,8 6 5 7 6 3,5 0,5 1,4 786,1 Källa: Kommissionens beslut och internredovisning (De´sire´e) per 31 december 1997. (miljoner ecu) varav för kärnsäkerhet Kontrakt Utbetalningar 496 56,7 59,6 20,0 84,2 64,7 10 47,6 14,5 49,3 17 19,87 37,12 15,46 114,3 3,5 19,7 19,8 19,9 12,1 1,2 11,4 8,1 1 3,1 0,6 4,8 3,5 0,7 3,4 0,5 0,9 610,3 238,3 48,6 51,0 20,0 49,3 23,5 9,6 10,6 2,1 2,1 1,9 13,23 4,93 1,51 68,2 3,5 15,4 12 3 1,2 1,2 11,4 8,1 1 2,7 0,3 2,3 1,4 3,3 0,5 0,9 306,51 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/33 Tabell 2. 2 Förteckning över granskade kontrakt (miljoner ecu) Beslut Projekt Kontrakt Avtalspart Mottagarländer Berörda kärnkraftverk Belopp % 25 Tacis Tekniskt bistånd på platsen WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9306 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 02. 01 93-0958 94-1263 95-0964 93-0533 94-0120 95-1211 93-0411 94-0491 95-0933 93-0412 94-0116 95-2151 93-0410 94-0547 Nuclear Electric (=Magnox) Nuclear Electric (=Magnox) Nuclear Electric (=Magnox) EDF EDF Kernkraftwerke (KKE) RWE-Biblis RWE-Biblis RWE-Biblis Tractebel Tractebel Tractebel EDF EDF Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna WW9204 WW9306 03. 01 03. 01 94-1342 96-5287 Riskaudit Riskaudit Övriga undersökningar och säkerhetsanalyser EDF (utbildningscenter) EDF (utbildning) Tecnatom (utbildningscenter) Privata överenskommelser för köp av utrustning WW9103 WW9306 WW9306 WW9306 WW9103 UK9402 03. 01 02. 02 02. 02 01. 02 03. 01 03. 01 93-0504 95-0775 95-0774 95-0190 93-0972 95-1295 WW9406 WW9204 WW9306 01. 04 02. 01 01. 02 96-5580 94-1281 95-0242 Kontrakt med upphandlande organ WW9306 WW9204 WW9306 WW9306 WW9508 02. 01 01. 01 02. 01 01. 01 01. 01 94-1351 94-0046 94-1165 94-1355 96-5455 Övrigt tekniskt stöd till kommissionen WW9204 WW9306 04. 01 02. 06 93-0895 95-2329 TPEG TPEG Internationellt center för vetenskap och teknik Sema Group (SPDS prototype) Fichtner Crown Agents Crown Agents Italtrend Italtrend Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ryssland Ukraina Ukraina Ryssland Ryssland Ryssland Ukraina Ukraina Sosnovyj Bor Sosnovyj Bor Sosnovyj Bor Kola Kola Kola Balakovo Balakovo Balakovo Kalinin Kalinin Kalinin Rovno Rovno Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga Ryssland Kalinin Ukraina Tacis Tacis Tacis Tacis Phare/Tacis Phare/Tacis Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga Samtliga AEA-T (Safety assessment) Ryssland Siemens (RVE study) EDF Phare/Tacis Ukraina RBMK VVER 230 VVER 320 Nukem Ryssland Kola Corys (simulatorer) Phare/Tacis VVER 230/213 WW9206 01. 01 95-1265 ISTC Ryssland Samtliga 161,88 22,11 0,27 0,94 1,32 0,40 2,26 1,81 0,14 0,95 2,19 0,50 1,95 4,58 0,58 4,22 3,58 3,09 0,49 23,54 5,40 1,20 1,10 2,98 4,67 8,18 6,39 0,28 4,12 1,99 83,62 24,67 12,05 3,96 28,44 14,50 10,43 4,36 6,07 12,22 12,22 C 35/34 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 (miljoner ecu) Beslut Projekt Kontrakt Avtalspart Mottagarländer Berörda kärnkraftverk Belopp % Phare Tekniskt bistånd på platsen BG9202 BG9311 BG9407 05. 01 02. 01 02. 01 x x 95-0838 EDF EDF EDF Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna Bulgarien Bulgarien Bulgarien Kozloduj Kozloduj Kozloduj ZZ9217 01. 01 94-0028 ANPA Litauen Ignalina Övriga åtgärder LI9101 LI9302 LI9302 02. 01 09. 05 09. 05 93-0195 93-0189 94-0359 Corys (simulator) Corys (simulator) Corys (simulator) Tekniskt stöd till kommissionen BG9202 BG9311 BG9407 07. 01 01. 01 04. 01 x x Nuclear Electric (PIU) Nuclear Electric (PIU) 96-0445 DTN (PIU) Totalt 43 Källa: GD IA:s internredovisning (De´sire´e). Litauen Litauen Litauen Bulgarien Bulgarien Bulgarien Ignalina Ignalina Ignalina Kozloduj Kozloduj Kozloduj 11,97 8 7,83 3,84 2,00 1,99 0,79 0,79 1,17 0,49 0,37 0,31 2,18 1,00 0,63 0,54 173,86 22 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/35 Leveranser av utrustning som granskats inom ramen för kontrakten med de upphandlande organen Tabell 2. 3 (miljoner ecu) Beskrivning av projekten och kontrakten med de berörda upphandlade organen Projekt Avtalspart Berört kärnkraftverk Budget (kontrakt ej tecknat) Kontrakt (kontrakt tecknat) Fichtner WW9306 02. 01 94-1351 5 5 Computer Information System U1. 01/94A Syseca Spare parts Spare parts Spare parts R1. 02/92D Siemens R1. 02/92D Bopp & Reuther Balakovo U1. 03/93A Limitorque Rovno Balakovo Zaporoje Zaporoje Fire protection equipment U1. 03/94A SVT Crown Agents WW9204 WW9306 01. 01 02. 01 94-0046 94-1165 7 7 Water chemistry Laboratory analysis Laboratory analysis R1. 03/92A CITA R1. 03/92A Millipore R1. 03/92A Maihak Kalinin Kalinin Kalinin All station computer network R1. 04/92A Marex Sosnovyj Bor Condenser cleaning R1. 02/92A Taprogge Repair of floor coating (fire risk) U1. 01/92A GEHOLIT Balakovo Rovno Equipment for SG control U1. 01/93A Intercontrole Rovno Italtrend WW9306 01. 01 94-1355 26 21 Water chemistry (2ndary side) R1. 03/94A1 CITA Capillary electrophoresis analyser R1. 03/94A2 Primary circuit water quality R1. 03/94B Automated system for maintenance Safety valves Diagnosis system Thermal H2 recombiner R1. 03/94E R1. 03/94G R1. 03/94H R1. 03/94J Water chemistry (sides 1 & 2) R1. 02/94A Balduf Safety relevant spare parts Safety valves R1. 02/94C R1. 02/94E Equipment for fire fighting R1. 02/94G Bosch Accumulator cells R1. 02/94X VARTA Reactor control system Reliable power supply Safety valves Leak detection system Equipment for diagnostic system R1. 01/94A R1. 01/94B R1. 01/94C R1. 01/94D R1. 01/94F Liquid waste removal system R1. 01/94G Incineration facility Solidification facility R4. 03/94 R1. 04/93D Emergency fire alarm system R1. 04/93F Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Balakovo Balakovo Balakovo Kola Kola Kola Kola Kola Kola Kola Sosnovyj Bor Sosnovyj Bor — — — — — — — — — — — — — — 23,13 16,68 — 0,18 0,50 0,75 0,65 0,70 0,70 — 0,50 1,00 — — 2,00 0,50 2,00 1,00 1,00 1,50 0,20 3,00 0,50 8,50 8,50 4,99 0,04 0,28 0,25 2,95 5,05 5,05 0,31 0,06 0,04 2,99 1,65 0,96 1,48 1,24 1,24 0,32 — — — — — — 0,46 — — 0,03 0,44 — — — — — — — — — C 35/36 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 (miljoner ecu) Beskrivning av projekten och kontrakten med de berörda upphandlade organen Projekt Avtalspart Berört kärnkraftverk Budget (kontrakt ej tecknat) Kontrakt (kontrakt tecknat) WW9508 01. 01 96-5455 2 Automated system for maintenance R1. 03/95A Safety panel display system R1. 03/95D Ej kopplat till ett enskilt pro- jekt 3 Completion of maintenance project Waste treatment systems Upgrading of control room panels R1. 03/96C R1. 0196C R1. 04/96A Kalinin Kalinin Kalinin Kola Sosnovyj Bor 1,75 0,75 1,00 4,70 0,50 1,20 3,00 — — — — — — — Totalt granskad verksamhet 38 23,13 14,79 Källa: Rapporter från de upphandlande organen och experter på platsen. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/37 Uppställning över genomförandet av de Taciskontrakt som ingåtts med upphandlande organ Tabell 2. 4 Kommissionens genomförande Upph. organets genomförande Kontrakt Utbetalningar (miljoner ecu) e d n a r a f r ö F IC RT DA DA DA RT RT t k a r t n o K Italtrend 94-1355 96-5455 97-0518 97-0586 97-0779 GTZ 97-0573 97-0577 Fichtner 94-0013 OT 94-1351 IC Crown Agent 94-0046 OT 94-1165 96-5449 Europa (1) 97-0585 97-0561 IC RT DA IC g n i n d e l n I t u l S 12. 94 12. 96 12. 97 11. 97 01. 98 12. 99 12. 98 12. 99 10. 00 02. 00 11. 97 11. 97 11. 00 11. 00 02. 94 12. 94 09. 95 06. 98 01. 94 12. 94 12. 96 11. 97 10. 97 01. 97 01. 98 12. 98 11. 00 10. 00 Totalt % % a g i r v ö h c o n e d o v r A a g i l n e s t k a r t n o k r e t f i g v a n e d v a % i n e d o v r A e d a r e n a l p n e g n i l d n a h p p u e d a r e n a l P r a g n i l d n a h p p u ) d n o f d l i k s r ä s ( 59,25 27,64 16,82 0,82 13,00 0,97 38,50 10,00 28,50 28,34 4,46 23,88 24,60 11,60 3,70 9,30 1,54 0,80 0,48 0,03 0,20 0,03 0,73 0,19 0,54 1,01 0,23 0,78 0,92 0,45 0,26 0,21 0,27 0,18 0,09 4,48 2,8 2,6 2,9 2,8 3,3 1,5 3,5 1,9 1,9 1,9 3,6 5,2 3,3 3,7 3,9 7,0 2,3 2,2 2,2 2,2 2,8 h c o t t o k s r ö F v a r a g n i n l a t e b t u n e d o v r a 0,44 0,30 0,14 0,77 0,17 0,60 0,73 0,41 0,25 0,07 t r ö f k o B p p o l e b 60,79 28,44 17,30 0,85 13,20 1,00 39,23 10,19 29,04 29,36 4,69 24,67 25,52 12,05 3,96 9,51 n å r f t t o k s r ö F d n o f d l i k s r ä s t k a r t n o k a n g n å g n I e d a r e u t k e f f E r a g n i n l a t e b t u r o t n ä r a n r u b p p U o d l a s s t e t i d i v k i L a d l i k s r ä s n e d r ö f n e d n o f 11,00 11,00 1,47 1,47 1,09 1,09 1,19 1,19 11,10 11,10 16,95 26,58 12,81 0,25 4,46 12,49 15,00 10,00 4,31 22,27 16,52 15,30 4,31 8,50 10,42 10,42 0,25 0,72 0,72 5,00 1,22 4,39 0,15 4,24 5,30 0,30 5,00 11,92 12,19 7,92 4,00 8,10 4,09 162,62 167,09 1,94 42,95 44,56 24,32 2,16 20,79 100 26 100 27 104 15 57 5 48 (1) Filial till Crown Agents. Källa: GD IA:s internredovisning (De´sire´e) och rapporter från de upphandlande organen. C 35/38 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Tabell 2. 