title: Særberetning nr. 11/98 om udviklingen af den private sektor Phare & Tacis i perioden 1991-1996 (Programmer til fordel for SMV, regionaludvikling og omstrukturering af virksomheder) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

eurovoc_concepts:
CIS countries
Central and Eastern Europe
EU programme
industrial restructuring
regional development
small and medium-sized enterprises

formats: html pdf print

text: 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/1 I (Meddelelser) REVISIONSRETTEN SÆRBERETNING Nr. 11/98 om udviklingen af den private sektor Phare & Tacis i perioden 1991-1996 (Programmer til fordel for SMV, regionaludvikling og omstrukturering af virksomheder) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 335/01) Forkortelser AIDR BCC BSC Desiree EBRD ESC GKRP LEA MSDC NUS PARD PECO RDA RIC RIF SES — Agency for Industrial Development and Revitalisation — Business Communication Center — Business Support Center — Kommissionens forvaltningsdatabase — Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling — Enterprise Support Center — Regeringsudvalg for støtte til SMV — Local Enterprise Agency — Market Skills Development Center — Nye Uafhængige Stater — Polish Agency for Regional Development — Lande i Central- og Østeuropa — Regional Development Agency — Regional Investment Company — Regional Investment Fund — Subcontracting Exchange for Slovakia SMEDA — Small and Medium Size Enterprise Development Agency SSTA Struder EU UGP — State Sport and Tourism Administration — Strukturudvikling i udvalgte regioner — Den Europæiske Union — Unite´ de gestion de programmes (programforvaltningsenhed) C 335/2 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 INDHOLD Punkt Side 1. INDLEDNING. 1. 1 — 1. 6 Målene for Phare- og Tacis-programmerne. 1. 1 Politisk baggrund. 1. 2 — 1. 6 Phare-programmet. 1. 2 — 1. 3 Tacis-programmet. 1. 4 Udvikling af den private sektor. 1. 5 — 1. 6 2. REVISIONSOMRÅDE OG -MÅL. 2. 1 — 2. 7 Revisionsområde. 2. 1 — 2. 4 Revisionsmål og revisionens omfang. 2. 5 — 2. 7 3. RESUMÉ AF DE VIGTIGSTE RESULTATER. 3. 1 — 3. 9 Forberedelse og forvaltning af programmerne. 3. 1 — 3. 5 Gennemførelsesbestemmelsernes produktivitet. 3. 6 — 3. 7 Status over de iværksatte foranstaltninger. 3. 8 — 3. 9 4. FORBEREDELSE OG FORVALTNING AF PROGRAMMERNE. 4. 1 — 4. 27 Det forberedende arbejdes kvalitet, gennemførelsesfristerne og projekt- faserne. 4. 1 — 4. 11 Foranstaltningernes afvikling og udformningen af konsulenternes kontrakter 4. 12 — 4. 16 Informationsformidling. 4. 17 — 4. 20 Overvågning og evaluering af programmerne. 4. 21 — 4. 27 5. GENNEMFØRELSESBESTEMMELSERNES PRODUKTIVITET. 5. 1 — 5. 22 Valg og udformning af instrumenter. 5. 1 — 5. 11 Faglig bistand. 5. 12 — 5. 16 Samarbejde mellem de forskellige deltagere. 5. 17 — 5. 22 6. STATUS OVER DE IVÆRKSATTE AKTIONER. 6. 1 — 6. 34 Måling af effekt. 6. 1 — 6. 4 Udefrakommende problemer, der indvirker på projekterne. 6. 5 — 6. 8 Budgetgennemførelse. 6. 9 — 6. 10 Institutionernes overlevelse på langt sigt. 6. 11 — 6. 14 Transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed. 6. 15 — 6. 19 Sammenfattende bemærkninger om hvert land omfattet af revisionen. 6. 20 — 6. 34 7. KONKLUSION. 7. 1 — 7. 16 Forvaltning af bistanden. 7. 3 — 7. 9 Støttens virkning. 7. 10 — 7. 16 3 3 3 3 5 5 5 5 6 6 6 7 7 8 8 9 10 10 11 11 13 14 14 14 15 16 18 18 19 21 22 23 Kommissionens svar. 25 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/3 1. INDLEDNING Målene for Phare- og Tacis-programmerne 1. 1. Allerede den første forordning om Phare- og Tacis-programmerne (1) indeholdt bestemmelser om støtte til økonomiske reformer i landene i Central- og Østeuropa (PECO) og de nye uafhængige stater (NUS). Denne støtte omfatter forskellige former for sektorbistand, hvoraf en af de vigtigste er støtte til udviklingen af den private sektor. Fra og med 1994 er Phare- og Tacis-programerne blevet gennemført i henhold til forskellige strategier, f. eks. har Phare-landene, som sigter mod optagelse i EU, i højere grad modtaget støtte til regionaludvikling. Politisk baggrund Phare-programmet 1. 2. Samarbejdet mellem Den Europæiske Union og Phare-landene (2) har siden Det Europæiske Råd i København i juni 1993 taget sigte på et kommende medlemskab. Det Europæiske Råd i Essen (december 1994) og i Madrid (december 1995) har senere understreget Phare’s nøglerolle som finansielt instrument i »før-medlemskabs-strategien«, og Den Europæiske Union har undertegnet associeringsaftaler, såkaldte »Europa-aftaler«, med de fleste af de central- og østeuropæiske lande. Der er kommet gang i en struktureret dialog både på regeringschefs- (3) og ministerniveau, og i maj 1995 forelagde Kommissionen en »Hvidbog om forberedelse af de associerede og central- og østeuropæiske landes integration i Unionens indre marked«. I agenda 2000 (15. juli 1997) er Phare-programmet stadig det vigtigste instrument i forberedelsen af tiltrædelsen, men intervenerer nu kun på to store områder: bistand til oprettelse af institutioner (30 % af ressourcerne) og finansiering af investeringer (70 % af ressourcerne) (4). 1. 3. Som bekræftet ved adskillige lejligheder (5) skal udviklingen af den private sektor indtage en central plads i Phare-programmet, og der er mellem 1991 og 1997 indgået forpligtelser for 999 mio. ECU (6), hvilket svarer til 14 % af den samlede tildeling til Phare i denne periode (jf. tabel 1). (1) Rådets forordning (EØF) nr. 3906/89 af 18. december 1989, EFT L 375 af 23. 12. 1989, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 753/96 af 22. april 1996, EFT L 103 af 26. 4. 1996. Rådets forordning (EØF) nr. 2053/93 af 19. juli 1993, EFT L 187 af 29. 7. 1993; Rådets forordning (EF) nr. 1279/96 af 25. juni 1996, EFT L 165 af 4. 7. 1996. (2) Albanien, Bosnien-Hercegovina, Bulgarien, Kroatien, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og FYROM. (3) Det Europæiske Råd i Cannes i juni 1995 og i Madrid i december 1995. (4) Med ikrafttrædelsen af tiltrædelsespartnerskaberne i marts 1998 blev disse nye retningslinjer formaliseret. (5) F. eks. i Kommissionens beretning om gennemførelsen af Phare-programmet i 1992 og 1993 (20. februar 1995), i meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om industrielt samarbejde med landene i Central- og Østeuropa (14. marts 1995) og i Kommissionens beretning om gennemførelsen af Phare-programmet i 1994 (20. juli 1995). (6) Kilde: databasen Desiree. C 335/4 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 PHARE – SAMLEDE BEVILLINGER OG BEVILLINGER TIL UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR (1991-1997) TABEL 1 1 800 1800 1 600 1600 1 400 1400 1 200 1200 1 000 1000 U C E. i o m 800 800 Mio ECU 600 600 400 400 200 200 0 0 DSP DSP xxxxxxxxxxx GLOBAL 8 000 8 000 7 000 7 000 6 000 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 2 000 1 000 1000 0 0 AL AL BG BG BH CS BH CS CZ CZ EE ES HU HU LV LE Pays Lande LT MA LI MA PL PL RO RO SI SL SK SR AU AU PHARE-PROGRAMMERNE 1991-1997: SAMLEDE BEVILLINGER OG BEVILLINGER TIL UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR: TILDELING PR. LAND TOTAL TOTAL (mio. ECU) ALBANIEN (AL) BULGARIEN (BG) BOSNIEN-HERCEGOVINA (BH) TIDL. TJEKKOSLOVAKIET (CS) TJEKKIET (CZ) ESTLAND (ES) UNGARN (HU) LETLAND (LE) Private sektor Bevillinger i alt 7,00 453,90 2% 72,50 100% 580,50 12% 3,00 100% 251,81 1% 70,00 100% 199,00 35% 28,00 100% 344,00 8% 21,10 100% 134,60 16% 148,50 100% 680,04 22% 100% 20,98 174,60 12% 100% LITAUEN (LI) FYROM (MA) Private sektor Bevillinger i alt 35,70 229,30 16% 8,80 100% 143,00 POLEN (PL) 6% 196,20 100% 1 372,35 RUMÆNIEN (RO) SLOVENIEN (SL) SLOVAKIET (SR) ANDRE (AU) I ALT 14% 147,40 100% 804,21 18% 21,05 100% 116,00 18% 54,20 100% 173,50 31% 164,50 100% 1659,39 10% 998,93 100% 7 316,19 14% 100% TACIS – SAMLEDE BEVILLINGER OG BEVILLINGER TIL UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR (1992-1997) 800 800 700 700 600 600 500 500 U C E. i o m 400 400 Mio ECU 300 300 200 200 100 100 0 0 AR AM AZ AZ BI BY GE GE KA KZ KI MO MG KG MG MD RU RU TA TJ TU TM UR UA UZ UZ AU AU Pays Lande DSP DSP GLOBAL xxxxxxxxxxx 2 500 2 500 2 000 2 000 1 500 1500 1 000 1000 500 500 0 0 TOTAL TOTAL TACIS-PROGRAMMERNE 1992-1997: SAMLEDE BEVILLINGER (NATIONALE PROGRAMMER) OG BEVILLINGER TIL UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR: TILDELING PR. LAND (mio. ECU) ARMENIEN (AR) ASERBAJDSJAN (AZ) BELARUS (BI) GEORGIEN (GE) KASAKHSTAN (KA) KIRGISISTAN (KI) MOLDOVA (MO) MONGOLIET (MG) Private sektor Bevillinger i alt 13,54 33,20 41% 100% 8,00 37,47 21% 100% 19,82 42,63 46% 100% 13,65 34,42 40% 100% 32,32 82,60 39% 100% 0,82 37,93 2% 100% 9,31 41,10 23% 100% 3,96 14,60 27% 100% RUSLAND (RU) TADSJIKISTAN (TA) TURKMENISTAN (TU) UKRAINE (UR) USBEKISTAN (UZ) ANDRE (AU) I ALT Private sektor Bevillinger i alt 228,06 792,63 29% 100% 1,30 11,23 12% 100% 6,10 31,20 20% 100% 70,94 314,13 23% 100% 12,36 65,78 19% 100% 39,53 797,63 5% 459,70 100% 2 336,55 20% 100% Kilde: databasen Desiree 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/5 Tacis-programmet 1. 4. Forbindelserne mellem landene i det tidligere Sovjetunionen (7) og Den Europæiske Union er blevet styrket gennem partnerskabs- og samarbejdsaftaler. I disse aftaler er det politiske, handelsmæssige, økonomiske og kulturelle samarbejde mellem Den Europæiske Union og de nye uafhængige stater (NUS) defineret. Tacis-programmets vigtigste mål er omstrukturering og udvikling af virksomheder. Mellem 1992 og 1997 androg forpligtelserne på disse områder 459,7 mio. ECU (8) eller 20 % af den samlede tildeling til Tacis i denne periode (jf. tabel 1). Udvikling af den private sektor 1. 5. Støtten til den private sektor omfatter først og fremmest følgende: a) støtte til privatisering af offentlige virksomheder (9) b) bistand til omstrukturering af virksomheder c) fremme af udenlandske investeringer d) støtte til SMV (direkte eller via regionaludviklingen) 1. 6. Programmerne til støtte for den private sektor blev oprindelig udviklet uafhængigt af regionaludviklingsforanstalt- ningerne. Siden 1992 har der i nogle Phare-lande, hvor Kommissionen ønskede at fremme iværksættelsen af en regionaludviklingspolitik, været områder, hvor programmerne til støtte for SMV og regionaludviklingsprogrammerne har overlappet hinanden. Det gælder f. eks. i Polen og Ungarn. 2. REVISIONSOMRÅDE OG -MÅL Revisionsområde 2. 1. Revisionen omfattede programmer til fordel for SMV, til fremme af regionaludviklingen og til omlægning af virksomheder. Revisionen omfattede ikke transaktioner til fremme af udenlandske investeringer og privatisering, fordi disse transaktioner ikke indgik i egentlige virksomhedsfremmende foranstaltninger, men i højere grad vedrørte forberedel- sen af ejendomsoverdragelser. 2. 2. I alle landene spiller SMV en central rolle i den økonomiske reformproces. Deres udviklingsniveau er forskelligt fra land til land. Kommissionen har ikke opstillet strenge kriterier i lighed med dem, der gælder inden for EU (10), og dermed defineret de SMV, der kan modtage støtte over Phare og Tacis. 2. 3. I bistanden til SMV og til regionaludvikling indgår ikke-finansiel bistand (rådgivning om formulering af politikker, institutionel støtte, oprettelse af agenturer til støtte for SMV, uddannelse, information) og i forbindelse med Phare finansiel bistand (finansielle instrumenter til støtte for SMV, mindre infrastrukturer). 2. 4. Phare- og Tacis-bistand til omstrukturering gives på følgende to måder: Dels i form af omfattende støtte til en bestemt sektor, en virksomhed eller en gruppe af virksomheder, hvor bistandskonsulenter stiller diagnosen på virksomhe- den, formulerer henstillinger og iværksætter de anbefalede foranstaltninger, dels ved at virksomhederne kan rekvirere tjenesteydelser af samme art som dem, der tilbydes af agenturerne til fremme af SMV (finansielle instrumenter, rådgivning, bistand til enkeltprojekter, uddannelse, information), og som leveres af programforvaltningsenheder eller specialiserede agenturer. (7) Armenien, Aserbajdsjan, Belarus, Georgien, Kasakhstan, Kirgisistan, Moldova, Mongoliet, Rusland, Tadsjikistan, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan. (8) Kilde: Rapport annuel Tacis 1996. (9) Tilpasning af lovgivningen, anvendelse af forskellige privatiseringsteknikker, ejendomsoverdragelse. (10) Jf. årsberetningen for regnskabsåret 1996, punkt 6. 47 vedrørende Kommissionens henstilling af 3. 4. 1996 om definitionen af små og mellemstore virksomheder, EFT C 348 af 18. 11. 1997. C 335/6 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Revisionsmål og revisionens omfang I revisionen indgik der en undersøgelse af, om de midler, der var stillet til rådighed, var anvendt i henhold til de 2. 5. gældende regler, og om den økonomiske forvaltning af transaktionerne til fordel for den private sektor i Phare- og Tacis-landene i perioden 1991-1996 havde været forsvarlig. Det blev bl. a. undersøgt, om Kommissionens programmer havde medvirket til oprettelsen af levedygtige virksomheder. I det følgende redegøres der for resultaterne af revisionsbesøg i 1995 og 1997, hvor Retten reviderede Phare- 2. 6. programmet i Bulgarien, Ungarn, Polen og Slovakiet og Tacis-programmet i Usbekistan, Turkmenistan og Rusland, samt resultaterne af revision i Kommissionens centrale tjenestegrene (jf. tabel 2). TABEL 2 Budget og reviderede projekter BG HU (1) PL (1) SK RU TM US I ALT SMV-Regionaludvikling Antal projekter Beløb (mio. ECU) (a) Omlægning af virksomheder Antal projekter Beløb (mio. ECU) (b) 12 17,28 9 55,60 13 88,80 7 23,80 7 14,30 11 24,80 8 14,40 18 23,80 15 25,60 7 33,70 1 0,90 1 0,95 2 3,20 51 203,88 2 4,40 62 127,65 Beløb i alt (a+b) 42,08 70,00 112,60 49,40 48,00 1,85 7,60 331,53 Budget for den private sektor i alt 72,50 174,50 217,50 54,20 228,06 6,10 12,36 765,22 % revideret BG = Bulgarien RU = Rusland 58 % 40 % 52 % 91 % 21 % 30 % 61 % 43 % HU = Ungarn TM = Turkmenistan PL = Polen US = Usbekistan SK = Slovakiet tal 1990-97 (31. december 1997). (1): Kilde: databasen Desiree. 2. 7. Kriterierne for Rettens valg af disse lande var dels de store bevillingsbeløb, der var afsat til dem (Polen, Ungarn og Rusland), dels særlige problemer i sektoren (Bulgarien og Slovakiet). For Usbekistans og Turkmenistans vedkommende indgik revisionen af bistanden til udvikling af den private sektor i en bredere undersøgelse. 3. RESUMÉ AF DE VIGTIGSTE RESULTATER Forberedelse og forvaltning af programmerne 3. 1. De bemærkninger, der fremsættes i denne beretning, vedrører den første serie Phare- og Tacis-programmer. En lang række af disse programmer var stadig under gennemførelse ved udgangen af 1997. Forholdene var dengang særligt usikre, og der var ikke erfaringer fra tidligere programmer, der kunne anvendes som reference. Resultaterne var således forskellige fra land til land. Virkningerne af støtten til SMV og regionaludvikling kan betragtes som positive i samtlige besøgte lande bortset fra Bulgarien. For Slovakiets vedkommende var resultaterne af de foranstaltninger, der var blevet iværksat til fremme af regionaludvikling, ikke særlig overbevisende. I alle landene skulle de fleste af programmerne til støtte for omlægning af virksomheder gennemføres i tre faser: først skulle problemerne indkredses, dernæst skulle der fremlægges anbefalinger, og endelig skulle de anbefalede foranstaltninger iværksættes. Man er sjældent kommet længere end de to første faser. Den lokale modstand har nemlig vist sig at værre større end forventet, og gennemførelsen af de planlagte ændringer krævede flere ressourcer, end man havde regnet med. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/7 3. 2. Ved iværksættelsen af projekterne viste det sig i flere tilfælde, at udbudsbetingelserne for den faglige bistand, de projektansvarlige konsulenter (consultants) skulle levere, var urealistiske. Som følge heraf forsinkedes programgennemfø- relsen, og tidsplanen blev forstyrret. Projekter, hvis gennemførelse afhang af, om tidligere projekter var gennemført med succes, er således blevet iværksat, uden at de nødvendige resultater forelå. Dette sætter spørgsmålstegn ved, om udbudsbetingelserne er formuleret godt nok, og om det er rimeligt, at der først og fremmest lægges vægt på, at de udarbejdes så hurtigt som muligt (jf. punkt 4. 1–4. 9). 3. 3. I kontrakterne var der lagt større vægt på at få fremskaffet ressourcer end på de resultater, der skulle opnås, og det har ikke øget konsulenternes ansvarsbevidsthed. De kan således udføre en række opgaver, der både kan være usammenhængende og dårligt tilpassede, uden at de behøver at evaluere dem i forhold til de forventede resultater og drage de fornødne konklusioner (jf. punkt 4. 16). 3. 4. Nogle programmer afbrydes alt for mange gange (på grund af politiske ændringer, rokering af personalet i Kommissionens tjenestegrene), mens andre, som helt åbenbart er kommet ud af kurs, fortsættes som følge af passivitet (frygt for de administrative procedurer, man ønsker ikke at bringe forstyrrelse i budgetgennemførelsen) i stedet for at blive opgivet eller omlagt (jf. punkt 4. 