title: Erityiskertomus N:o 15/98 rakennerahastojen toimia ajanjaksoina 1989-1993 ja 1994-1999 koskevista arvioinneista sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
Community support framework
Structural Funds
impact study
management
operational programme
project evaluation

text: 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS NRO 15/98 rakennerahastojen toimia ajanjaksoina 1989–1993 ja 1994–1999 koskevista arvioinneista sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 347/01) SISÄLLYSLUETTELO Kohdat Sivu 1. JOHDANTO. 1. 1 — 1. 4 2. TARKASTUKSEN LAAJUUS. 2. 1 — 2. 3 3. TIIVISTELMÄ TÄRKEIMMISTÄ HAVAINNOISTA. 3. 1 — 3. 12 4. YLEISET ONGELMAT. 4. 1 — 4. 36 Johdanto. 4. 1 — 4. 11 Viitekehys. 4. 12 — 4. 13 Asetettuja tavoitteita koskevat tilasto- ja muut tiedot. 4. 14 — 4. 15 Indikaattorit. 4. 16 — 4. 21 Arvioinnin huomioon ottaminen. 4. 22 — 4. 27 Arviointien puolueettomuus. 4. 28 — 4. 30 Komission hyväksymät arviointisopimukset. 4. 31 — 4. 36 5. TAVOITTEITA 1 JA 2 KOSKEVIEN YHTEISÖN TUKIKEHYSTEN JÄLKI- ARVIOINNIT (1989–1993). 5. 1 — 5. 17 Johdanto. 5. 1 Tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarviointi (1989–1993) 5. 2 — 5. 8 Tavoitteen 2 jälkiarvioinnit (1989–1993). 5. 9 — 5. 17 3 3 4 5 5 6 7 7 8 8 9 9 9 10 11 C 347/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 Kohdat Sivu 6. VÄLIARVIOINNIT (1994–1999). 6. 1 — 6. 27 Väliarviointiperiaatteiden kehittäminen ja yhdentäminen. 6. 1 — 6. 7 Täytäntöönpanomenettelyt. 6. 8 — 6. 13 Arviointitavoitteiden painopistealueet. 6. 14 — 6. 20 Lähestymistavat, menetelmät ja tekniikat. 6. 21 — 6. 26 Tavoitteeseen 2 kuuluvien ohjelmien toteuttaminen (1994–1996). 6. 27 7. RAKENNERAHASTOJEN VAIKUTUKSET JA ARVIOINTIMALLIT. 7. 1 — 7. 22 Vaikutukset yhteisön tukikehysten ja ohjelmien tasolla. 7. 1 — 7. 15 Rakennerahastojen vaikutuksia koskevien malien tulokset. 7. 1 — 7. 13 BKT:n kasvu. 7. 2 — 7. 3 Todellinen lähentyminen asukasta kohden lasketulla BKT:lla mitattuna 7. 4 — 7. 8 Työllisyys ja työttömyys. Yhteisön tukikehysten välineiden tehokkuus. 7. 9 7. 10 Täydentävyyttä ja yhteisrahoitusta koskeva velvoite. 7. 11 — 7. 12 Kestävä kehitys. 7. 13 Arvioinnin merkitys makrotalouden tasolla rakennerahastojen päätök- sentekomenettelyssä. 7. 14 — 7. 15 Vaikutukset alaohjelmien, toimenpiteiden ja hankkeiden tasolla. 7. 16 — 7. 22 8. PÄÄTELMÄT. 8. 1 — 8. 19 TAULUKOT. LIITTEET. Komission vastaukset. 13 13 14 15 15 16 17 17 17 17 17 18 18 18 18 19 19 20 22 31 40 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/3 1. JOHDANTO 1. 1. Rakennerahastoja koskevassa uudistuksessa vuonna 1998 komissio ja jäsenvaltiot velvoitettiin arvioimaan eurooppalaista rakennepolitiikkaa. Vuonna 1993 raken- nerahastouudistuksen tarkistuksen (1994—1999) yhtey- dessä muutetut säännökset samoin kuin yhteisön uusien tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen vakiolau- sekkeet vahvistavat tätä arviointivelvoitetta. 1. 2. Arviointi on välttämätön edellytys rakennerahasto- jen moitteettomalle hallinnoinnille, ja se määritellään tär- keimmissä säännöksissä (1) tehokkuuden arvioimiseksi kolmella tasolla: a) kaikkien rakenteellisten toimien vaikutus perustamis- sopimuksen 130 a artiklassa tarkoitettuihin tavoittei- siin b) kaikkien yhteisön tukikehyksissä määrättyjen toimien vaikutus c) kunkin toimeenpantavan toimen (ohjelmien ja muiden toimien) erityisvaikutus. 1. 3. Arvioinnissa on kolme keskeistä vaihetta: a) ennakkoarviointi (2), jonka avulla voidaan yhtäältä esittää täsmällisesti ratkaistavat sosiaalis-taloudelliset ongelmat ja tavoiteltavat päämäärät sekä toisaalta valittava strategia ja sen mukana käytettävissä olevat keinot, joilla ongelmiin voidaan vastata b) väliarviointi, jonka avulla voidaan ohjelman täytän- töönpanon aikana varmistaa, ovatko tavoitteet yhä asianmukaisia ja toivotut tulokset saavutettavissa c) jälkiarviointi, joka toteutetaan ohjelman päätyttyä ja jonka avulla tarkastellaan, voidaanko saavutettuja tuloksia ja vaikutuksia pitää myönteisinä; on kuiten- kin otettava huomioon, että rakenteellisten toimien pitkän aikavälin vaikutukset voidaan todeta vasta useiden vuosien kuluttua toimien päättymisen jäl- keen. (1) Tässä tarkoitetaan erityisesti: a) rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja nii- den toiminnan yhteensovittamisesta keskenään annetun puiteasetuksen 6 artiklaa (asetus (ETY) N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2081/93). b) rakennerahastojen toimien yhteensovittamisesta annetun asetuksen 26 artiklaa (asetus (ETY) N:o 4253/88, sellai- sena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2082/ 93). (2) ”Ennakkoarvioinnista” käytetään termejä ”appre´ciation ex ante” ja ”e´valuation ex ante”. Tilintarkastustuomioistuin käyttää tässä kertomuksessa pääasiallisesti säädöskielen ter- miä ”appre´ciation ex ante”. 1. 4. Asiaa koskevissa vuonna 1993 muutetuissa sään- nöksissä korostetaan sekä jäsenvaltioiden että komission vastuuta arvioinnin toteuttamisesta yhteistyöperiaatteen mukaisesti (3). Tässä yhteydessä komissio on tehnyt aloit- teen arvioinnin toteuttamisen yleisestä järjestämisestä ja yhteensovittamisesta, ja se antaa joka kolmas vuosi ase- tuksen (ETY) N:o 2052/88 16 artiklassa tarkoitetun arviointikertomuksen taloudellisen ja sosiaalisen yhteen- kuuluvuuden alalla saavutetusta edistyksestä sekä siitä, miten erityisesti rakennerahastot ja kansallinen yhteisra- hoitus ovat osaltaan vaikuttaneet tähän edistykseen. 2. TARKASTUKSEN LAAJUUS 2. 1. Tilintarkastustuomioistuimen suorittaman tarkas- tuksen (4) yleistavoitteena oli tuoda esiin yhteisön raken- teellisten toimien arvioinnissa saavutettu edistys niin arvi- ointijärjestelmien ja -menettelyjen kuin menetelmienkin osalta. Tutkimuksen kohteina olivat sekä komission toteuttamien että yhteistyössä toteutettujen rakenteellisten toimien arviointitavat. Lisäksi tutkittiin arviointiin tarkoi- tettujen Euroopan yhteisöjen talousarvion määrärahojen käytön ja säännönmukaisuutta sekä varainkäytön laatua. lainmukaisuutta 2. 2. Tutkimuksessa tarkasteltiin myös rakenteellisten toimien sosiaalis-taloudellisten vaikutusten arviointitek- niikoita. Vaikka tarkastuksessa ei pyrittykään suoranai- sesti arvioimaan ohjelmia niin, että saavutettaisiin uusia tieteellisiä tuloksia, siinä palautetaan mieleen tietyt asian- tuntijoiden esittämät tulokset, jotta käytettyjen talouspo- liittisten välineiden ja saavutettujen tulosten välistä suh- detta voitaisiin tarkastella entistä paremmin. 2. 3. Erityisesti tarkasteltiin tavoitteiden 1 ja 2 mukaisia yhteisön tukikehyksiä ja toimenpideohjelmia koskevia jäl- kiarviointeja ohjelmakaudella 1989—1993 sekä väliarvi- ointeja yhteisön tukikehyksistä, yhtenäisestä ohjelma- asiakirjasta toimenpideohjelmista ohjelmakaudella 1994—1999. Tarkastuksessa otettiin huomioon kaikki tavoitteen 1 mukaisia yhteisön tukikehyksiä ohjelmakau- ja (3) Yhteisön toiminta täydentää vastaavaa kansallista toimintaa tai myötävaikuttaa siihen. Se perustuu tiiviisiin neuvottelui- hin komission, asianomaisen jäsenvaltion, alueellisten ja pai- kallisten viranomaisten, toimivaltaisten viranomaisten, talou- dellisten kumppanien sekä työmarkkinaosapuolten ja muiden toimivaltaisten elinten välillä. Näitä neuvotteluja kutsutaan jäljempänä ”yhteistyöhön osallistumiseksi”. Yhteistyöhön osallistuttaessa kunnioitetaan sen kaikkien osapuolien institutionaalista, oikeudellista sekä varainhoitoon liittyvää toimivaltaa. (4) Tilintarkastustuomioistuin esittää erityisesti varainhoitovuo- sia 1990 (luku 7), 1993 (luvut 6, 7, 8 ja 9) sekä 1994 (luku 4) koskevissa kertomuksissaan lukuisia puutteita, jotka liitty- vät ohjelmakaudella 1989—1993 toteutettuihin arviointei- hin. C 347/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 koskevista raporteista della 1989—1993 koskevat jälkiarvioinnit sekä noin 20 prosenttia jälkiarviointiraporteista, jotka koskivat tavoit- teen 2 mukaisia yhteisön tukikehyksiä ohjelmakaudella 1989—1993 ja 15 prosenttia yhteisön tukikehysten väli- ohjelmakaudella arviointia 1994—1999; raportit valittiin niiden maantieteellisen jakautuman ja toimen laadun (yhteisön tukikehys, yhte- näinen ohjelma-asiakirja tai toimenpideohjelma) perus- teella. Lisäksi 25:stä pääasiassa makrotaloudellisia näkö- kohtia koskevasta arviointiraportista valittiin tarkastetta- vaksi 15. Tarkastus suoritettiin komission yksiköissä ja kahdeksassa jäsenvaltiossa (Belgia, Kreikka, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Alankomaat ja Portugali), joissa kuultiin arvioitsijoita ja asianomaisia kansallisia viran- omaisten vastuuhenkilöitä. 3. TIIVISTELMÄ TÄRKEIMMISTÄ HAVAINNOISTA 3. 1. Arviointi on kehittynyt ja laajentunut ohjelmakau- della 1994—1998 ennen kaikkea komission vaikutuk- sesta ja erityisesti EAKR:n puitteissa, minkä johdosta tähän menettelyyn on suhtauduttu entistä hyväksyväm- min hallinnoinnin ja ohjelmien alueella. Arviointia on sovellettu tällä ohjelmakaudella (1994—1999) järjestel- mällisesti kahdessa ensimmäisessä vaiheessa (ennakkoar- viointi ja väliarviointi) ja niin tehdään myös kauden lopussa (jälkiarviointi) ks. kohdat 4. 2—4. 8). 3. 2. Komissio on tietoinen arvioinnin vaatimista välittö- mistä kustannuksista, mutta sillä ei aina ole käytettävis- sään kaikkia tietoja yhteistyössä toteutettujen arviointien kustannuksista (ks. kohdat 4. 9—4. 11). 3. 3. Komissio on vahvasti myötävaikuttanut arviointi- käytännön laajentamiseen, mutta se ei ole määritellyt riittävästi arvioinnin indikaattoreita ja menetelmiä raken- teellisten toimien arviointimenetelmiä koskevassa ohjel- massaan (MEANS). Koska arviointityön metodologisen puolen monimutkaisuudesta johtuen ei ole olemassa kaik- kiin yksittäisiin tilanteisiin sovellettavia menetelmiä, on juuri sen vuoksi tärkeää, että komissiolla on mahdolli- suus tarjota metodologiset puitteet suuntaviivoiksi, jotta erityistilanteisiin sovitettuja arviointeja voidaan saattaa päätökseen (ks. kohdat 4. 12—4. 13). indikaattorien 3. 4. Arvioinnin läheisesti tukitoimien seurannasta saatujen tietojen ja jäsenvaltioi- den vastuulla olevien luotettavuuteen. Nämä tiedot ovat monissa tapauksissa osoittautuneet tilastotietojen liittyy laatu riittämättömiksi, minkä vuoksi jäsenvaltioiden tulisikin parantaa niiden laatua (ks. kohdat 4. 14—4. 21). 3. 5. Monet arvioinnit ovat viivästyneet, mikä saattaa puolestaan viivästyttää muutosten tekemistä ohjelmiin. Lisäksi ohjelmien uudelleensuunnittelua koskevassa pää- töksenteossa pitäisi ottaa paremmin huomioon toiminta- muotojen tuloksellisuutta ja tehokkuutta koskevien arvi- ointien tulokset (ks. kohdat 4. 22—4. 27). 3. 6. Arviointien objektiivisuuden suhteen voidaan to- deta, ettei komissio valvo paikalla indikaattorien tai niitä tuottavien järjestelmien yhdenmukaisuutta ja luotetta- vuutta (ks. kohdat 4. 29—4. 30). 3. 7. Arviointeja koskevien konsulttisopimusten hyväksy- miseen liittyvät komission menettelyt ovat vielä puutteel- lisia. Konsulttien valintaa ei aina perustella selkeästi. Menetelmiin liittyvä tekniikka, indikaattorit sekä tulos- velvoitteet määritellään sopimusehdoissa edelleen hyvin yleisluonteisesti. Tämä viivästyttää ja haittaa arviointira- porttien laatimista sekä johtaa vaihtelevantasoisiin tarkas- teluihin ja joskus epämääräisiin suosituksiin (ks. kohdat 4. 31—4. 36). 3. 8. Ohjelmakauden 1989—1993 tavoitteiden 1 ja 2 jälkiarviointiin liittyvien menetelmien soveltamista ovat haitanneet puutteelliset tilastot, määrällisesti ilmoitettujen alustavien tavoitteiden ja indikaattorien puute sekä teho- ton vaikutusten seuranta; menetelmiä ei myöskään ole aina sovellettu tarpeeksi tarkasti. Arvioinneissa tähdenne- tään kuitenkin rakennerahastojen aikaansaamaa lisäarvoa yhteisössä sekä yhteisön tukikehysten, toimenpideohjel- mien ja toimenpiteiden toteutuksen, tulosten ja vaikutus- ten tasolla että ohjelmien suunnittelun, järjestämisen, seurannan, yhteensovittamisen, yhteistyöhön osallistumi- sen ja täydentävyyden tasolla (ks. kohdat 4. 15—4. 19, 5. 1, 5. 4, 5. 10—5. 16). toimia 3. 9. Rakennerahastojen ohjelmakaudella 1994—1999 koskevissa väliarvioinneissa, jotka on toteu- tettu yhteistyössä seurantakomiteoiden kanssa, eri arvi- ointitavoitteiden merkitys vaihtelee; konkreettisentoteu- tuksen ja varainkäytön tarkastelulla on kuitenkin tärkeä sija kaikissa väliarvioinneissa. Vaikutusten arviointia hait- taavat erityisesti indikaattoreihin ja vaikutusten mallinta- miseen liittyvät ongelmat. Näistä arvioinneista on usein ainoastaan vähän hyötyä päätöksenteossa, hankkeiden hallinnoinnissa, ohjelmien muuttamisessa ja tulevien toi- mien valmistelussa (ks. kohdat 4. 16—4. 21, 6. 5, 6. 7, 6. 14—6. 26). 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/5 3. 10. Tavoitteen 2 arvioinnissa tähdennetään erityisesti seuraavia puutteita: a) ohjelmien toteutuminen ja yhteisön rahoitus ovat epä- tasapainossa, koska määrärahoja siirretään edelleen huomattavan paljon ohjelmasta toiseen, keskimäärin 12 prosenttia ajanjaksolta 1994—1999 ajanjaksolle 1997—1999 (ks. kohta 6. 27) b) toisiaan seuraavat lyhyet ohjelmakaudet eivät anna mahdollisuutta arviointitulosten hyödyntämiseen par- haalla mahdollisella tavalla (ks. kohta 4. 23) 4. 2. Vuonna 1988 tapahtuneesta uudistuksesta lähtien arviointi on toteutettu yhteistyöperiaatetta noudattaen (asetuksen (ETY) N:o 4253/88 (5) 26 artikla, jota on täsmennetty 20 päivänä heinäkuuta 1993 muutetulla ase- tuksella). Ohjelmakauden ensimmäisestä vaiheesta vuo- teen 1995 arviointeja on suoritettu ennen kaikkea komis- sion aloitteesta. Näiden arviointien, erityisesti jälkiarvi- ointien, toteuttamista on haitannut se, että kehitysstrate- giat eivät ole olleet kovin tarkkoja ja että seuranta on ollut epätyydyttävää; arviointeja ei sitäpaitsi ole otettu todella huomioon eikä niistä ole keskusteltu perusteelli- sesti seurantakomiteoissa. c) välillisten vaikutusten arviointi on edelleen riittämä- töntä, jotta voitaisiin selvittää rakenteellisten toimien vaikutus kohdat 5. 12—5. 15). työllisyyteen(ks. erityisesti 3. 11. Toteutetuissa makrotaloudellisissa arvioinneissa tähdennetään myönteisiä tuloksia erityisesti rakenteellisiin toimiin liittyvien vaikutusten osalta (mistä ovat osoituk- sena BKT:n kasvu, vaikutus kysyntään ja tarjontaan, työllisyyden paraneminen ja lähentymisen edistyminen sekä yhteisön tukikehyksen välineiden tehokkuus) näiden toimien suunnittelu-, toteuttamis- ja seurantajärjestel- ilmenevistä puutteista huolimatta (ks. kohdat missä 7. 1—7. 14). 3. 12. Alaohjelmien tai toimenpiteiden tasolla toteutetta- vat arvioinnit ovat edelleen riittämättömiä, sillä arvioin- neissa törmätään myös teknisiin vaikeuksiin, jotka johtu- vat monien toimenpiteiden ja alaohjelmien hajanaisuu- desta ja epäyhtenäisyydestä (ks. kohta 7. 17). 4. 3. Komissio on huolehtinut aluksi ennen kaikkea oman arviointijärjestelmänsä käyttöönottamisesta kaikkia niitä yhteisön tukikehyksiä varten, jotka kattavat uudis- tuksen viisi ensisijaista tavoitetta (6). Arviointeja ja niihin liittyvien menetelmien kehittämistä koskevista komission aloitteista on syytä mainita erityisesti vuonna 1992 perus- tettu aluepolitiikan arviointiryhmä sekä menetelmien osalta vuonna 1994 aloitettu rakenteellisten toimien arvi- ointimenetelmiä koskeva MEANS-ohjelma. 4. 4. Ohjelmakaudella 1994—1999 komissio on aloitta- nut uuden arviointipolitiikan, jota on sittemmin sovellettu järjestelmällisesti kahteen ensimmäiseen vaiheeseen (en- nakko- ja väliarviointi) sekä myöhemmin jälkiarviointiin. 4. 5. Vaikka väliarvioinnista ei ole nimenomaisesti sää- detty rakennerahastoja koskevissa asetuksissa, sitä on sovellettu kaudesta 1995—1996 alkaen kaikkiin ohjelma- kauden 1994—1999 yhteisön tukikehyksiin, yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin ja toimenpideohjelmiin. Arviointi on yhteistyömenettelyä, mikä on antanut seurantakomiteoille mahdollisuuden konkreettinen ollut osa 4. YLEISET ONGELMAT Johdanto 4. 1. Arvioinnin tavoitteena on määrittää toteutettujen toimien sosiaalis-taloudelliset vaikutukset eli tarkastella saavutettuja tuloksia, verrata niitä sijoitettuihin varoihin ja arvioida kustannukset. Kaikkia näitä osa-alueita on myös arvioitava suhteessa mahdollisiin ennusteisiin. Jotta arviointitehtävä voitaisiin toteuttaa asianmukaisesti, on oltava käytettävissä hyvä tilastoaineisto, laadittava indi- kaattorijärjestelmään perustuvat määrälliset tavoitteet sekä kehitettävä menetelmä- ja analyysikehys, joka perus- tuu käytettyjen keinojen, lopullisten tulosten ja välivai- heen tulosten välistä suhdetta koskevaan analyysiin. Tilintarkastustuomioistuin totesi puutteita kaikilla ta- soilla; nämä puutteet ovat tähän asti rajoittaneet rakenne- rahastoissa tehtyjen arviointien hyödyntämistä, vaikka on havaittu todellista edistystäkin, joka vahvistaa osaltaan arvioinnin toimivuutta. (5) Kyse on seuraavista arvioinneista: a) ohjelmakauden 1989—1993 osalta: — tavoitteita 1 ja 5 b koskevien yhteisön tukikehysten ennakkoarvioinnit (1990—1991), — tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvi- oinnit (1994—1995), — tavoitetta 2 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvi- oinnit (1996—1997), — aihekohtaiset arvioinnit (pk-yritykset, televiestintä); b) ohjelmakauden 1994—1999 osalta: — tavoitetta 1 koskevien aluekehityssuunnitelmien en- nakkoarvioinnit, — tavoitteen 5 b ohjelmien ennakkoarvioinnit, — tavoitetta 2 koskevan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan ennakkoarvioinnit 1994—1996, — tavoitetta 2 koskevan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan ennakkoarvioinnit 1997—1999, — yhtenäisen ohjelma-asiakirjan ja yhteisön tukikehyk- sen tavoitetta 1 koskeva kriittinen arvio (1995). Jäsenvaltioiden komission pyynnöstä toteuttamat arvioinnit eurooppalaisten rakennepolitiikkojen vaikutuksesta yhteisön taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen. (6) PO XXII:n huomautus 14. maaliskuuta 1991. C 347/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 tehdä arvioinnista integroidun hallinnoinnin välineen ja edesauttanut siten arviointikäytännön leviämistä hyvin laajalle. Komissio on laatinut vaiheittain etenevän järjes- telmän väliarvioinnin käyttöönottamiseksi jäsenvalti- oissa (7). 4. 6. Tässä järjestelmässä ei kuitenkaan ole aina täsmen- netty menettelyn konkreettisia yksityiskohtia (sopimuseh- tojen määrittely, arvioijan valintaperusteet, arviointira- portin rakenne, tietojen keruu, vaaditut laatustandardit, aikataulu ym. ). 4. 7. Komissio on myös järjestänyt tilaisuuksia ja toimit- tanut niitä täydentäviä julkaisuja (8). Arvioinnin ammatti- laisten ja rakennerahastojen hallinnoijien tapaamiset näissä tilaisuuksissa ovat osaltaan edistäneet arviointi- kulttuurin kehitystä ja antaneet hallinnoijille lisätietoja tästä asiasta. Arviointi on kuvattu näissä yhteyksissä lähinnä kokemuslähtöiseksi oppimisprosessiksi. 4. 8. Komissio esitteli toukokuussa 1998 varainhoito- vuotta 1999 koskevan Euroopan yhteisöjen alustavan talousarvioesityksen yhteydessä työasiakirjan ”Yhteen- veto vuosien 1996/1997 arvioinneista”, jossa kuvataan ajanjaksolla 1996—1997 ja parhaillaan meneillään olevia arviointeja sekä esitetään yleiskatsaus toteutettuja (7) Vuonna 1994 laadittiin ensimmäiset ”sopimusehdot yhteisön tukikehyksen ja tavoitteen 1 toimien jatkuvaa arviointia varten”. Ehdoissa vahvistetaan väliarvioinnin asemaa seuran- takomiteoiden päätöksenteon apuvälineenä ja sen toteutta- mista yhteistyössä. Niissä täsmennetään myös arvioinninto- teuttamistapa, erityisesti arviointiryhmän toimenkuva ja teh- tävät. a) Vuonna 1995 julkaistiin yhteisön rakennerahastoja kos- kevat yhteiset suuntaviivat seurantaa ja väliarviointia var- ten; suuntaviivoissa määritellään arvioinnin osa-alueet (yleiset ja erityiset tavoitteet sekä osoittimet) sekä seuran- nan ja väliarvioinnin välinen suhde. b) Jäsenvaltioille lähetettiin vuonna 1995 kirjeet, joissa muistutettiin väliarviointia koskevasta velvoitteesta ja täs- mennettin uudelleenarvioinnin toivottuja toteuttamista- poja. (8) Esimerkiksi: a) Brysselissä 16. marraskuuta 1995 järjestetty konferenssi Euroopan aluepolitiikasta; konferenssissa käsiteltiin eri- tyisesti ajanjaksoa 1989—1993 koskevia tavoitteen 1 jälkiarviointeja ja ajanjakson 1994—1999 ennakkoarvi- ointeja. b) Berliinissä 2. Ja 3. joulukuuta 1996 järjestetty eurooppa- lainen konferenssi rakennerahastojen toimien arviointime- netelmistä; konferenssissa paneuduttiin erityisesti vaiku- tusten arvioinnin ongelmiin mikro- ja makrotaloudelli- sella tasolla. c) Sevillassa maaliskuussa 1998 järjestetty konferenssi, jonka tavoitteena oli edistää yhteistyöhön perustuvaan arviointiin liittyvää kokemusten vaihtoa. kyseisellä ajanjaksolla toteutettujen arviointien tulok- sista. 