5 Besökta organ och kärnkraftverk Land Ryssland Ukraina Bulgarien Organ Säkerhetsmyndigheten Gozatomnadzor (GAN) Kärnkraftsministeriet (Minatom) Operatören Rosenergoatom (REA) MOHT (viktig underleverantör) Miljöministeriet Ministeriet med ansvar för Tjernobyl Normgivningsmyndigheten för kärnkraftsområdet (NRA) Operatören Goskomatom Energoproekt (Ukrainska institutet för ingenjörsvetenskap) Ministeriet för energi och energiresurser (MEER) Operatören National Electric Company (NEK) Bulgariska kärnsäkerhetsmyndigheten (BNSA) Energoproekt (Bulgariska institutet för ingenjörsvetenskap) Litauen Säkerhetsmyndigheten (VATESI) Energiministeriet Företagssammanslutningar och internationella organisationer Kraftverk Sosnovyj Bor Kola Kalinin Balakovo Rovno Zaporozje Kozloduj Ignalina TPEG i Bryssel (Twinning Programme Engineering Group) Riskaudit i Paris OECD/AEN i Paris (Atomenergikontoret) WANO/PC i Paris (Världssammanslutningen för kärnkraftsoperatörer) ISTC i Moskva (Institut för vetenskapligt och tekniskt samarbete) IAEA i Wien (Internationella atomenergiorganet) 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/39 KOMMISSIONENS SVAR ALLMÄNNA KOMMENTARER Utkastet till särskild rapport är ett väl underbyggt dokument som innehåller ett antal relevanta kritiska synpunkter. I många fall har kommissionen redan vidtagit korrigerande åtgärder. I andra fall kommer de frågor som revisionsrätten belyser att tas upp i kommissionens förslag till ny Tacisförordning och i förslaget till översyn av budgetförordningen. Det finns dock ett antal frågor, som tas upp nedan, där kommissionen inte instämmer i revisionsrättens synpunkter. Phare- och Tacisprogrammen med inriktning på kärnsäkerhet har genomförts i ett särskilt komplicerat sammanhang, vilket revisionsrätten erkänner. Utan att förneka behovet att förbättra detta stöd är kommissionen därför nöjd över de framsteg som uppnåtts, framför allt när det gäller att utveckla en anda av förtroende och samarbete med programpartnerna, att öka deras medvetenhet om och kunskaper i kärnsäkerhetsfrågor samt att stärka de nationella regleringsmyndigheter som ansvarar för kärnsäkerheten i partnerländerna. Säkerhetstänkandet är inte längre ett okänt begrepp, men det måste stärkas ytterligare. Strategi I de nya oberoende staterna finns det för närvarande 29 kärnreaktorer i drift i Ryssland, 14 i Ukraina, en i Armenien och en i Kazakstan. I Central- och Östeuropa finns det 20 sovjetkon- struerade enheter: sex i Bulgarien, yra i Ungern, yra i Tjeckien, yra i Slovakien och två i Litauen. Inte alla dessa anläggningar går att uppgradera till västerländsk säkerhetsnivå. Kostnaden för att uppgradera de reaktorer som kan uppgraderas är hög och kan uppgå till så mycket som 100 200 miljoner ecu per enhet, vilket tär på Tacis-anslagen till kärnsäkerhetsområdet. Kommissionen beaktar detta i sin strategi för kärnsäkerhetsprogrammen. Framför allt försöker kommissionen i de partnerländer som inte kandiderar till EU-medlemskap att stödja och skynda på ett omfattande program för stöd på plats, vilket inbegriper både leveranser av utrustning och skapande av ett säkerhetstänkande hos programpartnerna. Man försöker också främja obero- ende regleringsmyndigheter på kärnsäkerhetsområdet. Analysen i den särskilda rapporten bygger på ett felaktigt resonemang. I själva verket skulle målet för det externa stödet inom kärnsäkerhetsområdet inklusive stödet genom Phare- och Tacisprogrammen enligt rapporten vara att höja säkerhetsnivån vid de sovjetkonstruerade reaktorerna till en nivå som stämmer överens med internationella standarder. Biståndsgivarna har dock aldrig tagit på sig detta ansvar, och deras mål är fortfarande begränsat till att hjälpa mottagarna att uppfylla sitt ansvar inom detta område. Anslagen i storleksordningen 100 miljoner ecu per år främst i form av tekniskt bistånd (eftersom det i Phare- och Tacisförord- ningarna finns strikta begränsningar när det gäller finansiering av investeringar) räcker dessutom inte långt om kommissionen skulle finansiera de 50–60 miljarder ecu som krävs för att stänga eller modernisera de 65 kärnreaktorerna i Central- och Östeuropa samt i före detta Sovjetunionen. Detta innebär dock inte att kommissionen inte strävar efter att förbättra sin strategi eller anpassa den till den politiska utvecklingen. Framför allt har kommissionen tydligt definierat sin strategi inom kärnsäkerhetsområdet inför EU:s utvidgning i Agenda 2000. ”Moderniseringsprogram skall genomföras fullständigt på sju–tio år på de ställen där säkerheten på de kärnkraftverk som byggts med sovjetisk teknik och som är i drift eller håller på att konstrueras kan höjas för att motsvara internationella säkerhetskrav. (Detta gäller Dukovany och Temelin i Tjeckien, Paks i Ungern och vissa enheter vid Bohunice och Mochovce C 35/40 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 i Slovakien och vid Kozloduj i Bulgarien). De tidtabeller för nedläggning av icke-moderniserbara enheter som berörda regeringar på vissa villkor godtagit måste hållas. (Detta gäller Bohunice i Slovakien, Ignalina i Litauen och vissa enheter vid Kozloduj i Bulgarien)” (1). Nya riktlinjer för Phare- och Tacisprogrammen beskrivs också i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om åtgärder med anknytning till kärntekniksektorn för kandidat- länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna. Slutligen inrättades i början av 1998 en högnivågrupp av rådgivare, vilken hade i uppdrag att lägga fram ytterligare rekommendationer om kommissionens verksamhet inom detta område. Nyligen publicerades gruppens rapport Nuclear Safety in Central and Eastern Europe and in the New Independent States — A Strategic View for the Future of the European Union’s PHARE and Tacis Programmes. Kommissionen kommer att granska dessa rekommendationer och då framför allt bedöma i vilken omfattning de kan ligga till grund för framtida åtgärder inom området. Programplanering Kommissionen godtar synpunkterna att det har förekommit brister när det gäller att omsätta strategin i konkreta projekt. Dessa brister i programplaneringen kan i hög grad tillskrivas den brådska med vilken de initiala programmen lanserades, skilda meningar mellan experter i väst respektive i öst samt de otillräckliga personalresurser som anslogs för att genomföra program- men (punkt 2. 4). Detta har inneburit att kommissionen till alltför stor del fått förlita sig till externa konsulter i arbetet att utforma kärnsäkerhetsprogrammen och deras olika projekt. Kommissionen instämmer dock helt med revisionsrätten i att det krävs lämpligare arrangemang. Kommissionen åtog sig därför att begränsa konsulternas roll bland annat genom den tekniska samarbetsgruppen (TPEG). Generaldirektorat 1A har också ingått ett ramavtal med Gemen- samma forskningscentret för att kunna utnyttja egna resurser för erforderligt tekniskt stöd. Det står dock klart att Gemensamma forskningscentret inte kan täcka alla behov i fråga om kärntekniskt kunnande, som uppstår då programmet skall genomföras. Genomförande Kommissionen erkänner att programmen har drabbats av förseningar och lidit av en bristande ledning. Kommissionen har därför antagit ett antal åtgärder för att avhjälpa dessa problem: — En minskning av antalet projekt som skall finansieras. — Annullering av projekt vars lansering försenats i en grad som inte kan accepteras. — Bemyndigande av anslag först då projekten är tillräckligt utarbetade för att de skall kunna lanseras snabbt efter att beslut om finansiering fattats. — En förbättring av kontakterna med mottagarna, bland annat genom den Moskva-baserade gemensamma förvaltningsenheten. Med tanke på projektens normala löptid bör det noteras att det kommer att ta några år innan dessa åtgärder ger fullt resultat. Den höga personalomsättningen inom berörda enheter inom kommissionen är också ett problem. Slutligen erkänner kommissionen att dess allmänna förfaranden inte alltid är väl lämpade med tanke på de särskilda problem som gäller för kärnsäkerhetsprogram och att detta har bidragit till att programmens genomförande försenats. Kommissionen vill dock betona att den i vissa fall har påtvingats dessa förfaranden av rådet. (1) Agenda 2000, kapitel 6, s. 53. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/41 1. INLEDNING Programmen för kärnsäkerhet inom ramen för Phare- och Tacisprogrammen 1. 1–1. 