title: Relazione speciale n. 15/98 relativa alla valutazione degli interventi dei Fondi strutturali per i periodi 1989-1993 e 1994-1999, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE)

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text: 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 15/98 relativa alla valutazione degli interventi dei Fondi strutturali per i periodi 1989-1993 e 1994-1999, corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (98/C 347/01) INDICE Punti Pagina 1. INTRODUZIONE. 1. 1 — 1. 4 2. PORTATA DEL CONTROLLO. 2. 1 — 2. 3 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI. 3. 1 — 3. 12 4. PROBLEMI GENERALI. 4. 1 — 4. 36 Introduzione. 4. 1 — 4. 11 Quadro di riferimento. 4. 12 — 4. 13 Basi statistiche e informazioni relative agli obiettivi perseguiti. 4. 14 — 4. 15 Indicatori. 4. 16 — 4. 21 Considerazione della valutazione. 4. 22 — 4. 27 Oggettività delle valutazioni. 4. 28 — 4. 30 I contratti di valutazione aggiudicati dalla Commissione. 4. 31 — 4. 36 5. VALUTAZIONI EX POST DEI QCS DEGLI OBIETTIVI 1 E 2 (1989-1993). 5. 1 — 5. 17 Introduzione. 5. 1 Valutazione ex post dei QCS dell’obiettivo 1 (1989-1993). 5. 2 — 5. 8 Valutazioni ex post obiettivo 2 (1989-1993). 5. 9 — 5. 17 3 3 4 5 5 6 7 7 8 8 9 9 9 10 11 C 347/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Punti Pagina 6. VALUTAZIONI INTERMEDIE (1994-1999). 6. 1 — 6. 27 Messa a punto e integrazione dei principi della valutazione intermedia. 6. 1 — 6. 7 Procedure di attuazione. 6. 8 — 6. 13 Priorità assegnate agli obiettivi di valutazione. 6. 14 — 6. 20 Approcci, metodi e tecniche. 6. 21 — 6. 26 Realizzazione dei programmi dell’obiettivo 2 (1994-1996). 6. 27 7. IMPATTO DEI FONDI STRUTTURALI E MODELLI DI VALUTAZIONE 7. 1 — 7. 22 Impatto a livello dei QCS e dei programmi. 7. 1 — 7. 15 Risultati dei modelli in materia d’impatto dei Fondi strutturali. 7. 1 — 7. 13 Crescita del PIL. 7. 2 — 7. 3 Convergenza reale in termini di PIL pro capite. 7. 4 — 7. 8 Occupazione e disoccupazione. Efficacia degli strumenti dei QCS. 7. 9 7. 10 Obbligo di addizionalità e di cofinanziamento. 7. 11 — 7. 12 Sviluppo sostenibile. 7. 13 Ruolo della valutazione a livello macroeconomico nel processo decisio- nale dei Fondi strutturali. 7. 14 — 7. 15 Impatto a livello di sottoprogrammi, misure e progetti. 7. 16 — 7. 22 8. CONCLUSIONE. 8. 1 — 8. 19 PROSPETTI. ALLEGATI. Risposte della Commissione. 13 13 14 15 15 16 17 17 17 17 17 18 18 18 18 19 19 20 22 31 40 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/3 1. INTRODUZIONE 1. 1. La riforma dei Fondi strutturali (FS) attuata nel 1988 ha introdotto l’obbligo, per la Commissione e gli Stati membri, di valutare le politiche strutturali europee. Nel 1993, la regolamentazione modificata nel quadro della revisione della riforma dei FS (1994–1999), nonche´ le clausole standard dei nuovi Quadri comunitari di sostegno (QCS) e dei Documenti unici di programma- zione (DOCUP) hanno rafforzato l’obbligo di valuta- zione. 1. 2. La valutazione, strumento indispensabile per una buona gestione dei FS, viene definita nelle principali disposizioni regolamentari (1) come una verifica dell’effi- cacia a tre livelli: a) l’impatto complessivo delle azioni strutturali sugli obiettivi definiti dall’articolo 130 A del trattato; b) l’impatto complessivo delle azioni previste dai QCS; c) l’impatto specifico di ogni singolo intervento opera- tivo (programmi e altre forme d’intervento). 1. 3. L’attuazione della valutazione si articola sostanzial- mente in tre fasi: a) la valutazione ex ante (2), che consente, da un lato, di individuare correttamente i problemi socioeconomici da risolvere e gli obiettivi da raggiungere e, dall’altro, la strategia adottata per affrontarli, con i mezzi a disposizione; b) la valutazione intermedia, che consente di verificare, in corso di esecuzione di un programma, se gli obiettivi sono ancora quelli adatti e se i risultati desiderati hanno buone prospettive di essere conse- guiti; c) la valutazione ex post, che viene effettuata a pro- gramma concluso e serve ad accertare se i risultati e gli effetti ottenuti possono essere considerati positivi, fermo restando che gli effetti a lungo termine di un’azione di natura strutturale possono essere ben compresi solo a distanza di alcuni anni dal momento in cui l’azione si e` conclusa. 1. 4. La regolamentazione, così come modificata nel 1993, sottolinea, in materia di valutazione, la responsabi- lità sia degli Stati membri che della Commissione, nel quadro della partnership (3). Data la situazione, la Com- missione ha preso l’iniziativa dell’inquadramento e del coordinamento generale dell’attuazione della valutazione e presenta una relazione triennale di valutazione, prevista dall’articolo 16 del regolamento (CEE) n. 2052/88, sui progressi compiuti in materia di coesione economica e sociale e sul contributo che a tali progressi hanno appor- tato i Fondi e il cofinanziamento nazionale. 2. PORTATA DEL CONTROLLO 2. 1. L’obiettivo generale dell’indagine della Corte (4) era quello di verificare i progressi compiuti in materia di valutazione degli interventi strutturali comunitari, sia sul piano dei sistemi e delle procedure di valutazione sia sotto il profilo metodologico. L’analisi ha riguardato le modalità della messa in atto della valutazione degli inter- venti strutturali, sia da parte della Commissione che stati oggetto nell’ambito della partnership. Sono dell’esame della Corte la legittimità e la regolarità dell’uti- lizzo degli stanziamenti del bilancio delle Comunità euro- pee destinati alla valutazione nonche´ la qualità della loro gestione finanziaria. 2. 2. L’indagine ha inteso inoltre esaminare le tecniche di valutazione dell’impatto socioeconomico delle azioni strutturali. Pur non proponendosi come una valutazione diretta dei programmi che portano a nuovi risultati scientifici, l’indagine rileva alcuni dei risultati constatati dagli esperti, per meglio evidenziare il rapporto esistente tra gli strumenti di politica economica utilizzati e i risultati ottenuti. 2. 3. Indagini specifiche hanno riguardato le valutazioni ex post dei QCS e dei programmi operativi (PO) degli il periodo di programmazione obiettivi 1 e 2 per 1989–1993 nonche´ le valutazioni intermedie dei QCS, dei DOCUP e dei PO per il periodo di programmazione 1994–1999. Sono state prese in considerazione tutte le valutazioni ex post dei QCS del periodo 1989–1993 per (1) Si tratta in particolare: a) dell’articolo 6 del regolamento quadro [regolamento (CEE) n. 2052/88 modificato dal regolamento (CEE) n. 2081/93] relativo alle missioni dei Fondi a finalità strut- turali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi; b) dell’articolo 26 del regolamento sul coordinamento dei Fondi [regolamento (CEE) n. 4253/88 modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93]. (2) Nota valida soltanto per la versione francese: L’«appre´ciation ex ante» est parfois e´galement appele´e «e´valuation ex ante». Dans le pre´sent rapport, la Cour a pre´fe´re´ retenir les termes re´glementaires d’«appre´ciation ex ante». (3) L’azione strutturale comunitaria e` concepita come intervento complementare alle azioni nazionali corrispondenti o come contributo a queste ultime. Essa avviene nell’ambito di una stretta concertazione, denominata «partnership», tra la Com- missione, lo Stato membro, le autorità regionali e locali, le altre autorità competenti, le parti economiche e sociali e gli altri organismi competenti. La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner. (4) Nelle sue relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1990 (capitolo 7), 1993 (capitoli 6, 7, 8 e 9) e 1994 (capitolo 4), la Corte faceva già notare numerose carenze nella valutazione per il periodo di programmazione 1989–1993. C 347/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 l’obiettivo 1, oltre al 20 % circa delle relazioni di valuta- zione ex post dei QCS del periodo 1989–1993 per l’obiettivo 2 e il 15 % di quelle intermedie dei QCS del periodo 1994–1999, scelte in funzione della loro riparti- zione geografica e del tipo d’intervento (QCS, DOCUP, PO). Su 25 relazioni di valutazione vertenti principal- mente su aspetti macroeconomici, 15 sono state analiz- zate. L’indagine si e` svolta presso i servizi della Commis- sione e in otto Stati membri (Belgio, Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Portogallo), nei quali sono stati consultati i valutatori e i responsabili delle amministrazioni nazionali interessate. 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI 3. 1. La valutazione si e` sviluppata e diffusa, sotto la spinta della Commissione, soprattutto durante il periodo di programmazione 1994–1999, in particolare nel quadro del FESR, portando inoltre al riconoscimento di tale strumento nel settore della gestione e della programma- zione. A partire da questo periodo di programmazione 1994–1999, la valutazione e` applicata sistematicamente alle due prime fasi (ex ante, intermedia) e lo sarà alla fine del periodo (ex post) (cfr. i punti 4. 2–4. 8). 3. 2. La Commissione, pur conoscendo le proprie spese dirette per la valutazione, non dispone sempre di tutte le informazioni relative alle spese di valutazione nell’ambito della partnership (cfr. i punti 4. 9–4. 11). 3. 3. La Commissione ha contribuito notevolmente a diffondere la cultura della valutazione, sebbene non abbia introdotto un quadro sufficiente riguardo agli indicatori e alla metodologia di valutazione nel suo programma «Me- todi di valutazione delle azioni di natura strutturale» (MEANS). Data la complessità degli aspetti metodologici legati alla valutazione, non esiste una metodologia unica applicabile ad ogni caso specifico. È tuttavia importante che la Commissione sia in grado di fornire quadri meto- dologici che permettano di disporre di orientamenti appropriati per portare a termine valutazioni che siano adeguate ai casi specifici (cfr. i punti 4. 12–4. 13). 3. 4. La qualità degli indicatori e` strettamente legata all’affidabilità dei dati che risultano dall’applicazione degli interventi e delle basi statistiche esistenti, che, sotto la responsabilità degli Stati membri, spesso si rivelano insufficienti; gli Stati membri dovrebbero migliorarne la qualità (cfr. i punti 4. 14–4. 21). 3. 5. Molte delle valutazioni si concludono in ritardo, il che comporta altrettanti ritardi negli adeguamenti dei programmi. Peraltro, si potrebbe tenere conto in modo migliore dei risultati della valutazione in termini di effi- cienza o di efficacia delle varie forme d’intervento, ai fini della riprogrammazione (cfr. i punti 4. 22–4. 27). 3. 6. Quanto all’obiettività delle valutazioni, la Commis- sione non effettua alcun controllo in loco circa la coe- renza e l’affidabilità degli indicatori o dei sistemi che li producono (cfr. i punti 4. 29–4. 30). 3. 7. Le procedure di aggiudicazione dei contratti di consulenza per le valutazioni presentano ancora delle carenze rilevanti a livello della Commissione. La selezione dei consulenti non sempre e` giustificata in modo chiaro. I capitolati d’oneri restano molto generali quanto a tecnica legata alla metodologia, indicatori e risultati da conse- guire. Si verificano di conseguenza ritardi e inconvenienti in sede di elaborazione delle relazioni di valutazione, con una qualità variabile dell’analisi e la formulazione di raccomandazioni talvolta vaghe (cfr. i punti 4. 31–4. 36). 3. 8. L’applicazione delle metodologie per le valutazioni ex post degli obiettivi 1 e 2 nel periodo 1989–1993 ha dovuto affrontare lacune statistiche, l’assenza di obiettivi e d’indicatori di previsione quantificati nonche´ un moni- toraggio inefficace degli effetti, e non e` sempre stata realizzata con sufficiente precisione. Le valutazioni hanno comunque evidenziato la presenza di un valore aggiunto comunitario dei FS, sul piano delle realizzazioni, dei risultati e degli effetti dei QCS, dei PO e delle misure, come su quello della programmazione, dell’organizza- zione, della sorveglianza, del coordinamento, della par- tnership e dell’addizionalità (cfr. i punti 4. 15–4. 19, 5. 1, 5. 4, 5. 10–5. 16). 3. 9. Per quanto riguarda le valutazioni intermedie rela- tive agli interventi dei FS nel periodo 1994–1999, attuate in partnerhsip nell’ambito dei comitati di sorveglianza, pur nel variare dell’ordine di priorità dei singoli obiettivi, ha avuto un ruolo importante in tutte le valutazioni intermedie l’esame delle realizzazioni fisiche e finanziarie. La valutazione degli effetti e` ostacolata dai problemi a livello di indicatori e di rappresentazione formale degli effetti stessi all’interno di un modello (modellizzazione). Queste valutazioni presentano tuttora un’utilità solo rela- tiva per il processo decisionale, per la gestione dei pro- getti, la riprogrammazione o la preparazione degli inter- venti futuri (cfr. i punti 4. 16–4. 21, 6. 5, 6. 7, 6. 14–6. 26). 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/5 3. 10. Per quanto riguarda, in modo specifico, l’obiettivo 2, la valutazione ha permesso di evidenziare le seguenti carenze: a) uno sfasamento tra la realizzazione dei programmi e il finanziamento comunitario, dato che restano di entità notevole i riporti di stanziamenti da un programma all’altro, dell’ordine del 12 % in media per il passag- gio dal periodo 1994–1996 a quello 1997–1999 (cfr. il punto 6. 27); b) la sequenza di periodi brevi di programmazione non consente l’utilizzo ottimale dei risultati ricavati dalla valutazione (cfr. il punto 4. 23); c) la misurazione degli effetti indiretti resta insufficiente per poter rilevare l’impatto degli interventi strutturali, segnatamente in materia di occupazione (cfr. i punti 5. 12–5. 15). 3. 11. Le valutazioni macroeconomiche effettuate hanno evidenziato dei risultati positivi, in particolare per quanto attiene all’impatto delle azioni strutturali (incremento del PIL, effetti sull’offerta e la domanda, miglioramento dell’occupazione e della convergenza, efficacia degli stru- menti dei QCS) nonostante le lacune dei sistemi di programmazione, di attuazione e di sorveglianza di tali azioni (cfr. i punti 7. 1–7. 14). 3. 12. Le valutazioni a livello di sottoprogrammi o di misure restano carenti. Esse sono ostacolate da difficoltà tecniche legate alla dispersione e alla mancanza di coe- renza di gran parte delle misure e dei sottoprogrammi in questione (cfr. il punto 7. 17). 4. PROBLEMI GENERALI Introduzione 4. 1. Scopo della valutazione e` determinare gli effetti socioeconomici delle azioni attuate, vale a dire esaminare i risultati ottenuti confrontandoli con le risorse investite e analizzarne i costi; tutti i punti dovranno inoltre essere oggetto di analisi a fronte dei risultati previsti. Perche´ questo compito possa essere svolto con successo, occorre disporre di una buona base statistica, fissare degli obiet- tivi quantificati in base ad un sistema d’indicatori e formulare un quadro metodologico e analitico, senza trascurare comunque un’analisi dei rapporti esistenti tra risorse impiegate, risultati finali e risultati intermedi. La Corte, pur avendo rilevato concreti progressi che contri- buiscono a consolidare la dinamica della valutazione, ha constatato a tutti questi livelli delle carenze che hanno limitato finora l’utilità delle valutazioni realizzate nel quadro dei fondi strutturali. 4. 2. Dopo la riforma del 1988, la valutazione rientra esplicitamente nell’ambito della partnership [articolo 26 del regolamento (CEE) n. 4253/88 — precisato nel rego- lamento modificato del 20 luglio 1993]. Nel corso del primo periodo di programmazione e fino al 1995 le valutazioni sono però state effettuate soprattutto su ini- ziativa della Commissione (5). Tali valutazioni, in partico- lare quelle a carattere ex post, sono state ostacolate da strategie di sviluppo poco precise e da controlli poco soddisfacenti; in generale, inoltre, non sono state prese veramente in considerazione e non sono state discusse in modo approfondito a livello dei comitati di sorve- glianza. 4. 3. La Commissione, in un primo tempo, si e` più che altro dedicata a mettere a punto il proprio dispositivo di valutazione per l’insieme dei QCS relativi ai cinque obiet- tivi prioritari della riforma (6). Tra le iniziative assunte dalla Commissione per la realizzazione della valutazione e dei metodi relativi, e` da citare la creazione nel 1992 del gruppo tecnico «Valutazione delle politiche regionali» e, sul piano metodologico, il lancio del programma «Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale» (ME- ANS) nel 1994. 4. 4. Per il periodo di programmazione 1994–1999 la Commissione ha lanciato una nuova dinamica della valu- tazione, che si concretizza attualmente nella sua applica- zione sistematica alle due prime fasi (ex ante, intermedia) e in seguito alla fase ex post. 4. 5. La valutazione intermedia, benche´ non prevista esplicitamente nei regolamenti dei FS, e` stata applicata a partire dal 1995–1996 a tutti i QCS, i DOCUP e i PO del periodo di programmazione 1994–1999. Essa rientra nell’ambito della partnership permettendo ai comitati di sorveglianza di farne uno strumento di gestione inte- (5) Si tratta delle valutazioni seguenti: a) per il periodo di programmazione 1989–1993: ante dei QCS O1 — valutazioni ex e O5b (1990–1991), — valutazioni ex post dei QCS O1 (1994–1995), — valutazioni ex post dei QCS O2 (1996–1997), — valutazioni tematiche (PMI, telecomunicazioni); b) per il periodo di programmazione 1994–1999: — valutazioni ex ante dei piani di sviluppo regionale O1, — valutazioni ex ante dei programmi O5b, — valutazioni ex ante dei DOCUP O2 1994–1996, — valutazioni ex ante dei DOCUP O2 1997–1999, — analisi critiche dei DOCUP e QCS O1 (1995). Sono state inoltre richieste dalla Commissione delle valuta- zioni per Stato membro dell’impatto delle politiche strutturali europee sulla coesione economica e sociale dell’Unione. (6) Nota della DG XXII del 14 marzo 1991. C 347/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 grata e contribuendo così a potenziare al massimo la diffusione della cultura della valutazione. La Commis- sione ha predisposto, per la valutazione intermedia, un dispositivo in più fasi successive, che dovrà essere attuato dagli Stati membri (7). 4. 6. Tale dispositivo non indica tuttavia le modalità concrete del processo (definizione del capitolato d’oneri, criteri di selezione dei valutatori, struttura della relazione di valutazione, raccolta dei dati, norme di assicurazione qualità richieste, calendario, ecc. ). 4. 7. Contemporaneamente, la Commissione ha organiz- zato delle manifestazioni, integrate da numerose pubbli- cazioni (8). Facendo incontrare i professionisti della valu- tazione e i responsabili della gestione dei FS, queste manifestazioni hanno contribuito a sviluppare una cul- tura della valutazione e a sensibilizzare in proposito i responsabili della gestione. La valutazione e` stata presen- tata essenzialmente come processo di apprendimento sulla base dell’esperienza. 4. 8. La Commissione ha presentato nel maggio 1998, nell’ambito del progetto preliminare di bilancio generale delle Comunità europee per l’esercizio 1999, il docu- mento di lavoro «Bilancio della valutazione nel 1996/ 1997», nel quale essa descrive le attività di valutazione condotte nel periodo 1996–1997, presenta l’elenco delle valutazioni effettuate e in corso di realizzazione e fornisce (7) a) l’elaborazione nel 1994 dei primi «termes de re´fe´rence pour l’e´valuation on going de CCA et des formes d’inter- vention objectif 1» (quadri di riferimento per la valuta- zione on going dei QCS e delle forme d’intervento dell’obiettivo 1). Essi confermano il ruolo della valuta- zione intermedia in quanto strumento di supporto alla decisione per i comitati di sorveglianza, e la sua realizza- zione in partnership. Essi precisano inoltre le modalità di attuazione, segnatamente il profilo della squadra di valu- tazione e i suoi compiti; b) la diffusione nel 1995 degli «orientations communes pour le suivi et les e´valuations interme´diaires» (orientamenti comuni per il controllo e le valutazioni intermedie) per i FS comunitari, che definiscono gli elementi d’analisi (obiettivi generali e specifici, indicatori), nonche´ il colle- gamento tra sorveglianza e valutazione intermedia; c) l’invio di lettere agli Stati membri (1995) per ricordare l’obbligo di valutazione intermedia e per precisare nuova- mente le modalità di attuazione auspicate. (8) Ad esempio: a) la conferenza di Bruxelles sulla valutazione della politica regionale europea (16 novembre 1995) riguardante prin- cipalmente i risultati delle valutazioni ex post dell’obiet- tivo 1 1989–1993 e delle valutazioni ex ante 1994–1999; b) la conferenza europea sui metodi di valutazione degli interventi dei FS (Berlino, 2 e 3 dicembre 1996) vertente essenzialmente sui problemi della valutazione d’impatto ai livelli microeconomico, macroeconomico e tematico; c) la conferenza di Siviglia del marzo 1998 volta a favorire gli scambi di esperienze in materia di valutazione nell’am- bito della partnership. una sintesi dei risultati emersi dalle valutazioni svolte nel 1996–1997. 4. 9. Le spese sostenute per la valutazione possono essere finanziate direttamente dalla Commissione, oppure cofi- nanziate nell’ambito della partnership con gli Stati mem- bri. Le tabelle 1 e 2 indicano le spese effettuate diretta- mente dalla DG XVI per l’attività di valutazione nei due periodi di programmazione 1989–1993 e 1994–1999. 