12–4. 15). 3. 5. I forbindelse med de nationale programmer fungerer udvekslingen af oplysninger mellem Phare- og Tacis-tjenesterne ikke godt nok, og derfor er forvaltningen af programmerne til fremme af udviklingen af den private sektor ikke særlig produktiv. Med den strategi Kommissionen følger, tilskyndes medarbejderne ikke til at udveksle erfaringer med sammenlignelige instrumenter og eksperternes kvalitet eller deres resultater synliggøres heller ikke (jf. punkt 4. 17–4. 20). Gennemførelsesbestemmelsernes produktivitet I mange tilfælde har instrumenter til støtte for udviklingen af den private sektor vist sig at være mindre produktive 3. 6. på grund af følgende forhold: a) uhensigtsmæssige operative regler (jf. punkt 5. 2–5. 3) b) de valgte instrumenter var dårligt tilpasset de lokale forhold (jf. punkt 5. 4–5. 7) c) indbyrdes konkurrence mellem forskellige instrumenter i samme region (jf. punkt 5. 8–5. 9) d) de finansielle instrumenter var for komplekse (jf. punkt 5. 10) e) i betragtning af de problemer, der skulle løses, var de finansielle ressourcer ikke tilstrækkelige (jf. punkt 4. 6 og 5. 11). 3. 7. For de fleste af de projekters vedkommende, som Retten undersøgte, var den faglige bistand i overensstemmelse med udbudsbetingelserne. Men i en række tilfælde, hvor projekterne slog fejl, havde konsulenterne, som ledede projekterne, været alt for passive, da der opstod problemer (jf. punkt 5. 12–5. 16). De fleste af de vanskeligheder, der blev konstateret i forbindelse med koordineringen og samarbejdet mellem parterne, skyldtes imidlertid, at programmeringen var utilstræk- kelig, eller at der ikke var fastlagt en sammenhængende projektstrategi (jf. punkt 5. 17–5. 22). Status over de iværksatte foranstaltninger 3. 8. Det er stadig vanskeligt at måle den konkrete virkning af foranstaltningerne til støtte for udviklingen af den private sektor. Der er ingen pålidelige indikatorer, og der findes ingen sammenfattende beskrivelse af aktiviteterne, og det er derfor umuligt at få et overblik over virkningerne af programmerne (jf. punkt 6. 1–6. 3). For så vidt angår foranstaltnin- gernes gennemførelsesgrad, er der store forskelle landene imellem (jf. punkt 6. 20–6. 34). 3. 9. De fleste landes nationale budgetter har ikke kapacitet til at supplere og senere afløse Phare- og Tacis-støtten. Hertil kommer, at mulighederne for lokal finansiering er begrænsede, fordi forholdene er ustabile, både politisk og på lovgivningsområdet, og fordi det er vanskeligt at opnå kreditter (jf. punkt 6. 5–6. 8 og 6. 11–6. 15). C 335/8 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 4. FORBEREDELSE OG FORVALTNING AF PROGRAMMERNE Det forberedende arbejdes kvalitet, gennemførelsesfristerne og projektfaserne 4. 1. Det er typisk for de fleste programmer til støtte for udviklingen af den private sektor, at der er fastsat ambitiøse, men meget vage mål, og det skaber problemer, når de skal omsættes til konkrete projekter. Problemerne forværres af, at man for enhver pris ønsker at forbedre budgetgennemførelsen og derfor har alt for travlt med at disponere over midlerne og ikke tager sig den fornødne tid til at udarbejde udbudsbetingelserne. Polen 4. 2. I maj 1994 iværksattes Struder-programmets (regionaludvikling) støttemekanisme til fordel for SMV (32 mio. ECU). Iværksættelsen af programmet var ikke forberedt godt nok, og det medførte dels, at udløbsdatoen blev udskudt, dels at mere end 10 mio. ECU blev omfordelt til andre dele af programmet. I det samme program indgik der oprettelse af en garantifond. Denne fond var oprindelig koblet sammen med støttemekanismen, men måtte skilles ud, fordi der ikke var foretaget en SMV-behovsanalyse, og fordi oprettelsen af den ikke var sket i samråd med de deltagende banker. 4. 3. I turistsektoren blev der iværksat et nyt program, før det første havde givet resultater. Selv om der ikke var foretaget en evaluering af de to første programmer, blev det besluttet at iværksætte en tredje intervention (6 mio. ECU), navnlig fordi man for enhver pris ønskede at fremskynde budgetgennemførelsen. Bulgarien 4. 4. Uhensigtsmæssigt udformede udbudsbetingelser og fejlagtig vurdering af kapaciteten hos den virksomhed, der fik tildelt kontrakten vedrørende den første fase af den faglige bistand, førte til, at det bulgarske SMV-program blev forlænget flere gange med det resultat, at kontraktbeløbet blev mere end fordoblet (fra 0,54 mio. ECU til 1,24 mio. ECU) og at også den oprindelige kontrakt blev forlænget til mere end det dobbelte. Det andet program til fordel for den private sektor blev også iværksat, uden at man tog resultaterne af det første i betragtning, selv om disse resultater var en betingelse for, at det andet program kunne gennemføres med succes. Denne manglende kohærens resulterede først i, at de tre planlagte finansielle instrumenter blev opgivet (garantifond, egenkapitalmekanisme og regionale investeringsfonde) og siden i, at hele programmet blev lagt om (jf. punkt 5. 14). 4. 5. I turistsektoren blev finansieringsaftalen for regnskabsåret 1993 (aftalen udløb med udgangen af december 1995) først undertegnet i december 1994, og turismeudvalget, som er modtager af og partner i projektet, modtog den først i april 1995. På grund af denne forsinkelse havde man kun nogle få måneder til at definere projektets struktur, og man var nødt til at gå i gang med at gennemføre det uden først at have foretaget en nøjagtig prioritering af foranstaltningerne. Ca. 50 projekter, herunder en styringsplan, som burde have været til rådighed på forhånd, blev således iværksat samtidig, uden at det var angivet, hvilke der var prioriteret højest. 4. 6. Kontrakten vedrørende bistand til omstrukturering af maskinindustrien (0,8 mio. ECU) omfattede følgende interventionsfaser: Udvikling af en strategi for omlægning af sektoren og dernæst udarbejdelse og siden gennemførelse af handlingsplaner for ti på forhånd udvalgte virksomheder. Konsulenten vurderede, at disse kontraktbetingelser var urealistiske, og anmodede derfor om, at kravene til den anden og tredje fase blev lempet. Det blev så prioriteret højest at finde partnere, men kun til halvdelen af de oprindeligt udvalgte virksomheder. Hermed ændrede projektet omfang og rækkevidde. Andre lande 4. 7. Der blev konstateret lignende problemer i Rusland i forbindelse med udbygningen af SMEDA og i Slovakiet i forbindelse med støtten til regionaludvikling. 4. 8. Sådanne praksis resulterer i udbudsbetingelser, som kontrahenterne bagefter betragter som urealistiske (vanskeligt gennemførlige, eller der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til lokale problemer), og enten forlænges programmerne eller kontrakterne om faglig bistand, eller også opgives eller omlægges foranstaltningerne. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/9 4. 9. Forsinkelser, der skyldes sådanne fejl i forberedelsen af foranstaltningerne, forstyrrer rækkefølgen af de forskellige programfaser, og der opstår risiko for, at de iværksatte foranstaltninger ikke kan gennemføres. Programmernes indhold og tidsplanen for de planlagte foranstaltninger er så ikke længere realistiske, og der er heller ikke længere nogen sammenhæng mellem dem. F. eks. bliver der iværksat projekter, hvis forløb afhænger af resultaterne af tidligere projekter, selv om man ikke har de nødvendige resultater, og selv om betingelserne for at gennemføre den ikke er de rigtige. Rusland 4. 10. I Rusland er der iværksat et projekt uden navngiven modtager. I udbudsbetingelserne (støtte til politikken til fremme af SMV (1 mio. ECU)) var der blot tale om at støtte: »t h o s e R u s s i a n s, who are responsible for the design of programmes to promote SME development« uden nærmere præcisering. At regeringsudvalget til støtte for SMV (GKRP) senere er blevet udpeget som modtager, har ikke forbedret situationen. Udvalget har ikke deltaget i udformningen af projektet, og det har derfor ikke noget særlig nært samarbejde med eksperterne. I et sådant tilfælde kan princippet om, at det er efterspørgslen, der skal styre projektet, (det skal være »demand driven«), naturligvis ikke opfyldes, og Kommissionens tjenestegrenes og konsulenternes rolle bør afklares. 4. 11. Kommissionens projektdossierer bør absolut indeholde en klar reference til den konsulent, der har udarbejdet udbudsbetingelserne, for det er ofte denne person, der er skyld i vanskelighederne. Man kunne så opstille en liste over kompetente konsulenter på dette område og undgå dem, hvis analyser ikke har ført til gode resultater. I ingen af de undersøgte projekter, fandtes der en sådan reference. Foranstaltningernes afvikling og udformningen af konsulenternes kontrakter I Bulgarien, Usbekistan og Rusland blev projekterne flere gange afbrudt, hvilket resulterede i, at programmerne til 4. 12. støtte for SMV ikke blev afviklet som planlagt. Afbrydelserne skyldtes ofte lokale politiske problemer, og at en stor del af forvaltningspersonalet i Kommissionens centrale tjenestegrene var blevet udskiftet. 4. 13. Andre projekter var kendetegnet ved en vis passivitet (Ungarn, Polen) — de burde have været omlagt eller afbrudt. De tunge administrative procedurer og budgetprocedurer medfører, at programmer, der er ude af kurs, kører videre, og at foranstaltningerne så fortsættes udelukkende for at kunne absorbere de bevillinger, der er stillet til rådighed. Ungarn 4. 14. I Ungarn blev et program med konvertible lån (1,89 mio. ECU) fortsat uden hensyn til omkostningerne. Instrumentet, som indgik i 1990-programmet, kunne ikke sættes i gang inden for den fastsatte frist. For ikke at måtte give afkald på det bevilgede budget indgik man en rammeaftale med en finansiel formidler, og denne aftale blev godkendt af delegationen i december 1994. I november 1996 var der imidlertid endnu ikke blevet godkendt et eneste lån. Bulgarien 4. 15. En række afbrydelser har forstyrret gennemførelsen af programmerne til støtte for SMV og regionaludvik- ling. Først blev bistandskonsulenterne sat på gaden af de administrationer, der ejede lokalerne, og kunne derfor ikke arbejde effektivt. Senere afbrød Kommissionen midlertidigt kontrakten om støtte til regionaludvikling, fordi der ikke var kontinuitet og sammenhæng i de skiftende konsulenters arbejde. Endelig er de medarbejdere, der forvalter programmerne i Kommissionens centrale tjenestegrene blevet udskiftet fire gange på fire år, og det har bevirket, at det ikke har været muligt at løse de problemer, der opstod på grund af de bulgarske myndigheder. C 335/10 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 4. 16. Den slags fiaskoer viser, at der er problemer med selve udbudsbetingelserne. Selv om konsulenternes kontrakter er i overensstemmelse med målene for finansieringsaftalerne, er der ved udformningen af dem alt for ofte ikke taget tilstrækkeligt hensyn til lokale forhold. Kontrakterne omfatter en liste over aktiviteter, der skal iværksættes, og ydelser, der skal leveres, men de mål, der skal nås, er vagt formuleret. Det er bekvemt for kontrahenten, som ikke er bundet af, at der skal opnås bestemte resultater. Og hvis der opstår problemer, og han skal forklare, hvorfor hans egen præstation har været middelmådig, kan han altid forsvare sig med, at udbudsbetingelserne var urealistiske. Dette resulterer i, at det går meget langsomt med at få kontrakter gennemført, fordi det er nemmere for kontrahenten at udføre en række opgaver, også selv om de er usammenhængende og ikke ordentligt tilpasset de lokale forhold, end at være nødt til at drage konsekvenserne af sit arbejde med risiko for enten at måtte afbryde foranstaltningerne eller genforhandle kontrakten. Informationsformidling 4. 17. Udvekslingen af oplysninger om programmerne mellem de forskellige operationelle Phare- og Tacis-tjenester er stadig et svagt punkt. Der foreligger f. eks. ingen oplysninger om kvaliteten af konsulenternes arbejde (11), specielt ikke om de konsulenter, der udarbejder udbudsbetingelser, eller om de kontraherende virksomheder og eksperterne. 4. 18. Det første hold konsulenter, der skulle levere faglig bistand til SMV i Bulgarien, fik således deres kontrakter forlænget flere gange (samlet beløb: 1,24 mio. ECU), selv om de ikke opnåede nogen konkrete resultater (jf. punkt 5. 14). Lignende problemer blev konstateret i Polen (turisme) (jf. punkt 5. 13). 4. 19. Det ville imidlertid være nyttigt at have oplysninger om konsulenternes tidligere arbejde (jf. punkt 4. 11), fordi det ville give et bedre grundlag for de valg, der skal træffes allerede ved planlægningen af projekterne. På grundlag af sådanne oplysninger kunne man også bedre definere, hvilke funktioner hver enkelt part skal varetage under de forskellige etaper i en projektcyklus. Dermed ville procedurerne også blive klarere. Konsulentvirksomhedernes indsats består nemlig alt for ofte blot i at samle et hold af medarbejdere, som ansættes specifikt med henblik på det enkelte projekt. Mange eksperter bliver anmodet om at arbejde samtidig for flere forskellige tilbudsgivende virksomheder. Sådanne virksomheder føler ikke, at de har noget ansvar i den forbindelse, for dårlige resultater medfører ikke, at de bliver sat på den sorte liste. De er mere interesserede i deres vederlag som formidlere end i, at opgaven bliver løst med et godt resultat. 4. 20. Kommissionen fører ikke et register over resultaterne af Phare- og Tacis-projekterne, og derfor kan der ikke gøres status over en bestemt sektor eller et bestemt instrument. Den sektorbestemte dimension, der er fælles for Phare- og Tacis-landene, indgår tilsyneladende stort set ikke mere i Kommissionens strategi. Det er derfor vanskeligt for den, der forvalter bistanden til SMV i et Phare- eller Tacis-land, at drage nytte af de erfaringer vedrørende samme politik, der er gjort i et andet land. Overvågning og evaluering af programmerne 4. 21. Den løbende overvågning og evaluering fungerer efterhånden bedre. Ved udgangen af 1997 havde både Phare og Tacis oprettet særlige enheder, som bistået af eksterne hold på stedet tog sig af disse opgaver. Disse overvågnings- og evalueringsenheders konklusioner skulle gøre det nemmere at styre kontrakterne, projekterne og programmerne — med udsigterne til en kommende udvidelse af EU er det også nødvendigt. Der er dog grænser for, hvor langt man kan nå ad denne vej. Polen 4. 22. Tilsynet med samtlige elementer i Struder-programmet, som blev iværksat i 1992, har været mangelfuldt. Det centrale agentur (»PARD«) har ikke ført tilstrækkelig kontrol med regionaludviklingsagenturernes driftsudgif- ter. I midten af maj 1997 var der ikke foretaget nogen samlet evaluering af uddannelses- og evalueringsforanstalt- ningerne. Støtteordningen til fordel for SMV havde startvanskeligheder, og det var fastsat, at den skulle evalueres hvert halve år, men der blev først foretaget en midtvejsevaluering i maj 1996. Henstillingerne blev først fremsat et halvt år, før projektet udløb, og derfor blev ingen af dem fulgt. Ved udgangen af 1997 var der endnu ikke sørget for tilsyn med de støttemodtagende SMV. (11) »Performance Scoring«. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/11 4. 23. På turistområdet er der en mængde udvalg, tjenester eller grupper med ansvar for overvågning, men alligevel har adskillige kontrakter fået lov til at løbe videre, selv om kontrahenternes præstationer var middelmådige (jf. punkt 5. 13). Endelig kan et gevinsttab af størrelsesordenen 300 000 ECU tilskrives slap forvaltning af de midler, som programforvaltningsenheden modtog, og som ikke blev overvåget af Kommissionen (12) (dårlig forrentning af bankindeståender). Slovakiet 4. 24. Fordi programforvaltningsenheden kun fører tilsyn med de enkelte virksomheder, der deltager i omstruktu- reringsprojekter, som er under gennemførelse, er det umuligt at udtale sig om den praktiske effekt af en støtteforanstaltning, hvis langsigtede virkninger (flere markedsandele og bedre resultater) først kan vurderes, efter at den faglige bistand er ydet. Andre lande 4. 25. I Ungarn, Usbekistan og Rusland blev der også konstateret tilfælde, hvor tilsynet var mangelfuldt. 4. 26. Ved udgangen af 1997 blev der konstateret følgende mangler ved tilsynet og evalueringen: a) Der går nødvendigvis lang tid, før de centrale tjenestegrene i Kommissionen bliver klar over, at der er problemer, og dette taler for, at det i højere grad burde være delegationen, der førte tilsyn, fordi den kan udnytte fordelene forbundet med at være på stedet. b) Det var kun konsulentens præstationer, der blev overvåget og evalueret. Kommissionen analyserede ikke interventio- nernes indvirkning på projekternes opbygning, på arbejdsmetoderne og på modtagernes resultater (jf. punkt 6. 3). c) Ved udgangen af 1997 var tilsynet og evalueringen hverken fuldstændigt eller ensartet. 4. 