2 Enligt revisionsrättens beskrivning har Europe- iska kommissionen av rådet fått i uppdrag att verka för en förbättrad kärnsäkerhet både i de central- och östeu- ropeiska länderna och i förre detta Sovjetunionen. Detta uppdrag utgör en verklig utmaning eftersom problemen inom denna sektor är mycket mer uttalade än inom någon annan verksamhet som finansieras genom Phare- och Tacisprogrammen. Problemen är fyra till antalet: 1. Det tekniska problemet är mycket större än inom någon annan verksamhet inte bara på grund av områdets vetenskapligt och tekniskt mycket komplice- rade karaktär, utan också för att man i Europa i början av nittiotalet hade vaga kunskaper om den sovjetiska kärnkraftsindustrin, som var mycket hemlig och hade mycket nära kopplingar till försvarsmak- ten. För att bemöta detta problem vände sig kommissio- nen till aktörer inom den europeiska kärnsektorn (kraftverksoperatörer, industrin och säkerhetsansva- riga myndigheter) för att förvärva de kunskaper som krävdes för att försöka utforma en strategi. Beroendet av dessa aktörer har blivit så stort att det kritiseras av revisionsrätten. 2. Det politiska problemet är också mycket större än inom andra sektorer. Principen att anpassa program- men till efterfrågan, vilken ställs upp i rådets förord- ningar om Phare och Tacisprogrammen, har av två skäl utgjort ett mycket större problem inom kärnsek- torn. Denna sektor domineras av mycket inflytelserika organisationer som ibland till och med utgör en stat i staten. I andra fall har kraftverksdirektörerna på grund av bristen på alternativa energikällor ett mycket stort inflytande i en hel region (t. ex. Tjerno- byl). Dessa organisationer är vanligtvis inte öppna för diskussioner om deras strategier och avfärdar ofta säkerhetstänkandet i västländerna, som de anser vara överdrivet. Även om kommissionen gradvis har lyckats lösa detta problem i kandidatländer som Bulgarien och Litauen, tack vare de påtryckningsmedel som utvidgningspro- cessen och dess föranslutningsstrategier utgör, så kvarstår problemet i Ryssland. Ryssarna ställer egna villkor för ett eventuellt samarbete inom en sektor där man oftast inte ser något behov av ett sådant samar- bete. 3. Det ekonomiska problemet är också mycket större på så sätt att förbättringar av ett reaktorbestånd bestå- ende av ett femtiotal kraftverk skulle kräva en budget som inte på något sätt motsvaras av anslagen till programmen Phare och Tacis. Detta problem är sär- skilt stort och innebär att kommissionen inte har något verkligt instrument för att lösa bristerna vid kraftverken och än mindre för att stänga dem. 4. Det rättsliga problemet är slutligen större såtillvida att det i förordningarna om Phare och Tacis ställs samma krav på offentliga upphandlingsförfaranden inom kärnsektorn som inom andra sektorer, trots det begränsade antalet lämpliga och kompetenta aktörer. Man begär därigenom att kommissionen skall låta medlemsstaternas säkerhetsansvariga myndigheter konkurrera med varandra. Kommissionen har bemött detta problem genom att i hög grad utnyttja de undantag som i budgetförord- ningen medges för direkta avtal. Detta förfarande kritiseras dock av revisionsrätten. 2. SAMMANFATTNING AV IAKTTAGELSER Europeiska unionens tillvägagångssätt 2. 1. Den strategi som legat till grund för utformningen av kommissionens program utgörs i första hand av den strategi som G7 antog vid sitt toppmöte i München 1992. Det handlingsprogram som antogs av G7 grundade sig på följande åtgärder: — Förbättringar av driftsäkerheten. — Tekniska förbättringar på grundval av utvärderingar av säkerheten. — En förstärkning av de säkerhetsansvariga myndighe- terna. I handlingsplanen ingick också en mer långsiktig åtgärd som gick ut på att ersätta de minst säkra reaktorerna och förbättra modernare reaktorer. Kommissionen har framhållit denna strategi i samband med att man ingått de initiala finansieringsavtalen med berörda länder. Strategin förtydligades under 1995 och antogs av styrkommitte´n under 1996. Huvudlinjerna i strategin för kandidatländerna klargjordes i Agenda 2000. När det gäller nedläggning, demontering och avfallshan- tering handlade det här inte om några sekundära mål, utan om mål som hittills inte fått samma grad av finansiering som målet att öka säkerheten vid de reakto- rer som är i drift. I rapporten understryks för övrigt de berörda ländernas svårighet att planera för en stängning av sina reaktorer. Man bör emellertid understryka följande: — För det första är det genom Tacisprogrammet som man utarbetat en plan för att lägga ned kärnreakto- rerna i Tjernobyl. Det bör också understrykas att handläggningen av frågan om finansiering av färdig- C 35/42 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 ställandet av reaktorerna Rovno 4 och Chmelnitskij 2, som skall göra det möjligt att stänga Tjernobyl- kraftverket för gott, nästan helt har finansierats med anslag genom Tacis. Undantagen från konkurrensbaserade upphandlingsförfa- randen har i första hand rört biståndsprojekt riktade till säkerhetsansvariga myndigheter och avtal med elprodu- center i unionen för stöd på plats. — För det andra har det formulerats en tydlig strategi i Agenda 2000 när det gäller att stänga de minst säkra reaktorerna i kandidatländerna. Revisionsrätten pekar på att färdigställandet av de finan- sieringsinstrument som skall avlasta Phare och Tacis från de mest kostsamma projekten har försenats, och illustre- rar därmed hur tekniskt, ekonomiskt och finansiellt kom- plicerade projekten inom kärnsäkerhetsområdet är. 2. 2. När G24:s samordningsmekanism NUSAC inrät- tades syftade denna i första hand till att utgöra en samlingspunkt för informationsutbyte, vilken skulle göra det möjligt för de olika aktörerna att samordna sin verksamhet. De deltagande parterna har aldrig övervägt att ge NUSAC befogenheter att fördela anslag. Slutligen bör det klargöras att NUSAC har mycket goda förbindelser med IAEA och EBRD, med vilka man har fortlöpande kontakter. Samarbetet med NSA (EBRD:s konto för kärnsäkerhet) vid inköp av viss utrustning har försvårats av olikheterna mellan de förfaranden som används, och då i synnerhet när det gäller frågan om vilka företag som kan delta i anbudsförfaranden. 2. 3. Förbindelserna med mottagarna i partnerländerna har styrts av de regler som normalt gäller för mottagare av stöd genom Tacisprogrammet. De har deltagit i all programplanering och vid utvärderingen av anbud som inkommit vid offentliga upphandlingar. Att de mottagande organisationerna emellanåt beklagar sig över kommunikationsproblem beror i vissa fall på att de motsatt sig resultatet av dessa utvärderingar. Motta- garna har dock normalt deltagit vid utvärderingarna. I vissa fall har mottagaren inte inbjudits att delta, eftersom utvärderingen har inskränkt sig till att välja ut det ekonomiskt mest förmånliga anbudet. Förvaltning av verksamheten 2. 4. Kommissionen noterar att dess svar visar att den brist på stramhet i förvaltningen som ibland konstaterats (som ofta berott på begränsade personalresurser, vilka varit alltför splittrade och små för det stora antalet projekt) inte på något sätt varit en allmänt utbredd företeelse. Sedan programmets start har man också infört bättre styrmekanismer. 2. 5. Kärnsäkerhetsområdets komplicerade och speciella karaktär har gjort att upphandling måst ske genom privata överenskommelser i större omfattning än inom andra områden. 2. 6. Beslutet om att använda sig av upphandlande organ i mellanställning fattades i syfte att öka insynen i förfa- randet vid upphandling av utrustning, och utgjorde en motvikt till de europeiska elproducenternas stora delak- tighet. Vad gäller förskottsbetalningarna vill kommissionen peka på att man måste välja mellan ett litet antal stora förskott (som dessutom täcks av bankgarantier) och ett stort antal små förskott. Med tanke på de begränsade personalresur- serna, som revisionsrätten själv pekar på, utgör den andra möjligheten inte ett rimligt alternativ för kommissionens enheter. 2. 7. Bristerna i programplaneringen kan till stor del förklaras av den brådska med vilken de initiala program- men lanserades och de otillräckliga personalresurser som anslogs för att genomföra programmen (punkt 2. 4). Detta har inneburit att kommissionen till stor del fått förlita sig till externa konsulter i arbetet att utforma kärnsäkerhetsprogrammen och deras olika projekt. Kom- missionen har under tiden dock förbättrat dessa arrange- mang. Konsulternas roll, bland annat genom den tekniska samarbetsgruppen (TPEG), har tonats ned och generaldi- rektorat 1A har ingått ett ramavtal med Gemensamma forskningscentret för att kunna utnyttja egna resurser för erforderligt tekniskt stöd. Faktum kvarstår dock att kärnsektorn är så pass kompli- cerad att kommissionen, och då särskilt dess Gemen- samma forskningscentrum, inte kan förväntas mobilisera de resurser som krävs för att uppfylla alla behov i samband med programplaneringen och utarbetandet av behörighetsregler inför anbudsförfaranden. Slutligen bör det påpekas att anlitandet av konsortier också hänger samman med det begränsade antalet aktö- rer inom kärnsektorn. 2. 