title: Relazione speciale n. 11/98 sullo sviluppo del settore privato PHARE & TACIS per il periodo 1991-1996 (Programmi di sostegno alle PMI, allo sviluppo regionale e alla ristrutturazione delle imprese), corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

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CIS countries
Central and Eastern Europe
EU programme
industrial restructuring
regional development
small and medium-sized enterprises

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text: 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 11/98 sullo sviluppo del settore privato PHARE & TACIS per il periodo 1991-1996 (Programmi di sostegno alle PMI, allo sviluppo regionale e alla ristrutturazione delle imprese), corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/C 335/01) Abbreviazioni AIDR — Agency for Industrial Development and Revitalisation (Agenzia per lo sviluppo e la ripresa industriale) BCC BERS BSC — Business Communication Center (Centro di comunicazione d’impresa) — Banca europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo — Business Support Center (Centro di sostegno per imprese) De´sire´e — Base di dati gestionale della Commissione ESC GKRP LEA MSDC NSI PARD PECO RDA RIC RIF SES — Enterprise Support Centre (Centro di sostegno alle imprese) — Comitato di Stato per il sostegno alle PMI — Local Enterprise Agency — Market Skills Development Center (Centro per lo sviluppo delle strategie di mercato) — Nuovi Stati indipendenti — Polish Agency for Regional Development (Agenzia polacca per lo sviluppo regionale) — Paesi dell’Europa centrale ed orientale — Regional Development Agency (Agenzia per lo sviluppo regionale) — Regional Investment Company (Società regionale di investimento) — Regional Investment Fund (Fondo di investimento regionale) — Subcontracting Exchange for Slovakia SMEDA — Small and Medium size Enterprise Development Agency (Agenzia per lo sviluppo delle SSP SSTA PMI) — Sviluppo del settore privato — State Sport and Tourism Administration (Amministrazione statale dello sport e del turismo) Struder — Structural Development for Selected Regions (Sviluppo strutturale per regioni selezio- UE UGP nate) — Unione europea — Unità di gestione dei programmi C 335/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 INDICE Paragrafi Pagina 1. INTRODUZIONE. 1. 1 — 1. 6 Obiettivi dei programmi PHARE e TACIS. 1. 1 Il contesto politico. 1. 2 — 1. 6 Programma PHARE. 1. 2 — 1. 3 Programma TACIS. 1. 4 Sviluppo del settore privato. 1. 5 — 1. 6 2. CAMPO E OBIETTIVI DELL’INDAGINE. 2. 1 — 2. 7 Campo di controllo. 2. 1 — 2. 4 Obiettivi e portata del controllo. 2. 5 — 2. 7 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI. 3. 1 — 3. 9 Preparazione e gestione dei programmi. 3. 1 — 3. 5 Efficienza delle modalità di attuazione. 3. 6 — 3. 7 Bilancio delle azioni poste in atto. 3. 8 — 3. 9 4. PREPARAZIONE E GESTIONE DEI PROGRAMMI. 4. 1 — 4. 27 Qualità della preparazione, tempi di esecuzione e scaglionamento delle azioni. 4. 1 — 4. 11 Svolgimento delle azioni e impostazione dei contratti di consulenza. 4. 12 — 4. 16 Circolazione delle informazioni. 4. 17 — 4. 20 Sorveglianza e valutazione dei programmi. 4. 21 — 4. 27 5. EFFICIENZA DELLE MODALITÀ DI ATTUAZIONE. 5. 1 — 5. 22 Scelta e concezione degli strumenti. 5. 1 — 5. 11 Prestazioni di assistenza tecnica. 5. 12 — 5. 16 Collaborazione fra le varie parti in causa. 5. 17 — 5. 22 6. BILANCIO DELLE AZIONI POSTE IN ATTO. 6. 1 — 6. 34 Valutazione dell’impatto. 6. 1 — 6. 4 Condizionamenti esterni cui devono far fronte i progetti. 6. 5 — 6. 8 Esecuzione del bilancio. 6. 9 — 6. 10 Sopravvivenza futura delle istituzioni. 6. 11 — 6. 14 Legittimità e regolarità delle operazioni. 6. 15 — 6. 19 Bilancio per paese controllato. 6. 20 — 6. 34 7. CONCLUSIONE. 7. 1 — 7. 16 Gestione degli aiuti. 7. 3 — 7. 9 Impatto degli aiuti. 7. 10 — 7. 16 3 3 3 3 5 5 5 5 6 6 6 7 7 8 8 9 10 10 11 11 13 14 14 14 15 16 18 18 19 21 22 23 Risposte della Commissione. 25 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/3 1. INTRODUZIONE Obiettivi dei programmi PHARE e TACIS 1. 1. Il sostegno alla ristrutturazione delle economie dei paesi dell’Europa centrale ed orientale (PECO) e dei nuovi Stati indipendenti (NSI) e` stato iscritto, sin dall’inizio, nel regolamento dei programmi PHARE e TACIS (1). Questo aiuto presenta diversi aspetti settoriali, tra cui uno dei più importanti e` lo sviluppo del settore privato. A partire dal 1994, le strategie perseguite da PHARE e TACIS sono state differenziate e i paesi del programma PHARE che ambiscono a far parte dell’UE hanno beneficiato, ad esempio, di sostegni più consistenti nel settore dello sviluppo regionale. Il contesto politico Programma PHARE 1. 2. Dal Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993, le relazioni fra l’Unione europea e i paesi PHARE (2) si collocano in una prospettiva di adesione. I Consigli europei di Essen (dicembre 1994) e di Madrid (dicembre 1995) hanno sottolineato successivamente il ruolo chiave di PHARE quale strumento finanziario nella «strategia di preadesione», mentre fra l’Unione europea e la maggior parte dei PECO sono stati firmati degli accordi di associazione, i cosiddetti «accordi europei». È stato instaurato un dialogo strutturato, a livello sia dei capi di Stato (3) sia dei ministri, e, nel maggio 1995, la Commissione ha presentato un «Libro bianco sulla preparazione dei paesi associati dell’Europa centrale e orientale all’integrazione nel mercato interno dell’Unione». Nell’Agenda 2000 (15 luglio 1997), il programma PHARE resta il principale strumento di preparazione all’adesione, ma con grandi interventi in due settori principali: il sostegno istituzionale (30 % delle risorse) e il finanziamento degli investimenti (70 % delle risorse) (4). Il ruolo centrale attribuito allo sviluppo del settore privato nel programma PHARE e` stato riaffermato a più 1. 3. riprese (5). Esso si traduce nel volume degli impegni di bilancio: 999 Mio ECU (6) fra il 1991 e il 1997, pari al 14 % dell’intera dotazione PHARE per il periodo in causa (cfr. la tabella 1). (1) Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio del 18 dicembre 1989 (GU L 375 del 23. 12. 1989), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 753/96 del Consiglio del 22 aprile 1996 (GU L 103 del 26. 4. 1996). Regolamento (CEE) n. 2053/93 del Consiglio del 19 luglio 1993 (GU L 187 del 29. 7. 1993); regolamento (CE) n. 1279/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 (GU L 165 del 4. 7. 1996). (2) Albania, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Croazia, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia, Slovenia, Repubblica ceca, FYROM. (3) Consigli europei di Cannes (giugno 1995) e di Madrid (dicembre 1995). (4) L’entrata in vigore, nel marzo 1998, dei partenariati per l’adesione sancisce questi nuovi orientamenti. (5) In particolare nella relazione della Commissione sull’attuazione del programma PHARE nel 1992–1993 (20 febbraio 1995), nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa alla cooperazione industriale con i PECO (14 marzo 1995) e nella relazione della Commissione sull’attuazione del programma PHARE nel 1994 (20 luglio 1995). (6) Fonte: base di dati Desiree. C 335/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 TABELLA 1 PHARE - DOTAZIONI SSP E DOTAZIONI GLOBALI (1991-1997) 1 800 1800 1 600 1600 1 400 1400 1 200 1200 1 000 1000 U C E o M i 800 800 Mio ECU 600 600 400 400 200 200 0 0 AL AL BG BG BH CS BH CS CZ CZ EE EE HU HU LV LV Pays Paesi LT LT MA MA PL PL RO RO SI SI SK SK AU AU PROGRAMMI PHARE 1991-1997 AIUTO GLOBALE E SVILUPPO DEL SETTORE PRIVATO: DOTAZIONE PER PAESE SSP DSP xxxxxxxxxxx GLOBALE 8 000 8 000 7 000 7 000 6 000 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 2 000 1 000 1000 0 0 TOTAL TOTALE in Mio ECU ALBANIA (AL) BULGARIA (BG) BOSNIA-ERZEGOV. (BH) EX. CECOSLOVACCHIA (CS) REP. CECA (CZ) ESTONIA (EE) UNGHERIA (HU) LETTONIA (LV) DOT. SSP DOT. TOTALE 7,00 453,90 2% 72,50 100% 580,50 12% 3,00 100% 251,81 LITUANIA (LT) ERIM (MA) DOT. SSP DOT. TOTALE 35,70 229,30 16% 8,80 100% 143,00 POLONIA (PL) 6% 196,20 100% 1 372,35 1% 70,00 100% 199,00 ROMANIA (RO) 14% 147,40 100% 804,21 35% 28,00 100% 344,00 8% 21,10 100% 134,60 16% 148,50 100% 680,04 22% 100% 20,98 174,60 12% 100% SLOVENIA (SI) REP. SLOVACCA (SK) ALTRI (AU) TOTALE 18% 21,05 100% 116,00 18% 54,20 100% 173,50 31% 164,50 100% 1659,39 10% 998,93 100% 7 316,19 14% 100% TACIS - DOTAZIONI SSP E DOTAZIONI GLOBALI (1992-1997) 800 800 700 700 600 600 500 500 U C E o M i 400 400 Mio ECU 300 300 200 200 100 100 0 0 SSP DSP GLOBALE xxxxxxxxxxx 2 500 2 500 2 000 2 000 1 500 1500 1 000 1000 500 500 0 0 AM AM AZ AZ BY BY GE GE KZ KZ KG MD MG KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ AU AU Pays Paesi PROGRAMMI TACIS 1992-1997 AIUTO GLOBALE (PROGRAMMI NAZIONALI) E AIUTO ALLO SVILUPPO DEL SETTORE PRIVATO: DOTAZIONE PER PAESE TOTAL TOTALE in Mio ECU ARMENIA (AM) AZERBAIGIAN (AZ) BIELORUSSIA (BY) GEORGIA (GE) KAZAKISTAN (KZ) KIRGHIZISTAN (KG) MOLDAVIA (MD) MONGOLIA (MG)) DOT. SSP DOT. TOTALE 13,54 33,20 41% 100% 8,00 37,47 21% 100% 19,82 42,63 46% 100% 13,65 34,42 40% 100% 32,32 82,60 39% 100% 0,82 37,93 2% 100% 9,31 41,10 23% 100% 3,96 14,60 27% 100% RUSSIA (RU) TAGIKISTAN (TJ) TURKMENISTAN (TM) UCRAINA (UA) UZBEKISTAN (UZ) ALTRI (AU) TOTALE DOT. SSP DOT. TOTALE 228,06 792,63 29% 100% 1,30 11,23 12% 100% 6,10 31,20 20% 100% 70,94 314,13 23% 100% 12,36 65,78 19% 100% 39,53 797,63 5% 459,70 100% 2 336,55 20% 100% Fonte: Base di dati Désirée. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/5 Programma TACIS 1. 4. Le relazioni dei paesi dell’ex Unione sovietica con l’Unione europea (7) sono state consolidate da accordi di partenariato e di cooperazione. Questi accordi definiscono la cooperazione politica, commerciale, economica e culturale fra l’Unione europea e i NSI. La ristrutturazione e lo sviluppo delle imprese rimangono obiettivi chiave del programma TACIS. Fra il 1992 e il 1997, gli impegni in questi settori hanno raggiunto i 459,7 Mio ECU (8), vale a dire il 20 % della dotazione totale TACIS per il periodo in causa (cfr. la tabella 1). Sviluppo del settore privato 1. 5. Il concetto di sostegno al settore privato assume, sostanzialmente, le seguenti forme: a) privatizzazione di imprese pubbliche (9); b) aiuti alla ristrutturazione di imprese; c) promozione degli investimenti stranieri; d) sostegno alle PMI (diretto o attraverso lo sviluppo regionale). In origine, il sostegno concesso allo sviluppo del settore privato e` stato sviluppato indipendentemente dalle azioni di 1. 6. sostegno allo sviluppo regionale. A partire dal 1992, in taluni paesi PHARE in cui la Commissione ha desiderato incoraggiare l’attuazione di politiche di sviluppo regionale, i programmi di sostegno alle PMI si sono talvolta sovrapposti a taluni aspetti dei programmi di sviluppo regionale, specie in Polonia e in Ungheria. 2. CAMPO E OBIETTIVI DELL’INDAGINE Campo di controllo Il controllo ha riguardato i programmi di sostegno alle PMI e allo sviluppo regionale, nonche´ 2. 1. l’aiuto alla ristrutturazione delle imprese. Le operazioni di promozione degli investimenti stranieri e della privatizzazione non hanno formato oggetto del controllo perche´ riguardavano la predisposizione dei trasferimenti di proprietà più che il rilancio vero e proprio dell’attività delle imprese. In tutti i paesi, le PMI svolgono un ruolo fondamentale nel processo delle riforme economiche. Il loro livello di 2. 2. sviluppo varia a seconda dei paesi. La Commissione non ha stabilito criteri rigorosi per definire le imprese che possono beneficiare degli aiuti PHARE o TACIS alle PMI, come invece e` stato fatto all’interno dell’UE (10). 2. 3. L’aiuto alle PMI e allo sviluppo regionale comprende aiuti di carattere non finanziario (consulenza per la formulazione delle politiche da perseguire, sostegno istituzionale, creazione di agenzie di appoggio alle PMI, azioni di formazione e informazione) nonche´, nel quadro di PHARE, aiuti finanziari (strumenti finanziari di sostegno alle PMI, piccole infrastrutture). Il sostegno fornito attraverso PHARE e TACIS alla ristrutturazione e` 2. 4. imperniato su due assi. Da un lato, sono previste, nell’ambito di un settore, di un’impresa o di un gruppo di imprese, azioni in profondità di sostegno: da assistenti tecnici viene elaborata un’analisi dell’impresa e vengono formulate raccomandazioni che vengono poste poi in atto. Dall’altro, da unità di gestione e di programmi o da agenzie specializzate vengono forniti servizi disponibili su richiesta, simili a quelli offerti dalle agenzie di appoggio alle PMI (strumenti finanziari, consulenza, aiuti specifici, formazione professionale, informazione). (7) Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Kazakistan, Kirghizistan, Moldavia, Mongolia, Russia, Tagikistan, Turkmenistan, Ucraina, Uzbekistan. (8) Fonte: Relazione annuale TACIS 1996. (9) Adeguamento del quadro normativo, lancio di privatizzazioni secondo tecniche diverse, trasferimento di proprietà. (10) Cfr. la relazione annuale sull’esercizio finanziario 1996 per quanto concerne la raccomandazione della Commissione del 3. 4. 1996 relativa alla definizione di piccole e medie imprese (GU C 348 del 18. 11. 1997). C 335/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Obiettivi e portata del controllo 2. 5. L’indagine ha riguardato la regolarità dell’impiego dei fondi messi a disposizione e la sana gestione finanziaria delle operazioni svolte a favore del settore privato dei paesi PHARE e TACIS nel corso del periodo 1991–1996. Si e` cercato, in particolare, di valutare in che modo i programmi della Commissione abbiano contribuito a creare imprese vitali. 2. 6. Le osservazioni esposte sono corroborate dai risultati delle missioni svolte nel 1996 e nel 1997 in Bulgaria, in Ungheria, in Polonia e in Slovacchia per PHARE e in Uzbekistan, Turkmenistan e in Russia per TACIS, nonche´ presso i servizi centrali della Commissione (cfr. la tabella 2). TABELLA 2 Bilancio e progetti controllati BG HU (1) PL (1) SK RU TM UZ TOTALE PMI-Sviluppo regionale Numero di progetti Importo (Mio ECU) (a) Ristrutturazione delle imprese Numero di progetti Importo (Mio ECU) (b) 12 17,28 9 55,60 13 88,80 7 23,80 7 14,30 11 24,80 8 14,40 18 23,80 15 25,60 7 33,70 1 0,90 1 0,95 2 3,20 51 203,88 2 4,40 62 127,65 Importo totale (a+b) 42,08 70,00 112,60 49,40 48,00 1,85 7,60 331,53 Bilancio totale settore privato 72,50 174,50 217,50 54,20 228,06 6,10 12,36 765,22 % controllato BG = Bulgaria RU = Russia 58 % 40 % 52 % 91 % 21 % 30 % 61 % 43 % HU = Ungheria TM = Turkmenistan PL = Polonia UZ = Uzbekistan SK = Slovacchia (1): Dati 1990-97 (31 dicembre 1997). Fonte: Base di dati De´sire´e. 2. 7. Questi paesi sono stati scelti per l’importanza degli stanziamenti loro assegnati (Polonia, Ungheria e Russia), o a causa delle particolari difficoltà del settore (Bulgaria e Slovacchia). Per l’Uzbekistan e il Turkmenistan, le azioni di sostegno allo sviluppo del settore privato sono state esaminate nel quadro di indagini più ampie. 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI Preparazione e gestione dei programmi 3. 1. Le osservazioni formulate nella presente relazione si riferiscono alla prima ondata dei programmi PHARE e TACIS, buona parte dei quali era ancora in corso di esecuzione alla fine del 1997. Esse devono quindi essere valutate tenendo conto del contesto particolarmente incerto che prevaleva all’epoca e dell’assenza di esperienze precedenti cui poter fare riferimento. I risultati pertanto sono diversi a seconda dei paesi. Gli effetti degli aiuti alle PMI e allo sviluppo regionale possono essere considerati positivi nell’insieme dei paesi visitati, ad eccezione della Bulgaria. In Slovacchia, gli sforzi compiuti a favore dello sviluppo regionale sono stati poco concludenti. In tutti i paesi in causa, la maggior parte dei progetti di sostegno alla ristrutturazione delle imprese prevedeva interventi in tre fasi: analisi della situazione, raccomandazioni e attuazione delle stesse. Le prime due fasi sono state raramente superate. Le resistenze locali e i mezzi richiesti per realizzare i cambiamenti raccomandati si sono rivelati infatti superiori al previsto. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/7 3. 2. I capitolati d’oneri degli assistenti tecnici (consulenti) responsabili della realizzazione dei progetti si sono rivelati, più volte, irrealistici al momento dell’attuazione, con conseguenti ritardi e perturbazioni nel calendario dei programmi. Pertanto, alcuni progetti, il cui esito dipendeva dal successo di progetti precedenti, sono stati avviati sebbene non fossero disponibili i risultati necessari. A questo punto e` d’uopo soffermarsi su due aspetti: la qualità della stesura dei capitolati d’oneri e la fretta che prevale al momento della loro elaborazione (cfr. i paragrafi 4. 1–4. 9). 3. 3. Ponendo in primo piano la messa a disposizione dei fondi a scapito dei risultati da conseguire, i contratti non hanno incoraggiato la responsabilizzazione degli assistenti tecnici. Questi ultimi possono quindi eseguire una serie di compiti, anche poco coerenti e non adeguati alle necessità, senza dover misurare le loro azioni in relazione ai risultati auspicati (cfr. il paragrafo 4. 16). 3. 4. Lo svolgimento di taluni programmi risente di eccessive interruzioni (cambiamenti politici, rotazione del personale nell’ambito dei servizi della Commissione), mentre altri programmi palesemente alla deriva vengono proseguiti per inerzia (timore delle procedure amministrative, rifiuto di perturbare l’esecuzione del bilancio), il che ne rende impossibile l’abbandono o il riorientamento (cfr. i paragrafi 4. 