4. 9. Komissio maksaa suoraan arviointikustannukset, tai komissio ja jäsenvaltiot rahoittavat ne yhdessä. Taulu- kossa 1 ja 2 esitetään PO XVI:n ohjelmakausien 1989—1993 sekä 1994—1999 arvioinnista aiheutuneet menot. 4. 10. Ajanjaksolla 1989—1993 arviointiin käytettiin taulukon 1 mukaan noin 10 miljoonaa ecua. Noin kaksi kolmasosaa näistä menoista suoritettiin kahdella alalla, jotka kuuluvat suoraan komission toimivaltaan ja jotka ovat sen vastuulla: yhtäältä kyse oli asetuksen (ETY) N:o 4253/88 11 artiklan mukaisista yhteisöaloitteista, joita koskevien arviointien osuus oli 3,1 miljoonaa ecua, ja toisaalta poikittaisista ja aihekohtaisista, esimerkiksi pk- yrityksiä, televiestintää, ympäristöä ja henkilöresursseja koskevista arvioinneista, joiden osuus oli 3,2 miljoonaa ecua. Rakennerahastojen tavoitteiden 1 ja 2 arviointiin varatut määrärahat ovat kuitenkin pysyneet suhteellisen vaatimattomina, kun otetaan huomioon, että tällä samai- sella ajanjaksolla toteutettiin vain vähän arviointeja yhteistyössä. Ajanjaksolla 1994—1999 arviointiin osoitet- tiin taulukon 2 mukaan 25,2 miljoonaa ecua vuoden 1998 huhtikuussa. Määrärahojen kasvu edelliseen ajan- jaksoon verrattuna johtuu yhteistyöhön perustuvan väli- arvioinnin ja siihen liittyvien menetelmien kehityksestä. 4. 11. Komission omat ja jäsenvaltioiden menot ovat kasvaneet voimakkaasti vuodesta 1996; komissiolla ei ole aina käytössään kaikkia asiaan liittyviä tietoja, varsin- kaan silloin, kun arvioinnit sisällytetty toimenpideohjel- mien ”teknisen avun” toimiin, joihin voi sisältyä myös muita kuluja. Arvioinnin tarpeisiin voitaisiin varata jo ohjelmakauden alkuvaiheessa erityismääräraha, mikä sel- keyttäisi arviointiin käytettävien kustannusten seurantaa. Viitekehys 4. 12. MEANS-ohjelmalla (1995—1998), jonka koko- naisarvo on 2,8 miljoonaa ecua, on erityisasema arvioin- nin kehittämisessä (9). Sovelletun menettelytavan tarkoi- tuksena on yhtenäistää ja johdonmukaistaa menetelmien kehittämistä laatimalla luettelo jäsenvaltioiden käyttä- mistä menetelmistä ja tuomalla esiin hyviä esimerkkejä. (9) Tätä ohjelmaa hallinnoivat yhdessä komissio ja ulkopuolinen konsultti, työskentelykustannukset — vuotuinen summa 932 000 ecua — rahoitetaan budjettikohdasta B2-1 8 2 0. jonka 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/7 Tämä lähinnä kannustava ja empiirinen lähestymistapa ei anna komissiolle mahdollisuutta ottaa kantaa arviointi- menetelmien konkreettisiin toteutustapoihin tai indikaat- torien valintaa koskeviin kysymyksiin varsinkaan niiden indikaattorien osalta, joiden tarkoituksena on mitata alu- ekehitykseen liittyviä sosiaalis-taloudellisia vaikutuksia. Koska arviointityön metodologisen puolen monimutkai- suudesta johtuen ei ole olemassa kaikkiin yksittäisiin tilanteisiin sovellettavia menetelmiä, on juuri sen vuoksi tärkeää, että komissiolla on mahdollisuus tarjota metodo- logiset puitteet suuntaviivoiksi, jotta erityistilanteisiin sovitettuja arviointeja voidaan saattaa päätökseen. 4. 13. MEANS-ohjelman tulosten perusteella on voitu tähän mennessä laatia uuden arviointimenettelyn perus- teet—erityisesti ottamalla käyttöön yhteinen kieli—sekä valmistella väliarviointia yhteistyöperiaatteen mukaisesti. Taulukoissa 3 ja 4 esitetään yleisesti hyväksytty arviointi- tapa. MEANS-ohjelma ei kuitenkaan vielä ole vastannut kovin perusteellisella tavalla arviointiin liittyviin käytän- nöllisiin ja toiminnallisiin kysymyksiin. Niinpä kaksi perustavanlaatuista kysymystä on vielä vailla vastausta: yhtäältä se, mikä indikaattorijärjestelmä on tarkoituksen- mukaisin yhteisön rakenneohjelmien arvioimiseksi katta- vasti sekä toisaalta se, mikä lähestymistapa arvioinnissa soveltuu parhaiten aluekehitykseen liittyvien rakenneoh- jelmien sosiaalis-taloudellisten vaikutusten arvioimiseen. Komissio ei voi vielä antaa täsmällisiä ohjeita kussakin erityisessä arviointitilanteessa sovellettavasta konkreetti- sesta tekniikasta. Ohjeiden puuttuminen vaikuttaa erityi- sesti ohjelmakauden 1994—1999 toimintamuotojen väli- arviointien toteuttamiseen. Asetettuja tavoitteita koskevat tilasto- ja muut tiedot 4. 14. Liian yleisluonteisesti muotoillut tavoitteet en- nakko-, väli- ja jälkiarvioinneissa aiheuttavat usein ongel- mia jopa toimenpidetasolla. Indikaattorit 4. 16. Luotettavien ja asianmukaisten indikaattorijärjes- telmien olemassaolo on ohjelmasuunnittelun välttämätön edellytys. Arviointitarpeita ajatellen rakenneohjelmissa on oltava tietoja toimien rahoituksen toteutumisesta ja nii- den konkreettisesta toteutumisesta sekä toimien avulla aikaansaaduista tuloksista ja saavutuksista. Ohjelmien hallinnoijien on voitava saada indikaattorien avulla tie- toja toteutettujen toimien välittömistä ja pysyvistä vaiku- tuksista; heillä on myös niiden avulla oltava mahdollisuus verrata saavutettua edistystä ohjelmien yleistavoitteisiin, esimerkiksi alueelliseen kasvuun ja työttömyyden alene- miseen. 4. 17. Taloudellisten indikaattorien luotettavuus liittyy läheisesti sellaisten menoja koskevien todistusten luotetta- vuuteen, jotka toimitetaan komissiolle menoihin liittyvän yhteisön rahoituksen saamiseksi. Konkreettisia tuloksia osoittavia indikaattoreita esitetään usein tietojen täyden- täjinä, ja niiden luotettavuus on suhteellista. Nykyisiin tietokantoihin ei voida aina rekisteröidä toteutuksen kon- kreettista kehitystä, eivätkä lopulliset edunsaajat ilmoita ohjelmien hallinnosta vastaaville aina säännöllisesti kon- kreettisten saavutusten tilannetta. Portugalissa toteutetta- van toimenpideohjelman Lisboa e Vale do Tejo väliarvi- oinnissa viitataan tuotosindikaattoreihin, jotka ovat tiu- kasti verrannollisia menoihin, mainitsematta mitään muu- toksia, jotka liittyvät toteuttamisen viivästymiseen tai muihin syihin. Jäsenvaltioiden pitäisi parantaa seuranta- mekanismejaan ja indikaattorien pohjana olevia tietokan- toja. 4. 18. Tulosten ja vaikutusten arviointiin yhtäältä alaoh- jelmien ja toimenpiteiden tasolla ja toisaalta vaikutusten arviointiin ohjelmien tasolla liittyy epävarmuustekijöitä, jotka haittaavat eritasoisten tavoitteiden sekä tavoittei- den, toimenpiteiden ja hankkeiden välillä vallitsevien syy- yhteysketjujen tunnistamista; nämä tekijät vaikuttavat myös toimenpiteiden ja tavoitteiden välillä vallitseviin täydentävyyteen ja yhteisvaikutukseen tähtääviin horison- taalisiin suhteisiin. Tämän vuoksi on vaikea havainnollis- taa jonkin toimenpiteen vaikutusta aluekehitykseen tai investointien vaikutusta kysyntään, sen tarjontaan koh- distuvasta vaikutuksesta puhumattakaan. Edellä mainitun perusteella näyttää siltä, että vaikka indikaattorien tar- kastelu on hyödyllinen väline tulosten ja vaikutusten arvioinnissa, sen toteuttaminen on vielä kesken yhteisön tukikehyksen 1994—1999 osalta (ks. 6. 23). 4. 15. Nykyisten tilastojärjestelmien kehitystaso jarruttaa ohjelmien ja rakennerahastoista osarahoitettujen toimen- piteiden seurantaa ja arviointia. Tilastot ovat puutteellisia siten, ettei kyseessä olevista alueista ole kattavia tilastoja, ettei tiettyihin näkökohtiin liittyviä tilastoja ole olemassa lainkaan tai siten, että ajoittainen tietojenkeruu ei riitä seuranta- ja arviointitarpeisiin. 4. 19. Yhteisön tukikehyksen ennakkoarviointi on välttä- mätöntä myöhemmässä vaiheessa toteutettavien arvioin- tien kannalta, koska sillä varmistetaan, että kaikki tulok- sia ja vaikutuksia kuvaavat indikaattorit määritellään ja ilmoitetaan määrällisesti, jotta voitaisiin arvioida ohjel- man ennakoituja vaikutuksia ja verrata niitä ohjelman todellisiin vaikutuksiin. Tässä yhteydessä tavoitejohta- mista ei ole aina sovellettu yhdenmukaistetusti tai tyydyt- C 347/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 tävästi, millä on ollut vaikutuksensa arvioinnin kannalta välttämättömiin indikaattoreihin. Tämän vuoksi Italiaa koskevassa yhteisön tukikehyksessä 1994—1999 on vähän indikaattoreita, mikä saattaa vaikeuttaa myöhem- pien arviointien toteuttamista. Sitä vastoin Portugalia koskevassa vuosien 1994—1999 tukikehyksessä, jonka komissio hyväksyi lähes muutoksitta, on liian paljon indikaattoreita — noin 300 — mikä myös vaikeuttaa arvioinnin toteuttamista. Tämä indikaattorien määrän erilaisuus yhteisön eri tukikehyksissä korostaa suunnitte- lutyön epäjohdonmukaisuutta. Lukuisat ja vaikeasti mää- riteltävät yleistavoitteet saavat joskus aikaan sen, että väliarvioinnin aikana tarkastellaan uudelleen komission ennakkoarviointivaiheessa hyväksymää indikaattorijärjes- telmää, koska tätä järjestelmää ei ole määritelty riittävän tarkasti eikä se ole osoittautunut toimivaksi. 4. 20. Rakenteellisista toimista ja niistä sosiaalis-talou- dellisista tilanteista, joihin toimet kohdistetaan, johtuu hyvin erilaisia, hajautetusti vahvistettuja indikaattoreita. Komissio ei ole laatinut luetteloa indikaattoreista, joita se pitää välttämättöminä ja edustavina alueellisen kehityk- sen kannalta tai erityyppisten toimien yhteydessä, vaikka eräille kansallisille tai alueellisille elimille on toimitettu osittaisia luetteloita ja niistä on jo keskusteltu. 4. 21. Seurantaa varten olisi kehitettävä yhä enemmän tuloksia ja vaikutusta kuvaavia määrällisiä indikaatto- reita; näiden indikaattorien on kuitenkin oltava luotetta- via. Joskus indikaattorit eivät nimittäin ole luotettavia, vaan syntyneiden työpaikkojen määrä lasketaan joissakin tapauksissa kahteen kertaan tai indikaattorien avulla ei voida erottaa toisistaan työllisyyteen kohdistuvia brutto- ja nettovaikutuksia. Tämä todettiin verrattaessa Branden- burgin osavaltion toimenpideohjelmaa koskevaa väliarvi- ointiraporttia sosiaaliturvajärjestelmän piirissä olevia ih- misiä koskeviin tilastotietoihin. Arvioinnin huomioon ottaminen 4. 22. Se, missä määrin arviointi edistää yhteisön rahas- tojen tehokasta käyttöä, riippuu paljolti arvioinnin sisäl- lön laadusta sekä tulosten saannin ajankohdasta ja strate- gian muuttamiseen tähtäävän päätöksenteon ajankoh- dasta. Kuitenkin jotkut ohjelmakauden 1994—1999 yhteisön tukikehyksiä, yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja ja toimenpideohjelmia koskevat väliarvioinnit saatiin val- miiksi varsin myöhäisessä vaiheessa, mikä viivytti mah- dollisten mukautusten toteuttamista. töön sekä saatujen kokemusten hyödyntämistä varten että tulevien toimenpiteiden mukauttamista ja ohjelma- päätöksen tekohetkeä varten, on erittäin hankala. Tavoi- tetta 2 koskevan ohjelmakauden ja sitä koskevan arvioin- tivaiheen välillä on tiettyä epätasapainoa. Lopullinen ver- sio tavoitteen 2 jälkiarviointia koskevasta yhteenvetora- portista ajanjaksolla 1989—1993 toimitettiin komissiolle vuoden 1997 kesällä, kun ohjelmakauden 1997—1999 ennakkoarviointi oli meneillään eikä ohjelmakauden 1994—1996 jälkiarviointia ollut vielä aloitettukaan. 4. 24. Olivatpa arviointiraportissa esiintuodut rakenne- ohjelmien tulokset millaisia tahansa, kyseisten tai niitä seuraavien ohjelmien määrärahat säilyvät usein muuttu- mattomina. Arviointeja on otettu erittäin harvoin huomi- oon ensimmäisellä ohjelmakaudella päätöksentekojärjes- telmässä, koska ohjelmien uudelleensuunnittelu on perus- tunut yleensä ennen kaikkea siihen, missä määrin käytet- tävissä olevaa rahoitusta on käytetty. Niinpä tavoitteen 1 ajanjaksoa 1989—1993 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvioinnista vastanneen konsultin esittämät hyödylli- set suositukset jätettiin huomiotta (ks. kohta 5. 7). 4. 25. Ohjelmien tuloksellisuuteen ja tehokkuuteen liitty- viä laatunäkökohtia on tuotu esiin väliarvioinneissa tai toteutuksesta laadituissa raporteissa, mutta niillä ei ole ollut riittävästi vaikutusta rakennerahastojen toiminnan hallinnointiin eikä siihen, että asianomaisille osapuolille jaettaisiin lisää ohjelmien kehittämisvastuuta. 4. 26. Tavoitetta 2 koskevien yhtenäisten ohjelma-asi- akirjojen, yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien (1994—1996) väliarvioinnin samoin kuin niiden seuran- nan tulokset osoittavat suunnitellun rahoituksen ja ohjel- mien toteutumisen välisen epätasapainon. Tässä tilan- teessa on päällimmäisenä huoli määrärahojen riittävästä käytöstä, mikä voi puolestaan johtaa arvioinnin merki- tyksen aliarviointiin kyseisellä alueella etenkin tavoittei- den, käytettävissä olevien varojen ja rakenteellisten toi- menpiteiden vaikutusten epäjohdonmukaisuuden osalta. 4. 27. Arviointien päätelmät ja suositukset ovat usein ilmeisiä eri toimien hallinnoijille, vaikka ne voivat olla hyödyllisiä muille yhteistyön osapuolille. Tämä koskee niin yhteistyössä toteutettavia jälkiarviointeja (ks. kohta 5. 8) kuin väliarviointejakin. Arviointien puolueettomuus 4. 23. Tavoitetta 2 koskevan ohjelmatyön kannalta on ongelmallista se, että ohjelmakaudet ovat lyhyempiä kuin tavoitetta 1 koskevat kaudet. Niinpä sellainen tilanne, jossa arviointien tulokset saadaan samanaikaisesti käyt- 4. 28. Täsmällisen viitekehyksen puute vaikeuttaa asian- mukaisen ja objektiivisesti sovellettavan tekniikan käyttöä tietyssä arviointitilanteessa, jolloin tuloksia voitaisiin hel- posti valvoa ja arvioijan riippumattomuus voitaisiin taata. Joskus käy niin, että suositellun menetelmän perustelut 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/9 eivät ole olleet puolueettomia, että arvioija muuttaa liian helposti lähestymistapansa pelkästään arviointihetkellä ilmenneiden vaikeuksien mukaan tai että hän valitsee indikaattorit käytettävissä olevien tietojen perusteella. 4. 29. Aina ei ole varmuutta myöskään siitä, ovatko arvioijat hallinnoijista riippumattomia; tämä koskee eri- tyisesti tietojen saantia (ks. kohta 6. 11). Arviointirapor- teissa ei nimittäin aina ilmoiteta, mihin lähteeseen niissä olevat tiedot perustuvat. Tämä heikkous voi johtaa arvi- ointikertomuksissa esitettyjen tietojen luotettavuutta ja pätevyyttä koskeviin epäilyihin. 4. 30. Vaikka puolueettomuus onkin tarkoitus taata indi- kaattorien (toteutukset, tulokset ja vaikutukset) laatuun sekä perustietojen luotettavuuteen ja tasokkaan menetel- män käyttöönottoon tähtäävän valvontajärjestelmän avulla, komission yksiköt analysoivat arvioinnin yhtey- dessä esitetyt tiedot ja tulokset, mutta eivät valvo paikan päällä jäsenvaltioissa käytössä olevia valvontajärjestelmiä tai varmista niiden asianmukaista toimintaa. Komission hyväksymät arviointisopimukset 4. 31. Tutkimus on tuonut esiin joitakin epäkohtia, jotka liittyvät komission soveltamiin arviointisopimusten hy- väksymismenettelyihin. Näitä epäkohtia ovat esimerkiksi riittämättömät valintamenettelyt, liian epämääräiset sopi- musehdot, kertomusten viivästyminen ja niiden heikko taso. 4. 32. Niitä arvioinnin tai analyysin osa-alueita, joiden perusteella komissio valitsee konsultin, ei tuoda aina esiin tarjouskilpailumenettelyyn liittyvien kokousten pöytäkir- joissa. Tilintarkastustuomioistuimen suorittaman tarkas- tuksen perusteella ei ole voitu varmistua siitä, että kuta- kin osa-aluetta varten on valittu parhaat asiantuntijat. 4. 33. Vuosien 1989—1993 kaikkien tukikehysten tavoi- tetta 1 ja 2 koskeviin jälkiarviointeihin valittiin pääkon- sultti ja joukko muita kansallisia konsultteja sekä koordi- noija-konsultteja, jotka puolestaan teettivät myöhemmin tutkimuksia alihankintana toisilla konsulteilla. Komissio ei ehkä pysty tällaisten konsulttiketjujen yhteydessä enää valvomaan niitä arvioinnin toteuttamistapoja, joiden avulla varmistetaan tulosten johdonmukaisuus, yhtenäi- syys ja laatu. 4. 34. Toteutettavat työt ja odotettuihin tuloksiin liitty- vät velvoitteet kuvataan sopimusehdoissa toisinaan epä- täsmällisesti. Sopimusten sanamuodot ovat erittäin yleis- luonteisia. Arvioinnin toteuttamistavat jätetään usein avoimiksi menetelmäkehyksiä koskevaa myöhempää sopi- musta varten, joka on tehtävä komission kanssa. 4. 35. Raporttien antaminen viivästyy hyvin usein. Vuo- sien 1989—1993 kaikkien tavoitteen 1 yhteisön tukike- hysten arviointiin liittyvissä sopimuslausekkeissa määrät- tiin raportin antamisesta 28. helmikuuta 1995, mutta raportti valmistui vasta vuoden 1995 marraskuussa. Komissio ei ole puuttunut aikataulun noudattamista kos- kevien sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiin, vaan se suo- ritti 40 prosentin loppuosuuden maksusta 11. heinäkuuta sopimuksen 4 artiklan nojalla. 4. 36. Koska sopimuksista puuttuvat noudatettavaan me- netelmään ja odotettuihin tuloksiin liittyvät täsmälliset ja selkeät ehdot, komission yksiköt suhtautuvat näihin raportteihin hyvin eri tavalla. Tämän vuoksi komissio on hyväksynyt kertomuksia, joissa tulosten hyödyllisyyttä tyydytään pelkästään kuvailemaan tai siitä esitetään epä- määräisiä analyysejä. Komissio on niin ikään hyväksynyt raportteja, jotka pohjautuvat joko haastateltujen henki- löiden esittämiin yleisluonteisiin väitteisiin tai joissa pää- dytään hyvin yleisluonteisiin suosituksiin. Vuosien 1989- 1993 Irlantia koskevan yhteisön tukikehyksen jälkiarvi- oinnin yhteydessä eräs komission yksikkö suositteli arvi- oinnin laatineen konsultin kanssa tehdyn sopimuksen purkamista vetoamalla arvioinnin huonoon laatuun, vaikka eräs toinen komission yksikkö oli hyväksynyt sen. Vuosien 1989—1993 Portugalia koskevan yhteisön tuki- kehyksen jälkiarvioinnin osalta asianomaiset yksiköt hyväksyivät sen, ettei kertomus sisällä arvioinnin osa- alueita vaan siinä tyydytään luettelemaan jäsenvaltion jo esittelemiä konkreettisia toteutuksia. Lisäksi tähdenne- tään, että vuosien 1989—1993 Espanjaa koskevan yhteisön tukikehyksen jälkiarviointi on liian kuvaileva ja siinä on liian vähän analyysejä. Vuosien 1989—1993 Pohjois-Irlantia koskevan yhteisön tukikehyksen jälkiarvi- ointia pidetään epätäydellisenä. Vastaavasti vuosien 1989—1993 Italiaa koskevan yhteisön tukikehyksen raportin rakennetta pidetään huonona ja sen suunnittelua heikkona. Vuosien 1989—1993 Kreikkaa koskevan yhteisön tukikehyksen arviossa ei ole yleisiä päätelmiä, vaikka siinä on lukukohtaiset päätelmät. 5. TAVOITTEITA 1 JA 2 KOSKEVIEN YHTEISÖN TUKI- KEHYSTEN JÄLKIARVIOINNIT (1989—1993) Johdanto 5. 1. Arvioijien työtä haittasivat toistuvasti seuraavat vai- keudet: a) Ohjelmakauden alkuvaihe on usein kiireinen ja ohjel- mien ennakkoarviointi saattaa puuttua erityisesti asi- anmukaisen taloudellisen perustan osalta varsinkin toimenpideohjelmaan 1 kuuluvilla alueilla b) määrälliset tavoitteet ja tulosindikaattorit puuttuvat c) sosiaalis-taloudellista tilannetta ennen rakennerahas- tojen tavoitteen 2 mukaisten toimien toteuttamista ja niiden toteuttamisen jälkeen kuvaavat tilastot ovat puutteellisia, erityisesti teollisen rakenteen, investoin- C 347/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 tien ja alueellisen bruttotuloksen osalta. Tilastolliset välineet eivät aina vastaa valittua analyysiympäristöä (kunta, departementin osa, työssäkäyntialue) d) tiettyjen toimien keskeyttäminen e) ulkosyntyiset tekijät, jotka osaltaan selittävät sosiaa- lis-taloudellista tilannetta f) hankkeiden ja niiden tavoitteiden epäyhtenäisyys sil- loin, kun tukien myöntämistä ei ole riittävästi sidottu alueellisiin tai paikallisiin tarpeisiin g) toimenpiteistä ja ohjelmista johtuvat vaikutukset ovat vaikeasti tunnistettavissa, koska samalla alueella tai seudulla toteutetaan lukuisia toimia h) ohjelman epäsuorien (erityisesti työllisyyttä koskevien) vaikutusten arviointi on vaikeaa, koska ohjelmien käynnistämisen jälkeen ei ole vahvistettu mitään nii- hin toteutettu yhtään asiaan liittyvää perusteellista tutkimusta niiden päättymisen jälkeen. liittyvää seurantajärjestelmää eikä Tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvi- ointi (1989—1993) 5. 2. Tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehysten jälki- arvioinnin yhteensovittamisesta vastasi johtava konsultti; arviointi koostuu kansallisten konsulttien vuoden 1994 tammikuun ja vuoden 1995 kesäkuun välisenä aikana suorittamista maakohtaisista jälkiarvioinneista. Yhteenso- vittamisesta vastannut konsultti tarkensi sovellettavaa menetelmäkehystä, jossa hyödynnetään analyysimenetel- miä niin makrotaloudellisella tasolla kuin toimenpiteiden ja hankkeiden tasollakin. Tällä menettelytavalla pyritään yhtäällä arvioimaan yhteisön tukikehysten, toimenpideoh- jelmien ja toimenpiteiden johdonmukaisuutta ja niihin liittyviä strategioita sekä toisaalta laatimaan alustava yhteenveto konkreettisista saavutuksista ja vaikutuksista ja tutkimaan toteuttamisjärjestelmiä. Tiivistelmä menette- lytavoista esitetään liitteessä I. 5. 