title: Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Procedure di riscossione e di controllo dell'IVA applicate negli Stati membri - Terza relazione della Commissione [articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89]

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
fraud
tax evasion
tax inspection

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, 03. 09. 1998 COM( 1998) 490 def. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Procedure di riscossione e di controllo dell'IVA applicate negli Stati membri Terza relazione della Commissione [articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89] 1. INTRODUZIONE. 1 O^ 2. FRODE E IRREGOLARITÀ 2. 1. I tipi di frode 2. 2. I settori a rischio 3. IL CONTROLLO 3. 1. Contesto e definizione 2 3 5 6 6 3. 2. Il controllo : un elemento dissuasivo fondamentale contro la frode 7 3. 3. La gestione del controllo 3. 3. 1. L'analisi del rischio 3. 3. 2. Mezzi per prevenire le frodi 3. 4. I metodi di controllo e di indagine 3. 4. 1. Le tecniche di controllo 3. 4. 2. Un approccio settoriale 3. 4. 3. Il potere di controllo 3. 4. 4. Le indagini nei casi delle frodi organizzate 3. 5. Recupero 4. CONCLUSIONI 8 8 11 12 12 14 15 16 17 19 1 1. INTRODUZIONE L'articolo 12 paragrafo 3 del Regolamento 1553/891 prevede che "la Commissione compila ogni tre anni una relazione sulle procedure applicate negli Stati membri e sugli eventuali miglioramenti proposti". La presente relazione è la terza preparata dalla Commissione; la prima è stata pubblicata nel 1992 e la seconda nel 19952. Nel corso degli ultimi anni, i vari organi che si sono occupati delle procedure di gestione dell'IVA hanno concentrato la loro attenzione in particolare sui problemi legati alle attività di controllo e di lotta contro le frodi. Gli interessi in gioco sono estremamente rilevanti: l'IVA costituisce l'entrata principale del bilancio comunitario, anche se la sua incidenza è in costante diminuzione. Essa rappresenta inoltre una delle entrate più importanti per gli Stati membri. Inoltre, già la seconda relazione aveva sottolineato che un gettito inferiore di entrate e, di conseguenza, una perdita di risorse IVA dev'essere compensato da un maggiore ricorso alle risorse PNL, fatto che modifica l'incidenza relativa delle risorse IVA e PNL. L'utilizzazione supplementare delle risorse PNL è finanziata da tutti gli Stati membri. Di conseguenza, l'inefficienza di un solo Stato membro nella riscossione dell'IVA si ripercuote sugli altri Stati membri. la Commissione devono pertanto sorvegliare attentamente Gli Stati membri e l'evoluzione dei fenomeni di frode e promuovere delle iniziative per migliorare e rafforzare la prevenzione e la lotta contro la frode fiscale. Le informazioni disponibili non consentono di trarre delle conclusioni categoriche sulla frode fiscale - soprattutto in termini di quantificazione - ma consentono tuttavia di evidenziare alcuni indici quanto all'entità e all'importanza, nonché alcuni principi generali in materia di lotta contro la frode. Dopo aver presentato brevemente gli elementi fondamentali che contrassegnano oggi la frode all'IVA, la presente relazione riassume le esperienze e i principi fondamentali su cui si basano i sistemi di controllo e la loro evoluzione verso la ricerca di soluzioni atte a migliorare e a rafforzare i dispositivi di lotta contro un fenomeno che mina l'integrità stessa del sistema IVA a livello sia comunitario che nazionale. Trattandosi delle procedure di riscossione e di controllo IVA applicate negli Stati membri, questa relazione tiene conto di un'ampia gamma di lavori e di attività condotti a livello di vari organi. Tra tutte queste attività, le principali fonti per la stesura della presente relazione sono state: 1 Regolamento (CEE, Euratom) n. 1553 del Consiglio, del 29 maggio 1989 - GU L 155/9-13 del 7 giugno 1989. 2 La prima relazione è stata preparata nel febbraio 1992 - doc. SEC(92)280 def. ; la seconda è stata pubblicata nel luglio 1995 - doc. COM(95)354 def. La 1. 2. 3. i seminari IVA organizzati dalla Commissione in seguito alle raccomandazioni della seconda relazione, articolo 123, per quanto riguarda l'attuazione dei programmi speciali per affrontare i rischi più rilevanti; le loro conclusioni sono riportate in dettaglio nel documento di lavoro specifico; i lavori dei comitati previsti dal regolamento 218/924 (SCAC e SCAF); i seminari organizzati nel quadro del programma Matthaeus-Tax5. 2. FRODE E IRREGOLARITÀ Per poter parlare di lotta contro la frode bisogna conoscere almeno alcuni dati fondamentali del fenomeno cui sono confrontati i servizi nazionali di controllo. Ma, nel caso della frode fiscale, bisogna in primo luogo chiarire la portata della parola "frode", soprattutto in considerazione delle varie definizioni usate negli Stati membri6 e delle difficoltà di ordine linguistico (un esempio per tutti: il termine inglese "evasion " - come l'italiano "evasione" - indica il sottrarsi illegalmente al pagamento dell'imposta, mentre in francese "évasion " corrisponde dXYelusione legale, in inglese "avoidance"). Ai fini della presente relazione s'intende per frode qualsiasi attività che, violando direttamente delle norme giuridiche o abusandone in modo illegale, porta a sottrarsi volontariamente ad un adempimento corretto degli obblighi fiscali e, di conseguenza, a una mancata imposizione di qualsiasi base imponibile e/o a un mancato pagamento dell'imposta. Dal momento che, in generale, i sistemi fiscali si basano su una serie di obblighi (registrazione del soggetto passivo, tenuta di libri contabili, fatturazione, dichiarazioni. ) fraudolenti (potenziali o probabili), la frode fiscale assume forme e contenuti diversi e presenta un livello di gravità differente che può andare dalla semplice inosservanza degli obblighi formali ai reati di "soppressione", falso, dissimulazione, ecc. in particolare a prevenire dei comportamenti intese A parte i casi di irregolarità o errori d'importanza minore (che possono tuttavia, se sommati, provocare perdite fiscali importanti per il tesoro), gli sviluppi che seguono Seminario di Helsinki dell'8 e 9 giugno 1995: "Procedure di controllo e di audit applicabili a settori di attività particolari" (edilizia, commercio al dettaglio, alberghi, ristoranti, caffè) - Seminario di Bruxelles dell'I 1 e 12 dicembre 1995: "Problemi di controllo e di audit nel settore dell'automobile" - Seminario di Vienna del 13 e 14 giugno 1996: "Ricupero dell'IVA e controllo delle società "phénix", delle società di comodo e delle società coinvolte in fallimenti fraudolenti". Regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio del 27 gennaio 1992 - GU L 24 del 1° febbraio 1992. L'articolo 10. 1 prevede che la Commissione è assistita da un "Comitato permanente di cooperazione amministrativa nel settore dell'imposizione indiretta" (SCAC) nel cui ambito è stato creato un "Sottocomitato antifrode" (SCAF) per occuparsi più direttamente delle questioni legate alle frodi fiscali e alla lotta contro tali frodi. In particolare, i seminari Matthaeus Tax seguenti: - "I problemi del controllo IVA nel settore tessile", Crawley (UK) ottobre 1995; - "L'organizzazione di controlli informatizzati", Malmô (SV) febbraio 1996; - "Il controllo delle fatture e la frode risultante da procedure di fatturazione", Madrid (ES) dicembre 1996; - "La programmazione dei controlli IVA", Lussembrugo settembre 1997. Vedi allegato 16 della seconda relazione, articolo 12. pongono l'accento sulle attività intese ad ottenere un vantaggio fiscale indebito (sottrazione illegale di base imponibile). In materia di IVA, e considerato il meccanismo stesso dell'imposta, si constata che la frode è volta in generale a ridurre o a sopprimere l'imposta dovuta sulle vendite e/o ad aumentare o a creare un'imposta detraibile sugli acquisti, in modo da "falsare" il saldo finale dell'imposta (saldo debitore o creditore). 2. 