27. Det bør undersøges, om det er muligt at samordne og koordinere tilsynet med de øvrige donorer. 5. GENNEMFØRELSESBESTEMMELSERNES PRODUKTIVITET Valg og udformning af instrumenter 5. 1. Instrumenter iværksat med henblik på at støtte SMV og regionaludviklingen har ved flere lejligheder vist sig at være uhensigtsmæssige, og det har bevirket, at de berørte projekters effektivitet er blevet meget lav. Der har enten været tale om et misforhold mellem instrumentet og den sammenhæng, det skulle anvendes i, eller om uhensigtsmæssige operative regler. Polen 5. 2. Dårlig forberedelse (jf. punkt 4. 2) og mange tekniske problemer har gjort, at garantifonden ikke har fået den betydning, den kunne have haft. Den skulle oprindeligt fungere som en del af støtten til SMV, men blev koblet fra, fordi den blev oprettet for sent. Hertil kommer, at: a) modtagerne mener, at fondens kommission er for høj (3 %, hvor en statsfond kun tager fra 1,2 til 1,8 %) (12) Jf. særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af Phare-programmet, EFT C 175 af 9. 6. 1997, punkt 3. 30 og 4. 19. C 335/12 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 b) beslutningsprocessen i forvaltningsbanken tager for lang tid c) ansøgningsproceduren er for kompleks og for centraliseret. Rusland 5. 3. De forskellige parter har ikke været tilstrækkeligt inddraget i projektet til udbygning af agenturerne til udvikling af SMV (SMEDA 2 mio. ECU). Det var meningen, at SMEDA-projekterne i de valgte regioner skulle stille lokaler, visse logistiske midler og en del af personalet til rådighed. Selv om det nationale agentur havde givet sit samtykke, var det klart, at sådanne krav i en økonomisk vanskelig situation måtte skabe konflikter med agenturerne, hvis finansielle ligevægt var truet. Det, der især lå agenturerne på sinde, var deres finansielle autonomi, men det blev der ikke taget hensyn til, og derfor opstod der helt fra projektets begyndelse konfliktsituationer, og projektet blev anvendt til et andet formål end det, der oprindeligt var fastsat. I stedet for at styrke SMEDA’erne blev nogle af ressourcerne anvendt til opfyldelse af projektets egne behov. Det nationale agentur havde ikke beføjelse til at mobilisere de regionale agenturer. Projektet var heller ikke kohærent, fordi der ved udvælgelsen af sektorer ikke var taget hensyn til de lokale forhold, og fordi der ikke var noget element, der forbandt de fem udvalgte steder med hinanden. Som følge heraf blev der iværksat fem små uafhængige projekter, hvilket gjorde det umuligt for tilsyns- og evalueringsenheden at indsende samlede konklusioner inden for rimelige frister. Allerede det foregående projekt om oprettelse af SMEDA (3,5 mio. ECU) var ikke homogent. Det store antal små forskelligartede moduler samlet i en enkelt kontrakt gjorde det usædvanlig vanskeligt at forvalte og evaluere dette projekt. Det efterfølgende projekt er heller ikke homogent, og den ansvarlige har givet udtryk for, at betingelserne i hans kontrakt er de værste, han nogen sinde har været ud for. 5. 4. Instrumenter, som med held har været anvendt i et givet land og en given sammenhæng, er undertiden blevet anvendt et andet sted uden at blive tilpasset de nye forhold godt nok. Det gælder f. eks. den model, der blev anvendt til regionaludvikling i Tjekkiet, og som også er blevet anvendt i Polen og Slovakiet. I andre tilfælde er instrumenter udviklet med henblik på et bestemt miljø blevet sat ind for sent med det resultat, at 5. 5. omstændighederne i mellemtiden har ændret sig, og instrumenterne derfor ikke har haft nogen effekt. Bulgarien 5. 6. Det tog tre år at få stillet en kreditlimit til rådighed for SMV, og derfor var den ordning, der blev indført (ydelse af lån i stærke valutaer, hvor kursrisikoen bæres af låntager) slet ikke tilpasset den forringelse af den økonomiske situation, der var fremherskende i 1995/96, hvor den bulgarske levs værdi over for dollaren faldt med 300 %. 5. 7. Der blev også konstateret tilfælde, hvor ordninger, som relativt nemt ville kunne anvendes et andet sted, blev overført til nogle lande, men ikke til andre. Tilskuddene til SMV eller mindre infrastrukturer kunne f. eks. have været anvendt til støtte for regionaludviklingen i Bulgarien eller i Slovakiet, men blev kun anvendt i Polen. 5. 8. Nogle problemer skyldtes også, at når samme donor anvendte flere forskellige instrumenter, var det uklart, hvilken rolle de forskellige instrumenter skulle spille, eller der opstod konkurrence imellem disse instrumenter indbyrdes. Eksempler fra SMV- og regionaludviklingsprogrammerne i Ungarn og Bulgarien illustrerer dette forhold særlig godt. Både for agenturerne til støtte for SMV og regionaludviklingsagenturerne gælder det, at beskrivelsen af, hvilke opgaver der skal udføres, er alt for upræcis, hvilket medfører, at der opstår forvirring, hver gang begge typer agenturer arbejder i samme geografiske sektor. 5. 9. Programmerne med garantier til SMV under Phare-programmet har ikke haft megen succes. Det kan forklares med, at dette instrument ikke giver mange fordele sammenlignet med kreditlimitterne til SMV. De midler, der udlånes, kommer nemlig fra budgetmidler, og de rentesatser, der tilbydes, ligger derfor langt under markedsrenten. Garantierne derimod giver i bedste fald mulighed for, at de medfølgende lån ydes til en rente, der kun indrømmes førsteklasses låntagere. Når disse instrumenter anvendes sideløbende, er der derfor ikke store chancer for, at SMV vælger garantierne. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/13 5. 10. Det kræver meget længere tid at vurdere resultaterne af investeringsfondene (13) end af de klassiske instrumenter. Men med de frister, der er fastsat i finansieringsaftalerne, er der slet ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at reaktionstiden er så lang. De teknisk mest avancerede instrumenter (f. eks. de konvertible lån til SMV i Ungarn og Bulgarien) har vist sig at være for komplekse for et endnu ikke fuldt udviklet bankmiljø og har ikke haft stor succes hos SMV. Hertil kommer, at det ikke fremgår klart af aftalerne, hvad der skal ske med de »revolverende« midler, når programmerne udløber. Dette problem er særlig ømtåleligt, når den enhed, der skal tilvejebringe lån, garantier eller andre instrumenter (investeringsmid- ler), ikke hører direkte under den offentlige forvaltning. 5. 11. Endelig blev der under programmet til omlægning af virksomheder i Bulgarien og Slovakiet stillet for få midler til rådighed for de enkelte virksomheder til, at de fremsatte henstillinger kunne efterleves, selv om de fleste af kontrakterne indeholdt en bestemmelse om, at henstillingerne skulle efterleves. Faglig bistand 5. 12. For de fleste af de undersøgte projekters vedkommende var den faglige bistand, der blev ydet, i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, og knowhow-overførslen havde fundet sted under gode betingelser. Når der konstateredes fiaskoer, eller der opstod konflikter med de lokale projektforvaltere (Bulgarien, Polen, Rusland og Slovakiet), reagerede projektlederne imidlertid langsomt på problemerne. Polen 5. 13. I turistsektoren var overførslen af knowhow utilstrækkelig, og det blev i to tilfælde konstateret, at de leverede ydelser var mangelfulde. I et tilfælde kørte kontrakterne videre, selv om konsulentens arbejde var utilfredsstillende, og der blev oven i købet indgået fem nye kontrakter til et beløb af i alt 1,35 mio. ECU med den pågældende virksomhed. Der opstod senere problemer i forbindelse med gennemførelsen af disse kontrakter. Bulgarien 5. 14. I SMV-sektoren og inden for regionaludviklingen opfyldte den faglige bistand, der blev ydet af de første hold eksperter, og som blev leveret af samme konsulent, langt fra udbudsbetingelserne. Det forberedende arbejde, hvormed der skulle skabes de fornødne betingelser for, at de finansielle instrumenter kunne iværksættes, blev ikke udført (retsgrundlaget og de administrative og finansielle rammer blev ikke tilstrækkeligt undersøgt). Uden dette forberedende arbejde blev det urealistisk at gennemføre de planlagte transaktioner. Senere undervurderede konsulenten problemerne og foreslog ikke, at kontrakten blev afbrudt. Kontrakten med denne konsulent blev ved underhåndsaftaler forlænget mange gange (1,24 mio. ECU), og disse forlængelser forværrede blot situationen yderligere. Dette uheldige forløb har belastet de senere aktioner og i vid udstrækning været skyld i, at programmet måtte omlægges og tre finansielle instrumenter opgives (jf. punkt 4. 4). I forbindelse med turisme (Polen) og SMV (Bulgarien) blev problemerne forværret af, at flere af bistandsholdene 5. 15. ydede middelmådigt arbejde. I Slovakiet havde deltagerne i programmet til støtte for regionaludviklingen ikke de fornødne oplysninger (regionaludviklingsagenturet kendte ikke udbudsbetingelserne), og kommunikationen mellem dem var mangelfuld. 5. 16. Den faglige bistand kunne gøres mere effektiv og mindre omkostningskrævende, hvis man gik over til mere systematisk brug af konsulenter, som både anvender lokale og vestlige eksperter (14). Det ville som konstateret i forbindelse med bistanden til omstrukturering af virksomheder i Polen også gøre det nemmere at overføre knowhow. I Polen konstateredes dette behov især i »turisme«-programmerne og i Ungarn i den enhed, der forvaltede regionaludvik- lingsprogrammet. (13) »Regional Investment Fund«, »Seed capital«, »Equity schemes«. (14) Jf. Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for regnskabsåret 1993, EFT C 327 af 24. 11. 1994, punkt 12. 36. C 335/14 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Samarbejde mellem de forskellige deltagere 5. 17. For at programmerne kan gennemføres effektivt, er det af altafgørende betydning, at de forskellige deltagere (15) koordinerer deres indsats og arbejder tæt sammen. I adskillige tilfælde var dårlig programmering eller mangel på en sammenhængende projektstrategi medvirkende til, at der opstod problemer under gennemførelsen. Polen 5. 18. Der er næsten intet samarbejde mellem turismeprogrammerne og programmerne for regionaludvikling. I juni 1997 var der ikke iværksat aktioner eller undersøgelser i samarbejde med regionaludviklingsagenturerne. Samarbej- det mellem regionaludviklingsagenturerne og det centrale polske agentur for regionaludvikling (PARD) var også utilstrækkeligt og bestod blot i, at der blev udvekslet informationer. Slovakiet 5. 19. Der opstod store konflikter, fordi ledelsesorganernes funktion og sammensætning i henholdsvis det regionale udviklingsagentur og det regionale investeringsselskab var uklar. Den måde, disse ledelsesorganer var sammensat på, og deres uafhængighed medførte, at de indtog en reserveret, eller endog fjendtlig holdning til hinanden. Dette medførte, at pilotprojektet slog fejl. 5. 20. Uoverensstemmelser mellem den lokale projektansvarlige og de udenlandske eksperter bevirkede, at kontrakten om faglig bistand (0,3 mio. ECU) blev afbrudt, før den var udløbet, og at pilotforsøget slog fejl. Den ansvarlige for det regionale udviklingsagentur var ikke i besiddelse af udbudsbetingelserne for den faglige bistand, og kunne derfor ikke sikre sig, at de udenlandske eksperters arbejde var i overensstemmelse med udbudsbetingel- serne. Rusland I de fleste regioner er der intet samarbejde mellem EBRD, som forvalter lånemekanismerne til fordel for 5. 21. SMV, og de agenturer (»SMEDA«), der støttes af Tacis. 5. 22. Det defineres ikke på forhånd, hvordan de enkelte projekter skal kombineres, og i praksis betyder det, at der ikke er etableret et effektivt samarbejde om programmer, hvis virkefelt ligger tæt op ad hinanden. Det gælder også for politikkerne til støtte for regionaludvikling og SMV i Ungarn, hvor projekter (lokale net) konkurrerer med hinanden, fordi interventionsområderne ikke er klart defineret. Disse problemer kan altså kun løses, hvis de nationale politiske myndigheder klart definerer de enkelte nets ansvarsområder. 6. STATUS OVER DE IVÆRKSATTE AKTIONER Måling af effekt 6. 1. Selv om det er vanskeligt at måle den konkrete effekt af politikkerne til støtte for udviklingen af den private sektor, er en sådan evaluering ikke desto mindre bydende nødvendig, og Kommissionen bør sørge for, at den foretages. Vanskelighederne forbundet med en sådan evaluering skyldes dels, at der meget hyppigt ikke findes pålidelige indikatorer, dels at det er umuligt præcist at måle, hvilken del af effekten der skyldes de aktioner, der er finansieret af henholdsvis Phare og Tacis, når andre instrumenter medvirker til opfyldelsen af de samme mål, og når det er markedet selv, der er den vigtigste drivkraft for udviklingen. Bulgarien og Rusland 6. 2. SMV-sektoren i Bulgarien er stadig ret uoverskuelig. Fire år efter iværksættelsen af SMV-programmerne (24,5 mio. ECU i november 1996) var der stadig ingen statistikker over denne sektor, selv om sådanne statistikker er en yderst vigtig indikator, når man skal måle udviklingen i denne sektor. Der findes heller ingen pålidelige statistikker over de programmer, der er iværksat i Rusland. (15) Lokale myndigheder, delegationen, bistandskonsulenterne, programforvaltningsenheden og EBRD. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/15 6. 3. I de lande, revisionen omfattede, findes der ingen sammenfattende data om programmerne med henblik på omlægning af virksomheder, ud fra hvilke man kan måle dels, i hvor vid udstrækning henstillingerne er ført ud i livet, dels programmernes konkrete effekt på virksomhederne. I Polen vurderer programforvaltningsenheden, at ca. 50 % af modtagervirksomhederne har vedtaget og fulgt de anbefalede omlægningsplaner. I andre lande er vurderingen endnu mere vag. På denne måde kan man ikke finde frem til de faktorer, der har givet positive resultater, og som kan anvendes i andre projekter. Hertil kommer, at de svagheder, der blev konstateret ved forvaltningen af programmerne, og som navnlig vedrørte sådanne områder som indsendelse af rapporter, samlet registrering af projektresultater, tilsyn og evaluering, endnu en gang viser, at alle målinger af effekten af de aktioner, der gennemføres af Kommissionen, er usikre. 6. 4. Phare og Tacis har under alle omstændigheder været medvirkende til, at der er sket en gennemgribende ændring af holdningen til den private sektor. I de fleste af de besøgte lande er det private initiativ ikke blot blevet lovligt, men er også i høj grad fremmet. Denne succes har kun været mulig, fordi der er oprettet lokale net til støtte for SMV og regionaludvikling. Man har således sikret, at bistanden ydes i nærmiljøet gennem lokale virksomhedsagenturer i Ungarn (16), centrer til støtte for SMV (17) og regionaludviklingsagenturer (18) i Polen, i Slovakiet og i Bulgarien og SMV-udviklingsagenturer i Rusland (19), i Usbekistan og i Turkmenistan. Disse net yder den fornødne støtte i forbindelse med uddannelsesaktioner, rådgivning og finansieringsmekanismer (mikrokreditter). Udefrakommende problemer, der indvirker på projekterne 6. 5. Projekterne skal indpasses i en sammenhæng, hvor der skal tages hensyn til elementer som kulturkløften, levn fra gamle strukturer, visse kategorier af politiske og økonomiske beslutningstageres modstand mod forandring og i mange tilfælde forringet levestandard. Disse elementer er mere eller mindre fremherskende i de forskellige lande, men det er bydende nødvendigt, at de tages med i vurderingerne, så der kun iværksættes realistiske aktioner. Bulgarien 6. 6. Alt for komplekse eller for ambitiøse projekter slog fejl, fordi man ikke havde vurderet de politiske forhold og forholdene på lovgivningsområdet korrekt og på grund af ministeriernes og virksomhedernes (stærkt undervur- derede) modstand (jf. punkt 4. 4). Usbekistan og Turkmenistan I disse to lande er de alvorligste af de problemer, der blev konstateret i de andre Phare- og Tacis-lande, endnu 6. 7. mere påtrængende. Det underudviklede banksystem og virksomhedernes besvær med at skaffe sig udenlandsk valuta, er den største hindring for, at den private sektor kan udvikle sig. 6. 8. I samtlige lande havde udefrakommende omstændigheder gjort det vanskeligt at gennemføre aktionerne, ligesom de havde indvirket på aktionernes effekt og udgjort en trussel mod selve aktionerne. De fleste af disse problemer kan henføres til et af følgende forhold: a) der var afsat for få midler på de nationale budgetter til effektivt at supplere og senere afløse Phare- og Tacis-bistanden b) et ustabilt politisk og retligt miljø, som ofte var dårligt tilpasset de programmer, der skulle iværksættes c) store problemer med at opnå kredit, især for SMV. (16) »Local Enterprise Agency«. (17) »Business Support Center«. (18) »Regional Development Agency«. (19) »Small and Medium Size Enterprises Development Agency«. C 335/16 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Budgetgennemførelse 6. 