title: Proposta di decisione del Consiglio relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a favore dell'Albania

eurovoc_concepts:
Albania
Community loan
balance of payments
economic reconstruction
financial aid

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 03. 09. 1998 COM(1998) 507 def. 98/0273 (CNS) Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla concessione di assistenza macrofmanziaria a favore dell'Albania (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. INTRODUZIONE Dopo il crollo del regime comunista, nel 1992 le autorità albanesi hanno intrapreso la strada della stabilizzazione macroeconomica e dell'aggiustamento strutturale nel quadro di programmi sostenuti dall'FMI. Fino alla metà del 1995, il paese ha compiuto progressi significativi nella liberalizzazione dell'economia e nell'avvio di riforme strutturali fondamentali. In questo contesto, l'Albania ha beneficiato di due iniziative comunitarie di assistenza macrofinanziaria, volte a rafforzare le riserve valutarie ufficiali del paese, per un importo rispettivamente di 70 milioni di ECU (decisione del settembre 1992) e di 35 milioni di ECU (decisione del novembre 1994). Tuttavia, a partire dalla metà del 1995, il ritmo delle riforme ha subito un rallentamento, si sono verificati slittamenti significativi in materia di bilancio, l'inflazione è cresciuta e il disavanzo delle partite correnti è peggiorato. Il fallimento di taluni schemi di investimento piramidali verso la fine del 1996 ha portato all'esplosione di una serie di sommosse, in seguito alle quali il governo centrale ha perso il controllo su buona parte del paese. La società civile è stata gravemente colpita e l'attività economica seriamente danneggiata. Il carattere e la portata della crisi albanese hanno confermato l'esistenza di carenze importanti nel settore finanziario, nel quadro istituzionale e legislativo, e più in generale nel normale funzionamento dello Stato, ivi comprese la sicurezza e l'amministrazione della giustizia. La comunità intemazionale si è mobilitata e sono state convocate tre riunioni (un incontro ad alto livello svoltosi il 26 maggio 1997, la conferenza internazionale sull'Albania del 31 luglio 1997 e la conferenza ministeriale del 17 ottobre 1997), per aiutare le autorità albanesi a elaborare e realizzare un piano per uscire dalla crisi. Nel giugno 1997 si sono svolte le elezioni e il mese successivo si è insediato il nuovo governo. Da allora il paese ha compiuto sforzi notevoli per pone rimedio alle gravi conseguenze della crisi e per correggere i fattori strutturali che l'hanno determinata. Il governo è riuscito in generale a migliorare le condizioni di sicurezza, anche se in alcune zone del paese l'ordine pubblico e la sicurezza non sono ancora pienamente garantiti. Fonte di preoccupazione è anche il contesto regionale, con il rischio che la situazione del Kossovo abbia ripercussioni sull'Albania, malgrado il deciso atteggiamento di moderazione dell'attuale governo albanese. LAlbania ha portato a termine con successo un programma d'emergenza di sei mesi (ottobre 1997 - marzo 1998), nell'ambito del quale ha preso le prime urgenti misure di ripresa all'indomani della crisi. Sulla base dei risultati positivi ottenuti e in linea con la strategia di ripresa delineata nel documento "Albania - Indicazioni per la ripresa e la crescita" (preparato congiuntamente dalla Commissione europea, dalla Banca mondiale e dalla BFRS, in consultazione con l'FMI), le autorità albanesi hanno raggiunto un'intesa con 1TMI per un programma di riforma macroeconomica e strutturale a medio termine. Il programma è sostenuto da una Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF), adottata dal consiglio dell'FMI il 13 maggio 1998. Il 19 marzo 1998, ad una riunione del G-24 a Bruxelles, l'FMI e la Banca mondiale hanno illustrato il programma a medio termine per l'Albania. L'FMI ha sottolineato la necessità - in questa fase critica - dell'aiuto della comunità internazionale al fine di alleggerire durante il primo anno del programma i vincoli finanziari che il paese ha con l'estero. Le autorità albanesi sono ora alla ricerca di tale sostegno. 2. EVOLUZIONE DELL'ECONOMIA DOPO LA CRISI E PROGRAMMA D'EMERGENZA SEMESTRALE (OTTOBRE 1997 - MARZO 1998) Se, da un lato, la crisi ha interessato solo marginalmente l'agricoltura (che rappresenta oltre la metà del PIL), dall'altro lato, il primo semestre del 1997 ha visto crollare la produzione industriale. Si stima pertanto che, per il 1997 nel suo complesso, il PIL in termini reali sia sceso dell'8%. L'inflazione è salita al 50%. Il gettito tributario è calato, mentre è aumentato fino al 13% del PIL il disavanzo di bilancio finanziato internamente, che era già elevato prima della crisi (10,5% del PIL nel 1996). Le rimesse degli emigrati, pari a 490 milioni di USD nel 1996, sono scese a 250 milioni di USD nel 1997. Per tutta la durata della crisi, le autorità albanesi hanno condotto una gestione prudente delle riserve. Nonostante il brusco calo del tasso di cambio del lek, non vi è stato alcun intervento pubblico sul mercato, tranne poche eccezioni per importi molto limitati. Dopo aver oscillato ampiamente nel corso della crisi, il lek si è deprezzato del 40% circa rispetto al valore che aveva alla fine del 1996. Alla fine di dicembre del 1997, le riserve ufficiali ammontavano a 306 milioni di USD. A partire dall'ottobre 1997, le autorità hanno messo in atto - con esito soddisfacente - un programma d'emergenza concordato con l'FMI. Ugualmente soddisfacenti nel quadro del programma d'emergenza sono stati i risultati di bilancio : il gettito tributario è aumentato, anche grazie ad un miglior sistema di riscossione dei dazi doganali realizzato con l'assistenza tecnica della Comunità europea. I valori quantitativi di riferimento del programma sono stati rispettati e in alcuni casi addirittura superati. Nell'ambito del programma d'emergenza sono state anche avviate riforme strutturali. Sono stati presi dei provvedimenti iniziali volti a creare un mercato fondiario funzionante e a ristrutturare il settore bancario di proprietà dello Stato (una banca è stata liquidata; un'altra avrà un direttore generale straniero in vista di una privatizzazione o di una liquidazione nella seconda metà del 1998; la terza ha provvisoriamente sospeso le operazioni di credito). Per quanto riguarda lo sviluppo istituzionale e la riforma della pubblica amministrazione (settori in cui sono ancora necessari progressi sostanziali), due avvenimenti sono particolarmente degni di nota: il Servizio di controllo statale è stato trasformato in Istituzione suprema dei conti e una nuova legge organica di bilancio sarà presentata al Parlamento agli inizi di giugno del 1998. Il governo ha preso delle misure per risolvere i problemi scaturiti dal crollo degli schemi di investimento piramidali. L'assistenza tecnica a tal fine è fornita da un gruppo di donatori (fra cui la Comunità europea) ed è gestita dalla Banca mondiale tramite un fondo fiduciario. Il governo ha nominato degli amministratori di fama internazionale per dirigere, nell'interesse dei creditori, le cinque società che avevano gestito gli schemi di investimento piramidali e che non sono state ancora dichiarate fallite. Nel febbraio 1998, gli amministratori hanno presentato al Consiglio dei ministri una relazione contenente il valore stimato dei beni recuperabili. Gli amministratori esteri stanno ora procedendo al recupero dei beni, che costituiscono l'unica fonte possibile di compensazione per i creditori. Alla fine di aprile è stata presentata in Parlamento una legge che definisce i principi per la distribuzione dei beni recuperati. È in corso di elaborazione una normativa che impedisca in futuro la ricomparsa di questo tipo di imprese, compresa una legge sul riciclaggio di denaro sporco. 3. IL PROGRAMMA DI RIFORMA ECONOMICA A MEDIO TERMINE Gli obiettivi macroeconomici del programma di riforma macroeconomica e strutturale a medio termine sostenuto dall'FMI consistono nel promuovere una rapida crescita economica (crescita media del PIL pari all'8% annuo durante il periodo coperto dal programma), ridurre l'inflazione al 10% per la fine del 1998 e portarla al livello dei principali partner commerciali dellAlbania entro il 2001, nonché contenere il disavanzo con l'estero a livelli sostenibili e mantenere una quota sufficiente di riserve. Per ottenere il previsto calo dell'inflazione a medio termine, occorre proseguire sulla strada della diminuzione del deficit di bilancio. Le autorità ridurranno pertanto il disavanzo finanziato internamente al 6,5% del PIL nel 1998 (come stabilito nel bilancio 1998) e al 5% nel 1999, mediante una revisione delle imposte dirette e un costante contenimento delle spese. La Banca centrale manterrà tassi reali positivi sui depositi e applicherà rigorosi massimali di credito alle banche che hanno in portafoglio una proporzione elevata di crediti in sofferenza. Il programma prevede inoltre ambiziose riforme strutturali. Tra le priorità principali figurano una rigorosa politica di riforma del settore bancario nonché la necessità di definire e assicurare il rispetto dei diritti di proprietà. Entro breve tempo dovrebbe cominciare ad operare il Bank Asset Resolution Trust, di recente istituzione legislativa. La normativa bancaria è in via di revisione; nel primo anno del programma saranno completate - con l'assistenza delPFMI - una nuova legge sul sistema bancario ed una legge sulle garanzie. Saranno compiuti sforzi supplementari nel campo dell'applicazione della legislazione. Il quadro istituzionale e legislativo di vigilanza è in corso di revisione; inoltre saranno riformulati e rafforzati i requisiti di adeguatezza patrimoniale e di autorizzazione all'attività bancaria. La riforma si estenderà anche alla pubblica amministrazione, all'agricoltura (con particolare attenzione al mercato fondiario) e all'attuazione della nuova strategia di privatizzazione. Il governo perseguirà un programma di riforma della pubblica amministrazione, in linea con le raccomandazioni della Commissione europea e della Banca mondiale. L'approvazione da parte del Parlamento di un pacchetto di leggi volte a chiarire e semplificare il quadro giuridico delle transazioni fondiarie dovrebbe aver eliminato ad eliminare tutti gli ostacoli alla creazione di un mercato fondiario funzionante; il governo deve ora mettere in atto le misure prese. La strategia di privatizzazione, approvata dal Parlamento nel marzo 1998, prevede la vendita o la liquidazione di tutte le rimanenti piccole e medie imprese entro la line del 1998, la liberalizzazione di alcuni settori strategici (telecomunicazioni, energia elettrica, petrolio, gas, attività mineraria, trasporti), e la successiva apertura delle imprese statali operanti in questi settori agli investitori durante il primo anno del programma. 