title: Rapport spécial n° 11/98 relatif au développement du secteur privé PHARE et TACIS pour la période 1991-1996 (Programmes de soutien aux PME, au développement régional et à la restructuration des entreprises) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

eurovoc_concepts:
CIS countries
Central and Eastern Europe
EU programme
industrial restructuring
regional development
small and medium-sized enterprises

text: 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/1 I (Communications) COUR DES COMPTES RAPPORT SPÉCIAL No 11/98 relatif au de´veloppement du secteur prive´ PHARE et TACIS pour la pe´riode 1991-1996 (Programmes de soutien aux PME, au de´veloppement re´gional et à la restructuration des entreprises) accompagne´ des re´ponses de la Commission (pre´sente´ en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxie`me aline´a, du traite´ CE) (98/C 335/01) Abre´viations AIDR BCC BERD BSC — Agency for Industrial Development and Revitalisation — Business Communication Center — Banque europe´enne pour la reconstruction et le de´veloppement — Business Support Center Desiree — Base de donne´es de gestion de la Commission DSP ESC GKRP LEA MSDC NEI PARD PECO RDA RIC RIF SES — De´veloppement du secteur prive´ — Enterprise Support Centre — Comite´ d’État pour le soutien aux PME — Local Enterprise Agency — Market Skills Development Center — Nouveaux États inde´pendants — Polish Agency for Regional Development — Pays de l’Europe centrale et orientale — Regional Development Agency — Regional Investment Company — Regional Investment Fund — Subcontracting Exchange for Slovakia SMEDA — Small and Medium size Enterprise Development Agency SSTA Struder UE UGP — State Sport and Tourism Administration — Structural Development for selected Regions — Union europe´enne — Unite´ de gestion de programmes C 335/2 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 TABLE DES MATIÈRES Points Page 1. INTRODUCTION. 1. 1 — 1. 6 Objectifs des programmes PHARE et TACIS. 1. 1 Contexte politique. 1. 2 — 1. 6 Programme PHARE. 1. 2 — 1. 3 Programme TACIS. 1. 4 De´veloppement du secteur prive´. 1. 5 — 1. 6 2. DOMAINE ET OBJECTIFS DE L’ENQUÊTE. 2. 1 — 2. 7 Domaine de contrôle. 2. 1 — 2. 4 Objectifs et e´tendue de l’audit. 2. 5 — 2. 7 3. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS. 3. 1 — 3. 9 Pre´paration et gestion des programmes. 3. 1 — 3. 5 Efficience des modalite´s de mise en œuvre. 3. 6 — 3. 7 Bilan des actions mises en œuvre. 3. 8 — 3. 9 4. PRÉPARATION ET GESTION DES PROGRAMMES. 4. 1 — 4. 27 Qualite´ de la pre´paration, de´lais d’exe´cution et e´chelonnement des actions. 4. 1 — 4. 11 De´roulement des actions et conception des contrats de consultants. 4. 12 — 4. 16 Circulation de l’information. 4. 17 — 4. 20 Suivi et e´valuation des programmes. 4. 21 — 4. 27 5. EFFICIENCE DES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE. 5. 1 — 5. 22 Choix et conception des instruments. 5. 1 — 5. 11 Prestations d’assistance technique. 5. 12 — 5. 16 Collaboration entre les diffe´rents intervenants. 5. 17 — 5. 22 6. BILAN DES ACTIONS MISES EN ŒUVRE. 6. 1 — 6. 34 Mesure des effets. 6. 1 — 6. 4 Contraintes externes s’imposant aux projets. 6. 5 — 6. 8 Exe´cution budge´taire. 6. 9 — 6. 10 Survie à terme des institutions. 6. 11 — 6. 14 Le´galite´ et re´gularite´ des ope´rations. 6. 15 — 6. 19 Bilan par pays soumis à l’audit. 6. 20 — 6. 34 7. CONCLUSION. 7. 1 — 7. 16 Gestion des aides. 7. 3 — 7. 9 Effet des aides. 7. 10 — 7. 16 3 3 3 3 5 5 5 5 6 6 6 7 7 8 8 9 10 10 11 11 13 14 14 14 15 16 18 18 19 21 22 23 Re´ponses de la Commission. 25 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/3 1. INTRODUCTION Objectifs des programmes PHARE et TACIS 1. 1. L’appui à la restructuration des e´conomies des pays de l’Europe centrale et orientale (PECO) et des nouveaux États inscrit, de`s l’origine, dans le re`glement des programmes PHARE et TACIS (1). Cette aide inde´pendants (NEI) a e´te´ comprend divers volets sectoriels, dont l’un des principaux est le de´veloppement du secteur prive´. À partir de 1994, les strate´gies poursuivies par PHARE et TACIS ont e´te´ diffe´rencie´es, et les pays du programme PHARE ayant vocation à l’adhe´sion à l’UE ont be´ne´ficie´, par exemple, d’appuis plus soutenus dans le secteur du de´veloppement re´gional. Contexte politique Programme PHARE 1. 2. Depuis le Conseil europe´en de Copenhague de juin 1993, les relations entre l’Union europe´enne et les pays PHARE (2) s’inscrivent dans la perspective d’une adhe´sion. Les Conseils europe´ens d’Essen (de´cembre 1994) et de Madrid (de´cembre 1995), ont par la suite souligne´ le rôle cle´ de PHARE en tant qu’instrument financier dans la «strate´gie de pre´adhe´sion» tandis que des accords d’association, dits «accords europe´ens» ont e´te´ signe´s entre l’Union europe´enne et la plupart des PECO. Un dialogue structure´ a e´te´ instaure´, tant au niveau des chefs d’État (3), qu’à celui des ministres, et en mai 1995, un «Livre blanc sur la pre´paration des États associe´s de l’Europe centrale et orientale à leur inte´gration dans le inte´rieur de l’Union» a e´te´ de´pose´ par la Commission. Dans l’agenda 2000 (15 juillet 1997), le programme marche´ PHARE reste le principal instrument de pre´paration à l’adhe´sion mais avec des interventions dans deux grands domaines: le soutien institutionnel (30 % des ressources) et le financement des investissements (70 % des ressources) (4). 1. 3. La place centrale que doit tenir le de´veloppement du secteur prive´ dans le programme PHARE a e´te´ re´affirme´e à plusieurs reprises (5). Elle se traduit à travers le volume des engagements budge´taires: 999 Mio ECU (6) entre 1991 et 1997, soit 14 % de la dotation totale PHARE de la pe´riode (voir Tableau 1). (1) Re`glement (CEE) no 3906/89 du Conseil du 18 de´cembre 1989 (JO L 375 du 23. 12. 1989), modifie´ en dernier lieu par le re`glement (CE) no 753/96 du Conseil du 22 avril 1996 (JO L 103 du 26. 4. 1996). Re`glement (CEE) no 2053/93 du Conseil du 19 juillet 1993 (JO L 187 du 29. 7. 1993); re`glement (CE) no 1279/96 du Conseil du 25 juin 1996 (JO L 165 du 4. 7. 1996). (2) Albanie, Bosnie-et-Herze´govine, Bulgarie, Croatie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slove´nie, Re´publique tche`que, ARYM. (3) Conseils europe´ens de Cannes en juin 1995, et de Madrid en de´cembre 1995. (4) L’entre´e en vigueur en mars 1998 des partenariats pour l’adhe´sion formalise ces nouvelles orientations. (5) Notamment, dans le rapport de la Commission sur la mise en œuvre du programme PHARE en 1992-1993 (20 fe´vrier 1995), dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement europe´en relative à la coope´ration industrielle avec les PECO (14 mars 1995), et dans le rapport de la Commission sur la mise en œuvre du programme PHARE en 1994 (20 juillet 1995). (6) Source: base de donne´es Desiree. C 335/4 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 TABLEAU 1 PHARE - DOTATIONS DSP ET GLOBALES (1991 - 1997) 1 800 1800 1 600 1600 1 400 1400 1 200 1200 1 000 1000 U C E o M i 800 800 Mio ECU 600 600 400 400 200 200 0 0 AL AL BG BG BH CS BH CS CZ CZ EE EE HU HU LV LV Pays Pays LT MA LT MA PL PL RO RO SI SL SK SK AU AU PROGRAMMES PHARE 1991 - 1997 GLOBAL ET DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ: DOTATION PAR PAYS DSP DSP xxxxxxxxxxx GLOBAL 8 000 8 000 7 000 7 000 6 000 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 2 000 1 000 1000 0 0 TOTAL TOTAL en Mio ECU ALBANIE (AL) BULGARIE (BG) BOSNIE-ET-HERZÉGOVINE EX-TCHÉCOSLOVAQUIE (BH) (CS) RÉP. TCHÈQUE (CZ) ESTONIE (EE) HONGRIE (HU) LETTONIE (LV) DOT DSP DOT TOTAL 7,00 453,90 2 % 72,50 100 % 580,50 12 % 3,00 100 % 251,81 1 % 70,00 100 % 199,00 35 % 28,00 100 % 344,00 8 % 21,10 100 % 134,60 16 % 148,50 100 % 680,04 22 % 100 % 20,98 174,60 12 % 100 % LITUANIE (LT) ARYM (MA) DOT DSP DOT TOTAL 35,70 229,30 16 % 8,80 100 % 143,00 POLOGNE (PL) 6 % 196,20 100 % 1 372,35 ROUMANIE (RO) SLOVÉNIE (SL) RÉP. SLOVAQUE AUTRES (SK) (AU) TOTAL 14 % 147,40 100 % 804,21 18 % 21,05 100 % 116,00 18 % 54,20 100 % 173,50 31 % 164,50 100 % 1659,39 10 % 998,93 100 % 7 316,19 14 % 100 % TACIS DOTATIONS DSP ET GLOBALES (1992 - 1997) 800 800 700 700 600 600 500 500 U C E o M i 400 400 Mio ECU 300 300 200 200 100 100 0 0 DSP DSP GLOBAL xxxxxxxxxxx 2 500 2 500 2 000 2 000 1 500 1500 1 000 1000 500 500 0 0 AM AM AZ AZ BY BY GE GE KZ KZ KG MD MG KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ AU AU Pays Pays PROGRAMMES TACIS 1992 - 1997 GLOBAL (PROGRAMMES NATIONAUX) ET DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ: DOTATION PAR PAYS TOTAL TOTAL en Mio ECU ARMÉNIE (AM) AZERBAÏDJAN (AZ) BELARUS (BY) GÉORGIE (GE) KAZAKHSTAN (KZ) KIRGHIZSTAN (KG) MOLDOVA (MD) MONGOLIE (MG) DOT DSP DOT TOTAL 13,54 33,20 41 % 100 % 8,00 37,47 21 % 100 % 19,82 42,63 46 % 100 % 13,65 34,42 40 % 100 % 32,32 82,60 39 % 100 % 0,82 37,93 2 % 100 % 9,31 41,10 23 % 100 % 3,96 14,60 27 % 100 % RUSSIE (RU) TADJIKISTAN (TJ) TURKMÉNISTAN (TM) UKRAINE (UA) OUZBÉKISTAN (UZ) AUTRES (AU) TOTAL DOT DSP DOT TOTAL 228,06 792,63 29 % 100 % 1,30 11,23 12 % 100 % 6,10 31,20 20 % 100 % 70,94 314,13 23 % 100 % 12,36 65,78 19 % 100 % 39,53 797,63 5 % 459,70 100 % 2 336,55 20 % 100 % Source: base de données Desiree. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/5 Programme TACIS 1. 4. Les relations des pays issus de l’ancienne Union sovie´tique avec l’Union europe´enne (7) ont e´te´ consolide´es par des accords de partenariat et de coope´ration. Ces accords de´finissent la coope´ration politique, commerciale, e´conomique et culturelle entre l’Union europe´enne et les NEI. La restructuration et le de´veloppement des entreprises restent des objectifs cle´s du programme TACIS. Entre 1992 et 1997, les engagements dans ces domaines ont atteint 459,7 Mio ECU (8), soit 20 % de la dotation totale TACIS de la pe´riode (voir Tableau 1). De´veloppement du secteur prive´ 1. 5. Le concept d’appui au secteur prive´ prend, pour l’essentiel, les formes suivantes: a) la privatisation d’entreprises publiques (9); b) les aides à la restructuration d’entreprises; c) la promotion de l’investissement e´tranger; d) l’appui aux PME (direct ou par le biais du de´veloppement re´gional). 1. 6. À l’origine, les appuis apporte´s au de´veloppement du secteur prive´ ont e´te´ de´veloppe´s inde´pendamment des actions de soutien au de´veloppement re´gional. À partir de 1992, dans certains pays PHARE où la Commission a souhaite´ encourager la mise en œuvre de politiques de de´veloppement re´gional, des chevauchements sont apparus entre les programmes de soutien aux PME et certains volets des programmes de de´veloppement re´gional, notamment en Pologne et en Hongrie. 2. DOMAINE ET OBJECTIFS DE L’ENQUÊTE Domaine de contrôle 2. 1. L’audit a porte´ sur les programmes de soutien aux PME, d’appui au de´veloppement re´gional et d’aide à la restructuration des entreprises. Les ope´rations de promotion de l’investissement e´tranger et de privatisation n’ont pas fait partie de l’audit car elles concernaient davantage la pre´paration des transferts de proprie´te´ que la relance proprement dite de l’activite´ des entreprises. 2. 2. Dans tous les pays, les PME jouent un rôle central dans les processus de re´formes e´conomiques. Leur niveau de de´veloppement est diffe´rent selon les pays. La Commission n’a pas e´tabli de crite`res stricts pour de´finir les entreprises qui seraient susceptibles de be´ne´ficier des aides PHARE ou TACIS aux PME, ainsi que cela est fait à l’inte´rieur de l’UE (10). 2. 3. L’aide aux PME et au de´veloppement re´gional comprend des aides non financie`res (conseils pour la formulation de politiques, soutiens institutionnels, mise en place d’agences d’appui aux PME, formations, information) et dans le cas de PHARE, des aides financie`res (instruments financiers de soutien aux PME, petites infrastructures). 2. 4. Le soutien de PHARE et TACIS à la restructuration suit deux axes. D’une part, des appuis en profondeur dans un secteur, une entreprise ou un groupe d’entreprises: des assistants techniques posent un diagnostic sur l’entreprise, formulent des recommandations et les mettent en œuvre. D’autre part, des services disponibles à la demande, de meˆme nature que ceux offerts par les agences d’appui aux PME (instruments financiers, conseils, aides ponctuelles, formations, information) sont fournis par des unite´s de gestion de programmes ou par des agences spe´cialise´es. (7) Arme´nie, Azerbaïdjan, Belarus, Ge´orgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldova, Mongolie, Russie, Tadjikistan, Turkme´nistan, Ukraine, Ouzbe´kistan. (8) Source: Rapport annuel TACIS 1996. (9) Adaptation du cadre le´gislatif, lancement de privatisations selon diffe´rentes techniques, transfert de proprie´te´. (10) Voir rapport annuel relatif à l’exercice 1996, point 6. 47 à propos de la recommandation de la Commission du 3. 4. 1996, concernant la de´finition des petites et moyennes entreprises (JO C 348 du 18. 11. 1997). C 335/6 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Objectifs et e´tendue de l’audit 2. 5. L’enqueˆte a porte´ sur la re´gularite´ de l’utilisation des fonds mobilise´s et sur la bonne gestion financie`re des ope´rations conduites en faveur du secteur prive´ des pays PHARE et TACIS au cours de la pe´riode 1991-1996. Il a notamment e´te´ examine´ comment les programmes de la Commission avaient contribue´ à l’e´tablissement d’entreprises viables. 2. 6. Les re´sultats pre´sente´s s’appuient sur des missions conduites en 1996 et 1997 en Bulgarie, en Hongrie, en Pologne et en Slovaquie pour PHARE et en Ouzbe´kistan, Turkme´nistan et Russie pour TACIS, ainsi qu’aupre`s des services centraux de la Commission (voir Tableau 2). TABLEAU 2 Budget et projets contrôle´s BG HU (1) PL (1) SK RU TM UZ TOTAL PME-De´veloppement re´gional Nombre de projets Montant (Mio ECU) (a) Restructuration des entreprises Nombre de projets Montant (Mio ECU) (b) 12 17,28 9 55,60 13 88,80 7 23,80 7 14,30 11 24,80 8 14,40 18 23,80 15 25,60 7 33,70 1 0,90 1 0,95 2 3,20 51 203,88 2 4,40 62 127,65 Montant total (a+b) 42,08 70,00 112,60 49,40 48,00 1,85 7,60 331,53 Budget total secteur prive´ 72,50 174,50 217,50 54,20 228,06 6,10 12,36 765,22 % audite´ BG = Bulgarie RU = Russie 58 % 40 % 52 % 91 % 21 % 30 % 61 % 43 % HU = Hongrie TM = Turkme´nistan PL = Pologne UZ = Ouzbe´kistan SK = Slovaquie (1): donne´es 1990-1997 (31 de´cembre 1997). Source: base de donne´es Desiree. 2. 7. Ces pays ont e´te´ retenus soit en fonction de l’importance des cre´dits qui leur ont e´te´ affecte´s (Pologne, Hongrie et Russie), soit à cause des difficulte´s particulie`res du secteur (Bulgarie et Slovaquie). Pour l’Ouzbe´kistan et le Turkme´nistan, les soutiens au de´veloppement du secteur prive´ ont e´te´ examine´s dans le cadre d’enqueˆtes plus larges. 3. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS Pre´paration et gestion des programmes 3. 1. Les observations formule´es dans le pre´sent rapport se rapportent à la premie`re vague des programmes PHARE et TACIS dont un grand nombre e´tait encore en cours d’exe´cution à la fin 1997. Elles doivent donc eˆtre appre´cie´es en tenant compte du contexte particulie`rement incertain qui pre´valait à l’e´poque et de l’absence d’expe´riences ante´rieures susceptibles de servir de re´fe´rence. Ainsi, les re´sultats ont-ils varie´ selon les pays. Les effets des appuis aux PME et au de´veloppement re´gional peuvent eˆtre conside´re´s positifs dans l’ensemble des pays visite´s à l’exception de la Bulgarie. Pour la Slovaquie, les efforts de´ploye´s en faveur du de´veloppement re´gional ont e´te´ peu concluants. S’agissant du soutien à la restructuration des entreprises et pour tous les pays, la majorite´ des projets pre´voyait des interventions en trois phases: diagnostic, recommandations et mise en œuvre des recommandations. Les deux premie`res phases ont rarement e´te´ de´passe´es. En effet, les re´sistances locales et les moyens requis pour re´aliser les changements pre´conise´s se sont re´ve´le´s plus importants que pre´vus. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/7 3. 2. À diffe´rentes reprises, les cahiers des charges des assistants techniques (consultants) responsables de la conduite des projets se sont ave´re´s irre´alistes lors de leur mise en œuvre. Il s’ensuit des retards et des perturbations dans le calendrier des programmes. Ainsi, des projets, dont l’issue de´pendait du succe`s de projets ante´rieurs, ont e´te´ engage´s sans disposer des re´sultats ne´cessaires. Deux questions surgissent alors: celle de la qualite´ de la re´daction des cahiers des charges et celle de la pre´cipitation qui pre´vaut lors de leur e´laboration (voir points 4. 1-4. 9). 3. 3. En favorisant la mobilisation des moyens au de´triment des re´sultats à atteindre, les contrats n’ont pas encourage´ la responsabilisation des assistants techniques. Ainsi ces derniers peuvent-ils exe´cuter une se´rie de tâches, meˆme peu cohe´rentes et mal adapte´es, sans avoir à tirer les enseignements de leur action par rapport à des re´sultats attendus (voir point 4. 16). 3. 4. Le de´roulement de certains programmes souffre de trop nombreuses interruptions (changements politiques, rotation du personnel au sein des services de la Commission), alors que d’autres programmes manifestement à la de´rive, sont poursuivis en raison d’une inertie (crainte des proce´dures administratives, refus de perturber l’exe´cution budge´taire) qui empeˆche leur abandon ou leur re´orientation (voir points 4. 12-4. 15). 3. 5. S’agissant des programmes nationaux, l’insuffisance d’e´changes d’informations entre les services PHARE et TACIS nuit à l’efficience de la gestion des programmes de soutien au de´veloppement du secteur prive´. L’approche de la Commission n’incite ni au partage des expe´riences enregistre´es à propos d’instruments comparables, ni à la visibilite´ de la qualite´ des experts ou de leurs re´sultats (voir points 4. 