8. De normer som fastställts av den budgetansvariga myndigheten har inte överskridits. De förvaltningskostna- der som revisionsrätten anser ha överskridit dessa normer överskrider inte de ramar som angetts i budgetkommen- taren. Användning av biståndsmedlen och resultat 2. 9. Kommission förnekar inte att genomförandet av vissa åtgärder gått långsamt. Valet av genomförandeme- kanism har i första hand styrts av behovet av öppenhet och kontroll. Det är framför allt av denna anledning som man valt ut upphandlande organ för upphandlingsprojekt som rört utrustning. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/43 När det gäller prioriteringen av utrustning måste det understrykas att det inte råder någon motsättning mellan att tillhandahålla utrustning och att utveckla ett säker- hetstänkande. De projekt som rör tillhandahållande av utrustning syftar i själva verket ofta till att införa lämp- liga förfaranden som återspeglar ett godtagbart säkerhets- tänkande. Detta ligger i linje med kommissionens strategi att fördela budgetanslagen mellan ett stort antal kärnkraftverk. 2. 10. Eftersom behoven i vilket fall som helst översteg de tillgängliga resurserna måste man vid urvalet av de bästa projekten tillämpa ett flertal urvalskriterier. För dessa projekt kunde ett aktivt engagemang från deltagar- nas sida betraktas som ett tecken på att projektet skulle falla ut väl. Man har tvingats genomföra ändringar till följd av olika faktorer, såsom ett alltför långsamt upprättande av krav- specifikationen (det tekniska centret i Nikiet), underskatt- ningar i budgeten, striktare kriterier som de säkerhetsan- svariga myndigheterna beslutat alltför sent, eller en kurs- omläggning hos myndigheterna i mottagarlandet (ett investeringsprojekt i Kolaverket med lån genom Euratom avbröts då den förberedande etappen, som finansierades genom Tacis, var avslutad). 2. 11. I vissa fall hade kommissionen fått en formell deklaration från mottagarna att deras säkerhetsansvariga myndigheter beviljat dem erforderliga licenser. Det har därefter visat sig att detta inte var fallet. Detta skall jämföras med revisionsrättens kommentar i punkt 2. 3 om relationerna med mottagarna. 2. 12. Då det i händelse av en kärnkraftsolycka saknats lämplig täckning för avtalsparterna inom EU, har resulta- ten av vissa avtal som ingicks innan samförståndsavtalet undertecknades 1995 inte fritt kunnat ställas till motta- garnas förfogande. Samförståndsavtalet innebar ett skydd från rysk sida och gjorde det möjligt att ta bort denna begränsning för avtal som ingicks senare. Man har under tiden funnit en lösning för de avtal som slöts innan samförståndsavtalet skrevs under, och resulta- ten av dessa projekt har formellt ställts till mottagarnas förfogande. För vissa av projekten har resultaten också använts i senare projekt med en koppling till tidigare projekt. Affärsvillkoren mellan kommissionens avtalsparter och deras underleverantörer hör för övrigt inte till kommis- sionens direkta ansvarsområden. 2. 13. Bokföringen av avtalen är korrekt och innehåller inte några överskattningar. Det går emellertid inte att använda de bokförda avtalsbeloppen som en indikator på upphandlingens utveckling. När det gäller Tjernobyl kan den svaga mobiliseringsgra- den i första hand förklaras av kopplingen (som beslu- tades 1994) mellan Tacisprojekten och de politiska för- handlingarna mellan G7 och EBRD å ena sidan och Ukraina å den andra om ett samförståndsavtal och NSA- avtalet, som slutfördes först under 1995 respektive 1996. Innan dess var det inte lägligt att kommissionen ensamt skulle inleda några nedläggningsprojekt. 3. EUROPEISKA UNIONENS TILLVÄGAGÅNGSSÄTT Mål och medel 3. 2. Den strategi som legat till grund för utformningen av kommissionens program utgörs i första hand av den strategi som G7 antog vid sitt toppmöte i München 1992. Det handlingsprogram som antogs av G7 grundade sig på följande åtgärder: — Förbättringar av driftsäkerheten. — Tekniska förbättringar på grundval av utvärderingar av säkerheten. — En förstärkning av de säkerhetsansvariga myndighe- terna. I handlingsplanen ingick också en mer långsiktig åtgärd som gick ut på att ersätta de minst säkra reaktorerna och förbättra modernare reaktorer. Kommissionen framhöll särskilt denna strategi i förslagen och finansieringsavtalen bakom de initiala programmen och Ukraina (kärnsäkerhetsprogram 1992–1993). i Ryssland Strategin förtydligades under 1995 och antogs av styr- kommitte´n under 1996. Denna strategis huvudlinjer har följts alltsedan programmet inleddes. Slutligen har strate- gin för de central- och östeuropeiska länderna klargjorts i Agenda 2000. Det bör också noteras att de ryska institutionerna allt sedan början varit nära delaktiga i utarbetandet av aktu- ella studier och att de kunnat dra direkt nytta av detta. Det bör påpekas att de sovjetkonstruerade reaktorernas tekniska egenskaper och brister var relativt okända då programmen inleddes. Det var därför nödvändigt att angripa problemet genom att först genomföra studier. C 35/44 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Dessa har också gjort det möjligt att skapa band mellan industrin i EU och dess motsvarigheter framför allt i Ryssland. Därefter har man kunnat vidta mer konkreta åtgärder. Dessa åtgärder grundar sig på två komplette- rande delar: stöd till regleringsmyndigheter (dvs. med säkerhetsansvar) och stöd till kraftverksoperatörer. Det är därför inte korrekt att påstå att programmen mellan 1990 och 1994 beslutades utan en övergripande strategi. 3. 3. Kommissionen har generellt hänskjutit frågan om stängning av de minst säkra reaktorerna till G7 och NSA, då man ansett att det endast går att uppnå ett positivt resultat genom en åtgärd som samordnas mellan alla bidragsgivande länder. Inom ramen för NSA finns det avtal med Litauen, Bulgarien och Ryssland. I Ukrainas fall finns det ett samförståndsavtal med G7. 3. 4. I alla de strategiska dokument som legat till grund för programplaneringen framgår det tydligt att kommis- sionens åtgärder inte får bidra till att förlänga livslängden hos de reaktorer som bör stängas så snart som möjligt. Denna fråga tas upp vid granskningen av de årliga programmen. Nedläggning och demontering av reaktorer 3. 5–3. 7. Kommissionen har hela tiden ansett att ned- läggningen av de minst säkra kraftverken är ett överord- nat politiskt mål. Detta bekräftas tydligt i Agenda 2000. I själva verket illustreras detta av kommissionens insatser i Ukraina, av anslutningspartnerskapen och av kommissio- nens stöd, både politiskt och tekniskt, till NSA:s och G7:s insatser. Det bör också noteras att nödvändiga medel när så varit möjligt anslagits till denna fråga. Inom ramen för Tacis- programmet har man utarbetat en nedläggningsplan för Tjernobylverket. Kommissionen håller för närvarande på att utarbeta anbudsinfordringar för att bygga tre anlägg- ningar för upparbetning av avfall till följd av demonte- ringen av Tjernobyl, vilka skall finansieras genom Tacis- programmet (40 miljoner ecu). Slutligen har handläggningen av finansieringsfrågan inför färdigställandet av reaktorerna Rovno 4 och Chmelnitskij 2, som skall göra det möjligt att stänga Tjernobyl för gott, nästan helt finansierats med Tacismedel. Dessutom har ovannämnda projekt granskats i detalj av olika internationella instanser utan att kvaliteten på dess resul- tat någonsin ifrågasatts. Det multilaterala konto som 1997 inrättades hos EBRD rör emellertid inte demonteringen av Tjernobylreakto- rerna, utan den sarkofag som innesluter reaktor 4 där olyckan ägde rum år 1986. När det gäller stängningen av Tjernobyl måste man understryka att den är kopplad till färdigställandet av två nya reaktorer. Problemen att mobilisera anslag till denna åtgärd beror inte på kommissionen, utan på andra institutioner och då framför allt EBRD. Tillhandahållande av utrustning 3. 8. Med tanke på förhållandet mellan de mycket stora behoven i samband med moderniseringen av reaktorerna och de begränsade medel som kommissionen har till sitt förfogande, har man ansett att tillhandahållandet av utrustning i första hand skall svara mot en önskan att föra över säkerhetstänkandet till östländerna. Man grun- dar sig då också på konkreta exempel som direkt berör mottagarna och inte bara på studier. Med tanke på tillståndet hos berörda kraftverk och deras behov skulle det ha varit omöjligt att försäkra sig om mottagarnas samarbetsvilja om man kom med tomma händer. För övrigt bör det också nämnas att man kunnat reagera på nödsituationer, framför allt i Ukraina, där stora mäng- der reservdelar levererats till kraftverken i Rovno, södra Ukraina och Zaporozje. Tillhandahållandet av utrustning utgör också ett svar på en upprepad kritik att programmen innehåller alltför mycket av studier utan någon verklig effekt på säkerheten vid kraftverken. De åtgärder som redan slutförts har bidragit till verkliga förbättringar i berörda kraftverk. Som exempel kan nämnas tillhandahållandet av utrust- ning för oförstörande provning (Balakovo, Smolensk), utrustning för kemisk behandling av vatten (Kalinin), svetsutrustning (Kalinin), brandskyddsutrustning (Zapo- rozje) och datoriserade underhållssystem (Belojarsk, Smo- lensk). I detta sammanhang bör det dock understrykas att beho- vet av studier under alla omständigheter kvarstår. Kom- missionen har försökt hitta en bättre jämvikt mellan studier och tillhandahållande av utrustning. 