4. FABBISOGNO MACROFINANZIARIA COMUNITARIA PROPOSTA FINANZIAMENTO DI COMPLEMENTARI: E ASSISTENZA Nonostante i progressi realizzati nella ripresa economica e nella stabilizzazione macroeconomica, la bilancia dei pagamenti dellAlbania rimane fragile. Le esportazioni non possono che crescere gradualmente, mentre il rilancio dell'attività economica e le crescenti esigenze di ricostruire e di investire hanno già cominciato a produrre un incremento delle importazioni. L'aumento delle rimesse private rappresenta una grande incognita, poiché è legato al potenziamento della sicurezza e allo sviluppo di un settore finanziario efficiente. Gli investimenti diretti esteri dipenderanno chiaramente dalla creazione e dal mantenimento di un ambiente sicuro e stabile per l'attività economica. Inoltre, benché nel dicembre 1993 abbia rinegoziato i suoi obblighi a breve termine e abbia provveduto a saldare la totalità dei debiti a medio termine nei confronti dei creditori del club di Parigi, l'Albania deve ancora riconciliare e infine rinegoziare i suoi debiti nei confronti della Russia (ormai membro del club di Parigi) e di paesi che non sono membri del club di Parigi (Cina, ex Iugoslavia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca e Romania). Gli arretrati con la Russia sono stimati (in questa fase e subordinatamente alla riconciliazione) attorno a 141 milioni di USD (capitale e interessi). Il programma a medio termine contribuirà alla soluzione di questi punti. Nel primo anno del programma ESAF (aprile 1998 - marzo 1999), l'FMI fornirebbe all'Albania circa 16 milioni di USD, un terzo della quota del paese. Inoltre, è probabile che la Banca mondiale eroghi a favore dellAlbania un sostegno finanziario pari a 17,5 milioni di USD (di cui 7,5 milioni di USD come seconda tranche del prestito al settore finanziario e 10 milioni di USD come prima quota di uno Structural Adjustment Credit di 20 milioni di USD). Il fabbisogno residuo di finanziamento (al netto dei contributi dell'FMI e della Banca mondiale) per il primo anno dell'ESAF è valutato attorno a 202,5 milioni di USD. Si prevede che 141 milioni di USD proverranno dalla riduzione del debito con il club di Parigi e da finanziamenti complementari di donatori bilaterali. Ipotizzando che il governo riesca ad ottenere condizioni favorevoli per la rinegoziazione degli arretrati che ha chiesto al club di Parigi, resterebbe da colmare una differenza di 62 milioni di USD, da finanziare tramite un sostegno bilaterale complementare. Tale importo dovrebbe essere in parte assicurato grazie ad alcuni degli impegni assunti in occasione della conferenza dei donatori svoltasi il 22 ottobre 1997; l'FMI ha tuttavia stimato che, per far fronte al fabbisogno residuo, occorrerebbero 30-35 milioni di LJSD come nuovo sostegno alla bilancia dei pagamenti e al bilancio. La Comunità ha finora impegnato 24,5 milioni di ECU volti a sostenere il bilancio 1998 (14,5 milioni di ECU) e del programma nell'ambito dell'assistenza speciale PHARE comunitario di sicurezza alimentare (10 milioni di ECU). La prima tranche (5 milioni di ECU) dall'assistenza per la sicurezza alimentare è stata erogata con il programma d'emergenza. Si propone ora che la Comunità metta a disposizione dellAlbania un prestito a sostegno della bilancia dei pagamenti per un importo massimo di 20 milioni di ECU. Il sostegno comunitario nel primo anno dell'ESAF raggiungerebbe pertanto 39,5 milioni di ECU, considerando l'aiuto al bilancio 1998 fornito con l'assistenza speciale PHARE e con la seconda tranche (5 milioni di ECU) dell'assistenza per la sicurezza alimentare. Se si tiene conto del prestito a lungo termine in associazione alla componente a fondo perduto nel quadro dell'assistenza speciale PHARE e del programma di sicurezza alimentare, il pacchetto di aiuti comunitari a favore dell'Albania sembra in grado di assicurare nel complesso condizioni agevolate. Da un lato, la capacità dellAlbania di far fronte al servizio del debito rimarrà limitata, soprattutto nei prossimi anni. Dall'altro lato, è importante considerare: i) il fatto che l'assistenza precedentemente fornita dalla Comunità all'Albania abbia finora unicamente assunto la forma di sovvenzioni, e di conseguenza abbia avuto un elevato grado di agevolazione; ii) il fatto che l'FMI e la Banca mondiale, oltre ad alcuni donatori bilaterali, stanno sostenendo la bilancia dei pagamenti con prestiti (anche se a condizioni agevolate); iii) il previsto aumento graduale della capacità dellAlbania di far fronte al servizio del debito a medio e a lungo termine attraverso l'attuazione di programmi di riforma economica; iv) la necessità di incentivare la disciplina finanziaria. 5. PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEL PRESTITO La Commissione propone che la Comunità metta a disposizione dell'Albania un prestito a sostegno della bilancia dei pagamenti per un importo massimo di 20 milioni di ECU e una durata massima di 15 anni. La durata proposta del prestito è in linea con le prospettive a medio e lungo termine della bilancia dei pagamenti dellAlbania che, secondo le previsioni, dovrà far fronte a rilevanti necessità di finanziamento nei prossimi anni. L'assistenza verrebbe accordata nel quadro dell'attuale ESAF ed andrebbe ad integrare i fondi resi disponibili dalle istituzioni finanziarie internazionali e da altri donatori bilaterali. L'assistenza comunitaria verrebbe erogata in due quote, subordinatamente alla soddisfacente messa in atto del programma concordato con l'FMI e al rispetto di specifiche condizioni supplementari (in linea con tale programma), nella fattispecie i progressi nell'attuazione dell'assistenza speciale PHARE. Come per operazioni simili a favore di altri paesi partner, la Comunità si procurerebbe i fondi grazie all'assunzione sul mercato di prestiti garantiti dal bilancio generale. L'Albania contrarrebbe successivamente un prestito con la Comunità. Le operazioni di erogazione e assunzione del prestito sarebbero esattamente coincidenti ed escluderebbero l'assunzione di qualsiasi rischio commerciale per la Comunità. Secondo il meccanismo del Fondo di garanzia, la decisione di mettere a disposizione un finanziamento fino a 20 milioni di ECU comporterebbe un accantonamento al Fondo di 2,8 milioni di ECU, a carico della riserva per garanzie del 1998 per azioni esterne. Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a favore dell'Albania IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 235, vista la proposta della Commissione, visto il parere del Parlamento europeo 1, considerando che la Commissione, prima di presentare la sua proposta, ha consultato il comitato monetario; considerando che l'Albania ha registrato progressi sostanziali sulla strada della ripresa dagli effetti della crisi economica e sociale degli inizi del 1997; che l'Albania è riuscita a mettere in atto un programma di rilancio economico volto a far fronte agli effetti immediati della crisi; considerando che tra TAlbania e la Comunità si stanno sviluppando relazioni commerciali ed economiche nel quadro dell'accordo di cooperazione; considerando che l'Albania ha concordato con il Fondo monetario internazionale (FMI) un'ampia gamma di provvedimenti di stabilizzazione e di riforme, sostenuta da un prestito nel quadro della Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF); considerando che l'Albania ha concordato con la Banca mondiale una serie di misure volte a favorire la riforma del settore bancario e a promuovere F occupazione, con il sostegno di un Rehabilitation Loan a condizioni agevolate; che ulteriori misure di aggiustamento strutturale riceveranno il sostegno di uno Structural Adjustment Credit; consacrando che l'Albania sta intraprendendo riforme fondamentali per promuovere funzionare la riforma economica e per costruire efficacemente; che le riforme saranno rivolte in particolare alla eostruzione delle istituzioni, alla riforma della pubblica amministrazione e del sistema giudiziario, allo sviluppo di un settore bancario sano ed efficiente, alla creazione di un mercato fondiario funzionante, e all'accelerazione del processo di privatizzazione delle in grado di istituzioni imprese; che il governo è attivamente impegnato nella lotta allacorruzione e in una rapida liquidazione delle imprese che gestivano schemi di investimento piramidali; considerando che le autorità dell'Albania hanno chiesto assistenza finanziaria per il primo anno del programma a medio termine agli organismi finanziari internazionali, al gruppo dei 24 paesi industrializzati (G-24) e alla Comunità; che, al di là del finanziamento che sarebbe fornito dall'FMI e dalla Banca mondiale, resta da soddisfare un rilevante fabbisogno residuo di finanziamento; che il finanziamento estero richiesto per il primo anno del programma a medio termine dovrebbe in parte essere coperto dalla rinegoziazione del debito con il club di Parigi e dagli impegni non erogati assunti alla conferenza dei donatori dell'ottobre 1997; considerando che l'assistenza comunitaria a favore dell'Albania contribuisce a sostenere le riforme istituzionali e strutturali del paese; che il prestito comunitario a lungo termine a favore dell'Albania è un provvedimento atto ad alleggerire i vincoli finanziari esterni che gravano sul paese, sostenendo la bilancia dei pagamenti e rafforzando le riserve valutarie; considerando che l'Albania è un paese a basso reddito ammesso dalla Banca mondiale e dall'FMI a beneficiare di prestiti a condizioni molto agevolate; che durante il primo anno del programma a medio termine la Comunità fornirà un sostegno al bilancio di 19,5 milioni di ECU sotto forma di contributi a fondo perduto nel quadro dell'assistenza speciale PHARE e del programma comunitario di sicurezza alimentare; che nelle attuali circostanze il prestito proposto di 20 milioni di ECU permette al sostegno macrofinanziario complessivo della Comunità di offrire condizioni sufficientemente agevolate; considerando che è opportuno che il prestito comunitario sia gestito dalla Commissione; considerando che per l'adozione della presente decisione il trattato non prevede poteri diversi da quelli di cui all'articolo 235, DECIDE: Articolo 1 l. La Comunità concede all'Albania un prestito a lungo termine per un importo massimo di 20 milioni di ECU in conto capitale, per una durata massima di 15 anni, al fine di garantire la sostenibilità della bilancia dei pagamenti e rafforzare le riserve valutarie del paese. 2. A tal fine, la Commissione è abilitata all'assunzione di prestiti a nome della Comunità europea per raccogliere i fondi necessari, che verranno messi a disposizione dell'Albania attraverso la concessione di un prestito alla medesima. 3. Tale prestito è gestito dalla Commissione in stretta consultazione con il comitato monetario, secondo criteri conformi ai termini degli accordi conclusi tra l'FMI e l'Albania. Articolo 2 1. Previa consultazione del comitato monetario, la Commissione è abilitata a negoziare con le autorità dell'Albania le condizioni di politica economica e istituzionale cui è subordinato il prestito. Tali condizioni sono compatibili con gli accordi di cui all'articolo 1, paragrafo 3. 2. La Commissione verifica ad intervalli regolari, in collaborazione con il comitato monetario e in stretto coordinamento con l'FMI, che la politica economica ed istituzionale dell'assistenza conforme macrofinanziaria concessa e che le condizioni cui quest'ultima è subordinata siano soddisfatte. dell'Albania obiettivi agli sia Articolo 3 1. L'assistenza macrofinanziaria è concessa all'Albania in due quote. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 2, la prima quota è svincolata una volta superata con successo la valutazione intermedia del primo anno del programma sostenuto da un accordo ESAF triennale tra l'FMI e l'Albania. 2. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 2, la seconda quota è svincolata subordinatamente ad un'attuazione soddisfacente del programma ESAF e almeno tre mesi dopo l'erogazione della prima quota. 3. 1 fondi sono versati alla Banca centrale dell'Albania. Articolo 4 1. Le operazioni di assunzione ed erogazione del prestito di cui all'articolo l comportano valuta identica e gli eventuali cambiamenti di scadenza, rischi di cambio o di tasso d'interesse o altri rischi commerciali non sono a carico della Comunità. 2. La Commissione prende le disposizioni necessarie, qualora l'Albania decida in tal senso, per includere nelle condizioni del prestito una clausola di rimborso anticipato e per consentire l'esercizio di tale facoltà. tasso d'interesse sui prestiti, 3. Su richiesta dell'Albania, e qualora le circostanze consentano un miglioramento del la Commissione può procedere ad un ri finanziamento della totalità o di parte dei prestiti da essa inizialmente assunti e ad una revisione delle relative condizioni finanziarie. Tali operazioni sono effettuate alle condizioni di cui al paragrafo 1 e non possono comportare un prolungamento della durata media del prestito assunto, né un aumento dell'ammontare, al tasso di cambio corrente, del capitale non ancora rimborsato alla data delle suddette operazioni. 4. Le spese sostenute dalla Comunità per dell'operazione di cui alla presente decisione sono a carico dell'Albania. la conclusione e l'esecuzione 5. Il Comitato monetario è informato almeno una volta all'anno dello svolgimento delle operazioni di cui ai paragrafi 2 e 3. Articolo 5 Almeno una volta all'anno, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione, comprensiva di una valutazione, sull'attuazione della presente decisione. Fatto a. , Per il Consiglio 11 Presidente 10 SCHEDA FINANZIARIA 1. Denominazione dell'azione Assistenza macrofinanziaria a favore dell'Albania. 2. Linea di bilancio Linea BO-211 : garanzia della Comunità europea sui programmi di prestiti assunti dalla Comunità per concedere un'assistenza finanziaria a favore di paesi terzi dell'Europa centrale e orientale. 3. Base giuridica Articolo 235 del trattato. 