1. I tipi di frode I metodi per giungere a questi risultati fraudolenti possono essere piuttosto semplici, come ad esempio la non fatturazione delle vendite o la detrazione di acquisti non detraibili, ma possono anche essere il risultato di attività più complesse (creazione di soggetti passivi falsi, abuso dei regimi particolari di imposizione, abuso delle regole del commercio internazionale. ) che implicano a volte più soggetti passivi, come nei casi delle frodi dette "caroselli". Secondo le informazioni disponibili, e in particolare basandosi sullo studio7 condotto dal sottocomitato antifrode (SCAF), per quanto riguarda la frode alla IVA si possono evidenziare i seguenti elementi: 1. 2. Il regime transitorio, per i principi stessi su cui si fonda (in particolare la circolazione delle merci in esenzione da IVA negli scambi intracomunitari), ha agevolato o amplificato certi tipi di frode. I tre regimi particolari che prevedono la tassazione a destinazione (autoveicoli nuovi, vendite a distanza, acquisti di persone giuridiche che non sono soggetto passivo e di soggetti passivi esenti) sono a loro volta complessi e diffìcili da controllare, il che apre la via ad abusi o tipi di frode assolutamente nuovi e prima sconosciuti. I tipi di frode più frequenti sono la "soppressione" dell'imposta sulle vendite e l'abuso delle regole di detrazione nelle loro forme più semplici e dirette (nello studio dello SCAF queste rappresentano il 57% del campione interessato). Per quanto riguarda le vendite, questa frode è rappresentata da: mancato rilascio di fatture, assenza di registrazione delle vendite, omissione del pagamento dell'IVA fatturata; per gli acquisti, i casi più frequenti sono la detrazione non giustificata da una fattura (aumento dell'IVA detraibile dichiarata) e la detrazione basata su fatture false; quest'ultima frode è caratterizzata da un'ampia gamma di meccanismi in quanto i frodatori cercano continuamente nuovi sistemi a prova di controllo: falsificazione delle fatture di società esistenti (copie, fotomontaggi. ), creazione di fatture di fornitori inesistenti e per merci fittizie - creazione di fatture di fornitori esistenti ma che ignorano la transazione - uso ripetuto delle medesime fatture opportunamente modificate, ecc. Lo SCAF ha tra l'altro condotto uno studio completo sulla frode all'IVA in Europa. Questo comprende 479 casi di frode (scelti dagli Stati membri fra i più importanti in termini di importi frodati e di meccanismi di frode) che rappresentano in totale una frode di 573 milioni d'imposta. L'esame di questi casi è particolarmente dettagliato e si basa su vari parametri (informazioni sul soggetto passivo, tipi e meccanismi di frode, modo di individuazione, cooperazione. ) che permettono di disporre di una casistica piuttosto significativa. 3. I tipi di frode che coinvolgono gli importi di imposta frodata più elevati per ciascun caso sono quelli che nella presente relazione sono definiti "grandi frodi organizzate", vale a dire: a) b) la costituzione di società o entità fittizie (con denominazioni diverse8) intese unicamente a frodare le imposte dovute con vari meccanismi (creazione di nuove società che operano regolarmente ma che scompaiono prima della prima scadenza di deposito della dichiarazione e di pagamento dell'imposta, oppure dopo aver ottenuto dei rimborsi sulla base di attività fittizie o di documenti falsi - il trasferimento degli attivi prima di un fallimento fraudolento per sfuggire al pagamento delle imposte - la creazione di clienti/fornitori per simulare transazioni, ecc. ); questi soggetti passivi falsi si ritrovano sia a livello nazionale che internazionale; intervenuta, una serie di vantaggi IVA i "caroselli" nei quali, per la realizzazione di operazioni commerciali, interviene una catena di società (reali o fittizie) in vista di ottenere, per indebiti ciascuna società (detrazione o rimborso indebito) e, nel contempo, far perdere la traccia delle merci (reali o fittizie) che sono dichiarate all'esportazione ma che, in realtà, vengono vendute sul mercato nero. Questi tipi di frode sono in particolare legati al commercio intemazionale e intracomunitario per due motivi principali: i) ii) il sistema d'imposizione a destinazione permette ai frodatori di trar profitto dall'esenzione IVA per le forniture intracomunitarie o per le esportazioni; la maggior difficoltà delle amministrazioni fiscali di individuare operazioni fraudolente "organizzate" all'estero. 4. Altri tipi di frode fra i più frequenti sono: a) b) e) d) di sconosciuta (l'attività l'assenza all'amministrazione e quindi è gestita nel contesto dell'economia clandestina); registrazione condotta è l'applicazione di aliquote errate; l'abuso del regime degli importazioni/esportazioni; scambi intracomunitari nonché delle i fallimenti fraudolenti (trasferimento dell'attivo di una società prima del fallimento per sfuggire al pagamento dell'IVA dovuta). 5. Limitatamente al campione studiato dallo SCAF, si possono trarre altre utili indicazioni, in particolare per il controllo e l'analisi del rischio (vedi capitolo 3): a) gli operatori totalmente sconosciuti alle amministrazioni (operatori non identificati all'IVA) nel momento dell'individuazione della frode sono assolutamente minoritari; Vengono utilizzate varie definizioni per qualificare questo tipo di società create a scopi fraudolenti ma che, nel contempo, devono comparire come società normali: "phénix", società di comodo, società fantasma, società taxi, società dormienti, società filtro, caselle postali, ecc. b) e) d) la radiazione (volontaria) dei soggetti passivi coincide spesso con l'anno della frode; quasi la metà dei soggetti passivi implicati nei "caroselli" o nelle società fittizie sono stati registrati dopo il 1992; la maggior parte dei soggetti passivi impiegava meno di 5 operai e il 20% era costituito da società unipersonali. 2. 2. I settori a rischio Poiché si tratta di un'attività che si adegua continuamente alle varie realtà nelle quali si svolge e che è tesa a trarre profitto dalle nuove possibilità che si presentano, la frode compare sotto forme molteplici e sempre nuove. I meccanismi di frode cambiano e si adeguano in funzione di vari fattori, quali il settore (edilizia, tessili, automobile, ristorazione. ), il tipo di attività (produzione, commercio al dettaglio o all'ingrosso, servizi, grande distribuzione. ), nonché lo status giuridico e la natura del soggetto passivo9. Si possono tuttavia individuare alcuni settori che sembrano più esposti al rischio di frode. Un settore considerato ad alto rischio è quello dell'edilizia, date le sue dimensioni e la mobilità degli operatori, che ne rendono difficile il controllo. Il settore dell'edilizia, compresa la riparazione e manutenzione degli edifici e qualsiasi altra attività complementare all'edilizia, è notoriamente e particolarmente caratterizzato dall'assenza di registrazione e dalla soppressione dell'imposta sulle forniture e le prestazioni, soprattutto le piccole o le microimprese individuali, la cui clientela è rappresentata da privati. Per poter camuffare entrate e una cifra d'affari non dichiarata sono stati sviluppati tre aspetti: • lavoro in nero favorito dai clienti non soggetti all'IVA per ottenere uno sconto sul prezzo (generalmente attraente per i clienti che dovrebbero comunque pagare l'IVA senza poterla detrarre); • manipolazione di subappaltatori da parte dell'intermediario (tra l'altro: fatture false per operazioni fittizie, fatture forfettarie o non trasparenti, utilizzazione di subappaltatori da parte di società non residenti e non registrate all'IVA); • manipolazione attraverso il materiale utilizzato e i prezzi chiesti (ad esempio sconti non contabilizzati sugli acquisti, inventari fittizi, sinistri e furti). La non dichiarazione delle vendite e la soppressione dell'IVA corrispondente sono tipiche in generale di tutto il commercio al dettaglio, caratterizzato da un numero elevato di operatori, una moltitudine di piccole operazioni, pagamenti in contanti, e da una clientela particolarmente sensibile al prezzo finale, indipendentemente dall'IVA. Inoltre, la situazione cambia secondo le categorie: ad esempio in funzione della struttura di vendita del venditore (grandi magazzini o piccoli negozi) o del genere di merci (merci per le quali gli acquirenti chiedono la registrazione della vendita o un giustificativo per ragioni diverse da quelle fiscali, come la garanzia). Una frode generalizzata nel commercio al dettaglio consiste nell'applicazione scorretta delle aliquote, tipo di frode particolarmente presente nel settore "HORECA" (HÔtels, 9 II processo decisionale di un'impresa individuale differisce da quello di una società di capitali che dispone, nella sua struttura, di organismi di gestione e di controllo. 