4. 10. Per il periodo 1989–1993, le spese relative alla valutazione sono dell’ordine di 10 milioni di ECU, come emerge dalla tabella 1. Per i due terzi, queste spese riguardano due ambiti che rientrano direttamente nella competenza della Commissione e dipendono dalla sua iniziativa: da un lato, le iniziative comunitarie a titolo dell’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 4253/88 per un importo di 3,1 milioni di ECU e, dall’altro, le valutazioni trasversali e tematiche riguardanti le PMI, le telecomuni- cazioni, l’ambiente e le risorse umane, per un importo di 3,2 milioni di ECU. Le somme destinate alla valutazione degli obiettivi 1 e 2 dei FS sono rimaste invece relativa- mente contenute, dato che nello stesso periodo la partner- ship non e` stata molto attiva nel campo della valutazione. Nel periodo 1994–1999, l’importo riservato alla valuta- zione e` di 25,2 milioni di ECU nell’aprile 1998, come risulta dalla tabella 2. L’incremento rispetto al periodo precedente e` dovuto all’attivazione della valutazione intermedia e alla formulazione della relativa metodologia nel quadro della partnership. 4. 11. Per quanto riguarda le spese effettuate in tale ambito dalla Commissione e dagli Stati membri, spese che sono aumentate notevolmente dal 1996, la Commissione non dispone sempre di tutte le informazioni necessarie, in particolare se le valutazioni sono inserite nella misura «assistenza tecnica» dei programmi operativi, voce che può comprendere anche altre spese. Sarebbe opportuno, per rendere questo costo più trasparente, prevedere fin dalla fase iniziale della programmazione un importo destinato in modo specifico all’attività di valutazione. Quadro di riferimento 4. 12. Nel processo di messa a punto della valutazione, il programma MEANS (1995–1998), per un importo totale di 2,8 milioni di ECU, ha un ruolo specifico (9). Il criterio applicato punta alla formulazione di una metodologia uniforme e coerente, grazie all’inventario delle diverse metodologie impiegate dagli Stati membri e all’evidenzia- (9) Questo programma e` gestito congiuntamente dalla Commis- sione e da un consulente esterno, la cui partecipazione e` finanziata sulla linea di bilancio B2-1820 per un importo annuo di 932 000 ECU. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/7 zione di esempi validi. Questa ottica, basata soprattutto sull’incitamento e su dati empirici, non consente alla Commissione di pronunciarsi sulle modalità concrete di attuazione di metodi di valutazione o sulla scelta degli indicatori, in particolare di quelli che misurano l’impatto socioeconomico nell’ambito dello sviluppo regionale. Data la complessità degli aspetti metodologici legati alla valutazione, non esiste una metodologia unica applicabile ad ogni caso specifico. È tuttavia importante che la Commissione sia in grado di fornire quadri metodologici che permettano di disporre di orientamenti appropriati per portare a termine valutazioni adeguate ai casi speci- fici. 4. 13. I risultati prodotti dal programma MEANS sono serviti finora a porre le fondamenta di un nuovo approc- cio in materia di valutazione, introducendo un linguaggio comune e consentendo di preparare la valutazione inter- media nell’ambito della partnership. Le tabelle 3 e 4 illustrano l’impostazione generalmente accettata per l’at- tuazione della valutazione. Il programma MEANS tutta- via non ha ancora risposto in modo approfondito ai problemi relativi agli aspetti pratici od operativi della valutazione. Pertanto, due interrogativi fondamentali restano ancora senza risposta: quale sia il sistema d’indi- catori più adeguato per formulare un giudizio globale in merito ad un programma strutturale comunitario, e quale sia l’orientamento valutativo più appropriato per misu- rare l’impatto socioeconomico di un dato programma strutturale nel quadro dello sviluppo regionale. La Com- missione non e` pertanto ancora in grado di formulare istruzioni precise circa le tecniche da applicare in con- creto nelle singole situazioni specifiche di valutazione. Questa lacuna incide sulla messa in atto delle valutazioni intermedie per gli interventi relativi al periodo di pro- grammazione 1994–1999. Basi statistiche e informazioni relative agli obiettivi perseguiti 4. 14. Tutte le forme di valutazione — ex ante, interme- die o ex post — si scontrano con obiettivi spesso formu- lati in modo troppo generico, perfino quelli relativi alle misure. Indicatori 4. 16. L’esistenza di sistemi d’indicatori affidabili e ade- guati e` un elemento indispensabile del processo di pro- grammazione. Ai fini della valutazione, i programmi strutturali devono contenere informazioni sull’esecuzione finanziaria e fisica, oltre che sui risultati e sull’efficienza delle azioni. Tali indicatori devono poter informare i responsabili della gestione sugli effetti immediati o dure- voli delle azioni realizzate, e metterli in grado di misurare i progressi compiuti a fronte degli obiettivi globali dei programmi, quali la crescita a livello regionale o la riduzione della disoccupazione. 4. 17. L’affidabilità degli indicatori finanziari e` stretta- mente connessa a quella degli attestati di spesa inviati alla Commissione per l’esecuzione dei relativi pagamenti. Gli indicatori fisici sono spesso presentati come un supple- mento d’informazioni e la loro affidabilità e` relativa. Le basi di dati esistenti non sempre consentono di registrare l’evoluzione fisica delle realizzazioni e i beneficiari finali non sempre informano con regolarità i responsabili della gestione circa lo stato di avanzamento delle realizzazioni fisiche. Dalla valutazione intermedia del PO Lisboa e Vale do Tejo del Portogallo emergono indicatori fisici strettamente proporzionali alle spese, senza indicazione di variazioni legate a ritardi di realizzazione o ad altre cause. Gli Stati membri dovrebbero migliorare i propri meccanismi di sorveglianza e le basi di dati sostenendo gli indicatori. 4. 18. La misurazione dei risultati e degli effetti a livello dei sottoprogrammi e delle misure, ma anche l’impatto a livello dei programmi, devono affrontare l’incertezza che grava sull’identificazione dei rapporti di causalità tra i diversi livelli di obiettivi, come pure tra obiettivi, da un lato, e misure e progetti dall’altro, nonche´ sull’identifica- zione dei rapporti orizzontali di complementarità e siner- gia tra misure e tra obiettivi. Restano pertanto difficili da individuare gli effetti specifici di una misura sullo svi- luppo regionale, o l’impatto di un investimento sulla domanda e, a maggior ragione, sull’offerta. A fronte di tale situazione, la ricerca d’indicatori che costituiscano uno strumento adeguato per la valutazione dei risultati e dell’impatto si rivela ancora incompiuta per quanto attiene al QCS 1994–1999(cfr. il punto 6. 23). 4. 15. Lo stadio di sviluppo in cui si trovano le basi statistiche esistenti fa da freno alla sorveglianza e alla valutazione dei programmi e delle misure cofinanziati dai fondi strutturali. Le carenze riguardano in particolare la mancanza di copertura statistica specifica per le zone interessate, l’assenza di dati statistici per determinati aspetti e una frequenza inadeguata nella raccolta dei dati rispetto ai bisogni della sorveglianza e della valutazione. 4. 19. L’attività di valutazione ex ante del QCS e` indi- spensabile per le valutazioni successive, ma bisogna aver cura di stabilire e quantificare tutti gli indicatori di risultati e d’impatto, perche´ si possa formulare un giudi- zio sull’impatto prevedibile del programma ed effettuare un confronto con gli effetti reali. In questo caso, l’ap- proccio della gestione per obiettivi non e` sempre stato applicato in modo armonizzato o soddisfacente, il che ha C 347/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 avuto ripercussioni nel settore degli indicatori necessari alla valutazione. Avviene così che il QCS 1994–1999 italiano contenga un numero ridotto d’indicatori, fatto che potrebbe pregiudicare le valutazioni successive, e che al contrario il QCS 1994–1999 del Portogallo, approvato dalla Commissione senza modifiche di rilievo, preveda un numero eccessivo d’indicatori (300 circa), fatto che può parimenti complicare l’attività di valutazione. Tale dispa- rità nella definizione degli indicatori da un QCS all’altro sottolinea la mancanza di coerenza nella programma- zione. La presenza di numerosi obiettivi di carattere generale e poco quantificabili induce talvolta a rivedere, in sede di valutazione intermedia, il sistema d’indicatori approvato dalla Commissione in fase di valutazione ex ante, che si rivela scarsamente definito e operativo. 4. 20. Gli interventi strutturali e le situazioni socioecono- miche sulle quali essi agiscono danno luogo ad una grande varietà d’indicatori, spesso definiti in modo decen- tralizzato. La Commissione non ha elaborato elenchi d’indicatori che essa considera indispensabili e rappresen- tativi sul piano dello sviluppo regionale o nel quadro dei diversi tipi di azione, anche se sono stati trasmessi ad alcune autorità nazionali o regionali elenchi parziali che sono già stati oggetto di discussione. 4. 21. Una maggior quantificazione degli indicatori di risultati e d’impatto dovrebbe avvenire nell’ambito del controllo, senza perdere di vista l’aspetto dell’affidabilità. Avviene infatti talvolta che la quantificazione non sia affidabile e che in certi casi non si riesca ad evitare il doppio conteggio dei posti di lavoro creati o non si possano distinguere gli effetti lordi dagli effetti netti sull’occupazione. Questo inconveniente e` stato constatato confrontando la relazione di valutazione intermedia del PO Brandeburgo con le statistiche relative all’iscrizione delle persone alla previdenza sociale. Considerazione della valutazione 4. 22. Il contributo che la valutazione può dare all’im- piego efficace dei fondi comunitari dipende in larga misura dalla qualità del suo contenuto, oltre che dalla data di ricezione dei risultati e da quella della decisione intesa a modificare la strategia. Tuttavia, alcune valuta- zioni intermedie dei QCS, dei DOCUP e dei PO per il periodo di programmazione 1994–1999 sono state por- tate a termine con un certo ritardo, che a sua volta fa ritardare gli eventuali adeguamenti. i risultati delle valutazioni, che consentono di trarre insegnamenti dal passato e adeguare gli interventi succes- sivi, con le date in cui si devono prendere le decisioni di programmazione. Nel caso dell’obiettivo 2, esiste un certo sfasamento temporale tra il ciclo della programma- zione e quello della valutazione; la versione finale della relazione riepilogativa della valutazione ex post per que- sto obiettivo, relativamente al periodo 1989–1993, e` stata infatti trasmessa alla Commissione nell’estate 1997, men- tre era in corso la valutazione ex ante della programma- zione 1997–1999 e la valutazione ex post per il periodo 1994–1996 non era ancora stata avviata. 4. 24. A prescindere dai risultati dei programmi struttu- rali evidenziati dalle relazioni di valutazione, la dotazione di bilancio riservata a questi programmi o a quelli successivi resta spesso invariata. Delle valutazioni rara- mente si e` tenuto conto nel primo periodo di programma- zione del sistema decisionale, e la riprogrammazione si e` basata essenzialmente sul grado di assorbimento dei finanziamenti. È stato così anche nel caso delle utili raccomandazioni formulate dal consulente principale nell’ambito della valutazione ex post dei QCS dell’obiet- tivo 1 per il 1989–1993 (cfr. il punto 5. 7). 4. 25. Gli aspetti di natura più qualitativa, attinenti all’efficienza o all’efficacia dei programmi, messi in luce nelle valutazioni intermedie o nelle relazioni di esecu- zione, non hanno inciso abbastanza sulla gestione opera- tiva dei FS, ne´ sul processo di responsabilizzazione dei partner interessati dallo sviluppo dei programmi. I risultati della valutazione 4. 26. intermedia dei DOCUP, dei QCS e dei PO dell’obiettivo 2 (1994–1996), nonche´ della sorveglianza, evidenziano il divario tra il finanziamento programmato e la realizzazione dei pro- grammi. Questa situazione fa prevalere la preoccupazione dell’assorbimento degli stanziamenti e può portare a sottovalutare il ruolo della valutazione nell’analisi della zona considerata, specialmente per quanto riguarda la coerenza tra obiettivi, risorse assegnate e impatto degli interventi strutturali. 4. 27. Le conclusioni e le raccomandazioni delle valuta- zioni sono spesso evidenti per i responsabili della gestione degli interventi, ma possono essere utili per altri partner. Questo vale sia per le valutazioni ex post (cfr. il punto 5. 8) che per quelle intermedie nel quadro della partner- ship. Oggettività delle valutazioni 4. 23. Riguardo alla programmazione dell’obiettivo 2, la sequenza dei periodi di programmazione più brevi rispetto a quelli dell’obiettivo 1 rende particolarmente difficile far coincidere le date in cui si rendono disponibili 4. 28. La mancanza di un quadro di riferimento preciso ostacola l’applicazione di tecniche appropriate e applica- bili in modo obiettivo alle situazioni di valutazione speci- fica, facilitando il controllo dei risultati e garantendo l’indipendenza del valutatore. Avviene perciò che il 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/9 metodo raccomandato non sia oggettivamente motivato, che il valutatore adatti troppo facilmente il suo modo di procedere alle difficoltà incontrate o scelga gli indicatori in funzione delle informazioni disponibili. 4. 29. Nemmeno l’autonomia nei confronti dei responsa- bili della gestione sembra assicurata in tutti i casi, in particolare sul piano delle informazioni (cfr. il punto 6. 11), mentre le relazioni di valutazione non sempre indicano la fonte delle informazioni sulle quali si basano le constatazioni. Questa lacuna può portare a dubitare dell’affidabilità e della validità dei dati presentati nelle relazioni di valutazione. 4. 30. Mentre l’oggettività dovrebbe essere garantita da un sistema di controllo vertente sulla qualità degli indica- tori (di realizzazione, di risultato e d’impatto), sull’affida- bilità delle informazioni di base e sull’attuazione della metodologia, i servizi della Commissione analizzano le informazioni ed i risultati presentati nel quadro della valutazione, ma non fanno alcun controllo sul posto e non verificano il buon funzionamento dei sistemi di valutazione in atto negli Stati membri. I contratti di valutazione aggiudicati dalla Commis- sione 4. 31. L’esame delle procedure di assegnazione dei con- tratti relativi alle valutazioni, fatto effettuare dalla Com- missione, ha individuato alcune carenze: procedure di selezione insoddisfacenti, capitolati d’oneri troppo vaghi, ritardi e scarsa qualità delle relazioni. 4. 32. Gli elementi di valutazione o di analisi che deter- minano la scelta del consulente da parte della Commis- sione non sempre sono indicati in modo preciso nei verbali delle riunioni per la procedura di gara. Il con- trollo realizzato dalla Corte non ha potuto assicurare che siano stati selezionati i migliori esperti del campo di competenza più appropriato. 4. 33. Nel caso della valutazione ex post di tutti i QCS 1989–1993 dell’obiettivo 1 e di quella dell’obiettivo 2, la scelta e` caduta rispettivamente su un consulente princi- pale accompagnato da altri consulenti nazionali e su consulenti coordinatori che, a loro volta, hanno poi subappaltato gli studi ad altri consulenti. In questa catena di consulenti, la Commissione può perdere il controllo di quelle modalità di attuazione della valutazione che pos- sono garantire la coerenza, l’uniformità e la qualità dei risultati. 4. 34. Il capitolato d’oneri e` a volte impreciso nella descrizione dei lavori da eseguire e degli obblighi in materia di risultati attesi. Le clausole del contratto restano di natura molto generale. Spesso, le modalità di attuazione della valutazione sono lasciate ad un succes- sivo accordo sul quadro metodologico, da definire con la Commissione. 4. 35. Quanto al calendario di consegna delle relazioni, si constatano frequenti ritardi. Per la valutazione dell’in- sieme dei QCS 1989–1993 dell’obiettivo 1, ad esempio, le clausole contrattuali prevedevano la consegna della rela- zione per il 28 febbraio 1995, ma questa e` stata comple- tata solo nel novembre 1995. Per la mancata osservanza degli obblighi contrattuali in materia di ritardo la Com- missione non aveva previsto alcuna sanzione, anzi ha effettuato il pagamento a saldo del 40 % in data 11 luglio 1995, in virtù dell’articolo 4 del contratto. 4. 36. L’assenza di disposizioni contrattuali chiare e pre- cise riguardo ai criteri metodologici da seguire e ai risultati attesi permette ai servizi della Commissione di reagire in modo variabile alle relazioni. Alcune relazioni, che si limitano a semplici descrizioni o ad analisi vaghe dell’utilità delle realizzazioni o si basano su generiche affermazioni delle persone interrogate o formulano racco- mandazioni troppo generiche, vengono ugualmente approvate. Nel caso della valutazione ex post del QCS 1989–1993 per l’Irlanda, un servizio raccomanda la riso- luzione del contratto con il consulente a causa della cattiva qualità, mentre un altro servizio l’ha approvato. Nel caso della valutazione ex post del QCS 1989–1993 del Portogallo, i servizi interessati concordano nel rilevare che la relazione non contiene elementi valutativi ma si limita a ripetere i dati sulle realizzazioni fisiche già presentati dallo Stato membro. Analogamente, si sottoli- nea che la relazione di valutazione ex post del QCS 1989–1993 della Spagna e` troppo descrittiva e contiene pochi elementi di analisi. Quanto alla valutazione ex post del QCS 1989–1993 Irlanda del Nord, la relazione e` giudicata incompleta. Per la valutazione ex post del QCS 1989–1993 Italia, la relazione e` ritenuta mal strutturata e male organizzata. Quanto alla valutazione del QCS 1989–1993 Grecia, manca la conclusione generale, men- tre sono presenti le conclusioni per singolo capitolo. 5. VALUTAZIONI EX POST DEI QCS DEGLI OBIETTIVI 1 E 2 (1989–1993) Introduzione I valutatori devono spesso affrontare le seguenti 5. 1. difficoltà: a) una programmazione iniziale spesso effettuata nella fretta e in assenza di valutazioni ex ante dei pro- grammi, in particolare dei fondamenti economici ine- renti soprattutto per quanto riguarda le regioni dell’obiettivo 1; b) assenza di obiettivi quantificati e d’indicatori di risul- tato; c) carenza di dati statistici sulla situazione socioecono- mica esistente prima dell’intervento dei FS nel quadro dell’obiettivo 2 e su quella che s’instaura dopo l’inter- vento, specialmente a livello di tessuto industriale, C 347/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 investimenti e prodotto regionale lordo. Gli strumenti statistici non sempre corrispondono all’area di analisi selezionata (comune, distretto, bacino di occupa- zione); d) mancata attuazione di determinate azioni; e) esistenza di fattori esogeni che contribuiscono a spie- gare l’evoluzione della situazione socioeconomica; f) carattere eterogeneo dei progetti e dei loro obiettivi, quando la concessione degli aiuti non e` sufficiente- mente legata ai bisogni regionali e locali; g) effetti intrinseci alle misure e al programma difficil- mente individuabili, a causa della molteplicità di azioni che beneficiano degli aiuti nella stessa regione o zona; h) difficoltà di misurazione degli effetti indiretti del programma (per esempio in materia di occupazione), per la mancata definizione dei relativi elementi di osservazione in sede di lancio del programma e per la mancata esecuzione di un’indagine approfondita in proposito, a programma concluso. Valutazione (1989–1993) ex post dei QCS dell’obiettivo 1 5. 2. La valutazione ex post dei QCS dell’obiettivo 1 e` stata coordinata da un consulente centrale ed e` composta dalle valutazioni ex post dei vari QCS interessati, con- dotte dai consulenti nazionali tra gennaio 1994 e giugno 1995. Il consulente incaricato del coordinamento ha messo a punto i criteri metodologici da applicare, che si sono ispirati a metodi di analisi macroeconomica oltre a far perno sull’analisi di misure e progetti. L’ottica adot- tata punta, da un lato, ad analizzare la strategia e la logica intrinseche ai QCS, ai PO e alle misure e, dall’al- tro, a compiere un primo bilancio delle realizzazioni fisiche e dell’impatto, ed infine ad esaminare i meccanismi messi in atto. La sintesi dell’impostazione seguita e` illu- strata nell’allegato I. 5. 3. Nonostante la sua coerenza d’insieme, la metodolo- gia proposta rivela dei punti deboli. Essa prevede infatti che l’analisi della strategia e la logica intrinseca ai QCS, ai PO e alle misure si basi su una struttura armonizzata di obiettivi, legata ad una nomenclatura standard di attività. Tale impostazione consente il confronto tra Stati membri, ma non produce necessariamente una gerarchiz- zazione degli obiettivi, che si fonda a un tempo sulle priorità quali sono percepite dagli Stati membri e su criteri di gerarchia, complementarità, sostituibilità e siner- gia. Essa non permette dunque di individuare tutte le carenze di coerenza nella strategia di ciascuno dei QCS e dei PO. Oltre a ciò, gli indicatori fisici e d’impatto ripresi nel documento metodologico spesso non consentono di rispondere agli interrogativi pertinenti circa gli effetti previsti e non previsti ai quali la metodologia intende dare risposta. 