17-4. 20). Efficience des modalite´s de mise en œuvre 3. 6. À plusieurs reprises, l’efficience des instruments retenus pour e´tayer le de´veloppement du secteur prive´ s’est trouve´e freine´e par: a) de mauvaises re`gles ope´ratoires (voir points 5. 2-5. 3); b) un choix inapproprie´ par rapport au contexte local (voir points 5. 4-5. 7); c) la concurrence entre des instruments diffe´rents mobilise´s dans une meˆme re´gion (voir points 5. 8-5. 9); d) des instruments financiers trop complexes (voir point 5. 10); e) des ressources financie`res insuffisantes face aux proble`mes à re´soudre (voir points 4. 6 et 5. 11). 3. 7. Si pour la plupart des projets examine´s, les prestations des e´quipes d’assistance technique ont e´te´ conformes aux cahiers des charges, plusieurs e´checs ont mis en e´vidence une passivite´ excessive des assistants techniques chefs de projets face aux proble`mes rencontre´s (voir points 5. 12-5. 16). Toutefois, les difficulte´s constate´es au plan de la coordination et de la collaboration entre les intervenants ont, pour l’essentiel, re´sulte´ d’une mauvaise programmation ou de l’absence de strate´gie politique cohe´rente (voir points 5. 17-5. 22). Bilan des actions mises en œuvre 3. 8. La mesure de l’effet concret des actions d’appui au de´veloppement du secteur prive´ demeure un exercice difficile. L’absence d’indicateurs fiables et le de´faut de synthe`se des activite´s empeˆchent d’obtenir une vue d’ensemble des effets des programmes (voir points 6. 1-6. 3). S’agissant du degre´ de mise en œuvre des actions, le bilan est contraste´ et varie selon les pays (voir points 6. 20-6. 34). 3. 9. Dans la plupart des pays, les budgets nationaux permettent mal d’accompagner, puis de relayer le soutien de PHARE ou TACIS. En outre, l’environnement politique et le´gal instable et l’acce`s au cre´dit difficile limitent les possibilite´s de financement d’origine locale (voir points 6. 5-6. 8; 6. 11-6. 15). C 335/8 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 4. PRÉPARATION ET GESTION DES PROGRAMMES Qualite´ de la pre´paration, de´lais d’exe´cution et e´chelonnement des actions 4. 1. Les programmes de soutien au de´veloppement du secteur prive´ se caracte´risent le plus souvent par des objectifs ambitieux mais tre`s vagues, qui posent des proble`mes de`s lors qu’ils doivent eˆtre traduits en termes ope´rationnels. L’exce`s de pre´cipitation lors de l’engagement des cre´dits ou lors de l’e´laboration des cahiers des charges, re´sultant de la volonte´ d’ame´liorer à tout prix l’exe´cution budge´taire, amplifient ces proble`mes. Pologne 4. 2. Le lancement insuffisamment pre´pare´, en mai 1994, du me´canisme de subventions aux PME (32 Mio ECU) du programme Struder (de´veloppement re´gional) a conduit, d’une part, à un report de sa date d’expiration, et d’autre part, à la re´affectation de plus de 10 Mio ECU en faveur d’autres composantes du programme. Le meˆme programme pre´voyait un fonds de garantie. Initialement associe´ au me´canisme de subventions, il a dû en eˆtre se´pare´ car il avait e´te´ lance´ sans e´valuation des besoins des PME et sans concertation avec les banques participantes. 4. 3. Dans le secteur du tourisme, un deuxie`me programme a e´te´ lance´ avant que le premier ait produit des re´sultats. Une troisie`me intervention (6 Mio ECU), justifie´e surtout par la volonte´ d’acce´le´rer à tout prix l’exe´cution budge´taire, a e´te´ de´cide´e malgre´ l’absence d’e´valuation des deux premiers programmes. Bulgarie 4. 4. Pour le programme PME en Bulgarie, des cahiers des charges mal conçus et une mauvaise e´valuation des capacite´s de l’attributaire de la premie`re phase d’assistance technique ont abouti à plusieurs prolongations qui ont plus que double´ le montant (de 0,54 Mio ECU à 1,24 Mio ECU) et la dure´e du contrat initial. Le deuxie`me programme en faveur du secteur prive´ a aussi e´te´ mis en œuvre sans tenir compte des re´sultats du pre´ce´dent, alors que le succe`s des actions de ce deuxie`me programme en de´pendait. Ce manque de cohe´rence a conduit à l’abandon des trois instruments financiers pre´vus (fonds de garantie, me´canisme de fonds propres et fonds d’investissements re´gionaux) puis à la re´orientation comple`te du programme (voir point 5. 14). 4. 5. Dans le secteur du tourisme, la convention de financement relative à l’exercice budge´taire 1993 (e´che´ance fin de´cembre 1995) n’a e´te´ signe´e qu’en de´cembre 1994 et le Comite´ du tourisme, be´ne´ficiaire et partenaire du projet, ne l’a reçue qu’en avril 1995. Le retard enregistre´ ne laissait plus que quelques mois pour de´finir la charpente du programme et proce´der à sa mise en œuvre, sans en avoir correctement hie´rarchise´ les actions. Environ 50 projets sans re´elles priorite´s de´finies a priori ont ainsi e´te´ lance´s en meˆme temps et, parmi eux, un plan directeur dont il aurait fallu disposer au pre´alable. 4. 6. Pour l’appui à la restructuration du secteur me´canique, le contrat (0,8 Mio ECU) pre´voyait des phases successives d’intervention: le de´veloppement d’une strate´gie de restructuration pour le secteur, puis l’e´laboration et l’application de plans d’action pour 10 entreprises pre´alablement choisies. Jugeant ces termes de re´fe´rence irre´alistes, le consultant a demande´ de re´duire les exigences des deuxie`me et troisie`me phases. Priorite´ a alors e´te´ donne´e à la recherche de partenaires mais pour la moitie´ seulement des 10 entreprises initialement retenues. Ce faisant, le projet a change´ de dimension et de porte´e. Autres pays 4. 7. Des proble`mes de meˆme nature ont e´galement e´te´ constate´s en Russie pour le renforcement des SMEDA et en Slovaquie pour l’appui au de´veloppement re´gional. 4. 8. De telles pratiques aboutissent à des cahiers des charges conside´re´s a posteriori par les contractants comme irre´alistes (peu plausibles ou ne tenant pas suffisamment compte des contraintes locales) conduisant soit à la prolongation des programmes ou des contrats d’assistance technique, soit à l’abandon ou à la re´orientation des actions. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/9 4. 9. Les retards engendre´s par de tels de´fauts de pre´paration des ope´rations perturbent l’enchaînement des diverses phases des programmes et mettent en pe´ril les actions entreprises. Le contenu des programmes et le calendrier des actions pre´vues perdent alors leur cohe´rence et leur re´alisme. Ainsi, des projets, dont l’issue de´pend du succe`s de projets ante´rieurs, sont malgre´ tout entrepris sans disposer, au pre´alable, des re´sultats ne´cessaires, ni be´ne´ficier du contexte approprie´. Russie 4. 10. En Russie, un projet a e´te´ entrepris sans be´ne´ficiaire nomme´ment de´signe´. Son cahier des charges (appui à la politique des PME (1 Mio ECU)) pre´voyait seulement d’aider: « t h o s e R u s s i a n s who are responsible for the design of programmes to promote SME development» sans autre pre´cision. La de´signation ulte´rieure du Comite´ d’État pour le soutien aux PME (GKRP) en tant que be´ne´ficiaire n’a pas ame´liore´ la situation. N’ayant pas participe´ à la conception du projet, sa collaboration avec les experts est demeure´e distante. Dans un tel cas, l’approche de la re´ponse à la demande («demand driven») n’est à l’e´vidence pas applique´e, et le rôle des services de la Commission ou celui des consultants devrait eˆtre clarifie´. 4. 11. Dans les dossiers de projets de la Commission, d’une façon ge´ne´rale, une re´fe´rence claire au consultant re´dacteur du cahier des charges doit absolument eˆtre introduite car celui-ci est souvent à l’origine des difficulte´s. Il serait alors possible de constituer un registre de re´dacteurs compe´tents et d’e´carter ceux dont les analyses n’ont pas conduit à de bons re´sultats. Aucun des projets examine´s ne comprenait une telle re´fe´rence. De´roulement des actions et conception des contrats de consultants 4. 12. En Bulgarie, en Ouzbe´kistan et en Russie, des interruptions de projets ont perturbe´ le bon de´roulement des programmes d’appui aux PME. L’important renouvellement des gestionnaires des services centraux de la Commission et les changements politiques locaux en ont souvent e´te´ la cause. 4. 13. D’autres projets ont souffert d’une inertie (Hongrie, Pologne) qui empeˆchait soit leur re´orientation, soit leur interruption. La pesanteur des proce´dures administratives et budge´taires conduisent au maintien de programmes à la de´rive, les actions e´tant alors poursuivies à la seule fin d’absorber les cre´dits engage´s. Hongrie 4. 14. En Hongrie, un programme de preˆts convertibles (1,89 Mio ECU) a e´te´ maintenu coûte que coûte. Inscrit au programme 1990, l’instrument n’a pas pu eˆtre mis au point dans les de´lais. Afin de ne pas renoncer au budget accorde´, un accord-cadre, approuve´ par la de´le´gation a e´te´ signe´ avec un interme´diaire financier, en de´cembre 1994. Cependant, en novembre 1996, aucun preˆt n’avait encore e´te´ approuve´. Bulgarie 4. 15. Diverses interruptions ont perturbe´ le de´roulement des programmes PME et de de´veloppement re´gional. D’abord, les e´quipes d’assistance technique ont e´te´ expulse´es de leurs locaux par les administrations proprie´taires et ainsi empeˆche´es de travailler efficacement. Ensuite, l’absence de ve´ritable relais entre les consultants a conduit la Commission à interrompre temporairement le contrat d’appui au de´veloppement re´gional. Enfin, la succession de quatre gestionnaires en quatre ans dans les services centraux de la Commission n’a pas permis de surmonter les difficulte´s oppose´es par les autorite´s bulgares. C 335/10 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 4. 16. Les e´checs de ce type illustrent un proble`me lie´ à la nature du cahier des charges. Bien que cohe´rents par rapport aux objectifs des conventions de financement, les contrats des consultants sont trop souvent conçus sans tenir suffisamment compte du contexte local. Ils comprennent une liste d’activite´s à entreprendre et de prestations à effectuer mais les objectifs à atteindre sont vagues. Cette situation est confortable pour le contractant, peu lie´ par des re´sultats à atteindre, et qui, en cas de difficulte´, peut toujours se retrancher derrie`re le caracte`re irre´aliste du cahier des charges pour justifier la me´diocrite´ de ses propres performances. Il en re´sulte une inertie dans l’exe´cution des contrats car il est plus facile pour le contractant d’effectuer une se´rie de tâches, meˆme peu cohe´rentes et mal adapte´es à la situation locale, que d’eˆtre oblige´ de tirer les enseignements de son action au risque de provoquer, soit l’interruption des ope´rations, soit la rene´gociation du contrat. Circulation de l’information 4. 17. L’e´change d’informations sur les programmes entre les diffe´rents services ope´rationnels PHARE et TACIS demeure un point faible. Par exemple, aucune information relative à la qualite´ des prestations des consultants n’est disponible (11). C’est notamment le cas pour les re´dacteurs des cahiers des charges, les entreprises contractantes et les experts. 4. 18. Ainsi, la premie`re e´quipe d’assistance technique pour les PME en Bulgarie a be´ne´ficie´ de plusieurs prolongations de contrats (montant total: 1,24 Mio ECU), alors qu’elle n’obtenait aucun re´sultat concret (voir point 5. 14). Des proble`mes similaires ont e´te´ constate´s en Pologne (tourisme) (voir point 5. 13). 4. 19. Cette information sur les ante´ce´dents des consultants (voir point 4. 11) serait pourtant utile car elle permettrait des choix mieux raisonne´s de`s la conception des projets. Elle clarifierait aussi les proce´dures par une meilleure distinction des rôles successifs joue´s par chaque intervenant selon les e´tapes du cycle d’un projet. En effet, les entreprises de consultants se contentent trop souvent de jouer un rôle d’assembleur en re´unissant une e´quipe d’agents recrute´s pour la circonstance en fonction du projet. Nombreux sont ainsi les experts sollicite´s simultane´ment par plusieurs entreprises soumissionnaires. Ces dernie`res, peu responsabilise´es, car il n’y a pas de mise à l’index en cas de mauvaises prestations, recherchent davantage leur re´mune´ration d’interme´diaire que la bonne fin de la mission. 4. 20. En raison de l’absence de me´morisation des re´sultats à l’inte´rieur de la Commission, qu’il s’agisse de PHARE ou de TACIS, il n’est pas possible de dresser le bilan d’un secteur ou d’un instrument de´termine´. Il apparaît meˆme que la dimension sectorielle commune aux pays PHARE ou TACIS ait e´te´ pratiquement escamote´e dans l’approche de la Commission. Il est ainsi difficile pour le gestionnaire PME d’un pays PHARE ou TACIS de profiter de l’expe´rience recueillie pour la meˆme politique dans un autre pays. Suivi et e´valuation des programmes 4. 21. En matie`re de suivi et d’e´valuation en cours de route, la situation s’est progressivement ame´liore´e. À la fin de 1997, tant PHARE que TACIS disposaient d’unite´s spe´cifiquement charge´es de ces questions, assiste´es d’e´quipes externes installe´es sur place. Les conclusions de ces unite´s de suivi et d’e´valuation devraient ame´liorer la maîtrise des contrats, des projets et des programmes, maîtrise ne´cessaire dans la perspective de l’e´largissement. Cet exercice connaît toutefois des limites. Pologne 4. 22. Les composantes du programme Struder lance´ en 1992 ont toutes souffert d’un manque de suivi. Les de´penses de fonctionnement des agences de de´veloppement re´gional sont demeure´es peu encadre´es par l’agence centrale («PARD»). Aucune e´valuation globale des actions de formation et d’e´valuation n’avait e´te´ re´alise´e à la mi- 1997. Alors que le syste`me de subventions aux PME connaissait des proble`mes de de´marrage et que son e´valuation e´tait pre´vue tous les six mois, ce n’est qu’en mai 1996 qu’une e´valuation interme´diaire a e´te´ re´alise´e. Les recommandations ne pre´ce´dant que de six mois la date d’e´che´ance du projet, aucune d’entre elles n’a pu eˆtre retenue. Pour les PME be´ne´ficiaires, aucun suivi n’avait encore e´te´ organise´ à la fin 1997. (11) «Performance Scoring». 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/11 4. 23. Dans le cas du tourisme, la multitude de comite´s, de services ou de groupes charge´s de fonctions de surveillance n’a pas empeˆche´ que plusieurs contrats aient e´te´ maintenus alors que les performances des contractants e´taient me´diocres (voir point 5. 13). Enfin, un manque à gagner de l’ordre de 300 000 ECU doit eˆtre impute´ à une gestion laxiste des fonds reçus par l’unite´ de gestion des programmes tourisme non surveille´e par la Commis- sion (12) (mauvaises conditions de re´mune´ration des fonds de´pose´s en banque). Slovaquie 4. 24. Comme seuls les projets de restructuration pour lesquels un contrat est en cours font l’objet d’un suivi, entreprise par entreprise, de la part de l’unite´ de gestion de programmes, il est impossible de se prononcer sur l’impact pratique d’un soutien dont les effets à terme (e´volution des parts de marche´ et du re´sultat) ne peuvent eˆtre perçus qu’apre`s l’intervention de l’assistance technique. Autres pays 4. 25. D’autres cas releve´s en Hongrie, en Ouzbe´kistan et en Russie ont e´galement connu des proble`mes de suivi. 4. 26. À la fin 1997, le suivi et l’e´valuation pre´sentaient les limites suivantes: a) les de´lais ne´cessaires pour que les services centraux de la Commission prennent conscience des proble`mes qui surgissent et les avantages que procurent la proximite´ plaidaient pour un suivi renforce´ au niveau de la de´le´gation; b) l’exercice se limitait aux prestations du consultant, la Commission n’analysant pas les effets de l’intervention des consultants sur l’organisation, sur les me´thodes de travail et sur les re´sultats des be´ne´ficiaires des projets (voir point 6. 3); c) le suivi et l’e´valuation ne pre´sentaient à la fin 1997 un caracte`re ni complet, ni homoge`ne. 4. 27. La possibilite´ d’organiser un suivi concerte´ et coordonne´ avec les autres donateurs devrait eˆtre examine´e. 5. EFFICIENCE DES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE Choix et conception des instruments 5. 1. À plusieurs reprises, des instruments mis en œuvre pour le soutien aux PME ou au de´veloppement re´gional se sont re´ve´le´s inapproprie´s. L’efficacite´ des projets concerne´s en a e´te´ fortement diminue´e. Il s’est agi, soit d’un de´calage entre l’instrument et le contexte environnant, soit de mauvaises re`gles ope´ratoires. Pologne 5. 2. Outre le manque de pre´paration (voir point 4. 2), de nombreux obstacles techniques ont re´duit l’inte´reˆt que pouvait pre´senter le fonds de garantie. Initialement pre´vu pour fonctionner en association avec les subventions aux PME, le fonds de garantie en a e´te´ de´couple´, parce que mis en place avec retard. À ce de´calage dans le temps se sont ajoute´s: a) une commission conside´re´e trop e´leve´e par les be´ne´ficiaires (3 % alors qu’un fonds gouvernemental se contente de 1,2 à 1,8 %); (12) Voir rapport spe´cial no 3/97 relatif au syste`me de´centralise´ de mise en œuvre du programme PHARE, points 3. 30 et 4. 19 (JO C 175 du 9. 6. 1997). C 335/12 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 b) un processus de´cisionnel trop long au sein de la banque gestionnaire; c) une proce´dure de demande trop complexe et trop centralise´e. Russie 5. 