3. Vaikka ehdotettu menetelmä on kokonaisuudessaan johdonmukainen, siinä on heikkouksia. Menetelmässä edellytetään, että yhteisön tukikehysten, toimenpideohjel- mien ja toimenpiteiden strategioita ja johdonmukaisuutta koskeva analyysi tukeutuu yhdenmukaiseen tavoiteraken- teeseen, johon liittyy vakiomuotoinen toiminimikkeistö. Tämä lähestymistapa mahdollistaisi jäsenvaltioiden väli- sen vertailun, mutta ei välttämättä edellytä tavoitteiden asettamista arvojärjestykseen, jonka perustana ovat sekä jäsenvaltioiden valitsemat painopistealueet että hierar- kian, täydentävyyden, korvattavuuden ja yhteisvaikutuk- sen periaatteet. Menetelmässä ei myöskään voida tuoda esiin kaikkien yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjel- mien strategioihin liittyviä epäjohdonmukaisuuksia. Me- netelmään liittyvässä asiakirja-aineistossa esiteltyjen kon- kreettisten indikaattorien ja vaikutusta kuvaavien indi- kaattorien avulla ei voida usein myöskään vastata enna- koituja ja ennakoimattomia vaikutuksia koskeviin kysy- myksiin, joihin menetelmän avulla on tarkoitus vastata. 5. 4. Tilintarkastustuomioistuin on lisäksi tuonut esiin seuraavia puutteita: a) Yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien sosiaa- lis-taloudellisen toimintaympäristön kehittymisen yh- teydessä ei ole aina verrattu keskenään alkuperäistä tilannetta, johon yhteisön toimenpiteillä on tarkoitus vaikuttaa (1988—1989) ja toteuttamisen päättymisti- lannetta (1993—1994); joskus varsinkin alueellisia eroja koskevat tiedot ovat liian vanhoja. b) Menetelmässä edellytettyä tavoitteiden arvojärjestyk- seen asettamista ei ole useinkaan arvioitu riittävästi; käytäntö ei joko ole ollut vakiintunut tai sitä on sovellettu osittain rajoittumalla toimenpideohjelmiin ja erityistutkimusta varten valittuihin toimenpiteisiin, tai sitten siinä ei ole sovellettu rakenteellisia perusteita järjestelmällisesti. On myös käynyt niin, että tavoittei- den ja välineiden arvojärjestykseen asettamisen avulla ei ole voitu paremmin yksilöidä yhtenäisyyteen, pai- nopistealueiden tärkeyteen ja niiden keskinäiseen tär- keysjärjestykseen liittyviä ongelmia. c) Yhteisön tukikehyksiin ja toimenpideohjelmiin tehtyi- hin mukautuksiin liittyviä syitä ei ole aina arvioitu perusteellisesti. d) Vaikka talousarvion toteuttamista ja täytäntöönpano- järjestelmiä samoin kuin konkreettisia saavutuksia käsitellään arviointikertomuksissa yleensä asianmu- kaisesti, ohjelmien tai toimenpiteiden vaikutuksia ei ole kaikissa tapauksissa — syntyneiden työpaikkojen määrää lukuun ottamatta — tutkittu tai ne on ilmaistu muuten kuin määrällisesti. Ainoat määrälliset vaikutukset esitetään joskus soveltamalla makrotalou- dellisia malleja; ne koskevat BKT:n kasvua, työpaik- kojen syntyä ja kilpailukykyä. Tämä osoittaa, että ohjelmien hallinnoijien seurantajärjestelmistä antamat tiedot ovat riittämättömiä. e) bottom up -lähestymistapaan perustuvissa analyy- seissä ei yleensä ole pystytty tekemään ohjelmien vaikuttavuutta koskevia päätelmiä. f) Yhteisön lisäarvo määritellään joskus ainoastaan laa- dullisin ilmaisuin (esimerkiksi ohjelman johdonmukai- suuden huomioon ottaminen, yhtenäisen strategian toteutus, vaikutus ohjelmien järjestämisprosessiin); lisäarvoa ei aina ole tarkasteltu järjestelmällisesti. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/11 g) Pitkän aikavälin odotettuja vaikutuksia ei ole käsitelty lainkaan tai on käsitelty ainoastaan niiden laatua. 5. 5. Komissio on tilannut tavoitteeseen 1 liittyvän Espanjaa koskevan yhteisön tukikehyksen jälkiarvioinnin, ja yhteisön osarahoittaman toisen arvion ovat käynnistä- neet kansalliset viranomaiset. Nämä samana ajanjaksona toteutetut ja samoihin tavoitteisiin pyrkivät tutkimukset on suunniteltu toisistaan riippumatta ja erillisesti. 5. 6. Tulosten ja vaikutusten osalta jälkiarvioinneissa tuodaan esiin tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehys- ten ansiosta aikaansaadut konkreettiset saavutukset, tie- tyissä kansallisissa arvioinneissa huomioon otetut yh- teisön tukikehyksen makrotaloudelliset vaikutukset ja suunnittelussa saavutettu edistys, vaikka tällä alueella ohjelmakohtaisen lähestymistavan soveltaminen ei ole ollut ongelmatonta (10). Arvioinneissa korostetaan myös yhteisön tukikehysten myönteistä vaikutusta innovatiivis- ten organisaatiorakenteiden, varainhoidon ja seurannan sekä tieto-, yhteensovittamis- ja yhteistyöjärjestelmien kehittämiseen, vaikka kaikilla näillä tasoilla on edelleen paljon kehitettävää. 5. 8. Kansallisten arvioitsijoiden suorittama tavoitetta 1 koskevien yhteisön kaikkien ensimmäisten tukikehysten 1989—1993 jälkiarviointi on pääasiassa kohdistunut pikemminkin jäsenvaltioiden seuranta- ja hallinnointijär- jestelmien parantamiseen kuin todelliseen rakennerahas- tojen vaikutusten arvioimiseen. Tavoitteen 2 jälkiarvioinnit (1989—1993) 5. 9. Ajanjaksoa 1989—1993 koskevien tavoitteeseen 2 kuuluvien ohjelmien jälkiarvioinnin yhteensovittamisesta vastasi ulkopuolinen arvioija 60 tukikelpoisella alueella. Kutakin aluetta arvioitiin yleisluonteisesti, kun taas perusteellisemmin tutkittiin 22 aluetta. Näiden arviointien päätavoitteena oli tutkia rakenteellisten toimien vaiku- tusta kyseisten alueiden teollisuuden tuotantosuunnan muuttamiseen ja hyödyntää saatuja kokemuksia seuraa- vassa suunnitteluvaiheessa. Arvioinnissa käytettyä lähes- tymistapaa koskeva tiivistelmä esitetään liitteessä II. 5. 10. Vaikka yhteinen kehys on määrätty, valitut lähes- tymistavat ovat hyvin epäyhtenäisiä; tämä koskee erityi- sesti analyysin painopistealueita ja sen kehittämistasoa, kuvailevaa tai kriittistä luonnetta sekä käytettyjä menetel- miä. 5. 7. Arvioinnin yhteensovittamisesta vastuussa olleen konsultin vuonna 1995 laatimassa tiivistelmässä oli joita- kin hyödyllisiä suosituksia, joita komissio ei ole voinut täysin seurata, esimerkiksi se, että suunnitteluvaiheessa erotetaan toisistaan selvästi sisäsyntyisiä kasvutekijöitä edistävät yhteisön rakenteelliset toimet ja alueelliseen tasapainoon tähtäävät rakenteelliset toimet. Lisäksi suositellaan seuraavia vaih- toehtoja: pyritään saavuttamaan tasapaino joko ensisijai- sessa asemassa olevien infrastruktuuri-investointien ja edistettävien alueellisten ominaispiirteiden välillä tai työt- tömyyden torjumisen sekä tuottavuuden ja kilpailukyvyn lisäämisen välillä tai ottamaan työllisyys entistä parem- min huomioon aluepolitiikassa. tai hyvinvoinnin lisäämiseen ja tukikehysten toimenpideohjelmien 5. 11. Yhteisön strategioita ja tarkoituksenmukaisuutta koskeva analyysi sekä yhteisön tukikehyksiin ja toimenpideohjelmiin sosi- aalis-taloudellisen toimintaympäristön perusteella tehtyjä muutoksia koskeva analyysi ovat vain harvoin johtaneet sellaisiin tavoiterakenteen, alaohjelmien ja toimenpiteiden muutoksiin, jotka perustuvat kehittämisstrategiaan ja alu- eelliseen uudelleensuuntautumiseen ja vastaavasti hierar- kian, täydentävyyden ja korvattavuuden periaatteisiin. Tällaisen huolellisesti valmistellun muutoksen avulla voi- taisiin yksilöidä entistä järjestelmällisemmin puutteet, jotka ilmenevät yhtenäisyyttä, painopistealueiden suhteel- lista ja tarkoituksenmukaista merkitystä, yhteisvaiku- tusta, täydentävyyttä sekä sosiaalis-taloudellisen toiminta- ympäristön tehokkuutta koskevan strategian toteutuk- sessa, vaikka monet yhteisön tukikehysten ja toimenpide- ohjelmien rakenteisiin perustuvat tutkimukset ovat epä- täydellisiä eikä niissä arvostella tutkittavana olevaa strate- giaa juuri lainkaan. (10) Ohjelmakohtaisen lähestymistavan esteitä ovat: i) lyhyet suunnitteluajat, mikä merkitsee erityisesti ennak- koarvioinnin laiminlyöntiä ii) konkreettisten tavoitteiden sekä saavutuksia, tuloksia ja vaikutuksia koskevien määrällisten osoittimien puute iii) hallinnolliset esteet erityisesti silloin, kun saman ohjel- man aliohjelmat kuuluvat eri hallinnonalojen toimival- taan tai kun ala- ja aluekohtaiset lähestymistavat ovat ristiriidassa keskenään iv) yhteisön säännöissä ilmenevät puutteet, josta seuraa, että yhteisön aloitteiksi hyväksytään tavoitteen 1 toi- menpideohjelmissa 1 hylätyt hankkeet rakennerahaston hankekohtainen lähestymistapa, joka ei enää edistä ohjelmakohtaisen lähestymistavan tasapai- noista soveltamista. v) 5. 12. Rakennerahastojen toimien vaikutusten osalta ar- vioijat eivät pysty yhdistämään huomautuksiaan ohjel- man toimenpiteiden ja sosiaalis-taloudellisten vaikutusten tasolla hankeotosten ja niiden tulosten tarkastelun, lisäar- von ja täydentävyyden perusteella. 5. 13. Vain muutamat vaikutusten arvioinnit perustuvat top down- ja bottom up -lähestymistapojen todelliseen yhdistämiseen. Tätä yhdistelmää käytettiin Toscanassa toteutettujen tavoite 2 -toimenpideohjelmaan kuuluvien C 347/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 toimien arvioinnissa. Tässä tapauksessa kahden alu- een—Toscana ja muu Italia—ekonometriseen malliin perustuvan top down -lähestymistavan avulla voitiin arvi- oida kysynnän kasvun kokonaisvaikutuksia alakohtaiseen tuotantoon, kulutustasoon ja lisäarvoon sekä Toscanassa että muualla Italiassa. Mallin avulla voidaan myös arvi- oida vaikutuskertoimia toimityypeittäin (infrastruktuurit, yrityspalvelut, yksityisten investointien tuet) ja työllisyys- vaikutuksia (11). Välittömiä työllisyysvaikutuksia on arvi- oitu eri toimityyppejä koskevien vakiokertoimien avulla. Tämä top down -lähestymistapa koskee siis kysyntään liittyviä lyhyen aikavälin välittömiä vaikutuksia. Hanke- otoksiin ja toimenpiteisiin sovellettavan bottom up -lähes- tymistavan avulla voidaan paremmin saada selville raken- teeseen liittyvät ja välillisemmät pitkän aikavälin vaiku- tukset, jotka liittyvät etenkin tarjontaan ja ulkoisiin sääs- töihin, joilla voidaan vähentää tuotantokustannuksia. Vaikka näitä vaikutuksia on vaikeampi yksilöidä ja nii- den määrää on vaikeampi arvioida ja vaikka tällä lähesty- mistavalla ei voida yhdistää vaikutuksia toimiin ja ohjel- maan—mikä olisi kuitenkin perusteellisen arvioinnin pää- määrä—laadulliset näkökohdat, jotka liittyvät toimien tehokkuuteen ja yhteisön toimien täydentävyyteen, ovat hyödyllinen lisä top down -lähestymistapaan. Näiden kummankin lähestymistavan yhdistelmällä voidaan saada aikaan todellista lisäarvoa analyyseihin varsinkin, jos ne perustuvat mallintamis- tai muodonlaatimistekniikkoi- hin. 5. 14. Vaikutusarvioinnit, joissa käytetään järjestelmälli- siä tutkimuksia, kuten monet tutkimukset toimenpiteiden täydentävyydestä tai sellaisen erityisen menetelmän sovel- tamisesta, jolla arvioidaan koeryhmän ja vertailuryhmän välillä toimenpiteillä luotujen työpaikkojen nettomää- räistä syntyä, ovat myös harvinaisia. Niillä on kuitenkin todellista lisäarvoa vaikutusarvioinneissa. Toimenpiteiden ja ohjelmien tehokkuutta olisi voitu arvioida paremmin, jos arvioijat olisivat suorittaneet tiettyjä tulosindikaatto- reita koskevia tilastotutkimuksia, joita he olivat toivo- neetkin voivansa joskus tehdä. Tämän vuoksi ei aina löydy tietoja yrityksistä, jotka ovat sijoittautuneet sellai- sille uusille teollisuusalueille, joiden suunnittelua tuetaan rakennerahastoista, tutkimuslaitoksista yrityksiin suuntautuvista teknologiansiirroista. Yleensä arviointeja tai varten toimenpiteiden ja hankkeiden hallinnoijien kanssa käytyjen keskustelujen tuloksena saadaan harvoin täsmäl- lisiä tietoja toimintojen toteutuksesta, tuloksista ja vaiku- tuksista. 5. 15. Syntyneitä työpaikkoja koskevat tulokset eivät ole varmoja, mitä tulee työpaikkojen pysyvyyteen ja erityi- sesti rakennetoimien osuuteen niiden luomisessa. Arvioin- tiselvitykset sisältävät joskus myös ristiriitaisia tietoja. 5. 16. Tavoitteeseen 2 kuuluvien ohjelmien vaikutusten osalta jälkiarviointien perusteella voidaan todeta, että: a) vaikka tavoite 2 -ohjelmien avulla ei olekaan usein voitu parantaa sosiaalis-taloudellista tilannetta, niillä on kuitenkin voitu osittain välttää tällaisen tilanteen paheneminen uudelleen erityisesti työllisyyden säilyttä- misen osalta (12) ja antaa perusta rakennemuutokselle; suurin osa alueista pyrkii näet monipuolistamaan talouttaan tavoitteenaan teollisuusrakennettaan päästä eroon maineestaan yksinomaan teollisuusalu- eena ja b) ohjelman luonteen mukaisesta yhtenäistetystä toimin- tamallista huolimatta toimenpideohjelmat koostuvat joskus jo toteutetun kansallisen ja alueellisen politii- kan muutoksista, eivätkä ne siten täysin tue ohjelma- työtä c) tavoite 2 -toimenpideohjelmien ja yhteisöaloitteiden samanaikaisuus on aiheuttanut sekaannusta ja tukien päällekkäisyyksiä d) rakennerahastojen toiminnalla on ollut myönteisiä vai- kutuksia ohjelmasuunnitteluun, täytäntöönpanotapoi- hin, yhteistyöhön osallistumiseen, synergioihin, yh- teensovittamiseen ja arviointiin. Sen sijaan on usein korostettu ohjelmien toimeenpanijoiden sekä EAKR:n ja ESR:n toimien välisen synergian ja tiedonvaihdon puutetta e) täydentävyyden osalta rakennerahastojen avulla voi- daan aloittaa toimintaa uusilla aloilla, toteuttaa hank- keita, joita ei olisi toteutettu ilman yhteisön tukea, nopeuttaa hankkeiden toteutusta tai toteuttaa entistä kunnianhimoisempia hankkeita, tai sitten voidaan lisätä hankkeen rakenteellista merkitystä. Toimenpide- tyyppien täydentävyys (infrastruktuureille myönnettä- vät tuet, yrityspalvelut, yksityisten investointien tuet) voi osoittautua melko vaihtelevaksi (11) Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseessä olisi työpaik- kojen luominen, koska ekonometrinen malli perustuu täyden työllisyyden oletukseen ja yrityksillä on laman aikana ylituo- tantoa. (12) Rakennerahastoja koskevassa kahdeksannessa vuosikerto- muksessa esitetään tärkeitä kannustusvaikutuksia, jotka liit- tyvät sellaisiin bruttotuloksiin kuin työpaikkojen syntyminen tai yritysten perustaminen. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/13 f) rakennerahastot eivät useinkaan kannusta yksityisten varojen käyttöön, tai ainakaan arvioinneissa ei käsi- tellä tätä puolta taamista, jotta voidaan ehdottaa tarpeellisia muutoksia ja mukauttaa ohjelmamenettelyä. g) arvioinneissa korostetaan, että alustavat tutkimukset ja neuvottelut sekä tiettyjen hankkeiden hyväksymi- seen ja toteutukseen liittyvät hallinnolliset menettelyt samoin kuin uusien kansallisten politiikkojen yhdistä- minen johtavat usein viivästyksiin, joiden pituus usein aliarvioidaan. 6. 3. Lisäksi komissio ehdotti, että arvioinnin olisi oltava kokonaisvaltaista ja että tiettyä alaa tai maantieteellistä aluetta koskevia aihekohtaisia arviointeja kehitettäisiin vasta myöhemmässä vaiheessa. 5. 17. Hallinnon osalta arvioinneista käy ilmi erityisesti, että eräät ohjelmien seurantakäytännöt ovat osoittautu- neet riittämättömiksi ja että ohjelmasuuunnittelun aikai- set sisäiset muutokset liittyvät lähinnä määrärahojen käy- tön maksimointiin eivätkä aluekehityksen painopistealuei- den tarkistamiseen. 6. VÄLIARVIOINNIT (1994—1999) Väliarviointiperiaatteiden kehittäminen ja yhdentämi- nen 6. 1. Väliarvioinnista säädetään täytäntöönpanosäännök- siä koskevassa luvussa, joka kuuluu jokaiseen yhteisön tukikehykseen, yhtenäiseen ohjelmasuunnitteluasiakirjaan ja muuhun toimintamuotoon. On huomattava, että väli- arvioinnit sisältävät seurannan yhteydessä kerättyjä tie- toja koskevan kriittisen analyysin ja niissä selvitetään mahdollisia poikkeamia tavoitteista ja arvioidaan toimin- nan odotettuja tuloksia. Niihin kuuluu myös lausunto siitä, kuinka tähdellistä meneillään oleva toiminta on ja kuinka oikeaan osuneita tavoitteet ovat. 6. 2. Jäsenvaltioille varainhoitovuoden 1995 aikana osoittamissaan huomautuksissa komissio korosti, että väliarviointien on annettava seurantakomiteoille riittävät tiedot ohjelmien moitteettomasta toiminnasta, niissä on esitettävä mahdolliset ohjelmien uudelleensuunnittelutoi- met ja annettava puolueeton kuvaus saavutetusta edistyk- sestä. Huomautuksissa ehdotettiin myös keskittymistä alkuvaiheessa toimintamuotojen toimintaedellytyksiin ja etenkin eri indikaattoreihin, vastuuhenkilöiden hallin- nointikykyyn ja hankkeiden valintamenettelyihin. Seuraa- vassa vaiheessa väliarviointiraportissa oli käsiteltävä toteutettujen toimien strategian oikeellisuutta ja tavoittei- den oikeaanosuvuutta, ohjelman tehokkuutta vertaamalla toteutusta ja ensimmäisiä tuloksia asetettuihin tavoittei- siin nähden, ohjelman tuloksellisuutta, yhteisön politiikan (ympäristö, julkiset hankinnat jne. ) oikeaa soveltamista sekä työllisyyttä ja pk-yrityksiä koskevien tulosten mit- jäsenvaltiot, Espanja (13), 6. 4. Tietyt Ranska (14), Irlanti (15) ja Alankomaat (16), ovat myös määritelleet väliarvioinnin puitteet. Niiden kaikkien mie- lestä väliarvioinneissa olisi erityisesti a) käsiteltävä sosiaalis-taloudellista kehitystä b) analysoitava strategiaa ja sekä sisäistä että ulkoista yhtenäisyyttä c) käsiteltävä toteutuksen edellytyksiä, mukaan lukien ohjelmasuunnittelu sekä ohjelmien valintaperusteet, hallinto-organisaatio, seurantajärjestelmä ja hankkei- den rahoituskanavat d) käsiteltävä tulokset toteutusta ottaen huomioon odotetut e) kuvailtava ensimmäisiä vaikutuksia ja täydennettävä niitä odotettavissa olevilla vaikutuksilla f) selvitettävä kustannukset tehokkuuden eli varojen ja tulosten välisen suhteen mittaamiseksi ja tehtävä tarvittaessa painopistealueita tai suunniteltavia toimia koskevia muutosehdotuksia. 6. 5. Yhteistyöperiaate otettiin käyttöön vuonna 1988 keinona varmistaa rakennerahastojen tehokkuus, mutta sitä on noudatettu täysipainoisesti hajautetussa hallin- nointijärjestelmässä vasta vuodesta 1995 alkaen yhteisön kaikkia vuosien 1994—1999 tukikehyksiä koskevan väli- arvioinnin myötä. Tässä yhteydessä määriteltiin, että seu- rantakomiteoiden tehtäviin kuuluu ”määrätä arviointita- voitteet ja toiminnan yhtenäisyyden takaavat laatustan- dardit, mukauttaa sopimusehdot asianomaisten alueiden ominaispiirteisiin toiminnan päämäärän mukaisesti sekä (13) ”Evaluacion intermedia de programas operativos regionales del objetivo no 2 (fase 1994—1996). Orientaciones sobre contenidos comunes a recoger en los pliegos de condiciones te´nicas, 23. 5. 1996”. (14) ”DATAR, Calendrier re´glementaire et administratif”. (15) ”General criteria to underpin Terms of Reference for Mid- Term Evaluation of Operational Programmes / Community Initiatives”. (16) ”Evaluatiekader voor de programma’s van de Europese Structuurfondsen, Terp Advies-CBEA Pieter van Run, joulu- kuu 1997”. C 347/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 valita arvioijat arvioinnista vastaavien henkilöiden (seu- rantakomitean jäsenen ja yhteisön esittelijän) laatimien rajoitettujen listojen perusteella avoimen tarjouskilpailun jälkeen”. Väliarviointi on todella lujittanut yhteistyötä tuomalla se mukaan rakennetoimien syy-yhteyksiä selvit- tävään analyysiin. Taulukoista 5 ja 6 käy ilmi väliarvioin- tien toteuttaminen ja jäsenvaltioiden merkittävä sitoutu- minen yhteistyössä rakennerahastojen vaikutusten selvit- tämiseen. ja toisaalta strategian yhdenmukaisuuteen, sosiaalis-talou- dellisten analyysien yhtenäisyyteen ja odotettavissa ole- vien vaikutusten objektiiviseen määrittämiseen liittyvien päätelmien puolueettomuuden takaamiseksi. Rakennera- hastojen alan arviointitarpeet ovat synnyttäneet muuta- massa vuodessa komission ja jäsenvaltioiden tuntemien ulkopuolisten arvioijien joukon, minkä ansiosta alalle muodostuu yhä suurempaa asiantuntemusta, joka kuiten- kin rajoittuu tietyille markkinoille. 6. 6. Yhteistyöhön perustuva väliarviointimenettely on myös suuresti vaikuttanut toteutuksen vastuutahojen hal- linnollisiin rakenteisiin sekä kansallisiin tai alueellisiin perinteisiin. Sen ansiosta on voitu entistä paremmin edis- tää monivuotisen ohjelmasuunnittelun käytäntöä, jonka yhtenä erottamattomana osana on arviointi, jonka avulla pyritään laatimaan kriittinen arvio rakennetoimista ja valmistelemaan tarvittavia mukautuksia. Arviointiyhteis- työ on erityisen hyvin kehittynyt O1-ohjelmien yhtey- dessä. 6. 7. Tällä hetkellä väliarvioinneilla on tarkoitus antaa kattavia vastauksia kaikille yhteistyöhön osallistuville — ohjelman laatijasta aina poliittisiin päättäjiin ja ohjelman vastuuhenkilöihin saakka. Väliarviointien tuloksena syn- tyy hyvin laajoja raportteja, joissa on itse ohjelmaa kos- kevia tietoja sekä ennakkoarvioinneista, vuosittaisista toi- mintakertomuksista sekä väli- ja jälkiarvioinneista saatuja tietoja. Kuitenkin tarkastusten yhteydessä tavattujen toi- mijoiden mukaan ainoastaan osasta tuloksia tai suosituk- sia on todellista hyötyä päätöksenteossa, hankkeiden hal- linnossa, ohjelmien uudelleensuunnittelussa tai tulevien toimien valmistelussa. Täytäntöönpanomenettelyt 6. 11. Käytännössä tilintarkastustuomioistuimen paikalla suorittamat tarkastukset ovat tuoneet esille rajoituksia, jotka vähentävät ulkopuolisen konsultin riippumatto- muutta. Kun otetaan huomioon arvioijan käytössä ollut rajallinen suoritusaika ja de facto riippuvuus ohjelmien hallinnoijista tarvittavien tietojen saannissa, eri toiminto- jen toisistaan erottaminen ei ole ongelmatonta. Työstä saadut tulokset rajoittuvat liiankin usein siihen, että seu- rantajärjestelmän tietoja toistetaan ja ajankohtaistetaan esittämällä ne ulkopuolisen arvioinnin tuloksina. 