title: Rapport spécial n° 13/98 relatif à l'audit de l'utilisation des techniques d'analyse de risque dans les contrôles douaniers et le dédouanement des marchandises accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

text: 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/3 RAPPORT SPÉCIAL No 13/98 relatif à l’audit de l’utilisation des techniques d’analyse de risque dans les contrôles douaniers et le de´douanement des marchandises accompagne´ des re´ponses de la Commission (pre´sente´ en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxie`me aline´a, du traite´ CE) (98/C 375/02) TABLE DES MATIÈRES Points Page 1. INTRODUCTION. 1. 1 — 1. 3 2. LA NÉCESSITÉ DE L’ANALYSE DE RISQUE. 2. 1 — 2. 6 3. QU’EST-CE QUE L’ANALYSE DE RISQUE?. 3. 1 — 3. 2 4. COORDINATION DES ACTIVITÉS D’ANALYSE DE RISQUE ENTRE- PRISES À CE JOUR. 4. 1 — 4. 2 5. L’ENQUÊTE DE LA COUR. 5. 1 — 5. 6 6. CONSTATATIONS. 6. 1 — 6. 55 Constatations de caracte`re ge´ne´ral. 6. 2 — 6. 7 Constatations spe´cifiques. 6. 8 — 6. 55 Utilisation de syste`mes de filtrage. 6. 14 — 6. 34 Contrôles ale´atoires. 6. 21 — 6. 22 Efficacite´ des filtres. 6. 23 — 6. 28 Taux de contrôles effectue´s dans le cadre de syste`mes de filtrage. 6. 29 Proce´dures simplifie´es dans le cadre d’un syste`me de filtrage. 6. 30 — 6. 31 Points forts et faiblesses des syste`mes de filtrage. 6. 32 — 6. 34 Contrôles à l’importation apre`s de´douanement et analyse de risque. 6. 35 — 6. 55 Programmes de contrôle nationaux. 6. 46 — 6. 47 Proble`mes lie´s aux contrôles à l’importation apre`s de´douanement. 6. 48 — 6. 50 Examen d’un e´chantillon de de´clarations douanie`res correspondant aux communications diffuse´es conforme´ment aux dispositions appli- cables en matie`re d’assistance mutuelle. 6. 51 — 6. 55 7. CONCLUSION. 7. 1 — 7. 6 4 4 6 6 6 7 7 8 8 9 9 10 10 10 11 12 12 12 13 Re´ponses de la Commission. 15 C 375/4 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 1. INTRODUCTION 1. 1. Le budget communautaire est partiellement finance´ par les droits de douane et les pre´le`vements agricoles, de´nomme´s «ressources propres traditionnelles». Les res- sources propres traditionnelles pre´vues par le budget 1997 s’e´levaient à quelque 14,2 Mrd ECU, soit environ 17,7 % du budget total. La perception de ces ressources rele`ve des États membres (1). Les premiers intervenants à cet e´gard sont les services douaniers des 15 États mem- bres. En plus de la perception des ressources propres, ces services douaniers sont charge´s, entre autres, de mettre en œuvre des mesures de politique e´conomique, de prote´ger la Communaute´ de l’importation de produits prohibe´s ou dangereux et de drogues ille´gales, de superviser les e´changes commerciaux portant sur des espe`ces menace´es dans le cadre de la convention CITES (2), et de contrôler les exportations qui ont une incidence financie`re sur le budget communautaire dans le cadre de la politique agricole commune. 1. 2. L’ache`vement du marche´ unique le 1er janvier 1993 s’est accompagne´ de l’entre´e en vigueur du code des douanes communautaire, e´tabli par le re`glement (CEE) no 2913/92 du 12 octobre 1992 (3). L’e´laboration du code et de ses dispositions d’application (4) visait à conso- lider la re´glementation communautaire existante dans le domaine des douanes, dont l’un des objectifs est de garantir une application uniforme de la le´gislation doua- nie`re dans l’ensemble de la Communaute´. Ces textes et leurs modifications ulte´rieures de´finissent pre´cise´ment la nature des contrôles que les autorite´s douanie`res doivent ope´rer pour prote´ger les inte´reˆts financiers de la Commu- naute´ et sont conçus de manie`re à assurer l’application correcte de la le´gislation douanie`re. l’environnement dans 1. 3. Pour mieux saisir le rôle des services douaniers de l’Union europe´enne, il est ne´cessaire de comprendre la nature de lequel ces services doivent travailler. Leurs tâches sont dicte´es par la re´gle- mentation communautaire, elle-meˆme reprise dans chaque État membre par la le´gislation et des instructions nationa- les. Chaque anne´e, ils doivent traiter quelque 30 millions de de´clarations d’importation, un volume e´quivalent de de´clarations d’exportation et quelque 20 millions d’ope´- la rations de transit communautaire. Ils appliquent nomenclature combine´e TARIC (5), qui contient plus de 30 000 positions de produits, comportant souvent diffe´- rents taux selon le pays d’origine du produit. La le´gisla- tion douanie`re, qui s’applique à des produits spe´cifiques, est constamment mise à jour par la modification des taux des droits et pre´le`vements et par l’application de droits antidumping et de contingents tarifaires. Tous ces fac- teurs, auxquels s’ajoute la volonte´ des ope´rateurs de re´aliser des profits maximaux, se combinent de telle manie`re qu’un certain risque pe`se sur la perception en temps voulu des droits et pre´le`vements exacts. 2. LA NÉCESSITÉ DE L’ANALYSE DE RISQUE 2. 1. Compte tenu de cet environnement et de la volonte´ qu’ont tous les États membres de re´duire le coût de leurs services publics, il est devenu e´vident qu’il fallait mettre en place des mesures garantissant l’efficience des contrô- les douaniers, tout en veillant à ce que ces services restent efficaces dans la protection des inte´reˆts de la Commu- naute´. 2. 2. À cet effet, et en raison de l’ouverture imminente du marche´ unique le 1er janvier 1993, l’Institut europe´en d’administration publique de Maastricht a re´alise´, à la demande de la Commission, une e´tude sur «1992 et l’organisation des administrations douanie`res des États membres et de la Communaute´». Le comite´ des questions douanie`res (6) a estime´ que la recommandation formule´e dans l’e´tude, concernant l’ame´lioration des me´thodes de travail des services douaniers me´ritait d’eˆtre approfondie. Un groupe ad hoc d’experts constitue´ à cette fin a centre´ ses travaux sur l’utilisation de l’analyse de risque dans les contrôles douaniers. 2. 3. Le 23 novembre 1992, le Conseil ECOFIN a approuve´ l’utilisation de l’analyse de risque pour cibler les contrôles financiers. Il a demande´ à la Commission d’adopter, avant la fin de 1993, des mesures permettant d’appliquer le principe d’audits cible´s sur le risque à tous les secteurs soumis au contrôle. Cependant, dans le code des douanes communautaire et ses dispositions d’applica- tion, le recours aux techniques d’analyse de risque e´tait limite´ au contrôle des marchandises importe´es par voie ae´rienne ou maritime dans le cadre des proce´dures simpli- fie´es. Le re`glement qui re´git le contrôle, lors de l’exporta- tion, de produits agricoles be´ne´ficiant d’une restitu- (1) De´cision 94/728/Euratom, CE du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au syste`me des ressources propres des Com- munaute´s europe´ennes (JO L 293 du 12. 11. 1994, p. 9). (2) Convention sur le commerce international des espe`ces mena- ce´es d’extinction (CITES). (3) JO L 302 du 19. 10. 1992. (4) Re`glement (CEE) no 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 fixant certaines dispositions d’application du re`glement (CEE) no 2913/92 du Conseil e´tablissant le code des douanes communautaire (JO L 253 du 11. 10. 1993, p. 1). (5) Re`glement (CEE) no 2658/87 du Conseil relatif à la nomen- clature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256 du 7. 9. 1987, p. 1), re´cemment modifie´ par le re`glement (CE) no 2086/97 du 14 novembre 1997 portant modification de l’Annexe I au re`glement (CEE) no 2658/87 du Conseil (JO L 312 du 14. 11. 1997, p. 1). (6) Le comite´ des questions douanie`res est compose´ des chefs des administrations douanie`res des États membres et du directeur ge´ne´ral de la DG XXI. 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/5 tion (7), exige e´galement l’utilisation des techniques d’ana- lyse de risque lorsque le taux de contrôle est infe´rieur à 5 %. 2. 