3. 9. Kommissionen hade föreslagit att industriellt samar- bete skulle utgöra ett av (de sekundära) målen för dess strategi. Detta mål godkändes dock inte enhälligt av medlemsstaterna, där vissa ansåg att industrin själv skulle ombesörja detta samarbete. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/45 Dessutom kräver en politik som bygger på frivilligt deltagande från industrins sida ofta att man gör undantag från konkurrensreglerna. åtagit sig att tillhandahålla denna tjänst även för de anläggningar som finansieras genom NSA. Denna fråga bör emellertid tas upp för ingående gransk- ning då man skall utarbeta en ny förordning. Samarbete med andra deltagare Icke-industriella aspekter vad gäller driftsäkerhet 3. 10. Den bristande definitionen av hur stödet på plats skall ges, beror delvis på själva karaktären hos sådana åtgärder som skall kunna svara mot oväntade kortsiktiga behov, men är också en direkt följd av kommissionens personalbrist inom området. Multilateral samordning Samordning av G 24-gruppens bistånd (NUSAC) 3. 12. NUSAC hade ingen beslutsrätt utan skulle bara utgöra en kontaktpunkt för informationsutbyte. Samarbete med EBRD (NSA) när det gäller tillhandahål- lande av utrustning 3. 13. Det har förts diskussioner mellan kommissionen och EBRD för att skapa ett gemensamt projekt för leverans och installation av säkerhetsventiler i ånggenera- torernas huvudledningar. Det gjordes en jämförelse av kriterierna för urval av tänkbara leverantörer och varornas ursprung, av kraven på anbudsförfarandet och av utvärderingen av inkomna anbud. Tyvärr visade det sig vara omöjligt att jämka skillnaderna utan att skapa oacceptabla förseningar. 3. 16. Kommissionen deltar aktivt i IAEA:s sammanträ- den och presenterar där sina program. I sin programpla- nering (val av projekt) använder kommissionen också den kategorisering av bristerna vid de sovjetkonstruerade reaktorerna som upprättats av IAEA. 3. 18. Kommissionen har för sitt program för stöd på plats i hög grad använt sig av det program som upprät- tats av WANO (World Association of Nuclear Opera- tors). Det rör sig till stor del om samma deltagare. 3. 19. Revisionsrättens iakttagelse att betalningarna till ISTC (Internationellt centrum för vetenskap och tekno- logi) ställdes in under 1997 är korrekt. Dessa betalningar hölls inne i avvaktan på att de bilaterala finansieringsav- talen mellan GD IA och ISTC skulle skrivas under. Dessa avtal skrevs under den 15 september, efter en försening som berodde på utbyte av personal. Sedan dess har det inte förekommit några förseningar i utbetalningarna till ISTC. 3. 20. Tacisprogrammet är koncentrerat på de viktigaste säkerhetsfrågorna, och för att lösa dessa har man redan sedan en tid tillbaka arbetat för att upprätta en veten- skaplig grund. De aktiviteter som finansieras av ISTC ligger som regel allt för långt fram i FoU-kedjan för att ha några direkta effekter på Tacisprogrammet. Kommis- sionens strategi inom säkerhetsforskningen har fastställts i EU:s specifika ramprogram och inom ramen för Tacis. Forskningsprojekten är mycket begränsade till antal och har avsiktligt skilts från ISTC. 3. 14. Det är riktigt att man för Tacis bör precisera finansieringsavtalen inom utrustningsprogrammet. 4. FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN När det gäller överenskommelserna inom ramen för NSA och de villkor som där ställs, att driften av vissa reakto- rer skall upphöra på sikt, måste det medges att det är långt ifrån uppenbart att dessa överenskommelser varit framgångsrika. Det har anslagits medel från NSA utan att avtalade motprestationer uppfyllts. Detta illustrerar svå- righeten att införa strikta villkor för det stöd som ges genom programmen för tekniskt bistånd. Konkurrensutsättning 4. 1–4. 2. Med tanke på kärnsäkerhetsprojektens speciella karaktär har de verkställande enheterna och styreko- nomen fastställt en ram för hur direkta avtal skall ingås. Avtalen är också förenliga med budgetförordningen. Användandet av undantagsförfarandet är helt motiverat av åtgärdsområdets speciella karaktär. 3. 15. Ett exempel på den typ av samarbete som revi- sionsrätten rekommenderar gäller beviljande av licenser för de anläggningar som skall ombesörja demonteringen av Tjernobylverket. Genom Tacisprogrammet har man Det handlar här om att kommissionen dels bara ville använda sig av kärnkraftsverksoperatörer från EU, dels ville täcka ett stort antal anläggningar i mottagarlän- C 35/46 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 derna. Det var därför inte möjligt att organisera ett anbudsförfarande om man ville uppfylla nämnda villkor. instrument som skulle göra det möjligt för kommissionen att överlåta detta ansvar. Många uppgraderingsinsatser är beroende av de tekniska egenskaperna och den teknik som används. De kan därför bara ombesörjas av en enda leverantör som behärskar denna teknik eller som tillverkar denna utrust- ning. De nationella tillsynsmyndigheterna har för effekti- vitetens skull samlat sina kunskaper i ett enda forum, med vilket en privat överenskommelse därför är den enda möjliga avtalstypen. Det bör noteras att ansvaret för utvärderingen av anbu- den är delat: den ekonomiska utvärderingen äger rum först då kommissionen har godtagit den tekniska utvärde- ringsrapporten. Detta förfarande syftar till att säkerställa en kvalitativ och objektiv teknisk utvärdering innan man öppnar de ekonomiska anbuden. Det har hänt att motta- garna inte deltagit i den ekonomiska utvärderingen då de mest fördelaktiga anbuden skulle väljas och för att und- vika omflyttningar och ytterligare kostnader. Att man använt sig av privata överenskommelser innebär inte att man släppt tyglarna lösa, framför allt inte när det gäller de arvoden som betalas ut. I de avtal som ingåtts har kommissionen fastställt arvoden som ligger i linje med de arvoden som följt av anbudsförfaranden under samma period, där det handlat om experter på samma nivå och jämförbara arbetsförhållanden. Trots upprepade krav på anpassning har de ursprungliga arvodena inte höjts eftersom kommissionen har ansett att de ökade levnadskostnaderna kompenserats av att arbets- förhållandena förbättrats efter hand. I normalfallet bru- kar man medge justeringar till följd av sådana kostnads- ökningar. Upphandlande organ Behandling av leveransprojekt 4. 3. Utan att ta hjälp av upphandlande organ skulle de elproducenter från EU som deltog i programmet för bistånd på plats ha ansvarat för alla steg i projektcykeln: från utformning av projektet och upprättande av tekniska specifikationer till upphandling, kontraktering och genomförande. Detta skulle enligt kommissionen inte vara förenligt med principen om öppenhet eller medge en korrekt kontroll av offentliga utgifter. 4. 4. Det är riktigt att kommissionen 1996 utarbetade ett mer detaljerat upphandlingsförfarande för inköp av utrustning, men huvuddragen i detta förfarande var fast- ställda och kända för berörda aktörer redan då program- met inleddes. Mottagarna deltar i hela upphandlingsprocessen, till exempel vid upprättandet av kravspecifikationer och den tekniska utvärderingen av anbuden, då avtalen skrivs under och vid (det preliminära och slutgiltiga) godkän- nandet av utrustningen. Att kommissionen bara låter mottagarna ansvara för ett begränsat antal steg i förfa- randet beror delvis på att man inte har de avtalsmässiga Redovisning av åtgärderna och den bakomliggande verk- ligheten 4. 5–4. 6. De avtal som ingåtts genom upphandlande organ följer planerad budget vad gäller inköp, arvoden och avgifter till organen. Dessa avtal kommer naturligtvis att tas upp i räkenskaperna till sina fulla belopp. Det är uppenbart att de inköp som gjorts av de upphandlande organen sker med en viss fördröjning jämfört med vad som hade varit fallet med ett huvudavtal. Detta utgör också orsaken till de differenser som revisionsrätten pekar på. Utan att ifrågasätta revisionsrättens synpunkter bör det understrykas att utbetalningarna görs i enlighet med ingångna avtal. Icke desto mindre har kommissionens enheter beslutat att se över avtalens finansiella struktur mot bakgrund av revisionsrättens iakttagelser. Den interna databasen De´sire´e som revisionsrätten hänvi- sar till utgör inte kommissionens redovisningssystem. Kommissionens redovisningssystem heter SINCOM, och i detta registreras alla åtaganden och betalningar i veder- börlig ordning. 