5 REstaurants, CAfés - alberghi, ristoranti caffè), in particolare negli Stati membri che applicano aliquote diverse per le forniture di beni (vendite per asporto) e le prestazioni di servizio (ristorazione sul posto). L'assenza di contabilizzazione riguarda in particolare il commercio ambulante, le attività stagionali e il commercio di auto usate. Il commercio all'ingrosso sembra particolarmente esposto alla "grande frode organizzata" (soggetti passivi falsi, caroselli. ), il cui scopo è quello di rendere disponibili delle merci "esenti da tasse" e pertanto a prezzi più concorrenziali sul mercato. Queste frodi sono spesso molto rilevanti e possono generare reali distorsioni della concorrenza. Casi di rilievo a livello comunitario sono stati individuati nei settori delle carni e animali vivi, dei tessili, dei telefoni portatili, delle attrezzature audiovisive, delle automobili e in quello dei componenti elettronici, merci ad alto valore aggiunto e facilmente trasportabili. Il commercio delle automobili è particolarmente sensibile alla frode. Le differenze tra i livelli di aliquota IVA e tra i prezzi praticati sui vari mercati nazionali nonché la relativa importanza dell'investimento per gli acquirenti giustificano operazioni fraudolente intese a spostare il luogo di imposizione. Il settore è colpito anche da grosse frodi del tipo carosello (tre rimborsi IVA sullo stesso veicolo possono essere sufficienti per coprire il costo totale). 3. IL CONTROLLO 3. 1. Contesto e definizione I vari sistemi di controllo degli Stati membri sono il risultato di esperienze diverse e di un insieme di fattori quali l'organizzazione10 e le procedure amministrative, il quadro legislativo11, l'attrezzatura tecnica, la struttura del tessuto economico e sociale degli Stati membri, ecc Tuttavia, le esperienze degli Stati membri in materia di controllo consentono di evidenziare alcuni principi generali che dovrebbero guidare gli Stati stessi nella loro azione intesa a migliorare l'efficacia dei dispositivi di controllo e ad adeguare le loro procedure ad una realtà in rapida evoluzione. Le attività considerate nella presente relazione non si limitano semplicemente alle procedure di verifica propriamente dette (controlli sul posto, indagini,. ), ma riguardano un'ampia gamma di attività che le precedono (prevenzione, analisi del rischio, programmazione, fissazione di priorità e altre attività intese a migliorare il livello di adempimento volontario degli obblighi,. ) e che le seguono (ricupero effettivo dell'imposta rettificata, corollario naturale del controllo ed elemento fondamentale per 10 Alcuni Stati membri hanno integrato o rigorosamente allineato le loro funzioni di controllo dell'IVA con i controlli riguardanti altre imposte, per esempio le imposte dirette, le imposte riscosse mediante iscrizione a ruolo, le accise, i dazi doganali. Ciò permette d'individuare le frodi all'IVA che sono conseguenza della frode negli altri settori. In effetti, l'amministrazione dell'IVA si trova sempre più integrata con quella delle imposte dirette nella maggior parte degli Stati membri, come già evidenziato nelle relazioni precedenti redatte in base all'articolo 12. 1 ' Il sistema attuale è caratterizzato da grandi divergenze tra i vari Stati membri nell'applicazione delle norme IVA. garantire un effetto dissuasivo ed una valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa. 3. 2. Il controllo: un elemento dissuasivo fondamentale contro la frode L'obbligo fiscale si è sempre scontrato con l'interesse degli individui di poter disporre al massimo dei redditi e delle ricchezze prodotte dal loro lavoro, al netto delle imposte, in eterna opposizione tra interessi dei soggetti passivi e interessi dell'amministrazione fiscale. Oggi, invece, un principio largamente accettato in materia di fiscalità vuole che lo scopo essenziale di ogni sistema fiscale sia quello di promuovere l'adempimento volontario12 degli obblighi fiscali, vale a dire l'autoliquidazione, la dichiarazione e il pagamento corretti dell'imposta senza previo intervento di un'attività amministrativa di controllo. L'idea base riposa sull'esistenza di un "contratto" implicito in applicazione del quale i soggetti passivi pagano le imposte e gli Stati forniscono dei servizi di qualità, compresa l'efficienza nell'individuare i soggetti passivi che non rispettano i loro obblighi. La decisione di frodare può essere messa in rapporto tra l'altro, ma non esclusivamente, con la probabilità di essere scoperti13, nonché con la natura e l'importanza delle sanzioni. Il controllo fiscale, o piuttosto il rischio di un controllo fiscale resta tuttavia un mezzo dissuasivo fondamentale per mantenere un livello accettabile di adempimento degli obblighi fiscali e, di conseguenza, un livello accettabile di entrate. Un approccio corretto dei problemi della frode fiscale esige quindi che l'eventualità di essere scoperti sia trasformata in "quasi-certezza" e che le procedure di controllo siano attendibili ed efficaci (il tutto accompagnato da sanzioni realmente eque e dissuasive14 e da procedure di contenzioso efficaci e rapide). In considerazione dell'enorme numero di soggetti passivi e del crescente numero di dichiarazioni, e date le risorse limitate, le amministrazioni si trovano di fronte alla necessità di selezionare i soggetti da controllare. In questo processo si possono distinguere due fasi: 1. in primo luogo, bisogna definire un tasso accettabile di copertura dei controlli (% di soggetti passivi controllati nel corso del periodo di riferimento). Infatti, bisogna evitare che, aumentando la periodicità dei controlli (ad esempio, controllare tutti i soggetti passivi ogni due anni), le verifiche si riducano di fatto a controlli rapidi e 12 Va detto che le raccomandazioni che seguono non possono comunque permettere di ovviare a tutte le lacune che hanno origine nei meccanismi stessi, spesso molto complessi, del regime IVA esistente e che solo un nuovo regime IVA basato sui principi esposti nel programma di lavoro della Commissione - Programma per il mercato unico - Sistema comune dell'IVA" (COM(96) 328 def. ) - potrà consentire di migliorare nettamente l'adempimento volontario degli obblighi e la controllabilità del sistema. 13 Di fatto, la decisione di non ottemperare correttamente agli obblighi fiscali risulta da fattori complessi di natura e origine diverse. Ad esempio, dal punto di vista economico, il beneficio immediato della frode è accettabile in funzione dell'importo che potrebbe eventualmente essere in gioco, in futuro, in caso di scoperta della frode. Altri ostacoli all'adempimento volontario possono essere la pressione fiscale generale, la complessità e l'equità del sistema d'imposizione, le relazioni tra amministrazioni e soggetti passivi, l'esiguità del controllo e delle sanzioni, l'apprezzamento dell'utilizzazione delle imposte da parte delle autorità pubbliche, ecc. 14 II seminario Matthaeus-Tax sulle "Sanzioni in materia di IVA" (Viterbo - IT - die. 1996) ha sottolineato il ruolo del sistema delle sanzioni (che dovrebbero essere flessibili, effettive e proporzionali) per incitare i soggetti passivi ad adempiere spontaneamente ai loro obblighi. limitati agli aspetti formali15. Un sistema siffatto ridurrebbe fortemente l'effetto la cui dissuasivo del controllo, soprattutto per quanto riguarda individuazione dipende da controlli più approfonditi; le frodi 2. una volta definito il numero di soggetti passivi da controllare, bisogna stabilire quali sono quelli che devono essere effettivamente controllati e secondo quale priorità. L'azione di controllo sarà tanto più efficace se questa scelta sarà oculata: si