6. 12. Tavanomaista avoimen tarjouskilpailun menettelyä ja virallisessa lehdessä julkaisemista ei ole myöskään aina toteutettu arvioijakonsultin valitsemiseksi. Alankomaissa valinta tapahtui siten, että mahdollisten arvioijien listalla olevaa tiettyä määrää konsultteja pyydettiin jättämään tarjous. Valinta suoritettiin sitten näiden tarjousten perusteella. 6. 8. Suoritetuista 389 väliarvioinnista 320 koskee tavoit- teita 1, 2, 5b ja 6 (17). Näiden arviointien suorittaminen viivästyi useissa jäsenvaltioissa melkoisesti. 6. 9. Väliarviointimenettely oli alun perin suunniteltu toteutettavaksi kahdessa eri vaiheessa. Ensimmäinen vaihe koski arvioitavuutta ja mahdollisten siihen liittyvien ongelmien yksilöimistä. Toinen vaihe koostui varsinai- sesta arvioinnista, jonka tuloksena laaditaan raportti. Käytännössä tätä menettelyä on sovellettu vain harvoissa tapauksissa. 6. 10. Yleisesti ottaen komissio on vaatinut, että ulko- puoliset asiantuntijat suorittavat väliarvioinnit yhtäältä erityistä tietotaitoa koskevan uskottavuuden takaamiseksi (17) Näistä 36 tutkittiin paikan päällä ja/tai komissiossa. 6. 13. Vaikka komissio osallistuu säännöllisesti seuranta- komiteoiden kokouksiin ja voi niissä saada läpi halu- amansa konsulttien valintaperusteet, sen puuttuminen tähän menettelyyn ei aina ole samankaltaista. Komission yksiköiden osallistuminen teknisten ryhmien tai tilapäisen teknisen ohjauskomitean työskentelyyn on aktiivista Bel- giassa, Kreikassa ja Portugalissa arvioijan valintamenette- lystä alkaen. Nämä ryhmät ja komitea valmistelevat kon- sultin valintaa ja arvioinnin suorittamista. Sitä vastoin Ranskassa komission yksiköille ilmoitetaan virallisesti valinnasta vasta kun on valittu kaksi parasta tarjousta, joiden mukana on lopullinen valintaehdotus ja joista asiasta vastaava alueen prefekti pyytää esittämään mah- dolliset huomautukset. Alankomaiden osalta komissio, joka osallistuu kansallisen ohjausryhmän työskentelyyn, jossa painopiste on tavoitteisiin 1 ja 2 kuuluvia alueita koskevien ennakko-, väli- ja jälkiarviointien laatimisessa, ja seurantakomiteoiden työhön, otti vasta myöhään kan- taa Flevolandia koskevaan tavoite 1 -ohjelmaan kuulu- vaan yhtenäiseen ohjelma-asiakirjaan sisältyvän väliarvi- ointiraporttiluonnoksen sisältöön. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/15 Arviointitavoitteiden painopistealueet mällisemmin erityisesti EAKR:n ja ESR:n toiminnan välis- ten synergioiden osalta. 6. 14. Väliarviointien toteuttamisessa arviointitavoittei- den painopisteet vaihtelevat lukuun ottamatta toteutuk- sen ja rahoituksellisten toteutumien tarkastelua, joka on väliarviointien tärkeä osa. Ensisijainen tarkastelu vastaa usein alueen todellisia tarpeita, kuten Korsikan tapauk- sessa, jossa painopiste on pääasiassa hallinnon, seurannan sekä arvioinnin ja seurannan välistä yhteyttä koskevien ongelmien käsittelyssä. Eräiden arviointitavoitteiden saa- vuttamista haittaavat tekniset ongelmat, kuten indikaat- toritietojen täydentäminen vaikutusarviointia varten. 6. 15. Väliarvioinneissa ei useinkaan kiinnitetä tarpeeksi huomiota valitun alueellisen kehittämisstrategian kriitti- seen arviointiin, rakennerahastoista rahoitettujen hank- keiden elinkelpoisuuteen, hankkeiden valintaperusteisiin tai ohjelmien erityis- ja yleistavoitteiden vaikutuksiin. 6. 16. Yhteisön tuomaa lisäarvoa, jota koskeva analyysi oli yksi yhteisön tavoitteita O1 ja O2 koskevien tukike- ohjelmakautena hysten 1989—1993, käsitellään väliarvioinneissa ainoastaan poikkeustapauksessa. jälkiarviointien tavoitteista 6. 17. Sosiaalis-taloudellisten olosuhteiden kehitystä, jo- hon yhteisön toiminta suuntautuu ja jonka seurannasta ja ajantasaistamisesta on yleensä sovittu arviointisopimuk- sissa, käsitellään järjestelmällisesti eräissä tapauksissa (esi- merkiksi Vallonian osalta tarkoin taulukoin) ja epätyy- dyttävästi eräissä toisissa tapauksissa, mikä vaikuttaa suoraan väliarviointiin yleensä sisällytettyjen vahvuus- ja heikkousanalyysien laatuun ja ajantasaistamiseen. 6. 18. Kunkin ohjelman sisäisen ja ulkoisen yhtenäisyy- den noudattamista ja säilyttämistä kaikilta osiltaan (oh- jelman tavoitteet, alaohjelmat ja toimenpiteet, täydentä- vyys- ja synergiasuhteet tavoitteiden ja toimenpiteiden välillä) tutkitaan vain harvoin järjestelmällisesti. Siten Brandenburgin toimenpideohjelman osalta toimintalinjan 1. 1 (tuottavat investoinnit) ja toimintalinjan 1. 2 (infras- truktuurit) ajanjaksona 1994—1996 olleet 138 prosenttia ja 242 prosenttia suun- nitellusta ilman että arvioija on esittänyt mitään alueel- lista kehittämisstrategiaa koskevia perusteluja. Synergioita analysoidaan joskus, mutta analyysit ovat usein epätäy- dellisiä. Tätä näkökohtaa olisi käsiteltävä entistä järjestel- rahoitussitoumukset ovat 6. 19. Samoin vaikka ohjelman painopistealueiden ja varojen käytön uudelleensuuntaaminen olisi arvioinnin nimenomainen tavoite, arviointi ei aina sisällä täydellistä ja yhtenäistä muutosehdotusta tai syiden esittelyä. Ehdo- tettujen toimenpiteiden laajennusten tai supistusten vai- kutuksia ei myöskään aina täsmennetä. 6. 20. Monet tarkastellut arvioinnit osoittavat, että arvi- oija ei ole pystynyt saavuttamaan kaikkia sopimuksessa edellytettyjä tavoitteita erityisesti vaikutusten arvioinnin osalta. Käytettävissä olleet aika ja varat eivät myöskään aina ole olleet suhteessa tavoitteisiin. Lähestymistavat, menetelmät ja tekniikat 6. 21. Koska arvioinnin tavoitteet ja sovellettavat lähesty- mistavat on usein muotoiltu hyvin yleisellä tasolla sopi- muksissa, lähestymistapojen, menetelmien ja tekniikoiden valinta on jätetty usein arvioijien tehtäväksi. Vaikeuksia kohdattuaan arvioijat mukauttavat joskus niitä arviointia tehdessään. Siten saattaa olla, että he muuttavat indikaat- toreiksi ainoastaan käytettävissä olevat tiedot. 6. 22. Tekniikoita ja menetelmiä ei ole aina kehitetty siten, että ne vastaisivat arviointitavoitteita. Alueellisen kehityksen arviointiin soveltuvista toimintamenetelmistä ei vielä olla myöskään aivan yksimielisiä, ja komissio tyytyy edistämään ”parhaita käytäntöjä” yleisellä tasolla pyrkimättä yhteensovittamaan tai yhdenmukaistamaan niiden toteutusta käytännössä. Tämä epämääräisyys, joka liittyy jäsenvaltioiden välisiin ohjelmamenettelyn, toteu- tuksen tai arvioinnin eroihin, johtaa laadultaan vaihtele- viin arviointiraportteihin ja vaikeuttaa tulosten vertailua huomattavasti. 6. 23. Vaikutusten mittaaminen osoittaa näin ollen sovel- lettujen tekniikoiden puutteet, jotka liittyvät erityisesti arvioitavien vaikutusten erikoisluonteeseen ja mutkikkuu- teen: a) entistä parempien indikaattoreiden luomista ei ole vieläkään tutkittu perusteellisesti, ja joskus indikaat- torit mittaavat vain konkreettista ja rahoituksellista toteutumista b) vaikutusten indikaattorit eivät ole aina olleet ajan tasalla c) sosiaalis-taloudellisten vaikutusten tai alueellisen kehi- tyksen arviointia näyttävät haittaavan useat toimet, alaohjelmat ja toimenpiteet (tavoite 1), kun taas monet teollisen rakenteen uudelleensuuntaamiseen ja/ C 347/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 tai toimivuuden edistämiseen tähtäävät ohjelmat (toi- menpideohjelmat, yhteisöaloitteet, kansalliset ohjel- mat) voidaan käynnistää yhdessä. Yhteisön ohjelmilla ja kansallisilla toimilla on myös joskus eri soveltami- saloja ja toimilla erilaisia käynnistämisaikoja. Tavoit- teitakaan ei ole monesti kvantifioitu tai ne on määri- telty liian yleisluonteisesti (18). Tässä yhteydessä rat- kaistavien sosiaalis-taloudellisten ongelmien havaitse- misen ja toteutettuja toimenpiteitä, alaohjelmia ja hankkeita koskevien tavoitteiden väliset yhteydet eivät aina käy selvästi ilmi, kun otetaan huomioon se, että ohjelman eri tasoilla käytetyt konkreettiset indikaatto- rit ja vaikutuksia kuvaavat indikaattorit eivät täysin vastaa ohjelman arvioinisen tarpeita. Samoin on osoit- tautunut vaikeaksi yksilöidä kunkin ohjelman tulokset ja erottaa ne muista yksityisistä, alueellisista tai kan- sallisista toimista. d) mallintamista, jolla voidaan arvioida puolivälin toteu- tumien ja vielä odotettavissa olevien toteutumien perusteella ennakoituja vaikutuksia, on käytetty vain vähän. Tiettyjen kansallisten yhteisön tukikehysten väliarviointi perustuu panos-tuotos-tarkasteluun (Por- tugali) tai makroekonometriseen malliin (Espanja, Irlanti), kun taas alueellista mallintamista käytetään hyvin vähän. Tässä yhteydessä voidaan mainita esi- merkkinä Hainaut’n provinssin (Belgia) kehittämis- malli, jota käytetään väliarvioinnin yhteydessä. Toi- menpiteiden vaikutusten mallintamistakaan ei ole pal- jon käytetty liikenteen infrastruktuurien alaa lukuun ottamatta. Esimerkkinä mainittakoon panos-tuotos- mallin soveltaminen Expo 1998 -hankkeeseen (Portu- gali) ennakko- ja väliarviointien yhteydessä, vaikka ennusteisiin on suhtauduttava varauksellisesti. tarkkoja e) työllisyysvaikutusten arviointi on myös horjuvaa. Mallien ja muiden analyysi- ja tutkimusmenetelmien soveltaminen ei tietoja tuota riittävän yhtäältä luotujen työpaikkojen todellisesta määrästä ottaen erityisesti huomioon uudet työpaikat, jotka olisi luotu kyseisen toimenpiteen ulkopuolellakin, ja korvaamisen vaikutuksista sekä toisaalta työpaikkojen pysyvyydestä. Lisäksi näiden mallien ja menetelmien soveltaminen ei yleensä ole tuottanut tietoa työpai- koista, joiden syntymisen ei voida katsoa johtuvan ohjelman toteutuksesta. (18) Esimerkiksi: maaseudun elävöittäminen, alueen talousraken- teen vahvistaminen, alueelliseen kehitykseen liittyvät muutok- set. 6. 24. Eräissä arviointisopimuksissa on määrätty bottom up -lähestymistavan yhteydessä paikallistalouden kehittä- misen osapuolten ja lopullisten tuensaajien, mukaan lukien yhteisön tukea saavat yritykset, keskuudessa toteu- tettavista kyselytutkimuksista, jotta yhteisön ohjelman osuutta voitaisiin arvioida määrällisesti tai laadullisesti. Joskus tutkimustulokset eivät ole tarpeeksi kattavia, kun otetaan huomioon kyselyihin vastanneiden yritysten ja yhteistyöhön osallistuneiden määrä tai tulosten epäluotet- tavuus, koska tuloksia ei aina tarkasteta. 6. 25. Tuloksia ja vaikutuksia koskevien indikaattorien osalta on todettu, että: a) tietojen ja tilastojen saamiseen kuluva aika on usein pitkä b) tiedot koskevat maantieteellisiä alueita, jotka eivät vastaa toiminnan kohteena olevia alueita c) yrityksiä koskevia tietoja ei ole esitetty yksikkötasolla, mikä vääristää paikallisia tilastotietoja, kun on kyse yrityksestä, jolla on vain yksi toimipaikka alueella mutta joka samaan aikaan toimii useassa toimipai- kassa kansallisella tasolla d) monet tilastokeskukset eivät pysty pilkkomaan koko- naistietoja pienempiin osiin siten, että saataisiin yhtä aluetta tai ongelmakohtaa koskevia tietoja. 6. 26. Jos arvioija esittää vaikutusten mittaamisen kan- nalta riittävämpiä indikaattoreita joko jonkin puutteen korjaamiseksi tai sovittujen indikaattorien korvaamiseksi, hän ei mainitse niitä eikä ota kantaa indikaattorien toimivuuteen. Hän ei aina myöskään mainitse mitään vielä tehtävistä tutkimuksista indikaattorien konkretisoi- miseksi eikä arvioi niiden kustannuksia. On myös koros- tettava, että ohjelman tavoitteita koskevien indikaattorei- den kvantifiointi voi olla vaikeaa, jos ei ole käytettävissä tietoja jo toteutuneesta toiminnasta. Tavoitteeseen 2 kuuluvien ohjelmien (1994—1996) toteuttaminen 6. 27. Ohjelmakauden 1994—1996 yhtenäisten ohjelma- asiakirjojen, yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjel- mien väliarvioinnin ja seurannan tulokset osoittavat, että ohjelmien toteutuksen ja siihen varatun rahoituksen välillä obn epäsuhta. Huolimatta siitä, että ohjelmiin on ohjelmasuunnittelun 1994—1996 viimeisessä vaiheessa tehty lukuisia muutoksia rahoitusosuuksien käyttöön ottamiseksi, ohjelmakaudelta 1994—1996 siirrettiin mää- rärahoja ohjelmakaudelle 1997—1999 keskimäärin noin 12 prosenttia. Tämä tilanne voi johtaa siihen, että määrä- 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/17 rahojen käyttöönotto on suurimpana huolena ja että arvioinnin merkitystä aliarvioidaan, erityisesti mitä tulee tavoitteiden yhtenäisyyteen, käytettyihin varoihin ja rakennetoimien vaikutukseen. 7. RAKENNERAHASTOJEN VAIKUTUKSET JA ARVIOIN- TIMALLIT Vaikutukset yhteisön tukikehysten ja ohjelmien tasolla Rakennerahastojen vaikutuksia koskevien mallien tulok- set 7. 1. Rakennerahastojen alan makrotaloudellisessa arvi- oinnissa käytetyissä malleissa (ks. liite III) tarkastellaan rakennerahastojen vaikutuksia eri näkökulmista seuraa- vien tekijöiden osalta ottaen huomioon mallien ominais- piirteet: a) rakennerahastojen tavoitteiden toteutuminen BKT:n kasvun, asukasta kohden lasketun BKT:n todellisen lähentymisen, työllisyyden ja työttömyyden osalta b) rakennerahastojen toimintaan liittyvien ehtojen nou- dattaminen; näitä ovat esimerkiksi täydentävyysperi- aate ja kestävä kehitys, joka liittyy erityisesti julkisen velan ja maksutaseen hallintaan, tulojen jakautumi- seen ja ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen c) vaikutukset kysyntään ja tarjontaan d) sellaisten rakennerahastojen välineiden kuin julkisten investointien, henkilöresursseihin tehtävien investoin- tien ja yksityisille yrityksille myönnettävien tukien tehokkuus. BKT:n kasvu 7. 2. Kuten taulukosta 7 käy ilmi, rakennerahastojen vaikutusten arviointi osoittaa, että tärkeimpien käytetty- jen mallien (HERMIN, OGM ja DIO) tulosten mukaan koheesiomaiden BKT kasvaa ja sen myötä lähentymiske- hitys jatkuu. Näin ollen koheesiomaiden kaudella 1994—1999 yhteisön tukikehykseen kuuluvista rakenne- toimista johtuva talouden kumulatiivinen kasvu BKT:n reaalisen kasvun mukaan mitattuna on 5,5 prosenttia Portugalissa, 5,9 prosenttia Kreikassa, 2,6 prosenttia Espanjassa ja 3,3 prosenttia Irlannissa. Näissä tuloksissa oletetaan, että täydentävyysperiaatetta noudatetaan täysin ja että tulokset voivat siten olla erilaisia, jos periaatetta ei noudateta (ks. kohdat 8. 11—8. 13). Eri makrotaloudelli- set mallit ovat myös antaneet riittävän yhtenäisiä tulok- sia, jotta kauden 1994—1999 tukikehysten vaikutusta BKT:n vuotuiseen reaaliseen kasvuun voidaan pitää todenmukaisena. Kysyntään liittyvät vaikutukset tuntuvat kuitenkin pääasiassa lyhyellä aikavälillä, kun taas tarjon- taan kohdistuvat vaikutukset nähdään paljon myöhem- min. Samoin Hainaut’n alueeseen käytetyn alueellisen olevan 1,7—2,5 prosenttia HELM-mallin mukaisesti arvioidaan yhtenäisen ohjelma- asiakirjan vaikutuksen kokonaislisäarvon vuotuiseen kas- vuun ajanjaksona 1994—2002. Sitä vastoin Italian Mezzogiornon tapauk- sessa rakennerahastojen vaikutus kasvuun näyttää olevan hyvin vähäistä, jopa melkein olematonta. Komission QUEST-malli, jossa tehdään olettamuksia yritysten ja kuluttajien odotuksista, johtaa heikompiin arvioihin vai- kutuksista kasvuun ja työllisyyteen kuin aikaisemmat mallit. Tämän mallin hyöty kasvumahdollisuuksien ja työttömyyden vähentämisen osalta näkyy vasta pitkällä aikavälillä. 7. 3. Yhteisön tukikehykseen kuuluvista rakennetoimista johtuvan keskimääräisen vuotuisen kasvun nopeutumisen osalta taulukosta 8 ilmenee, että yhteisön tukikehysten yhden prosentin vaikutus BKT:n kasvuun aiheuttaa ajan- jaksona 1994—1999 kerrannaisvaikutuksia, jotka johta- vat 0,2—0,3 prosentin vuotuiseen lisäkasvuun kysynnän vaikutusten osalta ja enintään 0,2 prosentin kasvuun tarjonnan vaikutusten osalta. HERMIN-mallin osoitta- mien kysyntään kohdistuvien vaikutusten, jotka häviävät yhteisön tuen loppuessa, vallitsevuus taloudessa myötä- vaikuttaa perustamissopimuksen 130 a artiklan tavoittei- den toteutumiseen ainoastaan silloin, jos tarjontaan koh- distuvat vaikutukset kehittyvät jatkuvasti ja jos ne vahvis- tavat asianomaisten alueiden tuotantokykyä. Jos tarjon- taan kohdistuvat vaikutukset kehittyvät paljon hitaam- min kuin kysyntään kohdistuvat vaikutukset, vastaavia kerrannaisvaikutuksia saatetaan aliarvioida. Todellinen BKT:lla ilmaistuna lähentyminen asukasta kohden lasketulla 7. 4. Rakennerahastojen yhteydessä käytetyt mallit osoit- tavat, ettei lähentymistä tapahdu aina ja että eräillä yhteisön tukikehykseen kuuluvilla ohjelmilla voidaan pikemminkin vähentää erilaistumista kuin myötävaikut- taa lähentymiskehitykseen. 7. 5. Irlannin osalta Bradley (HERMIN 1994) ja Hono- han (HERMIN 1997) ovat pohtineet, mitkä voisivat olla yhteisön kausien 1989—1993 ja 1994—1999 tukikehys- ten tuen vaikutukset bruttokansantuotteeseen asukasta kohden. Bradley arvioi, että kauden 1994—1999 tukike- hysten merkitys on vähäinen, kun taas Honohanin mie- lestä yhteisön tukikehyksillä on merkittävä asema lähen- tymisessä. Beutel (1997) ennustaa, että Irlanti kuroo umpeen eron muuhun Eurooppaan jopa ilman kauden 1994—1999 tukikehystä, joka lisäisi vuotuista kasvua 0,6 prosentilla. Samoin Espanjan, Portugalin ja Kreikan talous kasvaisi rakennerahastojen ansiosta 0,4, 1,1 ja 1 C 347/18 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 prosenttia ajanjaksona 1994—1999. Vaikutus on joka tapauksessa ollut myönteinen todellisen lähentymisen kannalta bruttokansantuotteena henkeä kohti. 7. 6. OGM-mallin avulla tehdyt ennusteet, jotka koske- vat lähentymistä ilmaistuna asukasta kohden lasketulla BKT:lla unionin keskiarvoon verrattuna, osoittavat, että yhteisön tukikehysten nettovaikutus koheesiomaiden lä- hentymiskehitykseen jää vaatimattomaksi, vaikka vuonna 1995 esitetyt suuntaukset ovatkin Irlannin osalta liian pessimistisiä (ks. taulukko 9). 7. 7. Hainaut’n osalta HELM-mallissa tarkastellaan to- dellista lähentymistä väliarviointia varten ja arvioidaan, että Hainaut’n vuotuinen kasvu olisi rakennerahastojen ansiosta noin 1,4—1,6 prosenttia Euroopan keskiarvoa suurempi, mikä auttaisi keskiarvon saavuttamisessa. 7. 8. Näistä arvioista käy ilmi, että rakennerahastojen tuilla on erilaisia vaikutuksia, kun otetaan huomioon tavoitteeseen 1 kuuluvien jäsenvaltioiden alueellisten tai alakohtaisten tuotantorakenteiden erot. Arviot tukevat myös käsitystä, että rakennerahastojen ohjelmasuunnitte- lun ja -työn laatua on parannettava, jotta näiden rahasto- jen toimilla voidaan parantaa talouden tuotantokykyä lähentymiseen pyrittäessä. Työllisyys ja työttömyys 7. 9. Taulukossa 10 on yhteenveto rakennerahastojen työllisyyteen ja työttömyyteen kohdistuvien vaikutusten arvioinneista saaduista tuloksista. Kaikkien tutkimusten mukaan yhteisön tukikehykset synnyttävät nettotyöpaik- koja. Nämä uudet työpaikat syntyvät usein muiden kuin kaupallisten palvelujen alalla, kun taas tukikehysten vai- kutukset tuottavuuteen keskittyvät pääasiassa teollisuu- teen. Eräiden tutkimusten mukaan teollisuuden työllisyy- saste vähenee, mikä johtuu työn tuottavuuden kasvusta. kaa koskeneen HERMIN-tutkimuksen päätelmien mu- kaan yhteisön tukikehysten puitteissa infrastruktuuriin (”hard infrastructure”) tehdyt investoinnit myötävaikut- tavat BKT:n kasvuun henkilöresursseihin tehtyjä inves- tointeja enemmän. OGM-mallin (Pereira 1991) soveltami- nen sen arvioimiseksi, miten yksityisten investointien tai henkilöresursseihin tehtyjen investointitukien korvaami- nen infrastruktuuriin tehtyjen investointien lisätuilla vai- kuttaa, osoittaa BKT:n kasvaneen ja rakennerahastojen aikaansaaman lähentymisen parantuneen. Täydentävyyttä ja yhteisrahoitusta koskeva velvoite 7. 11. Mallien avulla on myös voitu arvioida täydentä- vyyden ja julkisen yhteisrahoituksen merkitystä. Siten Honahan (HERMIN 1997) arvioi, että Irlannin talouden kasvu ilman julkisen yhteisrahoituksen velvoitetta olisi ollut yhden prosentin verran yhteisön tukikehyksen vai- kutusta alempi ja työllisyys olisi kasvanut hitaammin. Honahan sitä vastoin ennustaa valtionvelan ja BKT:n välisen suhteen ja maksutaseen ylijäämän laskevan tuntu- vammin ilman julkisen yhteisrahoituksen velvoitetta. Por- tugalin osalta yhteisrahoituksen vaatimus johtaa HER- MIN-arvioinnin mukaan 1,3 prosentin suuruiseen BKT:n kumuloituneeseen lisäkasvuun, mutta se aiheuttaa myös epäedullisemman valtionvelan kehityksen. 7. 