12–4. 15). 3. 5. Per quanto riguarda i programmi nazionali, l’insufficienza degli scambi d’informazioni fra i servizi PHARE e TACIS si ripercuote sull’efficienza della gestione dei programmi di sostegno allo sviluppo del settore privato. L’approccio adottato dalla Commissione non induce ne´ a condividere l’esperienza maturata con strumenti paragonabili, ne´ ad indicare con chiarezza la qualità degli esperti o dei risultati da essi conseguiti (cfr. i paragrafi 4. 17–4. 20). Efficienza delle modalità di attuazione 3. 6. L’efficienza degli strumenti adoperati per sostenere lo sviluppo del settore privato e` stata, a più riprese, ostacolata da: a) cattive norme operative (cfr. i paragrafi 5. 2–5. 3); b) una scelta non appropriata rispetto al contesto locale (cfr. i paragrafi 5. 4–5. 7); c) la concorrenza fra strumenti diversi attivati in una stessa regione (cfr. i paragrafi 5. 8–5. 9); d) strumenti finanziari troppo complessi (cfr. il paragrafo 5. 10); e) risorse finanziarie insufficienti rispetto ai problemi da risolvere (cfr. i paragrafi 4. 6 e 5. 11). 3. 7. Benche´ per la maggior parte dei progetti esaminati le prestazioni delle e´quipe di assistenza tecnica siano state conformi al capitolato, diverse esperienze negative hanno evidenziato un’eccessiva passività degli assistenti tecnici a capo dei progetti di fronte ai problemi incontrati (cfr. i paragrafi 5. 12–5. 16). Le difficoltà constatate sul piano del coordinamento e della collaborazione fra le parti interessate sono dovute, tuttavia, sostanzialmente ad una cattiva programmazione o all’assenza di una strategia politica coerente (cfr. i paragrafi 5. 17–5. 22). Bilancio delle azioni poste in atto 3. 8. La valutazione dell’impatto concreto delle azioni di sostegno allo sviluppo del settore privato rimane un compito difficile. L’assenza di indicatori affidabili e la mancanza di sintesi delle attività svolte impediscono di tracciare un quadro generale dell’impatto dei programmi (cfr. i paragrafi 6. 1–6. 3). Quanto al grado di attuazione delle azioni, il bilancio presenta aspetti contrastanti e varia a seconda dei paesi (cfr. i paragrafi 6. 20–6. 34). 3. 9. Nella maggior parte dei paesi, i bilanci nazionali non consentono veramente di integrare e, successivamente, di rilevare la funzione di sostegno svolta da PHARE o TACIS. L’instabilità del contesto politico e giuridico, inoltre, nonche´ il difficile accesso al credito limitano le possibilità di finanziamento di origine locale (cfr. i paragrafi 6. 5–6. 8; 6. 11–6. 15). C 335/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 4. PREPARAZIONE E GESTIONE DEI PROGRAMMI Qualità della preparazione, tempi di esecuzione e scaglionamento delle azioni 4. 1. I programmi di sostegno allo sviluppo del settore privato sono caratterizzati, nella maggior parte dei casi, da obiettivi ambiziosi ma molto vaghi, che pongono problemi non appena devono essere concretizzati. L’eccessiva fretta al momento dell’impegno degli stanziamenti o dell’elaborazione dei capitolati d’oneri, dovuta alla volontà di migliorare a qualunque costo l’esecuzione del bilancio, amplificano questi problemi. Polonia 4. 2. L’avvio non sufficientemente preparato, nel maggio 1994, del meccanismo delle sovvenzioni alle PMI (32 Mio ECU) nell’ambito del programma Struder (sviluppo regionale) ha condotto, da un lato, a rinviarne la data di scadenza e, dall’altro, a riassegnare oltre 10 Mio ECU ad altre componenti del programma. Lo stesso programma prevedeva un fondo di garanzia. Inizialmente associato al meccanismo delle sovvenzioni, ha dovuto esserne separato, poiche´ era stato avviato senza una valutazione dei bisogni delle PMI ed una concertazione con le banche partecipanti. 4. 3. Nel settore del turismo e` stato varato un programma prima che quello precedente avesse dato dei risultati. Un terzo intervento (6 Mio ECU), dettato soprattutto dalla volontà di accelerare a qualunque costo l’esecuzione del bilancio, e` stato deciso nonostante l’assenza di una valutazione dei primi due programmi. Bulgaria 4. 4. Per quanto riguarda il programma PMI in Bulgaria, dei capitolati mal elaborati e una cattiva valutazione delle capacità dell’aggiudicatario della prima fase dell’assistenza tecnica hanno comportato diverse proroghe che hanno più che raddoppiato l’importo (da 0,54 Mio ECU a 1,24 Mio ECU) e la durata del contratto iniziale. Anche il secondo programma a favore del settore privato e` stato posto in atto senza tener conto dei risultati di quello precedente, benche´ il successo delle azioni previste dal secondo programma dipendesse proprio dal primo. Questa mancanza di coerenza ha portato all’abbandono dei tre strumenti finanziari previsti (fondo di garanzia, meccanismo di fondi propri e fondi di investimento regionali) nonche´ al riorientamento completo del programma (cfr. il paragrafo 5. 14). 4. 5. Nel settore del turismo, la convenzione di finanziamento relativa all’esercizio di bilancio 1993 (con scadenza alla fine di dicembre 1995) e` stata firmata solo nel dicembre 1994 e il Comitato del turismo, beneficiario e partner del progetto, l’ha ricevuta solo nell’aprile 1995. A causa di questo ritardo, rimanevano solo alcuni mesi per definire la struttura del programma e procedere alla sua attuazione, senza aver determinato correttamente la priorità delle azioni. Circa 50 progetti, per i quali non erano state precedentemente stabilite le effettive priorità, sono stati quindi avviati contemporaneamente e, tra essi, un piano direttore di cui si sarebbe dovuto disporre prima di dare inizio ai programmi. 4. 6. Per quanto concerne il sostegno alla ristrutturazione del settore meccanico, il contratto (0,8 Mio ECU) prevedeva fasi d’intervento successive: lo sviluppo di una strategia di ristrutturazione per il settore, in seguito l’elaborazione e l’applicazione di piani d’azione per 10 imprese precedentemente selezionate. Ritenendo irrealistico tale mandato, il consulente ha chiesto di ridimensionare gli obiettivi della seconda e della terza fase. La priorità e` stata quindi attribuita alla ricerca di partner, ma solo per metà delle 10 imprese inizialmente considerate. In questo modo, sono cambiate la dimensione e la portata del progetto. Altri paesi 4. 7. Problemi di natura simile sono stati riscontrati anche in Russia, per il rafforzamento delle SMEDA, e in Slovacchia, per quanto riguarda il sostegno allo sviluppo regionale. 4. 8. Questo modo di procedere porta a capitolati d’oneri considerati, a posteriori, irrealistici dai contraenti (ovvero poco plausibili o non sufficientemente adeguati alle difficoltà locali); tale situazione comporta la proroga dei programmi o dei contratti di assistenza tecnica, oppure l’abbandono o il riorientamento delle azioni. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/9 4. 9. I ritardi causati da queste carenze nella preparazione delle operazioni turbano la successione delle varie fasi dei programmi e mettono a repentaglio le azioni intraprese. Il contenuto dei programmi e il calendario delle azioni previste perdono così coerenza e realismo. Pertanto, dei progetti il cui esito dipende dal successo di progetti precedenti vengono intrapresi senza che siano disponibili i risultati necessari e senza che si possa beneficiare del contesto appropriato. Russia 4. 10. In Russia e` stato avviato un progetto senza che fosse stato espressamente designato per nome un beneficiario. Il relativo capitolato (sostegno alla politica delle PMI — 1 Mio ECU) prevedeva semplicemente di aiutare i russi responsabili della concezione di programmi volti a promuovere lo sviluppo delle PMI senza alcun’altra precisazione. La successiva designazione del Comitato di Stato per il sostegno alle PMI (GKRP) quale beneficiario non ha migliorato la situazione. Tra il Comitato e gli esperti e` mancata una stretta collaborazione, non avendo il primo partecipato alla programmazione del progetto. In questo caso, la strategia della risposta alla domanda («demand driven») non e` stata, evidentemente, applicata, e il ruolo dei servizi della Commissione o quello dei consulenti dovrebbe essere chiarito. In generale, e` assolutamente necessario introdurre nei fascicoli dei progetti della Commissione un riferimento 4. 11. chiaro al consulente che ha elaborato il capitolato d’oneri, poiche´ questi e` spesso all’origine delle difficoltà riscontrate. In questo modo si potrebbe costituire un registro di redattori competenti dal quale escludere quelli le cui analisi non hanno condotto a buoni risultati. Nessuno dei progetti esaminati comprendeva indicazioni di questo tipo. Svolgimento delle azioni e impostazione dei contratti di consulenza In Bulgaria, in Uzbekistan e in Russia, l’interruzione di alcuni progetti ha turbato il normale svolgimento dei 4. 12. programmi di sostegno alle PMI. Il succedersi di diversi responsabili della gestione nell’ambito dei servizi centrali della Commissione e i cambiamenti politici a livello locale ne sono stati spesso la causa. 4. 13. Altri progetti hanno risentito di una certa inerzia (Ungheria, Polonia) che ne impediva il riorientamento o l’interruzione. A causa della pesantezza delle procedure amministrative e di bilancio vengono mantenuti programmi ormai alla deriva; le azioni in causa continuano infatti ad essere attuate all’unico scopo di assorbire gli stanziamenti impegnati. Ungheria In Ungheria, un programma di prestiti convertibili (1,89 Mio ECU) e` stato mantenuto a qualunque costo. 4. 14. Inserito nel programma 1990, lo strumento non ha potuto essere messo a punto nei tempi stabiliti. Per non rinunciare alla dotazione concessa, nel dicembre 1994 e` stato firmato con un intermediario finanziario un accordo-quadro approvato dalla delegazione. Nel novembre 1996, tuttavia, non era stato ancora approvato alcun prestito. Bulgaria 4. 15. Varie interruzioni hanno turbato lo svolgimento dei programmi a favore delle PMI e dello sviluppo regionale. Innanzitutto, le e´quipe responsabili dell’assistenza tecnica sono state espulse dai locali che occupavano dalle amministrazioni proprietarie, il che ha impedito loro di operare in maniera efficiente. La mancanza di un vero collegamento fra i successivi consulenti ha poi indotto la Commissione ad interrompere temporaneamente il contratto relativo all’azione di sostegno allo sviluppo regionale. Infine, il succedersi, in quattro anni, di quattro responsabili della gestione nell’ambito dei servizi centrali della Commissione non ha consentito di superare le difficoltà causate dalle autorità bulgare. C 335/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 4. 16. I fallimenti di questo tipo illustrano un problema connesso alla natura del capitolato d’oneri. Pur essendo coerenti con gli obiettivi delle convenzioni di finanziamento, i contratti di consulenza sono troppo spesso concepiti senza tener sufficientemente conto del contesto locale. Essi comprendono un elenco di attività da intraprendere e di prestazioni da fornire, ma gli obiettivi da raggiungere sono vaghi. Questa situazione e` comoda per il contraente, il quale non e` particolarmente vincolato al conseguimento di determinati risultati e, in caso di difficoltà, può sempre trincerarsi dietro il carattere irrealistico del capitolato d’oneri per giustificare la mediocrità dei propri servizi. Ne consegue un’inerzia nell’esecuzione dei contratti, poiche´ e` più facile per il contraente svolgere una serie di compiti, anche poco coerenti e scarsamente adattati alla situazione locale, che non essere costretto a fare un bilancio critico della propria azione con il rischio di provocare l’interruzione delle azioni o la rinegoziazione del contratto. Circolazione delle informazioni 4. 17. Lo scambio di informazioni sui programmi fra i vari servizi operativi PHARE e TACIS rimane un punto debole. Ad esempio, non sono disponibili informazioni sulla qualità delle prestazioni dei consulenti (11), in particolare per quanto riguarda i redattori dei capitolati d’oneri, le imprese contraenti e gli esperti. 4. 18. La prima e´quipe di assistenza tecnica per le PMI in Bulgaria, ad esempio, ha beneficiato di diverse proroghe di contratti (per un totale di 1,24 Mio ECU), sebbene non riuscisse ad ottener alcun risultato concreto (cfr. il paragrafo 5. 14). Problemi simili sono stati constatati in Polonia, nel settore del turismo (cfr. il paragrafo 5. 13). 4. 19. Questo tipo di informazioni sulle prestazioni antecedenti dei consulenti (cfr. il paragrafo 4. 11) sarebbero tuttavia utili, poiche´ consentirebbero scelte più ponderate sin dall’ideazione dei progetti. Esse chiarirebbero inoltre le procedure attraverso una migliore distinzione dei ruoli successivi svolti da ciascuna parte a seconda delle tappe del ciclo di un progetto. Le società di consulenza, infatti, si accontentano troppo spesso di svolgere una funzione assemblatrice, riunendo un’e´quipe di agenti assunti per una determinata circostanza ai fini del progetto. Numerosi esperti vengono quindi richiesti contemporaneamente da più imprese offerenti. Queste ultime, scarsamente responsabilizzate poiche´ non rischiano di esser messe all’indice in caso di prestazioni insoddisfacenti, mirano più alla propria retribuzione di intermediari che non al buon esito della missione. 4. 20. Non essendovi nell’ambito della Commissione una registrazione dei risultati ottenuti, che si tratti di PHARE o di TACIS, non e` possibile fare un bilancio di un determinato settore o strumento. Si ha persino l’impressione che nell’impostazione adottata dalla Commissione la dimensione settoriale comune ai paesi PHARE o TACIS sia stata praticamente ignorata. Pertanto, e` difficile per il responsabile della gestione delle azioni PMI di un paese beneficiario di fondi PHARE o TACIS sfruttare l’esperienza maturata nell’attuazione della stessa politica in un altro paese. Sorveglianza e valutazione dei programmi 4. 21. Per quanto concerne la sorveglianza e la valutazione durante lo svolgimento delle azioni, la situazione e` progressivamente migliorata. Alla fine del 1997, sia PHARE che TACIS disponevano di unità incaricate espressamente di svolgere questi compiti, assistite da e´quipe esterne situate in loco. Alla luce delle conclusioni tratte da queste unità di sorveglianza e di valutazione dovrebbe esser possibile migliorare il controllo sui contratti, sui progetti e sui programmi, un controllo necessario in vista dell’ampliamento dell’Unione. L’esercizio di questa funzione e` soggetto tuttavia a dei limiti. Polonia 4. 22. Tutte le componenti del programma Struder varato nel 1992 hanno risentito della mancanza di sorveglianza. Le spese di funzionamento delle agenzie di sviluppo regionale continuano a non essere sufficientemente controllate dall’agenzia centrale («PARD»). Alla fine del primo semestre 1997 non era stata compiuta una valutazione globale il regime delle sovvenzioni alle PMI avesse incontrato dei delle azioni di formazione e di valutazione. Benche´ problemi di avviamento e fosse prevista una sua valutazione ogni sei mesi, soltanto nel maggio 1996 si e` proceduto ad una valutazione intermedia. Dato che le raccomandazioni espresse precedevano di appena sei mesi la data di chiusura del progetto, nessuna di esse ha potuto essere posta in atto. Alla fine del 1997, non era stata ancora predisposta la sorveglianza delle PMI beneficiarie. (11) «Performance Scoring». 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/11 4. 23. Per quanto concerne il turismo, la moltitudine di comitati, di servizi o di gruppi incaricati di funzioni di sorveglianza non ha impedito che venissero mantenuti diversi contratti sebbene le prestazioni dei contraenti fossero mediocri (cfr. il paragrafo 5. 13). Infine, un mancato guadagno di 300 000 ECU deve essere imputato ad una gestione lassista dei fondi ricevuti dall’unità di gestione dei programmi nel settore del turismo non sorvegliata dalla Commissione (12) (cattive condizioni di remunerazione dei fondi depositati in banca). Slovacchia in corso un contratto formano oggetto di una 4. 24. Dato che solo i progetti di ristrutturazione per i quali e` sorveglianza, impresa per impresa, da parte dell’unità di gestione dei programmi, e` impossibile pronunciarsi sull’impatto concreto di un sostegno i cui effetti futuri (evoluzione delle quote di mercato e del risultato) possono essere percepiti solo dopo l’intervento dell’assistenza tecnica. Altri paesi 4. 25. Anche in altri casi rilevati in Ungheria, in Uzbekistan e in Russia sono stati riscontrati problemi di sorveglianza. 4. 26. Alla fine del 1997, la sorveglianza e la valutazione presentavano i seguenti limiti: a) i tempi necessari ai servizi centrali della Commissione per prendere coscienza dei problemi che sorgono e i vantaggi della vicinanza erano argomentazioni a favore di una maggiore sorveglianza a livello della delegazione; b) l’esercizio di tali funzioni si limitava alle prestazioni del consulente, dato che la Commissione non analizzava gli effetti dell’intervento dei consulenti sull’organizzazione, sui metodi di lavoro e sui risultati ottenuti dai beneficiari dei progetti (cfr. il paragrafo 6. 3); c) alla fine del 1997, la sorveglianza e la valutazione non erano ne´ complete ne´ omogenee. 4. 27. La possibilità di predisporre una sorveglianza concertata e coordinata con gli altri donatori dovrebbe essere esaminata. 5. EFFICIENZA DELLE MODALITÀ DI ATTUAZIONE Scelta e concezione degli strumenti 5. 