3. Le projet de renforcement des agences de de´veloppement des PME (SMEDA 2 Mio ECU) n’a pas assez associe´ les diffe´rents intervenants. Il pre´supposait que les SMEDA des re´gions retenues mettraient à disposition les locaux, certains moyens logistiques et une partie du personnel. Dans un contexte e´conomique difficile et malgre´ l’accord de l’Agence nationale pour les PME, de telles exigences ne pouvaient qu’engendrer des conflits avec les agences dont l’e´quilibre financier se trouvait menace´. En ne tenant pas compte de ce qui deviendrait le principal souci des agences, à savoir leur autonomie financie`re, ce projet a d’emble´e engendre´ des situations conflictuelles et servi un objectif oppose´ à celui qui lui e´tait assigne´. En effet, au lieu de renforcer les SMEDA, il en a pre´leve´ certaines ressources pour ses propres besoins. L’Agence nationale n’avait, pour sa part, aucune autorite´ pour mobiliser les agences re´gionales. Ce projet a e´galement manque´ de cohe´rence parce que des choix sectoriels ont e´te´ arreˆte´s sans lien avec les re´alite´s locales et parce qu’il n’existait pas d’e´le´ment fe´de´rateur entre les cinq sites choisis. Il en est re´sulte´ cinq petits projets inde´pendants, ce qui a empeˆche´ l’unite´ de suivi et d’e´valuation de de´poser des conclusions d’ensemble dans des de´lais raisonnables. Ce manque d’homoge´ne´ite´ caracte´risait de´jà le projet ante´rieur de mise sur pied des SMEDA (3,5 Mio ECU). Son grand nombre de petits modules he´te´roclites regroupe´s en un seul contrat en compliquait singulie`rement la gestion et l’e´valuation. Le projet qui lui fait suite pre´sente aussi ce caracte`re disparate, au point que son responsable a estime´ que les termes de re´fe´rence de son contrat e´taient les plus mauvais qu’il ait jamais rencontre´s. 5. 4. Des instruments ayant fait leurs preuves dans un pays et un contexte donne´s ont parfois e´te´ reproduits sans adaptation suffisante dans un nouveau contexte. C’est par exemple le cas du mode`le retenu pour le de´veloppement re´gional en Re´publique tche`que et e´galement applique´ en Pologne et en Slovaquie. 5. 5. Dans d’autres cas, des instruments mis au point pour un environnement donne´, ont e´te´ mobilise´s avec retard de sorte que, le contexte initial ayant change´, l’instrument est devenu inope´rant. Bulgarie 5. 6. Les trois ans ne´cessaires au lancement de la ligne de cre´dit PME ont rendu le dispositif mis en place (preˆts en devises fortes et risque de change à la charge de l’emprunteur) tout à fait inadapte´ au contexte de de´gradation e´conomique qui a pre´valu en 1995/1996 avec 300 % de de´pre´ciation du lev par rapport au dollar. 5. 7. Il a aussi e´te´ releve´ des cas où des dispositifs dont la reproduction e´tait relativement aise´e, ont e´te´ adopte´s dans certains pays mais non dans d’autres. Ainsi, les subventions aux PME ou aux petites infrastructures auraient pu appuyer le de´veloppement re´gional en Bulgarie ou en Slovaquie, mais sont reste´es limite´es à la seule Pologne. 5. 8. Des proble`mes re´sultent e´galement d’une confusion de rôles, voire d’une concurrence entre les divers instruments utilise´s par un meˆme donateur. Les exemples sont particulie`rement instructifs dans les programmes PME et de´veloppe- ment re´gional en Hongrie et en Bulgarie. Une de´finition trop floue des missions confie´es tant aux agences de soutien aux PME qu’à celles relatives au de´veloppement re´gional a conduit à une situation confuse chaque fois que les deux types d’agences ont ope´re´ dans un meˆme secteur ge´ographique. 5. 9. Le faible succe`s rencontre´ par les programmes de garanties pour PME du programme PHARE s’explique par le peu d’avantages qu’offre cet instrument par rapport aux lignes de cre´dit aux PME. En effet, comme les montants preˆte´s proviennent de fonds budge´taires, les taux propose´s sont tre`s largement infe´rieurs à ceux du marche´. Les garanties ne permettent, au mieux, que d’obtenir, sur les emprunts bancaires qu’elles accompagnent, un taux de de´biteur de premier rang. Ainsi, lorsque ces deux instruments e´voluent en paralle`le, les chances de voir les PME s’orienter vers les garanties sont tre`s limite´es. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/13 5. 10. L’appre´ciation des re´sultats des fonds d’investissements (13) exige des de´lais bien plus longs que pour les instruments classiques. Or, les de´lais pre´vus dans les conventions de financement sous-estiment largement les temps de re´action. Les instruments techniquement plus avance´s (par exemple les preˆts convertibles pour PME en Hongrie et en Bulgarie) se sont re´ve´le´s trop complexes pour un environnement bancaire immature et ont connu peu de succe`s aupre`s des PME. De plus, à l’e´che´ance des programmes, les conventions ne re`glent pas clairement le sort des fonds «revolving». Ce proble`me est particulie`rement de´licat lorsque l’entite´ charge´e de la mobilisation des preˆts, garanties ou autres instruments (fonds d’investissement) ne de´pend pas directement de l’administration publique. 5. 11. Enfin, pour la restructuration des entreprises en Bulgarie, Slovaquie et Russie les ressources financie`res mobilise´es pour chaque entreprise se sont ave´re´es insuffisantes pour permettre la mise en œuvre des recommandations formule´es alors que la plupart des contrats la pre´voyait. Prestations d’assistance technique 5. 12. Pour la majorite´ des projets examine´s, les prestations d’assistance technique ont e´te´ conformes aux cahiers des charges et le transfert des connaissances a alors eu lieu dans de bonnes conditions. Toutefois, lorsque des e´checs ont e´te´ constate´s (Bulgarie, Pologne, Russie et Slovaquie), il est apparu une lenteur dans les re´actions des assistants techniques chefs de projet face aux proble`mes rencontre´s ou des conflits avec les gestionnaires locaux. Pologne 5. 13. Dans le secteur du tourisme, le transfert de connaissances s’est ave´re´ insuffisant et de mauvaises prestations ont e´te´ releve´es dans deux cas. Dans l’un de ces cas, non seulement les contrats n’ont pas e´te´ interrompus malgre´ des performances de´cevantes de la part du consultant, mais l’entreprise a encore be´ne´ficie´ de cinq nouveaux contrats pour un montant total de 1,35 Mio ECU, dont l’exe´cution a connu ulte´rieurement des difficulte´s. Bulgarie 5. 14. Dans les secteurs des PME et du de´veloppement re´gional, les performances des premie`res e´quipes d’assistance technique fournies par le meˆme consultant sont reste´es bien en deçà de leurs cahiers des charges. Les travaux pre´paratoires destine´s à re´unir les conditions ne´cessaires au lancement des instruments financiers n’ont pas e´te´ exe´cute´s (e´tude insuffisante des cadres le´gal, administratif et financier). Sans ces premiers travaux les ope´rations envisage´es devenaient irre´alistes. Par la suite, le consultant n’a pas e´value´ l’ampleur des proble`mes et n’a pas l’interruption de son contrat. Les nombreuses prolongations du contrat conclues de gre´ à gre´ avec ce propose´ consultant (1,24 Mio ECU) n’ont fait qu’accentuer un e´chec qui a lourdement hypothe´que´ les actions ulte´rieures et qui est en grande partie la cause de la re´orientation du programme et de l’abandon de trois instruments financiers (voir point 4. 4). 5. 15. Dans le cas du tourisme (Pologne) et des PME (Bulgarie), les difficulte´s ont e´te´ accentue´es par de me´diocres performances de plusieurs e´quipes d’assistance technique. En Slovaquie des insuffisances d’information (connaissance du cahier des charges par l’agence de de´veloppement re´gional) et de communication sont apparues entre les participants au programme d’appui au de´veloppement re´gional. 5. 16. L’efficacite´ et le coût de l’assistance technique pourraient eˆtre ame´liore´s par un recours plus syste´matique à des consultants qui associent des experts locaux aux experts occidentaux (14). De plus, un tel recours favoriserait davantage le transfert des connaissances, comme cela a e´te´ constate´ pour l’assistance apporte´e à la restructuration d’entreprises en Pologne. Un tel besoin a surtout e´te´ constate´ en Pologne dans les programmes «tourisme» et en Hongrie au sein de l’unite´ de gestion de programme pour le de´veloppement re´gional. (13) «Regional Investment Fund», «Seed capital», «Equity schemes». (14) Voir rapport annuel de la Cour des comptes europe´enne relatif à l’exercice 1993, point 12. 36 (JO C 327 du 24. 11. 1994). C 335/14 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Collaboration entre les diffe´rents intervenants 5. 17. La coordination et une collaboration e´troite entre les diffe´rents intervenants (15) sont essentielles pour une conduite efficace des programmes. Dans plusieurs cas, une mauvaise programmation ou l’absence de strate´gie politique cohe´rente ont contribue´ aux difficulte´s de mise en œuvre. Pologne 5. 18. La coope´ration entre les programmes tourisme et le de´veloppement re´gional s’ave`re presque inexistante. En juin 1997, aucune action ou re´flexion n’avait e´te´ engage´e en liaison avec les agences de de´veloppement re´gional. La collaboration entre les agences de de´veloppement re´gional et l’agence centrale polonaise pour le de´veloppement re´gional (PARD) e´tait e´galement insuffisante et se limitait à de simples e´changes d’informations. Slovaquie 5. 19. Les ambiguïte´s lie´es aux rôles respectifs et à la composition des organes de direction de l’agence de de´veloppement re´gional et de la socie´te´ re´gionale d’investissements ont e´te´ à l’origine de conflits majeurs. L’inde´pendance des structures mises en place et leur composition ont ainsi encourage´ des comportements distants, voire hostiles, entre ces deux agences. Ces comportements ont conduit à un e´chec de l’expe´rience pilote. 5. 20. Des dissensions entre le gestionnaire local et les experts e´trangers ont provoque´ une interruption pre´mature´e du contrat d’assistance technique (0,3 Mio ECU) et de l’expe´rience pilote. Le responsable de l’agence de de´veloppement re´gional, qui ne disposait pas du cahier des charges de l’assistance technique, n’a pas pu s’assurer des prestations des experts e´trangers. Russie 5. 21. La collaboration entre la BERD, qui ge`re des dispositifs de preˆt à destination des PME, et les agences («SMEDA») soutenues par TACIS est inexistante dans la plupart des re´gions. 5. 22. En pratique, l’absence de liens de´finis a priori se traduit par une insuffisante collaboration entre des programmes dont les champs d’action sont voisins. C’est aussi le cas des politiques relatives au de´veloppement re´gional et aux PME en Hongrie, pour lesquelles l’absence de de´finition claire des domaines d’intervention cre´e des rivalite´s entre projets (re´seaux locaux). La solution à ces proble`mes de´pend alors de la clarification des responsabilite´s de chacun par les autorite´s politiques nationales. 6. BILAN DES ACTIONS MISES EN ŒUVRE Mesure des effets 6. 1. Meˆme si la mesure de l’effet concret des politiques de soutien au de´veloppement du secteur prive´ est un exercice de´licat, elle n’en demeure pas moins indispensable et doit eˆtre organise´e par la Commission. La difficulte´ tient d’une part à l’absence d’indicateurs fiables dans bien des situations et d’autre part à l’impossibilite´ d’isoler, dans les effets mesurables, la part qui revient pre´cise´ment aux actions finance´es par PHARE ou TACIS, alors que d’autres instruments contribuent aux meˆmes objectifs et que le marche´ lui-meˆme constitue la principale force motrice de l’e´volution. Bulgarie et Russie 6. 2. En Bulgarie, la visibilite´ sur le secteur des PME reste me´diocre: quatre ans apre`s le lancement des programmes PME (24,5 Mio ECU en novembre 1996), ce secteur ne disposait toujours pas de statistiques, indicateur de premier plan pour en appre´cier l’e´volution. Ce manque de statistiques fiables caracte´rise aussi les programmes mis en œuvre en Russie. (15) Autorite´s locales, de´le´gation, assistants techniques, UGP, BERD. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/15 6. 3. Dans les pays examine´s et s’agissant des programmes de restructuration d’entreprises, il n’existe pas de donne´es synthe´tiques permettant d’appre´cier le degre´ de mise en œuvre des recommandations et les effets concrets sur la situation des entreprises. En Pologne, l’UGP estime qu’environ 50 % des entreprises be´ne´ficiaires ont adopte´ et applique´ les plans de restructuration pre´conise´s. Dans les autres pays, l’appre´ciation demeure encore plus vague. Une telle approche ne permet pas d’identifier les facteurs de succe`s susceptibles d’eˆtre repris dans d’autres projets. En outre, les faiblesses releve´es dans la gestion des programmes, surtout en termes de de´pôt de rapports, de consolidation des re´sultats enregistre´s, de suivi et d’e´valuation, accentuent encore le caracte`re hasardeux de toute mesure d’impact des actions conduites par la Commission. 6. 4. Quoi qu’il en soit, PHARE et TACIS ont participe´ au profond changement de mentalite´ vis-à-vis du secteur prive´. Dans la plupart des pays visite´s, l’initiative individuelle a non seulement e´te´ le´galise´e mais elle a aussi e´te´ tre`s largement promue. Ce succe`s ne peut eˆtre dissocie´ de la mise en place des re´seaux locaux de soutien aux PME et au de´veloppement re´gional. Une aide de proximite´ est ainsi assure´e, qu’il s’agisse des agences locales pour les entreprises en Hongrie (16), des centres de support aux PME (17) et des agences de de´veloppement re´gional (18) en Pologne, en Slovaquie et en Bulgarie ou des agences de de´veloppement des PME en Russie (19), en Ouzbe´kistan et au Turkme´nistan. Ces re´seaux constituent autant de ve´hicules ne´cessaires aux actions de formation, aux conseils et aux dispositifs financiers (micro-cre´dits). Contraintes externes s’imposant aux projets 6. 5. Le fosse´ culturel, la survivance des anciennes structures, la re´sistance au changement pour certaines cate´gories d’acteurs politiques et e´conomiques et, dans bien des cas, la de´te´rioration du niveau de vie sont autant d’e´le´ments du contexte dans lequel les projets doivent trouver leur place. Ces e´le´ments varient en intensite´ et en ampleur selon les pays, mais leur prise en compte demeure indispensable pour que seules des actions re´alistes soient engage´es. Bulgarie 6. 6. Une mauvaise e´valuation du contexte politique et le´gislatif de meˆme que les re´sistances (largement sous-estime´es) au changement au sein des ministe`res et des entreprises publiques ont fait e´chouer des projets trop complexes ou trop ambitieux (voir point 4. 4). Ouzbe´kistan et Turkme´nistan 6. 7. Les principales contraintes releve´es dans les autres pays PHARE et TACIS sont ressenties de manie`re encore plus aiguë pour ces deux pays. Le sous-de´veloppement du syste`me bancaire et la difficulte´ pour les entreprises d’obtenir des devises e´trange`res constituent deux obstacles majeurs à l’essor du secteur prive´. 6. 8. Dans tous les pays, les contraintes externes ont pese´ sur le de´roulement, l’impact et la pe´rennite´ des actions. Elles rele`vent pour la plupart de l’une des trois cate´gories suivantes: a) les ressources insuffisantes des budgets nationaux pour accompagner et relayer efficacement les soutiens PHARE ou TACIS; b) un environnement politique et le´gal instable, souvent mal adapte´ aux programmes à mettre en œuvre; c) une grande difficulte´ d’acce`s au cre´dit, surtout pour les PME. (16) «Local Enterprise Agency». (17) «Business Support Center». (18) «Regional Development Agency». (19) «Small and Medium size Enterprises Development Agency». C 335/16 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Exe´cution budge´taire 6. 9. Les instruments de suivi comptable de la DG IA me´riteraient une re´forme en profondeur. Le syste`me Desiree ne permet pas de discerner autrement que par l’intitule´ de l’action ce qui rele`ve de l’appui aux PME, du de´veloppement re´gional, de la privatisation ou de la restructuration des entreprises. L’ensemble de ces appuis constitue un amalgame sous une meˆme rubrique (code PR), seul niveau analytique accessible. Cette grave lacune relative à la destination des fonds s’ajoute à celle relative à la nature du soutien. Là e´galement, il n’est pas possible de regrouper, autrement que par des intitule´s dont la fiabilite´ est incertaine, les aides apporte´es en formation, conseil, instruments financiers ou autres. En outre, l’appui au secteur financier est inclus dans le de´veloppement du secteur prive´ chez TACIS alors qu’il ne l’est pas chez PHARE. 6. 10. L’examen de l’exe´cution budge´taire à partir de la base de donne´es de gestion de la Commission (Desiree) montre que, globalement, l’avancement des programmes de soutien au de´veloppement du secteur prive´ est sensiblement meilleur que la moyenne de l’ensemble des programmes, tant pour PHARE que pour TACIS (voir Tableau 3). Toutefois l’analyse par pays montre des re´sultats plus contraste´s (voir Tableau 4). De ce point de vue, au 31 de´cembre 1997, la situation est particulie`rement pre´occupante en Bulgarie et en Roumanie. Les paiements relatifs au programme de 22,5 Mio ECU engage´ en 1992 en faveur du de´veloppement du secteur prive´ en Bulgarie ne repre´sentent que 28 % de l’engagement initial (voir points 4. 4, 6. 25-6. 28). En Roumanie, ce sont deux programmes d’un budget total de 100 Mio ECU qui pre´sentent des taux de paiement inquie´tants: un programme de 30 Mio ECU engage´ en 1992 et paye´ à hauteur de 62 % et un autre de 70 Mio ECU engage´ en 1993, pour lequel le taux de paiement de´passe à peine 40 %. Dans ces deux pays, ces programmes ont e´te´ lance´s sans disposer des cadres le´gal et institutionnel ne´cessaires (voir point 4. 9). Taux de mise en œuvre des programmes PHARE et TACIS au 31. 12. 1997 TABLEAU 3 Tous programmes Programme de de´veloppement du secteur prive´ (en % des engagements) PHARE Contracte´ Paye´ TACIS Contracte´ Paye´ Source: base de donne´es Desiree. 