12. Hainaut’ta koskevassa HELM-arvioinnissa kiinni- tetään paljon huomiota täydentävyyteen. Ajanjaksoa 1994—1999 koskevien kolmen eri mallin mukaisesti — yhtenäisen ohjelmasuunnitteluasiakirjan käsittävä aluepo- litiikka, aluepolitiikan harjoittaminen ilman yhteisön tukea ja aluepolitiikka, josta on vähennetty yhtenäisen ohjelma-asiakirjan vaikutus — lisäarvon keskimääräinen kasvu on HELM-arvioinnin mukaan 2,5 prosenttia, 1,7 prosenttia ja 0,1 prosenttia samalla kun työllisyyden kasvu putoaa 0,8 prosentista 0,2 prosenttiin. Teollisuu- den tilanne huonontuu myös merkittävästi. HELM-ar- vioinnin perusteella voitiin myös todeta, että tuen määrää muuttamalla investointitukien määrä ei kannusta inves- tointeihin vastaavassa määrin ja että monet investoinnit toteutettaisiin pienemmillä tukiosuuksilla. Yhteisön tukikehysten välineiden tehokkuus Kestävä kehitys 7. 10. HERMIN-mallin pohjalta tehdyt arvioinnit osoit- tavat Espanjan, Irlannin ja Portugalin osalta, että julki- sille investoinneille myönnettävät, erityisesti infrastruk- tuurin tuet ovat kasvun kannalta tuottavampia kuin henkilöresursseihin tehtävien investointien tuet (lukuun ottamatta Espanjaa) ja yksityisten investointien tuet. Tämä käy ilmi taulukosta 11, jossa esitetään välineittäin kansallisen BKT:n kasvu, joka johtuu yhteisön tukikehyk- sen aiheuttamasta yhden prosentin kasvusta kumuloitu- neessa BKT:ssa ajanjaksona 1994—1999. Lisäksi Kreik- 7. 13. Taulukosta 10 käy ilmi, ettei rakennerahastojen vaikutuksia kauppataseeseen, vaihtotaseeseen tai julkista- louden alijäämään ole aina arvioitu. Eri tutkimukset perustuvat lisäksi erilaisiin päätelmiin; siten yhteisön tuki- kehysten aikaansaama tietyissä tapauksissa valtiontalouden paranemiseen verotuksen välityksellä, kun taas toisten mallien mukaan yhteisön tukikehykset lisäävät talousarvion alijäämää. talouskasvu johtaa 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/19 Arvioinnin merkitys makrotalouden tasolla rakennerahas- tojen päätöksentekomenettelyssä 7. 14. Kun otetaan huomioon rakennerahastojen lyhyen aikavälin vaikutukset kysyntään, väliarvioinnissa on tavallista yliarvioida poliittisten viranomaisten yhteisön varojen käyttöön liittyviä ongelmia ja aliarvioida pitem- män aikavälin vaikutukset tarjontaan. Toimenpideohjel- mien tai yhteisön tukikehysten uudelleensuuntaaminen tai uudelleensuunnittelu voivat siten olla vääristyneitä. On olemassa vaara, että toimenpiteet tai hankkeet, joissa ei hyödynnetä yhteisön määrärahoja riittävän nopeasti, lopetetaan varsinkin hankalasti toimeenpantavilla aloilla kuten innovaatio tai uudet teknologiat, ja määrärahat suunnataan jo olemassa oleviin rakenteisiin, joiden tuot- tavuus on paljon heikompi. Tällöin ei aina oteta huomi- oon kestävän kehityksen makrotaloudellisia näkökohtia. 7. 15. Tässä yhteydessä täydentävät makrotaloudelliset arvioinnit, joihin kuuluu kestävyyden, kasvun ja lähenty- misen näkökulma, ovat välttämättömiä ennen päätöksen- tekoa alkuvaiheen ohjelmasuunnittelun ja mukautusten tasolla. Useissa tapauksissa, kuten Espanjassa, Kreikassa tai uusissa Saksan osavaltioissa väliarvioinnin yhteydessä on jo toteutettu mukautuksia ilman perusteellista makro- taloudellista kokonaisanalyysiä. Saksan tavoitteeseen 1 kuuluvista alueista ei ole tehty vaikutusten makrotalou- dellista analyysiä väliarvioinnin yhteydessä. Vaikutukset alaohjelmien, toimenpiteiden ja hankkeiden tasolla 7. 16. Alaohjelmien ja toimenpiteiden tasolla on suori- tettu hyvin vähän arviointeja huolimatta siitä, että alaoh- jelmat ja toimenpiteet ovat rakennerahastojen ohjelma- työn kantava voima. Hajautuneisuus, monien alaohjel- mien ja toimenpiteiden määrittelyn ja yhtenäisyyden puuttuminen ja niihin liittyvien erityistavoitteiden riittä- mätön kvantifiointi saattavat selittää tämän vaikeuden mitata vaikutuksia. 7. 17. Tämän puutteen vuoksi on vaikeaa yksilöidä tai mitata toimenpiteiden tai eri ohjelmien välistä synergiaa tai täydentävyyttä. Lisäksi ohjelman yleistavoitteiden ja alaohjelmien tai toimenpiteiden erityistavoitteiden väliset yhteydet eivät useinkaan käy selvästi ilmi. Siten väliarvi- ointiraporteissa esitellään yhteisön kauden 1994—1999 tukikehykseen kuuluvien tavoite 1 -ohjelmien yhdenmu- kaisuusongelmia. mallien avulla ei voida arvioida yhteisön tukikehyksen tärkeimpien välineiden — julkisten investointien, yksityis- ten investointien ja henkilöresursseihin tehtävien inves- tointien — tehokkuutta BKT:n kasvun lisääjinä. Yksi- tyistä pääomaa täydentävät infrastruktuurikustannukset näyttävät lisäävän yksityisen pääoman tuottoa, ja ne nopeuttaisivat lähentymistä muita investointimuotoja pa- remmin (ks. taulukko 11). 7. 19. Ohjelmaan kuuluvien toimenpiteiden tai alaohjel- mien valinta ja rahoitus eivät ole kuitenkaan riippumatto- mia aluekehityksen vaikutuksesta kestävään sisäsyntyi- seen kasvuun. Komission tai jäsenvaltioiden yhteistyön puitteissa ja alaohjelmien tai toimenpiteiden tasolla suo- rittama arviointi on sitä paitsi vielä riittämätöntä, jotta voitaisiin tarkastella tietyn erityistoimen vaikutuksia mui- hin alueisiin tai aloihin tai verrata sitä muihin samanlai- siin tavoitteisiin tähtääviin toimiin. Toimenpiteiden tai alaohjelmien vaikutusanalyysissä on myös otettava huo- mioon kasvun ja alueen valintaan vaikuttaneen alueellisen samanarvoisuuden välinen sovittelu alkuvaiheessa, jotta odotetut ja toteutuneet tehokkuuden lisäykset voidaan arvioida. 7. 20. Hankkeiden kustannus-hyötyanalyysi laaditaan pe- riaatteessa hankkeen rahoituksen hyväksymistä varten. Tämä analyysi on pakollinen asetuksen N:o 2083/93 (EAKR) 5 artiklan nojalla suurten hankkeiden osalta, joiden kokonaiskustannukset ovat yli 25 miljoonaa ecua infrastruktuuriin tehtävien investointien osalta ja 15 mil- joonaa ecua tuottavien investointien osalta. Nämä suur- ten hankkeiden ennakkoarvioinnit sisältyvät yhteisön tukea koskevaan hakumenettelyyn, ja niiden avulla mää- ritetään rahoituksen taso. Sen sijaan niiden jälkiarvioin- neista ei säädetä rakennerahastoja koskevissa asetuksissa eikä komissio voi vaatia niitä odotettujen sosiaalis-talou- dellisten etujen toteutumisen varmistamiseksi ottaen huo- mioon käytetyt yhteisön varat. Tämän suuria hankkeita koskevan arviointimenettelyn puutteellisuus merkitsee sitä, etteivät arvioinnin periaatteet toteudu tällä tasolla, sillä ennakkoarvioinnin suorittamista ei voida perustella kuin siinä tapauksessa, että jälkiarviointikin todella toteu- tetaan. Lisäksi näissä mikrotaloudellisissa ja alakohtai- sissa tutkimuksissa voitaisiin arvioida rakennerahastojen mahdollisia vaikutuksia tuottavuuteen ja niistä voisi näin ollen tulla näitä vaikutuksia koskevan arvioinnin lyhyen tai keskipitkän aikavälin tehokas väline. 7. 18. Tietyn alaohjelman tai yksittäisen toimenpiteen vaikutusten mittaamiseen mukautettu tekniikka on myös harvinaista. Siten edellä kuvailtujen makrotaloudellisten 7. 21. Synergiat ja täydentävyydet on myös otettava huo- mioon hankkeiden arvioinnissa. Niitä ei vielä arvioida riittävästi tai niitä arvioidaan vain pintapuolisesti. Hank- C 347/20 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 keiden välisen täydentävyyden ja synergian toteutuminen on välttämätöntä, jottei ennakoituja vaikutuksia vaaran- nettaisi. 8. 4. Sama koskee tilastoja, joiden heikkoudet asettavat indikaattorien käyttökelpoisuuden kyseenalaiseksi ja hei- kentävät suuresti seuranta- ja arviointimenettelyä. 7. 22. Väliarvioinnissa käsitellään usein ohjelmien hallin- noinnin ongelmia, muttei useinkaan oteta huomioon hankkeiden valintaa ohjanneita perusteita, kuten hank- keen jatkuvuus tai hankkeen merkitys alueen kehittämi- selle. Ohjelmien hallinnointijärjestelmällä on pystyttävä takaamaan, että hankkeiden valintaperusteita käytetään ohjelman tulosten optimointiin. Erityisesti olisi vältettävä hankkeita, joilla on kehitykseen nähden erittäin heikko lisäarvo, vaikka niillä olisikin se etu, että niille varatut määrärahat käytetään varsin ripeästi. Hankkeiden valin- tajärjestelmän on oltava entistä avoimempi, jotta sitä voidaan valvoa ja sen arvioitavuus voidaan taata. 8. 5. Enemmän tai vähemmän osuvien indikaattorien tämänhetkinen suuri määrä heikentää arvioinnin laatua ja käyttökelpoisuutta. Olisi valittava huolellisesti muutama rakennepolitiikan perustelemisessa tai uudelleensuuntaa- misessa välttämätön vaikutuksia kuvaava indikaattori ottaen huomioon tietojen alueellistamisen mukanaan tuo- mat vaatimukset ja tiedonkeruun mahdollisuudet. Näiden indikaattorien luotettavuutta olisi valvottava ja niiden vertailukelpoisuutta ja yhdistämismahdollisuutta Euroo- pan laajuisesti olisi parannettava. 8. PÄÄTELMÄT 8. 1. Yhteisön rakenteellisten toimien arviointi perustuu neuvoston päätöksistä johtuviin säädösmääräisiin velvoit- teisiin, ja arviointi toteutetaan nykyisin yhteistyöperiaat- teen mukaisesti. Arvioinnista on tullut toimien suunnitte- lun ja hallinnon apujärjestelmä, jolla edistetään toimien vaikutusten ja niistä saatavan hyödyn entistä parempaa tuntemusta. Vuonna 1997 seurantakomiteoiden (19) toi- mesta suoritettiin yli 250 ohjelmakautta 1994—1999 koskevaa väliarviointia. 8. 2. Rakennerahastouudistuksen tarkistuksen myötä ar- viointi on saavuttanut kypsän vaiheen, jota on tästä lähtien syytä edelleen lujittaa entistä toimivammilla mene- telmillä. On pyrittävä kehittämään etenkin ohjelmien sosiaalis-taloudellisten vaikutusten mittaamiseen aluekehi- tyksen alalla parhaiten soveltuvia arviointimenetelmiä, koska MEANS-ohjelmalla ei ole tässä tyydyttävästi onnis- tuttu. 8. 3. Myös eritasoisten indikaattorien laadun, sisällön ja kustannustehokkuuden parantamiseen on kiinnitettävä huomiota. Olisi myös pyrittävä paremmin mallintamaan laatunäkökohdat. Jollei näillä aloilla edistytä edelleen, on vaara, että arviointiprosessi alkaa polkea paikallaan. (19) Seurantakomiteat koostuvat asianomaisten kansallisten viran- omaisten ja Euroopan komission edustajista. 8. 6. Jotta arviointi voitaisiin ottaa täysin huomioon pää- töksenteossa ja rakennerahastojen toiminnan ohjauksessa, arviointien avoimuus, puolueettomuus, arviointien tavoit- teiden vastaavuus tarpeisiin nähden ja valmistuminen ajoissa olisi taattava. 8. 7. Arviointitulosten puolueettomuuden varmistami- seksi arvioijien riippumattomuus asianomaisista ohjel- mien hallinnoijista ja viranomaisista olisi säilytettävä. 8. 8. Yhteisen viitekehyksen käyttö helpottaisi arviointi- raporttien luettavuutta ja vertailukelpoisuutta sekä koke- musten vaihtoa. Jokaista arviointia varten olisi hyvä määritellä 8. 9. entistä toimivammat tavoitteet. Sopimusehdoissa ja tehtä- väkuvauksessa, jotka komissio yleensä hyväksyy, olisi selvästi määriteltävä käytettävät menetelmät sen mukaan, sovelletaanko niitä alueellisten, alakohtaisten tai kansal- listen näkökohtien tarkasteluun tai käytetäänkö niitä etenkin lyhyen tai pitkän aikavälin vaikutusten selvittämi- seen. Muiden menetelmien vahvoja ja heikkoja puolia olisi verrattava komission esittämiin menetelmiin. Samoin jokaiseen arviointisopimukseen olisi kuuluttava komis- sion esittämä indikaattoreiden vähimmäisluettelo ohjel- mien tavoitteiden toimivuuden mittaamiseksi, jotta ana- lyysille välttämätön yhtenäisyys voidaan taata. Muitakin sosiaalis-taloudellisen ja rakenteellisen tilanteen indikaat- toreita voidaan luonnollisesti käyttää tämän analyysin täydentämiseksi ja tarkentamiseksi. 8. 10. Kun otetaan huomioon se, miten erilaisia arvioin- tiin liittyvät lähestymistavat ovat, komission on vaadit- tava, että arvioijat tarkentavat jo tarjouskilpailuvaiheessa valitsemansa lähestymistavan paljon entistä paremmin 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/21 varsinkin niiden vaikutusten osalta, joita kullakin lähesty- mistavalla on määrä mitata ja millä aikavälillä, jotta käytettyjen menetelmien kattavuutta voidaan arvioida. Arviointiin olisi myös sisällyttävä yksityiskohtainen ana- lyysi ohjelmien tavoitteiden ja näiden tavoitteiden saavut- tamiseksi toimeenpantujen toimintalinjojen ja toimenpi- dekokonaisuuksien välisistä yhteyksistä. Arviointiin olisi myös kuuluttava portaittainen selvitys ohjelmien tavoit- teista, tuloksista ja toteutuksista, toimintalinjoista ja toi- menpidekokonaisuuksista. 8. 11. Tässä yhteydessä on arvioinnin käyttäjiä varten tarpeen jaotella arvioinnin sisältö entistä selkeämmin, jotta arvioinnin tehokkuutta voitaisiin lisätä ja jotta voi- taisiin entistä paremmin vastata käyttäjien erityisodotuk- siin etenkin väliarviointien osalta. Olisi myös pyrittävä entistä parempaan kustannusten hallintaan, sillä komissio ei aina ole perillä yhteistyöperiaatteen mukaisesti tehtyjen arviointien kustannuksista. 8. 12. Komission olisi myös osoitettava ne aluepolitiikan osa-alueet, joita olisi erityisesti arvioitava. Näitä ovat täydentävyysperiaate, lähentyminen, yhteistyöperiaate, keskittäminen, työllisyys, sisäsyntyinen talouskehitys ja yhteiskunnallinen hyvinvointi. Asukasta kohden laskettu BKT ei saa olla ainoa mittapuu, jonka perusteella raken- teellisten toimien tehokkuutta arvioidaan. 8. 13. Vaikutuksia ja yhteisön lisäarvoa koskevassa arvi- oinnissa olisi voitava tukeutua niin kansallisiin ja alueelli- siin kehittämismalleihin ohjelman tasolla kuin myös toi- menpidekokonaisuuksien vaikutuksia mittaaviin mallei- hin. 8. 15. Makrotaloudellisessa mallintamisessa tehdään pe- rustavanlaatuinen ero lyhyen aikavälin kysyntään kohdis- tuvien vaikutusten ja tarjonnan rakenteellisten mukautus- ten välillä. Rakennerahastoja koskevassa ohjelmatyössä olisi pyrittävä parantamaan talouden tuotantokykyä, jotta taattaisiin vaikutusten pysyvyys ja vältettäisiin liian suuri riippuvuus kysynnästä, mikä johtaisi tilanteeseen, jossa yhteisön tukea tarvittaisiin pitkään. 8. 16. Koska tarjontaan kohdistuvat vaikutukset näkyvät vasta pidemmän ajan kuluttua, väliarvioinnissa kiinnite- tään yleensä enemmän huomiota kysynnän vaikutuksiin. Komission olisi käynnistettävä työ, jolla pyritään kehittä- mään tarvittavat välineet talouteen kohdistuvien raken- teellisten vaikutusten seurantaan ja arviointiin. 8. 17. Makrotaloudellisista malleista käy myös ilmi, että talouskasvuun tähtäävä politiikka ei aina ole kestävän kehityksen mukaista. Kasvuun kohdistuvien vaikutusten ja kestävän kehityksen vaikutusten välisiä suhteita olisi analysoitava enemmän, ja tämä kaksijakoisuus olisi otet- tava järjestelmällisesti huomioon rakennerahastojen toi- mien suunnittelussa. 8. 18. Täydentävyyttä ja julkista yhteisrahoitusta koske- vien velvoitteiden vaikutuksia ei ole aina helppo kartoit- taa, eikä näitä vaikutuksia aina tutkitakaan. Niitä varten tarvittaisiin entistä järjestelmällisempiä ja syvällisempiä analyysejä. 8. 14. Rakenteellisten toimien makrotaloudellisia tuloksia olisi tarkennettava ottaen huomioon tulosten pohjana olevien mallien puutteellisuudet sekä toimien aiheuttamat toissijaiset vaikutukset ja vaikutukset yhteiskunnalliseen hyvinvointiin. Itse arvioinnilla ei ole tarkoituskaan korvata poliit- 8. 19. tista päätöksentekoa, laaja-alaisempien johon kuuluu näkökohtien huomioon ottaminen, mutta sen on oltava välttämätön työväline yhteisön rakenteellisten toimien hyvässä ja tehokkaassa hallinnoinnissa, jossa otetaan huomioon myös sosiaalis-taloudelliset vaikutukset. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän raportin Luxemburgissa 23. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti Komission (PO XVI) suoraan rahoittamat yhteisön ensimmäistä tukikehystä koskevat arviointikustannukset Taulukko 1 Valtio Tavoite 1 1989—1993 Tavoite 2 Yhteisön aloitteet Aihekohtaiset Muut Yhteensä Ennakkoarv. Jälkiarv. Ennakkoarv. Jälkiarv. Ennakkoarv. Jälkiarv. (ecuina) Belgia Tanska Saksa Kreikka Espanja Ranska Irlanti Italia Luxemburg Alankomaat Portugali Yhdistynyt kuningaskunta EY 35 000 31 000 42 000 35 000 35 000 35 000 53 000 150 172 207 372 97 662 109 572 150 552 193 022 72 572 17 500 35 000 17 500 70 000 35 000 35 000 17 500 35 000 122 500 69 040 25 520 138 570 117 090 253 185 96 580 15 880 47 925 131 500 14 815 65 963 10 514 143 480 526 347 739 274 197 228 201 915 395 955 15 128 46 816 452 706 223 428 98 400 35 395 25 000 593 350 260 977 104 371 464 064 390 156 25 000 625 169 626 694 77 500 151 845 30 000 151 845 151 845 35 000 550 256 187 898 96 034 299 550 1 456 714 1 455 713 881 291 810 551 1 255 088 48 508 154 741 1 340 897 1 229 694 740 971 Yhteensä 266 000 980 924 385 000 910 105 3 117 154 3 227 676 1 070 791 9 957 650 Lähde: Euroopan komissio. C 3 4 7 2 2 / F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 1 6. 1 1. 9 8 Komission (PO XVI) suoraan rahoittamat yhteisön toista tukikehystä koskevat arviointikustannukset 1. huhtikuuta 1998 Taulukko 2 Valtio 1994—1999 Tavoite 1 1994—1996 1997—1999 1994—1999 Tavoite 2 Tavoite 2 Yhteisöaloitteet Aihekohtaiset Ennakkoarv. Jatkuva Ennakkoarv. Jatkuva Ennakkoarv. Ennakkoarv. (ecuina) Koheesiotutki- mukset Menetelmien kehittäminen ja muut Yhteensä Belgia Tanska Saksa Kreikka Espanja Ranska Irlanti Italia Luxemburg Alankomaat Itävalta Portugali Suomi Ruotsi Yhdistynyt kuningaskunta EY 24 000 352 527 38 940 108 303 68 995 86 841 56 000 83 809 19 000 17 671 60 000 71 774 49 150 1 030 037 4 171 941 1 382 117 481 092 1 067 557 1 514 311 37 499 11 827 1 631 604 339 214 281 295 70 885 26 530 23 312 94 784 85 102 186 122 105 287 9 143 46 431 33 000 16 750 27 000 154 591 127 300 611 348 9 278 128 450 209 078 807 462 722 690 61 741 104 924 171 201 326 614 247 636 10 600 9 600 29 200 19 000 45 600 31 169 10 600 10 600 30 000 1 559 39 702 23 286 29 725 36 091 4 326 33 185 460 4 406 245 35 247 35 845 4 314 127 986 2 576 126 19 417 33 357 62 217 55 167 48 367 56 967 52 317 49 417 14 597 46 817 38 417 52 122 90 000 4 030 438 1 045 981 75 547 1 551 316 4 358 697 1 842 384 1 700 175 1 180 200 2 539 868 96 541 269 677 233 944 1 765 268 682 578 555 931 415 217 6 877 328 Yhteensä 684 483 12 371 906 935 352 3 400 422 196 369 248 391 2 704 112 619 179 4 030 438 25 190 652 Lähde: Euroopan komissio. 1 6 1 1 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 3 4 7 / 2 3 C 347/24 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 Taulukko 3 Valvonnan, seurannan ja arvioinnin väliset yhteydet Keinot RR Toteutukset RR Vaikutukset Panos Tuotos Tulos rr Valvonta RR rr rr (Hallinnon) seuranta RR (Vaikutusten) arviointi RR Lähde: MEANS Taulukko 4 Ohjelman arvon arviointi Kriteerit Hallinnollisten ohjeiden noudattaminen Moitteetonta hallintoa koskevat säännöt Kansalaisten tyytyväisyys Vaikutukset qq QQ QQ Yhteiskunta Tarpeet Panokset QQ QQ Tulokset qq QQ QQ RR Keinot Resurssit RR Toimet Toteutukset QQ Erityiset ja yleiset tavoitteet Sopivuus Tuloksellisuus Tehokkuus Hyödyllisyys Julkinen toiminta Arviointi Lähde: MEANS 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/25 Taulukko 5 Väliarviointien määrä valtioittain ja arvioinnin tavoitteen mukaan Valtio Tavoite 1 Tavoite 2 Tavoite 3 Tavoite 4 Tavoite 5a Tavoite 5b Tavoite 6 Yhteensä Belgia Tanska Saksa Kreikka Espanja Ranska Irlanti Italia Luxemburg Alankomaat Itävalta Portugali Suomi Ruotsi Yhdistynyt kuningaskunta Yhteensä 1 8 28 27 6 11 24 1 1 25 12 144 4 2 9 9 27 11 1 5 4 1 5 13 91 5 1 1 2 1 1 1 1 1 4 1 5 1 13 12 1 1 1 1 1 4 1 1 42 19 1 1 1 1 1 1 1 1 8 3 1 8 7 20 13 1 5 7 2 5 11 83 19 6 40 28 58 55 11 50 4 13 15 25 13 14 38 389 1 1 2 Yhteisön tukikehyksistä tehtiin viisi väliarviointia — Espanjassa, Kreikassa, Irlannissa, Italiassa ja Portugalissa — sekä Saksassa arviointeja koskeva yhteenveto. Lähde: Euroopan komissio Taulukko 6 Väliarviointien edistyminen tavoitteiden 1, 2 ja 6 osalta Jäsenvaltio Seurantakomiteat Tarjouskilpailu Valittu elin Valmistuneiden tai valmistuvien raporttien määrä Tavoite 1 Koheesiorahastosta tuetut maat Espanja 1 yhteisön tukikehysseurantakomitea 12 alueellista alaseurantakomiteaa 7 EAKR:n alakohtaista alikomiteaa 1 alueellinen komitea/keskuskomitea (Cantabria) päättynyt 12 päättynyt 7 päättynyt 1 päättynyt 1 ulkopuolinen 12 ulkopuolista 7 ulkopuolista 1 ulkopuolinen 1 raportti valmistunee 7/97 12 raporttia valmistunee 5/97; 1 kertomus valmis 7 raporttia valmistunee 5-6/97; 1 kertomus valmis raportti valmistunee 5/97 Kreikka 1 yhteisön tukikehyskomitea 13 alueellista alikomiteaa 17 alakohtaista alikomiteaa valinta käynnissä 13 päättynyt 7 päättynyt, 3 jul- kaistu 6 tarjousta saatu 13 ulkopuolista nimitys käynnissä — 13 raporttia esitetty 6/97 — Irlanti 1 yhteisön tukikehyskomitea 9 alakohtaista komiteaa käynnistetty 1996 1 ulkopuolinen 9 ulkopuolista 1 väliraportti valmis 3/97 9 väliraporttia valmiina 3/97 Portugali 1 yhteisön tukikehyskomitea 7 alueellista alikomiteaa päättynyt päättynyt 1 ulkopuolinen 7 ulkopuolista 3 alueiden välistä alikomiteaa päättynyt 3 ulkopuolista 7 alakohtaista alikomiteaa päättynyt 14 ulkopuolista raportti valmistunee vuoden 1997 lopulla 7 raporttia valmiina vuoden 1997 ensimmäisen kolmanneksen kuluessa 3 raporttia valmiina vuoden 1997 ensimmäisen kolmanneksen kuluessa 12 raporttia valmiina vuoden 1997 ensimmäisen kolmanneksen kuluessa — 1 raportti valmistunee 7/97 — 1 raportti valmistunee 9/97 Tavoite 1 Muut maat Saksa Belgia 1 yhteisön tukikehyskomitea 6 alueellista alikomiteaa 3 alikomiteaa ESR-EMOTR-KOR 1997 (rajoitettu) 1996 — 1 ulkopuolinen 6 ulkopuolista — 1 loppuraportti valmistunee 8/97 6 raporttia esitetty 5/97 — 1 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seu- rantakomitea 3. 