5. 4. La Corte ha d’altronde constatato alcune lacune, tra cui quelle di seguito esposte: a) l’evoluzione del contesto socioeconomico dei QCS e dei PO non sempre e` stato oggetto di un confronto tra la situazione iniziale sulla quale doveva incidere l’intervento comunitario (1988–1989) e la situazione esistente dopo l’attuazione (1993–1994); talvolta i dati sono troppo vecchi, in particolare quelli relativi alle disparità regionali; b) la gerarchizzazione degli obiettivi prevista dalla meto- dologia spesso non e` stata analizzata a sufficienza; a volte non era stata fissata, altre volte era solo par- ziale, essendo limitata ai PO e alle misure scelte per un esame specifico, o non applicava in modo sistema- tico i criteri di strutturazione; e` successo pertanto che la gerarchizzazione degli obiettivi e degli strumenti non riuscisse a individuare in modo migliore i pro- blemi di coerenza e pertinenza delle priorità e del loro peso relativo; c) gli adeguamenti apportati ai QCS e ai PO spesso non sono stati oggetto di un’analisi approfondita delle cause; d) mentre l’esecuzione finanziaria e i meccanismi di attuazione, così come le realizzazioni fisiche, sono in genere trattati in modo esauriente nelle relazioni di valutazione, gli effetti dei programmi o delle misure non sono stati oggetto di ricerca in taluni casi, eccezion fatta per i posti di lavoro creati, ovvero sono formulati in termini non quantitativi. Gli unici effetti quantificati sono talvolta forniti grazie all’applica- zione di modelli macroeconomici e riguardano la crescita del PIL, la creazione di occupazione, la com- petitività. Ciò ha rivelato l’insufficienza dei dati for- niti dai questionari nell’ambito dei sistemi di sorve- glianza; e) le analisi del tipo bottom up non hanno in genere portato a conclusioni in termini d’impatto a livello dei programmi; f) il valore aggiunto comunitario e` espresso talvolta solo in termini qualitativi (ad esempio, l’incidenza della logica del programma, l’attuazione di una strategia integrata, l’effetto sul processo di organizzazione); e d’altronde, non sempre e` stato esaminato in modo sistematico; 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/11 g) non sono stati affrontati gli effetti attesi nel lungo termine, oppure sono stati esaminati solo in termini qualitativi. 5. 8. La valutazione ex post dell’insieme dei QCS 1989–1993 obiettivo 1 svolta dai valutatori nazionali si e` concentrata sul miglioramento dei sistemi di sorveglianza e di gestione degli Stati membri, anziche´ su una vera attività di valutazione dell’impatto dei FS. 5. 5. Il QCS obiettivo 1 Spagna e` stato oggetto di una valutazione ex post fatta eseguire dalla Commissione e, al tempo stesso, di un’altra avviata dalle autorità nazionali con il cofinanziamento comunitario. Pur essendo elabo- rati nello stesso periodo e con gli stessi obiettivi, i due studi si sono svolti in maniera separata e autonoma. In materia di risultati e d’impatto, le valutazioni ex 5. 6. post mettono in rilievo le realizzazioni fisiche dei QCS obiettivo 1, l’impatto macroeconomico dei QCS indicato in talune valutazioni nazionali e i progressi nella pianifi- cazione, benche´ in questo campo l’approccio per pro- gramma abbia incontrato qualche ostacolo (10). Le valuta- zioni sottolineano inoltre l’apporto dei QCS in fatto di strutture organizzative innovative, di gestione finanziaria, di sorveglianza, di sistemi informativi, di coordinamento e di partnership; a ciascuno di tali livelli occorre tuttavia realizzare dei progressi sostanziali. 5. 7. La sintesi effettuata nel 1995 dal consulente princi- pale conteneva alcune utili raccomandazioni alle quali la Commissione non ha potuto dare seguito in modo com- pleto: ad esempio, la necessità di chiarire meglio, in sede di messa a punto della programmazione, la distinzione tra i singoli interventi strutturali comunitari, incoraggiando i fattori endogeni di crescita e quelli finalizzati al riequili- brio regionale o ad aumentare il benessere; oppure, stabilire un equilibrio tra la priorità data agli investimenti d’infrastruttura e gli aspetti regionali specifici che occorre sviluppare, ovvero tra la lotta alla disoccupazione e la necessità di incrementare la produttività e la competitivi- tà; oppure, infine, prendere in considerazione in modo più adeguato l’occupazione nelle politiche regionali. (10) L’approccio per programma e` stato ostacolato: i) dai tempi brevi di programmazione, comportanti l’as- senza di una valutazione ex ante; ii) dall’assenza di obiettivi concreti, di indicatori quantifi- cati in materia di realizzazione, di risultato e d’im- patto; iii) da vincoli amministrativi, ad esempio allorche´ i sotto- programmi di uno stesso programma dipendono da amministrazioni diverse, o quando s’incrociano le impo- stazioni settoriali con quelle regionali; iv) dalle carenze nelle norme comunitarie, che hanno por- tato ad approvare nel quadro d’iniziative comunitarie dei progetti che erano stati respinti dai PO O1; v) dall’approccio per progetto del Fondo di coesione, che non favorisce un’applicazione armoniosa dell’imposta- zione per programma. Valutazioni ex post obiettivo 2 (1989–1993) 5. 9. Le valutazioni ex post dei programmi dell’obiettivo 2 per il periodo 1989–1993 sono state coordinate da un valutatore esterno nelle 60 regioni ammissibili. Ogni regione e` stata oggetto di un’analisi generale, mentre per 22 di esse sono stati condotti degli studi approfonditi. Le valutazioni avevano come obiettivo principale quello di analizzare l’impatto degli interventi strutturali sul pro- cesso di riconversione industriale nelle regioni interessate e di trarne insegnamenti per la successiva programma- zione. Una descrizione sintetica del metodo di valutazione seguito e` contenuta nell’allegato II. 5. 10. Benche´ sia stato previsto un quadro comune di riferimento, le modalità seguite sono assai eterogenee, soprattutto in materia di priorità e di livello di sviluppo dell’analisi, di volta in volta di natura descrittiva o critica, e infine, a livello di metodi e di tecniche utilizzati. 5. 11. L’analisi della strategia e dell’adeguatezza dei QCS e dei PO, nonche´ delle modifiche da essi subite rispetto al contesto socioeconomico, di rado ha portato a riformu- lare la struttura degli obiettivi, dei sottoprogrammi e delle misure in funzione della logica di sviluppo o di riconver- sione regionale, e sulla base dei criteri di gerarchia, di complementarità e di sostituibilità. Una riformulazione del genere, effettuata ad un livello elaborato, consenti- rebbe di individuare in modo più sistematico le carenze della strategia attuata, sotto il profilo della coerenza, dell’ordine di priorità, delle sinergie, delle complementari- tà, dell’efficacia rispetto al contesto socioeconomico; al contrario, molte delle analisi di strategia che partono dalla struttura dei QCS e dei PO sono di natura parziale e poco critiche. 5. 12. Riguardo all’impatto degli interventi dei FS, i valutatori, basandosi su un campione di progetti e sull’esame dei loro risultati, del loro valore aggiunto e della loro addizionalità, non giungono ad una sintesi delle osservazioni che consenta la misurazione del programma e del suo impatto socioeconomico. 5. 13. Sono poche le valutazioni che, in materia d’im- patto, si siano basate su una vera combinazione dell’ap- proccio top down con quello bottom up. Tale combina- zione e` stata segnatamente utilizzata per la valutazione C 347/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 degli interventi a titolo dell’obiettivo 2 a favore della Toscana. Nel caso in questione, l’impostazione top down ha consentito, con l’utilizzo di un modello econometrico biregionale Toscana-resto d’Italia, di stimare l’impatto globale dell’aumento della domanda sulla produzione per settore, sui livelli di consumo e sul valore aggiunto, sia per la Toscana sia per il resto d’Italia. Il modello permette altresì di valutare i moltiplicatori d’effetto per tipo d’intervento (infrastrutture, servizi alle imprese, aiuti agli investimenti privati) nonche´ gli effetti sull’occupa- zione (11). Gli effetti diretti sull’occupazione sono stati valutati con una tecnica di coefficienti standard relativi alle varie tipologie d’intervento. Questo approccio top down riguarda pertanto gli effetti diretti a breve termine legati alla domanda. L’approccio bottom up, che parte da un campione di progetti e di misure, e` invece più adatto per valutare gli effetti a lungo termine, di natura più strutturale e indiretta, relativi soprattutto all’offerta e alle economie esterne che consentono di ridurre i costi di produzione. Anche se questi effetti sono più difficili da isolare e quantificare, e se questo approccio non permette l’aggregazione degli effetti a livello di misure e di pro- gramma — che peraltro era lo scopo della valutazione approfondita — le considerazioni qualitative circa l’effi- cacia delle misure e il livello di addizionalità degli inter- venti comunitari costituiscono comunque un elemento integrativo utile rispetto all’approccio top down. La com- binazione dei due metodi può fornire un valore aggiunto reale in materia di analisi, soprattutto se si basa sulle tecniche di modellizzazione o di formalizzazione. 5. 14. In materia d’impatto, sono rare le valutazioni che si basano su indagini sistematiche: per esempio, indagini sull’addizionalità delle misure o sull’applicazione di un metodo specifico di stima dei posti di lavoro netti creati a seguito delle misure, confrontando un gruppo sperimen- tale con un gruppo di controllo. Ciononostante, esse forniscono un vero valore aggiunto in materia di valuta- zione d’impatto. L’efficacia delle misure e dei programmi avrebbe potuto essere meglio valutata se i valutatori avessero svolto indagini statistiche su determinati indica- tori di risultato, che peraltro avevano talvolta auspicato di poter effettuare. Non sempre, ad esempio, si trovano dati sul numero d’imprese stabilite nelle nuove zone industriali che beneficiano degli aiuti dei FS, o sui trasfe- rimenti di tecnologia dagli istituti di ricerca alle imprese. I colloqui con i responsabili della gestione di misure e progetti, previsti in genere nei vari metodi di valutazione, consentono solo di rado di ottenere informazioni precise sulle realizzazioni, sui risultati e sull’impatto delle opera- zioni. 5. 15. I risultati in fatto di posti di lavoro creati non sono sicuri per quanto attiene alla natura durevole dei posti di lavoro e alla parte attribuibile in modo specifico alle azioni strutturali. D’altronde, le relazioni di valuta- zione forniscono talvolta dati contraddittori. 5. 16. Riguardo all’impatto dei programmi dell’obiettivo 2, le valutazioni ex post permettono di stabilire quanto segue: a) i PO dell’obiettivo 2, anche se non sempre hanno permesso di migliorare la situazione socioeconomica, sono quanto meno serviti a evitarne l’ulteriore deterio- ramento, soprattutto a livello di mantenimento dei livelli occupazionali (12), e a creare le basi per la riconversione; la maggior parte delle regioni cerca di fatto di diversificare la propria economia e il proprio tessuto industriale, e talvolta di liberarsi dell’immagine di zona esclusivamente industriale; b) nonostante l’ottica integrata, basata sul concetto di programma, i PO consistono talvolta in una mera modifica delle politiche nazionali e regionali già messe in atto, e non sempre costituiscono uno strumento di programmazione; c) l’esistenza contemporanea di PO dell’obiettivo 2 e di iniziative comunitarie ha dato luogo a confusione e sovrapposizione di aiuti; d) l’intervento dei FS ha avuto effetti positivi su pro- grammazione, modalità di attuazione, partnership, sinergie, coordinamento e valutazione. Ciononostante, viene spesso sottolineata la mancanza di sinergia e di scambi tra responsabili della gestione e azioni FESR e FSE; e) sul piano dell’addizionalità, i FS consentono di percor- rere nuove vie, di realizzare progetti che non avreb- bero potuto esistere senza gli aiuti comunitari, di accelerare la messa in atto o di realizzare progetti più ambiziosi, o anche di conferire un carattere strutturale al progetto iniziale. A seconda della tipologia delle misure (aiuti infrastrutturali, servizi alle imprese, con- tributi agli investimenti privati) l’addizionalità può assumere aspetti molto diversi; (11) Ciò non significa comunque che si tratti di creazione di posti di lavoro, poiche´ il modello econometrico si basa sull’ipotesi della piena occupazione e le imprese dispongono, nei periodi di bassa congiuntura, di un eccesso di capacità produttiva. (12) L’ottava relazione annuale sui FS constata sensibili effetti di leva che si riferiscono a risultati lordi, quali la creazione di posti di lavoro o di nuove imprese. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/13 f) i FS spesso non producono un effetto di leva cataliz- zando risorse private, o, quanto meno, tale aspetto non viene trattato nelle valutazioni; appalti pubblici, ecc. ), nonche´ la misurazione dei risultati in materia di occupazione e PMI. g) le valutazioni sottolineano che gli studi e i negoziati preparatori, nonche´ le procedure amministrative rela- tive all’adozione e all’attuazione di determinati pro- getti, così come l’integrazione di nuove politiche nazionali, comportano dei tempi che spesso vengono sottovalutati. 6. 3. La Commissione consigliava inoltre di procedere a una valutazione di natura globale, riservando ad una fase successiva le valutazioni di carattere tematico vertenti su un determinato settore o una determinata zona geogra- fica. In fatto di gestione, emerge dalle valutazioni che talune pratiche di sorveglianza dei programmi si sono rivelate insufficienti e che gli adeguamenti interni durante il periodo di programmazione riguardavano essenzialmente il massimo potenziamento del tasso di assorbimento degli stanziamenti, e non la revisione degli assi prioritari dello sviluppo regionale. 6. VALUTAZIONI INTERMEDIE (1994–1999) 6. 4. Alcuni Stati membri, ad esempio la Spagna (13), la Francia (14), l’Irlanda (15) e i Paesi Bassi (16), hanno a loro volta definito un quadro di riferimento per la valutazione intermedia. Tutti concordano nel ritenere che la valuta- zione intermedia debba vertere sui seguenti aspetti: a) evoluzione del contesto socioeconomico; b) analisi della strategia e della coerenza interna ed esterna; c) condizioni di attuazione, tra cui la programmazione e i criteri di selezione, l’organizzazione amministrativa, il meccanismo di sorveglianza, i circuiti di finanzia- mento dei progetti; d) attuazione e realizzazioni, tenuto conto dei risultati Messa a punto e integrazione dei principi della valuta- zione intermedia previsti; 6. 1. La valutazione intermedia e` prevista nel capitolo che tratta delle disposizioni di messa in atto, figurante in ogni QCS, DOCUP e altre forme d’intervento, e volto a rafforzare la sorveglianza. Si sottolinea che le valutazioni intermedie devono prevedere un’analisi critica dei dati raccolti nell’ambito della sorveglianza, spiegare l’even- tuale divario rispetto agli obiettivi perseguiti e formulare previsioni sui risultati attesi dell’intervento. Esse debbono altresì contenere un parere circa la validità dell’intervento in corso e la pertinenza degli obiettivi definiti. 6. 2. Nelle note indirizzate agli Stati membri nel corso dell’esercizio 1995, la Commissione ha sottolineato che le valutazioni intermedie dovevano «fornire ai comitati di sorveglianza dei segnali adeguati sul buon funzionamento dei programmi, proporre eventuali azioni di riprogram- mazione e presentare un quadro oggettivo e autonomo dei progressi realizzati». Le note proponevano inoltre di concentrarsi, nella prima fase, sulle condizioni di funzio- namento delle forme d’intervento, in particolare sugli indicatori, sulle capacità di gestione dei responsabili e sulle procedure di selezione dei progetti. In una seconda fase, al fine di poter segnalare i cambiamenti necessari per un adeguamento della programmazione, la relazione di valutazione intermedia avrebbe dovuto riguardare la pertinenza della strategia e la ragion d’essere degli obiet- tivi degli interventi attuati, l’efficacia del programma a fronte delle realizzazioni e dei primi risultati in relazione agli obiettivi fissati, l’efficienza del programma, l’applica- zione corretta delle politiche comunitarie (ambiente, e) primi effetti ottenuti, integrati da una previsione di quelli attesi; f) costi, ai fini della misurazione dell’efficienza, vale a dire rapporto tra risorse impiegate e risultati, e concludersi, se del caso, con proposte di modifica delle priorità o delle azioni previste. Il principio della partnership e` stato introdotto nel 6. 5. 1988 come uno dei mezzi intesi a garantire l’efficacia dei FS; tuttavia, esso svolge pienamente il suo ruolo nel sistema di gestione decentrata solo a partire dal 1995, con la valutazione intermedia dell’insieme dei QCS 1994–1999. In tale occasione, e` stato precisato che e` compito dei comitati di sorveglianza «decidere gli obiet- tivi della valutazione, le norme di qualità attese che garantiscono la coerenza generale dell’impostazione, adat- tare il capitolato d’oneri alle caratteristiche specifiche delle regioni interessate, pur nel rispetto della finalità dell’attività, selezionare i valutatori in base a elenchi (13) Evaluación intermedia de programas operativos regionales del objetivo no 2 (fase 1994–1996). Orientaciones sobre contenidos comunes a recoger en los pliegos de condiciones te´cnicas, 23 mai 1996. (14) DATAR, Calendario regolamentare e amministrativo. (15) General criteria to underpin Terms of Reference for Mid- Term Evaluation of Operational Programmes / Community Initiatives. (16) Evaluatiekader voor de programma’s van de Europese Struc- tuurfondsen, Terp Advies-CBEA Pieter van Run, de´cembre 1997. C 347/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 ristretti predisposti dai responsabili della valutazione (membro del comitato di sorveglianza e relatore comuni- tario) a seguito di bando di gara pubblico». La valuta- zione intermedia ha contribuito realmente a rafforzare la intervenire nell’analisi causale partnership, facendola degli interventi strutturali. Le tabelle 5 e 6 illustrano l’attuazione operativa delle valutazioni intermedie e il forte impegno degli Stati membri nel quadro della par- tnership, per individuare l’impatto dei FS. legata ad un know-how specifico e, dall’altro, l’imparzia- lità delle conclusioni in materia di conformità della strategia, coerenza tra analisi socioeconomiche, e quanti- ficazione oggettiva degli effetti attesi. I bisogni in materia di valutazione nel campo dei FS hanno portato, nel giro di qualche anno, alla costituzione di una rete di valutatori esterni noti alla Commissione e agli Stati membri, fatto che presenta il vantaggio dell’acquisizione di una maggior competenza dell’argomento, ma configura un appalto specifico. 6. 6. L’approccio della valutazione intermedia nel quadro della partnership ha, a sua volta, inciso sensibilmente sulle strutture istituzionali e sulle tradizioni nazionali o regionali delle amministrazioni responsabili. Ha infatti consentito una miglior diffusione della cultura della pro- grammazione pluriennale, di cui la valutazione e` un elemento indispensabile, per fare un bilancio critico degli interventi strutturali e provvedere agli adeguamenti neces- sari. La partnership in materia di valutazione si e` svilup- pata particolarmente bene per l’obiettivo 1. 6. 7. Attualmente, i lavori di valutazione intermedia hanno l’ambizione di fornire delle risposte globali a tutti i partner nel loro insieme: da chi concepisce il programma a chi ne ha la responsabilità politica, passando per chi lo gestisce. L’attività di valutazione si traduce in relazioni molto voluminose, che comprendono informazioni deri- vanti dal programma stesso, dalla valutazione ex ante, dalle relazioni annuali di esecuzione, dalle valutazioni intermedie o ex post. Tuttavia, secondo gli interlocutori incontrati nel corso dei controlli, solo una parte dei risultati o delle raccomandazioni ha una vera utilità ai fini decisionali, per la gestione dei progetti, per la ripro- grammazione o per preparare gli interventi futuri. Procedure di attuazione 6. 8. Delle 389 valutazioni intermedie effettuate, 320 riguardano gli obiettivi 1, 2, 5b e 6 (17). L’esecuzione di tali valutazioni avviene con forti ritardi in molti Stati membri. 6. 9. Il processo di valutazione intermedia prevedeva ini- zialmente due tappe distinte. La prima riguardava la valutabilità, che doveva individuare i problemi connessi. La seconda consisteva nella valutazione vera e propria, che portava all’elaborazione di una relazione. In pratica, questo schema e` stato applicato solo in rari casi. 6. 10. La Commissione ha insistito, in forma generale, perche´ le valutazioni intermedie fossero effettuate da esperti esterni, che garantissero, da un lato, la credibilità (17) Di cui 36 sono state esaminate sul posto e/o presso la Commissione. 6. 