1. È accaduto più volte che alcuni strumenti posti in atto per il sostegno alle PMI o allo sviluppo regionale si siano rivelati non appropriati. L’efficacia dei progetti interessati e` risultata fortemente ridotta. L’errore e` consistito nella non idoneità dello strumento al contesto ambientale o nell’applicazione di norme operative non adeguate. Polonia 5. 2. Oltre alla mancanza di preparazione (cfr. il paragrafo 4. 2), numerosi ostacoli tecnici hanno ridotto l’interesse che poteva presentare il fondo di garanzia. Inizialmente previsto per funzionare in associazione con le sovvenzioni alle PMI, il fondo di garanzia ne e` stato poi separato perche´ istituito in ritardo. A questo sfasamento temporale si sono aggiunti: a) una commissione giudicata troppo elevata dai beneficiari (pari cioe` al 3 % rispetto all’1,2–1,8 % di un fondo governativo); (12) Cfr. la relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE, paragrafi 3. 30 e 4. 19 (GU C 175 del 9. 6. 1997). C 335/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 b) un processo decisionale troppo lungo in seno alla banca che ne cura la gestione; c) una procedura di richiesta troppo complessa ed eccessivamente centralizzata. Russia Il progetto relativo al rafforzamento delle agenzie di sviluppo delle PMI (SMEDA: 2 Mio ECU) non ha 5. 3. coinvolto in misura sufficiente le varie parti in causa. Esso presupponeva che le SMEDA delle regioni selezionate avrebbero messo a disposizione i locali, taluni mezzi logistici e parte del personale. In un contesto economico difficile e nonostante il consenso dell’Agenzia nazionale per le PMI, simili esigenze non potevano che generare conflitti con le agenzie il cui equilibrio finanziario risultava minacciato. Non tenendo conto di quella che sarebbe divenuta la preoccupazione principale delle agenzie, ovvero la loro autonomia finanziaria, il progetto ha generato sin dall’inizio situazioni di conflitto servendo un obiettivo opposto a quello che era stato ad esso assegnato. In realtà, invece di rafforzare le SMEDA, ne ha prelevato alcune risorse per le proprie necessità. L’agenzia nazionale, dal canto suo, non aveva alcuna autorità per mobilitare le agenzie regionali. Il progetto in questione ha inoltre mancato di coerenza poiche´ sono state operate scelte settoriali prive di collegamento con le realtà locali e poiche´ non esisteva un elemento unificante fra i cinque siti prescelti. Ne sono risultati cinque piccoli progetti indipendenti, cosa che ha impedito all’unità di sorveglianza e di valutazione di formulare conclusioni globali in tempi ragionevoli. Questa mancanza di omogeneità caratterizzava già il progetto precedente relativo all’instaurazione delle SMEDA (3,5 Mio ECU). Il numero elevato di moduli eterocliti raggruppati in un unico contratto ne complicava singolarmente la gestione e la valutazione. Il progetto successivo presenta lo stesso carattere disparato, al punto che il suo responsabile ha ritenuto le condizioni contrattuali le peggiori che abbia mai riscontrato. 5. 4. Alcuni strumenti risultati validi in un determinato paese e contesto sono stati talvolta riutilizzati, senza essere sufficientemente adattati, in un nuovo contesto. È il caso, ad esempio, del modello adottato per lo sviluppo regionale nella Repubblica ceca, applicato anche in Polonia e in Slovacchia. In altri casi, alcuni strumenti messi a punto per un determinato ambiente sono stati posti in atto in ritardo per cui, 5. 5. essendo mutato il contesto iniziale, lo strumento e` divenuto inefficiente. Bulgaria 5. 6. I tre anni necessari all’attivazione della linea di credito PMI hanno reso il dispositivo posto in essere (prestiti in valute forti e rischi di cambio a carico del mutuatario) del tutto inadeguato al contesto di dissesto economico prevalso nel 1995/1996 nel quale si e` registrata una svalutazione del lev del 300 % rispetto al dollaro. 5. 7. Sono stati inoltre individuati dei casi in cui alcuni dispositivi, la cui riproduzione era relativamente agevole, sono stati adottati in taluni paesi ma non in altri. Ad esempio, le sovvenzioni alle PMI o alle piccole infrastrutture avrebbero potuto sostenere lo sviluppo regionale in Bulgaria o in Slovacchia, ma sono state limitate alla Polonia. 5. 8. Altri problemi derivano inoltre da una certa confusione di ruoli, se non addirittura dalla concorrenza fra i diversi strumenti utilizzati da uno stesso donatore. Gli esempi sono particolarmente illuminanti nel caso dei programmi relativi alle PMI e allo sviluppo regionale in Ungheria e in Bulgaria. Una definizione troppo vaga delle missioni affidate tanto alle agenzie di sostegno alle PMI quanto a quelle incaricate dello sviluppo regionale ha generato una situazione confusa ogni volta che i due tipi di agenzie si sono trovati ad operare nella stessa area geografica. 5. 9. Lo scarso successo riscosso dai programmi di garanzia per le PMI nell’ambito di PHARE e` dovuto ai vantaggi limitati che offre questo strumento rispetto alle linee di credito destinate alle PMI. In realtà, poiche´ gli importi prestati provengono da fondi di bilancio, i tassi proposti sono di gran lunga inferiori a quelli di mercato. Sui prestiti bancari che accompagnano, le garanzie consentono, tutt’al più, di ottenere un tasso d’interesse primario. Di conseguenza, quando i due strumenti evolvono in parallelo, le possibilità che le PMI si orientino verso le garanzie sono molto limitate. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/13 5. 10. La valutazione dei risultati dei fondi di investimento (13) esige tempi ben più lunghi che non per gli strumenti classici. Ora, i termini previsti dalle convenzioni di finanziamento sottostimano fortemente i tempi di reazione. Gli strumenti tecnicamente più avanzati (ad esempio i prestiti convertibili per PMI in Ungheria e in Bulgaria) si sono rivelati troppo complessi per un ambiente bancario immaturo ed hanno riscosso scarso successo presso le PMI. Inoltre, alla scadenza dei programmi, le convenzioni non regolano chiaramente la sorte dei fondi rotativi («revolving funds»). Questo problema e` particolarmente delicato quando l’organismo incaricato di mettere a disposizione i prestiti, le garanzie o altri strumenti (fondi di investimento) non dipende direttamente dall’amministrazione pubblica. Infine, per la ristrutturazione delle imprese in Bulgaria, in Slovacchia e in Russia le risorse finanziarie mobilitate 5. 11. per ciascuna impresa si sono rivelate insufficienti per consentire l’attuazione delle raccomandazioni espresse, benche´ essa fosse prevista dalla maggior parte dei contratti. Prestazioni di assistenza tecnica 5. 12. Per la maggior parte dei progetti esaminati, le prestazioni di assistenza tecnica sono state conformi ai capitolati d’oneri e il trasferimento di know-how si e` quindi svolto in buone condizioni. Tuttavia, nei casi di insuccesso (Bulgaria, Polonia, Russia e Slovacchia), si e` assistito ad una lentezza di reazione da parte degli assistenti tecnici a capo dei progetti di fronte ai problemi incontrati o a conflitti con i responsabili locali della gestione. Polonia 5. 13. Nel settore del turismo, il trasferimento di know-how e` risultato insufficente e in due casi si e` constatata l’inadeguatezza delle prestazioni fornite. In uno di questi casi, non solo i contratti non sono stati interrotti malgrado le prestazioni deludenti del consulente, ma sono stati aggiudicati all’impresa in questione altri cinque contratti (per un importo totale di 1,35 Mio ECU), la cui esecuzione ha incontrato successivamente difficoltà. Bulgaria 5. 14. Nei settori delle PMI e dello sviluppo regionale, le prestazioni delle prime e´quipe di assistenza tecnica fornite dallo stesso consulente sono risultate nettamente inferiori a quanto stabilito nel mandato. I lavori preparatori destinati a creare le condizioni necessarie all’avvio degli strumenti finanziari non sono stati eseguiti (analisi insufficiente del quadro giuridico, amministrativo e finanziario). Senza questi primi lavori le operazioni previste diventavano irrealistiche. Successivamente, il consulente non ha valutato la portata dei problemi e non ha proposto l’interruzione del proprio contratto. Le numerose proroghe del contratto stipulate per trattativa privata con il consulente (per un importo di 1,24 Mio ECU) non hanno fatto che aggravare un fallimento che ha compromesso seriamente le azioni successive e che e`, in gran parte, la causa del riorientamento del programma e dell’abbandono di tre strumenti finanziari (cfr. il paragrafo 4. 4). 5. 15. Per quanto riguarda il turismo (Polonia) e le PMI (Bulgaria), le difficoltà sono state accentuate dalle prestazioni mediocri fornite da diverse e´quipe di assistenza tecnica. In Slovacchia, fra i partecipanti al programma di appoggio allo sviluppo regionale si sono constatate carenze sul piano dell’informazione (conoscenza del capitolato d’oneri da parte dell’agenzia per lo sviluppo regionale) e della comunicazione. 5. 16. L’efficacia e il costo dell’assistenza tecnica potrebbero essere migliorati attraverso un ricorso più sistematico a consulenti che associno esperti locali agli esperti occidentali (14). Il ricorso ad un supporto di questo tipo favorirebbe, inoltre, maggiormente il trasferimento di know-how, come già constatato per l’assistenza prestata alla ristrutturazione di imprese in Polonia. Questa esigenza e` stata avvertita soprattutto in Polonia, nell’ambito dei programmi «turismo», e in Ungheria, in seno all’unità di gestione di programmi per lo sviluppo regionale. (13) «Regional Investment Fund», «Seed capital», «Equity schemes». (14) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esercizio finanziario 1993, paragrafo 12. 36 (GU C 327 del 24. 11. 1994). C 335/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Collaborazione fra le varie parti in causa Il coordinamento e la stretta collaborazione fra le varie parti in causa (15) sono fondamentali per una gestione 5. 17. efficace dei programmi. In molti casi, una cattiva programmazione o l’assenza di una strategia politica coerente hanno contribuito a creare difficoltà di attuazione. Polonia 5. 18. La cooperazione fra i programmi relativi al turismo e allo sviluppo regionale risulta quasi inesistente. Nel giugno 1997, non era stata intrapresa alcuna azione o riflessione unitamente alle agenzie di sviluppo regionale. La collaborazione fra queste ultime e l’agenzia centrale polacca per lo sviluppo regionale (PARD) era anch’essa insufficiente e si limitava a semplici scambi di informazioni. Slovacchia 5. 19. Le ambiguità legate ai rispettivi ruoli e alla composizione degli organi di direzione dell’agenzia di sviluppo regionale e della società regionale di investimenti sono stati all’origine di forti conflitti. L’indipendenza delle strutture create e la loro composizione hanno pertanto incoraggiato un atteggiamento di distacco, o addirittura di ostilità, fra le due agenzie. Questi comportamenti hanno portato al fallimento dell’esperimento pilota. I dissensi fra i responsabili della gestione a livello locale e gli esperti stranieri hanno provocato l’interruzione 5. 20. prematura del contratto di assistenza tecnica (0,3 Mio ECU) e dell’esperimento pilota. Il responsabile dell’agenzia di sviluppo regionale, che non disponeva del capitolato d’oneri dell’assistenza tecnica, non ha potuto verificare le prestazioni degli esperti stranieri. Russia 5. 21. La collaborazione fra la BERS, che gestisce dei dispositivi di prestito destinati alle PMI e le agenzie («SMEDA») sostenute da TACIS e` inesistente nella maggior parte delle regioni. 5. 22. In pratica, l’assenza di legami stabiliti a priori si traduce in una collaborazione insufficiente fra programmi i cui campi d’azione sono vicini. Ciò vale anche per le politiche relative allo sviluppo regionale e alle PMI in Ungheria, per le quali l’assenza di una definizione chiara dei settori d’intervento crea rivalità fra progetti (reti locali). La soluzione a questi problemi dipende allora dalla precisazione delle singole competenze da parte delle autorità politiche nazionali. 6. BILANCIO DELLE AZIONI POSTE IN ATTO Valutazione dell’impatto la misurazione dell’impatto concreto delle politiche di sostegno allo sviluppo del settore privato sia 6. 1. Benche´ un’operazione delicata, essa rimane comunque indispensabile e deve essere predisposta dalla Commissione. La difficoltà deriva, da un lato, dall’assenza di indicatori affidabili in molte situazioni e, dall’altro, dall’impossibilità di isolare, negli effetti misurabili, proprio la parte relativa alle azioni finanziate da PHARE o da TACIS, dato che altri strumenti contribuiscono agli stessi obiettivi e il mercato stesso costituisce la principale forza motrice dell’evoluzione. Bulgaria e Russia 6. 2. In Bulgaria, la «visibilità» relativa al settore delle PMI rimane mediocre: dopo quattro anni dall’avviamento dei programmi PMI (24,5 Mio ECU nel novembre 1996), questo settore non disponeva ancora di statistiche, indicatori di primo piano per valutarne l’evoluzione. Questa mancanza di statistiche attendibili caratterizza anche i programmi posti in atto in Russia. (15) Autorità locali, delegazione, assistenti tecnici, UGP, BERS. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/15 6. 3. Nei paesi esaminati, per quanto riguarda i programmi di ristrutturazione delle imprese, non esistono dati statistici che consentano di valutare il grado di attuazione delle raccomandazioni e gli effetti concreti sulla situazione delle imprese. In base alle stime dell’UGP, in Polonia circa il 50 % delle imprese beneficiarie hanno adottato e applicato i piani di ristrutturazione raccomandati. Negli altri paesi, la valutazione rimane ancora più vaga. Un simile approccio non consente di individuare i fattori di successo che possono essere sfruttati in altri progetti. Inoltre, le lacune rilevate nella gestione dei programmi, soprattutto riguardo alla presentazione di relazioni, al consolidamento dei risultati registrati, alla sorveglianza e alla valutazione accentuano ulteriormente il carattere incerto di qualsiasi valutazione dell’impatto delle azioni svolte dalla Commissione. 6. 4. Comunque sia, PHARE e TACIS hanno contribuito al profondo cambiamento di mentalità nei confronti del settore privato. Nella maggior parte dei paesi visitati, l’iniziativa privata non e` stata solo legalizzata, bensì ampiamente e fortemente promossa. Questo successo non può essere dissociato dall’instaurazione delle reti locali di sostegno alle PMI e allo sviluppo regionale. Un aiuto disponibile in loco e` quindi assicurato, che si tratti delle agenzie locali per le imprese in Ungheria (16), dei centri di sostegno alle PMI (17) e delle agenzie di sviluppo regionale (18) in Polonia, in Slovacchia e in Bulgaria o delle agenzie di sviluppo delle PMI in Russia (19), in Uzbekistan e in Turkmenistan. Queste reti costituiscono altrettanti veicoli necessari alle azioni di formazione e di consulenza nonche´ ai dispositivi finanziari (micro-crediti). Condizionamenti esterni cui devono far fronte i progetti Il divario culturale, la sopravvivenza delle vecchie strutture, la resistenza al cambiamento di talune categorie di attori 6. 5. politici ed operatori economici nonche´, in molti casi, il deterioramento del tenore di vita sono altrettanti elementi del contesto nel quale vanno collocati i progetti. Questi elementi variano per intensità e portata a seconda dei paesi, ma la loro considerazione rimane indispensabile affinche´ siano intraprese solo azioni realistiche. Bulgaria 6. 6. Una cattiva valutazione del contesto politico e legislativo, nonche´ le resistenze al cambiamento (ampiamente sottovalutate) in seno ai ministeri e alle imprese pubbliche sono all’origine del fallimento di progetti troppo complessi o troppo ambiziosi (cfr. il paragrafo 4. 4). Uzbekistan e Turkmenistan 6. 7. Le limitazioni principali rilevate negli altri paesi PHARE e TACIS sono percepite ancor più in questi due paesi. Il sottosviluppo del sistema bancario e la difficoltà per le imprese di ottenere valuta estera costituiscono due grossi ostacoli allo sviluppo del settore privato. In tutti i paesi i condizionamenti esterni hanno gravato sullo svolgimento, sull’impatto e sulla continuità negli anni 6. 8. delle azioni in causa. Gli ostacoli individuati rientrano, nella maggior parte dei casi, nelle tre categorie seguenti: a) scarsità delle risorse dei bilanci nazionali, non sufficienti per integrare e sostituire efficacemente il sostegno PHARE o TACIS; b) instabilità del contesto politico e giuridico, spesso non adeguato ai programmi da attuare; c) notevole difficoltà d’accesso al credito, soprattutto per le PMI. (16) «Local Enterprise Agency». (17) «Business Support Center». (18) «Regional Development Agency». (19) «Small and Medium size Enterprises Development Agency». C 335/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Esecuzione del bilancio 6. 9. Gli strumenti di sorveglianza contabile della DG IA richiederebbero una riforma approfondita. Il sistema De´sire´e non consente di discernere, se non attraverso la denominazione dell’azione, gli elementi che riguardano il sostegno alle PMI, lo sviluppo regionale, la privatizzazione o la ristrutturazione delle imprese. Tutti questi sostegni rientrano nella stessa rubrica (codice PR), l’unico livello analitico accessibile. Questa grave lacuna relativa alla destinazione dei fondi si aggiunge a quella concernente la natura del sostegno. Anche sotto questo aspetto, non e` possibile raggruppare, se non attraverso denominazioni dall’affidabilità incerta, gli aiuti apportati in termini di formazione professionale, consulenza, strumenti finanziari o altro. L’appoggio al settore finanziario, inoltre, e` incluso nello sviluppo del settore privato per quanto riguarda TACIS mentre non lo e` per PHARE. 