4. Descrizione e motivazione dell'azione a) Descrizione dell 'azione Concessione all'Albania di prestiti comunitari (da finanziarsi mediante l'assunzione di prestiti da parte della Comunità sui mercati internazionali dei capitali) per un importo massimo di 20 milioni di ECU, al fine di sostenere l'impegno di riforma del governo. b) Motivazione dell 'azione La sostenibilità delle riforme economiche e istituzionali dell'Albania dipende dall'assistenza finanziaria esterna fornita da fonti ufficiali. 5. Classificazione della spesa Obbligatoria 6. Natura della spesa Attivazione potenziale della garanzia di bilancio per un debito assunto dalla Comunità allo scopo di finanziare i prestiti. 7. Impatto finanziario a) Metodo di calcolo La valutazione dell'importo degli aiuti ritenuti necessari è basata sulle stime attuali del fabbisogno residuo di finanziamento estero dell'Albania. Si propone un'iscrizione "per memoria", poiché non è possibile determinare in anticipo l'importo e il momento di un eventuale ricorso a questa linea di bilancio, e poiché si auspica che tale ricorso non debba mai avvenire. 11 b) Incidenza dell 'azione sugli stanziamenti d'intervento La linea di bilancio relativa alla garanzia per il prestito sarà attivata solo in caso di effettivo ricorso alla garanzia. Finanziamento della spesa d'intervento in caso di eventuale ricorso alla e) garanzia di bilancio In caso di eventuale ricorso alla garanzia di bilancio: Ricorso al Fondo di garanzia istituito dal regolamento (CE, EURATOM) n. 2728 del Consiglio, del 31 ottobre 1994 Ove le risorse attribuite dal Fondo di garanzia non si rivelassero sufficienti, si procederebbe a finanziare i pagamenti supplementari a carico del bilancio mediante storno: degli eventuali importi ancora restanti nella riserva per garanzie; degli eventuali pagamenti tardivi al bilancio per i quali sia stata attivata la garanzia di bilancio (ai sensi dell'art. 27, par. 3 del regolamento finanziario) degli importi disponibili nel rispetto del massimale previsto per la relativa categoria 4 delle attuali prospettive finanziarie o ridistribuzione. Per adempiere ai suoi obblighi, la Commissione può provvedere in via provvisoria al servizio del debito mediante fondi di tesoreria. In tal caso si applica l'articolo 12 del regolamento (CEE, EURATOM) n. 1552/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989. 8. Misure antifrode previste I versamenti verranno effettuati direttamente a favore della Banca centrale del paese beneficiario solo dopo che i servizi della Commissione avranno verificato, in consultazione con il Comitato monetario ed in collegamento con i servizi dell'FMI e della Banca Mondiale, l'adeguatezza delle politiche macroeconomiche attuate in tale paese ed il rispetto delle specifiche condizioni connesse all'assistenza in questione. 9. Elementi d'analisi costo-efficacia a) Giustificazione dell 'azione ed obiettivi specifici Sostenendo l'impegno di riforma macroeconomica del paese beneficiario ed integrando i finanziamenti concessigli dalla comunità internazionale nel contesto del programma concordato con l'FMI, l'assistenza proposta favorirà la transizione del paese in questione verso l'economia di mercato. b) Controllo e valutazione 12 La presente assistenza ha carattere macroeconomico; il controllo e la valutazione della stessa sono realizzati nel quadro del programma di adeguamento e di riforma sostenuto dall'FMI, attualmente messo in atto dall'Albania. I servizi della Commissione effettueranno il controllo dell'azione sulla base di un opportuno sistema di indicatori macroeconomici e strutturali/istituzionali da stabilire di concerto con le autorità del paese beneficiario. Essi rimarranno inoltre in stretto contatto con i servizi dell'FMI e della Banca Mondiale al fine di beneficiare della valutazione da parte di questi ultimi dei risultati ottenuti dal paese beneficiario sotto il profilo della riforma economica ed istituzionale. IO. Spese amministrative La presente azione ha carattere eccezionale e non comporta alcun aumento del personale della Commissione. 13 ALLEGATO RISORSE DI BILANCIO NECESSARIE PER GLI ACCANTONAMENTI AL FONDO DI GARANZIA NEL 1998 E MARGINE FIGURATIVO NEL QUADRO DELLA RISERVA PER PRESTITI E GARANZIE A FAVORE DI PAESI TERZI (IN MILIONI DI ECU) Operazioni Base di calcolo1 Accantonamento al fondo2 Margine della riserva Capacità di prestito residua4 Operazioni decise Assistenza correlata a progetti BEI/PECO BEI/PVS-ALA BEI/SUDAFRICA BEI/MED Assistenza macrofinanziaria 338,0 2414 665,7 190,55 17,5 728,6 93,2 25,46 2,45 102,00 244,8 219,3 216,9 114,9 Algeria (sospensione) -100 -14,00 128,9 Operazioni proposte Assistenza correlata a progetti BEI/FYROM 5 BE I/Turchia B BEI/ Croazia 6 BEI/Bosnia e 7 EURATOM ° Assistenza macrofinanziaria Ucraina-lll5 Albania 5 Bosnia 5 42 105 56 7 260 150 20 30 5,88 14,70 7,84 0,98 36,40 21,00 2,80 4,20 123. 0 108,3 100. 5 99. 5 63,1 42,1 39,3 35,1 301 281 251 La base di calcolo rappresenta il 70% dell'importo nominale dei prestiti BEI e il 100% dei prestiti dell'assistenza macrofinanziaria. Ai sensi delle norme sull'accantonamento definite dal regolamento (CE,EURATOM) n. 2728/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994. Avendo il Fondo raggiunto l'importo-obiettivo nel 1997, il tasso di copertura per le nuove operazioni è stato abbassato dal 15% al 14%. Importo della riserva nel 1998 nel quadro delle prospettive finanziarie. Per prestiti con garanzia del 100%. Proposta della Commissione. Stime provvisorie. Sulla base dei prestiti da firmare nel 1998. A^\ ISSN 0254-1505 COM(98) 507 def. DOCUMENTI IT 11 01 09 N. di catalogo : CB-CO-98-515-1T-C ISBN 92-78-38861-0 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 1. -21>S5 I. ussemburgo


title: Έκθεση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο - Διαδικασίες είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη - Τρίτη έκθεση της Επιτροπής [άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89]

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
fraud
tax evasion
tax inspection

text: ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 03. 09. 1998 COM( 1998) 490 τελικό ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Διαδικασίες είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη Τρίτη έκθεση της Επιτροπής [άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89] ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1 < Χ- 2. ΦΟΡΟΔΙΑΦΥΓΗ ΚΑΙ ΠΑΡΑΤΥΠΙΕΣ 2. 1. Μορφές φοροδιαφυγής 2. 2. Τομείς υψηλού κινδύνου 3. ΕΛΕΓΧΟΣ 3. 1. Πλαίσιο και ορισμός 3. 2. Έλεγχος: βασικό αποτρεπτικό στοιχείο όσον αφορά τη φοροδιαφυγή 3. 3. Διαχείριση του ελέγχου 3. 3. 1. Ανάλυση κινδύνων 3. 3. 2. Μέσα πρόληψης της φοροδιαφυγής 3. 4. Μέθοδοι ελέγχου και έρευνας 3. 4. 1. Τεχνικές ελέγχου 3. 4. 2. Τομεακή προσέγγιση 3. 4. 3. Αρμοδιότητες ελέγχου 3. 4. 4. Οι έρευνες στις περιπτώσεις οργανωμένης φοροδιαφυγής 3. 5. Είσπραξη 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ 2 3 5 7 7 7 10 10 12 13 13 15 17 18 20 21 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το άρθρο 12 παράγραφος 3 χου κανονισμού 1553/891 προβλέπει όχι «η Επιχροπή συνχάσσει κάθε χρία χρόνια έκθεση για χις διαδικασίες που εφαρμόζονχαι σχα κράχη μέλη καθώς και για χις βελχιώσεις που ενδεχομένως προβλέπονχαι». Η έκθεση αυχή αποχελεί την χρίχη έκθεση που συνχάσσει η Επιχροπή, η πρώτη από χις οποίες δημοσιεύτηκε χο 1992 και η δεύχερη χο 19952. Σχη διάρκεια χων χελευχαίων ετών, η προσοχή χων αρχών που ασχολούνχαι με χις διαδικασίες διαχείρισης χου ΦΠΑ επικενχρώθηκε ιδίως σχα προβλήμαχα που συνδέονχαι με χις δρασχηριόχηχες ελέγχου και καχαπολέμησης της φοροδιαφυγής. Τα διακυβευόμενα συμφέρονχα είναι ιδιαίχερα σημανχικά: ο ΦΠΑ αποχελεί χο κυριόχερο έσοδο χου κοινοχικού προϋπολογισμού, παρόλο που χο σχεχικό μερίδιο χου φθίνει συνεχώς. Ο ΦΠΑ αποχελεί επίσης ένα από χα σημανχικόχερα έσοδα χων κραχών μελών. Επιπλέον, σχη δεύχερη έκθεση έχει ήδη χονισχεί όχι η απώλεια εσόδων και, ως εκ χούχου, η απώλεια πόρων ΦΠΑ πρέπει να ανχισχαθμισχεί από μια μεγαλύχερη συγκένχρωση πόρων ΑΕΠ, πράγμα που μεχαβάλλει χα σχεχικά μερίδια χων πόρων ΦΠΑ και χων πόρων ΑΕΠ. Η πρόσθετη χρησιμοποίηση πόρων ΑΕΠ χρημαχοδοχείχαι από όλα χα κράχη μέλη. Η έλλειψη αποχελεσματικόχηχας όσον αφορά την είσπραξη του ΦΠΑ σε ένα μόνο κράτος μέλος αντανακλάται, ως ένα βαθμό, και στα υπόλοιπα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη καθώς και η Επιτροπή οφείλουν, λοιπόν, να παρακολουθούν προσεκτικά την εξέλιξη χων φαινομένων φοροδιαφυγής, και να προωθούν χις πρωχοβουλίες για βελτίωση και ενίσχυση χης πρόληψης και χης καχαπολέμησης της φοροδιαφυγής. Είναι δύσκολο να συναχθούν ασφαλή συμπεράσμαχα από χις διαθέσιμες πληροφορίες σχεχικά με χη φοροδιαφυγή - ιδίως όσον αφορά χον ποσοχικό προσδιορισμό - υπάρχουν όμως ορισμένες σαφείς ενδείξεις όσον αφορά χις διασχάσεις και χη σημασία χου φαινομένου, και είναι επίσης δυναχό να διαχυπωθούν ορισμένες γενικές αρχές όσον αφορά χην καχαπολέμηση χης φοροδιαφυγής. Μεχά από μια σύνχομη επισκόπηση χων κυριοχέρων στοιχείων που χαρακτηρίζουν σήμερα χη φοροδιαφυγή όσον αφορά χον ΦΠΑ, σχην παρούσα έκθεση συνοψίζονχαι οι εμπειρίες και οι κυριόχερες αρχές που διέπουν χα συσχήμαχα ελέγχου και χην εξέλιξη χους προς χην αναζήχηση λύσεων ικανών να βελχιώσουν και να ενισχύσουν χα μέσα καχαπολέμησης ενός φαινομένου που απειλεί χην ίδια την ακεραιότητα του συστήματος ΦΠΑ τόσο σε κοινοτικό όσο και εθνικό επίπεδο. Όσον αφορά τις διαδικασίες είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη, η παρούσα έκθεση λαμβάνει υπόψη της ένα ευρύ φάσμα εργασιών και δραστηριοτήχων που έχουν διεξαχθεί σχο πλαίσιο διαφόρων φορέων. Μεχαξύ όλων αυχών χων δραστηριοτήτων, τις κυριότερες πηγές για τη σύνταξη της παρούσας έκθεσης αποτέλεσαν: 1 Κανονισμός (ΕΟΚ,Ευρατόμ) αριθ. 1553 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989 - ΕΕ αριθ. L 155/9-13 της 7ης Ιουνίου 1989 2 Η πρώτη έκθεση συντάχθηκε το Φεβρουάριο 1992 - έγγραφο SEC(92)280 τελικό· η δεύτερη δημοσιεύτηκε τον Ιούλιο 1995 - έγγραφο COM(95)354 τελικό. (1) (2) (3) χα σεμινάρια ΦΠΑ που διοργάνωσε η Επιχροπή βάσει χων συσχάσεων χης δεύχερης έκθεσης βάσει χου άρθρου 123 όσον αφορά την εφαρμογή ειδικών προγραμμάτων για την αντιμετώπιση των σημαντικότερων κινδύνων τα συμπεράσματα τους εκτίθενται αναλυτικά στο ειδικό έγγραφο εργασίας· οι εργασίες των επιτροπών που προβλέπονται από τον κανονισμό 218/924 (SCAC και SCAF)· τα σεμινάρια που διοργανώθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος Matthaeus- Tax5. 2. ΦΟΡΟΔΙΑΦΥΓΗ ΚΑΙ ΠΑΡΑΤΥΠΙΕΣ Οποιαδήποτε αναφορά στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής προϋποθέτει τουλάχιστον την ύπαρξη βασικών στοιχείων όσον αφορά το πρόβλημα το οποίο αντιμετωπίζουν οι αρμόδιες για τον έλεγχο εθνικές αρχές. Ωστόσο, στην περίπτωση της φοροδιαφυγής, θα πρέπει προηγουμένως να διευκρινιστεί η έννοια του όρου, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των διαφορετικών ορισμών που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη6 και των δυσκολιών γλωσσικής φύσης (για να αναφέρουμε ένα παράδειγμα: ο όρος "evasion" στα αγγλικά υποδεικνύει την παράνομη μη καταβολή φόρου, ενώ ο όρος "évasion" στα γαλλικά αντιστοιχεί στον αγγλικό όρο "avoidance ", φοροαποφυγή). Στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης, ως φοροδιαφυγή νοείται οποιαδήποτε δραστηριότητα η οποία, με παράβαση ή κατάχρηση των κανόνων δικαίου, συνεπάγεται την εκούσια αποφυγή της ορθής εκπλήρωσης των φορολογικών υποχρεώσεων και, κατά "Διαδικασίες ελέγχου που εφαρμόζονται σε ειδικούς τομείς δραστηριοτήτων" (κατασκευών, λιανικού εμπορίου, ξενοδοχείων και εστιατορίων. ) - Σεμινάριο του Ελσίνκι της 8ης και 9ης Ιουνίου 1995 "Προβλήματα ελέγχου στον τομέα του αυτοκινήτου" - Σεμινάριο των Βρυξελλών της 11ης και 12ης Δεκεμβρίου 1995 "Είσπραξη του ΦΠΑ και έλεγχος των εταιρειών τύπου "φοίνικα", των εικονικών εταιρειών και των εταιρειών που εμπλέκονται σε δόλιες πτωχεύσεις"- Σεμινάριο της Βιέννης της 13ης και 14ης Ιουνίου 1996 Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ 218/92 του Συμβουλίου της 27ης Ιανουαρίου 1992 - ΕΕ. αριθ. L 24 τηςίης Φεβρουαρίου 1992. Το άρθρο 10 παράγραφος 1 προβλέπει ότι η Επιτροπή επικουρείται από μια "Μόνιμη Επιτροπή Διοικητικής Συνεργασίας στον τομέα των Έμμεσων Φόρων" (SCAC) στο πλαίσιο της οποίας δημιουργήθηκε μια "υποεπιτροπή για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής" (SCAF) η οποία ασχολείται περισσότερο άμεσα με τα θέματα που συνδέονται με τη φοροδιαφυγή και την καταστολή της. Πρόκειται συγκεκριμένα για τα ακόλουθα σεμινάρια Matthaeus Tax: - 'Τα προβλήματα του ελέγχου του ΦΠΑ στον κλωστοϋφαντουργικό τομέα", Crawley (UK) Οκτώβριος 1995· - "Η οργάνωση ελέγχων με ηλεκτρονικά μέσα", Malmcp (SW) Φεβρουάριος 1996· - "Ο έλεγχος των τιμολογίων και η φοροδιαφυγή που συνδέεται με τις διαδικασίες τιμολόγησης", Μαδρίτη (ES) Δεκέμβριος. 