4. De plus, il existe une obligation le´gale imposant aux autorite´s douanie`res d’utiliser les techniques d’analyse de risque pour de´terminer les modalite´s et le lieu de l’accom- plissement de leur mission de contrôle: De´cision 210/97/CE du Parlement europe´en et du Conseil, du 19 de´cembre 1996, portant adoption d’un programme d’action pour la douane dans la Commu- naute´ (Douane 2000) (8), qui fait suite à l’action pilote «Douane 2000» lance´e en de´cembre 1993, lorsque les chefs des administrations douanie`res des États membres ont indique´ leur intention d’ame´liorer la coope´ration entre les services douaniers pour mettre en œuvre des contrôles et des proce´dures d’efficacite´ e´quivalente en tout point de la frontie`re exte´rieure du territoire douanier communautaire; la de´cision stipulait que: «Le programme d’action est de´nomme´ programme “Douane 2000” et est mis en œuvre pour la pe´riode allant du 1er janvier 1996 au 31 de´cembre 2000. » (article 1er, paragraphe 2) «Le cadre commun d’objectifs pre´vu à l’article 1er, paragraphe 3, au sein duquel la Commission et les États membres e´tablissent des plans et des priorite´s en vue de de´finir et de mettre en œuvre une action coordonne´e pour garantir l’ade´quation de l’action douanie`re aux besoins du marche´ inte´rieur de la Com- munaute´, vise à: 1) garantir une application du droit communautaire qui assure des re´sultats e´quivalents en tout point du territoire douanier de la Communaute´ afin: —. — de prote´ger les inte´reˆts, notamment financiers, de la Communaute´,. » (article 4). «Conforme´ment aux objectifs de´finis à l’article 4, point 1, les États membres et la Commission:. 4) adaptent, pour la re´alisation de ces objectifs, les me´thodes de travail, les e´quipements et les moyens mate´riels de renforcer l’efficacite´ des contrôles; favo- risent, en particulier, le de´veloppement des techniques de ciblage, d’analyse de risques et de contrôle a poste- riori et, lorsque ce sera ne´cessaire, de´terminent la nature des contrôles en vue d’obtenir des re´sultats e´quivalents;. » (article 5). lisation de l’analyse de risque, ou encore exprimant le souhait que les administrations douanie`res de la Commu- naute´ agissent «comme si elles ne faisaient qu’une». Les plus importants de ces textes sont les suivants: a) la communication de la Commission au Parlement europe´en et au Conseil (9) de´finissant un plan d’action pour le transit en Europe; b) la re´solution du Conseil du 23 novembre 1995 relative l’informatisation des re´gimes de transit doua- à nier (10); c) le re`glement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil (11) relatif à la protection des inte´reˆts finan- ciers des Communaute´s europe´ennes; d) la re´solution du Conseil du 25 octobre 1996 sur la simplification et la rationalisation des re´glementations et proce´dures douanie`res de la Communaute´ (12); e) les re´ponses de la Commission aux observations for- mule´es par la Cour dans ses rapports annuels 1993 et 1996 (13); f) la re´solution du Parlement europe´en du 25 novembre 1995 (14); g) le «Deuxie`me rapport sur le fonctionnement du syste`- me de contrôle des ressources propres traditionnelles» du 11 de´cembre 1997 (15); h) la re´solution du Conseil du 18 de´cembre 1997 (16) portant fixation des priorite´s de la coope´ration dans le domaine de la justice et des affaires inte´rieures pour la pe´riode allant du 1er janvier 1998 à la date d’entre´e en vigueur du traite´ d’Amsterdam. 2. 6. Tous les documents mentionne´s au point 2. 5 souli- gnent la ne´cessite´ de recourir aux techniques douanie`res les plus avance´es et à des me´thodes de travail plus performantes, comme l’informatique, l’analyse de risque et les contrôles cible´s en fonction de profils de risque, une politique commune et coordonne´e en matie`re de gestion des risques, par exemple le contrôle par niveau de risque, harmonise´ sous les aspects qualitatif et quantitatif, ainsi que les syste`mes d’audit modernes. Ils insistent e´galement sur le fait que les services douaniers nationaux devraient agir comme s’ils ne faisaient qu’un. Les États membres sont invite´s à coope´rer e´troitement et à coordonner leurs efforts en vue de re´aliser ces objectifs communs. La Commission constate le manque d’homoge´ne´ite´ des tech- niques d’inspection entre les diffe´rents États membres et exprime sa conviction que le de´veloppement de me´thodes 2. 5. Cependant, il existe plusieurs documents et de´clara- tions communautaires encourageant ou pre´conisant l’uti- (7) Re`glement (CEE) no 386/90 du Conseil, du 12 fe´vrier 1990, relatif au contrôle lors de l’exportation de produits agricoles be´ne´ficiant d’une restitution ou d’autres montants (JO L 42 du 16. 2. 1990, p. 6). (8) JO L 33 du 4. 2. 1997, p. 24. (9) JO C 176 du 10. 6. 1997, p. 3. (10) JO C 327 du 7. 12. 1995, p. 2. (11) JO L 312 du 23. 12. 1995, p. 1. (12) JO C 332 du 7. 11. 1996, p. 1. (13) JO C 327 du 24. 11. 1994, p. 295 et JO C 348 du 18. 11. 1997, p. 39. (14) JO C 308 du 20. 11. 1995, p. 57. (15) COM(97) 673 final du 11. 12. 1997. (16) JO C 11 du 15. 1. 1998, p. 1. C 375/6 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 d’analyse de risque peut permettre de reme´dier à cette situation. Dans le cadre du programme «Douane 2000», elle envisage d’e´tablir des «profils de risque» à l’e´chelle communautaire. S’agissant de certains re´gimes douaniers, elle invitera les États membres à inte´grer syste´matique- ment les me´thodes d’analyse de risque dans leurs mesures de contrôle. 3. QU’EST-CE QUE L’ANALYSE DE RISQUE? 3. 1. L’analyse de risque peut eˆtre de´finie comme un processus syste´matique de prise de de´cision fonde´ sur la re´union et l’analyse structure´es d’informations, ainsi que sur l’identification et l’analyse structure´es du risque, afin de cibler l’intervention sur les risques les plus graves et d’appre´cier l’efficacite´ du ciblage dans la re´duction ou l’e´limination des risques. L’analyse de risque peut aussi eˆtre de´finie comme un syste`me d’identification et d’utili- sation, cohe´rent et transparent, d’informations de gestion approprie´es permettant de de´celer, de documenter et d’e´valuer comple`tement le risque. Le syste`me devrait permettre de re´duire au minimum les risques par la coordination d’efforts de contrôle prioritaires. Il devrait comprendre des informations sur la performance, permet- tant de suivre l’e´volution de la situation et de re´examiner efficacement l’ensemble du syste`me. 3. 2. Tout syste`me d’analyse de risque doit respecter certains principes fondamentaux pour que les objectifs dont la re´alisation est souhaite´e par le Parlement euro- pe´en, le Conseil, la Commission et les chefs des adminis- trations douanie`res puissent eˆtre atteints (voir point 2. 5). Ces principes sont notamment les suivants: a) le contexte dans lequel l’analyse de risque est effec- tue´e doit eˆtre clairement de´fini comme e´tant le terri- toire douanier de l’Union europe´enne en tant que marche´ unique. Il faut, en conse´quence, reconnaître le caracte`re fragmente´ des administrations douanie`res de la Communaute´ et entreprendre les actions de coordi- nation propres à pallier cette situation; b) du fait de la liberte´ de mouvement accorde´e aux marchandises au sein du marche´ unique, les risques auxquels il faut faire face au niveau de la Commu- naute´ dans son ensemble ou au niveau purement local doivent eˆtre identifie´s. Cette identification de´pend fortement de la facilite´ avec laquelle les informations et les autres renseignements utiles sont partage´s par tous les services concerne´s; travaux d’analyse devraient eˆtre coordonne´s en vue d’e´viter les doubles emplois et le gaspillage de ressour- ces pre´cieuses; d) la hie´rarchie relative des risques identifie´s doit eˆtre e´tablie pour que leur traitement uniforme soit possi- ble en tout point du territoire, des ressources suffisan- tes devant eˆtre consacre´es à l’e´limination des plus importants pour les ressources propres de la Commu- naute´; e) enfin, aucun syste`me structure´ ne serait complet sans une proce´dure de suivi et de re´examen efficace, per- mettant de s’assurer que toutes les informations qui sous-tendent les hypothe`ses et les de´cisions prises sont exactes, actualise´es et pertinentes. Ce suivi doit eˆtre ope´re´ dans un esprit de collaboration par tous les services douaniers de la Communaute´. Le re´examen doit s’appuyer sur les informations obtenues en retour et aboutir à une actualisation de l’analyse et de la hie´rarchie des travaux de contrôle. 4. COORDINATION DES ACTIVITÉS D’ANALYSE DE RISQUE ENTREPRISES À CE JOUR 4. 1. Le groupe ad hoc d’experts (voir point 2. 2) a entame´ ses travaux sur l’analyse de risque en mars 1991. Avec l’aide des services de la Commission et des contribu- tions de la plupart des États membres, il a e´tabli des lignes directrices applicables en la matie`re dans l’ensemble de la Communaute´. 