6. 10. L’esame dell’esecuzione del bilancio in base alla banca dati gestionale della Commissione (De´sire´e) indica che, nel complesso, l’avanzamento dei programmi di sostegno allo sviluppo del settore privato e` sensibilmente migliore rispetto alla media dell’insieme dei programmi, sia per PHARE che per TACIS (cfr. la tabella 3). L’analisi per paese indica però risultati più contrastanti (cfr. la tabella 4). Da questo punto di vista, al 31 dicembre 1997, la situazione e` particolarmente preoccupante in Bulgaria e in Romania. I pagamenti relativi al programma da 22,5 Mio ECU, impegnato nel 1992 a favore dello sviluppo del settore privato in Bulgaria, rappresentano appena il 28 % dell’impegno iniziale (cfr. i paragrafi 4. 4, 6. 25–6. 28). In Romania, sono due programmi con una dotazione totale di 100 Mio ECU a presentare tassi di pagamento inquietanti: un programma da 30 Mio ECU, che ha formato oggetto di impegno nel 1992 e di pagamenti per il 62 % dell’importo, e un altro da 70 Mio ECU, impegnati nel 1993, per il quale il tasso di pagamento supera appena il 40 %. In questi due paesi, i programmi sono stati varati pur mancando i quadri giuridico e istituzionale necessari (cfr. il paragrafo 4. 9). Tasso di attuazione dei programmi PHARE e TACIS al 31. 12. 1997 TABELLA 3 Tutti i programmi Programma di sviluppo del settore privato (in % degli impegni) Phare Contrattato Pagato Tacis Contrattato Pagato Fonte: Base di dati De´sire´e. 68 51 83 45 77 59 87 51 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/17 TABELLA 4 PHARE - DOTAZIONI TOTALI (1991-1997) U C E o M i 200 200 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 Mio ECU 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 AL AL BG BG BH CS CZ BH CS CZ EE HU EE HU LV LV Pays Paesi LT MA LT MA PL RO PL RO SI SI SK SK AU AU PROGRAMMI PHARE 1991-1997 SVILUPPO DEL SETTORE PRIVATO: DOTAZIONE PER PAESE DOT DOT. xxxxxxxxxxxx CONTR. PAYÉ PAGATO 1000 1000 900 900 800 800 700 700 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 TOTAL TOTALE in Mio ECU ALBANIA (AL) BULGARIA (BG) BOSNIA-ERZEGOVINA (BH) EX- CECOSLOVACCHIA (CS) REP. CECA (CZ) ESTONIA (EE) UNGHERIA (HU) LETTONIA (LV) DOTAZIONE CONTRATTATO PAGATO 7,00 6,79 6,59 100% 97% 94% 72,50 46,73 32,39 100% 64% 45% 3,00 3,00 0,32 LITUANIA (LT) ERIM (MA) POLONIA (PL) DOTAZIONE CONTRATTATO PAGATO 35,70 21,75 16,65 100% 61% 47% 8,80 2,86 0,40 100% 196,20 32% 163,05 5% 152,52 100% 100% 11% 70,00 69,91 67,78 ROMANIA (RO) 100% 147,40 83% 110,33 65,12 78% 100% 100% 97% 100% 75% 44% 28,00 28,13 20,27 100% 100% 72% 21,10 19,30 12,95 100% 148,50 91% 104,60 95,81 61% 100% 70% 65% 20,98 15,06 3,71 100% 72% 18% SLOVENIA (SI) REP. SLOVACCA (SK) ALTRI (AU) TOTALE 21,05 16,90 12,46 100% 80% 59% 54,20 32,68 25,90 100% 164,50 60% 126,86 73,56 48% 100% 77% 45% 998,93 767,94 586,43 100% 77% 59% TACIS - DOTAZIONI TOTALI (1992-1997) 250 250 200 200 150 150 U C E o M i Mio ECU 100 100 50 50 0 0 AM AM AZ AZ BY GE BY GE KZ KZ KG MD MG KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ AU AU Pays Paesi PROGRAMMI TACIS 1992-1997 SVILUPPO DEL SETTORE PRIVATO: DOTAZIONE PER PAESE DOT DOT. xxxxxxxxxxxx CONTR. P A Y É PAGATO 500 500 450 450 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 TOTAL TOTALE in Mio ECU ARMENIA (AM) AZERBAIGIAN (AZ) BIELORUSSIA (BY) GEORGIA (GE) KAZAKISTAN (KZ) KIRGHIZISTAN (KG) MOLDAVIA (MD) MONGOLIA (MG) DOTAZIONE CONTRATTATO PAGATO 13,54 10,82 6,89 RUSSIA (RU) DOTAZIONE CONTRATTATO PAGATO 228,06 196,51 106,31 Fonte: Base di dati Désirée. 100% 80% 51% 100% 86% 47% 8,00 7,43 4,88 100% 93% 61% 19,82 18,04 13,84 100% 91% 70% 13,65 13,62 8,82 TAGIKISTAN (TJ) TURKMENISTAN (TM) UCRAINA (UA) 1,30 0,00 0,00 0% 0% 0% 6,10 3,40 2,17 100% 56% 36% 70,94 58,67 35,36 100% 100% 65% 100% 83% 50% 32,32 29,63 18,30 UZBEKISTAN (UZ) 12,36 12,36 5,19 100% 92% 57% 100% 100% 42% 0,82 0,82 0,62 ALTRI (AU) 39,53 38,01 24,07 100% 100% 76% 100% 96% 61% 9,31 4,80 4,29 TOTALE 459,70 398,06 232,98 100% 52% 46% 100% 87% 51% 3,96 3,95 2,24 100% 100% 57% C 335/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Sopravvivenza futura delle istituzioni 6. 11. Nonostante il successo della loro istituzione, tutte le agenzie locali si trovano di fronte alla stessa sfida: assicurare il proprio avvenire e quindi la propria sopravvivenza finanziaria. Esse devono tutte superare lo stesso ostacolo: il numero insufficiente, se non addirittura l’inesistenza, di PMI disposte a retribuirle per servizi forniti, fino a questo momento, gratuitamente. Persino nei paesi in cui il sostegno alle PMI costituisce una priorità governativa, le reti locali dipendono dal finanziamento di PHARE o TACIS per equilibrare il proprio bilancio di funzionamento. La Commissione non ha elaborato alcuna strategia globale riguardo al ritiro del sostegno PHARE o TACIS nei casi in cui i governi interessati non assolvano gli obblighi di cofinanziamento o si disinteressino della questione. 6. 12. Al rischio di veder sparire a breve termine parte dell’infrastruttura locale di sostegno alle PMI o allo sviluppo regionale si aggiunge quello di perdere il know-how acquisito dal personale degli organismi creati. La concretizzazione del rischio e` persino accelerata dal fatto che la presa di coscienza della fragilità finanziaria del datore di lavoro induce talvolta il personale ad anticipare i problemi e a lasciare l’impiego. A titolo esemplificativo, il direttore e i consiglieri del centro di sostegno alle PMI di Olsztyn in Polonia hanno abbandonato le proprie funzioni dal 1996. Anche se a livello nazionale non tutto e` perduto, poiche´ queste persone, avendo ricevuto una formazione nelle tecniche di gestione, si reinseriscono nell’attività economica, l’effetto leva atteso dalle reti in questione ne risulta ridotto, mentre cresce la dipendenza nei confronti dell’assistenza tecnica straniera potenziata. Polonia 6. 13. Il problema della sopravvivenza interessa i centri di sostegno alle PMI (BSC), la Fondazione per le PMI (unità di gestione di programma) e la maggior parte delle organizzazioni create nell’ambito dei due programmi a favore dello sviluppo del turismo (12,5 Mio ECU). Le società regionali di investimento (RIC) hanno potuto funzionare solo grazie agli interessi percepiti sui fondi che avevano depositato in banca in attesa di investirli in progetti. Man mano che acquistano partecipazioni nelle imprese, queste società assottigliano le risorse che consentono il loro funzionamento e quindi la loro sopravvivenza. Russia 6. 14. Ad esclusione dell’agenzia di Mosca che beneficia di un sostegno cospicuo a livello sia comunale che regionale (80 % della dotazione di bilancio), il futuro delle agenzie di sviluppo per le PMI (SMEDA), dopo il 1998, rimane incerto e la ricerca di fondi rischia di essere anteposta alla missione loro assegnata, ovvero prestare servizi alle PMI. La questione della sopravvivenza riguarda anche i centri di sostegno alle imprese destinati a divenire agenzie locali di consulenza. Legittimità e regolarità delle operazioni 6. 15. Le anomalie riscontrate riguardavano, principalmente, l’inosservanza delle norme in materia di gare d’appalto istituite nel quadro dei programmi PHARE e TACIS nonche´ il finanziamento delle spese di funzionamento. Polonia 6. 16. Per impegnare i fondi prima della data di scadenza del programma di sviluppo regionale (31 dicembre 1996), una gara d’appalto per un progetto di formazione (0,4 Mio ECU) e` stata preparata in tempi eccessivamente brevi (tre settimane). In questo modo, i criteri di compilazione dell’elenco ristretto non sono stati specificati e una sola società ha risposto al bando di gara. La fretta ha quindi ostacolato la concorrenza. Nello stesso programma, cinque contratti per un totale di 0,6 Mio ECU sono stati stipulati mediante trattativa privata senza giustificazioni adeguate. Bulgaria 6. 17. Un contratto di formazione nelle tecniche di gestione per un importo superiore a 4 Mio ECU (contratto di base per 1 Mio ECU, corredato di 7 addenda) e` stato irregolarmente stipulato mediante trattativa privata. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/19 Slovacchia Il contratto di assistenza tecnica (0,3 Mio ECU) aggiudicato all’agenzia di sviluppo regionale in Slovacchia, e` 6. 18. stato assegnato in circostanze confuse. Dal confronto fra le imprese da cui provengono gli esperti dell’e´quipe di assistenza tecnica selezionata in esito alla gara d’appalto e quelle che figurano nell’elenco ristretto emerge un forte rischio di accordi fra tali imprese. 6. 19. Benche´ in contrasto con le disposizioni regolamentari che disciplinano il programma PHARE, in base alle quali tali costi possono essere presi a carico solo durante la fase di avviamento dei progetti e in maniera decrescente, alcune spese di funzionamento sono state sostenute dal bilancio PHARE (20), in particolare nei seguenti programmi: a) PMI (1,5 Mio ECU) in Polonia; b) sviluppo regionale (5,4 Mio ECU) in Polonia; c) turismo (0,4 Mio ECU) in Polonia; d) PMI (0,2 Mio ECU) in Slovacchia. Bilancio per paese controllato Polonia (217,5 Mio ECU) (21) 6. 20. Nonostante un quadro giuridico antiquato, i programmi PMI (17,2 Mio ECU) hanno condotto ad una buona organizzazione della Fondazione per le PMI e ad una strategia chiara. Per il programma di sostegno allo sviluppo regionale (Struder: 78,82 Mio ECU), la cui dotazione raggiunge un importo sufficiente per rispondere alle esigenze locali delle regioni selezionate, le varie componenti presentano situazioni diverse: a) il sostegno delle piccole infrastrutture regionali ha avuto un effetto positivo (18,43 Mio ECU), specie come acceleratore di numerose decisioni d’investimento; b) il dispositivo consistente in sovvenzioni alle PMI (31,93 Mio ECU) ha avuto un impatto meno rilevante perche´, al di là del ritmo di esborso, i suoi obiettivi mancavano di chiarezza. Nel 90 % dei casi esaminati, pertanto, gli investimenti erano già stabiliti prima della concessione della sovvenzione e solo il 30 % di essi e` stato cofinanziato in base a crediti bancari, quando, in linea di massima, si era puntato proprio all’effetto leva a favore del credito bancario; c) sei anni dopo la messa a disposizione dei fondi, le due società regionali di investimenti previste (3 Mio ECU) erano operative, ma avevano preso le prime decisioni di investimento solo nel novembre 1997; d) il fondo di garanzia (7 Mio ECU) era rimasto completamente inutilizzato. 6. 21. Nel settore del turismo, non sono stati realizzati i due pilastri principali del rafforzamento istituzionale, vale a dire la riorganizzazione dell’SSTA e la creazione di un ufficio nazionale del turismo. 6. 22. Per quanto riguarda il sostegno alla ristrutturazione industriale, i risultati degli studi settoriali possono essere considerati soddisfacenti, ad eccezione del settore dell’acciaio. Per quest’ultimo, le azioni di assistenza tecnica inizialmente previste nella convenzione di finanziamento (2 Mio ECU) sono state sostituite da progetti di ammodernamento tecnico a favore di quattro imprese del settore. Ora, in base alla relazione di un consulente canadese destinata al governo polacco, le somme messe a disposizione in questo modo hanno rappresentato solo lo 0,1 % degli importi necessari all’ammoder- namento del settore. Infine, il fondo di investimento («fondo FEDA»: 5 Mio ECU) previsto dal programma 1994 non era stato ancora creato nel giugno 1997. (20) Cfr. la relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE (periodo 1990–1995), paragrafi 3. 20–3. 30 (GU C 175 del 9. 6. 1997). (21) Programmi 1990–1997. C 335/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Ungheria (174,5 Mio ECU) (22) 6. 23. In Ungheria, le azioni di sostegno alle PMI (63,8 Mio ECU) presentano alcune sfumature a seconda degli strumenti finanziari. I micro-crediti distribuiti attraverso il canale delle agenzie locali hanno riscosso successo presso le PMI, mentre il tasso di esborso dei prestiti distribuiti attraverso le reti bancarie aveva raggiunto appena il 20 % alla fine del 1996. Nel novembre 1996, un dispositivo di prestiti convertibili (2 Mio ECU) non funzionava ancora, benche´ la sua messa a punto avesse richiesto più di sei anni. 6. 24. Le azioni di formazione (2 Mio ECU) del programma di sostegno alla ristrutturazione delle imprese non hanno conseguito gli obiettivi stabiliti nelle convenzioni di finanziamento. Benche´ dirette ad un pubblico di circa 12 000 persone, solo 1 100 persone vi hanno preso parte. È evidente che queste azioni di formazione sono state intraprese con obiettivi decisamente troppo ottimisti, considerata la saturazione del mercato in questo settore: oltre 100 istituzioni, infatti, offrono corsi di gestione. Bulgaria (72,5 Mio ECU) 6. 25. Gli aiuti alle PMI e allo sviluppo regionale (27,4 Mio ECU) hanno interessato, in origine, tre strumenti finanziari, tutti abbandonati (il fondo di garanzia, l’apporto di fondi propri e fondi di investimento regionali). Non e` stata creata un’agenzia nazionale per le PMI e taluni progetti si trovavano in una situazione di precarietà alla fine del 1996, in particolare la linea di credito. Poco più di 6 Mio ECU erano stati riassegnati a nuovi progetti che non rispondevano agli orientamenti della convenzione di finanziamento iniziale, mentre 6 Mio ECU erano stati semplicemente disimpegnati. Nel novembre 1996, le spese effettive (meno di 6 Mio ECU nei programmi 1991, 1992 e 1993) indicavano, rispetto alle previsioni iniziali, un impatto nettamente inferiore agli obiettivi delle convenzioni di finanziamento. 6. 26. Il sostegno alla ristrutturazione delle imprese si traduceva in azioni la cui mancanza di realismo e la portata non potevano far sperare in un impatto significativo, data la situazione politica ed economica che regnava all’epoca nel paese. Queste azioni settoriali si articolavano in tre fasi: a) analisi della situazione del settore e delle imprese per lo sviluppo di una strategia; b) selezione di un numero limitato di imprese vitali per le quali sarebbe stato adottato un piano di ristrutturazione; c) fornitura di assistenza tecnica a tutte le imprese selezionate, o ad una parte di esse, per l’attuazione delle azioni raccomandate. La seconda fase non e` stata superata in nessuno dei 20 casi esaminati (2,4 Mio ECU) nei settori della costruzione meccanica e della metallurgia. 6. 27. Nel settore del turismo, un primo studio (1,1 Mio ECU) relativo alla formulazione di raccomandazioni in materia di privatizzazione e alla loro messa in atto ha dovuto essere abbandonato e 500 000 ECU spesi sono andati perduti. Successivamente e` stato abbandonato un altro studio, relativo alla preparazione di una legge di orientamento per il turismo. 6. 28. Nell’ambito del sostegno alla ristrutturazione di imprese, accanto alle azioni settoriali a favore di imprese precedentemente selezionate, sono state inoltre impegnate risorse cospicue (10,5 Mio ECU) per servizi offerti dall’unità di gestione di programmi che comprendevano interventi di assistenza tecnica (5,2 Mio ECU) e azioni di formazione (4,3 Mio ECU). Data l’assenza totale di una valutazione ex post di questo approccio per «sportello», non e` stato possibile valutare i vantaggi tratti dalle imprese, mentre l’utilità dei fondi erogati e` ancora da dimostrare. Benche´ il contratto principale (4,2 Mio ECU) prevedesse, oltre all’organizzazione di azioni di formazione, l’instaurazione di un organismo in grado di proseguire le azioni intraprese, quest’ultimo non e` mai stato creato. (22) Programmi 1990–1997. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/21 Slovacchia (54,2 Mio ECU) 6. 29. In Slovacchia, l’aiuto apportato alle PMI (23,6 Mio ECU) e` risultato conforme alle intenzioni. La rete di agenzie e` attiva e i vari strumenti previsti (SES, Spin-off) sono stati ben utilizzati. La concentrazione delle azioni in seno all’Agenzia nazionale per lo sviluppo delle PMI, che beneficia di un chiaro sostegno politico, contribuisce ampiamente al suo successo. In materia di sviluppo regionale (7,5 Mio ECU), l’esperimento pilota tentato in una regione del paese e` fallito, 6. 30. principalmente per le seguenti ragioni: assenza di una strategia chiara, particolari condizioni politiche ed economiche della regione selezionata e mancanza di chiarezza per quanto concerne i rispettivi ruoli dell’Agenzia per lo sviluppo regionale e la Società regionale per gli investimenti. Date le circostanze, l’attuazione dei programmi e` ancora lenta e il rapporto costo/efficacia sfavorevole. Per quanto riguarda il sostegno alla ristrutturazione delle imprese (22,6 Mio ECU), le fasi relative all’analisi e alle raccomandazioni si sono svolte in maniera soddisfacente ma raramente sono state seguite dalla messa in atto delle raccomandazioni espresse. Russia (228,06 Mio ECU) 6. 31. Ad eccezione del progetto di rafforzamento delle SMEDA, i progetti relativi alle PMI sono stati realizzati correttamente. Il loro impatto rimane tuttavia limitato, data la modestia delle loro dimensioni rispetto ai bisogni enormi del paese. 6. 