1996· - "Ο προγραμματισμός των ελέγχων ΦΠΑ", Λουξεμβούργο Σεπτέμβριος 1997. Βλέπε το παράρτημα 16 της δεύτερης έκθεσης άρθρο 12 συνέπεια, τη μη φορολόγηση οποιασδήποτε φορολογητέας βάσης και/ή τη μη καταβολή του φόρου. Δεδομένου ότι τα φορολογικά συστήματα στηρίζονται, κατά κανόνα, σε μια σειρά υποχρεώσεων (εγγραφή του υποκείμενου στον φόρο, τήρηση λογιστικών βιβλίων, έκδοση τιμολογίων, δηλώσεις. ) οι οποίες αποβλέπουν ιδίως στην πρόληψη της φοροδιαφυγής (δυνητικής ή πιθανής), η μορφή και το περιεχόμενο της φοροδιαφυγής διαφέρουν και η σοβαρότητα της ποικίλλει από την απλή μη τήρηση των φορολογικών υποχρεώσεων έως τη διεξαγωγή αξιόποινων πράξεων "κατάργηση", πλαστογράφηση, απόκρυψη κλπ. Εξαιρουμένων των περιπτώσεων μικρών παρατυπιών ή σφαλμάτων (που είναι ωστόσο δυνατό να οδηγήσουν, στο σύνολο τους σε σημαντικές απώλειες φορολογικών εσόδων για το Δημόσιο Ταμείο), στις παραγράφους που ακολουθούν εξετάζονται οι δραστηριότητες που αποβλέπουν στην εξασφάλιση αδικαιολόγητου φορολογικού πλεονεκτήματος (από την παράνομη μείωση της φορολογητέας βάσης). Όσον αφορά τον ΦΠΑ, λόγω του ίδιου του μηχανισμού του φόρου, διαπιστώνεται ότι η φοροδιαφυγή αποβλέπει κατά κανόνα στη μείωση ή την κατάργηση του οφειλόμενου φόρου επί των πωλήσεων και/ή την αύξηση ή τη δημιουργία εκπτώσιμου φόρου επί των αγορών, κατά τρόπο που να αλλοιωθεί το τελικό χρεωστικό ή πιστωτικό υπόλοιπο του φόρου. 2. 1. Μορφές φοροδιαφυγής Οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για την επίτευξη των αποτελεσμάτων αυτών, μπορούν να είναι πολύ απλές, όπως για παράδειγμα η μη έκδοση τιμολογίων για τις πωλήσεις ή η έκπτωση μη εκπτώσιμων αγορών, ή να προϋποθέτουν περισσότερο πολύπλοκες δραστηριότητες (δημιουργία εικονικών υποκείμενων στον φόρο, κατάχρηση ειδικών καθεστώτων φορολόγησης, κατάχρηση των κανόνων του διεθνούς εμπορίου. ) ή, ακόμη, να εμπλέκονται σε αυτές περισσότεροι του ενός υποκείμενοι στον φόρο, όπως στις περιπτώσεις φοροδιαφυγής πολλαπλής συμμετοχής. Βάσει των διαθέσιμων στοιχείων, και ιδίως της μελέτης που διεξήχθη από την υποεπιτροπή για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής7, θα πρέπει να επισημανθούν τα ακόλουθα στοιχεία σχετικά με την φοροδιαφυγή όσον αφορά τον ΦΠΑ: (1) το μεταβατικό καθεστώς, λόγω των αρχών στις οποίες βασίζεται (ιδίως της απαλλασσόμενης κυκλοφορίας αγαθών στο πλαίσιο των ενδοκοινοτικών συναλλαγών), διευκόλυνε ή ενίσχυσε ορισμένες μορφές φοροδιαφυγής. Τα τρία ειδικά καθεστώτα που προβλέπουν τη φορολόγηση στον προορισμό (καινούργια αυτοκίνητα, πωλήσεις εξ αποστάσεως, αγορές από νομικά πρόσωπα μη υποκείμενα στον φόρο και απαλλασσόμενα από τον φόρο) είναι επίσης πολύπλοκα και δυσχερή ως προς τη διεξαγωγή του ελέγχου, με αποτέλεσμα τη δημιουργία πρόσφορου εδάφους για καταχρήσεις ή μορφές φοροδιαφυγής που δεν υπήρχαν προηγουμένως. 7 Η SCAF έχει, μεταξύ άλλων, εκπονήσει αναλυτική μελέτη σχετικά με τη φοροδιαφυγή όσον αφορά τον ΦΠΑ στην Ευρώπη. Η μελέτη αυτή περιλαμβάνει 479 περιπτώσεις φοροδιαφυγής (οι οποίες έχουν επιλεγεί από τα κράτη μέλη μεταξύ των σημαντικότερων τόσο από την άποψη του ύψους του ποσού όσο και από την άποψη των μηχανισμών της φοροδιαφυγής) οι οποίες αντιπροσωπεύουν συνολικά φοροδιαφυγή ύψους 573 εκατ. ECU. Η εξέταση των περιπτώσεων αυτών είναι ιδιαίτερα διεξοδική και βασίζεται σε πολλές παραμέτρους (πληροφορίες σχετικά με τον υποκείμενο στον φόρο, είδη και μηχανισμοί φοροδιαφυγής, τρόπος εντοπισμού, συνεργασία. ) οι οποίες επιτρέπουν να σχηματιστεί μια πλήρης εικόνα. (2) οι συνηθέστερες μορφές φοροδιαφυγής είναι η "κατάργηση" του φόρου επί των πωλήσεων και η κατάχρηση των κανόνων έκπτωσης στις απλούστερες και πλέον άμεσες μορφές τους (στη μελέτη της SCAF η φοροδιαφυγή του είδους αυτού αντιπροσωπεύει 57% του εξετασθέντος δείγματος). Από την άποψη των πωλήσεων, η φοροδιαφυγή αυτή αντιπροσωπεύεται από τη μη έκδοση τιμολογίων, τη μη καταχώριση των πωλήσεων, τη μη καταβολή του καταλογισθέντος ΦΠΑ· από την πλευρά των αγορών απαντάται συνήθως η έκπτωση χωρίς την ύπαρξη τιμολογίου (αύξηση του δηλωθέντος εκπεστέου ΦΠΑ) και η έκπτωση με την βοήθεια πλαστών τιμολογίων; η τελευταία μορφή φοροδιαφυγής χαρακτηρίζεται από τη χρησιμοποίηση ευρέος φάσματος μηχανισμών, δεδομένου ότι οι φοροφυγάδες αναζητούν συνεχώς νέα συστήματα που να μην εντοπίζονται εύκολα κατά τους ελέγχους: παραποίηση τιμολογίων υφιστάμενων εταιρειών (αντίγραφα, φωτομοντάζ. ), δημιουργία τιμολογίων ανύπαρκτων προμηθευτών και για εικονικά εμπορεύματα - δημιουργία τιμολογίων από υφιστάμενους προμηθευτές οι οποίοι όμως αγνοούν τη συναλλαγή - διπλή χρήση των ιδίων τιμολογίων τα οποία τροποποιούνται καταλλήλως, κλπ. (3) οι μορφές φοροδιαφυγής στις οποίες οφείλεται η διαφυγή των μεγαλύτερων ποσών φόρου για κάθε περίπτωση είναι αυτές που χαρακτηρίζονται στην παρούσα έκθεση ως "μεγάλης κλίμακας οργανωμένη φοροδιαφυγή", δηλαδή: α) β) η δημιουργία εικονικών εταιρειών (με διάφορες επωνυμίες8) μοναδικός στόχος των οποίων είναι η αποφυγή της καταβολής των οφειλόμενων φόρων με διάφορους μηχανισμούς (δημιουργία νέων εταιρειών που λειτουργούν τακτικά αλλά εξαφανίζονται πριν την ημερομηνία υποβολής της πρώτης δήλωσης και καταβολής του φόρου, ή αφού έχουν επιτύχει την επιστροφή ΦΠΑ βάσει εικονικών δραστηριοτήτων ή πλαστών εγγράφων - μεταβίβαση των περιουσιακών στοιχείων πριν από την κήρυξη εικονικής πτώχευσης προκειμένου να αποφευχθεί η καταβολή των φόρων, δημιουργία πελατών/προμηθευτών για την εμφάνιση εικονικών συναλλαγών, κλπ. )* η ύπαρξη εικονικών υποκείμενων στον φόρο παρατηρείται τόσο σε εθνικό όσο και διεθνές επίπεδο· η φοροδιαφυγή πολλαπλής συμμετοχής στο πλαίσιο της οποίας πραγματοποιούνται εμπορικές συναλλαγές από μια αλυσίδα εταιρειών (πραγματικών ή εικονικών) με στόχο την εξασφάλιση, για κάθε εχαιρεία που συμμεχέχει στη φοροδιαφυγή αυτή, μιας σειράς αδικαιολόγητων πλεονεκτημάτων ΦΠΑ (αδικαιολόγητη έκπτωση ή επιστροφή) και, ταυτόχρονα, την εξαφάνιση των ιχνών των εμπορευμάτων (πραγματικών ή εικονικών) που δηλώνονται τελικά για εξαγωγή, τα οποία όμως στην πραγματικότητα πωλούνται στη μαύρη αγορά. Αυτά τα είδη φοροδιαφυγής συνδέονται ιδίως με το διεθνές και το ενδοκοινοτικό εμπόριο, για δύο κυρίως λόγους: Διάφοροι όροι χρησιμοποιούνται προκειμένου να περιγραφεί αυτό το είδος εταιρειών που δημιουργούνται με δόλιους σκοπούς αλλά ταυτόχρονα πρέπει να εμφανίζονται ως κανονικές εταιρείες: εταιρείες τύπου "φοίνικα", εικονικές εταιρείες, εταιρείες φαντάσματα, εταιρείες ταξί, αδρανείς εταιρείες, εταιρείες φίλτρα, εταιρείες ταχυδρομικές θυρίδες, κ. λ. π. - - χο σύστημα φορολόγησης στον προορισμό επιτρέπει στους φοροφυγάδες να επωφελούνται από την απαλλαγή από τον ΦΠΑ για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις ή τις εξαγωγές· είναι πολύ δύσκολο για τις φορολογικές αρχές να εντοπίζουν δόλιες ενέργειες που "διοργανώνονται " στο εξωτερικό. (4) άλλες μορφές φοροδιαφυγής μεταξύ των συνηθέστερων είναι: α) β) γ) δ) η μη καταχώριση (οι φορολογικές αρχές αγνοούν την ασκούμενη δραστηριότηχα και συνεπώς η δρασχηριόχητα αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο της παραοικονομίας)· η εφαρμογή εσφαλμένων συντελεστών η κατάχρηση του καθεστώτος ενδοκοινοτικών συναλλαγών, καθώς και των εισαγωγών/εξαγωγών οι εικονικές πτωχεύσεις (μεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων από μια εταιρεία πριν κηρύξει πτώχευση προκειμένου να αποφευχθεί η καταβολή του οφειλόμενου ΦΠΑ)· (5) περιοριζόμενοι πάντα στο αντιπροσωπευτικό δείγμα που μελετήθηκε από την SCAF, μπορούμε να αναφέρουμε και άλλα ενδιαφέροντα στοιχεία, ιδίως για τον έλεγχο και την ανάλυση κινδύνων (βλέπε κεφάλαιο 3): α) β) γ) δ) το ποσοστό των οικονομικών φορέων που είναι εξ'ολοκλήρου άγνωστοι στις φορολογικές αρχές (οικονομικοί φορείς μη εγγεγραμμένοι στον ΦΠΑ) κατά τον εντοπισμό της φοροδιαφυγής είναι εξαιρετικά μικρό· η (εκούσια) διαγραφή των υποκείμενων στον φόρο συμπίπτει συχνά με to έτος διάπραξης της φοροδιαφυγής· το ήμισυ σχεδόν των υποκείμενων στον φόρο που εμπλέκονται σε φοροδιαφυγή πολλαπλής συμμετοχής ή σε εικονικές εταιρείες, έχουν εγγραφεί μετά το 1992· η πλειοψηφία των υποκείμενων στον φόρο απασχολούσε λιγότερα από 5 άτομα και 20% αποτελούσαν μονοπρόσωπες εταιρείες. 2. 2. Τομείς υψηλού κινδύνου Δεδομένου ότι αποτελεί μια δραστηριότητα που προσαρμόζεται συνεχώς στις συνθήκες κάτω από τις οποίες διεξάγεται και η οποία αποβλέπει πάντα στην εκμετάλλευση των νέων δυνατοτήτων που παρουσιάζονται, η φοροδιαφυγή λαμβάνει πολλές και διαφορετικές μορφές. Οι μηχανισμοί φοροδιαφυγής μεταβάλλονται και προσαρμόζονται βάσει πολλών παραγόντων, όπως ο τομέας (κατασκευές, κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα, αυτοκίνητα, εστίαση. ), ο τύπος της δραστηριότητας (παραγωγή, λιανικό ή χονδρικό εμπόριο, υπηρεσίες, ευρεία διανομή. ), καθώς και η νομική ιδιότητα και φύση του υποκείμενου στον φόρο9. Εντούτοις, είναι δυνατό να προσδιοριστούν ορισμένοι τομείς οι οποίοι είναι περισσότερο εκτεθειμένοι στον κίνδυνο φοροδιαφυγής. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων μιας ατομικής επιχείρησης διαφέρει από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων μιας κεφαλαιουχικής εταιρείας που διαθέτει, στο πλαίσιο της διάρθρωσης της, τμήματα διαχείρισης και ελέγχου. Ένας από χους θεωρούμενους χομείς υψηλού κινδύνου είναι ο χομέας χων καχασκευών λόγω χου μεγέθους χου και χης κινηχικότητας που χαρακτηρίζει τους οικονομικούς φορείς, που καθιστούν δυσχερή τον έλεγχο του. Χαρακτηριστικό γνώρισμα του τομέα των κατασκευών, συμπεριλαμβανομένης της επισκευή και συντήρησης των κτηρίων και οποιασδήποτε άλλης δραστηριότητας, είναι η μη καταχώριση και η κατάργηση του φόρου επί των παραδόσεων και παροχών, ιδίως από τις μικρές ή πολύ μικρές ατομικές επιχειρήσεις, οι πελάτες των οποίων είναι ιδιώτες. Τρεις είναι οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για την απόκρυψη εσόδων και του μη δηλωθέντος κύκλου εργασιών: • εργασία στη μαύρη αγορά, την οποία προτιμούν οι πελάτες που δεν υπόκεινται στον φόρο, λόγω της έκπτωσης που επιτυγχάνουν επί της τιμής (κατά κανόνα ιδιαίτερα ελκυστική για τους πελάτες οι οποίοι θα κατέβαλαν ούτως ή άλλως τον ΦΠΑ χωρίς καμία έκπτωση)· • νοθεία με τη μεσολάβηση υπεργολάβων (μεταξύ άλλων: πλαστά τιμολόγια για εικονικές πράξεις, μη αναλυτικά ή μη διαφανή τιμολόγια, χρησιμοποίηση υπεργολάβων από εταιρείες που δεν διαθέτουν μόνιμη εγκατάσταση και δεν είναι εγγεγραμμένες στον ΦΠΑ)· • νοθεία μέσω του χρησιμοποιούμενου υλικού και των επιβαλλόμενων τιμών (π. χ. μη καταχωρισμένες εκπτώσεις επί των αγορών, εικονικές απογραφές, ζημίες και κλοπές). Η μη δήλωση των πωλήσεων και η κατάργηση του αντίστοιχου ΦΠΑ επηρεάζουν κατά κανόνα το σύνολο του λιανικού εμπορίου, το οποίο χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη μεγάλου αριθμού οικονομικών φορέων, από την πληθώρα συναλλαγών μικρού μεγέθους, από τις πληρωμές τοις μετρητοίς, καθώς και από μια πελατεία ιδιαίτερα ευαίσθητη όσον αφορά την τελική τιμή, ανεξάρτητα από τον ΦΠΑ. Εξάλλου, η κατάσταση δεν είναι η ίδια στο σύνολο της κατηγορίας· διακρίσεις θα πρέπει να γίνονται, για παράδειγμα, βάσει της δομής πώλησης χου πωλητή (μεγάλα καχασχήματα ή μικρά καχασχήμαχα) ή χου είδους χου εμπορεύμαχος (εμπορεύματα για τα οποία οι αγορασχές ζηχούν χην καχαχώριση της πώλησης ή αποδεικτικό έγγραφο για μη φορολογικούς λόγους, όπως η εγγύηση). Μια γενικευμένη μορφή φοροδιαφυγής στο λιανικό εμπόριο συνίσταται στη μη ορθή εφαρμογή των συντελεστών. Η φοροδιαφυγή του είδους αυτού είναι ιδιαίτερα συχνή στον τομέα των ξενοδοχείων και εστιατορίων, ιδίως στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν διαφορετικούς συντελεστές για τις παραδόσεις αγαθών (για μη επιτόπια κατανάλωση) και την παροχή υπηρεσιών (γεύματα που καταναλώνονται επί τόπου). Η μη λογιστική καταχώριση αφορά ιδίως τους πλανόδιους πωλητές, τις εποχιακές δραστηριότητες και το εμπόριο μεταχειρισμένων αυτοκινήτων. (εικονικοί υποκείμενοι Το χονδρικό εμπόριο είναι ιδιαίτερα εκτεθειμένο στη "μεγάλης κλίμακας οργανωμένη φοροδιαφυγή" στον φόρο, φοροδιαφυγή πολλαπλής συμμετοχής. ) με στόχο την παροχή "αφορολόγητων" αγαθών και, κατά συνέπεια, σε ανταγωνιστικότερες τιμές στην αγορά. Η φοροδιαφυγή του είδους αυτού είναι μερικές φορές ιδιαίτερα μεγάλης κλίμακας και είναι δυνατόν να νοθεύσει χον ανχαγωνισμό. Ιδιαίχερα σοβαρές περιπχώσεις φοροδιαφυγής χου είδους αυχού έχουν ενχοπισχεί, σε κοινοχικό επίπεδο, σχους χομείς χου χονδρικού εμπορίου κρέαχος και ζώνχων ζώων, κλωσχοϋφανχουργικών προϊόντων, κινηχών τηλεφώνων, οπτικοακουστικού εξοπλισμού και αυτοκινήτων οχημάτων, καθώς και στον τομέα των ηλεκτρονικών εξαρτημάτων, εμπορεύματος με ιδιαίτερα υψηλή προστιθέμενη αξία, το οποίο μπορεί να μεταφερθεί εύκολα. Το εμπόριο αυχοκινήχων είναι ιδιαίχερα ευάλωχο σχη φοροδιαφυγή. Οι διαφορές μεχαξύ χων συνχελεσχών ΦΠΑ και χων χιμών σχις εθνικές αγορές, καθώς και χο σχετικό ύψος της επένδυσης για τους αγοραστές, οδηγούν σε απόπειρες φοροδιαφυγής με στόχο τη μετατόπιση του τόπου φορολόγησης. Σημαντική είναι επίσης και η φοροδιαφυγή πολλαπλής συμμετοχής στον τομέα αυτό (τρεις επιστροφές ΦΠΑ για το ίδιο αυτοκίνητο είναι ενδεχομένως αρκετές να καλύψουν το συνολικό του κόστος). 