4. 2. En fe´vrier 1993, le groupe a soumis un projet de lignes directrices à la Commission. Avant l’adoption d’une version de´finitive, plusieurs projets ont e´te´ commu- nique´s aux États membres, qui ont e´te´ invite´s à les appliquer en l’e´tat. En octobre 1997, des lignes directrices non contraignantes ont e´te´ communique´es à l’ensemble des États membres. Elles doivent constituer l’e´le´ment central d’un projet-pilote à mettre en œuvre dans six États membres jusqu’au 31 de´cembre 2000. 5. L’ENQUÊTE DE LA COUR 5. 1. L’enqueˆte mene´e par la Cour a e´te´ centre´e sur l’utilisation de l’analyse de risque dans le cadre des contrôles douaniers, à savoir l’inspection physique des marchandises et la ve´rification documentaire des de´clara- tions d’importation, qui ont une incidence sur les ressour- ces propres communautaires. c) l’acce`s aux informations sur les risques identifie´s doit eˆtre assure´ pour la Communaute´ dans son ensemble, de sorte qu’une analyse de risque ade´quate et coor- donne´e puisse eˆtre effectue´e. Tout re´sultat des analy- ses de risque ope´re´es dans un État membre devrait eˆtre partage´ avec tous les autres États membres, et les 5. 2. Malgre´ l’absence de base re´glementaire globale imposant l’utilisation de l’analyse de risque, la Commis- sion a plaide´ en faveur de l’application de cette technique dans le cadre des contrôles douaniers du fait «qu’il est mate´riellement impossible d’effectuer des contrôles syste´- matiques, physiques ou documentaires, de tous les char- 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/7 gements de marchandises» (17). En outre, e´tant donne´ que ce ne sont pas les marchandises, mais les ope´rateurs qui fraudent, il importe que l’analyse de risque soit centre´e sur ces derniers. La Cour a estime´ que quelque six ans apre`s le lancement du programme d’analyse de risque et quatre ans apre`s l’ouverture du marche´ unique, le moment e´tait venu de proce´der à un audit de la situation en matie`re de mise en œuvre des techniques d’analyse de risque dans les États membres. 5. 3. Prenant comme mode`le un syste`me d’analyse de risque conforme aux principes expose´s au point 3. 2, l’en- queˆte a e´te´ centre´e sur les me´thodologies adopte´es dans huit États membres pour identifier et pre´venir les risques encourus par les ressources propres communautaires, sur le rôle de contrôle et de coordination joue´ par les diffe´rents services de la Commission, ainsi que sur la gestion et l’efficacite´ des techniques applique´es, l’exploita- tion des sources de renseignement et la porte´e des me´ca- nismes d’information en retour existants. Lorsqu’aucune technique formelle d’analyse de risque n’e´tait applique´e, la Cour a essaye´ d’e´valuer l’efficacite´ des autres me´thodes utilise´es pour prote´ger les inte´reˆts financiers de la Com- munaute´. 5. 4. Dans les huit États membres visite´s (Belgique, Dane- mark, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni), la Cour a collecte´ des informations concernant: a) les politiques et les instructions nationales en matie`re de contrôle. La Cour a e´galement essaye´ d’e´valuer le degre´ d’utilisation de l’analyse de risque; b) le rôle joue´ par les syste`mes informatiques des services douaniers nationaux dans la se´lection des de´clarations en douane en vue d’un contrôle spe´cifique, y compris la capacite´ du syste`me à isoler certaines ope´rations par l’utilisation de profils (filtrage); c) les sources d’information et la me´thode applique´e pour collecter des donne´es relatives au risque; d) la me´thode mise en œuvre pour analyser les donne´es relatives au risque et affecter des ressources permet- tant de faire face aux risques les plus importants; e) les syste`mes utilise´s pour communiquer les donne´es concernant les risques au personnel douanier sur le terrain et pour obtenir des informations en retour sur l’exploitation de ces donne´es. (17) Question e´crite no 951/96 de Viviane REDING à la Commis- sion. Proble`mes lie´s aux contrôles douaniers (JO C 322 du 28. 10. 1996, p. 16). 5. 5. La Cour a examine´ l’application de la me´thodologie en question par plusieurs bureaux de douane dans chacun des États membres visite´s. 5. 6. La Cour a se´lectionne´ un e´chantillon de communi- cations adresse´es aux États membres par la Commission conforme´ment au re`glement (CE) no 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l’assistance mutuelle (18) afin d’examiner la manie`re dont les États membres utilisent ces communications et la mesure dans laquelle ces der- nie`res sont mises à la disposition du personnel douanier sur le terrain. 6. CONSTATATIONS 6. 1. La Cour reconnaît qu’un certain nombre d’États membres se sont pleinement engage´s à de´velopper, à l’e´chelle communautaire, une me´thodologie d’analyse de risque à appliquer dans le cadre des contrôles douaniers, et soutiennent les initiatives allant actuellement dans ce sens. Les observations formule´es dans le pre´sent rapport devraient permettre de faciliter les efforts de´ploye´s par ces États membres. Constatations de caracte`re ge´ne´ral 6. 2. Dans la plupart des États membres, la ne´cessite´ de recourir aux techniques d’analyse de risque est reconnue. Les agents des douanes sur le terrain ont acce`s, dans des conditions satisfaisantes, aux informations concernant les risques. Dans la majorite´ des cas, ces informations ne sont cependant pas analyse´es et utilise´es d’une manie`re qui permette d’affecter des ressources aux domaines pre´- sentant le risque le plus e´leve´. 6. 3. À l’exception de la communication d’informations relatives aux cas de fraude de´tecte´s, qui s’inscrit dans le cadre de l’assistance mutuelle, il n’existe aucun re´seau structure´ de communication de nature à garantir que les États membres et la Commission e´changent les informa- tions ou les renseignements sur les risques communs. 6. 4. Les informations diffuse´es dans le cadre de l’assis- tance mutuelle sont utilise´es par les États membres essen- tiellement pour le contrôle a posteriori d’ope´rations douanie`res. Les services douaniers n’y ont recours qu’à titre exceptionnel, comme source d’information sur les risques potentiels auxquels sont expose´es certaines impor- tations en cours ou à venir. 6. 5. Dans ses lignes directrices, la Commission admet explicitement que «les personnes fraudent, pas les mar- chandises»; cependant, l’analyse de risque est actuelle- ment centre´e presque exclusivement sur les marchandises à risque. Par ailleurs, les États membres ne de´ploient aucun effort particulier pour coordonner les ope´rations d’identification des marchandises en question. Bien que les ope´rateurs et les re´gimes douaniers pre´sentent par (18) JO L 82 du 23. 3. 1997, p. 1. C 375/8 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 nature plus de risques, aucune initiative n’est prise pour essayer d’en faire les e´le´ments centraux de l’analyse de risque. 6. 6. Dans la plupart des États membres, le processus d’information en retour a consiste´ à fournir des donne´es financie`res de´taille´es sur les montants perçus à la suite de contrôles a posteriori. Dans la majorite´ des cas, il n’e´tait pas possible de savoir si les contrôles ayant entraîne´ la perception de droits supple´mentaires avaient e´te´ effectue´s sur la base d’une analyse de risque, et les donne´es communique´es par les bureaux de recette ne pre´cisaient pas les circonstances et la nature des risques spe´cifiques ayant entraîne´ la perception de droits supple´mentaires. 6. 7. Les taux de contrôles physiques et documentaires divergent sensiblement entre les États membres. Dans trois d’entre eux, les instructions nationales pre´voient que 100 % des de´clarations en douane directes font l’objet d’un contrôle documentaire; dans un État membre visite´, aucune donne´e statistique concernant les contrôles docu- mentaires n’e´tait disponible. Dans les autres États mem- bres visite´s, le taux de contrôle documentaire varie entre 17 % et 70 %. Dans un certain nombre d’États membres, il n’a pas e´te´ possible de de´terminer de manie`re pre´cise le niveau des contrôles physiques portant sur les marchan- dises importe´es directement. Selon les estimations re´ali- se´es par la Cour aupre`s des bureaux de douane visite´s, le taux de contrôle physique allait de 1,4 % à 10,3 %. Constatations spe´cifiques 6. 