68 51 83 45 77 59 87 51 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/17 TABLEAU 4 PHARE - DOTATIONS TOTALES (1991 - 1997) U C E o M i 200 200 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 Mio ECU 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 AL AL BG BG BH CS CZ BH CS CZ EE HU EE HU LV LV Pays Pays LT MA LT MA PL RO PL RO SL SI SK SK AU AU PROGRAMMES PHARE 1991 - 1997 DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ: DOTATION PAR PAYS DOT DOT xxxxxxxxxxxx CONTR PAYÉ PAYÉ 1000 1000 900 900 800 800 700 700 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 TOTAL TOTAL en Mio ECU ALBANIE (AL) BULGARIE (BG) BOSNIE-ET-HERZÉGOVINE EX-TCHÉCOSLOVAQUIE (BH) (CS) RÉP. TCHÈQUE (CZ) ESTONIE (EE) HONGRIE (HU) LETTONIE (LV) DOTATION CONTRACTÉ PAYÉ 7,00 6,79 6,59 100 % 97 % 94 % 72,50 46,73 32,39 100 % 64 % 45 % 3,00 3,00 0,32 100 % 100 % 11 % 70,00 69,91 67,78 LITUANIE (LT) ARYM (MA) POLOGNE (PL) ROUMANIE (RO) DOTATION CONTRACTÉ PAYÉ 35,70 21,75 16,65 100 % 61 % 47 % 8,80 2,86 0,40 100 % 196,20 32 % 163,05 5 % 152,52 100 % 147,40 83 % 110,33 65,12 78 % 100 % 100 % 97 % 100 % 75 % 44 % 28,00 28,13 20,27 100 % 100 % 72 % 21,10 19,30 12,95 100 % 148,50 91 % 104,60 95,81 61 % 100 % 70 % 65 % 20,98 15,06 3,71 100 % 72 % 18 % SLOVÉNIE (SL) RÉP. SLOVAQUE AUTRES (SK) (AU) TOTAL 21,05 16,90 12,46 100 % 80 % 59 % 54,20 32,68 25,90 100 % 164,50 60 % 126,86 73,56 48 % 100 % 77 % 45 % 998,93 767,94 586,43 100 % 77 % 59 % TACIS - DOTATIONS TOTALES (1992 - 1997) 250 250 200 200 150 150 U C E o M i Mio ECU 100 100 50 50 0 0 AM AM AZ AZ BY GE BY GE KZ KZ KG MD MG KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ AU AU Pays Pays PROGRAMMES TACIS 1992 - 1997 DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ: DOTATION PAR PAYS DOT DOT xxxxxxxxxxxx CONTR P A Y É PAYÉ 500 500 450 450 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 TOTAL TOTAL en Mio ECU DOTATION CONTRACTÉ PAYÉ DOTATION CONTRACTÉ PAYÉ ARMÉNIE (AM) 13,54 10,82 6,89 RUSSIE (RU) 228,06 196,51 106,31 AZERBAÏDJAN (AZ) BELARUS (BY) 8,00 7,43 4,88 100 % 93 % 61 % 19,82 18,04 13,84 100 % 91 % 70 % GÉORGIE (GE) 13,65 13,62 8,82 TADJIKISTAN (TJ) TURKMÉNISTAN (TM) UKRAINE (UA) 1,30 0,00 0,00 0 % 0 % 0 % 6,10 3,40 2,17 100 % 56 % 36 % 70,94 58,67 35,36 100 % 80 % 51 % 100 % 86 % 47 % Source: base de données Desiree. KAZAKHSTAN (KZ) KIRGHIZSTAN (KG) MOLDOVA (MD) MONGOLIE (MG) 100 % 100 % 65 % 100 % 83 % 50 % 32,32 29,63 18,30 100 % 92 % 57 % 0,82 0,82 0,62 OUZBÉKISTAN (UZ) AUTRES (AU) 12,36 12,36 5,19 100 % 100 % 42 % 39,53 38,01 24,07 100 % 100 % 76 % 100 % 96 % 61 % 9,31 4,80 4,29 TOTAL 459,70 398,06 232,98 100 % 52 % 46 % 100 % 87 % 51 % 3,96 3,95 2,24 100 % 100 % 57 % C 335/18 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Survie à terme des institutions 6. 11. En de´pit du succe`s rencontre´ dans la mise en place des agences locales, toutes doivent faire face au meˆme de´fi: assurer leur avenir et donc leur survie financie`re. Toutes doivent e´galement affronter une meˆme contrainte: le nombre insuffisant, voire l’inexistence, de PME dispose´es à les re´mune´rer pour des services jusque-là offerts gratuitement. Meˆme dans les pays où le soutien aux PME constitue une priorite´ gouvernementale, les re´seaux locaux sont tributaires du financement de PHARE ou de TACIS pour e´quilibrer leur budget de fonctionnement. Lorsque les gouvernements concerne´s ne remplissent pas leurs obligations de cofinancement ou se de´sinte´ressent de la question, aucune strate´gie d’ensemble n’a e´te´ e´labore´e par la Commission quant au retrait de PHARE ou de TACIS. 6. 12. Le risque de voir disparaître à bre`ve e´che´ance une partie de l’infrastructure locale de soutien aux PME ou au de´veloppement re´gional se double de celui de perdre le savoir-faire acquis par le personnel des organismes cre´e´s. La concre´tisation du risque se trouve meˆme acce´le´re´e parce que la prise de conscience de la fragilite´ financie`re de leur employeur pousse parfois le personnel à anticiper les proble`mes et à quitter leur emploi. À titre d’exemple, le directeur et les conseillers du centre de soutien aux PME d’Olsztyn en Pologne ont abandonne´ leurs fonctions de`s 1996. Meˆme si au niveau du pays tout n’est pas perdu, puisque ces personnes forme´es aux techniques de gestion se re´inse`rent dans l’activite´ e´conomique, l’effet de levier attendu de ces re´seaux est ampute´ et la de´pendance vis-à-vis de l’assistance technique e´trange`re renforce´e. Pologne 6. 13. Le proble`me de survie touche les centres de soutien aux PME (BSC), la Fondation pour les PME (unite´ de gestion de programme) et la plupart des organisations cre´e´es dans le cadre des deux programmes en faveur du de´veloppement du tourisme (12,5 Mio ECU). Les socie´te´s re´gionales d’investissement (RIC) n’ont pu fonctionner que grâce aux produits financiers perçus sur les fonds qu’elles avaient place´s en banque en attendant leur investissement dans des projets. À mesure qu’elles prennent des participations dans des entreprises, ces socie´te´s amenuisent les ressources qui permettent leur fonctionnement et donc leur survie. Russie 6. 14. Hormis l’agence de Moscou qui be´ne´ficie d’un soutien substantiel de la municipalite´ et de la re´gion (80 % du budget), le devenir des agences de de´veloppement pour les PME (SMEDA) demeure incertain au-delà de 1998 et leur souci de recherche de fonds risque de prendre le pas sur leurs missions de services aux PME. Cette question de survie se pose e´galement aux centres de soutien aux entreprises cense´s devenir des agences locales de consultants. Le´galite´ et re´gularite´ des ope´rations 6. 15. Lorsque des anomalies ont e´te´ rencontre´es, elles ont principalement concerne´ le non-respect des re`gles d’appel à la concurrence institue´es dans le cadre des programmes PHARE et TACIS ainsi que le financement des frais de fonctionnement. Pologne 6. 16. Afin d’engager les fonds avant la date d’expiration du programme de de´veloppement re´gional (31 de´cembre 1996), un appel d’offres pour un projet de formation (0,4 Mio ECU) a e´te´ pre´pare´ dans des de´lais trop courts (trois semaines). Ce faisant, les crite`res d’e´tablissement de la liste restreinte n’ont pas e´te´ pre´cise´s et une seule socie´te´ a re´pondu à l’appel d’offres. La pre´cipitation a ainsi fait obstacle à la concurrence. Dans ce meˆme programme, cinq contrats totalisant 0,6 Mio ECU ont e´te´ attribue´s de gre´ à gre´ sans justifications approprie´es. Bulgarie 6. 17. Un contrat de formation aux techniques de gestion de plus de 4 Mio ECU (contrat de base de 1 Mio ECU, assorti de 7 addenda) a e´te´ irre´gulie`rement conclu de gre´ à gre´. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/19 Slovaquie 6. 18. Le contrat d’assistance technique (0,3 Mio ECU) à l’agence de de´veloppement re´gional en Slovaquie a e´te´ attribue´ dans des conditions confuses. La comparaison entre les entreprises dont proviennent les experts de l’e´quipe d’assistance technique retenue à l’issue de l’appel d’offres et celles figurant sur la liste restreinte montre l’existence d’un fort risque d’ententes entre ces entreprises. 6. 19. Bien qu’en infraction avec les dispositions re´glementaires PHARE, qui stipulent que ces coûts ne peuvent eˆtre pris en charge que pendant la pe´riode de de´marrage des projets et de façon de´gressive, des frais de fonctionnement ont e´te´ supporte´s par le budget PHARE (20), notamment dans les programmes suivants: a) PME (1,5 Mio ECU) en Pologne; b) de´veloppement re´gional (5,4 Mio ECU) en Pologne; c) tourisme (0,4 Mio ECU) en Pologne; d) PME (0,2 Mio ECU) en Slovaquie. Bilan par pays soumis à l’audit Pologne (217,5 Mio ECU) (21) 6. 20. Malgre´ un cadre le´gal de´suet, les programmes PME (17,2 Mio ECU) ont conduit à une bonne organisation de la Fondation pour les PME et à une strate´gie claire. Pour le programme d’appui au de´veloppement re´gional (Struder, 78,82 Mio ECU), dont le budget atteint une masse suffisante pour re´pondre aux besoins locaux des re´gions choisies, les situations des divers volets sont ine´gales: a) le volet de soutien aux petites infrastructures re´gionales a eu un effet positif (18,43 Mio ECU), notamment en tant qu’acce´le´rateur de nombreuses de´cisions d’investissements; b) le dispositif de subventions aux PME (31,93 Mio ECU) a eu un effet moins marque´ car, en dehors du rythme des de´boursements, ses objectifs manquaient de clarte´. Ainsi, dans 90 % des cas examine´s, les investissements e´taient de´jà de´cide´s avant l’octroi de la subvention et seuls 30 % des investissements ont e´te´ cofinance´s à partir de cre´dits bancaires, alors que l’effet de levier en faveur du cre´dit bancaire e´tait en principe recherche´; c) six ans apre`s la mise à disposition des fonds, les deux socie´te´s re´gionales d’investissement pre´vues (3 Mio ECU) e´taient ope´rationnelles mais n’avaient pris leurs premie`res de´cisions d’investissement qu’en novembre 1997; d) le fonds de garantie (7 Mio ECU) e´tait pour sa part reste´ totalement inutilise´. 6. 21. Dans le tourisme, les deux principaux piliers du renforcement institutionnel n’ont pas e´te´ re´alise´s, à savoir la re´organisation du SSTA et la mise en place d’un bureau national du tourisme. 6. 22. S’agissant de l’appui à la restructuration industrielle, les re´sultats des e´tudes sectorielles peuvent eˆtre conside´re´s comme satisfaisants, à l’exception du secteur de l’acier. Pour ce dernier, les actions d’assistance technique initialement pre´vues dans la convention de financement (2 Mio ECU) ont e´te´ remplace´es par des projets de modernisation technique en faveur de quatre entreprises du secteur. Or, selon le rapport d’un consultant canadien adresse´ au gouvernement polonais, les sommes ainsi mobilise´es n’ont repre´sente´ que 0,1 % de celles ne´cessaires à la modernisation du secteur. Enfin, le fonds d’investissement («FEDA fund»; 5 Mio ECU) pre´vu dans le programme 1994 n’avait toujours pas vu le jour en juin 1997. (20) Voir rapport spe´cial no 3/97 relatif au syste`me de´centralise´ de mise en œuvre du programme PHARE, points 3. 20-3. 30 (JO C 175 du 9. 6. 1997). (21) Programmes 1990-1997. C 335/20 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Hongrie (174,5 Mio ECU) (22) 6. 23. En Hongrie, les actions de soutien aux PME (63,8 Mio ECU) pre´sentent des nuances selon les instruments financiers. Les micro-cre´dits distribue´s par le canal des agences locales ont rencontre´ un succe`s aupre`s des PME, alors que le taux de de´boursement des preˆts distribue´s par les re´seaux bancaires n’avait atteint que 20 % à la fin de 1996. Un dispositif de preˆts convertibles (2 Mio ECU) ne fonctionnait pas en novembre 1996, alors que plus de six ans avaient e´te´ ne´cessaires à sa mise au point. 6. 24. Les actions de formation (2 Mio ECU) du programme de soutien à la restructuration des entreprises n’ont pas atteint les objectifs fixe´s dans les conventions de financement. Alors qu’elles visaient un public d’environ 12 000 personnes, seules 1 100 personnes y ont pris part. D’e´vidence, ces actions de formation ont e´te´ entreprises avec des objectifs bien trop optimistes compte tenu d’un marche´ sature´ dans ce domaine: plus de 100 institutions offrent des cours de gestion. Bulgarie (72,5 Mio ECU) 6. 25. Les aides aux PME et au de´veloppement re´gional (27,4 Mio ECU) ont touche´ à l’origine trois instruments financiers, tous abandonne´s (fonds de garantie, apport de fonds propres et fonds d’investissements re´gionaux). L’agence nationale pour les PME n’a pas e´te´ cre´e´e et certains projets se trouvaient dans une situation pre´caire à la fin 1996, notamment la ligne de cre´dits. Ainsi un peu plus de 6 Mio ECU avaient e´te´ re´affecte´s à de nouveaux projets qui ne re´pondaient pas aux orientations de la convention de financement initiale, tandis que 6 Mio ECU avaient tout simplement e´te´ de´gage´s. En novembre 1996, les de´penses effectives (moins de 6 Mio ECU sur les programmes 1991, 1992 et 1993) compare´es aux pre´visions initiales montraient un impact tre`s en deçà des objectifs des conventions de financement. 6. 26. Le soutien à la restructuration des entreprises se traduisait par des actions dont le manque de re´alisme et l’ampleur ne pouvaient laisser espe´rer aucun effet significatif eu e´gard à la situation politique et e´conomique pre´valant à l’e´poque dans le pays. Ces actions sectorielles s’articulaient en trois phases: a) une analyse de la situation du secteur et de ses entreprises pour le de´veloppement d’une strate´gie; b) la se´lection d’un nombre limite´ d’entreprises viables pour lesquelles un plan de restructuration serait arreˆte´; c) la fourniture d’assistance technique à l’ensemble ou à une partie des entreprises retenues pour la mise en œuvre des actions pre´conise´es. La deuxie`me phase n’a e´te´ de´passe´e dans aucun des 20 cas examine´s (2,4 Mio ECU) dans les secteurs de la construction me´canique et de la me´tallurgie. 6. 27. Dans le secteur du tourisme, une premie`re e´tude (1,1 Mio ECU) relative à la formulation de recommandations en matie`re de privatisation et à leur mise en œuvre a dû eˆtre abandonne´e et 500 000 ECU ont e´te´ de´pense´s en pure perte. Une deuxie`me e´tude relative à la pre´paration d’une loi d’orientation pour le tourisme a ensuite e´te´ abandonne´e. 6. 28. Dans le cadre de l’appui aux restructurations d’entreprises, à côte´ des actions sectorielles en faveur d’entreprises pre´alablement se´lectionne´es, d’importants moyens (10,5 Mio ECU) ont aussi e´te´ engage´s pour des services offerts à partir de l’unite´ de gestion de programmes et qui comprenaient un volet assistance technique (5,2 Mio ECU) et un volet formation (4,3 Mio ECU). En l’absence de toute e´valuation ex post de cette approche «guichet», les avantages retire´s par les entreprises n’ont pu eˆtre appre´cie´s et l’utilite´ des fonds de´bourse´s restait à de´montrer. Alors que le principal contrat (4,2 Mio ECU) comprenait, outre l’organisation de formations, la mise en place d’un organisme capable de poursuivre les actions engage´es, l’organisme n’a jamais vu le jour. (22) Programmes 1990-1997. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/21 Slovaquie (54,2 Mio ECU) 6. 29. En Slovaquie, l’aide apporte´e aux PME (23,6 Mio ECU) s’est ave´re´e conforme aux intentions. Le re´seau d’agences est actif et les divers instruments pre´vus (S. E. S. , Spin-off) ont e´te´ bien utilise´s. La concentration des actions au sein de l’Agence nationale pour le de´veloppement des PME, qui be´ne´ficie d’un soutien politique clair, contribue largement à son succe`s. 6. 30. En matie`re de de´veloppement re´gional (7,5 Mio ECU), l’expe´rience pilote tente´e dans une re´gion du pays a e´te´ un e´chec avec pour principales causes: l’absence de strate´gie claire, les contraintes politiques et e´conomiques propres à la re´gion retenue et les ambiguïte´s dans les rôles respectifs de l’Agence de de´veloppement re´gional et de la Socie´te´ re´gionale d’investissement. Dans de telles circonstances, la mise en œuvre des programmes est reste´e lente et le rapport coût-efficacite´ mauvais. En ce qui concerne l’appui à la restructuration des entreprises (22,6 Mio ECU), les phases relatives au diagnostic et aux recommandations ont e´te´ bien conduites mais rarement suivies de la mise en pratique des recommandations formule´es. Russie (228,06 Mio ECU) 6. 31. À l’exception du projet de renforcement des SMEDA, les projets PME ont bien e´te´ mis en œuvre. Leur impact reste toutefois limite´ compte tenu de leur faible taille face à l’immensite´ des besoins du pays. 6. 32. Le saupoudrage caracte´rise aussi les projets d’appui à la restructuration des entreprises. Dans les programmes examine´s, cet appui a e´te´ oriente´ dans trois directions: a) une aide directe à la restructuration de grandes entreprises; b) une assistance spe´ciale sectorielle: de´finition d’une politique sectorielle et aide à la restructuration d’entreprises; c) la mise sur pied de centres de soutien aux entreprises («ESCs»). Si les be´ne´ficiaires finals ont bien appre´cie´ l’aide apporte´e et modifie´ en conse´quence leurs me´thodes de travail et leur organisation, l’impact du changement n’est pas quantifiable. Par ailleurs, les montants alloue´s, rapporte´s à la taille des entreprises russes, ne permettent pas d’espe´rer un effet significatif. Ouzbe´kistan (12,4 Mio ECU) 6. 33. La constitution d’un re´seau d’appui aux entreprises («SMEDA», «BCC», «MSDC», conseillers re´gionaux) constitue la partie la plus visible des re´sultats du soutien au de´veloppement du secteur prive´ en Ouzbe´kistan (7,6 Mio ECU). À l’exception de l’agence de Samarcande, le niveau d’activite´ des entite´s est demeure´ limite´ et les re´sultats modestes. Il en est de meˆme du soutien apporte´ au secteur de la soie (0,8 Mio ECU) qui rencontre de se´rieuses difficulte´s pour attirer des investisseurs e´trangers. Turkme´nistan (6,1 Mio ECU) 6. 34. Malgre´ une prolongation du programme de restructuration, les e´tudes en faveur de dix entreprises n’ont pas de´passe´ le stade du diagnostic et la mise en œuvre des recommandations n’avait toujours pas e´te´ entame´e fin 1996. Par ailleurs, une agence de de´veloppement des PME («SMEDA») mise en place à Ashgabat pre´sentait peu de chances d’autonomie financie`re à l’issue du contrat d’assistance technique en janvier 1998. 7. CONCLUSION 7. 1. Dans l’ensemble, une distinction nette doit eˆtre ope´re´e entre les effets concrets des actions sur les secteurs d’intervention et les prestations des consultants. Lorsque des projets n’ont pas donne´ les re´sultats attendus, les difficulte´s ont ge´ne´ralement eu pour origine des erreurs de gestion, des dispositifs d’intervention mal conçus, de faibles prestations C 335/22 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 des e´quipes d’assistance technique, une collaboration de´faillante entre les divers protagonistes ou des contraintes externes non surmonte´es. S’agissant de l’impact concret, il est difficile de quantifier les re´sultats des actions PHARE et TACIS (voir points 6. 