3. ΕΛΕΓΧΟΣ 3. 1. Πλαίσιο και ορισμός Τα διάφορα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών είναι αποτέλεσμα διαφορετικών εμπειριών και πολλών παραγόντων, όπως η οργάνωση10 και οι διοικητικές διαδικασίες, το νομοθετικό πλαίσιο11, ο τεχνικός εξοπλισμός, η δομή του οικονομικού και κοινωνικού ιστού των κρατών μελών κλπ. Ωστόσο, οι εμπειρίες των κρατών μελών όσον αφορά τον έλεγχο επιτρέπουν τη διατύπωση ορισμένων γενικών αρχών που θα πρέπει να κατευθύνουν τα κράτη μέλη στις προσπάθειες τους για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των μέσων ελέγχου και για την καλύτερη προσαρμογή των διαδικασιών τους σε μια ταχέως εξελισσόμενη πραγματικότητα. Οι δραστηριότητες που έχουν ληφθεί υπόψη στην έκθεση αυτή δεν περιορίζονται μόνο στις διαδικασίες επαλήθευσης αυτές καθαυτές (επιτόπιος έλεγχος, έρευνες,. ), αλλά καλύπτουν ένα ευρύτερο φάσμα προηγούμενων δραστηριοτήτων (πρόληψη, ανάλυση κινδύνων, προγραμματισμό, καθορισμό προτεραιοτήτων και άλλες δραστηριότητες που αποβλέπουν στην ανύψωση του επιπέδου εκούσιας εκπλήρωσης των υποχρεώσεων,. ) καθώς και τις δραστηριότητες που τις ακολουθούν (πραγματική είσπραξη του αναπροσαρμοσμένου φόρου, φυσικό αποτέλεσμα του ελέγχου και θεμελιώδες στοιχείο για τη διασφάλιση του αποτρεπτικού αποτελέσματος και της αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας των διοικητικών ενεργειών). 3. 2. Έλεγχος: βασικό αποτρεπτικό στοιχείο όσον αφορά τη φοροδιαφυγή Η εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων υπήρξε πάντα αντίθετη με τις προσπάθειες των πολιτών να αποφύγουν στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό την καταβολή φόρων επί των εισοδημάτων και του πλούτου που παράγουν με την εργασία τους, σε μια αιώνια αντιπαράθεση μεταξύ των συμφερόντων των φορολογουμένων και των συμφερόντων των φορολογικών αρχών. Αντίθετα, σήμερα, είναι γενικώς δεκτό όχι 10 Ορισμένα κράτη μέλη έχουν ενσωματώσει ή συνδέσει στενά τον έλεγχο για τον ΦΠΑ με άλλους φόρους, όπως για παράδειγμα με τους άμεσους φόρους, τους φόρους που εισπράττονται βάσει καταλόγων φορολογουμένων, τους ειδικούς φόρους και τους τελωνειακούς δασμούς. Με τον τρόπο αυτό θα διευκολυνθεί ο εντοπισμός της φοροδιαφυγής όσον αφορά τον ΦΠΑ, η οποία αποτελεί συνέπεια της φοροδιαφυγής που παρατηρείται στους άλλους αυτούς τομείς. Η διαχείριση του ΦΠΑ ενσωματώνεται βαθμηδόν, στα περισσότερα κράτη μέλη, στους άμεσους φόρους, όπως έχει αναφερθεί στις προηγούμενες εκθέσεις σχετικά με το άρθρο 12. 11 Το σημερινό σύστημα χαρακτηρίζεται από μεγάλες αποκλίσεις στην εφαρμογή των κανόνων ΦΠΑ στα κράτη μέλη. βασικός σκοπός κάθε φορολογικού συσχήμαχος είναι η προώθηση χης εκούσιας12 εκπλήρωσης χων φορολογικών υποχρεώσεων, δηλαδή χου ορθού υπολογισμού, δήλωσης και καχαβολής χου φόρου χωρίς προηγούμενη παρέμβαση χων φορολογικών αρχών για τη διενέργεια ελέγχου. Η βασική ιδέα στηρίζεται στην ύπαρξη μιας σιωπηρής "σύμβασης" κατ'εφαρμογή της οποίας οι φορολογούμενοι καταβάλλουν τους φόρους και το της αποτελεσματικότητας όσον αφορά τον εντοπισμό των φορολογούμενων που δεν εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους. συμπεριλαμβανομένης ποιότητας, υπηρεσίες παρέχει κράτος Η απόφαση σχετικά με τη διάπραξη φοροδιαφυγής μπορεί να συνδέεται εν μέρει, αλλά όχι αποκλειστικά, με την πιθανότητα εντοπισμού13, καθώς και με χη φύση και χην αυστηρότητα των κυρώσεων. Εν πάση περιπτώσει, ο φορολογικός έλεγχος, ή μάλλον ο κίνδυνος διενέργειας φορολογικού ελέγχου, εξακολουθεί να αποτελεί θεμελιώδες αποτρεπτικό μέσο για τη διατήρηση ενός αποδεκτού επιπέδου εκπλήρωσης των φορολογικών υποχρεώσεων και, κατά συνέπεια, φορολογικών εσόδων. Για μια ορθή προσέγγιση των προβλημάτων της φοροδιαφυγής επιβάλλεται λοιπόν η μετατροπή του ενδεχόμενου εντοπισμού της σε "οιονεί βεβαιότητα". Θα πρέπει επίσης οι διαδικασίες ελέγχου να είναι αξιόπιστες και αποτελεσματικές (και να συνοδεύονται από επιβολή πραγματικά δίκαιων και αποτρεπτικών κυρώσεων14 και από την αποτελεσματικές και ταχείες διαδικασίες επίλυσης των διαφορών). Αντιμέτωπες με ένα ιδιαίτερα μεγάλο αριθμό υποκείμενων στον φόρο, με ένα συνεχώς αυξανόμενο αριθμό δηλώσεων, καθώς και με περιορισμένους πόρους, οι φορολογικές αρχές είναι υποχρεωμένες να επιλέγουν τους υποκείμενους στον φόρο στους οποίους θα πρέπει να διεξαχθεί έλεγχος. Αυτό προϋποθέτει δύο στάδια: 1. αρχικά, θα πρέπει να καθοριστεί ένα αποδεκτό ποσοστό κάλυψης των ελέγχων (ποσοστιαία αναλογία των υποκείμενων στον φόρο που ελέγχονται στη διάρκεια της περιόδου αναφοράς). Αυτό που θα πρέπει να αποφευχθεί είναι ο περιορισμός της διάρκειας των ελέγχων και η μετατροπή τους σε καθαρά τυπικούς ελέγχους λόγω της αύξησης της συχνότητας τους (π. χ. προκειμένου να ελέγχονται όλοι οι 12 Θα πρέπει να λεχθεί ότι οι συστάσεις που ακολουθούν δεν αρκούν για να καλύψουν όλα τα κενά που οφείλονται στους ίδιους τους μηχανισμούς, συχνά πολύπλοκους, του υφιστάμενου καθεστώτος ΦΠΑ και ότι μόνο μ'ένα νέο καθεστώς ΦΠΑ, το οποίο θα βασίζεται στις αρχές που έχουν σκιαγραφηθεί στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής - (Κοινό σύστημα ΦΠΑ - Ένα πρόγραμμα για την Ενιαία Αγορά (COM(98) 328 τελικό) - θα επιτευχθεί αισθητή πρόοδος όσον αφορά την εκούσια εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων και τη δυνατότητα ελέγχου του συστήματος. 13 Η απόφαση όσον αφορά τη μη ορθή εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων οφείλεται σε πολύπλοκους παράγοντες. Για παράδειγμα, από οικονομική άποψη, το άμεσο όφελος από τη φοροδιαφυγή πρέπει να συγκριθεί με το ποσό που θα μπορούσε ενδεχομένως να καταβληθεί, στο μέλλον, σε περίπτωση αποκάλυψης της. Άλλα εμπόδια στην εκούσια εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων μπορούν να είναι: η γενική φορολογική πίεση, ο πολύπλοκος χαρακτήρας του συστήματος φορολόγησης, οι σχέσεις μεταξύ των φορολογικών αρχών και των υποκείμενων στον φόρο, οι αδυναμίες του συστήματος ελέγχου και επιβολής κυρώσεων, η αξιολόγηση του τρόπου χρησιμοποίησης των φόρων από τις δημόσιες αρχές κ. λ. π. 14 Το σεμινάριο Matthaeus-Tax με τίτλο "Οι κυρώσεις που επιβάλλονται στον τομέα του ΦΠΑ" (Viterbo - IT -Δεκέμβριος. 1996) τόνισε τον ρόλο του συστήματος επιβολής κυρώσεων (οι οποίες θα πρέπει να είναι ελαστικές, αποτελεσματικές και σύμφωνες με την αρχή της αναλογικότητας) όσον αφορά την ενθάρρυνση των υποκείμενων στον φόρο να εκπληρώνουν αυθόρμητα τις υποχρεώσεις τους. υποκείμενοι σχον φόρο ανά διεχία)15. Ένα σύσχημα χου είδους αυχού θα περιόριζε αισθητά χο αποχρεπχικό αποχέλεσμα χου ελέγχου, ιδίως όσον αφορά χις περιπτώσεις φοροδιαφυγής για χον ενχοπισμό χων οποίων απαιτούνται διεξοδικότεροι έλεγχοι· 2. μετά τον καθορισμό του αριθμού χων υποκείμενων σχον φόρο που θα πρέπει να ελεγχθούν, είναι απαραίτητο να προσδιοριστεί ποιοι θα πρέπει πράγματι να ελεγχθούν και βάσει ποιας προτεραιότηχας. Όσο καλύχερη είναι η επιλογή αυχή, χόσο αποχελεσμαχικόχερος θα είναι ο έλεγχος. Οι οικονομικοί φορείς θα πρέπει να είναι σχεδόν πεπεισμένοι όχι η φοροδιαφυγή θα ενχοπισχεί. Η επιλογή αυχή απορρέει ιδίως από την ανάλυση κινδύνων η οποία, χάρη στον καθορισμό ορισμένων δεικτών φορολογικού "κινδύνου", επιχρέπει σχις φορολογικές αρχές να καθορίζουν καλύχερα χο σχόχο και χις προχεραιότηχες χου ελέγχου. Εξάλλου, η αποχελεσμαχικόχηχα χου ελέγχου δεν μεχράχαι μόνο βάσει χου αριθμού χων υποκείμενων σχον φόρο που υποβάλλονχαι σε έλεγχο, αλλά και βάσει χου πολλαπλασιασχικού χου αποχελέσμαχος: οι οικονομικοί φορείς που ακολουθούν πισχά χους κανόνες δεν μπορούν παρά να ανχιμεχωπίζουν ευνοϊκά τη διεξαγωγή ελέγχου που αποκαθιστά την ισότιμη φορολογική μεχαχείριση και χις συνθήκες υγιούς ανχαγωνισμού που διαχαράσσονχαι με χη φοροδιαφυγή· οι φοροδιαφυγάδες (και όσοι ενδέχεχαι να πράξουν χο ίδιο σχον ίδιο χομέα, χην ίδια περιοχή ή δήμο. ) θα επισημάνουν χις αυξημένες προσπάθειες χων φορολογικών αρχών για χην καχασχολή της φοροδιαφυγής και θα συνειδητοποιήσουν ότι διαχρέχουν αυξημένο κίνδυνο ενχοπισμού. Αυχός είναι ο λόγος για χον οποίο η ορθή αξιολόγηση χης αποχελεσμαχικόχητας χου ελέγχου δεν θα πρέπει να περιορίζεχαι σχο ποσό που ανχιπροσωπεύει η ενχοπισθείσα φοροδιαφυγή αλλά θα πρέπει να προσπαθεί να λαμβάνει υπόψη χης χο αποχρεπχικό αποχέλεσμα. Εξάλλου, πολλές εθνικές φορολογικές αρχές προβάλλουν ιδιαίχερα χις ενέργειες χους όσον αφορά χον έλεγχο και, ιδίως, χα αποχελέσμαχα χων ενεργειών αυχών. Η Επιχροπή πιστεύει ότι, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης που επικρατεί σήμερα, οι φορολογικές αρχές των κρατών μελών πρέπει να αναλάβουν δέσμευση για την επίτευξη των ακόλουθων στόχων: • εξασφάλιση του ανώτατου δυνατού επιπέδου εκούσιας εκπλήρωσης των φορολογικών υποχρεώσεων • ενίσχυση του αποτρεπτικού αποτελέσματος του ελέγχου, δηλαδή ενίσχυση της πεποίθησης ότι η φοροδιαφυγή θα γίνει αντιληπτή· βασικά στοιχεία του στόχου αυτού είναι η επιλογή των υποκείμενων στον φόρο, βάσει παραμέτρων κινδύνου, και το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα μιας εμφανώς αποτελεσματικής δράσης. 15 Το πρόβλημα είναι πολύ πιο περίπλοκο εφόσον αφορά τις γενικές αρχές στις οποίες στηρίζεται το σύστημα ελέγχου και ιδίως τις χρησιμοποιούμενες μεθόδους ελέγχου. Η μέση διάρκεια ενός ελέγχου και συνεπώς ο αριθμός τους, με την προϋπόθεση ότι δεν υπάρχει καμία μεταβολή στους διαθέσιμους πόρους, επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από το κατά πόσο οι έλεγχοι αυτοί συνδυάζονται με τον έλεγχο των άμεσων φόρων, από την περίοδο που λαμβάνεται υπόψη (ένα ή περισσότερα έτη), από το βάθος των ελέγχων, τους φυσικούς ελέγχους των αποθεμάτων, τις αναλύσεις λογιστικής καταχώρισης, τους επίσημους ελέγχους κ. λ,π. Για το λόγο αυτό ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν ευέλικτες διαδικασίες με στόχο τη βέλτιστη διάθεση των πόρων με την προσαρμογή της μεθόδου και της διεξοδικότητας του ελέγχου ανάλογα με την περίπτωση. 3. 3. Διαχείριση του ελέγχου 3. 3. 1. Ανάλυση κινδύνων Η ανάλυση κινδύνων αποβλέπει σχον προσδιορισμό χων ενδείξεων που επιχρέπουν την καλύτερη προσαρμογή των ελέγχων στον επιδιωκόμενο στόχο και την κατάλληλη ιεράρχηση τους. Τα κράτη μέλη προσφεύγουν όλο και πιο συχνά στην ανάλυση κινδύνων και στις υπόλοιπες μεθόδους ανάλυσης προκειμένου να προσδιορίσουν εκ των προτέρων τους τομείς που παρουσιάζουν περισσότερες πιθανότητες φοροδιαφυγής και να καθορίσουν σειρά προτεραιότητας για τις δραστηριότητες ελέγχου. Αυτό προϋποθέτει τη συστηματική και οργανωμένη συλλογή όλων των διαθέσιμων πληροφοριών προκειμένου να καθοριστεί το γενικό πλαίσιο αναφοράς και οι ενδείξεις κινδύνου. Όσον αφορά τους τομείς, η ανάλυση βασίζεται σε μακροοικονομικά δεδομένα (αγορές, εμπορικές ροές, εισαγωγές. ), εξακριβωμένα και συμπληρωμένα με στοιχεία σχετικά με τους οικονομικούς φορείς του τομέα (διάσταση, οργάνωση, καθαρή θέση, κύκλο εργασιών, οικονομική και χρηματοπισχωχική καχάσχαση. ). Η δυναχόχητα γενικής εκτίμησης χων κινδύνων σε ένα δεδομένο επίπεδο φοροδιαφυγής (περιφερειακό, τοπικό. ) είναι επιθυμητή προκειμένου να καταστεί δυνατή η διάθεση των πόρων με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο. Η ανάλυση μπορεί επίσης να συμπληρωθεί με οποιαδήποτε άλλη πληροφορία: καταχώριση, εξέταση των φορολογικών δηλώσεων, αποτελέσματα των ελέγχων16, διασταύρωση των φορολογικών στοιχείων με στοιχεία που προέρχονται από άλλες πηγές (επαγγελματικές ενώσεις, οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης), κλπ. Η διάδοση των αποτελεσμάτων σε περιφερειακό επίπεδο ή/και στις υπηρεσίες ελέγχου καθιστά δυνατή τη συμπλήρωση των διαθέσιμων αναλυτικών πληροφοριών για κάθε υποκείμενο στον φόρο: κατ'αρχήν, οποιαδήποτε πληροφορία αφορά άμεσα ή έμμεσα έναν υποκείμενο στον φόρο πρέπει να συλλέγεται και να καταχωρίζεται σε ατομικό φάκελο που τηρεί η αρμόδια για τον έλεγχο υπηρεσία. Μεταξύ των πηγών αυτών, τα αποτελέσματα των ελέγχων είναι ασφαλώς οι σημαντικότερες, εφόσον -ιδίως στη περίπτωση του ΦΠΑ - οι παρατυπίες στις συναλλαγές έχουν αλυσιδωτές επιδράσεις στους προμηθευτές και στους πελάτες (υποκείμενους στον φόρο). Άλλα σημαντικά στοιχεία σε ατομικό επίπεδο είναι οι αιτήσεις επιστροφής, τα στοιχεία όσον αφορά τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, οι άδειες εκμετάλλευσης και οι διοικητικές άδειες, οι διαφημιστικές αγγελίες και προσφορές, κλπ. Κατά τον καθορισμό των στοιχείων κινδύνου οι αρμόδιοι φορολογικοί ελεγκτές θα πρέπει να είναι ιδιαίτερα προσεκτικοί όσον αφορά: • τις εμπορικές δραστηριότητες που αφορούν υψηλής προστιθέμενης αξίας και ευκόλως μεταφερόμενα εμπορεύματα (ηλεκτρονικά εξαρτήματα), ή τομείς που παρουσιάζουν μεγάλη πιθανότητα φοροδιαφυγής πολλαπλής συμμετοχής· 16 Η μελέτη που εκπόνησε η SCAF σχετικά με την φοροδιαφυγή απέδειξε ότι ένα ικανοποιητικό σύστημα καταχώρισης των στοιχείων όσον αφορά την φοροδιαφυγή αποτελεί απαραίτητο μέσο, ιδιαίτερα σημαντικό για την ανάλυση της λειτουργίας του ιδίου του συστήματος, καθώς και για την αξιολόγηση των λόγων της φοροδιαφυγής. Εξάλλου, η ετερογενής διάρθρωση των εθνικών συστημάτων καταχώρισης καθιστά ιδιαίτερα δυσχερή τη διαμόρφωση μιας γενικής εικόνας της κατάστασης που επικρατεί στην Κοινότητα όσον αφορά την φοροδιαφυγή. 