9. 1994 1 ulkopuolinen loppuraportti valmis 5/97 C 3 4 7 2 6 / F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 1 6. 1 1. 9 8 Jäsenvaltio Seurantakomiteat Tarjouskilpailu Valittu elin Valmistuneiden tai valmistuvien raporttien määrä Ranska 6 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seu- rantakomiteaa 6 päättynyt 6 ulkopuolista Korsika: väliraportti valmis 12/96 Nord-Pas-de-Calaisin alueen d’Avesnesin, Douain ja Valen- ciennesin ympäristöjen raportti valmistunee 7/97 Martinique/Guadeloupe: raportit valmistunevat 6/97 Re´union/Guyana: raportit valmistunevat vuoden 1997 lopulla Italia 1 yhteisön tukikehyskomitea 8 alueellista alikomiteaa 12 monialueellista alikomiteaa lyhyt lista käytettä- vissä, valinta suun- nitteilla 11/97 käynnistetty julkaisu käynnissä, valinta suunnitteilla (kesä 97) 0 sisäinen arviointi: raportti valmistunee 7/97 ulkoinen arviointi: raportti valmistunee 6/98 2 8 ulkopuolisesta 0 raportit valmistunevat vuoden 1998 alussa — Alankomaat 1 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seurantakomitea Yhdistynyt ku- nin- gaskunta 2 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seurantakomiteaa 3/96 1 ulkopuolinen raportti valmistunee vuoden 1997 lopulla 1: 2/96 (Merseyside) 1 ulkopuolinen 1 raportti valmis vuoden 1997 alussa 2: 1996 (H&I) 1 ulkopuolinen 1 raportti valmistunee kesällä 1997 Pohjois-Irlanti 1 yhteisön tukikehyskomitea 9 alakohtaista alikomiteaa 1:6/96 toukokuu 96 1 ulkopuolinen 9 ulkopuolista raportti valmis toukokuussa 1997 9 raporttia valmiina vuoden 1997 alkupuoliskolla Itävalta 1 komitea päättynyt 1 ulkopuolinen raportti valmistunee syksyllä 1997 Tavoite 6 Suomi Ruotsi 1 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seurantakomitea 1 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan seurantakomitea Lähde: Euroopan komissio päättynyt 1 ulkopuolinen raportti valmistunee 10/1997 päättynyt 1 ulkopuolinen raportti esitetty 6/97. 1 6 1 1 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 3 4 7 / 2 7 C 347/28 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 Yhteisön tukikehysten mukaisten rakennerahasto-ohjelmien vaikutus BKT:n kasvuun (keskimääräinen prosentuaalinen kasvu vuosina 1994—1999) Taulukko 7 Yhteisön tukikehys prosenttia BKT:sta HERMIN (1) kysyntä tarjonta yhteensä OGM (2) DIO (3) Kreikka Espanja(4) Portugali Irlanti 5,9 2,6 5,5 3,3 0,9 0,6 1,6 0,5 0,9 0,3 0,2 0,2 1,8 0,8 1,8 0,7 0,6 0,2 0,4 0,1 1 0,5 1 0,6 (1) HERMIN: Ekonometrinen malli, joka perustuu HERMES-malliin (Harmonised Econometric Research for Modelling Economic Systems), mutta joka on minimikokoa (Min), ja sen vuoksi HER(MIN). Ks. kpl. 7, erit 7. 2, 7. 5, 7. 10, 7. 11 ja liite III, kohta 5. (2) Pereiran (1991 ja 1995) optimaalisen kasvun malli (OGM). Ks. kappale 7, erit. kohdat 7. 2, 7. 6, 7. 10, sekä liite III, kohta 7. (3) Beutelsin (1995, 1996 ja 1997) Dynamic Input-Output -malli (DIO). Ks. kohta 6. 23 d) sekä liite III, kohta 9. (4) Espanjan kaikki alueet eivät tule kyseeseen tavoitteen 1 kohdalla. Lähde: Makrotaloudellisiin malleihin perustuvat komission osarahoittamat arvioinnit. Yhteisön vuosia 1994—1999 koskevien tukikehysten mukaiset vuosittaiset kasvukertoimet Taulukko 8 HERMIN kysyntä tarjonta yhteensä OGM DIO Kreikka Espanja Portugali Irlanti 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,1 0 0,1 0,4 0,3 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0 0,2 0,2 0,2 0,2 Lähde: Makrotaloudellisiin malleihin perustuvat komission osarahoittamat arvioinnit. Todellinen lähentyminen asukasta kohden lasketulla BKT:lla mitattuna OGM-mallin mukaan Taulukko 9 9 0 90 8 0 80 7 0 70 60 6 0 50 5 0 40 4 0 a t s o v r a i k s e k n : U E a i t t n e s o r P Kreikka G r e e c e I r e l a n d Irlanti P o r t u g a l Portugali S p a i n Espanja 30 3 0 1993 1 9 9 3 1995 1 9 9 5 1997 1 9 9 7 1999 1 9 9 9 2003 2 0 0 3 2007 2 0 0 7 Huomautus: Näiden jo hieman vanhentuneisiin tietoihin perustuvien ennusteiden perusteella voidaan tehdä päätelmiä vain suuntauksista, ei absoluuttisista arvoista, jotka erityisesti Irlannin kohdalla osoittautuisivat liian kielteisiksi. Lähde: OGM:n mallin mukaiset arvioinnit (Pereira 1995) 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/29 Rakennerahasto-ohjelmien vaikutus työllisyyteen ja kestävyyteen kaudella 1989—1999 Taulukko 10 Laatijat Työllisyys ja työttömyys Bradley et al [HERMIN] — Työllisyyden kokonaiskasvua Kestävyys Julkinen rahoitus Maksutase Kauppatase huononee — Julkisen lainanoton vaa- timus lisääntyy ohjel- man alussa ja vähenee, kun tarjonnan vaiku- tukset alkavat tuntua — Valmistusteollisuuden työllisyys laskee osittain — Kasvun vaikutukset tuottavuuden lisäysten vuoksi ovat pienemmät julkisen sektorin lainanottovaati- muksen pysyessä ennal- laan — Työllisyys muilla kuin kaupan aloilla kasvaa — Työllisyyden kokonaiskasvua — Ks. edellinen tutkimus — Työllisyyden kokonaiskasvua — Ks. Bradley et al:in tut- — Velka—BKTL-suhde pienenee merkittävästi — Työttömyys vähenee kimus — Velka—BKTL-suhde pienenee Maksutase paranee EU:n ra- hoituksen jatkuessa Kauppatase huononee ky- synnän vaikutusten vuoksi — Työllisyyden kokonaiskasvua — Todellinen alijäämä Ei tutkittu kasvaa — Kaupunkialueiden työttömyys vähenee — Työllisyyden kokonaiskasvua Ei tutkittu Ei tutkittu Honohan (toim. ) [HERMIN] Herce ja Sosvilla-Rivero [HERMIN] Christodoulakis ja Kalyvitis [HERMIN] Sema-ryhmä [HELM] — Työllisyys valmistusteollisuudessa laskee — Työllisyys kaupan palvelujen alalla kasvaa Pereira (1995) [OGM] Täystyöllisyyden malli Lolos ja Zonallas [BBM] Työllisyys kasvaa, ja työttömyys laskee Todellinen julkinen ali- jäämä prosentteina BKT:sta laskettuna kasvaa Vaihtotaseen vaje kasvaa vuosina 1997—1999 paitsi Espanjan osalta Verovaje kasvaa vuosina 1989—1993 ja vähenee vuosina 19941—1995 Vaihtotase huononee Beutel [DIO] — Työllisyys kasvaa Portugalissa, Kreikassa ja Es- Ei tutkittu panjassa Vienti-tuonti kasvaa Portu- galissa ja Kreikassa mutta vähenee Irlannissa — Irlannissa ensimmäinen rakennerahasto-ohjelma vähentää työllisyyttä, kun taas toinen rakenne- rahasto-ohjelma luo uusia työpaikkoja FIDIMS Työllisyys kasvaa Pohjois- ja Etelä-Italiassa Ei tutkittu Ei tutkittu C 347/30 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 BKT:n prosentuaalinen kasvu yhteisön tukikehyksen osuuden kasvaessa yhden prosenttiyksikön verran BKTL:stä (1994—1999) Taulukko 11 Fyysinen pääoma Henkilöresurssipääoma Yksityinen pääoma Espanja Irlanti Portugali Lähde: HERMIN-arvioinnit 2 1,4 1,9 3,3 1,2 1,3 1,5 1,1 Ei tietoja 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/31 LIITE I Yhteenveto tavoitteeseen 1 kuuluneiden yhteisön tukikehysten 1989—1993 jälkiarviointien yhteydessä sovelletuista menetelmistä 1. Tavoitteeseen 1 kuuluneiden yhteisön tukikehysten 1989—93 jälkiarviointien varsinaisena tavoitteena oli: a) arvioida tukikehysten strategiaa ja tavoitteita ja saada arvioinnin tuloksena tietoja tulevaa toimintaa varten. Pyrkimyksenä oli myös analysoida toimien uudelleenmäärittelyn ja mukauttamisen vaikutuksia alun perin sovittuihin tavoitteisiin tukikehysten täytäntöönpanon aikana b) tehdä ensimmäinen yhteenveto yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien tasolla merkittävien toimien konkreettisesta toteuttamisesta ja arvioida alustavasti niiden vaikutusta c) analysoida täytäntöönpanotapojen tehokkuutta ja ottaa arvioinnista oppia mahdollisia tulevia mukau- tuksia varten. 2. Eri konsulttien jäsenvaltioille suorittamien arviointien yhteensovittamisesta vastaava pääkonsultti on laatinut seuraavat menetelmiä koskevat lähestymistavat: a) yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien sekä vuodesta 1989 alkaen näihin tehtyjen mukautus- ten arvioimiseksi — ja erityisesti näiden mukautusten syiden, yhteisön lisäarvon, sisäisen yhtenäisyy- den, ulkoisen yhtenäisyyden, strategian sopivuuden ongelmiin nähden ja rahoituksen riittävyyden analysoimiseksi — ensimmäisen tavoitteen osalta olisi toteutettava seuraavat top down -lähestymis- tapaan perustuvat toimet: — tietojen, myös tärkeimpien perustietojen keruu: rahoitusta, ennakkotavoitteita, odotettuja tulok- sia ja vaikutuksia, kohderyhmiä ja -aloja, käytettyjä pääasiallisia välineitä, hyväksyttyjen hankkeiden ja toimenpiteiden määrää sekä toteutettuja hankkeita koskevien tietojen keruu — ohjelman ympäristön ja sen kehittymisen (alkutilanne — nykytilanne) kuvaus; ohjelman kehittymiseen ja sen menestymiseen tai epäonnistumiseen vaikuttavien ulkoisten tekijöiden yksilöiminen; ongelmien ja perussyiden analysointi; tärkeimpien alueellisen kehittymisen indi- kaattorimien, mukaan lukien eroavaisuuksien muutostindikaattorimet, konkretisointi — poliittisten välineiden määrittäminen (lainat, tuet, tekninen apu) — tavoitteiden asettaminen tärkeysjärjestykseen, hierarkiatasojen sekä tavoitteiden ja välineiden välisten yhteyksien tunnistaminen b) toisen tavoitteen osalta kehiteltävät analyysit perustuvat top down- ja bottom up-lähestymistapoi- hin: — tulosten ja vaikutusten analysointi toimenpideohjelmien tasolla sekä toimenpiteiden ja hankkei- den arviointi ottaen huomioon ”puhtaat tappiot” sekä korvaus- ja kerrannaisvaikutukset — toimenpiteiden ja niiden yhdistelmien tehokkuuden analysointi; menestymisen tai tappioiden syiden analysointi — tuotosten ja panosten vertailu tärkeimmät ja vapaaehtoiset indikaattorimet on myös konkretisoitava c) kolmannen tavoitteen osalta pyritään analysoimaan täytäntöönpanotapojen tehokkuutta yhteisön tukikehysten, toimenpideohjelmien ja muutamien toimenpiteiden tasolla ja yksilöimään ohjelma- suunnitteluun, täytäntöönpanoon, seurantaan ja arviointiin tehdyt ja tehtävät parannukset; kunkin jäsenvaltion osalta tutkittiin päätöksenteon, suunnittelun, rahoitusvalvonnan, täytäntöönpanon, seurannan, valvonnan, rahoitusjärjestelmien, yhteistyöperiaatteen, täydentävyyden, rahastojen yhteensovittamisen, yksinkertaistamisen ja yhdenmukaistamisen, entistä suuremman joustavuuden ja paremman avoimuuden menetelmiä; muutamissa toimenpiteiden ja suurten hankkeiden otoksissa täytäntöönpanoa ja seurantaa analysoitiin perusteellisesti d) muutamia ohjelmia, toimenpiteitä ja hankkeita valittiin näytteiksi lähempää tarkastelua varten, jotta saataisiin tietoja muutamista konkreettisista ja vaikutuksia kuvaavista indikaattorimista ja jotta toisaalta voitaisiin suorittaa perusteellisia analyysejä. C 347/32 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 LIITE II Yhteenveto tavoitteen 2 ohjelmakautta 1989—1993 koskevasta jälkiarvioinnista Tavoitteen 2 yhteydessä ohjelmakautena 1989—1993 toteutettujen yhteisön toimien jälkiarviointiin, johon yleensä kuului EAKR:n ja ESR:n osuus, sisältyi seuraavaa: a) yleiset analyysit kaikista tavoitteeseen 2 kuuluvista alueista: tavoitteena oli vertailla sosiaalis-taloudellista tilannetta vähän ennen tavoitteen 2 yhteydessä toteutettavia rakennerahastojen toimia sosiaalis-taloudel- liseen tilanteeseen näiden toimien toteuttamisen jälkeen; pyrkimyksenä oli analysoida täytäntöönpano- strategiaa, tavoitteiden, painopistealueiden ja toimenpiteiden tärkeysjärjestystä, indikaattoreita, suunni- teltuja ja suunnittelemattomia vaikutuksia, ohjelmaosien välisiä synergioita sekä eri rahastojen yhdistä- mistä. Näiden analyysien oli määrä perustua yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien sisältöön, vuotuisiin toimintakertomuksiin tai seurantakomiteoille esitettyihin kertomuksiin sekä ennakko- ja jälkiarviointeihin silloin kun niitä oli käytettävissä b) 22 eri aluetta koskevaa perusteellisempia tutkimuksia, joiden tavoitteena oli: — tutkia perusteellisesti yhteisön tukikehyksiä, toimenpideohjelmia ja toteutettuja toimenpidetyyppejä — analysoida institutionaalisia rakenteita ja ohjelmien hallinnointitapoja — arvioida niitä ”lisäarvon” vaikutuksia, joiden voidaan katsoa johtuvan yhteisön tukikehyksistä ja toimenpideohjelmista — arvioida vaikutusten kustannuksia ja tehokkuutta — tutkia tavoitteeseen kuuluvien ohjelmien toiminnan myötävaikutusta alueelliseen kehittymiseen. Perusteelliset arvioinnit perustuvat bottom up -lähestymistapaan, ja niiden tavoitteena on — toimintojen valinnan, niiden tyypin, niitä koskevan hallintomenettelyn, niiden lisäarvovaikutusten, synergioiden sekä täydentävyyden tarkastelun avulla — toiminnan elvyttäminen ja yhdistäminen toimenpiteiden tasolla ja lopulta ohjelman tasolla. LIITE III Rakennerahastojen arvioinnin yhteydessä käytettyjen makrotaloudellisten mallien ominaispiirteet 1. Rakennerahastojen makrotaloudellisen arvioinnin tärkeimpiä malleja ovat: a) ekonometriset mallit, kuten HERMIN 1(1), HELM 2(2) ja QUEST 3(3) b) laskettavissa olevat yleisen tasapainon mallit, kuten OGM 4(4) ja BBM 5(5) c) panos—tuotos-mallit, kuten DIO 6(6) ja FIDIMI 7(7) d) rakenne- ja jäännösanalyysi. (1) HERMIN: ekonometrinen malli, joka perustuu alkuperäiseen HERMES-malliin (”Harmonised Econometric Research for Modelling Economic Systems”) mutta jonka erityispiirteenä on minimikoko (Min), josta tulee nimi (HER)MIN. (2) HELM: ”Hainaut Economic Lead-in Model”. (3) ”QUEST II: A Multy Country Business Cycle and Growth Model — Economic Papers No. 123 — October 1997”, PO II — Talous- ja rahoitusasiat. (4) Pereiran (1991 ja 1995) optimaalisen kasvun malli (Optimal Growth Model, OGM). (5) Lolosin ja Zonzilasin (1992) Bourguignonin, Bransonin ja de Melonin -malli (BBM). (6) Beutelin (1995, 1996 ja 1997) dynaaminen panos-tuotos -malli (Dynamic Input-output model, DIO). (7) FIDIMI Consulting Company, Italiaa koskevan tavoitteen 1 yhteisön tukikehyksen makrotaloudellisen vaikutuksen ja täytäntöönpanomenetelmien arviointi. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/33 Näiden mallien soveltamisen piirteet tarkastelluissa tapauksissa on esitetty kaavamaisesti taulukoissa III 1 ja III 2. Taulukossa III 3 kuvataan puolestaan yhteisön tukikehysten piirteiden mallintamista. 2. Lisäksi mahdollisuus simuloida tavoitteeseen 1 kuuluvien maiden talouden kehittymistä yli kymmenen vuoden aikana ja monien eri alojen pohjalta auttaa ymmärtämään rakennerahastojen synnyttämää rakennemuutosta ja arvioimaan kiinnikuromisprosessin kestävyyttä, jota olisi tuettava ja vahvistettava yhteisön tuella. 3. Tilintarkastustuomioistuin teetti tutkimuksensa yhteydessä analyysin 8(8) sen arvioimiseksi, missä määrin nämä tekniikat soveltuvat makrotalouden tasolla rakenteellisten toimien vaikutusten mittaami- seen ja missä määrin ne voivat tehokkaasti edistää ohjelmasuunnittelun päätöksentekoa ja strategiaa. 4. Tutkimustulosten mukaan rakenteellisten ohjelmien onnistumista säätelevät sisäiset tai ulkoiset tekijät vaihtelevat käytettyjen menetelmien ja käsitteellisten lähestymistapojen mukaan. Makrotaloudellisilla malleilla pyritään kuvailemaan jonkin maan tai alueen talousjärjestelmän mekanismeja ja löytämään tai simuloimaan sellaisia ulkopuolisia äkkivaikutuksia kuin rakenneohjelmien toiminta. Talouden todelli- suuden kuvaamiseen ei kuitenkaan ole olemassa yhtä täydellistä menetelmää. 5. Ekonometrisessä HERMIN-mallissa, jossa otetaan huomioon kunkin jäsenvaltion erityispiirteet ja yhdistetään vaikutukset kansallisella tasolla, lähdetään siitä olettamuksesta, että taloudet eivät täysin hyödynnä tuotantokapasiteettiaan ja että investointien kasvuun liittyvät kerrannaisvaikutukset ja nopeuttavat tekijät monipuolistavat tuotantoa ja lisäävät työllisyyttä. Malli näyttää myös antavan tyydyttäviä tuloksia kysyntään kohdistuvien vaikutusten osalta. Tarjontaan kohdistuvien vaikutusten osalta työttömyyden lasku saa mallin mukaan aikaan palkkojen nousua, kun otetaan huomioon Phillipsin suhde inflaatiovaikutukseen rajoittuen; tuottavuuteen kohdistuvat vaikutukset otetaan myös selvästi huomioon mallintamalla ulkopuolisten talouksien vaikutuksia, joita inhimillisen pääoman lisääntymisellä ja parantumisella sekä julkisella ja yksityisellä pääomalla on tuottavuuteen. Tämä huomioonottaminen tapahtuu kuitenkin eri maissa eri tavoin. Mallin avulla saadaan vain osittaisia tietoja kestävästä kehityksestä, eikä sen avulla tarkastella varsinkaan vaihtokurssin vaihtelua maksuta- seen tasapainon tai verovaihtelujen takaamiseksi. 6. Makrotaloudellinen HELM-malli, joka otettiin käyttöön tavoitteeseen 1 kuuluvan ja ohjelmakautta 1994 — 1999 koskevan Hainaut’n provinssin (Belgia) yhtenäistä ohjelmasuunnitteluasiakirjan väliarvi- ointia varten, on yksi niistä harvoista malleista, jossa otetaan huomioon erityisesti kehityksen alueellinen näkökulma ja jossa tarkastellaan pitkän aikavälin tuottavuuteen liittyvän sisäsyntyisen kasvun vaikutuksia, vaikka rakennerahastojen toiminnasta johtuva tuottavuuden parantuminen koskee- kin pääosin vain teollisuuden alaa ja ainoastaan työn tuottavuutta. Tuotantokapasiteetin käytön sekä investointien kysyntään kohdistuvien kerrannaisvaikutusten ja nopeuttavien vaikutusten osalta HER- MIN-mallin kanssa samankaltaisen lähtöoletuksen pohjalta lähtevänä mallina siinä esitetään yhtenäisen ohjelmansuunnitteluasiakirjan yleiset ja yhdistetyt vaikutukset Hainaut’n talouteen. Näitä ovat synty- neet kumuloituneet investoinnit, lisäarvo tai työllisyys valmistusteollisuudessa ja kaupan palvelujen alalla vuodesta 1994 noin vuoteen 2002 tai 2005 ulottuvana ajanjaksona. On huomattava, että HELM-mallissa otetaan hyvin huomioon alueiden vienti mutta ei muilta alueilta peräisin olevaa tuontia, mikä aiheuttaa siten vaaran, että kysyntään kohdistuvia vaikutuksia yliarvioidaan. Kysyntään vaikuttaa vielä se seikka, että työttömyyden laskuun liittyviä palkkojen mukautuksia, suurempia kustannuksia tai tuotantokapasiteetin rajoituksia ei ole otettu huomioon. HELM-mallissa annetaan myös vain vähän tietoja työttömyyden kehityksestä tai työn tarjonnan kehityksestä. Tämä malli perustuu aiempiin tilastotietoihin, joita ei kuitenkaan ole vahvistettu vertailemalla lukuja muihin asiaankuuluviin tietoihin. 7. Laskettavissa olevan yleisen tasapainon malleja käytetään erityisesti kansallisella tasolla. Niistä käyvät ilmi pitkän aikavälin tarjonnan vaikutukset, jotka johtuvat yhteisön rakenteellisista toimista. OGM- malli, jossa on omaksuttu tiettynä ajanjaksona tapahtuvan sisäsyntyisen kasvun kehys, lähdetään siitä, että tuotantotekijöiden markkinat ovat tasapainossa ja että taloudessa käytetään täysimääräisesti (8) Tilintarkastustuomioistuin käytti makrotaloudellisiin ja Euroopan taloutta koskeviin malleihin hyvin perehtyneen ulkopuolisen asiantuntijan palveluita. C 347/34 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 hyväksi koko tuotantokapasiteetti. Kysynnän muutokset eivät vaikuta mitenkään tuotantoon tai työllisyyteen, eivätkä rakennerahasto-ohjelmat voi elvyttää kasvua kuin lisäämällä tuottavuutta; nämä tuottavuuden vaikutukset on selvästi määritelty tuotannon suhteen. Mallilla pyritään määrittämään asianomaiselle maalle optimi maksimoimalla yhteiskunnallinen hyvinvointi kyseisenä ajanjaksona. Varmaan tilanteeseen perustuvasta olettamuksesta käsin taloudellisten toimijoiden, jotka voivat enna- koida täysin heille myönnettävät varat ja ajanjakson, jonka ajalle tuki jakautuu, oletetaan tekevän näihin tietoihin perustuvia optimaalisia kulutus- ja investointipäätöksiä. OGM-mallissa oletetaan myös, että maksutaseen ja talousarvion tasapaino saavutetaan pitkällä aikavälillä. 8. BBM-mallin avulla ennustetaan eräiden alojen osalta, että työmarkkinat ovat tasapainossa ja että kysyntävaikutukset eivät siten vaikuta tuotantoon eivätkä työllisyyteen, kun taas muiden alojen osalta kysynnän laajentumisen oletetaan luovan kasvua. Malliin sisältyy myös panosten vähenemiseen johtaviin teknologisiin muutoksiin liittyviä tuottavuuden vaikutuksia. 9. Panos-tuotos-mallilla DIO pyritään indikoimaan kaikkien käytettävissä olevien taloudellisten varojen ja kaiken loppukulutuksen väliset yhteydet. Siinä määritetään jonkin maan eri alojen tasolla vallitsevat keskinäiset riippuvuudet, jotka ovat keskenään yhteydessä välituotoksen perusteella. Panos-tuotos- lähestymistapa maksimoi rakenteellisten toimien vaikutukset kysyntään, mutta siinä ei oteta huomioon tarjontaan kohdistuvia vaikutuksia (vaikutukset tuottavuuteen ja palkkoihin, inflaatioon liittyvä mukauttaminen). Myöskään kestävää kehitystä ei mallissa käsitellä. FIDIMI-malli on yhdistelmä yleisen tasapainon mallia ja panos-tuotos-mallia ja sillä voidaan analysoida Etelä-Italiassa toteutettujen yhteisön toimien vaikutuksia Pohjois-Italiaan. 