1-6. 4), aussi bien sous l’angle de la nature de l’intervention (par exemple les conseils en matie`re de politiques sectorielles) que sous celui des groupes de be´ne´ficiaires (par exemple les effets sur l’ensemble des PME). Dans ces conditions, la Commission doit s’attacher à mieux de´limiter les objectifs de ses interventions et se fixer des re´fe´rences claires auxquelles les re´sultats obtenus pourront eˆtre compare´s. 7. 2. Certaines interventions sont quantifiables, par exemple, le nombre de formations et de conseils dispense´s ou les preˆts et autres aides financie`res accorde´es. Ces e´valuations quantitatives sont effectue´es ponctuellement au niveau local mais ne font l’objet d’aucune consolidation, notamment au niveau sectoriel (voir point 4. 20). De`s lors, il n’est pas possible de re´pondre à l’aide d’e´le´ments concrets et quantifie´s à des questions aussi essentielles que celles de l’utilite´ globale des actions finance´es, des effets sur l’emploi et de l’e´volution du re´sultat des entreprises. Il n’est pas possible, non plus, de proce´der à des comparaisons entre instruments ou entre zones ge´ographiques, malgre´ leur utilite´ pour la programmation et la gestion des interventions de la Commission. Il faudrait ainsi disposer de comparaisons de taux de de´faillance en matie`re de preˆts, d’analyses des causes d’e´chec ou de succe`s, ou de ratios de coût de l’assistance technique par rapport aux re´sultats obtenus par type d’intervention. Gestion des aides 7. 3. Malgre´ le de´faut d’indicateurs quantitatifs, certains re´sultats sont perceptibles mais de façon ine´gale selon les pays et les projets (voir points 6. 10 et 6. 20-6. 34). Quelles que soient les contraintes lie´es au contexte politique et e´conomique, des mesures de bonne gestion prises à temps, auraient e´te´ de nature à atte´nuer l’ampleur de certains e´checs. 7. 4. Il conviendrait ainsi d’apporter plus de soin à la programmation des actions. Des mesures plus re´alistes et un calendrier mieux e´chelonne´ seraient de nature à renforcer la cohe´rence des projets. Ainsi, les services de la Commission devraient s’interdire le lancement d’ope´rations dont le succe`s de´pend de l’existence pre´alable de bases le´gales solides, qui n’ont pas encore e´te´ mises en place (voir points 4. 1-4. 10, 5. 1-5. 10, 6. 10). 7. 5. Les assistants techniques (consultants) devraient eˆtre rendus responsables des re´sultats des projets dont ils ont la charge. De`s la conception des cahiers des charges des contrats, les objectifs concrets à atteindre devraient eˆtre privile´gie´s par rapport aux inventaires d’activite´s à entreprendre et de prestations à fournir. Dans ce contexte, la mise à l’index des consultants qui, sous pre´texte d’un cahier des charges irre´aliste ou vague, justifient leurs mauvaises performances sans avoir cherche´ à obtenir une re´orientation de leur mandat, devrait eˆtre envisage´e. Dans le syste`me actuel, les mauvaises prestations de certains consultants dans le cadre d’un projet ne les empeˆchent pas d’eˆtre retenus ulte´rieurement pour d’autres. Cette absence de transparence est particulie`rement critique en ce qui concerne les experts charge´s de la re´daction de cahiers des charges (voir points 4. 11, 4. 14-4. 16, 5. 12-5. 14). 7. 6. Hormis pour la gestion des programmes multi-pays, l’approche ge´ographique de la Commission s’oppose à une bonne circulation de l’information au plan des secteurs d’activite´s (voir points 4. 17-4. 20, 6. 1-6. 3). Il en re´sulte une absence de de´marche commune de la part des gestionnaires des services centraux dans le suivi des programmes et une insuffisance de compilation des expe´riences enregistre´es dans les divers pays et secteurs d’activite´. 7. 7. La mise sur pied d’unite´s spe´cialement charge´es du suivi des projets n’exone`re pas les gestionnaires de leurs responsabilite´s dans le pilotage des actions. Ces derniers, plus gestionnaires de contrats que de projets et bien que disposant de volumineux rapports de´pose´s par des consultants, sont dans l’impossibilite´ de dresser un bilan synthe´tique et quantitatif des programmes dont ils ont la charge. À ce propos, une bonne maîtrise des ope´rations engage´es ne´cessite des progre`s à trois niveaux: a) renforcer le rôle des de´le´gations; b) analyser davantage les effets des interventions des consultants; c) ame´liorer la cohe´rence du suivi. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/23 7. 8. Les gestionnaires devraient disposer de rapports d’exe´cution de structure semblable et synthe´tique pour des projets de meˆme nature. La mise au point d’outils de suivi homoge`nes doit permettre la consolidation des conclusions des e´valuations et la formulation de recommandations concre`tes par instrument et par secteur d’intervention et ainsi pouvoir tirer de façon ordonne´e les leçons de l’expe´rience au profit des actions futures. Sans une telle normalisation, la situation ne sera jamais appre´cie´e qu’avec un retard conside´rable et les corrections ne´cessaires ne pourront eˆtre apporte´es en temps utile. La question du suivi est d’autant plus cruciale que, dans le cadre des ne´gociations d’adhe´sion, l’octroi de financements sera conditionne´ par le respect d’un calendrier arreˆte´ pour la mise en œuvre des mesures. 7. 9. Lorsqu’ils sont utilise´s dans un contexte approprie´, les instruments retenus pour le soutien aux PME et au de´veloppement re´gional ont de´montre´ leur efficacite´ [voir points 6. 20 a), 6. 29 et 6. 31]. Toutefois, la me´connaissance des conditions et du contexte ne´cessaires à leur bon fonctionnement demeure le point faible des interventions de la Commission. Ce constat met aussi en e´vidence l’e´cart entre les de´clarations politiques des autorite´s des États be´ne´ficiaires (tre`s favorables aux PME) et les actes qui les suivent (adoption rapide d’une le´gislation approprie´e et de´cisions budge´taires d’accompagnement). Les succe`s les plus marquants apparaissent dans les pays qui ont, de ce point de vue, adopte´ une de´marche cohe´rente. Effet des aides 7. 10. L’effet le plus notable est le changement politique et culturel auquel PHARE et TACIS ont, vraisemblablement, contribue´ dans tous les pays concerne´s, ne serait-ce qu’en stimulant l’initiative prive´e. Dans ces meˆmes pays, les changements d’attitude des autorite´s sont sensibles: les PME deviennent une priorite´ politique, dans la mesure où elles constituent la plus importante, sinon la seule source d’emplois de remplacement face aux conse´quences des restructura- tions industrielles, elles-meˆmes ine´luctables dans un contexte d’e´conomie de marche´ (voir point 6. 4). 7. 11. Dans le domaine des PME et du de´veloppement re´gional, la mise en place de re´seaux locaux susceptibles d’apporter une aide de proximite´ (informations, conseils et formations) et de me´canismes financiers en faveur des PME sont les re´sultats les plus visibles de l’intervention de PHARE et de TACIS. Toutefois, il resterait à de´velopper une strate´gie d’ensemble quant à la manie`re d’assurer la survie des organismes de soutien à l’issue des interventions PHARE et TACIS. Cette survie est d’autant plus hypothe´tique que les moyens manquent tant du côte´ des pouvoirs publics que du côte´ des entreprises, peu enclines à re´mune´rer des services propose´s gratuitement jusque-là. Une inte´gration rapide des ces entite´s (UGP) au sein des administrations correspondantes e´viterait la perte de connaissances acquises à grand prix. En outre, elle contribuerait au renforcement des administrations publiques, aspect prioritaire dans le cadre des nouvelles orientations PHARE (voir points 6. 11-6. 14). 7. 12. La question de la survie à terme des institutions ainsi cre´e´es passe aussi par une clarification des concepts de soutien aux PME et de de´veloppement re´gional. Ces politiques se chevauchent souvent et les re´seaux peuvent entrer en concurrence, tant pour la recherche de sources de financement que pour les services propose´s à la cliente`le (voir points 5. 8, 5. 19-5. 22). 7. 13. Le soutien à la restructuration des grandes entreprises porte soit sur des interventions en profondeur au niveau d’un secteur ou d’une entreprise, soit sur des offres de services à partir de «guichets» (agences locales ou unite´s de gestion de programmes). 7. 14. L’e´valuation des interventions en profondeur est la plus complexe, en effet: a) le suivi des projets n’est assure´ que pendant la dure´e des contrats d’assistance technique, alors que les principaux effets en sont attendus dans les anne´es ulte´rieures (voir points 4. 26, 6. 3); b) trop souvent, les ope´rations n’ont pas de´passe´ le stade du diagnostic et des recommandations, sans que celles-ci soient mises en œuvre (voir point 4. 24); c) face à l’ampleur des proble`mes rencontre´s, les moyens financiers mobilise´s en faveur de chaque entreprise sont souvent de´risoires et ne peuvent assurer seuls la re´alisation des changements pre´conise´s (voir points 4. 6, 5. 11, 6. 26, 6. 28, 6. 30 et 6. 32). C 335/24 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 7. 15. Les services à la carte (voir point 6. 28) propose´s par les unite´s de gestion de programme ou les agences locales s’adressent à des entreprises de taille souvent modeste et pre´sentent, au plan the´orique, plusieurs avantages car cette approche: a) ame´liore l’effet de levier des fonds communautaires en stimulant les capacite´s professionnelles des consultants locaux; b) requiert une de´marche active des be´ne´ficiaires et appuie leur volonte´ de changement. Toutefois aucune e´valuation ex post n’a e´te´ conduite en vue de connaître l’impact de cette approche. 7. 16. Si les expe´riences conduites en matie`re de restructuration d’entreprises se sont re´ve´le´es peu convaincantes (recommandations formule´es non suivies de mise en œuvre), c’est que, là plus qu’ailleurs, le de´se´quilibre entre les moyens mobilise´s et l’ampleur des proble`mes à traiter est marque´. Seule une de´marche convergente de l’UE et des autres donateurs pourrait permettre d’atteindre des re´sultats probants. De ce point de vue et compte tenu de ses missions, la BERD doit constituer un partenaire privile´gie´ pour la Commission. En collaboration avec la BERD, le financement par PHARE ou TACIS d’e´tudes pre´alables à l’investissement devrait permettre de mobiliser dans leur sillage des capitaux (preˆts) d’une masse suffisante pour assurer une application effective des mesures pre´conise´es. Le partage du risque en garantissant à partir du budget communautaire une partie des preˆts ainsi accorde´s est une autre voie qui me´riterait conside´ration. Le pre´sent rapport a e´te´ adopte´ par la Cour des comptes à Luxembourg en sa re´union des 16 et 17 septembre 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Pre´sident 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/25 RÉPONSES DE LA COMMISSION COMMENTAIRE PRÉLIMINAIRE DE LA COMMISSION ressources des be´ne´ficiaires finals pour mettre en œuvre les plans de restructuration recommande´s. La Commission estime que les programmes lance´s dans le cadre de PHARE et TACIS pour stimuler le de´veloppe- ment du secteur prive´ ont eu un impact conside´rable, conside´ration faite de la date relativement re´cente de leur mise en œuvre. À l’e´poque où les programmes ont e´te´ propose´s pour la premie`re fois, aucun des pays be´ne´ficiaires ne connaissait le concept de l’e´conomie de marche´ ni la culture du de´veloppement par le biais du secteur prive´. La majorite´ des possibilite´s d’emploi se limitaient aux grandes entre- prises essentiellement publiques ou contrôle´es par l’État. L’Union europe´enne a donc dû relever le double de´fi de de´velopper des programmes destine´s à re´former physique- ment et à alimenter un secteur prive´ base´ sur l’e´conomie de marche´ et de modifier l’environnement politique et culturel pour permettre la mise en œuvre des re´formes. Compte tenu de l’immensite´ de cette tâche, les ressources pre´vues au titre de PHARE et de TACIS e´taient insuffi- santes pour re´pondre à tous les besoins des pays be´ne´fi- ciaires. C’est pourquoi la Commission a concentre´ les ressources limite´es sur des ope´rations cre´ant un effet catalyseur et stimulant les mesures de´veloppe´es sur le plan inte´rieur. Des politiques ont e´galement e´te´ e´labore´es pour coordonner les interventions avec celles de la BEI et d’autres institutions financie`res internationales telles que la BERD et la Banque mondiale. Le versement des ressources affecte´es au de´veloppement du secteur prive´ a e´te´, comme l’indique la Cour, plus rapide que pour l’ensemble des programmes PHARE et TACIS. À l’heure actuelle, les re´sultats concernant les petites et moyennes entreprises (PME) sont positifs. L’e´valuation interme´diaire a conclu que «les activite´s de de´veloppe- ment des PME mene´es par PHARE e´taient adapte´es au processus de re´forme, ont introduit de nouvelles institu- tions pour le de´veloppement des PME et ont e´tendu le soutien aux PME sur une e´chelle sans pre´ce´dent. » Les programmes ont assure´ un soutien important au proces- sus de transition dans la plupart des États partenaires de PHARE et TACIS. Comme le signale la Cour, la prise de conscience de l’importance du secteur prive´ et du rôle des PME dans un syste`me e´conomique de marche´ a augmente´ dans une mesure telle que la vision politique et culturelle relative au de´veloppement du secteur prive´ a conside´ra- blement e´volue´. La Commission a progressivement augmente´ sa capacite´ de suivi et d’e´valuation des programmes. Des unite´s charge´es spe´cifiquement du suivi et de l’e´valuation ont e´te´ mises en place en octobre 1996 et la me´thode du cadre logique pour l’e´valuation a e´te´ adopte´e afin de garantir des me´thodes d’e´valuation cohe´rentes. Les proce´dures d’attribution des marche´s ont e´te´ renforce´es par l’harmo- nisation des proce´dures PHARE et TACIS en fe´vrier 1997 et les manuels d’instruction ont e´te´ re´vise´s et mis à jour pour que tous les utilisateurs disposent de lignes direc- trices claires et pre´cises. Le programme PHARE a e´te´ re´oriente´ en mars 1997 de façon à l’adapter aux mesures visant à soutenir les strate´gies d’adhe´sion des pays candi- dats. La re´forme du re`glement TACIS est e´galement en cours dans le but de mieux adapter le re´gime d’aides aux nouveaux besoins des pays be´ne´ficiaires. Ces mesures permettront à la Commission de consolider les re´sultats des mesures en faveur du secteur prive´ de´jà mises en œuvre et d’assurer une meilleure adaptation des mesures futures aux besoins des pays partenaires. 2. DOMAINE ET OBJECTIFS DE L’ENQUÊTE Domaine de contrôle 2. 2. Dans les premie`res phases du programme PHARE, une de´finition souple des PME avait e´te´ adopte´e, qui semblait plus adapte´e à la re´alite´ dans les pays concerne´s. En particulier, les entreprises de ces pays e´taient ge´ne´rale- ment beaucoup plus importantes que celles de l’Union europe´enne quant au nombre de personnes employe´es. Ces derniers temps, la de´finition communautaire standard des PME est de plus en plus souvent utilise´e lorsque c’est possible. Ainsi, par exemple, dans le cadre d’un pro- gramme PHARE spe´cifique axe´ sur les petites entreprises, les crite`res d’e´ligibilite´ ont re´cemment e´te´ limite´s aux PME re´pondant aux dispositions de la recommandation de la Commission du 3 avril 1996. 3. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS Pre´paration et gestion des programmes L’efficacite´ et l’impact des programmes ont, dans certains cas, souffert de l’instabilite´ politique et d’un manque de 3. 1. Le rapport de la Cour couvre essentiellement la pe´riode influence´e par la phase initiale de mise en route des programmes PHARE et TACIS. La situation dans les États be´ne´ficiaires relative au de´veloppement du secteur C 335/26 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 prive´ s’est ame´liore´e depuis. cohe´rence, dans l’ensemble, de la strate´gie entreprise dans le domaine du soutien aux PME. Il importe e´galement de noter que, à l’e´poque où ces programmes ont e´te´ conçus, ils innovaient totalement. Alors qu’il e´tait e´vident que le de´veloppement du secteur prive´ e´tait crucial pour le succe`s du processus de transi- tion, il y avait peu de pre´ce´dents sur lesquels baser la conception des programmes. En outre, et comme le reconnaît la Cour ailleurs dans son rapport, le niveau d’engagement politique envers le de´veloppement du sec- teur prive´ a e´te´ crucial. En Bulgarie, par exemple, l’ab- sence de volonte´ politique à l’e´gard de programmes convenus de de´veloppement du secteur prive´ est de loin le facteur le plus important expliquant les retards qui ont affecte´ ces programmes. 3. 2. Compte tenu de l’urgence de l’aide au secteur prive´ naissant dans les pays be´ne´ficiaires, il n’a ge´ne´ralement pas e´te´ possible d’attendre les e´valuations d’impact des programmes pre´ce´dents avant de prendre des de´cisions relatives aux programmes de suivi. L’attente risquait de faire perdre la vitesse acquise dans le secteur et aurait dans de nombreux cas compromis la viabilite´ des pro- grammes de suivi. 3. 3. Les principaux responsables du succe`s ou de l’e´chec des programmes sont les gouvernements be´ne´ficiaires, qui doivent assurer la mise en place d’un contexte politique favorable. Il y a donc une limite à la mesure dans laquelle la responsabilite´ de l’impact peut eˆtre impute´e aux e´qui- pes d’assistance technique. 