32. L’eccessiva dispersione caratterizza anche i progetti di sostegno alla ristrutturazione delle imprese. Nei programmi esaminati, tale sostegno e` stato orientato in tre direzioni: a) un aiuto diretto alla ristrutturazione di grandi imprese; b) una speciale assistenza settoriale: definizione di una politica settoriale e aiuto alla ristrutturazione di imprese; c) creazione di centri di sostegno alle imprese (ESC). Se i beneficiari finali hanno apprezzato l’aiuto prestato e modificato di conseguenza i propri metodi di lavoro e la loro organizzazione, l’impatto del cambiamento non e` quantificabile. Inoltre, gli importi assegnati, riferiti alle dimensioni delle imprese russe, non consentono di sperare in un impatto significativo. Uzbekistan (12,4 Mio ECU) 6. 33. La costituzione di una rete di sostegno alle imprese (SMEDA, BCC, MSDC, consulenti regionali) costituisce la parte più visibile dei risultati dell’aiuto allo sviluppo del settore privato in Uzbekistan (7,6 Mio ECU). Ad eccezione dell’agenzia di Samarcanda, il livello di attività degli organismi in questione e` rimasto limitato e i risultati modesti. Ciò vale anche per il sostegno apportato al settore della seta (0,8 Mio ECU) che incontra serie difficoltà nell’attirare investitori stranieri. Turkmenistan (6,1 Mio ECU) 6. 34. Benche´ il programma di ristrutturazione fosse stato prorogato, gli studi a favore di dieci imprese non hanno superato la fase dell’analisi e, alla fine del 1996, l’attuazione delle raccomandazioni non era stata ancora avviata. Inoltre, un’agenzia per lo sviluppo delle PMI (SMEDA) creata ad Ashgabat aveva poche possibilità di essere finanziariamente autonoma al termine del contratto di assistenza tecnica nel gennaio 1998. 7. CONCLUSIONE 7. 1. Nel complesso, e` opportuno fare una distinzione netta fra l’impatto concreto delle azioni sui settori di intervento e le prestazioni dei consulenti. Nei casi in cui dei progetti non hanno dato i risultati previsti, le difficoltà sono state in genere originate da errori di gestione, da dispositivi di intervento mal concepiti, da scarse prestazioni delle e´quipe di C 335/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 assistenza tecnica, da una collaborazione insufficiente fra i vari protagonisti o da condizionamenti esterni non superati. Quanto all’impatto concreto, e` difficile quantificare i risultati delle azioni PHARE e TACIS (cfr. i paragrafi 6. 1–6. 4), tanto sotto il profilo della natura dell’intervento (ad esempio la consulenza in materia di politiche settoriali), quanto dal punto di vista dei gruppi di beneficiari (ad esempio gli effetti sull’insieme delle PMI). In queste condizioni, la Commissione deve impegnarsi a definire meglio gli obiettivi dei propri interventi e a stabilire riferimenti precisi cui poter confrontare i risultati ottenuti. 7. 2. Taluni interventi sono quantificabili, come, ad esempio, il numero di corsi di formazione e le consulenze dispensate o i prestiti ed altri aiuti finanziari concessi. Queste valutazioni quantitative sono compiute, ad hoc, a livello locale, ma non vengono consolidate in alcun modo, specie a livello settoriale (cfr. il paragrafo 4. 20). Di conseguenza, non e` possibile rispondere con elementi concreti e quantificati a quesiti fondamentali come l’utilità globale delle azioni finanziate, gli effetti sull’occupazione e l’evoluzione del risultato delle imprese. È inoltre impossibile procedere a confronti fra strumenti tali confronti siano utili per la programmazione e la gestione degli interventi della o zone geografiche, benche´ Commissione. Bisognerebbe quindi poter comparare i tassi di inadempienza in materia di prestiti, disporre di analisi delle cause di fallimento o di successo, o di rapporti fra il costo dell’assistenza tecnica e i risultati ottenuti per tipo di intervento. Gestione degli aiuti 7. 3. Nonostante la mancanza di indicatori quantitativi, taluni risultati sono percettibili, seppure non in maniera omogenea, a seconda dei paesi e dei progetti (cfr. i paragrafi 6. 10 e 6. 20–6. 34). Qualunque siano le limitazioni connesse al contesto politico ed economico, la gravità di alcuni fallimenti avrebbe potuto essere attenuata se si fossero adottate per tempo misure di sana gestione. 7. 4. Sarebbe quindi opportuno curare maggiormente la programmazione delle azioni. Misure più realistiche e un migliore scaglionamento delle azioni potrebbero aumentare la coerenza dei progetti. I servizi della Commissione dovrebbero, ad esempio, rinunciare a lanciare operazioni il cui successo dipenda dall’esistenza preliminare di basi giuridiche solide che non sono state ancora create (cfr. i paragrafi 4. 1–4. 10, 5. 1–5. 10, 6. 10). 7. 5. Gli assistenti tecnici (consulenti) dovrebbero essere ritenuti responsabili dei risultati dei progetti di cui sono incaricati. Fin dall’elaborazione dei capitolati d’oneri dei contratti, gli obiettivi concreti da conseguire dovrebbero essere privilegiati rispetto agli elenchi di attività da intraprendere e di prestazioni da fornire. In questo contesto dovrebbe essere prevista la messa all’indice dei consulenti che, adducendo a pretesto un capitolato d’oneri irrealistico o vago, giustificano le proprie prestazioni insoddisfacenti senza avere cercato di ottenere un riorientamento del loro mandato. Nel sistema attuale, le cattive prestazioni di taluni consulenti nell’ambito di un progetto non impediscono a questi ultimi di essere prescelti successivamente per altri interventi. Questa mancanza di trasparenza e` particolarmente negativa per quanto riguarda gli esperti incaricati di redigere i capitolati d’oneri (cfr. i paragrafi 4. 11, 4. 14–4. 16, 5. 12–5. 14). 7. 6. Tranne nel caso della gestione di programmi che interessano più paesi, l’approccio per area geografica adottato dalla Commissione ostacola la buona circolazione delle informazioni a disposizione dei settori di attività (cfr. i paragrafi 4. 17–4. 20, 6. 1–6. 3). Mancano pertanto una linea d’azione comune nella sorveglianza dei programmi da parte dei responsabili della gestione dei servizi centrali nonche´ una registrazione adeguata delle esperienze compiute nei diversi paesi e settori di attività. 7. 7. La creazione di unità incaricate appositamente della sorveglianza dei progetti non dispensa i responsabili della gestione dalle relative responsabilità nella direzione delle azioni. Questi, gestori di contratti più che di progetti, benche´ dispongano di relazioni voluminose presentate dai consulenti, non sono in grado di redigere un bilancio sintetico e quantitativo dei programmi loro affidati. A questo proposito, per esercitare un buon controllo sulle operazioni intraprese, sono necessari progressi a tre livelli: a) rafforzare il ruolo delle delegazioni; b) analizzare maggiormente gli effetti degli interventi dei consulenti; c) esercitare una sorveglianza più coerente. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/23 7. 8. I responsabili della gestione dovrebbero disporre, per progetti della stessa natura, di relazioni di esecuzione strutturate in maniera simile e sintetica. La messa a punto di strumenti di sorveglianza omogenei deve consentire di consolidare le conclusioni delle valutazioni e di formulare raccomandazioni concrete per ciascuno strumento e settore di intervento, onde poter, in modo sistematico, trarre insegnamento dall’esperienza maturata a favore delle azioni future. Senza una normalizzazione di questo tipo, la situazione sarà sempre valutata con notevole ritardo e le correzioni necessarie non potranno essere apportate in tempo utile. La questione della sorveglianza e` veramente cruciale, tanto più che, nel quadro delle trattative per l’adesione, la concessione di finanziamenti sarà subordinata al rispetto di un calendario stabilito per l’attuazione delle misure. 7. 9. Quando sono stati utilizzati in un contesto appropriato, gli strumenti adottati per il sostegno alle PMI e allo sviluppo regionale si sono rivelati efficaci [cfr. i paragrafi 6. 20, lettera a), 6. 29 e 6. 31]. La scarsa conoscenza delle condizioni e del contesto necessari al loro buon funzionamento rimane tuttavia il punto debole degli interventi della Commissione. Questa constatazione evidenzia inoltre il divario fra le dichiarazioni politiche delle autorità degli Stati beneficiari (molto favorevoli alle PMI) e gli atti che vi fanno seguito (adozione rapida di una legislazione appropriata e conseguenti decisioni di bilancio). I successi di maggior rilievo si osservano nei paesi che, da questo punto di vista, hanno adottato una linea d’azione coerente. Impatto degli aiuti 7. 10. L’effetto principale e` il cambiamento politico e culturale al quale PHARE e TACIS hanno, a quanto pare, contribuito in tutti i paesi interessati, se non altro stimolando l’iniziativa privata. In questi stessi paesi, e` chiaro che l’atteggiamento delle autorità e` cambiato: le PMI divengono una priorità politica, nella misura in cui costituiscono la principale, se non l’unica fonte di occupazione sostitutiva di fronte alle conseguenze della ristrutturazione industriale, anch’essa ineluttabile nel passaggio all’economia di mercato (cfr. il paragrafo 6. 4). 7. 11. Nel settore delle PMI e dello sviluppo regionale, l’istituzione di reti locali destinate a fornire un’assistenza in loco (informazioni, consulenza e formazione) e meccanismi finanziari a favore delle PMI sono i risultati più visibili dell’intervento di PHARE e TACIS. Rimane tuttavia da sviluppare una strategia globale sul modo di garantire la sopravvivenza degli organismi di sostegno una volta giunti a termine gli interventi di PHARE e TACIS. Questa sopravvivenza e` veramente ipotetica, in quanto mancano i mezzi per garantirla, sia da parte dei pubblici poteri che da parte delle imprese, poco propense a retribuire dei servizi proposti, fino a questo momento, gratuitamente. L’integrazione rapida di questi organismi (UGP) nelle amministrazioni corrispondenti eviterebbe la perdite delle conoscenze acquisite ad un prezzo elevato. Essa contribuirebbe inoltre a rafforzare le amministrazioni pubbliche, aspetto prioritario nel quadro dei nuovi orientamenti PHARE (cfr. i paragrafi 6. 11–6. 14). 7. 12. La questione della sopravvivenza futura delle istituzioni così create passa anche attraverso il chiarimento dei concetti di sostegno alle PMI e di sviluppo regionale. Queste politiche si sovrappongono spesso e le reti possono entrare in competizione, sia per la ricerca di fonti di finanziamento che per i servizi proposti alla clientela (cfr. i paragrafi 5. 8, 5. 19–5. 22). Il sostegno alla ristrutturazione delle grandi imprese riguarda interventi in profondità a livello di un settore o di 7. 13. un’impresa oppure servizi offerti da «sportelli» (agenzie locali o unità di gestione di programmi). 7. 14. La valutazione degli interventi in profondità e` la più complessa, infatti: a) la sorveglianza dei progetti e` garantita solo per tutta la durata dei contratti di assistenza tecnica, mentre gli effetti principali sono previsti negli anni successivi (cfr. i paragrafi 4. 26, 6. 3); b) troppo spesso le operazioni non hanno superato la fase della analisi e delle raccomandazioni, senza che queste ultime siano state poste in atto (cfr. il paragrafo 4. 24); c) di fronte alla portata dei problemi incontrati, le risorse finanziarie mobilitate a favore di ciascuna impresa sono spesso irrisorie e non possono garantire di per se´ la realizzazione dei cambiamenti raccomandati (cfr. i paragrafi 4. 6, 5. 11, 6. 26, 6. 28–6. 30 e 6. 32). C 335/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 7. 15. I servizi «à la carte» (cfr. il paragrafo 6. 28) proposti dalle unità di gestione di programma o dalle agenzie locali sono destinati a imprese di dimensioni spesso modeste e presentano, teoricamente, diversi vantaggi poiche´ questo approccio: a) migliora l’effetto leva dei fondi comunitari stimolando le capacità professionali dei consulenti locali; b) richiede una partecipazione attiva da parte dei beneficiari e ne appoggia la volontà di cambiamento. Per conoscere l’impatto di questo approccio non e` stata tuttavia compiuta alcuna valutazione ex post. 7. 16. Se le esperienze compiute in materia di ristrutturazione di imprese si sono rivelate poco convincenti (mancata attuazione delle raccomandazioni espresse), significa che, in questo campo più che in altri, lo squilibrio fra le risorse mobilitate e la portata dei problemi da risolvere e` notevole. Solo un’azione convergente da parte dell’UE e degli altri donatori può consentire di ottenere risultati convincenti. Da questo punto di vista, e considerate le sue missioni, la BERS deve costituire un partner privilegiato per la Commissione. In collaborazione con la BERS, il finanziamento da parte di PHARE o TACIS di studi preliminari all’investimento deve permettere di mobilitare sulla loro scia capitali (prestiti) sufficienti a garantire un’effettiva applicazione delle misure raccomandate. La condivisione del rischio, garantendo mediante il bilancio comunitario una parte dei prestiti così concessi, e` un’alternativa che merita di essere presa in considerazione. La presente relazione e` stata adottata dalla Corte dei conti e Lussemburgo, nella riunione del 16 e 17 settembre 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/25 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE OSSERVAZIONI INTRODUTTIVE DELLA COMMISSIONE di risorse da parte dei beneficiari finali, compromettendo l’attuazione dei piani di ristrutturazione raccomandati. La Commissione ritiene che i programmi promossi nell’ambito di PHARE e TACIS al fine di incentivare lo sviluppo del settore privato abbiano avuto un impatto considerevole considerato il breve lasso di tempo in cui si sono svolti. Quando questi programmi sono stati proposti per la prima volta, in nessuno dei paesi beneficiari esisteva ancora il concetto di economia di mercato ne´ la cultura dello sviluppo attraverso il settore privato. La maggior parte delle opportunità di lavoro era limitata a grandi imprese prevalentemente statali o poste sotto il controllo dello Stato. Pertanto l’Unione europea si e` trovata dinanzi al doppio imperativo di dar vita a programmi capaci di suscitare ed alimentare un settore privato basato sull’economia di mercato e di modificare il contesto politico e culturale di questi paesi per rendere attuabili le riforme. Considerata la vastità del compito, le risorse PHARE e TACIS non erano sufficienti a soddisfare tutte le esigenze dei paesi beneficiari. Pertanto la Commissione ha concen- trato le limitate risorse disponibili su attività capaci di creare un effetto catalizzatore e sostenere ulteriormente le iniziative interne di tali paesi. Inoltre ha elaborato strate- gie per coordinare i propri interventi con quelli della BEI e di altre istituzioni finanziarie internazionali come la BERS e la Banca mondiale. Le risorse destinate allo sviluppo del settore privato, come precisa la Corte, sono state erogate più rapidamente di quelle destinate comples- sivamente ai programmi PHARE e TACIS. Al momento attuale, i dati concernenti le PMI sono positivi. La valutazione intermedia ha concluso che «le attività di sviluppo delle PMI realizzate da PHARE sono state fondamentali per il processo di riforma, hanno introdotto nuove istituzioni per lo sviluppo delle PMI e hanno esteso il sostegno alle PMI su una scala senza precedenti». I programmi hanno fornito un notevole sostegno al processo di transizione nella maggior parte degli Stati partecipanti a PHARE e TACIS. Come segnala la Corte, l’aumentata consapevolezza dell’importanza del settore privato e del ruolo delle PMI in un sistema basato sull’economia di mercato ha determinato una notevole evoluzione dell’atteggiamento politico e culturale rispetto allo sviluppo del settore privato. La Commissione ha aumentato progressivamente la sua capacità di sorveglianza e valutazione dei programmi. Nell’ottobre 1996 sono state create unità addette specifi- camente alla sorveglianza e alla valutazione ed e` stato adottato il metodo del quadro logico al fine di garantire metodi di valutazione coerenti. Nel febbraio 1997 le procedure di aggiudicazione dei contratti sono state per- fezionate grazie all’armonizzazione delle procedure PHARE e TACIS e sono stati rivisti ed aggiornati i manuali di istruzioni per garantire a tutti coloro che usufruiscono dei programmi orientamenti chiari e precisi. Nel marzo 1997 il programma PHARE e` stato riorientato per adeguarlo alle misure volte a sostenere le strategie di adesione dei paesi candidati. Quanto al regolamento TACIS, e` in corso la sua riforma al fine di adeguare il regime degli aiuti alle crescenti necessità dei paesi benefi- ciari. Tali misure permetteranno alla Commissione di consoli- dare i risultati delle misure prese fino ad oggi in favore del settore privato e di garantire una maggiore rispon- denza dei provvedimenti futuri alle esigenze dei paesi partner. 2. AMBITO E OBIETTIVI DELL’INDAGINE Ambito del controllo 2. 2. Nelle prime fasi del programma PHARE era stata usata per le PMI una definizione flessibile che sembrava più adeguata alla realtà dei paesi interessati. In partico- lare, le dimensioni delle imprese di tali paesi erano generalmente molto più grandi di quelle dell’Unione per quanto riguarda il numero di persone occupate. Negli ultimi tempi, ove possibile, viene utilizzata sempre più spesso la definizione comunitaria standard delle PMI. Per esempio, nel quadro di un programma PHARE destinato specificamente alle piccole imprese, i criteri di ammissibi- lità sono stati recentemente limitati alle PMI che ottempe- rano alle disposizioni della raccomandazione della Com- missione del 3 aprile 1996. 