11. Di fatto, i controlli effettuati in loco dalla Corte hanno evidenziato i limiti che riducono l’indipendenza del consulente esterno. Tenuto conto del tempo limitato di cui dispone il valutatore e della dipendenza che in pratica esiste nei confronti dei responsabili della gestione dei programmi, che devono fornire le informazioni necessa- rie, la separazione delle rispettive funzioni e` poco mar- cata. I risultati ottenuti in materia di prestazioni si limitano troppo spesso ad una riproduzione attualizzata dei dati del sistema di sorveglianza, che vengono presen- tati come contributo esterno. 6. 12. Del resto, non sempre per la selezione di un consulente ai fini della valutazione e` stata applicata la normale procedura del bando di gara aperto, con pubbli- cazione sulla Gazzetta ufficiale. Nei Paesi Bassi, la proce- dura applicata e` stata quella di invitare a presentare un’offerta un certo numero di consulenti presi da un elenco di valutatori potenziali. La selezione poi e` stata fatta tra le offerte presentate. 6. 13. Benche´ la Commissione partecipi regolarmente alle riunioni dei comitati di sorveglianza e abbia la possibilità di imporre i suoi criteri in materia di selezione dei consulenti, il suo intervento nel processo non e` sempre uniforme. In Belgio, in Grecia e in Portogallo, ad esem- pio, i servizi della Commissione assicurano una partecipa- zione attiva, fin dalla procedura di selezione del valuta- tore, nell’ambito dei gruppi tecnici o del comitato d’ac- compagnamento tecnico ad hoc che preparano la scelta del consulente e seguono l’esecuzione della valutazione. In Francia, invece, i servizi della Commissione vengono informati ufficialmente solo dopo che e` stata effettuata la scelta delle due offerte giudicate migliori. Queste sono accompagnate dalla proposta finale sulla quale il prefetto della regione, che in questo caso agisce da committente, chiede di far pervenire eventuali osservazioni. Nei Paesi Bassi, la Commissione, che partecipa ai lavori del comi- tato d’accompagnamento nazionale che guida le valuta- zioni ex ante, intermedie e ex post delle regioni interes- sate dagli obiettivi 1 e 2, e ai lavori dei comitati di sorveglianza, ha reagito solo tardivamente al contenuto del progetto di relazione di valutazione intermedia del DOCUP obiettivo 1 Flevoland. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/15 Priorità assegnate agli obiettivi di valutazione particolare per quanto riguarda le sinergie fra le attività del FESR e quelle del FSE. In sede di attuazione delle valutazioni intermedie, 6. 14. la priorità assegnata agli obiettivi di valutazione e` varia- bile, eccezion fatta per l’esame delle realizzazioni fisiche e finanziarie a livello degli interventi, che riveste un ruolo importante in tutte le valutazioni intermedie. Gli aspetti prioritari corrispondono spesso ad un reale bisogno regionale, come nel caso della Corsica, dove l’attenzione si concentra principalmente sul modo di affrontare i problemi di gestione, di sorveglianza e del rapporto fra valutazione e sorveglianza. Il raggiungimento di taluni obiettivi di valutazione e` d’altronde ostacolato da pro- blemi tecnici, quali la misurazione degli indicatori per la valutazione dell’impatto. 6. 15. Le valutazioni intermedie spesso non danno suffi- ciente importanza all’esame critico della strategia di svi- luppo regionale adottata, alla validità dei progetti finan- ziati dai FS, ai criteri di selezione dei progetti, agli effetti e all’impatto a fronte degli obiettivi specifici e generali dei programmi. 6. 16. Il valore aggiunto comunitario, la cui analisi costi- tuiva uno degli obiettivi delle valutazioni ex post dei QCS O1 e O2 per il periodo di programmazione 1989–1993, viene esaminato solo in casi eccezionali nel quadro delle valutazioni intermedie. 6. 17. L’evoluzione del contesto socioeconomico, sul quale agisce l’intervento comunitario e la cui sorveglianza e attualizzazione sono generalmente previste dai contratti di valutazione, e` trattata in modo sistematico in alcuni casi (per esempio, mediante prospetti molto elaborati per la regione vallona) e in modo insoddisfacente in altri, fatto che incide in modo diretto sulla qualità e sull’attua- lizzazione delle analisi dei punti forti e punti deboli, generalmente effettuate nell’ambito della valutazione intermedia. 6. 18. Solo di rado vengono esaminati in modo sistema- tico l’osservanza e il mantenimento nel tempo della coerenza interna ed esterna di ogni programma in tutte le sue componenti (obiettivi del programma, dei sottopro- grammi e delle misure, rapporti di complementarità e di sinergia tra obiettivi e tra misure). Per il PO Brande- burgo, ad esempio, gli impegni finanziari a favore degli assi 1. 1 (investimenti produttivi) e 1. 2 (infrastrutture) rappresentano per il periodo 1994–1996 rispettivamente il 138 % e il 242 % della previsione iniziale, senza che il valutatore abbia fornito una giustificazione in materia di strategia di sviluppo regionale. Le sinergie sono talvolta oggetto di analisi, peraltro spesso incomplete. Questo aspetto meriterebbe un trattamento più sistematico, in il riorientamento delle laddove 6. 19. Analogamente, priorità del programma e dell’assegnazione delle risorse e` un obiettivo esplicito della valutazione, l’attività valuta- tiva non sempre dà luogo ad una presentazione organica e coerente delle modifiche proposte, o all’esposizione dei motivi. Nemmeno le implicazioni delle estensioni o con- trazioni proposte a livello di misure sono sempre preci- sate. 6. 20. Molte delle valutazioni esaminate rivelano che il valutatore non e` stato in grado di raggiungere tutti gli obiettivi previsti dal contratto, in particolare quelli atti- nenti alla valutazione dell’impatto. Nemmeno il tempo e i mezzi disponibili erano sempre adeguati agli obiettivi da conseguire. Approcci, metodi e tecniche 6. 21. Poiche´ gli obiettivi della valutazione e i modi di procedere sono spesso formulati in termini generali nei contratti, la scelta degli approcci, dei metodi e delle tecniche da seguire e` lasciata ai valutatori, che talvolta li adattano, in corso di esecuzione, alle difficoltà incontrate. I valutatori finiscono così per trasformare in indicatori le uniche informazioni disponibili. 6. 22. Non sempre le tecniche e i metodi adottati sono stati messi a punto in modo da essere rispondenti agli obiettivi di valutazione. Del resto, non vi sono ancora pareri unanimi sulla metodologia operativa più appro- priata per valutare lo sviluppo regionale, e la Commis- sione si accontenta di diffondere «le migliori pratiche» in termini generali, senza veramente coordinare o armoniz- zare in concreto la loro attuazione. Questa mancanza di precisione, legata alle disparità fra Stati membri in mate- ria di programmazione, di attuazione o di valutazione, dà luogo a relazioni di valutazione di qualità variabile, rendendo molto difficile confrontare i risultati sul piano europeo. 6. 23. La misurazione dell’impatto rivela delle lacune nelle tecniche applicate, dovute alla specificità e alla complessità degli effetti da valutare: a) non sempre si e` proceduto ad una ricerca approfon- dita di indicatori più pertinenti; talvolta, anzi, gli indicatori utilizzati sono serviti solo a misurare la realizzazione fisica e finanziaria; b) non sempre sono stati dati ragguagli sugli indicatori d’impatto; c) la valutazione dell’impatto socioeconomico o dello sviluppo regionale e` apparsa ostacolata dal moltipli- carsi di azioni, sottoprogrammi e misure (obiettivo 1), mentre vi sono molti programmi tendenti a incenti- C 347/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 vare la riconversione e/o la rivitalizzazione del tessuto industriale (PO, iniziative comunitarie, programmi nazionali) che possono essere attivati congiuntamente. D’altronte, le azioni comunitarie e quelle nazionali spesso hanno coperture diverse e date di lancio non coincidenti. Infine, spesso gli obiettivi non sono quan- tificati e sono formulati in modo troppo vago (18). Così stando le cose, la connessione tra diagnostica dei problemi socioeconomici da risolvere e obiettivi dell’insieme di misure, sottoprogrammi e progetti attuati, da un lato, e, dall’altro, tra gli obiettivi di questo insieme, non appare sempre evidente, tenuto conto anche del fatto che gli indicatori fisici e d’im- patto assegnati ai vari livelli di un programma non rispecchiano completamente i bisogni di valutazione del programma stesso. Risulta inoltre difficile indivi- duare i risultati di ciascun programma e tenerli distinti da quelli di altre azioni di soggetti privati, regionali o nazionali; d) trova ancora scarsa applicazione la modellizzazione che consente di ipotizzare gli effetti e gli impatti attesi sulla base delle realizzazioni intermedie e di quelle ancora a livello di previsione. La valutazione interme- dia di taluni QCS nazionali si e` basata su un modello di input-output (Portogallo) o su un modello macroe- conometrico (Spagna, Irlanda), ma a livello regionale la modellizzazione resta molto marginale. Merita, in proposito, di essere citato come esempio il modello di sviluppo regionale utilizzato per la provincia dell’Hai- naut (Belgio) nel quadro della valutazione intermedia. Nemmeno la modellizzazione degli effetti nell’ambito delle misure e` molto diffusa, salvo nel campo delle infrastrutture di trasporto. Vale la pena citare l’appli- cazione del modello input-output al progetto dell’Expo 1998 (Portogallo) nel quadro della valuta- zione ex ante e di quella intermedia, anche se le previsioni vanno prese con cautela; e) la previsione degli effetti sull’occupazione resta pari- menti precaria. L’utilizzo di modelli e di altre tecniche di analisi e d’indagine non fornisce chiarimenti suffi- cienti sul volume netto di posti di lavoro creati tenendo conto in particolare dei nuovi posti creati al di fuori dell’azione considerata e degli effetti di sosti- tuzione ne´ sul grado di durata delle occupazioni. Inoltre, tali strumenti in generale non hanno fornito indicazioni sui posti di lavoro che si sono creati ma che non sono attribuibili all’attuazione del pro- gramma. (18) Ad esempio: rivitalizzare il mondo rurale, rafforzare il tes- suto economico nella regione, effettuare modifiche strutturali legate allo sviluppo regionale. 6. 24. Alcuni contratti di valutazione prevedono, nell’am- bito dell’approccio bottom up, la conduzione di indagini presso i partner dello sviluppo economico locale e presso i beneficiari finali, tra i quali le imprese che beneficiano di aiuti comunitari, al fine di valutare sotto il profilo quantitativo o qualitativo l’apporto del programma comunitario. I risultati di tali indagini risentono talvolta di una sottorappresentatività, tenuto conto del numero di imprese e di partner che hanno risposto ai sondaggi, e di una dubbia affidabilità, non essendo sempre sottoposti a controllo. 6. 25. Quanto agli indicatori di risultato e d’impatto, si e` constatato che: a) i tempi per ottenere i dati e le statistiche sono spesso lunghi; b) i dati esistenti riguardano zone geografiche che non corrispondono alle zone o ai bacini interessati; c) i dati relativi alle imprese non sono raccolti con riferimento alle sedi, fattore che falsa le statistiche locali laddove sia presente nella zona un’unica sede, mentre l’impresa esaminata dispone di una molteplici- tà di sedi sul territorio nazionale; d) molti istituti di statistica non sono in grado di seg- mentare i dati globali in modo più mirato, riferito a una determinata zona, problematica o bacino. 6. 26. Laddove il valutatore presenti degli indicatori più adeguati sotto il profilo della misurazione dell’impatto, per colmare una lacuna o per sostituire gli indicatori previsti, non segnala il fatto e lascia che si formino dubbi sul carattere operativo di tali indicatori. Il valutatore inoltre non sempre indica le indagini ancora da effettuare per concretizzarli e il loro costo stimato. È comunque da sottolineare che la quantificazione degli indicatori relativi agli obiettivi del programma difficilmente può avvenire senza informazioni sulle serie storiche. Realizzazione (1994–1996) dei programmi dell’obiettivo 2 I risultati della valutazione 6. 27. intermedia dei DOCUP, QCS e PO del periodo 1994–1996, nonche´ della sorveglianza, evidenziano il divario esistente tra finanziamento programmato e realizzazione dei pro- grammi. Nonostante i numerosi adattamenti dei pro- grammi durante l’ultima fase della programmazione 1994–1996 per consentire l’assorbimento dei contributi finanziari, stanziamenti di entità media del 12 %, relativi a quel periodo di programmazione, hanno dovuto essere trasferiti alla programmazione 1997–1999. Tale situa- zione rischia di rendere preoccupante il problema dell’as- 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/17 sorbimento degli stanziamenti e può condurre a sottosti- mare il ruolo della valutazione, specialmente per quanto attiene alla coerenza tra obiettivi, alle risorse assegnate e all’impatto degli interventi strutturali. 7. IMPATTO DEI FONDI STRUTTURALI E MODELLI DI VALUTAZIONE Impatto a livello dei QCS e dei programmi Risultati dei modelli in materia d’impatto dei Fondi strutturali 7. 1. I modelli utilizzati per la valutazione macroecono- mica nel campo dei FS (cfr. allegato III), tenuto conto delle loro specificità, esaminano in modo differenziato l’impatto dei FS per quanto riguarda: a) la realizzazione degli obiettivi dei FS in materia di crescita del PIL, di convergenza reale del PIL pro capite, di occupazione e di disoccupazione; b) l’osservanza delle condizioni connesse alla messa in atto dei FS, quali l’addizionalità, lo sviluppo sosteni- bile in rapporto soprattutto al controllo del debito pubblico e della bilancia dei pagamenti, alla distribu- zione del reddito, al rispetto dell’ambiente; c) gli effetti in termini di domanda e di offerta; d) l’efficacia degli strumenti dei FS, quali gli investimenti pubblici, gli investimenti in risorse umane e gli aiuti alle imprese private. Crescita del PIL 7. 2. Come indicato dalla tabella 7, dall’approccio inteso a valutare l’impatto dei FS emerge che, secondo i risultati dei principali modelli utilizzati (HERMIN, OGM e DIO), i paesi della coesione registrano un aumento soddisfa- cente del PIL e, dunque, un miglioramento della conver- genza. La crescita cumulativa dell’economia dei paesi della coesione dal 1994 al 1999 attribuibile alle azioni strutturali rientranti nei QCS sarebbe dunque, in termini reali di PIL, del 5,5 % per il Portogallo, del 5,9 % per la Grecia, del 2,6 % per la Spagna e del 3,3 % per l’Irlanda. Questi risultati si basano sul presupposto che sia stato pienamente rispettato il principio dell’addizionalità e pos- sono, di conseguenza, essere modificati in caso di man- cata osservanza (cfr. i punti 8. 11–8. 13). Del resto, i diversi modelli macroeconomici hanno prodotto risultati sufficientemente coerenti perche´ l’impatto dei QCS 1994–1999 sulla crescita del PIL in termini reali possa essere considerata verosimile. In ogni caso, nel breve termine restano dominanti gli effetti legati alla domanda, mentre quelli relativi all’offerta si verificano solo a mag- gior distanza di tempo. Analogamente, il modello regio- nale HELM utilizzato per la regione dell’Hainaut valuta l’impatto del DOCUP, in termini di crescita annua del valore aggiunto totale, pari a un aumento compreso tra l’1,7 % e il 2,5 %, nel periodo 1994–2002. Al contrario, nel caso del Mezzogiorno d’Italia, l’impatto dei FS sulla crescita appare molto ridotto, se non vicino a zero. Il modello QUEST della Commissione, introducendo ipotesi sulle previsioni delle imprese e dei consumatori, approda a stime degli effetti su crescita e occupazione più deboli rispetto ai modelli precedenti. I vantaggi che tale modello mostra per il potenziale di crescita e la riduzione della disoccupazione si manifestano soltanto a più lungo ter- mine. 7. 3. Quanto all’accelerazione media della crescita annua attribuibile alle azioni strutturali rientranti nei QCS, la tabella 8 indica che gli effetti moltiplicatori, prodotti dai QCS, di una crescita dell’1 % del PIL si concretizzano per il periodo 1994–1999 in un supplemento di crescita annua dello 0,2 %–0,3 % per gli effetti della domanda, e dello 0,2 % al massimo per gli effetti dell’offerta. Sul piano economico, il predominio degli effetti sulla domanda, evidenziati dal modello HERMIN, che scom- parirebbero se cessasse l’aiuto comunitario, contribuisce a realizzare gli obiettivi dell’articolo 130 A del trattato solo se si sviluppano in modo durevole gli effetti sull’offerta, rafforzando le capacità produttive delle regioni interes- sate. Poiche´ gli effetti sull’offerta si sviluppano molto più tardi di quelli sulla domanda, e` possibile che i corrispon- denti effetti moltiplicatori siano sottostimati. Convergenza reale in termini di PIL pro capite I modelli utilizzati nel quadro dei FS indicano che il 7. 4. processo di convergenza non sempre e` garantito e che alcune programmazioni di QCS possono al massimo ridurre la disparità più che sviluppare la convergenza. 7. 5. Riguardo all’Irlanda, Bradley (HERMIN 1994) e Honohan (HERMIN 1997) formulano previsioni sul pos- sibile effetto dell’aiuto dei QCS 1989–1993 e 1994–1999 sul PIL pro capite. Il primo valuta che l’apporto dei QCS 1994–1999 a tal fine sia modesto, mentre per il secondo i QCS hanno un ruolo significativo nel processo di conver- genza. Beutel (1997) prevede che l’Irlanda raggiungerà il resto d’Europa anche senza i QCS 1994–1999, che farebbe aumentare il tasso di crescita annuo dello 0,6 %. Anche la Spagna, il Portogallo e la Grecia assisterebbero ad un aumento dei loro tassi annui di crescita rispettiva- C 347/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 mente di 0,4 %, 1,1 % e 1 % nel periodo 1994–1999 grazie ai FS, il che ha comunque avuto un effetto positivo sulla convergenza reale in termini di PIL pro capite. 7. 6. Anche le simulazioni previsionali, effettuate con il modello OGM e aventi ad oggetto la convergenza in termini di PIL reale pro capite rispetto alla media dell’Unione, mostrano stime che sottolineano che, benche´ le proiezioni di tendenza del 1995 siano troppo pessimi- stiche per l’Irlanda (cfr. tabella 9), l’apporto netto dei QCS alla convergenza resta modesto per i paesi della coesione. 7. 7. Riguardo alla provincia dell’Hainaut, il modello HELM prende in considerazione per la valutazione inter- media gli aspetti della convergenza reale e valuta il tasso previsionale di crescita annuo superiore dell’1,4 %– 1,6 % alla media europea, grazie ai FS, fatto che consen- tirebbe un recupero reale. 7. 8. Le stime rivelano che, tenuto conto delle differenze nelle strutture regionali o settoriali produttive degli Stati membri rientranti nell’obiettivo 1, i contributi dei FS producono effetti variabili. Esse confermano altresì che occorre migliorare la qualità della programmazione dei FS, affinche´ i loro interventi riescano, nell’ottica della convergenza, a migliorare le capacità produttive dell’eco- nomia. Occupazione e disoccupazione 7. 9. La tabella 10 riassume i risultati delle valutazioni in materia d’impatto dei FS sull’occupazione e la disoccupa- zione. Secondo la valutazione di tutti gli studi, i QCS generano posti di lavoro netti. Questi nuovi posti di lavoro vengono spesso creati nel settore dei servizi non commerciali, mentre gli effetti dei QCS in materia di produttività si riscontrano principalmente nel settore industriale. Infine, alcuni studi rilevano una riduzione dell’occupazione industriale dovuta all’aumento di pro- duttività della manodopera. cumulato del periodo 1994–1999. Anche lo studio HER- MIN relativo alla Grecia giunge alla conclusione che gli investimenti in infrastrutture («infrastrutture pesanti») ripresi nei QCS diano alla crescita del PIL un contributo maggiore rispetto a quelli destinati alle risorse umane. L’utilizzo del modello OGM (Pereira 1991), per valutare gli effetti della sostituzione degli aiuti agli investimenti privati o a quelli in risorse umane con aiuti supplementari agli investimenti in infrastrutture, indica un migliora- mento dei risultati relativi alla crescita del PIL e al processo di convergenza indotti dai FS. Obbligo di addizionalità e di cofinanziamento 7. 11. I modelli hanno permesso anche di valutare l’enti- tà dell’addizionalità e del cofinanziamento pubblico. Honahan (HERMIN 1997) valuta, ad esempio, che senza l’obbligo del cofinanziamento pubblico il tasso di crescita dell’economia irlandese sarebbe stato dell’1 % inferiore all’impatto del QCS, e che anche l’occupazione sarebbe aumentata in misura minore. Honahan prevede invece una riduzione più sensibile del rapporto debito pubblico/ PIL e del saldo attivo della bilancia dei pagamenti in assenza dell’obbligo di cofinanziamento pubblico. Per il Portogallo, l’obbligo di cofinanziamento porta, secondo la valutazione HERMIN, ad un incremento supplemen- tare cumulato dell’1,3 % per il PIL, ma provoca anche un’evoluzione meno positiva in materia di debito pub- blico. 7. 