9. GD IA’s instrumenter til regnskabsmæssig kontrol bør tages op til gennemgribende revision. I Desiree-systemet kan man kun ud fra navnet på en given aktion se, om der er tale om en aktion, der hører ind under støtte til SMV, regionaludvikling, privatisering eller omlægning af virksomheder. Alle disse støtteordninger er registreret mellem hinanden under samme rubrik (kode PR), som er det eneste tilgængelige analyseniveau. Det er en alvorlig svaghed, at aktionerne ikke registreres efter, hvad midlerne skal anvendes til, og heller ikke efter støttens art. Inddeling af støtten efter art — uddannelse, rådgivning, finansieringsmekanismer mv. — kan også kun foretages på grundlag af aktionernes betegnelse, som man ikke altid kan forlade sig på. Under Tacis er støtten til finanssektoren en del af støtten til udvikling af den private sektor, men ikke under Phare. 6. 10. En undersøgelse af budgetgennemførelsen ud fra Kommissionens forvaltningsdatabase (Desiree) viser, at gennemfø- relsesgraden for programmerne til støtte for udviklingen af den private sektor alt i alt er betydeligt højere end gennemsnittet for programmerne som helhed, og at dette gælder både Phare og Tacis (jf. tabel 3). En analyse pr. land giver dog et mere nuanceret billede (jf. tabel 4). Her var resultaterne pr. 31. december 1997 særlig bekymrende i Bulgarien og Rumænien. I Bulgarien blev der i 1992 indgået forpligtelser for 22,5 mio. ECU til et program til fremme af udviklingen af den private sektor, men der er kun afholdt betalinger svarende til 28 % af den oprindelige forpligtelse (jf. punkt 4. 4 og 6. 25–6. 28). I Rumænien er betalingsgraden bekymrende for følgende to programmer til et samlet budget på 100 mio. ECU: et program, hvor der i 1992 blev indgået forpligtelser for 30 mio. ECU, og hvor kun 62 % af midlerne er blevet udbetalt, og et, hvor der i 1993 blev indgået forpligtelser for 70 mio. ECU, og hvor betalingsgraden knap overstiger 40 %. I begge lande blev programmerne iværksat uden det fornødne retsgrundlag og den fornødne institutionelle ramme (jf. punkt 4. 9). Iværksættelsesgrad for Phare- og Tacis-programmerne pr. 31. 12. 1997 TABEL 3 Alle programmer Program til udvikling af den private sektor (% af forpligtelserne) Phare Indgåede kontrakter Udbetalt Tacis Indgåede kontrakter Udbetalt Kilde: databasen Desiree. 68 51 83 45 77 59 87 51 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/17 TABEL 4 PHARE - SAMLEDE BEVILLINGER (1991-1997) U C E. i o m 200 200 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 Mio ECU 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 AL AL BG BG BH CS CZ BH CS CZ ES HU EE HU LE LV Pays Lande LI MA LT MA PL RO PL RO SL SI SR SK AU AU PHARE-PROGRAMMERNE 1991-1997: UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR: TILDELING PR. LAND DOT TILD. xxxxxxxxxxxx INDG. F. PAYÉ UDBET. 1000 1000 900 900 800 800 700 700 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 TOTAL TOTAL (mio. ECU) ALBANIEN (AL) BULGARIEN (BG) BOSNIEN-HERCEGOVINA (BH) TIDL. TJEKKOSLOVAKIET (CS) TJEKKIET (CZ) ESTLAND (ES) UNGARN (HU) LETLAND (LE) TILDELING INDG. FORPL. UDBETALT 7,00 6,79 6,59 100% 97% 94% 72,50 46,73 32,39 100% 64% 45% LITAUEN (LI) FYROM (MA) 3,00 3,00 0,32 POLEN (PL) TILDELING INDG. FORPL. UDBETALT 35,70 21,75 16,65 100% 61% 47% 8,80 2,86 0,40 100% 196,20 32% 163,05 5% 152,52 100% 100% 11% 70,00 69,91 67,78 RUMÆNIEN (RO) 100% 147,40 83% 110,33 65,12 78% 100% 100% 97% 100% 75% 44% 28,00 28,13 20,27 100% 100% 72% 21,10 19,30 12,95 100% 148,50 91% 104,60 95,81 61% 100% 70% 65% 20,98 15,06 3,71 100% 72% 18% SLOVENIEN (SL) SLOVAKIET (SR) ANDRE (AU) I ALT 21,05 16,90 12,46 100% 80% 59% 54,20 32,68 25,90 100% 164,50 60% 126,86 73,56 48% 100% 77% 45% 998,93 767,94 586,43 100% 77% 59% TACIS - SAMLEDE BEVILLINGER (1992-1997) 250 250 200 200 150 150 U C E. i o m Mio ECU 100 100 50 50 0 0 AR AM AZ AZ BI GE BY GE KA KZ KI MO MG KG MG MD RU RU TA TJ TU TM UR UA UZ UZ AU AU Pays Lande TACIS-PROGRAMMERNE 1992-1997: UDVIKLING AF DEN PRIVATE SEKTOR: TILDELING PR. LAND DOT TILD. xxxxxxxxxxxx INDG. F. P A Y É UDBET. 500 500 450 450 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 TOTAL TOTAL (mio. ECU) ARMENIEN (AR) ASERBAJDSJAN (AZ) BELARUS (BI) GEORGIEN (GE) KASAKHSTAN (KA) KIRGISISTAN (KI) MOLDOVA (MO) MONGOLIET (MG) TILDELING INDG. FORPL. UDBETALT TILDELING INDG. FORPL. UDBETALT 13,54 10,82 6,89 RUSLAND (RU) 228,06 196,51 106,31 100% 80% 51% 100% 86% 47% 8,00 7,43 4,88 100% 93% 61% 19,82 18,04 13,84 100% 91% 70% 13,65 13,62 8,82 TADSJIKISTAN (TA) TURKMENISTAN (TU) UKRAINE (UR) 1,30 0,00 0,00 0% 0% 0% 6,10 3,40 2,17 100% 56% 36% 70,94 58,67 35,36 100% 100% 65% 100% 83% 50% 32,32 29,63 18,30 USBEKISTAN (UZ) 12,36 12,36 5,19 100% 92% 57% 100% 100% 42% 0,82 0,82 0,62 ANDRE (AU) 39,53 38,01 24,07 100% 100% 76% 100% 96% 61% 9,31 4,80 4,29 I ALT 459,70 398,06 232,98 100% 52% 46% 100% 87% 51% 3,96 3,95 2,24 100% 100% 57% Kilde: databasen Desiree C 335/18 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Institutionernes overlevelse på langt sigt 6. 11. Oprettelsen af lokale agenturer har været en succes, dog står de alle over for samme udfordring: de skal sikre deres fremtid og dermed deres finansielle overlevelse. De står også alle over for samme problem: for få SMV, om nogen overhovedet, er parat til at betale for ydelser, som de hidtil har fået gratis. Selv i de lande, hvor regeringen prioriterer støtten til SMV højt, har de lokale netværk brug for Phare- og Tacis-midlerne til at få deres driftsbudgetter til at balancere. Kommissionen har ikke en samlet strategi for Phares og Tacis’ udtræden af et program, hvis de berørte regeringer ikke opfylder deres forpligtelse til medfinansiering eller mister interessen for sagen. 6. 12. Der er risiko for, at en del af den lokale infrastruktur til støtte for SMV vil forsvinde inden for kort tid, og at den knowhow, personalet i de oprettede organer har erhvervet, samtidig vil gå tabt. Sandsynligheden for, at dette vil ske, bliver endnu større, for, når de ansatte bliver klar over, at deres arbejdsgiver er finansielt svag, har de undertiden en forudanelse om, at der bliver problemer, og forlader deres job. Som eksempel kan nævnes, at direktøren og konsulenterne på centret til støtte for SMV i Olsztyn i Polen sagde deres stillinger op allerede i 1996. Selv om alt ikke er tabt for landet som sådan, eftersom disse mennesker, der er udddannet i ledelsesteknikker, igen vil deltage aktivt i erhvervslivet, vil disse netværk ikke få den forventede løftestangseffekt, og afhængigheden af udenlandsk faglig bistand vil blive større. Polen 6. 13. Overlevelsesproblemet gælder for centrene til støtte for SMV (BSC), SMV-fonden (programforvaltningsenhe- den) og de fleste af de organisationer, der er oprettet inden for rammerne af de to programmer til fremme af udviklingen af turismen (12,5 mio. ECU). De regionale investeringsselskaber (RIC) har kun kunnet fungere, fordi midlerne blev sat i banken, inden de blev investeret i projekterne, og således optjente renter. I takt med at disse selskaber erhverver kapitalandele i virksomheder, svinder de ressourcer, der skulle sikre den videre drift og dermed virksomhedernes overlevelse. Rusland 6. 14. Bortset fra centret i Moskva, som modtager betydelig støtte fra byen og regionen (80 % af budgettet), er det usikkert, om udviklingsagenturerne for SMV (SMEDA) vil kunne overleve efter 1998, og der er risiko for, at de vil prioritere arbejdet med at tilvejebringe midler højere end at levere tjenesteydelser til SMV. Det er også et spørgsmål, om centrene til støtte for virksomhederne, der skulle komme til at fungere som lokale rådgivningsagenturer, vil overleve. Transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed 6. 15. De konstaterede usædvanlige forhold vedrørte især manglende overholdelse af de regler for indkaldelse af bud, der gælder for Phare- og Tacis-programmerne, og finansieringen af driftsudgifter. Polen 6. 16. For at der kunne indgås forpligtelser, før regionaludviklingsprogrammet udløb (31. december 1996), blev der inden for en alt for kort frist (tre uger) udarbejdet et udbud med henblik på et uddannelsesprogram (0,4 mio. ECU). Kriterierne for den short-liste, der blev opstillet, blev ikke præciseret, og kun en enkelt virksomhed afgav bud. Dette hastværk har bevirket, at der ikke var fri konkurrence. I samme program blev fem kontrakter omfattende i alt 0,6 mio. ECU indgået ved underhåndsaftaler uden de fornødne begrundelser. Bulgarien 6. 17. En kontrakt vedrørende uddannelse i ledelsesteknikker omfattende mere end 4 mio. ECU (grundkontrakt på 1 mio. ECU med syv tillægskontrakter) blev indgået ved underhåndsaftale i strid med reglerne. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/19 Slovakiet 6. 18. Kontrakten om faglig bistand (0,3 mio. ECU) til regionaludviklingsagenturet i Slovakiet blev tildelt under uklare omstændigheder. Sammenligner man de virksomheder, som eksperterne i den gruppe faglige bistandskonsu- lenter, der blev udvalgt som følge af udbuddet, kommer fra, med dem, der figurerer på short-listen, fremgår det, at der er stor risiko for, at disse virksomheder har indgået aftaler. 6. 19. Det er fastsat i Phare-bestemmelserne, at driftsomkostninger kun kan tages i betragtning i den periode, hvor projekterne igangsættes, og at dette skal ske i et gradvist aftagende omfang, men alligevel er der regelstridigt afholdt sådanne udgifter over Phare-budgettet (20), navnlig i følgende programmer: a) SMV (1,5 mio. ECU) i Polen b) regionaludvikling (5,4 mio. ECU) i Polen c) turisme (0,4 mio. ECU) i Polen d) SMV (0,2 mio. ECU) i Slovakiet. Sammenfattende bemærkninger om hvert land omfattet af revisionen Polen (217,5 mio. ECU) (21) 6. 20. Selv om lovgivningen var forældet, resulterede SMV-programmerne (17,2 mio. ECU) i, at SMV-fonden fik en hensigtsmæssig struktur, og at der blev opstillet en klar strategi. Budgettet for programmet til støtte for regionaludviklin- gen (Struder, 78,82 mio. ECU) er tilstrækkeligt stort til, at det kan dække de lokale behov i de udvalgte regioner, men stillingen er ikke den samme for programmets forskellige dele: a) Den del, der omfatter støtte til mindre regionale infrastrukturer, har haft positiv virkning (18,43 mio. ECU), navnlig har den fremskyndet en lang række investeringsbeslutninger. b) Virkningen af ordningen med tilskud til SMV (31,93 mio. ECU) var mindre markant, for bortset fra en fast udbetalingsrytme, blev der ikke forfulgt klare mål. I 90 % af de undersøgte tilfælde var beslutningen om at investere således allerede truffet, før tilskuddet blev bevilget, og kun 30 % af investeringerne blev medfinansieret med bankkreditter, selv om sigtet med ordningen var, at den skulle fungere som løftestang for bankkreditter. c) Seks år efter, at midlerne var stillet til rådighed, var de to planlagte regionale investeringsselskaber (3 mio. ECU) operationelle, men de havde først truffet deres første beslutninger om investeringer i november 1997. d) Garantifonden (7 mio. ECU) var slet ikke blevet brugt. 6. 21. De to vigtigste elementer i udbygningen af institutionerne på turistområdet, omorganisering af SSTA og oprettelse af et nationalt turistkontor, er ikke blevet gennemført. 6. 22. Bortset fra stålsektoren kan resultaterne af sektorundersøgelserne med henblik på støtte til den industrielle omlægning betegnes som tilfredsstillende. I denne sektor blev de faglige bistandsaktioner, der oprindeligt var fastsat i finansieringsaftalen (2 mio. ECU), erstattet med tekniske moderniseringsprojekter til fordel for fire virksomheder i sektoren. Men i henhold til den rapport, som en canadisk konsulent sendte til den polske regering, udgjorde de beløb, der blev stillet til rådighed, kun 0,1 % af de midler, en modernisering af sektoren ville kræve. Endelig havde den investeringsfond (»FEDA fund«, 5 mio. ECU), der indgik i 1994-programmet, stadig ikke set dagens lys i juni 1997. (20) Jf. særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af Phare-programmet, EFT C 175 af 9. 6. 1997, punkt 3. 20–3. 30. (21) Programmerne for perioden 1990–1997. C 335/20 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Ungarn (174,5 mio. ECU) (22) 6. 23. I Ungarn er resultaterne af aktionerne til støtte for SMV (63,8 mio. ECU) en smule forskellige afhængigt af, hvilke finansieringsinstrumenter der er anvendt. Mikrokreditterne, som kanaliseres gennem de lokale agenturer, har haft succes hos SMV, hvorimod kun 20 % af de lån, der ydes gennem bankerne, var blevet udbetalt ved udgangen af 1996. En ordning med konvertible lån (2 mio. ECU) fungerede ikke i november 1996, selv om det havde taget mere end seks år at få den op at stå. 6. 24. Uddannelsesaktionerne (2 mio. ECU) under programmet til støtte for omlægning af virksomheder har ikke opfyldt de mål, der var fastsat i finansieringsaftalerne. De henvendte sig til en målgruppe på ca. 12 000 personer, men kun 1 100 har deltaget. Det er indlysende, at målene for disse uddannelsesaktioner var alt for optimistiske i betragtning af, at markedet på dette område var mættet, og at der er mere end 100 institutioner, der udbyder ledelseskurser. Bulgarien (72,5 mio. ECU) 6. 25. Støtten til SMV og til regionaludvikling (27,4 mio. ECU) vedrørte oprindelig tre finansielle instrumenter, som alle er opgivet (garantifond, tilskud af egenkapital og regionale investeringsfonde). Der er ikke blevet oprettet noget nationalt agentur for SMV, og en række projekter befandt sig i en prekær situation ved udgangen af 1996, navnlig kreditlimitten. Godt og vel 6 mio. ECU var således blevet omfordelt til nye projekter, som ikke var i overensstemmelse med retningslinjerne i den oprindelige finansieringsaftale, og 6 mio. ECU var simpelthen bortfaldet. I november 1996 havde de faktisk afholdte udgifter (under 6 mio. ECU over programmerne for 1991, 1992 og 1993) sammenlignet med de oprindelige overslag langt fra opfyldt de mål, der var fastsat i finansieringsaftalerne for udgifternes effekt. 6. 26. Støtten til omlægning af virksomheder blev ydet i form af aktioner, som var for små og for urealistiske til, at de kunne forventes at give nogen mærkbar virkning i betragtning af den politiske og økonomiske situation i landet. Disse sektorbestemte aktioner omfattede tre faser: a) en analyse af sektorens og virksomhedernes situation med henblik på udvikling af en strategi b) udvælgelse af et begrænset antal levedygtige virksomheder, for hvilke der ville blive udarbejdet en omstrukturerings- plan c) ydelse af faglig bistand til alle eller en del af de virksomheder, der var udvalgt til at iværksætte de anbefalede foranstaltninger. I ingen af de 20 undersøgte tilfælde (2,4 mio. ECU) inden for maskinindustrien og i stålsektoren var man kommet længere end til fase to. 6. 27. I turistsektoren har en første undersøgelse (1,1 mio. ECU), hvis sigte var at formulere anbefalinger på privatise- ringsområdet og iværksætte de anbefalede foranstaltninger, måttet opgives, og 500 000 ECU er givet ud til ingen nytte. Senere er en anden undersøgelse vedrørende udarbejdelsen af et lovgrundlag for udviklingen af turismen blevet opgivet. 6. 28. I forbindelse med støtte til omlægning af virksomheder er der ud over sektorbestemte foranstaltninger til fordel for på forhånd udvalgte virksomheder også stillet betydelige midler (10,5 mio. ECU) til rådighed til tjenesteydelser, der leveredes direkte af programforvaltningsenheden, og som omfattede faglig bistand (5,2 mio. ECU) og uddannelse (4,3 mio. ECU). Da der ikke er foretaget nogen efterfølgende evaluering af denne »direkte kundeservice« har det ikke været muligt at finde ud af, om virksomhederne har haft fordel af disse ydelser, og det er usikkert, om de udbetalte midler har haft nogen effekt. I henhold til den største kontrakt (4,2 mio. ECU) skulle der dels arrangeres uddannelsesaktiviteter, dels oprettes et organ, der kunne fortsætte de iværksatte foranstaltninger, men et sådant organ har aldrig set dagens lys. (22) Programmerne for perioden 1990–1997. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/21 Slovakiet (54,2 mio. ECU) 6. 29. I Slovakiet er støtten til SMV (23,6 mio. ECU) blevet anvendt efter hensigterne. Netværket af agenturer er aktivt, og de forskelige instrumenter (S. E. S, Spin-off) er blevet udnyttet godt. Det har i høj grad været medvirkende til denne succes, at foranstaltningerne er blevet koncentreret i det nationale agentur til udvikling af SMV, som nyder klar politisk opbakning. 6. 30. På regionaludviklingsområdet (7,5 mio. ECU) er det pilotforsøg, der var iværksat i en af landets regioner, slået fejl, først og fremmest af følgende årsager: Der var ingen klar strategi, og der var politiske og økonomiske problemer i den udvalgte region og uklarhed om regionaludviklingsagenturets og det regionale investeringsselskabs respektive funktion. Disse omstændigheder har gjort, at det tager lang tid at gennemføre programmet, og omkostningerne står langt fra i rimeligt forhold til effektiviteten. For så vidt angår støtten til omlægning af virksomheder (22,6 mio. ECU), er de faser, der består i indkredsning af problemer og formulering af anbefalinger, blevet gennemført med gode resultater, men det er sjældent, at anbefalingerne er blevet omsat i konkrete foranstaltninger. Rusland (228,06 mio. ECU) 6. 