10 • χις εχαιρείες που παρουσιάζουν ξαφνικά σημανχικό κύκλο εργασιών, ενώ έχουν μόλις συσχαθεί ή παρουσίαζαν προηγουμένως εξαιρεχικά περιορισμένη ή καμία δρασχηριόχηχα, και οι οποίες παύουν επίσης ξαφνικά χις δραστηριότητες αυτές· τις εταιρείες που δηλώνουν μεγάλο κύκλο εργασιών ενώ δεν διαθέτουν τα αντίστοιχα μέσα παραγωγής. Στην περίπτωση αυτή, όπως και στην προηγούμενη, μπορούμε να υποθέσουμε ότι οι δραστηριότητες αυτές είναι καθαρά εικονικές αλλά ότι οδηγούν στην έκδοση τιμολογίων τα οποία χρησιμοποιούν οι πελάτες τους προκειμένου να εξασφαλίσουν έκπτωση ή - αδικαιολόγητη - επιστροφή του ΦΠΑ17· τις εταιρείες η διαχείριση των οποίων γίνεται από πρόσωπα με τα χαρακτηριστικά ανδρείκελου (άτομα εξαιρετικά μικρής ή μεγάλης ηλικίας, πτωχά, με ποινικά αδικήματα στο παρελθόν τους. )· την προέλευση των περιουσιακών στοιχείων της εταιρείας και "την ιστορία" της εταιρείας και των υπευθύνων της. Στην περίπτωση αυτή είναι απαραίτητο να εξακριβώνεται, για παράδειγμα, αν η δομή της εταιρείας προέρχεται από άλλη εταιρεία τύπου "φοίνικα" (με απλή αλλαγή εταιρικής επωνυμίας) ή κατά πόσο οι διευθυντές, οι υπεύθυνοι διαχείρισης κλπ. εμπλέκονται σε προηγούμενες περιπτώσεις φοροδιαφυγής- • τις σημαντικότερες αιτήσεις επιστροφής ΦΠΑ, ιδίως όταν η αιτούσα εταιρεία είναι εξαγωγική εταιρεία ή εταιρεία που πραγματοποιεί ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Η ύπαρξη πολλών πηγών πληροφοριών καθώς και η επεξεργασία τους με τη βοήθεια ηλεκτρονικού υπολογιστή έχει πρωταρχική σημασία στο πλαίσιο αυτό18 και οι περισσότερες από τις εθνικές φορολογικές αρχές διαθέτουν και/ή αναπτύσσουν τον τεχνικό εξοπλισμό και το απαιτούμενο λογισμικό19. Όλα τα στοιχεία πρέπει να καταχωρίζονται σε τράπεζες δεδομένων και να συγκρίνονται προκειμένου να καθοριστούν οι τάσεις σε κάθε τομέα και οι δείκτες όσον αφορά τον κίνδυνο φοροδιαφυγής. Σε ορισμένα κράτη μέλη έχουν δημιουργηθεί υπηρεσίες φορολογικών πληροφοριών οι οποίες είναι αρμόδιες για τη συλλογή κάθε πληροφορίας από οποιαδήποτε πηγή (από τα στοιχεία που διαθέτουν οι δημόσιοι οργανισμοί έως τα ανώνυμα τηλεφωνήματα) προκειμένου να συγκεντρώνονται οι πληροφορίες αυτές σε μια και μοναδική υπηρεσία η οποία ασχολείται με την εξέταση, την αξιολόγηση, τη διαλογή, την αποθήκευση και τη διανομή τους. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν δημιουργήσει ειδικά δίκτυα πληροφοριών για την παρακολούθηση των οικονομικών φορέων που έχουν εμπλακεί, στο παρελθόν, σε 17 Στις δύο προαναφερθείσες περιπτώσεις, οι σημαντικές δραστηριότητες της εταιρείας αν και πρόσφατες και μικρής διάρκειας, μπορεί να είναι πραγματικές αλλά να τονώνονται λόγω της αυξημένης ανταγωνιστικότητας στο σύνολο της εμπορικής αλυσίδας λόγω της εξασφάλισης αδικαιολόγητων πλεονεκτημάτων ΦΠΑ (μείωση των τιμών κόστους και των τιμών πώλησης). 18 Η ανάγκη αυτή τονίστηκε ιδιαίτερα στο πλαίσιο της κοινής διάσκεψης ΟΟΣΑ/ ΗΜ Customs & Excises με θέμα "Τα συστήματα πληροφοριών στον τομέα των έμμεσων φόρων" - Gatwick (UK) Π Ι 9 Μαρτίου 1997. Η μελέτη SCAF επιβεβαιώνει τη χρησιμότητα των εξωτερικών αυτών πηγών πληροφοριών και η συνεργασία με άλλες αρχές ή υπηρεσίες (εθνικές ή της αλλοδαπής) στο πλαίσιο φορολογικών ελέγχων επισημάνθηκε στο ένα τέταρτο των περιπτώσεων. 19 Τα συμπεράσματα του σεμιναρίου Matthaeus-Tax του Malmq> δεν αφήνουν καμία αμφιβολία επί του ότι οι τεχνικές ελέγχου με ηλεκτρονικά μέσα θα αποκτούν όλο και περισσότερη σημασία για τον εντοπισμό της φοροδιαφυγής. 11 φοροδιαφυγή. Τα σχοιχεία όσον αφορά χους φορείς αυχούς διανέμονχαι ευρέως σχο σύνολο χων εθνικών φορολογικών αρχών. Ένα κράχος μέλος έχει θέσει σε εφαρμογή ένα σύσχημα σχο πλαίσιο χου οποίου αποδίδεχαι σε όσους εμπλέκονχαι σε ορισμένες μορφές φοροδιαφυγής ενιαίος αριθμός μηχρώου, με χον οποίο καχαχωρίζεχαι κάθε χρήσιμη πληροφορία σχεχικά με χις οικονομικές και επαγγελμαχικές χους δραστηριότητες. Άλλες βάσεις δεδομένων αφορούν τις επιχειρήσεις που έχουν εκδώσει ή χρησιμοποιήσει πλαστά τιμολόγια, καθώς και τις εικονικές εταιρείες που δημιουργούνται με στόχο τη φοροδιαφυγή. Η προσπάθεια επικέντρωσης των ελέγχων βάσει ορισμένων παραμέτρων θα πρέπει να συμπληρωθεί οπωσδήποτε με τη διεξαγωγή ελέγχων βάσει τυχαίου δείγματος. Με τον τρόπο αυτό επαληθεύεται και ενισχύεται η αξιοπιστία των χρησιμοποιούμενων κριτηρίων, αφενός, και αφετέρου αποφεύγεται η δημιουργία της εντύπωσης στους υποκείμενους στον φόρο ότι δεν κινδυνεύουν από τη διενέργεια ελέγχου απλώς και μόνο επειδή βρίσκονται "τεχνητά" εκτός των παραμέτρων κινδύνου. Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα βασικά στοιχεία ενός συστήματος ανάλυσης κινδύνων τα οποία μπορούν να διασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα του ελέγχου είναι: • η ανάπτυξη και η ταχεία πρόσβαση σε όλες τις σχετικές πηγές πληροφοριών, τόσο φορολογικές όσο και μη φορολογικές, με στόχο τη συλλογή, την επεξεργασία και τη διάδοση τους· • μια ειδικευμένη υπηρεσία για την ανάλυση και εξακρίβωση των πληροφοριών • η θέση στη διάθεση όλων των υπηρεσιών ελέγχου συστημάτων ανάλυσης κινδύνων και προειδοποίησης για τις αποδεδειγμένες ή τις εικαζόμενες περιπτώσεις φοροδιαφυγής, τα οποία θα επιτρέπουν ιδίως την ταχεία και διαρκή παρακολούθηση των οικονομικών φορέων που παρουσιάζουν υψηλό κίνδυνο· • η διατήρηση κατάλληλου ποσοστού ελέγχων βάσει τυχαίου δείγματος. 3. 3. 2. Μέσα πρόληψης της φοροδιαφυγής Τα κράτη μέλη αποδίδουν όλο και μεγαλύτερη προσοχή στην πρόληψη της φοροδιαφυγής, ιδίως με τη συστηματική συλλογή δεδομένων που είναι δυνατό να χρησιμοποιηθούν για τον καθορισμό δεικτών αξιολόγησης των κινδύνων. Η εγγραφή ενός νέου υποκείμενου στον φόρο20 έχει μεγάλη σημασία για την πρόληψη, εφόσον προσφέρει τη δυνατότητα μιας πρώτης επαφής με την επιχείρηση, την ενημέρωση της σχετικά με τις υποχρεώσεις της και τη συλλογή σημαντικών πληροφοριών για την τροφοδότηση των βάσεων δεδομένων που αφορούν τους υποκείμενους στον φόρο και την ολοκλήρωση της ανάλυσης κινδύνων. Εξάλλου, ο αριθμός των ευρωπαϊκών εταιρειών ποικίλλει και μεταβάλλεται συνεχώς διότι πρόκειται κυρίως για πολύ μικρές μονάδες στις οποίες παρατηρούνται πολύ συχνά αλλαγές, πράγμα που απαιτεί διαρκή και προσεκτική παρακολούθηση από τις αρμόδιες αρχές. Ανάλογα με το κράτος μέλος, η εγγραφή μπορεί να οδηγήσει σε συστηματικούς ελέγχους ή σε απλές ενημερωτικές επισκέψεις. Ορισμένα κράτη μέλη προβαίνουν σε "παιδαγωγικού χαρακτήρα επισκέψεις" προκειμένου να "υπενθυμίσουν" στους νέους 20 Τα επιχειρήματα αυτά έχουν αναπτυχθεί στο πλαίσιο του σεμιναρίου Matthaeus-Tax "Εγγραφή και διαγραφή " που διεξήχθη στην Αθήνα τον Ιούνιο 1997. 12 υποκείμενους σχον φόρο χα δικαιώμαχά χους και χις υποχρεώσεις χους, αλλά και για να συγκεντρώσουν σχοιχεία αξιολόγησης χου δυνηχικού κινδύνου. Καχά γενικό κανόνα, χα στοιχεία που καχαχωρίζονχαι είναι διαθέσιμα σε όλες χις εθνικές υπηρεσίες, δια χης ηλεκτρονικής οδού, αλλά οι διαδικασίες εγγραφής και οι αιτούμενες πληροφορίες διαφέρουν μεχαξύ χων κραχών μελών, ιδίως όσον αφορά χον αριθμό και χο είδος χους. Ο προληπχικός ρόλος χης εγγραφής μπορεί να αποκτήσει χεράσχια σημασία σχις περιπτώσεις φοροδιαφυγής που βασίζεχαι σχις εχαιρείες χύπου φοίνικα. Πράγμαχι, σχο πλαίσιο αυχό, η δημιουργία και η χρησιμοποίηση αυχού χου είδους χων εχαιρειών μπορεί να καχασχεί δυσχερέσχερη. Έτσι, η εγγραφή υπόκειται στην καταβολή εγγύησης, ιδίως στις περιπτώσεις στις οποίες οι φορολογικές αρχές αμφιβάλλουν κατά πόσο οι δραστηριότητες είναι πραγματικές, ή μπορεί να ζητηθεί μεγαλύτερο κεφάλαιο εκκίνησης. Στις περιπτώσεις δολίων πτωχεύσεων είναι δυνατό να επιβληθούν αυστηρότεροι όροι για τη σύσταση νέας εταιρείας όπως, για παράδειγμα, η καταβολή εγγύησης στους διευθυντές οι οποίοι, κατά το παρελθόν, έχουν κηρύξει την επιχείρηση τους σε πτώχευση, μια ή περισσότερες φορές. Ορισμένα κράτη μέλη επιβάλλουν στις αδρανείς εταιρείες την παροχή ενός ελάχιστου αριθμού πληροφοριών σχετικά με τις δραστηριότητες τους, ενώ άλλα κράτη μέλη τις διαγράφουν. Τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν μέτρα του είδους αυτού (πράγμα που δεν επιτρέπει η νομοθεσία ορισμένων από αυτά) επισημαίνουν τους κινδύνους που εμπεριέχουν από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των επιχειρήσεων καθώς και το γεγονός ότι ένα ιδιαίτερα αυστηρό σύστημα εγγραφής δεν ενθαρρύνει τους οικονομικούς φορείς να εγκαταλείψουν την παραοικονομία. Άλλο βασικό στοιχείο όσον αφορά την πρόληψη της φοροδιαφυγής ΦΠΑ είναι η προσεκτική επαλήθευση όλων των αιτήσεων επιστροφής και όχι μόνο των νέων φορολογούμενων. Ζητούνται από τον ενδιαφερόμενο υποκείμενο στον φόρο όλα τα τιμολόγια προκειμένου να ελεγχθεί μέσω ηλεκτρονικού υπολογιστή αν οι έμποροι που εξέδωσαν τα τιμολόγια είναι εγγεγραμμένοι στον ΦΠΑ. Αν εντοπιστεί κάποια επιχείρηση που δεν είναι εγγεγραμμένη στον ΦΠΑ, πραγματοποιείται επίσκεψη ελέγχου για τη συλλογή πρόσθετων πληροφοριών Η Επιτροπή τονίζει λοιπόν ότι: • προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα του ελέγχου, η εγγραφή των υποκείμενων στον φόρο έχει ιδιαίτερη σημασία για την εκούσια εκπλήρωση των υποχρεώσεων τους καθώς και για τη βελτίωση της πρόληψης, και ότι αποτελεί βασικό στοιχείο της ανάλυσης κινδύνων. • πρέπει να προβλεφθεί η εφαρμογή συστήματος ελέγχου της αλυσίδας εταιρειών ή συναλλαγών για τον εντοπισμό των καταχρηστικών αιτήσεων επιστροφής του ΦΠΑ. 3. 4. Μέθοδοι ελέγχου και έρευνας 3. 4. 1. Τεχνικές ελέγχου Κατ'αρχήν, ο έλεγχος έχει ως στόχο την επαλήθευση του ορθού υπολογισμού του φόρου, καθώς και της αντιστοιχίας μεταξύ της ασκούμενης δραστηριότητας και της δραστηριότητας που έχει δηλωθεί. Αυτό προϋποθέτει μια ολόκληρη σειρά ερευνών και ελέγχων όσον αφορά την τήρηση των νομικών υποχρεώσεων (έκδοση τιμολογίου, 13 έκπχωση, εγγραφή, τήρηση λογιστικών βιβλίων, δήλωση, καχαβολή. ) και την αντιστοιχία μεχαξύ χων λογισχικών βιβλίων και της οικονομικής πραγματικότητας (επαλήθευση των αποθεμάχων, οι καχαχωρισθείσες πράξεις έχουν πράγμαχι διεξαχθεί; αφορούν πράγμαχι τη δραστηριότηχα χου υποκείμενου στον φόρο; υπάρχει αντιστοιχία μεταξύ πωλήσεων και παραγωγικής ικανότητας;. ) Οι τεχνικές μπορούν να στηρίζονται σε εσωτερικές έρευνες (έλεγχος της εκπλήρωσης των φορολογικών υποχρεώσεων, έλεγχος των λογιστικών βιβλίων, εξέταση των συνθηκών κάτω από τις οποίες λειτουργεί η επιχείρηση, κλπ. ) και εξωτερικές έρευνες οι οποίες βασίζονται στη χρησιμοποίηση οποιασδήποτε άλλης πληροφορίας που προέρχεται από άλλη πηγή εκτός της ίδιας της επιχείρησης, προκειμένου να ελεγχθεί κατά πόσο οι πραγματικές δραστηριότητες αντιστοιχούν στις καταχωρισθείσες δραστηριότητες. Για την παράδειγμα, μια αποτελεσματικότητα της στον εντοπισμό των πλαστών τιμολογίων, της κατάχρησης του δικαιώματος προς έκπτωση και της κατάργησης του φόρου επί των πωλήσεων, είναι ο διασταυρούμενος έλεγχος των τιμολογίων των πελατών/προμηθευτών ή των δημόσιων ή ιδιωτικών οργανισμών (βλέπε σημείο 3. 4. 4). τεχνική που χρησιμοποιείται εξωτερική ευρέως για Η σχέση μεταξύ των δύο τύπων έρευνας καθώς και το περιεχόμενο τους και η κατεύθυνση τους εξαρτάται από την κατάσταση που διαπιστώνεται σε κάθε περίπτωση ξεχωριστά, αλλά συνδέεται κυρίως με τη φύση του ελεγχόμενου υποκείμενου στον φόρο, αν δηλαδή πρόκειται για "πραγματικό υποκείμενο στον φόρο" ή για "εικονικό υποκείμενο στον φόρο" που δημιουργήθηκε με σκοπό τη φοροδιαφυγή. Πράγματι, η απόκρυψη δραστηριότητας δεν μπορεί να εντοπιστεί από την απλή ανάλυση των λογιστικών βιβλίων και των δηλώσεων που (ενδεχομένως) υποβάλλονται ούτε με τη διεξαγωγή εσωτερικών ερευνών σε μια σχεδόν ανύπαρκτη διάρθρωση. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή οι ελεγκτές βρίσκονται αντιμέτωποι με μια πολύ πιο ασαφή πραγματικότητα (εταιρεία χωρίς έδρα ή χωρίς σταθερή έδρα, χωρίς λογιστικά βιβλία, δυσκολία όσον αφορά τον εντοπισμό των πραγματικών υπεύθυνων/διευθυντών, κλπ. ) και η οποία, εξάλλου, γίνεται όλο και πιο δύσκολο να προσδιοριστεί και να ελεγχθεί εκ των υστέρων, ιδίως με την πάροδο του χρόνου. Ο επιτόπιος έλεγχος αποτελεί την αποτελεσματικότερη διαδικασία για την εξέταση και την επαλήθευση των στοιχείων του υποκείμενου στον φόρο και τη σύγκριση τους με τα στοιχεία που έχουν καταχωρισθεί στα λογιστικά βιβλία. Ο επιτόπιος αυτός έλεγχος είναι απαραίτητος κάθε φορά που χρειάζεται να επαληθευτούν τα αποθέματα ή οι ροές εμπορευμάτων (ιδίως όσον αφορά τον προσδιορισμό χου κύκλου εργασιών χων επιχειρήσεων λιανικού εμπορίου, οι πληρωμές σχις οποίες γίνονχαι χοις μεχρηχοίς). Σύμφωνα με την εμπειρία κράτους μέλους, η απόδοση του ελέγχου βάσει εγγράφων είναι δύο φορές μικρότερη από την απόδοση του επιτόπιου ελέγχου, ιδίως όσον αφορά τον ΦΠΑ. Ο έλεγχος των τιμολογίων αποτελεί έναν από τους ελέγχους με προτεραιότητα: το τιμολόγιο αποτελεί βασικό λογιστικό στοιχείο, επίσημη απόδειξη της δραστηριότητας καθώς και τη βάση στην οποία στηρίζεται η λογιστική καταχώριση. Από τη διεξοδική ανάλυση του θέματος αυτού21 φαίνεται ότι είναι προτιμότερο να επιλέγονται τα τιμολόγια που ελέγχονται (βάσει της ανάλυσης κινδύνων ή άλλων κριτηρίων) παρά να ελέγχονται συστηματικά όλα τα τιμολόγια. 21 Σεμινάριο Matthaeus-Tax της Μαδρίτης σχετικά με τον έλεγχο των τιμολογίων, Δεκέμβριος 1996. 14 Ένα κράχος μέλος δοκίμασε μια νέα μορφή ελέγχου που αποβλέπει στην επαλήθευση του βαθμού τήρησης των φορολογικών υποχρεώσεων με επιτόπιες επισκέψεις στις εγκαταστάσεις της επιχείρησης ("on site observation"): ο υποκείμενος στον φόρο ειδοποιείχαι όχι πρόκειχαι να διεξαχθεί έλεγχος (χωρίς όμως να προσδιορίζεχαι η ακριβής ημερομηνία) και, καχά χην άφιξη χους σχις εγκαχασχάσεις χης επιχείρησης οι ελεγκτές συλλέγουν διάφορες πληροφορίες (συμπεριλαμβανομένων χων σχοιχείων που αφορούν χους απασχολούμενους) οι οποίες, σχη συνέχεια, συγκρίνονχαι με χα σχοιχεία που αναγράφονχαι σχις περιοδικές δηλώσεις. Με χον χρόπο αυχό μπορεί να γίνει μια εκτίμηση χου κινδύνου φοροδιαφυγής και να ληφθούν χα καχάλληλα μέχρα. Τα αποχελέσμαχα χης χεχνικής αυχής ανχικαχοπχρίζονχαι σχο γεγονός όχι οι επισκέψεις αυχές ανχιπροσωπεύουν 10% χου συνόλου χων επισκέψεων σε υποκείμενους σχον φόρο. Πολλά κράχη μέλη έχουν αναπτύξει ειδικούς ελέγχους σχον χομέα χου ΦΠΑ, οι οποίοι βασίζονχαι σε χαχείες και άμεσες επισκέψεις· άλλα πάλι κράχη μέλη αποδίδουν ιδιαίχερη προσοχή σχον έλεγχο χων εχαιρειών που ασκούν δραστηριότητες για μικρό χρονικό διάστημα. Τα περισσότερα κράτη μέλη προσφεύγουν όλο και πιο συχνά στην ενδοκοινοτική συνεργασία22. Οι οδηγίες 77/799 σχεχικά με χην παροχή αμοιβαίας συνδρομής και ο κανονισμός 218/92 σχετικά με χη συνεργασία προσφέρουν διάφορες δυναχόχηχες ανχαλλαγών και πληροφοριών: συνδρομή καχόπιν αιχήμαχος, αυθόρμητη ή αυτόματη, χρησιμοποίηση του συστήμαχος VIES και αιχήσεις βάσει χου "άρθρου 5" (αιτήσεις για την παροχή πληροφοριών όσον αφορά συγκεκριμένες συναλλαγές), καθώς και άμεσες επαφές μεχαξύ χων αρμοδίων αρχών ή άλλων υπηρεσιών χις οποίες έχουν εξουσιοδοτήσει στις περιπτώσεις διμερούς ενδιαφέρονχος. Η Επιχροπή προχείνει: • να προωθηθούν οι διαδικασίες που βασίζονχαι σε επιχόπιους ελέγχους διόχι αποδεικνύεχαι όχι είναι αποχελεσμαχικόχερες για χην πλήρη καχανόηση χης δρασχηριόχηχας που έχει πράγμαχι διεξαχθεί από χους υποκείμενους σχον φόρο· • να είναι οι διαδικασίες ελέγχου αρκεχά ευέλικτες ώσχε να προσαρμόζονχαι καλύχερα σχις απαιτήσεις χων ελέγχων προκειμένου να επιλύονχαι χωρίς καθυσχέρηση χα προβλήμαχα όσον αφορά χον ΦΠΑ· • τη συστηματική και ενισχυμένη χρησιμοποίηση των δυναχοχήχων που προσφέρει η ισχύουσα νομοθεσία όσον αφορά χη διοικηχική συνεργασία μεχαξύ κραχών μελών. 3. 4. 2. Τομεακή προσέγγιση Ορισμένα κράχη μέλη έχουν αναπτύξει ειδικά προγράμμαχα και μεθόδους ελέγχου βάσει μιας χομεακής προσέγγισης. Τα προγράμμαχα και οι μέθοδοι αυχές ποικίλλουν και αποχελούν συνάρτηση πολλών παραγόνχων όπως, για παράδειγμα, χου ελεγχόμενου χομέα, χου μεγέθους χης επιχείρησης, χης φύσης χου υποκείμενου σχον φόρο (βιομηχανία, γεωργία, ελεύθερο επάγγελμα). Από χις μέχρι σχιγμής εμπειρίες φαίνεχαι όχι η προσέγγιση αυτή: 22 Βλέπε σχετικά τις δύο πρώτες εκθέσεις που συνέταξε η Επιτροπή κατ'εφαρμογή του άρθρου 14 του κανονισμού 218/92. [έγγραφα COM (94) 262 τελικό της 23. 6. 94 και COM(96) 681 τελικό της 8. 1. 97] 15 • παρέχει σχους ελεγκχές τη δυναχόχηχα να γνωρίσουν εις βάθος χους μηχανισμούς και χις ιδιομορφίες χου χομέα και, συνεπώς, χις χελευχαίες εξελίξεις και χάσεις όσον αφορά χην φοροδιαφυγή· οι διαδικασίες ελέγχου είναι συνεπώς καλύχερα προσαρμοσμένες σχις ανάγκες· • διευκολύνει τη συλλογή δεδομένων για χην ανάλυση κινδύνων και χην πρόληψη, και, παράλληλα, χην επαλήθευση της αξιοπιστίας χων προηγούμενων αναλύσεων και χων αποχελεσμάχων που έχουν ήδη επιχευχθεί· • καθισχά δυνατή την ανάπτυξη σχενόχερων σχέσεων μεχαξύ χων εκπροσώπων χου χομέα και χων αρμοδίων αρχών. Η προσέγγιση αυχή επέχρεψε χην αύξηση, σε ένα κράχος μέλος, χων παραχυπιών που ανακαλύφθηκαν σχην περίοδο 1994-95 σχον χομέα της αυχοκινηχοβιομηχανίας καχά 30%. Για χη διευκόλυνση χων ενεργειών αυχών, ορισμένα κράτη μέλη εκδίδουν οδηγούς, εγχειρίδια ή μονογραφίες σχετικά με χους ελέγχους, όπου συνοψίζονχαι και επεξηγούνχαι οι συνήθεις πρακτικές χου χομέα που είναι δυναχό να παρουσιάζουν ενδιαφέρον για χους ελεγκχές: χάσεις της αγοράς, συνήθη περιθώρια, modus operandi, ειδικά λογιστικά έγγραφα, απόδοση, μέθοδοι εργασίας, ποσοστό απώλειας κλπ. Οι οδηγοί αυτοί και χα εγχειρίδια θα πρέπει να είναι διαθέσιμα on-line και να ενημερώνονχαι συνεχώς με χις χελευχαίες εξελίξεις. Ορισμένα κράχη μέλη διοργανώνουν μαθήμαχα για χην παροχή καχάρχισης ή εκδίδουν newsletters προκειμένου να ενημερώνουν χις υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για χον έλεγχο σχεχικά με χις χελευχαίες εξελίξεις. Μια ιδιαίχερα σημανχική πληροφορία που πρέπει να διαδίδεχαι αφορά χις πρακτικές χεχνακές ενχοπισμού ορισμένων μορφών φοροδιαφυγής όπως για παράδειγμα: • οι ενδείξεις που επέχρεψαν χον εντοπισμό χων πλασχών χιμολογίων (κακή ποιόχηχα χου χαρχιού, ασαφείς πληροφορίες όσον αφορά χη διεύθυνση, αριθμό χηλεφώνου κλπ. · φωχοχυπίες ή χειρόγραφα· σχρογγυλευμένοι αριθμοί. )· • οι αναλύσεις χων χρημαχοοικονομικών ροών και χων εμπορευμάχων για χον ενχοπισμό χης μη ορθής εφαρμογής χων συνχελεσχών ΦΠΑ από χα μεγάλα καχασχήματα λιανικής πώλησης. ειδικευμένες μονάδες, λόγω χων Οι έλεγχοι διεξάγονχαι όλο και πιο συχνά από ιδιομορφιών χων υποκείμενων σχον φόρο που αναπχύσσουν δραστηριότητες σχους χομείς αυχούς. Οι μονάδες αυχές καχαβάλλουν προσπάθειες, σε συνεργασία με όλες χις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες, προκειμένου να ελέγξουν χο σύνολο χης υπό εξέχαση εμπορικής αλυσίδας. Για να είναι ο έλεγχος χων ιδιαίχερα μεγάλων επιχειρήσεων και/ή χων πολυεθνικών επιχειρήσεων αποχελεσμαχικός, οι αρμόδιες υπηρεσίες θα πρέπει να καχαβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου να προσαρμόσουν τις διαδικασίες χους σχις πραγμαχικές συνθήκες που επικραχούν σχον χώρο αυχό. Ο πολύπλοκος χαρακτήρας χων εχαιρειών αυχών (συχνά διασκορπισμένες σε μεγάλο αριθμό εγκαχασχάσεων και σε πολλά κράχη μέλη) καθώς και χης λογισχικής και χρημαχοπισχωχικής χους οργάνωσης, ο βαθμός μηχανοργάνωσης χους, χο ποσό χου φόρου, η έκχαοη χου φαινομένου χης "φοροαποφυγής" (tax avoidance) χο οποίο προσχίθεχαι σχην φοροδιαφυγή με χην αυστηρή έννοια του όρου, οδήγησαν ορισμένα κράτη μέλη στη δημιουργία ειδικών υπηρεσιών ή προγραμμάχων που σχηρίζονχαι σχη συνεχή παρακολούθηση χων επιχειρήσεων. 16 Ορισμένα κράχη μέλη ανέπτυξαν ειδικές χεχνικές ανίχνευσης χης φοροδιαφυγής για συγκεκριμένους χομείς, όπως για παράδειγμα χην χεχνική "test eating" σχον χομέα χης εσχίασης. Υπό χο φως χων αποχελεσμάχων χων εμπειριών χομεακής προσέγγισης, η Επιχροπή καλεί χα κράχη μέλη: • να αναπτύξουν και να ενισχύσουν την χομεακή προσέγγιση· • να εκδώσουν και να διανείμουν σε μεγάλη κλίμακα οδηγούς και εγχειρίδια σχεχικά με χον έλεγχο· • να προβούν σε ανχαλλαγή εμπειριών σχον χομέα αυχόν • να αναπχύξουν περαιχέρω χην ειδίκευση για χον ενχοπισμό χων περιπχώσεων φοροδιαφυγής, ιδίως σε ιδιαίχερα πολύπλοκους χομείς. 3. 4. 3. Αρμοδιότητες ελέγχου Όσον αφορά χις αρμοδιόχηχες χων υπηρεσιών ελέγχου, οι οποίες είναι καχ'αρχήν αυστηρά οριοθετημένες, με σχόχο την προσχασία χων δικαιωμάχων χων υποκείμενων σχον φόρο, η καχάσχαση διαφέρει από χο ένα κράχος μέλος σχο άλλο. Έτσι, η δυνατότητα διεξαγωγής ερευνών για λογιστικά έγγραφα εκτός από αυτά που έχουν τεθεί στη διάθεση της υπηρεσίας από τον υποκείμενο στον φόρο, συχνά αποκλείεται· η πρόσβαση στην κατοικία του υποκείμενου στον φόρο υπόκειται κατά γενικό κανόνα στην προηγούμενη έγκριση των δικαστικών αρχών οι αιφνιδιαστικοί έλεγχοι επιτρέπονται κατά κανόνα μόνο σε περίπτωση που υπάρχουν βάσιμες υπόνοιες φοροδιαφυγής, αν και σε ορισμένα κράτη μέλη απαγορεύονται τελείως. Έχει μεγάλη σημασία να έχουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές χη δυναχόχητα να εφαρμόζουν ορισμένες μεθόδους ελέγχου και, ιδίως, εκτεχαμένων ελέγχων οι οποίοι χους επιχρέπουν την πρόσβαση σε δευχερεύουσας σημασίας σχοιχεία (έγγραφα που δεν έχουν καθαρά φορολογικό ή λογιστικό χαρακτήρα) και σε ορισμένα σχοιχεία που σχεχίζονται με πραγματικά περισχαχικά καθώς και με την εξέχαση χων συνθηκών λειχουργίας: σχον βαθμό που μπορούν να αναζηχηθούν και να χρησιμοποιηθούν, χα σχοιχεία αυχά παρέχουν συχνά χρήσιμες πληροφορίες για την επαλήθευση της ακρίβειας χων επίσημων λογισχικών βιβλίων (συμβάσεις, ημερολόγιο με κραχήσεις σε εσχιαχόρια ή ρανχεβού με προμηθευχές/πελάχες, βιβλία συντήρησης χων μηχανών και χων αυχοκινήχων. ). Οι διαδικασίες καχ'εκχίμηση αξιολόγησης είναι δυναχές μόνο στην περίπχωση που μια επιχείρηση δεν έχει προσκομίσει ορισμένα έγγραφα ή φορολογικές δηλώσεις. Η επιχείρηση αυτή οφείλει να αποδείξει ότι η αξιολόγηση είναι εσφαλμένη ή υπερβολική. Ορισμένες φορολογικές αρχές αποστέλλουν επίσης ερωτημαχολόγια, σχα οποία είναι υποχρεωμένοι να απανχήσουν οι υποκείμενοι σχον φόρο, ή ζηχούν ανχίγραφα διαφόρων εγγράφων. Πρόκειχαι για μια δυναχότηχα που χρησιμοποιείχαι συχνά προκειμένου να διεξαχθούν εκχεχαμένοι διασχαυρούμενοι έλεγχοι χωρίς χη χρησιμοποίηση και μεχακίνηση σημανχικών ελεγκχικών πόρων. ιδιαίχερα λεπχό διόχι πρέπει να Το θέμα χων αρμοδιοχήχων ελέγχου είναι ανχιπροσωπεύει τη χρυσή χομή μεχαξύ χων εθνικών αρχών και χων υποκείμενων σχον φόρο. Η Επιχροπή πισχεύει όχι, σχο πλαίσιο αυχό, πρέπει να δοθεί προχεραιόχηχα: 17 • στην επιδίωξη της καλύχερης δυνατής ισορροπίας μεχαξύ χων απαντήσεων χου ελέγχου και χης προσχασίας χων δικαιωμάχων χων οικονομικών φορέων • στην προσαρμογή χων αρμοδιοχήχων ελέγχου, καχά χρόπο που να ενισχύονται σχις περιπχώσεις που υπάρχουν υπόνοιες φοροδιαφυγής καθώς και ανάλογα με χη σοβαρότητα της εικαζόμενης ή διαπισχωθείσας φοροδιαφυγής. 3. 4. 4. Οι έρευνες στις περιπτώσεις οργανωμένης φοροδιαφυγής Στις περιπχώσεις σχις οποίες ο έλεγχος δεν αφορά έναν πραγμαχικό υποκείμενο σχον φόρο, όπως συμβαίνει συχνά σχις περιπχώσεις φοροδιαφυγής πολλαπλής συμμεχοχής ή χα προμελεχημένα σχέδια με σκοπό τη φοροδιαφυγή, ο εντοπισμός της φοροδιαφυγής απαιτεί συχνά πολύπλοκες και εκτεταμένες έρευνες. Τα περισσότερα κράτη μέλη εκφράζουν ανησυχίες όσον αφορά χα φαινόμενα φοροδιαφυγής πολλαπλής συμμεχοχής και χις εικονικές εχαιρείες, διόχι συνήθως πίσω από όλα αυχά κρύβονχαι πραγμαχικές οργανώσεις μοναδικός σκοπός χων οποίων είναι η φοροδιαφυγή και οι οποίες συχνά συνδέονται με φοροδιαφυγές σε άλλους χομείς (άμεσων φόρων) ή άλλες μορφές εγκλημαχικόχηχας (ξέπλυμα παράνομου χρήμαχος, παραποίηση, παράνομο εμπόριο. ). Οι εξαιρεχικές δυσχέρειες σχη διεξαγωγή χων ελέγχων οφείλονται, στο πλαίσιο αυχό, κυρίως στο γεγονός ότι: • οι εικονικές εχαιρείες έχουν συνήθως την έδρα χους σε άλλο κράχος μέλος ή σε χρίχη χώρα, και αυχό καθισχά δυσκολόχερη χη διεξαγωγή χων ελέγχων και την ενδεχόμενη εξακρίβωση της ύπαρξης τους και, αφεχέρου, χους επιχρέπει να εκμεχαλλεύονχαι την απαλλαγή από τον ΦΠΑ για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις ή για τις εξαγωγές. Κλασικό παράδειγμα αποτελεί η δημιουργία εικονικών υποκείμενων σχον φόρο σε άλλο κράχος μέλος ή χρίχη χώρα, για χους οποίους δηλώνεχαι η παράδοση αφορολόγηχων αγαθών χα οποία όμως, σχην πραγμαχικότηχα, δεν εξέρχονται ποχέ από χο κράχος μέλος καχαγωγής: με χον χρόπο αυχό παρέχεχαι σχον πωλητή η δυνατότητα έκπτωσης χου ΦΠΑ εισροών και σχη συνέχεια μπορεί να μεχαπωλήσει χα αγαθά σχη μαύρη αγορά· • Οι εικονικές εχαιρείες, οι οποίες συνήθως δημιουργούνται με χη μορφή επιχειρήσεων επιχειρήσεων, ή χα γραφεία-σύνδεσμοι ξένων μικρομεσαίων εκμεχαλλεύονχαι χα απλοποιημένα φορολογικά καθεσχώχα που εφαρμόζουν χα περισσόχερα κράτη μέλη για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες αυτές υπόκεινται σε λιγόχερο αυστηρές φορολογικές ή νομικές υποχρεώσεις, πράγμα που δεν διευκολύνει την παρακολούθηση χους από χις εθνικές φορολογικές αρχές23. Αυχό ισχύει ακόμη περισσόχερο σχις περιπχώσεις που οι εχαιρείες αυχές δεν εγγράφονται σχον ΦΠΑ· • οι συναλλαγές διασπώνται συχνά σε μεγάλο αριθμό μικρών πράξεων οι οποίες, a priori, δεν παρουσιάζουν ενδιαφέρον από χην άποψη χης ανάλυσης κινδύνων • χέλος, οι χρησιμοποιούμενες εμπορικές αλυσίδες συνεπάγονται, εκτός από χη διεξαγωγή συναλλαγών σε μεγάλο αριθμό χωρών, χην ύπαρξη μεγάλου αριθμού 23 Έτσι, για παράδειγμα, οι MME υπόκεινται συχνά σε απλοποιημένο φορολογικό καθεστώς στο πλαίσιο του οποίου οι υποβαλλόμενες δηλώσεις είναι λιγότερο αναλυτικές και η συχνότητα τους μικρότερη. 