3. 4. Alors que la Commission a essaye´ d’e´valuer et de soutenir le de´veloppement de la politique en faveur du secteur prive´, elle ne peut pas eˆtre tenue responsable des changements politiques brusques qui ont affecte´ le succe`s des programmes dans certains pays. 3. 5. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux e´valuations d’ap- pels d’offres TACIS et inversement. Des rapports d’e´va- luation circulent entre les e´quipes PHARE et TACIS, ce qui contribue à des e´changes d’ide´es fructueux et à la reconnaissance de questions pre´sentant un inte´reˆt com- mun. Efficacite´ des modalite´s de mise en œuvre 3. 6. Pour PHARE comme pour TACIS, de re´centes la analyses ope´rationnelles inde´pendantes ont confirme´ a) La Commission reconnaît que certains proble`mes ont e´te´ rencontre´s (tels que la re´ticence de certaines banques à participer à des plans de financement); ces questions sont examine´es dans le cadre du suivi de l’e´valuation inte´ri- maire. b) L’efficacite´ des instruments mis en œuvre de´pend fortement du contexte e´conomique qui, comme le fait remarquer la Cour dans l’exemple de la Russie, peut eˆtre extreˆmement difficile. c) La Commission examine des projets de plans strate´- giques concernant l’utilisation des instruments financiers afin d’e´viter les doubles emplois et de promouvoir la synergie et une coope´ration fructueuse. d) La Commission reconnaît que certains instruments, tels que les fonds de garantie, sont complexes à concevoir et n’ont jusqu’à pre´sent enregistre´ qu’un succe`s limite´ dans le cadre de PHARE. Mais compte tenu de leur effet potentiel de catalyseur pour mettre en place des formes viables de financement des PME, la Commission, en consultation avec les pays be´ne´ficiaires, conside´rait leur adoption utile à l’e´poque. Toutefois, le succe`s a e´te´ mitige´ par la re´ticence des banques locales à participer à ces plans. e) La Commission reconnaît que le montant des fonds affecte´s dans le cadre de PHARE et de TACIS est insuffisant face aux besoins des pays concerne´s. Dans un contexte où de nombreuses priorite´s se disputent les faibles ressources disponibles, il n’est tout bonnement pas possible de re´pondre à tous les besoins de financement. Toutefois, la Commission s’est efforce´e de concentrer ses efforts sur des ope´rations pour lesquelles le financement de PHARE et TACIS dans le secteur de la restructuration des entreprises pouvait eˆtre le plus efficace et avoir un effet catalyseur incitant les États partenaires à stimuler le de´veloppement du secteur prive´. En outre, des efforts ont e´te´ faits pour coordonner les activite´s de financement avec celles d’autres donateurs tels que la BERD, la Banque mondiale et la BEI afin de maximiser l’impact des ressources limite´es. 3. 7. Des jugements difficiles ont dû eˆtre porte´s en ce qui concerne les programmes n’ayant pas enregistre´ de pro- gre`s aussi rapides que pre´vu à l’origine. Dans certains des cas mentionne´s, la lenteur des progre`s enregistre´s doit eˆtre impute´e principalement au manque d’engagement des autorite´s be´ne´ficiaires envers le programme. L’engage- ment continu de la Commission (alors que la seule alternative re´aliste e´tait l’abandon du programme) a e´te´ justifie´ dans certains cas. Par exemple, le programme Struder en Pologne a e´te´ lent à de´marrer mais, grâce en partie à une gestion active de la Commission, il s’est 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/27 transforme´ en re´ussite; les autorite´s polonaises estiment que les subventions devraient permettre de cre´er plus de 11 000 emplois. La Commission a assure´ un suivi e´troit de la mise en œuvre du plan et les applications des fonds de garantie sont maintenant en cours de traitement. La Commission estime que la re´duction du nombre d’instruments aurait re´duit l’impact et le caracte`re globaux du programme. Bilan des actions mises en œuvre 3. 8. La Commission reconnaît que la mesure de l’impact du de´veloppement du secteur prive´ peut eˆtre difficile pour les raisons invoque´es par la Cour. Des unite´s charge´es spe´cifiquement des tâches de suivi et d’e´valuation ont e´te´ mises sur pied. Des e´valuations spe´cifiques de secteurs tels que les PME, la privatisation ou la restructuration sont en cours. L’unite´ d’e´valuation a de´jà re´alise´ une e´valuation des programmes par e´chantillonnage et les e´quipes de suivi assurent l’e´valuation permanente. 3. 9. Le contexte ge´ne´ral dans les pays be´ne´ficiaires est une contrainte importante. Cependant, grâce à un enga- gement constructif, la Commission s’efforce non seule- ment de fonctionner dans ce contexte, mais s’emploie e´galement activement à le changer. L’effet de de´monstra- tion d’un programme fructueux de de´veloppement des PME tel que le programme Struder a joue´ un rôle important dans le changement d’attitude des administra- tions publiques be´ne´ficiaires par rapport au secteur prive´. 4. PRÉPARATION ET GESTION DES PROGRAMMES Qualite´ de la pre´paration, de´lais d’exe´cution et e´chelon- nement des actions 4. 1. Le rapport de la Cour couvre essentiellement la pe´riode influence´e par la phase initiale de mise en route des programmes PHARE et TACIS. Il importe de noter que, à l’e´poque où ces programmes ont e´te´ conçus, ils innovaient totalement. Alors qu’il e´tait e´vident que le de´veloppement du secteur prive´ e´tait crucial pour le succe`s du processus de transition, il y avait peu de pre´ce´dents sur lesquels baser la conception des program- mes et peu de crite`res en fonction desquels des objectifs de´taille´s pouvaient eˆtre formule´s. En outre, et comme le reconnaît la Cour ailleurs dans son rapport, le niveau d’engagement politique envers le de´veloppement du sec- teur prive´ a e´te´ crucial. En Bulgarie, par exemple, l’ab- sence de volonte´ politique à l’e´gard de programmes convenus de de´veloppement du secteur prive´ est de loin le facteur le plus important expliquant les retards qui ont affecte´ ces programmes. Pologne 4. 2. Le programme Struder a e´te´ une expe´rience pour PHARE ainsi que pour la Pologne et a joue´ un rôle important dans l’ame´lioration de la situation relative au de´veloppement re´gional en Pologne. 4. 3. La Commission a pris des initiatives pour ame´liorer la situation et est intervenue aupre`s du gouvernement pour modifier l’orientation du programme dans le secteur du tourisme. Le de´veloppement de la strate´gie de la Pologne en matie`re de tourisme a certes e´te´ un processus de longue dure´e, mais il a abouti à un degre´ e´leve´ de participation re´gionale et à un bon niveau de responsabi- lite´ et de maîtrise de la strate´gie finale par les autorite´s polonaises et le secteur prive´. Bulgarie 4. 4. La Commission s’est rendu compte à la fin de 1994 des difficulte´s relatives au lancement reporte´ (mi-1993). Les discussions sur la re´orientation qui ont suivi ainsi que l’accord sur la re´affectation des ressources se sont prolon- ge´s jusqu’à la mi-1995. La Commission a e´te´ à l’origine de tous les efforts dont a be´ne´ficie´ le programme en faveur des PME et a arrache´ avec beaucoup de difficulte´s l’accord du gouvernement bulgare à chaque e´tape du processus. Ce manque d’engagement politique à l’e´gard du de´veloppement d’une strate´gie nationale en faveur des PME est apparu plus clairement pendant la mise en œuvre du programme. Le de´veloppement du secteur des PME devrait eˆtre acce´le´- re´ par le gouvernement e´lu re´cemment, qui a approuve´ un projet de strate´gie en faveur des PME, notamment l’agence pour les PME qui devrait be´ne´ficier d’une assis- tance technique. 4. 5. Le projet de privatisation du tourisme a e´te´ lance´ à une e´poque où la loi de 1992 sur les privatisations e´tait en suspens en raison de controverses internes au sein du gouvernement. En fin de compte, le gouvernement bul- gare a abandonne´ l’approche sectorielle convenue, ce qui a impose´ la clôture pre´mature´e du projet. 4. 6. Aux termes du contrat et de son avenant, toutes les parties avaient conclu qu’un certain degre´ de re´ussite avait e´te´ enregistre´ en ce qui concerne les marche´s de gre´ à gre´ avec les partenaires occidentaux, le transfert de savoir-faire, la familiarisation avec les pratiques et les me´canismes commerciaux occidentaux et la promotion des relations commerciales. Toutefois, il a e´te´ convenu que d’autres initiatives e´taient ne´cessaires pour obtenir des re´sultats concrets afin d’e´largir la coope´ration et d’approfondir les relations e´tant donne´ la relative inexpe´- rience des cadres en matie`re de commerce avec des C 335/28 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 partenaires e´trangers, ce qui justifiait l’avenant en vue de la poursuite du soutien au secteur. De´roulement des actions et conception des contrats de consultants Autres pays 4. 7. En Russie, les activite´s des entreprises n’e´taient le´gales que depuis quelques anne´es, ce qui fait que le point de de´part pour le de´veloppement des PME e´tait pratiquement ze´ro. En 1992, l’Union europe´enne n’avait aucune expe´rience en ce qui concerne l’e´laboration ou la gestion de projets dans ce secteur dans le contexte russe. Ce n’est que lorsque les projets ont de´bute´ en 1995 que la situation est devenue un peu plus claire et que les expe´riences pre´ce´dentes, tant dans le cadre du syste`me TACIS que dans le chef de l’Union europe´enne et de la Russie, ont pu eˆtre prises en compte. Une re´cente analyse ope´rationnelle inde´pendante de la strate´gie TACIS dans le secteur du de´veloppement du secteur prive´ effectue´e en janvier 1998 a confirme´ la cohe´rence, dans l’ensemble, de la strate´gie entreprise dans le secteur des PME, et plus particulie`rement sur le re´seau SMEDA. 4. 8. Dans les pays be´ne´ficiaires, le contexte politique et e´conomique e´volue en permanence et lors de la de´finition ou de la pre´paration d’un projet, certains de´veloppements sont difficiles à pre´dire. En conse´quence, des changements interviennent souvent entre la de´finition d’un projet et sa mise en œuvre. La phase de mise en route du projet est pre´vue pour tenir compte de ces circonstances et re´adap- ter le plan de travail afin d’assurer le bon de´roulement du projet. Pendant toute la dure´e d’exe´cution du projet, des changements impre´vus peuvent e´galement intervenir qui exigent des prolongations du projet et/ou des modifica- tions budge´taires (ge´ne´ralement dans le cadre de la valeur globale du contrat d’origine) afin d’assurer l’obtention des re´sultats pre´vus et la re´alisation de l’impact. Russie 4. 10. L’observation porte sur un projet conçu en 1992, lorsque le secteur des PME en Russie e´tait un secteur e´mergent dynamique. Toutefois, dans un pays où l’entre- prise prive´e e´tait un nouveau phe´nome`ne, l’absence importante de le´gislation ade´quate e´tait apparente. Dans indique´ de fournir une ce contexte, il a e´te´ conside´re´ assistance. Le cas souleve´ par la Cour est une exception qui se justifie. Le fait de faire signer des de´clarations d’acceptation par le be´ne´ficiaire avant de lancer les appels d’offres est une pratique normale. 4. 12. La Commission conside`re que les changements de politique au sein des pays be´ne´ficiaires repre´sentent le principal facteur affectant la mise en œuvre des pro- grammes. Il a e´te´ plus difficile en raison de ces fluctua- tions de maintenir la cohe´rence des actions concerne´es, ce la gestion des pro- qui a ine´vitablement complique´ grammes. Le renouvellement des gestionnaires des services centraux de la Commission refle`te en partie les difficulte´s lie´es à la recherche de personnel interne ayant les qualifications requises. Le recours à du personnel exte´rieur ayant des contrats de courte dure´e peut entraîner un renouvelle- ment fre´quent du personnel pour certains projets. Hongrie 4. 13-4. 14. Lorsque les travaux relatifs à la conception de´taille´e du programme de preˆts convertibles ont com- mence´, la Commission a indique´ à plusieurs reprises qu’elle avait de se´rieux doutes concernant la conception l’avis de la Commission, les du programme. Malgre´ autorite´s hongroises ont continue´ d’exprimer leur pre´fe´- rence pour la mise en place d’un programme de quasi- capital. L’affectation de 1,89 million d’e´cus (actuellement environ 2 millions d’e´cus compte tenu des inte´reˆts cumule´s) sera re´cupe´re´e aupre`s des autorite´s hongroises sur la base du projet de rapport d’audit final. Bulgarie 4. 15. Compte tenu de l’extreˆme difficulte´ et de l’envi- ronnement politique incertain caracte´risant le de´veloppe- ment des PME en Bulgarie, les performances de l’e´quipe d’assistance technique n’ont pas e´te´ à la hauteur des normes pre´vues. 4. 16. Certains des premiers programmes, particulie`re- ment dans le domaine du de´veloppement des PME et de la restructuration des entreprises, e´taient caracte´rise´s par une re´duction de la phase de planification afin de re´- pondre rapidement à la demande des gouvernements lorsque le processus de transformation s’est amorce´ en Europe orientale en 1990. 4. 11. Il y a des consultations informelles entre les unite´s en ce qui concerne la qualite´ des consultants. La qualite´ des termes de re´fe´rence rele`ve en dernier lieu de la responsabilite´ de la Commission, et les termes de re´fe´- rence re´dige´s par des consultants exte´rieurs sont examine´s avec attention par les diffe´rents gestionnaires de projets avant d’eˆtre publie´s. Le contexte politique des ope´rations PHARE et TACIS est devenu plus clair au fil des diffe´rents programmes. Ces ope´rations ont permis aux services de la Commission et aux contractants d’acque´rir une connaissance beau- coup plus de´taille´e des conditions politiques et e´cono- miques pre´valant au sein de ces pays qu’il n’e´tait possible dans les phases de de´but des premiers programmes. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/29 Depuis les premiers programmes, il y a eu une e´volution au niveau de la planification et de la de´finition des objectifs. En Pologne, par exemple, le programme Stru- der/de´veloppement re´gional conçu en 1992 comprenait des objectifs plus clairement de´finis. Cette e´volution a e´te´ tre`s utile dans la mise au point d’une politique de de´veloppement re´gional en Pologne, bien que ce proces- sus ne soit pas encore termine´. Dans le cadre de PHARE et de TACIS, les contractants sont maintenant oblige´s de de´tailler dans un document, le rapport initial, les indica- teurs objectivement ve´rifiables de re´ussite pour chaque e´le´ment du projet. Cette proce´dure est la base de l’e´valua- tion par l’e´quipe de suivi des performances du contrac- tant. Circulation de l’information 4. 17. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux e´valuations d’ap- pels d’offres TACIS et inversement. Des rapports d’e´va- luation circulent entre les e´quipes PHARE et TACIS, qui contribuent à des e´changes d’ide´es fructueux et à la reconnaissance de questions pre´sentant un inte´reˆt com- mun. 4. 18. La pratique de la prolongation des contrats qui reposait sur un souhait naturel d’assurer la continuite´ au sein de l’unite´ de gestion de projet en Bulgarie a e´te´ remplace´e depuis par des lignes directrices claires et pre´cises sur les conditions et les limites des avenants aux contrats, et notamment des sommes affecte´es. En ce qui concerne les proble`mes mentionne´s par la Cour relatifs à la Pologne, voir les commentaires au point 5. 13. 4. 19. Voir commentaires au point 4. 11. les six mois, ce qui constitue un instrument supple´mentai- re de suivi. L’e´tude d’impact, ainsi que les rapports re´guliers fournis par l’agence polonaise de de´veloppement re´gional, ont identifie´ le nombre de PME be´ne´ficiant d’une aide, le montant des investissements ge´ne´re´s, le nombre d’emplois cre´e´s et le nombre et la valeur des petits projets d’infra- structure municipale soutenus. Ces informations sont e´galement fournies dans le rapport de suivi et d’e´valua- tion publie´ par la Commission en juin 1997. Une fois les premie`res difficulte´s surmonte´es, le pro- gramme Struder s’est ave´re´ eˆtre une re´ussite. 4. 23. La Commission a pris des initiatives pour ame´lio- rer la situation et est intervenue aupre`s du gouvernement pour modifier l’orientation du programme dans le secteur du tourisme. Le de´veloppement de la strate´gie de la Pologne en matie`re de tourisme a certes e´te´ un processus de longue dure´e, mais il a abouti à un degre´ e´leve´ de participation re´gionale et à un bon niveau de responsabi- lite´ et de maîtrise de la strate´gie finale par les autorite´s polonaises et le secteur prive´. Les soldes importants de fonds maintenus dans les comptes re´sultent d’estimations incorrectes des besoins en espe`ces des UGP, dues essentiellement à une surestima- tion de la rapidite´ de mise en œuvre, à la non-acceptation des travaux effectue´s par les contractants ou à la pre´sen- tation tardive des factures par les contractants. La Commission est tout à fait consciente de ce proble`me ge´ne´ral. Des efforts sont faits pour re´e´valuer de manie`re syste´matique les besoins re´els sur la base des montants disponibles sur les comptes, du stade re´el d’attribution des marche´s/de mise en œuvre et des pre´visions passe´es des UGP lors de l’octroi de paiements anticipe´s. 4. 20. Voir commentaires au point 3. 5. Autres pays Suivi et e´valuation des programmes Pologne 4. 