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI Preparazione e gestione dei programmi In qualche caso l’efficacia e l’impatto dei programmi hanno risentito dell’instabilità politica e della mancanza 3. 1. La relazione della Corte riguarda prevalentemente il periodo interessato dalla fase iniziale di PHARE e TACIS. C 335/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Successivamente la situazione dello sviluppo del settore privato nei paesi beneficiari e` migliorata. TACIS, la coerenza complessiva della strategia adottata in materia di sostegno alle PMI. È importante osservare anche che, all’epoca in cui sono stati ideati, i due programmi rappresentavano un’espe- rienza totalmente innovativa. Benche´ fosse chiaro che lo sviluppo del settore privato sarebbe stato un fattore di importanza cruciale per la riuscita del processo di transi- zione, esistevano pochi precedenti su cui basarsi per impostare i programmi. Inoltre, come la Corte ha ricono- sciuto nella sua relazione, un fattore determinante per lo sviluppo del settore privato e` stato il livello dell’impegno politico. In Bulgaria, per esempio, e` stata proprio l’as- senza di un impegno politico a promuovere i programmi concordati per lo sviluppo del settore privato la causa principale dei ritardi accumulatisi nell’attuazione di questi programmi. 3. 2. Considerata l’urgente necessità di aiutare il nascente stato settore privato in tali paesi, di norma non e` possibile aspettare l’esito delle valutazioni dell’impatto dei primi programmi per prendere le decisioni in merito ai programmi successivi: l’attesa rischiava di compromet- tere lo slancio acquistato dal settore e, in molti casi, di minare la sostenibilità dei programmi di proseguimento. 3. 3. I responsabili principali del successo o del falli- mento dei programmi sono i governi beneficiari che devono garantire un contesto politico favorevole. Per- tanto, gli incaricati dell’assistenza tecnica sono responsa- bili solo in parte dell’impatto dei programmi. 3. 4. La Commissione ha cercato di valutare e sostenere la politica a favore dello sviluppo del settore privato ma non può essere considerata responsabile dei bruschi cam- biamenti politici che hanno influito sulla riuscita dei programmi in alcuni paesi. 3. 5. I contatti e le consulenze tra i servizi responsabili di PHARE e TACIS si svolgono su base informale con responsabili di PHARE che assistono alle valutazioni di bandi di gara di TACIS e viceversa. Le relazioni di valutazione vengono fatte circolare tra le e´quipe di PHARE e TACIS contribuendo ulteriormente a fruttuosi scambi di idee e all’individuazione di problemi di inte- resse comune. Efficienza delle modalità di attuazione 3. 6. Recenti analisi indipendenti del funzionamento dei programmi hanno confermato, sia per PHARE che per a) La Commissione riconosce l’esistenza di alcuni pro- blemi (come la riluttanza di alcune banche a partecipare a programmi di finanziamento); tali problemi vengono esa- minati nell’ambito dell’esame della valutazione interme- dia. b) L’efficacia degli strumenti adottati dipende in gran parte dal contesto economico che, come fa osservare la Corte nel caso della Russia, può essere estremamente difficile. c) La Commissione sta esaminando progetti di piani strategici riguardanti l’uso di strumenti finanziari al fine di evitare sovrapposizioni e di promuovere sinergie e una cooperazione fruttuosa. d) La Commissione riconosce che alcuni strumenti, come i fondi di garanzia, sono intrinsecamente complessi e finora hanno avuto un successo limitato nell’ambito di PHARE. Ma considerato il loro potenziale effetto cataliz- zatore con riferimento alla creazione di forme sostenibili di finanziamento delle PMI, la Commissione, di concerto con i paesi beneficiari ha ritenuto, all’epoca, che la loro adozione fosse utile. Il loro successo e` stato però atte- nuato dalla riluttanza delle banche locali a partecipare a tali programmi. e) La Commissione riconosce che l’entità dei fondi asse- gnati nel quadro di PHARE e di TACIS non e` sufficiente rispetto alle esigenze dei paesi interessati. In un contesto in cui le scarse risorse disponibili devono essere ripartite tra moltissimi obbiettivi prioritari, non e` assolutamente possibile soddisfare tutte le richieste di finanziamento. Tuttavia, la Commissione ha cercato di concentrare i propri sforzi su iniziative nelle quali i contributi PHARE e TACIS alla ristrutturazione delle imprese potevano essere più efficaci e fungere da catalizzatore per i finan- ziamenti che gli Stati partner erogano allo sviluppo del settore privato. Inoltre, ci si e` adoperati e ci si continua ad adoperare per coordinare le attività di finanziamento con altre istituzioni come la BERS, la Banca mondiale e la BEI al fine di massimizzare l’impiego delle limitate risorse disponibili. 3. 7. È stato difficile esprimere un giudizio sui pro- grammi che non hanno avuto il rapido successo origina- riamente previsto. In alcuni dei casi menzionati, la loro lentezza e` dovuta principalmente ad uno scarso impegno da parte delle autorità beneficiarie. L’impegno costante della Commissione (quando l’unica alternativa realistica sarebbe stata l’abbandono del programma) e` risultato in alcuni casi giustificato. Per esempio, il programma STRU- DER in Polonia, che ha avuto un avvio molto lento e` stato coronato dal successo grazie anche a una gestione 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/27 attiva da parte della Commissione; le autorità polacche stimano che le sovvenzioni dovrebbero permettere la creazione di oltre 11 000 posti di lavoro. Bilancio delle azioni poste in atto 3. 8. La Commissione riconosce che può essere difficile valutare l’impatto dello sviluppo del settore privato per i motivi indicati dalla Corte. Sono state create delle unità responsabili specificamente della sorveglianza e della valutazione. Sono in corso valutazioni specifiche per settori come quello delle PMI, della privatizzazione o della ristrutturazione. L’unità responsabile della valuta- zione ha già effettuato una valutazione dei programmi per campione e i responsabili della sorveglianza svolgono una costante opera di valutazione. 3. 9. Il contesto globale dei paesi beneficiari costituisce una limitazione non trascurabile. La Commissione, però, si impegna in maniera attiva e costruttiva non solo per operare in tale difficile clima ma anche per modificare lo status quo. Il valore dimostrativo di un programma di successo come il programma STRUDER ha profonda- mente modificato l’atteggiamento delle amministrazioni pubbliche beneficiarie nei confronti del settore privato. 4. PREPARAZIONE E GESTIONE DEI PROGRAMMI Qualità della preparazione, tempi di esecuzione e scaglio- namento delle azioni inedite. Benche´ iniziative radicalmente 4. 1. La relazione della Corte si riferisce essenzialmente al periodo interessato dalla fase iniziale dei programmi PHARE e TACIS. È importante osservare anche che, all’epoca in cui sono stati ideati, i due programmi costi- tuivano fosse chiaro che lo sviluppo del settore privato sarebbe stato un fattore di importanza cruciale per la riuscita del processo di transizione, esistevano pochi precedenti su cui basarsi per impostare i due programmi. Inoltre, come la Corte ha riconosciuto nella sua relazione, un fattore determinante per lo sviluppo del settore privato e` stato il livello dell’impegno politico. In Bulgaria, per esempio, e` stata proprio l’assenza di un impegno politico a promuo- vere i programmi concordati per lo sviluppo del settore privato la causa principale dei ritardi accumulatisi nell’at- tuazione di questi programmi. Polonia 4. 2. STRUDER ha rappresentato, sia per PHARE che per la Polonia, un esperimento e il programma ha svolto un ruolo di rilievo nel migliorare la situazione dello sviluppo regionale in Polonia. La Commissione ha controllato da vicino l’attuazione del progetto ed esamina attualmente le domande relative a fondi di garanzia. La Commissione ritiene che una ridu- zione del numero degli strumenti avrebbe limitato l’im- patto globale e le prerogative del programma. 4. 3. La Commissione ha preso delle iniziative per migliorare la situazione ed e` intervenuta presso il governo per modificare l’orientamento del programma nel settore del turismo. La definizione della strategia della Polonia nel settore del turismo ha richiesto tempi lunghi ma ha dato buon esito in quanto ha comportato un elevato livello di partecipazione regionale e un buon grado di coinvolgimento nella responsabilità e capacità di organiz- zare la strategia finale da parte delle autorità pubbliche e del settore privato. Bulgaria 4. 4. Alla fine del 1994, la Commissione si era resa conto delle difficoltà dovute al ritardato avvio del programma (metà del 1993). Le successive discussioni sul riorienta- mento e l’accordo sulla riassegnazione delle risorse si sono protratte fino alla metà del 1995. La Commissione ha prodigato il massimo sforzo per ideare il programma in favore delle PMI ed e` giunta ad un accordo con il governo bulgaro solo procedendo molto lentamente e superando notevoli difficoltà in ogni fase. Nel corso dell’attuazione del programma e` emersa sempre di più chiaramente l’assenza di un impegno politico per lo sviluppo di una strategia nazionale in favore delle PMI. Lo sviluppo del settore delle PMI dovrebbe essere accele- rato dal governo recentemente eletto che ha approvato un progetto di strategia in favore delle PMI, che prevede in particolare un’agenzia per le PMI che dovrebbe benefi- ciare di assistenza tecnica. 4. 5. Il progetto di privatizzazione del turismo e` stato avviato in un’epoca in cui la legge del 1992 sulle privatiz- zazioni era sospesa a causa di contrasti nel governo. Alla fine il governo bulgaro ha abbandonato l’approccio setto- riale convenuto e ciò ha comportato la conclusione prematura del progetto. 4. 6. In virtù del contratto e del suo addendum tutte le parti erano giunte alla conclusione che vi era stato un certo successo per quanto riguarda i contratti stipulati mediante trattativa diretta con partner occidentali, il trasferimento di know-how, la familiarizzazione con le prassi e i meccanismi commerciali occidentali e la promo- zione delle relazioni commerciali. Tuttavia, per ammis- sione di tutte le parti saranno necessarie altre iniziative per ottenere risultati concreti sul piano di una maggiore cooperazione ed rapporti, dal momento che i manager locali sono ancora relativamente privi di esperienza nei rapporti commerciali con i partner occidentali (e ciò spiega la ragion d’essere dell’addendum, intensificazione dei C 335/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 che intendeva assicurare un ulteriore sostegno al set- tore). Svolgimento delle azioni e impostazione dei contratti di consulenza Altri paesi 4. 7. Le attività imprenditoriali private all’interno della Russia sono diventate legali solo da pochi anni, per cui per lo sviluppo delle PMI e` dovuto partire da zero. Nel 1992 l’Unione europea non aveva alcuna esperienza in tema di progettazione o attuazione di programmi in questo settore in un contesto come quello russo. Solo nel 1995, quando i progetti sono stati avviati, la situazione e` diventata più chiara ed e` stato possibile tener conto di esperienze precedenti, come quelle del sistema TACIS e quelle proprie dell’Unione Europea e della Russia. Una recente analisi operativa indipendente della strategia TACIS nel settore dello sviluppo del settore privato (gennaio 1998), ha confermato la coerenza complessiva della strategia adottata nel settore delle PMI e più parti- colarmente della rete SMEDA. 4. 8. Nei paesi beneficiari il contesto politico ed econo- mico e` in continuo cambiamento e durante la definizione e la preparazione di un progetto e` difficile prevedere quali sviluppi ci saranno. Spesso infatti i cambiamenti interven- gono tra la fase di definizione del progetto e quella della sua realizzazione. La fase di avviamento del progetto dovrebbe tener conto di tali circostanze così da poter modificare tempestivamente il piano di lavoro del pro- getto per garantirne la corretta esecuzione. Nel corso dell’esecuzione del progetto possono intervenire cambia- menti imprevisti che richiedono proroghe e/o modifiche del bilancio (di norma all’interno del valore globale del contratto iniziale) al fine di garantire i risultati desiderati e l’impatto auspicato. 4. 12. A giudizio della Commissione, l’instabilità del qua- dro politico dei paesi beneficiari ha inciso in maniera particolarmente negativa sullo svolgimento dei pro- grammi, rendendo più difficile mantenere la coerenza degli interventi e complicando inevitabilmente la gestione dei programmi. Il succedersi dei responsabili nei servizi centrali della Commissione e` in parte espressione di quanto sia difficile reperire personale interno adeguato. Il ricorso a personale esterno con contratti a termine implica l’inevitabile rapido avvicendarsi del personale in alcuni progetti. Ungheria 4. 13-4. 14. Quando sono cominciati i lavori per definire nei dettagli il programma di prestiti convertibili, la Com- missione ha più volte dichiarato di nutrire seri dubbi sulla struttura generale del programma. Ciò nonostante, le autorità ungheresi hanno continuato a esprimersi a favore dell’attuazione di un programma di tipo quasi equity. La dotazione di 1,89 milioni di ECU (pari a circa 2 milioni di ECU attuali, compresi gli interessi) verrà recu- perata presso il governo ungherese sulla base del progetto di relazione finale di controllo. Bulgaria Russia 4. 10. L’osservazione si riferisce ad un progetto ideato nel 1992, quando le PMI costituivano in Russia un settore dinamicamente emergente. Tuttavia, in un paese in cui l’imprenditoria rappresentava un fenomeno nuovo era evidente la mancanza di adeguati strumenti legislativi. In tale contesto si e` ritenuto opportuno fornire assistenza. Il caso segnalato dalla Corte costituisce un’eccezione giustificata. È pratica normale far sottoscrivere dal bene- ficiario una dichiarazione di accettazione prima di indire una gara d’appalto. 4. 15. Anche se si tiene conto del clima politico estrema- mente difficile e incerto che ha caratterizzato lo sviluppo delle PMI bulgare, l’e´quipe responsabile dell’assistenza tecnica non e` stata all’altezza dei compiti assegnatile. 4. 16. Alcuni dei primi programmi, specialmente quelli riguardanti lo sviluppo delle PMI e ristrutturazione indu- striale, si contraddistinguevano per un accorciamento della fase di programmazione, in modo da potersi adat- tare rapidamente alla domanda dei governi quando, nel 1990, sarebbe stato avviato il processo di trasformazione dell’Europa orientale. 4. 11. Le unità hanno proceduto ad una consultazione informale sulla qualità dei consulenti. La qualità del capitolato d’oneri e`, in ultima analisi, una responsabilità della Commissione e i capitolati d’oneri elaborati dai consulenti esterni sono attentamente riesaminati dai sin- goli responsabili dei progetti (Task Manager) prima di essere pubblicati. Il contesto politico delle azioni PHARE e TACIS e` diventato più chiaro con il succedersi dei programmi. Tali azioni hanno consentito ai servizi della Commissione e ai contraenti di acquisire una conoscenza più approfondita delle condizioni politico-economiche di questi paesi che non era invece possibile nelle fasi di avvio dei primi programmi. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/29 Rispetto ai primi programmi, vi e` stata un’evoluzione positiva in termini di programmazione e definizione degli obiettivi. In Polonia, per esempio, il programma di svi- luppo regionale STRUDER del 1992 prevedeva obiettivi definiti con maggiore chiarezza. Tale evoluzione ha senz’altro contribuito allo sviluppo di una politica regio- nale in Polonia, sviluppo che e` però lungi dall’essersi concluso. Nell’ambito dei programmi PHARE e TACIS, i contraenti sono d’ora in poi tenuti a stilare in un (detto «inception documento, report»), un elenco dettagliato dei fattori di successo obiettivamente verificabili per ciascun elemento del pro- getto. Su tale documento si basa il giudizio sulle presta- zioni dei contraenti a cura del gruppo di controllo («monitoring team», «e´quipe de suivi»). relazione iniziale la Circolazione delle informazioni 4. 17. I contatti e le consultazioni tra i servizi responsa- bili di PHARE e TACIS si svolgono a livello informale: i responsabili di PHARE assistono alle valutazioni di bandi di gara di TACIS e viceversa. I rapporti di valutazione vengono fatti circolare tra le e´quipe di PHARE e TACIS contribuendo ulteriormente a fruttuosi scambi di idee e all’individuazione di problemi di interesse comune. 4. 18. La prassi della proroga dei contratti, che risponde al desiderio legittimo di garantire una certa continuità con l’UGP in Bulgaria, e` stata nel frattempo sostituita da linee direttrici chiare e stringenti sulle condizioni e i limiti da rispettare per le clausole aggiuntive incidenti sull’im- porto del contratto. Quanto alle osservazioni della Corte relative alla Polonia, si rinvia al punto 5. 13. 4. 19. Si vedano le considerazioni svolte al punto 4. 11. costituisce di per se´ un ulteriore strumento di sorve- glianza. Lo studio di impatto e le relazioni periodiche fornite dall’agenzia polacca di sviluppo regionale hanno consen- tito di identificare il numero di PMI beneficiarie, il volume di investimenti generati, i posti di lavoro creati, il numero e il valore dei piccoli progetti comunali di infrastruttura finanziati. Tali informazioni figurano anche nella relazione di sorveglianza e valutazione presentata dalla Commissione nel giugno 1997. Superate le difficoltà iniziali, il programma STRUDER si e` rivelato un successo. 