12. La valutazione HELM per la provincia dell’Hai- naut attribuisce grande importanza all’addizionalità. Il tasso di crescita medio del valore aggiunto per il periodo 1994–1999, riferito alle tre ipotesi — politica regionale comprendente il DOCUP, politica regionale senza aiuto comunitario, politica regionale previa detrazione del DOCUP — e` pari, secondo la valutazione HELM, rispet- tivamente al 2,5 %, all’1,7 % e allo 0,1 %, mentre il tasso di crescita dell’occupazione scenderebbe da 0,8 % a 0,2 %. Anche la situazione dell’industria sarebbe peggio- rata in modo sostanziale. La valutazione HELM ha consentito inoltre di constatare, variando il tasso di sovvenzione, che gli investimenti non vengono stimolati in misura corrispondente al tasso di aiuti e che numerosi investimenti verrebbero realizzati con livelli di aiuti più bassi. Efficacia degli strumenti dei QCS Sviluppo sostenibile 7. 10. Le valutazioni HERMIN per la Spagna, l’Irlanda e il Portogallo mostrano che gli aiuti agli investimenti pubblici, in particolare quelli di natura infrastrutturale, sono più produttivi in termini di crescita rispetto agli aiuti destinati agli investimenti in risorse umane (eccezion fatta per la Spagna) e agli investimenti privati. Tale constatazione e` evidenziata dalla tabella 11 che illustra, per singolo strumento, l’incremento del PIL nazionale derivante da un aumento dell’1 % grazie al QCS nel PIL 7. 13. La tabella 10 mostra come gli effetti dei FS sul saldo della bilancia commerciale, sulle partite correnti o sul deficit pubblico non vengano sempre valutati. I vari studi giungono d’altronde a conclusioni divergenti in materia: secondo alcuni, l’espansione economica indotta dai QCS porta ad un miglioramento della finanza pub- blica attraverso la fiscalità, mentre secondo altri modelli i QCS creano dei deficit di bilancio. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/19 Ruolo della valutazione a livello macroeconomico nel processo decisionale dei Fondi strutturali 7. 14. Tenuto conto degli effetti a breve termine dei FS sulla domanda, la valutazione intermedia porta le autori- tà politiche a sovrastimare i problemi di assorbimento dei fondi comunitari e a sottostimare gli effetti a più lungo termine sull’offerta. Ne può pertanto risultare influenzata l’opera di riorientamento o riprogrammazione dei PO e dei QCS. Di fatto, le misure e i progetti che non riescono ad assorbire con sufficiente rapidità gli stanziamenti comunitari rischiano di venire soppressi, soprattutto nei settori — quali l’innovazione e le nuove tecnologie — dove i progetti sono di difficile attuazione, a vantaggio di strutture già esistenti e a produttività molto minore, senza che vengano considerati gli aspetti macroeconomici legati allo sviluppo durevole. 7. 15. In tale contesto, e` indispensabile procedere a valu- tazioni macroeconomiche complementari, che contem- plino anche aspetti di sostenibilità, di crescita e di conver- genza, prima di prendere decisioni di programmazione iniziale e di riprogrammazione. Tuttavia, in numerosi casi, come per la Spagna, la Grecia e i nuovi Länder tedeschi, si e` già proceduto a delle riprogrammazioni senza un’analisi macroeconomica organica e seria. Per quanto riguarda le regioni dell’obiettivo 1 in Germania, in sede di valutazione intermedia non e` stata effettuata alcuna analisi macroeconomica dell’impatto. Impatto a livello di sottoprogrammi, misure e progetti 7. 16. Ben poche sono le valutazioni a livello di sottopro- grammi e misure, benche´ questi costituiscano il motore della programmazione dei FS. La dispersione, la man- canza di definizione e di coerenza di molti dei sottopro- grammi o misure, nonche´ l’insufficiente quantificazione degli obiettivi specifici che li riguardano possono contri- buire a spiegare questa difficoltà di misurazione dell’im- patto. 7. 17. Questa carenza rende difficile ogni tentativo di individuare e misurare la sinergia e la complementarità esistenti tra misure o tra programmi diversi. Del resto, molto spesso il collegamento tra gli obiettivi generali del programma e quelli specifici dei sottoprogrammi o delle misure sono poco evidenti. Nelle relazioni di valutazione intermedia sono stati infatti constatati numerosi problemi di coerenza nei programmi dei QCS 1994–1999 dell’obiettivo 1. descritti non consentono infatti di fornire una valutazione dell’efficacia dei principali strumenti dei QCS — investi- menti pubblici, investimenti privati e investimenti in risorse umane — se non limitatamente al contributo che apportano alla crescita del PIL. Gli investimenti in infra- strutture, complementari rispetto al capitale privato, sem- brano aumentarne il rendimento e avrebbero un effetto acceleratore della convergenza superiore ad altre forme d’investimento (cfr. tabella 11). 7. 19. Eppure, la scelta delle misure o sottoprogrammi che compongono il programma e il loro finanziamento non sono avulsi dall’impatto dello sviluppo regionale in termini di crescita endogena durevole. L’opera di valuta- zione di sottoprogrammi e misure, intrapresa dalla Com- missione o dagli Stati membri nell’ambito della partner- ship, non e` ancora tale da consentire di esaminare le conseguenze di una misura specifica su altre zone o settori, o di confrontarla con altre misure che perseguono obiettivi analoghi. L’analisi dell’impatto delle misure e dei sottoprogrammi dovrà oltretutto prendere in considera- zione anche la scelta iniziale di compromesso tra crescita e uguaglianza interregionale, per poter ponderare gli incrementi di efficacia attesi e realizzati. 7. 20. A livello di progetti, l’analisi costi/benefici viene effettuata, in linea di principio, in vista dell’approvazione del finanziamento del progetto. Tale analisi e` obbligatoria in conformità dell’articolo 5 del regolamento n. 2083/93 (FESR) per i grandi progetti, di costo totale superiore ai 25 milioni di ECU relativi a investimenti in infrastrutture, e superiore ai 15 milioni di ECU per gli investimenti produttivi. Queste valutazioni ex ante dei grandi progetti rientrano nell’istruttoria delle domande di contributi comunitari e servono a determinare l’entità del finanzia- mento, ma le loro valutazioni ex post non sono previste nei regolamenti dei FS e non possono essere richieste dalla Commissione per verificare la concretizzazione effettiva dei vantaggi socioeconomici attesi, a fronte delle risorse comunitarie mobilizzate a tal fine. Tale carenza nel processo di valutazione dei grandi progetti rende inoperante, a questo livello, il concetto stesso di valuta- zione, dato che una valutazione ex ante si giustifica solo se esiste effettivamente anche una valutazione ex post. Questi studi microeconomici e settoriali potrebbero per di più stimare l’impatto potenziale dei FS sulla produttività, diventando in tal modo uno strumento efficace per l’ana- lisi di tale impatto a breve e a medio termine. 7. 18. Sono rare peraltro le tecniche adattate per poter misurare l’impatto di un sottoprogramma o di una misura specifica. I modelli macroeconomici appena 7. 21. In sede di valutazione dei progetti, occorre pren- dere in considerazione anche le sinergie e le complemen- tarità, tuttora valutate in modo carente o superficiale. Un C 347/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 adeguamento delle complementarità e delle sinergie tra progetti e` indispensabile per non compromettere l’im- patto prevedibile. 8. 4. Lo stesso vale per le basi statistiche, la cui carenza compromette la validità degli indicatori e condiziona fortemente il processo di sorveglianza e di valutazione. 7. 22. La valutazione intermedia si occupa spesso dei problemi di gestione dei programmi, ma non sempre tiene conto dei criteri che hanno determinato la selezione dei progetti: ad esempio, la sostenibilità del progetto o il suo apporto allo sviluppo regionale. Tuttavia, il sistema di gestione dei programmi deve poter garantire che i criteri di selezione dei progetti siano utilizzati in modo tale da ottimizzare i risultati del programma. Si dovrebbero evi- tare infatti i progetti che presentano un valore aggiunto troppo modesto in materia di sviluppo, anche se presen- tano il vantaggio di assorbire rapidamente gli stanzia- menti. Il sistema di selezione dei progetti deve essere più trasparente e tale da poter essere controllato e valutato. 8. CONCLUSIONE 8. 1. La valutazione degli interventi strutturali comunitari nasce dagli obblighi regolamentari derivanti da decisioni del Consiglio ed e` oggi ampiamente utilizzata nell’ambito della partnership. La valutazione e` diventata un ausilio per chi elabora e gestisce gli interventi, di cui consente di conoscere meglio gli effetti e l’utilità. Per il periodo 1994–1999, sono state oltre 250 le valutazioni intermedie portate a termine a livello dei comitati di sorveglianza (19) nel corso del 1997. 8. 2. Con la revisione della riforma dei FS, la valutazione entra in una fase di maturità che deve essere fin d’ora consolidata grazie ad un miglior inquadramento metodo- logico. Occorre un forte impegno per individuare i metodi di valutazione più appropriati per misurare l’im- patto socioeconomico dei programmi, nel quadro dello sviluppo regionale, visto che dal programma MEANS non e` venuta in proposito una risposta soddisfacente. 8. 3. Altrettanto impegno occorre profondere nel campo degli indicatori a tutti i livelli per quanto attiene alla pertinenza, alle modalità per fornire ragguagli e ai costi relativi. È inoltre necessario uno sforzo di formalizza- zione per gli aspetti qualitativi. Se non si compiono progressi in questi campi, il processo di valutazione rischia di ristagnare. 8. 5. L’attuale molteplicità d’indicatori, più o meno perti- nenti, nuoce alla qualità della valutazione e impedisce di renderla operativa. Occorre invece selezionare con molta cura un numero ristretto d’indicatori d’impatto, indispen- sabili per giustificare o riorientare una politica struttu- rale, tenendo conto dei vincoli posti dalla regionalizza- zione dei dati e delle possibilità materiali di raccolta delle informazioni. Degli indicatori prescelti deve essere verifi- cata l’affidabilità e migliorata la comparabilità e la possi- bilità di aggregarli su scala europea. 8. 6. Affinche´ della valutazione si possa tener conto appieno nel processo decisionale e nella gestione opera- tiva dei FS, occorre assicurare la trasparenza e l’oggettivi- tà delle valutazioni, la rispondenza dei loro obiettivi ai bisogni e una data adeguata per la loro conclusione. 8. 7. Per garantire l’oggettività dei risultati della valuta- zione, occorre preservare l’autonomia dei valutatori rispetto ai responsabili della gestione e alle autorità pubbliche interessate. 8. 8. L’utilizzo di un quadro di riferimento comune facili- terebbe la leggibilità e la comparabilità delle relazioni di valutazione, nonche´ gli scambi di esperienze. 8. 9. Per ogni singola valutazione, sarebbe opportuno definire degli obiettivi di natura più operativa. Il quadro di riferimento e il capitolato d’oneri, che in genere vengono approvati dalla Commissione, dovrebbero indi- care in modo chiaro la metodologia più appropriata da adottare per trattare gli aspetti regionali, settoriali o nazionali, o per concentrarsi in modo particolare sugli effetti a breve termine o su quelli a lungo termine. Tutte le altre metodologie dovrebbero essere oggetto di un’ana- lisi dei punti di forza/punti deboli rispetto alla medologia della Commissione. Allo stesso modo, il quadro di riferi- mento di ogni valutazione dovrebbe prevedere un elenco minimo d’indicatori proposti dalla Commissione per misurare l’efficienza degli obiettivi dei programmi, onde garantire la coerenza indispensabile per l’analisi. Possono naturalmente essere utilizzati anche altri indicatori di situazione socioeconomica e strutturale, a fini di comple- tezza e di maggior specificità dell’analisi. (19) I comitati di sorveglianza hanno al loro interno rappresen- tanti delle autorità nazionali interessate e della Commis- sione. 8. 10. Tenuto conto della diversità degli approcci in materia di valutazione, la Commissione deve esigere che i valutatori illustrino con maggior chiarezza, in sede di bando di gara, l’impostazione che intendono adottare, 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/21 indicando il tipo di effetti o d’impatto che intendono misurare e su quale arco di tempo, onde poter verificare il grado di completezza delle metodologie utilizzate. La valutazione dovrebbe contenere inoltre un’analisi partico- lareggiata dei nessi fra gli obiettivi dei programmi, da un lato, e, dall’altro, gli assi e le misure attuate per realizzare tali obiettivi, nonche´ la necessaria articolazione a cascata di obiettivi/risultati/realizzazioni dei programmi, degli assi e delle misure. 8. 15. La modellizzazione macroeconomica opera una distinzione fondamentale tra effetti a breve termine sulla domanda e adeguamenti strutturali dell’offerta. La pro- grammazione degli interventi dei FS dovrebbe puntare la capacità produttiva maggiormente a migliorare dell’economia, onde assicurare la durata degli effetti nel tempo ed evitare un’eccessiva dipendenza dalla domanda, fatto che porterebbe ad una situazione in cui gli aiuti comunitari resterebbero indispensabili nel lungo termine. 8. 11. In tale contesto, e` necessaria una migliore segmen- tazione della valutazione in funzione dei destinatari, per accrescerne l’efficacia e per meglio rispondere alle loro attese specifiche, specialmente a livello di valutazioni intermedie. Occorre inoltre perseguire un maggior con- trollo dei costi, dato che la Commissione non sempre e` a conoscenza delle spese destinate alla valutazione nel qua- dro della partnership. 8. 16. Poiche´ gli effetti sull’offerta si concretizzano su un arco di tempo più lungo, la valutazione intermedia e` in genere portata a dare maggiore importanza agli effetti sulla domanda. La Commissione deve attivarsi per met- tere a punto gli strumenti necessari per la sorveglianza e la valutazione degli effetti di natura strutturale sull’eco- nomia. 8. 12. La Commissione dovrebbe altresì indicare gli aspetti di politica regionale da valutare in modo partico- larmente approfondito: addizionalità, convergenza, par- tnership, concentrazione, occupazione, sviluppo econo- mico endogeno, assistenza sociale. Il PIL pro capite non deve essere l’unico indicatore per valutare l’efficacia degli interventi strutturali. 8. 17. Dai modelli macroeconomici si evince inoltre che una politica di crescita economica non sempre e` compati- bile con lo sviluppo sostenibile. È opportuno analizzare in modo più approfondito i rapporti esistenti fra l’im- patto sulla crescita e gli effetti sullo sviluppo sostenibile, e tener conto in modo sistematico di questa dicotomia in sede di programmazione degli interventi dei FS. 8. 13. La previsione degli effetti, dell’impatto e del valore aggiunto comunitario deve potersi basare su modelli di sviluppo nazionale e regionale a livello di programma, e su modelli d’impatto per le misure. 8. 18. Gli effetti dell’obbligo di addizionalità e di cofi- nanziamento pubblico non sono facili da individuare e non sempre vengono esaminati. Occorre dedicarvi delle analisi più sistematiche e più approfondite. 8. 14. I risultati macroeconomici delle azioni strutturali dovrebbero essere affinati tenendo conto delle imperfe- zioni dei modelli sottesi, degli effetti secondari indotti dalle azioni stesse e di tutti gli effetti sull’assistenza sociale. 8. 19. La valutazione non intende sostituire il processo di decisione politica, nel quale entrano in gioco riflessioni più ampie, ma deve costituire uno strumento indispensa- bile per una gestione sana ed efficace degli interventi strutturali comunitari, che tenga conto dei risultati socioeconomici. La presente relazione e` stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 23 settembre 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente Costo della valutazione finanziata direttamente dalla Commissione (DG XVI) per il primo QCS Tabella 1 Paesi Obiettivo 1 1989-1993 Obiettivo 2 Iniziative comunitarie Tematica Altre Totale Ex ante Ex post Ex ante Ex post Ex ante Ex post (in ECU) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito CE 35 000 31 000 42 000 35 000 35 000 35 000 53 000 150 172 207 372 97 662 109 572 150 552 193 022 72 572 17 500 35 000 17 500 70 000 35 000 35 000 17 500 35 000 122 500 69 040 25 520 138 570 117 090 253 185 96 580 15 880 47 925 131 500 14 815 65 963 10 514 143 480 526 347 739 274 197 228 201 915 395 955 15 128 46 816 452 706 223 428 98 400 35 395 25 000 593 350 260 977 104 371 464 064 390 156 25 000 625 169 626 694 77 500 151 845 30 000 151 845 151 845 35 000 550 256 187 898 96 034 299 550 1 456 714 1 455 713 881 291 810 551 1 255 088 48 508 154 741 1 340 897 1 229 694 740 971 Totale 266 000 980 924 385 000 910 105 3 117 154 3 227 676 1 070 791 9 957 650 Fonte: Commissione europea. C 3 4 7 2 2 / I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e 1 6. 1 1. 9 8 Costo della valutazione finanziata direttamente dalla Commissione (DG XVI) per il secondo QCS fino al 1o aprile 1998 Tabella 2 Paesi 1994-1999 Obiettivo 1 1994-1996 1997-1999 1994-1999 Obiettivo 2 Obiettivo 2 IC Tematica Studi Coesione Sviluppo metodo- logico e altri Totale Ex ante Intermedia Ex ante Intermedia Ex ante Ex ante (in ECU) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito CE 24 000 352 527 38 940 108 303 68 995 86 841 56 000 83 809 19 000 17 671 60 000 71 774 49 150 1 030 037 4 171 941 1 382 117 481 092 1 067 557 1 514 311 37 499 11 827 1 631 604 339 214 281 295 70 885 26 530 23 312 94 784 85 102 186 122 105 287 9 143 46 431 33 000 16 750 27 000 154 591 127 300 611 348 9 278 128 450 209 078 807 462 722 690 61 741 104 924 171 201 326 614 247 636 10 600 9 600 29 200 19 000 45 600 31 169 10 600 10 600 30 000 1 559 39 702 23 286 29 725 36 091 4 326 33 185 460 4 406 245 35 247 35 845 4 314 127 986 2 576 126 19 417 33 357 62 217 55 167 48 367 56 967 52 317 49 417 14 597 46 817 38 417 52 122 90 000 4 030 438 1 045 981 75 547 1 551 316 4 358 697 1 842 384 1 700 175 1 180 200 2 539 868 96 541 269 677 233 944 1 765 268 682 578 555 931 415 217 6 877 328 Totale 684 483 12 371 906 935 352 3 400 422 196 369 248 391 2 704 112 619 179 4 030 438 25 190 652 Fonte: Commissione europea. 1 6 1 1 9 8. I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e C 3 4 7 / 2 3 C 347/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Prospetto 3 Articolare il controllo, la sorveglianza e la valutazione Risorse RR Realizzazioni RR Impatto Input Output Outcome Referenti Conformità ai testi amministrativi Norme di buona gestione Soddisfazione dei cittadini rr Controllo RR rr rr Sorveglianza (di gestione) RR Valutazione (degli effetti) RR Fonte: MEANS Prospetto 4 Giudicare il valore di un programma Impatti qq QQ QQ Società Bisogni Traguardi QQ QQ Risultati qq QQ QQ RR Mezzi Risorse RR Interventi Realizzazioni QQ Obiettivi specifici globali Pertinenza Efficienza Efficacia Utilità Azione pubblica Valutazione Fonte: MEANS 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/25 Tabella 5 Numero di valutazioni intermedie per paese e per obiettivo Paesi Obiettivo 1 Obiettivo 2 Obiettivo 3 Obiettivo 4 Obiettivo 5a Obiettivo 5b Obiettivo 6 Totale Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svecia Regno Unito Totale 1 8 28 27 6 11 24 1 1 25 12 144 4 2 9 9 27 11 1 5 4 1 5 13 91 5 1 13 12 1 1 1 1 1 4 1 1 5 1 1 2 1 1 1 1 1 4 1 42 19 1 1 1 1 1 1 1 1 8 3 1 8 7 20 13 1 5 7 2 5 11 83 19 6 40 28 58 55 11 50 4 13 15 25 13 14 38 389 1 1 2 A livello del QCS sono state avviate cinque valutazioni intermedie (Spagna, Grecia, Irlanda, Italia e Portogallo) ed e` stata elaborata una sintesi dei lavori di valutazione oper le azioni Obiettivo 1 Germania. Fonte: Commissione europea. Stato di avanzamento delle valutazioni intermedie degli obiettivi 1, 2 e 6 Prospetto 6 Stato membro Comitati di sorveglianza Bando di gara Organismo selezionato Numero di relazioni presentate o previste Ob. 1 Paese Coesione Spagna 1 comitato QCS 12 sottocomitati regionali 7 sottocomitati settoriali FESR 1 regionale/centrale (Cantabria) concluso 12 conclusi 7 conclusi 1 concluso 1 esterno 12 esterni 7 esterni 1 esterno 1 relazione prevista per 07/97 12 relazioni previste per 05/97; 1 relazione presentata 7 relazioni previste 05-06/97; 1 relazione presentata relazione prevista 05/97 Grecia Irlanda Portogallo 1 comitato QCS 13 sottocomitati regionali 17 sottocomitati settoriali in corso di selezione 13 conclusi 7 conclusi 3 pubbli- cati 1 comitato QCS 9 comitati settoriali lanciato nel 1996 1 comitato QCS 7 sottocomitati regionali 3 sottocomitati pluri- regionali 7 sottocomitati settoriali concluso concluso concluso concluso 6 offerte ricevute 13 esterni Nomina in corso - 13 relazioni presentate 06/97 — 1 esterno 9 esterni 1 esterno 7 esterni 3 esterni 14 esterni 1 relazione intermedia presentata 03/97 9 relazioni intermedie presentate 03/97 relazione prevista per la fine del 97 7 relazioni presentate 1o trimestre 97 3 relazioni presentate 1o trimestre 97 12 relazioni presentate 1o trimestre 97 — 1 relazione prevista 07/97 — 1 relazione prevista 09/97 Ob. 1 Altri paesi Germania 1 comitato QCS 6 sottocomitati regionali 3 sottocomitati FSE-FE- AOG-SFOP 1997 (ristretto) 1996 — 1 esterno 6 esterni — 1 relazione finale prevista 08/97 6 relazioni presentate 05/97 — Belgio 1 comitato DOCUP 03. 09. 94 1 esterno relazione finale presentata 05/97 C 3 4 7 2 6 / I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e 1 6. 1 1. 