tratta di dare agli operatori la "quasi-certezza" che la frode sarà scoperta. Questa scelta è dettata soprattutto dall'analisi del rischio che, grazie alla definizione di sforzi alcuni dell'amministrazione e di definire delle priorità in materia di controllo. fiscale, permette di mirare gli "pericolosità" indici di L'efficacia del controllo non si misura peraltro unicamente in funzione del numero di soggetti passivi effettivamente controllati, ma anche dal suo effetto moltiplicatore: gli operatori in regola saranno felici se il controllo ristabilisce l'equità del prelievo fiscale e le condizioni di una concorrenza leale, inquinata dalla frode; i frodatori (e i nuovi frodatori potenziali del medesimo settore, della medesima regione o della medesima città. ) saranno più accorti, data la vigilanza dell'amministrazione, e sapranno che le frodi rischiano di essere scoperte. È questa la ragione per cui una valutazione corretta dell'efficacia del controllo dovrebbe prescindere dal semplice importo della frode individuata e tentare di tener conto dell'effetto dissuasivo. Varie amministrazioni nazionali, inoltre, danno molta pubblicità alla loro attività di controllo e soprattutto ai risultati ottenuti. In conclusione, la Commissione ritiene che l'attuale situazione esiga che tutte le amministrazioni degli Stati membri s'impegnino a raggiungere i due obiettivi seguenti: garantire il livello massimo di adempimento volontario degli obblighi fiscali; l'effetto dissuasivo del controllo, il che significa aumentare rafforzare la percezione di "quasi-certezza" di individuazione della frode; gli elementi chiave di questo obiettivo sono la selezione dei soggetti passivi, secondo dei parametri di rischio, e l'effetto moltiplicatore di un'azione realmente e visibilmente effettiva ed efficace. 3. 3. La gestione del controllo 3. 3. 1. L'analisi del rischio L'analisi del rischio è volta a determinare degli indici intesi a mirare meglio i controlli e a dar loro un ordine di priorità. Gli Stati membri fanno sempre maggior ricorso all'analisi del rischio e alle altre tecniche di analisi, che permettono di stabilire preliminarmente dove si situi con maggior probabilità la frode e di fissare, quindi, un ordine di priorità delle attività di controllo. 15 II problema è in realtà più complesso in quanto riguarda i principi generali che sono alla base del sistema di controllo e in particolare i metodi di controllo adottati. Infatti, a parità di risorse disponibili, l'associazione di vari clementi quali il controllo delle imposte dirette, il periodo di contabilizzazione (uno o più anni), la profondità delle verifiche, i controlli fisici delle scorte, analisi contabili, controlli formali, ecc. , incidono sulla durata media di un controllo e quindi sul loro numero. Per questa ragione alcuni Stati membri hanno previsto procedure più elastiche intese ad ottimizzare l'impiego delle risorse, permettendo di adeguare il metodo e l'approfondimento del controllo al caso particolare. Ciò comporta una raccolta sistematica e organizzata di tutte le informazioni disponibili per poter determinare il quadro generale di riferimento e gli indici del rischio. Per quanto riguarda i settori, l'analisi si basa su dati macroeconomici (mercati, flussi commerciali, importazioni,. ) affinati ed integrati da dati concernenti gli operatori del settore (dimensione, organizzazione, patrimonio, cifra d'affari, situazione economica e finanziaria. ). La possibilità di poter disporre di una valutazione globale dei rischi ad un medesimo livello della frode (regionale, locale,. ) permette di definire meglio quale può essere l'impiego più efficace delle risorse. L'analisi può essere completata anche da altre informazioni: registrazione, sfruttamento delle dichiarazioni fiscali, risultati dei controlli16, incrocio dei dati di origine fiscale con quelli provenienti da altre fonti (federazioni, organismi sociali), ecc. La diffusione dei risultati verso i livelli periferici e/o i servizi di controllo consentirà infine d'integrare le informazioni dettagliate disponibili a livello individuale: in linea di massima, qualsiasi informazione concernente direttamente o indirettamente i soggetti passivi dovrebbe essere accolta e conservata in un dossier individuale preparato dal servizio competente, a fini di controllo. Tra queste fonti, i risultati dei controlli sono certamente la fonte più importante in quanto, soprattutto nel caso dell'IVA, le irregolarità concernenti le operazioni comportano ovviamente degli effetti a cascata sui fornitori e i clienti (soggetti passivi). Altri elementi importanti a livello individuale possono essere le domande di rimborso, i dati degli estratti riepilogativi degli scambi intracomunitari, le licenze e le autorizzazioni amministrative, annunci e offerte pubblicitarie ecc. Inoltre, per quanto riguarda la definizione degli elementi del rischio si richiama l'attenzione dei controllori fiscali su alcuni punti che meritano particolare vigilanza, quali: • operazioni commerciali relative a merci ad alto valore aggiunto e facilmente trasportabili (componenti elettronici), o a settori che presentano un'alta probabilità di frode del genere carosello; • società che sviluppano improvvisamente un forte volume d'affari, mentre sono state appena create oppure avevano in precedenza un'attività ridotta o inesistente e che cessano altrettanto improvvisamente le medesime attività; • società che dichiarano un volume d'affari importante mentre non dispongono dei mezzi di produzione corrispondenti. In questo caso, come nel precedente, si può supporre che queste attività siano puramente fittizie ma che diano luogo all'emissione di fatture che andranno a vantaggio della società cliente per ottenere una detrazione o un rimborso indebito di IVA17; u. 17 Lo studio sulla frode condotto dallo SCAF ha dimostrato che un buon sistema di registrazione delle informazioni sulla frode è uno strumento fondamentale, importante per l'analisi del funzionamento del sistema medesimo e per valutare le ragioni della frode. Inoltre, la struttura eterogenea dei sistemi nazionali di registrazione fa sì che sia molto difficile avere un'idea generale dell'evoluzione della frode nella Comunità. Nei due casi appena menzionati le attività importanti della società, benché recenti e condotte su una breve durata, possono essere reali ma stimolate da guadagni di competitività ottenuti dall'insieme dalla catena commerciale in considerazione dei vantaggi IVA indebiti (diminuzione dei prezzi di costo e dei prezzi di vendita). • società gestite da persone che fungono da prestanome (persone troppo giovani o in età troppo avanzata, indigenti, con precedenti penali. ); • origine del possesso degli attivi di una società e "storia" della società e dei suoi responsabili. In questo caso si tratta di verificare, ad esempio, se la struttura della società proviene da un'altra società "phénix" (con un semplice cambiamento di denominazione o di il coinvolgimento delle persone (amministratori, responsabili,. ) in precedenti casi di frode; ragione sociale) o • domande di rimborsi elevati di IVA, soprattutto quando la società richiedente è una società esportatrice o che effettua forniture intracomunitarie. La disponibilità di varie forme d'informazione nonché la loro gestione informatizzata è fondamentale in tale contesto18 e la maggior parte delle amministrazioni nazionali dispongono e/o si stanno provvedendo delle attrezzature tecniche e dei programmi informatici necessari19. Infatti, tutti questi dati devono essere registrati in banche dati concepite per poterli sfruttare e confrontarle onde determinare le tendenze dei settori e gli indici del rischio di frode. Alcuni Stati membri hanno creato dei servizi d'informazione fiscale incaricati di raccogliere tutte le informazioni possibili a partire da qualsiasi fonte disponibile (dai dati in possesso di organismi pubblici fino alla telefonata anonima) per poterli centralizzare presso un solo servizio che si occupi del loro esame, della loro valutazione, selezione, immagazzinamento e distribuzione. Alcuni Stati membri hanno creato delle reti speciali d'informazioni focalizzate sul monitoraggio degli operatori implicati in frodi precedenti, i cui dati sono diffusi ampiamente nell'insieme delle amministrazioni fiscali nazionali. Uno Stato membro ha creato un sistema che prevede l'attribuzione di un numero d'identificazione unico alle persone coinvolte in certe frodi, sotto il quale registrare tutte le informazioni utili concernenti tra l'altro le sue attività economiche e professionali. Altre basi di dati riguardano le imprese che hanno rilasciato o utilizzato fatture false, nonché le società fittizie create espressamente a scopi fraudolenti. Lo sforzo di istituire dei controlli mirati secondo determinati parametri dovrebbe essere completato da controlli aleatori (con estrazione a sorte - random audits). Ciò, da un lato consentirebbe di verificare e rafforzare la validità dei criteri utilizzati e, d'altro lato, eviterebbe che i soggetti passivi possano sentirsi al sicuro da un controllo per la sola ragione che non rientrano "artificiosamente" nei parametri di rischio. 