4. 23. La Commissione ha avviato una serie di iniziative intervenuta presso il per migliorare la situazione ed e` governo polacco per modificare l’orientamento del pro- gramma nel settore del turismo. Indubbiamente, lo svi- luppo di una strategia per il turismo polacco ha richiesto tempi lunghi ma ha portato anche a un livello non indifferente di coinvolgimento regionale e a una buona «padronanza» della strategia finale da parte delle autorità e del settore privato. I conti presentano un forte attivo a causa delle stime errate del fabbisogno di liquidità dell’UGP. L’errore con- tabile e` dovuto essenzialmente a una valutazione eccessi- vamente ottimistica dei tempi di realizzazione, alla non accettazione dei lavori eseguiti o a un ritardo nell’emis- sione delle fatture da parte dei contraenti. La Commissione e` consapevole del problema e sta facendo quanto in suo potere per rivalutare sistematica- mente il fabbisogno reale, in base agli importi disponibili sui conti, alla fase effettiva dell’aggiudicazione e della realizzazione dei contratti, alle previsioni elaborate in passato dall’UGP nel concedere anticipi. 4. 20. Si vedano le considerazioni svolte al punto 3. 5. Altri paesi Sorveglianza e valutazione dei programmi Polonia 4. 22. L’inesperienza delle agenzie di sviluppo regionale in materia di cooperazione con gli esperti, l’assenza di piani di sviluppo regionale e le difficoltà linguistiche costituiscono il contesto in cui ha sinora operato il programma STRUDER ed anche la sua principale ragion d’essere. Nel 1996 la Commissione istituì un regime di sorveglianza e valutazione sistematiche cui ha fatto seguito la pubblicazione delle relazioni sul programma nel 1997. Le autorità polacche sono attualmente tenute a controllare almeno il 20 % dei progetti PMI finanziati da PHARE. Ai sensi delle disposizioni PHARE, la Commis- sione approva i programmi di lavoro ogni sei mesi, il che 4. 25. Nel caso dell’Ungheria, nonostante le richieste scritte, la Commissione ha avuto difficoltà ad ottenere da talune UGP copia delle relazioni definitive sulle attività di sorveglianza. In un caso preciso, l’insorgere di siffatte difficoltà ha indotto la Commissione a non approvare la seconda proroga di un contratto di assistenza tecnica aggiudicato nel 1996. Per l’Uzbekistan, la Corte fa riferimento a procedure di controllo di esperti nell’ambito di un contratto specifico. La Commissione può confermare che nel quadro delle procedure TACIS attualmente e` fatto obbligo di presen- tare i fogli di presenza contestualmente alle fatture. 4. 26. a) La Commissione sta mettendo in piedi un sistema decentrato al fine di devolvere un maggior numero di funzioni alle delegazioni negli Stati partner. C 335/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Grazie ai fondi autorizzati a titolo dello strumento STAP, le delegazioni potranno concludere contratti di assistenza tecnica a lungo termine direttamente connessi con l’attua- zione del programma. I contratti quadro provvederanno invece all’assistenza tecnica a breve termine in modo da consentire alle delegazioni di assumere esperti indipen- denti che avranno l’incarico di assistere alle valutazioni delle offerte, preparare il capitolato d’oneri, garantire la sorveglianza e la valutazione dei risultati. b) Oltre all’esame dei consulenti, dal 1996 la Commis- sione sorveglia anche le prestazioni fornite alle organizza- zioni beneficiarie e l’adeguatezza delle prestazioni rispetto alle esigenze del beneficiario. La sorveglianza viene com- pletata dall’esercizio di valutazione che a sua volta con- sente di apprezzare l’impatto dell’azione. c) Da poco più di un anno e` operativa un’unità di valutazione. La valutazione completa dei programmi PHARE e TACIS, su base settoriale e nazionale, richiede inevitabilmente tempo. 4. 27. La Commissione ha già esaminato tale questione e non ritiene opportuno prendere nuove misure. 5. EFFICIENZA DELLE MODALITÀ DI ATTUAZIONE Scelta e concezione degli strumenti 5. 1. Recenti analisi indipendenti del funzionamento dei programmi hanno confermato, sia per PHARE che per TACIS, la coerenza complessiva della strategia adottata in materia di sostegno alle PMI. La Commissione riconosce che esistono alcuni problemi (come la riluttanza di alcune banche a partecipare a programmi di finanziamento); tali problemi vengono esa- minati nell’ambito dell’esame della valutazione interme- dia. Russia 5. 3. La Commissione condivide le osservazioni della Corte sul caso specifico. Per i progetti successivi si e` tuttavia fatto tesoro della lezione. namenti politici e a seconda della situazione economica gli stessi strumenti finanziari possono essere usati a livelli diversi. È per questo motivo che la Commissione propone di istituire un programma orizzontale a favore delle PMI per trattare i problemi comuni a tutti i paesi PHARE. I problemi regionali specifici saranno invece oggetto di misure specifiche definite nei programmi di sviluppo regionale applicabili ai singoli paesi. In tal modo saranno affrontati sia i problemi comuni, sia quelli specifici che interessano le PMI. 5. 5. È inevitabile che in certi casi l’efficacia di alcuni strumenti diminuisca se cambiano le condizioni iniziali. Obiettivo della Commissione e` adeguare gli strumenti ogni qualvolta insorge un simile problema. Bulgaria 5. 6. L’attivazione — a lungo rimandata — della linea di credito PMI ha coinciso purtroppo con il crollo effettivo dell’economia bulgara nel 1996. Il miglioramento delle condizioni macroeconomiche e la probabile ristruttura- zione del settore bancario dovrebbero consentire in futuro di attivare la linea di credito in tempi più rapidi. 5. 7. Si vedano le considerazioni svolte al punto 5. 4. 5. 8. Per la Bulgaria si veda il punto 5. 6. Per quanto riguarda l’Ungheria, la Commissione sta riesa- minando entrambi i progetti di piani strategici (PMI e sviluppo regionale) onde evitare sovrapposizioni e inco- raggiare le sinergie e una fruttuosa cooperazione. Per il programma di sviluppo regionale 1995 e il pro- gramma PMI 1996, le UGP sono invitate a rilasciare un accordo scritto relativo alla suddivisione dei compiti. Nell’ambito del programma 1997, sono stati stanziati 3 milioni di ECU per lo sviluppo delle PMI a titolo del programma di sviluppo regionale la cui attuazione e` affidata alle agenzie locali corrispondenti. Tali misure rientrano nell’attuale processo di revisione effettuato dalla Commissione di concerto con il governo ungherese che e` inteso a garantire un posizionamento quanto più efficace del programma PMI nell’ambito dello sviluppo regionale. 5. 4 e 5. 7. A giudizio della Commissione in molti se non addirittura in tutti i paesi PHARE, i problemi delle PMI sono sostanzialmente gli stessi, pur variando per intensità da regione a regione. Cambiano per esempio i condizio- 5. 9. La Commissione riconosce che alcuni strumenti, come i fondi di garanzia, sono intrinsecamente complessi e finora hanno avuto un successo limitato nell’ambito di PHARE. Ma considerato il loro potenziale effetto cataliz- zatore per quanto riguarda la creazione di forme sosteni- 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/31 bili di finanziamento delle PMI, la Commissione, di concerto con i paesi beneficiari, all’epoca ha giudicato utile la loro adozione. Tuttavia, il successo e` stato atte- nuato dalla riluttanza delle banche locali a partecipare a tali programmi. 5. 10. Per la Bulgaria si veda il punto 5. 6. È attualmente in corso uno studio sul programma di prestiti PHARE (PLS — PHARE Loan Scheme) in Unghe- ria il cui scopo e` mettere a punto i dettagli della futura amministrazione dei fondi. Esso fungerà anche da fonte documentale sul riesame completo del programma PHARE PMI (compreso nel programma 1996). Quanto alla sorte dei fondi di rotazione, l’autorità unghe- rese interessata (HFEP), titolare ed erogatrice dei fondi pubblici, e` soggetta in quanto tale a regolare ispezione da parte dell’ente ungherese competente (MITT). 5. 11. Spesso le imprese hanno cominciato con una ristrutturazione leggera, in modo da raccogliere dopo un certo periodo, grazie all’incremento dei profitti, i fondi necessari per attuare la ristrutturazione profonda racco- mandata dal progetto iniziale. Molto spesso, quindi, le raccomandazioni vengono rispettate ma due, tre e finan- che quattro anni dopo la fine dei progetti. Bulgaria 5. 14. Le difficoltà sono dipese essenzialmente dall’incer- tezza del clima politico in cui hanno operato le PMI in Bulgaria. La Commissione ha preso le misure necessarie per evitare il ripetersi in futuro di circostanze analoghe. 5. 16. Viene già incoraggiato il ricorso a consulenti locali. Il numero di consulenti in questi paesi e` aumentato rapidamente, rivelandosi una fonte preziosa di cono- scenze caratterizzate da un ottimo rapporto qualità/ prezzo e che la Commissione cerca di utilizzare in perma- nenza. I capitolati d’oneri dei nuovi progetti nei paesi beneficiari stabiliscono che i candidati consulenti devono avere una buona conoscenza della realtà locale, requisito che e` più facile riscontrare fra gli esperti del posto e specificano che i candidati devono proporre personale assunto in loco. Per esempio, secondo il capitolato d’oneri del prossimo contratto quadro per l’audit di PHARE e TACIS, nel novero degli esperti necessari vanno inclusi degli esperti locali. Collaborazione fra le varie parti in causa 5. 17. Nei punti da 5. 18 a 5. 22 si e` spiegato come le difficoltà nascano anche da altri fattori. Prestazioni di assistenza tecnica Polonia 5. 12. Come la Corte ha riconosciuto nella sua relazione, l’assistenza tecnica e` stata soddisfacente nella maggior parte dei progetti esaminati. Non e` lecito, secondo la Commissione, attribuire i casi di insuccesso alla lentezza di reazione da parte degli assistenti tecnici sotto con- tratto. Il programma STRUDER ha adottato un approc- 5. 18. cio basato sulla domanda, cioe` sulle proposte e richieste di assistenza delle regioni. La SMEDA polacca ha assi- stito attivamente le autorità regionali nella definizione di piani di sviluppo regionale, del programma PMI, della documentazione di gara e dei programmi di formazione per la preparazione di progetti. Polonia Slovacchia 5. 13. La Corte si riferisce a due contratti distinti. Per il primo, la Commissione aveva raccomandato in via infor- male di risolvere il contratto ma le autorità polacche hanno proposto e selezionato nuovamente l’impresa in questione. 5. 19. L’atteggiamento ostile dell’agenzia per lo sviluppo regionale ha avuto conseguenze negative sulla realizza- zione del programma. Russia Il programma polacco nel settore del turismo ha benefi- ciato più di altri della consulenza di esperti occidentali. Tuttavia e` difficile trovare il giusto equilibrio fra consu- lenti occidentali e locali. Il programma ha inoltre sofferto dello scarso impegno delle autorità e del settore privato, essenzialmente riconducibile a fattori d’ordine politico e agli indirizzi economici prevalenti in Polonia. 5. 21. La collaborazione fra la BERS, che gestisce fondi regionali di capitale di rischio in Russia, e i centri di sostegno alle imprese TACIS e` stata meno intensa del previsto. Tuttavia la Commissione sta negoziando un progetto di accordo fra la BERS e TACIS sulle modalità di sostegno TACIS e la sua cooperazione alle attività della BERS. In attesa dell’approvazione definitiva da C 335/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 parte della BERS e della Commissione e` stato concluso un accordo a livello tecnico. 6. BILANCIO DELLE AZIONI POSTE IN ATTO Valutazione dell’impatto Bulgaria 6. 2. Nonostante i diversi studi e inchieste svolte, man- cano ancora dati precisi sul settore privato in Bulgaria. Ciò e` dovuto in particolare all’instabilità del contesto economico, ma anche al fatto che l’istituto nazionale di statistica non dispone tuttora di informazioni adeguate. La mancanza di statistiche attendibili in Russia continua a porre seri problemi e costituisce uno dei tanti limiti all’attuazione di progetti di assistenza tecnica. Nella fase di definizione di un progetto, bisogna contare prevalente- mente su dati meno quantitativi (come l’esperienza deri- vante da progetti precedenti e gli studi settoriali) che consentano di identificare i problemi a livello di singole imprese, settori di attività o particolari istituzioni. L’assistenza TACIS alla riforma del sistema statistico russo e` incominciata nel 1993. È attualmente in corso un programma di cooperazione con il ministero russo com- petente. 6. 3. Il grado di attuazione delle raccomandazioni e il loro impatto sulla situazione delle imprese sono per l’appunto oggetto dell’esercizio di valutazione. Per quanto sia possibile effettuare una valutazione qualitativa e iden- tificare le pratiche migliori da divulgare, resta difficile, salvo che per progetti specifici, svolgere valutazioni quan- titative complete. Condizionamenti esterni cui devono far fronte i progetti 6. 5. La Commissione e` d’accordo con la Corte sulla necessità di tenere in debito conto i condizionamenti esterni. Al riguardo, ritiene che i condizionamenti locali non meno del contesto economico locale siano stati e siano tuttora pienamente considerati nei paesi TACIS presi ad esempio. Bulgaria 6. 6. Si veda il punto 4. 4. Uzbekistan e Turkmenistan 6. 7. La gracilità del sistema bancario in Uzbekistan e Turkmenistan rappresenta un vero e proprio ostacolo allo sviluppo del settore privato. La Commissione ha cercato di risolvere il problema con un importante programma di formazione alla professione bancaria, erogando 2,5 milioni di ECU al centro regionale di formazione bancaria di Tashkent fra il 1994 e il 1997. Ha quindi varato un progetto di 1,6 milioni di ECU, finalizzato a fornire servizi di consulenza direttamente alle banche, rafforzare l’associazione fra banche e promuovere una formazione di alto livello. Il problema della convertibilità delle valute in Uzbekistan e` indubbiamente grave, poiche´ ostacola non solo gli investimenti esteri ma anche l’accesso delle imprese nazio- nali al mercato delle materie prime e delle nuove tecnolo- gie. Tale aspetto, sommato ad altre rigidità macroecono- miche, mina l’incentivazione delle imprese a ristrutturarsi e ne riduce la capacità di trarre beneficio dalla ristruttu- razione. 6. 8. Si vedano le osservazioni svolte al punto 3. 9. Esecuzione del bilancio 6. 9. La Commissione concorda sulla necessità di conti- nuare a perfezionare la base dati gestionale, nonostante le migliorie apportate nel 1996. Il lavoro di miglioramento e` in corso, tuttavia potrebbe rivelarsi difficile introdurre le dettagliate distinzioni suggerite dalla Corte. 6. 10. La ragione principale della bassa percentuale dei pagamenti in Bulgaria risiede nella mancanza di impegno da parte del governo per lo sviluppo del settore privato e nei continui rimpasti dei livelli decisionali. Sopravvivenza futura delle istituzioni 6. 11-6. 12. La Commissione ha cercato di ridurre pro- gressivamente il sostegno PHARE e TACIS alle spese di funzionamento, lasciando che altre fonti fornissero una parte di fondi proporzionalmente crescente. Nondimeno, tale approccio non può prescindere dal ruolo — che compete alle autorità degli Stati partner — di garantire la sostenibilità a lungo termine delle agenzie di sviluppo. A giudicare dall’esperienza dell’Unione europea e di altre economie con un settore PMI dinamico, non si danno strutture di formazione e sostegno delle PMI in assenza di intervento pubblico. La Commissione non può influire direttamente sul livello di sostegno che i governi locali o federali decidono di fornire a tali organizzazioni. 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/33 Polonia 6. 13. La Commissione si e` inoltre occupata della soste- nibilità a lungo termine della fondazione polacca per le PMI (sinora forza motrice della politica nazionale per le PMI). Il problema e` stato risolto nell’ultima riunione sullo stato di attuazione di PHARE, tenutasi a Varsavia nel maggio 1997. Il ministero dell’Economia si e` impe- gnato a finanziare dal suo bilancio un importo pari a 900 000 ECU per le spese di funzionamento della fonda- zione. Inoltre, in Polonia e` in arrivo una legge che farà della fondazione un ente nazionale preposto all’attua- zione dei programmi nazionali a favore delle PMI. L’USAID contribuisce in parte alle spese della fonda- zione. e` convenuto di fare in modo che il programma 1997 per la Polonia non contenga fondi per le spese di funziona- mento delle UGP per nessun settore. Nel bilancio 1998 il governo ha stanziato 4,5 milioni di ECU per le spese operative sostenute dalle UGP del programma PHARE a decorrere dal 1998. Questa misura, unitamente alla stra- tegia di ritiro progressivo delle unità e ai nuovi orienta- menti PHARE emanati dalla Commissione nel marzo 1997, consentirà di far cessare ogni finanziamento a carico di PHARE delle spese operative delle UGP. Quanto all’agenzia slovacca per le PMI, i contributi erogati da PHARE alle spese di funzionamento sono stati decrescenti. Russia 6. 14. Come dimostra l’esperienza delle agenzie di svi- luppo delle PMI (SMEDA), le SMEDA russe non potranno sopravvivere senza il sostegno delle amministra- zioni locali. Per quanto riguarda il settore delle PMI, tutti i capitolati d’oneri preparati per i programmi d’azione 1996/1997 e 1998/1999 impongono al contraente di applicare una strategia di uscita, ossia una riduzione progressiva del contributo finanziario alle sole spese di base e di gestione, da compensare mediante un corrispon- dente aumento dei redditi provenienti dalla sua attività. Bilancio del paese controllato Polonia (217,5 milioni di ECU) 6. 