8. Tous les États membres visite´s pre´tendent appliquer les techniques d’analyse de risque dans le cadre de leurs activite´s de contrôle douanier, affirmation qu’ils e´tayent en pre´sentant leurs programmes ou leurs instructions de contrôle nationaux. Chacun d’eux met cependant plus ou moins l’accent sur les diffe´rents domaines à risque que sont les marchandises, les ope´rateurs et les re´gimes doua- niers. Ces diffe´rences dans la hie´rarchisation des risques sont encore plus marque´es en raison du degre´ variable de participation des administrations centrales au processus de gestion du risque. 6. 9. Dans quatre des États membres visite´s, les bureaux de douane locaux sont entie`rement responsables des ope´rations d’analyse de risque, tandis que dans les autres, la me´thode adopte´e s’appuie sur des donne´es e´manant de services locaux, centraux ou re´gionaux. 6. 11. La Cour n’a pu trouver que dans deux États membres des e´le´ments attestant l’application constante de techniques d’analyse de risque concernant l’importation de marchandises dans la Communaute´. Dans un autre État membre, le syste`me est cense´ fonctionner sur la base d’une analyse de risque; cependant, aucun e´le´ment pro- bant n’est venu confirmer cette affirmation. Dans trois autres États membres, les informations relatives aux marchandises à risque sont largement diffuse´es, princi- palement dans le cadre de l’assistance mutuelle, mais aucune disposition ne pre´voit ve´ritablement une analyse des risques existants pour garantir le ciblage des produits pre´sentant le risque le plus e´leve´. 6. 12. Dans trois des États membres visite´s, toutes les de´clarations en douane, à l’exception de celles pre´sente´es dans le cadre de proce´dures simplifie´es, doivent faire l’objet d’un contrôle documentaire avant le de´douane- ment de´finitif des marchandises importe´es. Dans l’un d’eux, l’analyse de risque sert à se´lectionner les de´clara- tions devant faire l’objet de contrôles physiques et docu- mentaires au moment du de´douanement. D’autres de´cla- rations sont soumises à un contrôle documentaire a posteriori. 6. 13. Le fait que les États membres où le taux de contrôle atteint 100 % soient aussi ceux qui pre´tendent recourir à l’analyse de risque dans leurs proce´dures de contrôle pose la question de savoir dans quelle mesure les autorite´s douanie`res se fient à la qualite´ de l’analyse de risque effectue´e. Selon la Commission, «des contrôles syste´matiques porteraient atteinte à la fluidite´ du trafic commercial le´gitime et obe´reraient de manie`re dispropor- tionne´e les ressources humaines et financie`res des admi- nistrations douanie`res» (19). Utilisation de syste`mes de filtrage 6. 14. Les syste`mes de filtrage sont une solution de substitution au contrôle syste´matique des de´clarations. Ces syste`mes s’appuient sur l’e´laboration de profils ou de parame`tres de filtrage. Ils ne peuvent eˆtre mis en œuvre efficacement que si les ope´rations de de´douanement sont informatise´es. Les syste`mes de de´douanement de l’ensem- ble des États membres visite´s offrent certaines possibilite´s de filtrage permettant de de´terminer si les de´clarations se´lectionne´es doivent faire l’objet d’un contrôle physique ou documentaire. Dans un État membre, les informations concernant le filtrage ne sont cependant accessibles qu’aux seuls bureaux de douane connecte´s au syste`me de de´douanement informatise´ et, lorsque c’est le cas, le contrôle des de´clarations se´lectionne´es n’est meˆme pas obligatoire. 6. 10. La plupart des États membres ne font aucune distinction entre l’identification du risque [voir point 3. 2 sous b)] et l’analyse de risque [voir point 3. 2 sous c)]. Ce manque de clarte´, qui est patent dans l’administration centrale, se retrouve sur le terrain du fait de l’absence de lignes directrices nationales claires ou d’actions de forma- tion. 6. 15. Le degre´ d’efficacite´, de sophistication et de fiabi- lite´ des syste`mes de filtrage varie d’un État membre à un (19) Question e´crite no 951/96 de Viviane REDING à la Commis- sion. Proble`mes lie´s aux contrôles douaniers (JO C 322 du 28. 10. 1996, p. 16). 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/9 autre. Le filtrage des de´clarations en douane s’ope`re moyennant l’e´tablissement de profils des ope´rations à risque et la programmation du syste`me de de´douanement de manie`re à isoler les ope´rations correspondant à ces profils. Dans deux États membres, l’e´laboration des pro- fils rele`ve de la responsabilite´ de l’administration centrale des douanes, tandis que dans cinq autres, les bureaux de douane ont la possibilite´ d’ajouter des profils relatifs à des risques identifie´s au niveau local. 6. 19. Dans un autre État membre, le syste`me d’e´tablisse- ment de profils, dont la mise en œuvre rele`ve d’un service central, est principalement axe´ sur les risques lie´s aux activite´s intermittentes de petits importateurs. Un syste`me «à la carte» est utilise´ pour le contrôle des ope´rateurs les plus importants. Les profils nationaux, qui ne donnent que rarement lieu à des inspections physiques obligatoi- res, laissent aux bureaux de douane locaux le soin de de´terminer le niveau physique et de contrôle documen- taire en s’appuyant sur des facteurs de risque locaux. 6. 16. Dans un État membre, l’administration centrale dispose des moyens ne´cessaires pour e´tablir des profils mais, actuellement, ils ne sont pas utilise´s pour se´lection- ner les importations à soumettre à des ve´rifications physi- ques. S’agissant des contrôles documentaires, le crite`re retenu est celui de la valeur en douane, seules les ope´ra- tions d’un montant supe´rieur à 12 500 ECU e´tant rete- nues. Cette me´thode entraîne la se´lection d’un nombre si e´leve´ de de´clarations que l’application de crite`res fonde´s sur des risques locaux, s’ils existent, est pratiquement impossible. Certains bureaux n’ont pas recours à des crite`res locaux, d’autres les appliquent selon les principes de´finis au point 3. 2. Le pre´-de´douanement des marchan- dises sur la base de documents commerciaux (20), avant leur enregistrement dans le syste`me informatique, peut mettre les services douaniers dans l’impossibilite´ de pro- ce´der aux ve´rifications requises par le syste`me et, par conse´quent, rendre le processus de contrôle ine´gal. 6. 17. Dans un autre État membre, le syste`me ne permet pas d’utiliser plus de trois types de parame`tres, sur les huit applicables, pour l’e´laboration des profils. Du fait de cette restriction, la se´lection s’effectue sur la base de cate´gories larges, ce qui explique que tre`s peu de profils nationaux ou centraux soient utilise´s. Compose´ d’un module d’enregistrement et de de´douanement, le syste`me permet aux ope´rateurs be´ne´ficiant de proce´dures simpli- fie´es dans cet État membre d’e´chapper facilement à une se´lection par profil, mais tous les ope´rateurs peuvent l’e´viter s’ils font de´douaner les marchandises aupre`s d’un bureau de douane autre que celui d’origine. Les profils locaux ne font l’objet d’aucune harmonisation, d’où l’impossibilite´ d’assurer l’homoge´ne´ite´ des contrôles effec- tue´s par les bureaux de douane. 6. 18. Dans un troisie`me État membre, les profils e´tablis au niveau national visent essentiellement à isoler les de´clarations qui, conforme´ment à la re´glementation com- munautaire, doivent obligatoirement faire l’objet d’un contrôle douanier. Seuls les profils locaux sont cense´s eˆtre fonde´s sur l’analyse de risque. L’harmonisation des crite`- res de´finis au niveau local est faible et, de ce fait, des de´clarations pre´sentant un risque similaire sont traite´es diffe´remment par les bureaux de douane. La re´vision et la mise à jour re´gulie`res des profils e´tablis au niveau local ne s’appuient pas sur l’analyse de risque. (20) Article 76 du code des douanes communautaire. 6. 20. Dans un autre État membre encore, le syste`me, ge´re´ au niveau central, fait appel à des crite`res de risque pre´e´tablis et obligatoires, ainsi qu’à un algorithme mathe´- matique (facteur ale´atoire) pour se´lectionner les de´clara- tions à soumettre à un contrôle physique. La mise à jour des crite`res relatifs aux profils en vigueur ne s’effectue pas sur la base d’une analyse de risque continue, car ils sont pre´vus par la le´gislation et reveˆtent un caracte`re ge´ne´ral. Contrôles ale´atoires 6. 