4. 7. De förskottsbetalningar som kommissionen gör i enlighet med ingångna avtal registreras i vederbörlig ordning (se även punkt 4. 6). 4. 8. De upplysningar som revisionsrätten nämner är i själva verket upplysningar utöver de som krävs i redovis- ningssystemet. Kommissionen får del av dessa förvalt- ningsuppgifter genom det upphandlande organets regel- bundna rapporter (se även punkt 4. 6). 4. 9. Enligt de avtal som ingåtts skall avtalsparten eller garanten kreditera kommissionen för upplupen ränta på de särskilda bankkontona först i samband med att avta- len löper ut (se även punkt 4. 6). 4. 10. Kommissionen strävar efter att lämna stora mäng- der ytterligare upplysningar i sina räkenskapsrapporter, och då särskilt i årsrapporterna för Phare och Tacis, för att på så sätt öka verksamhetens öppenhet. 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/47 Avtalsenliga förfaranden 4. 11. Avtalen med de upphandlande organen utgör tjänsteavtal för vilka ett begränsat anbudsförfarande är det standardförfarande som föreskrivs i budgetförord- ningen. När det gäller de åtta avtal som ingicks genom privata överenskommelser — bör man understryka den uppenbara fördelen att upprätthålla kontinuerliga leveranser (jfr artikel 118 i budgetförordningen), — ligger arvodena för flera av dessa avtal lägre än det tak som satts för avtal som ingås genom privata överenskommelser. för alla nödvändiga konsultationer och för att komma fram till en lösning som ofta partnerlandets myndigheter skall ansvara för. 4. 15. Kommissionen erkänner att det tidigare i vissa fall förekommit sådana fördröjningar, men detta har numera rättats till. Uppföljning på platsen av programmen 4. 17–4. 18. Det bör noteras att den gemensamma för- valtningsenheten upprättades för att hjälpa de ryska myndigheterna att samordna sitt deltagande i kärnsäker- hetsprogrammen, och då framför allt i utformningen av dessa program, samt för att fungera som en samordnings- punkt för informationsutbyte. Kommissionens uppföljning av verksamheten Förvaltningskostnader 4. 13. De´sire´e är en intern databas som utgör ett verktyg för att förvalta kontraktering och finansiering av projekt. I detta avseende finns det aspekter på databasen där avsevärda förbättringar kan göras. 4. 14. Det finns en formell metodik, vilken beskrivs i flera dokument såsom ”guidelines for taskmanagers” och ”handbook in project cycle management”. Vid kommis- sionen och dess delegationer anordnas det regelbundet utbildning om förvaltningsreglerna, som riktar sig till projektförvaltare. Det finns också verktyg för uppföljning och förvaltning av projekten, till exempel — uppföljningsprogrammet som ger grundläggande in- formation till förvaltningen under projektets löptid, — verktyget Tableau de Bord för projektprognoser, — De´sire´e, som ger detaljerad information om avtalens och programmens finansiering, — månadsrapporter från de upphandlande organen, — en databas om projektens utveckling som upprätthålls av den gemensamma förvaltningsenheten (Moskva), — meddelanden om projekt och program som tillhanda- hålls av gemenskapens delegationer. 4. 19–4. 20. Kommissionen instämmer inte i revisionsrät- tens iakttagelser. De aktuella rättsliga grunderna har alltid medgett finansiering av kostnader för drift, utarbe- tande, genomförande etc. när detta varit nödvändigt för att engagera partnerlandet i utarbetandet, genomförandet och uppföljningen av ett program. I budgetanmärkning- arna 1996 avgränsades en väl definierad del av detta stöd inom en ram som kommissionen helt har respekterat. Avtalsparternas kostnader för förvaltning av den verk- samhet för vilka de kontrakterats ingår helt i programmet och utgör därmed berättigade kostnader, oavsett om det handlar om tjänste-, utrustnings- eller upphandlingsavtal. Revisionsrättens iakttagelse att de bokförda utgifterna överstiger de normer som fastställts av den budgetansva- riga myndigheten är felaktig och följden av en ofullstän- dig tolkning av den aktuella budgetanmärkningen. Kom- missionen har redan vid flera tillfällen svarat på kritik från revisionsrätten i samma fråga: revisionsrättens kritik har inget särskilt samband med kärnsäkerhetsprogram- met, utan utgör en allmän kritik av Phare- och Tacispro- grammen i helhet. 5. BISTÅNDETS ANVÄNDNING OCH RESULTAT Programplanering Det tog längre tid att upprätta uppföljningsverksamheten för kärnsäkerhetsprojekten än för andra Tacisprojekt, vilket beror på områdets komplicerade och konfidentiella karaktär. 5. 1. Det är lämpligt att inleda programmen med ett antal allmänna studier innan man vidtar mer konkreta och detaljerade åtgärder. Revisionsrätten noterar att kommissionen inte alltid är snabb att lösa de problem som tagits upp i uppföljnings- rapporterna om kärnsäkerhetsprojekten. Projektens kom- plexitet och stora antal deltagare kräver ofta en viss tid Inställningen i vissa mottagarländer, som inte delar kom- missionens oro över säkerheten vid deras kärnkraftverk och som bara har behov av utrustning, måste definitivt sättas i sitt sammanhang. C 35/48 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 När det gäller bakgrunden till stödet på platsen har kommissionen fäst styrkommitte´ns uppmärksamhet på den nödvändigtvis allmänna karaktären hos de förslag som ingick i dess initiala förslag. Expertgruppen och styrkommitte´n för Tacisprogrammet har i vilket fall som helst informerats om programmens utveckling. konstateras (normalt under den ekonomiska utvärde- ringen av anbudsinfordran). 5. 2. d) Man måste beakta den svåra personalsituation under vilken programenheten har tvingats verka, vilket revisionsrätten erkänner i punkt 4. 12 i sin rapport. Kommissionen har mångdubblat sina insatser för att förbättra kommunikationen med mottagarna. Dessutom är de västeuropeiska experternas ständiga närvaro vid kärnkraftverken helt unik för programmet. Denna när- varo innebär också avsevärda kostnader. För att reda ut de missförstånd som drabbat programmet måste man först och främst beakta 1. kvaliteten på de tjänster som nämnda experter tillhan- dahåller, 2. meningsskiljaktigheterna mellan dem som tillhanda- håller anslagen och mottagarna, vilka är klart mer inom markerade andra områden där Phare- och Tacisprogrammen ver- kar. inom kärnsäkerhetsområdet än 5. 2. a) När det gäller komplexa projekt är de tekniska alternativen, inklusive annullering av projekten, inte kända i förväg. I detta sammanhang är det inte möjligt att i tillräckligt detaljerad omfattning definiera de uppgif- ter som avtalsparten skall utföra under projektets hela löptid. I vilket fall som helst är en strategi som genomförs etappvis nödvändig för en god förvaltning av offentliga medel. Precis som revisionsrätten anser kommissionen att en strategi i etapper i allmänhet medger en bättre kontroll av avtalens innehåll och kostnader. Nackdelen med denna strategi är uppenbarligen att de ofta försvårar och försenar genomförandet av projekten. 5. 2. b) En omfördelning av anslagen till andra projekt är bara önskvärd om den är förenlig med åtagandets varaktighet och om den inte medför en ökning av arbets- bördan på ett sätt som skulle vara till förfång för genomförandet av redan utvalda projekt. Det projekt på 2,7 miljoner ecu som senare övergavs rörde en studie av ett nytt säkerhetssystem för reakto- rerna VVER 440/213 i Kolaverket. Detta förberedande investeringsprojekt grundade sig på ett mycket starkt uttalat önskemål från den ryska sidan, som var fast besluten att ansöka om ett lån från Euratom för att finansiera själva investeringen. Det var först då Tacispro- jektet löpte mot sitt slut som låneansökan annullerades. Projektet, som syftade till att förbereda en större investe- ring, var sålunda ett projekt helt i linje med Tacispro- grammets anda. 5. 2. c) Detta är redan ett normalt förfarande. En ökning av den budget som anslagits för ett projekt kan dock bara genomföras om resterande budgetmedel eller reservmedel finns tillgängliga då behovet att öka budge- ten 5. 3. Eftersom behoven i vilket fall som helst översteg de tillgängliga resurserna måste man vid urvalet av de bästa projekten tillämpa ett flertal urvalskriterier. För dessa projekt kunde ett aktivt deltagande från deltagarnas sida betraktas som ett tecken på att projektet skulle falla ut väl. Antalet deltagande aktörer är i själva verket stort, men motiveras av att det är önskvärt med en hög grad av öppenhet och att programmets mål respekteras vid genomförandet. Detta gäller framför allt de tekniska förberedelserna, upphandlingsmetoden och de säkerhets- ansvariga myndigheternas insats. 5. 