18 Questa necessità è stata chiaramente sottolineata nella conferenza comune OCSE/HM Customs & Excises su "I sistemi d'informazione in materia di imposte indirette" - Gatwick (Regno Unito) 17-19 marzo 1997. Lo studio SCAF conferma l'utilità di queste informazioni esterne, in quanto la cooperazione con altre amministrazioni o servizi (nazionali o stranieri) a fini di controllo fiscale è stata segnalata in un quarto dei casi. ''' Le conclusioni del seminario Matthacus-Tax di Malmo non lasciano dubbi sul fatto che le tecniche di controllo informatizzate saranno sempre più importanti per la scoperta della frode. 10 Secondo la Commissione, gli elementi fondamentali di un sistema di analisi del rischio in grado di garantire l'efficacia del controllo sono i seguenti: lo sviluppo e l'accesso rapido a tutte le fonti d'informazione pertinenti, fiscali e non fiscali, che permettano la loro raccolta, sfruttamento e diffusione; un servizio specializzato in grado di analizzare e affinare le informazioni; la messa a disposizione di tutti i servizi operativi e di controllo di sistemi di analisi del rischio e di allarme sulla frode nota o sospettata, che consenta tra l'altro una sorveglianza rapida e permanente degli operatori a rischio; il mantenimento di una percentuale adeguata di controlli aleatori. 3. 3. 2. Mezzi per prevenire le frodi Gli Stati membri dedicano un'attenzione sempre maggiore alla prevenzione della frode, soprattutto attraverso la raccolta sistematica di dati che possano servire a stabilire degli indici di valutazione del rischio di frode. La registrazione di un nuovo soggetto passivo20 è un momento essenziale per la prevenzione in quanto permette di stabilire un primo contatto con l'impresa, d'informarla dei suoi obblighi e di raccogliere delle informazioni importanti per alimentare le basi di dati sui soggetti passivi e integrare l'analisi del rischio. Inoltre, la gamma delle imprese europee è molto varia e volatile poiché composta principalmente da unità molto piccole soggette a frequenti cambiamenti, fatto che esige dalle amministrazioni un controllo attento e costante. A seconda degli Stati membri, la registrazione può dar luogo a controlli sistematici o a semplici visite d'informazione. Alcuni Stati membri procedono a "visite didattiche" per "ricordare" ai nuovi soggetti passivi i loro diritti e i loro obblighi, ma anche per raccogliere degli elementi di valutazione del rischio potenziale. In generale, i dati registrati sono disponibili e accessibili per tutti gli uffici nazionali e per via elettronica, ma le procedure di registrazione e le informazioni chieste divergono secondo gli Stati membri, soprattutto per quanto riguarda il numero e il tipo d'informazioni. Il ruolo preventivo della registrazione può essere fondamentale nei casi di organizzazioni fraudolente basate su società "phénix". In effetti, in tale contesto, la registrazione può contribuire a rendere più difficile la creazione e l'utilizzazione di questo tipo di società. Può essere chiesto ad esempio il pagamento di una cauzione al momento della registrazione, soprattutto nei casi in cui l'amministrazione dubita della realtà delle attività, o un capitale di avvio maggiorato; in caso di fallimento fraudolento i dirigenti che in passato hanno messo la loro impresa in liquidazione una o più volte, possono dover sottostare a condizioni di diritto comune più severe per la costituzione di una nuova società, oppure alla costituzione di una garanzia. Alcuni Stati membri sottopongono d'informazione sulle loro attività, mentre altri Stati procedono alla loro radiazione. le società dormienti ad obblighi minimi -" Questi argomenti sono stati sviluppati e approfonditi durante il seminario Matthaeus- Tax "Registrazione e radiazione" tenutosi ad Atene nel giugno 1997. 11 Gli Stati membri che attuano queste misure (possibilità esclusa dalla legislazione di altri Stati membri) sottolineano tuttavia i rischi che esse comportano per la libertà di costituire nuove imprese e il fatto che un sistema di registrazione troppo rigoroso non incoraggia gli operatori ad uscire dall'economia sotterranea. Un altro elemento essenziale per prevenire le frodi all'IVA consiste nel verificare accuratamente tutte le domande di rimborso del l'I VA, non limitandosi a quelle dei nuovi contribuenti. Uno Stato membro ha messo a punto una metodologia di verifica dell'intera catena di imprese, fino alla fase iniziale, nell'ipotesi in cui venga dichiarato un importo rilevante di IVA deducibile. Al soggetto passivo interessato sono richieste le fatture, per verificare elettronicamente se i commercianti che le hanno emesse sono registrati. Se si scopre un'impresa non registrata, si procede ad una visita di controllo per raccogliere informazióni supplementari. La Commissione sottolinea, quindi, quanto segue: per rafforzare l'efficacia del controllo, la registrazione dei soggetti passivi è importante per l'adempimento volontario degli obblighi dei soggetti stessi e per migliorare la prevenzione e costituisce un elemento essenziale dell'analisi del rischio; occorre prospettare il ricorso ad un sistema di controllo della catena delle imprese o delle operazioni, per individuare le domande abusive di rimborso delPIVA. 3. 4. I metodi di controllo e di indagine 3. 4. 1. Le tecniche di controllo In linea di principio, obiettivo del controllo è verificare la corretta fissazione dell'imposta, nonché la corrispondenza fra l'attività svolta e quella dichiarata. Ciò implica tutta una serie di ricerche e di verifiche relative al rispetto degli obblighi legali (fatturazione, detrazione, registrazione, libri contabili, dichiarazione, pagamento, ecc. ) e la corrispondenza fra la contabilità e la realtà economica (verifica delle scorte, verifica che le operazioni registrate siano state realmente effettuate, che riguardino effettivamente l'attività dei soggetti passivi, che ci sia corrispondenza fra vendita e capacità produttiva, ecc. ). tenuta dei Le tecniche utilizzate possono prevedere ricerche interne (controllo dell'adempimento degli obblighi fiscali, verifica della conlabilità, osservazione delle condizioni di lavoro dell'impresa, ecc. ) ed esterne, che, per verificare la corrispondenza fra l'attività reale e quella che emerge dalla contabilità, si basano sull'utilizzo di tutti i dati disponibili sia presso l'impresa che altrove. Una tecnica esterna ampiamente usata per la sua efficacia nell'individuazione di fatture false, dell'abuso del diritto a detrazione e della soppressione dell'imposta sulle vendite, per esempio, consiste nel controllo incrociato delle fatture conservate presso clienti/fornitori o presso organismi pubblici o privati (cfr. punto 3. 4. 