22. Le manque d’expe´rience des agences de de´veloppe- ment re´gional au niveau de la collaboration avec les experts, l’absence de plans de de´veloppement re´gional et les barrie`res linguistiques font partie de l’environnement dans lequel le programme Struder a dû fonctionner et la raison pour laquelle le programme a en fait e´te´ cre´e´. Depuis 1996, la Commission a mis en place un pro- gramme de suivi et d’e´valuation syste´matiques et les rapports relatifs au programme Struder ont e´te´ publie´s en 1997. Les autorite´s polonaises sont maintenant charge´es de suivre au moins 20 % des projets PME finance´s par PHARE. Conforme´ment aux dispositions de PHARE, la Commission approuve les programmes de travail tous 4. 25. Dans le cas de la Hongrie, malgre´ des demandes e´crites, la Commission a eu des difficulte´s à obtenir de la part de certaines UGP des copies des rapports finals sur les activite´s de suivi. Dans un cas, la difficulte´ à obtenir ces rapports a contribue´ à la de´cision prise par la Commission de ne pas approuver une deuxie`me prolon- gation d’un contrat d’assistance technique en 1996. En ce qui concerne l’Ouzbe´kistan, la Cour fait allusion à des proce´dures pour le suivi d’experts dans le cadre d’un contrat spe´cifique. La Commission peut confirmer que, dans le cadre des proce´dures TACIS, des feuilles de pre´sence sont maintenant exige´es avec toutes les notes d’honoraires. 4. 26. a) La Commission proce`de actuellement à la de´concentration des proce´dures, en vertu de laquelle davantage de fonctions seront de´volues aux de´le´gations C 335/30 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 au sein des États partenaires. Les fonds autorise´s dans le cadre de la facilite´ STAP seront utilise´s pour recruter au sein des de´le´gations une assistance technique à long terme directement lie´e à la mise en œuvre des programmes. Une assistance technique à court terme sera e´galement fournie au titre des contrats-cadres afin de permettre aux de´le´ga- tions de recruter des experts inde´pendants charge´s d’assis- ter aux e´valuations des appels d’offres, de pre´parer les termes de re´fe´rence ainsi que le suivi et l’e´valuation. b) Outre l’examen par les consultants, l’exercice de suivi examine e´galement depuis 1996 les prestations fournies à l’organisation be´ne´ficiaire et leur adaptation aux besoins. Le suivi est comple´te´ par l’exercice d’e´valuation permet- tant d’appre´cier l’impact. c) Une unite´ d’e´valuation est ope´rationnelle depuis un peu plus d’un an. La couverture comple`te des pro- grammes PHARE et TACIS, e´value´s sur une base secto- rielle et nationale, demande ine´vitablement du temps. 4. 27. La Commission a de´jà examine´ cette question et estime que des mesures supple´mentaires ne sont pas indique´es. 5. EFFICACITÉ DES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE selon les conditions e´conomiques, des instruments finan- ciers similaires peuvent eˆtre requis à des degre´s diffe´- rents. C’est pourquoi la Commission propose de mettre en œuvre un programme horizontal en faveur des PME afin de traiter les proble`mes communs à tous les pays PHARE. Paralle`lement, les proble`mes re´gionaux spe´ci- fiques seront traite´s par le biais de mesures spe´cifiques de´finies dans les programmes re´gionaux de de´veloppe- ment applicables aux diffe´rents pays. Les proble`mes com- muns et les proble`mes spe´cifiques auxquels les PME doivent faire face seront ainsi traite´s. 5. 5. Il est ine´vitable que dans certains cas, l’efficacite´ de certains instruments diminue si les conditions initiales changent. La Commission a pour objectif d’ajuster les instruments de manie`re ade´quate lorsqu’un tel proble`me se manifeste. Bulgarie 5. 6. La mise en place longtemps reporte´e de la ligne de cre´dit PME PHARE a malheureusement coïncide´ avec l’effondrement virtuel de l’e´conomie bulgare en 1996. L’ame´lioration des conditions macroe´conomiques ainsi que la restructuration propose´e du secteur bancaire devraient permettre de de´bourser la ligne de cre´dit plus rapidement à l’avenir. Choix et conception des instruments 5. 7. Voir commentaires au point 5. 4. 5. 1. Pour PHARE comme pour TACIS, de re´centes analyses ope´rationnelles inde´pendantes ont confirme´ la cohe´rence, dans l’ensemble, de la strate´gie entreprise dans le domaine du soutien aux PME. La Commission reconnaît que certains proble`mes ont e´te´ rencontre´s (tels que la re´ticence de certaines banques à participer à des plans de financement); ces questions sont examine´es dans le cadre du suivi de l’e´valuation inte´ri- maire. Russie 5. 3. La Commission accepte les observations de la Cour en ce qui concerne ce cas spe´cifique. Toutefois, les projets qui ont suivi ont tenu compte des enseignements tire´s. 5. 8. Pour la Bulgarie, voir commentaires au point 5. 6. En ce qui concerne la Hongrie, la Commission examine actuellement les deux projets de plans strate´giques (PME et de´veloppement re´gional) afin d’e´viter des doubles emplois et de promouvoir la synergie et une coope´ration fructueuse. Pour le programme 1995 de de´veloppement re´gional et le programme 1996 en faveur des PME, les UGP ont e´te´ invite´es à soumettre un accord e´crit concernant la re´parti- tion des tâches. Dans le cadre du programme 1997, 3 millions d’e´cus en faveur du de´veloppement des PME ont e´te´ affecte´s au titre du programme de de´veloppement re´gional qui doit eˆtre mis en œuvre par l’interme´diaire des agences locales correspondantes. Ces mesures font partie du processus actuel d’examen par la Commission, en consultation avec le gouvernement hongrois, visant à assurer le positionnement le plus efficace du programme PME dans le contexte du de´veloppement re´gional. 5. 4 et 5. 7. La Commission estime que les proble`mes auxquels doivent faire face les PME tendent à eˆtre largement similaires dans la plupart sinon dans tous les pays PHARE, meˆme si l’intensite´ de ces proble`mes varie ine´vitablement entre les diffe´rentes re´gions. Par exemple, les contraintes politiques varient d’un pays à l’autre et 5. 9. Les fonds de garantie sont complexes à de´finir et n’ont jusqu’à pre´sent enregistre´ qu’un succe`s limite´ dans le cadre de PHARE. Toutefois, compte tenu de leur potentiel effet catalyseur pour mettre en place des formes viables de financement des PME, la Commission, en 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/31 consultation avec les pays be´ne´ficiaires, a conside´re´ qu’il e´tait utile de les adopter. Toutefois, le succe`s a e´te´ mitige´ par la re´ticence des banques locales à participer à ces plans. 5. 10. Pour la Bulgarie, voir commentaires au point 5. 6. Une e´tude sur le programme de preˆts PHARE (PLS) en Hongrie est actuellement en cours pour fixer les de´tails re´glant la future administration des fonds. Cette e´tude servira e´galement de source de documentation pour l’exa- men complet du programme PHARE PME (inclus dans le programme 1996). En ce qui concerne le sort des fonds autorenouvelables, l’autorite´ hongroise concerne´e (HFEP) de´tient et met en œuvre les fonds publics et est, à ce titre, entie`rement soumise à l’inspection re´gulie`re par la Cour des comptes nationale et le ministe`re hongrois compe´tent (MITT). 5. 11. Certaines activite´s ont souvent commence´ par une restructuration douce permettant, apre`s un certain temps, aux entreprises de libe´rer des fonds (grâce à des be´ne´fices accrus) afin de mettre en œuvre la restructuration pro- fonde recommande´e par le projet initial. C’est ainsi que, tre`s souvent, des recommandations sont mises en œuvre, mais peut-eˆtre deux, trois ou meˆme quatre ans apre`s la fin des projets. Bulgarie 5. 14. Les principales difficulte´s de´coulaient de l’environ- nement politique incertain caracte´risant le domaine des PME en Bulgarie. La Commission a pris des mesures visant à pre´venir des occurrences similaires à l’avenir. 5. 16. La participation de consultants locaux est de´jà encourage´e. Le nombre de consultants dans ces pays s’est rapidement accru et ce domaine d’expe´rience est une source de savoir-faire offrant un bon rapport qualite´- prix, que la Commission s’efforce en permanence d’utili- ser. Les termes de re´fe´rence des nouveaux projets au sein des pays be´ne´ficiaires exigent une bonne connaissance locale de la part des futurs consultants, ce qui est souvent le cas des experts locaux. En outre, les termes de re´fe´- rence spe´cifient maintenant que les futurs soumission- naires doivent pre´senter du personnel engage´ localement. Par exemple, les termes de re´fe´rence du prochain contrat- cadre pour les audits des programmes PHARE et TACIS stipulent que des experts locaux doivent eˆtre propose´s pour comple´ter le nombre d’experts requis. Collaboration entre les diffe´rents intervenants 5. 17. Comme explique´ aux points 5. 18 à 5. 22, d’autres facteurs ont contribue´ aux difficulte´s concerne´es. Prestations d’assistance technique Pologne 5. 12. Comme l’indique la Cour, la majorite´ des projets ayant be´ne´ficie´ d’une assistance technique se sont ave´re´s satisfaisants. La Commission ne conside`re pas que les e´checs enregistre´s dans le cadre de certains projets puissent eˆtre impute´s à la lenteur des re´actions des assis- tants techniques recrute´s par la Commission. 5. 18. Le programme Struder a adopte´ une approche axe´e sur la demande sur la base des propositions et des demandes d’assistance e´manant des re´gions. L’agence polonaise de de´veloppement re´gional a assiste´ activement les autorite´s re´gionales par l’e´laboration de plans de de´veloppement re´gional, du programme PME, de la docu- mentation relative aux appels d’offres et de programmes de formation pour la pre´paration du projet. Pologne Slovaquie 5. 13. Les remarques de la Cour portent sur deux contrats diffe´rents. En ce qui concerne le premier contrat, la Commission avait recommande´ de manie`re informelle d’interrompre le contrat. Toutefois, l’entreprise a e´te´ à nouveau propose´e et se´lectionne´e par les autorite´s polo- naises. Le programme polonais pour le tourisme a, plus que les autres programmes, be´ne´ficie´ de l’aide de consultants occidentaux. Toutefois, il est difficile de trouver le juste e´quilibre entre les consultants occidentaux et orientaux. Le programme pour le tourisme a e´galement souffert d’un manque d’engagement de la part des autorite´s et du secteur prive´. Des facteurs politiques et une dominance e´conomique au sein de la Pologne en sont les raisons principales. 5. 19. L’attitude hostile de l’agence de de´veloppement re´gional a entraîne´ des performances insatisfaisantes du programme. Russie 5. 21. La coope´ration entre les fonds re´gionaux de capi- tal-risque (FRCR) de la BERD en Russie et les centres de soutien des entreprises TACIS (ESC) a e´te´ moins impor- tante que pre´vu. Toutefois, la Commission est en train de ne´gocier un projet d’accord entre la BERD et TACIS concernant les modalite´s pour les activite´s futures de soutien TACIS et de coope´ration avec la BERD. Un accord a e´te´ atteint au niveau technique en attendant C 335/32 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 l’approbation finale tant au sein de la BERD que de la Commission. 6. BILAN DES ACTIONS MISES EN ŒUVRE Mesure des effets Bulgarie 6. 2. Malgre´ l’exe´cution d’un certain nombre d’enqueˆtes et d’e´tudes relatives au secteur prive´ en Bulgarie, on de´plore toujours un manque d’informations de´taille´es. Ceci est dû en particulier à l’e´volution rapide de l’envi- ronnement e´conomique, mais e´galement au fait que l’Ins- titut national des statistiques ne dispose pas actuellement d’informations approprie´es. Le manque de statistiques fiables en Russie continue de poser un se´rieux proble`me et constitue une des nom- breuses restrictions à la mise en œuvre de projets d’assis- tance technique. Lors de la de´finition des projets, il faut se fier dans une grande mesure à des donne´es moins quantitatives, comme par exemple l’expe´rience tire´e de projets pre´ce´dents, et des e´tudes sectorielles permettent de de´tecter les proble`mes au niveau d’entreprises individuel- les, de secteurs industriels ou d’institutions particulie`res. L’assistance TACIS pour re´former le syste`me statistique russe a commence´ en 1993. Un programme de coope´ration avec le ministe`re russe concerne´ est actuellement en cours. 6. 3. Le degre´ de mise en œuvre des recommandations et leur effet sur les performances des entreprises sont l’objet de l’exercice d’e´valuation. Bien qu’il soit possible d’effec- tuer une e´valuation qualitative et d’identifier les meil- leures pratiques pour la diffusion, il reste difficile d’effec- tuer des e´valuations quantitatives comple`tes sauf pour certains projets spe´cifiques. ment du secteur prive´. La Commission s’est efforce´e de re´soudre ce proble`me grâce à un important programme de formation bancaire et a fourni une aide de 2,5 millions d’e´cus au centre re´gional de formation bancaire de Tash- kent entre 1994 et 1997. Ensuite, un projet de 1,6 million d’e´cus a e´te´ lance´ dont l’objectif est de fournir des services de consultance directement aux banques, de renforcer l’association des banques et de promouvoir la formation bancaire de haut niveau. Le proble`me de la convertibilite´ des devises en Ouzbe´kis- tan est important. Il affecte non seulement les investisse- ments e´trangers, mais entrave e´galement l’acce`s des entre- prises nationales aux matie`res premie`res et aux nouvelles technologies. Le manque de convertibilite´ des devises, associe´ à d’autres rigidite´s macroe´conomiques, re´duit e´galement les motivations des entreprises à restructurer ainsi que leur capacite´ à profiter de la restructuration. 6. 8. Voir commentaires au point 3. 9. Exe´cution budge´taire 6. 9. Bien que le syste`me informatique ait e´te´ ame´liore´ en 1996, la Commission partage l’avis de la Cour sur la ne´cessite´ de continuer à ame´liorer ce syste`me. Cette ame´lioration est actuellement en cours de re´alisation. Toutefois, il pourrait s’ave´rer difficile d’introduire les niveaux de´taille´s sugge´re´s par la Cour. 6. 10. La principale raison à l’origine des faibles taux de paiement en Bulgarie est le manque d’engagement du gouvernement envers le de´veloppement du secteur prive´ et la re´organisation permanente au niveau des principaux de´cideurs. Contraintes externes s’imposant aux projets Survie à terme des institutions 6. 5. La Commission partage l’opinion de la Cour sur la ne´cessite´ de prendre en compte les contraintes locales. Elle conside`re que ces contraintes locales et le contexte e´conomique local ont e´te´, et sont, totalement pris en compte dans les pays TACIS cite´s en exemples. Bulgarie 6. 6. Voir commentaires au point 4. 4. Ouzbe´kistan et Turkme´nistan 6. 7. La faiblesse du secteur bancaire en Ouzbe´kistan et au Turkme´nistan est une re´elle contrainte au de´veloppe- 6. 11-6. 12. La Commission s’est efforce´e de re´duire pro- gressivement la contribution de PHARE et TACIS aux frais de fonctionnement, d’autres sources fournissant une partie proportionnellement croissante des fonds. Toute- fois, cette approche doit reconnaître le rôle que doivent jouer les autorite´s des États partenaires pour contribuer à assurer la viabilite´ à terme de ces agences de de´veloppe- ment. L’expe´rience dans l’Union europe´enne et d’autres e´cono- mies ayant un secteur PME dynamique a montre´ que les structures de formation et de soutien des PME ne peuvent pas subsister sans financement public. La Commission n’a aucune influence directe sur le niveau de soutien que les gouvernements locaux et fe´de´raux choisissent d’apporter à ces organisations. 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/33 Pologne 6. 13. La Commission a e´galement e´te´ pre´occupe´e par la viabilite´ à long terme de la fondation polonaise pour les PME (jusqu’alors la force motrice derrie`re la politique nationale en faveur des PME). Ce proble`me a e´te´ re´solu lors de la dernie`re re´union sur l’examen de la mise en œuvre de PHARE qui a eu lieu à Varsovie en mai 1997. Le ministe`re de l’e´conomie s’est engage´ à financer sur son budget une somme e´quivalente à 900 000 e´cus pour le paiement des frais de fonctionnement de la fondation pour les PME. Une loi sur les PME est e´galement en cours de pre´paration en Pologne pour transformer la fondation en agence nationale charge´e de mettre en œuvre les programmes nationaux en faveur des PME. En outre, l’USAID contribue en partie aux frais de la fonda- tion pour les PME. Russie 6. 14. Compte tenu de l’expe´rience des agences de de´ve- loppement pour les PME (SMEDA) dans l’Union euro- pe´enne, les SMEDA russes ne pourront pas survivre sans le soutien des administrations locales. En ce qui concerne le secteur des PME, tous les termes de re´fe´rence pre´pare´s pour les programmes d’action 1996/1997 et 1998/1999 contiennent l’obligation pour le contractant d’appliquer une strate´gie de sortie. Ceci implique une re´duction progressive de la contribution financie`re aux frais de base et au soutien à la gestion à laquelle doit correspondre une augmentation des revenus du travail. Le´galite´ et re´gularite´ des ope´rations 6. 15. Comme indique´ aux points 6. 17 à 6. 22, certaines anomalies peuvent eˆtre explique´es. Bulgarie 6. 17. Les possibilite´s d’attribution de marche´s de gre´ à gre´ ont e´te´ fortement re´duites dans le cadre de la re´vision des proce´dures d’appels d’offres et d’attribution des mar- che´s. Il existe maintenant un syste`me permettant de ve´rifier le principe de la libre concurrence dans le cadre des proce´dures de mise en œuvre de´centralise´e. Slovaquie 6. 19. Voir les commentaires au point 6. 