4. TPEG:s roll fastställs i avtal. I detta sammanhang är det inte ovanligt att avtalsparterna utför uppdrag hos mottagarna utan att kommissionen deltar. De viktigare och avgörande diskussionerna har dock alltid förts av kommissionen. Man måste emellertid beakta den svåra personalsituatio- nen inom den berörda enheten, vilket revisionsrätten erkänner i punkt 4. 12. 5. 5. Det bör noteras att det i Gemensamma forsknings- centrets stadgar medges att centret deltar i genomföran- det av programmet i egenskap av avtalspart, men att man var tvungen att ändra budgetförordningen för att möjlig- göra detta. Denna ändring gjordes i maj 1995. Även om Gemensamma forskningscentret tack vare sitt oberoende erbjuder många fördelar kan det inte sörja för all den expertis som krävs för att genomföra programmen. Följ- aktligen måste man i detta syfte även framdeles delvis stödja sig på EU:s kärnkraftsindustri. När det gäller TPEG har dess sammansättning granskats av konkurrensavdelningen inom GD IV (ett icke-ingrip- andebesked utfärdades). För övrigt uppstod hindren för TPEG att delta i förberedandet av programmen först då man antog den tredje Tacisförordningen (1996). Budgetar för åtgärder på platsen 5. 6. Det går inte att dra slutsatsen att en viss åtgärds betydelse skulle vara mindre bara för att den har ansla- gits en mindre budget. Andra faktorer såsom de berörda 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/49 tjänsternas eller leveransernas enskilda kostnader samt mottagarens absorptionsförmåga måste också beaktas. I detta sammanhang bör man beakta den svåra personal- situationen inom berörd enhet, vilket revisionsrätten erkänner i punkt 4. 12. Det bör också hållas i åtanke att kraftverksoperatörerna från början var mycket misstänksamma inför EU-exper- ternas närvaro vid kärnkraftverken i de nya oberoende staterna och staterna i Central- och Östeuropa. De ansåg ofta att de inte hade något att lära av Väst och att leveranser av utrustning var det enda som var av något verkligt intresse. Rådgivning och utbildning i driftsfrågor och organisatoriska frågor kunde i bästa fall tolereras. På de platser där den kontrakterade leverantören inom driftsäkerhetsområdet inte uppskattades av mottagaren har överförandet av säkerhetstänkandet i första hand skett genom utbildningsinsatser kopplade till leverans av utrustning. Att de inte har utformats som egna projekt beror därmed på att man velat undvika att mottagarna skulle vägra att delta i dem. På de platser där absorp- tionsförmågan varit bättre har det varit möjligt att genomföra aktiviteter med mer utpräglad fokusering på driftsäkerhet och oberoende av tillhandahållandet av utrustning. 5. 7. Kommissionen är medveten om att de budgetmedel som anslagits till kärnsäkerheten är klart mindre än de verkliga behoven. Kommissionen har därför satsat på insatser av utbildnings- och pilotkaraktär. Budgeterna fastslås därmed huvudsakligen på grundval av övervägan- den som rör prestations- och absorptionsförmåga. Förseningar och åtgärdernas genomförandeläge Tidsåtgång för kontraktsberedning 5. 8. Sedan 1997 har kommissionen vidtagit flera åtgär- der för att snabba på programmens genomförande, bland annat genom att 1. minska antalet finansierade projekt, 2. annullera projekt som inte kan kontrakteras tillräck- ligt snabbt, 3. anslå medel enbart för projekt som är tillräckligt väl förberedda för att genomföras omedelbart efter att man fattat beslut om finansiering. 5. 9. När det gäller projekt som rör tillhandahållande av utrustning är de etapper som vanligtvis skapar fördröj- ningar främst 1. utarbetandet och godkännandet av kravspecifikatio- nen, vilket den part som förvaltar stödet på plats och mottagaren ansvarar för, 2. utvärderingen av anbuden och godkännandet av dessa, vilket framför allt den part som tillhandahåller stödet på plats och kommissionens enheter ansvarar för. Genomförandeläget för projekt avseende driftsäkerhet 5. 11. Det är lättare att genomföra projekt som rör tekniskt bistånd än konkreta projekt. Det är därför inte förvånande att de går snabbare. För övrigt finns det skäl för att det tekniska biståndet skall ges oberoende av tillhandahållandet av utrustning. Med detta sagt måste kommissionen emellertid medge att varken det stöd som dess avtalsparter tillhandahåller på plats eller den kontroll över dessa som den själv utövar uppnår önskvärd nivå. I detta sammanhang bör man beakta den svåra personalsituationen inom berörd enhet, vilket revisionsrätten erkänner i punkt 4. 12. 5. 12. a) och b) Kommissionen medger att dess förfa- randen har bidragit till det långsamma genomförandet av programmen. Antagningsförfarandet för programmen kommer att granskas då kommissionen utarbetar sitt förslag till ny Tacisförordning. 5. 12. b) När det mer specifikt gäller anbudsförfaran- dena bör det nämnas att flera projekt försenats på grund av mottagarorganisationernas vägran att godta en kon- kurrensutsatt upphandling eller att samarbeta i denna, trots att den varit objektivt motiverad. Kommissionen har vid flera tillfällen rådfrågat berörda aktörer för att undersöka om en konkurrensutsatt upp- handling kan tillämpas för programmet. Deras svar har bekräftat att det som regel är välgrundat att använda sig av upphandling genom anbud för projekt som rör tillhan- dahållande av utrustning. 5. 13. Det är naturligt att mottagarna vill att det stöd som de utlovats tillhandahålls så snabbt som möjligt, eftersom detta ger dem inflytande över programmens utformning och genomförande. Det är också begripligt att de bryr sig föga om de förfaranden som följs. Tidsplaner Inledningsvis var det bara möjligt att basera tidsplanerna på västeuropeiska standarder. Det visade sig snabbt att de lokala förhållanden som man stötte på och förfaran- den som var nya för alla deltagare gjorde dessa tidsplaner ohållbara. Tidsplanernas bindande karaktär tillintet- gjordes därmed ofta av de verkliga förhållandena, och deltagarnas inbördes förhållanden fick dem ofta att från- säga sig sitt ansvar. C 35/50 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 Förfaranden Kommissionen har nyligen sett över det upphandlingsför- farande som används för stöd på plats, för att på så sätt klargöra ansvarsområden och minska antalet etapper där det krävs ett godkännande av kommissionens enheter. Faktum kvarstår dock att de förfaranden som inrättats för att säkerställa en strikt styrning av offentliga medel emellanåt är tyngande i förhållande till Tacisprogrammets verksamhetskrav. Dessa förfaranden skiljer sig dock inte nämnvärt från de som styr användningen av offentliga medel i medlemsstaterna. Mottagarnas deltagande Precis som för Tacisprogrammets övriga verksamhetsom- råden har mottagaren en röst i utvärderingskommitte´er- na. Kommunikationen med de ryska mottagarna har förbätt- rats avsevärt sedan den gemensamma förvaltningsenheten inrättades i Moskva. Denna enhet har i viss mån också kompenserat kommissionens bristande interna resurser. Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna 5. 16. Kommissionen erkänner att revisionsrättens analys av stödet till de säkerhetsansvariga myndigheterna är riktig. Denna del av Tacisprogrammet har en nyckelfunk- tion när det gäller att främja kärnsäkerheten i mottagar- länderna. Det måste understrykas att kommissionens strategi, även om den tycks vara krävande att genomföra, baserar sig på grundide´n att stärka de säkerhetsansvariga myndigheternas oberoende. 1. Som en allmän regel kan de formella mottagarnas deltagande i Tacisprogrammet inte finansieras av kommissionen. 2. Beviljandet av licenser har inte finansierats av kom- missionen. Syftet med detta är att undvika en intresse- konflikt för den säkerhetsansvariga myndigheten. 3. Tillhandahållandet av tjänster till de säkerhetsansva- riga myndigheterna måste ombesörjas av dess syster- organisationer i EU. Syftet med detta är att undvika en situation där företrädare för industrin ger den säkerhetsansvariga myndigheten råd. Undersökningar och analyser av säkerheten 5. 18. För att inte försena genomförandet av Tacispro- grammet slöt kommissionen inom ramen för 1991 års program avtal som, på grund av frågetecknen kring gällande civilrättsliga ordning, innehöll restriktiva klausu- ler om överförandet av studiernas resultat till motta- garna. I avvaktan på att Ryssland skulle ratificera Wien- konventionen försökte kommissionen emellertid samtidigt hitta en tillfällig lösning på detta problem. Dessa insatser ledde till att man 1995 undertecknade ett samförstånd- savtal med Ryssland, vilken innehöll en bestämmelse om det civilrättsliga ansvaret på kärnsäkerhetsområdet. Efter att detta samförståndsavtal undertecknades har varje restriktiv klausul som avtalsparterna föreslagit sys- tematiskt förkastats. Under 1997 fann man också en lösning för de avtal som slöts innan samförståndsavtalet undertecknades. Berörda avtalsparter och det ryska kärn- kraftsministeriet (Minatom) inledde en utväxling av skri- velser varefter de olika rapporterna översändes till motta- garna. Det bör noteras att de klagomål som inkom i denna fråga inte var helt relevanta, då de ryska tekniska instituten i själva verket varit intimt delaktiga i utarbetan- det av aktuella studier. 