9 8 Stato membro Comitati di sorveglianza Bando di gara Organismo selezionato Numero di relazioni presentate o previste Francia 6 comitati DOCUP 6 conclusi 6 esterni Corsica: relazione intermedia presentata 12/96 Arrondissements di Avesnes, Douai e Valenciennes della Regione Nord-Pas-de- Calais: relazione prevista per 07/97 Martinica/Guadelupa: relazioni previste 06/97 Riunione/Guyana: relazioni previste per fine 97 Italia 1 comitato CCA 8 sottocomitati regionali 12 sottocomitati multire- gionali elenco ristretto di- sponibile, selezione prevista 11/97 lanciati pubblicazione in corso, selezione pre- vista (estate 97) 0 valutazione interna: relazione prevista per 07/97 valutazione esterna: relazione prevista per 06/98 2 su 8 esterni 0 relazioni previste inizio 98 — Paesi Bassi 1 comitato DOCUP 03/96 1 esterno relazione prevista fine 1997 Regno Unito 2 comitati DOCUP 1:02/96 (Merseyside 2:1996 (H&I) 1 esterno 1 esterno 1 relazione presentata inizio 97 1 relazione prevista estate 97 Irlanda del Nord 1 comitato QCS 9 sottocomitati settoriali 1:06/96 maggio 96 1 esterno 9 esterni relazione presentata maggio 97 9 relazioni presentate 1o semestre 97 Austria 1 comitato concluso 1 esterno relazione prevista autunno 1997 Ob. 6 Finlandia 1 comitato DOCUP concluso 1 esterno relazione prevista per 10/1997 Svezia 1 comitato DOCUP concluso 1 esterno relazione presentata 06/97 Fonte: Commissione europea. 1 6 1 1 9 8. I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e C 3 4 7 / 2 7 C 347/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Impatto dei programmi del secondo QCS (compreso il cofinanziamento nazionale) sulla crescita del PIL Tabella 7 QCS 1994-1999 % del PIL HERMIN (1) (Tassi di crescita % annui per il periodo 1994-1999) domanda offerta Totale OGM (2) (Tassi di crescita % annui per il periodo 1994-1999) DIO (3) (Tassi di crescita % annui per il periodo 1994-1999) Grecia Spagna(4) Portogallo Irlanda 5,9 2,6 5,5 3,3 0,9 0,6 1,6 0,5 0,9 0,3 0,2 0,2 1,8 0,8 1,8 0,7 0,6 0,2 0,4 0,1 1 0,5 1 0,6 (1) HERMIN: Modello econometrico basato sul modello originale HERMES (Harmonised Econometric Research for Modelling Economic Systems), ma con la caratteristica di essere di dimensione minima (Min), da cui (HER)MIN. (2) Optimal Growth Model (OGM) di Pereira (1991 e 1995). Cfr. il capitolo 7, in particolare i punti 7. 2, 7. 6, 7. 10 nonche´ l’allegato III, punto 7. (3) Dynamic Input-output model (DIO) di Beutel (1995, 1996 e 1997). Cfr. il punto 6. 23 d) nonche´ l’allegato III, punto 9. (4) Per quanto riguarda la Spagna, non tutte le regioni sono ammissibili all’obiettivo. Fonte: Valutazioni in base ai modelli macroeconomici di interesse, cofinanziata dalla Commissione. Moltiplicatori di crescita annua del programma QCS nel periodo 1994-1999 Tabella 8 HERMIN domanda offerta Totale OGM DIO Grecia Spagna Portogallo Irlanda 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,1 0 0,1 0,4 0,3 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0 0,2 0,2 0,2 0,2 Fonte: Valutazioni in base ai modelli macroeconomici di interesse, cofinanziate dalla Commissione. Convergenza reale in termini di PIL pro capite nel modello OGM Tabella 9 9 0 90 8 0 80 7 0 70 60 6 0 50 5 0 40 4 0 E U ’ l l e d a i d e m a l l e d % Grecia G r e e c e I r e l a n d Irlanda P o r t u g a l Portogallo S p a i n Spagna 30 3 0 1993 1 9 9 3 1995 1 9 9 5 1997 1 9 9 7 1999 1 9 9 9 2003 2 0 0 3 2007 2 0 0 7 Nota: Di queste proiezioni elaborate in base a dati non troppo recenti è opportuno tenere conto soltanto delle tendenze e non dei valori assoluti che, soprattutto nel caso dell'Irlanda, risultano troppo pessimistici. Fonte: Valutazioni in base al modello OGM (Pereira, 1995). 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/29 L’impatto dei programmi di FS su occupazione e sostenibilità nel periodo 1989-1999 Tabella 10 Autori Occupazione e disoccupazione Bradley et al. [HERMIN] — Aumenta l’occupazione totale — L’occupazione diminuisce parzialmente nell’in- dustria a seguito di incrementi di produttività — Aumenta l’occupazione nei servizi non com- merciali Sostenibilità Finanza pubblica Bilancia dei pagamenti La bilancia commerciale peggiora — Il bisogno di debito pubblico aumenta all’inizio del pro- gramma e diminuisce in seguito con l’instaurarsi di effetti sull’offerta — Restando invariato il bisogno di debito pub- blico, gli effetti sulla crescita sono minori Honohan (ed. ) [HERMIN] Herce e Sosvilla- Rivero [HERMIN] Christodoulakis e Kalyvitis [HERMIN] Gruppo Sema [HELM] — Aumenta l’occupazione totale — Cfr. studio precedente La bilancia dei pagamenti migliora fintanto che prose- guono i contributi UE — Cala sensibilmente il rapporto debito/PIL — Aumenta l’occupazione totale — Cfr. studio di Bradley et al. La bilancia commerciale peggiora a causa degli effetti sulla domanda — Diminuisce la disoccupazione — Cala il rapporto debito/ PIL — Aumenta l’occupazione totale — Aumenta il deficit pri- Non esaminato mario — Cala la disoccupazione urbana — Aumenta l’occupazione totale Non esaminato Non esaminato — Cala l’occupazione nell’industria — Aumenta l’occupazione nei servizi commerciali Pereira (1995) [OGM] Modello della piena occupazione Aumento il deficit primario in percentuale sul PIL Lolos e Zonallas [BBM] Aumenta l’occupazione e cala la disoccupazione Il deficit fiscale aumenta ri- spetto al 1989-1993 e di- minuisce nel periodo 1994- 1995 Beutel [DIO] — Aumenta l’occupazione in Portogallo, Grecia e Non esaminato Spagna Aumenta il deficit delle par- tite correnti, eccetto per la Spagna, nel periodo 1997- 1999 Peggiorano le partite cor- renti Le esportazioni-importazioni aumentano in Portogallo e in Grecia ma diminuiscono in Irlanda — In Irlanda il primo FS fa calare l’occupazione mentre il secondo FS crea nuovi posti di la- voro FIDIMS Aumenta l’occupazione nell’Italia del Nord e del Sud Non esaminato Non esaminato C 347/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Incremento attivo in ragione percentuale del PIL (PNL) derivante da un aumento di un punto percentuale da parte del QCS nel PIL (1994-1999) Tabella 11 Capitale fisico Capitale umano Capitale privato Spagna Irlanda Portogallo 2 1,4 1,9 Fonte: Valutazioni HERMIN. 3,3 1,2 1,3 1,5 1,1 Dati non disponibili 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/31 ALLEGATO I SINTESI DELLA METODOLOGIA DA APPLICARE PER LA VALUTAZIONE EX POST DEI QCS OBIETTIVO 1 1989–1993 1. La valutazione ex post dei QCS obiettivo 1 1989–1993 aveva i seguenti scopi espliciti: a) valutare la strategia e gli obiettivi adottati nei QCS e trarne insegnamenti per l’azione futura. Analizzare le conseguenze, sugli obiettivi inizialmente fissati, della ridefinizione e dell’adattamento degli interventi durante il periodo di attuazione; b) fare un primo bilancio, a livello dei QCS e dei PO, delle realizzazioni fisiche per le azioni significative e procedere ad una prima valutazione del loro impatto; c) analizzare l’efficacia dei meccanismi di attuazione e trarne insegnamenti per eventuali futuri adattamenti. 2. Il consulente principale, incaricato di coordinare le valutazioni effettuate dagli altri consulenti per gli Stati membri interessati, ha elaborato alcune impostazioni metodologiche: a) riguardo al primo obiettivo, al fine di valutare la logica intrinseca dei QCS e dei PO, nonche´ degli adeguamenti di cui i QCS e i PO sono stati oggetto dopo il 1989 — e in particolare per analizzare le cause di tali adeguamenti, il valore aggiunto comunitario, la coerenza interna, la coerenza esterna, la pertinenza della strategia rispetto ai problemi e l’adeguatezza dei finanziamenti — dovevano essere espletati i seguenti compiti, che s’inquadrano in un approccio top-down: — raccolta d’informazioni e di dati chiave: dati finanziari, obiettivi ex ante, output/effetti attesi, gruppi e settori destinatari, principali strumenti utilizzati, numero di progetti/misure approvati, numero di progetti realizzati, — descrizione dell’ambiente del programma e della sua evoluzione (situazione iniziale — situazione attuale); individuazione dei fattori esterni che influiscono sull’evoluzione del programma e sul suo successo/insuccesso; analisi dei problemi e delle cause principali; individuazione degli indicatori chiave dello sviluppo regionale, ivi compresi quelli che segnalano il cambiamento delle disparità, — individuazione degli strumenti di politica (prestiti, sovvenzioni, assistenza tecnica), — organizzazione gerarchica degli obiettivi, individuazione dei livelli di gerarchia e dei nessi fra obiettivi e strumenti; b) per il secondo obiettivo, le analisi da elaborare facevano riferimento sia all’approccio top-down sia a quello bottom-up: — analisi degli output e degli effetti a livello di PO, di misure e di progetti, tenuto conto di «perdite secche» e di effetti di sostituzione e di moltiplicazione, — analisi dell’efficacia relativa delle misure e delle loro combinazioni; analisi dei fattori causali di successi/insuccessi, — comparazione di output e di input, poiche´ occorreva individuare parimenti indicatori chiave e indicatori facoltativi; c) per il terzo obiettivo, si trattava di analizzare l’efficacia dei meccanismi di attuazione a livello del QCS e dei PO, nonche´ di un numero ridotto di misure, e di individuare i miglioramenti apportati e da apportare al processo di programmazione, di messa in atto, di sorveglianza e di valutazione; per ogni Stato membro, si dovevano esaminare i meccanismi decisionali, di pianificazione, di controllo finanziario, di messa in atto, di sorveglianza, di controllo, nonche´ i circuiti finanziari, la partnership, l’addizionalità, il coordinamento dei fondi, il processo di semplificazione e di armonizzazione, di maggior flessibilità e di maggior trasparenza; si dovevano analizzare in modo approfondito l’attuazione e la sorveglianza limitatamente ad un piccolo campione di misure/grandi progetti; d) sono stati scelti dei campioni ad hoc di programmi, misure e progetti al fine, da un lato, di individuare un numero limitato di indicatori fisici e d’impatto e, dall’altro, di effettuare delle analisi approfondite. C 347/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 ALLEGATO II SINTESI DELL’IMPOSTAZIONE DELLA VALUTAZIONE EX POST DELL’OBIETTIVO 2 1989–1993 La valutazione ex post degli interventi comunitari nel quadro dell’obiettivo 2 per il periodo di programma- zione 1989–1993 comprendente generalmente delle componenti FESR e FSE, comportava: a) delle analisi a carattere generale relative a tutte le regioni e zone dell’obiettivo 2: le analisi vertevano sul confronto tra la situazione socioeconomica esistente prima dell’intervento dei FS nel quadro dell’obiet- tivo 2 e quella esistente dopo gli interventi; erano inoltre da esaminare anche la strategia adottata, la gerarchia degli obiettivi, delle priorità e delle misure, gli indicatori, gli effetti pianificati e non pianificati, le sinergie fra componenti dei programmi, l’integrazione dei diversi fondi. Le analisi dovevano basarsi sul contenuto dei QCS e dei PO, sulle relazioni di esecuzione annuali presentate al comitato di sorveglianza e sulle valutazioni ex ante e ex post, ove disponibili; b) degli studi approfonditi relativi a 22 regioni aventi lo scopo di: — esaminare a fondo i QCS, i PO e i tipi di misure adeguati; — analizzare le strutture istituzionali e le modalità di gestione dei programmi; — valutare gli impatti e gli effetti di «valore aggiunto» che potevano essere attribuiti ai QCS e ai PO; — valutare il costo e l’efficacia degli impatti; — studiare l’apporto dato dall’intervento del programma dell’obiettivo 2 al processo di sviluppo regionale. Le valutazioni approfondite fanno riferimento all’approccio bottom-up, lo scopo essendo quello di partire dall’esame del processo di scelta delle operazioni, della loro tipologia, del processo di gestione di cui sono oggetto, del loro impatto ed effetto di valore aggiunto, delle sinergie e dell’addizionalità, per risalire all’aggregazione dei dati a livello di misura e quindi di programma. ALLEGATO III CARATTERISTICHE DEI MODELLI MACROECONOMICI UTILIZZATI NELL’AMBITO DELLA VALUTAZIONE DEI FS 1. I principali modelli utilizzati nell’ambito della valutazione macroeconomica nel campo dei FS sono i seguenti: a) modelli econometrici, quali HERMIN (1), HELM (2) e QUEST II (3); b) modelli di equilibrio generale calcolabile, quali OGM (4) e BBM (5); c) modelli input-output quali DIO (6) e FIDIMI (7); d) analisi strutturale-residuale. (1) HERMIN: Modello econometrico che si basa sul modello originale HERMES (Harmonised Econometric Research for Modelling Economic Systems) con la particolarità di essere di dimensioni minime (Min), da qui l’acronimo (HER)MIN. (2) HELM: Hainaut Economic Lead-in Model. (3) QUEST II: A Multy Country Business Cycle and Growth Model — Economic Papers n. 123 — ottobre 1997. DG II — Affari economici e finanziari. (4) Optimal Growth Model (OGM) (modello della crescita ottimale) di Pereira (1991 e 1995). (5) Modello Bourguignon, Branson e de Melo (BBM) di Lolos e Zonzilas (1992). (6) Modello dinamico di Input-output (DIO) di Beutel (1995, 1996 e 1997). (7) FIDIMI Consulting Company, Valutazione dell’impatto macroeconomico del QCS obiettivo 1 — Italia e dei meccanismi di attuazione. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/33 Le caratteristiche dell’applicazione dei succitati modelli ai casi esaminati sono illustrate schematica- mente nelle tabelle III 1 e III 2. La tabella III 3 presenta invece la modellizzazione delle caratteristiche dei QCS. 2. La possibilità di simulare l’evoluzione dell’economia dei paesi dell’obiettivo 1 su un orizzonte temporale di oltre dieci anni e su basi plurisettoriali consente di comprendere il cambiamento strutturale determinato dai FS e di valutare la solidità del processo di recupero che l’aiuto comunitario deve sostenere e rafforzare. 3. Nell’ambito della sua indagine, la Corte ha fatto effettuare un’analisi (8) per valutare fino a che punto queste tecniche a livello macroeconomico sono appropriate per misurare l’impatto degli interventi strutturali e possono contribuire in modo efficace al processo decisionale e strategico della programma- zione. 4. Da tale attività e` emerso che le opinioni circa i fattori endogeni o esogeni che condizionano il successo dei programmi strutturali variano in funzione delle metodologie e delle ottiche concettuali utilizzate. Di fatto, i modelli macroeconomici intendono rappresentare i meccanismi del sistema economico di un paese o di una regione e cogliere, o simulare, gli effetti di uno choc esogeno come quello costituito dall’intervento dei programmi strutturali. Tuttavia, non esiste una rappresentazione unica e completa della realtà economica. 5. 6. Il modello econometrico HERMIN, che tiene conto delle specificità di ogni Stato membro e aggrega gli effetti a livello nazionale, parte dall’ipotesi che le economie non utilizzino appieno la loro capacità di produzione e che, di conseguenza, gli effetti moltiplicatori e acceleratori legati all’incremento degli investimenti creino un’espansione della produzione e dell’occupazione; esso pare produrre risultati soddisfacenti in termini di effetti sulla domanda. Riguardo agli effetti sull’offerta, secondo il modello la diminuzione della disoccupazione induce un incremento dei salari tenendo conto della relazione di Phillips, pur limitando l’effetto sull’inflazione; peraltro, degli effetti sulla produttività si tiene espressa- mente conto modellizzando gli effetti di economie esterne esercitati sulla produttività dall’incremento e dal miglioramento del capitale umano e del capitale fisico, pubblico e privato. Dei suddetti effetti si tiene conto tuttavia in modo diverso da un paese all’altro. Il modello fornisce solo dati parziali in fatto di sviluppo sostenibile, omettendo di considerare gli aspetti della variazione del tasso di cambio per garantire l’equilibrio della bilancia dei pagamenti, o delle variazioni dei trasferimenti fiscali. Il modello macroeconomico HELM, messo in atto per la valutazione intermedia del DOCUP 1994–1999 O1 della Provincia dell’Hainaut (Belgio), e` uno dei pochi a prendere in considerazione in modo specifico la dimensione regionale dello sviluppo, prendendo in esame gli effetti della crescita endogena legati alla produttività a lungo termine, benche´ il miglioramento della produttività dovuto all’intervento dei FS sia in larga misura limitato al settore industriale e riguardi soltanto la produttività della manodopera. Partendo dallo stesso tipo di presupposto del modello HERMIN circa l’utilizzo delle capacità di produzione e gli effetti moltiplicatori e acceleratori degli investimenti sulla domanda, esso indica effetti globali e aggregati del DOCUP sull’economia dell’Hainaut quali l’investimento cumulativo generato, il valore aggiunto o l’occupazione nei settori dell’industria manifatturiera e dei servizi commerciali nel periodo che va dal 1994 fino all’orizzonte del 2002 o 2005. È da osservare che il modello HELM tiene conto delle esportazioni regionali, ma non delle importazioni provenienti da altre regioni, con il rischio di una sopravvalutazione degli effetti sulla domanda. La domanda risulta peraltro ulteriormente potenziata dal fatto di non aver tenuto conto degli adeguamenti dei salari legati alla diminuzione della disoccupazione, ne´ dei maggiori costi o dei problemi di capacità. Il modello HELM dà poche indicazioni anche sull’evoluzione della disoccupazione e sull’offerta di occupazione. Infine, esso si basa su dati statistici storici, che però non sono stati oggetto di convalida a fronte di altre serie d’informazioni pertinenti. 7. I modelli dell’equilibrio generale calcolabile si applicano in modo particolare al livello nazionale. Essi evidenziano gli effetti degli interventi strutturali comunitari sull’offerta nel lungo termine. Il modello OGM, che ha adottato un quadro di crescita endogena intertemporale, parte dal presupposto che i mercati dei fattori di produzione siano in equilibrio e che l’economia operi in regime di pieno (8) La Corte si e` avvalsa dei servizi di un valutatore esterno altamente specializzato nel campo dei modelli macroeconomici e dell’economia europea. C 347/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 sfruttamento della capacità di produzione. Cambiamenti a livello di domanda non hanno alcun effetto sulla produzione e sull’occupazione, mentre i programmi dei FS stimolano la crescita solo aumentando la produttività; tali effetti di produttività sono chiaramente specificati nella funzione di produzione. Il modello punta a determinare una situazione ottimale per il paese massimizzando una funzione di assistenza sociale intertemporale. Partendo dall’ipotesi di una situazione senza incertezze, si dà per scontato che gli agenti economici, potendo prevedere con esattezza il volume dei fondi che sarà loro destinato e il periodo sul quale si scaglioneranno gli aiuti, prenderanno decisioni ottimali in materia di consumo e d’investimento in relazione a tali dati. Infine, il modello OGM prevede nel lungo termine l’equilibrio della bilancia dei pagamenti e l’equilibrio di bilancio. Il modello BBM prevede per taluni settori che il mercato del lavoro sia in condizione di equilibrio e che, pertanto, gli effetti della domanda non influiscano sulla produzione e sull’occupazione, mentre per altri settori si suppone che un’espansione della domanda generi una crescita. Il modello prevede altresì degli effetti di produttività conseguenti alle evoluzioni tecnologiche che comportano una riduzione degli input. Il modello di input-output (DIO) vuole rappresentare i collegamenti esistenti fra tutte le risorse di cui dispone un’economia e tutti i consumi finali. Si determinano così delle interdipendenze a livello dei diversi settori di un paese, collegati tra loro sulla base dei consumi intermedi. L’approccio input-output massimalizza gli effetti degli interventi strutturali sulla domanda mentre ignora quelli sull’offerta (effetti sulla produttività, sui salari, sull’adeguamento inflativo). Il modello non tratta la questione dello sviluppo sostenibile. Il modello FIDIMI e` una combinazione del modello dell’equilibrio generale e di quello di input-output e consente di analizzare gli effetti prodotti sul Nord dell’Italia dagli interventi comunitari realizzati nell’Italia del Sud. 8. 9. 10. Tra le altre tecniche esistenti per valutare gli effetti delle politiche regionali, Eurostat utilizza soprattutto l’analisi strutturale residuale per valutare l’impatto dei FS in determinate zone dell’obiettivo 1 o 2. Questa analisi punta a individuare il residuo, dato dalla differenza fra la situazione reale e la situazione derivante dall’applicazione delle tendenze nazionali stimate. Tuttavia, l’impatto così delimi- tato mescola tra loro i risultati del programma in corso di valutazione, quelli delle altre azioni politiche la curva storica della politica regionale. Inoltre, gli studi effettuati da nazionali ed europee, nonche´ Eurostat nel 1997 comprendono dati che fanno capo ad indicatori, i più recenti dei quali risalgono al 1993, fatto che rende assai relativo il valore delle loro conclusioni. 