21. Les lignes directrices de la Commission pre´conisent l’inte´gration de contrôles ale´atoires dans la me´thodologie ge´ne´rale d’analyse de risque pour de´tecter des risques nouveaux ou non de´cele´s jusque-là. Des e´le´ments attes- tant dans une certaine mesure la se´lection ale´atoire des de´clarations aux fins de contrôle n’ont pu eˆtre obtenus que dans trois États membres. Tel qu’il est conçu, le syste`me en vigueur dans l’un des États membres visite´s comporte une part de hasard dans son mode de se´lection. Dans un autre, les agents des douanes locales ne sont pas incite´s à pratiquer des tests ale´atoires. 6. 22. Meˆme le syste`me d’analyse le plus rigoureux ne permet pas d’e´liminer le risque de non-de´tection de nouveaux facteurs de risque importants, ni d’empeˆcher des ope´rateurs ou des agents mal intentionne´s de de´cou- vrir les crite`res applique´s. Il importe donc que les proce´- dures de se´lection de tous les syste`mes d’analyse de risque comportent un facteur ale´atoire. Efficacite´ des filtres 6. 23. L’efficacite´ des filtres est largement tributaire de la qualite´ des travaux d’analyse effectue´s lors de l’e´labora- tion des profils. Si ces derniers ne sont pas suffisamment affine´s, il n’est pas certain que les de´clarations se´lection- ne´es pre´sentent un risque en soi, ce qui est contraire aux objectifs premiers de la me´thode des profils. Ce proble`me a e´te´ illustre´ pre´ce´demment par des exemples relatifs à deux États membres (voir points 6. 15-6. 16). C 375/10 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 6. 24. Pour e´valuer de manie`re satisfaisante l’efficacite´ du processus de filtrage, il importe de disposer de donne´es approprie´es et pertinentes. En d’autres termes, les infor- mations relatives aux types de de´clarations se´lectionne´es par filtrage et aux re´sultats des contrôles correspondants (valeur et conditions), ainsi que l’interpre´tation de ces informations doivent eˆtre communique´es en retour au service responsable de l’analyse de risque pour que celui- ci puisse les utiliser dans le cadre des proce´dures d’e´ta- blissement de profils à venir. 6. 25. Aucun e´le´ment probant attestant l’existence d’un syste`me satisfaisant de communication des re´sultats du processus de filtrage n’a pu eˆtre obtenu dans les États membres visite´s. Dans deux d’entre eux, les agents des bureaux de douane locaux sont habilite´s à ne pas prendre en conside´ration les profils e´tablis au niveau national, sans meˆme devoir en rendre compte. De`s lors, les donne´es et les statistiques nationales relatives à l’efficacite´ du filtrage ne sont pas fiables. 6. 26. Là où les agents des douanes proce`dent à des contrôles pour faire face à des facteurs de risque locaux, aucun dispositif formel n’est ge´ne´ralement pre´vu pour enregistrer ces facteurs en vue de l’utilisation ulte´rieure des donne´es au niveau local ou national. Dans deux États membres, le syste`me comporte, outre une composante «analyse de risque», un volet consacre´ à l’enregistrement de donne´es sur l’incidence des contrôles de´cide´s au niveau local. Le syste`me en question pre´voit e´galement la diffu- sion des re´sultats concernant des cas graves de fraude ou d’irre´gularite´. 6. 27. Dans un bureau de douane d’un État membre, des droits supple´mentaires repre´sentant 22,5 Mio ECU ont e´te´ recouvre´s au titre de montants sous-de´clare´s et initia- lement apure´s sans ve´rification dans le cadre du syste`me d’analyse de risque. Le solde de 15 Mio ECU recouvre´ correspondait à des de´clarations se´lectionne´es par le syste`me comme e´tant à risque. La Cour est pre´occupe´e par le fait qu’une somme aussi importante ait pu eˆtre perçue sur la base de de´clarations juge´es au de´part comme pre´sentant un «faible risque». 6. 28. En tout e´tat de cause, l’absence de syste`me d’infor- mation en retour satisfaisant place les administrations centrales dans l’impossibilite´ de confirmer que la couver- ture des contrôles douaniers est re´ellement homoge`ne sur leur propre territoire douanier. Comment serait-il de`s lors possible de garantir pareille homoge´ne´ite´ au niveau com- munautaire? Taux de contrôles effectue´s dans le cadre de syste`mes de filtrage 6. 29. Il n’a e´te´ possible de connaître ni le nombre de contrôles effectue´s dans l’ensemble des États membres visite´s, ni leur ventilation par ope´rateur ou par marchan- dise à risque. Proce´dures simplifie´es dans le cadre d’un syste`me de filtrage 6. 30. L’application de syste`mes de filtrage dans le cadre de proce´dures de de´douanement simplifie´es est proble´ma- tique en ce sens que ces proce´dures limitent les possibili- te´s de contrôle physique des marchandises par les autori- te´s douanie`res. D’une part, la proce´dure simplifie´e d’en- tre´e directe des donne´es par le de´clarant via un syste`me informatique d’e´change d’informations ne laisse qu’un court de´lai aux autorite´s douanie`res pour faire connaître leur intention d’effectuer un contrôle physique des mar- chandises avant qu’elles ne soient plus sous le contrôle de la douane. La proce´dure en question permet aux autorite´s douanie`res de s’opposer à l’enle`vement des marchandises, mais, dans la pratique, la pression à laquelle sont soumis les agents des douanes charge´s d’effectuer les contrôles sur le terrain, souvent dans des endroits retire´s, pose des proble`mes logistiques. D’autre part, les contrôles physi- ques de marchandises importe´es par des ope´rateurs auto- rise´s à pre´senter des de´clarations pe´riodiques, c’est-à-dire une de´claration mensuelle de l’ensemble des marchandises importe´es au cours du mois de re´fe´rence, sont dans le meilleur des cas difficiles. En l’occurrence, la seule solu- tion possible consiste à soumettre les ope´rateurs en question à des contrôles à l’importation apre`s de´douane- ment. 6. 31. Dans un État membre, les instructions nationales en vigueur depuis plusieurs anne´es pre´voient expresse´- ment le recours à l’analyse de risque pour ce qui concerne le contrôle des importations effectue´es par des ope´rateurs importants be´ne´ficiant de proce´dures simplifie´es. La Cour a cependant constate´ que la se´lection des ope´rations d’importation en vue d’un contrôle sur place est ope´re´e au jour le jour, apparemment sans mise en œuvre de techniques d’analyse de risque. Points forts et faiblesses des syste`mes de filtrage 6. 32. En principe, les syste`mes de filtrage contribuent à la mise en œuvre de contrôles approprie´s des ressources propres communautaires. Cela n’est cependant vrai que si ces contrôles s’appuient sur une analyse satisfaisante des risques identifie´s et si les bureaux de douane locaux disposent d’une autonomie suffisante pour traiter les re´sultats fournis par de tels syste`mes. 6. 33. Dans les États membres, un certain nombre de facteurs nuisent à l’efficacite´ et à l’efficience des syste`mes de filtrage. Il s’agit notamment de l’absence d’harmonisa- tion des profils au niveau transnational, de l’absence de ve´ritable analyse de risque dans plusieurs domaines, de l’absence d’information en retour concernant les re´sultats des contrôles, de de´ficiences affectant certains syste`mes informatiques et, dans certains cas, de la mauvaise com- pre´hension, par manque de formation, des objectifs et de la finalite´ d’un syste`me de ciblage. Dans un cas, la Cour a constate´ que la de´claration utilise´e comme profil de risque avait donne´ lieu au paiement des droits les plus e´leve´s, alors que le choix aurait plutôt dû se porter sur 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/11 celles pour lesquelles l’application de taux pre´fe´rentiels e´tait demande´e. 6. 34. Ces de´ficiences peuvent avoir pour conse´quence: a) la non-identification de marchandises ou d’ope´rateurs à risque du fait de l’insuffisance des informations communique´es en retour; b) la prise en conside´ration insuffisante des risques re´els due à l’application de crite`res de porte´e ge´ne´rale, par exemple une valeur minimale (voir point 6. 15); c) la possibilite´ pour les ope´rateurs d’e´chapper, fortuite- ment ou de´libe´re´ment, aux contrôles par filtrage en raison du manque de souplesse des proce´dures et des syste`mes informatiques (voir point 6. 