20-6. 22. Il programma PHARE ha dato risultati gene- ralmente soddisfacenti in Polonia. Alcune azioni hanno riscosso minor successo, il che non deve stupire nel contesto di un programma d’aiuto i cui beneficiari siano tenuti a introdurre riforme a volte difficili. Legittimità e regolarità delle operazioni I punti da 6. 17 a 6. 22 forniscono le spiegazioni di 6. 15. alcune delle anomalie riscontrate. 6. 21. La posizione attuale dei progetti polacchi per il turismo e i fondi di garanzia deve essere valutata nel quadro del prossimo esame sullo stato di attuazione di PHARE. Bulgaria 6. 17. A seguito della revisione delle procedure di appalto e aggiudicazione si sono ridotte notevolmente le possibilità di stipulare contratti mediante trattativa diretta. Esiste attualmente un sistema che consente di verificare il principio della libera concorrenza nel quadro delle procedure di attuazione decentrata. Slovacchia 6. 22. La privatizzazione e la ristrutturazione del settore siderurgico polacco sono questioni altamente sensibili, come si e` visto dalle recenti controversie commerciali fra l’Unione europea e la Polonia. Il protocollo finanziario e` stato approvato proprio quando il governo polacco pre- parava il piano di ristrutturazione del settore siderurgico. Quest’ultimo non si e` concretizzato nei tempi previsti, ragion per cui si e` deciso di concentrare le risorse su altre attività, ma sempre con l’obiettivo di ristrutturare e privatizzare il settore. Tali spese sono state approvate dalla Commissione attraverso il sistema del programma di lavoro, nell’osservanza delle disposizioni PHARE. 6. 19. Si veda il punto 6. 3, in particolare per quanto attiene alle spese di funzionamento della fondazione per le PMI. La Commissione ha già risposto alle osservazioni della Corte nella relazione DIS in merito al trattamento economico del personale, alle spese di funzionamento e al rapido turnover delle UGP in Polonia. Quanto all’Agenzia polacca di sviluppo regionale, l’orga- nico retribuito dal programma e` passato da 94 a 67 unità nel 1997 e sarà portato a 28 nel 1998. Con il governo si Per ragioni giuridiche (era necessaria una base giuridica diversa) l’UGP non e` riuscita a istituire il fondo d’investi- mento (FEDA). All’epoca in cui il piano FEDA fu appro- vato la Commissione aveva avuto garanzie circa una sua rapida attuazione. Era pertanto inutile discutere di tale piano fintanto che non fosse stato messo a punto un quadro giuridico adeguato, cosa che e` accaduta nel giugno 1996, circa un anno e mezzo dopo la firma del protocollo finanziario. Nel frattempo, su richiesta del governo, il fondo FEDA e` stato riassegnato al programma di ricostruzione delle zone colpite dall’inondazione. C 335/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Ungheria (174,5 milioni di ECU) 6. 23. Si veda il punto 4. 14. dal miglioramento e dalla diversificazione dell’offerta di servizi e formazione. 6. 24. I dirigenti delle PMI non possono sempre permet- tersi corsi di formazione privati. Le attività di formazione organizzate in ambito PHARE offrono un’alternativa più sostenibile e hanno riscosso un discreto successo. 7. CONCLUSIONI Bulgaria (72,5 milioni di ECU) 6. 25. Le difficoltà citate dalla Corte sono una chiara espressione della totale assenza di impegno da parte dell’ex governo bulgaro. Da un lato, mentre il governo bulgaro firmava i protocolli finanziari con l’impegno di realizzare gli obiettivi del programma, dall’altro i cambia- menti previsti non ci sono stati o, quando ci sono stati, riguardavano esclusivamente gli aspetti organizzativi. Il nuovo governo ha finalmente istituito l’agenzia per le PMI, cui il programma PHARE offre attualmente assi- stenza tecnica e un sostegno per il potenziamento istitu- zionale. 6. 26-6. 27. Le azioni programmate non sono state realiz- zate per mancanza di impegno da parte del governo. 7. 1. La Commissione riconosce che e` importante defi- nire obiettivi chiari e stabilire riferimenti precisi per valutare i risultati ottenuti, ma concorda anche con l’osservazione della Corte circa la difficoltà di tale opera- zione (si veda punto 3. 8). L’introduzione del metodo del quadro logico rappresenta un passo importante nella direzione giusta, così come la ricordata istituzione di unità responsabili della sorveglianza e della valutazione. La Commissione non ritiene tuttavia che l’esito non sempre positivo dei programmi sia attribuibile a carenze della gestione o a programmazioni inadeguate. In alcuni casi, tali fattori hanno senz’altro contribuito a creare difficoltà, ma sono la classica eccezione che conferma la regola. Nella stragrande maggioranza dei casi, la vera ragione dell’insuccesso va cercata nella mancanza di un forte impegno politico da parte del paese beneficiario, fattore impossibile da prevedere e difficilmente gestibile. Slovacchia (54,2 milioni di ECU) 6. 30. Riguardo al programma di ristrutturazione e pri- vatizzazione delle imprese, i dirigenti delle imprese hanno tenuto in debito conto talune raccomandazioni formulate dagli studi citati. 7. 2. I contatti e le consultazioni tra i servizi responsabili di PHARE e TACIS si svolgono a livello informale: i responsabili di PHARE assistono alle valutazioni di bandi di gara di TACIS e viceversa. I rapporti di valutazione vengono fatti circolare tra le e´quipe di PHARE e TACIS contribuendo ulteriormente a fruttuosi scambi di idee e all’individuazione di problemi di interesse comune. Russia (228,06 milioni di ECU) 6. 31-6. 31. La Commissione riconosce che l’importo dei fondi assegnati nel quadro di TACIS e` insufficiente rispetto alle esigenze dei paesi interessati. In un contesto in cui le scarse risorse disponibili devono essere ripartite tra numerosissimi obbiettivi prioritari, non e` assoluta- mente possibile soddisfare tutte le esigenze di finanzia- mento. Tuttavia, la Commissione ha cercato di concen- trare i propri sforzi su azioni nelle quali il finanziamento di TACIS per la ristrutturazione delle imprese poteva essere più efficace. Turkmenistan (6,1 milioni di ECU) 6. 34. Al termine del progetto TACIS per la creazione di un’agenzia di sviluppo delle PMI (SMEDA) a Ashgabat, l’agenzia raggiungeva un’efficienza finanziaria del 35 % circa nel gennaio 1998. Nel maggio 1998 cominciava il progetto di proseguimento, della durata di nove mesi, intitolato «Sostegno a SMEDA Ashgabat». Una volta portato a termine questo progetto l’efficienza finanziaria prevista sarà del 60 % circa. L’incremento e` giustificato dal numero cospicuo di clienti (stranieri e locali), nonche´ È difficile valutare l’impatto PHARE e TACIS a livello di settore o con riferimento a strumenti specifici. Tuttavia, la nuova unità di valutazione ha avviato una serie di valutazioni per settore e strumento intese a esaminare tali questioni, fornire il feedback necessario ai fini dell’eserci- zio di programmazione e consentire fruttuosi scambi di idee fra i diversi settori. Gestione degli aiuti 7. 3. In genere l’assistenza tecnica prestata nel quadro di PHARE e TACIS ha dato risultati soddisfacenti. Tuttavia, nel contesto di programmi di aiuto i cui beneficiari devono introdurre riforme a volte difficili, e` inevitabile che alcune azioni abbiano riscosso minor successo. 7. 4. La Commissione ha cercato scrupolosamente di programmare azioni che, per quanto ambiziose, fossero anche realistiche. All’inizio del periodo trattato dalla relazione, i governi cominciavano appena a sviluppare 3. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 335/35 nuove politiche, le quali hanno inevitabilmente subito cambiamenti imprevedibili, rilevanti e repentini. La Com- missione non poteva però disconoscere che i governi riformatori avevano bisogno del suo aiuto per istituire un contesto politico favorevole e ottenere rapidamente risul- tati concreti in un settore vitale ma pur sempre fragile. Pur riconoscendo a posteriori le eccessive ambizioni di alcuni programmi, la Commissione resta dell’idea che un approccio più cauto avrebbe fatto perdere alcune buone occasioni. È inevitabile che in certi casi l’efficacia di alcuni strumenti diminuisca se cambiano le condizioni iniziali. Obiettivo della Commissione e` adeguare gli strumenti ogniqualvolta insorge un simile problema. 7. 5. Ove possibile, il capitolato d’oneri (o mandato) dei consulenti deve definire gli obiettivi da conseguire anziche´ limitarsi a un’enumerazione delle attività. La Commis- sione fa pressione sui consulenti affinche´ presentino risul- tati concreti come relazioni e servizi comprovati dalla debita documentazione. Il pagamento delle fatture viene sospeso se il consulente non rispetta gli obblighi contrat- tuali. La Commissione cerca di migliorare la qualità dei capito- lati d’oneri e le prestazioni dei consulenti nei seguenti modi: a) consultazioni informali fra unità PHARE e TACIS sulla qualità dei consulenti; b) riesame a cura dei Task manager dei capitolati d’oneri redatti da consulenti esterni prima della consegna; c) conoscenza più approfondita della situazione locale da parte dei servizi centrali della Commissione e dei servizi e consulenti nelle delegazioni. Sarebbe una forzatura attribuire ai consulenti la respon- sabilità dell’esito finale dei progetti, specie quando il loro ruolo consiste nel fornire assistenza e consulenza tecnica. La decisione di mettere in pratica il parere del consulente (e quindi il conseguimento o il mancato conseguimento dei risultati voluti) spetta in ultima analisi al beneficiario, il quale e` libero di seguirne o non seguirne i consigli. 7. 6. I contatti e le consultazioni tra i servizi responsabili di PHARE e TACIS si svolgono a livello informale: i responsabili di PHARE assistono alle valutazioni di bandi di gara di TACIS e viceversa. I rapporti di valutazione vengono fatti circolare tra le e´quipe di PHARE e TACIS contribuendo ulteriormente a fruttuosi scambi di idee e all’individuazione di problemi di interesse comune. Sono state create delle unità responsabili specificamente della sorveglianza e della valutazione. L’elaborazione di rap- porti di valutazioni specifici per settore (PMI, privatizza- zione e ristrutturazione) contribuirà a fornire alcune delle risposte necessarie sulle problematiche settoriali. 7. 7. a) La Commissione sta mettendo in piedi un sistema decentrato al fine di devolvere un maggior numero di funzioni alle delegazioni negli Stati partner. Grazie ai fondi autorizzati a titolo dello strumento STAP, le delegazioni potranno concludere contratti di assistenza tecnica a lungo termine direttamente connessi con l’attua- zione del programma. I contratti quadro provvederanno invece all’assistenza tecnica a breve termine in modo da consentire alle delegazioni di assumere esperti indipen- denti che avranno l’incarico di assistere alle valutazioni delle offerte, preparare il capitolato d’oneri, garantire la sorveglianza e la valutazione dei risultati. b) L’attività di sorveglianza e valutazione svolta dalla Commissione abbraccia l’esame dei consulenti, le presta- zioni fornite alle organizzazioni beneficiarie e l’adegua- tezza delle prestazioni rispetto alle esigenze del beneficia- rio. Successivamente, attraverso le valutazioni, si giudica l’impatto delle azioni di successo oppure si definiscono gli interventi e le misure necessarie per migliorare i risultati in futuro. c) La Commissione sta prendendo disposizioni per garantire una sorveglianza più coerente. Nel quadro di PHARE, per esempio, la sorveglianza e la valutazione dei programmi saranno affidate a un contraente indipendente (un consorzio di imprese UE e PEC) che fornirà la consulenza di 27 esperti sul lungo termine e un’assistenza tecnica adeguata a breve. L’unità di controllo e valuta- zione ha stabilito un modello unico per tutte le valuta- zioni in modo da migliorare la regolarità, l’omogeneità e l’aspetto pratico delle relazioni. Un sistema di controllo delle raccomandazioni presente nella relazione garantisce inoltre che tali aspetti non vengano omessi. 7. 8. L’unità di valutazione istituita nel gennaio 1997 ha terminato o sta portando a termine, sia per PHARE che per TACIS, ben 14 rapporti di valutazione settoriale, 10 rapporti di valutazione di strumenti e 3 rapporti di valutazione di un paese. Entro la fine dell’anno saranno messe in cantiere altre 12 valutazioni. Un bilancio com- pleto dei programmi PHARE e TACIS, su base settoriale e nazionale, richiede inevitabilmente tempo. I risultati delle valutazioni definitive e i risultati prelimi- nari di quelle in corso sono stati già trasmessi al Parla- mento, agli Stati membri, ai servizi della Commissione e alla Corte stessa. C 335/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 3. 11. 98 Esiste oggi una nuova metodologia per la sorveglianza e la valutazione dei programmi. L’omogeneità dell’approc- cio e` garantito da un modello standard (standard tem- plate) grazie al quale tutte le relazioni hanno lo stesso formato. Il modello e` concepito inoltre in modo che la valutazione si concentri sulla realizzazione degli obiettivi e sulla formulazione di raccomandazioni concrete per la definizione e la gestione dei programmi futuri. I responsa- bili della gestione si conformano sistematicamente alle raccomandazioni. Le relazioni vengono quindi fatte circo- lare cosicche´ gli insegnamenti tratti da un programma possono essere applicati ad altri programmi analoghi. 7. 9. La Commissione e` d’accordo con la Corte sulla necessità di tenere in debito conto i condizionamenti locali e la situazione economica locale e riconosce che tali fattori e il contesto generale del paese beneficiario pos- sono costituire un serio ostacolo per l’attuazione degli interventi. Non ritiene tuttavia che l’attuazione dei pro- grammi sia stata sistematicamente inficiata da un’incom- prensione iniziale delle condizioni locali. I programmi sono stati realizzati nel quadro politico dell’epoca ed era inevitabile che i cambiamenti intervenuti successivamente finissero per influire su alcuni programmi. Impatto dell’aiuto 7. 11. La Corte riconosce — e la Commissione ne prende atto — che il finanziamento delle azioni a favore delle PMI contribuisce al conseguimento di uno dei principali obiettivi di PHARE e TACIS, cioe` la transizione a un’eco- nomia di mercato. La Commissione ritiene di aver otte- nuto risultati notevoli, considerato che quando questi programmi sono stati proposti per la prima volta, nei paesi beneficiari non esisteva ancora il concetto di econo- mia di mercato e che i due programmi sono operativi da relativamente poco tempo. 7. 12. La Commissione ha cercato di ridurre progressiva- mente il sostegno PHARE e TACIS alle spese di funziona- mento, lasciando che altre fonti fornissero una parte di fondi corrispondentemente crescente. Nondimeno, tale approccio non può prescindere dal ruolo che compete alle autorità degli Stati partner di garantire la sostenibilità a termine delle agenzie di sviluppo. A giudicare dall’esperienza dell’Unione europea e di altre economie con un settore PMI dinamico, non si danno strutture di formazione e sostegno a favore delle PMI in assenza di intervento pubblico. La Commissione non può influire direttamente sul livello di sostegno che i governi locali o federali decidono di fornire a tali organizza- zioni. 7. 13. Fra lo sviluppo delle PMI e lo sviluppo regionale vi e` una stretta connessione, tant’e` vero che i due settori vengono trattati sempre di più insieme per garantire la massima chiarezza nel sostegno fornito alle PMI. A ciò si aggiunga che le delegazioni e le unità di gestione e coordinamento dei progetti presso gli Stati partner garan- tiscono sempre più il coordinamento a livello locale. 7. 15. L’unità di valutazione cerca di dare una valuta- zione ex post dell’impatto di tutti i progetti realizzati dall’inizio dei programmi PHARE e TACIS. L’osservazione circa l’esiguità delle risorse finanziarie rispetto alle necessità degli Stati partner e` vera per tutti i programmi dell’Unione europea e per gli altri programmi internazionali d’aiuto. Le risorse finanziarie sono mobili- tate con riferimento a vari criteri, quali la capacità di utilizzazione e le prestazioni passate. In un contesto in cui le scarse risorse disponibili devono essere ripartite tra un’ampia gamma di priorità, non e` assolutamente possi- bile soddisfare tutte le esigenze di finanziamento. Tutta- via, la Commissione ha cercato di concentrare i suoi sforzi in operazioni per cui i finanziamenti di PHARE e TACIS nel settore della ristrutturazione delle imprese potessero essere più efficaci e fungere da catalizzatore spingendo gli Stati partner a incentivare lo sviluppo del settore privato. 7. 17. Si veda il punto 7. 15. La Commissione continua inoltre a coordinare le attività di finanziamento cui partecipano altri donatori come la BERS, la Banca mondiale e la BEI, in modo da far rendere al massimo le limitate risorse disponibili. Lo strumento speciale di assistenza tecnica fornita da PHARE e TACIS alla BERS per la preparazione di progetti d’investimento funziona bene e in modo efficace. È stata avviata una valutazione il cui rapporto sarà disponibile a fine 1998. Oltre a questo strumento, si sta instaurando una stretta collaborazione con la BERS, sia in loco sia tra Bruxelles e Londra