11. Il modello QUEST II cerca di analizzare le economie degli Stati membri e le loro interazioni con il resto del mondo, in particolare con gli Stati Uniti e il Giappone. Il modello si interessa più in particolare della trasmissione degli effetti della politica economica sul piano nazionale e internazionale. È stato concepito inizialmente come strumento di simulazione più che di previsione. Il modello QUEST II integra ora maggiormente gli effetti dell’offerta rispetto al precedente e prende maggiormente in considerazione le interazioni in termini di risorse. Tuttavia, le implicazioni in termini di cambiamento di comportamento degli agenti economici sono considerate poco o non abbastanza in QUEST II. Tabella III. 1 Caratteristiche fondamentali dei modelli macroeconometrici Autori Modello Paese o regione Effetti sulla domanda Sostenibilità Effetti sull’offerta Bradley et al. (1994) HERMIN Irlanda e Portogallo Honohan (ed. ) (1997) HERMIN Irlanda — Situazione keynesiana standard: la domanda d’investimenti stimola la domanda complessiva — I mercati del lavoro non sono automaticamente in equilibrio — L’economia non opera in regime di piena capacità — Il settore monetario e i tassi di cambio non sono modellizzati Salari Produttività — Disoccupazione aumentata situazione curva di Phillips collega occupazione, salari e inflazione — Investimenti connessi ai FS fanno aumentare produtti- vità settoriale totale dei fat- tori in Irlanda — Limitato impatto inflazioni- stico dell’espansione della domanda — Aumento salari causa flussi d’immigrazione di manodo- pera in Irlanda — Investimenti in capitale umano non hanno effetti sui salari — In Portogallo, investimenti privati e alcune spese in in- frastrutture non producono effetti su produttività — Modellizzazione di effetti su produttività e` discuti- bile, in particolare per ca- pitale umano — Effetti su produttività pos- sono abbassare l’occupa- zione Bilancia dei pagamenti: — Effetti su domanda fanno aumentare import — Effetti su produttività mi- gliorano l’export e attrag- gono in Irlanda investi- menti esteri diretti — Tasso di cambio esogeno non consente piena valuta- zione di bilancia dei paga- menti Finanza pubblica — Modellizzazione limitata del settore pubblico — Aumenta il debito pub- blico a causa dei FS — Esaminata simulazione con debito pubblico invariato Herce e Sosvilla- Rivero (1994) HERMIN Spagna Cfr. modello per Irlanda, ma senza migrazione di manodo- pera Cfr. modello per Irlanda Cfr. modello per Irlanda ma nessun nesso tra effetti su produttività e investimenti esteri direttti Cfr. modello per Irlanda ma: — Investimenti in capitale umano incrementano pro- duttività manodopera anzi- che´ produttività totale dei fattori — Aiuti a investimenti privati fanno scendere costo del capitale per utenti. 1 6 1 1 9 8. I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e C 3 4 7 / 3 5 Autori Modello Paese o regione Effetti sulla domanda Sostenibilità Salari Produttività Effetti sull’offerta Christodoulakis e Kalyvitis (1995) HERMIN Grecia — Cfr. modello per Spagna — Il tasso di cambio e` mo- dellizzato Cfr. modello per Irlanda Nessun effetto su salari e prezzi Gruppo Sema (1997) HELM Hainaut — Situazione keynesiana/ Kaldor — La domanda d’investi- menti stimola la do- manda complessiva — La domanda di manodo- pera e` modellizzata — L’offerta di manodopera e la disoccupazione non sono modellizzate — Le importazioni da altre regioni non sono model- lizzate Cfr. modello per Spagna e Irlanda, ma: — Investimenti in capitale umano abbassano costo unitario manodopera Cfr. modello per Spagna ma: — Adeguamento tasso di cambio nominale per man- tenere costante il tasso di cambio reale — Aiuti a investimenti privati non hanno effetti su pro- duttività — Si assume che normativa fiscale stabilizzi debito pubblico — Investimenti in infrastrut- ture leggere fanno aumen- tare il pubblico impiego — I programmi dei FS fanno aumentare principalmente la produttività della mano- dopera nell’industria — Nel riferire i risultati non si fa distinzione fra effetti su offerta ed effetti su do- manda Nessun accertamento di con- seguenze per debito pubblico o bilancia dei pagamenti C 3 4 7 3 6 / I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e 1 6. 1 1. 9 8 Caratteristiche fondamentali del modello dell’equilibrio generale calcolabile e del modello input-output Tabella III. 2 Autori Modello Paese o regione Effetti sulla domanda Effetti sull’offerta Salari Produttività Sostenibilità Pereira (1991) Modello della crescita ottimale (OGM) Portogallo — Nessun effetto keynesiano sulla — I salari si adeguano domanda — Mercati dei fattori di produzione sono in equilibrio a mercato del lavoro in equilibrio Effetti su produttività perche´ capitale pub- blico, umano e privato sono in produzione Pereira (1995) Portogallo, Grecia, Irlanda e Spagna — L’economia opera in regime di piena capacità Lolos e Zonzilas (1992) Modello Bourgui- gnon, Branson e de Melo (BBM) Grecia — Effetti keynesiani sulla domanda — Mercati del lavoro in equilibrio in certi settori e non in altri — Tassi di cambio fissi e variabili sono esaminati — I salari si adeguano a mercato del la- voro in equilibrio in taluni settori — Disoccupazione au- menta Curva Phil- lips negli altri set- tori — Gli investimenti in capitale pubblico e privato incremen- tano la produttività settoriale totale dei fattori in modo discutibile — Gli investimenti in capitale umano in- crementano l’input di manodopera spe- cializzata e il pub- blico impiego — La massimizzazione in- tertemporale dell’assi- stenza sociale garanti- sce soluzione dinamica ottimale — Problemi di bilancia dei pagamenti e di fi- nanza pubblica risolti — Nessun vincolo impo- sto al debito pubblico — Sono esaminati indica- tori di disparità di red- dito Beutel (1995, 1996, 1997) Modello «Dyna- mic Input-output» (DIO) Grecia, Portogallo e Spagna Effetti keynesiani sulla domanda Nessun effetto sui salari Nessun effetto su pro- duttività Nessuna modellizzazione di problemi di bilancia dei pagamenti e di finanza pubblica. 1 6 1 1 9 8. I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e C 3 4 7 / 3 7 Tabella III. 3 Modellizzazione delle caratteristiche dei programmi dei FS Autori Programma FS Settori considerati Strumenti Cofinanziamento e addizionalità Inizio e fine Bradley et al. (1994) 1994-1999 Honohan (ed. ) (1997) Herce e Sosvilla-Rivero (1994) [HERMIN] — 4 settori: servizi commer- ciali, servizi non commer- ciali, settore pubblico, agricoltura — I servizi commerciali sono il settore chiave per gli ef- fetti sull’offerta — I servizi non commerciali e il settore pubblico sono quelli chiave per gli effetti sulla domanda — Investimenti (pubblici) in infra- strutture fisiche — Investimenti in capitale umano — Investimenti e aiuti alla produzione per il settore privato Alcuni studi confrontano cofinanzia- mento interno completo con cofinan- ziamento interno parziale o assente — Previsioni per 1991-2020 eccetto Honohan (1993-2010) — Vengono considerate situa- zioni finali negative e posi- tive Christodoulakis e Kalyvitis [HERMIN] 1994-1999 Come per gli studi precedenti — Infrastrutture pesanti — Infrastrutture leggere — Aiuti agli investimenti produttivi — Istruzione e formazione Le simulazioni assumono che i tassi di cofinanziamento proiettati vengano re- alizzati — Previsioni per 1991-2010 — Situazione finale negativa Gruppo Sema [HELM] 1994-1999 6 settori: agricoltura, indu- stria manifatturiera, energia, costruzioni, servizi commer- ciali, servizi non commerciali Lolos e Zonzilos [BBM] 1989-1993 9 settori: agricoltura, energia e ind. estrattiva, ind. alimen- tare, industria leggera, indu- stria intermedia, costruzioni, commercio, trasporti e teleco- municazioni, altri servizi (compresi quelli governativi) — Investmenti in capitale fisico pub- — Ipotesi in cui gli aiuti UE e regio- Previsioni per 1994-2005 blico e privato — Investimenti in capitale umano — Investimenti in R&S nali del 1989-1993 continuano an- che in seguito — Ipotesi in cui agli ulteriori aiuti UE viene aggiunto il cofinanziamento interno per il periodo 1994-1999 — Ipotesi in cui non vengono accor- dati aiuti UE nel periodo 1989- 1999 — Investimenti pubblici in settori selezionati L’addizionalità non viene discussa ma, presumibilmente, imposta al modello — Previsioni per 1988-1995 — Situazione finale negativa — Investimenti in capitale umano fanno aumentare l’impiego pub- blico, il numero di operai specializ- zati e generano trasferimenti alle famiglie — Sostegno alle aziende private C 3 4 7 3 8 / I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e 1 6. 1 1. 9 8 Autori Programma FS Settori considerati Strumenti Cofinanziamento e addizionalità Inizio e fine Beutel [DIO] 1989-1999 25 settori in base a tabelle di input-output — Modellizzazione di investimenti in capitale pubblico, privato e umano mirati per settore — Investimenti nella formazione inci- dono su salari e stipendi nell’eco- nomia L’addizionalità viene imposta al mo- dello Previsioni per 1989-1994 FIDIMI (1991) 1989-1993 16 settori in base a tabelle di input-output — Modellizzazione dei programmi di — L’addizionalità e` un elemento FS mirata per settore chiave dello studio — Le ipotesi differiscono quanto a importo di fondi che verrebbero investiti nell’Italia del Sud con e senza i programmi di FS — Sono indicati solo effetti complessivi senza riparti- zione per anno — Non si parla di situazioni finali negative e positive Pereira (1991) [OGM] 1989-1993 2 settori: servizi commerciali e non commerciali — Investimenti in infrastruttura pub- — Sono imposti obblighi di cofinan- — Previsioni per 1990-2006 blica ziamento — Investimenti in capitale umano — Il modello prevede di accertare se — Sostegno all’investimento privato l’addizionalità e` soddisfatta — Vengono considerate situa- zioni finali positive e nega- tive Pereira (1995) [OGM] 1994-1999 e confronto con 1989-1993 Cfr. modello precedente Cfr. modello precedente — Sono imposti obblighi di cofinan- — Previsioni per 1993-2007 ziamento — Le simulazioni confrontano casi di: — Situazione finale negativa i. assenza di addizionalità ii. definizione ufficiale e iii. definizione intertemporale di addizionalità. 1 6 1 1 9 8. I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e C 3 4 7 / 3 9 C 347/40 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE I. COMMENTO GENERALE La Commissione riconosce che la procedura di valuta- zione, che ha carattere decisamente innovativo, e` ancora abbastanza approssimativa quanto al contenuto e all’uso che può esserne fatto, ma ricorda che nello spazio di pochi anni sono stati compiuti progressi notevoli. Consapevole delle difficoltà ancora da superare, la Com- missione ha moltiplicato gli sforzi sia sul piano organizza- tivo sia metodologico per ottenere una situazione quanto più soddisfacente possibile, mantenendo un dialogo costante con tutti coloro che, nei vari paesi dell’Unione, elaborano e sviluppano ricerche in questo settore. Tre grandi tappe caratterizzano lo sviluppo della proce- dura di valutazione degli interventi dei Fondi strutturali nei tre periodi di programmazione: Periodo 1989–1993: confronto valutatore e beneficiari della valutazione. Le relazioni sono state presentate e discusse nell’ambito di ciascun comitato, con un metodo allo stesso tempo didattico ed operativo che sarebbe difficilmente attuabile se i lavori fossero organizzati e condotti dalla Commis- sione. Potrebbero esistere discordanze riguardo ai metodi utiliz- zati, alla scelta dei valutatori, al costo dei lavori, al grado di dettaglio dei risultati, anche se il coordinamento e l’inquadramento generale fossero affidati all’unità di coordinamento della valutazione dei servizi della Com- missione ed ai loro corrispondenti nazionali in seno al gruppo tecnico di valutazione. Tuttavia, nonostante talune differenze inerenti al margine di manovra di cui dispongono i singoli Stati membri nel quadro della sussi- diarietà, la Commissione ritiene che questa procedura abbia avuto un ruolo essenziale nella diffusione di una vera e propria cultura della valutazione. Si e`, infatti, dimostrato ai beneficiari che disponevano di uno stru- mento operativo in grado di aiutarli a gestire meglio gli interventi finanziati sia da fonti nazionali che comunita- rie. Le future valutazioni non potranno che trarre benefi- cio da quest’impostazione poiche´ la qualità delle loro conclusioni dipende in ugual misura dalla qualità delle informazioni detenute e fornite dagli amministratori e dal grado di competenza dei valutatori indipendenti. I regolamenti della prima riforma dei Fondi strutturali sono stati adottati dal Consiglio soltanto nel dicembre 1988; i piani nazionali, depositati all’inizio del 1989, riflettevano soltanto in parte le esigenze in materia di visione strategica, scelta degli obiettivi da raggiungere e quantificazione degli impatti attesi. Periodo 2000–2006: Pertanto, i lavori di valutazione ex post hanno tentato di attenuare queste carenze comparando i risultati ottenuti con obiettivi ricostituiti. Questo lavoro considerevole ha limiti che si riflettono nelle relazioni sugli interventi nelle zone dell’obiettivo 1 e dell’obiettivo 2, ma costituisce anche il primo tentativo d’analisi coerente dell’impatto di questa riforma sulla coesione economica e sociale. Periodo 1994–1999: Sia su richiesta di alcuni Stati membri che della Commis- sione, questa prima esperienza e` stata seguita da un rafforzamento della regolamentazione in materia di moni- toraggio e di valutazione, con la fissazione delle tre fasi, ex ante, intermedia ed ex post. Il successo della fase intermedia non e` discutibile. Andando oltre anche ad un’applicazione rigorosa dei regolamenti, per la prima volta le valutazioni intermedie sono state organizzate da e a livello di ciascun comitato di sorveglianza, mettendo a Le nuove proposte di regolamenti mirano in particolare a ridurre ulteriormente i fattori che limitano la portata della procedura di valutazione, poiche´ la preoccupazione principale e` di aumentare l’efficacia di utilizzazione dei Fondi strutturali. In particolare sono proposti: — una vera e propria incorporazione della valutazione ex ante nei piani che gli Stati membri dovranno depositare accompagnati da una quantificazione rigo- rosa degli obiettivi da raggiungere; — l’integrazione dei risultati delle valutazioni già realiz- zate, sia quelle tematiche che quelle specifiche, per programma, del periodo precedente; — lo stabilimento di uno stretto legame tra riprogram- mazione a metà periodo e conclusioni delle valuta- zioni intermedie. Per garantire una maggiore efficacia all’utilizzazione dei Fondi strutturali, la Commissione ha proposto che il 10 % della dotazione dei Fondi strutturali venga attri- buito, a metà periodo, in funzione delle realizzazioni, 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/41 sulla base di criteri strettamente legati alla qualità della programmazione, del monitoraggio e delle valutazioni ex ante e intermedie. II. COMMENTI SPECIFICI 2. PORTATA DEL CONTROLLO Infine, in un settore più strettamente metodologico, la Commissione intende pubblicare entro l’autunno tutti i lavori realizzati nel quadro di MEANS (1) che le permet- tono di armonizzare maggiormente la procedura di valu- tazione all’interno dell’Unione. Si tratterà in particolare di quanto segue: — la descrizione precisa di un capitolato d’oneri e della metodologia per una valutazione ex ante, intermedia o ex post; — la presentazione dei diversi metodi di valutazione esistenti nella letteratura e le loro condizioni di impiego; — l’analisi dei sistemi di indicatori per settore d’inter- vento. Armonizzazione dei concetti ed elenco di riferi- mento degli indicatori; — la metodologia delle valutazioni tematiche e la loro organizzazione; — un glossario multilingue dei principali concetti della valutazione; — una presentazione delle esperienze nazionali o comu- nitarie più innovative. Le osservazioni che seguono mostrano che, in un certo numero di casi, la Commissione può condividere le critiche della Corte. Ma occorre sempre tenere conto delle difficoltà e dei limiti inerenti a qualsiasi procedura di valutazione anche quando vengono gradualmente sor- montati o superati. In ogni caso, tuttavia, non si deve mai perdere di vista che la valutazione e` anzitutto uno strumento tecnico di aiuto alla decisione o alla gestione e che non deve sostituirsi alle istanze decisionali politiche. Essa mira a chiarire, sempre parzialmente, le conseguenze delle scelte da operare o già effettuate. Deve, inoltre, mantenere la necessaria flessibilità dei metodi adottati per adeguarsi a contesti che variano sempre da una valutazione all’altra. Infine, la Commissione ricorda che, dall’inizio della riforma dei Fondi nel 1988, le responsabilità delle ammi- nistrazioni nazionali e della Commissione in materia di gestione dei Fondi strutturali, e in particolare in materia di valutazione, non fanno che precisarsi. Infatti, gli Stati membri devono sempre più assumere la responsabilità principale e realizzare la loro valutazione. (1) Programma pluriennale di analisi e di proposte sulle metodo- logie di valutazione. 2. 3 Il controllo della Corte non ha coperto paesi come la Germania e il Regno Unito, Stati membri che hanno, nei confronti della valutazione, un atteggiamento partico- larmente contrastato. 3. SINTESI DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI in pieno sviluppo ed e` 3. 2 La Commissione ritiene che i casi di valutazione per i quali non disporrebbe di elementi di bilancio siano marginali in termini di costo. Poiche´ la valutazione inter- media e` realizzata a livello decentrato, anche il volume delle spese e` in piena evolu- zione. Gli importi destinati alla valutazione sono ripartiti per paese, obiettivo e tipo di intervento. Taluni dati sono stati anche pubblicati nel bilancio annuale della Commis- sione sulla valutazione. La Commissione continuerà a cercare di ottenere un’iden- tificazione sistematica della parte destinata alla valuta- zione negli importi assegnati all’assistenza tecnica e gestita nel quadro del partenariato. 3. 3 I regolamenti e il principio di sussidiarietà non attribuiscono alla Commissione competenze che le con- sentano di definire con precisione la metodologia di valutazione e gli indicatori. Preoccupata di far evolvere le pratiche nazionali e di migliorare la qualità della valutazione, essa ha: — realizzato il programma MEANS e diffuso otto pron- tuari di questioni metodologiche; — organizzato tre conferenze europee sulle tecniche e la pratica della valutazione; — diffuso documenti come, ad esempio, il quadro di riferimento per le valutazioni ex ante e una guida per la valutazione dei grandi progetti; — istituito dei gruppi tecnici di valutazione con la parte- cipazione degli Stati membri e organizzato numerosi seminari. 3. 5 Esiste una difficoltà oggettiva a garantire un’artico- lazione tra la valutazione ex post e le varie fasi di programmazione degli interventi strutturali. Una vera e propria valutazione ex post deve essere effettuata due o tre anni dopo la fine della programmazione. C 347/42 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Per risolvere questa difficoltà, la Commissione ha chiesto la realizzazione di valutazioni intermedie e di valutazioni tematiche. Così, ad esempio, alcune valutazioni tematiche effettuate nel 1992 e 1993 hanno permesso di disporre di la preparazione della programmazione elementi per 1994–99. Per preparare la programmazione successiva al 2000, saranno disponibili perche´ già realizzate le valutazioni intermedie, mentre si stanno realizzando bilanci di valuta- zione per ogni obiettivo, come approfondimento e attua- lizzazione delle valutazioni intermedie. Inoltre, sono state già avviate anche quattro valutazioni tematiche. La Commissione ha comunque introdotto questo disposi- tivo nelle proposte di modifica dei regolamenti. 3. 6 Occorre distinguere l’obiettività delle valutazioni dalla sufficienza e qualità dei dati. La questione dei dati e` spesso sottolineata nell’ambito della valutazione. Rare sono le relazioni che non segnalano questa difficoltà. Si osserva, tuttavia, un sensibile miglioramento della situa- zione a livello dei dati in particolare grazie alle esigenze poste dalla valutazione. La Commissione non e` soddisfatta della situazione dei dati, ma ciò non deve essere considerato come una critica della valutazione, bensì dei sistemi di controllo. Essa sottolinea il fatto che il problema della pertinenza dei dati di monitoraggio e degli indicatori e` una questione che dipende soprattutto dal controllo del seguito. La Commissione continua a cercare di migliorare la situazione e darà seguito all’osservazione della Corte riguardo ad una valutazione più sistematica dell’affidabi- lità dei dati. Quanto viene realizzato a titolo dell’audit e del controllo permetterà anche di migliorare più efficace- mente la situazione oggettiva che si constata da alcuni anni. 3. 7 I servizi interessati rispettano le procedure di stipula- zione dei contratti previste dalle direttive in materia e la procedura stabilita dalla CCAC. Non e` tuttavia possibile negoziare il mandato prima della firma del contratto. Sono a volte necessari chiarimenti che intralciano la gestione dei calendari; si tratta però di un problema marginale. riferimento, le relazioni di un paese possono essere tal- volta eccellenti e in altri casi lacunose. 3. 8 La Commissione condivide il parere della Corte sulle difficoltà incontrate nelle prime valutazioni, che tra l’altro risentivano delle disposizioni poco entusiaste degli Stati membri in cui venivano organizzate. Le valutazioni ex post degli obiettivi 1 e 2 sono state effettuate da società di consulenti di fama internazionale e da esperti di alto livello, a partire da una metodologia comune. La seconda parte del punto 3. 