10. Muita aluepolitiikkojen vaikutusten arviointitekniikoita on Eurostatin pääasiassa käyttämä rakenne—jäännös-analyysi tavoitteisiin 1 ja 2 kuuluviin eräisiin tukikelpoisiin alueisiin kohdistuvan rakennerahastojen vaikutuksen arvioimiseksi. Tämän analyysin tavoitteena on yksilöidä jäännös, joka saadaan todellisen tilanteen ja arvioitujen kansallisten suuntausten soveltamisesta johtuvan kuvitellun tilanteen välisestä erosta. Näin rajattu vaikutus sekoittaa kuitenkin sekä arvioitavan ohjelman tulokset että muut kansallisten ja eurooppalaisten politiikkojen toimet samoin kuin aluepolitiikan aiemman kehityksenkin. Lisäksi Eurostatin vuonna 1997 suorittamiin tutkimuksiin kuuluu sellaisia indikaatto- reita koskevia tietoja, joista tuoreimmat ovat peräisin vuodelta 1993. Tämä tekee näiden tutkimustu- losten arvosta paljon suhteellisemman. 11. QUEST II -mallissa pyritään analysoimaan jäsenvaltioiden kansantaloutta ja sen vuorovaikutusta muun maailman kanssa, erityisesti Yhdysvaltain ja Japanin kanssa. Mallissa kiinnostuksen kohteena on erityisemmin talouspolitiikan vaikutusten siirtyminen kansalliselle ja kansainväliselle tasolle. Malli on alun perin luotu pikemminkin simulointivälineeksi kuin ennusteiden tekemistä varten. QUEST II -malli yhdentää nyt paremmin tarjonnan vaikutukset kuin aikaisempi ja ottaa enemmän huomioon vuorovaikutuksen varastoina. QUEST II -mallissa ei kuitenkaan oteta tarpeeksi huomioon seurauksia taloudellisten toimijoiden käyttäytymisen muuttumisena. Taulukko III. 1 Makroekonometristen mallien peruspiirteet Laatijat Malli Maa tai alue Kysynnän vaikutukset Kestävyys Palkat Tuottavuus Tarjonnan vaikutukset Bradley et al. (1994) HERMIN Irlanti ja Portugali — Keynesin oppien mukai- nen alkuinvestointien ky- syntä piristää kokonais- kysyntää — Työmarkkinat eivät ole automaattisesti tasapai- nossa — Työttömyys lisääntyi Phil- lipsin käyrän mukaisia yh- teyksiä työllisyyden, palk- kojen ja inflaation välillä — Kysynnän laajenemisen in- flaatiovaikutus on rajalli- nen HERMIN Irlanti — Talous ei toimi täydellä — Palkkojen korotukset ai- — Rakennerahastoihin liitty- vät investoinnit lisäävät alakohtaista kokonaistuot- tavuutta Irlannissa — Portugalissa ei yksityisten investointien eikä eräiden infra-struktuurimenojen tuottavuusvaikutuksia Honohan (toim. ) (1997) kapasiteetilla — Raha-alaa ja vaihtokurs- seja ei ole mallinnettu heuttavat työvoiman siirty- mistä Irlantiin — Henkilöresursseihin tehdyt investoinnit eivät vaikuta palkkoihin — Tuottavuusvaikutusten mal- lintamisesta voidaan olla monta mieltä erityisesti henkilöresurssien osalta — Tuottavuusvaikutus saattaa Maksutase: — Kysynnän vaikutus lisää tuontia — Tuottavuusvaikutus paran- taa vientiä ja houkuttelee Irlantiin ulkomaisia välittö- miä investointeja — Ulkoinen vaihtokurssi ei salli maksutaseen täysi- määräistä arviointia Julkinen rahoitus Herce ja Sosvilla- Rivero (1994) HERMIN Espanja Ks. Irlannin malli; ei kuiten- kaan työvoiman siirtymistä Ks. Irlannin malli vähentää työllisyyttä — Julkisen sektorin mallinta- minen vähäistä — Julkisen sektorin lainan- otto kasvaa rakennerahas- tojen vuoksi — Simulaatiota harkitaan jul- kisen sektorin lainanoton pysyessä ennallaan Ks. Irlannin malli; ei kuiten- kaan tuottavuusvaikutusten ja ulkomaisten välittömien inves- tointien välistä yhteyttä Ks. Irlannin malli, mutta: — Henkilöresurssiinvestoinnit lisäävät työvoiman tuotta- vuutta kokonaistuottavuu- den sijaan — Yksityisille investoinneille myönnetyt tuet alentavat pääoman käyttäjäkustan- nuksia. 1 6 1 1 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 3 4 7 / 3 5 Laatijat Malli Maa tai alue Kysynnän vaikutukset Kestävyys Palkat Tuottavuus Tarjonnan vaikutukset Christodoulakis ja Kalyvitis (1995) HERMIN Kreikka — Ks. Espanjan malli — Vaihtokurssi on mallin- nettu Ks. Irlannin mallit Sema-ryhmä (1997) HELM Hainaut — Keynesin/Kaldorin mukai- nen malli — Investointien kysyntä pi- ristää kokonaiskysyntää — Työvoiman kysyntä on mallinnettu — Työvoiman tarjontaa ja työttömyyttä ei ole mal- linnettu — Muilta alueilta suuntautu- vaa tuontia ei ole mallin- nettu Ei vaikutuksia palkkoihin eikä hintoihin Ks. Espanjan ja Irlannin malli, mutta: — Henkilöresurssiinvestoinnit alentavat työvoiman yksik- kökustannuksia Ks. Espanjan malli, mutta: — Nimellinen vaihtokurssi mukautuu säilyttääkseen pysyvän todellisen vaihto- kurssin — Yksityisille investoinneille myönnetyt tuet eivät vai- kuta tuottavuuteen — Verotuskäytännön olete- taan vakiinnuttavan jul- kista velkaa — ”Pehmeään infrastruktuu- riin” tehdyt investoinnit lisäävät julkista työllisyyttä — Rakennerahastoihin liitty- vät ohjelmat lisäävät etup- äässä työvoiman tuotta- vuutta valmistusteollisuu- dessa — Tulosten esittelyssä ei ole erotettu tarjonnan ja ky- synnän vaikutuksia Julkiseen velkaan tai maksuta- seeseen kohdistuvia vaikutuk- sia ei ole arvioitu C 3 4 7 3 6 / F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 1 6. 1 1. 9 8 Laskettavissa olevien yleistä tasapainoa kuvaavien mallien ja panos — tuotos-mallien peruspiirteet Taulukko III. 2 Laatijat Malli Maa tai alue Kysynnän vaikutukset Tarjonnan vaikutukset Palkat Tuottavuus Kestävyys Pereira (1991) Pereira (1995) Optimaalisen kas- vun malli (Opti- mal Growth mo- del, OGM) Portugali — Ei Keynesin mukaisia kysynnän vaikutuksia — Kaikki tekijämarkkinat ovat ta- sapainossa — Talous toimii täydellä teholla Portugali, Kreikka, Irlanti ja Espanja — Palkat mukautuvat selkeisiin työvoima- markkinoihin Tuottavuusvaikutuksia, koska julkinen ja yksi- tyinen pääoma sekä henkilöresurssipääoma ovat tuotannossa Lolos ja Zonzilas (1992) Bourguignon, Branson ja de Melo -malli (BBM) Kreikka — Keynesin mukaisia kysynnän vai- kutuksia — Selvät työvoimamarkkinat joilla- kin aloilla, toisilla taas ei — Kiinteää ja joustavaa vaihtokurs- sia harkitaan — Palkat mukautuvat selkeisiin työvoima- markkinoihin joilla- kin aloilla — Työttömyys kasvatti Phillipsin käyrää muilla aloilla — Julkiset ja yksityiset pääomainvestoinnit lisäävät alakohtaista kokonaistuotta- vuutta kyseenalai- sella tavalla — Henkilöresurssi-in- vestoinnit lisäävät pätevän työvoiman panosta ja julkisen sektorin työllisyyttä — Hyvinvoinnin maksi- mointi tiettynä ajanjak- sona takaa dynaamisen optimaalisen ratkaisun — Maksutasetta ja jul- kista rahoitusta koske- vat pakotteet on otettu huomioon — Julkiselle lainanotolle ei ole asetettu pakotteita — Tulojen epätasaista ja- kautumista koskevia toimenpiteitä harkitaan Beutel (1995, 1996, 1997) Dynaaminen pa- nos-tuotos (Dyna- mic Input-output, DIO) Kreikka, Portugali ja Espanja Keynesin mukaisia kysynnän vaiku- tuksia Ei vaikutuksia palkkoi- hin Ei vaikutuksia tuotta- vuuteen Maksutasetta ja julkista rahoitusta koskevia pakot- teita ei ole mallinnettu. 1 6 1 1 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 3 4 7 / 3 7 Laatijat Rakennerahasto-oh- jelma Bradley et al (1994) 1994—1999 Honohan (toim. ) (1997) Herce ja Sosvilla-Rivero (1994) [HERMIN] Taulukko III. 3 Rakennerahasto-ohjelmien ominaispiirteiden mallintaminen Alakohtainen painopiste Välineet Yhteisrahoitus ja täydentävyys Lähtökohta ja lopputilanne — Konkreettiset (julkiset) infrastruk- tuuri-investoinnit — Henkilöresurssi-investoinnit — Yksityisen sektorin investoinnit ja tuotantotuet — Joissakin tutkimuksissa vertaillaan täysimääräistä kotimaista yhteisra- hoitusta tilanteeseen, jossa koti- maista yhteisrahoitusta ei ole tai se on osittaista — Ennusteet kaudelle 1991—2020, paitsi Hono- han (1993—2010) — Kovan ja pehmeän laskun suunnitelmia harkitaan — 4 alaa: kaupan ala, muu kuin kaupan ala, julkinen sektori ja maatalous — Kaupan ala on tärkeä tar- jonnan vaikutusten kan- nalta — Muu kuin kaupan ala ja julkinen sektori ovat tär- keitä kysynnän vaikutus- ten kannalta Christodoulakis ja Kalyvitis [HERMIN] 1994—1999 Kuten edellisissä tutkimuk- sissa — Kova infrastruktuuri — Pehmeä infrastruktuuri — Tuotantoinvestointien tuet — Opetus ja koulutus — Simulaatioissa oletetaan, että suun- nitellut yhteisrahoitusmäärät toteu- tuvat — Ennusteet kaudelle 1991—2010 — Kovan laskun suunnitelma Sema-ryhmä [HELM] 1994—1999 — 6 alaa, maatalous, valmis- — Julkiseen ja yksityiseen pääomaan — Suunnitelma, jossa kaudelle — Ennusteet kaudelle tusteollisuus, energia, ra- kennusala, kaupalliset pal- velut, muut kuin kaupalli- set palvelut tehtävät investoinnit — Henkilöresurssi-investoinnit — T&K-pääomainvestoinnit 1994—2005 1989—1993 myönnettyä EU:n tu- kea ja aluetukea jatketaan myö- hemmin — Suunnitelma, jossa on lisänä EU:n lisätuki + kotimainen yhteisrahoi- tus kaudella 1994—1999 — Suunnitelma, jossa EU:n tukea ei anneta kaudella 1989—1999 Täydentävyyttä ei tarkastella, mutta se on oletettavasti kuitenkin mallissa mu- kana — Ennusteet kaudelle 1988—1995 — Kova lasku Lolos ja Zonzilos [BBM] 1989—1993 9 alaa: maatalous, energia ja kaivosteollisuus, elintarvikete- ollisuus, valaisinteollisuus, puolivalmisteteollisuus, raken- nusala, kauppa, liikenne ja te- leviestintäpalvelut, muut pal- velut (mukaan lukien hallitus) — Julkisia investointeja valituilla aloilla — Henkilöresurssi-investoinnit lisäävät julkisen sektorin työllisyyttä ja pä- tevien työntekijöiden määrää sekä saavat aikaan kotitalouksiin siirty- mistä — Yksityisille yrityksille myönnettyjä tukia C 3 4 7 3 8 / F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 1 6. 1 1. 9 8 Laatijat Rakennerahasto-oh- jelma Alakohtainen painopiste Välineet Yhteisrahoitus ja täydentävyys Lähtökohta ja lopputilanne Beutel [DIO] 1989—1999 25 alaa, jotka perustuvat panos—tuotos-taulukoihin — Alakohtaisesti kohdennettu julkis- Täydentävyys on mallissa mukana — Ennusteet kaudelle ten ja yksityisten investointien sekä henkilöresurssiinvestointien mallin- taminen — Koulutusinvestoinnit vaikuttavat taloudessa palkkoihin FIDIMI (1991) 1989—1993 16 alaa, jotka perustuvat pa- nos—tuotos-taulukoihin — Rakennerahastoohjelmien alakoh- — Täydentävyys on tärkeä osa tutki- taisesti kohdennettu mallintaminen musta — Suunnitelmat poikkeavat toisistaan sen mukaan, miten paljon varoja käytetään Etelä-Italiassa rakennera- hasto-ohjelmia toteutettaessa ja il- man niitä Pereira (1991) [OGM] 1989—1993 2 alaa: kaupallinen ja ei-kau- pallinen — Investointeja julkisen sektorin in- — Yhteisrahoitusvaatimukset ovat — Ennusteet kaudelle frastruktuuriin mallin tärkeä osa 1990—2006 Pereira (1995) [OGM] 1994—1999 ja vertailu oh- jelma-kauden 1989—1993 kanssa — Investointeja henkilöresursseihin — Mallin avulla voidaan arvioida, — Tukea yksityisille investoinneille täyttyvätkö täydentävyyttä koske- vat vaatimukset — Pehmeän ja kovan laskun suunnitelmia harkitaan Ks. edellinen malli Ks. edellinen malli — Yhteisrahoitusvaatimukset ovat — Ennusteet kaudelle mallin tärkeä osa 1993—2007 — Simulaatioissa vertaillaan seuraavia — Kovan laskun suunnitelma tapauksia: i. ei-täydentävyys ii. virallinen määritelmä ja iii. täydentävyyden määritelmä tiet- tynä ajanjaksona 1989—1994 — Vain kokonaisvaikutuk-set ilmoitetaan ilman vuotuista katkosta — Kovan ja pehmeän laskun suunnitelmia ei käsitellä. 1 6 1 1 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 3 4 7 / 3 9 C 347/40 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 KOMISSION VASTAUKSET I YLEISIÄ HUOMIOITA Komissio myöntää, että usein ensimmäistä kertaa käy- tössä olleessa arviointimenettelyssä on vielä parantamisen varaa sisällön ja käytön osalta, mutta komissio muistut- taa huomattavaa edistystä tapahtuneen jo muutaman vuoden aikana. Komissio on tietoinen kaikista jäljellä olevista vaikeuk- sista ja on pyrkinyt kehittämään arviointimenettelystä mahdollisimman tyydyttävän. Se on jatkuvasti yhteydessä niihin, jotka tekevät tämän alan tutkimusta jäsenvalti- oissa. Rakennerahastojen toimia koskevien arviointien kehitys voidaan jakaa kolmeen merkittävään vaiheeseen, jotka ovat samalla rakennerahastojen ohjelmakausia: 1989—1993: Ensimmäistä rakennerahastouudistusta koskevat asetuk- set hyväksyttiin neuvostossa vasta joulukuussa 1988. Vuoden 1989 alussa toimitetut kansalliset suunnitelmat täyttivät vain osittain vaatimukset strategisesta näkemyk- sestä, asetettujen tavoitteiden valinnasta ja oletettujen vaikutusten määrällisestä esityksestä. Puutteita on pyritty paikkaamaan jälkiarvioinneilla ver- taamalla saavutettuja tuloksia asetettuihin tavoitteisiin. Tässä mittavassa työssä on omat rajoituksensa, jotka käyvät ilmi aluetukitavoitteiden 1 ja 2 kattamilla alueilla toteutettuja toimia koskevista kertomuksista. Tämä on kuitenkin ensimmäinen yritys analysoida johdonmukai- sesti uudistuksen vaikutuksia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen. 1994—1999: Eräiden jäsenvaltioiden ja komission vaatimuksesta lain- säädäntöä vahvistettiin ensimmäisen uudistuksen jälkeen seurannan ja arvioinnin aloilla, ja käyttöön otettiin kol- mivaiheinen arviointi (ennakko, väli- ja jälkiarviointi). Väliarvioinnissa on saavutettu hyviä tuloksia. Siinä ei puututa ainoastaan ja ensimmäistä kertaa väliarviointeja on tehty jokaisessa lainsäädännön soveltamiseen, seurantakomiteassa, jolloin arvioija ja arvioinnin hyödyn- täjä ovat toisiinsa yhteydessä. Laaditut kertomukset on esitetty ja niistä on keskusteltu kussakin komiteassa, mikä on tehnyt arviointimenettelystä sekä pedagogisen että toiminnallisen apuvälineen. Samaa ei useinkaan voi sanoa komission johdolla toteutetuista arvioinneista. Vaikka arvioinnin yhteensovittamisesta ja yleisistä suun- taviivoista vastaisivatkin yksiköiden arvioinnin yhteenso- vittamista käsittelevä komission yksikkö ja kansalliset edustajat teknisessä arviointiryhmässä, eroja voi esiintyä käytetyissä menettelytavoissa, arvioijien valinnassa, työn kustannuksissa ja tulosten yksityiskohdissa. Komission mukaan arviointimenettelyllä on ollut olennainen asema todellisen arviointikulttuurin luomisessa huolimatta niistä eroavaisuuksista, jotka liittyvät jäsenvaltioille toissijai- suusperiaatteen nojalla kuuluvaan liikkumavaraan. Edun- saajat ovat siten saaneet todeta, että heillä on käytettävis- sään toimiva apuväline, jonka avulla voidaan parantaa sekä kansallisista että yhteisön rahoituslähteistä rahoitet- tujen toimien hallinnointia. Tästä on hyötyä tulevissa arvioinneissa, sillä niistä saatujen tulosten laatu riippuu sekä hallintotahoilta saatujen tietojen laadusta että riip- pumattomien arvioijien asiantuntemuksesta. 2000—2006: Uusien asetusehdotusten tarkoituksena on erityisesti vähentää entisestään arviointimenettelyn soveltamista rajoittavia tekijöitä, koska päätavoitteena on tehostaa rakennerahastojen käyttöä. Seuraavat ehdotukset on tehty: — ennakkoarvioinnin sisällyttäminen jäsenvaltioiden toi- mittamiin suunnitelmiin, joissa on myös tarkasti esi- tettävä määrällisesti asetetut tavoitteet, — edeltävällä ajanjaksolla tehtyjen aihe- tai ohjelmakoh- taisten arviointien tulosten ottaminen huomioon, — tiiviin yhteyden luominen puolivälin tilannekatsauk- sen ja väliarviointien tulosten välille. Rakennerahastovarojen käytön tehostamiseksi komissio on ehdottanut, että 10 prosenttia rakennerahastovaroista osoitettaisiin välivaiheessa toteutettujen toimien perus- teella, koska toteuttamista koskevat perusteet liittyvät 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/41 tiiviisti suunnittelun, seurannan sekä ennakko- ja väliarvi- ointien laatuun. II YKSITYISKOHTAISIA HUOMIOITA Menettelyn osalta komissio aikoo julkaista syksyyn men- nessä kaikki MEANS (1)-ohjelman piirissä tehdyt työt. Ohjelman avulla arviointimenettely voidaan yhdenmu- kaistaa unionin alueella. Tähän liittyvät seuraavat teki- jät: — tarjouseritelmän ja sovellettavan menettelyn tarkka kuvaus ennakko-, väli- tai jälkiarviointia varten, 2. TUTKIMUKSEN LAAJUUS 2. 3 Tilintarkastustuomioistuin ei käsittele tutkimukses- saan Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan kaltaisia maita, joiden kannat arvioinnin suhteen poikkeavat eri- tyisen paljon toisistaan. — olemassa olevien arviointimenettelyjen ja niiden sovel- tamisedellytysten esittäminen, 3. TIIVISTELMÄ TÄRKEIMMISTÄ HAVAINNOISTA — osoitinjärjestelmien analyysi toimien mukaan. Käsit- teiden yhdenmukaistaminen ja ohjeellinen luettelo osoittimista, — aihekohtaisten arviointien menetelmät ja toteuttami- nen, — sanaston laatiminen keskeisistä arviointikäsitteistä eri kielillä, — innovatiivisimpien kansallisten tai yhteisön toimien esittely. Komission esittämistä huomioista käy ilmi, että komissio hyväksyy useissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. On kuitenkin aina syytä ottaa huomioon kaikkiin arviointimenettelyihin itsessään liittyvät vaikeu- det ja rajoitukset, vaikka nämä poistuvatkin vähitellen. Missään tapauksessa ei saa unohtaa, että arviointi on ensisijaisesti päätöksenteon tai hallinnoinnin tekninen apuväline, eikä sen tarkoituksena ole korvata poliittisia päätöksentekijöitä. Sen tarkoituksena on selkiyttää tehtä- vien tai jo tehtyjen valintojen seurauksia aina yhdessä muiden menetelmien kanssa. Arvioinnissa käytettävien menettelyjen on oltava joustavia, jotta niissä voidaan ottaa huomioon alati muuttuvat arviointikohteet. Komissio muistuttaa lopuksi, että vuonna 1988 aloite- tusta rakennerahastouudistuksesta lähtien kansallisten hallintojen ja komission tehtävänjako rakennerahastojen hallinnoinnin ja erityisesti arvioinnin osalta on jatkuvasti täsmentynyt. Jäsenvaltioita kehotetaan entistä enemmän kantamaan päävastuu ja arvioimaan toteutettuja toimia itse. (1) Arviointimenettelyjen analyysejä ja ehdotuksia koskeva moni- vuotinen ohjelma. 3. 2 Komissio katsoo, että arviointitapaukset, joista sillä ei ole käytettävissään talousarviotietoja, ovat vähämerki- tyksisiä kustannusten osalta. Koska väliarviointia kehite- tään jatkuvasti ja koska se toteutetaan hajautetusti, käy- tettyjen menojen määrä muuttuu koko ajan. Arviointiin käytettävät määrärahat jakautuvat maan, tavoitteen ja toimen mukaan. Tietoja on julkistettu myös arviointia koskevassa komission vuosikertomuksessa. Komissio aikoo jatkaa toimintaansa määritelläkseen jär- jestelmällisesti tekniseen apuun osoitetuissa määrära- joiden hallinnointi hoissa arviointiin varatut menot, perustuu yhteistyöhön. 3. 3 Asetusten ja toissijaisuusperiaatteen nojalla komissi- olla ei ole toimivaltuuksia määritellä täsmällisesti arvioin- timenetelmiä ja osoittimia. Kehittääkseen kansallisia käytäntöjä ja parantaakseen arvioinnin laatua komissio on: — luonut MEANS-ohjelman ja julkaissut kahdeksan leh- teä menettelytapakysymyksistä, — järjestänyt kolme Euroopan laajuista konferenssia arviointitekniikoista ja -käytännöstä, — julkaissut erilaisia asiakirjoja, jotka koskevat muun muassa ennakkoarviointien viitekehystä ja laajojen hankkeiden arviointia, sekä — perustanut teknisiä arviointiryhmiä, joihin jäsenvaltiot osallistuvat, ja järjestänyt useita seminaareja. 3. 5 Rakennerahastoja koskevien toimien jälkiarviointia on vaikea suhteuttaa ohjelmakauden eri vaiheiden toteut- tamiseen. Todellinen jälkiarviointi on tehtävä vasta muu- tama vuosi ohjelmakauden päättymisen jälkeen. C 347/42 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 Tämän ongelman ratkaisemiseksi komissio on pyrkinyt edistämään väliarviointien ja aihekohtaisten arviointien laatimista. Esimerkiksi vuosina 1992 ja 1993 tehdyistä aihekohtaisista arvioinneista on ollut hyötyä valmistelta- essa ohjelmakautta vuosille 1994—99. Vuoden 2000 jälkeistä ohjelmakautta suunniteltaessa voi- daan hyödyntää väliarviointeja. Lisäksi jokaisen aluetuki- tavoitteen osalta laaditaan nykyisin yhteenvetoja täyden- tämällä ja päivittämällä väliarviointien tietoja. Lisäksi on aloitettu neljä aihekohtaista arviointia. Komissio on myös esittänyt tämän menetelmän käyttöön- ottoa asetuksia koskevissa muutosehdotuksissaan. 3. 6 Arviointien puolueettomuus sekä tietojen riittävyys ja laatu on syytä erottaa toisistaan. Tietoja koskevia kysymyksiä korostetaan usein arvioinneissa. Vain har- voissa kertomuksissa ei ole tätä ongelmaa. Tilanne näyt- tää kuitenkin parantuvan jatkuvasti tietojen osalta muun muassa arviointivaatimusten ansiosta. Komissio ei pidä tietojen nykytasoa hyvänä, mutta se ei katso tämän johtuvan arvioinnista vaan seurantajärjestelmistä. Komis- sio korostaa, että seurantaa ja osoittimia koskevien tieto- jen asianmukaisuuden ongelma on pääasiassa peräisin seurantatarkastuksesta. Komissio pyrkii edelleen parantamaan tilannetta ja aikoo vastata tilintarkastustuomioistuimen huomautukseen tie- tojen luotettavuuden järjestelmällisemmästä arvioinnista. Myös tarkastuksen ja valvonnan avulla voidaan viime vuosina kentällä todettua tilanteen paranemista kehittää edelleen. 3. 