4). La relazione fra i due tipi di ricerca, nonché il loro contenuto e orientamento, dipende dalla situazione accertata caso per caso, ma è legata soprattutto alla natura del soggetto passivo controllato, che si tratti cioè di un "vero soggetto passivo" o di un "falso soggetto passivo", creato esclusivamente a scopo di frode. Una dissimulazione di attività non può infatti essere rilevata con la semplice analisi della contabilità e delle dichiarazioni (eventualmente) sottoscritte, né mediante ricerche interne su una struttura che non esiste quasi. In un caso di questo tipo i controllori si trovano di fronte a una realtà molto più sfuggente e indefinita (mancanza di una sede o di una sede fissa, nessuna contabilità, difficoltà a reperire i veri responsabili/amministratori, ecc. ), che, d'altro canto, risulta più difficile ricostruire e verificare a posteriori, soprattutto con l'aumentare del lasso di tempo trascorso. Il controllo in loco appare la procedura più efficace per osservare e comprendere effettivamente la realtà dei soggetti passivi e confrontarla con le scritture contabili. Un esame diretto della situazione diventa indispensabile ogni volta che il controllo esige verifiche delle scorte o dei flussi di merci (in particolare per stabilire la cifra d'affari dei commercianti al dettaglio che incassano soprattutto denaro liquido). Secondo quanto emerge dall'esperienza di uno Stato membro, il risultato del controllo sui documenti è di due volte inferiore a quello del controllo in loco, in particolare nel caso dell'IVA. Il controllo delle fatture è uno dei controlli prioritari: la fattura costituisce infatti uno degli elementi essenziali della contabilità in quanto rappresenta la prova formale dell'attività svolta, nonché la base della contabilità. Un'analisi approfondita di tale aspetto21 mostra l'opportunità di indirizzarsi verso forme di controllo di fatture selezionate (in base all'analisi del rischio o ad altri criteri), anziché controllarle sistematicamente tutte. Uno Stato membro ha sperimentato una nuova forma di controllo volta a verificare il grado di adempimento degli obblighi mediante visite in loco ("on site observation"): il soggetto passivo viene informato di un controllo imminente (ma non della data precisa) e, una volta in loco, i controllori raccolgono varie informazioni (compresi i dati relativi ai dipendenti) che, in seguito, vengono confrontate con i dati indicati nelle dichiarazioni periodiche. In tal modo è possibile una stima del rischio di frode e si può adottare l'azione più opportuna. In conseguenza dei risultati ottenuti con tale tecnica, le visite descritte costituiscono ormai il 10% del totale delle visite effettuate presso i soggetti passivi. Numerosi Stati membri hanno elaborato controlli specifici in materia di IVA, basati su visite rapide e immediate, mentre altri controllano immediatamente le società che esercitano la propria attività per un breve periodo. La maggior parte degli Stati membri ricorre in misura sempre maggiore alla cooperazione intracomunitaria22. La direttiva 77/799 sull'assistenza reciproca e il regolamento 218/92 sulla cooperazione offrono diverse possibilità di scambi e di informazioni: assistenza su richiesta, spontanea o automatica, interrogazione del sistema VIES e richieste "Articolo 5" (richieste di informazioni relative a determinate transazioni), nonché contatti diretti fra le autorità competenti o altri servizi da esse delegati, nel caso di interessi bilaterali. 21 Seminario Matthaeus-Tax di Madrid sul controllo delle fatture, dicembre 1996. 22 A questo proposito, cfr. in applicazione dell'articolo 14 del regolamento 218/92. [documenti COM (94) 262, def. del 23. 6. 94 e COM (96) 681 del. deirx. 1. 971 le prime due relazioni elaborate dalla Commissione 13 In conclusione la Commissione suggerisce quanto segue: che si privilegino le procedure di controllo basate su visite in loco perché si sono dimostrate le più efficaci per fornire una visione completa ed esaustiva dell'attività effettivamente svolta dai soggetti passivi; flessibili per meglio che le procedure di controllo siano sufficientemente adeguarsi alle esigenze di controllo e consentire di trattare immediatamente e rapidamente problemi specifici IVA che si faccia uso sistematicamente e in misura maggiore delle possibilità offerte dall'attuale legislazione in materia di cooperazione amministrativa tra gli Stati membri. 3. 4. 2. Un approccio settoriale Alcuni Stati membri hanno sviluppato programmi e metodi specifici di controllo basati su un approccio settoriale, che variano in funzione di numerosi fattori quali, per esempio, il settore controllato, le dimensioni dell'impresa e la tipologia del soggetto (industria, agricoltura, professione liberale). Le esperienze condotte dimostrano che tale approccio presenta i seguenti vantaggi: • consente ai controllori di conoscere a fondo i meccanismi e le specificità del settore e, quindi, gli ultimi sviluppi e tendenze in materia di frode; le procedure di controllo risultano pertanto più raffinate e adeguate; • facilita la raccolta di dati specifici per l'analisi di rischio e la prevenzione, verificando al tempo stesso la validità delle analisi precedenti e i risultati già ottenuti; • consente di creare relazioni più strette fra i rappresentanti del settore e l'amministrazione. Tale approccio ha consentito a uno Stato membro di aumentare del 30% il numero di irregolarità scoperte nel settore dell'automobile nel periodo 1994-95. Per facilitare tali sviluppi, alcuni Stati distribuiscono guide, manuali o monografie di audit che raccolgono e spiegano le pratiche correnti nel settore che possono presentare un interesse per i controllori: le tendenze del mercato, i margini normali, il modus operandi, i documenti contabili specifici, i rendimenti, il processo di lavoro, la quantità di rifiuti, ecc. Tali guide e manuali dovrebbero essere disponibili on-line e continuamente aggiornati. Alcuni Stati membri organizzano dei corsi di formazione o diffondono newsletter per mettere al corrente i servizi di controllo delle ultime novità. E estremamente importante diffondere informazioni relative alle tecniche pratiche di individuazione di talune frodi come per esempio le seguenti: • gli elementi che permettono di individuare fatture false (cattiva qualità della carta, indicazione approssimativa di alcuni dati quali indirizzo, numero di telefono, ecc. ; fotocopie o scrittura a mano; cifre sempre tonde, ecc. ); • le analisi dei flussi finanziari e delle merci per scoprire l'applicazione scorretta delle aliquote IVA da parte di grandi catene. Per svolgere operazioni di controllo si ricorre sempre più di frequente a unità specializzate a causa delle particolarità dei soggetti passivi che operano in questi contesti. 14 Compito di tali unità è controllare, in collegamento con tutti i servizi interessati, tutta la catena commerciale in oggetto. in vari Stati) e dei Perché il controllo di imprese molto grandi c/o di imprese multinazionali sia efficace, le amministrazioni devono sforzarsi di adeguare le proprie procedure alla realtà della situazione. La complessità delle strutture di tali imprese (che dispongono spesso di più siti loro livello di informatizzazione, l'importo dell'imposta in questione e le dimensioni dell'"evasione legale" (tax avoidance), che si aggiunge alle frodi propriamente dette, hanno indotto alcuni Stati membri a creare dei servizi speciali o dei programmi particolari basati su un controllo continuo delle imprese. loro sistemi contabili e finanziari, il Alcuni Stati membri hanno elaborato tecniche specifiche di individuazione delle frodi per settori precisi, come per esempio il "test eating" nel campo della ristorazione. Alla luce dei risultati delle esperienze di approccio settoriale, la Commissione invita gli Stati membri ad agire come segue: • sviluppare e rafforzare l'approccio settoriale; • elaborare e diffondere capillarmente guide e manuali di audit; • effettuare scambi delle esperienze in materia; • sviluppare maggiormente la specializzazione quanto all'individuazione dei casi di frode, soprattutto nei settori particolarmente complessi. 3. 4. 