31. Bortset fra projektet til udbygning af SMEDA har gennemførelsen af SME-projekterne været vellykket. Dog er projekterne små i forhold til landets enorme behov, og det er derfor begrænset, hvor stor virkning de har. 6. 32. Dette gælder også for de projekter, der skal støtte omlægningen af virksomhederne. De undersøgte programmer omfattede følgende tre former for støtte på dette område: a) direkte støtte til omlægning af store virksomheder b) særlig sektorbestemt bistand til formulering af en politik for sektoren og støtte til virksomhedsomlægning c) oprettelse af støttecentrer for virksomhederne (»ESC«). Modtagerne værdsatte denne hjælp højt og har ændret deres arbejdsmetoder og virksomhedsstruktur i overensstemmelse hermed, men der kan ikke sættes tal på ændringens effekt. Hertil kommer, at man i betragtning af de russiske virksomheders størrelse ikke kan forvente, at de tildelte beløb vil få nogen væsentlig effekt. Usbekistan (12,4 mio. ECU) 6. 33. Det mest synlige resultat af støtten til udvikling af den private sektor i Usbekistan (7,6 mio. ECU) er, at der er oprettet et net til støtte for virksomheder (»SMEDA«, »BCC«, »MSDC« og regionale rådgivningsfirmaer). Bortset fra agenturet i Samarkand har enhedernes aktivitetsniveau været begrænset og resultaterne beskedne. Det samme gælder støtten til silkesektoren (0,8 mio. ECU), som har store problemer med at tiltrække udenlandske investorer. Turkmenistan (6,1 mio. ECU) 6. 34. Selv om programmet for omstrukturering blev forlænget, kom undersøgelserne til fordel for ti virksomheder ikke længere end til diagnostiseringsfasen, og ved udgangen af 1996 var man endnu ikke gået i gang med at omsætte anbefalingerne til konkrete projekter. Hertil kommer, at der ikke var megen udsigt til, at det agentur til udvikling af SMV (»SMEDA«), der er oprettet i Ashgabat, ville være fiansielt uafhængigt ved udløbet af kontrakten om faglig bistand i januar 1998. 7. KONKLUSION 7. 1. Der bør generelt skelnes klart mellem foranstaltningernes konkrete indvirkning på de pågældende sektorer og konsulenternes arbejde. Når projekterne ikke har givet de forventede resultater, skyldes vanskelighederne i det store og hele fejl i forbindelse med forvaltningen, mangelfuldt udformede instrumenter, middelmådig indsats fra bistandsholdenes C 335/22 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 side, manglende samarbejde mellem de forskellige deltagere eller udefrakommende problemer, som ikke var løst. Det er svært at sætte tal på resulaterne af Phare- og Tacis-foranstaltningerne og måle den konkrete virkning (jf. punkt 6. 1–6. 4), både ud fra interventionens art (f. eks. rådgivning i forbindelse med formulering af sektorpolitikker) og målgruppen (f. eks. virkningen på SMV som sådan). Kommissionen bør derfor afgrænse målene for interventionerne bedre og fastlægge klare indikatorer, som de opnåede resultater kan sammenlignes med. 7. 2. Nogle interventioner er kvantificerbare. Det kan f. eks. opgøres, hvor mange kurser der er afholdt, hvor mange virksomheder der har fået rådgivning, eller hvor mange lån og anden finansiel bistand der er ydet. Sådanne kvantitative evalueringer foretages punktvis på lokalt niveau, men resultaterne anvendes ikke i forbindelse med evalueringer på f. eks. sektorniveau (jf. punkt 4. 20). Derfor kan der ikke gives konkrete og med tal underbyggede svar på så grundlæggende spørgsmål som de finansierede foranstaltningers samlede nyttevirkning, virkningerne på beskæftigelsen og udviklingen i virksomhedernes driftsresultat. Man kan heller ikke sammenligne forskellige instrumenter eller forskellige geografiske områder. Sådanne komparative analyser ville ellers være til nytte ved programmeringen og forvaltningen af Kommissio- nens interventioner. Der burde f. eks. foretages komparative analyser af tallene for misligholdte lån, og analyser af årsagerne til fiasko eller succes eller af forholdet mellem omkostningerne ved den faglige bistand og resultaterne pr. interventionstype. Forvaltning af bistanden 7. 3. Selv om der ikke er nogen kvantitative indikatorer, kan det konstateres, at foranstaltningerne har givet resultater, som imidlertid er ujævnt fordelt og afhænger af de enkelte lande og projekter (jf. punkt 6. 10 og 6. 20–6. 34). Selv hvor hensynet til politiske og økonomiske sammenhænge har skabt problemer, ville nogle fiaskoer være blevet mindre omfattende, hvis der i tide var truffet foranstaltninger til sikring af en forsvarlig forvaltning. 7. 4. Aktionerne bør f. eks. programmeres mere omhyggeligt. Mere realistiske foranstaltninger og en mere hensigtsmæssig tidsplan ville kunne gøre projekterne mere kohærente. Kommissionens tjenestegrene bør undlade at iværksætte foranstaltninger, hvis succes afhænger af et solidt retsgrundlag, som endnu ikke er etableret (jf. punkt 4. 1–4. 10, 5. 1–5. 10 og 6. 10). 7. 5. De faglige bistandskonsulenter (consultants) bør holdes ansvarlige for resultaterne af de projekter, de har fået til opgave at gennemføre. Allerede ved udarbejdelsen af kontraktbetingelserne bør det prioriteres højere at få defineret de mål, der skal nås, end at beskrive foranstaltninger, der skal iværksættes, eller de ydelser, der skal leveres. Det bør i den sammenhæng overvejes at boykotte konsulenter, som begrunder mangelfuldt arbejde med urealistiske eller vagt udformede kontraktbetingelser, men som ikke har forsøgt at få ændret deres kontrakt. Under den nuværende ordning er utilfredsstillende arbejde i forbindelse med et bestemt projekt ingen hindring for, at de samme konsulenter senere kan få overdraget andre. Denne manglende gennemsigtighed er særlig kritisk, når det drejer sig om eksperter, der får til opgave at udarbejde udbudsbetingelser (jf. punkt 4. 11, 4. 14–4. 16 og 5. 12–5. 14). 7. 6. Det svage punkt i Kommissionens geografiske strategi er udvekslingen af informationer mellem de enkelte aktivitetssektorer (jf. punkt 4. 17–4. 20 og 6. 1–6. 3) — det gælder dog ikke forvaltningen af de programmer, hvor flere lande deltager. Dette medfører, at de ansvarlige i de centrale tjenestegrene ikke samordner deres tilsyn med program- merne, og at de erfaringer, der indhøstes i de forskellige lande og aktivitetssektorer, ikke samles. 7. 7. Oprettelse af enheder, hvis specifikke opgave er at føre tilsyn med projekterne, betyder ikke, at de programansvar- lige fritages for deres ansvar for at styre foranstaltningerne. De programansvarlige forvalter i højere grad kontrakter end projekter, og selv om konsulenterne indsender omfangsrige rapporter, er de ude af stand til at aflægge en samlet rapport om de projekter, de er ansvarlige for, med relevante tal. Skal de iværksatte foranstaltninger styres hensigtsmæssigt, bør forvaltningen forbedres på tre niveauer: a) delegationernes rolle skal styrkes b) virkningerne af konsulenternes arbejde skal analyseres bedre c) tilsynet skal gøres mere kohærent. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/23 7. 8. De programansvarlige bør have adgang til sammenfattende gennemførelsesrapporter med samme opbygning for projekter af samme art. Der bør udformes homogene tilsynsværktøjer, så konklusioner og evalueringer kan ændres under e´t, og der kan formuleres konkrete anbefalinger om hvert instrument og hver interventionssektor, og de indhøstede erfaringer dermed systematisk udnyttes ved fremtidige aktioner. Får man ikke indført sådanne standardprocedurer, vil de givne omstændigheder altid først blive vurderet, når det allerede er for sent, og de nødvendige korrigerende foranstaltnin- ger vil ikke kunne træffes i tide. I forbindelse med tiltrædelsesforhandlingerne vil der kun kunne udbetales midler, hvis den tidsplan, der er fastlagt for iværksættelsen af foranstaltningerne, er overholdt, og det gør det endnu mere bydende nødvendigt, at problemerne vedrørende tilsyn med og opfølgning af projekterne bliver løst. 7. 9. Instrumenterne til støtte for SMV og regionaludviklingen har været effektive, når de blev anvendt i en egnet sammenhæng (jf. punkt 6. 20 a), 6. 29 og 6. 31). Det svage punkt i Kommissionens aktioner er imidlertid fortsat, at betydningen af de betingelser og den baggrund, der er nødvendige for, at instrumenterne kan fungere hensigtsmæsigt, undervurderes. Dette viser også klart den forskel, der er mellem de politiske erklæringer, myndighederne i modtagersta- terne fremsætter (meget positive over for SMV) og de efterfølgende handlinger (når det drejer sig om hurtigt at få vedtaget det nødvendige retsgrundlag og truffet de fornødne budgetbeslutninger). De mest markante succeser er opnået i de lande, som på dette område har fulgt en sammenhængende strategi. Støttens virkning 7. 10. Den mest betydningsfulde virkning er den politiske og kulturelle forandring, som er indtrådt i samtlige berørte lande, og som Phare og Tacis formentlig har været medvirkende til, om ikke andet så ved at stimulere det private initiativ. I de samme lande er myndighedernes ændrede holdning mærkbar: SMV er ved at blive en politisk prioritet, fordi det er dem, der skaber flest nye arbejdspladser, hvis ikke de er de eneste, der kan skabe nye arbejdspladser til erstatning for dem, der går tabt i forbindelse med den omlægning af industrien, som er uundgåelig efter overgangen til markedsøkonomi (jf. punkt 6. 4). 7. 11. Den mest synlige virkning af Phare- og Tacis-aktionerne i forbindelse med SMV og på regionaludviklingsområdet er, at der er oprettet lokale net, der kan yde støtte i nærmiljøet (oplysninger, rådgivning og uddannelse) og finansieringsmekanismer til fordel for SMV. Der er imidlertid stadig ikke fastlagt en samlet strategi for, hvordan det sikres, at de støtteorganer, der er oprettet takket være Phare- og Tacis-foranstaltniningerne, kan overleve. Både de offentlige myndigheder og de pågældende virksomheder mangler midler, og de vil derfor ikke være tilbøjelige til at betale for ydelser, som de hidtil har fået tilbudt gratis. Det gør det endnu mere usikkert, om de vil kunne overleve. Hvis disse enheder (UGP) integreres hurtigt i de relevante forvaltninger, kan det undgås, at dyrt erhvervet knowhow går tabt, og de vil endvidere kunne styrke de offentlige forvaltninger, hvilket er et højtprioriteret aspekt i de nye målsætninger for Phare-programmet (jf. punkt 6. 11–6. 14). 7. 12. Om de oprettede institutioner kan overleve på langt sigt, afhænger også af, at det defineres klart, hvad der er støtte til SMV, og hvad der er støtte til regionaludvikling. Politikkerne på disse områder overlapper ofte hinanden, og nettene kan komme i indbyrdes konkurrence, både når det gælder om at finde finansieringskilder og i forbindelse med de tjenester, der tilbydes kunderne (jf. punkt 5. 8 og 5. 19–5. 22). 7. 13. Støtten til omlægning af store virksomheder omfatter enten gennemgribende interventioner på sektorniveau eller tjenesteydelser, der tilbydes som »direkte kundeservice« (lokale agenturer eller programgennemførelsesenheder). 7. 14. Af følgende årsager er det vanskeligst at evaluere de gennemgribende aktioner: a) Der føres kun tilsyn med projekterne, så længe kontrakterne om faglig bistand løber, men den største virkning forventes først at blive mærkbar i de efterfølgende år (jf. punkt 4. 26 og 6. 3). b) Alt for ofte er man ikke kommet længere end til at indkredse problemerne og formulere anbefalinger, som imidlertid ikke er blevet omsat i praktiske foranstaltninger (jf. punkt 4. 24). c) De finansielle midler, der er stillet til rådighed for de enkelte virksomheder, er ofte ubetydelige i forhold til problemernes omfang og kan ikke alene sikre, at de anbefalede ændringer gennemføres (jf. punkt 4. 6, 5. 11, 6. 26, 6. 28, 6. 30 og 6. 32). C 335/24 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 7. 15. Den »a la carte-service« (jf. punkt 6. 28), der tilbydes af programforvaltningsenhederne eller de lokale agenturer, henvender sig til virksomheder af ofte beskeden størrelse, og denne fremgangsmåde indebærer teoretisk flere fordele: a) den har en stimulerende virkning på de lokale konsulenters faglige kunnen og forstærker derved fællesskabsmidlernes virkning som løftestang b) den kræver modtagernes aktive medvirken og underbygger deres vilje til forandring. Der er imidlertid ikke foretaget nogen efterfølgende evaluering for at måle virkningen af denne fremgangsmåde. 7. 16. Når virksomhedsomlægningsprojekterne ikke har givet særligt overbevisende resultater (de anbefalinger, der er formuleret, har ikke medført, at der er iværksat foranstaltninger) skyldes det, at misforholdet mellem de tilvejebragte ressourcer og de problemer, der skulle løses, var langt større på dette område end på andre. Kun hvis EU og de andre bidragydere samordner deres indsats, vil der kunne opnås overbevisende resultater. EBRD bør her i betragtning af de opgaver, der er den pålagt, være Kommissionens privilegerede partner. Inden der investeres, bør der over Phare og Tacis og i samarbejde med EBRD finansieres undersøgelser, og på baggrund af disse undersøgelser burde der kunne frigøres tilstrækkelig kapital (lån) til at sikre, at de anbefalede foranstaltninger også gennemføres. En mulighed, der også bør overvejes, er risikodeling ved, at der stilles garantier over fællesskabsbudgettet for en del af de bevilgede lån. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 16. og 17. september 1998. På Revisionsrettens vegne Bernhard FRIEDMANN Formand 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/25 KOMMISSIONENS SVAR KOMMISSIONENS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER modtagere har manglet de nødvendige ressourcer til at gennemføre anbefalede omstruktureringsplaner. Kommissionen er af den opfattelse, at de programmer, der er iværksat under Phare og Tacis for at stimulere udviklingen af den private sektor, har haft kraftige virk- ninger i den korte tid, de har eksisteret. Den gang da programmerne først blev foreslået, var der i modtagerlandene ikke nogen egentlig forståelse for mar- kedsøkonomi og heller ikke nogen erkendelse af, at den private sektor kan virke befordrende på udviklingen. De fleste beskæftigelsesmuligheder fandtes i store virksomhe- der, der overvejende var statsejede og statskontrollerede. EU stod derfor over for den opgave både at skulle udforme programmer, der kunne skabe fysiske reformer og ophjælpe en markedsbaseret privat sektor, og bidrage til at ændre det politiske og kulturelle miljø, så det blev muligt at gennemføre reformerne. I betragtning af denne opgaves kolossale omfang var midlerne til Phare og Tacis ikke tilstrækkelige til at imødekomme alle behov i modtagerlandene. Kommissio- nen har derfor målrettet de begrænsede ressourcer mod aktioner, der kunne få en katalysatoreffekt og stimulere til yderligere internt udviklede foranstaltninger. Der er også blevet taget skridt til at koordinere indsatsen med EIB og andre internationale finansinstitutioner som EBRD og Verdensbanken. De midler, der er allokeret til udvikling af den private sektor, er, som Revisionsretten også erkender, kommet hurtigere til udbetaling end mid- lerne til Phare- og Tacis-programmerne som helhed. De hidtidige resultater med hensyn til SMV har været positive. Interimsevalueringen konkluderede, at »Phare- aktiviteterne til fordel for udvikling af SMV har været meget relevante for reformprocessen, har indført nye institutioner med sigte på udvikling af SMV og har udvidet støtten til SMV til et hidtil uset omfang«. Pro- grammerne har ydet relevant støtte til overgangsprocessen i de fleste Phare- og Tacis-partnerlande. Som Revisions- retten nævner, er bevidstheden om betydningen af den private sektor og SMV’s rolle i et markedsorienteret økonomisk system vokset i et sådant omfang, at både den politiske og økonomiske tænkning med hensyn til udvik- ling af den private sektor er ændret mærkbart. Kommissionen har efterhånden øget sin kapacitet til at føre tilsyn med og evaluere programmerne. Engagerede tilsyns- og evalueringshold har fungeret siden oktober 1996, og der er indført et sæt logiske rammer for evalueringen for at sikre ensartede evalueringsmetoder. Kontraktprocedurerne er blevet styrket ved harmonise- ring af Phare- og Tacis-procedurerne fra og med februar 1997, og vejledningerne er blevet revideret og ajourført for at sikre, at alle, der er beskæftiget med det praktiske arbejde, får kvalificeret vejledning. Phare-programmet blev justeret i marts 1997, så det kan omfatte foranstalt- ninger med sigte på at støtte ansøgerlandenes tiltrædel- sesstrategier. En reform af Tacis-forordningen er også på vej og tager sigte på i højere grad at tilpasse støtteordnin- gen til modtagerlandenes ændrede behov. Dette vil sætte Kommissionen i stand til at bygge på resultaterne af de hidtil gennemførte foranstaltninger til fordel for den private sektor og sikre, at fremtidige foranstaltninger i højere grad imødekommer partnerlan- denes behov. 