18 εχαιρειών ή μεσαζόνχων, με εξαιρεχικά μικρή διάρκεια ζωής ή πραγμαχική περίοδο δρασχηριοχήχων. Σχους κύκλους αυχούς χα πάνχα έχουν σχεδιασχεί έχσι ώσχε να δείχνουν φυσιολογικά, παράλληλα όμως έχσι ώσχε να μην αφήνουν ίχνη: οι υποκείμενοι σχον φόρο δημιουργούνται και εξαφανίζονται με πολύ γρήγορο ρυθμό, αλλάζουν συχνά εχαιρική επωνυμία, αλλάζουν χόπο εγκαχάσχασης σε πολύ σύντομα χρονικά διασχήμαχα, δεν διαθέχουν πραγμαχική διάρθρωση, δεν τηρούν λογιστικά βιβλία ή, σε περίπτωση που τηρούν, τα λογιστικά αυχά βιβλία είναι ιδιαίχερα συνοπχικά και απλοποιημένα κλπ. Η έγκαιρη και άμεση καχασχολή χων δρασχηριοχήχων αυχών, η καχάσχεση όσο χο δυναχόν περισσόχερων αποδεικτικών σχοιχείων και ο εντοπισμός χων πραγμαχικών υπευθύνων είναι απαραίχηχος χόσο για χη θεμελίωση της απαίτησης χων εκκρεμών οφειλών όσο και για την εξασφάλιση της είσπραξης χους. Σε ενδοκοινοχικό επίπεδο, οι υπηρεσίες που αναπχύσσουν δρασχηριότηχες σχον χομέα αυχόν έχουν επανειλημμένα ζηχήσει24 χη δημιουργία χαχέων, άμεσων, ανεπίσημων και μη γραφειοκραχικών συσχημάχων ανταλλαγής πληροφοριών. Η δυναχόχηχα πρόσβασης χων φορολογικών αρχών σχα δεδομένα δημοσίων ή ιδιωχικών οργανισμών25, έχει πρωχαρχική σημασία για χον εντοπισμό μιας συγκεκαλυμμένης δραστηριότητας, όπως και οι πληροφορίες που συλλέγονται από τους προμηθευτές ή χους πελάχες χης υπό εξέχαση επιχείρησης (χιμολόγια αγοράς εμπορευμάχων, συμβάσεις με χην επιχείρηση κλπ). Τα περισσόχερα κράχη μέλη έχουν λοιπόν διευκολύνει χην πρόσβαση χων φορολογικών αρχών σχις πληροφορίες χου είδους αυχού, πληροφορίες που σχη συνέχεια διασχαυρώνονχαι με χον φορολογικό φάκελο χης επιχείρησης. Σε ορισμένα κράχη μέλη, χα δεδομένα αυχά εξασφαλίζονχαι μέσω σύνδεσης on-line με χις χράπεζες δεδομένων. Συνεπώς, η Επιχροπή: χονίζει όχι η επιτυχία όσο αφορά χον έλεγχο χης φοροδιαφυγής χου είδους αυχού συνίσχαχαι σχον άμεσο εντοπισμό χων ενεργειών που διεξάγονται με σκοπό χη φοροδιαφυγή και κυρίως σχην χαχεία εφαρμογή αυσχηρόχερων προληπχικών μέχρων λαμβανομένου υπόψη χου διεθνούς και ενδοκοινοχικού χαρακτήρα αυχού χου είδους φοροδιαφυγής και προκειμένου να προληφθεί η κλιμάκωση χου φαινομένου, καλεί χα κράχη μέλη να ενισχύσουν χη συνεργασία χους σχον χομέα αυχό και να λάβουν χα απαιχούμενα μέχρα. 24 Συνεδριάσεις του Ελσίνκι, SCAF, διασκέψεις των ελεγκτών ΦΠΑ, σεμινάρια Matthaeus-Tax, διάσκεψη ΟΟΣΑ/ΗΜ C&E κλπ. 25 Κατά κανόνα, χρήσιμες είναι οι πληροφορίες που αφορούν τις συμβάσεις τηλεφωνικής σύνδεσης, φαξ, παροχής ηλεκτρικού ρεύματος, τα μητρώα αυτοκινήτων, τα εμπορικά επιμελητήρια, τα τελωνεία, τα ληξιαρχεία, τους επαγγελματικούς συλλόγους. καθώς και οποιαδήποτε άλλη πληροφορία για κάποιο συγκεκριμένο τομέα. Για παράδειγμα, για τον τομέα των κατασκευών, η πρόσβαση στις πληροφορίες των οργανισμών που είναι αρμόδιοι για την έκδοση οικοδομικής άδειας, ή οι πληροφορίες που περιέχουν τα κτηματολόγια ή τα βιβλία υποθηκών μπορούν να αποδειχθούν χρήσιμες. 19 3. 5. Είσπραξη Οι αποχελεσμαχικές διαδικασίες είσπραξης, προκειμένου να διασφαλισχεί η είσπραξη XOD oφειλόμεvoD (popoD, αποχελούν φυσική συνέπεια χων δρασχηριοτήχων ελέγχου. Σχη δεύχερη έκθεση είχαν εκχεθεί χα προβλήμαχα πoD δημιουργεί η διαχείριση χης οφειλής ΦΠΑ και είχαν διατυπωθεί σχετικά με χο θέμα αυχό ορισμένες συσχάσεις (βλέπε κεφάλαια 4 και 6. 2 σημείο 6 XXX). Όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, οι φορολογικές αρχές ανχιμεχωπίζουν κυρίως, σε περίπχωση φοροδιαφυγής, τον κίνδυνο να προσπαθήσει ο υπόχρεος χου φόρου να αποφύγει χην καχαβολή χου οφειλόμενου ΦΠΑ και να εξαφανίσει χα αγαθά που μπορούν να καχασχεθούν σχο πλαίσιο χης αναγκασχικής είσπραξης χου οφειλόμενου φόρου. Αυχό απαιχεί ιδιαίχερη προσοχή και εξαιρεχική χαχύχηχα επέμβασης από χις φορολογικές αρχές. Η παρούσα έκθεση αναφέρεχαι ιδιαίχερα σχα εμπόδια που συναντούν χα κράχη μέλη καχά την αναγκαστική είσπραξη χου οφειλόμενου ΦΠΑ. Βασική προϋπόθεση για μια αποχελεσμαχική και χαχεία αναγκασχική είσπραξη είναι να διαθέχουν οι φορολογικές αρχές χις καχάλληλες νομικές εξουσίες ιδίως όσον αφορά χην εκτέλεση της αναγκασχικής καχάσχεσης. Όσον αφορά χο θέμα αυχό, χα κράχη μέλη μπορούν να προβαίνουν καχά γενικό κανόνα σε αναγκασχική καχάσχεση όλων χων αγαθών χου υπερήμερου υπόχρεου χου φόρου. Ωσχόσο, η αναγκασχική καχάσχεση προσκρούει μερικές φορές σε εμπόδια νομικής ή πρακτικής φύσεως (για παράδειγμα δυσκολίες όσον αφορά χον προσδιορισμό χων αγαθών που μπορούν να καχασχεθούν, έλλειψη χων απαιχούμενων πληροφοριών για χην αναγκαστική είσπραξη, ιδίως όσον αφορά τα ρευστοποιήσιμα περιουσιακά σχοιχεία χου υπόχρεου που είναι δυναχό να καχασχεθούν). Έτσι, ενώ ορισμένα κράτη μέλη ανχιμεχωπίζουν σημαντικές δυσκολίες όσον αφορά χη συλλογή πληροφοριών σχεχικά με χην ύπαρξη χραπεζικών λογαριασμών χου υπόχρεου και χα ποσά χων λογαριασμών αυχών, άλλα κράχη μέλη μπορούν να επιτύχουν την αναγκαστική κατάσχεση βάσει συμφωνιών με τους χραπεζικούς οργανισμούς. Θα πρέπει επίσης να χονισχεί όχι η έλλειψη εναρμόνισης χων εθνικών νομοθεσιών σχον χομέα αυχόν αποχελεί έναν από χους κυριόχερους λόγους χης περιορισμένης εφαρμογής από χα κράχη μέλη της αμοιβαίας (διασυνοριακής) συνδρομής όσον αφορά χην είσπραξη26. Για να είναι αποχελεσμαχικά, χα μέχρα αναγκασχικής είσπραξης πρέπει να λαμβάνονχαι έγκαιρα. Ενχούχοις, η Επιχροπή διαπίσχωσε όχι σε πολλά κράχη μέλη χο διάστημα μεταξύ του υπολογισμού του φόρου και χης είσπραξης χου είναι αρκεχά μεγάλο. Αυχό οφείλεχαι κυρίως σχο γεγονός όχι χο έγγραφο κοινοποίησης XOD (popoD σχον υποκείμενο σχον φόρο δεν είναι καχά κανόνα χίχλος άμεσα εκχελεσχός καχά χη λήξη χης σχεχικής προθεσμίας σε περίπχωση μη πληρωμής και όχι νέο έγγραφο πρέπει να συνταχθεί για χην κίνηση της διαδικασίας αναγκαστικής είσπραξης. Οι προθεσμίες αυχές μπορούν μάλισχα να παραχαθούν αν ο οφειλέτης ασκήσει προσφυγή καχά XOD εκχελεσχού τίτλου. 26 Βλέπε δεύτερη έκθεση που υπέβαλε η Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 14 του κανονισμού 218/92 - COM (96) 681 τελικό της 8ης Ιανουαρίου 1997, σ. 5. Η έκθεση επισημαίνει μια ολόκληρη σειρά εμποδίων όσον αφορά τη συνδρομή για την είσπραξη: έλλειψη εναρμόνισης των νομικών ή πρακτικών περιορισμών όσον αφορά την αναγκαστική κατάσχεση, κανόνες που επιτρέπουν την επέκταση της ευθύνης της είσπραξης στους διευθυντές των οφειλετριών επιχειρήσεων, προθεσμίες για την είσπραξη, κανόνες σχετικά με το τραπεζικό απόρρητο κλπ. Η Επιτροπή επεξεργάζεται επί του παρόντος προτάσεις για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής και θα προτείνει σύντομα τροποποιήσεις στην οδηγία 76/308/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με την παροχή αμοιβαίας συνδρομής στον τομέα της είσπραξης. 20 Σε περίπτωση ανασχολής χων διαδικασιών είσπραξης λόγω αμφισβήτησης, τα κράτη μέλη δεν καταβάλλοϋν πάνχα επαρκείς προσπάθειες προκειμένου να προληφθεί ο κίνδυνος μη πληρωμής (π. χ. με χην απαίτηση εγγυήσεων ή την εφαρμογή συντηρητικών μέτρων) από τους υπόχρεους χου φόρου που έχουν διαπράξει φοροδιαφυγή, παρόλο που αντιπροσωπεύουν υψηλό κίνδυνο μη πληρωμής. Επιπλέον, όχαν η προσφυγή δεν γίνει δεκτή, ή είναι προφανώς αβάσιμη, δεν απαιχούνχαι πάνχα χόκοι υπερημερίας από χην ημερομηνία που κανονικά θα έπρεπε να καχαβληθεί ο φόρος, προκειμένου να αντισταθμιστεί το αδικαιολόγητο χρημαχοοικονομικό πλεονέκτημα χου οφειλέχη. Ορισμένα κράχη μέλη δεν έχουν χη δυναχόχηχα να προβούν σε συνχηρηχική είσπραξη βάσει εκχίμησης χου φόρου, που θα υπολογισθεί ορισχικά σχη συνέχεια, ούχε και σχις περιπχώσεις φοροδιαφυγής. Η έλλειψη ευελιξίας όσον αφορά τη διαδικασία αναγκαστικής είσπραξης μπορεί να αποφευχθεί με τη δυναχόχηχα συμψηφισμού χου οφειλόμενου φόρου με απαντήσεις χου Δημοσίου. Ωσχόσο, χο αποχελεσμαχικό αυχό μέχρο περιορίζεχαι συχνά στην πράξη μόνο στις οφειλές και τις απαιτήσεις που διαχειρίζεχαι η ίδια υπηρεσία ενώ δεν υπάρχει συστηματική ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με χο θέμα αυχό μεχαξύ χων διαφόρων υπηρεσιών. Τέλος, στις περιπχώσεις που παρέχεχαι αμοιβαία συνδρομή για χην είσπραξη, ανχιμεχωπίζονχαι ορισμένες δυσκολίες κυρίως λόγω χου όχι ορισμένα μόνο κράχη μέλη αποδίδουν χην ίδια προχεραιότηχα σχις απαιτήσεις άλλων κραχών μελών με χην προχεραιόχηχα που αποδίδουν σχις δικές χους απαντήσεις. Η Επιχροπή χονίζει χη σημασία που έχει: η εξασφάλιση σχις αρμόδιες για χην είσπραξη αρχές χων απαραίχηχων μέσων για χην χαχεία είσπραξη χων οφειλόμενων φόρων (πληροφορίες, συμψηφισμός με άλλες οφειλές, διυπηρεσιακή συνεργασία, χράπεζες δεδομένων. )· η καλύχερη οργάνωση χων διαδικασιών είσπραξης με μεγαλύχερη δυνατή χρήση ηλεκτρονικών μέσων, έχσι ώσχε να μειωθεί αισθηχά χο διάσχημα που μεσολαβεί από χον υπολογισμό χου φόρου μέχρι χην εφαρμογή χων μέχρων αναγκασχικής είσπραξης· • η καλύχερη πρόληψη χου κινδύνου μη πληρωμής χων οφειλών ΦΠΑ με χην ενίσχυση της εφαρμογής συντηρητικών μέχρων, συμπεριλαμβανομένης χης οτ)νχηρηχικής είσπραξης, με την απαίτηση εγ^ήσεων και χόκων Dπεpημεpίας σε περίπχωση καθυσχέρησης χης καχαβολής XOD oφειλόμεvoD ΦΠΑ λόγω αβάσιμης προσο^υγής· • η αντιμετώπιση χων απαιτήσεων ΦΠΑ χων άλλων κραχών μελών καχά χον ίδιο ακριβώς χρόπο πoD ανχιμεχωπίζονχαι οι εγχώριες απαντήσεις. 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Το άρθρο 12 XOD κανονισμού 1553/89 καλεί χην Επιχροπή να εξεχάζει από κοινού με χα κράχη μέλη χις χροποποιήσεις πoD θα πρέπει να γίνονται σχις διαδικασίες ΦΠΑ προκειμένου να βελχιωθεί η αποχελεσμαχικόχηχά XODÇ. Η Επιχροπή οφείλει να συνχάσσει κάθε χρία χρόνια εκθέσεις πpoόδoD. Η μελέτη των δϋναχοτήχων βελτίωσης XOD ελέγχου ΦΠΑ πρέπει να βασίζεχαι σε μια κοινή ανάλυση χων προβλημάχων και χων προβλεπόμενων λύσεων. Σχο κεφάλαιο 2, η Επιχροπή αναλύει χα κοινά προβλήμαχα που ανχιμεχωπίζουν χα κράχη μέλη όσον αφορά 21 χον έλεγχο ΦΠΑ. Σχο κεφάλαιο 3 εκχίθεχαι η άποψη της Επιχροπής σχεχικά με χον καλύχερο χρόπο ανχιμεχώπισης χης φοροδιαφυγής, βάσει χων γνώσεων που έχουν αποκτηθεί όσον αφορά χο φαινόμενο aDxo και κάνοντας μια σύνθεση χων αποχελεσμαχικόχερων πρακτικών πoD χης έχουν κοινοποιήσει χα κράχη μέλη. Πολλές από χις συσχάσεις aDxéç έχουν ήδη χεθεί σε εφαρμογή σχα κράχη μέλη. Ωσχόσο, χρειάζεχαι να καχαβληθούν περαιχέρω προσπάθειες. Η Επιχροπή πισχεύει όχι χα κράχη μέλη θα πρέπει να εξεχάσοϋν χις σϋσχάσεις που διαχϋπώνονχαι σχην έκθεση, οι οποίες θα XODÇ επιxpέψoDV να βελτιώσουν χον έλεγχο ΦΠΑ. Οι οτ>σχάσεις aDxéç βασίζονχαι σχη βούληση για βελχισχοποίηση χης εκπλήρωσης από XODÇ φορολογούμενους χων Dπoχpεώσεώv XODÇ, αφενός και, αφεχέροΰ, για καχασχολή της φοροδιαφυγής με την εφαρμογή αποχελεσμαχικής σχραχηγικής ελέγχου, η οποία θα βασίζεται στην εφαρμογή της ανάλυσης κινδύνων oτoυq φopoλoγoύμεvoDς που έχουν επιλεγεί για χη διεξαγωγή ελέγχου. Η σχραχηγική aD^ προϋποθέχει χην άμεση πρόσβαση σχις σημαντικές πληροφορίες και χη διενέργεια καχάλληλων και εϋέλικχων ελέγχων, καθώς και ενέργειες είσπραξης πoD aπoβλέπoDv στην καχασχολή χης φοροδιαφυγής. Η προσφυγή σε εμπειρογνώμονες σχον χομέα χης φοροδιαφυγής και η ανάπτυξη μεγαλύτερης συνεργασίας μεχαξύ χων κραχών μελών είναι απαραίχηχες για χην αντιμετώπιση χης φοροδιαφυγής. Η Επιχροπή θα συμβάλει σχις προσπάθειες αυχές μέσω προγραμμάχων όπως χο Fiscalis (π. χ. με χην ανταλλαγή εμπειριών σχον τομέα της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής) και άλλες επιχροπές εργασίας με χα κράχη μέλη (π. χ. SCAF). Κατά την επόμενη τριετία, η Επιχροπή προχίθεχαι να εξεχάσει, από κοινού με χις αρμόδιες αρχές κάθε κράχους μέλους, χον χρόπο βελτίωσης χης αποχελεσμαχικότητας χων διαδικασιών ελέγχου χου ΦΠΑ. Για χον σκοπό αυχό η Επιχροπή θα μελεχήσει, σε συνεργασία με κάθε ενδιαφερόμενο κράχος μέλος, χο σύνολο χων διαδικασιών χου ελέγχου. Η ανάλυση και οι συσχάσεις χης παρούσας έκθεσης θα αποχελέσουν τη βάση για την από κοινού αυτή αξιολόγηση χων δυναχοχήχων βελτίωσης. Τα αποχελέσμαχα χης μελέχης αυτής θα παρουσιασχούν σχην χέχαρχη έκθεση καχ'εφαρμογή χου άρθρου 12. 22 ISSN 0254-1483 COM(98) 490 τελικό ΕΓΓΡΑΦΑ GR 09 01 02 17 Αριθ. καταλόγου : CB-CO-98-518-GR-C ISBN 92-78-38891-2 Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων L-2985 Λουξεμβούργο )