5. 19. Kommissionen delar revisionsrättens syn på vikten av en god förvaltning av de underleverantörskontrakt som ingås med de ryska instituten. Dessa ryska institut deltar ofta av flera olika anledningar i våra projekt bl. a. som konstruktionsinstitut, som industriell samarbetspart utvald av den slutliga mottagaren samt som huvudinstru- ment för samarbete och tekniköverföring från EU till mottagaren. Den strategi som valts bland annat för avtal om studier inom ramen för 1991 års Tacisprogram bestod i att införa samma belopp för underleverantörskontrakt till olika anbudsgivare. Detta belopp fastställde kommissio- nen schablonmässigt på grundval av ett tekniskt yttrande från experter i Europeiska unionen. I samtliga utom ett av dessa fall har beloppet godtagits av de ryska underle- verantörerna. Dessutom är de arvoden som betalas till västeuropeiska experter sedan några år i allmänhet sju till nio gånger högre än de arvoden som betalas till ryska experter. Detta gap återspeglar många olika skillnader såsom köp- kraftspariteter, lönekostnader och löneavgifter samt de verktyg och arbetsmetoder som används. 5. 20. Såsom tidigare nämnts undviker kommissionen att direkt ingripa i underleverantörsfrågor. Icke desto mindre uppmuntrar kommissionen a) lokala underleverantörer att inte godta klausuler som kopplar deras betalningar till huvudavtalspartens, b) anbudsgivare att tydligt uttrycka villkoren för sina underleverantörskontrakt, vilket skall göra det möjligt för underleverantörerna att få en förskottsbetalning för sina tjänster. För att undvika att eventuella tvister mellan huvudavtals- parten och den lokala underleverantören får negativa konsekvenser för hela programmet har kommissionen i 9. 2. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 35/51 vissa fall försökt att lösa tvistefrågorna. Det har också hänt att underleverantören klagat på uteblivna betal- ningar trots att huvudavtalsparten kunnat visa att denna faktiskt har gjort betalningarna. gjorts på kärnsäkerhetsområdet i mottagarländerna måste man uppenbarligen beakta de särskilt svåra ekonomiska förhållanden under vilka flertalet av de berörda aktörerna verkar. Detta gäller både de säkerhetsansvariga myndig- heterna och kärnkraftsverksoperatörerna. Anslagens faktiska användning 5. 21–5. 22. Kommissionen har sedan 1997 gjort en rad ändringar av programmet som i framtiden kommer att innebära ett snabbare genomförande. Bland dessa änd- ringar kan följande nämnas: — En minskning av antalet projekt som väljs ut för finansiering. — Annullering av projekt som inte satts igång inom rimlig tid. — Åtaganden görs först då projekten har förberetts i den grad att de kan sättas igång omedelbart efter att finansieringsbeslutet har fattats. — Kommunikationsvägarna till mottagarna har förbätt- rats, till exempel genom den gemensamma förvalt- ningsenheten i Moskva. 5. 23. I allmänhet bekräftar mottagarna sitt intresse av de projekt som ännu inte har satts igång och beklagar möjligheten att annullera projekt där det förberedande arbetet har hunnit långt. 6. SLUTSATS Övergripande bedömning Ändamålsenlighet 6. 3. Såsom angetts i punkterna 2. 1, 3. 2, 3. 5 3. 7 och 5. 1 har kommissionen handlat inom ramen för en väl definie- rad strategi. När det gäller kandidatländerna har denna strategi tydligt angetts i Agenda 2000 och i kommissio- nens meddelande till rådet och Europaparlamentet KOM(1998)134 av den 31 mars 1998. Kommissionen har gjort stora ansträngningar att disku- tera programmets huvuddelar med berörda länder. Detta gäller både kandidatländerna inom ramen för föranslut- ningspartnerskapen och de nya oberoende staterna. När det gäller de senare har kommissionen fört regelbundna diskussioner med Ukraina, både bilateralt och genom G7. För Ryssland har man tagit ett nytt initiativ för att definiera om de framtida prioriteringarna. Revisionsrätten rekommenderar att man skall ta mer hänsyn till den ekonomiska realiteten i mottagarländerna. Kommissionen anser att man måste finna medel för att samarbeta med dessa länder så att de kan prioritera kärnsäkerheten i tillräcklig omfattning samt skapa realis- tiska lösningar på sina energiproblem, där de beaktar behovet att utveckla de alternativa energikällorna och effektivisera sin energianvändning. 6. 2. Kommissionen konstaterar med tillfredsställelse att revisionsrättens slutsatser bekräftar de framsteg som gjorts när det gäller att tillsammans med mottagarna utveckla en gemensam förståelse för programmets syfte samt en anda av förtroende och samarbete. Kommissionen erkänner vidare att programmet har drab- bats av alltför stora förseningar och i mindre omfattning också av avsteg från det ursprungliga syftet. Detta är dock inte förvånande med tanke på de svårigheter som är förknippade med en dialog mellan två mycket olika säkerhetskulturer. Samtidigt som man understryker den principiella svårig- heten att mäta resultaten av en åtgärd med begränsade resurser i förhållande till rådande behov och som till stor del syftar till att påverka säkerhetskulturen, måste man nämna att flera källor har bekräftat att man uppnått positiva resultat. Vid bedömningen av de framsteg som Effektivitet 6. 4–6. 6. Kommissionen har vidtagit konkreta åtgärder för att förbättra programmens genomförande. — Kommissionen skapade i mars 1998 en arbetsgrupp bestående av företrädare för flera enheter i syfte att förbättra samordningen av deras verksamhet inom den nukleära sektorn i Öst och utnyttja de interna resurserna på ett bättre sätt. — De resurser som avsatts inom Gemensamma forsk- ningscentret har sedan september 1997 utnyttjats helt i samtliga etapper av programmet. — Rent allmänt kommer genomförandet av de program som rör tekniskt bistånd att förbättras, efter det att man under 1998 inrättat den gemensamma tjänsten Relex. C 35/52 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 9. 2. 1999 — Man inrättade i början av 1998 en gemensam förvalt- ningsenhet i Moskva, vilket bör förbättra öppenheten gentemot de ryska mottagarna. Kommissionen kommer att granska en uppdatering av förfarandena inom ramen för den nya Tacisförord- ningen. för att verkställa de sista betalningarna och kommer att avskaffas. Artikel B7-5 3 5 rör samarbete med de central- och östeuropeiska länderna och de nya oberoende sta- terna inom ramen för Euratom-fördraget. Under 1997 finansierades dessa åtgärder genom de budgetposter som rör Phare- och Tacisprogrammen. Artikel B7-5 3 6, som rör bidragen till skyddshöljet i Tjernobyl via EBRD, är också en åtgärd av engångskaraktär. Ekonomi 6. 7. Se punkt 4. 6. 6. 8–6. 9. Kommission fäster särskild vikt vid att de avtalsmässiga relationerna mellan de västeuropeiska avtalsparterna och parterna i mottagarländerna är kor- rekta. Det existerar faktiskt ett samarbete mellan företagen i Europeiska unionen och mottagarländernas organ. Kom- missionen instämmer dock i att man måste stärka detta samarbete och övervinna de tidigare problemen och miss- förstånden. I detta sammanhang är det viktigt att göra korrekta skattningar av de reella kostnaderna för motta- garländernas organ, som ju oftast saknar räkenskapsana- lyser. Åtgärdernas tydlighet De största beloppen härrör dock från budgetposterna för Phare och Tacis. Det handlar om geografiska program som är riktade till de länder som anges i programmens rättsliga grund och som täcker flera olika områden. För dessa båda program kan de belopp som avser kärnsäker- hetsprojekt härröra från program som inbegriper flera mottagare eller inordnas i de nationella programmen. Detta är fallet för samtliga sektoriella program som är riktade till dessa länder och som ingår i de två stora geografiska programmen. Att ha egna budgetposter för varje program skulle innebära en mångdubbling av de budgetposter som avser varje geografiskt område. Detta system gör det möjligt att skapa en helhetsbild dels över de belopp som avser varje land, dels över de övergripande programmen. I själva verket varierar de olika ländernas behov avsevärt, vilket måste beaktas. 6. 10. Det är sant att den verksamhet som rör kärnsäker- heten finansieras genom flera budgetposter. Artikel B7-5 3 4, som rör utvecklingen av samarbetet på kärnsä- kerhetsområdet med de central- och östeuropeiska län- derna och de nya oberoende staterna, används nu bara När det gäller den uppföljning och de rapporter som revisionsrätten efterfrågar ingår faktiskt kärnenergisek- torn i de årsrapporter för Phare- och Tacisprogrammen som överlämnas till den budgetansvariga myndigheten och offentliggörs. Dessutom görs det i allmänhet en utvärdering av varje program