2. REVISIONSOMRÅDE OG -MÅL Revisionsområde 2. 2. I Phare-programmets indledende faser blev der anvendt en fleksibel definition af SMV, da det blev anset for at passe bedre til realiteterne i de pågældende lande. Især var virksomhederne i disse lande generelt meget større end i EU med hensyn til antallet af ansatte. Efterhånden er den normale EU-definition af SMV i stigende grad taget i anvendelse. For eksempel skete der i forbindelse med et bestemt Phare-program med sigte på små virksomheder for nylig det, at støttekriterierne blev begrænset til kun at lade de SMV komme i betragtning, der imødekommer Kommissionen anbefaling af 3. april 1996. 3. RESUMÉ AF DE VIGTIGSTE RESULTATER Forberedelse og forvaltning af programmerne Programmernes effektivitet har i visse tilfælde lidt skade på grund af politisk ustabilitet, og fordi de endelige 3. 1. Revisionsrettens beretning omfatter hovedsagelig den periode, der var præget af Phare- og Tacis-program- mernes indledende etableringsfase. Situationen med hen- C 335/26 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 syn til udviklingen i den private sektor i modtagerlandene er blevet bedre siden da. Det er også vigtigt at bemærke sig, at dengang disse programmer blev udformet, var der tale om noget helt nyt. Selv om det var klart, at udvikling af den private sektor var af central betydning for en vellykket over- gangsproces, var der meget få erfaringer at bygge på ved udformningen af programmerne. Hertil kommer, hvilket også anerkendes af Revisionsretten andetsteds i dens beretning, at omfanget af det politiske engagement over for udvikling af den private sektor har været af afgørende betydning. I Bulgarien for eksempel, har mangel på politisk engagement over for aftalte programmer for udvikling af den private sektor været langt den vigtigste årsag til de forsinkelser, disse programmer kom ud for. 3. 2. I betragtning af hvor påtrængende det har været at hjælpe den fremvoksende private sektor i modtagerlan- dene, har det normalt ikke været muligt at vente på resultatvurderinger af tidligere programmer, før der blev taget beslutning om efterfølgende programmer. Havde man gjort det, havde man nemlig risikeret, at udviklingen i sektoren gik i stå, og man ville i mange tilfælde have undermineret de efterfølgende programmers bæredygtig- hed. 3. 3. Hovedansvaret for programmernes succes eller fia- sko ligger hos modtagerlandets regering, der har ansvaret for at tilvejebringe de rette politiske forudsætninger. Der er derfor grænser for, i hvilken udstrækning man kan placere ansvaret for virkningerne på de konsulenthold, der forestår den praktiske bistand. 3. 4. Selv om Kommissionen har prøvet at vurdere og støtte udviklingen af politikken til fordel for den private sektor i modtagerlandene, kan den ikke holdes ansvarlig for de pludselige politiske ændringer, der har spændt ben for programmerne i visse lande. 3. 5. Der er uformelle kontakter og konsultationer mel- lem Phares og Tacis’ personale, og for eksempel deltager Phare-medarbejdere i Tacis-evalueringer af udbud og omvendt. Evalueringsrapporter cirkulerer mellem Phare- og Tacis-holdene, hvilket bidrager yderligere til en frugt- bar udveksling af ideer og fokusering på emner af fælles interesse. Gennemførelsens effektivitet 3. 6. For både Phare og Tacis har nyere uafhængige evalueringer bekræftet, at der i det store og hele er kohærens i den strategi, der anvendes for støtten til SMV. a) Kommissionen medgiver, at der har været visse pro- blemer (f. eks. nogle bankers modvilje mod at deltage i finansieringsordninger), og disse forhold behandles som led i opfølgningen på interimsevalueringen. b) Effektiviteten af de anvendte instrumenter afhænger i vid udstrækning af den økonomiske kontekst, der kan være ekstremt vanskelig, som Revisionsretten også påpe- ger for Ruslands vedkommende. c) Kommissionen er i færd med at revidere udkastene til strategiplaner for anvendelsen af finansieringsinstrumen- terne for at undgå overlapning og for at fremme synergi og frugtbart samarbejde. indrømmer, at visse instrumenter d) Kommissionen såsom garantifondene er komplicerede at udforme og hidtil kun har haft begrænset succes under Phare. Men på grund af deres potentiale som katalysator for udformning af bæredygtige former for finansiering til SMV fandt Kommissionen dengang, efter samråd med modtagerlan- dene, at det var værd at tage dem i brug. Succesen har imidlertid været begrænset på grund af lokale bankers modvilje mod at deltage i ordningerne. e) Der kan ikke herske uenighed om, at der er afsat for få midler til Phare og Tacis i forhold til behovene i de pågældende lande. I et klima hvor en bred vifte af prioriteringer konkurrerer om de begrænsede ressourcer, er det simpelthen ikke muligt at imødekomme alle finan- sieringsbehovene. Kommissionen har imidlertid søgt at koncentrere indsatsen om aktioner, hvor midlerne fra Phare og Tacis til omstrukturering af virksomheder kan få størst virkning, bl. a. som katalysator for partnerlande- nes egne bestræbelser på at stimulere udviklingen af den private sektor. Der har desuden været og bliver stadig udfoldet bestræbelser på at koordinere finansieringsakti- viteterne med andre donorer såsom EBRD, Verdensban- ken og EIB for at få størst mulig effekt af de begrænsede ressourcer. 3. 7. Der måtte træffes nogle vanskelige beslutninger om programmer, der ikke gjorde så hurtige fremskridt som oprindeligt håbet. I adskillige af de omtalte tilfælde var hovedårsagen til de langsomme fremskridt manglende engagement over for programmet hos modtagerlandenes myndigheder. Kommissionens fortsatte engagement (hvor det eneste realistiske alternativ var at opgive programmet) var i visse tilfælde berettiget. For eksempel kom Struder- programmet i Polen kun langsomt fra start, men bl. a. som resultat af Kommissionens aktive forvaltning udvik- lede det sig efterhånden til et succesrigt program; de 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/27 polske myndigheder skønner, at støtten fører til opret- telse af over 11 000 job. Status over de iværksatte foranstaltninger 3. 8. Kommissionen erkender, at det kan være vanskeligt at måle virkningen på udviklingen af den private sektor af de grunde, Revisionsretten anfører. Der er oprettet enheder, der specielt skal tage sig af overvågning og evaluering. Særlige evalueringer i sektorer såsom SMV, privatisering og omstrukturering er under udarbejdelse. Evalueringsenheden foretager allerede programevaluering på stikprøvebasis, og løbende evaluering foretages af overvågningsholdene. 3. 9. Det generelle politiske klima i modtagerlandene er en vigtig hindring. Men gennem et konstruktivt engage- ment søger Kommissionen ikke blot at arbejde inden for dette klima, men også aktivt at ændre det. Demonstra- tionseffekten af et vellykket udviklingsprogram for SMV såsom Struder har ydet et vigtigt bidrag til at ændre modtagerlandets myndigheders holdning til den private sektor. 4. FORBEREDELSE OG FORVALTNING AF PROGRAM- MERNE Det forberedende arbejdes kvalitet, gennemførelsesfris- terne og projektfaserne 4. 1. Revisionsrettens beretning omfatter hovedsagelig den periode, der var præget af Phare- og Tacis-program- mernes indledende etableringsfase. Situationen med hen- syn til udviklingen i den private sektor i modtagerlandene er blevet bedre siden da. Det er også vigtigt at bemærke sig, at dengang disse programmer blev udformet, var der tale om noget helt nyt. Selv om det var klart, at udvikling af den private sektor var af central betydning for en vellykket overgangsproces, var der meget få erfaringer at bygge på ved udformningen af programmerne. Hertil kommer, hvilket også anerkendes af Revisionsretten andetsteds i dens beretning, at omfanget af det politiske engagement over for udvikling af den private sektor har været af afgørende betydning. I Bulgarien for eksempel, har mangel på politisk engagement over for aftalte pro- grammer for udvikling af den private sektor været langt den vigtigste årsag til de forsinkelser, disse programmer kom ud for. Polen 4. 2. Struder har været et eksperiment for Phare og for Polen, og programmet har spillet en vigtig rolle i hense- ende i Polen. forbedre regionaludviklingssituationen til at Kommissionen har fulgt gennemførelsen omhyggeligt, og garantiansøgninger er nu under behandling. Det er Kom- missionens opfattelse, at en reduktion af antallet af instrumenter ville have formindsket programmets samlede virkning og ændret dets karakter. 4. 3. Kommissionen tog initiativ til at forbedre situatio- nen og henvendte sig til regeringen med henblik på en justering af sigtet med turismeprogrammet. Selv om udviklingen af Polens turismestrategi var en langstrakt proces, førte den til en høj grad af regionalt engagement og til, at de polske myndigheder og den private sektor i betydelig udstrækning opfattede den endelige strategi som deres egen. Bulgarien 4. 4. Kommissionen var ved udgangen af 1994 klar over vanskelighederne i forbindelse med den forsinkede start (midten af 1993). Efterfølgende nyorienteringsdrøftelser og aftalen om reallokering trak ud indtil midten af 1995. Alle bestræbelserne på at udforme SMV-programmet fandt sted på initiativ af Kommissionen, der sikrede sig den bulgarske regerings tilslutning til hvert enkelt skridt i processen, i et meget langsomt tempo og med store vanskeligheder. Den registrerede mangel på politisk enga- gement over for udvikling af en national politik for en SMV-strategi blev tydeligere i løbet af programmets gen- nemførelse. Udviklingen af SMV-sektoren vil blive fremskyndet af den nyvalgte regering, der har godkendt et udkast til en SMV-strategi, der omfatter det SMV-agentur, som der skal ydes faglig bistand til. 4. 5. Projektet i forbindelse med strategien for privatise- ring af turisterhvervet blev iværksat på et tidspunkt, hvor der var usikkerhed om privatiseringsloven fra 1992 på grund af interne uoverensstemmelser i regeringen. Senere opgav den bulgarske regering den aftalte sektorapproach, og det gjorde det i sidste ende nødvendigt at afslutte projektet før tiden. 4. 6. I løbet af kontrakten og dens supplement var alle parter enige om, at der var opnået en vis succes med hensyn til direkte kontrakter med vestlige partnere, over- førsel af knowhow, øget indsigt i vestlig forretningsprak- sis og vestlige metoder samt opbygning af forretningsfor- bindelser. Det blev imidlertid accepteret, at der var brug for yderligere initiativer, hvis der skulle opnås konkrete resultater i form af bredere samarbejde og udvikling af tættere forbindelser, da virksomhedsledelserne stadig var relativt uerfarne med hensyn til at drive forretninger med C 335/28 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 udenlandske partnere, og det gjorde supplementet om yderligere støtte til sektoren berettiget. Foranstaltningernes afvikling og udformningen af konsu- lenternes kontrakter Andre lande 4. 7. I Rusland havde privat erhvervsvirksomhed kun været lovlig i nogle få år, så SMV-udviklingen startede næsten fra nulpunktet. I 1992 havde EU ingen erfaringer med at udforme eller forvalte projekter i denne sektor i en russisk sammenhæng. Først da 1995-projekterne begyndte, blev situationen noget mere overskuelig, og der kunne bygges på tidligere erfaringer, både inden for Tacis-systemet og hos partnere fra EU og i Rusland. En nyere uafhængig operationel revision af Tacis-strategien for udvikling af den private sektor, der blev afsluttet i januar 1998, har bekræftet, at der i det store hele er kohærens i den strategi, der er sat i værk i SMV-sektoren og specifikt i SMEDA-nettet. 4. 8. I modtagerlandene ændrer den politiske og økono- miske situation sig hele tiden, og ved udformningen eller forberedelsen af et projekt er visse udviklinger vanskelige at forudsige. Der sker således ofte ændringer mellem udformningen og gennemførelsen af et projekt. Der skal i projektets startfase kunne tages hensyn til disse omstæn- digheder, så projektets arbejdsplan kan justeres med henblik på en smidig gennemførelse. Gennem hele pro- jektgennemførelsen kan der også indtræffe ændringer, der kræver udbygning af projektet og/eller budgetændringer (sædvanligvis inden for den oprindelige kontrakts sam- lede beløbsramme) for at sikre de planlagte resultater og den tilsigtede virkning. Rusland 4. 10. Bemærkningerne vedrører et projekt, der blev udarbejdet i 1992, da SMV i Rusland var en dynamisk fremvoksende sektor. Men i et land, hvor privat erhvervs- virksomhed var et nyt fænomen, var den alvorlige mangel på relevant lovgivning mærkbar. På den baggrund blev det fundet rimeligt at yde bistanden. Det tilfælde, Revi- sionsretten fremdrager, er en undtagelse, der er berettiget. Det er normal praksis, at støttemodtageren underskriver en samtykkeerklæring, før udbud offentliggøres. 4. 12. Efter Kommissionens opfattelse var ændringer i politikken i modtagerlandene hovedårsagen til negative indvirkninger på programgennemførelsen. Sådanne æn- dringer i den politiske kurs gjorde det vanskeligere at fastholde en konsekvent linje i gennemførelsen af de pågældende aktioner og kunne ikke undgå at vanskelig- gøre programforvaltningen. Personaleudskiftninger i Kommissionens centrale tjeneste- grene afspejler til dels vanskelighederne med at finde kvalificeret internt personale. Anvendelse af eksternt per- sonale på korttidskontrakter kan føre til hyppige perso- naleudskiftninger på visse projekter. Ungarn 4. 13. -4. 14. Da arbejdet startede med den detaljerede udformning af ordningen med konvertible lån, antydede Kommissionen ved adskillige lejligheder, at den havde alvorlig tvivl om ordningens udformning. Trods Kommis- sionens synspunkt gav de ungarske myndigheder hele tiden udtryk for, at de foretrak en kvasi-egenkapitalord- ning. Tildelingen på 1,89 mio. ECU (nu ca. 2 mio. ECU inklusive akkumulerede renter) vil blive tilbageført fra de ungarske myndigheder på grundlag af udkastet til endelig revisionsrapport. Bulgarien 4. 15. Trods de ekstremt vanskelige og usikre politiske omstændigheder, der prægede SMV-udviklingen i Bulga- rien, levede de faglige bistandsfolks arbejde ikke op til den forventede standard. 4. 16. Visse tidlige programmer, især om udvikling af SMV og omstrukturering af virksomheder, var kendeteg- net ved en afkortning af planlægningsfasen for hurtigt at imødekomme regeringens ønsker, da omstillingsprocessen i Østeuropa begyndte i 1990. 4. 11. Der foregår uformelle konsultationer mellem afde- lingerne om konsulenternes kvalitet. Kvaliteten af udbudsbetingelserne er i sidste ende Kommissionens ansvar, og udbudsbetingelser, der er udarbejdet af eksterne konsulenter, gennemgås omhyggeligt af de enkelte task managers, før de udsendes. De politiske forudsætninger for Phare- og Tacis-operatio- nerne er blevet tydeligere med de efterfølgende program- mer. Disse operationer har sat Kommissionens tjeneste- grene og kontrahenterne i stand til at få langt mere detaljeret viden om de politiske og økonomiske vilkår i disse lande, end det var muligt i de indledende faser af de første programmer. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/29 Siden de tidlige programmer er der sket en udvikling med hensyn til planlægning og målformulering. F. eks. rum- mede det regionaludviklingsprogram, Struder, der blev udformet i 1992, mere klart definerede mål. Dette har været medvirkende til opbygningen af en regionaludvik- lingspolitik i Polen, selv om denne proces endnu ikke er tilendebragt. I både Phare og Tacis er kontrahenterne nu forpligtet til i et dokument med benævnelsen indlednings- rapporten at gøre detaljeret rede for de objektivt kontrol- lerbare succesindikatorer for hvert enkelt element i pro- jektet. Dette danner grundlag for følgegruppernes vurde- ring af kontrahenternes arbejde. Informationsformidling 4. 17. Der er uformelle kontakter og konsultationer mel- lem Phares og Tacis’ personale, og f. eks. deltager Phare- medarbejdere i Tacis-evalueringer af udbud og omvendt. Evalueringsrapporter cirkulerer mellem Phare- og Tacis- holdene, hvilket bidrager yderligere til en frugtbar udveksling af ideer og fokusering på emner af fælles interesse. 4. 18. Tidligere praksis med hensyn til kontraktforlæn- gelse, der udsprang af det naturlige ønske om at sikre kontinuitet i programforvaltningsenheden i Bulgarien, er i mellemtiden blevet erstattet af klarere og stringente ret- ningslinjer for betingelserne og grænserne for kontrakt- supplementer, inklusive beløb. Vedrørende de problemer, Revisionsretten fremdrager for Polens vedkommende, se bemærkningerne til 5. 13. 4. 19. Se bemærkningerne til 4. 