13 sur les frais de fonctionnement de la fondation pour les PME. La Commission a de´jà re´pondu aux observations de la Cour dans le rapport DIS concernant le paiement des salaires, les frais de fonctionnement et la forte rotation du person- nel dans les UGP en Pologne. Dans le cas de l’agence polonaise de de´veloppement re´gional, le nombre des effectifs polonais re´mune´re´s par le programme a e´te´ re´duit de 94 à 67 en 1997 et sera encore re´duit à 28 en 1998. Suite au dialogue avec le gouvernement, il a e´te´ convenu que le programme 1997 pour la Pologne ne contiendra pas de fonds pour les frais de fonctionnement des UGP dans aucun secteur. Le gouvernement a pre´vu 4,5 millions d’e´cus dans son budget 1998 pour contribuer aux frais de fonctionnement des UGP du programme PHARE à partir de 1998. Cette mesure, combine´e à la strate´gie de retrait progressif des UGP et aux nouvelles orientations PHARE diffuse´es par la Commission en mars 1997, permettra l’arreˆt total en Pologne du paiement par PHARE des frais de fonctionne- ment des UGP. En Re´publique slovaque, la contribution de PHARE aux frais de fonctionnement relatifs à l’agence pour les PME a e´te´ fournie de façon de´gressive. Bilan par pays soumis à l’audit Pologne (217,5 millions d’e´cus) 6. 20-6. 22. De manie`re ge´ne´rale, le programme PHARE en Pologne s’est de´roule´ de manie`re satisfaisante. Cer- taines ope´rations ont eu moins de succe`s, ce qui est normalement pre´visible pour tout programme d’aide dont les be´ne´ficiaires doivent introduire des re´formes parfois difficiles. 6. 21. La situation actuelle concernant les projets polo- nais pour le tourisme et les fonds de garantie doit eˆtre e´value´e dans le cadre de la prochaine analyse de la mise en œuvre de PHARE. 6. 22. La privatisation et la restructuration du secteur side´rurgique en Pologne constituent une question tre`s sensible, comme l’indiquent les re´cents diffe´rends com- merciaux entre l’Union europe´enne et la Pologne. Le protocole financier a e´te´ approuve´ au moment où le gouvernement polonais pre´parait son plan de restructura- tion de la side´rurgie. Le plan ne s’est pas concre´tise´ au moment pre´vu et en e´change, les ressources ont e´te´ concentre´es sur un certain nombre d’activite´s mais tou- jours dans l’objectif de restructurer et de privatiser le secteur concerne´. Ces de´penses ont e´te´ approuve´es par la Commission par l’interme´diaire du syste`me du pro- gramme de re`gles de PHARE. travail, conforme´ment aux Pour des raisons juridiques, le fonds d’investissement (FEDA) n’a pas pu eˆtre mis en œuvre par l’UGP. Il exigeait la mise en place d’une base juridique diffe´rente. À l’e´poque où le plan FEDA a e´te´ approuve´, la Commis- sion avait e´te´ assure´e que cette mesure serait prise rapide- ment. En conse´quence, les discussions concernant le FEDA e´taient sans objet tant que le cadre juridique ade´quat n’avait pas e´te´ mis en place, ce qui a finalement le cas en juin 1996, pre`s d’un an et demi apre`s la e´te´ signature du protocole financier. Entre-temps, les fonds FEDA avaient e´te´ re´affecte´s, à la demande du gouverne- ment, au programme de reconstruction apre`s les inonda- tions. C 335/34 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Hongrie (174,5 millions d’e´cus) 6. 23. Voir commentaires au point 4. 14. 6. 24. Les chefs d’entreprises PME n’ont pas toujours acce`s à des cours prive´s de formation relativement one´- reux. Les mesures de formation organise´es dans le cadre de PHARE fournissent une alternative plus viable et ont remporte´ un certain succe`s. Bulgarie (72,5 millions d’e´cus) 6. 25. Les difficulte´s e´voque´es par la Cour illustrent le manque d’engagement de l’ancien gouvernement bulgare. D’une part, des protocoles financiers ont e´te´ signe´s enga- geant le gouvernement à mettre en œuvre les objectifs du programme. Toutefois, ces changements n’ont jamais e´te´ apporte´s ou se sont limite´s aux aspects organisationnels. Le nouveau gouvernement a cre´e´ l’agence pour les PME, à laquelle le programme PHARE apporte actuellement une assistance technique et une aide au renforcement institutionnel. 6. 26-6. 27. Les actions programme´es n’ont pas e´te´ exe´cu- te´es en raison d’un manque d’engagement du gouverne- ment. Slovaquie (54,2 millions d’e´cus) 6. 30. En ce qui concerne le programme de restructura- tion et de privatisation des entreprises, un certain nombre des recommandations figurant dans les e´tudes ont e´te´ prises en compte par la direction des entreprises. Russie (228,06 millions d’e´cus) 6. 31-6. 32. Effectivement, le montant des fonds affecte´s dans le cadre de TACIS est insuffisant face aux besoins du pays. Dans un contexte où de nombreuses priorite´s se disputent les faibles ressources disponibles, il n’est tout simplement pas possible de re´pondre à tous les besoins de financement. Toutefois, la Commission s’est efforce´e de concentrer ses efforts sur des ope´rations pour lesquelles le financement de TACIS dans le secteur de la restructura- tion des entreprises pouvait eˆtre le plus efficace. Turkme´nistan (6,1 millions d’e´cus) 6. 34. À l’issue du projet TACIS concernant la cre´ation d’une agence de de´veloppement des PME (SMEDA) à Ashgabat, la viabilite´ financie`re e´tait d’environ 35 % en janvier 1998. Un projet de suivi intitule´ «Soutien SMEDA Ashgabat» a e´te´ lance´ en mai 1998 pour une dure´e de neuf mois. L’autonomie financie`re pre´vue sera d’environ 60 % à la fin de ce projet. Cette augmentation est justifie´e par le nombre important de clients (e´trangers et locaux) et l’offre ame´liore´e et diversifie´e de services et de formation. 7. CONCLUSION 7. 1. La Commission admet que la de´finition d’objectifs clairs et de mesures pour e´valuer les re´sultats obtenus est importante, tout en partageant l’avis de la Cour (point 3. 8 de son rapport) qui estime que cela peut s’ave´rer difficile. L’introduction de l’approche du cadre logique est un pas important dans la bonne direction, tout comme l’ont e´te´ la mise en place des unite´s d’appre´ciation et d’e´valuation spe´cialement consacre´es au suivi de´crites plus haut. Toutefois, la Commission ne conside`re pas que dans les cas où les programmes n’ont pas donne´ les re´sultats attendus, les difficulte´s avaient pour origine des erreurs de gestion ou de conception. Dans certains cas, ces facteurs peuvent avoir contribue´ aux difficulte´s, mais ils constituent l’exception plutôt que la re`gle. Dans la grande majorite´ des cas, lorsque les programmes n’ont pas donne´ les re´sultats attendus, l’origine des difficulte´s e´tait un manque de volonte´ politique de la part du be´ne´ficiaire, impossible à pre´voir et difficile à ge´rer. 7. 2. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux e´valuations d’ap- pels d’offres TACIS et inversement. Des rapports d’e´va- luation circulent entre les e´quipes PHARE et TACIS, qui contribuent à des e´changes d’ide´es fructueux et à la reconnaissance de questions pre´sentant un inte´reˆt com- mun. Il est difficile d’e´valuer l’impact de PHARE ou de TACIS au niveau sectoriel ou par rapport à des instruments spe´cifiques. Toutefois, la nouvelle unite´ d’e´valuation a lance´ un certain nombre d’e´valuations sectorielles et des instruments en vue d’examiner ces questions, de fournir les renseignements ne´cessaires au niveau de l’exercice de programmation et de permettre des e´changes fructueux entre les diffe´rents domaines. Gestion des aides 7. 3. De manie`re ge´ne´rale, l’assistance technique au titre de PHARE et de TACIS a donne´ des re´sultats satisfai- sants. Toutefois, le fait que certaines ope´rations aient e´te´ moins fructueuses est ine´vitable dans le contexte des programmes d’aide dont les be´ne´ficiaires sont charge´s d’introduire des re´formes parfois difficiles. 7. 4. La Commission a veille´, lors de la programmation, à ce que les mesures envisage´es, tout en e´tant ambitieuses, soient e´galement re´alistes. Au de´but de la pe´riode cou- verte par le rapport, les politiques des gouvernements 3. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 335/35 e´taient aux tout premiers stades de de´veloppement et souvent soumises à des changements impre´visibles, importants et brusques. Ne´anmoins, la Commission n’a pas pu ignorer la ne´cessite´ de l’aide aux gouvernements re´formateurs pour mettre en place un environnement politique favorable et obtenir rapidement des re´sultats concrets dans ce secteur vital mais fragile. Tout en convenant, re´trospectivement, que certains programmes apparaissent trop ambitieux, la Commission soutient qu’une approche plus prudente aurait fait perdre cer- taines occasions. Il est ine´vitable que dans certains cas, l’efficacite´ de certains instruments diminue si les conditions initiales changent. La Commission a pour objectif d’ajuster les instruments de manie`re ade´quate lorsqu’un tel proble`me se manifeste. 7. 5. Dans la mesure du possible, les termes de re´fe´rence des consultants devraient inclure la re´alisation d’objectifs plutôt qu’e´nume´rer simplement les activite´s. La Commis- sion s’efforce d’assurer que les consultants fournissent des re´sultats concrets tels que des rapports et des services e´taye´s par la documentation ade´quate. Le paiement des factures est suspendu si les consultants ne remplissent pas leurs obligations contractuelles. La Commission s’efforce d’ame´liorer la qualite´ des termes de re´fe´rence et les prestations des consultants grâce aux mesures suivantes: a) consultation informelle entre les unite´s PHARE et TACIS sur la qualite´ des consultants; b) examen par les responsables des dossiers des termes de re´fe´rence re´dige´s par des consultants exte´rieurs avant leur publication; c) meilleure connaissance des conditions locales par les services centraux de la Commission et les services et consultants dans les de´le´gations. Il serait difficile de tenir les consultants pour responsables des re´sultats finals des projets, particulie`rement dans les cas où leur rôle consiste à fournir une assistance et des conseils techniques. La de´cision finale quant à la mise en pratique des conseils (et l’obtention finale des re´sultats attendus) revient au be´ne´ficiaire qui peut choisir ou non de prendre des mesures suite aux conseils fournis par les consultants. 7. 6. Des contacts et des consultations entre les services PHARE et TACIS ont lieu sur une base informelle, des responsables de PHARE assistant aux e´valuations d’ap- pels d’offres TACIS et inversement. Des rapports d’e´va- luation circulent entre les e´quipes PHARE et TACIS, qui contribuent à des e´changes d’ide´es fructueux et à la reconnaissance de questions pre´sentant un inte´reˆt com- mun. Des unite´s consacre´es spe´cifiquement aux tâches de suivi et d’e´valuation ont e´te´ mises en place. La produc- tion de rapports d’e´valuation sur des secteurs tels que les PME, la privatisation, la restructuration, contribueront à fournir quelques-unes des re´ponses ne´cessaires concernant les questions sectorielles. 7. 7. a) La Commission proce`de actuellement à la de´concentration des proce´dures au terme de laquelle davantage de fonctions seront de´volues aux de´le´gations au sein des États partenaires. Les fonds autorise´s dans le cadre de la facilite´ STAP seront utilise´s pour recruter au sein des de´le´gations une assistance technique à long terme directement lie´e à la mise en œuvre du programme. Une assistance technique à court terme sera e´galement fournie au titre des contrats-cadres afin de permettre aux de´le´ga- tions de recruter des experts inde´pendants charge´s d’assis- ter aux e´valuations des offres, de re´diger les termes de re´fe´rence, d’assurer le suivi et l’e´valuation. b) Les activite´s de suivi et d’e´valuation de la Commis- sion portent notamment sur les examens des consultants, des prestations à l’organisation be´ne´ficiaire et du carac- te`re ade´quat de leurs besoins. Les e´valuations portent ensuite sur l’impact des ope´rations assurant le succe`s ou de l’intervention à de´terminer et les mesures qui peuvent s’ave´rer ne´cessaires pour ame´liorer les prestations fu- tures. c) La Commission a pris des mesures pour ame´liorer la cohe´rence du suivi. Ainsi par exemple, dans le cadre de PHARE, le suivi et l’e´valuation des programmes seront assure´s par un contractant inde´pendant (un consortium d’entreprises de l’Union europe´enne et des PEC) compre- nant vingt-sept experts à long terme et un soutien tech- nique à court terme approprie´. L’unite´ de suivi et de contrôle a e´tabli un mode`le pour toutes les e´valuations afin d’ame´liorer la re´gularite´, l’homoge´ne´ite´ et l’aspect pratique des rapports. Un syste`me de suivi des recom- mandations pre´vu dans le rapport assure leur prise en compte. 7. 8. L’unite´ d’e´valuation, mise en place en janvier 1997, a termine´ ou terminera bientôt, tant pour PHARE que pour TACIS, quartorze e´valuations sectorielles, dix e´va- luations d’instruments et trois e´valuations nationales. Douze autres e´valuations doivent eˆtre lance´es d’ici la fin de l’anne´e. La couverture comple`te des programmes PHARE et TACIS, e´value´s sur une base sectorielle et nationale, demande ine´vitablement un certain temps. Les re´sultats des e´valuations termine´es et les re´sultats pre´liminaires de celles en cours ont de´jà e´te´ communique´s au Parlement, aux États membres, aux services de la Commission et à la Cour des comptes. C 335/36 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 11. 98 Une nouvelle me´thodologie pour le suivi et l’e´valuation des programmes est maintenant en place. L’homoge´ne´ite´ de l’approche est assure´e par le «mode`le» standard grâce auquel tous les rapports suivent le meˆme format. Le mode`le concentre les e´valuations sur la re´alisation des objectifs et la fourniture de recommandations concre`tes et pratiques pour la conception et la gestion des pro- grammes futurs. Les recommandations sont syste´matique- ment suivies par les responsables de la mise en œuvre du programme. Les rapports sont largement diffuse´s, de sorte que les enseignements tire´s d’un programme peuvent eˆtre applique´s à d’autres programmes similaires. 7. 9. La Commission partage l’opinion de la Cour sur la ne´cessite´ de prendre totalement en compte les contraintes locales et le contexte e´conomique local et reconnaît que ces facteurs et le contexte ge´ne´ral dans les pays be´ne´fi- ciaires peuvent constituer une contrainte importante à la mise en œuvre des mesures. Elle ne conside`re pas que la mise en œuvre des programmes a e´te´ syste´matiquement affecte´e par une mauvaise compre´hension initiale des conditions locales. Les programmes ont e´te´ de´veloppe´s dans le contexte de l’environnement politique de l’e´- poque. Par la suite, les changements dans le paysage poli- tique ont pu affecter certains programmes. Effet des aides 7. 11. La Commission constate que la Cour reconnaît que le financement des ope´rations lance´es en faveur des PME contribue à atteindre un des principaux objectifs des programmes PHARE et TACIS, à savoir le passage à une e´conomie de marche´. La Commission conside`re qu’il s’agit là d’une re´ussite notable compte tenu de l’absence totale d’une telle culture dans ces pays à l’e´poque où les programmes PHARE et TACIS ont e´te´ conçus et des pe´riodes relativement courtes pendant lesquelles ces pro- grammes ont e´te´ mis en œuvre. 7. 12. La Commission s’est efforce´e de re´duire progressi- vement la contribution de PHARE et TACIS aux frais de fonctionnement, d’autres sources fournissant une partie proportionnellement croissante des fonds. Toutefois, cette approche doit reconnaître le rôle que doivent jouer les autorite´s des États partenaires pour contribuer à assurer la viabilite´ à terme de ces agences de de´veloppement. L’expe´rience dans l’Union europe´enne et d’autres e´cono- mies ayant un secteur PME dynamique a montre´ que les structures de formation et de soutien des PME ne peuvent pas subsister sans financement public. La Commission n’a aucune influence directe sur le niveau de soutien que les gouvernements locaux et fe´de´raux choisissent d’apporter à ces organisations. 7. 13. Le de´veloppement des PME et le de´veloppement re´gional sont lie´s, et sont de plus en plus traite´s ensemble afin d’assurer une plus grande clarte´ dans le soutien fourni aux PME. En outre, les de´le´gations et les unite´s de gestion et de coordination des projets situe´es dans les États partenaires assurent de plus en plus la coordination au niveau local. 7. 15. L’unite´ d’e´valuation effectue des e´valuations ex post mesurant l’impact de tous les projets mis en œuvre depuis le de´but des programmes PHARE et TACIS. L’observation concernant le manque de ressources finan- cie`res pour re´pondre aux besoins des États partenaires s’applique à tous les programmes de l’Union europe´enne et autres programmes d’aide internationaux. La disponi- bilite´ des ressources financie`res est assure´e sur la base de divers crite`res tels que la capacite´ d’absorption et les performances passe´es. Il y a des exigences et des priorite´s concurrentes pour les fonds TACIS et PHARE et il ne sera jamais possible de re´pondre à tous les besoins de financement. Toutefois, la Commission s’est efforce´e de concentrer ses efforts sur des ope´rations pour lesquelles le financement de PHARE et de TACIS dans le secteur de la restructuration des entreprises pouvait eˆtre le plus efficace et avoir un effet catalyseur incitant les États partenaires à stimuler le de´veloppement du secteur prive´. 7. 17. Voir commentaires au point 7. 15. En outre, la Commission continue de coordonner les activite´s de financement avec d’autres donateurs tels que la BERD, la Banque mondiale et la BEI afin de maximiser l’impact des ressources limite´es. La facilite´ spe´ciale d’as- sistance technique fournie par PHARE et TACIS à la BERD en vue de pre´parer des projets d’investissement est conside´re´e comme fonctionnant bien et de manie`re effi- cace. Une e´valuation a e´te´ lance´e et un rapport d’e´valua- tion sera disponible à la fin de 1998. Outre cette facilite´, une coope´ration e´troite avec la BERD est en place, tant sur le terrain qu’entre Bruxelles et Londres