16); d) des incohe´rences dans le traitement de risques similai- res, non seulement sur le territoire douanier commu- nautaire mais aussi dans chaque État membre. Cela peut re´sulter de l’utilisation, comme profils locaux, de facteurs de risque qui, vu leur importance, auraient dû eˆtre pris en conside´ration au niveau national, voire communautaire — comme c’est le cas dans les deux États membres où aucune harmonisation des crite`res de risque applique´s n’est ope´re´e au niveau des bureaux de douane. Contrôles à l’importation apre`s de´douanement et analyse de risque 6. 35. Au niveau national et s’agissant de l’efficacite´ du contrôle des ressources propres communautaires, l’e´va- luation et l’attribution d’un coefficient de risque appro- prie´ pour les ope´rateurs reveˆtent la plus haute impor- tance. Il ressort clairement des travaux d’audit effectue´s 6. 36. par la Cour dans le cadre de la DAS, dans l’ensemble des États membres au cours de ces dernie`res anne´es, qu’une part significative des ressources propres provient d’un petit nombre de gros ope´rateurs. La plupart d’entre eux pre´sente des de´clarations en douane mensuelles, dans le cadre du syste`me de de´claration pe´riodique. Dans ses lignes directrices, la Commission pre´conise la mise en œuvre de techniques d’analyse de risque pour la se´lection des ope´rateurs à soumettre à un contrôle. 6. 37. Tous les États membres visite´s proce`dent à des ve´rifications sur place apre`s de´douanement pour comple´- ter les contrôles ope´re´s au moment de l’importation ou pour contrôler les ope´rateurs be´ne´ficiant de proce´dures simplifie´es. 6. 39. Le programme de contrôle national e´tabli par le service des douanes d’un État membre pre´voit le recours à l’analyse de risque pour les contrôles à l’importation apre`s de´douanement. Ces derniers sont effectue´s par un service d’inspection de niveau national et re´gional sur la base de crite`res financiers pre´de´termine´s. Bien que les ope´rateurs à contrôler dans le cadre des programmes annuels doivent eˆtre se´lectionne´s au moyen de techniques d’analyse de risque, les crite`res applique´s dans des cas spe´cifiques examine´s n’ont pu eˆtre communique´s à la Cour. Celle-ci a constate´ que lorsque les contrôles à l’importation apre`s de´douanement ope´re´s conforme´ment à ces programmes faisaient apparaître que les droits perçus e´taient infe´rieurs au montant dû, les proce´dures en vigueur ne permettaient pas d’e´tendre le contrôle jusqu’à une date re´cente, un nouveau contrôle devant, le cas e´che´ant, eˆtre effectue´ dans le cadre du programme sui- vant. Elles peuvent donc empeˆcher que des droits supple´- mentaires soient constate´s de`s la premie`re occasion. 6. 40. Dans un État membre, il apparaît que l’autorisa- tion d’utiliser les proce´dures simplifie´es n’est accorde´e aux ope´rateurs qu’apre`s re´alisation d’une analyse de risque s’appuyant sur l’ensemble des donne´es fiscales les concernant. Conforme´ment aux instructions nationales, chaque ope´rateur doit faire l’objet d’une visite de contrô- le (un audit) annuelle et des visites extraordinaires sont pre´vues si ne´cessaire. Dans ce dernier cas, la se´lection des ope´rateurs ne fait pas formellement intervenir l’analyse de risque. 6. 41. Dans un État membre, les programmes de contrôle pre´voient de se´lectionner les ope´rateurs à soumettre à un contrôle a posteriori sur la base des pertes qu’ils sont susceptibles d’occasionner au niveau des ressources pro- pres. L’objectif d’un syste`me fonde´ sur la quantification des recettes pre´sentant un risque est de donner l’assu- rance «que tout e´cart entre ce qui devrait se passer et ce qui se passe re´ellement est acceptable». Le syste`me en question, qui cible les ope´rateurs et les re´gimes douaniers à tre`s haut risque, a re´cemment fait l’objet d’un examen par une institution de contrôle nationale et, par suite, il est actuellement en re´vision. Les critiques formule´es à l’encontre de ce syste`me sont les suivantes: le facteur de risque est ajuste´ pour que le volume des travaux d’audit atteigne le niveau souhaite´; le syste`me manque de sou- plesse; les e´valuations des syste`mes sont incomple`tes; les analyses sont insuffisantes; la formation et les lignes directrices fournies dans le cadre du syste`me devraient permettre de mieux comprendre les techniques et les principes de l’audit; l’affectation des ressources n’e´volue pas ni ne refle`te les risques; le fait que d’autres objectifs de l’administration des douanes soient vise´s dans le meˆme temps peut se traduire par un degre´ d’assurance moin- dre. 6. 38. Dans un État membre, le programme de contrôle annuel du service charge´ de l’e´valuation et du contrôle comptable ne s’appuie pas sur une analyse de risque formelle. Les normes nationales fixant le nombre d’ins- pections à effectuer ne sont pas respecte´es. 6. 42. Dans un autre État membre, les programmes de contrôle douanier concernant les ope´rateurs autorise´s à ne pre´senter que des de´clarations pe´riodiques doivent eˆtre e´tablis sur la base de proce´dures formelles d’analyse de C 375/12 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 risque. Cette disposition est respecte´e dans la plupart des cas, meˆme si certaines incohe´rences ont e´te´ releve´es dans plusieurs bureaux de douane visite´s. 6. 43. Dans un autre État membre, le programme de contrôle national pre´voit l’utilisation de l’analyse de ris- que pour se´lectionner les ope´rateurs à contrôler; cepen- dant, rares e´taient les e´le´ments probants permettant de conclure à l’adoption d’une approche formelle fonde´e sur l’analyse de risque. Au cours de la proce´dure de se´lection, les bureaux de douane visite´s tenaient compte des infor- mations disponibles sur place concernant les ope´rateurs, mais de manie`re informelle. 6. 44. Dans un État membre, les autorite´s douanie`res ont largement recours aux contrôles à l’importation apre`s de´douanement pour faire face aux risques. Le syste`me mis en œuvre se caracte´rise par un processus informatise´ de se´lection de risque s’appuyant sur des facteurs de risque pre´e´tablis. Un programme annuel de contrôle des ope´rateurs est ainsi e´labore´. La Cour a cependant cons- tate´ que les donne´es sous-tendant l’analyse de risque n’e´taient pas mises à jour et que la premie`re e´valuation du risque re´alise´e pour les nouveaux ope´rateurs variait suivant la circonscription douanie`re. S’agissant des cir- conscriptions visite´es lors du contrôle, la Cour a observe´ que le taux de contrôle pre´vu n’e´tait pas atteint et que les re´sultats des audits pre´ce´dents n’e´taient ge´ne´ralement pas utilise´s pour mettre à jour les facteurs de risque pris en conside´ration dans le processus de planification. 6. 45. Il est difficile de se faire une ide´e pre´cise de la manie`re dont les proce´dures applique´es dans les États membres visite´s et destine´es à garantir la se´lection des ope´rateurs à risque dans le programme de contrôle annuel permettent d’identifier les ope´rateurs qui, bien que proce´dant à des ope´rations douanie`res importantes, intro- duisent leurs de´clarations aupre`s de diffe´rents bureaux de douane, tant dans leur pays que dans les États membres limitrophes. Programmes de contrôle nationaux 6. 46. L’existence de programmes de contrôle nationaux cohe´rents est la condition sine qua non d’une approche homoge`ne du contrôle douanier dans l’ensemble de la Communaute´. 6. 47. Tous les États membres disposent de programmes, de strate´gies ou d’instructions de contrôle au plan natio- nal; cependant, des e´le´ments probants attestant l’existence d’une programmation formelle des contrôles au niveau national n’ont pu eˆtre trouve´s que dans trois d’entre eux. En de´pit de cela, l’audit de la Cour a clairement montre´ que la diversite´ des pratiques de contrôle observe´es re´sul- tait de l’absence de coordination satisfaisante, au niveau central, des donne´es locales ou re´gionales enregistre´es dans le syste`me de planification. Proble`mes de´douanement lie´s aux contrôles à l’importation apre`s 6. 48. La Cour a de´jà examine´ la question des contrôles à l’importation apre`s de´douanement dans les États mem- bres dans son rapport relatif à l’exercice 1993, où elle faisait observer que plusieurs États membres recouraient à l’analyse de risque pour e´laborer leurs programmes de contrôle. 6. 