11. bejdsprogrammer hvert sjette måned, og de udgør et supplerende overvågningsredskab. Beretningen om undersøgelsen af virkningerne samt de regelmæssige rapporter fra den centrale polske regional- udviklingsmyndighed rummer oplysninger om, hvor mange SMV’er der støttes, hvor store investeringerne er, hvor mange job der er oprettet, samt om antallet og værdien af de små lokale infrastrukturprojekter, der har modtaget støtte. Disse oplysninger fremgår også af den overvågnings- og evalueringsrapport, som Kommissionen forelagde i juni 1997. Efter at have overvundet de indledende vanskeligheder har Struder-programmet vist sig at være en succes. 4. 23. Kommissionen tog initiativ til at forbedre situatio- nen og henvendte sig til regeringen med henblik på en justering af sigtet med turismeprogrammet. Selv om udviklingen af Polens turismestrategi var en langstrakt proces, førte den til en høj grad af regionalt engagement og til, at de polske myndigheder og den private sektor i betydelig udstrækning opfattede den endelige strategi som deres egen. Store indeståender på bankkonti skyldes programforvalt- ningsenhedens ukorrekte skøn over likviditetsbehovene. Det skyldes især for optimistiske forventninger til gen- nemførelsestempoet, manglende accept af arbejde udført af kontrahenter eller disses forsinkede indsendelse af fakturaer. Kommissionen er bekendt med dette generelle problem. Der udfoldes bestræbelser på systematisk at nyvurdere de faktiske behov på grundlag af de indestående beløb, kontraktens eller gennemførelsens givne stadium samt programforvaltningsenhedens evne til at forudsige udvik- lingen i forbindelse med tidligere forudbetalinger. 4. 20. Se bemærkningerne til 3. 5. Andre lande Overvågning og evaluering af programmerne Polen 4. 22. Manglende erfaring med at arbejde med eksperter, mangelen på regionale udviklingsplaner samt sprogbarrie- rerne var en del af det miljø, Struder-programmet skulle fungere i, og i øvrigt medvirkende til, at programmet blev etableret. Siden 1996 har Kommissionen skabt et syste- matisk overvågnings- og evalueringssystem, og rapporter om Struder-programmet blev udsendt i 1997. De polske myndigheder skal nu overvåge mindst 20 % af de SMV- projekter, der støttes af Phare. I overensstemmelse med Phare-programmets regler godkender Kommissionen ar- 4. 25. For Ungarns vedkommende har Kommissionen trods skriftlige anmodninger oplevet vanskeligheder med at få fat i eksemplarer af afsluttende rapporter om overvågningsaktiviteter fra visse programforvaltningsen- heder. I e´t tilfælde var vanskelighederne med at få fat i til Kommissionens sådanne beslutning om ikke at godkende en anden forlængelse af en bestemt kontrakt om faglig bistand i 1996. rapporter medvirkende For Usbekistans vedkommende omtaler Revisionsretten procedurer for overvågning af eksperter i forbindelse med en bestemt kontrakt. Kommissionen kan oplyse, at der nu i henhold til Tacis-procedurerne kræves tidsskemaer sam- men med alle honorarfaktorer. 4. 26. a) Kommissionen er i færd med at decentralisere procedurerne, så flere funktioner lægges ud til delegatio- nerne i partnerlandene. Midler, der er godkendt under C 335/30 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 STAP-faciliteten, vil blive anvendt til inden for delegatio- nerne at rekruttere langtidsansat fagligt bistandsperso- nale, der direkte knyttes til programgennemførelsen. Der vil også i forbindelse med rammekontrakterne blive tilve- jebragt faglig bistand for kortere perioder for at sætte delegationerne i stand til at rekruttere uafhængige eksper- ter, der skal beskæftige sig med udbudsevaluering, udar- bejde udbudsbetingelser og beskæftige sig med overvåg- ning og evaluering. b) Ud over undersøgelse af konsulenterne omfatter over- vågningsarbejdet fra 1996 også undersøgelse af de tjene- steydelser, der leveres til modtagerorganisationerne, samt af om de kan opfylde disse organisationers behov. Over- vågningen afsluttes med evalueringsarbejdet, der også omfatter en vurdering af virkningerne. finansielle instrumenter ikke er påkrævet i samme omfang i de forskellige lande. Derfor foreslår Kommissionen, at der iværksættes et horisontalt SMV-program til at tage sig af de problemer, der er fælles for alle Phare-landene. Samtidig vil speci- fikke regionale problemer blive søgt løst gennem speci- fikke foranstaltninger, der optages i regionale udvik- lingsprogrammer for bestemte lande. På denne måde vil både SMV’s fælles og specifikke problemer kunne blive behandlet. 5. 5. Det er uundgåeligt, at bestemte instrumenter i visse tilfælde kan gøres mindre effektive, hvis de oprindelige vilkår ændres senere. Det er Kommissionens mål at justere instrumenterne, når sådanne problemer optræder. c) En evalueringsenhed har været operativ i godt et år. En fuldstændig dækning af Phare- og Tacis-program- merne med evaluering på sektor- og landebasis tager nødvendigvis tid at gennemføre. Bulgarien 4. 27. Kommissionen har allerede undersøgt dette spørgs- mål og ser ikke noget behov for at træffe yderligere foranstaltninger. 5. 6. Den kraftigt forsinkede Phare-kreditlimit til SMV faldt uheldigvis sammen med den bulgarske økonomis faktiske kollaps i løbet af 1996. Forbedrede makroøko- nomiske omstændigheder skulle sammen med den fore- slåede omstrukturering af banksektoren gøre det muligt at anvende denne kreditlimit hurtigere i fremtiden. 5. GENNEMFØRELSESPROCEDURERNES EFFEKTIVITET Valg og udformning af instrumenter 5. 7. Se bemærkningerne til 5. 4. 5. 1. For både Phare og Tacis har nyere uafhængige evalueringer bekræftet, at der i det store og hele er kohærens i den strategi, der anvendes for støtten til SMV. Kommissionen medgiver, at der har været visse proble- mer (f. eks. nogle bankers modvilje mod at deltage i finansieringsordninger), og disse forhold behandles som led i opfølgningen på interimsevalueringen. Rusland 5. 3. Kommissionen er enig i Revisionsrettens bemærk- ninger om dette særlige tilfælde. Der blev dog taget hensyn til de indhøstede erfaringer i efterfølgende projek- ter. 5. 8. For Bulgariens vedkommende, se bemærkningerne til 5. 6. For Ungarns vedkommende er Kommissionen i færd med at revidere begge udkast til strategiplaner (SMV og regio- naludvikling) for at undgå overlapninger og for at fremme synergi og frugtbart samarbejde. For regionaludviklingsprogrammet for 1995 og SMV- programmet for 1996 er programforvaltningsenheden blevet anmodet om at fremlægge skriftlige aftaler om fordelingen af opgaverne. I forbindelse med 1997- programmet er der i regionaludviklingsprogrammet afsat 3 mio. ECU til SMV-udvikling, der skal gennemføres via de relevante lokale virksomhedsagenturer. Disse foran- staltninger er led i en igangværende revisionsproces, som Kommissionen gennemfører i samråd med den ungarske regering, og som tager sigte på at få placeret SMV- programmet så effektivt som muligt i forbindelse med regionaludviklingen. 5. 4. og 5. 7. Efter Kommissionens opfattelse er de pro- blemer, SMV står over for ret ens i de fleste, om ikke i alle Phare-lande, selv om de naturligvis optræder med forskellig styrke i de forskellige regioner. F. eks. er de politiske hindringer forskellige fra land til land, og de herskende økonomiske vilkår kan betyde, at beslægtede 5. 9. Garantifondene er komplekse at udforme og har hidtil kun haft beskeden succes i forbindelse med Phare. Men i betragtning af deres potentiale som katalysator for etablering af bæredygtige former for finansiering af SMV har Kommissionen i samråd med modtagerlandene fun- 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/31 det, at det kunne betale sig at vedtage dem. Resultaterne har dog lidt under lokale bankers modvilje mod at deltage i ordningerne. Bulgarien 5. 10. For Bulgariens vedkommende, se bemærkningerne til 5. 6. Der foregår for tiden en undersøgelse af status for Phare-låneordningen i Ungarn med henblik på at fast- lægge detaljerne for den fremtidige administration af midlerne. Undersøgelsen skal også tjene som baggrunds- dokumentation for den komplette revision af Phares SMV-program (der indgår i 1996-programmet). Hvad angår fremtiden for de revolverende midler, forval- ter den pågældende ungarske myndighed statsmidler og er derfor fuldt ud underkastet regelmæssig inspektion fra statsrevisionen og det relevante ungarske ministerium. 5. 11. Visse aktiviteter er ofte startet med en blød omstrukturering, der efter en vis tid kunne have sat virksomhederne i stand til at frigøre midler (øget indtje- ning) til gennemførelse af de gennemgribende omstruktu- reringer, der blev anbefalet i det oprindelige projekt. Anbefalingerne føres således meget ofte ud i livet, men måske først to, tre eller hele fire år efter projekternes afslutning. 5. 14. De vigtigste vanskeligheder skyldtes det usikre politiske miljø, der prægede SMV-forholdene i Bulgarien. Kommissionen har taget skridt til at forebygge tilsvarende problemer i fremtiden. 5. 16. Det anbefales allerede at inddrage lokale konsulen- ter. Antallet af konsulenter i disse lande er vokset kraf- tigt, og det kan i høj grad betale sig at anvende denne ekspertise, hvilket Kommissionen da også konstant søger at gøre. Kontraktbetingelser for nye projekter i modtager- landene forudsætter godt lokalkendskab hos de eventuelle konsulenter, og den findes ofte især hos lokale eksperter. Endvidere specificeres det nu i udbudsbetingelserne, at tilbudsgiverne skal anføre, hvad de agter at anvende af i lokalt ansat personale. For eksempel anføres det udbudsbetingelserne for den kommende rammekontrakt for revision af Phare- og Tacis-programmerne, at lokale eksperter skal foreslås til den ekspertgruppe, der kræves. Samarbejde mellem de forskellige deltagere 5. 17. Som forklaret i 5. 18. -5. 22 var der andre faktorer, der bidrog til de pågældende vanskeligheder. Faglig bistand Polen 5. 12. Som Revisionsretten medgiver, har størstedelen af de projekter, hvor der blev ydet faglig bistand, været tilfredsstillende. Kommissionen mener ikke, at proble- merne i forbindelse med visse projekter skyldtes for langsom reaktion hos de projektledere, Kommissionen havde indgået kontrakter med. 5. 18. Struder-programmet valgte en efterspørgselsbaseret approach på grundlag af forslag og anmodninger om bistand fra regionerne. Det polske regionaludviklings- agentur bistod aktivt de regionale myndigheder med udarbejdelse af regionaludviklingsplaner, SMV-ordnin- gen, udbudsdokumentation samt uddannelsesprogrammer til forberedelse af projekterne. Polen Slovakiet 5. 13. Revisionsrettens bemærkninger omhandler to for- skellige kontrakter. For den første kontrakts vedkom- mende anbefalede Kommissionen uformelt at afslutte kontrakten. Men virksomheden blev igen foreslået og udvalgt af de polske myndigheder. 5. 19. Det regionale udviklingsagenturs fjendtlige hold- ning førte til, at programmet forløb utilfredsstillende. Rusland Det polske turismeprogram har mere end andre program- mer draget nytte af vestlige konsulenter. Det er imidlertid vanskeligt at finde den rette balance mellem vestlige og østlige konsulenter. Turismeprogrammet led først og fremmest under manglende engagement fra både myndig- hedernes og den private sektors side. Politiske faktorer og økonomisk dominans i Polen var hovedårsagerne hertil. 5. 21. Samarbejdet mellem EBRD’s »Regional Venture Funds« i Rusland og Tacis’ »Enterprise Support Centre« har været mindre omfattende end forventet. Kommissio- nen er imidlertid i færd med at forhandle et udkast til en aftale mellem EBRD og Tacis om detaljerne for Tacis’ fremtidige støtte til og samarbejde med EBRD-aktiviteter. Der er opnået enighed på det faglige plan, og der mangler C 335/32 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 nu kun den endelige godkendelse i både EBRD og Kom- misisonen. 6. STATUS OVER DE IVÆRKSATTE AKTIONER Måling af effekt Bulgarien 6. 2. Selv om der er gennemført en række undersøgelser og studier af den private sektor i Bulgarien, er der stadig mangel på detaljerede oplysninger. Dette skyldes især det hurtigt skiftende økonomiske miljø, men også det for- hold, at det nationale statistiske institut i øjeblikket ikke råder over adækvate informationer. Manglen på pålidelige statistikker i Rusland er fortsat et alvorligt problem og udgør en af de mange hindringer for gennemførelsen af faglige bistandsprojekter. Ved udform- ning af projekterne må man i vid udstrækning basere sig på mindre kvantitative data; f. eks. gør erfaringer fra tidligere projekter og sektorstudier det muligt at opdage problemer i de enkelte virksomheder, erhvervssektorer eller bestemte institutioner. Tacis’ bistand til reformen af det russiske statistiske system begyndte i 1993. Et samarbejdsprogram med det pågældende russiske ministerium er for tiden under gen- nemførelse. 6. 3. Graden af gennemførelsen af anbefalingerne og deres indvirkning på virksomhedernes resultater er formå- let med hele evalueringsindsatsen. Selv om det måske er muligt at gennemføre en kvalitativ evaluering og finde frem til de bedste former for praksis med henblik på udbredelse af kendskabet til dem, vil det fortsat være vanskeligt at gennemføre fuldt kvantitative evalueringer undtagen for specifikke projekter. sektor. Kommissionen har søgt at løse dette problem med et omfattende bankuddannelsesprogram, hvorved der mellem 1994 og 1997 er ydet 2,5 mio. ECU i bistand til det regionale bankuddannelsescenter i Tashkent. Senere er der iværksat et projekt til 1,6 mio. ECU, der tager sigte på at yde konsulentbistand direkte til bankerne, styrke bankforeningen samt fremme bankuddannelse på højt plan. Problemet med valutakonvertabilitet i Usbekistan er alvorligt. Det påvirker ikke blot investering udefra, men også indenlandske virksomheders adgang til råmaterialer og ny teknologi. Den manglende konvertibilitet kombine- ret med andre makroøkonomiske stivheder reducerer også virksomhedernes lyst til at omstrukturere og deres evne til at drage nytte af omstrukturering. 6. 8. Se bemærkningerne til 3. 9. Budgetgennemførelse 6. 9. Selv om forvaltningsinformationssystemet blev for- bedret i 1996, deler Kommissionen Revisionsrettens syn på behovet for yderligere at forbedre dette system. En sådan forbedring er da også ved at blive gennemført. Det kan imidlertid vise sig vanskeligt at indføre de detaljerede niveauer, Revisionsretten foreslår. 6. 10. De lave gennemførelsesniveauer i Bulgarien skyldes først og fremmest regeringens manglende engagement over for udviklingen af den private sektor og den fort- satte omorganisering af de vigtigste beslutningsinstanser. Udefrakommende problemer, der indvirker på projek- terne Institutionernes overlevelse på lang sigt 6. 5. Kommissionen deler Revisionsrettens syn på nød- vendigheden af at tage hensyn til lokale hindringer. Den mener også, at der i de Tacis-lande, der anføres som eksempler, fuldt ud er taget hensyn til sådanne lokale hindringer og til den lokale økonomiske kontekst. Bulgarien 6. 6. Se bemærkningerne til 4. 4. Usbekistan og Turkmenistan 6. 7. Banksektorens svaghed i Usbekistan og Turkmeni- stan er en reel hindring for udviklingen af den private 6. 11. -6. 12. Kommissionen har søgt efterhånden at sænke Phares og Tacis’ støtte til driftsomkostninger og lade andre kilder tilvejebringe tilsvarende større andele af midlerne. Ved denne fremgangsmåde er det imidlertid nødvendigt at erkende den rolle, som myndighederne i partnerlandene må spille i henseende til at hjælpe med at sikre den langsigtede bæredygtighed hos disse udviklings- agenturer. Erfaringer fra EU’s økonomi og andre økonomier med en dynamisk SMV-sektor har vist, at uddannelses- og støt- testrukturer for SMV ikke kan eksistere uden offentlige midler. Kommissionen har ikke direkte indflydelse på omfanget af den støtte, lokale og statslige myndigheder beslutter at yde til sådanne organisationer. 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/33 Polen 6. 13. Kommissionen har også været betænkelig ved den polske SMV-fonds overlevelsesevne på langt sigt. (Den har hidtil været den drivende kraft bag landets SMV- politik). Dette problem blev løst på det seneste møde om revision af gennemførelsen af Phare i maj 1997 i Wars- zawa. Økonomiministeriet har forpligtet sig til fra sit budget at yde et beløb på 900 000 ECU til SMV-fondens driftsomkostninger. En SMV-lov er nu også under udar- bejdelse i Polen, og den skal ændre fonden til et stats- agentur, der skal gennemføre de nationale SMV-program- mer. Desuden yder USAID et bidrag til SMV-fondens udgifter. 1998 blive reduceret yderligere til 28. Efter en dialog med regeringen er der opnået enighed om, at 1997-program- met for Polen ikke omfatter midler til driftsudgifter til programforvaltningsenheder i nogen sektor. Regeringen har afsat 4,5 mio. ECU på sit 1998-budget som bidrag til driftsomkostninger i Phare-programmet for 1998 og fremefter. Dette vil, sam- men med strategien for udfasning af programforvaltnings- enhederne og de nye retningslinjer for Phare, som Kom- missionen udstedte i marts 1997, gøre det muligt for Phare fuldstændigt at ophøre med at betale driftsomkost- ninger til programforvaltningsenheder i Polen. til programforvaltningsenheder Phare-bidraget til driftsomkostninger til SMV-agenturet i Slovakiet aftrappes efterhånden. Rusland 6. 