7 Kyseiset yksiköt noudattavat sopimusmenettelyjä, joista on säädetty asiaa koskevissa direktiiveissä sekä hankintoja ja sopimuksia käsittelevän komitean laati- massa menettelyssä. Toimeksiannosta ei kuitenkaan voida neuvotella ennen sopimuksen allekirjoittamista. Tämä edellyttää toisinaan tarkennuksia, jotka puolestaan häirit- sevät aikataulun laatimista. Ongelma on kuitenkin vähäi- nen. tut kertomukset voivat olla samassa maassa erinomaisia tai ala-arvoisia tapauksesta riippuen. 3. 8 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kan- taan ensimmäisissä arvioinneissa ilmenneistä ongelmista; jäsenvaltiothan eivät olleet kovin innostuneita arvioin- neista. Aluetukitavoitteita 1 ja 2 koskevista jälkiarvioinneista vastasivat kansainvälisesti tunnetut konsulttiyritykset ja korkean tason asiantuntijat, jotka noudattivat yhteisiä menettelytapoja. Kohdan 3. 7 toisessa osassa perustellaan sekä arviointimenettely että sen hyödyllisyys siihen liitty- vistä ongelmista huolimatta. Tilintarkastustuomioistui- men arvostelu kohdistuu vuosina 1993—94 tehtyihin arviointeihin. Tämän jälkeen komission aloitteesta on kuitenkin tehty paljon arviointimenettelyjen kehittämi- seksi. Tilintarkastustuomioistuimen arvostelu aluetukita- voitetta 2 koskevaa jälkiarviointia kohtaan on myös osittain oikeutettua. Käytännöllisempi näkemys olisi kui- tenkin paikallaan, kun tarkastellaan mahdollisuutta mitata tarkasti yhteisön toiminnan vaikutusta tai sen tuottamaa arvonlisää. 3. 9 Väliarvioinnissa analysoitiin toimien toteutumista. Vaikutukset mitataan tilannearvioiden ja jälkiarviointien avulla. Näissä arvioinneissa ei kuitenkaan aina hyödyn- netä ekonometrisia malleja, jotka ovat usein kalliita ja jotka eivät aina sovellu parhaiten vaikutusten mittaami- seen. Arviointi on hallinnoinnin apuväline, ja sellaisenaan se vain tukee päätöksentekomenettelyä. 3. 10 Komissio on todennut, että aluetukitavoitteen 2 jakaminen kahteen ohjelmakauteen ei vastaa tyydyttävästi asianomaisten alueiden tarpeita ja vaikeuttaa ohjelmien täytäntöönpanoa. Komission maaliskuussa 1998 teke- missä rakennerahastojen uudistamisehdotuksissa esitetään yhtä ainoaa ohjelmakautta aluetukitavoitteen 2 osalta, kuten muissakin aluetukitavoitteissa. 3. 11—3. 12 Jotta ohjelmia tai aliohjelmia koskevat arvi- oinnit eivät lisääntyisi kohtuuttomasti, mikä vaikeuttaa hallinnointia, valikoivampi toimintamalli voi osoittautua parhaaksi ratkaisuksi tietyillä avainalueilla. Komission yksiköitä ei voi myöskään pitää ainoina syylli- sinä ongelmaan. Arviointikertomusten puutteet voivat johtua myös konsulttien taitamattomuudesta tai käytettä- vissä olevista tiedoista: samoilla vertailuperusteilla laadi- Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan toi- menpiteiden ja aliohjelmien, ehkä jopa ohjelmien, luku- määrän vähentämisestä. Komissio on jo tehnytkin tämän- suuntaisia konkreettisia ehdotuksia rakennerahastouudis- tuksen yhteydessä. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/43 4. YLEISET ONGELMAT Johdanto etukitavoitetta 1 koskevista YTK:stä ja 15:stä aluetukita- voitetta 2 koskevasta YOA:sta. Myös ajanjaksoa 1989—93 koskevien aihekohtaisten arviointien lisäksi komissio suoritti samalta ajanjaksolta jälkiarvioinnin kai- kista aluetukitavoitteita 1 ja 2 koskevista YTK:stä ja YOA:sta. 4. 1 Komissio on usein valittanut sitä, että jotkut jäsen- valtiot eivät ole esittäneet riittävästi määrällisiä tavoit- teita. Kun kansallisia rahoitusosuuksia ei hallinnoida tavoitekohtaisesti, vaikeutuu myös osoittimiin perustu- vien hallinnointijärjestelmien kehittäminen. Kyse ei ole niinkään menetelmä- ja analyysikehyksen puuttumisesta, vaan ohjelmien suunnitteluun ja kansallisiin tilastomene- telmiin liittyvästä ongelmasta. 4. 11 Kysymykseen kustannusten tietämisestä viitattiin kohdassa 3. 2. Ainoastaan tietyt arvioinnit, jotka jäsenval- tiot tekevät omasta aloitteestaan ja jotka rahoitetaan teknisestä avusta, voidaan jättää komission laatiman arvi- ointeja koskevan rahoitusselvityksen ulkopuolelle. Nämä määrät ovat kuitenkin toisarvoisia verrattuna muihin arviointeihin. 4. 3 Komissio muistuttaa, että: Viitekehys — se on toimittanut jäsenvaltioille vuodesta 1994 lähtien seurantaa ja väliarviointeja koskevat yhteiset ohjeet. — joulukuussa 1994 se esitti arvioinnista vastaavista jäsenvaltioiden edustajista koostuvalle tekniselle arvi- ointiryhmälle puiteasiakirjan väliarviointien tarkoituk- sesta, sisällöstä ja menettelyistä. Tätä ensimmäistä yhteistoimintaa seurasi neljä muuta teknisen ryhmän kokousta. — vuonna 1995 se toimitti kansallisille hallinnoille väli- arvioinnin järjestämistä yhteistyömenettelyn avulla koskevan MEANS-lehden, jonka viidestä luvusta kol- messa käsitellään tarjouseritelmien ja tarjouspyyntö- jen laatimista, arvioijien valintaa sekä arviointien laa- dun hallinnointia. 4. 12—4. 13 MEANS-ohjelman asiakirjat on laadittu ope- tuskäyttöön kansallisille hallinnoille, joiden asiantunte- muksen taso teknisellä alalla vaihtelee usein. Komissio katsoi, että on tärkeämpää nostaa arvioinnin keskimää- räistä tasoa kuin asiaan jo erikoistuneiden asiantuntijoi- den tietämystasoa. Tavoitteisiin liittyvät tilastotiedot ja muut tiedot 4. 14—4. 15 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen esittämiin havaintoihin. — vuonna 1996 se toimitti ennen ensimmäisten arvioin- tien vastaanottamista kansallisten hallintojen käyt- töön MEANS-lehden arviointikertomusten laadun val- vonnasta yksityiskohtaisine taulukkoineen. Osoittimet 4. 5 Komissio muistuttaa kuitenkin, että jotkut arvioinnit on toteutettu osana yhteistyömenettelyä myös ajanjak- solla 1989—93. Siten jäsenvaltiot ja seurantakomiteat ovat osallistuneet aktiivisesti useisiin komission aloitta- miin aihekohtaisiin tai jälkiarviointeihin. 4. 10 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille aluetuki- tavoitteita 1 ja 2 koskevien arviointien niukat määrärahat ensimmäisellä ohjelmakaudella. Koska vain aniharva jäsenvaltio oli suorittanut arvioin- nin, komissio teki itsenäisesti aloitteen ensimmäisen arvi- oinnin toteuttamisesta ohjelmakauden alussa kaikista alu- 4. 16—4. 21 Tilintarkastustuomioistuin kiittää komission toimia osoitinkysymyksen ratkaisemiseksi. Säännöksiä vahvistettiin vuonna 1993, ja jokaisen jäsenvaltion kanssa käynnistettiin eroja mittaava tutkimus. Ennakkoarvioin- nissa pidettiin ensisijaisen tärkeinä määrällisiä tavoitteita, ja edistystä onkin tapahtunut: vuosien 1994—99 toimet on kvantifioitu aikaisempaa tarkemmin. Väliarviointien tärkeimpänä tehtävänä on ollut parantaa osoittimia ja niiden tehokkuutta. Komissio korostaa, että ongelmana ei ole ainoastaan täydentää tai vähentää osoittimien määrää, vaan ennen kaikkea seurantajärjestelmien vaikeus taata ohjelmiin jo sisältyvien osoittimien säännöllinen mittaaminen. Kyse ei ole myöskään ohjelmasuunnittelun johdonmukaisuuden puutteesta, vaan alue- ja paikallisviranomaisilla on toissi- jaisuusperiaatteen nojalla oikeus päättää omista toiminta- linjoistaan ja ohjelmasuunnittelun laajuudesta maassaan. C 347/44 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 Joka tapauksessa edistystä tapahtuu arvioinnin asetta- mien paineiden ja vaatimusten alla Arviointien puolueettomuus Koska komissio on tullut siihen tulokseen, että pelkkä menetelmäkehys ei ole riittävä, se aikoo tehdä pidem- mälle meneviä aloitteita rakennerahastouudistuksen yh- teydessä. Arvioinnin huomioon ottaminen 4. 23 Kaksivaiheinen ohjelmakausi ei ole helpottanut arviointia ja ohjelmasuunnittelua, joten muun muassa näistä syistä komissio on ehdottanut siirtymistä yksivai- heiseen ohjelmakauteen. Tästä huolimatta ohjelmakausi 1997—99 hyötyi ajanjaksoa 1989—93 koskevasta jälki- arvioinnista suoritetusta sekä komission aloitteesta YOA:n ennakkoarvioinnista, joka koski komission toimi- valtaan kuuluvia asioita ja unionin toimintalinjoja. Ajanjakson 1994—96 jälkiarvioinnin osalta komissio kat- soo, että ohjelmien uudelleensuunnittelun yhteydessä suo- ritetut arvioinnit ja pk-yrityksiä sekä T&K:ta koskevat aihearvioinnit antavat suurelta osin vastauksen kysymyk- seen. Komissio neuvottelee parhaillaan jäsenvaltioiden kanssa arviointiyhteenvedon aloittamisesta vuoden 1998 jälkipuoliskolla; yhteenveto kattaisi vuoden 1994 jälkei- sen ajanjakson. Kyseinen arviointi (kartoitus) hyödyttäisi tulevaa ohjelmakautta. laatii parhaillaan maakohtaista 4. 24—4. 27 Komissio ja sen vaikutuksesta laadusta kertomusta arvioinnin hankkeiden sopeuttamiseen. Yhteenvetokertomuksessa täydennetään puolivälin tarkastelua. Komission käytettä- vissä olevat tiedot eivät tue tilintarkastustuomioistuimen väitteitä, jotka koskevat hyvin erilaisia tilanteita sadassa eri ohjelmassa. Komissio aikoo laatia asiasta yhteenvedon, kun puolivä- lin tarkastelua koskeva kertomus on valmis. Tällä het- kellä tilintarkastustuomioistuimen kanta vaikuttaa ennen- aikaiselta. Komissio muistuttaa myös arvioinneista olevan hyötyä paitsi ohjelmien hallinnoijille, myös budjettivallan käyttä- jälle ja erityisesti Euroopan parlamentille sekä kansalai- sille. 4. 28—4. 30 Näissä kohdissa vaikuttaa siltä, että tilintar- kastustuomioistuin ei ota riittävästi huomioon yhteistyön monimutkaisuutta kohdissa 6. 5 6. 7 esitetyistä myöntei- sistä kannoista huolimatta. Keskustelu arviointien puolueettomuudesta ja riippumat- tomuudesta ei koske ainoastaan kysymyksiä, jotka liitty- vät menettelyjen soveltamiseen ja paikalla tapahtuvaa tietojen valvontaa koskevaan täsmälliseen viitekehykseen. Arvioinnin laatuun vaikuttavat ennemminkin asiantunte- mus, ammattietiikka, jäsenvaltioiden edut jne. Tilintarkastustuomioistuin ei mainitse, että arviointikerto- musten laadun arviointia koskevassa MEANS-lehden vii- dennessä numerossa luetellaan selvästi kolme hyväksyttyä perustetta kahdeksasta: menettelytavan asianmukaisuus, tietojen luotettavuus ja tulosten uskottavuus. Komissio on sitoutunut parantamaan jatkuvasti vaati- mustasoa ottaen samalla huomioon käytännön vaatimuk- set. Tässä mielessä komissio aikoo sitoutua entistä enem- män arviointijärjestelmien toimivuuteen paikalla. Komission hyväksymät arviointisopimukset 4. 31—4. 32 Komissio soveltaa hankintoja ja sopimuksia käsittelevässä komiteassa laadittuja hankintasopimusten tekemistä koskevia vaatimuksia ja menettelyjä. Asiantun- tijoiden valinta tapahtuu siten EYVL:ssä julkaistujen valintaperusteiden ja määrärahojen myöntämisperustei- den nojalla. Perusteiden soveltaminen ja valinnan tulokset sisältyvät hankintoja ja sopimuksia käsittelevälle komite- alle toimitettavaan kertomukseen. Sopimusten täsmällisen muotoilun osalta on syytä ottaa huomioon se, että komissio ostaa asiantuntijapalvelun, joten sen oman edun mukaista on, että sopimukset laadi- taan siten, että valitut asiantuntijat voivat hyödyntää täysin osaamistaan. 4. 33 Aluetukitavoitteen 1 osalta sovellettavaa menette- lyä ei voi soveltaa sellaisenaan aluetukitavoitteeseen 2, joka kattaa 60 ohjelmaa. Kun otetaan huomioon kyseessä lukumäärä, saman ja työryhmien olevat määrärahat menettelyn soveltaminen johtaisi tarjouspyynnön ositta- miseen, joka olisi ristiriidassa julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekemisestä annetun direktiivin sanamuodon ja hengen kanssa. Kyseisissä tapauksissa komissio toimi sääntöjen mukai- sesti ja pyrki huolellisesti noudattamaan arvioinnin suo- 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/45 rittamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Tätä varten perustettiin arviointia tukevia valmistelutyöryhmiä ja arviointiryhmien kanssa järjestettiin säännöllisiä kokouk- sia. Tämän jälkeen kertomukset vahvistettiin hallinnoin- nista vastaavien yksiköiden kanssa. 4. 34 Tarjouseritelmä määräytyy sponsorin tiedontarpeen perusteella. Sponsorin tehtävänä on määritellä tiedontar- peensa; arvioinnista vastaavat yksiköt ovat puolestaan huolehtineet tiedon sisällöstä. Sopimusehdot toimeksian- non sisältöä lukuun ottamatta on standardoitu hankin- toja ja sopimuksia käsittelevän komitean aloitteesta. Kuten komissio on jo korostanut, ohjelmien arviointia koskevaa yleisesti hyväksyttyä menettelyä ei ole olemassa. Kyetäkseen edelleen toimimaan sovitun toimintalinjan mukaisesti komissio pohtii sovellettavaa menettelyä ja sen käyttökelpoisuutta esitettyihin kysymyksiin ja ehdotettu- jen tekniikoiden toimivuuteen nähden. Yleiset menettely- tavat ovat osa tarjouseritelmää, mutta erityismenettelyta- voista ja teknisistä apuvälineistä päätetään neuvottelu- teitse. 4. 35 Kyseisessä tapauksessa komissio pyrki arvioinnista vastanneiden konsulttien suostumuksella parantamaan kertomuksen laatua järjestämällä kaikkien asianomaisten yksiköiden ja virkamiesten kanssa tapaamisen/keskuste- lun kertomuksen sisällöstä ja päätelmistä. toimitettiin Lopullinen kertomus toukokuussa 1995 (kolme kuukautta kaavailtua myöhemmin), ja se hyväk- syttiin virallisen kuulemisen jälkeen kesäkuussa 1995. Laatimiskustannukset maksettiin heinäkuussa 1995. Ker- tomus, johon tilintarkastustuomioistuimen arvostelu pe- rustuu, on vain konsultin ilman lisäpalkkiota tekemä selvitys. 4. 36 Komissio korostaa, että vertailuperusteet nojautu- vat kolmeen merkittävään, tarkasti määriteltyyn kysy- mykseen: strategian käyttökelpoisuus, hankkeiden yhteen- veto ja tehokkuus sekä täytäntöönpanomekanismien tehokkuus (asiakirjan sivut 2—4). Tavoitetta 1 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvi- ointi (1989—1993) 5. 4 Joihinkin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin on syytä tehdä tarkennuksia. esittämiin a) Jos alueellisia eroavuuksia koskevat tiedot ”ovat liian vanhoja”, arvostelu kohdistuu tilastotoimistoihin eikä arviointimenettelyyn. b) Arvioijat ovat käyttäneet arvioinneissa yleisesti sovel- lettavia otantamenetelmiä, ja he ovat tehneet tapaus- tutkimuksia selvittääkseen tarkemmin tiettyjä asioita. Oikein käytettyinä kyseiset menetelmät antavat käyt- tökelpoisia tuloksia. e) Tilintarkastustuomioistuin toteaa, ettei bottom up -lähestymistapaan perustuvissa analyyseissä aina kyetä tekemään päätelmiä ohjelmien vaikuttavuudesta. Vai- kutusta yhteisön politiikkoihin, hallinnoinnin paran- tamiseen, avoimuuteen jne. ei kuitenkaan voi mitata top down -lähestymistavan tai ekonometristen mallien avulla. g) Tilintarkastustuomioistuin arvostelee asioita, jotka eivät kuuluneet arvioinnin piiriin. 5. 7 Komissio vahvistaa hyödyntäneensä täysin kyseisiä arviointeja kertomuksissaan budjettivallan käyttäjälle sekä laatiessaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuulu- vuutta koskevaa kertomusta. 5. 8 Yksi arvioinnin kolmesta tavoitteesta oli tehdä ehdo- tuksia seuranta- ja hallinnointijärjestelmän parantami- seksi. Myös strategian käyttökelpoisuudesta tehtiin selvi- tys, ja toimien toteuttamisesta laadittiin yhteenveto, jol- loin toimien toteutumisen tehokkuutta voitiin tutkia. Komissio selitti kohdassa 4. 12 kantansa menettelytapaky- symykseen. Eri yksiköitä kuullaan asiassa, ja asiaa käsit- televä yksikkö vastaa kertomuksen hyväksymisestä. Tavoitteen 2 jälkiarvioinnit (1989—1993) 5. TAVOITTEITA 1 JA 2 KOSKEVIEN YHTEISÖN TUKIKE- HYSTEN JÄLKIARVIOINNIT (1989—1993) 5. 13 Ekonometrisia malleja ei voi käyttää järjestelmälli- sesti kaikissa tapauksissa joko siitä syystä, että tuen määrä on alhainen, tai sen takia, että alueellisia tilastotie- toja ei ole käytettävissä. Johdanto 5. 1 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kan- taan kyseisiä arviointeja koskevista vaikeuksista, jotka liittyvät ensimmäisen asteen ohjelmien suunnitteluun. Useat politiikkaa koskevista arvioinneista sisältyvät talou- dellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan kerto- mukseen. Komissio on ehdottanut asiaan mukautuksia uudessa rakennerahastouudistukseksi vuodesta 2000 lähtien. ehdotuksessaan C 347/46 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 16. 11. 98 5. 16 Komissio on jo sisällyttänyt ehdotuksiinsa uusiksi asetuksiksi useita kyseisessä arvioinnissa esitettyjä suosi- tuksia. 6. VÄLIARVIOINNIT (1994—1999) Väliarviointiperiaatteiden kehittäminen ja yhdentäminen 6. 1—6. 20 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan kertomuksen tähän osaan kuuluvissa kysymyk- sissä. Se haluaa tuoda esiin joitakin tarkennuksia: — Kohdassa 6. 15: Komissio katsoo, että kehittämisstra- tegian kriittinen arviointi sekä hankkeiden tavoittei- den ja elinkelpoisuuden vaikutukset kuuluvat pikem- minkin ennakko- tai jälkiarvioinnin piiriin. — Kohdassa 6. 16: Väliarviointien tavoitteena on hank- keiden mukauttaminen ja hallinnoinnin parantami- nen. Yhteisön tuomaa arvonlisää koskeva analyysi on jälkiarviointeja. pikemminkin osa yhteenveto- Yhteisön toimintalinjojen vaikutusta hankkeiden mu- kauttamiseen koskeva analyysi antaa kuitenkin useissa tapauksissa hyödyllistä tietoa yhteisön tuo- masta arvonlisästä. ja — Kohdassa 6. 18: Komissio on pyrkinyt väliarvioinnissa ymmärtämään mahdollisuuksien mukaan eri rakenne- rahastoista rahoitettujen toimien synergiaa, muun muassa niiden maiden osalta, joissa ohjelmakaudet on erotettu toisistaan, kuten Saksaa koskevissa tavoitteen 1 YOA:ssa. Tätä varten EAKR:n toimien arviointiin nimitetyt henkilöt laativat yhteenvedon kunkin raken- nerahaston osalta suoritetuista arvioinneista. Komis- sio myöntää, että tilintarkastustuomioistuimen mainit- sema alueellinen arviointi on liian epätäydellinen, mutta sellaisenaan se ei edusta kaikkia maassa toteu- tettuja arviointeja. Tilintarkastustuomioistuimen huo- mautus esimerkiksi siitä, että väliarvioinnissa ei otettu huomioon alustavan rahoitussuunnitelman muutok- sia, jotka aiheutuivat Brandenburgin osavaltion pyytä- mistä toimenpideohjelman muutoksista, pitää paik- kansa. Näihin toimiin osoitettujen määrärahojen toteutumisaste on korkea, joten toimenpiteitä mukau- tettiin 12. 6. 1996 ja 5. 8. 1996 kokoontuneissa seuran- takomiteoissa. Lähestymistavat, menetelmät ja tekniikat Tehokkuuden ja suorituskyvyn arviointi tapahtuu bottom up -lähestymistavan avulla. Laajojen YTK:n osalta, joiden yhteydessä tuli esiin kysymys uudelleensuunnittelun vai- kutuksista suhteessa kokonaisvaikutuksiin, on Irlannissa, Espanjassa, Kreikassa, Portugalissa ja Italiassa käytetty ekonometrisen mallintamisen tekniikoita. ja 6. 22 Komissio on käyttänyt apunaan Euroopan Yhdysvaltain parhaita asiantuntijoita löytääkseen parhaat mahdolliset lähestymistavat ohjelmien arviointiin. Menettelytapoihin sinänsä liittyvät ongelmat ja seuranta- järjestelmien riittämättömyys vaikeuttavat usein tulosten vertailua Euroopan tasolla. 6. 23 Yleensä väliarviointien tavoitteena ei ole mitata ohjelmien vaikutuksia. Kyse on vapaaehtoisesta valin- nasta, sillä kyseiset vaikutukset eivät ole havaittavissa vielä hankkeiden ensimmäisessä vaiheessa; hanke etenee toteuttamisesta tuloksiin ja lopulta vaikutuksiin. Laajojen YTK:n kokonaisvaikutuksen määrittämistä käsiteltiin kohdassa 6. 21. 7. RAKENNERAHASTOJEN VAIKUTUKSET JA ARVIOIN- TIMALLIT Vaikutukset yhteisön tukikehyksiin ja ohjelmiin 7. 1—7. 15 Kertomuksensa tässä osassa tilintarkastustuo- mioistuin esittelee erilaisten ekonometristen ja makrota- loudellisten mallien tuloksia, mikä saattaa olla harhaan- johtavaa, jos tulosten vaikutuksia ja ominaisuuksia ei selitetä. Kyseiset tiedot sisältyvät jo taloudellista ja sosiaa- lista yhteenkuuluvuutta koskevaan kertomukseen. Vaikutukset aliohjelmien, toimenpiteiden ja hankkeiden tasolla 7. 16—7. 19 Tilintarkastustuomioistuin tuntuu arvostele- van arvioinnin puuttumista aliohjelmien ja toimenpiteiden tasolla, mutta ohjelman arviointi (yleensä ”bottom up” lähestymistavan avulla) perustuu luonnollisesti toimenpi- teiden ja aliohjelmien arviointiin. 6. 21 Tilintarkastustuomioistuin arvostelee väliarvioin- tien tavoitteiden yleistä muotoilua sopimuksissa. Komis- sio on laatinut asiasta ohjeet, mutta joissakin tapauksissa niitä ei ole noudatettu alemmilla tasoilla. Samoin komission aloittamissa, parhaillaan suoritetta- vissa aihekohtaisissa arvioinneissa keskitytään horisontaa- lisesti tiettyihin toimenpiteisiin ja/tai aliohjelmiin, jotka koskevat muun muassa pk-yrityksiä, T&K:ta, ympäristöä jne. 16. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 347/47 8. PÄÄTELMÄT 8. 1—8. 19 Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen päätelmiä rakentavana kritiikkinä kysymyksissä, joissa komissio on pyrkinyt saavuttamaan edistystä jo vuosien ajan ja joita se aikoo työstää edelleen. tuun edistykseenkin. Komission rakennerahastoja kos- keva toiminta, jota SEM 2000 -ohjelma vahvistaa, tähtää uuden arviointikulttuurin kehittämiseen. Lähes kaikki alueet ovat arvioinnin piirissä. Komissio myöntää, että tilintarkastustuomioistuimella on syytä kiinnittää huomiota niin puutteisiin kuin saavutet- On syytä ottaa huomioon myös toissijaisuusperiaate, samoin kuin alueellisista ja aihekohtaisista eroista johtu- vat vaikeudet ja monimuotoisuus