7. giustifica tanto la procedura che l’utilità dell’operazione, nonostante que- sti intralci. Le critiche della Corte riguardano valutazioni effettuate nel 1993–94, ma successivamente e su iniziativa della Commissione sono stati condotti numerosi lavori per sviluppare le metodologie. La critica della Corte sulla valutazione ex post per l’obiettivo 2 e` anche in parte pertinente. Occorre tuttavia mantenere una visione più pragmatica quanto alla possibilità di ottenere dati quanti- tativi precisi dell’impatto o del valore aggiunto comunita- rio. 3. 9 La valutazione intermedia e` consistita nell’analisi delle realizzazioni ottenute grazie agli interventi. La valu- tazione degli effetti sarà invece condotta nel quadro dei bilanci e delle valutazioni ex post. Tuttavia, queste valu- tazioni non sono sempre legate alla messa in atto di modelli econometrici, spesso molto costosi e non sempre i più adatti a quantificare il valore dell’impatto. La valutazione e` uno strumento di appoggio alla gestione e, in quanto tale, costituisce soltanto un sistema di aiuto relativo al processo decisionale. 3. 10 La Commissione ha constatato che la suddivisione in due periodi della programmazione dell’obiettivo 2 non corrisponde in modo soddisfacente alle necessità delle zone interessate e complica l’attuazione dei programmi. Le proposte della Commissione del marzo 1998 per la riforma dei Fondi strutturali si basano su un’unica fase di programmazione per l’obiettivo 2, come avviene per gli altri obiettivi. 3. 11–3. 12 Per evitare il moltiplicarsi delle valutazioni di programmi o di sottoprogrammi, difficilmente gestibile, la soluzione più adatta può essere a volte un’imposta- zione più selettiva in taluni settori chiave. D’altra parte, i servizi della Commissione non possono essere considerati responsabili di questa difficoltà. Sia la competenza dei consulenti che la qualità dei dati disponi- bili può essere all’origine delle lacune di talune relazioni di valutazione: anche se basate sugli stessi termini di La Commissione condivide il parere della Corte sull’op- portunità di ridurre il numero dei provvedimenti e dei sottoprogrammi, se non addirittura il numero dei pro- grammi. Del resto, proposte concrete in questo senso sono già state avanzate nel quadro della riforma dei fondi. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/43 4. PROBLEMI GENERALI Introduzione 4. 1 La Commissione si e` più volte rammaricata che taluni Stati membri non abbiano sufficientemente quanti- ficato i loro obiettivi. L’assenza di una gestione della spesa pubblica nazionale per obiettivi ha anche ostacolato lo sviluppo dei sistemi di gestione basati su indicatori. Di conseguenza, non si tratta tanto di lacunosità del quadro metodologico o analitico quanto piuttosto di un pro- blema di concezione dei programmi e di sviluppo delle statistiche nazionali. 4. 3 La Commissione ricorda che: — fin dal 1994 essa ha trasmesso agli Stati membri alcuni «orientamenti comuni per il monitoraggio e le valutazioni intermedie»; — nel dicembre 1994, ha presentato al gruppo tecnico di valutazione — responsabile della valutazione ad opera degli Stati membri — un documento quadro sulle finalità, il contenuto e la procedura di realizzazione delle valutazioni intermedie. Questa prima concerta- zione e` stata seguita da altre quattro riunioni nell’am- bito dello stesso gruppo; — nel 1995, ha messo a disposizione delle amministra- zioni un prontuario MEANS intitolato «organizzare la valutazione intermedia nel quadro del partena- riato», nel quale tre capitoli su cinque trattano rispet- tivamente della «preparazione del capitolato d’oneri e delle gare d’appalto», della «selezione degli esperti» e della «gestione della qualità della valutazione»; — nel 1996, prima di aver ricevuto le prime valutazioni, ha messo a disposizione delle amministrazioni un prontuario MEANS sulla «verifica della qualità delle relazioni di valutazione » con una tabella dettagliata. 4. 5 Si ricordi tuttavia che alcune valutazioni sono state effettuate anche nel corso del periodo 1989–93 nel qua- dro del partenariato. Gli Stati membri e i comitati di sorveglianza hanno attivamente partecipato a molte valu- tazioni avviate dalla Commissione — valutazioni temati- che o ex post. 4. 10 La Corte nota la scarsa entità degli importi desti- nati alla valutazione degli obiettivi 1 e 2 nel corso del primo periodo di programmazione. Poiche´ la quasi totalità degli Stati membri non ha effet- tuato valutazioni, e` la Commissione che ha preso l’inizia- tiva di una prima valutazione dell’insieme dei QCS dell’obiettivo 1 e di 15 DOCUP dell’obiettivo 2, all’inizio del periodo. Oltre alle valutazioni tematiche, che riguar- dano anche il periodo 1989–93, la Commissione ha effettuato una valutazione ex post per l’insieme dei QCS e DOCUP degli obiettivi 1 e 2 per il periodo 1989–93. 4. 11 La questione della conoscenza dei costi e` stata trattata al punto 3. 2. Solo alcune valutazioni avviate su iniziativa di uno Stato membro e finanziate dall’assistenza tecnica potrebbero non figurare nel bilancio finanziario delle valutazioni stabilito dalla Commissione. Si tratta tuttavia soltanto di importi marginali rispetto a tutti gli altri lavori. Quadro di riferimento 4. 12–4. 13 I documenti MEANS sono stati concepiti come testi didattici destinati ad amministrazioni il cui livello di competenza e` spesso in piena evoluzione per quanto concerne il settore tecnico. La Commissione ha considerato suo compito prioritario quello di aumentare il livello medio della valutazione e non quello degli esperti già specializzati. Basi statistiche e informazioni relative agli obiettivi perse- guiti 4. 14–4. 15 La Commissione condivide della Corte. l’osservazione Indicatori 4. 16–4. 21 La Corte riconosce gli sforzi esplicati dalla Commissione per fare evolvere la questione degli indica- tori. Infatti, nel 1993 le disposizioni regolamentari sono state rafforzate e un’operazione di quantificazione delle disparità e` stata avviata con ciascuno Stato membro. Nell’ambito della valutazione ex ante, la questione della quantificazione degli obiettivi e` stata trattata in via prioritaria e taluni progressi sono già stati realizzati: gli interventi 1994–99 sono chiaramente meglio quantificati dei precedenti. Il principale compito delle valutazioni intermedie e` stato il miglioramento degli indicatori e della loro efficacia. La Commissione sottolinea che il problema non consiste soltanto nel completare o ridurre il numero degli indica- tori, ma piuttosto nella difficoltà incontrata dai sistemi di controllo a garantire una regolare quantificazione degli indicatori convenuti e già esistenti nei programmi. Non si tratta neppure di scarsa coerenza della programmazione, ma e` il diritto che hanno gli enti regionali e locali, a titolo della sussidiarietà, di decidere in merito alle priorità e all’ampiezza della programmazione nei rispettivi paesi. C 347/44 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 Si stanno comunque realizzando progressi sotto la spinta delle esigenze della valutazione. Obiettività delle valutazioni La Commissione, visto che la sua analisi, che e` solo una semplice cornice metodologica, non e` sufficiente, intende prendere iniziative più avanzate nel quadro della riforma dei Fondi. Considerazione della valutazione 4. 23 La doppia fase di programmazione, non ha, in effetti, facilitato l’articolazione valutazione/programma- zione e, proprio per questi motivi, la Commissione ha proposto per il futuro un’unica fase di programmazione. Tuttavia, la programmazione 1997–99 ha tratto profitto dalla valutazione ex post del periodo 1989–93 e da una valutazione ex ante dei DOCUP effettuata per iniziativa della Commissione su questioni di sua competenza e considerate priorità dell’Unione. Quanto alla valutazione ex post del periodo 1994–96, la Commissione ritiene che le valutazioni effettuate nel quadro della riprogrammazione e le valutazioni tematiche relative alle PMI ed alla R & S riguardano una parte importante della questione. La Commissione sta discu- tendo con gli Stati membri l’avviamento nel secondo semestre 1998 di una valutazione-bilancio per il periodo che inizia dal 1994. Questa valutazione (bilancio) potrà essere utilizzata nel quadro della futura programma- zione. 4. 24–4. 27 La Commissione sta elaborando una rela- zione, paese per paese, sulla qualità della valutazione e il suo contributo all’adattamento degli interventi. Una rela- zione di sintesi riprenderà l’essenziale della revisione intermedia. Gli elementi di cui dispone la Commissione non corroborano le dichiarazioni della Corte, che coprono situazioni molto diverse e centinaia di pro- grammi. La Commissione presenterà un bilancio che accompagne- rà la relazione sulla revisione intermedia. Per il momento, la posizione della Corte sembra prematura. La Commissione ricorda anche che le valutazioni sono utili, non soltanto ai responsabili della gestione, ma anche per informare dettagliatamente l’autorità di bilancio e in particolare il Parlamento europeo e i cittadini. 4. 28–4. 30 In questi paragrafi, la Corte non sembra rendersi pienamente conto della complessità del partena- riato, nonostante i giudizi positivi espressi ai punti 6. 5–6. 7. Il dibattito sull’obiettività e l’indipendenza delle valuta- zioni e` più ampio delle questioni legate all’esistenza di un quadro di riferimento preciso per l’applicazione delle metodologie e del controllo dei dati in loco. La qualità della valutazione e` piuttosto condizionata dal livello di professionalità, dall’etica della professione e dall’interfe- renza degli interessi degli Stati membri ecc. La Corte non segnala che il prontuario MEANS n. 5 sulla verifica della qualità delle relazioni di valutazione prevede esplicitamente — tre criteri sugli otto illustrati — l’ade- guatezza della metodologia, l’affidabilità dei dati e l’at- tendibilità dei risultati. La Commissione e` impegnata in uno sforzo di costante miglioramento delle norme e del livello delle esigenze, tenendo conto delle realtà oggettive. In questo senso, essa si impegnerà sempre più a fondo nella verifica del funzio- namento in loco dei sistemi di valutazione. I contratti di valutazione aggiudicati dalla Commissione 4. 31–4. 32 La Commissione applica le norme e le proce- dure di aggiudicazione dei contratti stabilite in sede di CCAC. Gli esperti vengono selezionati e i contratti attri- buiti sulla base dei criteri di selezione e di aggiudicazione pubblicati nella GU. L’applicazione di questi criteri e i risultati di quest’operazione fanno parte della relazione presentata alla CCAC. Per quanto riguarda il grado di precisione dei contratti, occorre tenere conto del fatto che la Commissione retri- buisce la competenza e ha tutto l’interesse che i contratti siano redatti in modo da permettere agli esperti che essa assume di esplicare pienamente le loro conoscenze in materia. 4. 33 Il metodo seguito per l’obiettivo 1 non e` adatto per l’obiettivo 2, che comprende 60 programmi. Considerati i mezzi finanziari in causa e il numero di gruppi, si giungerebbe ad un frazionamento della gara d’appalto in contrasto con la lettera e lo spirito della direttiva sulle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pub- blici. La Commissione, in questi casi, ha rispettato le norme ed e` stata attenta a non perdere il controllo delle modalità di 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/45 realizzazione della valutazione. A tale scopo, sono stati istituiti «comitati di pilotaggio» incaricati di assistere ai lavori di valutazione e sono state organizzate riunioni periodiche con i gruppi di valutazione. Le relazioni sono state successivamente convalidate con i servizi incaricati della gestione. 4. 34 La definizione del capitolato d’oneri dipende dalle necessità e dalle richieste d’informazione del finanziatore, che deve occuparsi di tale compito, mentre il contenuto viene esaminato dalle unità di valutazione. I termini del contratto, ad eccezione del contenuto del mandato, sono standardizzati su iniziativa della CCAC. Come si e` già sottolineato, non esiste una metodologia generalizzata per la valutazione dei programmi. In questo contesto e per non perdere il controllo del metodo adottato, la Commissione discute la metodologia e la sua pertinenza rispetto alle precisazioni chieste e l’applicabili- tà delle tecniche proposte. Le metodologie generali fanno parte del capitolato d’oneri, ma le specificazioni e gli strumenti tecnici sono oggetto di discussione. 4. 35 In questo caso concreto, la Commissione, con l’accordo dei consulenti della valutazione, ha cercato di migliorare la qualità della relazione organizzando una riunione/discussione con tutte le unità e i funzionari interessati sul contenuto e sui risultati utili. Valutazione ex post dei QCS dell’obiettivo 1 (1989–1993) 5. 4 Alcune osservazioni della Corte su questo punto meritano di essere sfumate. a) Se i dati sulle disparità regionali «sono troppo vec- chi», la critica riguarda gli istituti statistici ma non la metodologia della valutazione. b) Gli esperti hanno adottato le tecniche di campiona- mento generalmente praticate nell’ambito della valuta- zione, nonche´ gli studi dei singoli casi per approfondi- menti specifici. Queste tecniche, se utilizzate corretta- mente, forniscono indicazioni pertinenti. e) La Corte constata che l’analisi «bottom-up» non sempre ha consentito di trarre le conclusioni dell’im- patto al l’analisi livello dei programmi. Invece, dell’impatto sulle politiche comunitarie, sul migliora- mento della gestione, sulla trasparenza, ecc. non può essere effettuata «top down», ne´ sulla base dei modelli econometrici. g) La Corte formula critiche su questioni che non rien- trano nel mandato della valutazione. La relazione finale e` stata presentata nel maggio 1995 (tre mesi dopo la data prevista), accettata previa consulta- zione ufficiale nel giugno 1995 e pagata nel luglio 1995. La relazione sulla quale la Corte basa la sua critica e` soltanto una messa a punto da parte del consulente, senza alcun bilancio supplementare. 5. 7 La Commissione conferma che, nel quadro della sua responsabilità di rendere conto all’autorità di bilancio, nonche´ nel quadro dei lavori a titolo della relazione sulla coesione economica e sociale, le valutazioni in questione sono state interamente utilizzate. 4. 36 La Commissione sottolinea che i termini di riferi- mento sono stati strutturati attorno a tre questioni princi- pali e ben definite: la pertinenza della strategia, il bilancio e l’efficacia a livello delle realizzazioni e infine l’efficacia dei meccanismi di attuazione (pagg. 2–4 del docu- mento). 5. 8 Uno dei tre obiettivi del mandato della valutazione era, infatti, di formulare proposte per il miglioramento del sistema di monitoraggio e di gestione. È stata anche analizzata la pertinenza della strategia ed e` stato fatto un bilancio di realizzazione che ha permesso di procedere alle analisi sull’efficacia degli interventi. La Commissione ha spiegato al punto 4. 12 la sua posi- zione sulla questione delle metodologie. I vari servizi sono consultati e il servizio capofila assume la responsabilità di decidere se accetta la relazione. Valutazioni ex post obiettivo 2 (1989–1993) 5. VALUTAZIONI EX POST DEI QCS DEGLI OBIETTIVI 1 e 2 (1989–1993) 5. 13 L’applicazione sistematica dei modelli econometrici non e` sempre giustificata, sia perche´ il livello dell’aiuto non e` elevato, sia perche´ mancano le serie statistiche regionalizzate. Introduzione 5. 1 La Commissione condivide le osservazioni della Corte sulle difficoltà incontrate da queste valutazioni riguardanti la preparazione dei programmi della prima generazione. La maggior parte delle valutazioni sulla politica figurano nella relazione sulla coesione economica e sociale. La Commissione ha suggerito adattamenti nel quadro della nuova proposta per la riforma dei Fondi strutturali a partire dal 2000. C 347/46 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 16. 11. 98 5. 16 La Commissione ha già incluso nelle sue proposte per i nuovi regolamenti un certo numero delle raccoman- dazioni di questa valutazione. 6. VALUTAZIONI INTERMEDIE (1994–1999) Messa a punto e integrazione dei principi della valuta- zione intermedia 6. 1–6. 20 La Commissione condivide il giudizio espresso dalla Corte in questa parte della relazione ed e` in grado di fornirle taluni chiarimenti: — Al punto 6. 15: la Commissione ritiene che l’esame critico della strategia di sviluppo, l’impatto rispetto agli obiettivi e la validità dei progetti dipendono in particolare sia dalla valutazione ex ante sia dalla valutazione ex post. — Al punto 6. 16: il compito delle valutazioni intermedie e` l’adattamento degli interventi e il miglioramento della gestione. L’analisi del valore aggiunto comunita- rio farà piuttosto parte delle valutazioni/bilancio e delle valutazioni ex post. Tuttavia, l’analisi dell’im- patto delle priorità comunitarie sull’adattamento degli interventi fornisce, in molti casi, informazioni utili quanto al valore aggiunto comunitario. — Al punto 6. 18: attraverso la valutazione intermedia la Commissione ha cercato di individuare — per quanto possibile — la sinergia tra le azioni finanziate a titolo dei vari fondi, in particolare nei paesi con program- mazioni separate, come per i DOCUP obiettivo 1 tedeschi. A questo scopo, i valutatori incaricati delle azioni FESR hanno fatto la sintesi delle valutazioni effettuate a titolo di ciascun Fondo. La Commissione riconosce che la valutazione della regione citata dalla Corte e` particolarmente insoddisfacente, ma che, in quanto tale, non e` rappresentativa dell’insieme delle valutazioni realizzate in questo paese. È esatto consta- tare ad esempio che la valutazione intermedia non ha analizzato i cambiamenti del piano di finanziamento indicativo che derivavano da una richiesta di cambia- mento del P. O. da parte del Land Brandeburgo. Per quanto riguarda l’elevato tasso di assorbimento degli stanziamenti che presentano le azioni citate, i succes- sivi adeguamenti delle misure sono stati fatti in occa- sione dei comitati di sorveglianza del 12/6/1996 e 5/8/1996. Approcci, metodi e tecniche La valutazione dell’efficacia e dell’efficienza e` realizzata sulla base di approcci «bottom-up». Per i grandi QCS, in merito ai quali si cercava di rilevare le conseguenze della riprogrammazione sugli impatti globali, sono state utiliz- zate in Irlanda, Spagna, Grecia, Portogallo e Italia, tecni- che basate sul sistema dei modelli econometrici. 6. 22 La Commissione ha mobilitato le migliori compe- tenze a livello europeo e negli Stati Uniti per individuare i migliori approcci possibili per la valutazione dei pro- grammi. Le difficoltà metodologiche oggettive e spesso la carenza dei sistemi di controllo, limitano la comparabilità dei risultati a livello europeo. 6. 23 In generale le valutazioni intermedie non si prefig- gono di quantificare l’impatto dei programmi. Si tratta di una scelta deliberata, poiche´ questi impatti non sono ancora visibili nella prima fase degli interventi, visto che il concatenamento parte dalle realizzazioni, passa ai risul- tati e solo alla fine si hanno gli impatti. La questione della valutazione dell’impatto globale dei grandi QCS e` stata trattata al punto 6. 21. 7. IMPATTO DEI FONDI STRUTTURALI E MODELLI DI VALUTAZIONE Impatto a livello dei QCS e dei programmi 7. 1–7. 15 In questa parte della relazione, la Corte pre- senta i risultati dei diversi modelli econometrici e macroe- conomici, ma, senza spiegarne ne´ la portata ne´ la natura, si rischia di creare una certa confusione. Questi dati figurano già in modo strutturato e con la cornice ade- guata nella relazione sulla coesione economica e sociale. Impatto a livello di sottoprogrammi, misure e progetti 7. 16–7. 19 La Corte sembra criticare l’assenza della valu- tazione a livello dei sottoprogrammi o delle misure, mentre la valutazione del programma, in generale «bot- tom-up», si basa inevitabilmente sulla valutazione delle misure e dei sottoprogrammi. 6. 21 La Corte critica che nei contratti gli obiettivi delle valutazioni intermedie siano formulati in modo generico. La Commissione ha impartito orientamenti, ma in alcuni casi questi non sono stati seguiti a livello decentrato. Inoltre, le valutazioni tematiche in corso, avviate dalla Commissione, riguardano in modo più specifico e oriz- zontale talune categorie di misure e/o di sottoprogrammi, come ad esempio le misure PMI, R & S, ambiente, ecc. 16. 11. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 347/47 8. CONCLUSIONE 8. 1–8. 19 La Commissione ritiene che le conclusioni della Corte rappresentino una critica costruttiva su questioni sulle quali da anni la Commissione cerca di progredire e sulle quali essa continua a lavorare. La Commissione accetta che la Corte rilevi talune lacune pur constatando i progressi realizzati. L’azione della Commissione a titolo dei Fondi strutturali, consolidata dall’operazione SEM 2000, sviluppa una cultura della valutazione senza precedenti. Rare sono le regioni che non hanno effettuato valutazioni e che non sono impe- gnate in questo processo. Infine, non si dimentichi che occorre tenere conto di numerosi fattori, quali il principio di sussidiarietà nonche´ le difficoltà e l’eterogeneità dei contesti geografici e tematici