3. Il potere di controllo Per quanto riguarda i poteri dei servizi di controllo, che sono in linea di principio strettamente delimitati al fine di garantire il rispetto dei diritti dei soggetti passivi, la situazione varia profondamente da uno Stato membro all'altro. Così, è spesso esclusa la possibilità di effettuare ricerche di documenti contabili diversi da quelli messi a disposizione dal soggetto passivo; per avere accesso al suo domicilio privato è necessaria di solito un'autorizzazione preventiva dell'autorità giudiziaria; di norma le visite improvvise sono autorizzate solo in caso di sospetto di frode motivato, mentre in alcuni Stati sono sempre escluse. Per le amministrazioni nazionali risulta importante avere la possibilità giuridica di mettere in atto alcune tecniche di controllo e in particolare dei controlli estesi che consentano di avere accesso a registrazioni secondarie (documentazione non strettamente fiscale o contabile) e a elementi fattuali, nonché di osservare le condizioni di lavoro: se informazioni possono essere ricercati e utilizzati, tali elementi forniscono spesso fondamentali per verificare l'esattezza della contabilità ufficiale (i contratti, un'agenda con le prenotazioni di ristoranti o con gli appuntamenti con clienti/fornitori; i registri di manutenzione di macchinari e autovetture, ecc. ). Procedure di valutazione d'ufficio sono possibili solo quando un'impresa non ha presentato determinati documenti o dichiarazioni fiscali; in tal caso l'onere di dimostrare che la valutazione a cui si è proceduto è erronea o esagerata ricade sull'impresa in oggetto. 15 Talune amministrazioni possono anche inviare questionari, a cui i soggetti passivi devono rispondere, talvolta addirittura presentando copia della documentazione. Si tratta di una possibilità cui si ricorre spesso per effettuare controlli incrociati estesi senza dover impegnare e spostare risorse di controllo consistenti. La questione dei poteri di controllo è un argomento molto delicato perché è necessario mantenere un giusto equilibrio fra le esigenze dell'amministrazione e quelle dei soggetti passivi. In questo contesto la Commissione attribuisce valore prioritario ai seguenti aspetti: • • la ricerca di un equilibrio ottimale fra le esigenze del controllo e la tutela dei diritti degli operatori l'adeguamento dei poteri di controllo, affinché essi si rafforzino in funzione dei sospetti di frode o della gravità della frode presunta o accertata. 3. 4. 4. Le indagini nei casi delle frodi organizzate Nel caso in cui il controllo non riguardi un vero soggetto passivo, come accade spesso nel caso di frodi "carosello" o di operazioni fraudolente di grandi dimensioni, la loro individuazione richiede spesso indagini complesse ed estese al fine di riuscire a ricostruire una realtà accuratamente dissimulata. La maggior parte degli Stati membri si dichiara preoccupata dei fenomeni di frode di tipo "carosello" e delle società fittizie poiché di solito esse sono ideate e realizzate da vere e proprie organizzazioni il cui unico scopo è la frode fiscale, che spesso sono implicate in frodi concernenti altri settori (imposte indirette) o altre forme di criminalità (riciclaggio di denaro sporco, contraffazione, contrabbando). Le difficoltà straordinarie di controllo denunciate in questo contesto sono dovute in particolare ai seguenti fatti: • • le società fittizie utilizzate hanno sede spesso in un altro Stato membro o in paesi terzi; di conseguenza, i controlli e l'eventuale verifica della loro vera natura risultano più difficili e, d'altro canto, possono approfittare dell'esenzione IVA per le consegne intracomunitarie o per le esportazioni. Un esempio classico a questo proposito è la creazione di falsi soggetti passivi in un altro Stato membro o in paesi terzi a cui si dichiara di effettuare in esenzione consegne di beni che, in realtà, non lasciano mai lo Stato membro di origine: in tal modo, il venditore può dedurre 1TVA pagata a monte e ha a disposizione beni esentasse che può rivendere al mercato nero; le società fittizie, costituite per lo più sotto forma di piccole o medie imprese o di uffici di collegamento fra imprese straniere, utilizzano i regimi fiscali semplificati creati per loro dalla maggior parte degli Stati membri. Pertanto, esse sono soggette a obblighi fiscali o giuridici minori23, che ne rendono più difficile il controllo da parte delle amministrazioni fiscali nazionali. Ciò vale anche, e in misura maggiore, quando le società in oggetto non si fanno registrare; • le operazioni effettuate sono spesso suddivise in una moltitudine di piccole operazioni che a priori non presentano interesse per quanto concerne l'analisi di rischio; 23 Le PMI, per esempio, sono spesso soggette a un regime fiscale semplificato sulla cui base le dichiarazioni risultano meno articolate e devono essere presentate con frequenza minore. 16 • infine, le catene commerciali utilizzate, oltre ad effettuare le operazioni in più paesi successivi, sfruttano un gran numero di società o di intermediari, con durata di vita o periodo effettivo di attività estremamente breve. In questi casi, tutto è fatto in modo che la situazione appaia completamente normale e al tempo stesso che non restino tracce: i soggetti passivi compaiono e scompaiono rapidamente, cambiano spesso ragione sociale, cambiano sede entro termini brevi, non dispongono di una vera struttura, non hanno contabilità o ne hanno una molto limitata e semplificata, ecc. È essenziale bloccare in tempo e tempestivamente queste operazioni fraudolente, reperire il maggior numero possibile di elementi di prova e individuare i veri responsabili, tanto per giustificare le richieste di pagamento di imposte arretrate quanto per garantirne l'effettivo recupero. i servizi operativi hanno chiesto A livello intracomunitario, l'introduzione di sistemi di scambio e di comunicazione che siano al tempo stesso rapidi, diretti e informali e non siano intralciati da pesantezze burocratiche. in più occasioni24 Per scoprire una dissimulazione di attività, risulta di fondamentale importanza che le amministrazioni fiscali possano accedere ai dati in possesso di organismi pubblici o privati25, quali le informazioni raccolte presso fornitori o clienti dell'impresa in esame (fatture di acquisto di merci, contratti conclusi con l'impresa, ecc. ). La maggior parte degli Stati membri ha dunque facilitato alle proprie autorità fiscali l'accesso a tali informazioni, che vengono in seguito confrontate con il dossier fiscale dell'impresa. Per alcuni Stati membri, la disponibilità di dati è garantita da collegamenti on-line con le altre banche dati. In conclusione la Commissione: mette in rilievo che il successo del controllo di questi tipi di frode risiede nell'immediata soprattutto nell'attuazione rapida di misure preventive più efficaci; individuazione dell'operazione fraudolenta e in considerazione del carattere internazionale ed intracomunitario di questo tipo di frode e al fine di prevenire un aggravamento del fenomeno, invita gli Stati membri a rafforzare la cooperazione in materia e ad adottare le misure necessarie. 3. 5. Recupero Per garantire la riscossione dell'imposta dovuta, procedure di recupero efficaci sono il corollario naturale alle attività di controllo. Già nella seconda relazione si sono affrontati 24 Riunioni di Helsinki, SCAF, Conferenze dei controllori IVA europei, Seminari Matthaeus-Tax, Conferenza OCSE/HM C&E, ecc. 25 In linea generale, possono risultare utili tutte le informazioni concernenti contratti telefonici, di fax, , per l'erogazione di elettricità, ecc. , il registro automobilistico, le camere di commercio, la dogana, i servizi anagrafici, le associazioni professionali, ecc. , nonché qualsiasi altra informazione specifica di ciascun settore. Per quanto riguarda il settore dell'edilizia, per esempio, può rivelarsi utile l'accesso alle informazioni in possesso degli organismi competenti in materia di rilascio dei permessi di costruzione, oppure quelle contenute nei registri fondiari o nei registri delle ipoteche. 17 i problemi posti dalla gestione del debito IVA e si è formulata una serie di raccomandazioni (cfr. capitolo 4 e 6. 