14. I lyset af erfaringerne med Smeda’er i EU vil de russiske Smeda’er ikke være i stand til at overleve uden støtte fra de lokale forvaltninger. Hvad SMV-sektoren angår indeholder alle udbudsbetingelser til handlingspro- grammerne 1996/97 og 1998/99 en forpligtelse for kon- trahenten til at iværksætte en afslutningsstrategi. Denne indebærer en trinvis reduktion af de finansielle bidrag til kerneomkostninger og forvaltningsstøtte og en tilsvarende forøgelse af de aktivt indtjente midler. Transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed 6. 15. Som angivet i 6. 17. -6. 22 kan visse anomalier for- klares. Bulgarien 6. 17. Mulighederne for direkte indgåelse af kontrakter er blevet kraftigt indskrænket som led i revisionen af udbuds- og kontraktprocedurerne. Der findes nu et sys- tem til kontrol af princippet om åben konkurrence som led i de decentrale gennemførelsesprocedurer. Slovakiet 6. 19. Se bemærkningerne til 6. 13 om SMV-fondens driftsomkostninger. Kommissionen har allerede kommen- teret Revisionsrettens bemærkninger i DIS-rapporten om lønudbetalinger, driftsudgifter og stor personaleudskift- ning i programforvaltningsenhederne i Polen. For det polske regionaludviklingsagenturs vedkommende er antallet af polske medarbejdere, der betales via pro- grammet, blevet reduceret fra 94 til 67 i 1997 og vil i Sammenfattende bemærkninger om hvert land omfattet af revisionen Polen (217,5 mio. ECU) 6. 20. -6. 22. Generelt har Phare-programmet i Polen fun- geret tilfredsstillende. Visse initiativer er faldet mindre heldigt ud, men det er normalt, hvad der kan forventes af ethvert hjælpeprogram, hvor modtagerne bliver bedt om at indføre undertiden vanskelige reformer. 6. 21. Den nuværende situation med hensyn til de polske turisme- og garantifondsprojekter skal evalueres som led i den kommende revision af gennemførelsen af Phare. 6. 22. Privatiseringen og omstruktureringen af stålsekto- ren i Polen er et yderst følsomt anliggende, som det fremgik af de nylige handelsuoverensstemmelser mellem EU og Polen. Finansieringsmemorandummet blev god- kendt på et tidspunkt, da den polske regering var i færd med at udarbejde stålomstruktureringsplanen. Planen blev ikke ført ud i livet til den planlagte tid, og ressour- cerne blev i stedet koncentreret om en række aktiviteter, dog stadig med det mål at omstrukturere og privatisere sektoren. Disse aktiviteter blev godkendt af Kommissio- nen gennem arbejdsprogramsystemet i overensstemmelse med Phares bestemmelser. juridiske grunde kunne Af investeringsfondordningen (FEDA) ikke forvaltes af programforvaltningsenheden. Det krævede tilvejebringelse af et andet retsgrundlag. På det tidspunkt da FEDA-ordningen blev godkendt, var Kommissionen blevet forsikret om, at dette kunne ske hurtigt. Diskussioner om FEDA var derfor ørkesløse, indtil det rette retsgrundlag var tilvejebragt. Dette skete endeligt i juni 1996, næsten halvandet år efter underskri- velsen af finansieringsmemorandummet. I mellemtiden er midlerne til FEDA-ordningen på regeringens anmodning blevet reallokeret til genopbygningsprogrammet efter oversvømmelseskatastrofen. C 335/34 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 Ungarn ( 174,5 mio. ECU) 6. 23. Se bemærkningerne til 4. 14. klienter — både udenlandske og lokale — og den forbed- rede og diversificerede service- og uddannelsespakke. 6. 24. SMV-ledere har ikke altid adgang til de relativt kostbare private uddannelsestilbud. Uddannelsestiltagene under Phare-programmet udgør et mere realistisk alterna- tiv og har haft en vis succes. 7. KONKLUSION Bulgarien (72,5 mio. ECU) 6. 25. De vanskeligheder, Revisionsretten omtaler, il- lustrerer den tidligere bulgarske regerings manglende engagement. Ganske vist blev der underskrevet finansie- ringsmemoranda, der forpligtede regeringen til at gen- nemføre programmålene. Imidlertid fandt disse ændringer enten aldrig sted eller blev begrænset til de organisatori- ske aspekter. Den nye regering har oprettet SMV-agentu- ret, som Phare-programmet for tiden yder faglig bistand til og støtter med sigte på institutionel styrkelse. 6. 26. -6. 27. De planlagte aktioner blev ikke fuldført på grund af regeringens manglende engagement. Slovakiet (54,2 mio. ECU) 6. 30. Med hensyn til pilotprogrammet til omstrukture- ring og privatisering af virksomheder blev en del af anbefalingerne i studierne overtaget af virksomhedsledel- serne. Rusland (228,06 mio. ECU) 6. 31. -6. 32. Der kan ikke herske uenighed om, at der er afsat for få midler til Tacis i forhold til landets behov. I et klima hvor en bred vifte af prioriteringer konkurrerer om de begrænsede ressourcer, er det simpelthen ikke muligt at imødekomme alle finansieringsbehovene. Kom- missionen har imidlertid søgt at koncentrere indsatsen om aktioner, hvor midlerne fra Tacis til omstrukturering af virksomheder har været mærkbare. Turkmenistan (6,1 mio. ECU) 6. 34. Ved afslutningen af Tacis-projektet om oprettelse af en Smeda i Asghabat havde den finansielle bæredyg- tighed nået ca. 35 % i januar 1998. I maj 1998 startede et opfølgningsprojekt med titlen Støtte til Smeda i Asgha- bat for en ni måneders periode. Den finansielle bæredyg- tighed ventes at komme op på 60 % ved afslutningen af dette projekt. Forøgelsen er berettiget i det store antal 7. 1. Kommissionen er enig i, at det er vigtigt at opstille klare mål og udvikle værktøjer til måling af, om disse mål virkeliggøres, og den mener også ligesom Revisionsretten (3. 8 i dennes beretning), at dette kan være vanskeligt. Indførelsen af de »logiske rammer« (log-frame approach) er et vigtigt skridt i den rigtige retning, og det samme gælder oprettelsen af de særlige overvågnings- og evalue- ringsenheder, som er beskrevet ovenfor. Men Kommissio- nen mener ikke, at det almindeligvis skyldes dårlig udformning eller dårlig forvaltning, når programmer ikke har udvist de forventede resultater. I visse tilfælde kan disse elementer have været medvirkende faktorer, men dette er snarere undtagelsen end reglen. Langt den vig- tigste årsag til, at programmer ikke er blevet så vellyk- kede som planlagt, har været manglende politisk engage- ment hos modtagerne; dette har normalt været umuligt at forudse og vanskeligt at gøre noget ved. 7. 2. Der er uformelle kontakter og konsultationer mel- lem Phares og Tacis’ personale, og f. eks. deltager Phare- medarbejdere i Tacis-evalueringer af udbud og omvendt. Evalueringsrapporter cirkulerer mellem Phare- og Tacis- holdene, hvilket bidrager yderligere til en frugtbar udveksling af ideer og fokusering på emner af fælles interesse. Det er vanskeligt at vurdere virkningen af Phare eller Tacis på sektorplan eller i henseende til specifikke instru- menter. Den nye evalueringsenhed har imidlertid iværksat en række evalueringer af sektorer og instrumenter for at kunne gøre noget ved disse problemer, for at tilvejebringe den nødvendige feedback fra gennemførelsen af program- merne samt for at muliggøre frugtbar udveksling mellem de forskellige områder. Forvaltning af bistanden 7. 3. Generelt har den faglige bistand gennem Phare og Tacis fungeret tilfredsstillende. Visse initiativer er faldet mindre heldigt ud, men det er uundgåeligt i forbindelse med så omfattende bistandsprogrammer, hvor modta- gerne bliver bedt om at indføre undertiden vanskelige reformer. 7. 4. Kommissionen har ved programmeringen bestræbt sig på at sikre, at initiativerne ikke blot er ambitiøse, men også realistiske. I begyndelsen af den periode, der er omfattet af beretningen, befandt regeringernes politikker 3. 11. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 335/35 sig på et meget tidligt udviklingsstadium og var ofte udsat for uforudsigelige, omfattende og pludselige ændringer. Kommissionen kunne imidlertid ikke lade hånt om beho- vet for at yde hjælp, så reformregeringer kunne skabe et gunstigt politisk miljø og hurtigt opnå konkrete resultater i denne vigtige, men sårbare sektor. Og selv om det i retrospekt må indrømmes, at visse programmer synes overambitiøse, fastholder Kommissionen, at en mere for- sigtig kurs ville have ført til, at en række muligheder ikke var blevet udnyttet. Det er uundgåeligt, at bestemte instrumenter i visse tilfælde kan blive mindre effektive, hvis de oprindelige vilkår senere ændres. Det er Kommissionens mål at justere instrumenterne, når sådanne problemer optræder. 7. 5. Hvor det er muligt, bør konsulenternes kontraktbe- tingelser omfatte virkeliggørelse af mål og ikke blot en fortegnelse over aktiviteter. Kommissionen søger at sikre, at konsulenterne leverer håndgribelige resultater såsom rapporter og tjenesteydelser, der kan dokumenteres. Beta- ling af fakturaer tilbageholdes, hvis konsulenterne ikke har opfyldt deres kontraktlige forpligtelser. Kommissionen søger at forbedre kontraktbetingelserne og kvaliteten af konsulenternes arbejde gennem: a) uformelle konsultationer mellem Phare- og Tacis- enhederne om kvaliteten af konsulenterne b) programledernes kontrol af kontraktbetingelser, der er udarbejdet af eksterne konsulenter, før disse betin- gelser godkendes c) øget kendskab til de lokale forhold hos både Kom- missionens centrale tjenestegrene, dens delegationer og konsulenterne. Det er vanskeligt at holde konsulenterne ansvarlige for de endelige resultater af projekterne, især i tilfælde hvor deres opgave består i at yde faglig bistand og rådgivning. Den endelige afgørelse om, hvorvidt rådene følges (og hvorvidt de tilsigtede resultater i sidste ende nås), ligger nemlig hos modtageren. 7. 6. Der er uformelle kontakter og konsultationer mel- lem Phares og Tacis’ personale, og f. eks. deltager Phare- medarbejdere i Tacis-evalueringer af udbud og omvendt. Evalueringsrapporter cirkulerer mellem Phare- og Tacis- holdene, hvilket bidrager yderligere til en frugtbar udveksling af ideer og fokusering på emner af fælles interesse. Der er oprettet enheder, der specifikt skal beskæftige sig med overvågning og evaluering. Udarbej- delse af evalueringsrapporter om sektorer som SMV, privatisering og omstrukturering vil bidrage til at tilveje- bringe nogle af de nødvendige svar vedrørende de forskel- lige sektorer. 7. 7. a) Kommissionen er i færd med at decentralisere procedurerne, så flere funktioner lægges ud til delegatio- nerne i partnerlandene. Midler, der er godkendt under STAP-faciliteten, vil blive anvendt til inden for delegatio- nerne at rekruttere langtidsansat fagligt bistandsperso- nale, der direkte knyttes til programgennemførelsen. Der vil også i forbindelse med rammekontrakterne blive tilve- jebragt faglig bistand for kortere perioder for at sætte delegationerne i stand til at rekruttere uafhængige eksper- ter, der skal beskæftige sig med udbudsevaluering, udar- bejde udbudsbetingelser og beskæftige sig med overvåg- ning og evaluering. tjenesteydelser, der b) Kommissionens overvågnings- og evalueringsindsats omfatter ud over undersøgelser af konsulenterne også undersøgelse af de til modtagerorganisationerne, samt af om de kan opfylde disse organisationers behov. De efterfølgende evalueringer søger at måle aktiviteternes virkning og fastslå, om ind- satsen har været vellykket eller ej, samt at vurdere, hvilke skridt der kan være nødvendige for at forbedre den fremtidige indsats. leveres c) Kommissionen tager skridt til at skabe større sam- menhæng i overvågningen. Under Phare vil f. eks. over- vågning og evaluering af programmer blive udført af en uafhængig kontrahent (et konsortium af virksomheder fra EU-lande og central- og østeuropæiske lande), der omfat- ter 27 langtidsansatte eksperter og det nødvendige kort- tidsbeskæftigede støttepersonale. Overvågnings- og vur- deringsenheden har udarbejdet en standardmodel for alle vurderinger med henblik på at øge rapporternes regel- mæssighed, ensartethed og praktiske anvendelighed. Et system med opfølgning af anbefalingerne i sådanne rap- porter sikrer, at de ikke glemmes. 7. 8. Den evalueringsenhed, der blev oprettet i januar 1997, har for både Phare og Tacis afsluttet eller vil inden længe afslutte 14 sektorevalueringer, ti instrumentevalue- ringer og tre landeevalueringer. Yderligere 12 evaluerin- ger skal iværksættes inden årets udgang. En fuldstændig dækning af Phare- og Tacis-programmerne med evalue- ring på sektor- og landebasis tager nødvendigvis tid at gennemføre. Resultaterne af de afsluttede evalueringer og de foreløbige resultater af de igangværende er allerede oversendt til Parlamentet, medlemsstaterne, Kommissionens tjeneste- grene og Revisionsretten. C 335/36 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 3. 11. 98 En ny metode til overvågning og vurdering af program- mer er nu taget i brug. Ensartetheden sikres ved hjælp af en standardmodel, så alle rapporter følger samme skema. Modellen koncentrerer vurderingerne om realisering af mål og udarbejdelse af konkrete og praktiske anbefalin- ger til brug for forvaltningen og udformningen af fremti- dige programmer. Anbefalingerne følges systematisk op af de ansvarlige for programmets gennemførelse. Rappor- terne distribueres bredt, så erfaringerne fra e´t program kan anvendes på tilsvarende programmer andre steder. 7. 9. Kommissionen deler Revisionsrettens syn på nød- vendigheden af fuldt ud at tage hensyn til lokale hindrin- ger og erkender, at sådanne faktorer og det generelle klima i modtagerlandene i alvorlig grad kan vanskelig- gøre gennemførelsen af foranstaltningerne. Den mener dog ikke, at programgennemførelsen systematisk bliver påvirket i negativ retning på grund af dens indledende fejlfortolkning af de lokale forhold. Programmerne blev udviklet i det politiske miljø, der herskede på det pågæl- dende tidspunkt. Senere ændringer i det politiske land- skab måtte derefter forventes at virke negativt ind på visse programmer. Støttens virkning 7. 11. Kommissionen noterer sig, at Revisionsretten erkender, at finansieringen af de aktiviteter, der blev iværksat til fordel for SMV, bidrager til at virkeliggøre et af hovedmålene for Phare- og Tacis-programmerne, nem- lig at fremme overgangen til markedsøkonomi. Kommis- sionen betragter dette som en prisværdig præstation i betragtning af, at en sådan kultur totalt manglede i disse lande, da Phare- og Tacis-programmerne blev udformet, og i betragtning af, at de kun har fungeret i forholdsvis kort tid. 7. 12. Kommissionen har søgt efterhånden at sænke Pha- res og Tacis’ støtte til driftsomkostninger og lade andre kilder tilvejebringe tilsvarende større andele af midlerne. Ved denne fremgangsmåde er det imidlertid nødvendigt at erkende den rolle, som myndighederne i partnerlan- dene må spille i henseende til at hjælpe med at sikre den langsigtede bæredygtighed hos disse udviklingsagenturer. Erfaringer fra EU’s økonomi og andre økonomier med en dynamisk SMV-sektor har vist, at uddannelses- og støt- testrukturer for SMV ikke kan eksistere uden offentlige midler. Kommissionen har ikke direkte indflydelse på omfanget af den støtte, lokale og statslige myndigheder beslutter at yde til sådanne organisationer. 7. 13. SMV-udvikling og regionaludvikling er forbundet og behandles i stigende grad samlet for at sikre større klarhed over den støtte, der ydes til SMV. Desuden sikrer delegationerne og projektledelserne og koordineringsen- hederne i partnerlandene i stigende grad koordinering på stedet. 7. 15. Evalueringsenheden søger at evaluere projekternes virkninger ved at gennemføre afsluttende evalueringer af alle de projekter, der er iværksat siden Phare- og Tacis- programmernes start. Konstateringen af manglen på finansielle ressourcer til at imødekomme alle partnerlandenes behov gælder for alle EU’s og andre internationale hjælpeprogrammer. Finan- sielle ressourcer stilles til rådighed på grundlag af forskel- lige kriterier såsom udnyttelsesevne og erfaringer med tidligere arbejde. Der er konkurrerende behov og priorite- ringer for Phare- og Tacis-midler, og det vil aldrig blive muligt at imødekomme alle finansieringsbehovene. Kom- missionen har imidlertid søgt at koncentrere indsatsen om aktioner, hvor midlerne fra Phare og Tacis kan få størst virkning, bl. a. som katalysator for partnerlandenes egne bestræbelser på at stimulere udviklingen af den private sektor. 7. 17. Se bemærkningerne til 7. 15. Desuden har Kommissionen udfoldet og udfolder stadig bestræbelser på at koordinere finansieringsaktiviteterne med andre donorer såsom EBRD, Verdensbanken og EIB for at få størst mulig effekt af de begrænsede ressourcer. Den særlige faglige bistandsfacilitet, som Phare og Tacis yder EBRD med sigte på udarbejdelse af investeringspro- jekter, synes at arbejde godt og effektivt. Der er iværksat en evaluering, og der vil foreligge en evalueringsrapport ved udgangen af 1998. Også ud over denne facilitet er der et snævert samarbejde med EBRD, både i marken og mellem Bruxelles og London