49. Cinq ans plus tard, la Cour constate que les progre`s accomplis en ce qui concerne l’application de techniques d’analyse de risque aux fins d’identification des ope´rateurs à risque ont e´te´ tre`s limite´s. En re´alite´, meˆme dans les États membres où l’analyse de risque est formellement applique´e, les observations formule´es ci- dessus montrent la ne´cessite´ pressante d’un ciblage plus pre´cis dans ce domaine. 6. 50. Dans de nombreux cas, les crite`res de risque sont ajuste´s de manie`re à correspondre à l’affectation des ressources telle qu’elle a e´te´ pre´alablement de´cide´e. Dans le cadre d’un ve´ritable syste`me d’analyse de risque, les risques devraient, comme cela a e´te´ dit en introduction, eˆtre identifie´s, e´value´s et classe´s par degre´ de priorite´ avant l’affectation des ressources. Examen d’un e´chantillon de de´clarations douanie`res cor- respondant aux communications diffuse´es conforme´ment aux dispositions applicables en matie`re d’assistance mutuelle 6. 51. Dans tous les cas, les États membres proce`dent à un examen re´trospectif des ope´rations correspondant aux communications et, le cas e´che´ant, mettent en œuvre des proce´dures de recouvrement de droits apre`s de´douane- ment. Les constatations de la Cour sont cependant plus contraste´es en ce qui concerne l’utilisation de ces infor- mations comme base pour une analyse de risque perma- nente. 6. 52. Dans trois États membres, les informations conte- nues dans les communications relevant de l’assistance mutuelle sont largement diffuse´es aux bureaux de douane. Cependant, le personnel des bureaux de douane de chacun de ces trois États membres doit compter sur sa me´moire pour cibler les de´clarations correspondant aux crite`res concerne´s. Dans l’un de ces syste`mes, les de´clara- tions font l’objet d’un contrôle documentaire, mais elles sont e´galement susceptibles d’eˆtre se´lectionne´es pour un contrôle physique grâce au me´canisme de se´lection ale´a- toire inte´gre´ dans le syste`me. 6. 53. Dans trois autres États membres, les informations contenues dans les communications font l’objet d’une analyse visant à de´terminer si les profils nationaux devraient faire partie inte´grante du syste`me de filtrage des de´clarations. 6. 54. Dans un autre État membre, les informations obtenues dans le cadre de l’assistance mutuelle ne sont pas utilise´es pour l’e´laboration de profils nationaux. Elles font l’objet d’une diffusion se´lective, mais non fonde´e sur l’analyse de risque. 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/13 6. 55. Un des États membres visite´s n’adresse les commu- nications relevant de l’assistance mutuelle qu’aux bureaux de douane où des proble`mes ont affecte´ certaines ope´ra- tions dans le passe´. Toutes les circonscriptions ne dis- posent donc pas de ces informations pour les analyses de risque suivantes. cohe´sion. Par ailleurs, la cre´ation d’unite´s ou de services communs spe´cialise´s au niveau communautaire, par exemple pour la planification et le contrôle, entraînerait une certaine inte´gration des administrations douanie`res, susceptible d’ame´liorer la coordination entre les États membres (voir point 6. 2). 7. CONCLUSION 7. 1. Le Parlement europe´en, le Conseil, la Commission et les responsables des administrations douanie`res ont exprime´ le souhait de voir les services douaniers de la Communaute´ agir comme s’ils ne faisaient qu’un par le biais d’actions coordonne´es visant à obtenir des re´sultats e´quivalents sur l’ensemble du territoire douanier de la Communaute´ et d’une application efficace, efficiente et homoge`ne de la re´glementation communautaire. Force est cependant de constater que ce souhait est loin d’eˆtre re´alise´ (voir points 6. 2 et 6. 6). 7. 2. La volonte´ de favoriser l’application de techniques d’analyse de risque dans les services douaniers est large- ment partage´e; cependant, l’absence de coordination, notamment pour l’identification des marchandises et des circonstances à risque rendent vaine une part non ne´gli- geable des contrôles effectue´s au niveau local (voir points 6. 4 et 6. 14-6. 19). 7. 3. Un nombre suffisant d’e´le´ments probants atteste que la plupart des informations relatives aux sujets à risque sont communique´es aux services douaniers sur le terrain. Toutefois, en l’absence d’analyse ve´ritablement efficace pour de´terminer la valeur potentielle d’un risque et pour e´tablir s’il concerne chaque poste frontie`re, le fait de disposer de cette masse conside´rable d’informations ne contribue en rien à ame´liorer l’affectation des ressources disponibles pour le contrôle (voir points 6. 9, 6. 32 et 6. 50). 7. 4. Il y a autant de me´thodes d’analyse de risque que d’États membres visite´s au cours de l’enqueˆte. Bien que la ne´cessite´ d’une me´thodologie d’analyse de risque soit unanimement reconnue et que les lignes directrices de la Commission aient bien balise´ le chemin en vue de leur mise en œuvre, l’application de la re´glementation commu- nautaire semble actuellement manquer de coordination et [voir points 6. 6, 6. 33 sous d), 6. 46 et d’uniformite´ 6. 49]. 7. 5. Cinq ans apre`s la re´alisation du marche´ unique et six ans apre`s le lancement du programme Matthaeus (21), on s’attendrait à ce que les programmes de formation et d’e´change mis en œuvre se traduisent par une plus grande (21) De´cision 91/341/CEE du Conseil, du 20 juin 1991, portant adoption d’un programme d’action communautaire en matie`re de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes (programme Matthaeus) (JO L 187 du 13. 7. 1991, p. 41). 7. 6. Il reste beaucoup à faire pour garantir le fonction- nement d’un syste`me d’analyse de risque efficace, efficient et homoge`ne dans tous les États membres. La Commis- sion devrait: a) faire en sorte que ses lignes directrices soient inte´gre´es dans des re`glements contraignants et articule´es de manie`re à garantir une protection optimale de la Communaute´. Il conviendrait de modifier sans de´lai la re´glementation communautaire relative à l’ensemble des activite´s et des contrôles douaniers afin de rendre obligatoires l’application de me´thodes d’analyse de risque et le ciblage des contrôles; b) faire en sorte que ses services disposent des ressources ne´cessaires pour assurer une coordination efficace des travaux d’analyse de l’ensemble des donne´es à utiliser dans tous les États membres, notamment dans le domaine des marchandises et des re´gimes douaniers à risque. La Commission devrait en particulier entre- prendre de coordonner l’analyse de risque et les pro- grammes de contrôle correspondants pour ce qui concerne les ope´rations intracommunautaires et les ope´rateurs actifs dans plusieurs États membres; c) prendre des mesures pour que tout nouveau projet de re`glement ne contienne aucune disposition inaproprie´e (peu pratique ou inapplicable) entraînant une augmen- tation des risques. La Commission devrait e´galement assurer la supervision constante et efficace des nouvel- les dispositions le´gislatives adopte´es dans les États membres, qui, dans certains cas, portent modalite´s d’application de la re´glementation communautaire, et ce pour veiller à ce que cette le´gislation nationale ne cre´e pas de nouveaux risques; d) faire en sorte que les activite´s de ses services d’inspec- tion et de suivi soient planifie´es en fonction d’une analyse de risque, pour garantir que les contrôles effectue´s dans l’ensemble des États membres soient e´quivalents et d’un niveau satisfaisant; e) adopter les mesures ne´cessaires pour inclure dans ses lignes directrices et dans ses re`glements les nombreuses initiatives novatrices et efficaces prises par les États membres, par exemple l’analyse centralise´e des pro- duits à risque, l’analyse des risques inhe´rents aux re´gimes douaniers, l’utilisation d’unite´s de renseigne- ment sur le fret, la technique de se´lection ale´atoire par l’application d’algorithmes de risque. Il importe que les meilleures innovations soient combine´es pour for- mer une solide barrie`re de protection des ressources propres communautaires; C 375/14 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 f) harmoniser les taux de contrôle documentaire dans les États membres. La Cour a constate´ que ces taux variaient entre 17 % dans deux États membres et 100 % dans trois autres. Il est clair que lorsque le taux de contrôle atteint 100 %, la mise en œuvre de techniques d’analyse de risque constitue un gaspillage de ressources et peut occasionner un relâchement de l’attention ne´cessaire aux contrôles à re´aliser. Dans ces conditions, ce sont souvent les contrôles à l’importa- tion apre`s de´douanement qui en pâtissent. Il convient les avantages qui peuvent eˆtre d’insister sur tire´s d’une harmonisation des contrôles et, donc, d’une re´partition e´quilibre´e de la charge de contrôle sur l’ensemble des ope´rateurs e´conomiques de l’Union; g) aider les États membres à concevoir des syste`mes d’analyse de risque mieux structure´s et plus scienti- fiques, en leur fournissant des connaissances techni- ques ainsi que des moyens de formation, de recherche et de coordination. Le pre´sent rapport a e´te´ adopte´ par la Cour des comptes à Luxembourg en sa re´union des 16 et 17 septembre 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Pre´sident 3. 12. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 375/15 RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. INTRODUCTION Les observations de la Cour, tout en contribuant à la transparence de la situation de fait en matie`re de contrôle douanier, basent leurs conclusions sur une conception de gestion de l’Union douanie`re qui anticipe sur la phase finale de l’exe´cution du programme «Douane 2000» et va meˆme au-delà. 1. 2. S’il est vrai que les États membres ont, sur un plan ge´ne´ral, une obligation de contrôler, il est clair aussi que l’opportunite´ leur est donne´e d’appre´cier les modalite´s selon lesquelles les contrôles sont exerce´s à titre ge´ne´ral et dans le cas concret. En matie`re de contrôle de l’exportation de produits agricoles, le Conseil a pre´vu des re`gles en ce qui concerne les me´thodes de contrôle; bien que dans ce cas les proce´dures douanie`res d’exportation soient en cause le caracte`re particulier de la re´glementation en question est dicte´ par la finalite´ du FEOGA dans laquelle elle s’inse`re. Les modalite´s de contrôle dans les domaines qui touchent à la perception des droits à l’importation n’ont cependant e´te´ de´termine´es que dans un seul cas, celui des bananes. Le re`glement (CE) no 89/97 de la Commission du 20. 1. 1997 a introduit un article 290 bis et une annexe 38 ter aux dispositions d’application du code qui fixe les modalite´s de contrôle des bananes mises en libre prati- que. Les circonstances à la base de cette re´glementation sont cependant particulie`res et il est clair que son adop- tion ne peut eˆtre interpre´te´e comme une preuve de la volonte´ de la part des États membres d’accepter de´sor- mais que ce domaine soit ge´re´ d’une façon horizontale par la re´glementation communautaire. 1. 3. La de´cision «Douane 2000» de´termine l’environne- ment institutionnel dans lequel les administrations doua- nie`res nationales sont requises d’ope´rer. L’objectif de cet acte est de de´finir un e´quilibre entre les rôles respectifs des institutions communautaires et des États membres, de maintenir cet e´quilibre tout en acceptant l’ide´e d’une unite´ dans le partenariat. Un rapport sur la mise en œuvre et sur l’impact du programme «Douane 2000» sera prochainement pre´sente´ par la Commission au Parle- ment europe´en et au Conseil. 2. LA NÉCESSITÉ DE L’ANALYSE DE RISQUE 2. 3. Si le Conseil ECOFIN a souligne´ en 1992 l’impor- tance des me´thodes d’analyse de risque pour les contrôles financiers, le cadre en ce qui concerne la matie`re douanie`- re a e´te´ fixe´ par la de´cision «Douane 2000» de 1996. Celle-ci couvre la re´glementation douanie`re dans son entie`rete´, de sorte qu’il n’est plus ne´cessaire, sans l’ex- clure toutefois, d’inse´rer des re´fe´rences à ces me´thodes de travail dans le dispositif du code. En ce qui concerne les me´thodes de contrôle moderne, la de´cision «Douane 2000», ne laisse aucun doute quant au rôle de la Com- mission: celui-ci consiste à «soutenir» ou «encourager» des actions qu’il appartient aux États membres de de´finir et de mettre en œuvre (article 9, point 1). 2. 6. Dans le cadre d’action qui lui est fixe´, la Commis- sion a mis au point en 1997 des «lignes de conduite» qui servent à e´tablir des «profils de risque». 6. CONSTATATIONS 6. 1. -6. 55. L’absence de lignes structure´es de communica- tion entre les États membres et la Commission, et le de´faut d’informations partage´es qui en re´sulte, s’expli- quent par le fait que l’union douanie`re n’est pas ge´re´e par une administration douanie`re unique: elle manque d’une structure approprie´e. La mise au point des «lignes de conduite» par la Com- mission en 1997 est le moyen d’encourager le processus de convergence des me´thodes de travail qui, comme la Cour dans la partie des constatations factueulles des ses observations a constate´, rele`ve du futur. Les me´thodes de travail pratique´es dans les États membres restent encore largement de´termine´es par d’autres facteurs, qu’il s’agisse de l’organisation des services, de la formation du person- nel, de la disponibilite´ des ressources et du degre´ d’infor- matisation des proce´dures. 7. CONCLUSION 7. 2. Les conditions pour une meilleure coordination devraient eˆtre les plus favorables lorsque les proce´dures douanie`res seront informatise´es. L’e´volution sur ce plan dans les diffe´rents États membres est actuellement relati- vement diffe´rente. Le de´veloppement de proce´dures doua- nie`res à structure transnationale comme ce sera le cas avec le NCTS (New computerized transit system) devrait contribuer à la coordination recherche´e, pour autant qu’un syste`me d’identification de marchandises base´ sur un code de nomenclature soit retenu. 7. 3. La transmission intensive et non-structure´e de tou- tes sortes d’informations aux bureaux de douanes pe´ri- phe´riques repre´sente certes un proble`me de me´thode à C 375/16 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 3. 12. 98 examiner et à re´soudre. Celui-ci pourra eˆtre aborde´ à l’avenir au sein des enceintes approprie´es appele´es à mettre en œuvre la de´cision «Douane 2000». 7. 5. Les programmes de formation et d’e´changes de fonctionnaires tels que pre´vus dans le cadre de «Mat- thaeus» favorisent en ge´ne´ral l’ouverture des esprits et la convergence des comportements. A terme, l’harmonisa- tion des me´thodes de travail nationales devrait e´galement y gagner meˆme si, pour l’instant, elles sont largement de´termine´es par une se´rie d’autres facteurs (voir point 6 ci-dessus). La cre´ation d’unite´s spe´cialise´es au niveau communau- taire n’aurait de sens que si celles-ci avaient une fonction ope´rationnelle. Une telle fonction repre´senterait sans doute une structure propre à un syste`me d’administration douanie`re unique, concept qui de´passe clairement l’objec- tif de l’instrument de gestion base´ sur le partenariat qui est pre´conise´ par «Douane 2000». En revanche, il pourrait eˆtre envisage´ que les États membres constituent entre eux une structure charge´e de cette fonction ope´rationnelle. 7. 6. Les remarques quant aux limites inhe´rentes à la de´cision «Douane 2000» (voir introduction) s’imposent e´galement à la recommandation de la Cour visant à rendre obligatoires les «lignes de conduite» (point 7. 6a) ainsi que les initiatives innovatrices de certains États membres (point 7. 6e). En ce qui concerne les contrôles documentaires dont l’importance diverge d’un État mem- bre à l’autre (point 7. 6f), il conviendrait sans doute de distinguer entre une ope´ration de contrôle approfondi et une ope´ration ayant pour but de proce´der à une premie`re se´lection. La dernie`re de ces ope´rations semble en effet devoir continuer à eˆtre effectue´e par des ressources humaines tant qu’un environnement proce´dural informa- tise´ n’existe pas. En ce qui concerne finalement la ne´cessite´ d’examiner les projets le´gislatifs quant aux risques qu’ils pourraient repre´senter (point 7. 6c), la Commission attache une importance particulie`re à cet aspect. Lors de l’e´laboration de son programme annuel de contrôle identifiant certains the`mes prioritaires, la Com- mission se base sur une se´rie de crite`res objectifs, repo- sant sur une analyse des risques lie´s aux proce´dures douanie`res et comptables conside´re´es comme les plus sensibles pour ce qui est de leur incidence sur les ressour- ces propres traditionnelles. Ces contrôles donnent sou- vent lieu à des contrôles supple´mentaires par les États membres et contribuent donc à l’e´quivalence de la nature et du niveau des contrôles par les États membres (point 7. 6d)