2. punto 6 XXX). Come si è già detto, in caso di frode le amministrazioni devono fare i conti, in particolare, con il rischio che il debitore cerchi di evitare il pagamento del debito IVA e di sottrarre i beni sequestrabili al recupero forzoso. Ciò richiede una particolare attenzione e maggiore rapidità di intervento da parte delle amministrazioni stesse. La presente relazione esamina in particolare gli ostacoli incontrati dagli Stati membri nel recupero forzoso dei debiti IVA. Una condizione fondamentale, necessaria per un recupero forzoso rapido ed efficace, consiste nel fatto che le amministrazioni dispongano di poteri giuridici adeguati, in particolare al fine di procedere al pignoramento. In questo contesto, gli Stati membri possono procedere al pignoramento di tutti i beni del debitore inadempiente. Tale disposizione, tuttavia, incontra talvolta ostacoli di ordine giuridico e pratico (es. difficoltà di individuare i beni sequestrabili, mancanza di informazioni necessarie per il recupero forzoso, in particolare per quanto concerne le disponibilità liquide sequestrabili del debitore). Se dunque alcuni Stati membri incontrano gravi difficoltà ad ottenere informazioni relative a eventuali conti bancari del debitore e alle somme che vi figurano, altri possono ottenere il pignoramento sulla base di accordi con gli organismi bancari. È opportuno peraltro segnalare che la mancanza di armonizzazione fra le legislazioni nazionali in questo settore è uno dei principali motivi per cui gli Stati membri ricorrono in misura limitata all'assistenza reciproca (transfrontaliera) in materia di recupero26. Per essere efficaci, le misure di recupero forzoso devono essere adottate rapidamente. In numerosi Stati membri, peraltro, la Commissione ha rilevato che intercorrono tempi piuttosto lunghi fra la determinazione dell'imposta e il suo recupero. Ciò è dovuto in particolare al fatto che di solito, in caso di mancato pagamento, alla scadenza il documento che notifica la tassa al soggetto passivo non è direttamente esecutivo ed è dunque necessario preparare un nuovo documento che consenta il recupero forzoso. Tali tempi si allungano ancora se il debitore presenta un ricorso contro il titolo esecutivo. Non sempre, in caso di sospensione delle procedure di recupero a seguito di contestazione, gli Stati membri applicano in modo opportuno le misure preventive contro il mancato pagamento (es. richiesta di garanzie o applicazione di misure cautelari) nei confronti di debitori fraudolenti, nonostante essi presentino un grave rischio di inadempienza. Analogamente, quando la contestazione non conduce a una riduzione dell'imposta o è palesemente infondata, non sempre vengono imposti interessi di mora a decorrere dalla scadenza normale dell'imposta e destinati a compensare il vantaggio finanziario indebito del debitore. Alcuni Stati membri non possono procedere a recuperi cautelari sulla base di una stima dell'imposta finale dovuta, neanche nel caso di una frode fiscale. 26 Cfr. la seconda relazione della Commissione presentata conformemente all'articolo 14 del regolamento 218/92 - COM (96) 681 def. dell'8 gennaio 1997, p. 5. La relazione individua una serie di ostacoli all'attuazione dell'assistenza in materia di recupero: mancanza di armonizzazione delle limitazioni giuridiche o pratiche in materia di pignoramento, norme che consentano di estendere la responsabilità del recupero ai dirigenti delle imprese debitrici, termini di prescrizione per l'azione di recupero, norme relative al segreto bancario, ecc. Proposte per porre rimedio a tale situazione insoddisfacente sono attualmente in fase di preparazione da parte della Commissione che proporrà entro breve delle modifiche della direttiva del Consiglio 767308/CHU relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero. 18 Eventualmente, si può evitare la pesante procedura di recupero forzoso mediante una compensazione dell'imposta dovuta dal soggetto passivo mediante crediti pubblici di cui egli è beneficiario. Nella pratica, tale misura, per quanto efficace, resta limitata spesso ai debiti e crediti gestiti dalla stessa amministrazione, poiché in relazione a questo aspetto non esistono scambi sistematici di informazioni fra le varie amministrazioni. Infine, quando viene attuata, l'assistenza reciproca per il recupero incontra una serie di difficoltà, in particolare per il fatto che solo alcuni Stati membri accordano ai crediti degli altri Stati membri gli stessi privilegi di cui godono i propri. In conclusione, la Commissione sottolinea l'importanza di quanto segue: • vigilare a che le autorità competenti per il recupero dispongano dei mezzi necessari (informazioni, compensazione con altri debiti, cooperazione interservizi, banche di dati, ecc. ) per recuperare rapidamente le imposte dovute; organizzare l'azione di recupero mediante una forte informatizzazione delle procedure che consenta, in particolare, di ridurre i tempi fra la determinazione del debito e l'attuazione delle misure di recupero forzoso. migliorare la prevenzione delle inadempienze nel pagamento dei debiti IVA rafforzando l'applicazione delle misure cautelari, compreso il recupero cautelare, esigendo garanzie e imponendo interessi di mora in caso di ricorso infondato che ritardi il pagamento del debito in questione. • concedere ai crediti IVA degli altri Stati membri un trattamento equivalente ai crediti interni 4. CONCLUSIONI L'articolo 12 del regolamento 1553/89 prevede che la Commissione esamini insieme agli Stati membri quali migliorie possono essere apportate alle rispettive procedure IVA per migliorarne l'efficacia. La Commissione è invitata a riferire su tali migliorie ogni tre anni. L'esame delle possibili migliorie al controllo IVA deve basarsi su un'analisi comune dei problemi e delle possibili soluzioni. Il capitolo 2 presenta l'analisi della Commissione riguardo ai problemi comuni cui devono fare fronte gli Stati membri nel controllo IVA. Nel capitolo 3 viene espressa l'opinione dell'Istituzione quanto alle forme più efficaci di lotta contro le frodi, basandosi su un'analisi dei problemi e sfruttando tutte le migliori pratiche in vigore negli Stati membri di cui essa sia venuta a conoscenza. Molte delle raccomandazioni avanzate sono già state attuate da alcuni Stati membri, ma molto resta ancora da fare. La Commissione ritiene che tutti gli Stati membri dovrebbero prendere in esame le raccomandazioni indicate, nella misura in cui ciò potrebbe contribuire a migliorare il controllo dell'IVA negli Stati membri. Tali raccomandazioni si basano sulla volontà sia di ottimizzare il rispetto dei loro obblighi da parte dei contribuenti che di impedire la frode con un'efficace strategia di controllo basata sull'applicazione dell'analisi del rischio al gruppo selezionato di contribuenti da controllare. Una tale strategia richiede l'accesso immediato alle informazioni importanti e il ricorso a controlli adeguati e flessibili, con iniziative di recupero atte ad impedire la frode fiscale. Una maggiore conoscenza del fenomeno della frode, un adeguato ricorso alla forza pubblica e una maggiore coopcrazione fra Stati 19 membri saranno indispensabili per stroncare la frode. La Commissione darà il suo contributo tramite programmi quali Fiscalis (per esempio facendo partecipare alle esperienze acquisite nella lotta antifrode) ed altri comitati di lavoro con gli Stati membri (esempio: SCAF). 7. Nel corso dei prossimi tre anni la Commissione intende esaminare, insieme alle autorità competenti di ciascuno Stato membro, come migliorare l'efficacia delle procedure di controllo IVA. A tale scopo essa analizzerà, insieme a ciascuno Stato membro interessato, tutte le procedure di controllo di quest'ultimo. L'analisi e le raccomandazioni contenute nella presente relazione rappresenteranno il punto di partenza di questa valutazione congiunta del potenziale di miglioramento. I risultati di tale studio saranno riportati nella quarta relazione ai sensi dell'articolo 12. 20 ISSN 0254-1505 COM(98) 490 def. DOCUMENTI IT 09 01 02 17 N. di catalogo : CB-C0-98-518-IT-C ISBN 92-78-38894-7 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo 2 A


title: Comptes nationaux SEC : agrégats 1970-1996.,National accounts ESA : aggregates 1970-96.,Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen ESVG : Aggregate 1970-1996.

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